Redogörelse 1990/91:1
Redogörelse 1990/91:1
Redogörelse
1990/91:1
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse
Redog.
1990/91:1
1 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Omslag: Eva Lena Johansson
Översättning till engelska av Summary in English: Martin Naylor
ISSN 0282-0560
Norstedts, Stockholm 1990
Innehåll
Redog. 1990/91:1
Skrivelse till riksdagen.............................. 13
Allmänna domstolar m.m.
Anmälan om disciplinansvar mot domare för dröjsmål
med expediering av beslut om rättspsykiatrisk undersök-
ning i brottmål har lämnats utan bifall; framställning
hos regeringen om översyn av bl.a. rotelinnehavares
ansvar för delegerade arbetsuppgifter ............... 24
Kritik mot domare som anmält partsombud till åklagare
för utredning av misstanke om brott................ 29
Kritik mot tingsrätt som i en dom i brottmål dömt en
tilltalad till s.k. kontraktsvård samt förordnat att han
skall kvarbli i häkte "till dess han överlämnas för före-
skriven kontraktsvård" .......................... 35
Fråga om förutsättningar förelegat att frångå 14-dagars-
fristen för hållande av huvudförhandling i brottmål mot
underårig .................................... 38
Domstols skyldighet att på begäran tillhandahålla utskrift
av fonogram .................................. 41
Dröjsmål av hovrätt att meddela beslut i mål sedan
föredragning ägt rum (25 § hovrättsinstruktionen)..... 47
Av hovrätt i mål om utmätning upprättade protokoll har
befunnits utformade på ett mindre lämpligt sätt....... 48
Åklagar- och polisväsendena
Åtal mot distriktsåklagare för urkundsförfalskning (änd-
ringar i protokoll över husrannsakan och kroppsvisite-
ring respektive beslag)........................... 50
Åtal mot polisinspektör för myndighetsmissbruk alterna-
tivt vårdslös myndighetsutövning (underlåtenhet att frige
frihetsberövade) ............................... 56
Utfärdande av strafföreläggande ................... 61
Grunderna för beslut om husrannsakan bl.a. ändamåls-
principen och genomförandet av husrannsakan ....... 63
Fråga om tillämpning av s.k. förundersökningsbegräns-
ning enligt 23 kap. 4 a § andra stycket 2 rättegångsbal-
ken m.m.; tillika fråga om upprättande av beslagsproto-
koll......................................... 67
Förföljande/efterföljande med polisfordon ........... 70
Fråga om informell husrannsakan under sken av förhör
i bostaden .................................... 80
Fråga om val av lämplig plats för genomförande av
förhör m.m.; tillika fråga om genomförande av förhör
med polisman sedan JO remitterat ärendet till polismyn-
dighet för utredning ............................ 82
Kriminalvård Redog.
Kritik mot handläggningen av en begäran från anhållen
att få ringa advokat............................. 86
Dröjsmål vid överförande av häktad till häkte på grund
av platsbrist................................... 88
I kriminalvårdsanstalt intagen som hållits avskild på
häkte har utan laglig grund vägrats att ringa telefonsam-
tal; framställning hos regeringen om eventuell lagänd-
ring ......................................... 90
Postgranskningsmedgivande av intagen på häkte ger inte
rätt till brevgranskning i vidare mån än häkteslagen
föreskriver.................................... 93
Granskning av advokat- och myndighetspost ......... 95
Vid tillämpning av bestämmelserna om brevgranskning
på kriminalvårdsanstalt har statens järnvägar ansetts vara
att betrakta som en svensk myndighet............... 98
Kroppsbesiktning m.m. vid misstanke om att intagen
innehar narkotika; framställning hos regeringen om
eventuell lagändring ............................ 99
Frågor om sekretess och partsinsyn i ärenden om besöks-
tillstånd på kriminalvårdsanstalt; även om motivering av
beslut ....................................... 101
Intagens rätt att inneha tryckta skrifter.............. 104
Fråga om intagens betalningsskyldighet för kläder som
tillhandahållits av anstalten....................... 105
Förbud för intagen att förfoga över honom tillhöriga
kassettband har inte ansetts rättsenligt då det saknat
uttryckligt stöd i författning; även motivering av beslut 107
Kritik mot kriminalvårdsanstalt s.om utan den intagnes
samtycke avbeställt dennes besökstid på sjukhus....... 109
Fråga om en förvaltningsdomstol bör sätta ut tid inom
vilken en förvaltningsmyndighet skall avge yttrande .... 111
1990/91:1
Exekutiva ärenden
Kronofogdemyndighet har låtit öppna bankfack utan att
i förväg underrätta gäldenären om förrättningen. Myn-
digheten har vidare upprättat förteckning över i bankfac-
ket anträffad egendom som inte ansetts kunna utmätas.
Även fråga om myndigheten kunnat avhända sig denna
förteckning i original ........................... 112
Vid avhysning från bostad bör anträffad sprit m.m. inte
förstöras utan vidare............................ 115
Kronofogdemyndighet har dröjt med att vidarebefordra
en besvärsinlaga till hovrätten..................... 116
Vid begäran om exekutiv försäljning av fastighet, som
enligt lagsökningsutslag skall anses utmätt, skall, när
gäldenären och fastighetsägaren är olika personer, båda
underrättas härom. Även fråga om underrättelse om
förrättning för beskrivning och värdering av fastigheten Redog
samt om tillträde till bostadsbyggnad för genomförande
av sådan förrättning ............................ 118
Ersättning till förrättningsman för omhändertagande av
återtaget gods i utsökningsmål..................... 121
1990/91:1
Verkställighet av betalningssäkring. Kronofogdemyndig-
het har underlåtit att underrätta tredje man om vidtagna
åtgärder. Myndigheten har även sökt sälja icke betal-
ningssäkrad egendom. Dröjsmål har uppkommit med
översändande av besvärsinlaga till hovrätten. Myndighe-
ten har dessutom dröjt med hävande av förbudsmedde-
lande. Viss kritik har även riktats mot riksskatteverket
för dess agerande i ett besvärsmål .................. 122
En fordran behöver inte vara förfallen för att kunna
åberopas i en konkursansökan. Även fråga om en ford-
ran på mervärdeskatt var förfallen. Sedan i betalnings-
uppmaning enligt 2 kap. 9 § konkurslagen (1987:672)
angiven fordran betalts kan denna presumtionsregel inte
åberopas i konkursansökan....................... 127
Förvaltningsdomstolar
Regeringsrättens rutiner för handläggning som första in-
stans av ärenden om utlämnande av allmän handling har
mot bakgrund av domstolens ställning som slutinstans i
dylika ärenden ansetts godtagbara.................. 130
Besvär över beslut, som endast kan överklagas i den för
förvaltningsbesvär gällande ordningen, har av kammar-
rätt felaktigt avvisats med hänvisning till kommunalla-
gens besvärstidsbestämmelser ..................... 133
Självrättelse enligt 32 § förvaltningsprocesslagen (FPL) . . 135
Länsrätts handläggning av mål enligt lagen om vård av
missbrukare i vissa fall. Bl.a. frågor om förordnande av
offentligt biträde och s.k. substitution, hållande av munt-
lig förhandling samt iakttagande av tidsfrist för måls
avgörande .................................... 138
Central statsförvaltning
Fråga om konsumentverket och socialstyrelsen åsidosatt
regeringsformens objektivitetskrav genom vissa uttalan-
den i en av dem utgiven tryckt skrift med titeln "Mör-
dande reklam". Ifrågasatta kompetensöverskridanden.
Gäller tryckfrihetsförordningens bestämmelser om ytt-
randefrihet i tryckt skrift även till förmån för myndig-
het? Tjänstemans rätt att skriva debattartiklar och uttala
sig för massmedierna, m.m........................ 144
Ärenden rörande utgivningsbevis för periodisk skrift har
med hänsyn till de tryckfrihetsrättsliga aspekterna ansetts
böra generellt behandlas med förtur. Kritik mot patent-
och registreringsverkets handläggningsrutiner.........
156
Anslagsframställning från fiskeristyrelsen till regeringen
har motiverats på sätt som befunnits vara vilseledande.
Kritik mot framställningens utformning.............
Redog.
159
1990/91:1
Länsförvaltning
Länsbostadsnämnd har överskridit sina befogenheter ge-
nom att med anledning av en skrivelse från vederböran-
de förmedlingsorgan återkalla ett för enskild part gyn-
nande beslut om bostadsanpassningsbidrag. Nämnden
har också kritiserats för att beslutet om återkallelse fatta-
des utan att parten dessförinnan fått tillfälle att yttra sig
över förmedlingsorganets skrivelse ................. 161
Försvaret
Åsidosättande av säkerhetsbestämmelser, bl.a. vid övning
där sprängmedel använts......................... 164
Socialtjänst
Projekt Sjö — alternativa insatser för unga lagöverträda-
re .......................................... 168
Hemtjänstens i Solna kommun insatser för en handikap-
pad man ..................................... 177
Att en socialförvaltning erbjuder bistånd till uppehälle i
form av rekvisitioner är godtagbart även om den bi-
ståndssökande förklarar sig vägra motta bistånd i den
formen ...................................... 182
Delgivning av beslut i biståndsärende............... 184
Besvärshänvisning då bistånd meddelas enligt 5 § SoL
sedan tillämpning av 6 § övervägts ................. 185
Dom i Europadomstolen har ingen normerande verkan.
Flyttningsförbud får inte användas som en permanent
åtgärd ....................................... 186
Då en boende i ett servicehus förs till sjukhus bör
personalen på servicehuset förvissa sig om att de anhöri-
ga underrättas, om de vet att den boende inte skulle
motsätta sig det................................ 188
Socialsekreterare, som gjort dödsboanmälan efter en avli-
den man, borde ha utrett om en kvinna som bott hos
den avlidne och efter dödsfallet önskade överta bostaden,
var att bedöma som sambo med denne. Kvinnan borde
ha fått en underrättelse om att bohaget i lägenheten
skulle komma att kasseras en viss dag............... 190
I anslutning till föreliggande misstanke om sexuellt över-
grepp mot barn uppkomna frågor om vårdnadsutred-
nings genomförande, barnpsykiatrisk utredning m.m. . . . 192
Kritik mot socialstyrelsen för brister i tillämpningen av
förvaltningslagens bestämmelser vid handläggning av an-
sökan om statsbidrag............................ 199
Lagen om vård av missbrukare (LVM) — missbrukare
inom Stockholms län har inte kunnat beredas vård till
följd av otillräckliga resurser...................... 204
Fråga om överläkares rätt att med stöd av 24 § tredje
stycket LVM kvarhålla patient, som underkastats vård
enligt LVM, under tid som behövs för att säkerställa att
patienten kan föras över till ett LVM-hem ........... 218
Vissa frågor rörande tvångsmedel och censur vid LVM-
hem ........................................ 220
Dom, som får till följd att någon skall överföras till ett
visst vårdhem, bör tillställas ledningen för detta....... 223
Hälso- och sjukvård
Socialstyrelsens åtgärder och beslut i anledning av anmä-
lan om inträffad olycka. Fråga bl.a. om socialstyrelsens
kritikrätt i förhållande till disciplinär påföljd och om jäv
för anlitad sakkunnig ........................... 224
En patient har utan laga stöd kvarhållits på sjukhus mot
sin vilja...................................... 240
Fråga om företagsläkares skäl för att avvisa patient..... 242
Förbud för patient på vårdhem att ta emot besök, utfär-
dat av överläkare på begäran av patientens gode man,
tillika dotter. Fråga om överläkare på detta sätt haft rätt
utestänga övriga släktingar ....................... 243
Att en offentlig arbetsgivare vid utredning eller bedöm-
ning av en anställds sätt att sköta sitt arbete kommer in
på frågor som berör den anställdes religionsutövning på
arbetsplatsen kan inte anses utgöra en kränkning av den
grundlagsskyddade religionsfriheten ................ 244
Socialförsäkring
Kritik mot försäkringskassa vad gäller handläggningen av
den försäkrades begäran att bli muntligen hörd inför
socialförsäkringsnämnden........................ 247
Muntlig förhandling i försäkringsrätt ............... 249
Kritik mot försäkringskassa som, trots begäran därom,
inte prövat om ny utredning skulle kunna utgöra skäl
för ändring av tidigare beslut i ärende avseende arbets-
skada ........................................ 252
Kritik mot försäkringskassa för underlåtenhet att fatta
beslut i ett fårdigutrett ärende..................... 255
Miljö- och hälsoskydd
Fråga om omfattningen av tillsynsmyndighets prövning
enligt 38 § miljöskyddslagen. Bör prövningen innefatta
en bedömning av det subjektiva brottsrekvisitet? ...... 258
Fråga om lantbruksstyrelsens föreskrifter och allmänna
råd om djurhållning inom lantbruket (LSFS 1989:20)
vad gäller pä lsdj ursuppföd ning står i överensstämmelse
Redog. 1990/91:1
med djurskyddslagens och -förordningens bestämmelser. Redog 1990/91’1
Tillika fråga om rävhållning i burar över huvud kan
anses förenlig med djurskyddslagstiftningen .......... 264
Kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd för utform-
ningen av vissa vitesförelägganden ................. 270
Miljö- och hälsoskyddsinspektör har tillsammans med
representant för fastighetsägaren utan innehavarens till-
stånd berett sig tillträde till bostadslägenhet med hjälp av
huvudnyckel; därvid gjorda iakttagelser har legat till
grund för beslut enligt hälsoskyddslagen. Kritik mot
miljö- och hälsoskyddsnämnden som — under hänvis-
ning till att inspektören endast biträtt fastighetsägaren
och fungerat som "sakkunnig på platsen" — inte velat ta
ansvar för det olagliga intrånget. Även fråga om vem —
nämnden eller "förvaltningen" — som har att besluta
om lägenhetsinspektioner respektive om råd och anvis-
ningar enligt 18 § hälsoskyddsiagen ................ 274
Lagen (1989:99) om försöksverksamhet med ökade kom-
munala befogenheter enligt djurskyddslagen (1988:534)
har på en väsentlig punkt befunnits oklar. Sedan JO
påtalat detta och tillställt jordbruksdepartementet sitt
beslut i saken, har en förtydligande lagändring gjorts . . . 279
Kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd och särskilt
dess chefstjänsteman för uttalanden av innebörd, att
nämnden ansåg sig kunna åsidosätta gällande reglering
— avseende tillstånd enligt 7 § hälsoskyddslagen — för
att därmed framtvinga en lagändring................ 283
Utbildnings- och kultursektorn
Frågor om universitets- och högskoleämbetets befogen-
heter att upphäva eller ändra lokal högskolemyndighets
beslut dels vid prövning av överklagande, dels vid ut-
övande av ämbetets funktion som tillsynsmyndighet. Kri-
tik mot både rättstillämpningen i enskilda fall och ämbe-
tets i remissvar till JO uttryckta principiella inställning . 287
Skolledning har ingripit för att förmå elever att avstå
från planerad utgivning av tryckt skoltidning. Fråga om
ingripandena var otillåtna enligt tryckfrihetsförordning-
ens föreskrifter om bl.a. förhandsgranskning och utgiv-
nings- och spridningshinder. Kritik mot skolledningen
för missvisande information till eleverna om den tryck-
frihetsrättsliga regleringens innebörd ............... 292
Reglering i avtal mellan skolledning, elev och elevens
föräldrar av frågor rörande ersättning för elevs skadegö-
relse i skolan. Tillika fråga huruvida rättsordningen
medger, att eleven enligt sådant avtal ersätter skadan helt
eller delvis genom eget arbete; tillämpning av arbetsmil-
jölagens föreskrifter angående minderårigas arbete..... 302
Beslut av skolstyrelse att debitera gymnasieskolans elever
kopieringsavgift med visst belopp per termin har förkla-
rats strida mot lag.............................. 313
Elever i grundskolans låg- och mellanstadium testades i
ett projekt, lett av skolpsykolog. Informationen om testet
till eleverna och deras föräldrar var bristfällig. Kravet på
s.k. informerat samtycke tillgodosågs inte. Även vissa
sekretessfrågor diskuteras ........................ 315
Skollednings ansvar för motverkande av pennalism och
mobbning bland elever; kritik mot skolledning för brist-
fällig kontroll vid en av elevförening anordnad s.k. in-
sparksceremoni................................ 319
Plan- och byggnadsväsendet
Kritik mot län; relse angående utformning av remiss
till byggnadsnämnd med anledning av besvär över beslut
av nämnden .................................. 323
Kritik mot byggnadsnämnd för felaktig handläggning av
ett ärende om bygglov för tillbyggnad (ca 50 nv) av
bostadshus. Kritiken avser att nämnden 1) meddelade
bygglov oaktat tillbyggnaden i olika hänseenden stred
mot gällande detaljplan, 2) underlät att i ärendet höra
ägare av grannfastighet och 3) underlät att låta utstaka
tillbyggnaden.................................. 324
Kritik mot byggnadsnämnd för långsam handläggning av
ett ärende om tillstånd till byggnadsföretag. Tillika fråga
om underlåtenhet av nämnden att vidta åtgärder enligt
10 kap. 1 § plan- och bygglagen (PBL) beträffande
byggnad, som saknar bygglov ..................... 329
Kritik mot byggnadsnämnd för långsam handläggning
(ca 14 månader) av ett ärende om bygglov för mindre
tillbyggnad av ett bostadshus. Den utdragna handlägg-
ningstiden har delvis orsakats av en onödig remiss..... 333
Kritik mot byggnadsnämnd för underlåtenhet att till
saklig prövning ta upp av ägare till grannfastighet gjord
framställning om ingripande mot olovlig båtuppläggning 337
Den omständigheten att det ankommer på fastighetsbild-
ningsmyndigheten (FBM) att underrätta sakägare om
beslut av byggnadsnämnd att vägra medgivande till av-
styckning befriar inte nämnden från skyldigheten att i
egenskap av beslutsmyndighet meddela fullföljdshänvis-
ning ........................................ 338
Anställningsfrågor
Kritik mot centrala försöksdjursnämnden, CFN, som
ifrågasatt entledigande av en i djurförsöksetisk nämnd
ingående ledamot på grund av hennes medlemskap i
djurskyddsförening ............................. 339
Redog. 1990/91:1
Kyrkliga ärenden Redog. 199o/9l:l
Fråga om kyrkovaktmästares möjligheter att utföra solo-
sång vid kyrkliga förrättningar. I ärendet har även aktua-
liserats spörsmålet om vem som har det yttersta ansvaret
för utformningen av en gudstjänst.................. 343
Allmänna kommunalärenden
Kritik mot fakultativ kommunal nämnd — marknads-
nämnd — som vid fördelning av marknadsplatser i visst
fall avvikit från den i 1 kap. 9 § regeringsformen fastlag-
da objektivitetsprincipen. Som särskilt graverande har
ansetts att nämnden synes ha tagit ovidkommande hän-
syn till innehållet i en tidningsartikel och därmed visat
bristande respekt för yttrande- och tryckfriheten ...... 347
Kommunaltjänstemans rätt att yttra sig i massmedierna
(tillämpning av 2 kap. 1 § regeringsformen och 1 kap. 1
§ tryckfrihetsförordningen)....................... 352
Kommunalråd har i tidningsinsändare kritiserat chefs-
tjänsteman inom kommunen för att denne i skrivelse till
kommunstyrelsen framfört vissa synpunkter, vilka till
följd därav nådde offentligheten. Kommunalrådets age-
rande befanns inte strida mot föreskrifterna i 2 kap.
regeringsformen till skydd för yttrandefriheten. Tillika
fråga om kommunstyrelsens handlande i anledning av
chefstjänstemannens skrivelse..................... 354
Oriktig delegation hos landstingskommun av ärende om
utlämnande av allmänna handlingar................ 358
Valinformation till invandrare som lämnats av lands-
tingskommun har kritiserats...................... 362
Offentlighet och sekretess
Socialtjänst, hälso- och sjukvård samt socialförsäkring
Initiativärende angående vissa frågor om samtycke till
utlämnande av uppgifter i barnavårdsärende m.m...... 366
Fråga om polismyndigheten i Umeå begått brott mot
sekretesslagens bestämmelser i fråga om en lokal samver-
kansgrupp inom missbruksvården.................. 369
Skrivelse, som personalen på sjukvårdsavdelning på eget
initiativ sänt till länssjukvårdsnämnden, var inte att be-
trakta som en s.k. internpromemoria, utan som en ut-
ifrån inkommen och därmed allmän handling........ 372
Diarieföringen vid förtroendenämnd m.m............ 373
Underlåtenhet att diarieföra inkommen handling. Även
fråga om sekreterares förteckning över vissa inkomna
handlingar är att anse som register i sekretesslagens
mening ...................................... 375
10
Redog. 1990/91:1
Inkommen handling ej diarieförd. Fråga om när skrivel-
se från tjänsteman till förvaltningsmyndighet blir att anse
|
som inkommen eller upprättad och därmed allmän Underlåtenhet att registrera brev................... Fråga om registrering av anonym skrift ............. Fråga om skyldighet att lämna uppgift ur allmän hand- Frågor om utlämnande av patientuppgifter från psykia- Fråga om markering i ADB-register av personuppgifter |
378 380 381 382 383 387 |
|
Övriga ärenden Fråga huruvida till konsultföretag ingivna handlingar Fråga huruvida brev som ställts till viss befattningshavare — ordförande i såväl kommunstyrelsen som styrelsen för en kommunal stiftelse — var att anse som allmän hand- Kritik mot kommunal nämnd — särskilt dess presidium — för att mot bättre vetande ha drivit uppfattningen, att biblioteks låntagarregister ej vore att anse som allmän Fråga om utlämnande av ansökningshandlingar och in- |
391 395 400 |
|
kap. 1 § sekretesslagen att registrera ansökningshandling- Kritik mot arbetsmarknadsstyrelsen för dess handlägg- |
409 412 11 |
Kritik mot skolchef för underlåtenhet att registrera till
skolstyrelsen ställd handling, som kommit skolchefen till
handa. Tillika kritik för åtgärden att — utan att bevara
kopia — återställa originalskrivelsen till avsändaren, se-
dan denne återkallat sin framställning till skolstyrelsen 417
Myndighet har efterforskat syftet med en sökandes begä-
ran att få kopia av allmän handling. Förutsättningar för
åtgärden har befunnits inte ha förelegat. Förfarandet har
medverkat till att behandlingen av framställningen tagit
oacceptabelt lång tid............................ 421
Fråga om vid vilken tidpunkt en inom länsstyrelse fram-
ställd och sedermera till regeringen avgiven rapport kun-
de anses upprättad enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförord-
ningen ....................................... 425
JO:s tillsynskompetens.............................. 429
Bilagor
Personalorganisationen.......................... 432
Förteckning över de ärenden som varit anhängiga hos
regeringen under tiden den 1 juli 1989—den 30 juni
1990 genom skrivelser från justitieombudsmännen före
den 1 juli 1989 ................................ 433
Sakregister ................................... 434
Summary in English............................ 459
Redog. 1990/91:1
12
Till RIKSDAGEN
Redog. 1990/91:1
Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen med
instruktion för justitieombudsmännen ämbetsberättelse för tiden den
1 juli 1989—den 30 juni 1990.
1 Organisationen
Riksdagen biföll den 8 juni 1990 en anhållan från justitieombudsman-
nen Anders Wigelius att fr.o.m. den 15 september 1990 bli entledigad
från uppdraget som riksdagens ombudsman. Riksdagen utsåg vid val
den 12 juni 1990 lagmannen vid Ljusdals tingsrätt Jan Pennlöv att vara
justitieombudsman för tiden från den 15 september 1990 till dess nytt
val har genomförts under fjärde året därefter.
En redogörelse för personalorganisationen finns i bilaga 1 till denna
ämbetsberättelse.
Arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpedition finns inta-
gen i ämbetsberättelsen 1988/89 s.430 f. ChefcJO Claes Eklundh fast-
ställde den 6 september 1989 och den 23 februari 1990 efter MBL-
förhandlingar och samråd med riksdagens JO-delegation och övriga
ombudsmän ändringar i bilagan till arbetsordningen för riksdagens
ombudsmannaexpedition. Ändringarna innebar att kriminalvårds- och
utlänningsärendena flyttades från chefsJO Eklundhs till JO Wigelius
ansvarsområde.
2 Verksamheten
2.1 TotalstatistikenBalansläget
Ingående balans 806
Nya ärenden
|
Remisser och andra skrivelser från myndigheter |
35 | |
|
Klagomål och andra framställningar från enskilda |
3477 | |
|
Initiativärenden med anledning av inspektioner |
133 | |
|
Initiativ på grund av tidningsartiklar |
43 |
3688 |
|
Summa balanserade och nya ärenden |
4494 | |
|
Avgjorda ärenden 1.7.1989 - 30.6.1990 |
3693 | |
|
Utgående balans |
801 |
1.3
Redog. 1990/91:1
Klago- och initiativärenden 1.7.1980 - 30.6.1990
|
År |
K1agoärenden |
In i t i a t ivärendcn |
|
1980/81 |
3464 |
87 |
|
1981/82 |
3399 |
95 |
|
1982/83 |
3688 |
133 |
|
1983/84 |
3397 |
101 |
|
1984/85 |
3163 |
141 |
|
1985/86 |
3323 |
85 |
|
1986/87 |
2899 |
84 |
|
1987/88 |
2803 |
136 |
|
1988/89 |
2855 |
163 |
|
1989/90 |
3477 |
176 |
Under verksamhetsåret avgjordes 3693 ärenden. Av dessa var 3491
klagoärenden och 167 inspektions- och andra initiativärenden. Antalet
oavgjorda ärenden vid verksamhetsårets utgång var 801, vilket innebär
en minskning med fem ärenden i förhållande till närmast föregående
verksamhetsår.
Månadsöversikt över ärendena
Månad Nya Avgjorda Balans
|
Juli |
210 |
91 |
925 |
|
Augus t i |
283 |
319 |
889 |
|
September |
292 |
345 |
836 |
|
Oktober |
319 |
336 |
819 |
|
November |
380 |
297 |
902 |
|
December |
272 |
332 |
842 |
|
Januar i |
298 |
332 |
808 |
|
Februar i |
347 |
310 |
845 |
|
Mars |
365 |
403 |
807 |
|
Apr i 1 |
282 |
277 |
812 |
|
Maj |
306 |
348 |
770 |
|
J un i |
334 |
303 |
801 |
3688 3693
Antalet nya ärenden under perioden var 3688 eller 634 fler än under
närmast föregående verksamhetsår. 176 av de nya ärendena var inspek-
tions- och andra initiativärenden och 35 var remisser från riksdag,
departement och centrala ämbetsverk. Antalet klagoärenden var 3477,
dvs. 622 fler än under föregående verksamhetsår.
14
Tablå över utgången i de under den 1 juli 1989—den 30 juni 1990 hos Redog. 1990/91:1
riksdagens ombudsmän avgjorda inspektions- och övriga initiativärendena
Sakområde Avgjorda utan Erinran el. Åtal eller Framställn. Summa
slutlig anled- annan kritik disciplinär till riksdagen ärenden
ning till kritik bestraffning eller
regeringen
Domstolsväsendet........
Åklagarväsendet......... 1
Polisväsendet........... 7
Försvarsväsendet........ 1
Kriminalvård...........
Socialtjänst............. 4
Sjukvård............... 4
Exekutionsväsendet ...... 1
Taxerings- och uppbörds-
väsendet............. 3
Övriga förvaltningsärt en 17
111 3
|
4 |
2 |
23 1 |
|
1 4 |
1 8 4 |
125 3 1 167
Summa ärenden 38
Tablå över utgången i de under perioden den 1 juli 1989—den 30 juni 1990 hos riksdagens
ombudsmän avgjorda klagoärendena.
|
Sakområde |
Avvisn. eller |
Överläm- |
Avgjorda |
Erinran eller |
Åtal eller |
Framställning |
Summa |
|
Domstolsväsendet......... |
128 |
1 |
155 |
14 |
298 | ||
|
Åklagarväsendet.......... |
45 |
1 |
102 |
12 |
160 | ||
|
Polisväsendet ............ |
102 |
1 |
192 |
26 |
2 |
1 |
324 |
|
Försvarsväsendet.......... |
10 |
12 |
3 |
25 | |||
|
Kriminalvård ............ |
90 |
226 |
41 |
2 |
359 | ||
|
Socialtjänst.............. |
62 |
46 |
307 |
72 |
487 | ||
|
Sjukvård................ |
79 |
15 |
103 |
16 |
213 | ||
|
Allmän försäkring......... |
33 |
2 |
91 |
13 |
139 | ||
|
Arbetsmarknaden m.m...... |
36 |
1 |
28 |
7 |
72 | ||
|
Byggnads- och vägärenden . . . |
67 |
22 |
12 |
101 | |||
|
Exekutionsväsendet........ |
33 |
1 |
52 |
20 |
106 | ||
|
Kommunal självstyrelse..... |
66 |
34 |
7 |
107 | |||
|
Övriga länsstyrelse- och kom- | |||||||
|
munikationsärenden...... |
64 |
5 |
43 |
17 |
129 | ||
|
Taxerings- och uppbörds- | |||||||
|
väsendet............... |
74 |
5 |
100 |
29 |
208 | ||
|
Utbildnings-, kultur-, kyrko- | |||||||
|
frågor m.m............. |
39 |
1 |
37 |
13 |
90 | ||
|
Jordbruksärenden, miljövård, | |||||||
|
hälsovård m.m.......... |
57 |
51 |
15 |
123 | |||
|
Tjänstemannaärenden...... |
53 |
1 |
54 |
9 |
117 | ||
|
Offentlighetsärenden....... |
31 |
70 |
62 |
163 | |||
|
Övriga förvaltningsärenden . . |
73 |
1 |
83 |
15 |
172 | ||
|
Frågor utanför kompetensom- | |||||||
|
rådet och oklara yrkanden . |
98 |
98 | |||||
|
Summa ärenden |
1 248 |
81 |
1 754 |
403 |
2 |
3 |
3491 |
15
2.2 Besvarande av remisser
Riksdagens ombudsmän har besvarat 32 remisser från riksdag, departe-
ment och centrala ämbetsverk.
Ombudsmännen har gemensamt yttrat sig till civildepartementet
över kommunalansvarsutredningens betänkande (SOU 1989:64). Kom-
munalbot.
ChefsJO Eklundh har yttrat sig till
1) justitiedepartementet över en skrivelse den 2 mars 1989 från
domstolsverket angående valbarhetskraven för nämndemän
2) justitiedepartementet över en skrivelse den 29 december 1988
från Stockholms tingsrätt angående ifrågasatt lagändring rörande hu-
vudförhandling i tvistemål
3) justitiedepartementet över en skrivelse den 15 februari 1989 från
avd 4 vid Svea hovrätt om hovrätts sammansättning i yttrandefri hets-
mål
4) justitiedepartementet över en framställning den 19 april 1989 från
rikspolisstyrelsen om ändring i polislagen (1984:387)
5) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1989:
40) Fastighetsdomstolarna — Överprövningen av arrendenämndernas
avgöranden
6) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds 1989:
75) Några delgivningsfrågor samt över domstolsverkets förslag angåen-
de ändring i delgivningslagen
7) arbetsmarknadsdepartementet över terroristlagstiftningskommit-
téns betänkande (SOU 1989:100) Terroristlagstiftningen
8) justitiedepartementet över en i departementet den 4 maj 1990
upprättad promemoria Vissa begränsningar i målsäganderätten
JO Wigelius har yttrat sig till
1) finansdepartementet över utredningens om lagstiftningsbehovet
vid tulldatoriseringen (TDL-utredningen) delbetänkande (SOU 1989:
20) Tullregisterlag m.m.
2) finansdepartementet över riksskatteverkets rapport (RSV Rapport
1989:1) Ny skatteorganisation
3) justitiedepartementet över förmynderskapsutredningens betänkan-
de (SOU 1988:40) Föräldrar som förmyndare
4) justitiedepartementet över kriminalvårdsstyrelsens förslag till ny
organisation för kriminalvårdsverket
5) justitiedepartementet över kriminalvårdsstyrelsens förslag om änd-
rade beslutsregler i kriminalvårdslagstiftningen
6) justitiedepartementet över en framställning från riksskatteverket
med begäran om sådan ändring i sekretesslagen att konkursförvaltare
far ta del av revisionspromemorior
7) justitiedepartementet över en framställning från riksskatteverket
om ändring i konkurslagen så att små belopp inte behöver betalas ut
8) finansdepartementet över organisationskommitténs för folkbokfö-
ringen delbetänkande (SOU 1990:18) Lag om folkbokföringsregister
m.m.
Redog. 1990/91:1
16
JO Norell Söderblom har yttrat sig till
1) socialdepartementet över socialstyrelsens rapport Familjerådgiv-
ning — Samarbetsavtal (SoS rapport 1989:10)
2) justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds
1989:52) Vårdnad och umgänge
3) riksdagens socialutskott över motion 1988/89:So 461 om abortla-
gen av Ingegerd Sahlström (s) och Ulla-Britt Åbark (s)
4) socialdepartementet över utredningens om det ofödda barnet
slutbetänkande (SOU 1989:51) Den gravida kvinnan och fostret — två
individer
5) justitiedepartementet över förmynderskapsutredningens slutbe-
tänkande (SOU 1989:100) Adoptionsfrågor
JO Ragnemalm har yttrat sig till
1) justitiedepartementet över data- och offentlighetskommitténs slut-
betänkande (SOU1988:64) Integritetsskyddet i informationssamhället 5
2) bostadsdepartementet över en promemoria med förslag till änd-
ringar i plan- och bygglagen och naturvårdslagen, utarbetad av plan-
och bostadsverket och lantmäteriverket i maj 1989
3) civildepartementet över riksrevisionsverkets rapport (dnr
1987:764) Myndighetsbolag utanför affärssektorn
4) försvarsdepartementet över civilförsvarslagstiftningsutredningens
betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret
5) justitiedepartementet över samerättsutredningens delbetänkande
(SOU 1986:36) Samernas folkrättsliga ställning och huvudbetänkande
(SOU 1989:41) Samerätt och sameting
6) arbetsmarknadsdepartementet över betänkande 3 (Ds 1989:48)
Produktkontroll enligt arbetsmiljölagen m.m., avgivet av arbetsgruppen
för översyn av vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen
7) utbildningsdepartementet över forskningsetiska utredningens be-
tänkande (SOU 1989:74) Forskningsetisk prövning
8) utbildningsdepartementet över biblioteksexemplarsutredningens
betänkande (SOU 1989:89) Översyn av lagen om pliktexemplar
9) överstyrelsen för civil beredskap över Fredssambandskatalog för
civila centrala myndigheter, civilbefälhavare, länsstyrelser och vissa
militära myndigheter
10) arbetsmarknadsdepartementet över betänkande 4 (DS 1990:6)
Arbetsmiljöansvar vid projektering m.m., avgivet av arbetsgruppen för
översyn av vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen
gering m.m.
ChefsJO Eklundh har gjort framställningar till
1) regeringen (civildepartementet) om ändring av 6 kap 1 § polisför-
ordningen (1984:730)
2) regeringen (justitiedepartementet) om meddelande av föreskrifter
som närmare reglerar ansvarsfördelningen mellan rotelinnehavare och
annan personal vid allmän domstol, när fråga är om delegerade
arbetsuppgifter, se s. 24
Redog. 1990/91:1
17
JO Wigelius har efter samråd med chefcJO Eklundh gjort framställ- Redog 1990/91'1
ningar till
1) regeringen (justitiedepartementet) om ändringar i lagen
(1974:203) om kriminalvård i anstalt och i lagen (1976:371) om
behandlingen av häktade och anhållna för att i vissa situationer hindra
intagen från att kommunicera även med annan än i kriminalvårdsan-
stalt intagen person, se s. 90. Framställningen har föranlett förslag till
ändringar i den angivna lagstiftningen i prop. 1989/90:154, vilken ännu
inte behandlats av riksdagen
2) regeringen (justitiedepartementet) om sådana ändringar i lagen
(1974:203) om kriminalvård i anstalt och i lagen (1976:371) om
behandlingen av häktade och anhållna att författningsstöd kommer att
finnas för kroppsligt ingrepp vid misstanke om att intagen missbrukar
narkotika, se s. 99
ChefsJO Eklundh har överlämnat till
1) justitiedepartementet och domstolsverket ett beslut i vilket uttalas
att starka skäl finns att se över regleringen i 10 § protokollskungörel-
sen (1971:1066) för de allmänna domstolarna och att i sammanhanget
bör tas upp frågan om införandet av en föreskrift som innebär att
ljudupptagningar skall tas in i akten (jfr 11 § protokollskungörelsen).
Regeringen har i beslut den 21 juni 1990 uppdragit åt domstolsverket
att med utgångspunkt från vad JO uttalat se över reglerna i 10 §
protokollskungörelsen
2) kommittén för översyn av domstolarnas uppgifter, arbetssätt och
organisation (dir. 1989:56) en skrivelse, i vilken påpekas att det — med
anledning av vad som framkommit vid en inspektion av Stockholms
tingsrätt och med hänsyn till domstolarnas ansträngda arbetssituation
och till strävandena att renodla domstolarnas uppgifter — bör övervä-
gas i vad mån allmän domstol fortsättningsvis skall vara övervaknings-
myndighet i fråga om boutredningsmän och testamentsexekutörer
3) civildepartementet och rikspolisstyrelsen beslut i ärenden angåen-
de förföljande/efterföljande med polisfordon
JO Wigelius har överlämnat till
1) kriminalvårdsstyrelsen ett beslut angående granskning på krimi-
nalvårdsanstalter av advokat- och myndighetspost
2) justitiedepartementet ett beslut i ett initiativärende, i vilket fram-
förs kritik mot en tingsrätt. Denna hade i en dom i brottmål dömt en
tilltalad till s.k. kontraktsvård samt förordnat att han skulle kvarbli i
häkte "till dess han överlämnas för föreskriven kontraktsvård"
3) riksskatteverket ett beslut angående särskild aviseringsadress på
personavi
JO Norell Söderblom har till socialdepartementet överlämnat ett beslut
i åtta initiativ-, inspektions- och klagoärenden, i vilket framhålls de
otillräckliga resurserna i LVM-vården och behovet av ändringar i
socialtjänstlagstiftningen
18
JO Ragnemalm har överlämnat till
1) justitiedepartementet ett beslut i ett ärende, där länsstyrelse och
inskrivningsmyndighet fattat beslut om tillstånd till utländskt förvärv
av fast egendom resp lagfart, innan kommunens beslut att inte utnyttja
sin förköpsrätt vunnit laga kraft. I JO:s beslut uttalas, att regelsystemet
för handläggningen av denna ärendetyp inte är entydigt
2) jordbruksdepartementet ett beslut i ett inspektionsärende, i vilket
uttalas att lagen (1988:99) om försöksverksamhet med ökade kommu-
nala befogenheter enligt djurskyddslagen (1988:534) på en väsentlig
punkt befunnits oklar. I prop. 1989:90 har föredragande statsrådet
konstaterat (s.15) att den ifrågavarande lagen borde förses med ett
tillägg "så att det klart framgår att en kommun när den beslutar om
omhändertagande av ett djur också skall besluta hur det skall förfaras
med djuret". Ändringen har genomförts (SFS 1990:629)
3) jordbruksdepartementet ett beslut, i vilket uttalas att en översyn
av lantbruksstyrelsens föreskrifter angående rävhållning synes befogad
4) kommunikationsdepartementet ett beslut i vilket aktualiseras
frågan huruvida instruktionen för Statens Järnvägar ger utrymme för
att tillämpa en ordning med besvärsprövning inom den egna myndig-
heten
5) överbefälhavaren ett beslut, i vilket — med anledning av vad som
inträffat vid en flygflottilj — ifrågasätts en skärpning av vissa säkerhets-
bestämmelser vid skjutövningar
6) utbildningsdepartementet ett beslut i ett inspektionsärende angå-
ende frågor om universitets- och högskoleämbetets befogenheter att
upphäva eller ändra lokal högskolemyndighets beslut, dels vid pröv-
ning av överklaganden, dels vid utövande av ämbetets funktion som
tillsynsmyndighet
7) skolöverstyrelsen ett beslut angående reglering i avtal mellan
skolledning, elev och elevens föräldrar rörande elevs skadegörelse i
skolan. I beslutet behandlas frågan huruvida rättsordningen medger, att
eleven enligt sådant avtal ersätter skadan helt eller delvis genom eget
arbete samt vidare tillämpningen av arbetsmiljölagens föreskrifter an-
gående minderårigas arbete
8) riksskatteverket som central valmyndighet ett beslut med kritik
mot en landstingskommun angående utformningen av en valinforma-
tionsbroschyr
överlämnande av klagomål till annan myndighet.
Under verksamhetsåret har åtal anställts mot en polismästare för
myndighetsmissbruk alternativt vårdslös myndighetsutövning (frihets-
berövande i strid med sextimmarsfristen i 16 § polislagen 1984:387)
Anmälan för vidtagande av disciplinär åtgärd har gjorts till
1) statens ansvarsnämnd mot en rådman för dröjsmål med expedie-
ring av rättspsykiatrisk undersökning i brottmål (ansvarsnämnden har
Redog. 1990/91:1
19
den 20 februari 1990 beslutat att lämna anmälan utan bifall och
chefsJO Eklundh har beslutat att inte föra talan mot ansvarsnämndens
beslut, se s. 24)
2) statens ansvarsnämnd mot en polisöverintendent för att ha fettat
ett beslut om förvar trots att rättsliga förutsättningar för detta saknats,
mot en polissekreterare för att inte ha hävt beslutet sedan det verk-
ställts och mot en avdelningsdirektör vid statens invandrarverk för att,
sedan ärendet överlämnats till verket, ha fattat ett beslut om fortsatt
hållande i förvar
3) rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd mot en poliskommissa-
rie för dröjsmål med utredning av en trafikolycka där polismän kunde
misstänkas för trafikbrott
Redog. 1990/91:1
4) rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd mot en polisinspektör
för inlåsning i polisarrest av en person som enligt 23 kap. 7 §
rättegångsbalken hämtats till förhör
Med stöd av 18 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän har klagomål i 81 fall lämnats över till annan myndighet
för prövning och avgörande. Ärenden om bistånd enligt socialtjänstla-
gen har överlämnats till länsstyrelserna i 46 fall (jfr 1985/86 års
ämbetsberättelse s.14).
ChefsJO Eklundh har inspekterat Stockholms tingsrätt (bouppteck-
ningsenheten, avdelningarna 3 och 14), åklagarmyndigheterna i Nacka
och Stockholm (6:e och 7:e åklagarkamrarna), rikspolisstyrelsen (sä-
kerhetspolisen och polisbyrå II), polismyndigheterna i Södertälje och
Stockholm (narkotikaroteln), televerket (beträffande verkets handlägg-
ning av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning) och post-
verket (beträffande verkets handläggning av s.k. postkontrollärenden).
Inspektionerna har omfattat 29 dagar.
JO Wigelius har inspekterat kriminalvårdsstyrelsen och kriminalvårds-
anstalterna Norrköping och Österåker, kronofogdemyndigheten i Jämt-
lands län och statens invandrarverk. Inspektionen av invandrarverket
var inriktad på skyldigheten att utan dröjsmål registrera inkomna
handlingar m.m. enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), tiden för
igångsättning av nya ärenden och myndighetens resurser att ta emot
telefonsamtal från enskilda enligt 5 § förvaltningslagen (1986:223).
Inspektionerna har omfattat 7 dagar.
JO Norell Söderblom har inspekterat riksförsäkringsverket, Skaraborgs
läns allmänna försäkringskassa, centralkontoret i Lidköping och lokal-
kontoren i Lidköping och Skara, Gävleborgs läns allmänna försäk-
ringskassa, central- och lokalkontoren i Gävle, Västernorrlands läns
allmänna försäkringskassa, lokalkontoret i Örnsköldsvik, socialförvalt-
ningarna i Falköpings, Skara, Gävle och Örnsköldsviks kommuner,
Falbygdsklinikerna i Falköping, psykiatriska kliniken vid Örnskölds-
20
viks sjukhus och utskrivningsnämnden i Härnösand, Örnsköldsviksde- Redog 1990/911
len. Inspektionerna, som omfattat 16 dagar, har varit rutinmässiga och
bl.a. avsett rättssäkerhetsfrågor och handläggningstider.
JO Ragnemalm har inspekterat Sollefteå armégarnison (Västernorr-
lands regemente I 21/Fo 23 och Norrlands trängregemente T 3),
Norrlandskustens marinkommando och Härnösands kustartillerirege-
mente MKN/KA 5, Östersunds armégarnison (Jämtlands fältjägarrege-
mente I 5/Fo 22 och Norrlands artilleriregemente A 4), Jämtlands
flygflottilj F 4, kammarrätten i Sundsvall, länsrätterna i Västernorr-
lands och Jämtlands län, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ),
centrala studiestödsnämnden (CSN), länsstyrelsen i Jämtlands län,
skogsvårdsstyrelsen i Jämtlands län samt byggnadsnämnden och miljö-
och hälsoskyddsnämnden i Sollefteå och Östersunds kommuner. Där-
vid gjorda iakttagelser har givit upphov till ett betydande antal initia-
tivärenden.
tion
Samråd med riksdagens JO-delegation om JO:s anslagsframställning för
budgetåret 1990/91 ägde rum den 24 oktober 1989. Ombudsmännen
lämnade den 14 november 1989 konstitutionsutskottet information om
1989/90 års ämbetsberättelse. Samråd med JO-delegationen om änd-
ringar i bilagan till arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpe-
dition ägde rum den 2 september 1989 och den 22 februari 1990.
Ändringarna avsåg överflyttning av kriminalvårds- och utlänningsären-
dena från chefsJO Eklundhs till JO Wigelius ansvarsområde
ChefsJO Eklundh har den 8 november 1989 deltagit i en samman-
komst, anordnad av Juristföreningen i Kristianstad, och hållit ett
föredrag över ämnet "JO:s roll i dagens samhälle". ChefsJO Eklundh
har den 20 mars 1990 deltagit med föredrag i ett av SIPU anordnat
seminarium om etik inom den offentliga sektorn och den 21 mars
medverkat i ett stats- och chefeåklagarmöte i Sunne, där han och JK
Hans Stark lämnat synpunkter på de nya tjänstefelsreglerna. ChefsJO
Eklundh har den 22 mars hos Statens institut för ledarskap hållit ett
föredrag med titeln "Rättssäkerhet och offentlighet" och den 22 maj
1990 medverkat i chefsutbildning av tjänstemän hos UD, FOA och
SIDA och talat över ämnet "Delegering och decentralisering med
bibehållna krav på rättvisa, rättssäkerhet och offentlighet". ChefsJO
Eklundh har vidare medverkat i kurser för åklagare och polischefer
och hållit föredrag om JO-institutionen med särskild inriktning på
JO:s tillsyn över åklagar- och polisväsendet.
JO Norell Söderblom har den 7 december 1989 hållit ett föredrag för
personal vid Uppsala läns allmänna försäkringskassas centralkontor i 21
Uppsala över ämnet "JO-ämbetets syn på försäkringskassornas hante-
ring av förvaltningslagen". JO Norell Söderblom har vidare medverkat
i riksdagens skoldagar.
JO Ragnemalm har hållit föredrag om JO-institutionen vid Förbundets
för allmänt hälsoskydd (FAH) höstmöte i Tylösand den 28 augusti
1989, vid en sammankomst med Juridiska föreningen i Stockholm den
12 oktober 1989 samt vid en av riksdagen anordnad kurs för skolleda-
re den 2 februari 1990. Den 10 maj 1990 deltog JO Ragnemalm i 1990
års auditörsmöte vid SK/KA 1.
3 Internationellt samarbete
ChefsJO Eklundh deltog den 15—18 oktober 1989 som föreläsare i en
OECD-konferens i Novi Sad, Jugoslavien, över ämnet "Ombudsman
— Citizen’s Protector" och han deltog den 20—22 oktober i ett
sammanträde med Europäisches Ombudsmann-Institut i Salzburg.
ChefsJO Eklundh deltog vidare den 26—29 november som föreläsare i
ett symposium på Barbados, där ämnet "The Role of the Ombudsman
in the Caribbean" avhandlades. JO Norell Söderblom deltog den 30
maj—2 juni 1990 i Europarådets sjunde internationella konferens i
bl.a. Köpenhamn och Oslo om den europeiska konventionen om de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. På inbjudan
av Institutt for offentlig rett vid Oslo universitet höll JO Ragnemalm
den 14 september 1989 årets Frede Castbergs Minnesforelesning över
ämnet "Den svenske justitieombudsmannen — myt och verklighet".
JO Ragnemalm har som ledamot av den europeiska kommissionen för
demokrati genom lag deltagit i sammanträden i Venedig den 16—17
mars och 25—26 maj 1990.
Finlands nyutnämnde justitieombudsman Jacob Söderman och den
biträdande justitieombudsmannen Pirkko Koskinen besökte det svens-
ka JO-ämbetet den 30 januari 1990, varvid utbyttes information om
arbetsläge och genomförda och planerade förändringar i fråga om
funktion, organisation, personal etc. i resp, länder. Frågor kring den
andra europeiska ombudsmannakonferensen i Bolzano, Italien, i okto-
ber 1990 och det planerade sjunde nordiska JO-mötet i maj 1991 i
Helsingfors diskuterades även. Den norske barnombudsmannen Trond-
Viggo Torgersen besökte JO-ämbetet den 19 februari 1990, varvid
utbyttes erfarenheter kring och synpunkter på barnomsorgen i de båda
länderna.
Ämbetet har besökts av en delegation från Nicaragua under ledning
av presidenten i Nicaraguas högsta domstol Rodrigo Reyes, en thai-
ländsk och en italiensk parlamentsdelegation, en delegation tillhörande
the Permanent Committee of Lao Peoples Supreme Assembly, en
delegation från Pakistan Bar Council, en delegation om fem represen-
tanter för organisationen Solidaritet i Polen, en juristdelegation tillhö-
rande National Association of Democratic Lawyers and ANC Lawyers
och generalsekreteraren i den chilenska organisationen Capitalo Chile-
Redog. 1990/91:1
22
no del Ombudsman Juan Milos. Ämbetet har vidare besökts av studie- Redog 1990/91'1
delegationer, vetenskapsmän och journalister från Israel, Irland, Japan,
Ecuador och Sovjetunionen.
Stockholm i november 1990
Claes Eklundh
Gunnel Norell Söderblom
Hans Ragnemalm
Jan Pennlöv
/Ulf Hagström
23
Allmänna domstolar m.m.
Redog. 1990/91:1
Anmälan om disciplinansvar mot domare för dröjs-
mål med expediering av beslut om rättspsykiatrisk
undersökning i brottmål har lämnats utan bifall;
framställning hos regeringen om översyn av bl.a. ro-
telinnehavares ansvar för delegerade arbetsuppgifter
(Dnr 297-1989)
Vid en av JO Norell Söderblom den 10 januari 1989 företagen
inspektion av statens rättspsykiatriska klinik (RPK) i Stockholm grans-
kades bl.a. handläggningstider för häktade som skulle undergå rättspsy-
kiatrisk undersökning. I genomsnitt syntes häktade ha väntat fem till
sex veckor på häkte innan intagning ägde rum på RPK, varefter
undersökningen genomfördes på ca fem veckor. Beslut om rättspsykia-
trisk undersökning i brottmål hade i flertalet fall kommit in till RPK
inom två till fem dagar. I följande fall hade expedieringen dröjt
betydligt längre:
|
Doms to 1 |
Mål |
Bes 1 ut sdat. |
Inkoms tdat. | |
|
Stockholms |
tr, avd. 19 |
B 1474/87 |
870825 |
870907 |
|
- " - |
B 1886/88 |
881209 |
881223 | |
|
So 1lentuna |
tr |
B 444/87 |
870727 |
870811 |
|
B 617/87 |
871022 |
871202 |
I anledning av iakttagelserna vid inspektionen beslutade Norell Söder-
blom efter samråd att till chefcJO Eklundh överlämna ärendet rörande
de angivna tingsrätternas dröjsmål vid expediering av besluten för
utredning.
Vid genomgången av akterna från Stockholms och Sollentuna tings-
rätter framgick — såvitt nu var av intresse — följande.
Kjell L. häktades den 11 augusti 1987 såsom på sannolika skäl miss-
tänkt för försök till våldtäkt. Vid huvudförhandlingen den 25 augusti
1987, vid vilken tingsfiskalen Gunnar Lavett var ordförande, fann
tingsrätten Kjell L. övertygad om försök till våldtäkt och förordnade
om rättspsykiatrisk undersökning beträffande honom. Beslutet togs in i
huvudförhandlingsprotokollet. Enligt en anteckning på dagboksbladet
expedierades den 3 september 1987 en missivskrivelse, som underteck-
nats av Brita Saxton och som ställts till RPK, till den offentlige
försvararen, åklagaren och socialstyrelsen. Akten översändes dagen
därpå till RPK. Akten innehåller inte någon anteckning om att häktet
underrättats om beslutet. Utlåtandet kom in till tingsrätten den 24
november varefter dom avkunnades vid huvudförhandling den 30
november 1987.
Redog. 1990/91:1
Mål B 1886/88 (Stockholms tingsrätt, avd. 19)Nikolaus G. häktades den 23 november 1988 såsom på sannolika skäl
misstänkt för olaga hot. Vid huvudförhandlingen den 9 december
1988, där tf. cheferådmannen Ingrid Forsström var ordförande, fann
tingsrätten att övertygande bevisning förebragts om att Nikolaus G.
förövat åtalade gärningar varefter tingsrätten i beslut, som togs in i
huvudförhandlingsprotokollet, förordnade att utlåtande över Nikolaus
G:s sinnesbeskaffenhet skulle inhämtas. Enligt en missivskrivelse till
RPK, som daterats den 20 december 1988 och undertecknats av Arno
Lampa, översändes handlingarna i målet till RPK. En överstruken
anteckning på missivskrivelsen lyder "åkl för kännedom". Därutöver
innehåller akten inte någon uppgift om att underrättelse av beslutet
har skett, ej heller om när akten expedierades till RPK. På framställ-
ning från RPK hävdes häktningsbeslutet den 14 februari 1989. Dom i
målet avkunnades vid huvudförhandling den 5 juli 1989.
William H. häktades den 8 juli 1987 såsom på sannolika skäl misstänkt
för stöld och grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning. Vid huvud-
förhandlingen den 27 juli 1987, vid vilken rådmannen Bengt Fredelius
var ordförande, befanns William H. skyldig till grovt bedrägeri medelst
urkundsförfalskning m.m. samt förordnades att William H. skulle
undergå rättspsykiatrisk undersökning. Måndagen den 10 augusti, då
den ordinarie rotelinnehavaren återkom från semestern, uppmärksam-
mades att akten ännu ej expedierats till RPK. Enligt dagboksbladet
översändes akten samma dag till RPK. Av akten framgår inte om
någon underrättelse skett till häktet. Utlåtande från RPK kom in till
tingsrätten den 30 oktober 1987 varefter dom avkunnades vid huvud-
förhandling den 5 november 1987.
Riyad B. häktades den 31 augusti 1987 såsom på sannolika skäl
misstänkt för grovt narkotikabrott. Huvudförhandling i målet, med
rådmannen Gunvor Bexelius som ordförande, hölls den 21 oktober
1987 mot Riyad B. och ytterligare fyra tilltalade. Sedan huvudförhand-
ling avslutats underrättades parterna och de offentliga försvararna att
besked om tid för dom och beslut skulle meddelas på tingsrättens
kansli påföljande dag. Därefter beslutades dom beträffande de fyra
medtilltalade samt fattades beslut om rättspsykiatrisk undersökning
beträffande Riyad B. Dom och beslut meddelades den 22 oktober 1987.
Av akten framgår inte om underrättelse om beslutet har skett, ej heller
när akten skickades över till RPK. Utlåtandet kom in till tingsrätten Redog 1990/91'1
den 16 februari 1988 varefter dom avkunnades vid huvudförhandling
den 22 februari 1988.
Ärendet remitterades till Stockholms och Sollentuna tingsrätter.
I yttrande från chefsrådmannen Åke Rehnström, Stockholms tings-
rätt, till vilket lagmannen Carl-Anton Spak hänvisade, anfördes att
orsaken till dröjsmålen inte kunnat fastställas varför olycksfall i arbetet
tycktes ha skett.
Från Sollentuna tingsrätt anförde lagmannen Harald Rangnitt i
yttrande, till vilket fogats yttrande från rådmannen Gunvor Bexelius,
följande:
Mål B 444/87. Anledningen till dröjsmålet med expedieringen har
varit ett förbiseende. Sannolikt hade detta sin grund i att såväl ordför-
ande som protokollförare och roteIsekreterare under den ifrågavarande
semesterperioden var hämtade från andra rotlar och följaktligen hade
att samtidigt fullgöra också andra uppgifter vid tingsrätten.
Mål B 617/87. Av handlingarna framgår inte när akten i målet expe-
dierades till rättspsykiatriska kliniken. Det torde emellertid ha skett
först någon dag före den 2.12.1987. I fråga om anledningen till
dröjsmålet med expedieringen far jag hänvisa till vad Gunvor Bexelius
själv har anfört.
Gunvor Bexelius anförde:
Målet rörde grovt narkotikabrott och omfattade fem tilltalade. Fyra av
dem dömdes efter huvudförhandling onsdagen den 21 oktober påföl-
jande dag till fängelsestraff om fyra och fem år medan beslut fattades
— också den 22 oktober — om rättspsykiatrisk undersökning beträf-
fande den femte. Denne hade inställts till huvudförhandling men
återförts till häktets sjukavdelning då han sedan viss tid tillbaka inte
kommunicerade med omvärlden. Åtal hade väckts måndagen den 19
oktober. Fredagen den 23 oktober underskrevs domen mot de fyra
dömda då jag sedan lång tid tillbaka hade en inbokad semesterresa till
Menorca under två veckor med början den 24 oktober. Efter återkom-
sten från min semester gick några veckor innan jag över huvud taget
tänkte på målet eftersom ingen överklagade domen den 22 oktober.
När så skedde och jag upptäckte att akten inte expedierats till rätts-
psykiatriska kliniken ringde jag omedelbart dit samt ombesörjde expe-
diering. På kliniken försäkrade man att någon extra tidsutdräkt inte
skulle ske genom den sena expedieringen vilken jag beklagar och
givetvis påtar mig ansvaret för även om jag varit tillfälligt borta.
ChefsJO Eklundh anförde i ett beslut den 31 oktober 1989 följande.
Enligt 4 § andra stycket lagen (1966:301) om rättspsykiatrisk under-
sökning i brottmål skall undersökning utföras med största möjliga
skyndsamhet. Skriftligt utlåtande över undersökningen skall — om
anstånd i särskilt fall ej medges — avges till rätten inom sex veckor
från det beslutet om undersökningen kom in till den klinik eller
station till vilken undersökningen hör. Enligt 3 § första stycket till-
lämpningskungörelsen till sagda lag åligger det rätten att skyndsamt
sända beslutet jämte övriga handlingar till vederbörande klinik eller
station. Är den tilltalade häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt
skall rätten därjämte genast underrätta föreståndaren för häktet eller 26
styresmannen för anstalten om beslutet.
Det är för varje domare välkänt att den angivna sexveckorstiden
nästan aldrig kan hållas. De långa väntetiderna har vid flera tillfällen
varit föremål för JO:s uppmärksamhet, se t.ex. JO:s ämbetsberättelse
1985/86 s. 280 och 1986/87 s. 151. Konstitutionsutskottet har också
uppmärksammat detta problem i sitt betänkande 1988/89 KU 30 s. 74.
JO har vid sin granskning också särskilt framhållit att väntetiderna för
de personer som i häkte skall vänta på att undersökningen kan
verkställas uppfattats som mycket besvärande och inte sällan som ett
direkt lidande. Det är självfallet av största vikt att väntetiden inte
ytterligare förlängs genom att rätten försummar att iaktta bestämmel-
sen att skyndsamt sända akten till vederbörande klinik eller station.
Enligt min mening bör detta normalt ske senast dagen efter det att
beslutet meddelats.
Någon annan förklaring till dröjsmålen i de här aktuella fallen har
inte getts än att den alltför sena expedieringen berott på "olycksfall i
arbetet" eller förbiseende. Jag vill i anslutning härtill framhålla, vilket
JO flera gånger tidigare understrukit, se t.ex JO:s ämbetsberättelse
1973 s. 110, att ett förordnande för ett icke rättsbildat biträde att
fullgöra expedieringsuppgifter, inte innebär att rotelinnehavaren är
helt befriad från skyldigheten att tillse att erforderliga expeditioner
sker i tid. Särskilt i sådana fall då en tilltalad är häktad måste det
ankomma på den för målet ansvarige domaren att se till att för målet
viktiga expeditioner verkligen fullgöres.
Beträffande målet B 617/87, som handlades av Gunvor Bexelius,
framgår varken av akten eller av dagboksbladet när akten expedierades
till RPK, men eftersom akten inkomststämplades hos RPK onsdagen
den 2 december 1987 kan man dra den slutsatsen att expediering
skedde först efter cirka 40 dagar. Det har vid inspektionen hos RPK
framkommit att den genomsnittliga väntetiden för de häktade varit tre
till fem veckor innan de togs in på RPK och att den genomsnittliga
utredningstiden varit cirka fem veckor. I Riyad B:s fall dröjde det
nästan fyra månader mellan beslutsdagen och den dag utredningen
kom in till tingsrätten. Enligt min mening kan det därför inte uteslu-
tas att tingsrättens avsevärda dröjsmål med expedieringen har medfört
att Riyad B. nödgats vänta på undersökningen i häktet under en
betydligt längre tid än vad som i annat fall varit erforderligt. Gunvor
Bexelius har inte i sitt yttrande hit gjort gällande att hon skulle ha
vidtagit någon särskild åtgärd för att säkerställa att akten skyndsamt
expedierades till rättspsykiatriska kliniken. Det har givetvis ålegat
Gunvor Bexelius att omedelbart underrätta kansliet om beslutet att
föranstalta om rättspsykiatrisk undersökning beträffande Riyad B; ef-
tersom dom samtidigt meddelades mot de övriga tilltalade i målet
fanns det annars särskilt stor risk för att det i protokollet intagna
beslutet beträffande Riyad B. inte skulle uppmärksammas. Den om-
ständigheten att Gunvor Bexelius varit ledig ganska länge borde dess-
utom ha varit en särskild anledning för henne att genast efter återkom-
sten i tjänst skaffa sig en sådan överblick över målen på roteln att hon
senast då upptäckt underlåtenheten att expediera akten. Enligt min
mening har Gunvor Bexelius i fråga om handläggningen av beslutet
Redog. 1990/91:
27
om rättspsykiatrisk undersökning av Riyad B. av oaktsamhet åsidosatt
vad som ålegat henne i sin anställning som domare på sådant sätt att
ärendet bör överlämnas till statens ansvarsnämnd för avgörande av
fråga om disciplinansvar för henne.
Av den tillgängliga utredningen framgår att handlingarna beträf-
fande Stockholms tingsrätts akter B 1474/ 87 och B 1886/88 skickades
först tio respektive — under förutsättning att expediering skedde den
dag som missivskrivelsen är daterad — elva dagar från den dag beslutet
meddelades, medan Sollentuna tingsrätts akt B 444/87 skickades efter
fjorton dagar. Dessa fördröjningar står i uppenbar strid med kravet på
skyndsam behandling. Dröjsmålen har emellertid inte varit av samma
omfattning som i målet B 617/87 och jag finner inte heller i övrigt skäl
att här aktualisera frågan om disciplinansvar. Lagmännen i Stockholms
och Sollentuna tingsrätter har också hos berörda befattningshavare
inskärpt vikten av att de angivna fristerna hålls. Mot bakgrund härav
låter jag — med tvekan — därför bero med mina här gjorda uttalanden
såvitt avser Ingrid Forsström, Bengt Fredelius och Gunnar Lavett.
Genomgången av akterna föranleder mig vidare att understryka
vikten av att erforderliga anteckningar görs beträffande vidtagna åtgär-
der och underrättelser till parterna och andra. Gemensamt för de nu
aktuella akterna är att uppgift om underrättelse till häktet saknas. I det
mål som Gunvor Bexelius handlade har beslutet om rättspsykiatrisk
undersökning inte meddelats vid huvudförhandlingen utan först dagen
efter. Såvitt handlingarna utvisar har ingen underrättelse om beslutet
— muntligen eller skriftligen — tillställts vare sig åklagaren, Riyad B.,
hans offentlige försvarare eller häktet där Riyad B. förvarades. Beträf-
fande B 1886/88 och B 617/87 framgår det inte heller när akten
skickades över till RPK, även om det beträffande B 1886/88 kan antas
att så skedde samma dag som missivskrivelsen till RPK dagtecknades.
Någon utredning som utvisar om några underrättelser — såvitt nu är
av intresse — faktiskt har lämnats föreligger inte i ärendet. Jag vill
påtala vikten av att så sker. Underrättelseskyldigheten fullgörs lämpli-
gen genom att en kopia av beslutet eller en kopia av missivskrivelsen
till RPK översänds till häktet (jfr Handboken Expediering i brottmål
tingsrätt under fliken expedieringsanvisningar nummer 36 och motsva-
rande nummer på dagboksbladets utrymme för expeditioner). För det
fall att beslutet inte meddelas vid förhandlingen kan samma tillväga-
gångssätt användas för underrättelserna till parterna och ombudet
samtidigt som en anteckning om åtgärden görs t.ex. på domstolens
aktexemplar av missivskrivelsen. Med dessa uttalanden är ärendet här
avslutat.
I skrivelse samma dag anmälde chefcJO Eklundh Gunvor Bexelius för
disciplinär åtgärd. Statens ansvarsnämnd beslutade den 20 februari
1990 att lämna anmälan utan bifall. Som skäl för beslutet anfördes
följande.
Redog. 1990/91:1
28
Gunvor Bexelius var vid handläggningen av målet biträdd av en
rotelsekreterare. Denna hade enligt 18 § 6. förordningen (1979:572)
med tingsrättsinstruktion förordnande att på eget ansvar bl a expediera
av rätten meddelade beslut.
Det finns inget stadgande vare sig i rättegångsbalken eller i någon
annan författning om skyldighet för en domare som biträds av en
rotelsekreterare med sådant förordnande som nyss sagts att tillse att
sekreteraren fullgör sina expeditionella uppgifter på rätt sätt. Dock
torde det ligga i sakens natur att domaren i vissa fall har att åtminsto-
ne stickprovsvis kontrollera hur expedieringsskyldigheten fullgörs. Så
bör krävas när en rotelsekreterare har endast ringa erfarenhet eller när
det är fråga om för sekreteraren ovanliga arbetsuppgifter.
Så har emellertid situationen inte varit i det nu aktuella fallet.
Annat har nämligen inte visats än att Gunvor Bexelius till sin hjälp
haft en erfaren rotelsekreterare, med bl a två års tjänstgöring på
Gunvor Bexelius egen rotel. Och den expedieringsuppgift som sekrete-
raren haft att utföra kan inte ha varit ovanlig i en domstol av
Sollentuna tingsrätts storlek.
Gunvor Bexelius bör därför ha haft rätt att lita på att rotelsekretera-
ren i rätt tid expedierade det ifrågavarande beslutet.
Det kan inte anses att hon åsidosatt vad som ålegat henne i sin
anställning som domare genom att inte kontrollera att så skedde. Det
är naturligt att Gunvor Bexelius omedelbart efter återkomsten från
semestern ägnade sig åt, förutom förhandlingar, en genomgång av
nyinkomna mål och övriga mål som krävde åtgärder från hennes sida.
Det kan därför inte läggas henne till last som försummelse att hon inte
genast tog itu med att systematiskt gå igenom samtliga mål på roteln.
ChefsJO Eklundh har den 15 maj 1990 med stöd av 4 § lagen
(1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän hemställt att
regeringen till övervägande tar upp frågan om meddelande av före-
skrifter som närmare reglerar ansvarsfördelningen mellan rotelinneha-
vare och annan personal när fråga är om delegerade arbetsuppgifter.
Redog. 1990/91:1
Kritik mot domare som anmält partsombud till åkla-
gare för utredning av misstanke om brott
(Dnr 572-1988)
BakgrundFastighetsbildningsmyndigheten i Vänersborgs lantmäteridistrikt beslu-
tade den 25 april 1985 om viss fastighetsreglering. En av de inblandade
fastigheterna ägdes och ägs alltjämt av Joan H., hustru till Hans H.
Som ombud för Joan H. anförde Hans H. besvär över beslutet om
fastighetsreglering. Till besvärsinlagan hade fogats kopior av en utred-
ning av f.d. lantmätaren Ture Löfgren samt en karta beträffande de
aktuella fastigheterna. Joan H. åberopade handlingarna som stöd för
sin besvärstalan.
Fastighetsdomstolen höll den 25 mars 1986 särskilt sammanträde i
målet enligt 16 kap 3 § fastighetsbildningslagen. Rättens ordförande 29
var chefsrådmannen Ingvar Norrby. Joan H. företräddes vid samman-
trädet av Hans H. Samtliga övriga inblandade fastighetsägare var närva-
rande. Under sammanträdet ställde Ingvar Norrby vissa frågor till Hans
H. angående den åberopade kartan. Enligt vad som angetts i protokol-
let ifrågasatte Ingvar Norrby om inte kartan var förfalskad och påpeka-
de att det var en mycket allvarlig sak att åberopa en falsk handling vid
domstol samt tilläde att saken måste utredas närmare. Dagen efter
sammanträdet kom Hans H. in med en skrift till fastighetsdomstolen i
vilken han anförde att den åberopade kartan inte stämde överens med
originalet när det gällde en viss vägsträckning. Han gav vidare en
förklaring till varför kartan blivit felaktig, beklagade det inträffade
samt anförde att han inte på något sätt haft för avsikt att vilseleda
domstolen.
Den 24 april 1986 inkom till åklagarmyndigheten i Vänersborg en
anmälan undertecknad av Ingvar Norrby på fastighetsdomstolens väg-
nar. I anmälan anförde Ingvar Norrby på vissa angivna skäl att "det
synes finnas anledning att ifråga om den i domstolen åberopade
kartbilagan till Löfgrens utredning undersöka huruvida förfalsknings-
brott blivit begånget". Tillsammans med anmälan överlämnades bl.a.
domstolens akt och vissa kartor. Med anledning av anmälan inleddes
förundersökning i augusti 1986.
Den 3 juli 1987 beslutade distriktsåklagaren Ivar Fröberg att inte
väcka åtal mot Hans H. då brott ej kunde styrkas. Tingsrätten fick del
av beslutet den 14 juli 1987 genom en skrivelse från Ivar Fröberg, som
samtidigt meddelade att i målet verkställda beslag hävts. Därefter
uppkom fråga om överprövning av beslutet att inte väcka åtal. Över-
åklagaren Sten Styring meddelade den 27 januari 1988 beslut i över-
prövningsfrågan och fann därvid ej anledning att ändra på Ivar Frö-
bergs beslut.
I juli 1987 inkom i fastighetsmålet en skrift från Hans H. där han
hemställde att bl.a. Ingvar Norrby skulle förklaras jävig. Som grund
härför åberopade Hans H. bl.a. att fastighetsdomstolen polisanmält
honom för misstänkt förfalskning. Ingvar Norrby beslutade sedan den
15 februari 1988 att målet skulle omlottas till annan rotel. Samma dag
lämnade tingsrätten under hänvisning till omlottningsbeslutet jävsin-
vändningen utan avseende. Inga handläggningsåtgärder hade då vidta-
gits i målet sedan den 25 mars 1986.
Redog. 1990/91:1
AnmälanI en anmälan till JO anförde Hans H. bl.a. följande.
Ingvar Norrby har i sin egenskap av domstolens ordförande betett
sig inte bara anmärkningsvärt utan direkt olämpligt dels genom antyd-
ningarna vid sammanträdet den 25 mars 1986 om att Hans H. skulle
ha företett en förfalskad handling, dels genom ett obehärskat uppträ-
dande och en direkt beskyllning om förfalskning vid ett sammanträf-
fande mellan Ingvar Norrby och Hans H. på Ingvar Norrbys tjänste-
rum dagen efter sammanträdet, dels genom att göra polisanmälan och
framför allt genom att driva saken vidare och begära överprövning av
beslutet att inte väcka åtal. Ingvar Norrby hade ingen rätt att på detta
sätt sätta sig till doms över Hans H. och åklagaren. Genom hans
förfarande uppkom också en jävssituation i fastighetsmålet och en
skugga har kastats över fastighetsdomstolens opartiskhet vid den fort-
satta handläggningen av målet. Man kan inte heller bortse från att
målet kommit att fördröjas till förfång för parterna.
Redog.
1990/91:1
UtredningEfter remiss till lagmannen vid Vänersborgs tingsrätt inkom lagman-
nen Olof Börjeson med yttrande över anmälan. Till detta var fogade
upplysningar och yttrande från chefcrådmannen Ingvar Norrby.
Ingvar Norrby, som helt tillbakavisade den kritik som Hans H.
framfört mot honom, anförde bl.a. följande.
Sedan det bl.a. genom sistnämnda inlaga (anm. Hans H:s inlaga den 26
mars 1986) blivit klarlagt att den av Ture Löfgren upprättade utred-
ningen med tillhörande kartbilaga sådan denna i realiteten sett ut i
själva verket inte alls berör något av de områden som den i målet
aktuella fastighetsregleringen avser, hade det onekligen varit bekvämast
att utan annan åtgärd låta detta klarläggande inverka endast på be-
handlingen av sakfrågorna i besvärsmålet. Det syntes mig emellertid
inte invändningsfritt att utan vidare följa denna bekvämare handlings-
linje och därmed markera accepterande av H:s försäkran att de orikti-
ga färgmarkeringarna på den av honom åberopade kartan hade till-
kommit på grund av misstag, föranlett av att han inte haft tillgång till
något av Löfgren utgivet originalexemplar. Mot ett sådant accepterande
talade bl.a. det förhållandet att de oriktiga färgmarkeringarna hade rätt
kulör även i fall där ingenting om kulören framgick av utredningens
textdel. Vad som framförallt föranledde mig att göra den ifrågavarande
anmälningen till åklagarmyndigheten var emellertid det principiella
ställningstagandet, att det med hänsyn till tilltron till handlingar som
inges till domstol för att åberopas som bevis är angeläget att det i fall,
där sådan handling konstateras vara falsk, företas utredning huruvida
brottsligt förfarande förekommit. I förevarande fall har visserligen med
fog kunnat antagas att någon egentlig risk inte förelegat för att domsto-
len vid sin slutliga prövning av målet skulle ha låtit sig luras av de
oriktiga färgmarkeringarna, men det måste ändå anses att fara i bevis-
hänseende förelegat. I denna fråga är särskilt att beakta att klagandenas
motparter hade kunnat lockas att göra för dem oförmånliga dispositio-
ner. De hade samtidigt med kallelse till sammanträdet den 25 mars
1986 fatt del av fotokopia av besvärsinlagan och den åberopade utred-
ningen jämte kartbilaga men hade såvitt framgick vid sammanträdet
inte reagerat beträffande kartbilagans markering av vägsträckning; detta
gäller för övrigt också förrättningslantmätaren, som kallats att lämna
upplysningar.
Besked om att beslut fattats i åtalsfrågan fick jag genom en den 20 juli
1987 till fastighetsdomstolen inkommen skrift av H. med därvid fogad
kopia av ett honom tillställt meddelande att beslut fattats att ej väcka
åtal mot honom enär brott ej kunde styrkas. — — — Det visade sig att
beslutet inte hade annat innehåll än den kortfattade uppgiften att åtal
ej skulle väckas enär brott ej kunde styrkas. Jag fick ett exemplar av
förundersökningsprotokollet för att själv kunna bilda mig en uppfatt-
ning om beslutsgrunden. Av förundersökningsprotokollet framgick
bl.a. att H. vid förhör lämnat varierande uppgifter.
31
Med hänsyn till vad förundersökningen gav vid handen syntes mig
beslutet i åtalsfrågan vara förbryllande. Framförallt fann jag emellertid
beslutets formulering innebära ett anmärkningsvärt lättvindigt avfär-
dande av en anmälan, som gjorts av en domstol och avsett brottsmiss-
tanke med direkt anknytning till ett där anhängigt mål. Eftersom det
av stämplar på vissa av de återlämnade handlingarna framgick, att den
lokala åklagarmyndigheten tämligen omgående hade överlämnat an-
mälningen med bilagor till regionåklagarmyndigheten, och det således
kunde antagas att ärendet först bedömts tillhöra regionåklagarmyndig-
hetens ansvarsområde, tog jag telefonkontakt med denna myndighets
då tillförordnade chef, statsåklagaren L-C Lundström. Han höll med
mig om att i ärendet meddelat beslut att ej åtala hade tarvat en mer
upplysande motivering och bad mig att till regionåklagarmyndigheten
för överprövning överlämna samma handlingar som i samband med
anmälningen lämnats till den lokala åklagarmyndigheten. —--
Overprövningen kom inte att företas av Lundström, som övergick
till annan tjänst, utan av regionåklagarmyndighetens chef, överåklaga-
ren Sten Styring. Dennes beslut i saken inkom till fastighetsdomstolen
den 29 januari 1988, varvid de utlånade handlingarna samtidigt åter-
ställdes. I beslutet angavs inledningsvis att överprövning "begärts" av
mig. Detta kan såsom framgår av det föregående karaktäriseras som en
sanning med viss modifikation. — — —
Skrivelsen till JO innehåller vidare påstående att jag vid H:s besök
hos mig den 26 mars 1986 "uppträdde mycket obehärskat". Detta
påstående är direkt osant och stämmer mycket dåligt med den situa-
tion som förelåg då H. fann sig föranlåten att göra ifrågavarande båda
besök.
Beträffande klagomålen mot Ingvar Norrby anförde Olof Börjeson i
sitt yttrande att dessa borde lämnas utan vidare åtgärd. Enligt Olof
Börjeson måste förhållandena anses ha varit sådana att det inte rimli-
gen kunde riktas någon anmärkning mot Ingvar Norrby med anled-
ning av att han anmälde förhållandena till åklagarmyndigheten, även
om han därigenom försatte sig i en situation vari han kunde anses
jävig, i vart fall i förhållande till ett partsombud. Åtgärden att kontakta
regionåklagarmyndigheten kunde enligt Olof Börjesons uppfattning
inte heller anses utgöra något fel.
Redog. 1990/91:1
BedömningChefsJO Eklundh uttalade bl.a. följande i ett beslut den 15 juni 1990.
Det finns inte några bestämmelser som lägger fast en generell
skyldighet för myndigheterna att anmäla misstankar om brott till polis
eller åklagare. Däremot finns bestämmelser om en sådan skyldighet för
vissa särskilda myndigheter avseende vissa brott, bl.a. 43 § taxeringsför-
ordningen och 66 § uppbördsförordningen. En bestämmelse av liknan-
de slag är 71 § socialtjänstlagen som lägger fast en anmälningsskyldig-
het vid misstanke om övergrepp mot barn. Anmälan skall dock i dessa
fall göras till socialnämnden.
Det finns å andra sidan inte heller några regler som generellt
förbjuder myndigheter att göra anmälan om brott. När det är fråga om
sekretessbelagda uppgifter far en myndighet emellertid enligt 14 kap. 2
§ fjärde stycket sekretesslagen lämna ut uppgifter om brottsmisstanke
32
bara under vissa särskilda förutsättningar. Enligt bestämmelsen, som
också gäller för domstolar, lar sekretessbelagda uppgifter som angår
misstanke om brott lämnas till en åklagar- eller polismyndighet eller
till annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om Sngelse är
föreskrivet för brottet och brottet skall kunna antas föranleda annan
påföljd än böter.
Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1983/84:142 bl.a. s. 31, 32
och 39) framgår att frågan om uppgifter skall lämnas ut eller inte far
avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Hänsyn
far bl.a. tas till hur svårt brottet är och hur starka misstankarna är. Det
framhålls som angeläget att de uppgifter som lämnas ut är så tillförlitli-
ga och konkreta som möjligt. En annan omständighet av betydelse kan
vara vilken myndighet det gäller. Det uttalas sålunda att det är av stor
betydelse för tilliten till rättsväsendet att domstolarna visar återhållsam-
het med att lämna ut uppgifter om brott som har framkommit i den
rättsskipande verksamheten (jfr BRÅ-PM 1982:6 Informationsutbyte
mellan myndigheter s. 106).
De uppgifter som Ingvar Norrby lämnade till åklagarmyndigheten i
samband med sin anmälan var visserligen offentliga. Det kan emeller-
tid inte råda något tvivel om att de allmänna resonemang som förs i
förarbetena till den nyss behandlade regeln i sekretesslagen är lika
giltiga när det är fråga om offentliga uppgifter. Intresset av att en
domstol uppfattas som opartisk och som fristående i förhållande till
andra myndigheter är uppenbarligen lika starkt vare sig de uppgifter
som lämnas ut är sekretessbelagda eller offentliga. Förarbetsuttalande-
na ger enligt min uppfattning uttryck för den allmänna inställningen
från statsmakternas sida att omsorgen om domstolsväsendets integritet
kräver att en domstol gör anmälan med anledning av en brottsmisstan-
ke som uppkommit under handläggningen av ett mål bara i sällsynta
undantagsfall och efter noggrann eftertanke. Om en domstol som i
detta fall under pågående handläggning gör en anmälan till åklagare
med anledning av den bevisning som en part har åberopat i målet
kommer detta uppenbarligen att uppfattas som ett ställningstagande
från domstolens sida till motparternas förmån. Åtgärden ger vidare ett
intryck av att domstolen vill ta på sig en brottsbekämpande roll och att
den prioriterar denna framför sin uppgift att handlägga det mål som
anmälningen avser.
Det får i stället i första hand ankomma på parter och ombud att ta
initiativ till en utredning med anledning av brottsmisstankar som
uppkommer under en rättegång. Om det exempelvis uppkommer en
misstanke om mened är det normalt någon av parterna — i brottmål
åklagaren — som agerar för att få till stånd en utredning. Domstolens
roll bör i normalfallet vara begränsad till att handlägga och avgöra det
mål där misstanken uppkommit. Om domstolen skulle göra den
bedömningen att en vittnesutsaga är oriktig eller att ett skriftligt bevis
saknar äkthet skall den lägga denna bedömning till grund för sitt
avgörande av saken. Längre än så bör dess handlande emellertid i de
flesta fall inte sträcka sig. Detta synsätt torde också vara det helt
dominerande inom domstolarna.
Redog. 1990/91:1
33
2 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Redan av vad jag nu har sagt följer att Ingvar Norrby inte borde ha
gjort någon anmälan till åklagarmyndigheten. Det finns emellertid
anledning att ifrågasätta hans handlande också från en annan utgångs-
punkt. Av vad som tidigare sagts framgår att avgörandet av frågan om
en myndighet skall göra en brottsanmälan eller ej är beroende bl.a. av
hur välgrundade misstankarna är. Ingvar Norrby har motiverat sitt
handlande med att det med hänsyn till tilltron till handlingar som ges
in till domstol som bevis och som "konstateras vara falska" är angelä-
get att utredning företas för att utröna om brott förekommit. En
förutsättning för detta resonemang är tydligen att misstanken om brott
är mycket väl underbyggd. Av den i ärendet aktuella anmälan framgår
emellertid att grunden för Ingvar Norrbys misstankar om förfalskning
främst bestod i slutsatser som han drog när han studerade kartan och
jämförde den med kartkopior som fogats till andra exemplar av Ture
Löfgrens utredning. Ingvar Norrby hade däremot fa uppgifter om vad
som i sak hade inträffat i samband med att kartan upprättats, vilket
också avspeglas i hans anmälan.
Det fanns således enligt min mening inte något underlag för ett
"konstaterande" att kartan var förfalskad. Det skulle visserligen kunna
hävdas att ett skäl att göra en anmälan skulle vara att fa sakomständig-
heterna närmare utredda. Det kan emellertid självfallet inte godtas att
en domstol tar initiativ till ett brottmål för att i detta fa utrett värdet av
bevisning som en part har åberopat i ett annat mål hos domstolen. Det
kan tilläggas att den karta som misstankarna avsåg, enligt vad Ingvar
Norrby själv uppgett i sitt yttrande, saknade bevisvärde i målet redan
av det skälet att den inte hänförde sig till något av de områden som
omfattades av den aktuella fastighetsregleringen. Jag har därmed också
svårt att förstå Ingvar Norrbys bedömning att Joan H.s motparter
genom kartan skulle ha kunnat lockas att göra för dem oförmånliga
dispositioner.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att Ingvar Norrbys åt-
gärd att till åklagarmyndigheten anmäla sin misstanke om förfalskning
var klart olämplig. Det kan tilläggas att anmälningen synes ha medfört
en avsevärd fördröjning av handläggningen av fastighetsmålet.
Beträffande frågan om överprövning av beslutet att inte väcka åtal
mot Hans H. ger utredningen inget entydigt besked i frågan om
prövningen kom till stånd enbart på grund av Ingvar Norrbys åtgärder.
Jag anser emellertid — av samma skäl som jag kritiserat hans åtgärd att
göra en anmälan till åklagarmyndigheten — att han inte alls borde ha
agerat i saken.
Beträffande Hans H:s övriga anmärkningar mot Ingvar Norrby kan
följande anföras.
Ingvar Norrby var som jag ser det oförhindrad att vid sammanträdet
den 25 mars 1986 ställa frågor till Hans H. beträffande den åberopade
kartan inom ramen för domstolens processledande uppgift. Av proto-
kollet från sammanträdet framgår emellertid att Ingvar Norrby inte
stannade vid detta utan att han också klart gav uttryck för en uppfatt-
ning att kartan var förfalskad och att det var allvarligt att åberopa en
falsk handling inför domstol. Även om han inte direkt anklagade Hans
Redog. 1990/91:1
34
H. för förfalskning är det uppenbart att de uttalanden han gjorde
kunde ha uppfattats på sådant sätt. Det står enligt min mening i dålig
överensstämmelse med det krav på opartiskhet som måste ställas på en
domstol att rättens ordförande på detta sätt ger uttryck för sin syn på
bevisning som har åberopats i målet. Härtill kommer som jag redan
nämnt att Ingvar Norrby hade ett magert underlag för sina slutsatser.
Jag delar därför Hans H:s uppfattning att Ingvar Norrby vid tillfället
uppträtt på klart olämpligt sätt genom sina uttalanden om kartan och
om Hans H:s åtgärd att åberopa den som bevisning.
I fråga om vad som förekommit vid sammanträffandet mellan Hans
H. och Ingvar Norrby dagen efter sammanträdet står uppgift mot
uppgift. Klarhet om vad som förekommit torde inte gå att vinna
genom ytterligare utredning.
Kritik mot tingsrätt som i en dom i brottmål dömt en
tilltalad till s.k. kontraktsvård samt förordnat att han
skall kvarbli i häkte "till dess han överlämnas för
föreskriven kontraktsvård"
(Dnr 229-1990)
BakgrundI en anmälan till JO framförde Kent F. vissa klagomål mot skyddskon-
sulenten i Uppsala södra distrikt. Med anledning av anmälan infordra-
des behandlingsjournalen beträffande Kent F. I journalen fanns bl.a.
en dom av Uppsala tingsrätt från den 8 november 1989, genom vilken
Kent F. dömts för bl.a. rån till skyddstillsyn med särskild behand-
lingsplan, s.k. kontraktsvård. Enligt särskild föreskrift skulle Kent F.
underkasta sig vård enligt en av skyddkonsulenten ombesörjd behand-
lingsplan, som fogats till domen som bilaga. Enligt planen hade Kent
F. skriftligen samtyckt till behandling i stiftelsen Vallmotorps regi.
Vidare hade antecknats att plats för honom på behandlingshem fanns
tillgänglig från den 8 november 1989, dvs. dagen för huvudförhand-
lingen i tingsrätten. I domslutet hade tingsrätten förordnat att Kent F.
skulle kvarbli i häkte "till dess han överlämnas för föreskriven kon-
traktsvård". Beslutet om häktning hade inte berörts i domskälen. —
Det framgår av tingsrättens akt i målet (B 910/89) att tingsrätten
genom beslut den 19 oktober 1989 förklarat Kent F. häktad på grund
av misstanke om rån. De särskilda häktningsskälen angavs vara kollu-
sions- och recidivfara.
Beträffande målet i sak — som rörde åtal för stöld, bedrägligt
beteende och rån — framgår av domen att Kent F. i huvudsak erkände
gärningarna; han hade dock vissa invändningar beträffande åtalet för
rån. Tingsrätten fann åtalet i sin helhet styrkt. I fråga om påföljd
antecknade tingsrätten bl.a. att skyddskonsulenten föreslagit skyddstill-
Redog. 1990/91:1
35
syn med s.k. kontraktsvård enligt utredning och behandlingsplan. På
vissa angivna skäl fann tingsrätten, "om än med viss tvekan i Kent F:s
fall", att påföljden kunde bestämmas till kontraktsvård.
I den infordrade behandlingsjournalen fanns en anteckning från den
1 november 1989 att Vallmotorp lämnat besked om att Kent F. kunde
få plats på Näshulta den 8 november 1989. Av vad Kent F. anfört i sin
anmälan synes framgå att han inställde sig till Näshulta omedelbart
efter tingsrättens dom.
Redog. 1990/91:1
UtredningMed anledning av vad som framkom i ärendet upprättades hos JO den
25 januari 1990 en promemoria, i vilken bl.a. nu redovisade sakom-
ständigheter antecknades. Med hänvisning till innehållet i promemo-
rian remitterades ärendet till Uppsala tingsrätt, som anmodades avge
yttrande beträffande
dels vilka överväganden som föregått beslutet om häktning särskilt
med hänsyn till att Kent F. ådömts en icke frihetsberövande påföljd,
dels häktningsbeslutets utformning mot bakgrund av att häktnings-
beslut i samband med dom enligt 24 kap. 21 § RB endast kan avse
tiden till dess domen vinner laga kraft.
Av skrivelse från lagmannen Jan Hultgren framgick att denne över-
lämnat remisshandlingarna till rådmannen Per Hildebrand, som var
ordförande i det aktuella målet, för besvarande. I remissvaret anförde
Per Hildebrand följande.
Inledningsvis vill jag då genast tillstå att frågan om häktning eller icke
häktning på intet vis framstod som kontroversiell, när målet handlades
och beslutet fattades. Några närmare överväganden att redovisa före-
gick alltså inte det aktuella beslutet.
Den eftertanke som remissen frammanar ger dock möjligen utrym-
me för följande. Någon legaldefinition finns inte på termen "frihetsbe-
rövande" påföljd såvitt jag har mig bekant. Inte heller i remissen
påpekas att någon sådan definition skulle föreligga. Fråga är om
termen alls finns i lagtext utom i det i proposition 1979/80:96 gjorda
tillägget till ett nytt andra stycke i 24 kap. 21 § RB. Det är enligt
motiven där (prop sid 136 ö—m) uttalat att en tilltalad kan dömas" till
villkorlig dom eller skyddstillsyn jämte utvisning" ävensom till kortare
fängelsestraff jämte utvisning. Oaktat frågan i lagärendet gällde situa-
tionen med fängelsestraff — och därav föranledda problem med avräk-
ning av häktningstid — formuleras lagtexten inte så att det är under
avtjänande av fängelse som häktning ej skall gälla utan under avtjänan-
de av "frihetsberövande påföljd" som ådömts i målet. Det anförda
bekräftar att även andra frihetsberövande påföljder än fängelse före-
kommer, såsom överlämnande till vård enligt LVM eller till sluten
psykiatrisk vård. I dom på någon av dessa båda vårdpåföljder kan
häktning ske (Brottsbalken III 1985 sid 215 y respektive sid 244 X)
oaktat det ej är dömt till fängelse.
I samband med flera mål vid tingsrätten angående undanröjande av
skyddstillsyn med särskild behandlingsplan (kontraktsvård) har enligt
min erfarenhet framkommit att den dömde upplevt vistelsen på olika
institutioner enligt behandlingsplanen som långt mera frihetsinskränk- 36
ande än vistelse på en öppen kriminalvårdsanstalt eller ett behand-
lingshem för alkoholmissbrukare. Det har därför så småningom för-
medlats ett intryck att kontraktsvårdsdelen av en dom på skyddstillsyn
med behandlingsplan har starka drag av "frihetsberövande påföljd".
Detta kan ha medfört att det av tingsrätten inte upplevts som främ-
mande att låta häktningen bestå även efter en dom på kontraktsvård.
Fortsatt häktning kan också tjäna ett visst syfte därvidlag. I kriminal-
vårdsstyrelsens tredje rapport om kontraktsvård (oktober 1989) berörs
på sid 22—23 frågan om verkställighetens inledning (bilaga 1, anm.
utelämnad här). Där noteras fördelar med att kriminalvården, d.v.s.
ofta häktespersonal, transporterar den kontraktsvårdsdömde till be-
handlingshemmet. Att den dömde alltjämt är häktad är då underlättan-
de i situationen, som enligt tingsrättens mening inte får någon bättre
praktisk lösning av utvägen att med den tilltalade kvar i häkte ge
kanslidom i målet några dagar efter huvudförhandlingen. 1 tillspetsade
fall, som i målet mot F., kan enda alternativet bli att inte välja
skyddstillsyn utan istället enbart fängelse. I målet förelåg en beaktans-
värd risk att F. på fri fot skulle vilja undandra sig påföljden och
därmed frestas att fortsätta sin brottsliga verksamhet. Detta häktnings-
skäl hade för tydlighets skull lämpligen bort anges i domskälen.
Beträffande frågan om häktningsbeslutets utformning vill jag genast
beklaga att det — eftersom avsikten givetvis var att häktningstiden
skulle bli så kort som möjligt — till beslutet inte fogades det självklara
tillägget — — dock längst till dess domen vinner laga kraft i
ansvars- och påföljdsdelen".
I rubriken till rättsfallet NJA 1977 sid 185 anges att förordnande
enligt 24 kap. 21 § RB "ej kan avse tid efter det dom i målet vunnit
laga kraft". Under samma lokution noteras rättsfallet i lageditionen.
Ordalagen har tidigare givit mig uppfattningen att det häktningsbeslut
som avsågs i referatet eo ipso blev utan verkan efter lagakraftvinnan-
det. Rubriken till rättsfallet har emellertid en annan lydelse än HD:s
beslut, som anger att hovrätten "ej ägt" förordna om häktning för
längre tid än till dess hovrättens dom vunnit laga kraft.
Lika litet som hovrätten i angivna fall och i fallet NJA 1980 sid 554
har tingsrätten i det nu aktuella målet avsett att häktningen skulle
bestå efter lagakraftvinnandet. Tvärtom kan antagas att besluten anknu-
tits till verkställighetens början i avsikt att den dömde inte skulle
behöva kvarbli i häkte längre än nödvändigt.
Sedan jag genom remissen uppmärksammats på de invändningar
som kan göras mot häktningsbeslutet i målet mot F., kommer jag
självfallet att i fortsättningen undvika ett upprepande.
I ett beslut den 15 juni 1990 anförde JO Wigelius följande.
Av 24 kap. 21 § RB framgår att domstol i samband med dom i mål
där en tilltalad är häktad skall pröva — enligt grunderna i kapitlet —
om han skall stanna kvar i häkte till dess domen vinner laga kraft.
Bortsett från bestämmelserna om häktning i 24 kap. 1 § andra stycket
och 2 § RB förutsätts för fortsatt häktning till att börja med att den
tilltalade dömts för brott med sådan strafflatitud som anges i 24 kap.
1 § första stycket RB. Därutöver skall en eller flera av de särskilda
häktningsgrunderna föreligga, varvid kan anmärkas att kollusionsfara i
regel inte är aktuell sedan dom meddelats. Det är vidare klart att
frågan om fortsatt häktning måste ses mot bakgrund av domstolens
överväganden och slutsats i påföljdsfrågan.
När det gäller påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn, som
enligt vedertagen terminologi är s.k. icke frihetsberövande påföljder,
kan jag inte finna att det någonsin är möjligt att förordna om fortsatt
Redog. 1990/91:1
37
häktning. Det särskilt reglerade fallet med häktning för att säkerställa
utvisning skall man givetvis bortse från i sammanhanget. Att fortsatt
häktning inte skall ske när påföljden är villkorlig dom ter sig uppen-
bart. Skyddstillsyn — här avses skyddstillsyn som inte är kombinerad
med fängelse — är visserligen en mer ingripande påföljd än villkorlig
dom. Den dömde står under övervakning och det finns möjlighet att
meddela föreskrifter av skilda slag. För att en skyddstillsyn skall
fungera förutsätts dock att den dömde medverkar till de åtgärder som
skyddskonsulenten och övervakaren finner nödvändiga. Det finns ing-
en möjlighet att genomföra sådan anpassning med omedelbart tvång;
frihetsberövande inom skyddstillsynens ram kan endast förekomma i
formen omhändertagande med stöd av 28 kap. 11 § BrB. Beträffande
kontraktsvård förutsätts att den tilltalade är uttalat motiverad för
påföljden och att han samtyckt till att genomgå behandling enligt en
upprättad plan. Även om kontraktsvård är en på sitt sätt ganska
ingripande påföljd kan inte heller denna form av skyddstillsyn genom-
föras mot den dömdes vilja. Det anförda innebär att när domstolen väl
har stannat för en påföljd som bygger på medverkan från den dömdes
sida, så bör den också som en konsekvens av detta häva ett eventuellt
häktningsbeslut.
Tingsrätten har således gjort fel när den förordnat att Kent F. skulle
kvarbli i häkte. Det är dock klart att tingsrätten inte avsett annat än att
häktning skulle gälla under en mycket kort tid. Beträffande motivet
för beslutet är uppenbart att tingsrätten velat säkerställa att Kent F.
kom till behandlingshemmet. Jag kan i och för sig förstå att det i vissa
fall av kontraktsvård, särskilt i de fall där domstolen varit tveksam till
påföljden, kan finnas behov av att tillse att inställelse verkligen sker.
Med nu gällande bestämmelser är det inte möjligt att genomföra detta
genom någon form av omhändertagande. Den möjlighet som finns är
att meddela särskild föreskrift i domen.
Mot bakgrund av det anförda finner jag inte anledning att i denna
del vidta någon annan åtgärd än att översända en kopia av detta beslut
till justitiedepartementet för kännedom.
Tingsrätten har beklagat utformningen av häktningsbeslutet. På
grund härav och med hänsyn till vad tingsrätten i övrigt anfört, finns
inte skäl för några vidare uttalanden i denna fråga.
Fråga om förutsättningar förelegat att frångå 14-da-
garsfristen för hållande av huvudförhandling i brott-
mål mot underårig
(Dnr 1480-1988)
I stämningsansökan, som kom in till en tingsrätt den 18 januari 1988,
yrkade åklagaren ansvar å M., född den 28 januari 1971, för olaga hot
och skadegörelse. Den 20 januari meddelade åklagaren per telefon att
ytterligare förundersökningar troligtvis skulle vara klara nästa dag och
att åtal mot M. kunde väckas i början av påföljande vecka. Efter samtal
Redog. 1990/91:1
38
med den offentlige försvararen ställdes den till den 27 januari planera-
de huvudförhandlingen in. Den 22 januari antecknades på tingsrättens
dagboksblad att åklagaren begärt kompletterande förundersökning och
väntade på rättsintyg samt att åtal skulle komma att väckas snarast.
Den 19 februari inkom ansökan om tilläggsstämning mot M. angående
grov misshandel och ringa narkotikabrott. Den 23 februari utfärdades
kallelser till huvudförhandling den 3 mars. Den 2 mars meddelade
åklagaren vid telefonsamtal att vissa kompletterande förhör måste äga
rum och begärde att huvudförhandlingen skulle inställas. Efter kon-
takt med den offentlige försvararen beslutade tingsrätten att ställa in
förhandlingen den 3 mars. Den 20 april 1988 inkom kompletterande
förundersökningsprotokoll till tingsrätten. Den 28 april utgick kallel-
ser till huvudförhandling den 3 maj 1988.
I brev hit hemställde M:s mor att JO skulle granska bl.a. tingsrättens
handläggning av målet.
Tingsrätten anmodades att yttra sig över frågan om det skyndsam-
hetskrav som uppställs i lagen med särskilda bestämmelser om unga
lagöverträdare iakttagits.
Åklagarmyndigheten anmodades att yttra sig angående den tidsut-
dräkt som förekommit vid målets handläggning och särskilt angående
orsaken till att förundersökningen kom in till tingsrätten först den 20
april.
Lagmannen och handläggande tingsfiskal samt chefsåklagaren inkom
med yttrande i saken.
L beslut den 12 september 1989 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
1 12 § andra stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser
om unga lagöverträdare (LUL) sägs att när allmänt åtal väcks mot den
som inte fyllt 18 år, och för brottet är stadgat fängelse i mer än ett år,
skall, även om han inte är häktad, de tidsfrister iakttas som är
föreskrivna för åtgärder i mål där den tilltalade är häktad. I stället för
den tid av en vecka som i 45 kap. 14 § rättegångsbalken (RB) är
föreskriven för hållande av huvudförhandling skall dock gälla en tid
av två veckor.
M., som var 16 år när målet anhängiggjordes, åtalades inledningsvis
för olaga hot för vilket brott är föreskrivet böter eller fängelse i högst
två år. Det har således ålegat tingsrätten att iaktta de angivna bestäm-
melserna.
Regeln om att huvudförhandling skall hållas inom två veckor är
dock inte absolut. Således kan bl.a. bestämmelserna i 46 kap. 2 § RB
om att huvudförhandling under vissa förhållanden skall ställas in och
sättas ut till annan dag leda till annat.
I det aktuella fallet beslutade tingsrätten att ställa in den till den 27
januari planerade huvudförhandlingen med anledning av åklagarens
telefonuppgift om att ytterligare åtal mot M. var att vänta inom kort;
M. var nämligen misstänkt för bl.a. grov misshandel. Syftet med detta
beslut var uppenbarligen att göra det möjligt att handlägga samtliga
åtal i en och samma rättegång. Denna fråga har inte berörts i förarbe-
tena till LUL. 45 kap. 14 § andra stycket RB medger dock uppskov
Redog. 1990/91:1
39
med hållande av huvudförhandling när förundersökningen bör full-
ständigas eller förundersökning företas (45 kap. 11 § RB), när en
förberedande åtgärd av visst slag behöver vidtas (45 kap. 12 § RB) eller
när det är nödvändigt till följd av annan omständighet. Enligt process-
lagberedningen kan "annan omständighet" vara t.ex. att åtal skall
väckas även för annat brott än det som avsetts i stämningen (NJA II
1943 s. 574).
Regler om gemensam handläggning av flera åtal finns i 45 kap. 3 §
RB. Om åtal har väckts mot någon för flera brott eller mot flera för att
ha tagit del i samma brott skall åtalen enligt denna regel handläggas i
en rättegång, om inte rätten finner särskild handläggning vara lämpli-
gare. Några förarbetsuttalanden om hur denna regel skall tillämpas i
ungdomsmål finns inte. Viss vägledning kan emellertid hämtas från de
uttalanden som gjordes i samband med att regeln i 45 kap. 3 § RB fick
sin nuvarande lydelse. Enligt föredragande departementschefen (se
NJA II 1956 s. 313 och 314) bör rätten vid avgörandet om handlägg-
ningen skall ske i en rättegång eller ej mot varandra väga alla de skäl
av straffrättslig och processuell natur som kräver beaktande. Hänsyn
bör härvid i första hand tas till processmaterialets omfattning och till
de olika brottens art och samband med varandra. Är processmaterialet
synnerligen omfattande och har brotten inte något närmare samband
med varandra bör enligt departementschefen en uppdelning av åtalen
på två eller flera rättegångar i regel ske. När det uppkommer en fråga
om särskiljande av samtidigt väckta åtal mot en tilltalad som är häktad
bör rätten fästa stort avseende vid den ståndpunkt som intas i frågan av
den häktade och hans försvarare.
Att uttala sig generellt om hur rätten skall förfara i fall som detta
låter sig inte göras. Saken får bedömas genom en avvägning av förhål-
landena i varje enskilt mål. Utgångspunkten måste dock alltid vara den
som LUL föreskriver, nämligen att ungdomsmål skall handläggas
skyndsamt. Det är både ur den enskildes och samhällets synpunkt
synnerligen angeläget att hjälp- och vårdinsatser sätts in så snabbt som
möjligt beträffande de unga lagöverträdarna. Mot detta intresse får
dock vägas andra skäl av processuell och straffrättslig natur enligt
departementschefens ovan redovisade uttalanden i anslutning till 45
kap. 3 § RB. Processekonomiska skäl gör sig emellertid enligt min
mening mindre starkt gällande i mål med underåriga som tilltalade än
annars. Detsamma gäller önskemål från den tilltalades eller hans
försvarares sida om en handläggningsordning som innebär uppskov
med huvudförhandlingen. Vid bedömningen bör beaktas hur allvarlig
brottslighet det är fråga om. När huvudförhandlingen rör grova brott
torde det så gott som aldrig finnas skäl att ställa in förhandlingen på
den grunden att den tilltalade enligt uppgift kommer att åtalas för
bagatellförseelser eller i förhållande till den redan stämda gärningen
mindre allvarliga brott. Viss vägledning torde därvid kunna hämtas
från bl.a. 20 kap. 7 § första stycket 1. och 3. RB. I den omvända
situationen torde det däremot inte så sällan finnas skäl att ställa in
huvudförhandlingen.
Redog. 1990/91:1
40
I detta fall var omständigheterna sådana att det inte finns anledning Redog 1990/91 1
till någon kritik mot tingsrättens beslut att ställa in den huvudförhand-
ling som var planerad till den 27 januari.
Det förhållandet att det således fanns skäl att ställa in den först
utsatta förhandlingen befriade självfallet inte tingsrätten från dess skyl-
dighet att fortsättningsvis behandla målet med skyndsamhet. Trots att
åtal inte väcktes snarast, som åklagaren utlovat, vidtog emellertid inte
tingsrätten någon åtgärd. Som saken utvecklade sig kom målet inte i
sin helhet att bli färdigt för huvudförhandling förrän den 3 maj. Enligt
min mening borde tingsrätten med större kraft ha drivit på förunder-
sökningen genom efterfrågningar hos och påpekanden till åklagaren.
Åklagaren borde dock även utan påskyndan från rätten självmant ha
sett till att förundersökningen i misshandelsdelen bedrivits snabbare.
Jag är således . .tisk till att huvudförhandling efter beslutet att ställa
in förhandlingen den 27 januari inte kom till stånd förrän den 3 maj.
Domstols skyldighet att på begäran tillhandahålla ut-
skrift av fonogram
(Dnr 1983-1988)
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 30 maj 1990.
Bakgrund och anmälan1 februari 1988 meddelade Linköpings tingsrätt en mellandom i ett
tvistemål med sex enskilda kärandeparter och ett bolag som svarande.
Advokaten Björn Sandberg, Linköping, var ombud för kärandena. För
en av dessa var han också biträde enligt rättshjälpslagen. Sedan käran-
dena fullföljt talan i Göta hovrätt framställde Björn Sandberg en
begäran om bandutskrifter beträffande vissa vittnesförhör som hållits
vid tingsrätten. Björn Sandberg hade dessförinnan från tingsrätten fatt
kopior av dessa bandupptagningar.
Hovrätten överlämnade Björn Sandbergs framställan till tingsrätten
för avgörande. I beslut i september 1988 hänvisade tingsrätten till 10 §
protokollskungörelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna. Där
sägs bl.a. att rätten, i stället för utskrift av berättelse som upptagits på
fonetisk väg, får tillhandahålla kopia av bandupptagningen. Med hän-
visning till att Björn Sandberg erhållit kopior av bandupptagningarna
lämnade tingsrätten hans begäran utan bifall.
I brev till JO framförde Björn Sandberg klagomål mot hovrätten för
bl.a. dess tillämpning av 10 § protokollskungörelsen.
UtredningÄrendet remitterades till Göta hovrätt och Linköpings tingsrätt.
Lagmannen Gösta Sandell, Linköpings tingsrätt, hänvisade i re-
missvar till en början till ett yttrande av rådmannen Lars Dahlstedt 41
med bl.a. följande innehåll.
Sandberg erhöll 1988-02-17 genom tingsrättens försorg kopior av de
bandupptagningar av vittnesmålen, som gjorts vid huvudförhandling i
målet. Tingsrätten erhöll 1988-09-12 — — — skrivelse från Göta
hovrätt. Till skrivelsen hade fogats Sandbergs inlaga till hovrätten — —
—. I anledning härav kontaktade jag telefonledes fiskalen Charlotte
Brokelind, som därvid uttalade att det var hovrättens uppfattning att
tingsrätten skulle pröva Sandbergs begäran om utskrifter. Härvid hän-
visades bland annat till "vedertagen" praxis, till att målet fortfarande
var anhängigt vid tingsrätten samt till det förhållandet att originalban-
den förvarades vid tingsrätten. Jag uttryckte viss tveksamhet inför
denna uppfattning, särskilt som Sandbergs begäran riktats till hovrät-
ten. Jag kontaktade därför 1988-09-23 referenten i målet, hovrättsrådet
Klas Mogren, som hävdade samma åsikt som Charlotte Brokelind och
angav att det var hovrättens uppfattning att Sandbergs begäran skulle
prövas av tingsrätten.
Tingsrätten meddelade samma dag beslut — — —.
Stadgandet i 10 § protokollskungörelsen (1971: 1066) i dess lydelse
från och med den 1 januari 1988 har givits en fakultativ utformning
genom att det i lagrummets andra stycke fastslås att rätten, i stället för
utskrifter, far tillhandahålla en kopia av bandupptagningarna. Tingsrät-
tens beslut grundas härpå liksom det förhållandet att utskrifter av de
band, varom i målet är i fråga, skulle ta avsevärd tid i anspråk för
tingsrättens kanslipersonal.
För egen del tilläde Gösta Sandell följande.
Skall domstolar vara tvingade att på anmaning av part utskriva band
trots att kopior av bandupptagningar utlämnats, omintetgöres den
lättnad, som syftar till att låta domstolar tillhandahålla kopior av
kassettband i stället för utskrifter. Givetvis står det part obetaget att
själv ombesörja utskrifter av banden. Kostnaden härför kan, om åtgär-
den är befogad, upptagas såsom en rättegångskostnad samt i de fall
offentlig försvarare har förordnats eller rättshjälp har beviljats i målet
föranleda att kostnaden täckes av statsmedel.
Hovrättspresidenten Carl Axel Petri hänvisade i sitt remissvar inled-
ningsvis till ett yttrande av hovrättsråden Lennart Sjögreen och Klas
Mogren med bl.a. följande innehåll.
Av Charlotte Brokelinds promemoria framgår att hon och Björn
Sandberg under våren och sommaren 1988 haft ett flertal samtal om
hans begäran om bandutskrivningar. På hans egen begäran har något
ställningstagande till hans framställning om utskrifter inte gjorts, vilket
Björn Sandberg måste ha varit väl medveten om. Hovrätten hade för
egen del inte funnit det nödvändigt att föranstalta om utskrifter av de
vittnesförhör som upptagits vid tingsrätten eftersom hovrätten beslutat
att målet skulle avgöras efter huvudförhandling. För den händelse den
i hovrätten åberopade muntliga bevisningen inte skulle höras på nytt
hade hovrätten för avsikt att vid den kommande huvudförhandlingen
låta spela upp de av tingsrätten upptagna banden istället för att läsa
upp de många gånger ofullständiga bandutskrifterna. — Björn Sand-
bergs skrivelse till hovrätten den 6 september 1988 föranledde hovrät-
ten att låta tingsrätten ta ställning till hans begäran om bandutskrifter.
Den ändring av 10 § protokollskungörelsen (1971:1066) för de allmän-
na domstolarna som skedde från och med den 1 januari 1988 stöder,
med den utformning stadgandet erhållit, hovrättens uppfattning att det
är den domstol där bandupptagningen skett som har att ta ställning till
en begäran om utskrift.
Redog. 1990/91:1
42
För egen del tilläde Carl Axel Petri följande.
När hovrätten prövar framställningar om utskrift av berättelse som
tagits upp på fonetisk väg tillhandahålls normalt en kopia av bandupp-
tagningen. Det får vara någon särskild omständighet som skall föreligga
för att utskrift skall ske. I sådant fall kan utskriften endast ske av de
berättelser eller avsnitt av sådana som kan ha särskilt intresse. Varken
hovrätten eller tingsrätterna har sådana kansliresurser att framställ-
ningar om utskrifter generellt kan bifallas.
När det särskilt gäller advokater tar dessa normalt anses ha sådana
sekreterarresurser att de själva kan ombesörja de utskrifter som de
anser nödvändiga.
Björn Sandberg inkom med påminnelser.
BedömningI en domstols protokoll, som vid sammanträde för förhandling skall
föras för varje mål särskilt, skall antecknas bl.a. berättelser som lämnas
under förhör i bevissyfte i den omfattning berättelserna kan antas vara
av betydelse i målet (6 kap. 1 § och 6 § rättegångsbalken). I stället för
att antecknas i protokollet får berättelserna tas upp genom stenografi
eller på fonetisk väg (6 kap. 9 § rättegångsbalken). Enligt 10 §
protokollskungörelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna skall
berättelser som tagits upp genom stenografi eller på fonetisk väg
återges i vanlig skrift när rätten finner att det behövs eller när någon
begär det. Om någon begär utskrift av en berättelse som tagits upp på
fonetisk väg, far rätten enligt paragrafens andra stycke i stället för
utskrift tillhandahålla en kopia av bandupptagningen. Motsvarande
regler finns dels i 17 § förordningen (1979:575) om protokollföring
m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna, som också gäller för
försäkringsöverdomstolen och försäkringsrätterna enligt 26 § förord-
ningen (1978:632) med instruktion för försäkringsöverdomstolen re-
spektive 31 § förordningen (1978:633) med försäkringsrättsinstruktion,
dels i 8 § förordningen (1975:520) om protokollföring m.m. vid
arrendenämnd och hyresnämnd, som också är tillämplig hos bostads-
domstolen enligt 14 § förordningen (1975:517) med instruktion för
bostadsdo msto len.
Möjligheten att i stället för utskrift tillhandahålla en kopia av
bandupptagningen infördes genom en författningsändring som trädde i
kraft den 1 januari 1988.
Vad gäller frågan om i vilka fall utskrift skall ske, får man av såväl
tingsrättens som hovrättens yttrande hit det intrycket att man av
resursskäl har som utgångspunkt att endast bandkopior skall tillhanda-
hållas när en begäran om utskrift görs; för att utskrift skall ske kräver
hovrätten att någon särskild omständighet skall föreligga.
Några förarbeten till regeln i 10 § andra stycket protokollskungörel-
sen finns inte. I en artikel i Domstolsverket informerar (1988/4) gjorde
emellertid en tjänsteman vid justitiedepartementet bl.a. följande utta-
lande i saken. "Reglerna gäller oavsett om det är en part eller högre
rätt som begär utskriften. När man från domstolens sida skall ta
ställning till om en utskrift eller en bandkopia skall lämnas ut far man
Redog. 1990/91:1
43
självfallet väga in dels om sökanden har befogad anledning att få en
utskrift i stället för en kopia, dels om det är från resurssynpunkt
rimligt och lämpligt att domstolen skriver ut bandet."
Enligt min mening kan 10 § andra stycket protokollskungörelsen
inte läsas isolerat från första stycket. Enligt detta gäller som huvudregel
att utskrift skall ske när rätten finner att det behövs eller när någon
begär det. Avsikten har knappast varit att den nya regeln om möjlighe-
ten att i stället för bandutskrift tillhandahålla bandkopia skall kunna
ges den vidare tolkningen att rätten fortsättningsvis i praktiken kan
bortse från innehållet i första stycket. Svårigheten ligger emellertid i
att bestämma det närmare förhållandet mellan detta och det nya andra
stycket.
Det kan inledningsvis konstateras att andra stycket uppenbarligen
inte är tillämpligt i de fall där rätten finner att en utskrift behövs. Man
kan dock knappast läsa in mer i detta rekvisit än att det skall vara
fråga om rättens eget behov. Om man alltså kommer fram till att
rätten har behov av en utskrift för att förbereda eller genomföra en
rättegång skall en sådan alltid göras. Det möter självfallet i sådana fall
inte några svårigheter att tillmötesgå ett önskemål från en part eller
annan att få en kopia av utskriften. Också när en domstol anser sig
behöva en utskrift av ett band som finns hos en annan domstol skall
självfallet alltid en utskrift göras. Paragrafen lämnar emellertid öppet
vilken domstol som i ett sådant fall skall ombesörja utskriften. Jag
återkommer till denna fråga i det följande.
Det nya andra stycket blir således i första hand tillämpligt i situatio-
ner där en part eller annan enskild begär att fa en utskrift men ingen
domstol anser sig behöva en sådan. Det är i dessa fall som den domstol
som prövar framställningen skall väga in sökandens befogade intresse
av att få en utskrift på det sätt som sägs i det tidigare återgivna
uttalandet i Domstolsverket informerar. Av vad jag nyss har sagt
framgår att jag, trots vad som sägs i uttalandet, inte anser att samma
synsätt kan tillämpas när framställningen görs av en annan domstol.
Uttalandet i Domstolsverket informerar saknar direkt stöd i författ-
ningstexten. Det framstår emellertid i varje fall som rimligt att domsto-
len använder sig av sin rätt att lämna över en bandkopia i stället för att
göra en utskrift när den gör den bedömningen att sökanden inte har
något befogat intresse av att få en sådan.
Undantagsregeln i andra stycket är emellertid enligt sin ordalydelse
tillämplig även i fall där sökanden har ett befogat intresse av att få en
utskrift. Denna tolkning stöds också av uttalandet i Domstolsverket
informerar som ju anger att såväl frågan om sökanden har ett sådant
intresse som resursaspekterna skall vägas in när domstolen tar ställning
till framställningen. Man får emellertid ingenstans någon vägledning i
frågan vad som skall anses vara ett befogat intresse och hur avvägning-
en i övrigt skall göras. Det finns t.ex. skäl att ställa frågan om det
överhuvudtaget annat än i undantagsfall finns något befogat intresse att
få en utskrift gjord av domstol när man i stället kan lämna in en
bandkopia till en kommersiell skrivbyrå och få den utskriven där om
man till äventyrs saknar egna utskriftsresurser. Det framgår inte heller
Redog. 1990/91:1
44
vilken betydelse det har att sökanden redan har fatt en bandkopia eller
att omförhör skall äga rum eller att banden skall spelas upp vid
huvudförhandlingen.
Det kan naturligtvis sägas att domstolen skall tillmötesgå framställ-
ningar om utskrift i den utsträckning som tillgängliga resurser medger.
En sådan princip öppnar emellertid vägen för en tillämpning som i
den enskildes ögon på goda grunder kan komma att framstå som
godtycklig och den ger inte heller någon vägledning för den domstol
som vill dimensionera sina utskriftsresurser på ett sådant sätt att den
kan tillgodose önskemål om utskrifter i en omfattning som framstår
som rimlig med hänsyn också till sökandenas intresse.
Det kan finnas anledning att också beröra frågan om den rättsliga
karaktären hos ett beslut av en domstol att avslå en framställning om
utskrift av ett förhör. I de fall där framställningen görs i ett mål som är
anhängigt hos domstolen ligger det nära till hands att betrakta ett
sådant beslut scm ett beslut under rättegången. Inte sällan torde
emellertid framställningen avse ett mål som domstolen har skilt från
sig; detta blir regelmässigt fallet när ett mål har överklagats men
framställningen görs hos underrätten av det skälet att ljudupptagning-
arna alltjämt förvaras där. Det kan tilläggas att den omständigheten att
domstolen vid sitt ställningstagande skall beakta tillgången på utskrifts-
resurser alltid för in ett administrativt moment i prövningen. Det är
enligt min mening ett rimligt krav att i varje fall frågan om sökandens
möjligheter att överklaga ett avslagsbeslut klarläggs på ett lämpligt sätt.
Den grundläggande orsaken till svårigheterna att tolka regleringen i
10 § protokollskungörelsen står att finna i den lagstiftningsteknik som
valts. Mot första styckets obegränsade rätt för sökanden att få en
utskrift gjord står enligt andra stycket en lika obegränsad frihet för
domstolen att åsidosätta denna rätt. Det är enligt min mening inte
möjligt att ge tillfredsställande vägledning i frågan hur en domstol skall
ta ställning till en framställning om en fonogramutskrift annat än
genom en ny och tydligare regel i protokollskungörelsen. Man kan i
själva verket hävda att situationen skulle bli klarare om regeln avskaf-
fades helt. Den domstol som ansåg sig ha behov av en utskrift för egen
del skulle otvivelaktigt föranstalta om en sådan även utan något stöd i
en föreskrift, och enskilda parter och andra skulle med en sådan
ordning hänvisas till att låta göra utskrifter på egen bekostnad i de fall
där rätten inte har något eget behov av sådana. Rätten att få en kopia
av ljudupptagningen följer redan av tryckfrihetsförordningen och krä-
ver därför inte några särskilda bestämmelser i protokollskungörelsen.
Frågan om kostnaden för en utskrift i det särskilda fallet kan ersättas
som en rättegångskostnad för parten skulle sedan fa prövas i sedvanlig
ordning.
Jag övergår därmed till frågan om vilken domstol som skall pröva en
begäran om utskrift. Eftersom praxis synes vara att fonogram inte
automatiskt bifogas underrättsakten när den sänds till överdomstolen
utan skickas dit först om det kommer en begäran därifrån, och då
Redog. 1990/91:1
45
frågan om utskrift kan uppkomma redan innan underrättens avgöran-
de överklagats, kan en framställning om utskrift allt efter omständighe-
terna komma att göras hos den ena eller den andra myndigheten.
Det framstår enligt min mening från rent språkliga utgångspunkter
som naturligt att läsa regeln så, att med "rätten" avses den domstol
som för tillfället förvarar banden. Denna tolkning står också i god
överensstämmelse med reglerna om utlämnande av allmän handling,
vilka bl.a. avspeglar den uppfattningen att uppgiften att framställa en
kopia av en teknisk upptagning lämpligen bör ankomma på den
myndighet som förvarar upptagningen. Innan talan fullföljts till högre
instans medför en reglering av denna innebörd normalt inte heller
några problem. När framställningen görs efter det att talan har full-
följts till t.ex. hovrätt framstår däremot en sådan ordning i sak som
mindre lämplig. Enligt min mening är det i denna situation hovrätten
som har de bästa förutsättningarna för att göra bedömningen av
utskriftsfrågan oavsett var banden förvaras. Resultatet av ett sådant
synsätt blir naturligen att det också blir hovrätten som i förekomman-
de fall skall ombesörja utskriften om tingsrätten inte åtar sig detta. Om
banden redan finns i hovrätten ankommer det självfallet på hovrätten
att göra prövningen och framställa utskriften.
Av vad jag nu sagt framgår att Göta hovrätt hade stöd i författnings-
texten för sin bedömning att det ankom på Linköpings tingsrätt att ta
ställning till Björn Sandbergs framställning. Jag vill dock understryka
att den myndighet hos vilken framställningen görs alltid är skyldig att
besvara den, oavsett vilken uppfattning den har om vem som har att
göra prövningen i sak. Göta hovrätt borde således genom ett särskilt
beslut ha gett uttryck för sin ståndpunkt att yrkandet skulle framställas
vid tingsrätten i stället för att formlöst skicka över Björn Sandbergs
begäran dit.
Med hänsyn till de tolkningssvårigheter som är förbundna med 10 §
protokollskungörelsen kan jag inte rikta någon kritik mot tingsrätten
med anledning av dess sätt att tillämpa denna bestämmelse i det
aktuella fallet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns starka skäl att se
över regleringen i 10 § protokollskungörelsen. Man bör i det samman-
hanget också ta upp frågan om införandet av en föreskrift som innebär
att ljudupptagningar skall tas in i akten (se 11 § protokollskungörel-
sen). Till förmån för en sådan ordning talar inte bara att banden när
talan fullföljts då kommer att finnas hos den myndighet som är bäst
lämpad att pröva en framställning om utskrift utan också att den är
arbetsbesparande även i andra fall när överdomstolen behöver banden
eftersom man då undviker ett extra beställnings- och sändmoment.
Särregleringen i 12 § kan då lämpligen föras över till 19 § i kungörel-
sen.
Med anledning av vad jag nu har anfört tillställer jag justitiedeparte-
mentet och domstolsverket en kopia av detta beslut.
Redog. 1990/91:1
46
Dröjsmål av hovrätt att meddela beslut i mål sedan
föredragning ägt rum (25 § hovrättsinstruktionen)
(Dnr 1233-1989)
I en anmälan till JO i maj 1989 framfördes klagomål mot en hovrätt
för långsam handläggning av ett besvärsmål. Det överklagade beslutet,
som gällde förvaltararvode i konkurs, hade meddelats i januari 1988.
Ärendet remitterades till hovrätten för upplysningar och yttrande. Av
yttrandet framgick bl.a. att målet hade föredragits för avgörande den 25
januari 1989, att avdelningen då fattade ett beslut samt att beslutet
meddelades den 20 juli 1989.
I ett beslut den 17 maj 1990 anförde chefsJO Eklundh följande.
Jag är medveten om att arbetssituationen vid de allmänna domsto-
larna, såväl under- som överrätterna, sedan länge är mycket ansträngd.
Jag känner också ti. att myndighetschefer under flera år, förutom i
anslagsframställningar, bl.a. i den offentliga debatten och genom upp-
vaktningar hos justitieministern och riksdagens justitieutskott påtalat
rådande förhållanden och framfört krav på ökade resurser, bl.a. i form
av personalförstärkningar. På grund av det statsfinansiella läget har
dock statsmakternas möjligheter att tillgodose dessa krav varit starkt
begränsade. Arbetssituationen har därför och till följd av en fortsatt
ökad måltillströmning, och trots att man vid domstolarna på eget
initiativ vidtagit olika effektivitetsfrämjande åtgärder, inte förbättrats.
Detta är självfallet betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till hovrättens redogörelse för
arbetsläget under den aktuella tidsperioden har jag förståelse för svårig-
heterna att få fram målet till föredragning inom rimlig tid.
Jag anser emellertid att det är anmärkningsvärt att målet efter
föredragningen i januari 1989, då också beslut fattades, blev liggande
ett halvår hos referenten. Enligt 25 § förordningen (1979:569) med
hovrättsinstruktion skall dom eller beslut i ett mål eller i en fråga som
kommit upp i ett mål meddelas så snart det kan ske, om målet eller
frågan har avgjorts efter en föredragning. Kan domen eller beslutet
inte meddelas inom sex veckor efter föredragningen med hänsyn till
målets eller frågans omfång eller beskaffenhet i övrigt eller på grund
av något annat särskilt skäl, får hovrätten bestämma att domen eller
beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid. Denna tid får inte
vara längre än som är oundgängligen nödvändigt.
I förevarande fall har det saknats skäl att på grund av omständighe-
ter som hänför sig till själva målet inte tämligen omgående meddela
beslut i saken. Hovrätten har inte heller gjort gällande att det varit av
sådana skäl som målet blivit liggande. Dröjsmålet har i stället förkla-
rats med att det ansträngda arbetsläget nödvändiggjort en prioriterings-
ordning som lett till att målet fatt stå tillbaka för angelägnare mål av
förturskaraktär. Jag har i och för sig inte någon anledning att ifrågasät-
ta riktigheten av hovrättens bedömning i detta avseende. Jag vill
emellertid peka på att det från rättssäkerhetssynpunkt är otillfredsstäl-
lande att ett beslut avfattas först ett halvår efter föredragningen och
överläggningen i målet. 25 § andra stycket hovrättsinstruktionen har
Redog. 1990/91:1
47
visserligen inte getts en tvingande formulering men syftet med bestäm- Redog 1990/91 ’ 1
melsen måste anses vara klar. Dom eller beslut skall enligt huvudre-
geln meddelas så snart det kan ske, och det kan endast i undantagsfall
bli fråga om att man dröjer härmed i sex veckor eller mer. Om
prioriteringar av målen är nödvändiga bör därför beaktas, förutom
annat, att ett mål inte skall släppas fram till föredragning om man inte
kan räkna med att dom eller beslut kan meddelas ganska snart
därefter. Om det trots detta inte skulle vara möjligt att meddela
beslutet inom rimlig tid bör målet föredras på nytt.
I detta sammanhang vill jag också som min mening framföra att
referenten i de ovanliga fall som det här är fråga om dokumenterar,
t.ex. genom en anteckning på dagboksbladet, att man vid målgenom-
gång på avdelningen beslutat att skjuta upp tidpunkten för meddelande
av avgörandet. Ett sådant förfarande torde ge anledning till att mera
noggrant överväga skälen till uppskovet.
Av hovrätt i mål om utmätning upprättade protokoll
har befunnits utformade på ett mindre lämpligt sätt
(Dnr 701-1987)
Den 2 februari 1987 verkställde kronofogdemyndigheten i dåvarande
Huddinge distrikt utmätning för skulder som R.I. hade.
I ett brev till JO klagade R.I. på kronofogdemyndighetens åtgärd.
Med anledning av att Svea hovrätt efter besvär prövat ifrågavarande
utmätningar inhämtades akterna i målen där. Vid granskningen av
dessa akter framkom omständigheter, som föranledde remiss till hov-
rätten. Till remissen fogades en inom ombudsmannaexpeditionen upp-
rättad PM upptagande bl.a. följande punkt.
Hovrättens protokoll av den 4 mars och den 11 maj 1987 är upprätta-
de med handskrift. I protokollen har gjorts omfattande ändringar; bl.a.
har vissa tillägg gjorts med blyerts. Av det förstnämnda protokollet
finns en maskinutskrift, vilken dock inte är undertecknad av proto-
kollföraren.
Hovrätten inkom med yttrande med bl.a. följande innehåll.
De påtalade bristerna belyser väl arbetsförhållandena på avd 9 under
våren 1987, då tillgången på skrivpersonal av olika skäl var helt
otillräcklig. Den omnämnda maskinutskriften har tillkommit i efter-
hand för att underlätta arbetet i Högsta domstolens kansli.
JO Wigelius anförde i beslut den 8 september 1989 i bedömningsdelen
följande, såvitt avser hovrättens protokoll.
Det är ett rimligt krav att domstolarnas protokoll är upprättade på
ett sådant sätt, att de endast svårligen kan ändras, sedan justering skett.
Handskrivna protokoll kan naturligtvis godtas, men endast under
förutsättning att de kan läsas utan svårighet. I förevarande fall synes
protokollen av den 4 mars och 11 maj 1987 (med beslut meddelade
den 6 mars och 21 maj 1987) ha varit avsedda att utgöra koncept för
48
en blivande maskinutskrift. Någon sådan utskrift har emellertid inte Redog 1990/91 1
skett innan besluten meddelades. Detta har medfört att protokollen är
svårlästa och ger ett utomordentligt slarvigt intryck, bl.a. med inskjut-
na randanteckningar, i vissa fall till och med utförda med blyertsskrift.
Vad hovrätten anfört om arbetssituationen kan inte anses utgöra en
ursäkt för att beslut lämnas för expediering i detta skick.
49
Åklagar- och polisväsendena
Ätal mot distriktsåklagare för urkundsförfalskning
(ändringar i protokoll över husrannsakan och
kroppsvisitering respektive beslag)
(Dnr 2584-1985)
I en skrivelse till JO anmälde Anita Lagercrantz, såsom ombud för P.
— mot vilken det just pågick en huvudförhandling i brottmål vid
Sollentuna tingsrätt — att P. i samband med en av åklagaren i målet
beslutad husrannsakan blivit kroppsvisiterad och berövad handlingar
som var av betydelse för honom när han förde sin talan.
Viss utredning av klagomålen skedde omgående genom telefonkon-
takter med dels rättens ordförande, dels dåvarande distriktsåklagaren
vid åklagarmyndigheten i Sollentuna Barbro Sjöberg. Senare remittera-
des klagomålen dels till polismyndigheten i Sollentuna, dels till åkla-
garmyndigheten i Sollentuna. Vid genomgång av det av Barbro Sjöberg
lämnade remissvaret och de därvid fogade handlingarna uppkom miss-
tanke om brott.
Sedan förundersökning genomförts beslutade JO Wigelius den 11
juni 1986 om åtal mot Barbro Sjöberg för urkundsförfalskning enligt
följande gärningsbeskrivning.
Under huvudförhandling 1984 vid Sollentuna tingsrätt i ett mål mot P.
rörande bl a grovt sexuellt utnyttjande av underårig framkom att han
innehade två av hans dotter N. förda dagböcker. Distriktsåklagaren
Barbro Sjöberg i Sollentuna åklagardistrikt beslöt den 6 december
1984 i egenskap av förundersökningsledare om husrannsakan hos och
kroppsvisitering av P. för eftersökande av dagböckerna. Tvångsåtgär-
derna verkställdes i tingsrättens lokaler. Påföljande dag beslöt hon om
beslag av dagböckerna och tecknade den 10 december 1984 fastställel-
sen av beslutet på protokollet. Kriminalassistenten Christer Hultin i
Sollentuna polisdistrikt upprättade protokoll över husrannsakan och
kroppsvisitation. Kriminalinspektören Hans Bliicher i Märsta polisdi-
strikt biträdde Barbro Sjöberg med upprättande av protokoll över
beslaget.
Sedan Barbro Sjöberg tagit del av remiss den 27 mars 1985 från JO
om grunden för hennes beslut om tvångsmedel, har hon vid en den 29
mars 1985 daterad inlaga, som inkom till Svea hovrätt den 2 april,
fogat en kopia av beslagsprotokollet på vilken hon falskeligen ändrat
angivet ändamål med åtgärden genom att med kryssmarkering tillägga
att detta jämväl skulle ha varit eftersökande av föremål som kunde
tänkas genom brott vara någon avhänt.
Barbro Sjöberg har vidare på en kopia av beslagsprotokollet som
hon den 29 mars 1985 eller någon dag därefter tillsänt advokaten
Birgitta Melander likaledes falskeligen ändrat angivet ändamål med
åtgärden genom att med kryssmarkering tillägga att detta jämväl skulle
ha varit eftersökande av föremål som kunde tänkas genom brott vara
någon avhänt.
Redog. 1990/91:1
50
Barbro Sjöberg har i sitt den 3 maj 1985 daterade yttrande till JO
angående grund för beslut om tvångsmedel lämnat osann uppgift om
denna. Hon har till yttrandet som bevis om grunden för sina åtgärder
fogat en kopia av protokollet över husrannsakan m m och protokollet
över beslag, vilka protokoll hon i samband med avgivandet av yttran-
det falskeligen ändrat genom att stryka angivna brottsrubriceringar, på
protokollet över husrannsakan "grov otukt med avkomling" och på
beslagsprotokollet "misshandel samt otukt med avkomling", samt på
båda skriva "stöld" och göra kryssmarkeringar avseende ändamålet
med åtgärderna i rutor för "eftersökande av föremål som kunna tänkas
genom brott vara någon avhänt".
Barbro Sjöberg har därjämte föranstaltat om motsvarande ändringar
på det exemplar av beslagsprotokollet, som förvarades hos polismyn-
digheten i Märsta.
Barbro Sjöbergs åtgärder har vidtagits under tjänsteutövning i syfte
att dölja den verkliga grunden för av henne lättade beslut om tvångs-
medel. De har inneburit fara i bevishänseende.
Redog. 1990/91:1
JO Wigelius uppdrog åt dåvarande chefsåklagaren Hans Lindberg att
väcka talan mot Barbro Sjöberg vid Stockholms tingsrätt och att utföra
åtalet.
Stockholms tingsrätt, 17 avd. meddelade dom den 18 juni 1987. Av
domen framgick bl.a. att Barbro Sjöberg medgav att hon ändrat
kopiorna och ändrat eller föranstaltat om ändring av protokollen
enligt vad som påstods i gärningsbeskrivningen men att hon bestred
brott på flera olika grunder. Tingsrätten dömde Barbro Sjöberg för
urkundsförfalskning till villkorlig dom. Åtalet ogillades såvitt avsåg de
två fotokopior av beslagsprotokollet som ändrats endast genom att en
kryssmarkering fyllts i, enär fara i bevishänseende inte ansågs föreligga.
Barbro Sjöberg vädjade mot domen och yrkade att åtalet skulle
ogillas. JO bestred ändring. Åtalet justerades på det sättet att fjärde
stycket i gärningsbeskrivningen skulle lyda:
Barbro Sjöberg har i sitt den 3 maj 1985 daterade yttrande till JO
angående grund för beslut om tvångsmedel lämnat osann uppgift om
denna. Hon har i samband med avgivande av yttrandet falskeligen
ändrat de av Hultin respektive Blucher upprättade protokollen genom
att stryka angivna brottsrubriceringar, på protokollet över husrannsa-
kan m m "grov otukt med avkomling" och på beslagsprotokollet
"misshandel samt otukt med avkomling", samt på båda skriva "stöld"
och göra kryssmarkeringar avseende ändamålet med åtgärderna i rutor
för "eftersökande av föremål som kunna tänkas genom brott vara
någon avhänt". Barbro Sjöberg har till sitt yttrande till JO som bevis
om grunden för sina åtgärder fogat fotokopior av på motsvarande sätt
ändrade fotokopior av protokollet över husrannsakan m m och proto-
kollet rörande beslag.
Svea hovrätt (majoriteten) ändrade genom dom den 1 juli 1988 tings-
rättens dom på det sättet att åtalet ogillades beträffande de som
"Exemplar 2 Fu-prot/motsv" betecknade kopiorna av protokoll över
husrannsakan och kroppsvisitation respektive beslag, enär handlingar-
na inte var att anse som urkunder. En ledamot var skiljaktig och
bedömde kopiorna av protokollen som urkunder.
JO fullföljde talan och yrkade bifall till åtalet även i fråga om
ändringarna av de hos åklagarmyndigheten förvarade protokollsexem-
plaren. Som grund härför anfördes att även de hos åklagarmyndighe- Redog 1990/91’ 1
ten förvarade exemplaren av protokollen över husrannsakan och
kroppsvisitation respektive beslag utgjorde urkunder i den mening
som avses i 14 kap. 1 § brottsbalken.
Barbro Sjöberg ansökte om revision och yrkade att åtalet skulle
ogillas. I högsta domstolens dom anges grunderna för hennes talan på
följande sätt.
De hos åklagarmyndigheten förvarade protokollsexemplaren kan inte
anses som urkunder. Hon har varit berättigad att ändra protokollen på
sätt som skett och ändringarna har därför inte skett falskeligen. Från
de polismän som upprättat protokollen har förelegat generellt sam-
tycke till ändringar av förevarande slag. Om hon inte anses ha haft rätt
att göra ändringarna såsom de skedde, föreligger ursäktlig rättsvillfarel-
se på grund av att hon trott sig ha sådan rätt. Beträffande ändringen av
det i beslagsliggaren förvarade protokollsexemplaret har Barbro Sjö-
berg haft anledning utgå från att Lena Dahlström skulle förfara på ett
formellt riktigt sätt och hennes uppsåt har därför, om ändringen anses
ha skett falskeligen, inte omfattat det förhållandet att ändringen utförts
på felaktigt sätt. Ändringarna har inte inneburit fara i bevishänseende;
i vart fall har Barbro Sjöberg inte insett att sådan fara förelegat. De
vidtagna ändringarna har varit i överensstämmelse med den verkliga
grunden för tvångsåtgärderna och alltså skett för att rätta uppkomna
fel, vilket har betydelse dels för frågan om uppsåt dels för gärningens
svårhetsgrad, i fall förutsättningarna för brott anses uppfyllda.
Högsta domstolen (justitieråden Knutsson, Rydin, Gregow, referent,
Freyschuss och Nilsson) dömde Barbro Sjöberg för förvanskning av
urkund avseende såväl de hos åklagarmyndigheten förvarade proto-
kollsexemplaren som det i beslagsliggaren förvarade protokollsexemp-
laret till trettio dagsböter. I domskälen anförde högsta domstolen:
Av utredningen i målet framgår beträffande händelseförloppet till en
början följande. Sedan åtal väckts vid Sollentuna tingsrätt mot P. för
bl a otukt med avkomling, begången mot hans dotter N., ägde huvud-
förhandling i målet rum dels i januari 1984 dels — efter företagen
rättspsykiatrisk undersökning — den 4, 6, 7, 13 och 14 december 1984.
Den 6 december företogs efter beslut därom av Barbro Sjöberg, som
var åklagare i målet, husrannsakan hos och kroppsvisitation av P. för
eftersökande av två dagböcker som tillhörde N. Förrättningen företogs
i ett rum i tingsrättens lokaler under ett uppehåll i förhandlingen och
verkställdes av fyra polismän, däribland kriminalassistenten Christer
Hultin, som upprättade protokoll över förrättningen och skrev under
detta. I protokollet, som skrevs med maskinskrift, angavs i utrymmet
avseende brott varom misstanke uppstått "Grov otukt med avkomling"
och i fråga om ändamålet med åtgärden sattes ett kryss i rutan för
"Utrönande av omständigheter som kunna antagas äga betydelse för
utredningen". Dagböckerna anträffades inte vid förrättningen. Sedan
P:s försvarare den 7 december överlämnat dagböckerna, förordnade
Barbro Sjöberg samma dag om beslag på dem. Över beslaget upprätta-
des och underskrevs protokoll av kriminalinspektören Hans Bliicher. I
protokollet, som skrevs på maskin, angavs i utrymmet för brott varom
misstanke uppstått "Misshandel samt otukt med avkomling". Beträf-
fande ändamålet med åtgärden förkryssades samma alternativ som i
protokollet över husrannsakan och kroppsvisitation. Den 10 december
antecknade Barbro Sjöberg i det därför avsedda utrymmet på beslags- 52
protokollet att beslaget fastställdes, varvid hon även skrev sitt namn
samt datum. Den 14 december hävde Barbro Sjöberg beslaget och
förordnade att dagböckerna skulle överlämnas till N., vilket hon
antecknade på det hos åklagarmyndigheten förvarade exemplaret av
beslagsprotokollet. Därvid antecknade hon att P. den 13 december
hade förklarat att han ingenting hade att erinra mot att dagböckerna
överlämnades till N., då han inte ville åberopa innehållet i böckerna.
Vidare framgår följande beträffande ändringarna i de hos åklagar-
myndigheten förvarade exemplaren av de båda protokollen och i det
exemplar av beslagsprotokollet som forvarades i beslagsliggaren hos
polismyndigheten i Märsta. Barbro Sjöberg ombesörjde dessa ändringar
i samband med att hon den 3 maj 1985 avgav yttrande till JO i
anledning av klagomål över de vidtagna tvångsåtgärderna. Ändringarna
i de båda förstnämnda exemplaren gjorde Barbro Sjöberg för hand
med användande av kulspetspenna på följande sätt. I utrymmet för
angivande av brott varom misstanke uppstått drog hon ett vågrätt
streck över "Grov otukt med avkomling" respektive "Misshandel samt
otukt med avkomling" och satte parentestecken omkring denna text
samt tillskrev ordet "stöld". Vidare satte hon i fråga om ändamålet
med åtgärden ett kryss även i rutan för "Eftersökande av föremål som
kunna tänkas genom brott vara någon avhänt". Någon anteckning om
att fråga var om en rättelse i efterhand gjordes inte. Det i beslagsligga-
ren förvarade exemplaret av beslagsprotokollet ändrades på liknande
sätt. Ändringarna i detta utfördes av assistenten Lena Dahlström, sedan
Barbro Sjöberg vid ett telefonsamtal uppmanat henne därtill.
I 28 kap 9 § rättegångsbalken föreskrivs att över husrannsakan skall
föras protokoll, vari anges ändamålet med förrättningen och vad
därvid förekommit, samt att den hos vilken husrannsakan företagits på
begäran äger erhålla bevis därom, innehållande även uppgift på det
brott misstanken avser. Bestämmelsen är enligt 13 § första stycket i
samma kapitel tillämplig även beträffande kroppsvisitation. I fråga om
beslag gäller enligt 27 kap 13 § på motsvarande sätt att protokoll skall
föras över åtgärden, vari ändamålet med beslaget och vad därvid
förekommit anges samt beslagtaget föremål noga beskrivs, samt att den
som drabbats av beslag på begäran äger erhålla bevis om beslaget,
innehållande även uppgift på det brott misstanken avser.
Vid upprättande av protokoll över tvångsåtgärder i brottmål används
ett av rikspolisstyrelsen fastställt blankettset, bestående av fem förtryck-
ta blanketter benämnda "Ex 1 Beslagsliggaren", "Ex 2 Fu-prot/motsv"
etc, med karbonpapper mellan exemplaren. Exemplar 1 är avsett att
vid beslag sättas in i beslagsliggaren hos polismyndigheten där den
beslagtagna egendomen förvaras, exemplar 2 skall ingå i förundersök-
ningsprotokollet eller motsvarande, exemplar 3 skall förvaras i åklagar-
myndighetens akt, exemplar 4 är reservexemplar, som bl a kan använ-
das för den misstänktes egen del om han begär bevis om åtgärden, och
exemplar 5 utgör en bevakningstalong. Den tryckta texten på framsi-
dan är, frånsett själva benämningarna, densamma på exemplar 1, 2 och
3 samt, utom i visst annat hänseende, även exemplar 4; från exemplar
5, som är av mindre format och saknar bl a utrymme för underskrift,
kan här bortses. Exemplar 1 — 3 har också viss text på baksidan med
utrymme för anteckningar. När beslag har skett, skall blankettsetet
vara odelat till dess åklagaren har prövat huruvida beslaget skall bestå.
I andra fall bevaras blankettsetet odelat tills förundersökningsprotokol-
let har färdigställts.
Av utredningen i målet framgår att det blankettset som användes för
beslagsprotokollet var odelat, när Barbro Sjöberg den 10 december
1984 påtecknade beslut om fastställande av beslaget, samt att exempla-
Redog. 1990/91:1
53
ren skildes åt samma dag eller någon dag därefter. Exemplaren av
protokollet över husrannsakan och kroppsvisitation synes ha skilts åt
kort tid efter protokollets upprättande den 6 december 1984.
Enligt 14 kap 1 § andra stycket brottsbalken anses som urkund —
frånsett vissa bevismärken — handling, som har upprättats till bevis
eller eljest är av betydelse såsom bevis, varvid som exempel nämns bl a
protokoll. De nu förevarande protokollen över husrannsakan och
kroppsvisitation respektive beslag har upprättats för att tjäna som bevis
om verkställigheten. Beslagsprotokollet innehåller därjämte bevis om
åklagarens beslut att fastställa beslaget. Det är tydligt att protokollen i
nu nämnda hänseenden till sin typ utgör urkunder i paragrafens
mening. Det i beslagsliggaren förvarade exemplaret av beslagsprotokol-
let, vilket utgjort det översta exemplaret i blankettsetet, är också
otvivelaktigt en urkund. När det gäller frågan om även de hos åklagar-
myndigheten förvarade exemplaren av de båda protokollen — i detta
fall exemplar 2 i blankettseten — är att anse som urkunder bör
följande beaktas.
Exemplar 2—4 av de båda protokollen med underskrifter har, med
användande av karbonpapper i ett blanketset, framställts genom sam-
ma handlande som exemplar 1. Att exemplar 2—4 inte underskrivits
särskilt för sig utan med utnyttjande av det tekniska förfarande som
blankettsetet erbjudit får ses uteslutande som en praktisk anordning.
Även när det gäller dessa exemplar framgår vem som är utställare av
handlingen. Ettvart av exemplar 1 — 4 har haft en särskild funktion
som bevis, varvid det exemplar som skulle förvaras hos åklagarmyndig-
heten — liksom det som skulle ingå i förundersökningsprotokollet —
fyllt en i princip lika viktig uppgift som det exemplar som skulle
tillföras beslagsliggaren. På grund av det anförda utgör även exemplar
2 av de båda protokollen urkunder i den mening som avses i 14 kap
1 § brottsbalken och alltså inte sådana kopior som faller utanför
bestämmelsen.
Sedan myndighets protokoll har blivit expedierat eller annat motsva-
rande åtgärd vidtagits får protokollföraren eller annan som svarar för
protokollets innehåll i princip inte vidta några ändringar i detta.
Protokollet har då börjat utöva sin funktion som bevismedel. Det
sagda gäller även då de åtgärder eller det beslut som dokumenterats i
protokollet företagits eller meddelats av en person som varit behörig
att ensam företräda myndigheten. Ändring av felaktigheter måste efter
nämnda tidpunkt i princip ske på så sätt att det framgår att fråga är
om en i efterhand vidtagen rättelse.
De i målet aktuella ändringarna har ägt rum lång tid efter det att
protokollen börjat utöva sin funktion som bevismedel och har avsett
det misstänkta brott som föranlett tvångsåtgärderna och ändamålet med
åtgärderna, dvs grunden för dessa och därmed även för beslutet om
fastställande av beslaget. Som följer av det nyss sagda har sådana
ändringar inte fått vidtas i annan ordning än såsom rättelse i efterhand.
De ändringar i protokollen som Barbro Sjöberg föranstaltat om har
visserligen utförts på sådant sätt, att det klart framgår att den ursprung-
liga texten ändrats efter det att protokollen utskrivits. Det har emeller-
tid inte på något sätt — t ex genom angivande av signatur och datum
— markerats att fråga varit om rättelse som ägt rum först i efterhand.
Med hänsyn härtill får protokollshandlingarna uppfattas på det sättet,
att den ändrade texten förelegat redan i samband med protokollens
upprättande.
Eftersom de företagna ändringarna över huvud inte fått vidtas på det
sätt som skedde, saknar det betydelse att Barbro Sjöberg utgått från att
hon hade samtycke till ändringarna från Christer Hultin och Hans
Bliicher.
Redog. 1990/91:1
54
I fråga om ändringarna i det i beslagsliggaren förvarade exemplaret
av beslagsprotokollet, vilka verkställdes av Lena Dahlström, måste
antas att Barbro Sjöberg inte utgått från annat än att dessa skulle
utföras på samma sätt som de av henne själv gjorda ändringarna och
även utan anmärkande av att de skett på uppmaning av Barbro
Sjöberg.
Barbro Sjöberg har som nämnts också invänt att hon hade rätt att
ändra protokollen på sätt som skedde och att hon därför handlat
under ursäktlig rättsvillfarelse. Hon har härvid åberopat att det i
praktiken förekommer att protokoll över tvångsmedel ändras i efter-
hand utan att det markeras att fråga är om rättelse. Även om Barbro
Sjöberg på grund av sålunda åberopad praxis ansett sig ha befogenhet
att ändra protokoll på sätt som skett, utgör detta inte en sådan
rättsvillfarelse som befriar från ansvar.
På grund av det sagda far ändringarna i protokollen anses ha skett
falskeligen i den mening som avses i 14 kap 1 § brottsbalken. Barbro
Sjöberg är att anse som gärningsman även i fråga om ändringarna i det
i beslagsliggaren förvarade exemplaret av beslagsprotokollet.
Av vad som sagts i det föregående framgår att ändringarna i proto-
kollshandlingarna har kunnat inge en läsare uppfattningen att den
ändrade texten funnits redan vid tiden för protokollens färdigställande.
Att nämnda handlingar sannolikt skulle komma att användas som
bevisning och därvid kunna föranleda olägenheter följer redan av det
förhållandet att ändringarna skedde sedan JO infordrat yttrande från
Barbro Sjöberg i anledning av klagomål över de vidtagna tvångsåtgär-
derna. På grund härav har ändringarna i protokollen inneburit fara i
bevishänseende. De faktiska omständigheter som föranleder härtill har
varit kända för Barbro Sjöberg.
Av anförda skäl är de i 14 kap 1 § brottsbalken angivna förutsätt-
ningarna för ansvar uppfyllda. Vid bedömande av om brottet kan anses
som ringa och medföra ansvar enligt 2 § i samma kapitel för förvansk-
ning av urkund är i första hand av betydelse huruvida ändringarna i
protokollen har stått i överensstämmelse med det verkliga förhållandet
eller ej. I detta hänseende bör särskilt följande beaktas.
Barbro Sjöberg har i Högsta domstolen hörts på nytt och därvid
lämnat en mycket utförlig berättelse, vilken i allt väsentligt överens-
stämmer med vad som för hennes del antecknats i underdomstolarnas
domar.
Det kan först slås fast att dagböckerna tillhörde dottern, att P. inte
hade någon rätt att inneha dem, att dottern i samband med rättegången
i otuktsmålet i december 1984 framställde bestämt önskemål om att
återfå dagböckerna och därvid begärde hjälp av Barbro Sjöberg samt
att P. vägrade att lämna dem från sig. Med hänsyn till vad såväl P. som
dottern hade upplyst angående innehållet i dagböckerna måste det för
Barbro Sjöberg ha framstått som uteslutet att dessa kunde innehålla
något, som kunde ha betydelse som bevis i otuktsmålet. Beslaget ledde
till att dagböckerna, i samband med hävandet av beslaget den 14
december 1984, lämnades till dottern. Även den motivering för hävan-
det som Barbro Sjöberg antecknade i protokollet ger visst stöd för
hennes påstående att grunden för tvångsåtgärderna varit misstanke om
olovligt tillgrepp av dagböckerna och inte det otuktsbrott som pröva-
des i den pågående rättegången. Hennes ståndpunkt vinner också stöd
av vad flera vittnen har uppgett i målet.
Mot riktigheten av Barbro Sjöbergs påstående om grunden för
tvångsåtgärderna talar främst innehållet i Inger Nyströms tjänsteanteck-
ningar och Lars Elmqvists PM samt vad dessa personer uppgett i sina
vittnesmål. Nämnda anteckningar och PM innehåller uppgifter av
innebörd att Barbro Sjöberg vid telefonsamtal den 14 december 1984
Redog. 1990/91:1
55
upplyst att dagböckerna hade tagits i beslag därför att de kunde antas
ha betydelse för utredningen av otuktsbrottet. Det måste emellertid
beaktas att samtalen ägde rum i anledning av att det i klagomål över
tvångsåtgärderna hade gjorts gällande att P. berövats handlingar, som
skulle vara av betydelse för honom vid utförandet av talan i det
pågående otuktsmålet, bl a såsom bevisning. Med hänsyn härtill måste
det för Inger Nyström och Lars Elmqvist ha framstått som naturligt
och självklart att tvångsåtgärderna hade vidtagits i anledning av brott
som prövades i det målet, såvida inte något annat särskilt upplystes
utav Barbro Sjöberg. Det kan visserligen synas som om Barbro Sjöberg
borde ha haft anledning att vid de förhållandevis ingående samtalen
med Inger Nyström och Lars Elmqvist framhålla att det var misstanke
om ett annat brott än otuktsbrottet som föranlett tvångsåtgärderna, och
det kan tyckas särskilt egendomligt att detta underlåtits vid båda
samtalen. Mot bakgrund av att samtalen främst synes ha syftat till att
söka klarlägga huruvida P. genom beslaget hindrats från att behörigen
föra sin talan i målet samt med beaktande av att Barbro Sjöberg vid
denna tid befunnit sig i en pressad arbetssituation kan det dock inte
bortses från möjligheten att vid båda samtalen uppstått missförstånd
och att de uppgifter som Inger Nyström och Lars Elmqvist antecknat
delvis vilat på den förutsättning angående brottsmisstanken som de haft
skäl att utan vidare utgå från. Lars Elmqvist har också för sin del
uppgett att det kan finnas visst utrymme för missförstånd.
På grund av det anförda och då inte heller övriga omständigheter
föranleder att Barbro Sjöbergs påstående om den brottsmisstanke —
stöld — som föranlett tvångsåtgärderna kan anses vederlagt skall hen-
nes uppgift godtas. Härav följer att de ändringar i protokollen som hon
föranstaltat om varit i överensstämmelse med den verkliga grunden för
tvångsåtgärderna.
Med beaktande särskilt av det nu sagda måste det brott som Barbro
Sjöberg gjort sig skyldig till anses som ringa. Påföljden skall bestämmas
till böter.
Högsta domstolens dom meddelades den 16 november 1989, se NJA
1989 s. 656.
Redog. 1990/91:1
o
Atal mot polisinspektör för myndighetsmissbruk al-
ternativt vårdslös myndighetsutövning (underlåtenhet
att frige frihetsberövade)
(Dnr 227-1987 m.fl.)
I skrivelser klagade ett antal ungdomar över ett polisingripande i
Stockholm den 14 december 1986, då ett hundratal ungdomar omhän-
dertogs med stöd av 13 § polislagen i samband med en demonstration
mot bristen på bostäder. De omhändertagna hade förts till Norrmalms
polisstation och satts in i arrest. Sedan förundersökning skett beslutade
JO Wigelius den 9 december 1988 att väcka åtal vid Stockholms
tingsrätt mot polisinspektören Anders Eklund för myndighetsmissbruk
alternativt vårdslös myndighetsutövning enligt 20 kap. 1 § brottsbalken
enligt följande gärningsbeskrivning:
Eklund, som har anställning som polisinspektör vid polismyndigheten
i Stockholms polisdistrikt, har den 14 december 1986 i Stockholm i
egenskap av biträdande vakthavande befäl på Norrmalms polisstation
varit ansvarig för ett hundratal personer, som omhändertagits med stöd
av 13 § polislagen. Han har uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
underlåtit att före utgången av den enligt 16 § polislagen längsta
tillåtna tiden för sådant omhändertagande, sex timmar, frige i vart fall
65 av de omhändertagna personerna. Förfarandet har för dessa innebu-
rit förfång, som inte kan anses ringa.
Tingsrätten ogillade i dom den 11 september 1989 åtalet. Tingsrättens
domskäl hade följande lydelse.
Eklund har under vitsordande av de faktiska omständigheterna
bestritt ansvar för brott.
Åklagaren har till närmare utveckling av talan bl.a. anfört: "Fören-
ingen för en levande innerstad" hade av polismyndigheten i Stock-
holm beviljats tillstånd att demonstrera mot bristen på bostäder. De-
monstrationståget avgick den 14 december 1986 från Kungsträdgården.
Den planerade marschvägen gick från Kungsträdgården till Humlegår-
den via Hamngatan, Sveavägen, Tegnérgatan och Birger Jarlsgatan.
Demonstrationståget lämnade Kungsträdgården omkring klockan
14.30. Deltagarantalet uppgick till cirka 180 personer. Vid Sergelron-
dellen utbröt kaos och många av demonstrationsdeltagarna bröt sig ur
tåget och begav sig mot en rivningsfastighet på Drottninggatan 35—37.
Dessa personer slog sönder glasrutor och beredde sig med våld tillträde
till fastigheten. De hängde också ut banderoller genom fönstren. Övri-
ga demonstrationsdeltagare stannade kvar på gatan utanför fastigheten
ifråga. Efter en kortare stund lyckades polisen fa ut personerna inne i
byggnaden. Därefter kunde närvarande polismän höra att man i de-
monstrationståget skrek att man skulle bege sig mot Luntmakargatan.
På grund av tidigare inträffad husockupation på denna gata förstod
polismännen att en ny husockupation kunde vara på gång. Sedan
polismännen misslyckats med att fa demonstrationsdeltagarna att återgå
till ordningen beslöt tjänstgörande poliskommissarie, Lars Christians-
son att samtliga demonstrationsdeltagare skulle omhändertas enligt
13 § polislagen. Sedan Christiansson beordrat fram två stycken SL-
bussar omhändertogs 112 personer på Luntmakargatan klockan 15.15.
Samtliga omhändertagna personer fördes sedan till Norrmalms polis-
station. Demonstranterna fördes sedan via hissen upp till arrestlokaler-
na med fem personer åt gången. Strax efter klockan 17.00 var alla
omhändertagna insatta i celler. Eklund var därefter i egenskap av
biträdande vakthavande befäl på Norrmalms polisstation ansvarig för
att de omhändertagna personerna behandlades i enlighet med polisla-
gens regler och snarast möjligt — efter förhör — försattes på fri fot.
Eklund tog sedan kontakt med jourhavande polischef, polisintenden-
ten Håkan Rosenqvist. Vid detta telefonsamtal gav Rosenqvist enligt
Eklunds uppfattning uttryck för uppfattningen att demonstranterna av
olika polistaktiska skäl borde bli sittande till klockan 20.00. Först
exakt klockan 20.00 började de omhändertagna personerna att släppas.
Utsläppet gick mycket långsamt. Klockan 21.15, då den längsta tillåtna
Redog.
1990/91:1
57
tiden för omhändertagandet gick ut, hade fortfarande merparten av de
omhändertagna icke släppts. Sista personerna släpptes sedan 22.35.
Flertalet omhändertagna släpptes mellan klockan 21.30 — 22.00.
Eklund har hörd över åtalet i huvudsak uppgivit följande: Den
aktuella eftermiddagen, trots att han ännu ej trätt i tjänst, befann han
sig på polisstationen i kafferummet. Av sin chef fick han veta att två
SL-bussar med ett hundratal omhändertagna var på väg till stationen.
Eklund beordrades att träda i tjänst och fick till uppgift att tillsam-
mans med en kollega, polisinspektören Bertil Eriksson, lösa proble-
men med intagningen av detta stora antal omhändertagna. För att de
föremål och tillhörigheter, som tillvaratogs i samband med avvisite-
ringen, inte skulle förväxlas beslöt man att föra upp via hissen fem
personer åt gången till cellavdelningen. För att bilda sig en uppfattning
om hur många personer som omhändertagits, tvingades Eklund att ett
flertal gånger räkna alla personer som fanns i cellerna. Denna uppgift
var mycket besvärlig, eftersom flera personer åt gången besökte toalet-
ten och därför befann sig på väg till eller från cellen. Dessa många
toalettbesök krävde också att den fåtaliga personal som Eklund hade
till sitt förfogande i stort gick åt till att transportera de omhändertagna
till och från toaletterna. Omkring klockan 18.00 ringde Eklund till
jourhavande polischefen, polisintendenten Rosenqvist. Anledningen
till detta telefonsamtal var dels att Christiansson uppmanat Eklund att
ta kontakt med polischefen och dels att Eklund ville informera denne
i den mycket extrema situation som uppstått. Efter ett visst resoneran-
de med sig själv beslöt Rosenqvist vid detta samtal att Eklund skulle
behålla de omhändertagna och inte börja frisläppandet förrän klockan
20.00. Skälet till detta var att man av polistaktiska skäl ville undvika
ytterligare oroligheter ute i de centrala delarna. Det pågick nämligen
andra demonstrationer och aktiviteter denna kväll. Vid detta mycket
korta telefonsamtal med Rosenqvist fick därför Eklund uppfattningen
att Rosenqvist tagit över ansvaret i den uppkomna situationen. Alla
omhändertagna skulle bokas in i en liggare och vidare skulle alla
kontrolleras via data och mantalsregister för att bl.a. kontrollera deras
personuppgifter och för att utreda att de icke var efterlysta. Eklund
blev också under kvällen totalt nerringd av press och allmänhet, som
ville höra närmare om vad som inträffat. Även oroliga anhöriga ringde
och sökte efter sina närmaste. Eklund försökte vid flertal tillfällen att
genom sin chef, vakthavande befälet, skaffa fram förstärkningar för att
kunna genomföra frisläppandet av de omhändertagna. Eklund fick
dock ingen egentlig förstärkning förrän klockan 21.15 då nattskiftet
gick på. Personalstyrkan uppgick vid 16-tiden den aktuella dagen till
5—6 man och vid 19-tiden till samma styrka. Även klockan 20.00 hade
Eklund ej fler än 5—6 personer till sitt förfogande. Inte förrän ca
klockan 19.00 hade Eklund kontroll över läget och visste hur många
personer som omhändertagits och var de var insatta. Eklund förstod att
det icke fanns någon som helst möjlighet att släppa dessa personer
inom den tid som stipulerats utan personalförstärkningar. Några perso-
nalförstärkningar anlände dock inte. Enligt Eklund hade han försatts i
en omöjlig situation och oavsett hur han förfarit skulle han icke haft
Redog. 1990/91:1
58
möjlighet att frisläppa samtliga omhändertagna före klockan 21.15.
Tidsmässigt tar förhören med de intagna endast några minuter i
genomsnitt. Det som däremot tar tid är när de intagna skall släppas
och då de skall identifiera sina tillhörigheter som tidigare fråntagits
dem. Ofta vill de också fä ett eller annat besked innan de lämnar
polisstationen. Eklund bedömde det också som helt uteslutet av poli-
siära skäl att klockan 21.15 öppna samtliga celldörrar och uppmana de
intagna att omedelbart lämna stationen.
Tingsrätten gör följande bedömning.
I målet har inte förebragts några sådana omständigheter som mot
Eklunds bestridande skulle kunna leda till bedömningen att Eklund
uppsåtligen åsidosatt sina tjänsteåligganden. Fastmera ger utredningen
stöd för att Eklund i en närmast omöjlig och extraordinär situation
genom att söka stöd och hjälp hos sina överordnade försökt att klara
av den uppkomna situationen efter bästa förmåga. Tingsrätten finner
därför att Eklund ej kan anses ha uppsåtligen förfarit felaktigt och han
skall således ej fällas till ansvar för myndighetsmissbruk.
Vad sedan beträffar frågan huruvida Eklund av grov vårdslöshet
åsidosatt sina tjänsteåligganden konstaterar tingsrätten till en början att
Eklund visat viss brist på omdöme och självständighet genom att
godtaga jourhavande polischefens beslut, att låta samtliga omhändertag-
na vara intagna fram till klockan 20.00. Denna brist finner emellertid
tingsrätten vara fullt förståelig och förklarlig i den omöjliga situation
som Eklund i egenskap av biträdande vakthavande befäl försatts i
genom att ett så synnerligen stort antal personer samtidigt omhänderta-
gits och införts till polisstationen. Att Eklund accepterat och fullföljt
jourhavande polischefens beslut kan i allt fall ej läggas Eklund till last
som grovt vårdslöst. Parentetiskt vill tingsrätten också anmärka att det
vid tillkomsten av den i 13 § polislagen stipulerade längsta tiden om
sex timmar knappast varit förutsett att en situation som den nu
behandlade skulle kunna uppstå. Av Eklunds oemotsagda uppgift, att
han först omkring klockan 19.00 förstod att tidsfristen ej skulle kunna
gå att hålla, framgår också enligt tingsrätten att han i allt fall fram till
denna tidpunkt räknat med att — bl.a. genom erhållande av personal-
förstärkningar — kunna klara av situationen. Möjligen kan viss kritik
riktas mot Eklund för att han inte — i strid med jourhavande
polischefens beslut — börjat frisläppa de omhändertagna redan klock-
an 19.00, då han själv insåg att tidsfristen ej skulle kunna hållas. Detta
förhållande kan dock ej läggas Eklund till last som grovt vårdslöst,
särskilt som han haft grundad anledning utgå från att jourhavande
polischefen genom sitt beslut övertagit ansvaret. Att sedan från klockan
20.00 genomföra ett frisläppande i tid av fler än hundra personer torde
vara praktiskt ogenomförbart.
Vid en samlad bedömning finner tingsrätten därför att Eklund ej
gjort sig skyldig till brott och åtalet mot honom skall följaktligen
ogillas.
Nämndemannen Claes Tullbrink var av skiljaktig mening och anför-
de:
Redog. 1990/91:1
59
Eklund hade som tjänsteuppgift att bevaka att lagen upprätthölls så
att ingen kvarhölls utan laglig grund. Någon möjlighet för de gripna
att bevaka sin rätt på annat sätt än genom Eklund fanns inte. Frihets-
berövande är en mycket kraftig inskränkning av berörda personers
rättigheter. Därför måste varje åtgärd som innebär ett frihetsberövande
vara väl grundad. Det måste förutsättas att Eklund insåg senast vid
19-tiden att lagens krav på denna punkt inte kunde uppfyllas under de
givna omständigheterna. Det är inte ifrågasatt att Eklund uppfattade
sitt handlande som utfört på order av överordnad personal. Eklund
försökte också vid flera tillfällen få den personella hjälp som skulle
behövts för att lagens krav skulle kunna uppfyllas, men fick inte
tillräckligt stöd från sin förman. Detta kan dock i sig inte befria
Eklund från sitt ansvar att som tjänstegörande biträdande befäl tillse
att lagstadgade tidsgränser hölls. En — enligt polislagen 13 § —
frihetsberövad person skall friges snarast, dock senast 6 timmar efter
gripandet. Genom att inte påbörja frisläppningsproceduren redan vid
19-tiden har Eklund genom underlåtenhet handlat vårdslöst. Han
borde i vart fall hos överordnade klargjort att han — med den order
om att inte påbörja frisläppningen före klockan 20.00 och — med
givna personella ramar av praktiska skäl skulle tvingas bryta mot
polislagen 16 § och begära en direkt order om att trots detta agera
enligt dessa förutsättningar. 65 personer kvarhölls mer än vad lagen
anger som maximitid, upp till 1 timme och 20 minuter längre. Det
kan i efterhand inte avgöras hur lång tid efter 16 §:s "snarast" de
frihetsberövade kvarhölls, bara att det måste vara minst 1 timme och
20 minuter, kanske 2 timmar och 20 minuter. Att intagna under
Eklunds ansvar kvarhölls under så lång tid som mer än 1 timme
utöver lagens tillåtna 6 timmar gör att Eklunds handlande måste
betraktas som grovt vårdslöst. Det måste också beaktas att de intagna
varit föremål för polismyndighets åtgärd mot demonstrationsdeltagare
som kollektiv, inte mot individuella personer. Mot denna bakgrund
borde Eklund utan dröjsmål påbörjat individuell prövning med påföl-
jande frisläppning i de fall grund för kvarhållande saknats. Med
anledning av att Eklund uppfattat sitt handlande som utfört på order
från tjänstgörande central polisledning, och att Eklund vid upprepade
tillfällen begärt personell hjälp från överordnad personal på distriktet
för att kunna utföra sin tjänsteuppgift på korrekt sätt, samt den
extraordinära omständigheten att massgripanden enligt 13 § resulterat i
en extremt svår situation vid införandet, vore det uppenbart oskäligt
att ådöma Eklund straff. Det kan också antas att proceduren med
delgivning på arbetsplatsen och den rättsliga proceduren i sig inneburit
att Eklund skulle drabbas oskäligt hårt av ett formellt straff.
På grund av det nu anförda finner jag Eklund övertygad om vårdslös
myndighetsutövning. Jag finner dock med stöd av 29 kap. 6 § brotts-
balken att ett utdömande av påföljd skulle vara oskäligt och jag
meddelar därför påföljdseftergift.
Redog. 1990/91:1
Tingsrättens dom har vunnit laga kraft.
60
Utfärdande av strafföreläggande
(Dnr 2131-1989)
I anmälan till JO anförde Maths J. klagomål mot att distriktsåklagaren
Börje Edvardsson vid åklagarmyndigheten i Skövde utlärdat ett straffö-
reläggande för en hastighetsöverträdelse, trots att Maths J. förnekat
gärningen och förklarat att han inte var beredd att motta strafföreläg-
gande. Enligt Maths J. uppgav Börje Edvardsson att i "sådana här
solklara fall bryr jag mig inte om det är kryssat i nej-rutan. Du får ett
förelägg vare sig du vill eller ej". Maths J. ifrågasatte om åklagarens
agerande var förenligt med gällande regler.
Av åklagarmyndighetens akt framgick att Maths J. enligt en upprät-
tad primärrapport den 5 maj 1989 vid färd på riksväg 47/48 vid
Hallavadet, Mullsjö kommun, fört personbil med en hastighet av 116
km/tim trots att högsta tillåtna hastighet där var 90 km/tim. Mätningen
hade skett med stoppur på en uppmätt vägsträcka av 936 meter. Enligt
primärrapporten förnekade Maths J. gärningen och förklarade sig inte
beredd att motta strafföreläggande. I utrymmet för särskilda omständig-
heter antecknades att "J anser att en förväxling kan ha skett. J hade en
grön Audi framför sig. J hade farthållaren inkopplad på strax under
100 km/tim (2 400 v på 5:an), polisradio i bilen".
Den 22 maj 1989 utfärdade Börje Edvardssson strafföreläggande.
Påminnelse om strafföreläggandet sändes ut den 5 juni 1989. Maths J.
inkom den 13 juni 1989 till åklagarmyndigheten med en skrift där han
bestred strafföreläggandet. Sedan åtal väckts dömde Falköpings tingsrätt
den 14 november 1989 Maths J. för hastighetsöverträdelse till böter.
Domen har vunnit laga kraft.
Sedan ärendet remitterats till åklagarmyndigheten i Skövde inkom
Börje Edvardsson med följande yttrande.
I skilda sammanhang har det framhållits att det med hänsyn till det
ekonomiska läget och den växande arbetsbördan är angeläget att på
olika sätt rationalisera formerna för beivrande av brott utan att rättssä-
kerheten äventyras. I samband därmed har det rekommenderats ett
ökat användande av strafföreläggande i stället för domstolsförfarande.
Just ifråga om hastighetsöverträdelser är det relativt vanligt att den
misstänkte kommer med invändningar i samband med rapporteringen
och det förekommer att den misstänkte senare godkänner ett utfärdat
strafföreläggande. I det aktuella ärendet har J. ansett att en förväxling
kan ha skett, att han hade en bil framför sig, att han hade farthållaren
inkopplad samt att han hade polisradio i bilen. Rapporterande polis-
man har angivit att hastigheten har uppmätts vid tidtagning med
stoppur på en uppmätt vägsträcka av 936 meter. Förutsättningar har
förelegat för åtal i ärendet. Genom att polismännen haft som uppgift
att övervaka hastighetsbestämmelserna och därvid begagnat sig av spe-
cialutrustning anser jag att ansvarsfrågan är klarlagd. Enligt min upp-
fattning har det inte förelegat någon risk för att J. på grund av
missförstånd om gärningsbeskrivningens innehåll skall godkänna straff-
föreläggandet. Jag har därför med hänsyn till vad jag angivit i början
av yttrandet valt försöka avgöra målet genom att utfärda ett strafföre-
läggande. Vid telefonsamtal med J. har jag rekommenderat denne att ej
godkänna strafföreläggandet och jag har därvid lämnat uppgift om
målets fortsatta handläggning. — — —
Redog. 1990/91:1
61
I ett beslut den 5 april 1990 anförde chefsJO Eklundh följande.
Redog. 1990/91:1
Enligt 40 § första stycket åklagarinstruktionen (1974:910) i dess lydelse
före den 1 januari 1990 bör åklagare, om förutsättningar föreligger,
meddela den misstänkte strafföreläggande i stället för att väcka åtal.
Bestämmelsen återfinns numera i 1 § strafföreläggandekungörelsen
(1970:60). Förutsättningarna för att utfärda strafföreläggande framgår
av 48 kap. 4 § rättegångsbalken. Där anges bl.a. att strafföreläggande
far utfördas för brott för vilket inte stadgas svårare straff än böter. I
kapitlets 5 § anges vissa hinder mot utfärdande av strafföreläggande.
Av intresse i detta sammanhang är bestämmelsen att ett strafföreläggan-
de inte får utfördas om förutsättningarna för allmänt åtal inte förelig-
ger. Strafföreläggande får alltså användas endast om tillräckliga skäl för
åtal föreligger. Däremot gäller inte utan vidare det omvända förhållan-
det. Även om förutsättningar för åtal är för handen kan hinder
föreligga att utförda strafföreläggande (se Peter Fitger: Rättegångsbalken
II 48:16 med hänvisningar). I förarbetena till rättegångsbalken (NJA II
1943 s. 604) framhölls att om saken är tvivelaktig bör åklagaren inte
anlita strafföreläggande i förhoppning att den misstänkte skall godkän-
na detta. I 1949 års kommentar till rättegångsbalken betonades att fall
som med hänsyn till utredningen eller rättstillämpningen framstår som
svårbedömda inte bör undandras rättens prövning (Gärde, 1949 s.
721).
Det finns inget formellt krav på att den misstänkte skall ha erkänt
gärningen för att strafföreläggande skall få utfärdas. JO har i ett
tidigare ärende, som handlade om giltigheten av utländskt körkort och
utländsk bilregistrering, ansett att även om den misstänkte inte har
erkänt brottet måste det ändå krävas att de faktiska omständigheter
som konstituerar brottet i huvudsak har vitsordats av den misstänkte.
Som skäl anfördes att det i dessa fall vore meningslöst att utfärda
strafföreläggande eftersom man då kunde räkna med att föreläggandet
inte skulle godkännas, vilket medförde en onödig omgång med en
fördröjning av ärendets handläggning som följd (se JO:s ämbetsberät-
telse 1981/82 s. 98). Omständigheterna i det ärendet var dock särpräg-
lade bl.a. på det sättet att rekvisiten var svårtolkade.
En åklagare skall givetvis använda sig av strafföreläggande om förut-
sättningarna är uppfyllda. Denna ordning innebär att domstolarnas
begränsade resurser inte behöver tas i anspråk. Jag vill i detta samman-
hang erinra om de skäl som låg till grund för de ändringar i 48 kap.
4 § rättegångsbalken som trädde i kraft år 1983 (prop. 1982/83:41).
Lagändringen innebar att gränsen för det antal dagsböter, som ett
strafföreläggande får omfatta, höjdes från sextio till etthundra. Före-
dragande statsrådet anförde bl.a. att det med hänsyn till det ekonomis-
ka läget och den växande arbetsbördan vid de allmänna domstolarna
var angeläget att på olika sätt rationalisera formerna för beivrande av
brott utan att för den skull äventyra rättssäkerheten och att en sådan
åtgärd skulle kunna vara att medge ett ökat användande av straffföre-
läggande i stället för domstolsförfarande (a. prop. s. 18).
62
JO:s tidigare redovisade uttalande har ansetts kunna leda till en
alltför restriktiv tillämpning av reglerna om strafföreläggande, se Rätte-
gångsbalken II 48:17. Där anförs att utgångspunkten i stället borde
vara att strafföreläggande inte skall användas om det finns osäkerhets-
moment beträffande den eventuella utgången av en alternativ dom-
stolsprocess, vilka är så betydande att de inte kan godtas med hänsyn
till brottets art och påföljdens storlek. Särskilt beträffande skuldfrågan
anges att något osäkerhetsmoment knappast torde fa förekomma. Som
exempel anförs att skäl kan föreligga att utfärda strafföreläggande trots
att den misstänkte förnekat gärningen om endast ett allmänt påstående
föreligger från den misstänkte att han inte såsom påståtts kört för fort
med motorfordon.
Jag kan instämma i uppfattningen att det finns ett något större
utrymme för att utfärda strafförelägganden i de fall där brottet förne-
kas än vad det tidigare nämnda JO-uttalandet kan tyckas ge vid
handen. I rutinartade mål som t.ex. hastighetsöverträdelser bör ett
blankt förnekande av gärningen inte i sig utgöra något hinder mot att
strafföreläggande utfärdas, om bevismaterialet är sådant att man kan
utgå från att en domstolsprövning leder till en fällande dom. Om den
misstänkte emellertid har anfört omständigheter som enligt hans egen
uppfattning talar för att han inte begått gärningen bör åklagaren,
förutom att pröva bärkraften av de argument som den misstänkte fört
fram, även beakta att sannolikheten i dessa fall torde vara stor att
strafföreläggandet inte kommer att godkännas med åtföljande fördröj-
ning-av lagföringen.
I det nu aktuella ärendet förnekade Maths J. gärningen och åberopa-
de bl.a. att en förväxling kunde ha skett med en grön Audi som befann
sig framför hans fordon. Viss ytterligare argumentation anfördes även
till stöd för Maths J:s uppfattning att han inte gjort sig skyldig till
någon överträdelse av hastighetsbegränsningen. Mot denna bakgrund
anser jag det tveksamt om strafföreläggande borde ha utfärdats; man
kan här bl.a. peka på att någon utredning rörande den påstådda
förväxlingen med ett annat fordon inte gjorts. Den senare händelseut-
vecklingen utvisar också att utfärdandet av strafföreläggande medförde
en onödig tidsutdräkt innan målet blev föremål för prövning vid
tingsrätten.
1990/91:1
Grunderna för beslut om husrannsakan, bl.a. ända-
målsprincipen och genomförandet av husrannsakan
(Dnr 2146-1988)
I en skrivelse till JO anförde Ingvar S. som företrädare för Davénfrakt
ab inledningsvis i huvudsak följande.
Davénfrakt ab är transportör för Bilspedition och driver en omfat-
tande åkeriverksamhet i Stor-Stockholm. Fyra däck hade försvunnit
från Bilspeditions Lundaterminal. En av bolagets chaufförer hade
försökt byta däcken hos en däckfirma. Där hade de varit vakna och
63
slagit larm, eftersom de tillgripna däcken haft en sällsynt dimension.
Det hade varit bekant att tre chaufförer den aktuella dagen haft
körning i närheten av däckfirman. Efter kontakt med Bilspeditions
säkerhetsman hade föreslagits att de tre chaufförerna oförmärkt skulle
exponeras för däckfirmans man på så sätt att denne skulle ombes att
besöka bolaget. Det hade senare visat sig att den skyldige var en av de
tre. — Polisen hade dock valt att själv välja ut en chaufför bland de
tre, nämligen F. Dennes utseende kunde efter enbart beskrivning lätt
förväxlas med den skyldiges utseende.
F. hade den 21 september 1988 hämtats till förhör hos polisen i
Märsta och hade senare för Ingvar S. berättat detta: Han hade inte
informerats om vad han misstänktes för och inte hade han blivit så
mycket klokare av förhöret heller. Detta hade gått i stil med "vad har
Du gjort av dom fyra" i varierande tema. Efter förhöret, som varat tre
kvart, hade polisen "lånat" F:s hemnycklar och medan han hållits kvar
på polisstationen företagit en genomsökning i hans hem. Därvid hade
F:s fru kommit hem och trott att familjen blivit utsatt för inbrottstju-
var. Poliserna hade legitimerat sig men inte tagit sig tid att informera
henne varför de tagit sig in i hemmet på annat sätt än att det varit
fråga om husrannsakan. De hade slutfört letandet i hemmet och antytt
för hustrun (felaktigt) att maken nog inte skulle komma hem på
kvällen. — Därefter hade de gått utan att ens informera om att de inte
hade hittat något.
Sedan handlingar i saken infordrats och granskats remitterades ären-
det till åklagarmyndigheten i Stockholm för upplysningar och yttrande
angående grunderna för husrannsakan hos F. och hos den som det
sedermera visat sig ha begått stölden, L. Vidare inhämtades yttrande
från rikspolisstyrelsen.
Av handlingarna i ärendet framgår i huvudsak följande angående
händelseförloppet.
Sedan anmälan inkommit till rikskriminalens järnvägs- och trans-
portenhet, tog kriminalinspektören Rudolf D. Andersson kontakt med
en verkmästare hos däckfirman. Denne kunde berätta att en chaufför
vid Bilspedition hade bytt fyra däck mot däck med en annan dimen-
sion. Han uppgav att han genom firmans ägare, som ombesörjt affären,
visste vilken chaufför det varit och överlämnade kopior av fraktsedlar
med dennes signatur. I samband med förhöret företogs foto konfronta-
tion, varvid verkmästaren pekade ut F. Vid kontroll med Bilspedition
fick Andersson veta att den chaufför som signerat fraktsedlarna hade
varit tjänstledig vid tidpunkten för stölden. Senare ringde verkmästa-
ren till Andersson och uppgav att han angivit fel person. Det skulle i
stället vara den person F. som han pekat ut på fotografiet. Efter
föredragning beslutade kammaråklagaren Harriet Roswall den 21 sep-
tember 1988 om hämtning till förhör av F. samt om husrannsakan i
dennes bostad, eventuell box på arbetsplatsen, bilar och eventuell
sommarbostad.
Samma dag inställde sig F. till förhör på polishuset i Märsta. Medan
Andersson höll förhöret utförde två andra polismän husrannsakan i
F:s bostad. F. hade överlämnat nycklarna dit, eftersom hans fru sanno-
Redog. 1990/91:1
64
likt inte var hemma för tillfället. Under förhörets gång ringde en av
polismännen upp och förhörde sig om åtkomsthandlingar beträffande
en video- eller ljudanläggning. F. förnekade vid förhöret att han
tillgripit däcken och kunde lämna sådana uppgifter att en annan
person, L., kunde misstänkas. Ungefär samtidigt som förhöret avslutats
återvände de andra polismännen från husrannsakningen.
Beträffande verkställigheten av husrannsakan i F:s bostad uppgav
kriminalinspektören Bertil Johansson bl.a. detta. Under tiden hus-
rannsakan pågick kom fru F. hem och blev naturligtvis "skärrad" av
att finna två män inne i lägenheten. De legitimerade sig omedelbart
och talade om anledningen till sin närvaro. De talade även om att
hennes man fanns hos polisen och anledningen till det. Under tiden
husrannsakan pågick fördes ett samtal i en lugn, saklig och lågmäld
ton. Fru F. trodde att hennes man var oskyldig och polismännen
talade om att hon kunde, om så var fallet, vänta hem honom inom
kort. När de lämnade lägenheten, hade polismännen den bestämda
uppfattningen att fru F. inte kände sig besvärad eller obehaglig till
mods.
I sitt yttrande till överåklagaren anförde Harriet Roswall i huvudsak
följande angående grunderna för sina beslut om husrannsakan. Ären-
det hade föredragits för henne den 21 september 1988, varvid bl.a.
framkom att Bilspedition AB polisanmält stöld av fyra bildäck, vilka
därefter syntes ha lämnats i utbyte mot fyra andra däck hos en
däckfirma av en hos Bilspedition anställd chaufför, som igenkänts av
personal hos däckfirman. — På grund härav hade Harriet Roswall
samma dag fattat beslut om hämtning av chauffören till förhör samt
om husrannsakan hos denne för eftersökande av utbytesdäcken, då
dessa skäligen kunde antas få betydelse för brottsutredningen såsom
bevisning. Samma dag kl. 15.00 hade hon åter kontaktats av kriminal-
inspektören Andersson, som då bl.a. uppgav att F. under förhör hade
förnekat brottslig gärning men uppgivit att en arbetskollega, L., torde
vara den skyldige. — På grund härav hade Harriet Roswall samma dag
beslutat om hämtning till förhör av L. samt om husrannsakan hos
denne för eftersökande av utbytesdäcken enligt samma grunder som
nämnts beträffande F. Överåklagaren Uno Hagelberg anförde i sitt
yttrande hit inte något utöver vad som framkommit genom Harriet
Roswalls redogörelse.
Rikspolisstyrelsen yttrade endast att Johansson och Andersson, vilka
båda var erfarna brottsutredare, gav en helt annan bild av händelseför-
loppet än det som utmålades i anmälan till JO och att styrelsen inte
hade anledning att ifrågasätta utredningsmännens beskrivning av det
inträffade.
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 28 augusti 1989.
Huvudregeln om s.k. reell husrannsakan finns i 28 kap. 1 § rätte-
gångsbalken (RB). Med reell husrannsakan förstås här ett eftersökande
i hus, rum eller slutet förvaringsställe av föremål, som är underkastade
beslag eller i övrigt till utrönande av omständigheter som kan ha
betydelse för utredning om brottet. Detta tvångsmedel får användas
endast vid misstanke om brott som kan följas av fängelse. Hos någon
1990/91:1
65
3 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
annan än den som är skäligen misstänkt för brottet får husrannsakan
enligt bestämmelsen företas endast om brottet förövats hos honom
eller den misstänkte gripits där eller det i övrigt förekommer synnerlig
anledning, att genom rannsakningen föremål, som är underkastade
beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas.
Det har i ärendet uppgivits att husrannsakningarna i F:s och L:s
bostäder var grundade på skälig misstanke om stöld av de fyra däcken
och att åtgärden skedde i syfte att leta efter inbytesdäcken, vilka skulle
vara av intresse som bevisning i målet.
Vad först beträffar frågan om graden av misstanke mot F. vill jag
anföra detta. För att skälig misstanke mot någon skall anses föreligga
krävs att det finns konkreta omständigheter som med viss styrka talar
för att den misstänkte begått gärningen. Vad som hade framkommit i
detta fall var att den skyldige skulle stå att finna bland de tre chauffö-
rer som trafikerade ett visst område och att en hos däckfirman an-
ställd, på grundval av uppgifter han hade fått av ägaren, dels vid en
fotokonfrontation pekat ut F. som den som gjort bytet av däcken, dels
överlämnat fraktsedlar med den föregivet skyldiges signatur som avsåg
en annan chaufför än F. Det hade därefter visat sig att den som
signerat fraktsedlarna av vissa skäl inte kunde vara skyldig till stölden.
Det som här främst är av intresse är att man synes ha fäst avgörande
vikt vid uppgifter från en fotokonfrontation med en person som endast
genom hörsägen fått en uppfattning om vem som lämnat in stöldgods-
et. Enligt min mening måste man rent allmänt se kritiskt på ett
förfarande som innebär att man företar en fotokonfrontation med
någon som inte ens påstått sig ha sett gärningsmannen, för att sederme-
ra lägga resultatet därav till grund för tvångsåtgärder. Hänsynen till
den enskildes integritet kräver att man, innan en så ingripande åtgärd
som en husrannsakan i en bostad företas, skaffar sig ett så säkert
underlag som möjligt utan att utredningen äventyras. Det torde också
vara så att tvångsåtgärder på ett för tidigt stadium eller utan ordentlig
planering kan motverka sitt syfte och försvåra eller rentav förstöra en
utredning. Det framstår, åtminstone i efterhand, som tvivelaktigt om
omständigheterna verkligen kunde grunda skälig misstanke mot F. Vad
som framkommit vid utredningen i ärendet utgör emellertid inte
tillräcklig grund för att rikta kritik mot någon viss tjänsteman i det nu
berörda hänseendet. Inte heller ser jag något skäl att företa ytterligare
utredning utan stannar vid de allmänna synpunkter som redovisats
här.
En av de principer som anses böra styra användningen av tvångsme-
del är den s.k. ändamålsprincipen. Denna kan sägas innebära att
tvångsmedel får utnyttjas endast för de i lagen angivna syftena och att
de vid verkställigheten inte får syfta till annat än som beslutats i det
särskilda fallet. Jag ställer mig skeptisk till vad som uppgivits om
ändamålet med husrannsakningarna hos F. och L. I de av åklagaren
nedtecknade besluten finns inte angivet någonting om ändamålet med
åtgärderna. Man kan också fråga sig varför en misstanke om stöld av
fyra bildäck skall medföra behov av en husrannsakan i de misstänktas
bostäder. Enligt förundersökningsprotokollet påträffades de inbytta
Redog. 1990/91:1
66
däcken monterade på L:s bil, vilket hade varit det naturligaste stället Redog 1990/91'1
att först kontrollera. I själva verket förefaller det som om åtgärderna
vidtagits för att man skulle kunna undersöka om man kunde hitta
något ytterligare stöldgods. Detta intryck förstärks av att en av de
polismän som genomförde husrannsakan hos F. visade intresse för
dennes åtkomst av en video- eller ljudanläggning.
Sammanfattningsvis synes det mig alltså närmast som om de vidtag-
na husrannsakningarna i F:s och L:s bostäder utgjorde en "chansning"
att man skulle träffa på ytterligare stöldgods hos de misstänkta. Det
ligger i ändamålsprincipen att man vid misstanke om ett visst brott
inte far tillgripa tvångsmedel på grund av ett allmänt antagande om att
den misstänkte möjligen också kan ha gjort sig skyldig till annan
brottslighet. Om det däremot t.ex. föreligger skälig misstanke att en
viss stöld ingår som ett led i en större brottslig verksamhet förhåller
det sig självfallet annorlunda. Inte i något av folien, F. eller L., finns
det emellertid angivet någonting som ens kommer i närheten av att det
skulle ha förelegat skälig misstanke om ytterligare brottslighet.
Enligt 28 kap. 7 § andra stycket RB skall den, hos vilken husrannsa-
kan företas, eller, om han inte är tillstädes, hans hemmavarande
husfolk få tillfälle att övervara förrättningen. Denna regel synes mig
inte ha blivit iakttagen i detta fall, vilket är anmärkningsvärt. Jag har
vidare stor förståelse för att F:s hustru kan ha känt att hennes integri-
tet var kränkt, när hon vid hemkomsten fann två polismän i fård med
att söka igenom familjens bostad. Med anledning av vad Bertil Johans-
son anfört i den berättelse som tagits till rikspolisstyrelsens yttrande
vill jag framhålla att en sådan reaktion självfallet inte behöver ta sig
uttryck i något ovänligt beteende mot polismännen.
Jag har i detta beslut anfört vissa kritiska synpunkter med anledning
av handläggningen av ifrågavarande förundersökning. Omständigheter-
na är emellertid inte sådana att jag finner skäl att gå vidare i saken.
Fråga om tillämpning av s.k. förundersökningsbe-
gränsning enligt 23 kap. 4 a § andra stycket 2 rätte-
gångsbalken m.m.; tillika fråga om upprättande av
beslagsprotokoll
(Dnr 2277-1989)
I brev till JO ifrågasatte K.G. Jofelt polis- och åklagarmyndigheternas i
Skövde handläggning av ett ärende om olaga fiske.
Av polismyndighetens handlingar i ärendet framkom följande.
Enligt en den 27 juli 1989 upprättad anmälan av fisketillsynsman-
nen Sven-Arne Sandberg var en fisketävling anordnad i Vättern den 22
juli 1989 av Hjo Fiske & Båtklubb. Vid invägningen efter tävlingsti-
dens utgång befanns två rödingar vara 39 centimeter långa i stället för
att ha stadgat minimimått om 40 centimeter. I anmälan angavs vidare
att den beslagtagna fisken tills vidare förvarades i fisketillsynsmannens 67
frys. Samma dag polisanmäldes händelsen också av den berörde täv-
lingsdeltagaren som uppgav att rödingarna vid upptagandet var 40
centimeter och däröver samt att fiskarna måste ha krympt under de
6—7 timmar som de legat i båten. Kriminalinspektören Johan Bjere-
nius lade ned förundersökningen den 31 juli 1989 såvitt avsåg Sven-
Arne Sandbergs anmälan och den 3 augusti 1989 såvitt avsåg tävlings-
deltagarens anmälan på den grunden att gärningen inte utgjorde något
brott. Sedan överprövning begärts beslutade chefsåklagaren Ulf Holm-
berg vid åklagarmyndigheten i Skövde den 10 augusti respektive den
24 augusti 1989 att med stöd av 23 kap. 4 a § första stycket 2
rättegångsbalken lägga ned förundersökningen samt förklarade röding-
arna förverkade. Av ett beslagsprotokoll, som av allt att döma upprät-
tats den 15 augusti 1989, framgår att rödingarna samma dag lämnats in
till polismyndigheten och att tf. kriminalkommissarien Roland Johns-
son samtidigt härmed antecknat att "fiskarna har förstörts. Otjänlig".
Ärendet remitterades till polismyndigheten i Skövde och till åklagar-
myndigheten i Skövde för upplysningar och yttrande.
Till remissvaret från polismyndigheten fogades bl.a. ett yttrande från
kriminalinspektören Johan Bjerenius som till stöd för sin uppfattning
att gärningen inte utgjorde något brott bl.a. anförde att en tävlingsdel-
tagare inte medvetet skulle överlämna en för liten fisk för kontrollmät-
ning, att det förelåg vissa problem med att mäta en nyfångad fisk i en
båt och att det enligt "instruktion för fiskinmätning" rekommendera-
des en viss marginal vid bedömningen av om olaga fiske skett eller ej.
Polismästaren Börje Bergsten anförde att ärendet borde ha handlagts
av åklagare och inte av polismyndigheten samt att beslagsprotokoll
borde ha upprättats tidigare än vad som skett.
Chefsåklagaren Ulf Holmberg anförde:
1989-08-10 beslutade jag nedlägga förundersökningen i det aktuella
ärendet med stöd av bestämmelserna i 23 kap 4 a § 1 st 2 p
rättegångsbalken. — Den utredning, som låg till grund för beslutet, var
dels en skrivelse från polismästare Börje Bergsten med redogörelse för
händelseförloppet, dels tidigare inhämtad muntlig information från
fisketillsyningsman Sven-Arne Sandberg. — Med hänsyn till detta
material ansåg jag, att brott förelåg men att omständigheterna kring
detta var mildrande. Annan påföljd än måttliga böter var därför inte
att förvänta. — Därför ansåg jag att förundersökningsbegränsningsre-
glerna enligt ovan var tillämpliga. Samtidigt meddelade jag ett förver-
kandebeslut av de två fiskarna. Beslutet har vunnit laga kraft. Något
väsentligt allmänt eller enskilt intresse anser jag ej ha åsidosatts genom
beslutet. Handlingen är bedömd som brott och fångsten har förverkats.
— Skulle inte ovannämnda bestämmelser om förundersökningsbe-
gränsning få användas i fall som detta, vet jag inte när de skulle få
tillämpas.
ChefsJO Eklundh anförde i ett beslut den 16 maj 1990 följande.
Enligt 35 a § första stycket 1 lagen (1950:596) om rätt till fiske och
39 § första stycket 2 fiskeriförordningen (1982:126) döms den till böter
eller fängelse i högst sex månader som med uppsåt eller av oaktsamhet
bryter mot av länsstyrelsen utfärdad föreskrift angående fångst av fisk
som inte har visst minimimått. Länsstyrelsen i Skaraborgs län har i
Redog. 1990/91:1
68
kungörelse den 31 oktober 1983 angett att röding inte får fångas om
den inte har ett minimimått av 40 centimeter räknat från nosspetsen
till stjärtfenans yttersta spets.
Handläggningen av ärendena ger mig inledningsvis anledning till
följande påpekande. Eftersom polisanmälan gjorts av såväl fisketillsyns-
mannen Sven-Arne Sandberg som den misstänkte tävlingsfiskaren bor-
de dessa två ärenden lämpligen ha handlagts gemensamt av polismyn-
digheten. Beslut om att lägga ned förundersökningen borde därför inte
såsom skett ha meddelats vid två skilda tillfällen. Att gemensam
handläggning sker i dylika fall är av stor vikt bl.a. av den anledningen
att åklagaren vid en överprövning får tillgång till hela det föreliggande
materialet. Åklagaren har dock under hand uppgett att han vid över-
prövningen av Sven-Arne Sandbergs anmälan även — såvitt han minns
— hade tillgång till den misstänktes egen berättelse.
Av Sven-Arne Sandbergs anmälan framgår att rödingarna beslagta-
gits vid inmätningen den 22 juli 1989 och att dessa förvarades hos
honom. Enligt 37 § femte stycket lagen om rätt till fiske skall överträ-
delser av fiskeförfattningar skyndsamt anmälas till polis- eller åklagar-
myndigheten. Såvitt framgår av handlingarna anmäldes händelsen till
polismyndigheten först den 27 juli 1989. Om beslag verkställs av
annan än undersökningsledare eller åklagare och denne inte har
beslutat om beslaget skall enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken anmälan
skyndsamt göras hos denne, som omedelbart skall pröva om beslaget
skall bestå. Polismyndigheten har underrättats om beslaget i samband
med anmälan. Något beslagsprotokoll har inte upprättats vid detta
tillfälle. Den i 27 kap. 4 § rättegångsbalken angivna prövningen har
därmed inte kommit till stånd. Först sedan båda anmälningarna hade
avskrivits av polismyndigheten och handläggningen underställts polis-
mästaren synes beslags- och förverkandefrågorna ha uppmärksammats.
Inte heller då upprättades emellertid något beslagsprotokoll. Jag har
också noterat att exemplar 1 och 2 av beslagsprotokollet innehåller
olika uppgifter angående datum och undersökningsledarens beslut,
något som jag finner mycket anmärkningsvärt. Polismyndigheten kan
inte undgå kritik för sin handläggning avseende beslaget. Jag anser
också att åklagaren borde ha uppmärksammat dessa brister.
För att brott enligt de berörda bestämmelserna skall föreligga krävs
förutom förhandenvaron av de objektiva rekvisiten att i vart fall
oaktsamhet kan läggas den misstänkte till last. Av de mycket knapp-
händiga uppgifterna från den misstänktes egen anmälan framgår att
denne ansett att rödingarna uppfyllde minimimåttet. Någon utredning
om hur t.ex. uppmätningen tillgått då fisken drogs upp föreligger inte.
Utredningen var således så bristfällig att den inte utan vidare kunde
läggas till grund för någon bedömning av ansvarsfrågan. Det torde
emellertid i vart fall ha stått klart att något ansvar för uppsåtligt brott
inte kunde komma i fråga. Frågan var därför om någon oaktsamhet
kunde läggas den misstänkte till last. Uppgiften att göra rättsliga
överväganden av detta slag bör normalt ankomma på åklagarmyndig-
heten och inte på polismyndigheten. Polismyndigheten borde därför
ha överlämnat ärendet till åklagaren för handläggning.
Redog. 1990/91:1
69
En förutsättning för s.k. förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. Redog 1990/91 ’ 1
4 a § första stycket 2 är att något väsentligt allmänt eller enskilt
intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Vid den
överprövning som ägt rum hos åklagarmyndigheten har såvitt fram-
kommit några andra kompletteringar av ärendet i sak inte skett än att
vissa muntliga upplysningar inhämtats från fisketillsynsmannen Sven-
Arne Sandberg. Med hänsyn till vad ovan anförts om utredningens
beskaffenhet, den uppmärksamhet som ärendet tilldragit sig samt den
omständigheten att den misstänkte själv anmält händelsen för pröv-
ning, hade det enligt min mening varit lämpligare att fullfölja förun-
dersökningen och först därefter ta ställning till åtals- och förverkande-
frågorna.
Förföljande/efterföljande med polisfordon
(Dnr 1672-, 1769-, 2002-, 2283-, 2718-, 2820-1987, 154-, 484-, 564-1988
och 2858-1989)
ChefsJO Claes Eklundh meddelade den 28 juni 1990 beslut i tio olika
ärenden som rörde s.k. biljakter. Med biljakt åsyftas i besluten en
situation där polisen vid en färd som går över mer än en kort
vägsträcka försöker hinna upp och stoppa ett flyende fordon. I samtli-
ga ärenden fann chefsJO anledning att rikta kritik mot polisens
handlande. Här redovisas endast de allmänna synpunkter som återgetts
i bedömningsdelen i de enskilda besluten.
Polisen har för att kunna fullgöra sina uppgifter att bekämpa brott och
upprätthålla allmän ordning och säkerhet utrustats med unika maktbe-
fogenheter. I dessa ingår rätt att under vissa förutsättningar bruka våld
mot person och egendom. S.k. biljakter — dvs. försök att vid en färd
som går över mer än en kort vägsträcka hinna upp och stoppa ett
flyende fordon — innefattar typiskt sett så stora skaderisker att det är
naturligt att bedöma en sådan åtgärd med utgångspunkt i de principer
som i allmänhet gäller för polisens våldsanvändning. Det bör emeller-
tid understrykas att biljakter i själva verket normalt medför betydligt
större risker för helt utomstående personer än andra former av våld.
Också när det bara är fråga om materiella skador är det vid biljakter
mycket ofta utomstående — t.ex. ägaren till ett stulet fordon — som
drabbas.
Vid försök att stoppa ett flyende fordon liksom vid polisiär våldsan-
vändning i allmänhet möter man en konflikt mellan olika motstående
intressen. A den ena sidan står intresset av att brott bekämpas och den 70
allmänna ordningen och säkerheten upprätthålls genom polisens för-
sorg. Å den andra står hänsynen dels till den person som ett ingripan-
de är avsett att rikta sig mot, dels till sådana utomstående personer
som kan utsättas för risker genom ingripandet. Intresset av att ta fast
en flyende fordonsförare måste alltid vägas mot dessa motstående
intressen och underordnas de principer som gäller för alla former av
samhälleliga ingripanden mot enskilda. Som redan nämnts är det
härvid främst behovs- och proportionalitetsprinciperna som måste
beaktas.
De situationer där det kan bli aktuellt att hinna upp och stoppa ett
flyende motorfordon kan gestalta sig på många olika sätt. Det är därför
inte möjligt att annat än i ganska allmänna termer ange hur polisen
bör uppträda. Härtill kommer att läget plötsligt kan ändras och ställa
nya krav på de deltagande polismännen. Allt detta innebär att beslut
måste fattas snabbt och på ofta osäkra premisser i för beslutsfattaren
pressande situationer. Att detta i sin tur medför en icke obetydlig risk
för att beslut och andra åtgärder vid en närmare granskning visar sig
vara mindre välbetänkta är uppenbart.
RPS använder i sina anvisningar uttrycken förföljande och efterföl-
jande utan att gå närmare in på innebörden av dessa två begrepp. Av
anvisningarna framgår emellertid att det som i första hand skiljer dem
åt är deras syfte. Ett förföljande är avsett att direkt leda fram till att det
flyende fordonet stoppas och dess förare tas fast, medan ett efterföljan-
de närmast kan beskrivas som en spaningsåtgärd som syftar till att ta
reda på vart den flyende tar vägen. Av dessa beskrivningar kan dras
den slutsatsen att det vid s.k. biljakter är fråga om ett förföljande och
inte om ett efterföljande. Jag har emellertid fått det intrycket att man i
det praktiska polisarbetet ibland tolkar begreppet förföljande på ett
mycket snävare sätt än vad RPS anvisningar ger underlag för och i
motsvarande mån tänjer begreppet efterföljande till och ibland över
bristningsgränsen. Som exempel kan nämnas att det har förekommit
att man har betecknat t.o.m. direkta försök att köra på det flyende
fordonet som en form av efterföljande. Jag anser det därför lämpligt att
i det följande utveckla min syn på innebörden av de två begreppen
och ange vilka förutsättningar som enligt min mening bör gälla för att
tillgripa de olika åtgärderna.
Eftersom ett förföljande som nämnts har som syfte att polisen skall
kunna stoppa och ta fast den flyende ligger det i sakens natur att
avståndet mellan fordonen är förhållandevis kort och att man därmed
kan utgå från att den som förföljs är medveten om polisens närvaro
och påverkas av denna. I alla de fall där det av den flyendes körsätt
framgår att han påverkas av polisens närvaro måste förfarandet enligt
min uppfattning betraktas som ett förföljande. Som exempel på sådan
påverkan kan nämnas att den flyende ökar hastigheten avsevärt, att
han kör mot rött ljus och att han nonchalerar andra regler som är av
grundläggande betydelse för trafiksäkerheten. Enligt min mening mås-
te varje situation där polisen med ljud- eller ljussignal kräver fri väg
Redog. 1990/91:1
71
enligt bestämmelserna i 12 § vägtrafikkungörelsen i princip betecknas
som ett förföljande om avståndet mellan fordonen inte är större än att
signalerna kan uppfattas av den flyende. Man får i sådana fall regel-
mässigt räkna med att föraren i det flyende fordonet påverkas av
signalerna på ett sätt som ökar hans trafikfarlighet. Av liknande skäl
bör en insats med fler än ett fordon som kan identifieras som polisfor-
don normalt betecknas som ett förföljande.
Det låter sig inte göra att annat än i mycket generella termer ange
när ett förföljande är försvarligt. Detta är något som i stället får avgöras
med utgångspunkt i omständigheterna i varje enskilt fall. Det måste
givetvis godtas att den som genom ådagalagd brottslighet eller av någon
annan anledning är att betrakta som farlig för andra människors liv
eller hälsa får förföljas, så länge riskerna vid förföljandet står i rimlig
proportion till intresset av att han grips eller omhändertas.
En given utgångspunkt för bedömningen av om en flyende fordons-
förare skall förföljas och hejdas är därför vilken brottsmisstanke som
kan riktas mot honom eller vilka andra särskilda omständigheter som
kan läggas till grund för ett ingripande. Är förhållandena sådana att de
inte utgör underlag för någon annan åtgärd från polisens sida om
fordonet stoppas än en kontroll av förarens identitet och ett förhör på
platsen, bör enligt min mening i princip en så ingripande åtgärd som
ett förföljande aldrig vidtas. Det får t.ex. inte förekomma att polisen
förföljer någon enbart av det skälet att han inte har stannat på
polismans tecken eller att han kan misstänkas ha gjort sig skyldig till
en överträdelse av trafikförfattningarna som inte kan föranleda annat
än ett bötesstraff. Intresset av att brott beivras kan i sådana fåll inte
anses uppväga de risker som generellt sett är förknippade med ett
förföljande.
Vad jag nu har sagt innebär inte att polisen måste avstå från varje
försök att stoppa en fordonsförare som t.ex. flyr från en trafikkontroll.
Att man i direkt anslutning till en sådan händelse försöker hinna upp
och stoppa ett fordon måste normalt godtas. Om försöket inte omedel-
bart leder till framgång måste emellertid polisen avbryta aktionen. Det
kan således i dessa fall enbart bli fråga om att förfölja någon en mycket
kort sträcka.
Om det föreligger en rättslig grund för att beröva den flyende
fordonsföraren friheten, t.ex. genom ett gripande eller genom ett
omhändertagande med stöd av polislagen, kan däremot också ett
förföljande i egentlig mening godtas. Även då måste man emellertid
göra en bedömning av om förföljandet kan anses försvarligt med
hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter. Denna bedömning
måste göras kontinuerligt och leda till att förföljandet avbryts så snart
risken för skador blir för stor. Som framhålls i FAP 104-1 måste ett
förföljande i de fall där den flyendes farlighet inte är känd eller inte av
så svårartad beskaffenhet i själva verket avbrytas så snart ingripandet
över huvud taget kommit att innebära fara för att någon kommer till
skada. Man måste vid bedömningen fästa särskild vikt vid riskerna för
utomstående. Den som förföljs och de polismän som förföljer honom
är i regel väl medvetna om de faror som förföljandet kan innebära.
Redog. 1990/91:1
72
Andra trafikanter har däremot kanske inte ens uppmärksammat att ett
förföljande pågår. Vid bedömningen av skaderiskerna måste man själv-
fallet ta hänsyn till den aktuella trafikmiljön. Generellt kan t.ex. sägas
att riskerna för skador på utomstående är större i stadsmiljö än på
landsväg och större under högtrafik än under lågtrafik. Andra omstän-
digheter som måste beaktas är sådana som hänför sig till väg- och
ljusförhållandena.
Ett förföljande motiveras ofta med att den förföljde genom sitt
körsätt utsätter andra trafikanter för en sådan fara att polisen till varje
pris måste fä slut på körningen. Det är emellertid svårt att finna
hållbara argument för ett sådant resonemang. Det torde tvärtom vara
så att ett förföljande i de allra flesta fall ökar faran för andra trafikan-
ter. Synsättet är naturligtvis särskilt betänkligt i de fall där den jagade
påbörjar ett trafikfarligt beteende som en direkt följd av att han
upptäcker att polisen förföljer honom. Att polisen provocerar någon
att begå en brottslig handling fritar visserligen i och för sig inte
gärningsmannen från straffansvar. Ett sådant handlande får emellertid
anses strida mot de allmänna principer för polisingripanden som har
slagits fast i polislagen. Det måste av nu angivna skäl anses vara en i
hög grad tvivelaktig åtgärd att av omsorg om trafiksäkerheten fortsätta
att förfölja och försöka stoppa en fordonsförare som, innan han blev
varse polisen, inte betedde sig på något hänsynslöst sätt i förhållande
till övriga trafikanter.
Det måste understrykas att en brottsmisstanke som ger upphov till
ett förföljande måste grundas på konkreta omständigheter av tillräcklig
styrka. Att exempelvis en bilförare vägrar att stanna på polismans
tecken innebär inte automatiskt att det finns grund för att misstänka
att föraren har gjort sig skyldig till något brott som kan läggas till
grund för ett gripande; härutöver krävs att man har tillgång till någon
annan information som ger stöd för en brottsmisstanke. Allmän kun-
skap om en viss persons kriminella levnadssätt är inte heller en
omständighet som ensam motiverar ett förföljande. Också i de fall där
grunden för förföljandet är att en person bedöms som farlig måste det
på samma sätt finnas någon aktuell, konkret omständighet till stöd för
denna bedömning.
Jag vill tillägga att en sådan åtgärd som att försöka preja en förföljd
bil av vägen eller att avsiktligt köra på och skada den för att hindra
fortsatt färd bör tillgripas bara i undantagsfall. Skälet till detta är
naturligtvis i första hand risken för personskador men också, i de fall
där det är fråga om en bil som anmälts som stulen, målsägandens
berättigade intresse av att få sin bi! tillbaka i oskadat skick.
En särskild fråga är om förföljande bör få ske med icke polismålade
fordon. JO Anders Wigelius har i ett ärende (JO 1987/88 s. 101 f.)
uttalat att det är olämpligt att uppta ett förföljande med ett icke
polismålat fordon när man inte säkert vet att den flyende har förstått
att det är polismän som vill komma i kontakt med honom. För egen
del vill jag tillfoga att riskerna för att andra trafikanter inte uppmärk-
sammar att ett förföljande pågår givetvis är större om polisen använder
ett civilt fordon.
Redog. 1990/91:1
73
EfterföljandeRedog. 1990/91:1
Avsikten med ett efterföljande är som redan nämnts att ta reda på vart
den efterföljde tar vägen. Ett efterföljande har alltså närmast spaning-
skaraktär. En grundläggande förutsättning för att ett efterföljande skall
anses vara för handen torde därför, som framgått av vad jag tidigare
sagt, vara att avståndet till det framförvarande fordonet är så stort och
omständigheterna också i övrigt sådana att föraren vid sin körning inte
rimligen kan känna sig jagad av polisen. Det är här med andra ord
fråga om en sedvanlig trafiksituation där såväl polisfordonet som det
efterföljda fordonet framförs på ett "normalt" sätt i den aktuella
trafikmiljön. Jag vill här erinra om att en insats med fler än ett fordon
som kan identifieras som polisfordon enligt min mening som regel
inte kan betecknas som ett efterföljande.
Frågan när ett förföljande övergår i ett efterföljande förtjänar sär-
skild uppmärksamhet. Enligt min mening måste avgörande vikt fästas
vid hur den framförvarande fordonsföraren kan förväntas uppfatta
situationen. Denne kan inte rimligen uppfatta att förföljandet har
avlysts om visserligen de deltagande polismännen på grund av en order
eller självmant har bestämt sig för att övergå till ett efterföljande men
detta beslut inte har fått något yttre uttryck. En självklar förutsättning
bör därför vara att ljud- och ljussignaler stängs av och att polisfordo-
nen låter avståndet till det flyende fordonet växa betydligt eller att man
på något annat sätt som lätt kan uppfattas av dettas förare markerar att
förföljandet har upphört.
Vad som sägs i FAP 104-1 torde i första hand ta sikte på situationer
där en bilförare skall stoppas. JO Anders Wigelius har i ett tidigare
beslut framhållit behovet av att komplettera föreskrifterna med avseen-
de på de särskilda svårigheter som är förenade med förföljande av
motorcyklar (se JO 1982/83 s. 64 ff.).
Det ligger i sakens natur att förföljande av motorfordon med oskyd-
dade förare innebär särskilt stora risker för allvarliga personskador om
en olycka skulle inträffa. Enligt min mening måste man därför i dessa
fall ta särskilt stor hänsyn till den förföljdes säkerhet vid bedömningen
av frågan om ett förföljande skall fortsätta eller avbrytas.
Om flera enheter deltar i ett förföljande eller efterföljande behövs en
aktiv ledning och samordning av insatsen. Denna ledningsuppgift skall
i normalfallet fullgöras av vakthavande befäl, som har det övergripan-
de ansvaret för den yttre verksamheten i distriktet. Det ankommer på
honom att bl.a. avgöra vilka resurser som kan avdelas för uppgiften.
Enligt min mening måste vakthavande befäl så snart han har fått
kännedom om ett förföljande först och främst avgöra om den brotts-
misstanke eller de omständigheter som annars föreligger är av sådant
slag att ett förföljande över huvud taget är motiverat. Om han bedömer
74
att förföljandet skall fortsätta blir hans nästa uppgift att avgöra vilken
total polisinsats som krävs. Det förefaller nämligen vara vanligt att
polismän spontant engagerar sig i pågående förföljanden, vilket kan få
till följd dels att händelseförloppet utvecklas på ett svårkontrollerat
sätt, dels att distriktet berövas resurser som behövs för annan angelä-
gen verksamhet. Det är därför en viktig uppgift för vakthavande befäl
att skilja av de patruller som behövs bättre för annan verksamhet.
Det vakthavande befälets allra viktigaste roll i sammanhanget är
emellertid att avgöra när ett förföljande är förenat med sådana risker
att det bör avbrytas och eventuellt övergå i ett efterföljande i den
bemärkelse som jag nyss nämnt. Det har visat sig att de polismän som
deltar i ett förföljande har svårt att själva begränsa sina insatser. Man
kan däremot utgå från att vakthavande befäls bedömningar i det
avseendet inte färgas av en upphetsad stämning på det sätt som kan
gälla för de deltagande polismännen.
En särskild fråga är om vakthavande befäl kan lämna över sitt
lednings- och samordningsansvar till någon annan, t.ex. yttre befäl.
Med tanke på den mångfald skiftande situationer som kan uppkomma
kan det givetvis inte helt uteslutas att det finns fall där en sådan
lösning är lämplig. Jag syftar då i första hand på situationer där det
inte finns något behov av samordning mellan flera enheter. Ett annat
exempel är att de som deltar i aktionen på grund av avståndet inte
längre har fullgott radiosamband med vakthavande befäl. Allmänt bör
emellertid enligt min mening gälla att man bara i sällsynta undantags-
fall överlämnar ledningen till yttre befäl.
För att vakthavande befäl skall kunna fullgöra sina ledningsuppgif-
ter krävs att de deltagande polismännen fortlöpande lämnar rapporter
om händelseförloppet. Rapporterna måste självfallet ha sådant innehåll
att vakthavande befäl får ett tillräckligt beslutsunderlag. Har de berör-
da polismännen gett vakthavande befäl en korrekt bild av händelseför-
loppet far ansvaret för att ingripandet sker i enlighet med gällande
bestämmelser i princip anses ha övergått på denne. En given order om
att avbryta ett förföljande eller efterföljande måste självfallet åtlydas
omedelbart, oavsett vilken bedömning polismannen på fältet själv gör
av situationen.
ChefsJO överlämnade samtliga ärenden till RPS jämte en skrivelse
som behandlade vissa generella iakttagelser. I skrivelsen anfördes bl.a.
följande:
Jag har i alla de ärenden som jag nu avgjort funnit anledning att rikta
kritik mot polisens handlande. Eftersom det är fråga om ett mycket
litet antal fall, som dessutom valts ut av det skälet att det funnits
särskild anledning att förmoda att det förekommit brister i polisens
uppträdande, kan det visserligen sägas att man inte utifrån dem kan
dra några säkra slutsatser om hur polisingripanden av det aktuella
slaget normalt gestaltar sig. De tio fall som jag har granskat uppvisar
1990/91:1
75
emellertid åtskilliga gemensamma drag; jag vågar därför på grundval av Redog 1990/911
dem hävda att det bland polismän finns en viss tendens att i situationer
av det aktuella slaget överskatta behovet av att vid varje tillfälle ingripa
på ett kraftfullt sätt och en motsvarande benägenhet att underskatta de
risker som ett förföljande innebär såväl för den förföljde och förföljar-
na som för andra trafikanter. Den samlade bild som jag har fatt av
polisens handlande i de enskilda ärendena ger mig därför anledning att
— utöver vad jag anfört i de särskilda besluten — framföra vissa
synpunkter bl.a. på behovet av föreskrifter på området. Jag vill också
understryka vikten av att man såväl inom polisutbildningen som inom
ramen för arbetet med att utveckla polisens metoder tar upp de
särskilda problem som är förknippade med förföljande med polisfor-
don.
En fråga av central betydelse i sammanhanget är vad som avses med
förföljande respektive efterföljande. Jag har i samtliga ärenden funnit
att det varit fråga om ett förföljande i den bemärkelse som avses i FAP
104-1. Jag har vidare kunnat konstatera att man inte i något av de
granskade fallen iakttagit den restriktivitet i fråga om förföljanden som
rikspolisstyrelsen förordat, och att detta i de flesta fall tycks hänga
samman med att man gett begreppet efterföljande ett betydligt större
och begreppet förföljande ett motsvarande mindre tillämpningsområde
än vad som varit avsikten med reglerna i FAP 104-1. De yttranden
som har avgetts av olika polismyndigheter visar att det inte bara bland
polismän ute på fältet utan också bland polischefer råder en betydande
osäkerhet i fråga om var gränsen skall dras mellan förföljande och
efterföljande. Det föreligger således enligt min mening ett behov av ett
förtydligande på denna punkt.
Det som enligt FAP 104-1 i första hand skiljer de två begreppen åt
är åtgärdens syfte. Ett förföljande är avsett att direkt leda fram till att
det flyende fordonet stoppas och dess förare tas fast, medan ett efterföl-
jande beskrivs som en spaningsåtgärd som syftar till att ta reda på vart
den flyende tar vägen. Jag har i och för sig inte någonting att invända
mot denna gränsdragning. Eftersom skälet till att man har olika regler
för de två slagen av åtgärder är de särskilda risker som är förknippade
med ett förföljande, finns det emellertid enligt min mening anledning
att på ett tydligare sätt understryka att det är den objektivt konstaterba-
ra risken och inte de deltagande polismännens subjektiva uppfattning
om syftet med det egna handlandet som bör vara avgörande för vilken
kategori ett visst ingripande skall hänföras till.
Det finns enligt min mening anledning att överväga frågan om man
inte helt kan avstå från uttrycket efterföljande som beteckning på en
särskild form av ingripande. Eftersom det här är fråga om "normal"
körning där det är angeläget att polisen inte tilldrar sig den efterföljdes
uppmärksamhet eller i varje fall inte på något sätt påverkar dennes
körsätt finns det inte något av säkerhetsskäl dikterat behov av särskilda
regler om denna typ av åtgärd. En utmönstring av begreppet efterföl- 76
jande skulle också ha flera fördelar. Man undviker för det första de
missförstånd som användningen av två språkligt snarlika uttryck ger Redog. 1990/91:1
upphov till och man slipper därmed också den diskussion som nu ofta
förekommer om ett ingripande skall hänföras till den ena eller den
andra kategorin. Man kan vidare räkna med att föreskrifterna om
förföljande kommer att få en annan tyngd och genomslagskraft. En
order som innebär att de polismän som deltar i ett förföljande skall
avbryta detta och t.ex. i stället observera det flyende fordonet på
avstånd kan utan svårighet ges genom en konkret beskrivning av det
åsyftade handlingssättet i stället för genom användningen av den tek-
niska termen efterföljande; i själva verket blir ordergivningen sanno-
likt betydligt klarare med en sådan metod.
Nästa grundläggande fråga i sammanhanget gäller förutsättningarna
för ett förföljande. Enligt FAP 104-1 är ett förföljande som innebär
fara för den flyende motiverat endast i sådana undantagsfall där denne
genom ådagalagd brottslighet eller av annan anledning är att betrakta
som farlig för andra människors liv eller hälsa och faran vid förföljan-
det för andra personer är ringa eller ingen. Denna ståndpunkt står i
god överensstämmelse med den uppfattning jag gett uttryck för i de
särskilda besluten, att biljakter typiskt sett innefattar så stora skaderis-
ker att de bör bedömas med utgångspunkt i de principer som i
allmänhet gäller för polisens våldsanvändning.
Gemensamt för flertalet av de ärenden som jag nu avgjort är att
situationen inte varit av det slag som nu nämnts. Det har t.ex. i tre fall
varit fråga om fortkörning, i två fall om underlåtenhet att stanna på
polismans tecken och i ett fall om ett fordon som var efterlyst av det
skälet att det inte återlämnats till en biluthyrningsfirma inom avtalad
tid. I ett fall var en bristfällig registreringsskylt den omständighet som
tilldrog sig polisens intresse och utlöste förföljandet. Det kan således
finnas skäl att ytterligare inskärpa att förföljande över mer än en
kortare vägsträcka är en extraordinär åtgärd som far tillgripas bara i
undanta gssituationer.
Jag vill i detta sammanhang peka på ett uttalande som gjorts av en
polismyndighet i ett av ärendena, nämligen att det är bättre att en
flyende misstänkt går fri än att riskera att en kanske helt utomstående
trafikant kommer till skada. En sådan rekommendation kommer inte i
konflikt med polisens uppgift att svara för ordning och säkerhet och
att bekämpa brott utan står tvärtom i god överensstämmelse med de
grundläggande principer för polisingripanden som har lagts fast i
polislagen. Detta illustreras på ett mycket tydligt sätt av ett av de fall
som jag har granskat. Den misstanke som där utlöste förföljandet avsåg
underlåtenhet att stanna på polismans tecken och eventuellt olovlig
körning. Förföljandet pågick i mer än sex mil, tidvis i hög fart, och
slutade med en olycka där passageraren i det förföljda fordonet — en
femtonårig flicka — omkom.
Ett förföljande motiveras ofta med ett påstående att den förföljde
genom sitt körsätt utsatt medtrafikanterna för så stor fåra att man till
varje pris måste få slut på körningen. De ärenden som jag har granskat
visar emellertid att ett förföljande i sådana situationer som regel
ytterligare ökar riskerna för andra trafikanter. I flera fall har den
jagade i själva verket påbörjat sitt trafikfarliga beteende först i samband
med att han upptäckt att han var förföljd. Det är tydligt att förföljandet
här direkt har motverkat det uppgivna syftet att begränsa riskerna för
andra trafikanter.
I några fall har ett skäl för förföljandet varit att man velat återställa
en tillgripen bil till målsäganden. Ett förföljande är emellertid sällan
en adekvat åtgärd för att uppnå detta syfte. I fyra av de nu aktuella
ärendena avsåg förföljandet fordon som var tillgripna eller efterlysta på
någon annan grund. I tre av fallen körde de förföljande polismännen
avsiktligt på den förföljda bilen för att förhindra fortsatt Srd och
orsakade därvid betydande materiella skador. I det fjärde fallet körde
den förföljde föraren av vägen under förföljandet, varvid fordonet
totalförstördes.
Det finns enligt min mening anledning för rikspolisstyrelsen att
närmare studera och utveckla alternativa former för ingripanden mot
fordonsförare. Om man har tillgång till civila polisfordon kan i vissa
fall åtgärden att oförmärkt följa efter en misstänkt med ett sådant
fordon framstå som lämplig. Som exempel på detta kan nämnas den
situationen att polisen observerat ett efterlyst fordon som framförs i
trafiken på ett helt normalt sätt. Också i de fall där ett förföljande
inledningvis är motiverat kan skaderiskerna snabbt öka på ett sådant
sätt under förföljandet att man också här bör ha en beredskap för att
ingripa med andra metoder.
Jag vill i detta sammanhang peka på vad rikspolisstyrelsen upplyst i
sitt yttrande om att styrelsen i en skrivelse till regeringen lagt fram
förslag till vissa ändringar i kungörelsen (1967:419) med bestämmelser
om användning av spikmatta i polistjänsten.
Som jag redan har nämnt bör effekten på den jagade sättas i cent-
rum vid en översyn av reglerna om förföljande och vid de utbildnings-
insatser som bör göras. I de fall som jag har granskat har den inverkan
som ett förföljande har på den förföljde genomgående underskattats.
Uttalanden av flera av de förföljda fordonsförarna visar att en förare
som känner sig jagad av polisen lätt kommer i ett tillstånd där hans
enda tanke är att undkomma. Det är tydligt att både omdömesförmå-
gan och förmågan att handla rationellt nedsätts kraftigt i en paniksitua-
tion av detta slag. Objektiva tecken på en sådan påverkan, som lätt kan
iakttas av de förföljande polismännen, är att den flyende i samband
med att förföljandet inleds börjar göra vårdslösa omkörningar, köra
mot rött ljus eller mot körriktningen, släcker belysningen vid mörker-
körning eller börjar uppträda på något annat liknande trafikfarligt sätt.
Jag vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på den inver-
kan användningen av ljud- och ljussignaler kan ha på den som förföljs
och på andra trafikanter. Att polisen använder larmanordningar för att
påkalla uppmärksamhet och för att försöka få en fordonsförare att
stanna är naturligtvis i princip godtagbart och i normalfallet den mest
effektiva metoden. Det finns emellertid anledning att framhålla att
ljud- och ljussignaler från ett polisfordon eller något annat utryck-
Redog. 1990/91:1
78
ningsfordon som regel ökar stressen också hos den laglydige normalbi-
listen. Denna verkan blir avsevärt mycket starkare när det är fråga om
en fordonsförare som flyr undan polisen, och detta gäller självfallet i
särskilt hög grad när det är fråga om ett långvarigt förföljande.
De ärenden som jag har granskat visar också att de polismän som
deltar i ett förföljande har svårt att sätta sig in i hur situationen
uppfattas av utomstående trafikanter, och att man som en följd av detta
har underskattat de risker som ett förföljande har medfört. Polismän-
nen har t.ex. fäst stor vikt vid den omständigheten att andra trafikanter
varnas genom att polisen använder ljud- och ljussignaler. När ett
utryckningsfordon använder larmanordningar medför detta givetvis att
övriga trafikanter skärper uppmärksamheten. Som jag redan nämnt
ökar emellertid samtidigt stressnivån. Man måste vidare ta hänsyn till
att de trafikanter som inte är direkt involverade i förföljandet är helt
okunniga om orsaken till att larmanordningarna används och många
gånger först på ett sent stadium har möjlighet att avgöra varifrån
signalerna kommer. Effekten av användningen av larmanordningar
blir dessutom normalt att medtrafikanternas uppmärksamhet inriktas
på utryckningsfordonet. Effekten kan således i själva verket bli den
motsatta mot vad som åsyftas och att medtrafikanternas uppmärksam-
het i stället dras från det flyende fordonet. Det förtjänar särskilt att
påpekas att det i stadsmiljö ofta är mycket svårt att avgöra varifrån ett
sirénljud kommer, samtidigt som ljussignaler döljs av byggnader och
därför kan upptäckas bara på kort avstånd.
Som framgår av mina beslut har jag ägnat ledningsfrågorna särskild
uppmärksamhet. I de flesta av de ärenden som jag nu avgjort har den
centrala ledningsfunktionen varit svag eller helt obefintlig; i de få fall
där ledningsfunktionen utövats på ett adekvat sätt har direktiven från
vakthavande befäl antingen missuppfattats eller inte åtlytts på ett
riktigt sätt.
Det är enligt min mening angeläget att det görs helt klart att det är
vakthavande befäl som har att fatta de avgörande besluten vid ett
förföljande. Han skall så snart han har fatt kännedom om ett förföljan-
de ta ställning till om detta över huvud taget är motiverat och i
förekommande fall avdela de resurser som krävs för insatsen. Under
ett pågående förföljande är hans viktigaste uppgift att fortlöpande
bedöma om detta skall fortsätta eller avbrytas.
Jag vill i detta sammanhang särskilt peka på några iakttagelser som
jag gjort vid min genomgång av de tio ärendena.
Som jag redan nämnt har förföljandet i det stora flertalet fall inletts
utan tillräcklig grund. Det finns all anledning att tro att i varje fall
huvuddelen av dessa förföljanden hade avbrutits på ett mycket tidigt
stadium om ledningsfunktionen hade fungerat på ett riktigt sätt.
Jag har också kunnat konstatera att polismän i stor utsträckning
spontant engagerat sig i inledda förföljanden. Om ett sådant förfarande
godtas kan detta, som jag framhållit i de särskilda besluten, fa till följd
dels att händelseförloppet utvecklas på ett svårkontrollerat sätt, dels att
distriktet berövas resurser som behövs för annan angelägen verksam-
het.
Redog. 1990/91:1
79
En annan iakttagelse är att de polismän som väl engagerat sig i ett Redog 1990/91’ 1
förföljande har en tendens att underskatta de risker som förföljandet
innebär samtidigt som den ursprungliga anledningen till förföljandet
trängs alltmer i bakgrunden och ersätts med en oreflekterad men stark
önskan att ta fast den förföljde föraren. Inte heller överordnad polis-
personal har alltid ställt sig den grundläggande frågan varför man
förföljer ett visst fordon och om skälet till förföljandet verkligen är
sådant att det motiverar de risker som detta innebär.
För att ledningen av ett förföljande skall kunna fungera på avsett vis
krävs inte bara att vakthavande befäl lever upp till sitt ansvar utan
också att hans roll respekteras av de polismän som deltar i förföljan-
det. Jag har vid min genomgång av ärendena fatt det intrycket att
polispersonalen på fältet ibland själv velat styra skeendet utan inbland-
ning från sambandscentralen, och det finns i något fall också tecken
som tyder på att polismän medvetet satt sig över givna order. Det bör
enligt min mening på olika sätt — bl.a. i utbildningen — inskärpas att
de polismän som deltar i ett förföljande måste lyda de order som ges
av överordnad personal. Särskilt viktigt är detta i fråga om en order att
begränsa eller avbryta ett förföljande. Något egentligt utrymme för
personalen på fältet att göra andra bedömningar bör inte finnas. Bara
om en given order bedöms medföra alltför stor fara bör de deltagande
polismännen enligt allmänna principer få underlåta att efterkomma
denna.
Jag vill vidare erinra om att JO Anders Wigelius tidigare har pekat
på behovet av särskilda föreskrifter för förföljande av den som försöker
undkomma på motorcykel. De fall som jag har granskat visar att detta
behov kvarstår.
Fråga om informell husrannsakan under sken av för-
hör i bostaden
(Dnr 2254-1988)
En person — M. — uppgav i en anmälan till JO att han blivit
olämpligt behandlad av två civilklädda polismän vid ett förhör som
hållits i hans bostad.
Vid granskning av polismyndighetens i Stockholm akt i ärendet
framgick att en anonym uppgiftslämnare i brev på dålig svenska
uppgett att innehavaren av en viss personbil sålde knark och kokain
vid Hötorget och att denne var arab. Enligt en anteckning förekom M.,
som befanns vara registrerad som ägare till fordonet, i polisens brotts-
register och i spaningsregistret. Vidare har antecknats att hembesök
skett hos M. den 25 augusti 1988 klockan 20.00 och att det därvid inte
framkommit några tecken på att denne skulle missbruka, försälja eller
inneha narkotika. Ärendet skrevs av den 28 augusti 1988.
80
Skrivelsen remitterades till länspolismästaren i Stockholms län för
upplysningar och yttrande. Utredning skedde bl.a. genom förhör med
de två kriminalinspektörer som företog hembesöket hos M. Av förhö-
ren framgick bl.a. följande.
M. förekom i brottsregistret och i spaningsregistret. Dessutom fanns
ytterligare ett tips mot honom av äldre datum. Polismännen bestämde
sig därför för att åka hem till M. för att se om det fanns någon
substans i tipset. Inne i vardagsrummet tittade de sig omkring eftersom
det inte är ovanligt att det ligger t.ex. en haschbit eller någonting annat
framme som ger anledning till att företa en husrannsakan. Ingenting
framkom emellertid som gav anledning till någon sådan åtgärd. Ingen
av dem gick runt och letade i lägenheten, utan det enda de gjorde var
att titta in i de rum som de passerade på vägen ut.
I ett beslut den 12 mars 1990 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följan-
de.
Enligt 5 § förundersökningskungörelsen skall förhör hållas på tid
och plats som kan antas medföra minsta olägenhet för den som skall
höras. Det görs emellertid en allmän reservation till förmån för
förundersökningens behöriga gång samt polisens eller åklagarens arbe-
te. I den promemoria som återfinns i konseljakten avseende förunder-
sökningskungörelsen s. 18 anfördes att förhör i hemmen med vuxna
personer borde, om det ej gällde förhör med vittnen eller målsägande,
såvitt möjligt undvikas med hänsyn till de olägenheter som det kan
medföra för den hörde. JO har tidigare framhållit (JO:s ämbetsberät-
telse 1971 s. 93) att ett förhör hållet i någons bostad kan vara att
föredra, t.ex. därför att den förhörde kan antas ha tillgång till anteck-
ningar eller annat material som underlättar förhöret med honom. I
beslutet anförde JO vidare:
I fråga om eftersökande av föremål, som kan äga betydelse för utred-
ning om brott, gäller enligt 28 kap. rättegångsbalken särskilda regler
om husrannsakan. En polisman, som verkställer förhör med en person
i dennes bostad, torde visserligen inte kunna anses förhindrad att i
samband därmed också göra iakttagelser som kan vara av betydelse för
brottsutredningen. Rättsligen går emellertid en gräns mellan sådana
allmänna iakttagelser och direkta undersökningsåtgärder. Tar sig iakt-
tagelserna formen av undersökningsåtgärder, blir de, såsom uttalas i
JO:s ämbetsberättelse 1965 s. 159 och rikspolisstyrelsen sedermera
instämt i, att betrakta som åtgärder på vilka reglerna om husrannsakan
skall tillämpas. Till följd härav kan de inte företas utan att förordnan-
de om husrannsakan meddelats. Det spelar ingen roll om den hörde
samtycker till åtgärderna.
I det nu aktuella ärendet har förhöret föranletts av en anonym
anmälan som enbart innehållit ett påstående om att ägaren till ett
angivet fordon skulle förekomma i narkotikasammanhang. Anmälan
var således av den karaktären att den inte ensam skulle ha kunnat
läggas till grund för någon tvångsåtgärd. Det framgår av polismännens
egna uppgifter att de var medvetna om att underlaget var otillräckligt
för ett beslut om husrannsakan. Som ovan framhållits bör ett förhör i
bostaden som regel inte hållas annat än om det kan vara till gagn för
den hörde. Uppgifter om några sådana överväganden har inte fram-
1990/91:1
81
kommit. Tvärtom far jag det bestämda intrycket av att det icke
aviserade hembesöket gjorts huvudsakligen för att tillföra ärendet
information som gav stöd åt anmälan. Ett hembesök som har sin
grund i överväganden av denna art innebär emellertid ett kringgående
av de rättssäkerhetskrav som ställts upp i 28 kap. rättegångsbalken
beträffande husrannsakningar och kan därför inte godtas. En annan
sak är att den enskilde polismannen, då ett förhör med hänsyn till den
hörde har förlagts till dennes bostad, inte kan anses förhindrad att göra
normala iakttagelser som kan vara av betydelse för brottsutredningen.
Redog. 1990/91:1
Fråga om val av lämplig plats för genomförande av
förhör m.m.; tillika fråga om genomförande av förhör
med polisman sedan JO remitterat ärendet till polis-
myndighet för utredning
(Dnr 1682-1988)
Gunilla C. anförde i anmälan till JO.
Den 19 juli 1988 vid 17.15-tiden var hon tillsammans med en
kamrat och handlade på varuhuset Billhälls vid Stigbergstorget i Göte-
borg. När de skulle betala visade det sig att pengarna inte räckte till.
Kamraten fick därför hennes bankomatkort för att ta ur mera pengar
vid en närliggande bankomat. När kamraten passerade entrédörren såg
hon att två män grep tag i honom. Efter någon minut återkom de båda
männen och uppgav för henne att de försökt att gripa kamraten för
snatteri av en godispåse värd under 10 kr., men att han vid gripandet
gjort våldsamt motstånd och slitit sig loss. Hon blev tillsagd att invänta
tillkallad polis. När polis kommit till platsen avdelades två polismän
att tillsammans med en av kontrollanterna leta efter kamraten, medan
två polismän stannade kvar vid entrén tillsammans med henne. En
mängd personer passerade där och det kändes därför oerhört förned-
rande för henne, särskilt mot bakgrund av att hon själv bor i området.
Polismännen uppgav bl.a. att kamraten kunde åtalas för rån och att
hon själv skulle föras till polishuset och stanna där tills kamraten
gripits. De uppgav vidare att hon i avbidan härpå kunde anhållas och
till och med häktas. Sedan de andra två polismännen återkommit utan
kamraten, blev hon införd i en av polisbilarna och fick sitta där i
ungefär fem minuter, väl synlig för den förbipasserande allmänheten.
Gunilla C. var nu skrämd och talade därför om vad kamraten hette
och att han antagligen befann sig i hennes bostad. De åkte därför med
två polisbilar och fyra polismän hem till hennes bostad, där kamraten
greps och fördes bort. Gunilla C. ifrågasätter om hon, som inte gjort
något olagligt, skall behöva stå ca 15 minuter inför allmänheten och
besvara frågor och bli anklagad för medhjälp till ett grovt brott och
även bli hotad med att anhållas och häktas.
Ärendet remitterades till länspolismästaren i Göteborgs och Bohus
län för utredning och yttrande. Till yttrandet fogades två promemorior 82
från "samtal" hållna med två av de deltagande polismännen.
Om "samtalet" med polismannen Magnus Roos framgick följande.
Väktarna berättade kortfattat att en misstänkt snattare hade varit i
sällskap med kvinnan. Snattaren hade tagit någonting, troligen en
godispåse. De hade försökt hejda honom. Han hade slagit sig fri och
hotat. Såvitt Magnus Roos förstod på deras uppgifter hade de varit
tillsammans när de ingrep mot mannen. — Magnus Roos vill minnas
att han tog in kvinnan i bussen innan han började ta uppgifter av
henne. Han minns inte öm hon hade någon legitimation. Hon ljög om
den misstänkte och lämnade falska namnuppgifter. — Kvinnan ifråga-
satte att hon satt i bussen och vad polisen och väktarna hade med
henne att göra. Magnus Roos informerade om vilket brott det kunde
bli fråga om i värsta fall, dvs rån. Han sa att visserligen var en påse
godis kanske inte så mycket att bråka om, men den misstänkte hade
slagit sig fri. Därmed kunde det rent juridiskt sett vara att bedöma som
rån. Det var i vart fall ingen bagatellartad handling som den misstänk-
te hade gjort sig skyldig till. Han påpekade att som han uppfattade
väktarna hade hon varit med när de ingrep mot mannen. Därmed
uppkom frågan vilken roll hon haft i sammanhanget. Det var nödvän-
digt att fråga henne om hon hjälpt till eller inte. — Efter en stund
insåg kvinnan uppenbarligen att hon måste hjälpa till att få saken
uppklarad. Hon sa att troligen fanns mannen hemma hos henne. Hon
bodde strax intill. Hon uppgav även vad mannen hette.
Länspolismästaren anförde bl.a. följande.
Polismännens handlande bör bedömas med utgångspunkt från vad de
själva visste vid tillfället. De hade bibringats uppfattningen att det inte
rörde sig om något bagatellärende. Ledningscentralen hade uppmanat
dem att skynda på därför att det hade uppstått bråk. När de talade med
väktarna visade det sig att väktarna hade blivit skrämda. I deras ögon
var mannen att bedöma som farlig. Gunilla C:s roll i sammanhanget
var till att börja med oklar. För polismännen var det angeläget att
hämta upplysningar av henne både om mannen och om henne själv.
Omständigheterna talade för att om det inte skedde direkt på platsen
var det osannolikt att brottet kunde klaras upp. — Händelsen utgör ett
gott exempel på en polisiär arbetsuppgift som ofta återkommer och
som samtidigt åskådliggör de faktiska arbetsförutsättningarna i polis-
tjänsten. Jag anser således inte att man pressar lagtexten för mycket om
detta fall får inrymmas under 23 kap 8 § rättegångsbalken. — — —
Enligt min uppfattning är det sålunda tveksamt om anmärkning kan
eller bör riktas mot polismännen för deras handlande.
ChefsJO Eklundh anförde i ett beslut den 30 mars 1990 följande.
Enligt 23 kap. 8 § rättegångsbalken är den, som är tillstädes på en
plats där ett brott har förövats, skyldig att på tillsägelse av polisman
följa med till ett förhör som hålls omedelbart därefter. Vägrar han
utan giltig orsak, får han tas med till förhöret. I förarbetena till
paragrafen anfördes att erfarenheterna visade att personer som befann
sig på den plats där ett brott hade förövats ofta var ovilliga att
underkasta sig förhör och att ens uppge sina namn. Stadgandet avser
såväl den misstänkte som annan (NJA II 1943 s. 303 f.).
De nu nämnda reglerna kom aldrig att tillämpas vid det aktuella
tillfället, eftersom Gunilla C. förhördes direkt på platsen. Enligt min
mening var omständigheterna sådana att ingen kritik kan riktas mot
Redog. 1990/91:1
83
polismännen med anledning av att de valde att förfara på detta sätt.
Det finns däremot anledning att uppehålla sig vid de former som
förhöret kom att få.
Ett förhör bör så långt möjligt genomföras på ett sådant sätt att den
hörde inte utsätts för onödig uppmärksamhet. Detta framgår av 23
kap. 4 § rättegångsbalken, där det anges att en förundersökning bör
bedrivas så att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas
kostnad eller olägenhet. Det anges även i 5 § förundersökningskungö-
relsen att ett förhör skall hållas på tid och plats som kan antas medföra
minsta olägenhet för den som skall höras. I handledningen Polisiära
Kriminalpolistjänst Utredning — Spaning 3 (1977) s. 40 anges att
platsen för förhöret kan vara en i närheten uppställd bil eller polissta-
tionen. Vidare anges att orden "omedelbart därefter" innebär att
förhöret inte kan hållas på något längre avstånd från brottsplatsen.
Frågan om vad som skall anses utgöra lämplig plats för ett förhör
som sker på brottsplatsen kan givetvis inte besvaras generellt utan
beror ofta på omständigheterna i det enskilda fallet. Många gånger,
t.ex. vid trafikolyckor, kan eventuella förhör på platsen med fördel
hållas i ett polisfordon. 1 det nu aktuella ärendet utspelade sig händel-
seförloppet vid ett välfrekventerat varuhus som enligt uppgift låg i
närheten av Gunilla C:s bostad. I sådana fall är det av stor vikt att ett
förhör genomförs så diskret som möjligt. Det hade därför varit lämpli-
gare om polismännen i stället för polisbilen valt en mindre utsatt plats,
t.ex. utrymmen som varuhusets egna kontrollanter brukar ta i anspråk
vid förhör av kunder som ertappats för tillgreppsbrott. Självfallet bör
det inte komma i fråga att inleda ett förhör på en plats där utomståen-
de kan uppfatta vad som sägs. I det nu aktuella ärendet har Magnus
Roos uppgett att såvitt han minns togs uppgifterna av Gunilla C. först
då de befann sig i polisbilen. Uppgift står således mot uppgift i detta
hänseende och jag bedömer det inte vara meningsfullt att utreda
sistnämnda fråga ytterligare.
Av Gunilla C:s anmälan framgår att hon lämnade de begärda
upplysningarna om kamraten först sedan polismännen sagt till henne
att hon kunde utsättas för ett frihetsberövande. Även om polismännen
i det inledande skedet haft en ofullständig bild av händelseförloppet
och Gunilla C:s del däri, borde det inte ha tagit någon längre tid för
polismännen att konstatera att hon inte kunde misstänkas för något
brott, och att det beträffande henne inte kunde komma i fråga att vidta
någon tvångsåtgärd utöver det förhör som igångsatts på platsen. Ett
sådant förhör måste som regel bli tämligen kort. Förhöret synes för
övrigt inte heller ha dokumenterats. Magnus Roos har inte bestritt att
någon av de närvarande polismännen uttryckt sig på sätt Gunilla C.
angett i sin anmälan och det ligger nära till hands att anta att syftet
varit att förmå henne att lämna upplysningar om sin kamrat. Jag vill
därför erinra om det i 23 kap. 12 § rättegångsbalken stadgade förbudet
att använda hot för att framkalla ett uttalande i viss riktning.
Slutligen kan jag inte undgå att uttala min förvåning över det sätt på
vilket anmälan har utretts. Av promemorian från "samtalen" med de
två polismännen framgår att de lämnat sina uppgifter först efter det att
Redog. 1990/91:1
84
de fått ta del av Gunilla C:s anmälan till JO. Det olämpliga i ett sådant
förfarande har tidigare påtalats av JO Anders Wigelius i beslutet i ett
ärende (JO 1987/88 s. 84) som också det gällde polismyndigheten i
Göteborg. Även om det uttalandet avsåg förhör under förundersökning
ligger det i saken natur att motsvarande synsätt bör tillämpas i fråga
om t.ex. utredning som sker i anledning av en remiss från JO.
Redog. 1990/91:1
85
Kriminalvård
Redog. 1990/91:1
Kritik mot handläggningen av en begäran från anhål-
len att få ringa advokat
(Dnr 30-1988)
I en anmälan daterad den 1 januari 1988 uppgav Anette T. att hon
sedan den 30 december 1987 satt anhållen på häktet i Stockholm och
att hon ett flertal gånger bett att få ringa advokaten Göran Helmer.
Som svar hade hon fått: "Eftersom du sitter för brott så får du vänta
tills du far en förordnad."
Utredningen visade att Anette T. greps och anhölls onsdagen den 30
december 1987. Jourhavande åklagare meddelade anhållningsbeslutet
kl. 20.00 och beslöt samtidigt om vissa restriktioner bl.a. för besök och
telefonsamtal. Handläggande polisman på kriminaljouren fyllde i en
blankett om restriktioner i enlighet med åklagarens beslut. På begäran
av Anette T. försökte polismannen nå advokaten Göran Helmer under
kvällen den 30 december 1987, dock utan att lyckas. Den 31 december
1987 begärde Anette T. åter att få ringa advokat Helmer. Anhållnings-
avdelningen kände vid denna tidpunkt inte till huruvida några restrik-
tioner hade meddelats för Anette T. Man utgick ifrån att alla restriktio-
ner gällde. På grund därav och då advokat Helmer inte var förordnad
som offentlig försvarare tilläts Anette T. inte att ringa advokaten.
Stockholms tingsrätt förordnade advokaten Helmer såsom offentlig
försvarare för Anette T. den 5 januari 1988.
Under utredningen yttrade sig tf. anstaltsdirektören Åke Fahrbring,
häktet Stockholm, och bitr, länspolismästaren Gösta Welander, polis-
myndigheten i Stockholm.
I beslut den 27 oktober 1989 uttalade JO Wigelius följande.
Av 1 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna
m.fl. framgår att den som är häktad inte får underkastas mera omfat-
tande inskränkningar i sin frihet än som påkallas av ändamålet med
häktningen samt ordning och säkerhet. Av 12 § framgår att telefon-
samtal får äga rum mellan häktad och person utom förvaringslokalen i
den utsträckning det lämpligen kan ske. Han skall vägras telefonsamtal
som kan medföra fara från säkerhetssynpunkt. Inte heller får den som
är häktad på grund av misstanke om brott ha telefonsamtal som kan
medföra fara för att bevis undanröjes eller utredning om brott eljest
försvåras. Det framgår vidare av 16 § att det ankommer på undersök-
ningsledaren eller åklagaren att avgöra om eller i vad mån hinder för
häktad att ha telefonsamtal möter på den grund att åtgärden kan
medföra fara för att bevis undanröjes eller utredning om brott eljest
försvåras. Vad som sägs beträffande häktad har enligt 17 § motsvarande
tillämpning på bl.a. den som har anhållits eller gripits på grund av
misstanke om brott. Det må framhållas att undersökningsledaren eller
86
åklagaren endast har att besluta i frågor som rör kollusionsfaran,
medan det ankommer på föreståndaren för häktet att förhindra kon-
takter som kan medföra fara från ordnings- eller säkerhetssynpunkt.
Enligt 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) skall den som
skäligen misstänkes för brott i samband med att han underrättas om
misstanken erhålla underrättelse om att för brott misstänkt är berätti-
gad att redan under förundersökningen anlita biträde av försvarare
samt att under vissa förutsättningar offentlig försvarare kan förordnas.
Av 13 § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och
anhållna m.fl. framgår att om en intagen, som har anhållits eller
häktats för brott, begär offentlig försvarare i målet, skall detta genast
anmälas till rätten, undersökningsledaren eller åklagaren.
Efter avslutad utredning står det klart att huvudsakligen tre faktorer
bidrog till att Anette T. under tiden 30 december 1987—4 januari
1988, då hon som anhållen befann sig på häktet i Stockholm, inte
kunde komma i kontakt med sin försvarare. För det första var det
storhelg vilket inverkade menligt på möjligheterna att nå berörda
personer. Det är i ärendet således klarlagt att försök gjordes redan på
kvällen den 30 december 1987 att per telefon nå advokat Helmer. Den
andra faktorn var uppenbarligen de rutiner som vid den här tiden
tillämpades för underrättelse om beslutade restriktioner till häktet.
Såvitt framkommit hade anhållningsavdelningen under de dagar det
här är fråga om ingen kännedom om huruvida restriktioner hade
utfärdats eller inte och detta trots att kriminalinspektör Niregård fyllt i
härför avsedd blankett. Det har inte gått att utreda de närmare orsaker-
na till att anhållningsavdelningen aldrig fick ett exemplar av blanket-
ten trots att personal där, enligt vad som uppgivits, själva försökt fä
besked i saken genom kriminaljouren. I likhet med bitr, länspolismäs-
tare Welander får jag endast konstatera att de dåvarande rutinerna var
helt otillfredsställande. Förhoppningsvis skall kommuniceringen emel-
lertid nu fungera efter införandet av de nya rutinerna så att häktet
alltid snabbt far kännedom om beslutade restriktioner. Den tredje, och
som jag ser det, allvarligaste faktorn är den inställning till behandling-
en av den intagne som kommit till uttryck genom tf. anstaltsdirektören
Fahrbrings remisssvar. Av detta framgår att om inget är känt om den
intagnes restriktionsförhållanden utgår man ifrån att alla restriktioner
gäller. Oaktat skälet är att man inte vill medverka till åtgärder som
kan tänkas skada utredningen, måste jag ställa mig synnerligen kritisk
till detta förhållningssätt. Det strider nämligen klart mot bestämmelser-
na i 1 och 16 §§ lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
Endast åklagare och undersökningsledare får besluta om restriktioner
såvida dessa inte betingas av ordnings- och säkerhetsaspekter. Att
handla som om alla restriktioner gällde, när kännedom saknas om vad
som beslutats, skulle kunna innebära att intagen får vidkännas in-
skränkningar i sin rätt som saknar laga stöd.
För tydlighets skull vill jag vidare framhålla att ett besked från
åklagaren att restriktioner för t.ex. telefonsamtal gäller för en intagen
inte innebär att häktet kan avslå en framställning om ett telefonsamtal
Redog. 1990/91:1
87
utan att åklagaren har förbehållit sig rätten att pröva framställningen.
En framställan måste därför alltid vidarebefordras till åklagaren för
beslut.
Nya regler trädde i kraft den 12 april 1988 angående de s.k.
personella tvångsmedlen under förundersökning — gripande, anhållan-
de och häktning. Dessa innebär bl.a. kortare frister för domstolspröv-
ning av häktningsfrågan. Fristreglerna har nödvändiggjort införande av
beredskapstjänst för domstolar, advokater och åklagare. Som en följd
härav finns numera också alltid, såsom framgår av polismyndighetens
remissvar, en jourhavande åklagare i tjänst på vaktroteln vid polismyn-
digheten i Stockholm. Det är således alltid möjligt för personalen vid
häktet att nå åklagare t.ex. för besked angående beslutade restriktioner.
Jag förutsätter därmed att en situation som den här aktuella inte skall
behöva inträffa igen.
Redog. 1990/91:1
Dröjsmål med överförande av häktad till häkte på
grund av platsbrist
(Dnr 563-1990)
I en anmälan till JO påtalade lagmannen vid Trollhättans tingsrätt
Ivan Odhammar att häktade i flera pågående mål vid tingsrätten inte
kunnat överföras till häktet i Borås på grund av utrymmesbrist utan
att de istället fatt stanna kvar hos polisen i Trollhättan. Han anförde att
den uppkomna situationen var betänklig från rättssäkerhetssynpunkt
mot bakgrund av att häktad enligt 24 kap. 22 § rättegångsbalken utan
dröjsmål skall föras till häkte, om inte utredningsskäl motiverar annan
placering.
Anmälan remitterades till kriminalvårdsstyrelsen, som i yttrande
anförde bl.a. följande.
Vad beträffar de faktiska omständigheterna får styrelsen hänvisa till av
styrelsen infordrat yttrande från häktet Borås.
Enligt 24 kapitlet 22 § rättegångsbalken skall den som häktas utan
dröjsmål föras till häkte. Även om häktet är fullbelagt åligger det
häktespersonalen att ombesörja placering i häkte. Bestämmelsen ger
inte stöd för att ens tillfälligt förvara häktade hos polisen om inte
rätten förordnat att så skall ske.
Beläggningssituationen vid häktena är sedan lång tid tillbaka ytterst
ansträngd. I en skrivelse den 1 februari 1990 till samtliga häktesföre-
ståndare har styrelsen redovisat hur stor ökningen av beläggningen
varit samt att den medfört att polisens lokaler tagits i anspråk för
häktade. Mot denna bakgrund kan styrelsen inte finna skäl till an-
märkning mot häktesledningen för vad som förekommit i förevarande
fall i synnerhet som det synes ha varit kontakt mellan häktet och
rätten i ärendet.
I ovannämnda skrivelse den 1 februari 1990 har styrelsen fastslagit
häktets skyldigheter i nu berört avseende. Styrelsen kommer vidare att
i kommande anslagsframställning ägna stor uppmärksamhet vad avser 88
häktessituationen.
Redog. 1990/91:1
Av det yttrande häktet Borås avgivit till kriminalvårdsstyrelsen fram-
gick bl.a. att det under en längre tid förekommit platsbrist på häktet,
vilken i de flesta fall lösts genom dubbelbeläggning. Vid det tillfälle
anmälan avsåg var det sju häktade som skulle placeras, men endast en
ledig cell fanns tillgänglig. Placering skedde då hos polisen i Trollhät-
tan, som hade förhållandevis fräscha och nya lokaler.
I beslut den 18 juni 1990 uttalade JO Wigelius följande.
Till att börja med kan konstateras, som också kriminalvårdsstyrelsen
gjort i sitt yttrande, att 24 kap. 22 § rättegångsbalken inte medger att
häktad förvaras på annan plats än i häkte, om inte utredningsskäl
motiverar detta och rätten förordnat därom.
Som styrelsen anfört är platssituationen på landets häkten sedan
lång tid tillbaka ansträngd, vilket för övrigt framkommit i ett flertal
tidigare ärenden här. Detta har medfört att häktade förvaras hos
polismyndighet eller att dubbelbeläggning förekommer. I ett flertal
ärenden rörande förhållandena på häktet Stockholm (se JO:s beslut
1990-03-28 i ärende 418-1988 m.fl.) har vidare framkommit att häkta-
de vid platsbrist förvarats i rum — avsedda för gripna och anhållna —
med lägre utrustningsstandard än på häktesavdelningen.
De förhållanden som sålunda råder på landets häkten är naturligtvis
inte tillfredsställande. En kopia av det tidigare nämnda JO-beslutet har
också översänts till justitiedepartementet för kännedom. Jag har vid ett
nyligen genomfört besök hos kriminalvårdsstyrelsen fatt information
om planerat och delvis påbörjat byggande av nya häkten. Förhopp-
ningsvis kommer det nu mycket ansträngda läget småningom att
förbättras.
Beträffande det förevarande fallet kan jag mot bakgrund av det
anförda inte finna annat än att häktesledningen, som före placeringen
varit i kontakt med tingsrätten, agerat efter bästa förmåga i den
uppkomna situationen.
Emellertid finner jag det angeläget att framhålla att berörda frågor
måste hanteras i godtagbar anslutning till vad som stadgas i 24 kap.
22 § rättegångsbalken. Sålunda torde det just av utredningsskäl ofta
vara försvarligt att en häktad person förvaras i polisarrest, om det enda
alternativ som finns därutöver är placering på annat häkte långt från
utredningsorten. En förutsättning är att rätten på begäran av åklagaren
förordnat att den häktade tills vidare inte skall föras till häkte. Häktes-
ledningen kan alltså inte besluta om placering hos polisen, utan man
får vända sig till åklagaren med problemet. Med hänsyn till rådande
förhållanden vore det värdefullt om också åklagarna är uppmärksam-
ma på om annan placering än i häkte är motiverad på grund av
utredningsskäl, och i så fall begär rättens förordnande i saken.
89
I kriminalvårdsanstalt intagen som hållits avskild på Redog. 1990/91:1
häkte har utan laglig grund vägrats att ringa telefon-
samtal; framställning hos regeringen om eventuell
lagändring
(Dnr 231-1989)
Anmälan m.m.I kriminalvårdsanstalten Visby intagne Ole B. blev med anledning av
narkotikainnehav på anstalten överflyttad till häktet i Visby med stöd
av 50 § tredje meningen lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
(KvaL). Bestämmelsen har följande lydelse.
Under utredningen av ett disciplinärende får en intagen tillfälligt
hållas avskild från andra intagna i den mån det är oundgängligen
nödvändigt för att syftet med utredningen ej skall äventyras. Åtgärden
får i intet fall bestå längre än fyra dygn. Kan den intagne inte hållas
avskild på anstalten, får han placeras i allmänt häkte, om detta är
lämpligare än att han förs över till en annan anstalt. Den intagne skall
få den lättnad i avskildheten som är möjlig.
När Ole B. satt på häktet gjorde han en framställan om att få ringa till
sin fästmö. Ole B:s begäran vidarebefordrades av häktespersonalen till
tf. styresmannen Jan-Erik Sigalith, som avslog framställan med hänvis-
ning till att Ole B. genom telefonsamtal skulle kunna försvåra utred-
ningen.
I ett brev till JO gjorde Ole B. en anmälan mot Jan-Erik Sigalith
angående det vägrade telefonsamtalet.
Vid telefonsamtal med föredraganden hos JO uppgav Jan-Erik Sigalith
att han avslog Ole B:s framställan eftersom denne genom telefonsamta-
let kunnat försvåra utredningen. I en av föredraganden därefter den 10
april 1989 upprättad promemoria i saken ifrågasattes om det fanns laga
stöd att vägra telefonsamtal i den aktuella situationen.
Ärendet remitterades till styresmannen vid häktet i Visby samt
kriminalvårdsstyrelsen.
I sitt yttrande anförde generaldirektören Björn Weibo följande.
I 30 § lagen om kriminalvård i anstalt anges bl.a. att intagen kan
förvägras telefonsamtal som är ägnat att äventyra säkerheten i anstal-
ten. Vid en extensiv tolkning av lagrummet kan hävdas att intagen som
hålls avskild med stöd av 50 § lagen om kriminalvård i anstalt skulle
kunna äventyra syftet med utredningen i disciplinärende och i förläng-
ningen härav också säkerheten i anstalten, om han medgavs kontakta
utomstående per telefon. Då fråga är om narkotikainnehav skulle
exempelvis den situationen kunna uppkomma att den intagne genom
telefonsamtalet fördröjer eller omintetgör anstaltens utredning i ären-
det och därmed skapar förutsättning för fortsatt narkotikainförsel till
anstalten.
I avsaknad av uttryckligt lagstöd torde emellertid telefonsamtal inte
kunna vägras på den grund att syftet med utredningen i ett disciplinär- gg
ende kan äventyras. Utgångspunkten är alltså att den intagne under tid
han hålls avskild från andra intagna med stöd av 50 § lagen om
kriminalvård i anstalt bibehåller sin rätt att telefonera i enlighet med
vad som annars gäller för honom.
Placering av intagen i häkte istället för i anstalt tillgrips som ett
alternativ till förflyttning till annan anstalt. Bakgrunden till att denna
möjlighet infördes genom lagändring 1981 är främst ekono-
misk/praktisk. Förflyttningar vid tillfälliga avskiljanden blir ofta både
långa och kostsamma och många häkten har inte sällan ledig platska-
pacitet. Som lagrummet anger skall placeringen av den intagne i
häktet vara kortvarig. Något samröre mellan häktade och intagen som
placerats i häkte för utredning av disciplinärende torde inte förekom-
ma. Övervägande skäl talar därför för att den ordningen bör gälla att
behandlingen av intagen som hålls i avskildhet i häkte i allt väsentligt
skall vara densamma som då avskild hetsåtgärden vidtas i anstalt.
Från en anstalt utåtriktade kontakter är normalt en förutsättning för
den narkotikahantering som förekommer inom anstalten. De inblanda-
de visar inte sällan prov på stor förslagenhet. I fall som gäller narkoti-
kahantering, men också andra fall av allvarlig förseelse som kan bli
föremål för disciplinärt ingripande, finns därför skäl som talar för att
reglerna för behandlingen av intagen som hålls avskild med stöd av 50
§ lagen om kriminalvård i anstalt stramas upp. En ändring av lagen i
angiven riktning kan vara att förvägra den intagne telefonsamtal som
kan äventyra syftet med utredning i disciplinärende.
Mot bakgrund av vad som framkommit i detta ärende kan det finnas
anledning att — efter närmare utredning av konsekvenser m.m. —
diskutera om det finns skäl att begära ändring i lagen om kriminalvård
i anstalt och häkteslagen.
Styrelsen delar den bedömning som kommit till uttryck i den i
remisshandlingarna ingående promemorian från den 10 april 1989 att
Jan-Erik Sigalith fattat sitt beslut utan laga stöd. Dock vill styrelsen för
egen del inte rikta någon egentlig kritik mot honom för detta, eftersom
lagstiftningen kan anses vara något ofullständig.
JO Wigelius anförde följande i ett beslut den 25 oktober 1989.
I 17 § första stycket 3. lagen (1976:371) om behandlingen av häktade
och anhållna m.fl. (behandlingslagen) anges att vad som i lagen sägs
om häktad har motsvarande tillämpning på bl.a. den som har tillfälligt
placerats i häkte med stöd av 50 § tredje meningen KvaL. Behandlings-
lagens 12 § reglerar intagens rätt till telefonsamtal. Bestämmelsen har
följande lydelse.
Telefonsamtal mellan häktad och person utom förvaringslokalen far
äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. Den häktade skall
vägras telefonsamtal som kan medföra fara från säkerhetssynpunkt. Ej
heller får den som är häktad på grund av misstanke om brott ha
telefonsamtal som kan medföra fara för att bevis undanröjes eller
utredning om brott eljest försvåras.
Om det är påkallat av säkerhetsskäl eller för att undvika att bevis
undanröjes eller utredning om brott eljest försvåras, skall en eller flera
personer på lämpligt sätt avlyssna telefonsamtal. Avlyssning får äga
rum endast med den häktades vetskap. Telefonsamtal med hans offent-
lige försvarare får icke avlyssnas.
I fråga om beslutskompetensen sägs i 16 § behandlingslagen att det
ankommer på undersökningsledaren eller åklagaren att beträffande
Redog. 1990/91:1
91
den som är häktad på grund av misstanke om brott avgöra om eller i Redog 1990/91'1
vad mån hinder möter på den grund att åtgärden kan medföra fara för
att bevis undanröjes eller utredning om brott eljest försvåras. Om inte
annat följer av denna paragraf, meddelas beslut enligt lagen av krimi-
nalvårdsstyrelsen beträffande den som är intagen i förvaringslokal som
står under styrelsens tillsyn (16 a §). Enligt 16 c § samma lag kan
regeringen förordna om överflyttning till tjänsteman inom kriminal-
vården av kriminalvårdsstyrelsens befogenheter, och enligt 16 § förord-
ningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna har
föreståndaren för förvaringslokalen getts sådan kompetens.
Av det sagda framgår till en början att Jan-Erik Sigalith, eftersom
Ole B. inte var häktad på grund av misstanke om brott, varit behörig
att besluta i aktuell fråga.
Vad härefter gäller Jan-Erik Sigaliths rätt att vägra Ole B. telefon-
samtal skall särskilt anmärkas att Ole B. placerats på häktet för att
under utredning av ett disciplinärende hållas avskild från "andra
intagna" för att syftet med utredningen inte skulle äventyras (50 §
tredje meningen KvaL). Fråga uppkommer därvid om Ole B. enligt 12
§ behandlingslagen — eftersom fästmön såvitt framkommit ej varit
intagen i anstalt — har kunnat förvägras telefonsamtal med henne
endast om detta ansetts kunna medföra fara från säkerhetssynpunkt.
Jan-Erik Sigalith har uppgett att skälet till att han avslog Ole B:s
framställan var att Ole B. genom telefonsamtalet kunnat försvåra
utredningen. Vid sådant förhållande har Jan-Erik Sigalith vägrat Ole
B. telefonsamtal trots att han saknat laga stöd för det. Med hänsyn till
innehållet i aktuella bestämmelser har dock denna bedömning inte
varit alldeles enkel för Jan-Erik Sigalith. Jag vidtar därför ingen åtgärd
mot honom i anledning av det inträffade.
Det finns således inget lagstöd för att vägra intagen, som hålls
avskild enligt 50 § KvaL, telefonsamtal med andra personer än andra
intagna. Såvitt jag kan se medger inte heller lagen att kontakt i andra
former hindras, t.ex. per brev eller genom besök. Det sagda gäller
oavsett om den intagne förvaras i kriminalvårdsanstalt eller i häkte.
Såsom kriminalvårdsstyrelsen anfört finns det dock starka skäl för att i
vissa situationer hindra avskild intagen från att kommunicera även
med annan än i kriminalvårdsanstalt intagen person. Jag anser saken
vara så angelägen att jag finner anledning att väcka fråga om lagänd-
ring i aktuellt avseende. Efter samråd med chefcjustitieombudsmannen
Eklundh har jag därför beslutat att göra en framställning i ämnet till
regeringen.
En sådan framställning som nämns i beslutet gjordes av JO Wigelius
den 26 oktober 1989.
92
Postgranskningsmedgivande av intagen på häkte ger
inte rätt till brevgranskning i vidare mån än häktesla-
gen föreskriver
(Dnr 1896-1989)
I en anmälan till JO anförde Steven G., som var intagen på häktet i
Helsingborg, att all hans post öppnades. Det gällde brev bl.a. från
kronofogdemyndighet, studiestödsnämnden, försäkringskassa och lokal
skattemyndighet. Han uppgav att han närmast varit tvungen att gå med
på att hans post öppnades, eftersom han annars, enligt häktets rutiner,
inte skulle få den förrän han lämnade häktet.
Ärendet remitterades till häktet Helsingborg för upplysningar och
yttrande. Styresmannen Urban Lindberg anförde bl.a. följande.
Steven G. som var intagen vid häktet som anhållen och häktad
under tiden 28 maj — 10 augusti 1989, har der 30 maj 1989 under-
tecknat ett postgranskningsmedgivande. — Rutinerna för postöppning
av ankommande post vid häktet är, att minst två tjänstemän är
närvarande, nämligen styresmannen och/eller hans ställföreträdare
samt kansliassistenten. Assistenten sprättar upp kuverten. Styresman-
nen datumstämplar posten och fördelar den i olika plastmappar till
olika befattningshavare. Intagnas post passerar enbart via tillsynsman-
nen innan den anländer till den intagne, under förutsättning att
restriktioner inte finns. I det sistnämnda fallet granskas ankommande
post av åklagaren. En anledning varför tjänstebrev ofta öppnas är att
många sådana kan vara i omlopp på illegal väg. Det finns därför inga
garantier att de verkligen kommer från myndigheten utan de kan vara
avsända av privatperson. Granskningen av nu aktuella brev har enbart
gjorts för att kontrollera avsändare. Innehållet har inte genomlästs.
Reglerna för granskning av brev och andra försändelser till intagen,
som omfattas av häkteslagstiftningen, hindrar ej ovan angivna förfa-
ringssätt. Urban Lindberg anser därför att häktet inte har förfarit
felaktigt.
I beslut den 23 november 1989 uttalade JO Wigelius följande.
Av 1 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna
m.fl. framgår att den som är häktad inte får underkastas mera omfat-
tande inskränkningar i sin frihet än som påkallas av ändamålet med
häktningen samt ordning och säkerhet. Av 9 § framgår att brev från
häktad till svensk myndighet eller hans offentlige försvarare skall
vidarebefordras utan föregående granskning. Härutöver får häktad av-
sända eller mottaga brev, om det kan ske utan fara från säkerhetssyn-
punkt och, i fråga om den som är häktad på grund av misstanke om
brott, utan fara för att bevis undanröjes eller utredning om brott eljest
försvåras. Vägras häktad avsända eller mottaga brev utan föregående
granskning av dess innehåll, skall brevet kvarhållas men får ej öppnas
utan den häktades medgivande. Det framgår vidare av 16 § att det
ankommer på undersökningsledaren eller åklagaren att avgöra om
eller i vad mån hinder för häktad att avsända eller mottaga brev möter
på den grund att åtgärden kan medföra fara för att bevis undanröjes
Redog. 1990/91:1
93
eller utredning om brott eljest försvåras. Det må framhållas att under-
sökningsledaren eller åklagaren endast har att besluta i frågor som rör
kollusionsfaran, medan det ankommer på föreståndaren för häktet att
förhindra kontakter som kan medföra fara från ordnings- eller säker-
hetssynpunkt.
Utöver denna lagreglering finns närmare anvisningar om brev-
granskning i 64—70 §§ i de s.k. häktesföreskrifterna (KVVFS 1986:5).
Härav framgår, förutom annat, att granskningsåtgärderna kan vara
olika ingripande beroende på omständigheterna. Åtgärden kan bestå i
genomlysning av oöppnat brev, öppnande utan genomläsning eller
öppnande och genomläsning av innehållet. Om brevet öppnas enbart
för eftersökande av otillåtna föremål får det inte läsas. Styresmannen
meddelar beslut om brevgranskning i form av genomläsning av inne-
hållet. Styresmannen, eller den tjänsteman han utser, beslutar om
granskning i övriga fall. Om den intagne inte är närvarande vid
brevöppning, skall minst två tjänstemän närvara. Den tjänsteman som
granskat brevet skall underrätta den intagne om granskningen (66 §).
I det nu aktuella fallet har Steven G. undertecknat ett formulär
benämnt postgranskningsmedgivande utarbetat av kriminalvårdsverket
och avsett att användas i häktena. De medgivanden till brevgranskning
som häktade lämnar på detta formulär syftar till att underlätta tillämp-
ningen av regierna i häkteslagen. Sådana medgivanden kan inte utnytt-
jas för brevgranskning i vidare mån än lagen föreskriver.
Av styresmannens remissyttrande framgår att man vid häktet i
Helsingborg "ofta" öppnar brev till intagna från myndigheter på grund
av att det förekommer återanvändning av tjänstekuvert. Jag har förstå-
else för att säkerheten vid häktet kan kräva att man av nämnd
anledning iakttar försiktighet rörande all ankommande post till anstal-
ten, således även brev i tjänstekuvert. Jag menar dock att det är fel att
regelmässigt öppna alla brev, även om ett postgranskningsmedgivande
finns, utan att det i det enskilda fallet föreligger misstanke om att ett
visst brev innehåller något som kan äventyra säkerheten i anstalten.
Lagens innebörd är att ett övervägande måste ske i varje enskilt fall av
brevgranskning. Bedöms granskning nödvändig, skall beslut fattas om
detta av styresmannen eller den tjänsteman han delegerat detta till,
varvid lar observeras att delegation inte är tillåten i fråga om läsning
av brev som skall granskas. Beslutet skall därefter antecknas i den
intagnes behandlingsjournal (9 och 12 §§ kriminalvårdsverkets före-
skrifter om akthantering och journalföring, KVVFS 1986:28). Slutligen
skali den intagne underrättas om granskningen.
Redog. 1990/91:1
94
Granskning av advokat- och myndighetspost
Redog.
1990/91:1
(Dnr 57-1989)
AnmälanI ett brev till JO anmälde Pär E. kriminalvårdsanstalten Kumla samt
tillsynsmannen Per Sunneborn, med anledning av att Per Sunneborn
öppnat ett brev till Pär E. från advokaten Karl-Filip Billow. Brevet
medfördes till anstalten av Pär E:s fästmö i samband med ett besök
där. På kuvertet, på vilket var tryckt "Advokat Karl-Filip Bulow, Box
22114, 104 22 STOCKHOLM", fanns med handskrift antecknat "Hr.
Pär E. Tillhanda".
Ärendet remitterades till kriminalvårdsanstalten Kumla för upplys-
ningar och yttrande. Anstaltsdirektören Lennart Wilson hänvisade i
remissvaret till skriftliga upplysningar lämnade av Per Sunneborn samt
anförde för egen del följande.
I det här fallet är det av vikt med yttersta uppmärksamhet. Visserligen
skulle man kanske kunna ringa upp advokaten för kontroll men vi
har dålig erfarenhet av att få tag i advokater per telefon. Det kan ta
upp till en vecka ibland innan man far kontakt. Dessutom tycker jag
att advokaten ifråga kunnat skicka brevet per post. Det är inte särskilt
vanligt att man har personlig kurir varför misstänksamheten i det här
ärendet är i viss mån berättigad.
Sunneborn lämnade följande upplysningar.
Undertecknad tjänstgjorde som tillsynsman på specialavdelningen, där
Pär E. avtjänade straff för narkotikabrott, vid den tidpunkt anmälan
gäller. Pär E. hade, som framgår av anmälan, besök den 29 december
1988 av sin Sstmö. När besöket var avslutat, ca 16.30, fick jag ett
kuvert av vårdarna som handhaft besöket. Kuvertet var märkt "Hr Pär
E. tillhanda". Det hade advokatstämpel, men hade lämnats in personli-
gen av Pär E:s fästmö. Det fanns, enligt min bedömning, anledning att
misstänka att det ej rörde sig om ett brev avsänt av advokat. Det
förtjänar framhållas att säkerhetsbestämmelserna på specialavdelningen
är rigorösa.
På ovanstående grunder beslutade jag att granska kuvertets innehåll.
Vid genomlysning av kuvertet kunde konstateras att det innehöll ett
bankinsättningskvitto på 25.000:- och att det fanns en liten handskri-
ven lapp vars text inte gick att läsa. Det kunde inte uteslutas att texten
innehöll sådant som kunde äventyra säkerheten i anstalten, rymnings-
förberedelse el dyl. Kuvertet öppnades därför, i närvaro av två andra
tjänstemän, och det konstaterades att det innehöll nämnda kvitto samt
ett meddelande med för mig oklart innehåll. Det bedömdes dock inte
äventyra anstaltens säkerhet, varför det överlämnades till Pär E.
Härefter hölls muntligt förhör med Per Sunneborn och bevakningsfö-
reståndaren Nils-Gunnar Andersson.
Från förhöret med Per Sunneborn kan följande antecknas.
Händelsen inträffade en torsdag på eftermiddagen. På den handskrivna
lappen stod skrivet någonting om att "Jag har ordnat så att dina systrar
95
fatt pengar". Han funderade inte över att på annat sätt försöka fa reda
på om brevet kom från advokaten. Att brevet granskats finns inte
skriftligt dokumenterat i Pär E:s behandlingsjournal eller på annat
ställe. Brevgranskningen på specialavdelningen är delegerad till bevak-
ningsföreståndaren som i sin tur har bemyndigat visitationspatrullen
att sköta granskningen. Per Sunneborn tjänstgjorde som tillsynsman
vid tillfället och hade inte fatt bevakningsföreståndarens tillstånd att
granska brevet. Det finns inga interna föreskrifter om brevgranskning.
Från förhöret med Nils-Gunnar Andersson antecknas följande.
Han har fatt styresmannabefogenheter i fråga om brevgranskning.
Något skriftligt delegationsbeslut finns dock inte. Till sin hjälp vid
granskningen av försändelserna vid specialavdelningen har han tre
tjänstemän ur den s.k. visitationspatrullen. Några interna föreskrifter
om hur brevgranskningen skall gå till finns inte. Är man misstänksam
beträffande påstådd advokatpost så brukar man ringa till advokatkonto-
ret och kontrollera saken.
Av tjänsteanteckningar upprättade av föredraganden hos JO vid samtal
med anstaltsdirektören Lennart Wilson framgår bl.a. följande.
— Wilson har till bevakningsföreståndaren och ställföreträdaren för
denne delegerat all rätt till brevgranskning enligt 80 § anstaltsföreskrif-
terna. Delegationen sträcker sig inte till tillsynsmannen. Det finns
inget skriftligt delegationsbeslut om detta utan endast en muntlig
anvisning. — Sunneborn borde inte själv ha beslutat om öppning och
genomläsning. Om Wilson underrättats i ärendet, hade han, med
hänsyn till omständigheterna, lämnat tillstånd till öppning och genom-
läsning. — Enligt Wilson fanns inte anledning för Sunneborn att
dokumentera granskningsbeslutet.
Redog. 1990/91:1
BedömningI beslut den 30 oktober 1989 anförde JO Wigelius följande.
Enligt 25 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) skall
brev mellan intagen och svensk myndighet eller advokat vidarebeford-
ras utan granskning. Anges brev vara avsänt från svensk myndighet
eller advokat och kan skäligen misstänkas att uppgiften är oriktig, får
dock brevet granskas, om förhållandet inte kan klarläggas på annat
sätt.
Utöver denna lagreglering finns närmare anvisningar om brev-
granskning i 79—85 §§ i de s.k. anstaltsföreskrifterna (KVVFS 1986:4).
Härav framgår, förutom annat, att granskningsåtgärderna kan vara
olika ingripande beroende på omständigheterna. Åtgärden kan bestå i
genomlysning av oöppnat brev, öppnande utan genomläsning eller
öppnande och genomläsning av innehållet. Om brevet öppnas enbart
för eftersökande av otillåtna föremål far det inte läsas (79 §). Styres-
mannen meddelar beslut om brevgranskning i form av genomläsning
av innehållet. Styresmannen, eller den tjänsteman han utser, beslutar
om granskning i övriga fall (80 §).
Med hänsyn till att intagens integritetsskydd är starkt beskuret är det
av synnerlig vikt att den skyddssfär som kvarstår respekteras. I detta
ligger bl.a. att varje intrång i detta integritetsskydd måste föregås av
96
ingående överväganden och med noggrant iakttagande av gällande
bestämmelser. Till det skyddade området hör myndighets- och advokat-
post.
Eftersom ifrågavarande brev enligt på kuvertet tryckt text angetts
komma från advokat har det ålegat anstaltens personal att vid hante-
ringen av brevet iaktta reglerna om advokatpost. Att brevet överläm-
nats av bud förändrar således inte saken.
Det har visserligen med hänsyn till omständigheterna varit befogat
att fatta misstankar om vem som var den rätta avsändaren av brevet.
Saken har dock i flera avseenden handlagts på ett felaktigt sätt. Per
Sunneborn har till en början över huvud taget inte varit behörig att
vidta någon form av granskningsåtgärd. Denna hans okunskap, liksom
att han inte ens känt till att brevgranskning i form av genomläsning
kräver beslut av styresmannen, framstår som synnerligen anmärknings-
värd.
Uppenbarligen har det varit obekant för Per Sunneborn, trots att
han är tillsynsman, att granskningsåtgärder far vidtas beträffande myn-
dighets- och advokatpost först om det rätta förhållandet inte kan
klarläggas på annat sätt. Jag vill därför betona vikten av att man vid
misstanke om att brev kommer från annan än svensk myndighet eller
advokat, alltid först försöker att reda ut det rätta förhållandet utan att
granskning av brevet företas. Många gånger kan man undersöka saken
genom direktkontakt med vederbörande myndighet eller advokat. I
andra hand kan saken normalt kontrolleras sedan närmare upplys-
ningar inhämtats från den intagne. Först om det efter att dessa åtgärder
vidtagits alltjämt kan misstänkas att avsändaren är annan än myndighet
eller advokat kan det bli aktuellt att företa granskning.
Enligt 9 och 12 §§ kriminalvårdsverkets föreskrifter om akthante-
ring och journalföring (KVVFS 1986:28) skall alla beslut eller andra
åtgärder enligt bl.a. KvaL alltid antecknas i den intagnes behandlings-
journal. Aktuell brevgranskning har inte dokumenterats. Således har
fel begåtts även i detta avseende.
Styresmannen har rätt att delegera handhavandet av brevgranskning-
en utom såvitt avser beslut om granskning i form av genomläsning;
genomläsningen kan naturligtvis efter beslut av styresmannen göras av
annan. Lennart Wilson har, i strid mot 80 § anstaltsföreskrifterna,
delegerat all brevgranskning till bevakningsföreståndaren och dennes
ställföreträdare. Detta är minst sagt förvånande med hänsyn till Len-
nart Wilsons långa erfarenhet som anstaltschef. Jag utgår från att beslut
om brevgranskning i form av genomläsning fortsättningsvis fattas av
styresmannen.
Lennart Wilsons delegationsbeslut har inte avfattats skriftligt. Oklar-
heter kan därför uppstå i fråga om bl.a. omfattningen av det delegerade
beslutsområdet, vilket inte minst från ansvarssynpunkt framstår som
otillfredsställande. Det finns inte heller några interna skriftliga anvis-
ningar beträffande brevgranskning. Förevarande ärende torde klart visa
att det finns behov härav. Jag föreslår därför att anstalten till undanrö-
jande av varje missförstånd i saken överväger att vidta åtgärder i nu
berörda hänseenden.
Redog. 1990/91:1
97
4 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Jag ser mycket allvarligt på Per Sunneborns förfarande med brevet. Redog 1990/91 1
Endast det förhållandet att han uppenbarligen missförstått bestämmel-
sernas rätta innebörd i förening med frånvaron av entydiga skriftliga
interna anvisningar i ämnet gör att jag inte anmäler saken för disci-
plinansvar.
Jag utgår från att berörd personal på kriminalvårdsanstalten Kumla
informeras om detta beslut. Eftersom de frågor som behandlas i
beslutet torde vara av intresse även för övriga kriminalvårdsanstalter
skickar jag ett exemplar av beslutet till kriminalvårdsstyrelsen.
Vid tillämpning av bestämmelserna om brevgransk-
ning på kriminalvårdsanstalt har statens järnvägar
ansetts vara att betrakta som en svensk myndighet
(Dnr 1264-1989)
I en anmälan till JO gjorde Göran A. gällande att kriminalvårdsanstal-
ten Kumla brutit mot 25 § lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL)
genom att öppna och granska ett brev till honom från statens järnvä-
gar. Enligt Göran A. är statens järnvägar att anse som en svensk
myndighet, varför brevet skulle ha vidarebefordrats till honom utan
granskning.
I ett yttrande över anmälan anförde anstaltsdirektören Lennart Wil-
son följande.
Myndighetstolkningen i detta fall synes mig svårbedömt. Helt klart är
att säkerheten minskas betydligt om en välvillig tolkning skall förelig-
ga-
I ett beslut den 27 juli 1989 uttalade chefsJO Eklundh följande.
Enligt 25 § första stycket KvaL skall brev mellan en intagen och
svensk myndighet eller advokat vidarebefordras utan granskning. An-
ges ett brev vara avsänt från svensk myndighet eller advokat och det
skäligen kan misstänkas att uppgiften är oriktig, far dock enligt samma
paragraf brevet granskas, om förhållandet inte kan klarläggas på annat
sätt. Nämnda bestämmelse är tillämplig trots att Göran A. för närva-
rande är placerad på specialavdelning (jfr 26 § tredje stycket KvaL).
Jag delar Göran Ars uppfattning att statens järnvägar vid tillämpning
av 25 § KvaL är att betrakta som en svensk myndighet (Jfr i detta
sammanhang JO 1980/81 s. 255 angående postverket). Brevet till
Göran A. borde därför ha granskats endast om det funnits anledning
att misstänka något oegentligt.
98
Kroppsbesiktning m.m. vid misstanke om att intagen Redog. 1990/91:1
innehar narkotika; framställning hos regeringen om
eventuell lagändring
(Dnr 1109-1989)
I ett ärende framförde en intagen, Jan P., klagomål mot bl.a. de
hygieniska förhållandena under den tid han var placerad på isolerings-
avdelningen i en cell med s.k. tulltoa. Han placerades där på grund av
misstanke om att han införde narkotika till anstalten. Sedan anstalten i
ett yttrande redogjort för de aktuella förhållandena remitterades ären-
det till kriminalvårdsstyrelsen med begäran om yttrande över vilket
författningsstöd anstalten haft för den vidtagna åtgärden.
I remissyttrandet anförde överdirektören Per Erik Lundh följande.
En av kriminalvårdens angelägnaste och samtidigt mest svårlösta upp-
gifter är att hålla anstalterna fria från narkotika. Narkotikapreparat är
förhållandevis lätta att smuggla in, t.ex. vid återkomst från permission.
Intagna som skall ha permission eller som har frigång utsätts inte
sällan för påtryckningar från medintagna att medföra narkotika vid sin
återkomst till anstalten. Ett vanligt tillvägagångssätt vid sådan olovlig
införsel är att förpacka preparatet i tättslutande emballage och sedan
svälja förpackningen. Narkotikan får passera genom kroppen för att
komma ut den naturliga vägen. Smuggling som sker på detta sätt kan
inte upptäckas med mindre än att den misstänkte röntgenundersöks
eller att hans avföring tas tillvara och genomsöks. Den sistnämnda
metoden används inom kriminalvården och är enligt styrelsens upp-
fattning att anse som kroppsbesiktning.
Rättegångsbalkens bestämmelse angående kroppsbesiktning anses i
praktiken medföra rätt att röntgenundersöka dem som misstänks för
vissa brott eller att undersöka dennes exkrementer. Kriminalvårdssty-
relsen ansluter sig till denna uppfattning. Tillvaratagande av och
undersökning av intagens avföring kan sålunda ske med stöd av 52 c §
lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.
JO Wigelius anförde bl.a. följande i beslut den 16 februari 1990.
I aktuellt fall torde anstalten ha hållit Jan P. avskild från andra
intagna med stöd av 20 § första stycket 3 lagen (1974:203) om krimi-
nalvård i anstalt (KvaL). Där sägs att intagen får hållas avskild om det
är nödvändigt för att förhindra att den intagne medverkar till att en
annan intagen får tillgång till berusningsmedel. Paragrafen ger ingen
anvisning om vilka åtgärder som får vidtas för att uppnå syftet med
avskiljandet. I Jan P:s fall har avskiljandet varit direkt relaterat till ett
krav om att han skulle tömma sin mage i en härför särskilt avsedd
toalett. Härvid uppkommer frågan om vilket författningsstöd anstalten
haft för detta krav.
Enligt regeringsformens 2 kap. är varje medborgare gentemot det
allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Begränsningar i
detta skydd får endast ske genom lag. För kriminalvårdens del finns
sådana stadganden i bl.a. KvaL. Lagen innehåller således bestämmelser
om kroppsvisitation, kroppsbesiktning, tagande av urinprov och utand-
ningsprov (52 a § — 52 d §).
Enligt kriminalvårdsstyrelsen är en åtgärd av aktuellt slag att anse
som kroppsbesiktning. Lagens förarbeten ger dock ingen vägledning i
99
detta avseende. Med kroppsbesiktning avses en undersökning av veder- Redog 1990/91 1
börandes kropp i form av antingen en yttre besiktning eller en
undersökning av kroppens håligheter (innebörden av begreppen be-
handlas bl.a. i prop. 1981/82:2 s. 23—26). Till stöd för sin uppfattning
hänvisar kriminalvårdsstyrelsen till rättegångsbalkens (RB) bestämmel-
ser om kroppsbesiktning (28 kap. 12 §) som enligt styrelsen ger rätt att
röntgenundersöka samt undersöka vederbörandes exkrementer.
I 28 kap. 12 § första stycket RB anges att kroppsbesiktning far
företas under vissa förutsättningar. I paragrafens andra stycke sägs
vidare att "Vid kroppsbesiktning må, om det erfordras, blodprov tagas
så ock annan undersökning, som kan ske utan nämnvärt men, utfö-
ras." Lagstiftaren har således funnit anledning att uttryckligen tillåta
förutom blodprov "annan undersökning", varmed avses t.ex. undersök-
ning till utrönande av om personen i fråga är behäftad med viss
sjukdom eller röntgenundersökning (NJA II 1943 s. 374). Formule-
ringen av tillägget ger upphov till tveksamhet huruvida åtgärderna
enligt paragrafens andra stycke innefattas i begreppet kroppsbesiktning.
Någon vägledning torde inte heller gå att få av uttalandet i prop.
1975/76:209 om ändring i regeringsformen där det sägs att till uttrycket
kroppsligt ingrepp hänförs — förutom direkt våld mot människokrop-
pen — läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och
blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar betecknas med
ordet kroppsbesiktning (s. 147).
52 b § KvaL. medger endast att "Intagen får kroppsbesiktigas när
anledning förekommer att föremål som han enligt vad som följer av
denna lag ej får inneha skall anträffas på honom". Eftersom denna
bestämmelse saknar en uttrycklig reglering motsvarande den i 28 kap.
12 § andra stycket RB anser jag mig inte kunna ansluta mig till
kriminalvårdsstyrelsens uppfattning i fråga om författningsstöd för
ifrågavarande åtgärd (jfr 28 kap. 15 § RB). Jag anser i stället att det
med fog kan påstås att saken är oklar. Då åtgärden inte heller går att
hänföra till någon annan i KvaL medgiven tvångsåtgärd synes det vara
en öppen fråga om förfarandet — som uppenbarligen utgör ett kropps-
ligt ingrepp lika väl som avgivande av urinprov och utandningsprov —
har stöd i KvaL.
Med hänsyn till den tvekan som råder i frågan och till att metoden
tillämpats inom kriminalvården med kriminalvårdsstyrelsens gillande
finner jag inte skäl att framföra kritik mot anstalten.
Eftersom det inte är acceptabelt att det är oklart huruvida kroppsli-
ga ingrepp av det här slaget har lagstöd finner jag anledning att väcka
fråga om lagreglering i aktuellt avseende. Efter samråd med chefsJO
Eklundh har jag därför beslutat att hos regeringen göra en framställ-
ning i ämnet. En sådan lagändring berör även 2 § lagen (1976:371) om
behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
I en skrivelse samma dag gjorde JO Wigelius en framställning till
regeringen.
100
Frågor om sekretess och partsinsyn i ärenden om
besökstillstånd på kriminalvårdsanstalt, även om mo-
tivering av beslut
(Dnr 2290-1986)
JO Wigelius anförde följande i ett beslut den 16 oktober 1989.
Anmälan1 en anmälan mot kriminalvårdsanstalten Malmö framförde Ingvar A.
klagomål mot att ett beslut, i vilket han fick avslag på en ansökan om
besök av en person L., saknade motivering och att han vid förfrågan
om skälen endast fick till svar att det gällde sekretessbelagda uppgifter
avseende L. Ingvar A. ifrågasatte vidare hur sekretesskyddade uppgifter
om L. kunde lämnas ut till kriminalvården utan L:s medgivande.
Anmälan remitterades till kriminalvårdsanstalten Malmö med begäran
om yttrande rörande anstaltsledningens principiella syn och ställnings-
tagande till frågorna om partsinsyn och motivering av beslut i ärenden
om besökstillstånd på anstalten.
I yttrande anförde anstaltsdirektören Leif Carselid följande.
Ingvar A., — — — har ansökt om besökstillstånd för en kamrat. Vid
sedvanlig kontroll av visitationspatrullen har det visat sig att kamraten
ej är lämplig besökare jmi 29 §, 1 st. KvaL. A. har därvid fått ett beslut
att kamraten ej fick besöka honom. Enär A. uppgav att det var av stor
vikt och att de måste träffas, bifölls besök med bevakning. A. önskade
också få del av de anmärkningar som framkommit gentemot den
besökande. Anstalten har vid sådana tillfällen i regel ej informerat den
intagne det exakta underlaget för beslutet. Däremot har den intagne
dels fatt ett skriftligt beslut (se bilaga) och även informerats muntligen
av behandlingsassistenten vad det innebär. Om intagen har önskat ta
del av underlaget för beslutet har han informerats om att detta ej gått
att göra med hänsyn till bestämmelserna i §§ 14, 15 och 17 förvalt-
ningslagen och 14 kapitlet, 5 § sekretesslagen. Anstaltsledningen anser
att den besökandes personliga förhållanden, eventuella domar, polisin-
gripanden, missbruksproblem som anstaltsledningen fatt kännedom
om, ej bör meddelas den intagne så att den besökande härigenom lider
skada. Den intagne informeras om att den besökande kan ringa anstal-
tens inspektör för att fa besked om underlaget och de uppgifter som
framkommit.
Med hänsyn till ovanstående, och behovet av sekretess för de besö-
kande gentemot den intagne, anser jag att lagen och dess intentioner
har följts.
Det skriftliga beslutet som bifogades innehåller upplysningen att beslu-
tet är fattat med stöd av 29 § första stycket lagen (1972:203) om
kriminalvård i anstalt (KvaL) samt återger den aktuella lagtexten.
Ingvar A. kommenterade remissvaret.
Redog. 1990/91:1
101
Den rättsliga regleringen
Intagen i kriminalvårdsanstalt får enligt 29 § första stycket KvaL ta
emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Han får inte ta
emot besök som är ägnat att äventyra säkerheten i anstalten eller som
kan motverka hans anpassning i samhället eller eljest vara till skada
för honom eller annan. Enligt 29 § andra stycket KvaL skall det i
förväg undersökas om en tilltänkt besökare till en intagen i riksanstalt
har dömts eller är misstänkt för allvarlig brottslig verksamhet. I den
utsträckning det behövs och lämpligen kan ske skall upplysningar
också inhämtas om hans personliga förhållanden i övrigt. Uppgifter
hämtas främst från det centrala kriminalvårdsregistret, frivården, poli-
sen och den intagnes akt. I den del uppgifterna härrör från kriminal-
vårdsregistret, frivården eller den intagnes akt är bestämmelsen i 7
kap. 21 § sekretesslagen tilllämplig. Tidigare, före den 1 juli 1989,
stadgades i denna paragraf att sekretess gällde inom kriminalvården för
uppgift om den som har dömts att undergå kriminalvård om det kan
antas att han eller någon honom närstående lider men eller att fara
uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men
om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte för beslut i bl.a.
kriminalvårdsärende enligt lagstiftningen om kriminalvård i anstalt.
Numera gäller sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhål-
landen dvs. inte endast för uppgifter om den som dömts utan om alla
om vilka uppgifter finns inom kriminalvården.
För uppgifter som inhämtas från polisen och som behöver sekretess-
beläggas till skydd för brottsuppdagande åtgärder, är 5 kap. 1 §
sekretesslagen tillämplig också hos kriminalvårdsanstalten. För uppgif-
ter ur register hos polisen, t.ex. kriminalregisterutdrag, gäller sekretess
enligt 7 kap. 17 eller 18 §§ sekretesslagen. Hos anstalten gällde tidigare
sekretess för registeruppgifterna endast i den mån de rörde någon som
dömts att undergå kriminalvård. Numera omfattar sekretessskyddet
även uppgifter om andra enskilda. Av 17 § polisregisterkungörelsen
framgår att utdrag ur polisregister meddelas på framställning av bl.a.
styresmannen för en anstalt när uppgiften behövs för prövning av en
fråga enligt KvaL.
Ärenden om besökstillstånd på anstalt skall handläggas enligt för-
valtningslagen. Sedan det aktuella ärendet handlades på kriminalvårds-
anstalten Malmö har en ny förvaltningslag trätt i kraft. De för detta
ärende intressanta paragraferna har förts över till den nya lagen utan
ändringar som har betydelse här. Jag hänför mig i fortsättningen till
numreringen i den nu gällande förvaltningslagen.
En sökande, klagande eller annan part har enligt 16 § förvaltnings-
lagen rätt att ta del av det som har tillförts ärendet (s.k. partsinsyn).
Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer
av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Denna paragraf stadgar som huvudregel
att sekretess inte hindrar part att ta del av handling eller annat
material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock
inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt
intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte
Redog. 1990/91:1
102
röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten Redog 1990/91'1
upplysning om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att
han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig
skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Regleringen inne-
bär att en avvägning skall göras mellan partens intresse att fä del av en
begärd uppgift och sekretessintresset samt att avvägningen måste göras
individuellt från fall till fall.
Förvaltningslagen innehåller vidare den bestämmelsen i 20 § att ett
beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall, med vissa
undantag, innehålla de skäl som har bestämt utgången.
Av remissvaret framgår att man från anstaltens sida i ärenden om
besökstillstånd inte har behandlat inhämtade uppgifter olika i sekre-
tesshänseende beroende på vad uppgifterna avsett. När ärendet beträf-
fande L:s besök var aktuellt gällde sekretess hos anstalten för uppgifter
om L:s personliga förhållanden endast i den mån L. själv var dömd att
undergå kriminalvård eller uppgifterna härrörde från polisens brotts-
uppdagande verksamhet. Var detta fallet hade anstalten att göra en
bedömning enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen om Ingvar A:s intresse av
att fä del av uppgifterna i tillräcklig grad övervägde intresset av att
uppgifterna om L:s förhållanden hölls hemliga för honom. Var L. inte
dömd och härrörde uppgifterna inte från polisens brottsuppdagande
verksamhet, hade anstalten ingen laglig möjlighet att vägra Ingvar A.
att ta del av uppgifterna. Av den företagna lagändringen framgår att
man funnit det motiverat att förstärka sekretesskyddet för uppgifter om
besökare. Anstalten synes också ha handlat främst av hänsyn till
besökarens integritet. Mot denna bakgrund har jag inte funnit det
motiverat att närmare utreda vad uppgifterna om L. avsåg och om
anstalten gjort en riktig bedömning när uppgifterna inte lämnats ut.
Innan jag lämnar denna fråga vill jag poängtera att även om uppgifter
om en besökare är skyddade genom kriminalvårdssekretess ankommer
det på anstalten att i varje enskilt fall göra den prövning som framgår
av 14 kap. 5 § sekretesslagen när den intagne som begärt besöket vill ta
del av de uppgifter som haft betydelse för anstaltens beslut. Att
generellt vägra den intagne partsinsyn i ärenden om besökstillstånd är
det inte fråga om.
Ingvar A:s anmälan gäller även att anstaltens avslagsbeslut saknade
motivering. Allmänt kan sägas att det inte är tillräckligt att i beslut
som går parten emot bara hänvisa till den lagtext som är tillämplig.
Principen är att det av beslutet skall gå att utläsa vad som i det
enskilda fallet varit avgörande för utgången. Utgörs skälen av sekretess-
skyddade uppgifter är det naturligtvis svårare att ge en motivering utan
att röja dessa uppgifter. Det bör ändå ha varit möjligt för anstalten att i
mera allmänna ordalag ange varför besöket inte kunde medges.
Med den kritik som ligger i det sagda är ärendet avslutat.
103
Intagens rätt att inneha tryckta skrifter
(Dnr 200-1989)
I en anmälan till JO framförde Helena P. klagomål mot anstaltsdirek-
tören Gert Dahlgren vid kriminalvårdsanstalten Hinseberg. Klagomå-
len avsåg att denne inte låtit henne och andra intagna föra in vissa
tidningar på anstalten med motiveringen att det var "porrtidningar".
Helena P. fann detta anmärkningsvärt med hänsyn till att samma sorts
tidningar fanns att köpa i anstaltens kiosk
Efter remiss lämnade Gert Dahlgren upplysningar och yttrande i
saken. Han anförde därvid bl.a. följande.
Det är helt riktigt att vi har klara begränsningar av vad man far ta in i
eget förvar på anstalten. Bifogar en förteckning över vad man far ta
med in efter permission. Detta gäller även vid ankomst till anstalten.
Vad som far intagas i samband med besök regleras i våra skriftliga
besöksregler. I vårt handlingsprogram i drogfrågor regleras ytterligare
vad som far intagas under rubriken kontrollfunktioner punkt h. Bifo-
gas.
För att vi skall fa tid att noggrant visitera saker som skall in på
anstalten i de intagnas eget förvar har vi gjort klara begränsningar och
sådant som kan tillhandahållas av anstaltens kiosk far de intagna köpa
där och vi slipper visitationsfrågan. Skall den narkotikamissbrukande
intagna få en meningsfull verkställighet måste vi se till att det inte
kommer in narkotika på anstalten. Vi bedömer att besökande och
hitsända effekter ger möjlighet till insmuggling och därför är vi särskilt
noga i de fallen.
Personalen på inskrivningsavdelningen ställs ofta i situationer där de
får göra begränsningar beträffande vad som far lämnas in. I samband
med besök har vi då och då dispyter med män som vill ha in föremål
som vi ej godtager. I samband med intagnas ankomst från andra
anstalter får vi samma problem lite då och då om saker som vi ej
tillåter.
I ett beslut den 10 juli 1989 uttalade chefsJO Eklundh följande.
Av 24 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt
(KvaL) framgår att den intagne i den utsträckning det kan ske utan
olägenhet far skaffa sig eller ta emot bl.a. böcker, tidskrifter och
tidningar. Bestämmelsen ger således utrymme för vissa inskränkningar
i den frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del
av andras yttranden (informationsfriheten) som varje medborgare en-
ligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen är tillförsäkrad gent-
emot det allmänna. Gränserna för lagstiftarens möjligheter att begränsa
informationsfriheten dras genom bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13
§§ regeringsformen. Regeln i 24 § KvaL om möjligheterna att begränsa
den intagnes tillgång till tryckta skrifter är visserligen allmänt hållen;
bestämmelserna i 24 § första stycket i kriminalvårdsstyrelsens anstalts-
föreskrifter (KVVFS 1986:4) syftar emellertid till att säkerställa att den
praktiska tillämpningen av lagregeln håller sig inom det område som
regeringsformen medger. Av dessa bestämmelser framgår att en intagen
i sitt bostadsrum inte får inneha sådant som kan äventyra säkerheten i
anstalten eller vålla sanitär olägenhet och inte heller egendom som
försvårar visitationen av bostadsrummet.
Redog. 1990/91:1
104
Av utredningen framgår inte annat än att de regler som avses med Redog 1990/91'1
anmälan har sin grund i att underlätta visitation. Det är således inte
fråga om något angrepp på den fria opinionsbildningen. Detta innebär
emellertid inte att jag kan godta regeln att inte tillåta införande av
sådana tidningar och tidskrifter som finns i anstaltens kiosk. Den
omständigheten att en viss publikation finns eller inte finns tillgänglig
på annat sätt saknar uppenbarligen i sig relevans för visitationsfrågan
och den är därmed inte på ett adekvat sätt ägnad att tillgodose det syfte
som föranlett den. Jag vill i sammanhanget erinra om den regel i 2
kap. 12 § andra stycket regeringsformen som säger att en begränsning
av bl.a. informationsfriheten aldrig far gå utöver vad som är nödvän-
digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Olägenheterna
med regeln i de lokala föreskrifterna belyses också av de praktiska
tillämpningssvårigheter som uppkommer när någon vill föra in t.ex.
ett nummer av cn tidskrift som visserligen förs där men vid tillfället är
slutsålt; att sådana överväganden saknar varje samband med visitations-
frågorna är uppenbart.
Fråga om intagens betalningsskyldighet för kläder
som tillhandahållits av anstalten
(Dnr 2438-1989)
I en anmälan till JO framförde Kenth K. klagomål mot kriminalvårds-
anstalten Fosie för att han fått betala för kläder som han erhållit från
anstalten.
Sedan ärendet remitterats till kriminalvårdsanstalten Fosie anförde
tf. anstaltsdirektören Bert Hallström bl.a. följande.
Som ett led i de rehabiliteringsåtgärder som regering och riksdag ålagt
oss är vi av den uppfattningen, att klienten med sina arbetspremier —
c:a 400:—/vecka — skall bidraga med betalning till sina frigivningsklä-
der.
Vi grundar denna åsikt på de erfarenheter vi har. En frigivningsut-
rustning kostar som regel några tusen kronor. Eftersom vi har ett
korttidsklientel och återfallsklientel är det alls inte ovanligt att en
klient erhåller klädesutrustning vid varje återfall, kanske ett par gånger
varje år. Man försöker också ta ut så mycket man kan få. Vi har funnit
det angeläget att se över våra rutiner i detta sammanhang.
Några dagar efter ankomsten till anstalten ses därför klädbehovet
över. Den intagne väljer/köper de kläder han behöver och en betal-
ningsplan upprättas. En vanlig avbetalningsavgift är 50:— eller 100:—
per vecka. Men systemet kan kringgås och kostnaderna kan bli ännu
högre. Vid § 34-vistelse (vistelse på behandlingshem) inträffar det
fenomenet att behandlingshemmet ställer särskilda krav om utrustning;
träningsoverall, fritidskläder och annat. Det är inget ovanligt att man
då delar ut kläder för ytterligare en tusenlapp. Samtidigt förfaller hela
betalningsansvaret, ty den intagne lämnar anstalten.
Så inträffar då det som hände i Kenth K:s fall. Situationen är
mycket vanlig. Kenth K. missköter sin § 34-vistelse — — — och
återkommer till anstalten efter c:a 14 dagar. Beträffande klädesutrust-
ningen göres en ny inventering. Obrukade kläder tas tillbaka och en
betalningsplan upprättas på det som klienten vill behålla. — — —
105
Slutligen skall sägas att frigivningsutrustningen utgör ett stort pro-
blem för många anstalter. Det finns all anledning att studera kostna-
derna. Vi har funnit att klienten i de flesta fall kan betala sina kläder
själv, och anser det alls inte självklart att allt skall delas ut gratis.
Kostnaden — i det här fallet kronor 755:— — bör heller inte vålla
Kenth K. några större besvär.
Ärendet remitterades härefter till kriminalvårdsstyrelsen för efterhö-
rande av styrelsens uppfattning i frågan. I yttrande anförde generaldi-
rektören Björn Weibo bl.a. följande.
I kriminalvårdsverkets anstaltsföreskrifter, KVVFS 1986:4, finns regler
om hur intagna skall förses med kläder. I 6 § stadgas att nyintagen
skall förses med kläder och sängutrustning enligt anstaltens utrust-
ningslista. Enligt denna bestämmelse utrustas sålunda den intagne med
vad han behöver för vistelsen i anstalt. När det sedan gäller klädutrust-
ning vid frigivning stadgas i 173 § att styresmannen har att tillse att
den intagne förses med för årstiden lämpliga kläder när han skall
friges. Den intagne far bekosta detta med egna medel. Saknar han egna
medel bekostar anstalten utrustningen. När fråga är om kläder och
annan utrustning för vistelse utanför anstalt enligt § 34 lagen om
kriminalvård i anstalt (KvaL) stadgas i 130 § att styresmannen skall se
till att den intagne erhåller för sådan vistelse nödvändig utrustning.
Enligt styrelsens mening innebär ovan relaterade bestämmelser att
anstalten är skyldig tillhandahålla den intagne för verkställigheten
erforderlig utrustning. Är fråga om verkställighet som skall ske på
särskilt sätt, t.ex. i form av § 34-vistelse, skall den intagne givetvis
förses med kläder etc så att verkställigheten kan genomföras som
planerats. Det är emellertid enligt styrelsens uppfattning inte fråga om
gåvor från samhället till den intagne. Om behovet av viss utrustning
bortfaller, t.ex. på grund av att en § 34-vistelse avbryts av en eller
annan anledning, upphör även anstaltens skyldighet att tillhandahålla
utrustningen i fråga. Styrelsen anser det därför rimligt att sådan
utrustning som inte slitits ut eller förbrukats återtas av anstalten när en
§ 34-vistelse avbryts.
Som ovan angivits skall den intagne i anstalten vara försedd med
erforderliga kläder. Om han, i fall som det förevarande, utöver detta
behov vill behålla något av den för § 34-vistelsen avsedda klädesutrust-
ningen, finner styrelsen det rimligt att han i så fall får bekosta det med
egna medel.
Kenth K:s skrift tyder på att det kan råda vissa missuppfattningar
bland de intagna om vad som gäller i dessa sammanhang. Styrelsen
avser därför att för anstalterna påtala vikten av att intagna i förväg
informeras om under vilka förutsättningar anstalten tillhandahåller
utrustning.
I beslut den 25 juni 1990 uttalade JO Wigelius att han både princi-
piellt och i det enskilda fallet anslöt sig till den uppfattning som
redovisats av remissmyndigheterna.
Redog. 1990/91:1
106
Förbud för intagen att förfoga över honom tillhöriga
kassettband har inte ansetts rättsenligt då det saknat
uttryckligt stöd i författning; även motivering av be-
slut
(Dnr 2014-1989)
I en anmälan till JO ställde Ingemar S. frågan med vilken rätt
visitationspatrullen på kriminalvårdsanstalten Tidaholm kunde förbju-
da honom att sälja sina kassettband. Han åberopade en kopia av en
anhållan den 27 juli 1989 att få upp tio av sina kassetter från förrådet
eftersom han sålt tio kassetter som han haft i cellen till en medintagen.
Visitationspatrullen på anstalten avslog anhållan med följande motive-
ring: "Du får inte börja idka handel med dina kassettband."
Ärendet remitterades till kriminalvårdsanstalten Tidaholm. Anstalts-
direktören Ebbe Alfredson svarade följande.
Grundläggande bestämmelser om innehav i bostadsrum återfinns i 24
§ Lagen om kriminalvård i anstalt och 24 § anstaltsföreskrifterna
(KVVFS 1986:4). Av 24 § KvaL framgår att i den utsträckning det kan
ske utan olägenhet får intagen inneha personliga tillhörigheter. Av
anstaltsföreskrifterna framgår bland annat att i bostadsrum får Lite
förvaras sådant som kan äventyra säkerheten i anstalten. Ej heller far
intagen inneha egendom av sådan art eller i sådan mängd att visitation
av bostadsrum försvåras.
Omfattningen av medgivet innehav i bostadsrum kan självfallet
skifta beroende på anstaltens karaktär, klientsammansättning och and-
ra faktorer. KVA Tidaholms karaktär bör rimligtvis medföra återhåll-
samhet i antalet föremål som intagen får inneha. Detta inte minst för
att personal vid visitationer ska ha praktiska möjligheter att följa givna
instruktioner. Direktörsmeddelande nr 12/84 reglerar innehav av kas-
setter till bandspelare samt hur intagna får skaffa sig eller mottaga
kassetter. Där sägs följande:
— intagen som har bandspelare, endast får inneha 10 (tio) kassetter
per man,
— kassetter får ej tas in till anstalten efter permissioner, besök eller
genom postförsändelser,
— inköp av kassetter får ske genom beställning hos kioskföreståndaren
eller musikförlag,
— nyintagna eller intagna som kommer från andra anstalter får ta in
högst 10 (tio) kassetter per man.
Intagen som kommer till KVA Tidaholm informeras bland annat
om kassettregeln. Han får ta med sig 10 kassetter till sitt bostadsrum.
Resterande förvaras ibland hans effekter i anstaltens klädförråd. Vid
inköp av kassetter har den intagne möjlighet att lägga ner kassetter för
förvaring bland sina effekter. Antalet kassettband i bostadsrum är
ibland högre än angiven maximinivå. Det beror på att intagna vid
frigivning ofta ger bort sina band till medintagna samt att personal inte
agerar vid tillfälligt eller visst överskridande av maximiantalet band.
Tidigare fanns möjligheten för intagna att genom besök i förrådet byta
kassetter eller välja ut nya sådana när man avyttrat de gamla. Förråds-
personalen överhopades med sådana ärenden, vilket avsevärt kom att
inkräkta på ordinarie verksamhet. Anstalten har vanligtvis mellan 160
och 170 intagna. Så gott som samtliga innehar bandspelare eller
1990/91:1
107
freestyle. Det innebär att bandinnehavet kan uppgå till 1600 — 1700.
Till detta kommer det antal band som förvaras bland effekterna. En
framställan om att fa byta kassettband eller att ta upp nya band efter
att ha tagit in maximiantalet avslås i dag. Däremot förekommer det att
intagen vid reguljära förrådsbesök, ex för kontroll och genomgång av
tillhörigheter som sänds till anstalten, utskick av tillhörigheter, iord-
ningställande av kläder för permission m m, ombesörjer också sådant
som rör kassettinnehav.
Kassetter och annan personlig egendom fungerar ibland som betal-
ningsmedel mellan intagna. Det kan vara alltifrån helt legala affärer
till reglering av spel- och narkotikaskulder. Anstaltens förråd har
tidigare gett intagna möjligheten att överföra egendom till varandra.
Detta skedde via framställan och besök i förrådet. Verksamheten blev
oacceptabel då intagna förde egendom fram och åter och ibland var
osams om vem som var rättmätig innehavare. Vid något tillfälle
övergick osämjan i handgripligheter. KVVFS 1986:4 § 69 anger att
anstalten har skyldighet att noggrant förteckna personliga tillhörigheter
som intagen medför till anstalten samt se till att förtecknad egendom
förvaras och vårdas väl. Praktiska svårigheter uppstod för förrådsperso-
nalen att uppfylla sina åligganden. Intagna far därför idag inte lämna
över personliga tillhörigheter som förvaras i förrådet till annan intagen
annat än i samband med frigivning.
Av ovanstående följer att det ur resurssynpunkt inte är praktiskt
möjligt att tillmötesgå alla intagnas olika önskemål. En prioritering av
intagnas ärenden är nödvändig. Ärenden av mindre betydelse far då
anstå eller utgå. Det saknas heller inte skäl för påståendet att egendom
används som betalningsmedel. S:s tillvägagångssätt är ej ovanligt. Man
avyttrar egendom som innehas i bostadsrummet för att sedan begära
upp sådan som förvaras i förrådet.
Till sist ska klargöras att det skäl som angavs för avslag på S:s
framställan varken var fullständigt eller ägnat att anklaga honom för
illegala affärer. Om S. överklagat beslutet i vanlig ordning borde
anstaltens normala handläggning gett honom en fullständig informa-
tion.
JO Wigelius uttalade följande i ett beslut den 21 november 1989.
Jag har förståelse för de synpunkter Ebbe Alfredson har fört fram
angående frågan om innehav i bostadsrum av personliga tillhörigheter
och om personalens möjligheter att rent praktiskt hinna tillgodose de
intagnas önskemål om t.ex. byten av kassettband genom förrådet.
Jag har dock följande kommentarer med anledning av motiveringen
till beslutet att avslå Ingemar S:s anhållan och Ebbe Alfredsons re-
misssvar i denna del.
Jag har i ett tidigare beslut (JO:s ämbetsberättelse 1986-87 s. 128)
uttalat, att den som är intagen i kriminalvårdsanstalt inte mister sin
rättsliga handlingsförmåga och att ett förbud för intagna att sig emellan
få göra penningöverföringar ej kan anses rättsenligt, eftersom det
saknar uttryckligt stöd i författning. Av samma skäl anser jag att det
inte går att förbjuda en intagen att få förfoga över honom tillhörig
egendom, i detta fallet kassettband. Jag anser således att det måste stå
den intagne fritt om han vill ge bort eller sälja sina personliga
tillhörigheter, även till annan intagen. En annan fråga, som får prövas
1990/91:1
108
i sedvanlig ordning, är om bestämmelserna om innehav av personliga
tillhörigheter i bostadsrum begränsar den rent faktiska åtkomsten av
egendomen vid ett visst givet tillfälle.
Som en följd av det sagda måste jag ställa mig kritisk till det skäl
som angivits för avslag på Ingemar S:s begäran att utfå kassetter från
förrådet. Jag är även frågande inför Ebbe Alfredsons "klargörande" (jfr
sista stycket av remissvaret). Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett
beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som
har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot
någon enskild. Det kan visserligen inte begäras att fullständigt uttöm-
mande skäl alltid skall anges. I detta fallet är dock det angivna skälet
helt missvisande. Mottagaren av ett negativt beslut skall heller inte
behöva överklaga för att fa vetskap om de rätta skälen till avslaget.
Tvärtom skall skälen ge honom möjlighet att bedöma om han vill
överklaga.
1990/91:1
Kritik mot kriminalvårdsanstalt som utan den intag-
nes samtycke avbeställt dennes besökstid på sjukhus
(Dnr 272-1989)
I en anmälan till JO berättade Göran G. i korthet följande.
Han hade sedan juni 1988 varit sjukskriven av en läkare vid
ortopedmottagningen i Jönköping för frakturer på bägge fotterna. Den
II januari 1989, under tid som han avtjänade fängelsestraff på krimi-
nalvårdsanstalten Växjö, hade han tid för återbesök på sjukhuset.
Sedan han fått veta att han skulle transporteras med handfängsel,
ringde han och ändrade sin återbesökstid till den 30 januari. Han fick
senare genom anstaltens översköterska veta att han inte skulle få åka
detta datum. Han meddelade då att han själv ville ringa ortopedmottag-
ningen för att beställa en tid efter sin nära förestående frigivning. Det
visade sig när Göran G. ringde, att översköterskan på uppdrag av
styresmannen redan varit i kontakt med mottagningen och avbeställt
hans besökstid. Göran G. ifrågasatte i sin anmälan om styresmannen
handlat i strid med sekretesslagens bestämmelser när hon beordrat
översköterskan att mot hans vilja och vetskap kontakta hans läkare.
Sedan ärendet remitterats till kriminalvårdsanstalten Växjö svarade
styresmannen, anstaltsdirektören Lena Koch, bl.a. följande efter att
först ha redogjort för bakgrunden.
Göran G. hade mycket riktigt på egen hand beställt ny tid på
ortopedmottagningen i Jönköping. Det föreföll inte rimligt att han
utan samråd och godkännande bokat ny tid. På grund av dels ett
positivt urinprov, dels en urinprovsvägran kunde särskild permission
på egen hand inte beviljas. Göran G. hade genom anstaltsläkarens
försorg erbjudits att få tid på lasarettet i Växjö, vilket han avböjt.
Göran G. ville avboka tiden den 30 januari 1989 och i stället boka tid
efter frigivningen. Efter några dagar gjordes kontrollringning för att
säkerställa huruvida Göran G. avbokat tiden. Det hade han inte.
109
Anstaltens översköterska ombads då att tillse att det blev gjort. Enligt
Lena Kochs mening föreligger under anstaltstiden ett visst ansvar för
intagnas görande och låtande visavi såväl andra myndigheter som
exempelvis ett lasarett.
Ärendet remitterades härefter till kriminalvårdsstyrelsen som anmoda-
des att särskilt belysa sekretessfrågan. Styrelsen svarade i huvudsak
följande.
I 37 § första stycket lagen om kriminalvård i anstalt anges att om en
intagen behöver hälso- och sjukvård skall han vårdas enligt de anvis-
ningar som ges av läkare. Vidare anges att om erforderlig undersök-
ning och behandling ej lämpligen kan ske inom anstalten, bör den
allmänna sjukvården anlitas och om det behövs får intagen föras över
till allmänt sjukhus.
Av bestämmelsen kan utläsas att kriminalvården har ansvar för den
frihetsberövades hälsa. Den intagne skall således inte behöva riskera att
hans hälsa försämras under den tid som omhändertagandet pågår.
Emellertid medför den omständigheten att en person undergår verk-
ställighet i kriminalvårdsanstalt inte att han fråntas möjligheten att
själv avgöra om en medicinsk insats skall göras på honom eller ej. Han
kan således i princip inte underkastas viss behandling mot sin vilja. I
sådana hänseenden intar han inte någon särställning i förhållande till
patienter i allmänhet.
Sekretess inom kriminalvården regleras i bl.a. 7 kap. 21 § sekretess-
lagen. Denna sekretess omfattas av det s.k. raka skaderekvisitet. Vid
skadeprövningen skall beaktas om det kan antas att den dömde lider
men ifall någon uppgift lämnas ut.
Enligt vad som uttalas i förarbetena till sekretsslagen (prop.
1979/80:2 del A s. 83) har begreppet "men" en vid innebörd. I princip
bör allt som den berörda individen upplever som ett mera påtagligt
obehag kunna beaktas vid skadebedömningen. Avgörande är således
den berörda personens egen upplevelse. Redan det förhållandet att
någon är dömd att undergå kriminalvård får normalt anses vara en
uppgift vars röjande kan antas medföra men för den enskilde.
Permission för Göran G. kunde inte medges annat än under viss
tillsyn. Det var därför obetänksamt av Göran G. att boka tid för
återbesök vid ortopedmottagningen i Jönköping utan att först ha
samrått med anstaltsledningen. Tilltänkt avbeställning av läkarbesöket
var emellertid, som styrelsen sett det, en angelägenhet enbart mellan
Göran G. och ortopedmottagningen. Med hänsyn härtill och med
hänvisning till vad som ovan anförts om bl.a. sekretessen inom krimi-
nalvården, har anstalten förfarit felaktigt genom att, utan Göran G:s
samtycke, kontakta ortopedmottagningen i Jönköping. Styrelsen saknar
dock anledning tro annat än att kontakterna tagits utifrån ambitionen
att bistå Göran G. och att söka förhindra att annan skulle utsättas för
olägenhet.
I beslut den 17 november 1989 uttalade JO Wigelius följande.
Det har inte kommit fram i ärendet huruvida läkare och övrig
personal vid ortopedmottagningen i Jönköping hade vetskap om att
Göran G. var intagen i kriminalvårdsanstalt. Av utredningen framgår
emellertid att det var känt för anstaltsledningen att Göran G. själv ville
sköta kontakterna med mottagningen. Det kan därför inte uteslutas att
anstaltens kontakter med ortopedmottagningen inneburit men för
Göran G. i den mening detta begrepp har enligt sekretesslagen. Jag
Redog. 1990/91:1
110
delar således kriminalvårdsstyrelsens åsikt att anstalten förfarit felaktigt
genom att, utan Göran G:s samtycke och vetskap, kontakta mottag-
ningen. Styresmannen eller annan, t.ex. översköterskan, kunde i stället
utan svårighet ha påmint Göran G. om att han själv snarast borde
ringa sjukhuset och avbeställa sin tid för att inte orsaka olägenhet för
personalen där.
Även om jag således måste uttala mig kritiskt på sätt jag gjort, är jag
dock övertygad om att anstaltens handlande styrts av omtanke snarare
än av vilja att förorsaka skada eller men. Vid detta förhållande och då
jag är säker på att anstalten för framtiden kommer att iaktta försiktig-
het i liknande situationer, avslutar jag ärendet här.
1990/91:1
Fråga om en förvaltningsdomstol bör sätta ut tid
inom vilken en förvaltningsmyndighet skall avge ytt-
rande
(Dnr 1883-1989)
I en anmälan till JO framförde Göran A. klagomål mot bl.a. kammar-
rätten i Jönköping. Klagomålen avsåg att domstolen i begäran till
kriminalvårdsstyrelsen om yttrande i ett mål angående besök i krimi-
nalvårdsanstalt inte förelagt styrelsen att inkomma med svaret inom
viss tid.
I ett beslut den 7 november 1989 uttalade JO Wigelius bl.a. följande.
Förvaltningsprocesslagen innehåller inte någon föreskrift enligt vil-
ken förvaltningsmyndighet som av förvaltningsdomstol anmodas att
avge yttrande skall inkomma med yttrandet inom viss tid. Av 22 §
förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion framgår emeller-
tid att mål skall avgöras så snart det kan ske. I denna bestämmelse talas
också om mål som skall handläggas med förtur. En förvaltningsdom-
stol som inhämtar yttrande genom remiss skall givetvis se till att
yttrandet kommer in inom föreskriven tid eller, om tid för svar ej
bestämts i remissbeslutet, inom skälig tid.
Några särskilda regler om hur en förvaltningsdomstol som begär ett
yttrande från en förvaltningsmyndighet skall bevaka att yttrandet verk-
ligen kommer in till rätten finns inte. Det ankommer därför på
domstolen att i varje enskilt fall välja lämpliga former härför. I ett
förtursmål, vilket det här var fråga om, framstår det enligt min mening
som mest praktiskt att sätta ut en tid inom vilken myndigheten skall
yttra sig. Om yttrandet inte inkommer inom den tid som satts ut kan
rätten därefter vidta sedvanliga åtgärder för att påminna myndigheten
om det begärda yttrandet och därvid pröva om förlängd tid bör medges
eller om yttrandet bör infordras omedelbart. Eventuella bevakningsåt-
gärder bör självfallet dokumenteras på lämpligt sätt.
Såväl kammarrätten som kriminalvårdsstyrelsen har vitsordat att
handläggningstiden för det aktuella yttrandet varit något lång. Jag har
inte någon avvikande uppfattning därvidlag. Någon anledning för mig
att gå vidare i saken föreligger emellertid inte.
111
Exekutiva ärenden
Redog. 1990/91:1
Kronofogdemyndighet har låtit öppna bankfack utan
att i förväg underrätta gäldenären om förrättningen.
Myndigheten har vidare upprättat förteckning över i
bankfacket anträffad egendom som inte ansetts kun-
na utmätas. Även fråga om myndigheten kunnat av-
hända sig denna förteckning i original
(Dnr 938-1987)
I en anmälan till JO uppgav E.H. att dåvarande kronofogdemyn-
digheten i Malmö distrikt (numera kronofogdemyndigheten i Malmö-
hus län) efter att ha tagit sig in i ett bankfack hade utmätt henne
tillhöriga smycken för hennes tidigare make K.U:s skulder.
Hon påpekade i ärendet bl.a. att kronofogdemyndigheten inte un-
derrättat K.U. om förrättningen i förväg. Hon föreslog också att
kronofogdemyndigheten vid den här typen av förrättning borde kunna
försegla bankfacket och sedan kalla gäldenären till en senare dag.
Därmed hade en låssmedsförrättning kunnat undvikas. Hon uppgav
även, att kronofogdemyndigheten vid förrättningen bl.a. upprättade en
förteckning över det gods, som kvarlämnades i bankfacket. Hon begär-
de hos myndigheten att återfå denna förteckning i original samt
eventuella kopior, men detta har myndigheten vägrat.
I ärendet inhämtades yttranden från kronofogdemyndigheten och
riksskatteverket.
Riksskatteverket hänvisade i ett yttrande till bestämmelserna i 6 kap.
8 § utsökningsförordningen om protokoll vid utmätningsförrättning
och till den promemoria (dnr 263/82-931) om särskilda rutiner för
tillträde till bankfack som upprättats inom verket. Enligt promemo-
rian bör kronofogdemyndigheten, oavsett om utmätning sker eller inte,
upprätta en förteckning över innehållet i bankfacket om detta öppnats
i gäldenärens frånvaro. Ett exemplar av förteckningen skall i så fall
läggas i bankfacket och ett exemplar behållas av myndigheten.
I sitt beslut den 12 september 1989 uttalade chefsJO Eklundh i bedöm-
ningsdelen bl.a. följande.
3.1 Behov av underrättelse m.m.
Kronofogdemyndighet har i princip rätt att utan föregående underrät-
telse ta sig in i t.ex. en gäldenärs bankfack för att genomföra en
förrättning; underrättelseskyldighet föreligger bara när förrättnings-
mannen behöver bereda sig tillträde till en bostad i innehavarens
frånvaro (2 kap. 17 § andra stycket utsökningsbalken). Av 6 kap. 3 §
112
utsökningsförordningen kan emellertid utläsas att underrättelse bör
lämnas om det kan antas att målets handläggning främjas genom en
sådan åtgärd. I sitt förslag till UB uttalade lagberedningen att gäldenä-
rens bankfack inte borde öppnas utan att gäldenären fatt tillfälle att
närvara (se prop. 1980/81:8 med förslag till utsökningsbalk, del 1, s.
396). Lagberedningen uttalade även att kronofogdemyndigheten vid
behov kunde låta plombera facket eller meddela banken förbud att
medverka till att det öppnas, om gäldenären var förhindrad att komma
tillstädes. Beredningen menade, att detta kunde ske med stöd av den
paragraf i förslaget som motsvarar 6 kap. 12 § utsökningsbalken. Dessa
uttalanden, som inte kommenterades av föredragande statsrådet, har
visserligen inte fått något genomslag i lagtexten. Det är emellertid
enligt min mening naturligt att man följer de däri liggande rekommen-
dationerna i den omfattning omständigheterna medger.
Här bör även återges vad riksskatteverket anförde i sitt yttrande hit:
Det i förarbetena rekommenderade förfaringssättet vid förrättning i
bankfack har, såvitt riksskatteverket känner till, kommit att tilllämpas
av kronofogdemyndigheterna. Några olägenheter härav är inte kända.
Riksskatteverket har för sin del inte några invändningar mot förfa-
ringssättet utan anser att det är en lämplig ordning.
Det kan tilläggas att kronofogden Lars-Olof Stilje, som svarat för
kronofogdemyndighetens yttrande i förevarande ärende, under hand
har meddelat att han, efter att ha tagit del av lagberedningens uttalan-
den, inte längre har någon invändning mot att i fortsättningen tillämpa
det av beredningen rekommenderade förfaringssättet.
I detta fall har kronofogdemyndigheten inte följt lagberedningens
rekommendationer. Med hänsyn till vad som framkommit finner jag
dock inte skäl till någon åtgärd utöver vad jag ovan konstaterat.
Riksskatteverket har upprättat en promemoria, dagtecknad den 26
april 1982 och benämnd Rutiner för tillträde till bankfack. I denna
promemoria — som alltjämt är aktuell — finns inget uttalat om det av
beredningen rekommenderade förfarandet. Jag förutsätter att riksskat-
teverket på lämpligt sätt bringar dessa rekommendationer till krono-
fogdemyndigheternas kännedom.
3.2 Förteckningen över i bankfacket kvarlämnad egendom
Enligt 6 kap. 8 § utsökningsförordningen skall protokoll över en
utmätningsförrättning innehålla uppgift bl.a. om den utmätta egendo-
men. Enligt författningsrummets andra stycke skall anledningen till att
egendom undantagits från utmätning enligt 5 kap. utsökningsbalken
eller särskild föreskrift anges, om inte saken är uppenbar eller annan
egendom som utmätts kan antas täcka sökandens fordran och förrätt-
ningskostnaderna. Detta måste rimligen innebära att sådan egendom
även skall förtecknas. — 5 kap. utsökningsbalken avser undantag från
utmätning dels med hänsyn till gäldenärens behov (beneficium), dels
på grund av egendomens beskaffenhet eller särskild föreskrift.
Huvudregeln i 6 kap. 8 § utsökningsförordningen är således, att ej '
utmätt egendom inte behöver tas upp i protokoll vid förrättningen. De
1990/91:1
113
i förordningen angivna undantagen från denna regel avser inte det
fallet att skälet till undantag från utmätning är att egendomen ansetts
tillhöra tredje man. Jag delar således inte den uppfattning som synes
komma till uttryck i riksskatteverkets yttrande att det följer av reglerna
i 6 kap. 8 § utsökningsförordningen att också sådan egendom skall
förtecknas i protokollet.
Detta innebär att inte heller åtgärden att upprätta en särskild för-
teckning över egendom som anses tillhöra tredje man kan grundas på
dessa regler.
Fråga uppkommer då om uppgifterna är av sådan betydelse att det
ändå kan anses lämpligt att upprätta en förteckning av detta slag. Det
kan inte uteslutas att en förteckning, såsom riksskatteverket anfört,
ibland kan ha visst värde som information för sökanden, åtminstone
om dennes fordran inte blivit täckt och kronofogdemyndigheten avstått
från att utmäta viss egendom på den grund att den befunnits tillhöra
tredje man. Detta har dock knappast någon betydelse i allmänna mål,
eftersom det ju där är kronofogdemyndigheten själv som företräder
borgenärsintresset.
Mot att upprätta en förteckning av aktuellt slag talar å andra sidan
hänsynen till tredje mans integritet. Denne kan, som illustreras av
detta ärende, uppleva det som obehagligt att få sig tillhörig egendom
förtecknad i en allmän handling och detta särskilt som sekretesskyddet
för den enskilde i utsökningsmål är relativt svagt, eftersom det för
sekretess krävs att denne eller någon honom närstående lider avsevärd
skada eller betydande men om uppgiften röjs (9 kap. 19 § sekretessla-
gen).
Enligt min mening talar övervägande skäl för att kronofogdemyndig-
heten åtminstone i allmänna mål och i enskilda mål där sökanden fått
full täckning för sin fordran bör avstå från att upprätta förteckningar
av aktuellt slag.
Med hänsyn till att kronofogdemyndighetens åtgärd haft stöd i
riksskatteverkets promemoria om rutinerna för tillträde till bankfack
vill jag emellertid inte rikta någon kritik mot den i detta hänseende.
3.3 Utlämnande av förteckningen
E.H. har hos kronofogdemyndigheten skriftligen begärt att denna
skulle lämna ut förteckningen i original jämte eventuella kopior till
henne, vilket myndigheten vägrat. Avsikten med begäran har uppen-
barligen varit att myndigheten skulle avhända sig samtliga exemplar av
handlingen eller med andra ord att denna skulle gallras ut ur akten.
Det har således inte varit fråga om en tillämpning av reglerna om
rätten att ta del av allmänna handlingar.
Som redan nämnts utgör en förteckning av det aktuella slaget en
allmän handling hos kronofogdemyndigheten; jag är närmast benägen
att ansluta mig till uppfattningen att den är att betrakta som en bilaga
till protokollet. Myndigheten kan därför inte avhända sig förteckning-
en annat än enligt de regler som i allmänhet gäller för gallring av
sådana handlingar hos kronofogdemyndigheter. Myndigheten har såle-
des haft fog för sin vägran att lämna ut originalförteckningen till E.H.
1990/91:1
114
Myndighetens svar på framställningen synes emellertid endast ha doku-
menterats i Lars-Olof Stiljes skrivelse av den 22 januari 1987. Med
hänsyn till den möjlighet att överklaga myndighetens ställningstagande
som kan ha förelegat, hade det enligt min mening varit lämpligt att ge
detta formen av ett skriftligt beslut i ett administrativt ärende. Med
hänsyn till frågans särpräglade karaktär vill jag emellertid inte rikta
någon kritik mot kronofogdemyndigheten med anledning av dess sätt
att handlägga E.H:s begäran.
Vid avhysning från bostad bör anträffad sprit m.m.
inte förstöras utan vidare
(Dnr 536-1988)
I en anmälan till JO mot kronofogdemyndigheten i Stockholm angå-
ende förfarandet vid en avhysning framkom bl.a. att förrättningsman-
nen medtagit anträffade flaskor med vin och sprit till myndighetens
lokaler. Innehållet hade tömts ut i avloppet.
Kronfogdemyndigheten yttrade sig efter remiss och anförde bl.a.
följande såvitt avser de aktuella flaskorna.
De allmänna råd om avhysning som numera gäller är en sammanfatt-
ning av de rutiner som tidigare gällt och som fortsättningsvis anses
böra gälla vid avhysningsförrättningar. Dessa råd gäller fr o m den 17
augusti 1987, således från en tidpunkt efter den nu aktuella förrätt-
ningen.
I de allmänna råden omnämns "flaskor med flytande vätskor". Dessa
skall slängas i samband med förrättningen. Detta var den praxis som
gällde vid myndigheten vid förrättningstillfället. Den omfattade även
spritflaskor. Det skall dock påpekas att det hör till sällsyntheterna att
sprit i nämnvärd omfattning påträffas vid avhysningsförrättningar.
I samband med utfärdandet av de allmänna råden diskuterades
frågan om man skulle behandla vin- och spritflaskor på det sätt som
generellt skulle gälla för flaskor innehållande vätskor. Delade mening-
ar rådde bland kronofogdarna i denna fråga. Av den anledningen har
vin och sprit inte uttryckligen angetts som specifikation till uttrycket
"flaskor med flytande vätska". Hanteringen får istället ske efter gängse
rutiner vid avhysningen, dvs efter en bedömning från fall till fail.
Spritskvättar och sprit av oviss härkomst behandlas som sopor medan
oöppnade flaskor bör tas omhand.
Myndigheten upplyste även, att det avtal som fanns med en expressfir-
ma angående magasinering av gods inte medgav förvaring av vätskor,
varför sådan egendom måste förvaras i myndighetens lokaler. Till sist
anförde myndigheten.
Med hänvisning till vad som ovan anförts kan sammanfattningsvis
sägas att vid förrättningstillfället rådde en praxis som innebar att sprit
skulle betrakas som sopor och hällas ut men att numera ett sådant
förfarande inte skall tillämpas generellt.
Beträffande tillvägagångssättet vid förstöringen av spriten har tilläm-
pats ett förfarande som syftar till att visa att spriten verkligen har
förstörts. För att styrka detta har spriten hällts ut av förrättningsman-
nen i vittnes närvaro.
1990/91:1
115
JO Wigelius uttalade i sitt beslut av den 14 december 1989 i bedöm-
ningsdelen följande i denna fråga.
Vid avhysning från bostad är utgångspunkten att all egendom skall
tillvaratas. Avsteg från denna princip bör göras endast beträffande viss
typ av egendom, såsom sopor, färskvaror eller hälsovådligt gods. Detta
har också kommit till uttryck i de allmänna råd beträffande avhysning-
ar som kronofogdemyndigheten utfärdat.
1 ärendet har uppkommit fråga om hur myndigheten skulle ha
förfarit med de oöppnade vin- och spritflaskor, som påträffades i T.K:s
lägenhet. I detta fall medtogs flaskorna till myndigheten varefter inne-
hållet tömdes ut i avloppet. Jag vill för min del anmärka, att åtgärden
framstår som väl drastisk. Visserligen har det yttrats, att avtalet med
expressfirman inte möjliggör förvaring av vätskor. Det torde dock vara
fullt möjligt för kronofogdemyndigheten att omhänderta flaskor och
förvara dem någon tid i sina egna lokaler. Den avhyste måste självfallet
underrättas härom. Endast om den avhyste därefter inte hämtar flas-
korna torde förutsättningar föreligga för att innehållet förstörs. Jag vill
särskilt påpeka, att det i princip saknar betydelse om flaskorna är
öppnade eller ej. — Flaskor med ringa eller okänt innehåll torde dock
kunna bortskaffas omedelbart.
Den i detta fall vidtagna åtgärden synes ha haft visst stöd i myndig-
hetens praxis, sådan den kommit till uttryck i de senare utfärdade
allmänna råden. Dessutom torde situationen vara sällsynt. Jag finner
därför inte anledning till någon åtgärd utöver vad jag nu uttalat.
Redog. 1990/91:1
Kronofogdemyndighet har dröjt med att vidarebefor-
dra en besvärsinlaga till hovrätten
(Dnr 2253-1988)
Hyresnämnden i Stockholm hade i beslut av den 8 februari 1988 ålagt
M.T. att avflytta från en av honom förhyrd lägenhet vid äventyr att
han eljest skulle avhysas på egen bekostnad. Efter ansökan av hyresvär-
den verkställde kronofogdemyndigheten avhysningen den 9 juni 1988.
Från M.T. inkom den 12 augusti 1988 till JO ett brev, där han bl.a.
önskade att en till brevet fogad besvärsinlaga skulle översändas till Svea
hovrätt. I besvärsinlagan hänvisade M.T. till de omständigheter han
anförde i en bifogad skrift till konstitutionsutskottet. Ombudsmannaex-
peditionen vidarebefordrade samma dag besvärsinlagan till kronofogde-
myndigheten, eftersom besvär över dess beslut enligt 18 kap. 9 §
utsökningsbalken skall inges dit. M.T. underrättades om översändan-
det.
Sedan M.T. åter skrivit till JO framkom att kronofogdemyndigheten
ännu den 19 oktober 1988 inte vidarebefordrat besvärsskriften till
hovrätten. Med anledning av dessa uppgifter remitterades ärendet till
kronofogdemyndigheten.
116
I yttrande uppgav kronofogden Ulla Ahlqvist om anledningen till
det inträffade att saken inte uppfattades som brådskande, bl.a. eftersom
målet var avslutat hos myndigheten. Vidare anförde hon att hennes
arbetsläge var mycket ansträngt på grund av omorganisation.
JO Wigelius uttalade i beslut den 15 februari 1990 i bedömningsdelen
bl.a. följande.
Den i ärendet aktuella besvärsskrivelsen inkom till kronofogdemyn-
digheten den 16 augusti 1988. Den var ställd till Svea hovrätt och
enligt dess lydelse avsåg M.T. att därmed anföra besvär över kronofog-
demyndighetens beslut. M.T. åberopade i skrivelsen 18 kap. 9 §
utsökningsbalken (som bl.a. anger att besvär skall inges till kronofog-
demyndigheten) samt hänvisade i sak till en bifogad "anmälan till
konstitutionsutskottet".
Sistnämnda handling kom visserligen ej att åtfölja själva besvärsskri-
velsen, när denna av ombudsmannaexpeditionen vidarebefordrades till
kronofogdemyndigheten. Det kan likväl inte hos kronofogdemyndighe-
ten ha funnits anledning till någon tvekan om att M.T. med sin inlaga
verkligen avsåg att anföra besvär hos hovrätten. Kronofogdemyndighe-
ten borde utan svårighet ha kunnat identifiera vilket myndighetens
beslut inlagan avsåg. Den av M.T. åberopade skriften till konstitutions-
utskottet hade kunnat införskaffas utan större omgång.
Som tidigare nämnts, skall besvärsinlaga enligt 18 kap. 9 § utsök-
ningsbalken inges till kronofogdemyndigheten. Besvär som ej anförts i
rätt tid skall avvisas av myndigheten. Avvisas ej besvären, skall myn-
digheten enligt 18 kap. 10 § utsökningsbalken så snart som möjligt
sända besvärsinlagan och övriga handlingar i målet till hovrätten. Om
det inte anses obehövligt skall kronofogdemyndigheten därvid bifoga
eget yttrande, vilket framgår av 17 kap. 2 § utsökningsförordningen.
Kronofogdemyndighetens uppgift är således främst att vidarebefordra
en inkommen besvärinlaga till hovrätten, varvid övriga handlingar
samt — i normalfallet — yttrande skall bifogas. Undantag från kravet
på yttrande kan komma ifråga t.ex. om ett överklagat beslut är utförligt
motiverat, om skälen för beslutet på annat sätt framgår av akten i
målet eller om besvärstalan är uppenbart ogrundad (se prop. 80/81:8 s.
871).
I det förevarande fallet hade M.T:s besvärsinlaga kommit in i rätt
tid. Kronofogdemyndigheten hade således ingen anledning att avvisa
den. Besvärsskriften skulle därmed snarast ha översänts till hovrätten
tillsammans med myndighetens yttrande och handlingarna i målet. De
omständigheter myndigheten anfört som orsak till det inträffade kan
mot bakgrund av lagens stränga krav på skyndsamhet inte anses utgöra
en godtagbar ursäkt för dröjsmålet. — Jag vill i detta sammanhang
särskilt påpeka, att det inte ankommer på kronofogdemyndigheten att
göra några egna bedömningar av en skrifts egenskap av besvär eller av
dess innehåll när skriften, som i detta fall, är ställd till hovrätten.
Redog. 1990/91:
117
I detta fall var avhysningen redan verkställd. Den kunde svårligen
bringas gå åter även om hovrätten hade ändrat kronofogdemyndighe-
tens beslut. Det har dessutom blivit slutligt fastställt att M.T. varit
skyldig avflytta.
Vid begäran om exekutiv försäljning av fastighet,
som enligt lagsökningsutslag skall anses utmätt, skall,
när gäldenären och fastighetsägaren är olika perso-
ner, båda underrättas härom. Även fråga om under-
rättelse om förrättning för beskrivning och värdering
av fastigheten samt om tillträde till bostadsbyggnad
för genomförande av sådan förrättning
(Dnr 639-1988)
I ett brev till JO berättade E.S. bl.a. att kronofogdemyndigheten i
dåvarande Moradistriktet hade berett sig tillträde till hennes fastighet
utan att meddela henne.
Yttrande inhämtades från kronofogdemyndigheten.
Av utredningen framgick bl.a. följande.
E.S. var lagfaren ägare till en fastighet i Vansbro kommun. Ett i
fastigheten uttaget pantbrev om 100 000 kr. utgjorde säkerhet för ett
lån som H.S. lämnat till E.S:s make F.S. Genom utslag i lagsöknings-
mål den 13 mars 1987 förpliktade Ludvika tingsrätt F.S. att betala
kapitalbelopp jämte ränta och kostnader till H.S. Rätten fastställde att
fordringen skulle utgå med förmånsrätt på grund av pantbrevet. Ge-
nom utslaget ansågs fastigheten utmätt. Utslaget delgavs såväl F.S. som
E.S. den 27 mars 1987.
Den 24 april 1987 inkom till kronofogdemyndigheten en begäran
från H.S:s ombud att fastigheten skulle försäljas. Den 4 maj 1987 sände
kronofogdemyndigheten underrättelse om denna begäran till F.S. un-
der dennes i lagsökningsutslaget angivna adress i Holsbybrunn. Där-
emot sändes ingen sådan underrättelse till E.S., för vilken ingen adress
fanns angiven i ansökningshandlingarna. Enligt uppgift i det s.k.
SPAR-registret den 29 juni 1987 var båda makarnas adress Floragatan
19 i Stockholm.
Den 29 juni 1987 lämnade kronofogdemyndigheten i uppdrag åt
Eric Skoglund vid Sparbankernas Fastighetsbyrå att beskriva och vär-
dera fastigheten. I den därvid upprättade handlingen angavs beträf-
fande F.S. adressen i Holsbybrunn och beträffande E.S. adressen i
Stockholm. Förrättning för beskrivning och värdering av fastigheten
hölls den 30 oktober 1987. Närvarande var förutom Eric Skoglund
även kronokommissarien Gert Backman. För att bereda tillträde till
fastigheten anlitades låssmed. Det befanns att dörrlåset var trasigt,
varför det ersattes med ett nytt. — Någon underrättelse om förrättning-
en hade inte sänts till E.S. vilket kronofogdemyndigheten motiverat
med att den anlitade värderingsmannen inte kände till hennes adress.
Redog.
1990/91:1
118
Kronofogdemyndigheten satte ut exekutiv auktion till den 10 mars Redog 1990/91 1
1988. Meddelande härom tillställdes bl.a. F.S. men inte E.S. Senare
ändrades dagen till den 24 mars 1988. Denna gång sändes underrättelse
om den exekutiva försäljningen till båda makarna under samma adres-
ser som tidigare använts. Även denna auktion kom senare att ställas in.
— I båda de nu nämnda underrättelserna var F.S. angiven som ägare
till fastigheten. I ett brev, inkommet till kronofogdemyndigheten den
16 mars 1988, påpekade E.S. detta. Hon uppgav samtidigt att hon inte
fått något meddelande om att hennes fastighet skulle säljas. — Krono-
fogdemyndigheten uppgav, att förfarandet skulle göras om för att få
målet "på rätt köl" igen. Fastigheten såldes sedermera vid en exekutiv
auktion, som hölls den 25 oktober 1988.
JO Wigelius anförde i sitt beslut den 31 augusti 1989 i bedömningsde-
len följande.
1. Underrättelse om begäran om exekutiv försäljning
E.S. hade delgivits det lagsökningsutslag, varigenom hennes fastighet
ansågs utmätt. Borgenären hade därefter två månader på sig att hos
kronofogdemyndigheten begära försäljning (4 kap. 27 § utsökningsbal-
ken).
Varken utsökningsbalken eller utsökningsförordningen innehåller
någon klar bestämmelse om underrättelse till gäldenären eller fastig-
hetsägaren när begäran om försäljning enligt 4 kap. 27 § utsöknings-
balken kommit in. Att så ändå skall ske far dock anses som självklart,
och det finns också en särskild blankett för ändamålet. För de fall då
fastighetsägaren och gäldenären inte är samma person skall naturligtvis
båda underrättas (jfr 4 kap. 3 § utsökningsförordningen). Kronofogde-
myndigheten borde därför ha sänt en underrättelse till E.S. om målet
när det kom in till myndigheten. Kronofogdemyndigheten har visserli-
gen anfört att det kunde förutsättas att makarna S. hade kontakt med
varandra, men det är alltså inte tillräckligt.
2. Förrättningen för beskrivning och värdering av fastigheten
Enligt 12 kap. 3 § utsökningsbalken skall utmätt fastighet beskrivas
och värderas av kronofogdemyndigheten. Detta skall göras så snart det
med hänsyn till det fortsatta förfarandet är lämpligt. Vid behov far
sakkunnig person anlitas för beskrivning och värdering. I 12 kap. 2 §
utsökningsförordningen anges att beskrivning och värdering i normal-
fallet skall ske under en förrättning. Av 2 kap. 17 § andra stycket
utsökningsbalken, som handlar om tvångsmedel i samband med för-
rättning, framgår att förrättningsmannen bl.a. får låta öppna lås om
han behöver ha tillträde till ett tillslutet utrymme. Det anges dock
vidare att han endast far bereda sig tillträde till bostad i innehavarens
frånvaro i sådana fall då underrättelse om tiden för förrättningen
utsänts med post eller lämnats på annat lämpligt sätt. Dessutom krävs
det att det kan antagas att innehavaren av bostaden håller sig undan
eller att det eljest föreligger särskilda skäl. Sådant särskilt skäl kan
exempelvis vara att det föreligger fara i dröjsmål. I 3 kap. 2 §
119
utsökningsförordningen anges slutligen att då en förrättningsman be-
rett sig tillträde till bl.a. låst bostad skall innehavaren underrättas om
åtgärden, om vederbörande inte varit närvarande.
I detta fall sände aldrig kronofogdemyndigheten någon underrättelse
till E.S. — och inte heller till någon annan — om när förrättningen
för beskrivning och värdering skulle äga rum. I den skriftväxling som
förevarit mellan E.S. och kronofogdemyndigheten har myndigheten
som orsak härtill angivit att värderingsmannen inte hade kännedom
om E.S. adress, och att inte heller förrättningsmannen hade sådan
kännedom. Detta resonemang är felaktigt på två punkter. För det
första skall — som anförts ovan — beskrivning och värdering ske
under en förrättning. En av myndigheten anlitad utomstående värde-
ringsman kan inte åläggas något ansvar för den formella handläggning-
en av ett mål, således inte heller för utsändande av underrättelser. För
det andra hade kronofogdemyndigheten — som alltså hade detta ansvar
— tillgång till åtminstone E.S. adress i Stockholm, vilken hade kunnat
användas i brist på närmare uppgifter. Dessutom hade underrättelse
kunnat skickas till E.S. under makens adress i Holsbybrunn. Något
krav på att en underrättelse av aktuellt slag skall delges föreligger inte,
utan lagstiftaren har ansett att avsändande i lösbrev normalt är tillräck-
ligt. Först om en under känd adress utsänd försändelse återkommer
såsom obeställbar torde myndigheten ha anledning att närmare under-
söka vilken adress som kan antas vara den rätta.
När det sedan gäller själva förrättningens genomförande vill jag
särskilt anmärka, att även en för tillfället obebodd bostad måste anses
omfattad av bestämmelsen i 2 kap. 17 § andra stycket utsökningsbal-
ken. Vid utmätningsförrättningar kan det visserligen finnas tillfallen,
då underrättelse kan underlåtas (se 4 kap. 12 § andra stycket utsök-
ningsbalken), men här var det ju fråga om en helt annan typ av
förrättning. Myndigheten hade således inte bort bereda sig tillträde till
byggnaden utan att först ha underrättat E.S. Att låset var trasigt
förändrar inte denna bedömning, liksom inte heller den omständighe-
ten att byggnaden gav intryck av att vara mer eller mindre övergiven.
3. Underrättelse om auktion m.m.
Såvitt framkommit har kronofogdemyndigheten bestämt tid och plats
för auktion utan att — såsom föreskrivs i 12 kap. 13 § utsökningsför-
ordningen — ha givit sökanden och ägaren tillfälle att yttra sig.
Dessutom skall enligt 12 kap. 21 § utsökningsbalken bl.a. ägaren
underrättas om auktionen. Eftersom kronofogdemyndigheten inställde
den först utsatta auktionen för att bringa ordning i förfarandet nöjer
jag mig i denna del med dessa påpekanden.
Redog. 1990/91:1
120
Ersättning till förrättningsman för omhändertagande Redog 1990/911
av återtaget gods i utsökningsmål
(Dnr 1447-1988)
I en anmälan till JO anförde ett bolag att en av bolagets säljare den 22
juni 1988 hade besökt kronofogdemyndigheten i dåvarande Göteborgs
distrikt för att hämta en brandsläckare som myndigheten hade tagit
hand om på uppdrag av bolaget. En tjänsteman vid myndigheten hade
då frågat efter ersättning för att hon hade hämtat godset på sin fritid
och det var brukligt att man då fick en slant. Tillfrågad om hur
mycket hon skulle ha hade hon svarat att detta var upp till var och en
att bestämma. Anmälan avslutades med frågan i hur många distrikt
kronofogdemyndighetens personal "extraknäcker" på detta sätt.
Kronofogdemyndigheten i Göteborgs och Bohus län och riksskatte-
verket yttrade sig efter remiss.
Bolaget fick del av remissvaren och inkom med ytterligare en skrift.
I beslut den 7 juli 1989 uttalade JO Wigelius följande.
Kronofogdemyndigheten i Göteborgs och Bohus län och riksskatte-
verket har olika uppfattningar om kronofogdemyndigheternas skyldig-
het att omhänderta gods som är föremål för verkställighet i ett mål om
handräckning eller återtagning. Kronofogdemyndigheten menar att
hänvisningen i 16 kap. 12 § utsökningsbalken till 6 § i samma kapitel
bara avser avhysningsfall som skall verkställas enligt reglerna för
handräckning och alltså inte när verkställigheten avser gods som skall
utlämnas till sökanden.1 Riksskatteverket däremot anser att skyldighe-
ten enligt 16 kap. 6 § utsökningsbalken att ombesörja transport och
förvaring av egendom gäller inte endast vid avhysning och liknande
situationer utan också i fall av handräckning för återtagande av gods.
Det finns fog för båda dessa uppfattningar. För egen del är jag närmast
benägen att tolka bestämmelserna på samma sätt som riksskatteverket.
Skyldigheten enligt 16 kap. 6 § utsökningsbalken att ombesörja trans-
port och förvaring av egendom gäller med andra ord enligt denna
uppfattning inte bara möbler och annat gods som kvarlämnats vid en
avhysning eller i en avhysningsliknande situation utan också t.ex.
egendom som skall utlämnas till sökanden i ett handräckningsförfaran-
de. Härav följer att förrättningsmannen inte är berättigad till ersättning
för sådana åtgärder.
Den förrättningsman som anmälan gäller har följt den ersättnings-
praxis som rådde vid kronofogdemyndigheten med ledningens godkän-
nande. Hon skall inte kritiseras för detta.
1 16 kap. 6 § första stycket utsökningsbalken lyder: Kronofogdemyndighet
skall vid behov ombesörja transport av egendom som skall bortföras, hyra
utrymme för förvaring av egendomen och vidtaga andra liknande åtgärder
som föranleds av avhysningen.
121
Verkställighet av betalningssäkring. Kronofogdemyn-
dighet har underlåtit att underrätta tredje man om
vidtagna åtgärder. Myndigheten har även sökt sälja
icke betalningssäkrad egendom. Dröjsmål har upp-
kommit med översändande av besvärsinlaga till hov-
rätten. Myndigheten har dessutom dröjt med hävande
av förbudsmeddelande. Viss kritik har även riktats
mot riksskatteverket för dess agerande i ett besvärs-
mål
(Dnr 468-1989)
A.S. klagade i ett brev till JO på kronofogdemyndigheten i dåvarande
Helsingborgs distrikt för dess handläggning av ett mål om verkställig-
het av betalningssäkring. Som framgår av JO Wigelius beslut av den 23
november 1989 var bakgrunden följande.
Enligt en försäljningsanmälan den 24 augusti 1987 uppdrogs åt
Stockholms Auktionsverk att försälja 43 föremål, såsom antika möbler,
mattor m.m. Som säljare angavs A.S. Försäljningsanmälan underteck-
nades A.SJU.B. Underskriften gjordes av U.B. Den i anmälan upptag-
na egendomen kom från Christinelunds gård, Viken, och transportera-
des till Stockholm genom Auktionsverkets försorg. A.S. hämtade däref-
ter från Auktionsverket ut en del av de inlämnade föremålen. Den
återstående egendomen, 23 föremål, utropades på kvalitetsauktion den
10—13 november 1987. Föremål under fem auktionsnummer återro-
pades då de avgivna buden inte nådde upp till de av uppdragsgivaren
angivna bevakningspriserna. Försäljningssumman uppgick till sam-
manlagt 449 300 kr. Efter avdrag för provision m.m. och kostnader för
återrop återstod 342 131 kr. att utbetala.
Länsrätten i Malmöhus län förordnade i interimistiskt beslut den 23
oktober 1987 om betalningssäkring gentemot U.B. och att egendom till
ett värde av 67 650 135 kr. fick tas i anspråk. Allmänna ombudet i
betalningssäkringsmål ingav den 26 oktober 1987 länsrättens beslut till
kronofogdemyndigheten i dåvarande Helsingborgs distrikt för verkstäl-
lighet. Betalningssäkringen verkställdes — till en del och såvitt är av
intresse i detta ärende — den 13 november 1987 av kronofogden Osten
Myrenberg. Enligt protokoll från förrättningen skedde verkställigheten
i nettobehållningen av försäljningslikvid (redovisningsmedel) avseende
U.B. tillgångar och av henne eller hennes söner eller hennes brorson
A.S. inlämnat lösöre. Härmed avsågs egendom som lämnats till Stock-
holms Auktionsverk för försäljning. För Auktionsverket meddelades
förbud att till annan än kronofogdemyndigheten utge något av egendo-
men. I anslutning till detta förbud angavs myndighetens postgironum-
mer.
A.S. ingav i januari 1988 till kronofogdemyndigheten besvär över
verkställigheten, ställda till hovrätten över Skåne och Blekinge. Han
anförde i huvudsak att den av Auktionsverket försålda egendomen
tillhörde honom och inte U.B., och att därmed även försäljningslikvi-
den tillkom honom. Sedan Osten Myrenberg vidtagit åtgärder för
försäljning av även de återropade föremålen beslutade hovrätten —
1990/91:1
122
efter särskilt framställt yrkande därom av A.S. — den 26 april 1988 att
ytterligare verkställighet av betalningssäkringen tills vidare inte fick
ske såvitt avsåg aktuell egendom.
Kronofogdemyndigheten fattade den 26 april 1988 ett ytterligare
beslut av innebörd att även de återropade föremålen skulle omfattas av
verkställigheten.
Den 20 oktober 1988 upphävde hovrätten kronofogdemyndighetens
beslut om verkställighet beträffande såväl försäljningslikviden som de
återropade föremålen.
I sin anmälan till JO anförde A.S. i huvudsak följande.
Det var han som i augusti 1987 hade lämnat den aktuella egendo-
men till Auktionsverket för försäljning. Han återtog vissa föremål, då
Auktionsverket inte bedömde att de skulle nå de priser han förväntat
sig. Kronofogdemyndigheten fattade tre beslut, nämligen om verkstäl-
lighet av betalningssäkring i november 1987, om försäljning av de
återropade föremålen samt om utvidgning av verkställigheten i april
1988. Samtliga beslut fick A.S. besked om av Auktionsverket, inte av
kronofogdemyndigheten.
Besvärsinlagan till hovrätten av den 25 januari 1988 ingavs till
kronofogdemyndigheten. Först den 18 april skickade myndigheten
besvären vidare till hovrätten med eget yttrande. A.S. bemötte yttran-
det den 5 maj 1988. Därefter dröjde kronofogdemyndigheten med
förnyat yttrande till den 16 september 1988. Detta avgavs först efter
påtryckningar från hovrätten. Genom den långa handläggningstiden
bands de ifrågavarande medlen och A.S. gick miste om ränta, förutom
att han fick likviditetsproblem. Dessutom dröjde kronofogdemyndighe-
ten med att häva verkställigheten av betalningssäkringen sedan hovrät-
ten meddelat sitt beslut den 20 oktober 1988.
Kronofogdemyndigheten anmälde de återropade föremålen till ny
försäljning med lägre bevakningspriser. A.S. undrade varför så skedde
under pågående process i hovrätten. Han fick kännedom om detta
fredagen i veckan före auktionen, och endast genom ett snabbt yrkan-
de om inhibition kunde försäljningen stoppas.
A.S. undrade även om verkställigheten överhuvudtaget borde ha
skett i den omtvistade egendomen och om kronofogdemyndigheten
borde ha drivit processen så långt som skedde. Han framställde också
krav på ersättning för åsamkade förluster.
Kronofogdemyndigheten i Malmöhus län, till vilken myndigheten i
Helsingborg numera hör, och riksskatteverket yttrade sig efter remiss.
Till kronofogdemyndighetens remissvar var fogat ett särskilt yttrande
av kronofogden Östen Myrenberg.
Östen Myrenberg anförde för egen del bl.a. följande.
Han sammanträffade med A.S. vid fyra tillfällen under hösten 1987.
Han hade ingen rimlig möjlighet eller anledning att förmoda att den
ifrågavarande egendomen skulle tillhöra annan än U.B. Något ärende
som kunde betraktas som specifikt för just A.S. hade inte utkristallise-
rat sig. Först när A.S. klagoskrift kom honom tillhanda klarnade
1990/91:1
123
konturerna. A.S. hade nämligen tidigare inte haft en aning om vart
U.B:s kvalitetsgods tagit vägen. Kronofogdemyndigheten fick ett tips av
innebörd att Helsingborgs Auktionskammare för U.B:s räkning hade
låtit göra en värdering av det gods som senare upptogs i den försälj-
ningsanmälan som medföljde godset till Stockholms Auktionsverk. Vid
kontakt med Auktionsverket visade det sig att auktionen pågick, varför
verkställigheten skedde i nettobehållningen av försäljningslikviden för
godset, som bedömdes tillhöra U.B. Det föresvävade honom inte att i
detta skede underrätta A.S.
Målet mot U.B. var det mest omfattande som handlagts vid myndig-
heten i Helsingborg. Den del som berörde A.S. var en mycket liten del
av härvan. Samtidigt skulle vardagsarbetet på fältsektionen skötas i
vanlig ordning. Östen Myrenberg sjukskrevs den 15 juni 1988.
Vad gällde de av A.S. ställda frågorna anförde Östen Myrenberg i
huvudsak följande.
Underrättelse kan anstå, om saken är brådskande, vilket var fallet
vid verkställigheten den 26 april 1988. På grund av ett slarvfel i
brådskan kom ingen underrättelse att sändas till A.S. Skyldighet att
underrätta A.S. före den 26 januari 1988, när klagoskriften inkom,
bestrides.
Beträffande de återropade föremålen tedde det sig mer ändamålsen-
ligt att fullfölja försäljningen på platsen än att avlägsna godset från
Auktionsverkets lokaler. Hovrättens inhibitionsbeslut föranledde beslu-
tet att verkställa betalningssäkringen även i detta gods. Lagringskostna-
derna ingick som en del i bedömningsunderlaget. Betalningssäkrade
belopp skall insättas på ett räntebärande konto i avvaktan på utbetal-
ning eller redovisning. I detta fall har Auktionsverket underlåtit att
göra innestående medel räntebärande, trots att kronofogdemyndighe-
tens postgirokonto angivits såväl på förbudsmeddelandet som på senare
korrespondens.
Beslutet att inte överklaga hovrättens beslut fattades ungefär en
vecka före besvärstidens utgång efter samråd med riksskatteverket.
Skälet var bl.a. bevissvårigheter. Han återställde målet till kronofogde-
myndigheten i samband med samtalen med riksskatteverket. Hovrät-
tens beslut vann laga kraft den 17 oktober 1988. Medlen redovisades
till A.S. den 23 november 1988.
Handläggningstiderna var beroende av målens olika karaktär. På
fråga om åtgärderna var sakligt motiverade svarar Östen Myrenberg
obetingat ja.
Avslutningsvis anförde Östen Myrenberg att det är möjligt att han
kände sig frustrerad och pressad, vilket kan ha inverkat på valet av
formuleringar i inlagor.
Kronofogdemyndigheten anförde för egen del bl.a. följande.
Det var fel av Östen Myrenberg att föranstalta om försäljning av de
återropade möblerna, då de ej var betalningssäkrade. Även om så hade
varit fallet hade förutsättningar för försäljning (hastigt fallande värde
eller kostsam vård) inte förelegat.
Redog. 1990/91:1
124
9 kap. utsökningsbalken (UB) — som bl.a. innehåller regler om Redog 1990/91’ 1
indrivning av utmätta fordringar — gäller inte vid verkställighet av
beslut om betalningssäkring. Det saknas även klara regler om krono-
fogdemyndighetens skyldighet att göra efter betalningssäkring inbetala-
de medel räntebärande. Om medlen betalts in hade de gjorts räntebä-
rande. Det är anmärkningsvärt att Auktionsverket låter ett så stort
belopp stå inne utan ränta. Östen Myrenberg hade förutsatt att ränta
skulle beräknas. Med en noggrannare uppföljning borde medlen ha
kunnat göras räntebärande för klagandens räkning oavsett i vems hand
de förvarades.
Hovrättens beslut att upphäva verkställighetsbeslutet lände till efter-
rättelse omedelbart. Kronofogdemyndigheten skulle således omedelbart
efter hovrättens beslut ha föranstaltat om att förbudsmeddelandet åter-
kallades. Att så inte skedde kan endast förklaras av att en ny handläg-
gare fått sättas in i målet på grund av Östen Myrenbergs sjukdom och
att reglerna ändrats i förhållande till vad som gällde på utsökningsla-
gens tid, vilket inte observerats. Detta förklaras i sin tur av att
betalningssäkringsmål är sällsynta.
I bedömningsdelen uttalade JO Wigelius i huvudsak följande.
Inledningsvis skall nämnas att JO i princip inte utan särskilt starka
skäl uttalar sig i materiella frågor som det ankommer på domstol att
pröva. I förevarande fall har verkställigheten prövats av hovrätten, som
också upphävt de aktuella besluten. Jag går därför inte närmare in på
frågan om det fanns skäl att verkställa betalningssäkringen i aktuell
egendom. Jag tar i stället sikte på kronofogdemyndighetens formella
handläggning.
6 kap. 16 § utsökningsförordningen (UF) har följande lydelse.
Kan det antas att utmätt egendom tillhör någon annan än gäldenären
eller att utmätningen på annat sätt har gjort intrång i tredje mans rätt,
skall denne skriftligen underrättas om utmätningen och om vad han
skall iaktta, om han vill erhålla rättelse enligt 4 kap. 33 § utsöknings-
balken eller överklaga utmätningsbeslutet.
Enligt 18 kap 2 § andra stycket UF gäller bestämmelsen även vid
verkställighet av betalningssäkring.
Fråga är då, om Östen Myrenberg vid tiden för verkställigheten i
försäljningslikviden den 13 november 1987 hade anledning anta, att
likviden tillhörde någon annan än U.B. Enligt kronofogdemyndighe-
tens uppfattning fanns inte sådan anledning förrän A.S:s besvärsskrivel-
se inkom till myndigheten den 17 januari 1988.
Av den försäljningsanmälan, som upprättades i samband med att
egendomen sändes till auktionsverket och som fanns tillgänglig för
Östen Myrenberg, framgår att den undertecknats av U.B. för A.S.
räkning. Även om Östen Myrenberg hade den bestämda uppfattningen
att egendomen tillhörde U.B. tyder försäljningsanmälans avfattning på
att åtminstone U.B. och förmodligen även A.S. hade en annan åsikt.
Vilken uppfattning som var den riktiga ankom det, som ovan sagts, på
hovrätten att pröva. För att ge A.S. en möjlighet att överklaga beslutet
125
måste han rimligen fä kännedom därom. Enligt min mening borde
A.S. därför ha underrättats om verkställigheten. Omständigheterna var
emellertid sådana, att min kritik blir tämligen mild på denna punkt.
Däremot måste jag rikta allvarlig kritik mot Östen Myrenberg för att
han inte underrättade A.S. om beslutet den 26 april 1988, då även den
återropade egendomen kom att omfattas av verkställigheten. Vid den
tidpunkten kan det inte ha rått någon som helst tvekan om A.S.
uppfattning i äganderättsfrågan.
I detta sammanhang vill jag även beröra Östen Myrenbergs åtgärd
att anmäla det återropade godset till försäljning. Någon rätt att göra
detta hade myndigheten inte. Endast försäljningslikviden för den sålda
egendomen var föremål för verkställighet vid den tidpunkten och
någon rätt att sälja egendomen hade myndigheten för övrigt inte haft
ens om den varit omfattad av verkställighetsbeslutet (se 11 § tredje
stycket betalningssäkringslagen). Även på denna punkt riktar jag där-
för allvarlig kritik mot handläggningen.
Vad så gäller kronofogdemyndighetens och riksskatteverkets befatt-
ning med besvärsmålet vill jag säga följande. Det borde vara en
självklarhet, att mål av denna art handläggs med största möjliga skynd-
samhet. Det är därför synnerligen anmärkningsvärt, att kronofogde-
myndigheten lät den från A.S. inkomna besvärsskriften ligga i nära tre
månader innan den översändes till hovrätten.
Sedan målet väl kommit in till hovrätten sände denna en begäran
om förklaring till riksskatteverket. Verket gav Östen Myrenberg full-
makt att föra statens talan i målet. Det ytterligare dröjsmål som denne
därefter gjorde sig skyldig till var anmärkningsvärt. Att riksskatteverket
givit honom fullmakt medför dock inte att verket kan gå helt fritt från
kritik; visst ansvar för statens processföring i målet måste alltjämt sägas
ha åvilat verket. Här vill jag särskilt peka på den överenskommelse
verket nämnt i sitt yttrande hit, innebärande att hovrätterna inte anger
någon svarstid mot att verket svarar inom tre veckor. Att riksskattever-
ket överlåtit åt Östen Myrenberg att företräda staten kan knappast
innebära att verket kunde frångå denna överenskommelse. I den mån
som riksskatteverket haft kännedom om att Östen Myrenberg redan
hade dröjt nära tre månader med att vidarebefordra besvären och om
hans sjukskrivning hade det funnits särskild anledning till omprövning
av beslutet att låta denne föra verkets talan. En annan sak är att
hovrätten möjligen borde ha bevakat målet bättre; denna fråga ligger
emellertid utanför ramen för detta ärende.
Sedan den 1 juli 1988 utfärdar riksskatteverket inte längre fullmak-
ter för vissa tjänstemän. I stället upprättas behörighetshandlingar för
en bestämd myndighet. I den blankett som används för ändamålet
erinrar verket om svarsfristen tre veckor. Med hänsyn härtill går jag
inte vidare med denna fråga.
Såsom kronofogdemyndigheten anfört skulle förbudet för Auktions-
verket att utbetala försäljningslikviden ha hävts omedelbart sedan
hovrätten meddelat sitt beslut. Vid sådant förhållande saknar det
1990/91:1
126
betydelse vid vilken tidpunkt riksskatteverket beslutade att inte över- Redog 1990/91'1
klaga hovrättens avgörande. — Jag finner det märkligt, att kronofogde-
myndigheten inte kände till att hovrättens beslut länder till omedelbar
efterrättelse (se 18 kap. 16 § utsökningsbalken). Det kan inte anses
vara en godtagbar ursäkt att reglerna ändrats jämfört med vad som
gällde på den tidigare utsökningslagens tid. Utsökningsbalken ersatte
utsökningslagen från och med den 1 januari 1982, således långt innan
den ifrågavarande verkställigheten blev aktuell.
Vad så gäller den uteblivna förräntningen på den betalningssäkrade
likviden tyder utredningen på att Auktionsverket inte inbetalade be-
loppet till kronofogdemyndigheten. Hade så skett hade myndigheten
gjort medlen räntebärande. Det är dock oklart om kronofogdemyndig-
heten gjorde något allvarligt försök att få Auktionsverket att inbetala
medlen till myndigheten. Med hänsyn till att frågan kan komma att
prövas i samband med av A.S. framställda ersättningskrav avstår jag
dock från att gå vidare i denna del.
Sammanfattningsvis har jag således funnit skäl till delvis allvarlig
kritik mot kronofogdemyndigheten, särskilt i vad den företräddes av
Östen Myrenberg. Att jag nöjer mig härmed beror främst på att Östen
Myrenberg, enligt vad som inhämtats, inte längre är verksam inom
exekutionsväsendet. Dessutom kom åtgärderna att upphävas efter
överklagande. Jag har även funnit skäl till viss kritik mot riksskattever-
ket för att det inte tillräckligt bevakade målet i hovrätten. Vad som i
övrigt förekommit i ärendet föranleder inget yttrande från min sida.
En fordran behöver inte vara förfallen för att kunna
åberopas i en konkursansökan. Även fråga om en
fordran på mervärdeskatt var förfallen. Sedan i betal-
ningsuppmaning enligt 2 kap. 9 § konkurslagen
(1987:672) angiven fordran betalts kan denna pre-
sumtionsregel inte åberopas i konkursansökan
(Dnr 164-1988)
I en anmälan till JO uppgav B.A. att kronofogdemyndigheten i Köping
den 10 december 1987 ansökt om ett aktiebolags försättande i konkurs.
I ansökan angavs att skulden, som avsåg mervärdeskatt, var 26 980 kr.
och att ett mervärdeskattebelopp om 108 288 kr. skulle tillkomma.
Sedan bolaget betalt det förstnämnda beloppet vidhöll kronofogdemyn-
digheten sin ansökan, trots att det senare beloppet enligt bolagets
mening inte var förfallet till betalning. Enligt ett den 10 december
1988 dagtecknat beslut av mervärdeskatteenheten vid länsskattemyndig-
heten i Västmanlands län var nämligen senaste inbetalningsdag för
ifrågavarande skuld angiven till den 4 januari 1988.
127
Ärendet remitterades till kronofogdemyndigheten, som kom in med Redog 1990/91 ’ 1
yttrande. Dessutom inhämtades tingsrättens akt i kon kursa nsöknings-
målet.
JO Wigelius anförde i sitt beslut den 14 augusti 1989 i bedömningsde-
len bl.a. följande.
En förutsättning för att en gäldenär skall kunna försättas i konkurs
är att han är på obestånd (insolvent). Det är sökanden som har
bevisbördan för att insolvens föreligger, men det finns möjlighet att
åberopa vissa presumtionsregler. Så har i det aktuella fallet kronofog-
demyndigheten som stöd för sin ansökan åberopat den presumtionsre-
gel, som fanns i 4 § i 1921 års konkurslag. Lagrummet motsvaras av 2
kap. 9 § i den nu gällande konkurslagen (1987:672). Paragrafens första
stycke har följande lydelse.
En gäldenär, som är eller senare än ett år före konkursansökningen
har varit bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125), skall om
inte annat visas anses insolvent, om
1. gäldenären har uppmanats av en borgenär att betala klar och
förfallen skuld men underlåtit att göra detta inom en vecka och
2. borgenären begärt gäldenären i konkurs inom tre veckor därefter
och skulden då ännu inte är betald.
Om sökanden inte kan åberopa denna eller någon annan presumtions-
regel har han alltså att framlägga bevisning för gäldenärens obestånd,
såvitt inte gäldenären medger ansökan. Enligt vad jag inhämtat är det
dock förhållandevis sällsynt att sökanden inte åberopar en presum-
tionsregel.
I ärendet har till att börja med uppmärksammats ett förhållande,
som inte omnämnts i anmälan. Av handlingarna i konkursansöknings-
målet hos tingsrätten framgår bl.a., att kronofogdemyndigheten utfär-
dade en till bolaget ställd betalningsuppmaning den 12 november
1987. I uppmaningen angavs endast en fordran avseende obetald ar-
betsgivaravgift och ej inlevererad preliminär skatt till ett sammanlagt
belopp om 48 011 kr. inklusive restavgift. I kronofogdemyndighetens
senare ansökan om bolagets försättande i konkurs åberopades däremot
en mervärdeskattefordran om 26 980 kr., dvs. en helt annan fordran
än den som angavs i betalningsuppmaningen.
Orsaken till att en annan fordran åberopades i konkursansökan
torde vara att den först åberopade skulden betalts. Jag vill med
anledning härav påpeka att presumtionsregeln i 2 kap. 9 § kon-
kurslagen inte kan läggas till grund för en konkursansökan sedan den i
uppmaningen upptagna skulden betalts (se t.ex. prop. 1975:6 s. 162).
Kronofogdemyndigheten hade därför i detta läge endast möjlighet att
på vanligt sätt visa, att bolaget var insolvent. Att presumtionsregeln
inte längre kunde åberopas var inte till bolagets nackdel i konkursmå-
let. Kronofogdemyndigheten borde dock inte ha åberopat denna regel i
sin ansökan.
De nu berörda omständigheterna ankom det på tingsrätten att pröva;
eftersom målet avskrevs kom detta emellertid inte att ske.
128
Jag övergår härefter till den fråga som ställts i anmälan, nämligen
om kronofogdemyndigheten haft skäl att vidhålla sin konkursansökan,
trots att den i ansökan i första hand åberopade skulden betalts.
Situationen är inte helt ovanlig; det torde ofta förekomma att
gäldenärer betalar sina skulder först sedan konkursansökan ingivits.
Kan då konkurssökanden åberopa en annan fordran? Frågan måste
som regel besvaras jakande. Av förarbetena till de väsentliga ändringar
i den materiella konkursrätten, som trädde i kraft den 1 juli 1975,
framgår bl.a. att en borgenär anses oförhindrad att senare i konkurs-
målet åberopa annan fordran än den han först uppgett, t.ex. om den
sistnämnda betalats (prop. 1975:6 s. 169 och 170).
Konkurslagstiftningen förutsätter egentligen inte, att en borgenärs
fordran måste vara förfolien till betalning för att den skall kunna
åberopas vid en ansökan om gäldenärens försättande i konkurs (se t.ex.
Welamson, Konkursrätt, s. 33). Med den utgångspunkten skulle det
således sakna betydelse om den av kronofogdemyndigheten senare
åberopade fordran var förfallen eller ej. Det kan likväl vara av intresse
att något beröra frågan om den aktuella mervärdeskattefordringen var
förfallen.
Enligt 32 § mervärdeskattelagen (1968:430) anses skatten fastställd i
enlighet med deklaration, om den skattskyldige har avlämnat sådan.
Skatten anses fastställd utan att beslut meddelas. Av 42 § mervärdeskat-
telagen framgår, att skatt för viss redovisningsperiod förfaller till betal-
ning den dag då deklarationen senast skall lämnas, varmed enligt 22 §
tredje stycket normalt avses den 5 i andra månaden efter utgången av
den redovisningsperiod som deklarationen avser. Fastställd skatt kan
under vissa omständigheter omprövas; i så fall meddelar länsskatte-
myndigheten ett särskilt beslut om fastställelse av skatten (33 § mervär-
deskattelagen). Skatt som fastställts på bl.a. detta sätt skall betalas inom
tid som länsskattemyndigheten bestämmer.
Bolaget lämnade deklaration i rätt tid, men utan att samtidigt
inbetala angivet belopp. Skatten var därmed fastställd och beloppet
förfallet till betalning enligt 32 § och 42 § mervärdeskattelagen. Den
10 december 1987 föreläde länsskattemyndigheten bolaget att betala
skatten senast en viss dag. Detta föreläggande kan onekligen vara
förvirrande, eftersom det avfattades på en blankett som normalt an-
vänds för fastställande av skatt. I regel torde andra blanketter användas
för betalningsanmaningar av denna typ (se även 19 § mervärdeskatte-
förordningen). Föreläggandet kan dock inte anses innebära att belop-
pet inte längre var förfallet till betalning; det får, som kronofogdemyn-
digheten anfört, närmast ses som ett föreläggande att betala skatten
innan beloppet överlämnas för indrivning (21 § mervärdeskatteförord-
ningen). Något hinder mot att åberopa beloppet i en konkursansökan
kan i vart fall inte sägas ha förelegat.
1990/91:1
129
5 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Förvaltningsdomstolar
Redog. 1990/91:1
Regeringsrättens rutiner för handläggning som första
instans av ärenden om utlämnande av allmän hand-
ling har mot bakgrund av domstolens ställning som
slutinstans i dylika ärenden ansetts godtagbara
(Dnr 390-1990)
Jan-Erik Persson begärde den 8 februari 1990 JO:s granskning av
regeringsrättens handläggning av ett ärende, vilket föranletts av att
Persson i brev av den 20 december 1989 anhållit att skyndsamt få ta
del av inkomna besvärshandlingar i två hos regeringsrätten anhängiga
mål. Efter att ha redogjort för regeringsrättens åtgärder i ärendet under
tiden fram till den 5 januari 1990 och upplyst att inget beslut i ärendet
kommit honom till del vid tidpunkten för anmälan sammanfattade
Jan-Erik Persson sina önskemål enligt följande:
Jag önskar få JO:s syn på
dels tidsutdräkten i handläggningen av frågan huruvida en avdelning
inom regeringsrätten ska avgöra ett eventuellt utlämnande eller ej,
dels och framför allt, om det är förenligt med tryckfrihetsförord-
ningen att regeringsrätten tar mer än 8 veckor på sig för att besluta om
en allmän handling skall lämnas ut eller inte.
Efter remiss anförde regeringsrätten i yttrande:
I en skrivelse, som kom in till regeringsrätten den 21 december 1989,
begärde Persson att få ta del av inkomna besvärshandlingar i mål
3698-1989 och 3713-1989. Målen gäller besvär av två enskilda personer
över två av riksskatteverket (nämnden för rättsärenden) den 15 augusti
1989 meddelade förhandsbesked angående inkomstskatt. Målen är
ännu inte avgjorda.
Omedelbart efter att Perssons begäran hade kommit in tog föredrag-
anden per telefon kontakt med de båda klagandena för att efterhöra
deras inställning till att besvärshand 1 ingarna lämnades ut. Den ene
klaganden kunde nås den 22 december, den andre först den 27
december. Båda klagandena förklarade därvid att de motsatte sig att
deras namn och uppgifter om deras personliga och ekonomiska förhål-
landen lämnades ut. Föredraganden beslutade därför den 28 december
att hänskjuta frågan om utlämnande av handlingarna till prövning på
avdelning i regeringsrätten.
Har en begäran om att få ta del av handlingar i regeringsrätten
hänskjutits till prövning på avdelning handläggs frågan i fortsättningen
som ett särskilt mål. Beslutet jämte Perssons skrivelse överlämnades
därför till aktuariekontoret för målregistrering och uppläggning av akt.
Efter att akten färdigställts expedierades den 4 januari en kopia av
beslutet om hänskjutande till Persson för kännedom. Sedan bereddes
målet på sedvanligt sätt för föredragning innefattande bl a upprättande
av en skriftlig promemoria med rättsutredning. Med hänsyn till målets
beskaffenhet företogs därvid en fullständig genomgång av praxis beträf-
fande sekretess för handlingar i skattemål.
130
Målet föredrogs den 16 januari. Föredragningen tog två timmar i
anspråk, bl a beroende på att de handlingar som begärdes utlämnade
omfattade sammanlagt ca 35 sidor. S k återställning hölls i målet den
22 januari. Målet lämnades därefter enligt gängse rutiner till utskrift
och cirkulation bland ledamöterna. Protokollet justerades av avdel-
ningsordföranden den 8 februari.
Därefter färdigställdes expeditionen bestående av protokollet med
beslut samt besvärshandlingarna i de delar de inte ansetts sekretessbe-
lagda. Expeditionen sändes till Persson den 14 februari.
Sammanfattningsvis har Perssons begäran behandlats i enlighet med
de rutiner som gäller för handläggning i regeringsrätten. Någon tidsut-
dräkt utöver vad som följer av de beskrivna rutinerna har sålunda inte
förekommit.
Jan-Erik Persson mötte med påminnelser, vari han anförde:
I sitt yttrande 900305 framhåller regeringsrätten att handläggningen av
min anhållan om utbekommande av allmän handling hos myndighe-
ten handlagts på samma sätt som ett särskilt mål hos regeringsrätten.
Jag har inte kunnat finna att tryckfrihetsförordningen eller sekre-
tesslagen innehåller några speciella regler som innebär att regeringsrät-
ten såsom myndighet skulle ha möjlighet att handlägga frågor om
utbekommande av allmän handling på annat sätt än andra myndighe-
ter i vårt land.
Jag finner det därför orimligt att frågan om en allmän handling ska
utlämnas eller sekretessbeläggas hos myndigheten regeringsrätten får
behandlas som om det vore ett vanligt överklagande av annan myndig-
hets beslut. Något lagligt stöd för en sådan handläggning har jag inte
kunnat finna.
Jag menar därför att JO ska uttala att regeringsrätten måste åläggas
samma skyndsam hetskrav som övriga svenska myndigheter när rätten
såsom myndighet tar ställning till om en allmän handling ska lämnas
ut eller inte.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 22 maj 1990 i bedömningsdelen
följande:
Regeringsrätten har uppgivit, att Jan-Erik Perssons begäran hand-
lagts i enlighet med av domstolen tillämpade rutiner, och att ingen
tidsutdräkt utöver vad som följer av dessa i yttrandet beskrivna rutiner
har förekommit. Den i förevarande ärende centrala rättsfrågan är
sålunda, om de av regeringsrätten tillämpade rutinerna leder till ett
resultat, som är förenligt med tryckfrihetsförordningens och sekretess-
lagens stränga krav på skyndsamhet vid prövning av begäran om
utlämnande av allmänna handlingar.
Grundläggande föreskrifter rörande enskilds rätt att på begäran få
kopia eller avskrift av allmän handling, som är offentlig, finns i 2 kap.
13 § tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt andra stycket skall begäran
om kopia av allmän handling behandlas skyndsamt. I 2 kap. 14 § TF
samt i 15 kap. 6 § sekretesslagen ges ytterligare föreskrifter rörande
förfarandet vid prövning av begäran om utbekommande av allmän
handling. Av dessa föreskrifter framgår bl.a. att den tjänsteman som
enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården av en hand-
ling i första hand har att pröva fråga om dennas utlämnande, och att
han i tveksamma fall skall hänskjuta frågan till myndigheten, om det
kan ske utan omgång. Denna föreskrift har av JO och i doktrinen
1990/91:1
131
tolkats så, att ett hänskjutande får fördröja prövningen endast under
mycket kort tid, högst någon eller några dagar (se härom Alf Bohlin,
Allmänna handlingar, s. 288 med hänvisning till JO 1967 s. 302 och
1986/87 s. 221).
Varken TF eller sekretesslagen innehåller någon särreglering vad
gäller prövningen av utlämnandeärenden i första instans hos regerings-
rätten. Domstolen har sålunda att tillämpa de ovan refererade före-
skrifterna. Härvid aktualiseras frågan, om vid regeringsrättens hand-
läggning av denna typ av ärenden några särskilda omständigheter gör
sig gällande, vilka kan motivera, att grundlagens krav på skyndsamhet
och sekretesslagens villkor om avgörande utan omgång tolkas något
mindre strängt. Enligt min mening kan i varje fall en sådan omstän-
dighet åberopas när det gäller prövning av klart tveksamma fall,
exempelvis sådana som innefattar svårbedömda sekretessfrågor. Jag
avser härvid det förhållandet, att regeringsrättens avgörande — då
domstolen är högsta instans i mål rörande utlämnande av allmänna
handlingar — är slutgiltigt i den meningen, att det inte kan angripas
med ordinärt rättsmedel (15 kap. 7 § tredje stycket sekretesslagen). De
särskilda krav på allsidig utredning och grundlig penetrering av upp-
kommande rättsliga problem som föranleds härav kan naturligen vara
svåra att förena med högt ställda fordringar på skyndsam handlägg-
ning. Därför bör en något mindre strikt tillämpning av skyndsamhets-
kravet kunna godtas vid prövning av svårbedömda utlämnandeärenden
hos regeringsrätten. I sammanhanget må noteras, att handläggningsti-
der om sex månader eller mer inte varit ovanliga, då regeringsrätten
avgjort besvärsmål rörande utlämnande av allmän handling, mål vilka
enligt 2 kap. 15 § andra stycket TF alltid skall prövas skyndsamt (se
Bohlin, a.a. s. 348).
Mot bakgrund av det anförda finner jag regeringsrättens rutiner för
prövning av utlämnandeärenden, sådana de beskrivits i domstolens
yttrande, i huvudsak godtagbara. Jag förutsätter härvid, att endast
tveksamma eller svårbedömda fall hänskjuts till prövning på avdelning
som särskilt mål, att sådana mål undantagslöst handläggs som förturs-
mål, och att alla administrativa och expeditionella åtgärder vidtages
med största möjliga skyndsamhet.
Vad gäller handläggningen av det i anmälan aktualiserade fallet
framgår av utredningen att den begränsade tidsutdräkten innan före-
draganden beslöt att hänskjuta ärendet till prövning på avdelning
berodde på att han sökte utröna förutsättningarna för att med stöd av
samtycke från berörda parter utlämna de begärda handlingarna utan
av sekretess betingad inskränkning. Enligt min mening finns intet att
erinra mot handläggningen i denna del.
Handläggningen av målet, sedan föredraganden den 28 december
fattat beslutet om hänskjutande, tog sju veckor i anspråk till dess att
expedition utsändes till Jan-Erik Persson. Då jag kommit fram till att
det finns skäl att acceptera den av regeringsrätten tillämpade ordning-
en för ärendets prövning, kan jag inte finna handläggningstiden som
helhet uppseendeväckande lång. Möjligen skulle tidsutdräkten från
protokollets justering till expedieringen (sex dagar) mot bakgrund av
1990/91:1
132
grundlagens särskilda skyndsamhetskrav kunna ifrågasättas. De skäl Redog. 1990/91:1
som ovan anförts för att godta en längre handläggningstid hos rege-
ringsrätten än hos organ, vilkas beslut kan överklagas, gäller givetvis
inte beträffande expeditionella åtgärder efter det att ärendet avgjorts.
Enligt 17 expeditionskungörelsen (1964:618) skall expedition i mål vid
domstol tillhandahållas inom en vecka från den dag till vilken den
handling som innefattas i expeditionen hänför sig. Även om den
sålunda föreskrivna maximitiden iakttagits, finns anledning att erinra
om att det särskilda skyndsamhetskravet vid handläggning av ärende
rörande utlämnande av allmän handling innefattar krav på att beslut i
sådant ärende delges sökanden snarast möjligt.
Besvär över beslut, som endast kan överklagas i den
för förvaltningsbesvär gällande ordningen, har av
kammarrätt felaktigt avvisats med hänvisning till
kommunallagens besvärstidsbestämmelser
(Dnr 321-1990)
1 BakgrundDen 12 september 1989 beslöt socialnämnden i Sundbybergs kommun
att bifalla av Wiktors Kiosk m.fl. gjorda ansökningar om tillstånd
enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Evert
Sköns överklagade socialnämndens beslut hos länsstyrelsen i Stock-
holms län, som genom beslut den 9 oktober 1989 avvisade överklagan-
det. Som motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen följande.
Enligt 22 § förvaltningslagen far beslut av förvaltningsmyndighet över-
klagas av den som beslutet angår om det gått honom emot och beslutet
kan överklagas. Beslut av socialnämnd enligt lagen om anordnande av
visst automatspel kan i och för sig överklagas till länsstyrelsen. Emel-
lertid angår socialnämndens ovannämnda beslut, såvitt framgår av
handlingarna, inte Sköns. Besluten kan därför ej lagligen överklagas av
honom och överklagandet skall således avvisas.
Härefter överklagade Evert Sköns socialnämndens beslut i vad det
avsåg Wiktors Kiosk genom besvär hos kammarrätten (mål nr
5736-1989). Som grund för sin talan åberopade Evert Sköns, att
socialnämnden överskridit sina befogenheter genom att ge tillstånd till
automatspel på allmän plats, oaktat tillstånd enligt lagen skall avse
spel, som bedrivs i lokal.
I dom den 2 november 1989 anförde kammarrätten följande.
Enligt 7 kap 1 och 2 §§ kommunallagen skulle besvären ha kommit in
till vederbörande myndighet inom tre veckor från den dag då justering
av det över beslutet förda protokollet tillkännagetts på kommunens
anslagstavla. Sådant tillkännagivande ägde rum den 18 september 1989
men besvären kom in till kammarrätten den 18 oktober 1989 och
således först efter besvärstidens utgång.
Kammarrätten tar inte upp besvären till prövning.
133
Evert Sköns anförde besvär över kammarrättens dom hos regeringsrät- Redog 1990/91’ 1
ten (mål nr 4438-1989), som den 1 december 1989 beslöt att inte
meddela prövningstillstånd, i följd varav kammarrättens dom stod fast.
I sin anmälan gjorde Evert Sköns bl.a. gällande, att kammarrätten och
regeringsrätten inte uppfyllt "förvaltningslagens" krav på motivering av
beslut.
Ärendet remitterades till kammarrätten med begäran om yttrande
angående anledningen till att kammarrättens dom grundats på bestäm-
melser i kommunallagen. Kammarrätten har som svar på remissen
åberopat ett yttrande av vederbörande avdelning, i vilket anförts bl.a.
följande.
Kammarrättens skyldighet att motivera sina beslut i mål regleras i 30 §
förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, inte i förvaltningslagen
(1986:223). Enligt 30 § andra stycket FPL skall av beslutet framgå de
skäl som bestämt utgången.
I kammarrättens mål nr 5736-1989 har Evert Sköns — sedan länssty-
relsen har avvisat hans talan därstädes — vänt sig även till kammarrät-
ten med överklagande av socialnämndens beslut. Hans talan har därvid
utformats såsom kommunalbesvär genom att där har åberopats grund
och omständigheter som är hänförliga till 7 kap 1 § första stycket
kommunallagen (1977:179). Kammarrätten har också uppfattat Evert
Sköns’ talan som kommunalbesvär. Kammarrätten har avvisat besvä-
ren, eftersom de kommit in för sent. Domstolen har också lämnat den
motivering som behövs för att klargöra att besvären bedömts såsom
kommunalbesvär och att de såsom sådana har kommit in efter utgång-
en av besvärstiden. Genom hänvisningen i motiveringen till 7 kap 1 §
kommunallagen framgår att besvären skall ha kommit in till kammar-
rätten eller kommunen inom den i paragrafen angivna tiden. Att Evert
Sköns må ha kommit in till länsstyrelsen med en besvärshandling
inom den i nyssnämnda lagrum angivna besvärstiden saknar betydelse
för kammarrättens prövning. Någon anledning att påpeka detta särskilt
kan inte anses föreligga. Den av kammarrätten lämnade motiveringen
är i enlighet med fast praxis i domstolen.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 15 juni 1990 följande.
Av 7 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen framgår bl.a. att ett beslut av
socialnämnd får överklagas genom kommunalbesvär, om annat ej är
föreskrivet. Finns bestämmelser om att talan kan föras genom förvalt-
ningsbesvär, bortfaller således möjligheten att anföra kommunalbesvär.
Vad angår socialnämnds beslut enligt lagen om anordnande av visst
automatspel framgår av lagens 11 § att ett sådant beslut får överklagas
hos länsstyrelsen genom förvaltningsbesvär. Jag kan därför inte finna
annat än att det var fel av kammarrätten att som motivering för sitt
beslut att inte ta upp Evert Sköns besvär till prövning åberopa bestäm-
134
melser i kommunallagen. Kammarrätten borde i stället som grund för Redog. 1990/91:1
beslutet ha hänvisat till att besvären anförts i fel forum, och att de
därför inte kunde prövas av kammarrätten.
Vad angår klagomålen mot regeringsrätten finner jag inte skäl att
vidta någon åtgärd. Jag vill erinra om att det i förarbetena till förvalt-
ningsprocesslagen förutsattes, att regeringsrättens beslut att meddela
eller vägra prövningstillstånd inte behövde motiveras; någon särskild
föreskrift härom ansågs med hänsyn till beslutens art inte erforderlig
(se prop. 1971:30, del 2, s. 584).
Självrättelse enligt 32 § förvaltningsprocesslagen (FPL)
(Dnr 1626-1989)
InitiativetVid JO Ragnemalms inspektion av länsrätten i Örebro län den 23 maj
1989 uppmärksammades bl.a. några fall av självrättelse av s.k. förbi-
seendefel enligt 32 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). I det ena
fallet (mål nr S 46-87) hade på originalet till domen — meddelad den
16 mars 1989 — antecknats att denna den 21 april 1989 med stöd av
32 § FPL rättats på så sätt, att till domslutet fogats följande två
meningar: "Påfört skattetillägg undanröjs. Förseningsavgift kvarstår." I
det andra fallet (mål nr Ö 37-88) hade länsrätten i ett i protokollsform
särskilt uppsatt beslut den 16 december 1988 företagit vissa ändringar i
en den 8 september 1988 meddelad dom. Beslutet hade följande
lydelse:
Länsrätten beslutar att, med stöd av 32 § förvaltningsprocesslagen rätta
följande fel i länsrättens domslut.
Länsrätten tillerkände jur kand Thorbjörn Sjöberg ersättning enligt
rättshjälpslagen för sitt biträde åt Britt-Marie Sand med 5 880 kronor
för 12 timmars arbete, 1 740 kronor för tidsspillan och 381 kronor för
utlägg. Länsrätten angav därvid felaktigt att den totala ersättningen
uppgick till 8 491 kronor. Beloppet skulle rätteligen varit 8 001
kronor.
Länsrätten rättar det tillerkända beloppet till 8 001 kronor.
Länsrätten förpliktade Bruno Thornadsson, med stöd av 21 kap 13 §
föräldrabalken, att ersätta Britt-Marie Sands kostnader i målet och
ålade därvid Bruno Thornadsson enligt 33 § rättshjälpslagen att till
statsverket inbetala kostnaden för Britt-Marie Sands rättshjälpskostna-
der. Dessa angavs därvid felaktigt till 5 390 kronor istället för till
8 001 kronor.
Länsrätten rättar det belopp som skall inbetalas till statsverket till
8 001 kronor.
JO beslöt att inhämta yttrande från länsrätten angående rättelsernas
förenlighet med 32 § FPL.
135
Länsrättens remissvar
Redog. 1990/91:1
Som svar på remissen hänvisade länsrätten till yttrande avgivet av
rådmannen Gunnar Ramberg, som handlagt de ifrågavarande målen.
Ramberg anförde där följande:
Inledningsvis må konstateras att arbetsbelastningen vid länsrätten trots
icke obetydlig övertid medfört ett besvärande balansläge. Ambitionen
att komma till rätta med denna för allmänheten otillfredsställande
situation kan någon gång ha medfört att det inte anslagits tillräcklig tid
för att överväga vissa beslut.
Den skattskyldige som skönstaxerats hade påförts skattetillägg och
förseningsavgift. Länsrätten biföll delvis besvär över taxeringen. I dom-
skälen angavs att skattetilllägget skulle undanröjas (116 d § första
stycket TL) medan förseningsavgiften skulle kvarstå (116 g § första
stycket TL). I domslutet bortföll emellertid förordnandet rörande skat-
tetillägget och förseningsavgiften. Detta var otvivelaktigt till nackdel
för den skatteskyldige. Han eller länsskattemyndigheten kunde natur-
ligtvis överklaga domen till kammarrätten. Detta skulle emellertid ha
medfört en tidsutdräkt för den skattskyldige. Med hänsyn till kammar-
rättens arbetssituation förelåg en risk att denna tidsutdräkt inte skulle
bli obetydlig. Det förhållandet att länsrätten i domslutet inte uttalat sig
i frågan om skattetillägg och förseningsavgift framstod, mot bakgrund
av att länsrätten domskälsvis angett sin inställning i frågan, som en
oriktighet som tillkommit genom ett förbiseende. Visst stöd för denna
uppfattning synes man för övrigt finna i rättsfallet RRK K 76 1:25. Det
föreföll mot bakgrund av vad sålunda framförts som rimligt att rätta
felet med tillämpning av 32 § förvaltningsprocesslagen.
Sedan länsrättens dom den 8 september 1988 överklagats till kammar-
rätten i Jönköping framkom att domen var behäftad med vissa räkne-
fel. Frågan var huruvida dessa skulle rättas till av kammarrätten eller
av länsrätten. Parternas ombud hördes. Detta skedde av tidsskäl per
telefon. De godtog att länsrättens dom ändrades på sätt som skedde i
länsrättens beslut den 16 december 1988. Vid tidpunkten för rättelsen
gjorde jag den bedömningen att beloppen avsåg en detalj i ett beslut
och att rättelsen inte innebar ett beslut som ersatte ett beslut av annan
innebörd än domens (jfr Wennergren. Förvaltningsprocess andra upp-
lagan s 276). Som Wennergren framhåller är gränsen mellan en
teknisk formell självrättelse och en materiell självrättelse inte så skarp.
Det förhållandet att rättelsen innebar en skyldighet för ena parten att
betala en större andel av motpartens rättegångskostnader än som
angavs i länsrättens dom talade mot en självrättelse. Fråga var också
om det rörde sig om ett sådant räknefel som avses i 32 § förvaltnings-
processlagen. På den punkten hyser jag numera en viss tveksamhet.
Avgörande för mitt beslut att tillgripa självrättelse var att kammarrät-
ten därigenom skulle få överpröva en rättad dom istället för en som
innehöll uppenbara oriktigheter. Enligt den bedömning jag då gjorde
skulle detta vara fördelaktigt från rättssäkerhetssynpunkt. Om den
tappande partens ombud motsatt sig självrättelse skulle jag måhända
gjort en annan bedömning.
136
Bedömning
Redog. 1990/91:1
I beslut den 22 januari 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Enligt 32 § FPL far domstolen själv rätta beslut, som "till följd av
skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar
oriktighet"; innan ett sådant lätt konstaterbart, rent förbiseendefel
korrigeras, skall dock part, om det inte är "obehövligt", lämnas tillfälle
att yttra sig. Vad gäller krav på dokumentation föreskrives i 36 §
förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna
förvaltningsdomstolarna — i här tillämpliga delar — att rättelsen med
angivande av dagen härför skall av ordföranden antecknas på origina-
let till domen; om det kan ske, skall motsvarande anteckning göras på
utskrifter av domen.
Rättelsen av domen i mål nr S 46-87 far mot bakgrund av vad som
anförts i remissvaret anses förenlig med berörda bestämmelser. Då
länsrättens avsikt såvitt avser utgången i målet klart framgår av dom-
skälen, som avslutas med tydliga direktiv i de båda frågor som inte
kom att upptagas under den omedelbart därefter följande rubriken
"domslut", far det begångna felet anses uppenbart och utgöra resultat
av ett rent förbiseende. Rättelsen har också skett i föreskriven ordning.
Handläggningen av målet nr Ö 37-88 präglas däremot av ett flertal
missgrepp. Domen i målet var från början behäftad med en serie
felaktigheter, och de sedermera genomförda rättelserna väcker invänd-
ningar från både formell och materiell synpunkt. Därtill kommer att i
remissvaret till JO avgivna förklaringar på en punkt direkt motsäges av
uppgifter i infordrade handlingar.
Iakttagandet av föreskriften om att företagen självrättelse enligt 32 §
FPL skall antecknas direkt på originaldomen — och om möjligt även
på utskrifter av domen — är självfallet väsentligt både då olika verk-
ställ ighetsåtgärder skall vidtagas och då man i andra sammanhang har
anledning att studera hur domstolen dömt i målet. Länsrätten har här
i strid med denna föreskrift valt att intaga rättelsebeslutet i ett särskilt
uppsatt protokoll. Från länsrätten infordrad kopia av domen visar, att
motsvarande anteckning inte gjorts på originalhandlingen, och att
protokollet ej heller fogats till denna. Genom att rättelsebeslutet sålun-
da separerats från originaldomen, får den som endast tar del av
länsrättens dombok felaktig information om utgången i målet.
Vad gäller de materiella förutsättningarna för självrättelse enligt 32 §
FPL synes nedsättningen — från 8 491 kr. till 8 001 kr. — av det
belopp som tillerkändes ett av ombuden i målet ligga inom ramen för
vad stadgandet medger. Då samtliga delposter angavs i domen, framgår
det klart, vilket det totala beloppet borde vara, och att det rörde sig om
en felaktig summering.
Annorlunda förhåller det sig enligt min mening med den ändring
varigenom den ena parten, Bruno Thornadsson, ålades att ersätta
motpartens, Britt-Marie Sands, rättshjälpskostnader med ett betydligt
högre belopp (8 001 kr.) än som tidigare bestämts i domen (5 390
kr.). Ett närmare studium av domen ger visserligen vid handen, att det
felaktigt angivna beloppet avser statsverkets kostnader i anledning av
137
Bruno Thornadssons egen allmänna rättshjälp, medan Britt-Marie
Sands aktuella kostnader i målet uppgick till 8 491 kr. — det belopp
som enligt vad nyss berörts sedermera korrigerades till 8 001 kr. Att
det i efterhand kan klarläggas, att en sådan sammanblandning av olika
i domen angivna belopp skett, är emellertid, som framgått, inte till-
räckligt för att självrättelse enligt 32 § FPL skall tillåtas. Mot bakgrund
bl.a. av att domen också i flera andra avseenden var oriktig — efter
överklagande rättade kammarrätten även en till ett felaktigt belopp
bestämd tilläggsavgift — synes det ytterst diskutabelt, om det här kan
anses röra sig om ett sådant för envar uppenbart förbiseendefel som
åsyftas i stadgandet.
Det förhöll sig uppenbarligen inte heller så, att länsrätten själv
upptäckte felet. (Jfr RÅ 1973:38, Förvaltningsrättslig tidskrift 1975 s.
231.) Detta och övriga fel uppmärksammades först i kammarrättens
beslut den 2 december 1988 (mål 3878-1988) i anledning av besvär
över länsrättens dom. I beslutet — som länsrätten enligt anteckning på
dagboksbladet och på den översända handlingen fick del av den 6
december 1988, dvs. fyra dagar före länsrättens rättelsebeslut — gjorde
kammarrätten de rättelser man ansåg möjliga i denna ordning och
uttalade i övrigt, att man "förutsätter att länsrätten bedömer om
självrättelser i berörda hänseenden kan ske". Vid sådant förhållande
framstår Gunnar Rambergs i remissvaret lämnade uppgift om det
avgörande skälet för länsrättens beslut att företa självrättelse — "att
kammarrätten därigenom skulle få överpröva en rättad dom istället för
en som innehöll uppenbara oriktigheter" — som anmärkningsvärd.
Med dessa kritiska uttalanden är ärendet avslutat.
Redog. 1990/91:1
Länsrätts handläggning av mål enligt lagen om vård
av missbrukare i vissa fall. Bl.a. frågor om förordnan-
de av offentligt biträde och s.k. substitution, hållande
av muntlig förhandling samt iakttagande av tidsfrist
för måls avgörande
(Dnr 1618-1989, 1619-1989, 1620-1989, 1621-1989)
JO Ragnemalm anförde i beslut den 20 december 1989 följande.
Vid inspektion av länsrätten i Örebro län den 23 maj 1989 upp-
märksammades bl.a. ett antal frågor med anknytning till handläggning
av mål enligt lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM). I protokollet antecknades i fyra punkter (5—8) vissa iakttagel-
ser härvidlag, över vilka länsrätten anmodades att yttra sig. Nedan
redovisas protokollsanteckningen, remissvaret och min bedömning av-
seende respektive punkt 5—6 (I), 7 (II) och 8 (III).
138
Redog. 1990/91:1
InspektionsprotokolletI protokollet antecknades följande:
5. Av 24 § lag (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall jämförd
med 41 och 42 §§ rättshjälpslagen (1972:429) framgår att offentligt
biträde skall beviljas den som åtgärden avser, om det ej kan antas, att
behov av biträde saknas. I 43 § första stycket samma lag anges att
rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då
annars anledning föreligger. Av andra stycket i samma lagrum framgår
att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet som skall
förordna biträdet. I det ovan under punkt 4 uppmärksammade målet
nr Ö 574-88, dom 88-12-07, synes offentligt biträde inte ha förordnats.
Med hänsyn till förevarande måltyps karaktär brukar i praxis viss
frikostighet gentemot den enskilde iakttas, då det gäller utseende av
offentligt biträde.
JO beslöt att inhämta yttrande från länsrätten angående vilka skäl
som varit avgörande för att inte utse offentligt biträde i målet.
6. Av 22 § lag (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall framgår
att länsrätt skall hålla muntlig förhandling i mål om beredande av
vård, om detta inte är uppenbart obehövligt. I bl.a. det nyss nämnda
målet nr Ö 574-88, dom 88-12-07, har länsrätten utan närmare förkla-
ring ansett förhållandena vara sådana, att muntlig förhandling varit
uppenbart obehövlig.
JO beslöt att inhämta yttrande från länsrätten om orsaken till att
muntlig förhandling ansetts uppenbart obehövlig.
Länsrätten svarade genom lagmannen Bryngelsson följande:
Såsom påpekas i inspektionsprotokollet skall domstolen som regel
förordna offentligt biträde i denna typ av mål, vård enligt LVM, och
viss frikostighet gentemot den enskilde iakttas då det gäller utseende av
offentligt biträde. Detta mål som avgjordes genom dom den 7 decem-
ber 1988 och ett efterföljande mål (Ö 123-89) som avgjordes genom
dom den 13 april 1989, varvid samma person bereddes vård enligt
LVM, är de enda mål i vilka jag inte förordnat offentligt biträde.
Orsaken härtill beträffande sistnämnda mål framgår av en tjänstean-
teckning i akten där ifrågavarande person per telefon varit i kontakt
med handläggande notarie, varvid notarien upplyste om rätten till
offentligt biträde och till muntlig förhandling. Personen som avsågs
med länsstyrelsens ansökan om LVM-vård förklarade emellertid att
han önskade få vård enligt LVM men inte ville ha vare sig offentligt
biträde eller muntlig förhandling i målet. I mål Ö 574-88 finns tyvärr
inte en sådan tjänsteanteckning, men min minnesbild av detta mål är
att det förhöll sig på samma sätt. Av socialkonsulentens redogörelse i
detta mål framgår också att ifrågavarande person uttryckt oro för sin
dåvarande situation och snarast ville komma in på behandlingshem för
vård. Han hade tidigare vid flera tillfällen vårdats för sitt alkoholmiss-
bruk såväl enligt LVM som frivilligt på olika institutioner. Senaste
vården före domen den 7 december 1988 hade skett på frivillig väg
och avbrutits i förtid. Av ansökan om LVM-vården i det aktuella målet
framgår att han till socialkonsulenten yttrat att "det hade varit bra om
jag hindrats gå därifrån" (dvs från Rällsögården). Jag beklagar att
tjänsteanteckning om vederbörandes negativa inställning till förordnan-
139
de av offentligt biträde och till muntlig förhandling saknas i mål Ö
574-88, trots att jag strax efter mitt tillträde av lagmanstjänsten betonat
vikten av dokumentation i akterna. Jag har nu på nytt vid ett handläg-
garmöte erinrat om vikten av att tjänsteanteckningar görs. Min min-
nesbild av målet Ö 574-88 och om orsaken till att inte vare sig
offentligt biträde förordnades eller muntlig förhandling hölls är således
att personen ifråga inte önskade någotdera utan endast önskade LVM-
vård snarast möjligt. Härtill kommer att utgången i målet enligt min
mening var uppenbar.
Länsrättens i remissvaret lämnade förklaring till att offentligt biträde
inte utsågs och muntlig förhanding inte hölls i mål nr Ö 574-88 far
anses godtagbar. Länsrätten kan emellertid inte undgå kritik för att
man inte dokumenterat den mycket viktiga information som uppen-
barligen lämnats av den person som var föremål för ansökan om vård.
Då remissvaret visar, att länsrätten är införstådd med vikten av att
tjänsteanteckningar förs på ett noggrant sätt, anser jag inte någon
ytterligare åtgärd från min sida vara motiverad. Jag lämnar saken med
detta konstaterande.
II
Redog. 1990/91:1
InspektionsprotokolletI protokollet antecknades följande:
7. Beträffande mål nr Ö 66-89, dom 89-03-02, uppmärksammades att
länsrätten i domshuvudet upptagit advokaten Bertil Aronsson som
ombud, tillika offentligt biträde i målet. Ett studium av domslutet ger
emellertid vid handen, att advokaten Bo Lindskog varit förordnad som
offentligt biträde i målet, och att han överlåtit visst arbete till advoka-
ten Aronsson genom substitution. Detta medför inte — vilket synes
föresväva länsrätten — att advokaten Bo Lindskog upphört att vara
biträde enligt rättshjälpslagen. Länsrättens skrivning tyder nämligen
inte på att det varit fråga om något regelrätt byte av biträde enligt 44 §
rättshjälpslagen jämförd med 21 § samma lag. Ytterligare stöd för
denna uppfattning ger det faktum att länsrätten använt uttrycket "som
Lindskog enligt 19 § rättshjälpsförordningen satt i sitt ställe". Visserli-
gen är det inte korrekt att åberopa 19 § i rättshjälpsförordningen,
eftersom denna paragraf reglerar substitution vid allmän rättshjälp,
men stadgandet behandlar förvisso substitution. Motsvarande bestäm-
melser finns vad gäller rättshjälp genom offentligt biträde i 35 §
rättshjälpsförordningen. Hade det varit fråga om ett regelrätt byte av
biträde, skulle domstolen ha fattat beslut härom. Ett förordnat biträde
kan inte bringa förordnandet att upphöra genom att sätta någon annan
i sitt ställe. Med hänsyn till att något byte av biträde således inte synes
ha ägt rum, borde länsrätten ej heller ha gjort någon uppdelning av
kostnaderna i målet utan tillerkänt det förordnade biträdet hela den
ersättning som begärts. Det ekonomiska mellanhavandet mellan den
som sålunda förordnats och den som denne satt i sitt ställe vid något
tillfälle är en angelägenhet, som domstolen inte skall befatta sig med.
JO beslöt att inhämta länsrättens yttrande angående det nyss anför-
da.
140
RemissvaretRedog. 1990/91:1
Länsrätten svarade genom lagmannen Bryngelsson följande:
Som anförs i inspektionsprotokollet var advokaten Bo Lindskog för-
ordnad som offentligt biträde i målet, som gällde vård enligt LVM. På
grund av att han hade en rättegång i tingsrätten, som tog längre tid än
han hade beräknat, kunde han inte inställa sig i förevarande mål vid
länsrätten. Han överlät då genom substitution enligt 35 § rättshjälps-
förordningen åt advokaten Bertil Aronsson att vid länsrättens förhand-
ling biträda den person som avsågs med länsstyrelsens ansökan. Denne
medgav ansökan om LVM-vård och något större arbete lades inte ned
på domsskrivningen i detta mål. Vikten av att — i det svåra balansläge
länsrätten hade och fortfarande har — snabbt avgöra de enklare målen
torde vara förklaringen till att fel lagrum citerades i domen för
substitutionen och till att kostnaderna i målet uppdelades på de båda
advokaterna i stället för att tillerkänna det förordnade biträdet hela
ersättningen. Det ekonomiska mellanhavandet mellan den som förord-
nats till offentligt biträde och den som denne satt i sitt ställe vid något
tillfälle är — såsom arrförs i inspektionsprotokollet — en angelägenhet,
som domstolen inte skall befatta sig med.
Länsrätten har vidgått, att domen kommit att utformas på ett felaktigt
och missvisande sätt såvitt gäller återgivandet av uppgifterna av bety-
delse för rättshjälpsfrågan. Som förklaring har hänvisats till tidspress
på grund av länsrättens svåra balansläge. Denna invändning är i sig
förståelig, men kravet på noggrannhet får naturligtvis inte eftersättas på
sådant sätt, att sakuppgifter av rättslig betydelse — och av inte alltför
komplicerat slag — återges på ett helt felaktigt sätt. Jag förutsätter, att
länsrätten fortsättningsvis iakttar större noggrannhet vid utformandet
av domar och beslut, och avslutar ärendet med den kritik som ligger i
det sagda.
III
InspektionsprotokolletI protokollet antecknades följande:
8. Enligt 21 § lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM) skall, om länsrätten har fattat beslut om omedelbart omhänder-
tagande enligt 8 § andra stycket samma lag, målet företas till avgörande
inom en vecka från den dag då beslutet verkställdes. Av lagrummet
framgår även att länsrätten far förlänga tiden, om det behövs ytterliga-
re utredning eller om någon annan särskild omständighet gör det
nödvändigt. I mål nr Ö 625-88, dom 89-01-17, som avsåg beredande av
vård av en kvinna, beslöt länsrätten den 29 december 1988 — efter att
ha hållit muntlig förhandling i målet, till vilken kvinnan dock inte
infann sig — att efter yrkande från länsstyrelsen omedelbart omhän-
derta henne med stöd av 8 § LVM. Beslutet om omedelbart omhänder-
tagande verkställdes den 2 januari 1989, då kvinnan greps av polisen
och fördes till ett behandlingshem. Länsrätten har härefter ånyo hållit
muntlig förhandling den 17 januari 1989 inför det slutliga avgörandet
av målet samma dag.
141
JO beslöt inhämta yttrande från länsrätten angående handläggningen
av målet, särskilt vad gäller anledningen till att förhandling inte hölls
inom en vecka efter det att det omedelbara omhändertagandet verk-
ställdes.
Länsrätten hänvisade till yttrande avgivet av kammarrättsassessorn
Tommy Svensson, vilken som ordförande handlagt ifrågavarande mål.
I detta yttrande anfördes följande:
Enligt 37 § LVM skall mål och ärenden enligt denna lag handläggas
skyndsamt. Av 38 § samma lag framgår följande. Om länsrätten har
beslutat om omedelbart omhändertagande enligt 13 § tredje stycket
LVM, skall målet tas upp till avgörande inom en vecka från den dag
då beslutet verkställdes. Länsrätten far förlänga dessa tider, om det
behövs ytterligare utredning eller om någon annan särskild omständig-
het gör det nödvändigt.
Hos länsrätten inkom den 22 december 1988 ansökan om LVM-vård
för personen i fråga. Vid muntlig förhandling den 29 december 1988,
hållen i huvudmannens frånvaro, yrkade länsstyrelsen omedelbart om-
händertagande. Samma dag beslöt länsrätten att personen fick omedel-
bart omhändertas enligt LVM. Detta beslut verkställdes den 2 januari
1989 genom att polisen i Stockholm grep och omhändertog personen i
fråga. Den 3 januari 1989 överfördes personen till vårdhemmet Run-
nagården. Efter muntlig förhandling den 17 januari 1989 bereddes
personen vård enligt LVM genom dom samma dag.
Länsrättens akt saknar uppgift om när länsrätten fick kännedom om
att beslutet av den 29 december 1988 hade verkställts. Enligt journal-
anteckningar för personen i fråga hos kommundelsnämnden Bricke-
backen-Gäilersta i Örebro har såväl personens offentliga biträde som
länsrätten den 2 januari 1989 av socialsekreterare Mats Stenmark
underrättats om den verkställighet som ägde rum samma dag. Det är
okänt vilken tjänsteman vid länsrätten som skulle ha tagit emot
uppgiften. Ordföranden i målet var semesterledig den 2 till och med
den 5 januari 1989.
Det framgår av delgivningskvitto som inkom till länsrätten den 5
januari 1989 att personen delgivits handlingar i målet per den 3
januari 1989. Härigenom kan det anses att länsrätten indirekt fick
upplysning om att verkställighet hade skett. En sådan bedömning är
också möjlig att göra på grund av att länsrätten den 13 januari 1989
fick bevis om delgivning av kallelse till den muntliga förhandlingen
den 17 januari. Det måste dock särskilt påpekas att vad nu omtalas är
indirekta uppgifter.
Det är omöjligt att numera fastslå vilken dag som länsrätten fick
direkt och entydig information om verkställigheten den 2 januari.
Länsrätten kallade den 10 januari 1989 till muntlig förhandling den 17
januari. Med hänsyn till att förhandlingen bestämdes en hel vecka
framåt i tiden, det förhållandet att beslut i frågan om förlängning av
tidsfristerna i 38 § LVM inte har dokumenterats och vad länsrättens
berörda tjänstemän kan erinra sig i frågan, har länsrätten de facto den
10 januari 1989 inte känt till tidpunkten för verkställigheten. Mest
troligt är att sådan kännedom erhållits först den 16 eller 17 januari
1989. Vid nu företagen eftersyn kan det anses att länsrätten hos sociala
myndigheter borde ha efterfrågat verkställigheten, i synnerhet med
tanke på ovan nämnda delgivningsbevis, och i akten dokumenterat
svar på förfrågningar.
Redog. 1990/91:1
142
Lagmannen Bryngelsson tillfogade som ytterligare kommentar, att Redog 1990/91 1
"personalen vid länsrätten upplysts om nödvändigheten av att medde-
lande om verkställighet av ett omhändertagandebeslut vidarebefordras
till vederbörande domare eller om denne har semester till den domare
som bevakar respektive rotel och om konsekvenserna som underlåten-
heten härvidlag fick i mål O 625-88".
Länsrätten kan inte undgå allvarlig kritik för att man uppenbarligen
på grund av bristfälliga bevakningsrutiner inte kunnat företa målet till
avgörande inom den i lagen stipulerade tiden. Denna hade för övrigt
redan överskridits, då kallelserna till den muntliga förhandlingen
skickades ut. I utredningen i nu ifrågavarande inspektionsärende har
inte framkommit några sådana omständigheter som bort föranleda
avsteg från huvudregeln i 21 § av den tidigare — före den 1 januari
1989 — gällande LVM (1981:1243). Då ansökan om vård kom in till
länsrätten den 22 december 1988, dvs. före den 1 januari 1989, följer
av övergångsbestämmelserna till den nya LVM (1988:870) att prövning-
en skulle följa den äldre lagstiftningen. (I nu gällande LVM återfinns
bestämmelserna om tidsfrister — på sätt länsrätten anfört i remissvaret
- i 37 och 38 §§.)
Av lagmannens remissvar framgår att man inom länsrätten är med-
veten om betydelsen av adekvata åtgärder för bevakning och uppfölj-
ning av verkställighetsfrågor. Jag utgår därför från att liknande flagran-
ta åsidosättanden av från rättssäkerhetssynpunkt väsentliga regler inte
upprepas och avslutar ärendet med dessa uttalanden.
143
Central statsförvaltning
Fråga om konsumentverket och socialstyrelsen åsido-
satt regeringsformens objektivitetskrav genom vissa
uttalanden i en av dem utgiven tryckt skrift med
titeln "Mördande reklam". Ifrågasatta kompetens-
överskridanden. Gäller tryckfrihetsförordningens be-
stämmelser om yttrandefrihet i tryckt skrift även till
förmån för myndighet? Tjänstemans rätt att skriva
debattartiklar och uttala sig för massmedierna, m.m.
(Dnr 1242-1989)
JO Ragnemalm anförde i ett beslut den 9 november 1989 följande.
1 BakgrundKonsumentverket och socialstyrelsen utgav i början av detta år, i
samarbete med en internationell konsumentorganisation, IOCU (Inter-
national Organization of Consumers Unions), en tryckt skrift med
titeln "Mördande reklam". Den utgavs i 10 000 exemplar på svenska
och i 5 000 exemplar på engelska (den engelska titeln är "Smart
Promotion"). Den är på 46 sidor och har på omslaget en vacker bild
av en flod och en "vildmarksman", som dricker av flodens vatten ur
kupad näve. "Vildmarksmannen" figurerar också i reklambilder för
cigarettmärket Camel. I en inledande programförklaring (s. 1) sägs att
"Mördande reklam ger exempel på hur tobaksbranschen finner nya
former och kanaler för sin marknadsföring i takt med att regler och
lagstiftning införs". Det sägs vidare, att det är författarnas förhoppning,
att debattmaterialet kan fungera som ett stöd till opinionsbildning i
frågan, och att det ger underlag för diskussioner och aktiviteter inom
skolor och organisationer.
Skriften innehåller en hel del reklambilder med tillhörande kom-
mentarer. Dessutom förekommer citat av uttalanden från olika perso-
ner, bl.a. sådana som är eller varit verksamma inom tobaksbranschen.
I huvudsak behandlas förhållanden i andra länder och förfaranden
utomlands av utländska tobaksbolag; endast undantagsvis avses svenska
dotterbolags uppträdande på reklammarknaden. Svenska lagbestäm-
melser om tobaksreklam och konsumentverkets riktlinjer i ämnet
omnämns kortfattat utan någon redogörelse för innehållet (s. 5).
I skriften avhandlas främst sådana företeelser som författarna betrak-
tar som ett kringgående av den tillåtna, oftast "öppna" reklamen, och
som fatt etiketten "dold" reklam eller "smygreklam". Ett exempel är
reklambilden av "Marlboro Classics" kläder under avsnittet "Men
viktigast av allt är ändå varumärket" (s. 36-37), där den öppna rekla-
men för kläderna samtidigt anses innefatta dold reklam för cigarett-
Redog. 1990/91:1
144
märket "Marlboro". Ett annat är hämtat från ett mål i marknadsdom-
stolen, där konsumentombudsmannen (KO) påtalade, att R.J. Reynolds
Scandinavia AB bedrev förtäckt marknadsföring genom att i reklam
för sällskapsresor använda varumärket Camel, som främst förknippa-
des med cigaretter.
Målet var inte avgjort då skriften utgavs. Marknadsdomstolen har
därefter i beslut den 26 april 1989 (1989:10) lämnat KO:s talan utan
bifall. Det var enligt domstolens mening tveksamt om ett förbud av
denna innebörd var förenligt med grundlagsregleringen av yttrande-
och tryckfriheten. Dessutom skulle ett sådant förbud enligt domstolen
stå i motsats till grundläggande principer i varumärkesrätten.
Författarna till skriften menar, att om detta är tillåtet så behövs varken
cigaretter eller cigarettpaket för att reklamen skall nå fram med sitt
budskap (s. 32—33). Ytterligare exempel, som nämns, är olika former
av sponsring och produktplacering och liknande förhållanden, som
anses svåra för allmänheten att genomskåda som reklam för tobak.
I skriften påstås vidare att flera av bolagen har tvingats erkänna, att
de använder mutor till utländska myndigheters tjänstemän. R.J. Rey-
nolds säger sig enligt skriften ha använt över fem miljoner dollar till
sådana utbetalningar och Philip Morris 2,4 miljoner dollar i betalning-
ar "som kan ifrågasättas" (s. 11). Man granskar också vissa uttalanden
som Stig Carlson, informationschef vid Philip Morris i Stockholm,
påstås ha gjort. Enligt uppgift på s. 36 skulle han ha sagt sig "inte veta
nåt" om Marlboro Classics. "Det är ett annat företag" — deras reklam-
kampanj "bidrar inte till att sälja en enda cigarett". Samtidigt hänvisas
till vad han har att säga, när han "talar mer öppet". På s. 39 påstås att
han arbetar med smygreklam för Philip Morris, varefter följer ett
återgivande av vad han skulle ha sagt vid en anställningsintervju med
en journalist på tidningen Z bl.a. om sponsring av kultur och hur det
ger fina kontakter.
Skriften ger vidare icke-rökarna "en kurs i självförsvar" (s. 12, 13).
Det finns massor av möjligheter att åstadkomma en förändring, uppges
det. En är att säga: "Om du tänder en cigarett medan jag äter, så har
du inget emot att jag lägger lite hundbajs på ditt bord medan du äter,
eller?" Att förvränga tobaksreklamens slogans och ändra cigarettnam-
nen anges vidare vara effektiva sätt. BUGA-UP i Australien har
specialiserat sig på att "förbättra" reklamens budskap.
BUGA-UP (som i översättning från engelsk slang sägs betyda ungefär
"att jävlas") uppges (s. 14) vara en idé som går ut på att med humorn
som vapen förvränga reklamens budskap genom "klotter". Upphovs-
mannen är en australiensisk kirurg, Chesterfield-Evans, som alltså
ironiskt nog bär samma namn som ett känt cigarettmärke, Chester-
field.
Ett särskilt avsnitt (s. 30—31) ägnas åt snus och reklamen härför.
Svenska Tobaks och U.S. Tobacco omnämns som världens två största
snusföretag och lanserar enligt skriften snus inte bara i USA utan
också i Europa, Asien och Australien. Exempel på marknadsförings-
metoder ges.
Redog. 1990/91:1
145
2 Anmälan
Redog. 1990/91:1
Anmälan till JO har gjorts av Svenska Tobaksbranschföreningen, som
är en sammanslutning av företag, som tillverkar, importerar och säljer
tobaksvaror på den svenska marknaden. I sin anmälan gör föreningen,
företrädd av ombud från advokatfirman Lagerlöf, gällande att konsu-
mentverket och socialstyrelsen genom vissa uttalanden i skriften Mör-
dande reklam har åsidosatt de krav på saklighet och opartiskhet som 1
kap. 9 § regeringsformen (Rf) ställer på myndigheternas verksamhet.
Man anklagar vidare myndigheterna för att ha överskridit sina befo-
genheter genom dessa uttalanden och genom att finansiera antirökpro-
paganda avsedd för användning utomlands. Dessutom hävdar man, att
myndigheterna har begått brott mot upphovsrättslagen och lagen om
rätt till fotografisk bild genom att använda skyddat material (tobaksbo-
lagens annonser och reklambilder) utan tillstånd och i strid med
tobaksbolagens och upphovsmännens syften.
I det följande lämnas ett kort referat av det huvudsakliga innehållet
i anmälan.
2.1 Påståenden om kringgående av lag m.m.
Påståendena om att tobaksföretagen på olika sätt söker kringgå gällan-
de restriktioner för tobaksreklam (främst s. 8—11, 21, 23, 28, 32,
34—39 och på skriftens baksida) är osanna; tobaksföretagen anklagas
för att begå klandervärda och brottsliga handlingar.
I skriften omnämns ej de skärpta riktlinjerna för tillämpningen av
tobaksreklamlagen, som konsumentverket utfärdat under hösten 1986
efter samråd med socialstyrelsen och tobaksbranschen eller den gransk-
ningsnämnd som tobaksindustrin inrättade i samband därmed, inte
heller det förhållandet att tobaksbolagen noga följer riktlinjerna. To-
baksbolagen har inte beretts möjlighet att framföra sina synpunkter.
Skriften måste uppenbarligen rikta sig mot tobaksbolagens uppträ-
dande i Sverige. Inga exempel ges emellertid på den reklam som
faktiskt förekommer i Sverige och som är i överensstämmelse med
tobaksreklamreglerna. De många exempel på tobaksannonser m.m.
som ges är hämtade antingen från utlandet eller, på s. 5, från en
annons införd i svensk press 1966. De från utlandet hämtade exemplen
torde alla stå i överensstämmelse med i respektive land gällande regler.
Det ankommer inte på svenska myndigheter att på detta sätt ingripa
mot reklam som görs i utlandet av svenska eller utländska bolag och
som riktar sig mot en utländsk publik. Som framgår av ett utlåtande
av Gustaf Petrén den 20 april 1989 torde myndigheternas verksamhet
av detta slag otvetydigt utgöra ett kompetensöverskridande från deras
sida.
2.2 Påståenden om brottsliga förfaranden och oärlighet
På s. 11 förekommer det osanna påståendet, att bl.a. R.J. Reynolds och
Philip Morris "använder mutor till utländska myndigheters tjänste-
män".
146
På s. 36 antyds att Stig Carlsons uttalanden om att Marlboro Classics Redog 1990/91'1
är en klädkollektion är lögnaktiga. Detta intryck förmedlas genom att
det anges, att Stig Carlson framför en annan uppfattning "när han talar
mer öppet". På s. 39 sägs att han "jobbar med smygreklam". På samma
sida återges påstådda uttalanden av Stig Carlson vid en anställningsin-
tervju. Syftet med att återge dessa uttalanden synes vara att antyda, att
Philip Morris ägnar sig åt att ge mutor och bedriva vänskapskorrup-
tion. Inte heller dessa påståenden är sanna.
Ett användande av tobaksvarumärket Marlboro som här skett är
fullt tillåtet och strider inte mot riktlinjerna. Här åberopas ett utlåtan-
de av professorn Ulf Bernitz, vilket hade ingetts till konsumentverket i
samband med förhandlingarna 1986 om de nya riktlinjerna. Här
hänvisas också till marknadsdomstolens beslut 1989:10 rörande varu-
märket Camel.
Beträffande de osanna påståendena om Stig Carlson ifrågasätts vidare
om de inte konstituerar förtal enligt 5 kap. 1 § brottsbalken och
tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § 14 p. tryckfrihetsförordningen (TF).
Gustaf Petrén har i sitt utlåtande även funnit, att det inte kan anses
förenligt med svenska regler för myndighetsinformation att på sätt
skett peka ut en enskild individ.
Det torde överhuvudtaget inte falla inom konsumentverkets uppgif-
ter att genom påståenden om "smygreklam" m.m. söka brännmärka
sådan marknadsföring som ogillas av verket men som är laglig. Som
Gustaf Petrén framhåller torde verket antingen ha att påkalla mark-
nadsdomstolens prövning av viss marknadsföring eller låta den fortgå.
2.3 Uppmaning till brottsliga handlingar
Avsnittet "En kurs i självförsvar" (s. 12) innehåller indirekta uppma-
ningar till förargelseväckande beteende respektive skadegörelse och
vandalism på reklammaterial och intrång i upphovsrättsligt skyddade
bilder. Uppmaningarna strider mot 1 kap. 1 § tredje stycket RF (där
det sägs att "den offentliga makten utövas under lagarna") och mot de
krav på objektivitet som 1 kap. 9 § RF ställer på myndigheternas
verksamhet.
2.4 Felaktiga och ensidiga påståenden om tobaksreklam
Till grund för tobaksreklamlagen ligger, som betonas i konsumentver-
kets riktlinjer, två huvudprinciper, nämligen att tobakskonsumenterna
måste i ändamålsenliga former fa tillgång till relevant produktinforma-
tion, och att med hänsyn till hälsoriskerna en stark begränsning och
stark återhållsamhet krävs i företagens uppträdande på marknaden. I
skriften har den första principen inte alls behandlats.
Undersökningar, som talar mot påståenden som framförts i skriften,
har inte alls nämnts. Det finns undersökningar som visar, att den enda
effekten av tobaksreklamen är, att den hjälper bolagen att ta marknads-
andelar och konsumenter av varandra, att reklamen spelar en mycket
liten roll när det gäller att finna förklaringar till att någon börjar röka,
och att ett totalförbud mot tobaksreklam inte har nämnvärd effekt.
147
Även underlåtenheten i dessa avseenden torde utgöra ett brott mot
objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF.
2.5 Engelsk version
Anmälarna ifrågasätter, om det är förenligt med socialstyrelsens och
konsumentverkets uppgifter att använda skattemedel till att finansiera
antirökpropaganda, endast avsedd för distribution och användning i
utlandet.
2.6 Brott mot upphovsrättslagarna
Användandet av tobaksbolagens reklambilder har skett på ett sätt som
strider mot upphovsrättslagarna. Philip Morris, RJ. Reynolds och
upphovsmännen överväger därför att väcka talan inför allmän domstol
mot myndigheterna för brott mot upphovsrättslagen och lagen om rätt
till fotografisk bild. Dessa brott står i dålig överensstämmelse med
tanken bakom 1 kap. 1 § tredje stycket RF.
Konsumentverket och socialstyrelsen yttrade sig efter remiss. De tillba-
kavisar tobaksbranschföreningens kritik. Jag återger här dessa yttran-
den i form av kortfattade referat.
3.1 Konsumentverket
3.1.1 Verkets kompetens
Verket åberopar sin instruktion (1988:61) och vissa uttalanden i lagför-
arbeten (prop. 1985/86:121 om inriktningen av konsumentpolitiken
m.m. och lagutskottets betänkande, LU 1985/86:34) samt utvecklingen
i nya reklammedia till stöd för sin uppfattning, att verket skall spela
en aktiv roll när det gäller att fånga upp, analysera och "avslöja"
tendenser i reklamens utveckling både inom och utom landet och
initiera fortsatt debatt på området, och att man skall stödja opinions-
bildning. En viktig målgrupp för verkets aktivitet på reklamområdet är
skolan och eleverna. Vikten av att arbeta med värderingar i skolan,
bl.a. reklamanalys, framgår av läroplanen för grundskolan (lgr 80).
Allt detta medför, anser verket, att verket inte kan agera opartiskt i
strikt mening utan som partsrepresentant för konsumenterna (framför
allt barnen och ungdomarna) måste kunna peka ut den ofta fördolda
marknadsföring, som blivit allt vanligare.
3.1.2 Allmänt om skriften
Utgivandet av skriften är ett led i verkets uppgift att kritiskt granska
reklamen och andra åtgärder, som syftar till att påverka konsumenter-
na, t.ex. sponsring. Debattmaterialet skall vara ett stöd till opinions-
bildning och underlag för diskussioner och aktiviteter inom skolor och
organisationer. I första hand vänder sig skriften till skolungdomen.
Den är en kritisk framställning, som avslöjar hur avsättningen av
tobaksvaror främjas på andra sätt än genom öppen tobaksreklam.
1990/91:1
148
3.1.3 Detaljsynpunkter på anmälan
I skriften anklagas inte tobaksföretagen "för att begå klandervärda och
brottsliga handlingar". Skriften är avsedd att initiera debatt om den
förtäckta tobaksreklamen. Den är delvis tillspetsad för att kunna väcka
intresse och stimulera skolelever till egna tankar och funderingar. Det
har inte ansetts relevant att ta med information om verkets riktlinjer
för tobaksreklam eller tobaksindustrins granskningsnämnd eller det
förhållandet att tobaksbolagen följer riktlinjerna. Skriften handlar ju
om andra saker. När verket på detta sätt initierar fortsatt debatt på
området för dold tobaksreklam, innebär detta inte något kompetens-
överskridande.
Att KO inte haft framgång med sin talan i Camel-ärendet, trots att
reklamen syftar till att associera till tobak, gör det särskilt angeläget att
rikta ljuset mot just den aktuella reklamen och annan förtäckt reklam
på sätt som sker i "Mördande reklam".
Verket kan inte inse, att man bröt mot objektivitetskravet i 1 kap. 9
§ RF genom vissa uttalanden om ett par tobaksföretag. Man måste fästa
stor vikt vid de speciella förhållanden som verket arbetar under när
det gäller reklamens utveckling. Det är inte fråga om den närmast
myndighetsutövande verksamhet som 1 kap. 9 § RF tar sikte på.
Detsamma gäller de upprepade påståendena om att verket också i
andra avseenden överträtt regeringsformens föreskrifter.
Frågan om förtal mot Stig Carlson prövas i tryckfrihetsrättslig ord-
ning. Verket bestrider, att uppgifterna i skriften innefattar förtal. Det
rör sig om en laglig verksamhet. Uppgifterna tar inte sikte på hans
person eller karaktär utan gäller bara hans arbetsuppgifter. Även om
uppgifterna skulle anses nedsättande, har det varit försvarligt att publi-
cera dem i det sammanhang som skedde. Uppgifterna har offentlig-
gjorts tidigare utan invändning, och det finns därför anledning utgå
från att de är sanna eller åtminstone att det funnits skälig grund för
dem.
Vad som sägs under rubriken "En kurs i självförsvar" är inte att
anse som uppmaning till brott. En uppmaning till "klotter" skulle för
övrigt vara innehållslös, eftersom tobaksreklam utomhus och inomhus
(i de flesta offentliga lokaler) är förbjuden här. För att undanröja varje
risk för missuppfattning har verket emellertid beslutat att i resterande
upplaga av skriften lägga in ett tilläggsblad, som dels klargör att
metoden "BUGA UP" är olaglig i Sverige, dels uppmanar eleverna att
fundera på alternativa, lagenliga sätt att reagera mot förtäckt tobaksre-
klam och att ta reda på vilka lagregler som gäller för tobaksreklam i
Sverige. Till skriften kommer att utarbetas en lärarhandledning, i
vilken uppgifterna på tilläggsbladet kommer att ingå.
Kritiken mot att publikationen ges ut på engelska saknar berättigan-
de. Den engelska versionen nyttjas i engelskspråkundervisningen i
svenska skolor. Tobaksreklamen är en internationell företeelse, som
ständigt debatteras både här och i andra länder. Innehållet i skriften är
till stor del hämtat från utländska förhållanden.
Redog. 1990/91:1
149
Vad gäller påstådda brott mot upphovsrättslagarna har R.J. Reynolds Redog 1990/91'1
Tobacco begärt vissa uppgifter av verket. Verket har i sitt svar hävdat,
att skriften är såväl en kritisk framställning som ett arbete till bruk vid
undervisning. Saken torde komma att diskuteras vidare mellan parter-
na. Verkets ståndpunkt är, att det inte i skriften förekommer sådan
text eller bild som innebär ett brott mot upphovsrättslagarna. För att
undvika onödiga diskussioner med rättighetsinnehavare har verket
emellertid beslutat ändra omslagen på de återstående exemplaren av
skrifterna så att de inte återger den nuvarande bilden (av "vildmarks-
mannen"). Det innebär inte, att verket anser att den ursprungliga
omslagsbilden innefattar intrång i någon immaterialrätt.
3.2 Socialstyrelsen
Styrelsen hänvisar till det centrala ansvaret för det nationella arbetet
för minskat tobaksbruk, som den säger sig ha. Man åberopar hälso-
och sjukvårdslagen, sin instruktion (1988:1236) och vissa uttalanden i
lagförarbeten (prop. 1984/85:181 om utvecklingslinjer för hälso- och
sjukvården, m.m.) Man åberopar också ett regeringsuppdrag från 1986
för styrelsen att under en treårsperiod genomföra en intensifierad
informationsverksamhet om tobakens skadeverkningar, riktad till i
första hand barn och ungdom och med huvudsakligt syfte att hindra
rökdebut.
En information, som skall hjälpa barn och ungdom att motstå
tobakspositiva inflytanden, kan inte begränsas till saklig upplysning om
avlägsna hälsorisker. Rökdebuten handlar om psykologiskt och socialt
tryck, vars mekanismer och metoder måste lyftas fram och tas upp till
debatt.
I motsats till tobaksbranschföreningen hävdar styrelsen, "utifrån ett
allsidigt kunskapsunderlag", att tobaksreklam påverkar totalkonsumtio-
nen av tobak och riskerar att främja tobaksdebut bland barn och
ungdom.
Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF innebär inte, att man i alla samman-
hang, t.ex. i en broschyr som denna, skall avstå från attitydbearbetning
och endast redovisa faktaunderlag.
Styrelsen har för skriften sökt och genom beslut av regeringen den
16 mars 1989 fått 350 000 kr ur allmänna arvsfondens medel för
informationsverksamhet om tobakens skadeverkningar.
Sverige deltar i internationellt arbete för minskat tobaksbruk
(WHO) och mot cancer (EG), innefattande bl.a. åtgärder mot tobaksre-
klam. WHO rekommenderar totalförbud mot och EG långtgående
begränsningar av tobaksreklamen. Arbetet har kommit till stånd bl.a.
på grund av att tobaksindustrin samverkar internationellt för att t.ex.
kringgå nationella restriktioner mot marknadsföring av tobak. Styrel-
sen känner till att branschen arbetar på att hitta vägar att kringgå
reklamrestriktioner. En debatt i ämnet måste därför innehålla interna-
tionella utblickar.
I anmälan påstås att en anställd vid Philip Morris AB har utpekats
som lögnaktig. Så har inte skett.
150
Framställningen i skriften "misstänkliggör" inte Svenska Tobaks
AB:s verksamhet utomlands. Det finns ingen som helst antydan om att
denna skulle vara olaglig.
Skriftens drastiska exempel på icke-rökares självförsvar utgör enbart
ett underlag för diskussion om attityder och värderingar i samhället.
Beträffande BUGA-UP:s verksamhet i Australien har avsikten alltså
inte varit att uppmana till motsvarande handlingar i Sverige. Här är
det dessutom sedan länge förbjudet att göra utomhusreklam för tobak.
I anmälan förnekas att tobaksbolagen försöker finna "nya former
och kanaler för sin marknadsföring". Det påstås, att samtliga påståen-
den om och exempel på detta i skriften är osanna. Så är inte fallet.
3.3 Tobaksbranschföreningerts bemötande
Tobaksbranschföreningen bemötte vad konsumentverket och socialsty-
relsen hade sagt i sina remissvar. Föreningen vidhöll och vidareutveck-
lade sina tidigare invändningar mot skriften. Ur yttrandet återges här
några delar i komprimerad form:
De lagförarbeten som konsumentverket åberopat ger inget stöd för att
verket, i strid med objektivitetskravet, skall verka "aktivt opinionsbil-
dande" och för att verket inte skulle behöva "agera opartiskt i strikt
mening". Åberopade uttalanden avser för övrigt s.k. livsstilsreklam,
bl.a. mot bakgrunden av den "nya mediesituationen med ett ökat
TV-utbud via satelliter och kabelnät". Uppenbarligen avsågs svenska
förhållanden. Tobaksreklam förekommer emellertid inte i TV, och den
tobaksreklam som far göras består i princip bara av ett återgivande av
själva förpackningen utan påtagliga värdeomdömen. S.k. livsstilsreklam
förekommer således inte i Sverige.
I läroplanen för grundskolan framhålls bl.a. att skolans undervisning
skall vara saklig och allsidig.
Den fria opinionsbildningen och yttrandefriheten är grundlagsfästa
rättigheter, som skall ge skydd mot myndigheters ingripande, och de
ger inte myndigheterna någon rätt att göra "attitydbearbetningar" eller
verka "aktivt opinionsbildande". Konsumentverket skall tillse, att de
på lag och avtal vilande särreglerna för tobaksreklam efterföljs, och
inte bedriva opinionsbildning.
Konsumentverket skall inte bedriva en kampanj mot tobaksreklam i
andra länder och särskilt inte när reklamen där står i överensstämmel-
se med landets lagar. Verket ger i skriften på ett otillbörligt sätt sken
av att reklam för tobak av den typ som tillåts utomlands förekommer
eller kan förekomma i Sverige.
Objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF gäller för all offentlig verksam-
het, alltså inte bara för myndighetsutövning. Uttalanden i förarbetena
och i den juridiska litteraturen åberopas.
Föreningen kan inte förstå, hur gällande lag och riktlinjer rörande
tobaksreklam kan bedömas som irrelevant, när det uppgivna syftet
med skriften är att visa hur den kringgås.
Enligt konsumentverkets egna riktlinjer är det tillåtet med reklam i
och utanför säljställen. En tillämpning av BUGA-UP eller liknande
metoder skulle få katastrofala följder, eftersom snart sagt varje tobaks-
bil, tobaksaffär och dagligvarubutik skulle bli nedklottrad och vandali-
serad.
Stig Carlson har i brev till bl.a. konsumentverkets ställföreträdande
generaldirektör Nils Ringstedt och tidningen Z dementerat de uppgif-
ter som förekom i tidningsartikeln och som sedan upprepades i
1990/91:1
151
Konsumentekot. Mot den bakgrunden är det mycket förvånande att
notera, att Nils Ringstedt deltagit i verkets yttrande till JO, och att
verket på denna punkt ändå skriver: "Uppgifterna har utan invänd-
ning offentliggjorts tidigare och det finns därför anledning att utgå från
att de är sanna eller åtminstone att det funnits skälig grund för dem."
3.4 Konsumentverkets andra yttrande
Konsumentverket har därefter i yttrande till JO redovisat vissa syn-
punkter på vad tobaksbranschföreningen anfört i sina påminnelser.
Verket kan inte se att dess engagemang med aktivt debattskapande och
stöd till opinionsbildning när det gäller reklamens utveckling skulle
vara oförenlig med eller sträcka sig längre än vad statsmakterna uttalat
i denna fråga i samband med att inriktningen av konsumentpolitiken
fastställdes. Det är inte enbart den s.k. livsstilsreklamen som skall
granskas utan reklamens utveckling i stort.
Att varje enskilt material som används i skolan skall vara sakligt och
allsidigt föreskrivs inte i läroplanen. I stället betonas vikten av att
eleverna tränas i att behandla olika frågor utifrån skilda uppfattningar
och värderingar. Beträffande tryckta läromedel sägs bl.a. att ett "peda-
gogiskt krav är exempelvis att tryckta läromedel ska vara skrivna på ett
medryckande och livfullt sätt och stimulera till kritisk debatt".
Innehållet i skriften är och kan bli en tankeställare om och när
skolelever och andra konfronteras med t.ex. sponsring av rockkonser-
ter, filmer, utställningar och annan dold tobaksreklam i exempelvis
TV-sändningar från utländska eller svenska företag.
Det vitsordas, att 1 kap. 9 § RF i och för sig också är tillämplig när
en myndighet ger service och information. Skriften är dock inte en
informationsskrift av det traditionella slag myndigheterna brukar till-
handahålla. Den är ett material för att initiera debatt och diskussion
och framtagen som ett led i arbetet med att följa reklamens utveckling
på ett område, som bedömts vara mycket angeläget.
Att marknadsföring av tobaksvaror far ske på säljställe är i och för
sig riktigt. Ett tilläggsblad har lagts in i skriften för att förekomma risk
för skadegörelse föranledd av texten om "klotter" i skriften.
Något brev till bl.a. Nils Ringstedt innehållande en dementi av
uppgifterna i tidningen Z har inte kunnat påträffas. Det av föreningen
åberopade brevet till Konsumentekot har överlämnats till verket för
kännedom, men av detta kan någon dementi inte utläsas. Konsument-
verket har alltså inte känt till den dementi som Stig Carlson säger sig
ha lämnat.
Verket vidhåller, att det i skrifterna inte förekommer text eller bild,
som innebär ett brott mot upphovsrättslagarna. I denna del har en
diskussion mellan verket och berört tobaksföretag tagits upp.
Tobaksbranschföreningen har därefter kommit in med ytterligare skrif-
ter till JO, däribland en PM av Gustaf Petrén den 19 september 1989.
Tobaksbranschföreningens påminnelser (avsnitt 3.3) innehöll också en
komplettering av den ursprungliga anmälan. I denna kompletterande
anmälan vänder sig föreningen mot två tjänstemän vid socialstyrelsen,
byrådirektören Paul Nordgren och avdelningsdirektören Margaretha
Haglund. Paul Nordgren anklagas för att i ett inlägg vid en WHO-
konferens i Tokyo 1987, där han deltog som svensk officiell represen-
tant, ha riktat samma anklagelser mot tobaksbranschen om kringgåen-
1990/91:1
152
de av reklamrestriktioner, som senare återfinns i skriften Mördande
reklam. Nordgren kritiseras också för ett uttalande i en intervju i
Konsumentekot den 21 mars 1989, där han påstås ha sagt, att det "inte
torde spela någon roll i vilken ordning tobaksföretagen slås ut eftersom
syftet är att slå ut dem alla". Margaretha Haglund sägs i Lunchekot
respektive i ett tidningsinlägg ha framfört starkt kritiska synpunkter på
Svenska Tobaks AB:s export och samma bolags donation till Karolin-
ska institutet för tobaksmedicinsk forskning. Båda sägs ha deltagit från
socialstyrelsen i utformningen av skriften Mördande reklam.
Med anledning av vad som anfördes i den nya anmälan remitterades
ärendet på nytt till socialstyrelsen, som anmodades att yttra sig i saken
efter hörande av vederbörande tjänstemän.
I sitt yttrande framhåller socialstyrelsen, att statsanställda tjänstemän
har rätt att skriva debattartiklar och uttala sig för massmedierna i sin
tjänsteutövning men också som privatpersoner. Styrelsen tillägger, att
inlägget vid konferensen, uttalandena i radio och artikeln i Läkartid-
ningen är helt i linje med socialstyrelsens policy i tobakspolitiska
frågor, och att styrelsen inte kan finna, att Margaretha Haglund och
Paul Nordgren genom sina inlägg i massmedierna eller sin befattning
med skriften Mördande reklam i något hänseende brustit i sin tjänste-
utövning.
Tobaksbranschföreningen bemötte också detta remissvar från social-
styrelsen.
I detta avsnitt redogör jag först för aktuella bestämmelser om yttrande-
och tryckfrihet. Därefter behandlas tobaksbranschföreningens ur-
sprungliga anmälan mot konsumentverket och socialstyrelsen. Till sist
berörs föreningens kompletterande anmälan mot två tjänstemän vid
socialstyrelsen.
5.1 Aktuella bestämmelser om yttrande- och tryckfrihet
Av 2 kap. 1 § RF framgår bl.a. att varje medborgare gentemot det
allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet. Enligt stadgandet förstås med
yttrandefrihet frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt
meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. I
fråga om tryckfriheten hänvisar paragrafen till TF. Enligt 1 kap. 1 §
andra stycket TF står det varje svensk medborgare fritt att, med
iakttagande av förordningens bestämmelser till skydd för enskild rätt
och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter.
Vidare föreskrivs i tredje stycket bl.a. att det står envar fritt att, i alla
de fall då ej annat är i förordningen föreskrivet, meddela uppgifter och
underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift
till skriftens författare, utgivare eller redaktion.
För innehållet i tryckt periodisk skrift svarar skriftens utgivare, i
annan tryckt skrift i första hand författaren (8 kap. 1, 5 §§ TF). Ansvar
för den som lämnar meddelande, som är avsett att införas i en tryckt
skrift, eller för den som medverkar endast som författare till en artikel
1990/91:1
153
1 en tryckt skrift, kan utkrävas bara i vissa undantagsfall, som räknas
upp i 7 kap. 3 § TF, främst brott mot rikets säkerhet och brott mot
tystnadsplikt. JK är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott (9 kap.
2 § TF), men också målsäganden kan väcka åtal enligt allmänna regler
(9 kap. 4 § TF). Förtal är målsägandebrott (5 kap. 5 § brottsbalken).
Beträffande medverkan i radioprogram finns bestämmelser i ra-
dioansvarighetslagen, vilka är utformade med tryckfrihetsförordningens
regler som förebild.
5.2 Den ursprungliga anmälan
Som nyss påpekats är enligt 1 kap. 1 § TF varje medborgare gentemot
myndigheter och andra allmänna organ i princip tillförsäkrad yttran-
defrihet i tryckt skrift. I begreppet "varje medborgare" innesluts själv-
fallet också statens tjänstemän, oavsett om de yttrar sig som privatper-
soner eller i tjänsten. En reservation måste dock enligt min mening
göras. En myndighet kan rimligtvis inte undandra sig ansvar för sina
uttalanden, beslut eller åtgärder genom att klä dem i den tryckta
skriftens dräkt. Jag anser mig därför oförhindrad att pröva anklagelser-
na mot konsumentverket och socialstyrelsen för bl.a. brist på objektivi-
tet och överskridande av kompetens, trots att detta skulle ha skett
genom uttalanden i tryckt skrift.
Jag ifrågasätter inte konsumentverkets och socialstyrelsens behörig-
het att ge ut den ifrågavarande skriften i det syfte som angetts: att
stimulera till debatt och eftertanke framför allt bland barn och ung-
dom om den dolda tobaksreklamens inflytande. Stöd härför finns inte
bara i myndigheternas instruktioner utan också, och framför allt, i
vissa uttalanden i lagförarbeten (se särskilt LU 1985/86:34 s. 40-41). Att
en del av upplagan utgetts på engelska har jag med hänsyn till
omständigheterna inte heller några invändningar mot.
Skriften innehåller en hel del uttalanden, som kan uppfattas som
ensidiga och subjektivt färgade. Detta förklaras med att fråga är om en
debattskrift, som riktar sig främst till skolungdomen och som måste ges
en tillspetsad karaktär för att engagera de unga läsarna. Man åberopar
bl.a. ett uttalande i läroplanen för grundskolan att "tryckta läromedel
skall vara skrivna på ett medryckande och livfullt sätt och stimulera
till kritisk debatt". Skriften uppfyller enligt min mening i hög grad
läroplanens krav i detta hänseende. Myndigheter med de uppgifter på
tobaksreklamens område, som konsumentverket och socialstyrelsen
har, måste kunna ge ut en debattskrift i ämnet, värd namnet. Man kan
inte kräva, att den skall vara fullständigt neutral, helt odramatisk och i
total avsaknad av provokativa uttalanden. Jag anser mot denna bak-
grund att tobaksbranschföreningen skjuter över målet när man nästan
genomgående anklagar de båda myndigheterna för att ha åsidosatt
regeringsformens krav på objektivitet i myndigheters verksamhet.
Även om jag alltså inte har några invändningar mot skriften som
helhet har jag dock funnit, att den på några punkter innehåller
övertramp, som inte kan försvaras ens med ett välvilligt hänsynstagan-
de till skriftens karaktär och syfte.
Redog. 1990/91:1
154
Jag delar tobaksbranschföreningens uppfattning på följande tre
punkter.
1. Skriften borde ha innehållit en redogörelse — åtminstone en
kortfattad sådan — för tobaksreklamlagen, konsumentverkets riktlinjer
för tobaksreklam och tobaksindustrins granskningsnämnd. Dessutom
borde ha nämnts huruvida tobaksindustrin följer dessa riktlinjer. Det
kan vara vilseledande att tala om "dold" reklam och "smygreklam"
utan att samtidigt upplysa om de regler som finns om "öppen" reklam.
Att inte tala om hela sanningen är enligt min mening i detta samman-
hang ett avsteg från objektivitetsprincipen.
Konsumentverket kan sägas ha tagit intryck av kritiken när man i
återstående exemplar av skriften lagt in ett tilläggsblad, vari eleverna
uppmanas bl.a. att ta reda på vilka regler som gäller för tobaksreklam i
Sverige.
2. De positiva uttalanden som görs i skriften om "BUGA-UP"-idén i
Australien blir alltför subjektiva värderingar om de inte kombineras
med ett påpekande att "klotter" är straffbart i Sverige.
Också på denna punkt har konsumentverket ändrat sig och i till-
läggsbladet klargjort det rätta förhållandet och uppmanat eleverna att
fundera på alternativa, lagenliga sätt att reagera mot förtäckt tobaksre-
klam.
3. Stig Carlson framställs i skriften visserligen inte som någon
brottsling eller lögnare. Den bild som tecknas av honom ger dock en
negativ uppfattning om hans person och karaktär. Att peka ut honom
på detta sätt med namn och bild har inte varit objektivt försvarligt.
Huruvida förfarandet innefattar förtal i tryckt skrift vill jag inte
uttala mig om, eftersom en sådan fråga prövas i annan ordning (9 kap.
TF).
Inte heller är det min uppgift att pröva om myndigheterna brutit
mot upphovsrättslagarna genom att i skriften ta med bildmaterial, som
kan vara skyddat enligt dessa lagar. Den frågan ankommer det ytterst
på domstol att avgöra.
5.3 Den kompletterande anmälan mot två tjänstemän
Socialstyrelsen framhåller, att statsanställda tjänstemän har rätt att
skriva debattartiklar och uttala sig för massmedierna i sin tjänsteutöv-
ning men också som privatpersoner. Jag delar den uppfattningen.
Detsamma gäller naturligtvis tjänstemäns inlägg vid internationella
konferenser, såsom förekommit i detta ärende. Jag nöjer mig här med
att hänvisa till den ovan (5.1) lämnade redogörelsen för regeringsfor-
mens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser i ämnet. Tilläggas
må endast att de båda tjänstemännens uttalanden, som kritiserats av
föreningen, enligt uppgift från socialstyrelsen varit i linje med styrel-
sens policy.
Min ståndpunkt är sammanfattningsvis den att jag inte kan finna, att
tobaksbranschföreningen haft fog — vare sig formellt eller i sak — för
sin kritik mot Margaretha Haglund och Paul Nordgren.
Med erinran om den kritik jag ovan (5.2) uttalat avslutas ärendet.
1990/91:1
155
Ärenden rörande utgivningsbevis för periodisk skrift
har med hänsyn till de tryckfrihetsrättsliga aspekterna
ansetts böra generellt behandlas med förtur. Kritik
mot patent- och registreringsverkets handläggningsru-
tiner
(Dnr 2256-1989)
AnmälanI en till JO den 14 september 1989 inkommen anmälan anförde
Greger Morin i huvudsak följande. Han drev en rörelse i mediebran-
schen. 1988 ansökte han hos patent- och registreringsverket om utgiv-
ningsbevis för en periodisk skrift benämnd "Sydkusten & Österlen".
När beslut kom efter ett halvår hade projektet fatt läggas ned bl.a. på
grund av tidsutdräkten. Den 5 januari 1989 sände han in en ansökan
om ändring av titeln till endast "Sydkusten". I mars 1989 ansökte han
om ändring till titeln "Sydmagasinet". Ansökan var vid tiden för
anmälan till JO obesvarad. Han fann det upprörande, att en myndig-
het i praktiken kan kränka den grundlagsenliga rätten att ge ut tryckta
skrifter. — Greger Morin framförde även synpunkter på verkets hand-
läggning av en begäran om ändring av ett aktiebolags firma.
Ärendet remitterades till patent- och registreringsverket, som i ett den
12 oktober 1989 dagtecknat yttrande upplyste, att utgivningsbevis av-
seende titeln "Sydmagasinet" beviljats den 9 oktober, och vidare anför-
de bl.a. följande angående den kritik som riktats mot expeditionen för
periodisk skrift.
Av handlingarna i ärendet framgår inte annat än att Morins ansök-
ningar handlagts på för expeditionen sedvanlig sätt. För att om möjligt
förkorta handläggningstiden begär sökandena ofta förtur, vilket i möjli-
gaste mån beviljas. Morins första ärende prövades i turordning. Han
hade inte begärt förtur. Beträffande ändringsansökan till "Sydkusten"
begärde han förtur, men fick avslag, därför att de av honom anförda
skälen bedömdes som otillräckliga.
Verket yttrade sig även i fråga om ärendet vid bolagsavdelningen
rörande registrering av ändrad firma samt anförde avslutningsvis föl-
jande.
PRV har förståelse för anmälarens uppfattning att handläggningstiden
för ärendena varit orimligt lång. De aktuella ärendena har emellertid
inte behandlats annorlunda än andra likartade ärenden. En nedarbet-
ning av balanserna i syfte att förkorta handläggningstiderna är huvud-
målet för de berörda avdelningarna. En rad åtgärder avseende ärende-
rutiner, organisation, teknikstöd och ledningsfunktioner har inneburit
produktivitetsvinster. En ständigt ökande efterfrågan har emellertid
medfört att dessa vinster ännu inte gett full effekt i vad gäller hand-
läggningstidernas längd. Under budgetåret 1989/90 far de berörda av-
delningarna betydande resurstillskott. Prognosen visar på en minsk-
ning av balanserna. Resultatet därav blir kortare handläggningstider.
1990/91:1
156
Greger Morin bemötte vad verket anfört.
Redog. 1990/91:1
BedömningI beslut den 27 november 1989 anförde JO Ragnemalm följande.
Jag ifrågasätter inte, att de långa handläggningstiderna — generellt
sett — i stor utsträckning sammanhänger med myndighetens brist på
resurser. Inte heller betvivlar jag uppgiften, att Greger Morins ansök-
ningar handlagts "på för expeditionen sedvanligt sätt". Därmed är
emellertid ingalunda sagt, att patent- och registreringsverkets rutiner
för behandling av ifrågavarande ärendetyper går fria från kritik. Sär-
skilt reagerar jag mot två inslag i verkets remissyttrande. Det första
gäller avsaknaden av varje antydan om de tryckfri hetsrättsliga aspekter
som allmänt aktualiseras i ärenden om utfärdande av utgivningsbevis.
Det andra avser det praktiserade förtursförfarandet i enskilda fall.
Enligt 5 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) far periodisk skrift
inte utgivas, "innan bevis utfärdats att hinder enligt denna förordning
inte möter för skriftens utgivning". Skulle så ske, medför detta straff-
ansvar för ägaren (5 kap. 12 § TF), som också ådrar sig tryckfrihets-
rättsligt ansvar enligt 8 kap. 2 § TF. En långhalning av ärenden om
utfärdande av utgivningsbevis medför således en faktisk begränsning
under viss tid av möjligheterna att använda sig av den rätt att i — bl.a.
periodisk — tryckt skrift "yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra
allmänna handlingar samt meddela uppgifter i vad ämne som helst" (1
kap. 1 § TF) som grundlagen vill slå vakt om. Sådana ärenden har
alltså en direkt koppling till den för ett demokratiskt samhälle funda-
mentala yttrandefriheten och kan inte jämställas med andra tillstånds-
ärenden av i huvudsak näringsrättslig art — därmed naturligtvis inte
sagt att dessa senare skulle vara oviktiga.
Den prövning som patent- och registreringsverket har att underkasta
en ansökan om utgivningsbevis är föga komplicerad och kan i normal-
fallet inte vara särskilt tidskrävande. Verket har ingen fri prövningsrätt
utan denna är strikt reglerad och av mera formell natur. Utgivningsbe-
vis far vägras endast på de i TF angivna grunderna, t.ex. om ägare eller
utgivare inte uppfyller behörighetsvillkoren eller om skriftens titel
företer sådan likhet med titeln på skrift, för vilken utgivningsbevis
tidigare utfärdats, att förväxling lätt kan ske. (Se Strömberg, Tryckfri-
hetsrätt, 9 u. 1989, s. 22 f. och Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar,
1980, s. 423.)
Mot bakgrund av det ovan sagda är det enligt min mening tämligen
självklart, att ärenden om utgivningsbevis generellt bör behandlas med
förtur. Av patent- och registreringsverkets yttrande att döma sker detta
emellertid inte. I stället ges sökandena en möjlighet att själva begära
förtur, "vilket i möjligaste mån beviljas". Av remissvaret framgår inte,
huruvida sökandena genom verkets försorg rutinmässigt upplyses om
denna möjlighet, och inte heller ges någon information angående de av
verket vid förtursprövningen tillämpade kriterierna; i sistnämnt av-
157
seende upplyser verket endast, att en av sökanden i det aktuella fallet
framställd begäran om förtur avslogs, "därför att de av honom anförda
skälen bedömdes som otillräckliga".
Att låta handläggningstiden bli beroende av huruvida sökanden
råkar känna till att förtur kan begäras strider mot principen om "allas
likhet inför lagen" (1 kap. 9 § regeringsformen) och är naturligtvis
helt oacceptabelt. Även om verket rutinmässigt skulle informera samt-
liga sökande om möjligheten att begära förtur — vilket synes osanno-
likt och dessutom bygger på den egendomliga tanken, att någon
sökande i förväg skulle vara beredd att acceptera en längre handlägg-
ningstid — kvarstår vägande invändningar mot systemet. Det är enligt
min mening inte godtagbart, att verket efter en av särskilda föreskrifter
obunden prövning bestämmer, vilka sökande som skall få favören av
en snabbare handläggning. I realiteten innebär en sådan ordning, att
verket tillägger sig själv befogenheten att avgöra hur väsentligt det är,
att en viss periodisk skrift snabbt kan utgivas. Intrycket av godtycke
förstärks av att verket i remissvaret inte angivit några som helst
riktlinjer för hur denna prövning sker. En sådan "fri" prövning —
som, vilket ovan påpekats, inte tillåts vid den sakliga prövningen av
ansökningar av utgivningsbevis — av frågor om förtur är ägnad att
väcka oro. Misstankar kan uppkomma om att värderingar av den
aktuella skriftens innehållsmässiga kvalitet etc. kan tillåtas inverka på
förtursbedömningen. Jag har ingen anledning att antaga, att patent-
och registreringsverket vid sin förtursprövning tar ovidkommande
hänsyn, men det tillämpade systemet synes i sig äventyrligt och knap-
past förenligt med de tankar som bär upp tryckfrihetslagstiftningen i
allmänhet och reglerna om utgivningsbevis i synnerhet. Enligt min
mening bör alltså ärenden om utgivningsbevis med hänsyn till de
tryckfrihetsrättsliga aspekterna generellt behandlas med förtur utan
beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet.
Jag avslutar ärendet här med dessa kritiska uttalanden men emotser
besked om de åtgärder patent- och registreringsverket vidtagit med
anledning av mitt beslut.
Anm. Patent- och registreringsverket inkom den 19 februari 1990 med
begärd redovisning. Av denna framgår bl.a. att det i JO:s beslut
kritiserade förturssystemet avskaffats och att balanserna nu successivt
nedbringas med tillämpning av nya arbetsrutiner.
Redog. 1990/91:1
158
Anslagsframställning från fiskeristyrelsen till regering-
en har motiverats på sätt som befunnits vara vilsele-
dande. Kritik mot framställningens utformning
(Dnr 1410-1989)
I en anmälan till JO gjorde Jens Eriksson gällande, att fiskeristyrelsen
i sina anslagsframställningar till regeringen inför budgetåren 1988/89
och 1989/90 lämnat felaktiga uppgifter angående bestämmelser om
fraktstöd för transport av foderfisk i vissa fall. Han menade, att såväl
regeringen som riksdagen därigenom vilseletts till att på den punkten
fatta beslut, som medfört, att fiskerinäringen berövats ett välbehövligt
ekonomiskt stöd. Jens Eriksson syntes vara av den uppfattningen, att
fiskeristyrelsen i sammanhanget medvetet farit med osanning och
därigenom förmått regering och riksdag att omfördela budgetmedel till
områden, som styrelsen funnit mer angelägna.
Efter remiss inkom fiskeristyrelsen med ett yttrande, som Jens
Eriksson kommenterade.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 2 november 1989 följande.
I ärendet är upplyst att fiskeristyrelsens anslagsframställningar i här
aktuell del upptog bl.a. följande under rubriken "Fraktstöd för foder-
fisk från Östersjön":
Fraktstöd för foderfisk ingår numera i prisregleringssystemet varför det
inte finns någon anledning att stöd också skall utgå från budgetmedel.
Enligt styrelsens mening bör stödet upphöra och pengarna användas
till i första hand skrotningspremier.
Det fraktstöd som föreslogs upphöra utgick för fodersill, som utgjorde
bifångst vid konsumtionsfiske i Östersjön, om fisken landades vid den
svenska östersjökusten och levererades till en fiskmjöIsfabrik på väst-
kusten.
I budgetpropositionen 1989/90:100 bilaga 11 s. 55 anför föredragan-
den under E 6. Bidrag till fiskets rationalisering m.m. bl.a.: "Fraktstöd
bör som fiskeristyrelsen har föreslagit inte längre lämnas från detta
anslag."
Den centrala frågan i sammanhanget är, om fiskeristyrelsens uttalan-
de angående förekomsten av fraktstöd inom ramen för prisregleringssy-
stemet givits en adekvat utformning. Styrelsen har i remissvaret gjort
gällande, att det är "helt klart att fraktstöd har funnits inom prisstöds-
systemet", samt till stöd för den uppfattningen åberopat bl.a. vad som
anfördes i prop. 1986/87:137 om reglering av priserna på fisk m.m.
Jag har inte funnit det meningsfullt att här gå in på detaljer i det
prisregleringssystem som gällde vid tidpunkten för anslagsframställ-
ningarna. Det är i detta ärende till fyllest med ett konstaterande, att det
aktuella fraktstödet inte synes ha haft någon direkt motsvarighet inom
regleringssystemet.
Redog. 1990/91:1
159
Fiskeristyrelsen har givetvis full frihet att i en anslagsframställning
ge uttryck för sin uppfattning i fråga om behovet av viss stödform. I
förevarande fall har emellertid framställningarna givits en utformning,
som för den i hithörande frågor inte särskilt initierade kan uppfattas
som ett påstående om att just det aktuella fraktstödet motsvarades av
en identisk stödform inom prisregleringssystemet. Det är givet, att
uppkomsten av villfarelser om gällande ordning inom ett visst område
i görligaste mån måste förebyggas vid kommunikation mellan olika
statsorgan. Att så sker är särskilt viktigt, när de lämnade uppgifterna
ingår i en mycket stor informationsmängd, som skall bearbetas under
begränsad tidrymd såsom är fallet vid regeringens framtagande och
riksdagens behandling av budgetpropositionen.
I utredningen i JO-ärendet har inte blivit klarlagt vilken betydelse
fiskeristyrelsens motivering för anslagsyrkandet beträffande fiskeristö-
det haft för frågans behandling i det fortsatta budgetarbetet. Mot
bakgrund av det ovan anförda är jag det oaktat av den uppfattningen,
att styrelsens motivering till yrkandet givits en alltför lättsinnig utform-
ning. Styrelsen borde, såsom en myndighet av facket, enligt min
mening ha insett detta.
Redog. 1990/91:1
160
Länsförvaltning
Redog. 1990/91:1
Länsbostadsnämnd har överskridit sina befogenheter
genom att med anledning av en skrivelse från veder-
börande förmedlingsorgan återkalla ett för enskild
part gynnande beslut om bostadsanpassningsbidrag.
Nämnden har också kritiserats för att beslutet om
återkallelse fattades utan att parten dessförinnan fått
tillfälle att yttra sig över förmedlingsorganets skrivel-
se
(Dnr 183-1989)
1 Bakgrund
Under våren 1987 ansökte Elisabeth Humlekil hos fastighetskontoret i
Stockholm om bostadsanpassningsbidrag för vissa åtgärder i hennes
bostad. I yttrande till länsbostadsnämnden i Stockholms län anförde
kontoret, att ansökan borde avslås i vad den avsåg bidrag för anskaffan-
de och installation av torktumlare. Som motivering åberopade konto-
ret bl.a., att det i tvättstugans standardutrustning ingick ett torkskåp,
och att det var troligt, att Elisabeth Humlekil under de dagar då hon
orkade arbeta med tvätt skulle klara av att använda torkskåpet. Beträf-
fande övriga med ansökan avsedda åtgärder tillstyrkte kontoret, att
bidrag skulle utgå med 5 680 kronor. Länsbostadsnämnden beslöt den
16 oktober 1987, att bidrag skulle utgå även för "byte av torkfunk-
tion", och beviljade bidrag med sammanlagt 6 480 kronor.
I skrivelse till länsbostadsnämnden den 11 november 1987 anförde
fastighetskontoret bl.a., att torktumlaren installerats utan att man dess-
förinnan avlägsnat torkskåpet, och att det var familjens avsikt att låta
torkskåpet står kvar. Eftersom något byte av torkfunktion således inte
ägt rum och inte heller avsågs skola utföras, föreslog kontoret, att
länsbostadsnämnden skulle ompröva sitt beslut och vägra bidrag för
torktumlare. Länsbostadsnämnden beslöt härefter den 27 november
1987 att under åberopande av fastighetskontorets skrivelse nedsätta
bidraget med 800 kronor till 5 680 kronor. Elisabeth Humlekil över-
klagade detta beslut hos dåvarande bostadsstyrelsen, som i ett till
Elisabeth Humlekil ställt beslut den 8 juni 1988 anförde följande.
Enligt 5 § förordningen 1982:639 om bostadsanpassningsbidrag så skall
bidrag lämnas för åtgärder i bostaden som behövs för att den skall vara
ändamålsenlig för den handikappade.
Bostadsstyrelsen finner i förevarande fall att installationen av tork-
tumlare på ett sådant sätt är betingad av Ert handikapp att den bör
stödjas med bostadsanpassningsbidrag. Styrelsen bifaller därför Ert
överklagande och återförvisar ärendet för ny behandling till länsbo-
stadsnämnden.
161
6 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Länsbostadsnämnden beslöt den 18 juli 1988 att med anledning av
bostadsstyrelsens beslut bevilja bidrag även för anskaffande och instal-
lation av torktumlare.
Redog.
1990/91:1
2 AnmälanI ett brev, som kom hit den 23 januari 1989, framförde Elisabeth
Humlekil kritik mot att länsbostadsnämndens beslut den 27 november
1987, vilket var till nackdel för henne, meddelades utan att någon som
helst kommunikation i saken förevarit med henne.
Sedan länsbostadsnämnden genom remiss anmodats att yttra sig över
nämndens handläggning, anförde nämnden följande.
Nämnden får inledningsvis konstatera att klagandens redovisning av
ärendets handläggning beträffande länsbostadsnämnden är helt korrekt.
Nämnden fattade ändringsbeslutet 1987 11 27 utan att först ha kom-
municerat kommunens skrivelse med klaganden.
Länsbostadsnämnden beklagar att så skedde då ett sådant förfarande
ju står i uppenbar strid med förvaltningslagens bestämmelser. Nämn-
den viil dock erinra om svårigheten att, vid hög personalomsättning
tillsammans med stora ärendebalanser, tillfullo möta de krav förvalt-
ningslagen ställer vid myndighetsutövning.
Nämnden vill också framhålla att stora insatser gjorts för att genom
internutbildning höja kompetensen och servicenivån hos samtlig per-
sonal. Detta arbete, omfattande introduktionsutbildning för nyanställda
samt särskilda kurser med anledning av införandet av den nya förvalt-
ningslagen, har fortlöpande genomförts, varför risken för felaktigheter
av nu aktuellt slag sannolikt är avsevärt mindre.
I beslut den 25 september 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Enligt gällande principer om s.k. rättskraft i förvaltningsrätten sak-
nar en myndighet normalt befogenhet att återkalla ett beslut, som är
gynnande för enskild part; beslutet är i denna mening orubbligt.
Huvudregeln genombryts i princip endast i tre undantagssituationer,
nämligen om beslutet är försett med återkallelseförbehåll, om tvingan-
de säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse eller om beslutet
baserats på vilseledande uppgifter från den enskilde. (Se härom t.ex.
Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 6 u. 1989, s. 86 f.).
Den i 27 § förvaltningslagen stadgade — något mindre omfattande —
skyldigheten för myndigheterna att i vissa fall ompröva och ändra sina
beslut innehåller som ett grundläggande villkor, att ändringen inte blir
"till nackdel för någon enskild part" (jfr a.a. s. 90 f.).
Mot bakgrund härav kan jag inte finna annat än att länsbostads-
nämnden överskred sina befogenheter när man återtog sitt beslut att
medge Elisabeth Humlekil bidrag för torktumlare. Jag vill i samman-
hanget framhålla, att ingenting tyder på att Elisabeth Humlekil utver-
kat bidraget genom vilseledande uppgifter. Nämnden förfor också
162
felaktigt, när man i strid med 17 § förvaltningslagen avgjorde ärendet
utan att Elisabeth Humlekil dessförinnan fatt tillfälle att yttra sig över
fastighetskontorets skrivelse.
Vad som förevarit vittnar om en uppseendeväckande brist på kun-
skaper om förvaltningslagens regler och allmänna förvaltningsrättsliga
principer, och jag finner det välbetänkt att man vidtagit åtgärder för att
höja kompetensen och servicenivån hos personalen.
Redog. 1990/91:1
163
Försvaret
Redog. 1990/91:1
Åsidosättande av säkerhetsbestämmelser, bl.a. vid öv-
ning där sprängmedel använts
(Dnr 96-1990)
1 AnmälanSven Törnered fullgjorde värnpliktstjänstgöring vid Bråvalla flygflottilj,
F 13, under tiden april till november 1989. I brev till JO anförde han,
att säkerheten vid olika utbildningsmoment enligt hans mening brustit
vid ett flertal tillfällen perioden juli till november 1989. Han gjorde
särskilt gällande bl.a. följande.
1) Visitationer före och efter skjutning har vid ett antal tillfällen då lös
ammunition används glömts bort och fara för att dödliga plastkulor
skulle flugit omkring i skogarna var således överhängande.
2) Under skjutvecka på Hästholmens skjutbanor vid Vättern vecka 41
"laddades" för att få mer effekt under mörkerskjutning en
plåthink med napalm och andra sprängmedel (troligen sprängdeg) och
avfyrades av befäl på ett avstånd av mindre än 100 meter från de
värnpliktiga som övade stridsskjutning. — — —
3) Under slutövning vecka 45—46 skulle 891115, markförsvarspluton
utöva eldöverfall mot den fiendestyrka som agerade under övningen.
Återigen användes för att få mer effekt sprängmedel, närmare bestämt
1 kilo skarp sprängdeg, som lades (lämnades) i skogen några meter
ifrån den väg där eldöverfallet skulle ske, detta för att markera att
fordon gått på stridsvagnsmina 5. Inga poster sattes ut för att övervaka
sprängningen och plutonen drog sig sedan tillbaka i skydd för flygan-
fall. Endast ett fåtal personer visste överhuvudtaget om sprängningen
och var laddningen låg utom synhåll för alla närvarande. Till saken
hör att området ej är militärt och att flera bostadshus ligger i närheten.
Både civil och militär person kunde således ha befunnit sig
mycket nära laddningen utan att upptäcka den. Laddningen sprängdes
dessutom på order, av en värnpliktig. — — —
Efter remiss inkom chefen för Bråvalla flygflottilj med utredning —
verkställd av majoren vid F 13, Ingvar Alwin — och yttrande i
anledning av klagomålen. I yttrandet, som avfattats efter samråd med
auditören Bengt Widén, anfördes följande.
Punkt 1
De påståenden som Törnered gjort beträffande brister i rutinerna vid
visitation av vapen före och efter skjutning har bestritts av hörda
personer. Uppgift står här mot uppgift och utredningen ger inte belägg
för att berörda befattningshavare brutit mot gällande bestämmelser. Att
vid något tillfälle under pågående övning värnpliktig tillkommit eller
164
utgått och då inte visiterats av övningsledaren men själv vidtagit
erforderliga åtgärder förändrar inte denna bedömning. Myndigheten
avser dock att i tjänstemeddelande och vid särskild befälsutbildning
fästa uppmärksamheten på det här sist sagda så att även dessa värnplik-
tiga alltid far undergå samma visitation som gäller för övriga deltagare.
Mot angiven bakgrund föreslår myndigheten att anmälan i denna
del lämnas utan åtgärd.
Punkt 2
Utrett är att det händelseförlopp som Törnered här avser med sin
anmälan inte har upplevts av honom själv.
Ett och ett vanligt sätt att bekämpa mål i mörker är att belysa det.
Detta sker med reglementerad utrustning. I besparingssyfte har även
andra metoder använts. Användningen av dessa är inte reglerade i
Säkl. Bestämmelserna i Säkl torde dock här kunna tillämpas analogt.
Törnereds version av händelseförloppet har bemötts av övningsleda-
ren lt Sven-Erik Pettersson. Pettersson har lämnat en detaljerad berät-
telse av övningen i fråga. Den versionen avviker från vad Törnered har
berättat.
Enligt myndighetens uppfattning har Pettersson lämnat en rimlig
förklaring till sitt handlande. Intet har framkommit, som skulle tyda
på att säkerheten för värnpliktig personal skulle ha eftersatts i det
aktuella fallet. Myndigheten föreslår att anmälan även i denna del
lämnas utan åtgärd.
Punkt 3
Myndigheten delar utredarens ståndpunkt att kn Åke Abrahamsson får
anses" ha varit närmast ansvarig övningsledare för aktuellt moment. Av
utredningen framgår, att bland annat spräng- och tändmedel tagits ut
och tilldelats övat förband.
Övningar av detta slag kräver noggrann planläggning från övnings-
ledningens sida inte minst från säkerhetssynpunkt. Som utredaren
framhållit borde övningsledaren ha lämnat underställd personal direk-
tiv för hur och när dessa skulle komma att användas. Det hade också
enligt myndighetens uppfattning ålegat övningsledaren att kontrollera,
att personalen i fråga kände till gällande säkerhetsföreskrifter för
medlens användande. Abrahamsson har otvivelaktigt brustit i dessa
hänseenden och kan därför inte undgå kritik. Vad han låtit komma sig
till last är dock inte enligt myndighetens mening så allvarligt, att det
bör bedömas som brott. Vad som närmast kan komma i fråga är att
pröva om Abrahamssons underlåtenhet i nu berörda hänseende skall
medföra disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning. Myndig-
heten är beredd att inleda ett sådant förfarande men vill avvakta
Riksdagens Justitieombudsmäns utredning och ställningstagande för
det fall man därvid skulle finna att mer ingripande åtgärd är påkallad.
På platsen för det i anmälan beskrivna händelseförloppet har lt
Anders Hörström fört befälet. Av utredningen framgår att Hörström på
eget initiativ beslutat att vid övningsmomentet använda sprängmedel
för att markera stridsvagnsminering utan att meddela detta till övnings-
ledningen. Så som utredningen har funnit har därvid väsentliga be-
stämmelser i Säkl överträtts. Sålunda har laddningen inte utmärkts
eller antänts på ett korrekt sätt och har, vilket är det allvarligaste,
framryckande oskyddad trupp befunnit sig klart inom riskområdet då
laddningen bringades att explodera. Även om det förelegat en strävan
från Hörströms sida att göra övningen så realistisk som möjligt måste
självfallet säkerheten sättas i främsta rummet. Härtill vill myndigheten
framhålla, att det för att uppnå ändamålet med övningar av detta slag
inte är nödvändigt att använda så starka effekter som här skedde.
Redog.
1990/91:1
165
Myndigheten ser allvarligt på vad som inträffat på platsen för
eldöverfallet. Inom myndigheten har tagits upp en diskussion om
Hörström med anledning av det inträffade kan misstänkas för brott
(framkallande av fara för annan). Myndigheten anser dock inte i
nuläget, att de stränga krav som uppställs för rekvisiten för detta brott
är uppfyllda. Uppenbart är dock att disciplinansvar enligt lagen om
offentlig anställning är aktuellt. Av skäl som angetts förut beträffande
Abrahamsson vill dock myndigheten avvakta Riksdagens Ombudsmäns
utredning och ställningstagande.
Sammanfattningsvis måste myndigheten med beklagande konstatera,
att anmälaren såvitt avser punkt 3 i allt väsentligt har rätt i sak. För
undvikande av upprepning har myndigheten beslutat att i god tid före
nästa omgångs övningar av detta slag med allt berört befäl genomföra
skriftligt prov i SäkLs bestämmelser följt av utbildning i säkerhetsfrå-
gor och kontroll av kunskapsnivån.
I påminnelser vidhöll Sven Törnered sitt påstående, "att befäl vid flera
tillfällen glömt bort såväl visitationer före som efter skjutning och för
både hela manskap och enskild person" (punkt 1). Vidare framhöll
han i anslutning till vad som anförs i remissvaret angående punkt 2 i
anmälan bl.a. följande.
Riktigheten överensstämmer med verkligheten vad gäller att min an-
mälan är baserad på hörsägen, men dagen efter sprängningen gick
markförsvarspluton (däribland jag) enligt order omkring på övnings-
området och plockade upp bitar av plåthinken. Denna plåthink låg
utspridd över ett stort område (uppskattningsvis 50x50 meter), så en
"spricka" är det knappast fråga om.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 8 maj 1990 följande beträffande de
tre punkter som innefattades i anmälan.
När det gäller hanteringen av ammunition vid skjutövningar ger
utredningen i JO-ärendet vid handen, att situationer kan förekomma,
då gällande säkerhetsbestämmelser inte efterlevs till fullo. Ett åsidosät-
tande av dessa — medvetet eller omedvetet — är givetvis inte under
några förhållanden godtagbart. I remissyttrandet redovisas ett antal
åtgärder, som nu kommer att vidtas vid flottiljen i syfte att inskärpa
vikten av att säkerhetsbestämmelserna iakttas i alla lägen. Att dessa
åtgärder vidtas är tillfredsställande. Jag förutsätter, att frågan om säker-
heten vid ammunitionshanteringen också blir föremål för kontinuerlig
uppföljning i lämplig ordning.
Av flottiljens utredning framgår att belysning av mål vid skjutövning i
besparingssyfte stundtals sker i improviserade former. Därvid nyttjas
hjälpmedel, vilkas användning för ändamålet inte är reglerad ur säker-
hetssynpunkt. I remissyttrandet hävdas att "bestämmelserna i Säkl
torde ... kunna tillämpas analogt". Enligt min mening är en sådan
ordning diskutabel. Säkerhetsaspekterna kan givetvis i allmänhet be-
1990/91:1
166
räknas bli effektivast beaktade, om dessa är föremål för en klar och Redog 1990/91 1
entydig reglering i särskild ordning. Jag saknar i och för sig tillräckligt
underlag för att göra en bedömning av behovet av sådana bestämmel-
ser i detta fall. Då det emellertid inte kan uteslutas, att en reglering är
påkallad, kommer jag att uppmärksamma överbefälhavaren på förhål-
landet genom att till honom överlämna en kopia av detta beslut för
kännedom.
Vad som framkommit i den inom F 13 verkställda utredningen ger
anledning till antagande, att brott enligt 3 kap. 9 § alternativt 20 kap. 1
§ brottsbalken har begåtts. Jag beslutar därför att inom ramen för ett
nytt ärende inleda förundersökning enligt rättegångsbalken.
Efter samråd med riksåklagaren uppdrar jag åt chefsåklagaren
Göran Friberg, åklagarmyndigheten i Norrköping, att utföra förunder-
sökningen och att därefter med eget yttrande redovisa resultatet för
mig.
167
Socialtjänst
Redog. 1990/91:1
Projekt Sjö — alternativa insatser för unga lagöver-
trädare
(Dnr 1324, 1325, 1337, 1338, 1347, 1353, 1354, 1369, 1381, 1960, 1973,
2040, 2074, 2128, 3222 och 3223-1989)
Under år 1989 genomfördes en långsegling med kriminellt belastade
ungdomar som ett vårdalternativ inom ramen för socialförvaltningens
ungdomsvård. I anmälningar till JO har vårdmetoden kritiserats. Bak-
grunden är följande.
I skrivelse till socialnämnden senhösten 1988 påtalade socialborgar-
rådet i Stockholm behov av åtgärder för att tillgodose vården för
kriminellt belastade ungdomar, som av olika skäl inte kunde beredas
vård på sådana hem som avses i lagen med särskilda bestämmelser om
vård av unga (LVU). Enligt en vid socialförvaltningen i Stockholm
gjord uppskattning omfattade målgruppen ett femtontal pojkar i åld-
rarna 14— 17 år.
1 februari 1989 tillsatte socialdirektören en arbetsgrupp med repre-
sentanter från socialtjänsten och landstinget för akuta insatser med
anledning av ungdomsproblemen i Stockholms city. Arbetsgruppen
fick i uppdrag att utarbeta individuella vårdprogram för de aktuella
ungdomarna. Planeringen skulle ske i samarbete med pojkarna och
deras familjer.
Under våren 1989 presenterade arbetsgruppen ett antal vårdalterna-
tiv med olika inriktning. Ett av dessa var Projekt Sjö, som beskrevs
som ett rymningssäkert projekt med hårt arbete och nära kontakt
dygnet runt med stabil manlig sjöpersonal under en sex månaders
långsegling.
Kursverksamheten i Malmö står som initiativtagare till och anordna-
re av Projekt Sjö, som ursprungligen tillkom år 1972 för sysselsättning
av arbetslösa ungdomar i Malmö. Verksamheten innefattar en kombi-
nation av teoretisk och praktisk utbildning i navigation och sjöman-
skap samt praktisk tillämpning av kunskaperna under en sjöresa.
Projektet har sedan 1972 kommit att anlitas även av andra kommuner
för placering av ungdomar med anpassningsproblem.
De projekt som har genomförts har huvudsakligen varit landbasera-
de med endast kortare sjöresor.
Vid socialförvaltningens diskussioner med Kursverksamheten under
våren 1989 diskuterades flera olika modeller för båtprojekt. En lång-
segling i främmande farvatten ansågs värd att pröva eftersom ungdo-
marna därmed kunde hållas borta från den miljö där kriminalitet
förekom.
168
Arbetsgruppen hade täta kontakter med Kursverksamheten (KV Sjö)
under planeringstiden. I mitten av april presenterades ett alternativför-
slag av KV Sjö upplagt för ett färre antal ungdomar, 6—9, och en
mindre besättning, 2—3. Långseglingen skulle starta från Santa Lucia i
Västindien. Slutmål var vid denna tid inte angivet. Visst förberedelsear-
bete vidtogs.
I början av juni 1989 beslutade arbetsgruppens förhandlare att
skrinlägga Västindienprojektet på grund av att minimiantalet deltagare
inte kunde uppnås.
Ett nytt sjöprojekt med annan uppläggning presenterades i mitten av
juni. Projektet var nu uppdelat i två etapper. Den första skulle omfatta
segling i nordeuropeiska farvatten. Resmålet för den andra etappen
skulle fastställas efter utvärdering och beslut av respektive distrikts-
nämnd om fortsatt deltagande. Vårdavgiften beräknades uppgå till
1.000—1.400 per dag och elev beroende på hur många som skulle
komma att delta.
I slutet av april 1989 fick socialdistrikten en förfrågan från arbets-
gruppen om de ville medverka med placering av ungdomar i sjöpro-
jektet. Tre distriktsnämnder fattade beslut om att delta med tillsam-
mans sju pojkar, varav två emellertid senare ångrade sig. Tre pojkar
var med från start och ytterligare två anslöt under de närmaste
veckorna. Pojkarna var i åldrarna 15—19 år. Ingen av dem tillhörde
vad som i den allmänna debatten på ett missvisande sätt har kommit
att kallas "värstingar". Samtliga hade kriminell belastning av olika
omfattning — inbrott, bilstölder, rån och misshandel. Endast en av
dem var placerad med stöd av LVU. Andra vårdformer hade tidigare
prövats dock utan resultat.
Två ledare/lärare var utsedda att leda projektet. Distriktsnämnderna
fick information om deras kompetens och meriter. Enligt uppgifter
från Kursverksamheten var båda skeppare och hade mångårig erfaren-
het av långseglingar. En av dessa ledare ersattes efter en dryg månad
och den andre blev avlöst i början av november. Socialdistrikten var
inte informerade i förväg om att ledarskifte var planerat under senare
delen av resan.
Sjöresan startade den 7 juli 1989 från en hamn vid franska Atlant-
kusten.
Båten, en ca 20 tons havskryssare med typbeteckningen Ocean, var
inhyrd av KV Sjö från det norska båtcharterföretaget Poseidon. Båten
var enligt uppgift fullt utrustad för oceanfart med radiotelefon, satellit-
navigering och all annan nödvändig säkerhetsutrustning. Förutom
dubbla segelställ var den försedd med en motor på 220 hästkrafter.
Seglatsen gick mot Scillyöarna och fortsatte längs Irlands syd- och
sydvästkust tillbaka till Scillyöarna och åter till St Gilles i Frankrike.
Den andra etappen med start i september gick längs Atlantkusten —
över Biscaya — utefter den spanska och portugisiska kusten och via
Gibraltar in i Medelhavet. På grund av hårt väder och trötta ungdomar
avvek man från den planerade rutten och gick i hamn på Mallorca.
Efter fyra månader ombord på båten inkvarterades hela besättningen i
ett lånat hus. Seglingen skulle därefter ha fortsatt via Korsika eller
1990/91:1
169
Sardinien mot Grekland och Turkiet för att avslutas i Split i Jugosla-
vien kring årsskiftet. Projektet avbröts emellertid och efter cirka tre
veckors vistelse på Mallorca återvände pojkarna hem.
Redog.
1990/91:1
AnmälningarnaEn omfattande debatt fördes i massmedierna angående den valda
vårdformen. Frågor väcktes om unga lagöverträdare på så vis skulle
"premieras". Gränsdragningen mellan socialtjänstens och kriminalvår-
dens ansvar för de unga lagöverträdarna kom på nytt att ifrågasättas.
Den förda debatten föranledde ett stor antal anmälningar till JO. I
nära nog alla av de 16 anmälningar, som kom in till JO, ställdes fråga
om det var lämpligt att till höga kostnader bereda unga vård i en form
som närmast var att se som en nöjesresa.
I två anmälningar (dnr 3222-3223/1989) ifrågasattes vad som före-
kommit under den tid de unga vistades på Mallorca. Enligt uppgifter i
massmedierna skulle en flickvän på skattebetalarnas bekostnad ha
flugits ner till Mallorca. En anmälare ansåg att uppgifterna i pressen
gav det intrycket att en av de deltagande tjänstemännen skulle ha
dirigerat färden till Mallorca för att där kunna utnyttja ungdomarnas
arbetskraft för reparationer av ett av honom ägt fritidshus.
Anmälningarna remitterades till socialstyrelsen för yttrande. Socialsty-
relsen sammanfattade sina synpunkter på följande sätt.
Socialstyrelsen ser positivt på att socialtjänsten utvecklar nya vård- och
behandlingsformer för ungdomar som blir föremål för vård. Ett brett
register av olika vård- och behandlingsinsatser ger också förutsättning-
ar för socialtjänsten att tillgodose behovet av vård för sådana ungdomar
som annars riskerar att bli föremål för fängelsestraff. Samhället har en
klart uttalad målsättning att fängelsestraff skall undvikas så långt det
någonsin är möjligt beträffande ungdomar under 18 år. Socialstyrelsen
anser att det är av största vikt att den målsättningen fortsätter att gälla.
Vård och behandling måste dock ske inom de ramar som socialtjänst-
lagarna uppställer. Den enskilde skall utifrån sina särskilda behov vara
tillförsäkrad god vård. Detta ställer särskilda krav på såväl valet av
personal och målgrupp som planering och uppföljning när det gäller
vård och behandling på ett fartyg. Här gör socialstyrelsen den bedöm-
ningen att det finns tveksamheter beträffande den aktuella vården vad
gäller personaltäthet, personalens kompetens, målgrupp och resmål.
Enligt socialstyrelsens bedömning av den här aktuella verksamheten
är den att jämställa med ett hem för vård eller boende. En verksamhet
av här beskrivet slag kräver tillstånd av länsstyrelsen jämlikt 69 § SoL.
I detta fall saknas uppgift om tillstånd.
Rent principiellt anser socialstyrelsen att det inte finns något hinder
mot att ett hem för vård eller boende förläggs till ett fartyg om
verksamheten uppfyller de krav lagstiftaren ställer på ett sådant vad
gäller innehåll i verksamheten, målgrupp, föreståndarens kompetens
m.m. Även resmål är att beteckna som del i verksamheten varför det
också skall tas med i bedömningen.
Även om det är socialstyrelsens uppfattning att en verksamhet av
detta slag inte enbart skall bedömas utifrån angivna resmål, utgör dessa
170
dock en så viktig del av verksamheten att de i vissa fall blir direkt
avgörande för frågan om möjligheterna att tillförsäkra den enskilde
god vård.
Att företa behandlingsresor utomlands kan ur flera aspekter medföra
komplikationer.
Vård med stöd av LVU kan inte bedrivas i utlandet. Även om
vården ges på ett svenskt fartyg finns inga garantier för att den kan
genomföras. Socialstyrelsen anser därför att behandlingsresor av detta
slag, åtminstone vad avser resor utanför Norden inte bör ges till
ungdomar som är föremål för vård jämlikt LVU.
Socialstyrelsen har erfarit att verksamhet av detta slag ökar i omfatt-
ning. Ur både säkerhets- och trygghetssynpunkt anser socialstyrelsen
därför att den lagstiftning som reglerar sjösäkerheten borde komplette-
ras med bestämmelser rörande fartyg som bedriver verksamhet av här
aktuellt slag.
Med anledning av de frågor som socialstyrelsen i sitt yttrande väckte
rörande sjösäkerheten vid projekt av ifrågavarande slag remitterades
styrelsens yttrande till sjöfartsverket. Verket föreslog i yttrande följande
handläggningsordning.
Då en "behandlingsresa" planläggs tas kontakt med sjöfartsverket som
far del av alla upplysningar om avsedd besättnings kvalifikationer,
både nautisk och social, fartygets byggnad och utrustning och liknande
förhållanden. Man kan då göra en flexibel bedömning av hela situa-
tionen och komma fram till en lämplig lösning. Socialstyrelsen bör
genom en lämplig åtgärd anmoda de sociala myndigheterna att ta
kontakt med sjöfartsverket i förekommande fall.
Redan nu vill emellertid sjöfartsverket uttala som sin preliminära
uppfattning att resorna helst bör begränsas till sommartid i Östersjön
och Skandinaviska hamnar i Nordsjön. Man har då ett farvatten som
är "säkerhetsmässigt hanterbart" då det gäller nautiska förhållanden,
sjöräddning, radiokommunikation och myndighetssamarbete på nära
nog alla nivåer. Skulle denna inställning upplevas alltför restriktiv kan
man tänka sig att resorna utsträcks till hamnar längs den Europeiska
nordkusten till och med hamnar i nordvästra Medelhavet. Även med
en sådan fart kan de ovannämnda förhållandena anses vara för handen
och ett effektivt myndighetssamarbete säkerställas för den händelse en
tillspetsad situation skulle uppstå ombord.
Slutligen vill sjöfartsverket meddela att verket inte mottagit någon
anmälan om den ifrågavarande verksamheten.
Om detta inneburit någon underlåtenhet att enligt gällande lagstift-
ning fullgöra anmälningsplikt i fråga om tillsyn av fartyg eller lett till
att föreskrivna säkerhetskrav inte uppfyllts kan sjöfartsverket inte
avgöra med ledning av uppgifterna i de remitterade handlingarna. Att
nu långt efteråt utreda dessa förhållanden vore från saklig synpunkt
mindre meningsfullt. Huvudsaken är att verksamheten i fortsättningen
kommer att ske efter en bedömning gjorts av sjöfartsverket.
Socialnämnden i Stockholm bemötte vad socialstyrelsen anfört.
Såvitt avser de i två anmälningar påtalade förhållandena på Mallorca
(dnr 3222-3223/1989) åberopade socialnämnden som eget yttrande vid
socialförvaltningen upprättade tjänsteutlåtanden. Däri anförs bl.a.
Av Stockholms stads revisionskontors rapport om "Projekt Sjö" fram-
går att man i den andra etappen av resan "på grund av hårt väder och
trötta ungdomar avvek från den planerade rutten och gick i hamn på
Redog. 1990/91:1
171
Mallorca". Detta skedde efter fyra månader ombord på båten och hela
besättningen inkvarterades i ett lånat hus, där man blev kvar under
sammanlagt drygt tre veckor.
Enligt revisionskontorets rapport har projektledningen "KV Sjö" upp-
givit att man hade ordnad studieverksamhet och andra aktiviteter för
ungdomarna under Mallorcavistelsen. En av ledarna avlöstes under
denna period på grund av familjeangelägenhet och denna förlust av
den mest respekterade ledaren minskade pojkarnas studiemotivation.
De projektansvariga höll hela tiden kontakt med föräldrar och
berörda socialdistrikt.
Revisionskontoret framhåller i sin rapport att det är nödvändigt att
"ha en viss beredskap med lämpliga aktiviteter då väderlek tvingar till
längre uppehåll i hamn".
Förvaltningen vill komplettera revisionskontorets redogörelse med
uppgiften att ungdomarna och ledarna erbjöds att låna ett hus på
Mallorca av en lärare vid Kursverksamheten (KV). Huset låg en bit in
på ön och inte i turiststråken. Ungdomarna skulle här fortsätta sina
studier. Som omväxling till studierna hjälpte de till med en del
praktiska sysslor. Något utnyttjande av deras arbetskraft var det inte
fråga om. Läraren lånade av omtanke om ungdomarna ut huset till
dem i en situation då de hade uppenbara problem att fortsätta segling-
en.
Av revisionskontorets rapport framgår vidare att flickvännens resa
till en del betalats av pojken själv (fickpengar), till en del av KV-sjö,
dvs. av vårdavgiften.
Normalt får anhöriga ekonomiskt bidrag för att kunna besöka den
som vårdas utanför hemmet till följd av beslut enligt socialtjänstlagen
eller lagen om vård av unga (LVU). I förarbetena till dessa lagar
betonas vikten av fortsatt kontakt med anhöriga för att vården skall bli
framgångsrik och, framför allt, som en förberedelse för en återgång till
hemmet. Flickvännen måste ses som synnerligen betydelsefull för
pojkens fortsatta rehabilitering.
Stockholms stads revisionskontor granskade sjöprojektet. Revisions-
kontoret är fackorganet för revision av Stockholms kommuns nämn-
der och styrelser med tillhörande förvaltningar.
Revisionskontorets granskning har begränsats till att avse de förvalt-
ningsåtgärder som vidtagits i samband med planeringen i syfte att
klarlägga om vårddygnskostnaden varit rimlig och reglerad i avtal, om
planering, övrig handläggning och bevakning varit korrekt och doku-
menterats, om vården har genomförts enligt fastställt program och
under ändamålsenliga och trygga former samt om det finns grund för
påstådda missförhållanden.
På grundval av vad som har kommit fram vid granskningen har
revisionskontoret gjort följande sammanfattande bedömning.
Sjöprojektet som idé framstår som rimlig mot bakgrund av behovet att
tillhandahålla ett brett register av olika vård- och behandlingsinsatser
för vård av ungdomar. Det finns anledning att — med vunna erfaren-
heter — tro att denna vårdmetod kan vara effektivare än traditionella
vårdformer för rehabilitering av ungdomar som är i riskzonen för ett
manifest kriminellt beteende. Socialstyrelsen har dock i sitt yttrande
över "projekt sjö" framhållit att vård och behandling måste ske inom
de ramar som socialtjänstlagarna uppställer. Enligt styrelsens bedöm-
Redog. 1990/91:1
172
ning av den här aktuella verksamheten är den att jämställa med ett
hem för vård eller boende, för vilket tillstånd krävs av länsstyrelsen. I
detta fall saknas sådant tillstånd.
Revisionskontoret har i sin granskning konstaterat avsevärda admi-
nistrativa brister i samband med socialförvaltningens planering av
sjöprojektet. Idén, uppläggningen och de juridiska aspekterna var inte
förankrade i socialnämnden. Den först planerade resan till Västindien
visar brister i omsorg och insikter vid val av resmål. Den allmänna
opinionen och dess effekter för genomförandet av det senare projektet
borde ha kunnat förutses. De "förgäveskostnader" som uppstod genom
att resan skrinlädes skulle därmed också ha kunnat undvikas.
Arbetsgruppen, som ansvarade för planeringen, har inte tillämpat
rimliga former för upphandling vid överenskommelser med anordna-
ren av sjöprojektet, Kursverksamheten i Lund, KV Sjö. Avtal har inte
upprättats om vilka kostnader som skall ingå i och vilka villkor som
skall gälla för vårdersättningen. Formaliserade beslut har i alltför stor
utsträckning ersatts med muntliga överenskommelser, vilket gett ut-
rymme för fri tolkning av vad som faktiskt beslutats. De medverkande
sociala distriktsnämnderna var i god tro att avtal fanns när de godkän-
de vårdavgiften.
Den extraordinära pressen på arbetsgruppen att snabbt fa fram
vårdalternativ har försatt dem i belägenheter som möjligen kan förkla-
ra den "lösliga" planeringen. Revisionskontoret bedömer dock att det
funnits goda möjligheter att rätta till de formella bristerna i efterhand.
Vårdkostnaden är lägre än motsvarande kostnader vid vanligtvis
utnyttjade vård- och behandlingsinstitutioner. Huruvida den är rimlig i
förhållande till insatsen kan revisionskontoret inte bedöma, mot bak-
grund av att det inte finns någon överenskommelse om slutredovisning
av projektet. Vid genomgång av fakturor och den redovisning som
Kursverksamheten tillhandahållit har dock inte noterats några excep-
tionella kostnader utöver de "förgäveskostnader" som uppkommit ge-
nom den bristande omsorgen vid planering av resmål.
Revisionskontoret har så långt det varit möjligt kontrollerat uppgif-
terna i pressen om besättningens alkoholvanor med flera missförhål-
landen men inte funnit belägg för dessa påståenden.
Redog. 1990/91:1
BedömningJO Norell Söderblom anförde i beslut den 31 maj 1990 följande.
Inledningsvis vill jag understryka att utgångspunkten när det gäller
kriminellt belastade ungdomar är att dessa skall behandlas inom social-
tjänsten och inte inom kriminalvården. Detta är en sedan länge
förankrad princip i vår lagstiftning och min prövning av ärendet sker
under denna givna förutsättning.
Till skillnad från vad som gäller inom kriminalvården är behand-
lingsformerna inom socialtjänsten inte begränsade genom lagstiftning.
Socialtjänsten har således frihet att ge behandlingen det innehåll, som
bäst kan väntas tillgodose de unga lagöverträdarnas vårdbehov och som
alltså kan utgöra ett realistiskt alternativ till påföljder inom kriminal-
vården. Det är därför viktigt att insatserna inom socialtjänsten inte
binds vare sig till form eller innehåll. En rundgång inom ett fast
system för vård och behandling är inte ägnat att på sikt tillgodose den
unges behov. Det måste inom socialtjänsten finnas utrymme för att
med nya kunskaper som grund pröva nya metoder.
173
Samtidigt är det viktigt att socialtjänsten inte isoleras från samhället
i övrigt. Det måste finnas en öppenhet och en vilja till samarbete med
andra samhällsorgan. När nya insatser prövas måste en saklig informa-
tion lämnas om syftet med och innehållet i dessa insatser.
Information utgör således en viktig del av socialtjänstens allmänna
insatser (5 § SoL). Upplysningar om sociala problem och det sätt på
vilket dessa kan mötas inom socialtjänsten har stor betydelse för
opinionsbildningen. Brister informationen kan grunden läggas för en
misstro mot socialtjänstens vilja och förmåga att med en bibehållen
ansvarsfördelning mellan socialtjänst och kriminalvård tillgodose de
ungas behov.
I förevarande ärende har den ensidiga bild som har förmedlats
genom massmedierna kommit att dominera. De unga som debatten
har gällt, har kommit att framstå som en alltmer isolerad grupp
beträffande vilken de negativa förväntningarna kommit att väga över
förhoppningarna om en positiv utveckling. Detta har varit till skada
inte bara för dessa unga utan även för socialtjänsten.
De unga som det är fråga om nu har som regel svåra uppväxtförhål-
landen med en bristande anknytning till föräldrar och andra vuxna.
De har under uppväxtåren mött samhället som en kontrollerande och
bevakande funktion. Inte minst genom den kategorisering som massme-
dierna har medverkat till har de upplevt sig som avskilda från samhäl-
let i övrigt. Projektet Sjö rymmer mer än traditionell vård och behand-
ling inom socialtjänsten. Projektet har sin utgångspunkt i att den unge
skall ta del i en verksamhet som ställer krav på eget ansvarstagande,
förmåga till samarbete med andra unga och med vuxna och en
möjlighet att ta del i beslut. Det finns anledning utgå från att projektet
kan vara till gagn för den unge.
Samtidigt rymmer projektet inte minst genom val av resmål och
genom resans uppläggning i övrigt sådana inslag som måste antas
stimulera den unge.
Ett återkommande inslag i klagomålen är att de unga lagöverträdare
som bereds tillfälle att delta i projektet på så vis premieras och att de
med kriminalitetet som grund far komma i åtnjutande av en resa som
är fa förunnad. Man kan givetvis hysa viss förståelse för att sådana
argument framförs. Men jag vill då framhålla att den i vårt land
allmänt omfattade synen på socialtjänstens syfte och mål egentligen
inte ger utrymme för detta slags rättviseresonemang. Till skillnad från
vad som gäller inom kriminalvården skall socialtjänstens insatser inte
ha något repressivt eller allmänpreventivt syfte utan endast ta sikte på
individens sociala rehabilitering.
Det bör slutligen beaktas att utredningen visat att projektet i jämfö-
relse med andra vårdformer är väsentligt mindre kostnadskrävande.
Liksom socialstyrelsen anser jag mot bakgrund av dessa allmänna
synpunkter inte att det finns anledning att rikta kritik mot de nämn-
der som har tagit del i beslutet att bereda de unga en möjlighet att ta
del i Projekt Sjö.
Beträffande de frågor i övrigt som projektet har aktualiserat far jag
anföra följande.
1990/91:1
174
Socialstyrelsen har under hänvisning till bestämmelserna i social-
tjänstlagen och i socialtjänstförordningen som sin mening uttalat att
det fartyg, som har tagits i anspråk för projektet, har varit att anse som
ett hem för vård eller boende och att tillstånd enligt 69 § socialtjänstla-
gen därför har varit påkallat.
Styrelsen stöder sig därvid bl.a. på den definition av institutionsbe-
greppet som har lämnats i propositionen till socialtjänstlagen. Med en
institution avses enligt propositionen en i administrativt hänseende
avgränsad resurs, vilken med särskilda lokaler som bas möjliggör
dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling.
Den exemplifiering som har lämnats i propositionen visar emeller-
tid att institutionsbegreppet tar sikte på sådana hem, som har inrättats
med det syftet att där skall bedrivas en verksamhet med viss varaktig-
het. Avsikten har inte varit att utsträcka tillståndstvånget till att gälla
de' hem, där barn och ungdom tas emot tillfälligt, t.ex. ridläger eller
seglarskolor. Den omständigheten att barn och ungdom där ges en
omvårdnad i förening med ett boende påverkar inte den bedömningen.
En jämförelse kan göras med det tillståndstvång som föreligger
enligt 25 § socialtjänstlagen. Som framgår där krävs tillstånd för att ta
emot en underårig i ett enskilt hem för vård och fostran endast om
vistelsen i hemmet är avsedd att vara stadigvarande.
Projektet Sjö utgör en i förväg tidsbestämd verksamhet med kort
varaktighet för särskilt utsedda ungdomar. Jag delar inte socialstyrel-
sens uppfattning att det fartyg som tas i anspråk inom projektet är att
anse som ett sådant hem för vård eller boende som omfattas av kravet
på tillstånd enligt 69 § socialtjänstlagen.
De ungdomar som kan komma i fråga för projektet är väl kända
inom respektive socialdistrikt i där pågående ärenden. Om distrikts-
nämnden på sätt nu skett vill bereda den unge tillfälle att delta i
projektet, åligger det distriktsnämnden att tillse att den unge kan ges
en betryggande tillsyn och vård. Det innebär att distriktsnämnden
måste skaffa sig en noggrann information om den personal som
kommer att leda verksamheten ombord.
De unga som det är fråga om nu har en omfattande social proble-
matik. Långa seglingsetapper kan av dessa unga utan tidigare erfaren-
heter av segling upplevas som monotona och leda till irritation och
motsättningar ombord. Personalen måste kunna möta och överbrygga
sådana motsättningar. Nämnden måste kunna ställa stora krav på
personalen. Erfarenhet av och kunskap om vården och behandlingen
av unga bör föreligga. Nämnden bör i varje särskilt fall pröva persona-
lens kompetens mot bakgrund av de särskilda behov den unge kan ha.
Det bör vidare ankomma på nämnden att se till att den unge under
behandlingsresan kan ges en väl strukturerad utbildning i navigation
och sjömanskap.
Ett av projektets syften är att skapa en samhörighet mellan unga och
vuxna. Det ligger därför i sakens natur att personalbyte inte skall ske
under den tid projektet pågår.
Redog. 1990/91:1
175
Såvitt framkommit har under den nu aktuella resan personalbyte
skett vid två tillfällen. Detta är otillfredsställande. Revisionskontoret
har i den delen uttalat.
Ledarna för projekt av detta slag måste väljas med omsorg och det
måste finnas garantier för att de fullföljer sitt åtagande. Erbjudande om
stabila vuxenförebilder förutsätter att sådana garantier kan ges. Det
utesluter inte att tillfälliga avlösningar kan ske under kortare perioder.
Jag delar den uppfattningen.
Det bör vidare uppmärksammas att nämndens ansvar för den unge
kvarstår under hela den tid som projektet pågår. Det innebär inte bara
att nämnden måste förvissa sig om att personalen är lämplig utan även
att personalen utan olägenhet kan komma i kontakt med nämnden om
omständigheterna kräver det. Praktiska möjligheter att återföra den
unge måste finnas. Detta måste nämnden beakta vid sitt ställningsta-
gande till angivet resmål. Det först aktualiserade resmålet — Västindi-
en — var inte minst mot den bakgrunden klart olämpligt.
Med det ansvar som nämnden har för den unge följer också en
skyldighet för nämnden att pröva om den unge har psykiska och
fysiska förutsättningar att delta i en verksamhet av förevarande slag.
Som socialstyrelsen har framhållit är denna typ av behandling inte
lämplig för psykiskt svårt störda ungdomar och inte heller för ungdo-
mar med ett omfattande missbruk.
Urvalet av de unga som kan komma i fråga för projektet begränsas
också av att vård enligt LVU inte kan bedrivas utanför Sverige. Detta
gäller även för det fall att svenskt fartyg används och att svensk lag
därmed gäller ombord. Detta har sin grund bl.a. i att de i LVU-vården
ingående tvångsbefogenheterna inte kan tillämpas utom riket. Avviker
den unge under resa utomlands saknar således nämnden den möjlighet
som annars finns att genom polismyndighetens försorg återföra den
unge.
Det står också klart att deltagande i en behandlingsresa aldrig kan
utgöra ett realistiskt alternativ för de unga, som behöver vård på sådant
hem för särskild tillsyn som anges i 12 § LVU. Knappheten på resurser
inom LVU-vården far således inte leda till att nämnden som en
nödlösning placerar den unge inom projektet.
Den nämnd som bereder den unge en plats inom projektet och som
därmed är formellt ansvarig för att den unge far den vård och den
behandling som han behöver har även att beakta de krav som sjösäker-
heten ställer.
Den bedömning som sjöfartsverket har gjort bör därvid gälla. Resan
bör således förläggas till farvatten som är säkerhetsmässigt hanterbart
då det gäller nautiska förhållanden, sjöräddning, radiokommunikation
och myndighetssamarbete. Jag delar verkets bedömning att resorna bör
begränsas till sommartid i Östersjön och skandinaviska hamnar i
Nordsjön. När större erfarenheter har vunnits bör på sätt verket uttalat
resorna kunna utsträckas till hamnar längs den europeiska nordkusten
till och med hamnar i nordvästra Medelhavet.
Redog. 1990/91:1
176
Det framstår som ändamålsenligt att, som sjöfartsverket föreslagit,
vid planering av en behandlingsresa kontakt tas med sjöfartsverket som
därmed kan bidra med sin sakkunskap och vid behov ge de råd och
anvisningar som krävs i det särskilda fallet. Innan nämnden placerar
den unge på en behandlingsresa bör nämnden förvissa sig om att ett
sådant samråd med sjöfartsverket har ägt rum.
Jag vill slutligen understryka vad socialstyrelsen uttalat att en be-
handlingsresa av detta slag inte far bli en isolerad företeelse i social-
tjänstens arbete med den unge. Det åligger nämnden att upprätta en
plan över vården vilken även skall ange hur vården skall avslutas och
hur eftervården skall bedrivas.
Genom Projekt Sjö har socialtjänsten sökt finna en ny väg att bistå
de unga för vilka andra behandlingsmetoder har varit mindre fram-
gångsrika. Tidigare erfarenheter av sådan verksamhet har inte förele-
gat. Det är givetvis viktigt att projektet blir föremål för en noggrann
värdering och bedömning.
Jag anser inte att vad som har kommit fram vid granskningen här
ger anledning till kritik av nämnd eller av tjänsteman såvitt avser den
valda behandlingsformen eller att det finns skäl för mig att göra några
ytterligare uttalanden såvitt avser de förvaltningsfrågor som varit före-
mål för revisionskontorets prövning. Jag åsyftar därvid de brister i
administrativt hänseende som revisionskontoret har visat på.
Om verksamheten med behandlingsresor kommer att fortsätta är det
angeläget att socialstyrelsen lämnar information till socialnämnderna i
de frågor som har tagits upp här.
1990/91:1
Hemtjänstens i Solna kommun insatser för en handi-
kappad man
(Dnr 237-1989)
I januari 1989 inkom till JO en promemoria från länsstyrelsen i
Stockholms län. I promemorian redogjorde länsstyrelsen för de omsor-
ger som inom hemtjänsten i Solna kommun hade lämnats Mats Öbom,
född 1965. Mats Öbom var på grund av en svårartad epilepsi i behov
av tillsyn dygnet runt. Enligt promemorian hade Mats Öbom natten
mot den 8 januari 1989 lämnats ensam av det vårdbiträde som då var i
tjänst. Senare samma natt påträffades Mats Öbom död utanför sin
lägenhet i servicehuset Turkosen. Han hade tagit sitt liv genom att
hoppa från lägenheten. Enligt promemorian hade fråga väckts om
hemtjänsten åsidosatt sina skyldigheter i omsorgerna om Mats Öbom.
Med anledning av de uppgifter som lämnades i promemorian beslöt
JO att inleda utredning. Promemorian remitterades till västra sociala
distriktsnämnden i Solna kommun för utredning och yttrande.
Äldreomsorgschefen Arne Fehrman och distriktschefen Liane Wal-
lerstedt lämnade i remissvar en redogörelse för vad som hade förekom-
mit i omsorgerna om Mats Öbom. Västra sociala distriktsnämnden
177
uttalade i sitt yttrande att nämnden — med djupt beklagande av det
inträffade — ansåg att socialtjänsten gjort vad som rimligen kunnat
begäras när det gäller vården av Mats Obom.
Biträdande överläkaren Berit Lagerheim, som hade haft fortlöpande
kontakter med Mats Öbom och hans mor sedan 1983, yttrade sig över
den verkställda utredningen.
JO kompletterade utredningen vid samtal på JO-expeditionen med
Arne Fehrman, det vårdbiträde som sist tjänstgjorde hos Mats Öbom
samt med Berit Lagerheim.
JO lånade även in den förundersökning som inletts med anledning
av uppkommen misstanke om att ett vårdbiträde, genom att lämna
Mats Öbom ensam, varit vållande till dennes död. Handlingarna visade
att förundersökningen lagts ned enär brott inte kunde styrkas.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 5 februari 1990
följande.
Inledd förundersökning angående misstanke om vållande till Mats
Öboms död har, som förut angetts, av åklagaren nedlagts enär brott ej
kunnat styrkas. Den utredning som har företagits av mig ger inte
anledning till annan bedömning än den som åklagaren har gjort.
Vad som i övrigt har förekommit i vården av Mats Öbom ger
anledning till följande uttalanden av mig.
Mats Öbom led alltsedan 12-årsåldern av svår epilepsi. Under hela
hans sjukdomstid har modern Solbritt Öbom biträtt och hjälpt honom.
Det är främst genom hennes insatser — särskilt i tider då samhällets
insatser har varit otillräckliga — som Mats Öbom trots sin svåra
sjukdom kunnat känna trygghet och en tro på en gynnsam utveckling.
Det som har inträffat nu framstår som djupt tragiskt.
Redan tidigt lades den arbetsfördelningen fast att socialtjänsten skul-
le sörja för det behov av omsorg och tillsyn som sjukdomen medförde.
Hälso- och sjukvården skulle svara med sina insatser vid akuta sjuk-
domstillstånd och i övrigt medverka till att socialtjänstens personal fick
den information som behövdes för att personalen skulle kunna fullgö-
ra sina uppgifter. Vad som har kommit fram i ärendet ger inte grund
för kritik av den arbetsfördelning som inom ramen för de resurser
som har funnits tillgängliga har lagts fast i samråd med Mats Öbom
och Solbritt Öbom.
Mats Öboms sjukdom var sådan att han behövde ständig tillsyn. Då
de epileptiska anfallen kom måste det finnas någon som kunde för-
hindra att han skadade sig under anfallen och se till att Mats Öbom
fördes till sjukhus då anfallens djup och varaktighet föranledde det.
För tillvägagångssättet i sådana fall hade särskilda anvisningar utfärdats
av läkare.
Den utredning som föreligger nu visar på de långtgående krav som i
den fastlagda arbetsfördelningen ställdes på socialtjänsten. Från social-
tjänstens sida har också stora ansträngningar gjorts för att finna den
omsorgsform som bäst tillgodosåg Mats Öboms behov.
Redog. 1990/91:1
178
Under de år som gått har från socialtjänstens sida olika åtgärder
prövats. Det finns inget i utredningen som ger anledning till annat
antagande än att man inom socialtjänsten handlat med utgångspunkt i
vad som bedömdes vara bäst för Mats Öbom.
Det ställer sig svårt att i ett längre tidsperspektiv beröra de orsaker
som kan ha lett fram till Mats Öboms död. Jag finner inte anledning
att här granska de insatsformer som har prövats under de gångna åren.
Jag begränsar mina uttalanden till att avse vad som skedde under
hösten 1988 och vid ingången av år 1989.
Mats Öboms behov av tillsyn tillgodosågs under sensommaren och
hösten av Turkosens ordinarie personal. Skyddsombudet hade emeller-
tid stoppat arbetet hos Mats Öbom, och Solbritt Öbom fick svara för
nära nog dygnet-runt-insatser hos sonen. Det var i den situationen som
tanken på en personlig assistentgrupp växte fram. Såväl Mats Öbom
som Solbritt Öbom ställde sig positiva till den anvisade lösningen. Den
2 november 1988 beslöt nämnden att godkänna uppläggningen av
arbetet med en personlig assistentgrupp.
Det står klart att i ett arbete med denna utformning särskilda krav
måste ställas på personalen. Insikt om sjukdomen samt hänsyn till och
förståelse för hur sjukdomen kunde påverka Mats Öbom var självklara
utgångspunkter för arbetet. Det finns inget i utredningen som ger vid
handen att man från socialtjänstens sida har brustit i ansvar vid
rekryteringen av personal i vilken rekrytering för övrigt Mats Öbom
och Solbritt Öbom tog aktiv del.
I assistentgruppen kom sedermera att ingå åtta personer. En av dem
var Magnus Jacobsson. Han hade redan genom sitt tidigare arbete vid
Turkosen god kännedom om Mats Öbom.
Gruppens uppgift var att svara för dygnet-runt-insatser hos Mats
Öbom. 1 ett fortlöpande schema skulle assistenterna avlösa varandra.
Det var givetvis nödvändigt att assistentgruppen fick kunskap om Mats
Öboms sjukdomsbild och om de olika åtgärder som måste vidtas vid
de återkommande krampanfallen. Härvidlag kunde Magnus Jacobsson
bidra med den kunskap som han fatt under den tid som han redan
arbetat hos Mats Öbom. Övriga i gruppen introducerades i arbetet och
fick därvid instruktioner om de olika uppgifter som arbetet var förenat
med. Arbetet i gruppen kom i övrigt att i stor utsträckning bestämmas
av dem som ingick i gruppen. Den vårdplaneringsgrupp med företrä-
dare för socialtjänst och sjukvård som tidigare hade tillsatts fick under
den korta tid som assistentgruppen var verksam inget avgörande infly-
tande på gruppens arbete.
Arne Fehrman, som under den nu ifrågavarande tiden var ansvarig
för verksamheten, utgick i sin bedömning av gruppens verksamhet och
dess behov av vägledning och information från vissa förutsättningar.
Som en sådan väsentlig förutsättning gällde enligt Arne Fehrmans
bedömning att Mats Öbom inte fick lämnas ensam. Enligt Arne
Fehrmans uppfattning stod det klart för alla i assistentgruppen att de
inte skulle fa lämna Mats Öbom utan att det fanns någon som avlöste.
Någon uttrycklig instruktion i det hänseendet förelåg emellertid inte;
det framstod som mer eller mindre självklart att så skulle vara fallet.
1990/91:1
179
Magnus Jacobsson har lämnat uppgifter som avviker från vad Arne
Fehrman på så vis har uppgett. Enligt Magnus Jacobsson gällde som
en ovillkorlig förutsättning för arbetet hos Mats Obom att den som
under arbetet utsattes för hot från hans sida skulle ha rätt att lämna
arbetsplatsen för att i receptionen till Turkosen avvakta att Mats Öbom
eller hans mor hörde av sig.
Av Magnus Jacobssons uppgifter framgår vidare att Mats Öbom
tidvis kunde vara provocerande. Han kunde under lång tid uppehålla
sig vid förhållanden som var känsliga för den som just då tjänstgjorde
hos Mats Öbom. Därför hade som ytterligare en förutsättning för
arbetet hos Mats Öbom ställts upp det villkoret att om Mats Öbom
visade nedsättande eller arrogant beteende mot personalen skulle per-
sonalen ha rätt att lämna arbetsplatsen.
Magnus Jacobssons uppgifter vinner stöd av protokoll från personal-
möte i mars 1987. Det finns inget i utredningen som motsäger Magnus
Jacobssons uppgifter om att dessa förutsättningar varit bestämmande
för personalens arbete hos Mats Öbom under tiden därefter och
således även för assistentgruppens arbete.
Såvitt framkommit har emellertid Arne Fehrman, som varit ansvarig
för den utformning assistentgruppens arbete fått, inte känt till de
villkor som personalen på så vis ställt upp för arbetet.
Det står numera klart att det har brustit i instruktionerna till den
assistentgrupp som skulle svara för omsorgerna om Mats Öbom. En
noggrann genomgång av de villkor som skulle gälla för arbetet hade
varit påkallad. Vid en sådan genomgång hade med biträde av läkare
upplysningar kunnat lämnas om de särskilda krav som arbetet hos
Mats Öbom ställde. Uppgifter hade därvid kunnat lämnas om att vad
som personalen uppfattade som ett provocerande beteende från Mats
Öboms sida var att se mer som en del av sjukdomsbilden än som en
följd av ett medvetet syfte att tillfoga personalen obehag eller lidande.
Vid en sådan genomgång hade kunnat läggas fast att den ovillkorliga
avsikten med assistentgruppens arbete var att nå kontinuitet i tillsynen
för att kunna förhindra att Mats Öbom skadade sig till följd av
sjukdomen. Det hade vidare kunnat slås fast att det ålåg envar i
assistentgruppen som av olika skäl inte ansåg sig kunna stanna kvar i
arbetet hos Mats Öbom att tillse att han eller hon blev avlöst.
Det är beklagligt att inte formerna för arbetet på så vis fastställdes.
Att så inte skedde innan gruppen påbörjade sitt arbete får ses mot
bakgrund av den tidsnöd som har förelegat. Beaktas bör också att det
uttalade syftet var att vårdplaneringsgruppen på sikt skulle ges ett ökat
inflytande i assistentgruppens arbete och att en psykolog vidtalats för
att ge assistentgruppen handledning.
Den 3 januari 1989 blev det känt för Arne Fehrman att Magnus
Jacobsson efter ett gräl med Mats Öbom lämnat denne ensam i sin
lägenhet. I belysning av vad som senare skedde framstår det som
uppenbart att Arne Fehrman i den uppkomna situationen för Magnus
Jacobsson skulle ha framhållit vikten av att Mats Öbom inte lämnades
Redog. 1990/91:1
180
ensam. Arne Fehrman borde därvid särskilt ha framhållit den risk för
epileptiska anfall som rymdes i en situation där Mats Obom efter ett
uppslitande gräl lämnades ensam.
Emellertid måste beaktas att Arne Fehrman vid angiven tid saknade
vetskap om de villkor för arbetet som antagits inom assistentgruppen.
Med den kunskap som Arne Fehrman då hade om Magnus Jacobsson
fanns det anledning för honom att tro att det inträffade var en
engångsföreteelse, som således inte skulle komma att upprepas, och att
den påtalade självmordsrisken i fall då Mats Öbom lämnades ensam
därför inte framstod som så näraliggande som senare visade sig vara
fallet.
Natten mot den 8 januari 1989 tjänstgjorde Magnus Jacobsson på
nytt hos Mats Öbom. Återigen förekom allvarliga meningsmotsättning-
ar mellan dem och Magnus Jacobsson lämnade i vredesmod Mats
Öbom efter midnatt. Mats Öbom påträffades senare död nedanför sin
lägenhet.
Magnus Jacobsson har uppgett att Mats Öbom under natten med
stor envishet uppehållit sig vid förhållanden som var mycket känsliga
för Magnus Jacobsson. Det var Mats Öboms provocerande beteende,
som föranledde Magnus Jacobsson att lämna lägenheten. Magnus Ja-
cobsson handlade därvid i enlighet med de förutsättningar som var
uppställda för arbetet, vilka förutsättningar såvitt Magnus Jacobsson
kände till var godkända av arbetsledningen. Beaktas bör också att
Magnus Jacobsson inte kände till de självmordstankar som Mats Öbom
uttryckt. Vad som förekommit i denna del ger således inte anledning
till kritik.
Det förtjänar att framhållas att en person med större förståelse för
den utsatta situation som Mats Öbom till följd av sin sjukdom befann
sig i borde ha insett att Mats Öbom genom att lämnas ensam försattes i
en psykiskt påfrestande situation. Den som hade haft en sådan insikt
borde ha sökt överbrygga de uppkomna motsättningarna eller, om
detta inte var möjligt, tillse att han avlöstes i sitt arbete av annan. Som
jag tidigare framhållit återfaller ansvaret för att personalen hade behöv-
lig kunskap om arbetets förutsättningar ytterst på arbetsledningen.
Arne Fehrman såsom ansvarig för verksamheten inom socialtjänsten
samt de läkare som biträtt i omsorgerna om Mats Öbom har med stort
personligt engagemang sökt finna de insatser som bäst gagnade Mats
Öbom. Den svåra situation som uppkom sedan arbetsplatsen avstängts
möjliggjorde emellertid inte en nödvändig genomgång av arbetets
förutsättningar och ett klarläggande av de särskilda hänsynstaganden
som Mats Öboms sjukdom krävde. Det finns starka skäl anta att om de
villkor som antagits inom assistentgruppen varit kända för Arne Fehr-
man han i vart fall i denna del lagt fast instruktioner i syfte att
säkerställa kontinuiteten i omsorgerna om Mats Öbom.
Avslutningsvis kan jag inte underlåta att ställa den mer principiella
fråga, som utredningen i ärendet ger upphov till, nämligen om social-
tjänstens resurser allmänt sett är eller kan bli tillräckliga för att
uppfylla alla de krav som vården av en person med en svår kronisk
sjukdom ställer.
1990/91:1
181
I Mats Öboms fall finns det enligt min mening anledning anta att
vården skulle ha varit mindre problemfylld om det formella vårdan-
svaret legat på sjukvården. Därmed menar jag naturligtvis inte att Mats
Öbom bort vara hänvisad till institutionsvård. Men ett självständigt
boende under tillsyn av sjukvårdsutbildad personal — eller av personal
från både sjukvård och socialtjänst — hade sannolikt bättre kunnat
tillgodose Mats Öboms särskilda behov.
1990/91:1
Att en socialförvaltning erbjuder bistånd till uppehäl-
le i form av rekvisitioner är godtagbart även om den
biståndssökande förklarar sig vägra motta bistånd i
den formen
(Dnr 2502-1989)
AnmälanI en anmälan till JO begärde S. att JO skulle granska socialförvaltning-
ens i Gävle kommun handläggning av en ansökan från honom om
bistånd till bl.a. uppehälle. Han anförde att ansökan avslagits på
oriktiga grunder.
JO beslöt att inhämta upplysningar i saken från socialförvaltningen.
Utredningens resultatS. har missbrukat narkotika i närmare 20 år. I september 1989 ansökte
han om ekonomiskt bistånd till hyra och uppehälle. Han beviljades i
samband med ansökan bistånd till uppehälle under en vecka samtidigt
som narkotikagruppen inom socialförvaltningen kom överens med
honom om hembesök, eftersom han var sängbunden efter en trafik-
olycka och oförmögen att besöka socialförvaltningen. Vid hembesöket
befann sig tre andra missbrukare i lägenheten. Alla i lägenheten
bedömdes vara påverkade av narkotika. Enligt förvaltningens anteck-
ningar från besöket förklarade S. att han hade för avsikt att fortsätta
sitt missbruk. I beslut över ansökan angavs följande: "Beslut: att avslå
kortsiktigt ekonomiskt bistånd då S. inte är villig att medverka i
erforderliga behandlingsåtgärder för att bryta sitt pågående missbruk."
Förvaltningen anförde i upplysningarna till JO bl.a. följande. S. har
överklagat det ifrågavarande beslutet, som i samband därmed har
korrigerats och preciserats. Följande beslut gäller: att bifalla framstäl-
lan om ekonomiskt bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen till uppehälle.
S. ombeds ta förnyad kontakt med Narkotikagruppen. — Förvaltning-
en har anfört att det första beslutet tyvärr hade fatt en olycklig
formulering och följaktligen har korrigerats. Socialnämnden är natur-
182
ligtvis medveten om att uttryckliga behandlingskrav inte kan ställas i
samband med socialbidrag. Något sådant krav har i praktiken inte
heller ställts i detta fall. Då S. var drogpåverkad vid hembesöket
erbjöds han ekonomiskt bistånd i form av rekvisition och inte i
kontant form. Han avböjde emellertid detta.
S. anförde till bemötande härav bl.a. att han vid hembesöket inte var
drogpåverkad men väl tog värktabletter p.g.a. sviterna efter trafikolyc-
kan. Han avböjde bistånd i form av rekvisitioner, eftersom han ansåg
detta vara närmast förödmjukande.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 21 december
1989 bl.a. följande.
Såsom förvaltningen angivit i sitt remissvar till JO är rätten till
bistånd inte beroende av att den biståndssökande underkastar sig t.ex.
en behandlingsinsats avseende narkotikamissbruk. Av utredningen
framgår att något sådant krav i verkligheten inte uppställts utan att S. i
samband med hembesöket erbjöds bistånd i form av rekvisitioner.
Utredningen och beslutet borde givetvis ha utformats så, att dessa
omständigheter gått att utläsa. Eftersom bristen har avhjälpts i anslut-
ning till att S. överklagade beslutet nöjer jag mig med de påpekanden
som ligger i det nu sagda.
Utredningen visar att S. vid tillfället erbjudits bistånd till sitt uppe-
hälle, låt vara i form av rekvisitioner, vilka han inte ville godta. Om
detta vill jag säga följande. Den enskilde har rätt till bistånd av
socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans
behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Nämnden skall i varje särskilt
fall vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa behovet. Den
enskilde har inte någon ovillkorlig rätt till en viss bestämd insats. Man
kan alltså inte säga att någon skall ha kontanter i stället för rekvisitio-
ner till hjälp till uppehället. Vilket som skall väljas måste, i händelse
av att den enskilde och nämnden har olika uppfattning i frågan,
slutligen ankomma på nämnden att avgöra. Socialnämnden i Gävle
tillämpar principen att inte erbjuda drogpåverkade personer bistånd i
kontant form. Jag saknar med hänsyn till det anförda grund för att
kritisera denna princip. Huruvida S. vid det ifrågavarande tillfället var
påverkad av narkotika eller av välmotiverade värktabletter saknar jag
all möjlighet att avgöra. Jag har därför ingen anledning att rikta kritik
mot socialförvaltningen i frågan om formen för erbjudet bistånd till
uppehälle.
Redog. 1990/91:1
183
Delgivning av beslut i biståndsärende
(Dnr 1604-1989)
I en anmälan till JO uppgav P-O.K. i huvudsak följande. Socialnämn-
den i Eskilstuna hade delgivit honom ett beslut i ett biståndsärende. På
mottagningsbeviset hade angivits att det rörde sig om ett beslut av
biståndsdelegation i ett socialärende med person- och paragrafnummer
angivna. Handlingen skulle återsändas till socialtjänsten, socialbidrags-
avdelningen. P-O.K. bad JO pröva lämpligheten av förfaringssättet.
I remissvaret åberopade socialnämnden en utredning med i huvudsak
följande innehåll.
P-O.K. har efter det att han ansökt om ekonomiskt bistånd och fått
avslag på sin ansökan från socialnämnden erhållit s.k. ordinär delgiv-
ning av beslutet.
Beslutet har sänts i ett rekommenderat brev med mottagningsbevis.
På mottagningsbeviset framgår att det rör sig om beslut i socialärende
samt att beslutet tagits av biståndsdelegationen med paragrafnummer.
P-O.K. anför i sin klagan att han finner det stötande att det på
mottagningsbeviset framgår att det rör sig om ett biståndsärende.
Socialnämnden har haft ambitionen att genom denna text klart
tydliggöra vad beslutet gäller så att sökanden snabbt kan ta del av
handlingen samt har möjlighet att anföra förvaltningsbesvär. Detta som
ett led i en service till sökanden.
P-O.K. finner det integritetskränkande att det så klart framgår att det
rör sig om ett socialt ärende samt beslut av biståndsdelegation. Social-
nämnden har förståelse för dessa synpunkter och är därför beredd att
ompröva tidigare rutin vad gäller mottagningsbevisets skriftliga inne-
håll.
Socialnämnden kommer fortsättningsvis att på mottagningsbeviset
endast låta det framgå att det rör sig om ett kommunalt beslut, datum
för beslutet samt personnummer på den sökande. Socialnämnden är
även beredd att ompröva textens innehåll på mottagningsbeviset vad
gäller återsändandeadressen. Atersändandeadressen skall fortsättningvis
vara socialtjänsten, Eskilstuna, samt handläggarnummer.
Socialnämnden beslutade att anta de föreslagna ändringarna.
BedömningJO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 27 november
1989 följande.
I 58 § socialtjänstlagen sägs att i mål och ärenden enligt denna lag
som avser myndighetsutövning mot enskild, får delgivning inte ske
med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen. Dessa bestämmelser
avser delgivning med annan och kungörelsedelgivning och saknar
intresse i detta ärende. I övrigt gäller förvaltningslagens (1986:223)
bestämmelser om delgivning av socialnämnds beslut. I 21 § sägs bl.a.
att en sökande skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom
myndigheten avgör ärendet, om det avser myndighetsutövning mot
Redog. 1990/91:1
184
enskild. Vidare sägs att myndigheten bestämmer om underrättelsen
skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på
annat sätt.
Redog. 1990/91:1
För egen del gör jag följande bedömning.
Jag kan inledningsvis konstatera att socialnämnden inte brutit mot
förvaltningslagens bestämmelser genom att ange de aktuella uppgifter-
na på mottagningsbeviset. Både avsändare och mottagare har, som
socialnämnden anfört, nytta av en väl fungerande delgivning av myn-
digheternas beslut. De uppgifter som angivits här sträcker sig emeller-
tid längre än vad som kan anses erforderligt för att tillgodose kraven
på en välfungerande delgivning. Socialnämnden har heller inte berört
frågan om förfarandet kan anses stå i strid mot socialsekretessen i 7
kap. 4 § sekretesslagen. Socialsekretessen är sträng och utlämnande av
uppgift som anger att enskild av allt att döma ansökt om bistånd enligt
socialtjänstlagen, kan innebära brott mot tystnadsplikt. Vid bedömning
av frågan om ett eventuellt brott mot tystnadsplikt måste man emeller-
tid även beakta den omständigheten att uppgifterna under postbeford-
ran åtnjutit sekretesskydd enligt 9:8 sekretesslagen. Posttjänsteman som
kommit i kontakt med uppgifterna far inte yppa vad han sålur.da
erfarit. Med hänsyn härtill och då socialnämnden nu ändrat sina
rutiner, anser jag mig inte ha tillräckliga skäl att driva saken vidare.
Jag anser mig också nu kunna konstatera att de redovisade ändringar-
na synes tillgodose både kraven på en säker delgivning och den
enskildes rätt till integritetsskydd.
Besvärshänvisning dä bistånd meddelas enligt 5 §
SoL sedan tillämpning av 6 § övervägts
Vid inspektion den 19—20 september 1989 av en socialförvaltning
iakttogs följande: I fall då sökande begärt ekonomisk hjälp enligt 6 §
socialtjänstlagen (1980:620) (SoL), men fått sin ansökan bifallen endast
så till vida att han beviljats begärt belopp enligt 5 § SoL med
återbetalningsskyldighet, har beslutet inte ansetts överklagbart varför
besvärshänvisning inte lämnats.
I protokoll över inspektionen uttalade JO Norell Söderblom följan-
de: Om en biståndssökande får exakt samma bistånd enligt 5 §
som man först enligt huvudregien har prövat enligt 6 §, skall han ha
besvärshänvisning om man objektivt sett kan finna någon nackdel för
honom med det valda lagstödet för biståndet, t.ex. att det minskar hans
möjlighet att för framtiden avgöra om han har rätt till ytterligare
bistånd. Om biståndet har fått ett annat innehåll än det skulle ha fått
enligt 6 §, t.ex. förenats med villkor om återbetalning, skall besvärs-
hänvisning alltid lämnas.
185
Dom i Europadomstolen har ingen normerande ver-
kan. Flyttningsförbud får inte användas som en per-
manent åtgärd
(Dnr 1869-1989)
BakgrundMakarna O. har tillsammans barnen S., född 1971, H., född 1976 och
T., född 1979.
Sociala distriktsnämnden 6 i Göteborgs kommun beslutade den 16
september 1980 att barnen med stöd av dåvarande 25 § a) och 29 §
barnavårdslagen skulle omhändertas för samhällsvård. Beslutet vann
laga kraft. Barnen placerades i olika familjehem.
Genom en dom år 1985 beslutade kammarrätten att samhällsvården
i fråga om S. skulle upphöra.
Genom en dom den 18 juni 1987 beslutade regeringsrätten att
samhällsvården beträffande H. och T. skulle upphöra.
S. återförenades med sina föräldrar. 1 fråga om H. och T. förbjöd
distriktsnämnden genom ett beslut den 23 juni 1987, med stöd av 28 §
socialtjänstlagen, föräldrarna att flytta barnen från deras respektive
familjehem. Beslutet fastställdes av kammarrätten och regeringsrätten.
Regeringsrätten tidsbegränsade förbudet till den 30 juni 1989. Den 23
juni 1989 beslutade distriktsnämnden om ett nytt flyttningsförbud.
Efter överklagande begränsade länsrätten i en dom den 4 oktober 1989
förbudet till den 31 mars 1990.
Socialnämnden väckte sedermera talan hos tingsrätt om överflyttan-
de av vårdnaden om barnen till familjehemsföräldrarna. Målet var vid
tidpunkten för JO:s beslut ännu inte avgjort.
I klagomål till JO anförde Siv Westerberg bl.a. följande. Trots att
Europadomstolen i en dom den 22 juni 1989 (Eriksson-målet nr
11/1988/144/209) klart uttalat att utfärdade inskränkningar i biologiska
föräldrars rätt till umgänge med sina barn under rådande flyttningsför-
bud är utan rättsverkan, fortsätter socialmyndigheterna i Göteborg att
hindra makarna O. från att ha sina barn på obevakade besök hos sig i
sitt hem i Alingsås under sommarferierna. Sverige har genom biträ-
dande av konventionen om de mänskliga rättigheterna förpliktat sig att
respektera Europadomstolens domar.
Yttrande inhämtades från socialnämnden i Göteborgs kommun. Siv
Westerberg inkom med påminnelser.
1990/91:1
186
BedömningRedog. 1990/91:1
JO Norell Söderblom uttalade i sitt beslut i ärendet den 2 maj 1990
följande.
Regeringsrätten har i en dom den 18 juli 1988 nr 2377 funnit att
utfärdande av begränsningar i umgänget sedan ett flyttningsförbud
beslutats saknar all rättsverkan eftersom det inte finns några bestäm-
melser på vilka sådana begränsningar kan grundas.
Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europa-
domstolen) har — som nämnts i klagomålen — den 22 juni 1989
meddelat en dom i målet Eriksson J. Sverige. Domstolen har i fråga
om inskränkningar i umgängesrätten vid flyttningsförbud — med
hänvisning till regeringsrättens uttalande — konstaterat att "intrånget i
fråga i fru Erikssons rätt till skydd för sitt familjeliv inte hade
erforderligt stöd i inhemsk lag och att det därför inte var "i enlighet
med lag" i den mening som avses i artikel 8 i konventionen om de
mänskliga rättigheterna" (p. 65). Domstolen anför dock att den inte
betvivlar att inskränkningarna utfärdades i det legitima syftet att skyd-
da barnets hälsa och rättigheter (p. 67). Domstolen konstaterar att de
hårda och långvariga umgängesrättsbegränsningarna i kombination
med det långvariga flyttningsförbudet inte har stöd i proportion till de
eftersträvade legitima syftena (p. 71). Europadomstolen fann också att
det förelegat en kränkning mot artikel 6 i konventionen genom att
Cecilia Eriksson inte haft möjlighet att fa en rättslig prövning av
beslutet att inskränka umgängesrätten (p. 81).
Vad först gäller frågan om vilken rättsverkan domen från Europa-
domstolen har i Sverige vill jag anföra följande.
Parter i målet i Europadomstolen var Cecilia Eriksson och svenska
staten. Domstolen fann i målet att begränsningar i umgänget sedan
flyttningsförbud beslutats utgjorde en kränkning enligt konventionen
om de mänskliga rättigheterna. Svenska staten fälldes alltså i detta
hänseende.
Sverige har förbundit sig att följa den ifrågavarande konventionen.
Det innebär att staten har påtagit sig att verka för att den inhemska
lagstiftningen inte står i strid mot konventionen. Om Europadomsto-
len alltså finner att ett myndighetsbeslut i Sverige inte överensstämmer
med konventionen kan svenska staten ändra den inhemska lagstiftning-
en. Däremot får staten enligt regeringsformen inte bestämma hur en
domstol eller förvaltningsmyndighet skall döma eller besluta i ett
enskilt fall eller hur domstol eller förvaltningsmyndighet i övrigt skall
tillämpa lagen i särskilt fall.
Av det sagda följer att en svensk domstol eller förvaltningsmyndighet
inte är formellt bunden av Europadomstolens domar.
Vad därefter gäller frågan om inskränkningar i fråga om umgänget
sedan flyttningsförbud har beslutats gör jag följande bedömning.
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) föreskri-
ver att vården skall upphöra när den inte längre behövs. Finns det en
risk som inte är ringa för att barnets hälsa skadas av att inte fa vara
kvar i familjehemmet far flyttningsförbud enligt 28 § socialtjänstlagen
187
meddelas. Flyttningsförbudet är avsett att vara en temporär åtgärd för Redog 1990/91’1
att förhindra att föräldrarna tar hem barnet omedelbart och för att ge
tid att förbereda en återförening.
Även om en strävan bör vara att föräldrar och barn skall återförenas
kan man inte bortse från att det förekommer fall där en återförening
inom överskådlig tid ter sig orealistisk. Detta är t.ex. fallet när ett barn
beretts vård utanför det egna hemmet i späd ålder och därefter växer
upp och rotar sig i ett familjehem. Finns det i ett sådant fall inte
längre skäl för vård enligt LVU bör frågan om överflyttning av
vårdnaden till familjehemsföräldrarna aktualiseras. Det bör alltså inte
få förekomma att flyttningsförbud används som en permanent åtgärd
för att uppnå syftet att låta barnet stanna kvar i familjehemmet.
I det aktuella fallet har flyttningsförbudet kommit att gälla under
lång tid. Frågan har därvid uppkommit om socialnämndens rätt att
reglera umgänget mellan barnet och modern.
Som regeringsrätten och Europadomstolen konstaterat finns enligt
nuvarande ordning ingen laglig möjlighet att besluta om umgänget
mellan föräldrar och barn under pågående flyttningsförbud. Skälet till
att umgängesfrågan vid flyttningsförbud inte reglerats i socialtjänstlagen
torde närmast ha varit att flyttningsförbudet är att anse som en
temporär åtgärd.
Frågan om hur socialnämnden skall förfara när det finns behov av
att reglera umgänget mellan barn och föräldrar under pågående flytt-
ningsförbud är alltså för närvarande oreglerad. Enligt den nya LVU,
som träder i kraft den 1 juli 1990, öppnas möjlighet för socialnämnden
att, på samma sätt som i fråga om LVU-vården, besluta om de
inskränkningar i fråga om umgänget mellan barnet och föräldrarna
som nämnden anser nödvändiga för barnets skull (31 §). Socialnämn-
dens beslut kan överklagas till länsrätten (41 § första st. 3).
Av utredningen i ärendet framgår att socialnämnden handlat uteslu-
tande av omsorg om barnen. Med hänsyn till detta och till den
nuvarande lagens brister som numera föranlett lagändring finner jag
mig kunna avsluta ärendet med vad jag nu uttalat.
Då en boende på ett servicehus förs till sjukhus bör
personalen på servicehuset förvissa sig om att de
anhöriga underrättas, om de vet att den boende inte
skulle motsätta sig det
(Dnr 833-1989)
AnmälanI anmälan till JO anförde K.W.: Hans fader H.W. bodde på servicehu-
set Dicksons Hus i Göteborg. Därifrån infördes han till Östra sjukhu-
set den 17 januari 1989. K.W., som var faderns närmaste anhörige,
blev inte underrättad om att denne förts till sjukhus, vilket förde med
188
sig att fadern avled utan att ha fått kontakt med sina anhöriga. Det Redog 1990/91'1
borde ha ålegat den ansvarige befattningshavaren på servicehuset att se
till att rutiner för underrättelse av anhöriga fanns.
Utredning UtredningsåtgärderJO beslöt att inhämta utredning och yttrande från sociala distrikts-
nämnden i Örgryte-Härlandadistriktet.
Sociala distriktsnämnden anförde följande. Dicksons Hus är ett service-
hus där de boende har egna kontrakt på sina lägenheter. I avgiften
ingår förutom månadshyran en fast basavgift som avser fasta kostnader,
t.ex. larmanordning. Dessutom kan hyresgästen betala för valfri service
i huset av typ hel- eller halvpension, tvättservice och annan hemtjänst.
Eftersom boende på servicehus är klassificerat som eget boende be-
handlas de boende där på samma sätt som vårdtagare boende utanför
servicehuset. Vid akuta sjukdomstillstånd tillfrågas i första hand de
anhöriga om de kan följa med till sjukhuset. Har de ej möjlighet till
det har hemtjänsten ansvar att ombesörja att transport till sjukhus sker
på lämpligaste sätt. Vid behov av och i mån av tillgång till personal
följer hemtjänsten med till sjukhuset. Vid intagning på sjukhus är det
sedan Sjukvårdsförvaltningens ansvar att anhöriga meddelas. — H.W.
fördes i ambulans till Östra sjukhuset. Eftersom hemtjänstassistenten
inte kunde nå de anhöriga per telefon ombesörjde hon att ett vårdbi-
träde följde med i ambulansen. Vårdbiträdet stannade kvar på sjukhu-
set till dess H.W. blivit installerad. Han var vid medvetande och kände
igen läkare vid ankomsten till sjukhuset. Hemtjänstassistenten ringde
vid ett flertal tillfällen det enda telefonnummer till anhöriga som man
hade, nämligen till K.W:s bostad.
Sociala distriktsnämnden har i sitt yttrande anfört att personalen på
servicehuset i detta ärende följt gällande rutiner, samt att det åvilar
sjukvårdsförvaltningen att underrätta anhöriga vid en sjukhusintag-
ning. I sistnämnda hänseende har nämnden hänvisat till en handbok
som används inom Göteborgs sjukvård, där det anges: "Förs en patient
in till sjukhuset efter att ha drabbats av akut sjukdom eller olycksfall
får det anses angeläget att från sjukvårdens sida kontakt snarast tas med
någon anhörig för att denna skall få veta vad som inträffat och hur det
står till med patienten. Som regel tas uppgifter från patienten vid
inskrivning på sjukhuset om vem eller vilka som är nära anhöriga."
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 8 januari 1990 följande.
Då H.W. infördes till sjukhus har personalen, i enlighet med gällan-
de rutiner, sökt få kontakt med K.W. utan att dock lyckas med det. I
stället har ett vårdbiträde följt med till sjukhuset.
189
Något i lag eller annan författning meddelat åliggande för personal Redog 1990/91'1
vid ett servicehus att kontakta anhöriga tijl boende som förts till
sjukhus finns inte. Självklart är det ändå lämpligt att sådan kontakt tas,
om det är bekant för personalen att den boende inte motsätter sig det.
Om personalen fått kontakt med K.W. i samband med att H.W. fördes
till sjukhuset, hade han fatt en sådan underrättelse. Sedan H.W. blivit
installerad på sjukhuset tycks personalen på Dicksons Hus ha utgått
ifrån att sjukvårdspersonalen skulle kontakta de anhöriga. Denna deras
förmodan hade stöd både i den omständigheten att H.W. var vid
medvetande då han kom in till sjukhuset, och i den handbok som
används inom sjukvården. Trots detta anser jag att man på servicehuset
borde ha förvissat sig om att de anhöriga skulle nås av en underrättelse
om vad som inträffat. Detta kunde ha skett t.ex. genom att det
vårdbiträde som följde med till sjukhuset underrättade sjukhuspersona-
len om att man inte kunnat nå de anhöriga och vidarebefordrade
uppgifterna om dessas namn och telefonnummer. Man kunde också på
servicehuset ha försökt att på kvällstid ringa det telefonnummer man
hade eller t.o.m. skickat ett meddelande med posten. Med hänsyn till
den betydelse det allmänt sett har att anhöriga blir underrättade i en
sådan situation som den här aktuella anser jag att socialtjänstpersona-
len inte kan undgå kritik för sin underlåtenhet i detta avseende.
Socialsekreterare, som gjort dödsboanmälan efter en
avliden man, borde ha utrett om en kvinna som bott
hos den avlidne och efter dödsfallet önskade överta
bostaden, var att bedöma som sambo med denne.
Kvinnan borde ha fått en underrättelse om att boha-
get i lägenheten skulle komma att kasseras en viss
dag
(Dnr 772-1989)
AnmälanI en anmälan till JO anförde Y.T. att hon genom en socialsekreterares
åtgärder som boutredare blivit av med sin bostad och sina tillhörighe-
ter. Hon hade i över ett år haft sin bostad och sina tillhörigheter hos
den avlidne person som boutredningen avsåg, W.
Sociala distriktsnämnden 5 i Stockholms kommun inkom med utred-
ning och yttrande. Därutöver inlånades socialakten beträffande den
avlidne och granskades vid JO-expeditionen. Dessutom inhämtades
upplysningar per telefon från socialsekreteraren.
190
Utredningens resultatRedog. 1990/91:1
Socialsekreteraren upprättade i februari 1989 dödsboanmälan efter W.,
som avlidit i november 1988. Som dödsbodelägare upptogs två barn
och två barnbarn. Den 25 januari 1989 sade socialsekreteraren, under
hänvisning till fullmakter från "samtliga dödsbodelägare", upp hyres-
kontraktet för W:s lägenhet. I uppsägningen angav hon att lägenheten
sades upp i befintligt skick, dvs. otömd och ostädad, vilket enligt
uppsägningen innebar att fastighetsägaren kunde göra vad han ville
med kvarlåtenskapen.
Socialsekreteraren anförde bl.a. följande. Då hon i december 1988
besökte W:s lägenhet bodde Y.T. där, men skulle inom kort flytta till
ett familjehem. Samtalet rörde sig mest om hur Y.T. skulle kunna
överta hyreskontraktet. Hon anser inte att det rådde ett egentligt
samboförhållande mellan W. och Y.T. Y.T:s moder bodde hos W.
innan hon avled år 1983. Därför utgår socialsekreteraren från att det
var ett far-dotter-förhållande mellan W. och Y.T. Hon hade dock inte
kontakt med dem annat än som boutredare. Lägenheten bestod av kök,
ett relativt stort vardagsrum och hall. Hon försökte inte utreda vilket
förhållande som hade rått mellan W. och Y.T. då hon träffade Y.T. Det
överenskoms vid tillfället att Y.T. skulle lämna lägenhetsnycklarna till
förvaltningen då hon flyttade till familjehemmet. Y.T. ringde sedan
från olika sjukhus i Stockholm, och det visade sig så småningom att
hon tappat lägenhetsnycklarna. Socialförvaltningen lät därför byta lås
till lägenheten. Y.T. uttryckte aldrig något behov av att just då vilja
återvända till bostaden. Vid hembesök tillsammans med W:s släktingar
gick socialsekreteraren och de noggrant igenom W:s tillhörigheter och
sökte samtidigt efter sådant som kunde tillhöra Y.T. Det enda de fann i
den vägen var en tröja. Den 13 januari 1989 hade förvaltningen avtalat
med Y.T. att hon skulle fa komma till bostaden och hämta sina saker,
men hon uteblev. Även den 27 januari hade Y.T. fatt besked om att
det gick att komma in i lägenheten, men inte heller denna gång kom
hon. Socialsekreteraren kunde inte heller nu hitta någonting som hon
säkert trodde kunde tillhöra Y.T.
Bedömning
JO Norell Söderblom, anförde i sitt beslut i ärendet den 29 september
1989 följande.
W. hade åtminstone sedan 1983 haft samma adress, medan Y.T.
flyttat in till honom först 1987. Den lag som medger sambo rätt att i
vissa fall överta avliden sambos bostad, lagen (1987:232) om sambors
gemensamma hem, är inte tillämplig på den bostad och det bohag som
en sambo har före inledandet av samlevnaden. Y.T. skulle därför inte
med tillämpning av den lagen ha kunnat överta bostaden. Av 12 kap.
34 § andra stycket jordabalken följer emellertid att det finns möjlighet
för dödsboet efter en hyresgäst att, med tillstånd av hyresnämnden,
överlåta hyresrätten till sådan dödsbodelägare eller annan hyresgästen
närstående som varaktigt sammanbott med denne. Att sambo är döds-
bodelägare följer av 18 kap. 1 § första stycket ärvdabalken.
191
För en bedömning av frågan om Y.T:s möjlighet att överta bostaden, Redog 1990/91’1
som ju W:s bröstarvingar inte hade något eget intresse av, hade det
behövts en närmare utredning av om förhållandet mellan henne och
W. varit sådant att de kunnat betecknas som sambor eller på annat sätt
närstående. Sedan Y.T. anmält sitt intresse för att överta lägenheten
borde denna fråga därför ha utretts av socialsekreteraren, som ju
företrädde såväl socialtjänsten som W:s bröstarvingar. Utredningen
visar att så inte skett. Påpekas kan att frågan om samboförhållande
förelegat borde ha utretts även med tanke på dödsboanmälan, som ju
bör uppta samtliga dödsbodelägare, liksom med tanke på frågan om
rätten att säga upp hyreskontraktet.
I fråga om det lösöre som kan ha funnits i lägenheten och ha
tillhört Y.T. framgår inte annat av utredningen än att hon har kunnat
hämta det när hon önskat, intill den tidpunkt då hon förlorat nycklar-
na. Socialsekreteraren har därefter vid två tillfällen berett henne möj-
lighet att avhämta egendomen, utan att hon låtit sig avhöra. Huruvida
Y.T. fatt besked om att det fanns en sista dag då hon kunde hämta
tillhörigheterna, vid äventyr att de annars kasserades, framgår inte av
utredningen. Y.T:s reaktion på vad som inträffat tyder närmast på att
så inte varit fallet. Hon borde rimligen ha fått ett sådant meddelande.
Att man inte kunnat finna några kläder som kunnat antas tillhöra
henne förändrar inte denna bedömning. Hon hade ju dock bott i
lägenheten i över ett år då W. avled, och kunde därför tänkas äga
annat lösöre där än kläder. Till detta kunde komma sådant bohag som
hon kan ha haft rätt till enligt den tidigare nämnda sambolagen.
I anslutning till föreliggande misstanke om sexuellt
övergrepp mot barn uppkomna frågor om vårdnads-
utrednings genomförande, barnpsykiatrisk utredning
m.m.
(Dnr 1603-1988)
BakgrundMakarna N. har tillsammans barnen N., född 1984, och M., född 1986.
I början av april 1987 vände sig modern till socialförvaltningen i
Malmö kommun. Hon ville ha hjälp med makarnas relationsproblem.
Under april-juni 1987 hade barnhälsovårdens kurator regelbundna
samtal med makarna och gjorde flera hembesök för att stödja och
hjälpa familjen. I augusti 1987 avhördes modern på nytt och kurator
gjorde tre hembesök.
Den 9 november 1987 uppsökte modern åter socialförvaltningen.
Äktenskapsskillnad var aktuell och hon ville ha hjälp att bo utanför
hemmet en tid efter ett gräl med mannen dagen före. Den 10 novem-
ber kom modern med dottern till sjukhus sedan modern efter blöjbyte
upptäckt flytningar och märken på hennes vagina. Efter gynekologisk 192
undersökning misstänkte sjukhuset sexuellt övergrepp och flickan lä-
des in på barnpsykiatrisk klinik tillsammans med modern och bro-
dern.
Socialförvaltningen kontaktades av sjukhuskuratorn. Socialförvalt-
ningen beslöt samma dag att inleda utredning enligt 50 § socialtjänstla-
gen (SoL). En socialsekreterare underrättade fadern om beslutet att
inleda utredning men inte om den verkliga orsaken till detta och inte
om var barnen och hustrun fanns. Hon ringde mannen samma kväll
utan att nämna något om misstankarna mot honom. Mannen besökte
familjen på sjukhuset. Han upplystes inte heller därifrån om det
verkliga skälet till inläggningen.
Den 13 november ville fadern ta hem barnen från sjukhuset alterna-
tivt läggas in tillsammans med dem. I det läget fattade socialnämndens
ordförande beslut om omedelbart omhändertagande av barnen enligt
lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) på grund av
misstanke om fara för barnens hälsa och utveckling. Först den 18
november i samband med anhållande delgavs fadern misstanke om
sexuellt övergrepp mot dottern. Intill anhållandet hade han upprepade
gånger besökt familjen på sjukhuset.
Fadern släpptes efter häktningsförhandling den 27 november 1987.
Modern och barnen var kvar på den barn psykiatriska kliniken. Den 2
december beslöt klinikläkaren om besöksförbud för fadern. Den 9
december inlämnade socialförvaltningen en ansökan om vård enligt
LVU för barnen. Länsrätten avslog ansökan den 21 december. Modern
och barnen fick lämna sjukhuset och åkte på semester till Polen.
Den 30 november 1987 ansökte modern om äktenskapsskillnad.
Även fadern lämnade in en stämningsansökan. Båda föräldrarna yrka-
de vårdnaden om barnen och hemställde om vårdnadsutredning. Vid
muntlig förberedelse den 16 december 1987 beslutade tingsrätten in-
hämta yttrande i vårdnadsfrågan från socialnämnden i Malmö kom-
mun. Modern anförtroddes interimistiskt vårdnaden om barnen.
Efter yttrande från rättsläkare och trovärdighetsbedömning beträf-
fande faderns och N. utsagor beslöt åklagaren den 16 maj 1988 att inte
väcka åtal mot fadern "enär brott ej kunnat styrkas". Tingsrätten
avskrev målet den 27 maj 1988.
Vårdnadsutredningen, som är gjord av socialsekreteraren Monika
Sandahl, är daterad den 26 maj 1988. Utredaren föreslog att sociala
distriktsnämnden skulle avge yttrandet "att fadern är olämplig som
vårdnadshavare medan modern är lämplig". Umgänge borde enligt
utredarens uppfattning inte domfästas.
Sociala distriktsnämnden beslöt den 6 juli 1988 att till tingsrätten
avge yttrandet "att med hänsyn tagen till barnens bästa bör vårdnaden
anförtros åt modern". Två ledamöter reserverade sig. De ifrågasatte
moderns mentala hälsa och ansåg att fadern borde bli vårdnadshavare.
När det gäller handläggningen vid den barnpsykiatriska kliniken
gjorde biträdande överläkaren den 15 december 1987 anmälan till
klinikchefen "gällande misstänkt felbehandling av N." Skrivelsen över-
sändes till chefsläkaren vid sjukvårdsförvaltningen med begäran om
ställningstagande huruvida anmälan skulle gå vidare till hälso- och
1990/91:1
19.3
7 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
sjukvårdens ansvarsnämnd. Denne ansåg att skäl för ytterligare åtgär-
der inte förelåg eftersom "information kommer att ske inom socialför-
valtningen rörande handläggningsrutiner".
Sedan yttrande i vårdnads- och umgängesfrågan inkommit till tings-
rätten beslutade tingsrätten om barnpsykiatrisk undersökning. Sådan
undersökning har enligt uppgift ännu inte färdigställts.
Poul Petersén anförde, som ombud för N:s foder, i klagomål till JO att
vårdnadsutredningen i sin helhet var bristfällig och otillfredsställande.
Det påpekades att det var av vikt att socialarbetare som utreder bevarar
sin opartiskhet och att en vårdnadsutredning inte — som i detta fall —
handläggs via telefon.
JO beslöt inhämta yttrande från socialstyrelsen som i sitt remissvar
anförde i huvudsak följande.
Socialstyrelsen har granskat vårdnadsutredningen, handläggningen av
ärendet enligt SoL och LVU och den barnpsykiatriska handläggningen.
Som underlag för utredning och bedömning har styrelsen införskaffat
yttrande från vårdnadsutredaren och journaler från den psykiatriska
barna- och ungdomsvården.
Vårdnadsutredningen
1 Att utredaren inte träffade fadern mer än vid ett tillfälle och inte
någon gång träffade barnen tillsammans med honom kan väl bero på
omständigheterna i ärendet. Däremot borde utredaren — som för
övrigt i sin förklaring till socialstyrelsen i september 1988 uttalat att
hon fått viktiga upplysningar från den tidigare gjorda utredningen om
vård enligt LVU — från denna redovisat de iakttagelser som där
gjordes beträffande bl a relationen barn-far. I den nämnda utredning-
en anförs i detta hänseende följande (här utelämnat).
Vårdnadsutredaren utelämnar de ovan relaterade positiva uttalande-
na om fadern.
2 Referenterna har, enligt vad som framgår av vårdnadsutredningen,
uttalat sig per telefon. Mannens ombud anmärker på detta. Socialsty-
relsen har i sina Allmänna råd om vårdnad och umgänge ansett att
referentintervjuer bör göras vid personlig kontakt och endast i undan-
tagsfall per telefon. "Personliga samtal får större djup och nyans än
telefonkontakter och innebär också en markering för referenterna att
det är mycket angelägna saker som skall diskuteras, vilka fordrar
engagemang och eftertanke." (Allmänna råd från socialstyrelsen 1985:2
sid 109).
3 Vårdnadsutredningen är daterad den 26 maj 1988. I dess sammanfatt-
ning står att "åklagaren utreder frågan om sexuellt övergrepp. Dom
har ännu inte meddelats."
Uppenbarligen har utredaren inte tagit kontakt med tingsrätt eller
åklagare inför färdigställandet av utredningen. Den 16 maj beslöt
åklagaren att ej väcka åtal och den 27 maj avskrev tingsrätten målet.
Socialstyrelsen anser det anmärkningsvärt att utredaren inte gjort sig
underrättad om det aktuella rättsläget innan utredningen slutfördes.
1990/91:1
194
Endast i undantagsfall bör det vara så att vårdnadsutredningar i mål
med denna komplikation slutförs innan det föreligger ställningstagande
av åklagare eller domstol.
I utredningens sammanfattning saknas motivering till utredarens be-
dömning att fadern är olämplig som vårdnadshavare. Beträffande um-
gänget föreslår utredaren att umgänge inte för närvarande bör domfäs-
tas. I skrivelse i september i år till socialstyrelsen säger utredaren att
hon bedömt barnens behov av trygghet som väsentligast och att um-
gänge med fadern måste komma i andra hand.
Sammanfattningsvis kan beträffande vårdnadsutredningen sägas att
den har allvarliga brister både beträffande handläggning och utform-
ning. En av dessa är att fadern är mycket perifer i utredningen.
Det är också enligt socialstyrelsens uppfattning mycket anmärk-
ningsvärt att utredaren inte kontrollerat hur åtalsfrågan avancerat
innan utredningen avslutades och presenterades för socialnämnden.
Den barnpsykiatriska handläggningen
Socialstyrelsen har granskat de handlingar som ligger till grund för
den barnpsykiatriska utredningen beträffande syskonen M. och N. och
deras föräldrar.
Efter att makarna haft kontakter med socialtjänsten, barnhälsovår-
den, polisen och vuxenpsykiatrin kopplades barn- och ungdomspsykia-
triska kliniken i november 1987 in på ärendet. Modern sökte först
akut på kvinnokliniken för sin då 3-åriga dotter N. Den gynekologiska
undersökningen av dottern ingav misstanke om eventuellt sexuellt
övergrepp. Modern och bägge barnen skrevs in på BUP-kliniken i
Malmö. Modern var positiv till inläggningen. Syftet var att utöver
incestmisstanken också göra en vidare bedömning av barnen och den
aktuella familjesituationen. Kontakt med socialförvaltning och polis-
myndighet inleddes på grund av misstanken om sexuellt övergrepp.
Formerna för denna kontakt och ansvarsfördelningen de olika myn-
digheterna emellan, har enligt socialstyrelsens uppfattning svagheter
som försvårat utredningen och även haft negativa konsekvenser för
främst N. och hennes kontakt med fadern. Den senare har speciellt
drabbats då ingen av de berörda myndigheterna tagit ett självständigt
ansvar för att informera honom om bl a misstanken om sexuellt
övergrepp.
BUP-kliniken i Malmö har på initiativ av klinikchefen Valle Rune
redan i december 1987 kritiskt granskat insatserna på den egna klini-
ken i detta ärende. Insikten om bristerna i handläggningen kommer
dock för sent för att kunna reparera det skedda i just det här
familjeärendet.
Av handlingarna från BUP-kliniken i Malmö framgår att i och med
den oklara informationen till fadern, förblev han alltför länge ovetan-
de om incestmisstanken. BUP-kliniken gav aldrig fadern korrekt infor-
mation om orsaken till inläggningen av familjen. Inte heller bröts
kontakten mellan honom och dottern. Det är annars brukligt vid
incestutredningar att man under utredningsfasen bryter kontakten
mellan anklagad förälder och barnet. Viktigt är dock att kontakten
byggs upp igen så snart som möjligt och under former som är betryg-
gande för barnet.
Först under mars 1988 gjordes ansträngningar inom BUP-kliniken
för att ordna regelbunden kontakt mellan fadern och bägge barnen. En
lång period av dåliga kontakter dem emellan hade föregått. Under
kortare tid lyckades det att få i gång regelbundna träffar mellan fadern
och barnen. Det hade en gynnsam inverkan på N. Efter en period
Redog.
1990/91:1
195
upphörde dock umgänget och fadern blev på nytt hänvisad till att
spontant uppsöka barnen. Förnyade ansträngningar att ordna regel-
bundna träffar mellan fadern och barnen lyckades inte helt.
Synen på besöksförbud eller ej för fadern under familjens inläggning
på BUP-kliniken genomgick olika faser med omotiverat stort hänsyns-
tagande till socialförvaltningens önskemål. BUP-kliniken borde ha
handlat självständigare och mera handlingskraftigt för att värna om
god omsorg om främst N. som vid denna tidpunkt visade symptom i
form av oro och regression. I faderns ögon måste agerandet från
BUP-kliniken angående besöksförbudet upplevas som mycket inkonse-
kvent och förvirrande.
Psykologbedömningen av N. följer vedertagna former med allmän
observation och lekterapi. Dessa undersökningar har inte gett överty-
gande belägg för att N. varit utsatt för sexuellt övergrepp. — Den
utredande kontakten övergick i en stödjande kontakt med N. Denna
fortsatte under hela våren 1988 parallellt med att modern hade en
stödkontakt på kliniken.
Formerna för utredningen av familjens situation inom BUP-klini-
ken är diskutabla och följer inte det mönster som är brukligt inom
barnpsykiatrin. Det är bristande samordning mellan de tre berörda
myndigheterna polis, BUP-klinik och socialtjänst. Först i maj 1988
arrangerades en träff mellan socialförvaltningen och BUP för en
uppdelning av ansvarsområden. Med tanke på bristerna redan i starten
av utredningen borde detta ha skett tidigare.
Beträffande N. bedöms hon som en i grunden psykiskt frisk flicka
med normala relationer till sin mamma. Hennes avvikelser under
tiden för BUP-utredningen anses som normala reaktioner i en pressad
situation. Pappa-barn-relationen är mycket perifer. Detta bland annat
beroende på att fadern åsidosattes av de berörda myndigheterna, inte
minst från BUP-kliniken, vilket man i efterhand är väl medveten om.
Utredningen på BUP-kliniken övergick i en stödjande kontakt både
för mor och dotter. Även faderns roll borde stärkas. Saknar han
förtroende för barnpsykiatrin, bör han erbjudas hjälp på annat sätt för
att kontakten mellan fadern och barnen skall kunna byggas upp på
nytt. Av de handlingar som socialstyrelsen tagit del av framgår att
makarna ansökt om äktenskapsskillnad (december 1987). I nuläget
gäller därför att de f d makarna måste hitta meningsfulla former för
umgänget mellan barnen och den förälder som inte är vårdnadshavare.
Det är viktigt att värna om fortsatta goda relationer mellan förälder
och barn. Även en förälder med incestmisstanke riktad mot sig bör få
ett korrekt bemötande av företrädare från barnpsykiatrin. Klarare
rutiner och en linje i behandlingen inom BUP-kliniken efterlyses i
detta ärende. Med en bättre rollfördelning både inom BUP-teamet och
mellan de berörda myndigheterna hade sannolikt även fadern kunnat
ingå i det barnpsykiatriska arbetet med familjen. Av handlingarna
framgår att det fanns en lokal samrådsgrupp om sexuella övergrepp.
En sådan samrådsgrupp brukar underlätta utredning och rutiner i
incestärenden, så har dock inte skett i detta familjeärende.
Sammanfattningsvis anser socialstyrelsen att handläggningen av detta
ärende inom BUP-kliniken i Malmö ej följer god barnpsykiatrisk
praxis. Det är även klinikledningens egen bedömning av ärendet.
BUP-kliniken som företräder barnpsykologisk/barnpsykiatrisk erfaren-
het och kunskap borde ha intagit en självständig hållning i flera olika
faser av denna utredning. Främst har information till och bemötandet
av fadern åsidosatts. Konsekvenserna av detta drabbar även de berörda
barnen i en ömtålig situation. En grundlig barnpsykologisk utredning
1990/91:1
196
av N. har dock gjorts med direkt övergång i en stödjande kontakt för
både mor och barn. Åsidosättandet av fadern har dock gjort att hans
roll i familjen sannolikt blivit mer perifer än vad som varit nödvän-
digt. Socialstyrelsen vill här betona att det krävs mycket kompetenta
personer i alla berörda yrkesgrupper för att handha incestutredningar.
Berörda barn kommer lätt i underläge och inte sällan i svår kris på
grund av de påfrestningar som blir följden av alla utredningar och alla
personer som barnet skall möta.
Handläggningen av ärendet enligt LVU
Socialnämnden inledde sin utredning den 10 november, sedan modern
vänt sig dit på grund av slitningar i familjen och sedan sjukhuset
meddelat att man starkt misstänkte att dottern hade utsatts för sexuellt
övergrepp. Polisanmälan gjordes inte förrän den 13 november 1987.
Enligt socialstyrelsens mening borde socialnämnden ha gjort en polis-
anmälan omedelbart när anmälan om misstanke inkom.
Den 10 november ringde modern till fadern från sjukhuset, utan att
nämna misstankarna. Fadern besökte sedan barnen på sjukhuset flera
gånger. Han fick där undanglidande svar på sina frågor om anledning-
en till familjens inläggning. Den 13 november krävde fadern att fa ta
hem barnen alternativt läggas in på barnpsykiatriska kliniken tillsam-
mans med dem.
I det läget beslöt socialnämndens ordförande att omhänderta barnen
för utredning jämlikt 6 § LVU. Fadern fick inte heller i detta samman-
hang besked om misstanken att dottern utsatts för sexuellt övergrepp.
En sådan underlåtenhet är i detta fall oacceptabel och strider mot 54 §
SoL och mot 17 § och 20 § FvL.
Socialtjänsten borde före omhändertagandet av barnen ha prövat att
komma överens med fadern om att han frivilligt skulle avstå från
kontakt med barnen under utredningstiden.
Socialstyrelsen finner att socialförvaltningen försummat pröva att
bistå familjen på frivillig grund, att faderns rätt att få del av uppgifter
åsidosatts och att polisanmälan ingavs för sent.
Socialstyrelsen vill dessutom ge följande kommentarer. Utredningar
i ärenden som rör misstänkta övergrepp mot barn planeras i ökande
utsträckning i samråd mellan socialtjänst, barn- och umgdomspsykiatri
och polis/ åklagare. Samarbetet syftar bl a till att göra utredningsarbe-
tet så skonsamt som möjligt för berörda parter. Socialtjänsten har det
yttersta ansvaret för en samordning av utredningsinsatserna. Social-
tjänstens åtgärder far inte styras av eventuellt bristande tid eller resur-
ser hos någon annan myndighet.
Redog. 1990/91:1
Som framgår av det ovan sagda finner socialstyrelsen allvarliga brister
vid handläggningen av ärendet såväl i den företagna vårdnadsutred-
ningen som vid den barnpsykiatriska undersökningen och vid hand-
läggningen av ärendet enligt LVU.
JO Norell Söderblom uttalade i sitt beslut den 4 januari 1990 bl.a.
följande.
I det följande görs en bedömning av varje avsnitt för sig med
utgångspunkt i den uppdelning som gjorts av socialstyrelsen i dess
remissvar.
197
Ang. 1: När det först gäller frågan om vårdnadsutredaren utelämnat
positiva uttalanden om fadern i LVU-utredningen har Monika Sandahl
uppgett att hon valt att bifoga hela LVU-utredningen till vårdnadsut-
redningen. Denna far därmed visserligen anses ingå i vårdnadsutred-
ningen. Jag instämmer emellertid i socialstyrelsens bedömning att en
vårdnadsutredning bör göras självständigt. Härav följer att jag delar
socialstyrelsens uppfattning att vid annan utredning framkomna upp-
gifter som bedöms relevanta bör redovisas i sammandrag i ett markerat
avsnitt. Aven om det således inte kan anses felaktigt att behandla
materialet så som har skett hade dock det av socialstyrelsen rekom-
menderade förfarandet varit klart lämpligast.
Ang. 2: Monika Sandahl har anfört att de referenspersoner som social-
styrelsen åsyftat är tjänstemän inom den barnpsykiatriska kliniken och
socialförvaltningen. Dessa uppger hon sig ha kontaktat för att inhämta
sakupplysningar. Hon har därför inte ansett det nödvändigt att träffa
dem personligen.
Jag anser inte att det finns skäl att anföra kritik mot Monica
Sandahl i nu ifrågavarande hänseende.
Ang. 3: När det gäller frågan om vårdnadsutredningen borde ha färdig-
ställts innan beslut i åtalsfrågan fattades konstaterar jag att vårdnadsut-
redaren vid sitt ställningstagande kommit fram till att fadern är olämp-
lig som vårdnadshavare och att umgänge inte bör fastställas. Någon
motivering till detta ställningstagande har inte redovisats i utredningen.
I skrift till JO anför Monika Sandahl att ställningstagandet grundade
sig på att det förelegat "stark misstanke" om att dottern blivit utsatt för
sexuellt övergrepp av fadern. Vårdnadsutredaren har vid samtal med
åklagaren i slutet av april 1988 fatt besked om att beslut i åtalsfrågan
inte skulle komma "de närmaste veckorna". Även om socialnämnden
— som anförts — bör göra en självständig bedömning av barnets behov
av stöd och hjälp borde vårdnadsutredaren enligt min uppfattning i ett
fall som detta med mycket oklara misstankar mot fadern ha avvaktat
med definitivt ställningstagande i vårdnads- och umgängesfrågan de
fatal veckor som det kunde dröja innan beslut i åtalsfrågan förelåg.
Som det nu blivit har vårdnadsutredaren diskvalificerat fadern på ett
ofullständigt material. Genom att vårdnadsutredaren senare bifogat
åklagarens beslut till vårdnadsutredningen har socialnämnden emeller-
tid vid sitt ställningstagande haft tillgång till uppgiften.
Som sagts ovan framgår inte av vårdnadsutredningen på vilken grund
fadern har bedömts som olämplig att ha vårdnaden om eller umgänge
med barnen. Enligt min uppfattning kan man knappast utan mycket
starka skäl komma fram till ståndpunkten att en förälder är helt
olämplig som vårdnadshavare eller att få utöva umgänge. Det är därför
givetvis av största vikt för dem som berörs att dessa skäl noggrant
redovisas. Jag anser alltså att vårdnadsutredaren närmare borde ha
motiverat sitt ställningstagande i detta hänseende.
Redog. 1990/91:1
198
Den barnpsykiatriska handläggningen och handläggningen avärendet enligt LVU
Jag ansluter mig till den kritik mot handläggningen som socialstyrel-
sen har framfört i sitt remissvar och har därutöver följande att tillägga.
Av utredningen framgår att socialförvaltningen den 10 november
1987 inledde utredning enligt 50 § SoL med anledning av misstanke
om att N. utsatts för sexuellt övergrepp. Polisanmälan gjordes den 13
november. Inte förrän den 18 november fick fadern reda på detta och
på orsaken till att N. inlagts på sjukhus. Under mellantiden hade
ordförandebeslutet fattats om omedelbart omhändertagande av N. en-
ligt LVU utan att fadern fått veta skälen till detta.
När det föreligger misstanke om att ett barn utsatts för sexuellt
övergrepp är det vanligtvis viktigt att polisanmälan görs omedelbart
och att förundersökning inleds samt att den misstänkte förövaren och
barnet skiljs åt — åtminstone under en tid. I detta fall har det dröjt tre
dagar från det att barnet lades in på sjukhus till dess att polisanmälan
gjordes. Jag anser det helt otillfredsställande att detta dröjt så länge. I
den uppkomna situationen finner jag det oacceptabelt att fadern under
så lång tid undanhölls skälet till att barnet vistades på sjukhus. Uppen-
barligen har man inte ansett situationen vara så alarmerande att fadern
inte kunde få träffa dottern under mellantiden.
När det gäller LVU-beslutet har det inte framkommit någon omstän-
dighet som motiverar att fadern inte fick reda på de skäl som legat
bakom beslutet. Socialnämnden har i detta fall alltså handlat i strid
mot förvaltningslagen och socialtjänstlagens bestämmelser om kommu-
nikation.
Med den kritik som ligger i det sagda avslutar jag ärendet.
Kritik mot socialstyrelsen för brister i tillämpningen
av förvaltningslagens bestämmelser vid handläggning
av ansökan om statsbidrag
(Dnr 195-1989)
AnmälanI sin anmälan begärde Stiftelsen Ungdomskontakt genom Göran Lin-
den och Harry Videmyr utredning om huruvida socialstyrelsen gjort
sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning i samband med handlägg-
ning av Stiftelsen Ungdomskontakts ansökan om statsbidrag ur 1988/89
års anslag "Bidrag till organisationer m.m." Beslut om avslag på
ansökan meddelades den 29 november 1988 utan föregående kommu-
nicering. Det förekom inte någon utredning i ärendet. Stiftelsen Ung-
domskontakt borde ha fått möjlighet till komplettering av ansökan.
Vidare uppgav Stiftelsen Ungdomskontakt att även ansökan om bidrag
ur 1987/88 års anslag avgjordes hos socialstyrelsen utan att Stiftelsen
fatt del av och tillfälle att bemöta visst material som tillförts ärendet av
1990/91:
199
annan än sökanden. Stiftelsen påpekade vidare att även om ärendet Redog 1990/91 1
formellt sett inte tillförts något nytt, kunde det vara nödvändigt med
kommunikation för att avgörandet skulle vila på ett fullständigt och
rättvisande underlag.
Med anledning av anmälan infordrades kopior av socialstyrelsens
handlingar beträffande Stiftelsen Ungdomskontakt avseende ansök-
ningsåren 1987 och 1988. Vidare inhämtades upplysningar vid telefon-
samtal med byrådirektören hos socialstyrelsen Ralf Löfctedt. Skriftligt
yttrande inhämtades från socialstyrelsen.
Av handlingarna framgår att Stiftelsen Ungdomskontakt under ett
flertal år beviljats statsbidrag. År 1983 beviljades 90.000 kr och år 1984
20.000 kr. Sänkningen gjordes därför att Stiftelsen Ungdomskontakts
verksamhet minskat i omfattning samt att den verksamhetsredovisning
som gjordes enligt socialstyrelsen inte var tillfyllest. 1 beslutet 1984
noterades särskilt att Stiftelsen Ungdomskontakt efter verksamhetsåret
hade att insända verksamhetsberättelse och av auktoriserad revisor
reviderad ekonomisk redovisning. Den verksamhetsbeskrivning som
senare insändes av Stiftelsen Ungdomskontakt var enligt socialstyrelsen
av samma omfattning som tidigare. Den ekonomiska rapporten var
inte heller utförd av auktoriserad revisor. 1985 års ansökan avslogs då
den inte kompletterats enligt socialstyrelsens önskemål. Även 1987 års
ansökan avslogs sedan begärd komplettering inte inkommit. 1988 års
ansökan avslogs utan att stiftelsen beretts tillfälle till komplettering. I
ett brev till stiftelsen den 13 mars 1989 motiverar socialstyrelsen
avslaget på följande sätt:
1988 års ansökan uppvisade dessvärre samma brister och ofullständig-
het som kännetecknat tidigare ansökningar. Socialstyrelsen konstatera-
de vid handläggning av denna ansökan att upprepad begäran om
komplettering av ansökningshandlingarna under senare år inte lett till
något som helst resultat. Styrelsen fattade därför beslut utifrån den
ansökan som inkommit. De organisationer som beviljas bidrag bör
kunna ge en sådan beskrivning av sin verksamhet att socialstyrelsen
kan använda den som underlag för beslut utan att särskild komplette-
rande utredning behöver göras. Enligt socialstyrelsens mening är före-
trädare för Ungdomskontakt väl medvetna om de krav som ställs på
ansökningshandlingar/underlag för att bidrag skall kunna utgå. Dessa
har under åtskilliga år — senast vad gäller 1988 års anslag — inte
uppfyllts. Socialstyrelsen anser att Ungdomskontakt under flera år fatt
klart för sig att redovisningen inte är komplett och att ytterligare
kompletteringar behöver göras.
Ralf Löfctedt uppgav att ansökningar om statsbidrag diarieförs när de
kommer in till socialstyrelsen. Ralf Löfctedt erhåller kopia av ansökan
som underlag för sin beredning av ärendet. Föredragningen för byrå-
200
chefen vid ekonomibyrån sker muntligt. Ralf Löfctedts anteckningar i
ärendena (som han betraktar som minnesanteckningar) förvaras hos
Ralf Löfctedt i pärmar tillsammans med kopia av ansökan. År 1987
kom Stiftelsen Ungdomskontakt in med en ansökan som innehöll
samma uppgifter som de tidigare. Ralf Löfctedt begärde per telefon den
8 november 1987 komplettering av ansökan inom en månad. Den 17
november 1987 bekräftade Stiftelsen Ungdomskontakt telefonsamtalet
med ett brev där man bad om skriftlig uppgift om vad som skulle
kompletteras. Notering om telefonsamtalet samt brevet har Ralf Löf-
stedt i en pärm som rör Stiftelsen Ungdomskontakts ansökningar. Ralf
Löfctedt betraktar dem som egna minnesanteckningar och har inte
fogat dem till den diarieförda ansökan. Brevet besvarades inte. Ansö-
kan avslogs.
Redog. 1990/91:1
Socialstyrelsen anförde i sitt yttrande följande.
Socialstyrelsens handläggning av ärenden enligt förordningen (1983:731)
om statsbidrag till organisationer för stöd till missbrukare m.m.
Beslut i ärenden enligt rubricerade förordning fattas av byråchefen vid
ekonomibyrån på socialstyrelsen. En ansökan om statsbidrag enligt
förordningen diarieförs vid ekonomibyrån. Ansökan samt övriga till
ärendet hörande handlingar förvaras i en akt på ekonomibyrån. Ären-
det bereds av en tjänsteman vid byrån för socialt behandlingsarbete.
Denne tjänsteman är föredragande i ärendet. Föredragningen sker
muntligen inför byråchefen vid ekonomibyrån.
Från rättssäkerhetssynpunkt är det av stor betydelse att avgörandet i
ett ärende inte skjuts upp genom onödiga remisser (13 § förvaltningsla-
gen (1986:223; FVL). I enlighet med de grundläggande tankegångar,
som är utmärkande för FVL, skali remissförfarandet kännetecknas av
snabbhet och effektivitet. I stället för skriftligt remissförfarande utnytt-
jar handläggande tjänstemannen Ralf Löfctedt, där så kan ske, möjlig-
heten att samråda per telefon och att göra tjänsteanteckning om
telefonsamtalet. I de fall den sökande har svårt att uttrycka sig skriftligt
eller visar sig ha svårigheter med att meddela sig per telefon, väljer
Löfctedt att sammanträffa med den sökande (14 § FVL). De uppgifter
som lämnats i båda fallen och uppgifter som Löfctedt får på annat sätt
än genom den sökande och som bedöms vara av betydelse för ärendets
utgång antecknas av Löfctedt samt fogas till övriga handlingar i ärendet
(15 § FVL). Huruvida de gjorda anteckningarna är att bedöma som min-
nesanteckningar eller allmänna handlingar framgår av kap 7 och 9 §§
tryckfrihetsförordningen. För att ge den sökande en reell möjlighet att
argumentera i ärendet samt tillika för att skingra eventuella misstankar
om godtycke och partiskhet vid handläggningen av ärendet, översänder
Löfctedt regelmässigt till sökanden sådant utredningsmaterial, som till-
förts ärendet genom någon annan än den sökande själv. Den sökande
bereds därvid tillfälle att inom viss angiven tid inkomma med yttrande
över kommunicerat utredningsmaterial.
Stiftelsen har i sin anmälan gjort gällande att den i samband med
ansökan om statsbidrag ur 1987/88 års anslag inte fatt del av det
material som tillförts ärendet av annan än stiftelsen innan socialstyrel-
sen avgjorde ärendet. Något sådant material känner inte styrelsen till.
201
Stiftelsen Ungdomskontakt
Det handläggningsförfarande som tillämpas av Löfctedt i ärenden rö-
rande ansökan om statsbidrag till organisationer för stöd till missbru-
kare m m står i överensstämmelse med förvaltningslagens principer.
Dessa principer har inte frångåtts i ärendet rörande stiftelsen Ung-
domskontakt. Socialstyrelsen finner därför inte anledning att frångå
eller ta under omprövning den praxis som gäller vid socialstyrelsens
handläggning av ärenden enligt förordningen om statsbidrag till orga-
nisationer för stöd åt missbrukare m m.
Omprövning av beslut i ärendet rörande stiftelsen Ungdomskontakt
Stiftelsen Ungdomskontakt har i skrivelse 1989-01-10 till socialstyrel-
sen begärt omprövning av styrelsens beslut 1987-12-03 och 1988-11-29
att avslå stiftelsens ansökningar om statsbidrag ur anslaget "Bidrag till
organisationer m m".
Enligt motiven till 27 § FVL gäller omprövningsskyldigheten bl a
under den förutsättning att den beslutande myndigheten vid en genom-
läsning av handlingarna i ärendet finner sannolikt att utgången bör
vara en annan än den som framgår av avgörandet. Socialstyrelsen har
vid sin genomläsning av handlingarna i ärendet rörande stiftelsen
Ungdomskontakt inte funnit anledning frångå sitt beslut 1988-11-29.
Styrelsen har emellertid vid genomläsning av handlingarna i ärendet
rörande stiftelsen Ungdomskontakts ansökan år 1987 upptäckt att
myndigheten själv gjort sig skyldig till ett förbiseende vid sin handlägg-
ning av stiftelsens ansökan detta år. Styrelsen har till följd härav och
på denna grund tagit upp ärendet till omprövning oaktat styrelsen inte
funnit avslagsbeslutet 1987-12-03 uppenbart oriktigt.
Löfctedt begärde 1987-10-08 vid telefonsamtal med stiftelsen kom-
plettering av ansökningshandlingarna (Bil 2, här utelämnad). Löfctedt
uppgav därvid att kompletterande handlingar skulle vara styrelsen till
handa senast inom en månad vid äventyr att ärendet annars skulle
avgöras i befintligt skick. Kompletterande handlingar från stiftelsen
inkom inte. Löfctedt satte upp ett förslag till beslut. 1987-11-25, dvs
17 dagar efter tidsfristens utgång, inkom en skrivelse daterad
1987-11-17 från vice ordföranden vid stiftelsen Ungdomskontakt (Bil 3,
här utelämnad), varav framgår att stiftelsen önskade få skriftlig förteck-
ning på begärd komplettering. Löfctedt hade redan vid stiftelsens
tidigare ansökningstillfällen begärt kompletterande uppgifter av samma
art från stiftelsen. År 1985 inkom ett brev från Ungdomskontakts
styrelse, varav framgår att styrelsen inte kunde prestera begärd kom-
plettering. Eftersom stiftelsen inte heller år 1987 inkom med begärd
komplettering fattade styrelsen beslut om avslag utifrån den ansökan
som förelåg. Brevet 1987-11-17 från stiftelsen fogades till akten. Av
förbiseende diariefördes inte brevet dessförinnan. Styrelsen har vid sin
omprövning 1989-03-13 (Bil 1, här utelämnad) inte funnit brevet från
år 1987 — även med beaktande av att brevet inte diarieförts innan det
aktbilagts — vara av den beskaffenhet att inverka ändrande på styrel-
sens beslut 1987-12-03.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 22 december 1989
följande.
I 17 § förvaltningslagen stadgas, såvitt här är ifråga, att ett ärende
inte far avgöras utan att den som är sökande, klagande eller part har
1990/91:1
202
underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon
annan än honom själv och han har fatt tillfälle att yttra sig över den,
om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.
Utredningen i ärendet har inte visat att uppgifter tillförts Stiftelsen
Ungdomskontakts ansökningar om statsbidrag för åren 1987 och 1988
genom någon annan än stiftelsen. Någon skyldighet enligt 17 § förvalt-
ningslagen för socialstyrelsen att underrätta stiftelsen innan ärendena
avgjordes förelåg alltså inte. Den omständigheten att socialstyrelsen
inte kom att bifalla stiftelsens ansökan föranleder ingen annan bedöm-
ning. I denna del finns således inte skäl till kritik mot socialstyrelsen.
Jag delar likväl inte socialstyrelsens uppfattning att styrelsens hand-
läggning av stiftelsens ansökan år 1987 står i överensstämmelse med
förvaltningslagens krav.
15 § förvaltningslagen ålägger myndigheten en skyldighet att anteck-
na uppgifter som framkommer på annat sätt än genom en handling
och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. En förutsättning för
en korrekt tillämpning av flera av förvaltningslagens övriga bestämmel-
ser är att myndigheten även dokumenterar sina handläggningsåtgärder.
Vid handläggningen av 1987 års ansökan begärde socialstyrelsen
komplettering av stiftelsens ansökan vid ett telefonsamtal med företrä-
dare för stiftelsen. Vad som sades vid telefonsamtalet finns inte anteck-
nat i akten. Handläggaren har endast på en lapp noterat att komplette-
ring begärts den 8 oktober 1987 utan angivande av på vilket sätt
komplettering begärts eller vari komplettering skulle bestå. Jag anser
att en anteckning om telefonsamtalet, de uppgifter som begärts vid
detta och tidsfristen borde ha tillförts akten i ärendet.
Efter det att tidsfristen gått ut men innan socialstyrelsen fattat beslut
i ärendet begärde stiftelsen i brev till styrelsen en skriftlig redovisning
av den begärda kompletteringen. Detta brev diariefördes inte, fogades
inte till akten och besvarades inte. Socialstyrelsen har därigenom
åsidosatt regeln i 15 kap. 1 § sekretesslagen enligt vilken en allmän
handling antingen bör registreras eller på annat sätt hållas så ordnad
att det utan svårighet kan fastställas om den kommit in eller upprät-
tats. Brevet borde vidare ha besvarats innan styrelsen avgjorde ärendet.
Att i ett långt senare skede hänvisa till tidigare bristande komplettering
som skäl till att inte besvara brevet finner jag inte godtagbart. Om en
myndighet som i detta fall får klart för sig att sökanden har svårigheter
att efterkomma en begäran om komplettering som framställts muntli-
gen, far det anses ligga i myndighetens serviceskyldighet att tillställa
sökanden en skriftlig förklaring angående denna sak.
Redog. 1990/91:1
203
Lagen om vård av missbrukare (LVM) — missbruka-
re inom Stockholms län har inte kunnat beredas vård
till följd av otillräckliga resurser
(Dnr 2847-1988, 864-, 910-, 1039-, 1087-, 1748-, 1780- och 2191-1989)
Genom lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM),
som trädde i kraft den 1 januari 1982, reglerades samhällets ansvar för
de missbrukare som till följd av sitt missbruk var i oundgängligt behov
av vård.
Lagen gjordes emellertid inte tvingande så att den innefattade en
skyldighet för samhället att bereda missbrukaren vård i de situationer
lagen angav. Detta kom att i väsentlig grad styra resursuppbyggnaden.
De resursansvariga utgick i många fall från en restriktivitet i tillämp-
ningen som inte stod i överensstämmelse med lagens syften. Efterfrå-
gan på resurser för LVM-vård kom snart att överstiga tillgången.
Resursfrågan löstes i lagstiftningen så att behovet av LVM-hem inom
varje landstingsområde skulle tillgodoses av landstingskommunen och
kommunerna i området. Genom en resursplan skulle ansvaret för
LVM-hemmens inrättande och drift fördelas. Tillgången på vårdplatser
gjordes på så vis beroende av det avtal, som skulle träffas mellan
landstingskommunen och kommunerna. Några närmare bestämmelser
om det ansvarets innebörd lämnades inte.
Den 1 januari 1989 trädde nya bestämmelser rörande LVM-vården i
kraft. Lagen blev nu på så vis förpliktande att den innefattade en
skyldighet att bereda missbrukaren vård enligt LVM, om förutsättning-
arna för sådan vård var uppfyllda. Genom ändringen öppnades möjlig-
het att ingripa i ett tidigare skede av missbruket. Samtidigt förlängdes
vårdtiderna enligt lagen.
Från vintern 1988 och framåt inkom till JO flera anmälningar som
gällde vården av missbrukare från Stockholms län. JO Norell Söder-
blom tog under samma tid med anledning av egna iakttagelser som
initiativärenden upp flera ärenden inom detta område. Ett flertal
ärenden förelåg på så sätt till bedömning.
Ärendena kan, stickprovsvis, beskrivas enligt följande: En 22-årig
heroinmissbrukande kvinna dömdes den 8 december 1988 till LVM-
vård. Hon vägrade dock inställa sig. Då hon den 21 december med
polishjälp skulle föras till behandlingshemmet Rålambshov saknades
plats för henne. Hon släpptes därför till gatan igen. En annan missbru-
kande kvinna i samma ålder, prostituerad, omhändertogs omedelbart.
Vårdplats saknades emellertid, varför hon vistades en vecka i häkte
och nästan lika länge på hotell. Även hon släpptes sedan till gatan
igen. En ung manlig missbrukare skulle enligt beslut av länsrätten
omhändertas omedelbart. Beslutet verkställdes inte. Fyra dagar efter
beslutet påträffades han avliden av sitt narkotikamissbruk. En prostitu-
erad missbrukande kvinna dömdes av länsrätten den 20 december
1989 till omedelbar vård. Hon hade ännu den 5 februari 1990 inte
kunnat beredas vård. Hon beskrevs då som mycket nedgången. En
äldre, allvarligt nedgången, rullstolsbunden missbrukare kunde över-
huvudtaget inte beredas plats på LVM-hem.
1990/91:1
204
Redan en översiktlig granskning av ärendena visade att problemen
hade ett nära samband med de resurser för missbrukarvård som finns
inom länet. JO beslutade därför att göra en samlad prövning av
ärendena. Det är resultatet av denna prövning som redovisas i detta
beslut.
JO:s utredning bestod huvudsakligen i en genomgång av de olika
ärendena, inhämtande av yttranden från socialnämnden i Stockholms
kommun och från berörda distriktsförvaltningar och nämnder.
Tjänstemän från JO-ämbetet tog vid besök på länsstyrelsen i Stock-
holms län del av de erfarenheter och iakttagelser, som länsstyrelsen i
sin egenskap av tillsynsmyndighet för socialtjänsten hade gjort beträf-
fande missbrukarvården. Länsstyrelsens handlingar rörande vården lå-
nades in till JO-expeditionen. Vid besök hos behandiingsbyrån vid
socialförvaltningen i Stockholm och hos socialstyrelsen inhämtades
ytterligare uppgifter.
Från statistiken avseende LVM-vård i Stockholms län framgår inled-
ningsvis följande.
Det ankommer enligt 5 § LVM på länsrätten att besluta om tvångs-
vård. I tabellen redovisas det antal ansökningar som har lett till beslut
om tvångsvård.
Redog. 1990/91:1
År Antal bifallna ansökningar
|
1984 |
ca 235 |
|
1985 |
266 |
|
1986 |
369 |
|
1987 |
449 |
|
1988 |
542 |
|
1989 |
576 |
Enligt 13 § LVM far socialnämnden (fr.o.m. 1 jan. 1989) och polis-
myndigheten besluta att en missbrukare omedelbart skall omhändertas.
Som förutsättningar för ett sådant beslut gäller att det skall vara
sannolikt att missbrukaren kan beredas vård enligt LVM och att
rättens beslut inte kan avvaktas. Beslut om omedelbart omhänderta-
gande skall genast underställas länsrätten, varjämte en underrättelse
genast skall lämnas till länsstyrelsen.
205
Tabellen visar hur många anmälningar som har inkommit till Redog 1990/91T
länsstyrelsen under de angivna åren.
|
År |
Antal |
|
1984 |
uppgift saknas |
|
1985 |
65 |
|
1986 |
55 |
|
1987 |
79 |
|
1988 |
121 |
|
1989 |
218 |
I mars 1987 gjorde polisen den bedömningen att det fanns mellan 850
och 1 000 heroinmissbrukare, därav 120-135 med gravt missbruk, i
Stockholm. Samtliga med gravt missbruk var i omedelbart behov av
vård. Det behövdes enligt länsstyrelsens bedömning omgående minst
35-40 platser på hem för särskild tillsyn för att täcka behovet för
heroinister.
I mars 1989 gick ett 20-tal LVM-dömda utan vård. I april 1989
kunde 18 LVM-domar inte verkställas liksom inte heller fyra fastställ-
da omedelbara omhändertaganden. I månadsskiftet maj — juni 1989
var dessa siffror sju respektive åtta.
Av en promemoria i länsstyrelsen i september 1989 framgår att
situationen förvärrats efter hand. Den 31 augusti 1989 kunde 27
vårddömda missbrukare inte beredas adekvat vård. Prostituerade HIV-
smittade och gravida missbrukare togs inte omhand. Varken social-
tjänstpersonal eller polis eller läkare bedömdes fullgöra sin anmäl-
ningsskyldighet enligt LVM på grund av det meningslösa i en anmälan.
Som exempel nämndes i promemorian att det under tiden januari —
augusti 1989 togs in 214 personer på Sabbatsbergs sjukhus på grund av
heroinöverdos. Endast ett fåtal av dessa anmäldes för LVM-utredning,
trots att samtliga måste antas ha varit i behov av kvalificerad vård.
Länsstyrelsens socialenhet har den 24 november 1989 redovisat bl.a.
följande.
Efter dom eller fastställande av omedelbart omhändertagande har
socialnämnden inte kunnat verkställa beslutet i 45 kända fall då det
saknats vårdplats. Socialnämnden har i ytterligare 27 kända fall tving-
ats placera LVM-dömda klienter i andra hem än vad som avses i 22
och 23 §§ LVM. Länsstyrelsen erinrar därvid om att det föreligger ett
mörkertal, eftersom länsstyrelsen endast undantagsvis får kännedom
om socialnämndens åtgärder efter dom i länsrätt.
206
Antalet LVM-platser under åren 1980-1990
Behandlingsbyrån vid socialförvaltningen i Stockholm har lämnat föl-
jande uppgifter rörande utvecklingen inom länet. I tabellen redovisas
platsantalet vid LVM-hemmen i länet den 31 december respektive år.
|
År |
Antal |
|
1980-1982 |
127 |
|
1983 |
356 |
|
1984 |
306 |
|
1985 |
301 |
|
1986 |
321 |
|
1987 |
283 |
|
1988 |
271 |
|
1989 |
317 |
Byråchefen Erik Finne vid behandlingsbyrån har i anslutning till de
lämnade uppgifterna anfört bl.a. följande.
Kommunerna skall redovisa sina behandlingsbehov i ett särskilt plan-
förfarande. Så sker utom i fråga om tvångsvården. Socialnämnden i
Stockholms kommun vet därför inte i förväg hur stort behovet kom-
mer att bli. De frågor som ställs till kommunerna i samband med
planförfarandet tar sikte på hur många klienter som finns inom olika
behovskategorier. Någon redovisning av hur många av dem som kan
antas vara i behov av tvångsvård lämnas dock inte. Behandlingsbyrån
ställs inför en svår uppgift. Inrättas för många platser, så att alla inte
blir belagda, föranleder detta kritik. Inrättas för få platser föranleder
det i sin tur kritik.
Behovet av platser inom LVM-vården har generellt sett bedömts
öka. Svackor i efterfrågan inträffar emellertid. Så var fallet i början av
år 1988 och under sommaren det året.
Behandlingsbyråns vårdarbete är uppdragsfinansierat i den mening-
en att kommuner och socialdistrikt betalar vårdavgift för de platser
som utnyttjas. Systemet leder till att politikerna inte vill ha tomma
platser stående, vilket blir fallet i perioder med låg beläggning. Be-
handlingsbyrån har framfört till socialnämndens beslutande politiker
att det inte går att anpassa resurserna till de perioder då beläggningen
är låg. Det beskedet har lämnats att om platser står tomma bör
institutionen läggas ner.
Av uppgifter från de olika behandlingshem som kan komma i fråga
för missbrukare från länet framgår att hemmen i viss utsträckning
reglerar intagningen genom att man nekar förhandsinskrivning av
klienter. Systemet ger upphov till slutsatsen att det kan finnas ett
mörkertal av missbrukare, som handläggarna vid de olika socialförvalt-
ningarna egentligen anser borde beredas LVM-vård, men där man ger
upp eller uppskjuter ansträngningarna att åstadkomma sådan,
eftersom man inte finner något behandlingshem som är villigt att ta
emot klienten. Från behandlingsbyrån vid socialförvaltningen liksom
dess individ- och familjeavdelning har upplysts att man inte begärt in
uppgifter från de olika socialförvaltningarna om i hur många fall de
1990/91:1
207
enskilda handläggarna av denna anledning tvingas ge upp sina försök
att skaffa en missbrukare LVM-plats. Någon uppfattning om proble-
mets storlek har man därför inte.
Redog. 1990/91:1
Resursplanering inom Stockholms länSom inledningsvis har anförts skall behovet av hem för vård eller
boende inom varje landstingskommun tillgodoses av landstingskom-
munen och kommunerna inom området. Landstingskommunen och
kommunerna upprättar gemensamt en plan över behovet av sådana
hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift.
Planen skall redovisas för länsstyrelsen.
Planen skall bygga på en kartläggning av behov av vård och behand-
ling inom socialtjänsten och på en planering av resurser för att
tillgodose dessa behov. Av planen skall framgå i vilken utsträckning de
beräknade behoven kan tillgodoses genom insatser i öppen vård. Mot
denna bakgrund skall planen ange behovet av hem för vård eller
boende och vilka förändringar som planeras i fråga om dessa hem.
Planen skall även utvisa institutionsresurser i privat regi. Av planen
skall vidare framgå vilka hem som är avsedda för vård enligt 22 §
LVM samt för särskild tillsyn enligt 23 § LVM.
Vårdresursplanen för vuxna missbrukare i Stockholms län för åren
1990-1992 har upprättats i september 1989. Av planen framgår bl.a.
följande.
I Stockholms län är det länskommittén för missbrukar- och institu-
tionsfrågor som har det övergripande ansvaret för den del av vårdre-
sursplanen som rör institutionsvården, den s.k. institutionsplanen.
Primärkommunernas inflytande över de gemensamma resurserna
säkerställs på ett övergripande plan genom denna kommitté och dess
expertgrupp.
Stockholm, som huvudman för den länsgemensamma institutions-
vården, åtar sig att tillhandahålla behandlingshemsresurser i en omfatt-
ning och med en inriktning, som svarar mot av kommunerna angivna
behov.
Den länsgemensamma vårdresursplanen fungerar på visst sätt som
ett avtal som reglerar ekonomiska och ansvarsmässiga förhållanden
mellan berörda parter. Det finns ingen i lag eller författning utpekad
överordnad instans med ett formellt avgränsat ansvar för planeringen
och ett mandat att genomföra i planen fastlagda riktlinjer och intentio-
ner. Inte heller finns något formellt reglerat ansvar för tillsynsmyndig-
heterna — länsstyrelsen och socialstyrelsen — när det gäller vårdre-
sursplaneringen, utöver att planen skall redovisas för länsstyrelsen.
JO Norell Söderblom uttalade i sitt beslut i ärendet den 26 mars 1990
bl.a. följande.
208
ÄrenderedovisningenDe ärenden som har redovisats i detta beslut visar hur unga människor
lämnats utan den vård som utgör en ovillkorlig förutsättning för att de
inte skall skadas obotligt eller avlida till följd av ett fortsatt missbruk.
Vid en ålder då möjligheter till en social rehabilitering ännu finns och
då samhällets insatser är som mest betydelsefulla lämnas dessa unga
människor i ett fortsatt missbruk med de uppenbara risker till liv och
hälsa som detta innebär.
Samtidigt som samhället satsar omfettande resurser på att i en
förebyggande verksamhet begränsa eller förhindra spridningen av
HIV/AIDS lämnas potentiella smittbärare utan den vård enligt LVM
som de oundgängligen behöver. Bristen på vårdplatser ökar risken för
att unga intravenösa missbrukare stannar kvar i prostitution och
missbruk där användandet av orena kanyler leder till en väsentligt
ökad smittorisk.
Flera av ärendena avser unga kvinnor med ett omfettande intrave-
nöst missbruk. En 22-årig flicka har trots att en LVM-dom förelegat
lämnats i fortsatt missbruk och prostitution. En annan ung kvinna
med ett omfattande missbruk och ett uttalat vårdbehov har tagits om
hand omedelbart enligt LVM men har på grund av bristen på vård-
platser, efter att ha vistats i häkte och på hotell, lämnats i fortsatt
missbruk och prostitution med en uttalad risk för att smittas av HIV.
En ung heroinmissbrukande kvinna har inte kunnat beredas den vård
som beslutats av länsrätt, trots uttalande av läkare att fara för hennes
liv förelåg om missbruket inte avbröts. Nära två månader efter domen
har hon påträffats mycket nedgången och för sin försörjning hänvisad
till prostitution. Två missbrukande kvinnor, båda i trängande behov av
vård enligt LVM, har inte kunnat anvisas plats på LVM-hem. Den ena
av dem väntade barn.
Ärendena visar också på de svårigheter som möter att bereda miss-
brukare med handikapp behövlig vård på LVM-hem. En äldre rull-
stolsbunden missbrukare har inte kunnat ges den vård som länsrätten
beslutat om på grund av bristen på vårdplatser för handikappade.
Som särskilt allvarligt framstår det ärende som avser en ung miss-
brukare som på grund av ett omfettande missbruk enligt länsrätts
beslut skulle omhändertas omedelbart för vård enligt LVM. Utredning-
en visade tydligt att en utebliven vård skulle innebära risker för
missbrukarens liv. På grund av platsbrist har vård inte kunnat beredas
honom. Han avled kort tid efter länsrättens beslut. Som dödsorsak
angavs narkotikamissbruk. Ett klart samband föreligger mellan denne
missbrukares död och bristen på vårdplatser.
De utomordentligt allvarliga missförhållanden inom LVM-vården,
som ärendena utgör exempel på, leder fram till frågan hur problemen
skall angripas. Som den följande redovisningen bl.a. kommer att utvisa
ger den situation som råder i dag anledning till överväganden angåen-
de LVM-lagstiftningens utformning.
Redog. 1990/91:1
209
LagstiftningenRedog. 1990/91:1
Efter en lång debatt rörande frivillighet och tvång inom socialtjänsten
trädde lagen om vård av missbrukare i kraft den 1 januari 1982. Lagen
kom i viss utsträckning att utgöra en kompromiss, vilket kom att
påverka utformningen. Den blev inte på så vis tvingande att den
innefattade en skyldighet att bereda missbrukaren vård i de av lagen
angivna situationerna.
Det bedömdes allmänt ändå som värdefullt att klarhet nåtts rörande
den grundläggande inriktningen och reglerna för den framtida miss-
brukarvården. Detta skulle underlätta vårdplaneringen och stimulera
till utvecklandet av bättre behandlingsmetoder och vårdinnehåll.
Fram till år 1983 var staten huvudman för institutioner för främst
alkoholmissbrukare samt för ungdomsvårdsskolorna. Dessutom utgick
statsbidrag för anordnande och drift av ett stort antal behandlings- och
inackorderingshem för missbrukarvård.
Efter en överenskommelse mellan staten, kommunerna och lands-
tingen ändrades huvudmannaskapet. Kommuner och landsting fick ta
över huvudmannaskapet för de statliga ungdomsvårdsskolorna och
nykterhetsvårdsanstalterna, samt de rättigheter och åtaganden som sta-
ten hade i fråga om bl.a. erkända och enskilda nykterhetsvårdsanstalter
och andra behandlingshem för missbrukare.
Överenskommelsen innebar också att kommuner och landsting ge-
mensamt skulle svara för att behovet av hem för vård eller boende
blev tillgodosett i en omfattning som möjliggjorde att missbrukarna
bereddes den vård enligt LVM som de bedömts vara i behov av.
Resursbehovet skulle redovisas i en plan. Planen skulle utgöra det
instrument genom vilket ansvaret för institutionernas inrättande och
drift fördelades mellan landstingskommunen och kommunerna (jfr 23
§ socialtjänstlagen /SoL/ och 7 § socialtjänstförordningen). Vilket be-
hov som skulle anses som gemensamt för kommunerna inom lands-
tingsområdet var en fråga som fick bedömas av parterna från fall till
fall. Bestämmelserna tog emellertid sikte på de tyngre institutionerna,
dvs. de som motsvarade nykterhetsvårdsanstalter och ungdomsvårds-
skolor. Dessa institutioner kunde antas kräva sådana resurser och ett
sådant befolkningsunderlag att ett större upptagningsområde än kom-
munens var påkallat.
Utanför planbestämmelserna föll således sådana mindre hem som
drevs av varje kommun för sig. Dessa hem skulle emellertid beaktas i
resursplaneringen.
Det förutsattes att planen skulle vara flexibel och således kunna
ändras. Planen skulle inte innefatta en detaljreglering av institutioner-
na utan utgöra en väg till ansvarsfördelning.
Planen skulle redovisas för länsstyrelsen. Länsstyrelsen tillädes emel-
lertid inga befogenheter i planförfarandet. Några bestämmelser om
tillvägagångssättet då full behovstäckning för LVM-vård inte förelåg
lämnades inte.
Planen skulle gälla för bestämd tid. Anvisningar om de åtgärder som
skulle företas vid inträffade förändringar under planperioden lämnades
210
inte. Inte heller gavs några anvisningar om hur missbrukarens behov
av psykiatriska eller andra medicinska insatser skulle tryggas genom
resursplaneringen. Hälso- och sjukvårdsuppgifterna lämnades utanför
de bestämmelser som reglerade planförfarandet.
Vid lagens tillkomst lämnade regelsystemets utformning utrymme
för en restriktivitet vad gäller tillämpningen, en restriktivitet som får
anses ha stått i obalans med vad lagstiftaren åsyftat. Det finns skäl anta
att lagens icke tvingande karaktär kom att påverka bedömningen av
behovet av institutionsplatser för LVM-vård. Man utgick från att lagen
inte skulle komma att tillämpas i någon vidare omfattning och lät
detta ställningstagande bilda utgångspunkten vid bedömningen av det
förväntade resursbehovet.
Till en återhållsamhet vid planeringen av institutioner för LVM-vård
bidrog även statsbidragsreglerna. Det torde i många kommuner ha
framstått som mer meningsfullt att utnyttja kommunbidraget (huvud-
delen av statsbidraget till missbrukarvården, vilket kommunerna har
frihet att disponera till lämpligaste vårdformer) så att det nådde fler av
kommunmedlemmarna än de jämförelsevis få missbrukare som var i
behov av institutionsvård för sitt missbruk. Omstruktureringsbidraget,
som avsåg att täcka kostnader för avveckling av institutionsplatser, får
också antas ha i väsentlig mån styrt inriktningen mot färre platser
inom LVM-vården.
Författningarna innehöll inga konkreta anvisningar som syftade till
att garantera en anpassning av resurserna till förändringar i behoven.
Detta medförde att man i många kommuner inte skaffade sig ett säkert
beslutsunderlag genom att kontinuerligt följa utvecklingen inom miss-
brukarvården och de nya anspråk på ökade resurser inom LVM-
vården som förändringarna innebar. Den väsentliga ökning av antalet
vårdbehövande som skett under senare år har till följd härav inte varit
förutsebar. Behovet av vårdplatser på LVM-hem har under senare år
inte kunnat tillgodoses i behövlig omfattning.
Men även de regler för vårdansvar och behandlingsansvar som lagen
upptog vållade svårigheter. Socialnämnderna/distriktsnämnderna, som
har haft vårdansvaret och därmed också ansvaret för att länsrätts beslut
om vård enligt LVM verkställdes, har för uppfyllandet av sitt ansvar
varit beroende av de resurser som tillhandahölls av en annan huvud-
man, som regel landstinget. När den huvudmannen inte ställde erfor-
derliga resurser till förfogande var socialnämnden hänvisad till andra
lösningar, som inte i tillräcklig utsträckning tillgodosåg den enskilde
missbrukarens vårdbehov. Detta ledde fram till en obenägenhet hos
nämnderna att aktualisera frågor om tvångsvård, vilket i sig gav en
felaktig uppfattning om resursbehovet. På så vis har man hamnat i en
ond cirkel där det ytterst är den enskilde missbrukaren som drabbas.
Lagstiftningen tilläde dem som förestår LVM-hemmen bestämman-
derätten över intagningar på hemmen. Detta har i många fall lett till
att de som har varit särskilt vårdkrävande har avvisats under hänvis-
ning till platsbrist. Man förlorade därigenom också i överblick vad
gällde de inom regionen tillgängliga resurserna, och någon central
styrning av intagningarna var inte möjlig.
1990/91:1
211
Utvecklingen inom missbrukarvården visade sig bli en annan än den
som förutsattes vid utbyggnaden av resurser för LVM-vård. Antalet
beslut om vård enligt LVM ökade kontinuerligt. Skillnaden mellan
tillgång och efterfrågan på vårdplatser blev allt större. Som framgår av
det följande kom emellertid de förändringar i LVM som genomfördes
att ställa allt större krav på huvudmännen.
Det hade visat sig att LVM i praktiken användes sällan för ingripan-
de vid allvarligt missbruk i åldrarna närmast över 20 år, dvs. i det
skede då missbruket och den sociala utslagningen ofta fördjupas och
befås ts.
Det framstod som allt mer nödvändigt att klargöra att LVM möjlig-
gjorde tidigare ingripanden än vad man utgått från i tillämpningen i
många fall, särskilt vid allvarligt missbruk hos de yngre av de vuxna
missbrukarna.
Samtidigt väcktes frågan om införandet av en social indikation i
LVM. Lagen borde kunna ges tillämpning såvitt avsåg de yngre miss-
brukarna i ett skede då det ännu var möjligt att bryta den destruktiva
utvecklingen. De sociala konsekvenserna av en livsföring som var helt
ägnad åt missbruk var så förödande för en ung person att vård med
tvång måste anses befogad, om den unges utveckling stod på spel. Vad
som åsyftades var de situationer där missbruket på sådant sätt domine-
rade den unges livsföring att han inte längre kunde upprätthålla
normala sociala relationer. Vård enligt LVM skulle kunna komma i
fråga då missbrukaren löpte en uppenbar risk att förstöra sitt liv.
LVM var som förut nämnts inte obligatorisk så till vida att någon
skyldighet att besluta om tvångsvård inte förelåg. Även i det hänseen-
det framstod en lagändring som påkallad. Det måste av lagen klart
framgå att samhället hade en skyldighet att ingripa om missbrukaren
eller hans nära anhöriga befann sig i en så utsatt situation som lagen
angav och vårdbehovet inte kunde tillgodoses enligt socialtjänstlagen
eller på annat sätt. Lagen skulle avse sådana situationer där missbruket
var så omfattande att allvarliga medicinska eller sociala skadeverkning-
ar var nära förestående. Utebliven vård i dessa situationer skulle
kunna leda till att missbrukaren dog, ådrog sig obotliga skador eller
slogs ut socialt. Samhället borde i en sådan situation ha en skyldighet
— och inte bara en befogenhet — att se till att missbrukaren fick
behövlig vård. Departementschefen framhöll i proposition
(1987/88:147 s. 53) att det inte kunde accepteras att man i så allvarliga
situationer, som här avsågs, avstod från att ansöka eller besluta om
vård med hänvisning till bristande resurser.
Insikt hade nu också nåtts om att den vårdtid som lagen angav inte
räckte till för att klara LVM:s uppgift att motivera missbrukaren till
frivillig vård. Det befanns mer ändamålsenligt att i lagen inta bestäm-
melser om en maximal vårdtid på sex månader i motsats till vad
tidigare gällde med en vårdtid på två månader med möjligheter till
förlängning ytterligare två månader.
Slutligen bör nämnas att det bedömdes nödvändigt att under lagen
föra även missbruk av flyktiga lösningsmedel.
Redog. 1990/91:1
212
Det stod helt klart att de lagändringar som på så vis skulle genomfö-
ras skulle komma att ställa krav på fler platser vid LVM-hemmen.
De överväganden som redovisats nu blev under år 1987 föremål för
en omfattande remissbehandling. Regeringens proposition antogs i juni
1988 och lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989. Det fanns
således i kommunerna visst utrymme för en omställning till de ändra-
de förutsättningar vad avsåg resursbehovet som lagändringarna inne-
bar.
Lagens utformning måste antas ha i väsentlig mån bidragit till den
situation samhället står inför i dag. Den oklarhet rörande lagens
tillämpningsområde som inledningsvis förelåg skapade obalans mellan
tillgången på platser på LVM-hemmen och efterfrågan på sådana
platser. De regler för resursplanering och ansvarsfördelning som lagen
innehåller har visat sig lämna utrymme för oklarheter rörande resurs-
behovet och ett bristande ansvarstagande från huvudmännens sida.
Statsbidragsreglerna har inte varit så utformade att de i tillräcklig grad
har stimulerat till en utbyggnad av LVM-resurserna.
Förarbetena till 23 § SoL utvisar att den resursplanering som lagrum-
met avser skall leda fram till en överenskommelse om vem — kom-
mun eller landstingskommun — som skall vara huvudman för de
länsgemensamma institutionerna. Huvudmannaskapet innefattar ett
åtagande att inrätta och driva institutioner i en omfattning som svarar
mot de för regionen gemensamma behoven. Huvudmannen övertar
därmed ett resursansvar som annars åvilat de enskilda kommunerna.
Huvudmannen fullgör i den delen uppgifter inom socialtjänsten. Upp-
gifterna faller således inom området för den specialreglerade kommu-
nalförvaltningen. Utrymmet för tillsyn och kontroll av ett sådant på
avtal grundat huvudmannaskap är emellertid begränsat.
Stockholms stad är enligt träffat avtal huvudman för de länsgemen-
samma institutionerna. Kommunens uppgifter inom socialtjänsten full-
görs av socialnämnden (4 § SoL). Den följande bedömningen avser det
sätt på vilket socialnämnden utfört sina uppgifter som huvudman.
Det har på grund av ingången överenskommelse ålegat socialnämn-
den att i behövlig omfattning tillhandahålla platser på LVM-hem för
de missbrukare som har behövt vård på sådana hem. Det står i dag
klart att nämnden inte tillnärmelsevis har kunnat uppfylla sitt ansvar.
De uppgifter som redovisats tidigare visar att samtidigt som antalet
LVM-ärenden ökat markant har antalet platser vid LVM-hemmen
sedan år 1983 totalt sett minskat.
Socialnämnden redovisar i sitt svar till JO olika skäl för att behoven
inte har kunnat tillgodoses.
Nämndens resonemang utgår från att då lagen trädde i kraft 1982
skulle de grundläggande principerna i socialtjänsten om frivillighet
och medbestämmande för missbrukarvården innebära att tvång kunde
komma ifråga enbart "i situationer för att rädda liv". Nämnden lät av
allt att döma denna syn på lagens tillämpningsområde styra resursut-
1990/91:1
213
byggnaden. Någon avstämning med hur lagen rent faktiskt tilllämpades
gjordes såvitt utredningen visar inte. Redan tidigt uppkom till följd
härav svårigheter att tillgodose det ökande behovet av LVM-platser.
Nämnden för även ett resonemang rörande underlaget för prognoser
angående resursbehovet och konstaterar i den delen att man avser att
vidta åtgärder för att förbättra prognoserna.
Det måste betraktas som i hög grad anmärkningsvärt att nämnden
inte redan då resursansvaret lades fast införde sådana rutiner som gav
möjligheter att bedöma utvecklingen inom LVM-vården. Om så skett
hade nämnden redan tidigt kunnat uppmärksamma en successiv ök-
ning av de missbrukare som var i behov av vård enligt LVM. Redan
det förhållandet att antalet anmälningar till länsstyrelsen ökat under
perioden 1984-1989 med omkring 100 om året borde ha föranlett
nämnden att göra nya överväganden rörande behovet av platser vid
LVM-hem.
Det kan också konstateras att socialnämnden inte skapade en bered-
skap inför de ytterligare krav på platser inom LVM-vården som
ändringarna i LVM var ägnade att leda till. Det borde som ovan
framgått redan under 1988 ha stått klart för nämnden att när de nya
bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 1989 de redan otillräckliga
resurserna skulle få till följd att lagen inte skulle kunna tillämpas på
det sätt som var avsett. Ännu så sent som i juni 1989 uttalade
emellertid nämnden den uppfattningen att lagändringarna kommer att
påverka behovet av resurser men att det ännu var för tidigt att se några
konsekvenser; dock att det var skönjbart att allt fler yngre missbrukare
anmäldes för LVM-vård. Uttalandet som gjorts i en tid då resursbristen
leder till att missbrukare utsätts för allvarlig fara till liv och hälsa är
ägnat att förvåna.
Det kan konstateras att inte ens i dag har socialnämnden full
kännedom om det behov av LVM-platser som föreligger inom regio-
nen. Den redovisning av kösituationen vid LVM-hemmen som förelig-
ger utvisar således inte i vilken omfattning LVM-hemmen vägrar att
föra upp missbrukare på kölista. Det framgår inte heller i vilken
omfattning de enskilda socialförvaltningarna underlåter att vidbli eller
ens göra ansökningar om intagningar sedan de av LVM-hemmen
underrättats om de väntetider som föreligger.
Nämndens underlag för ställningstagande till resursfrågorna synes
även i övrigt ha varit kortsiktigt. Det finns anledning att tro att de
variationer över året som alltid förekommer inom vården i allt för hög
grad har fatt påverka bedömningen av resursbehovet i stort. Dimensio-
neringen av resurserna synes snarare ha utgått från en låg beläggning
under sommarmånaderna än från en bedömning av det totala behovet.
Detta kan uppfattas så att ekonomiska bedömningar har getts företräde
framför omsorgerna om missbrukarna.
Men även i andra hänseenden präglas det sätt på vilket nämnden
har uppfyllt sitt resursansvar av brist på struktur och förutseende. Jag
har i annat ärende kunnat konstatera hur nämnden med ett otillräck-
ligt planeringsunderlag som grund inrättade LVM-hemmet Serafen.
Redog. 1990/91:1
214
Hemmets verksamhet kom därefter att störas av återkommande svårig-
heter i verksamheten vilka ytterst gick ut över de missbrukare som
skulle beredas vård vid hemmet.
Sammantaget kan konstateras att socialnämnden vid sin bedömning
av det framtida resursbehovet utgått från en restriktivitet rörande
LVM:s tillämpningsområde som inte stått i överensstämmelse med
lagen och därmed inte heller med rättstillämpningen. Möjligheterna
att korrigera denna felsyn har begränsats genom att nämndens under-
lag för planering av resurserna har varit otillräckligt. Nämnden har
vidare underlåtit att i tid beakta konsekvenserna av den nya lagstift-
ning som trädde i kraft den 1 januari 1989.
Även med beaktande av de svårigheter som nämnden kan antas ha
ställts inför vid anläggande av nya LVM-hem får de påpekade bristerna
anses starkt bidragande till den resursbrist som föreligger i dag.
Den situation som råder inom länet i dag är utomordentligt allvar-
lig, vilket inte minst framgår av den ärenderedovisning som har gjorts
här. De rådande förhållandena får till konsekvens att många unga
människor betas den möjlighet till social rehabilitering som utgör
lagstiftningens syfte och mål.
De överväganden som gjorts i närmast föregående avsnitt leder fram
till frågan om det föreligger behov av en ändrad lagstiftning eller
ytterligare författningsregleringar på området.
Reglerna i 23 § socialtjänstlagen syftar till att nå en bestämning av
behovet av resurser inom socialtjänsten och en fördelning av ansvaret
för dessa mellan landstingskommunen och kommunerna.
Bestämmelserna är så konstruerade att vid antagande av resursplan,
som är tidsbestämd, skall ett avtal träffas mellan landstingskommunen
och kommunerna i området om vem som skall ansvara för inrättande
och drift av, såvitt nu är i fråga, LVM-hemmen. Ett landstingskommu-
nalt eller kommunalt ansvar för dessa institutioner har således sin
grund i ett avtal, som genom bestämmelserna i 23 § socialtjänstlagen
ges offentligrättsliga inslag. Från strikt juridiska utgångspunkter är
emellertid avtalet inte på så vis förpliktande att något ansvar kan
utkrävas av den huvudman som brister i sina åligganden enligt träffat
avtal. De enskilda kommunerna, som för fullgörandet av sina i LVM
angivna åligganden är beroende av de resurser som huvudmannen
skall ställa till förfogande, saknar möjlighet att få frågan om huvud-
mannens ansvar för avtalets fullgörande prövad i ett tillsynsförfarande.
Avtalskonstruktionen innebär vidare att den träffade överenskom-
melsen har sin grund i den redovisning av förväntat behov av LVM-
platser, som de enskilda kommunerna lämnar. Regelsystemet inbjuder
till återhållsamhet i den redovisningen, eftersom en överskattning av
det förväntade behovet av institutionsplatser kan leda till att kostnader-
na för vården ökar. Den som åtagit sig huvudmannaskapet för institu-
tionerna kan på så vis efter det att planeringen avslutats komma att
1990/91:1
215
ställas inför krav på resurser inom LVM-vården utöver vad planen
anger. Detta kan medföra praktiska svårigheter för huvudmannen att
nå en behovsanpassning.
Jag anser att särskilt förhållandena i Stockholms län påkallar för-
ändringar av bestämmelserna om resursansvar för att trygga tillgången
på platser vid hemmen. Jag för den fortsatta diskussionen med ut-
gångspunkt i frågan hur behovet av vårdplatser skall kunna tillgodoses.
Inledningsvis kan konstateras att tillämpningen av en tvångslag i allt
väsentligt styrs av de resurser för frivillig vård som står till förfogande.
Bedömningen av behovet av resurser för tvångsvård måste således
alltid göras med beaktande av de insatser som kan ges i frivilliga
former inom socialtjänsten i övrigt. En resursinventering är därför
alltid nödvändig som ett underlag för ställningstagandena. Sett mot
denna bakgrund är ett planförfarande värdefullt. Det finns emellertid
starka skäl som talar mot att den slutliga ansvarsfördelningen angående
tillhandahållandet av resurserna för LVM-vård skall träffas genom
avtal.
Jag har redan berört några av de skäl som talar mot en sådan
avtalskonstruktion. Här bör ytterligare anges följande.
Lagen utgår från att varje socialnämnd/social distriktsnämnd har en
ovillkorlig skyldighet att se till att länsrättens beslut om vård verkställs.
Detta ovillkorliga ansvar bör inte göras beroende av ett inte tvingande
resursavtal som ett planförfarande leder fram till. Som framgår av
utredningen uppkommer enligt den nu rådande ordningen nämligen
en motsättning mellan ett tvingande verkställighetsansvar och ett re-
sursansvar grundat enbart på avtal.
Den enskilda kommunen utgör som regel ett för litet upptagnings-
område för ett LVM-hem. Särskilt gäller det 23 §-hemmen, som ställer
krav på särskilt kvalificerade resurser. Landstinget bör, såsom förutsat-
tes vid bestämmelsernas tillkomst, som regel vara huvudman för vår-
den. Det ansvaret bör emellertid läggas fest direkt i lagen utan kopp-
ling till träffat avtal. Av lagen bör således framgå att det åligger
landstinget att tillhandahålla platser vid LVM-hem i sådan omfattning
att behovet skall kunna tillgodoses.
Genom att ansvaret på så vis läggs fest ges landstinget ett självstän-
digt ansvar vad gäller bedömningen av de framtida behoven. Visserli-
gen blir landstinget i stor utsträckning beroende av de resurser för
frivillig vård som finns i kommunerna. I den delen ges landstinget
värdefull vägledning i den resursplanering som enligt det ovan sagda
bör finnas kvar. Men därutöver får det ankomma på landstinget att i
samarbete med länsstyrelsen följa utvecklingen och anpassa resurserna
till den efterfrågan som länsstyrelsen kan redovisa.
Ärenderedovisningen här men även vad i övrigt är känt visar på
behoven av särskilda insatser för psykiskt störda missbrukare, liksom
för de missbrukare som på grund av andra handikapp behöver särskil-
da omsorger i vården. Det finns ett behov av att knyta psykiatrisk
expertis till LVM-vården och att anpassa vården till de särskilda behov
som de handikappade kan ha. Inte minst viktigt är det att säkerställa
tillgången på platser inom sjukvården i den omfattning som behövs för
1990/91:1
216
att behovet av avgiftning skall kunna tillgodoses. Förutsättningarna för
en samordning mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten måste
antas öka väsentligt om huvudmannaskapet för LVM-hemmen tilläggs
landstinget.
Det kan i storstadsregionerna finnas omständigheter som talar för ett
primärkommunalt huvudmannaskap. En avvikelse från huvudregeln
med innebörd att en socialnämnd åtar sig resursansvaret i landstingets
ställe bör emellertid fa ske först efter medgivande av regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer. Det bör vid en sådan
tillståndsgivning ankomma på den tillståndsgivande myndigheten att
tillse att en nödvändig samverkan mellan landstinget och socialnämn-
den som huvudman kan nås så att hälso- och sjukvårdens medverkan i
vården tryggas.
För kommuner som inte ingår i något landstingsområde blir vidare
en särskild reglering nödvändig.
All erfarenhet visar att den nuvarande ansvarsfördelningen med ett
verkställighetsansvar för socialnämnden och ett behandlingsansvar för
huvudmannen medför betydande praktiska svårigheter utan att motsva-
rande fördelar nås. Det skulle för den enskilde vårdbehövanden men
även för socialnämnden innebära uppenbara fördelar om verkställig-
hetsansvaret låg hos huvudmannen för LVM-hemmen. Därigenom
skulle enligt min mening förfarandet förenklas och resurserna kunna
utnyttjas bättre. Med en sådan ordning skulle det ankomma på nämn-
den eller polismyndigheten, såvitt avser beslut om omedelbart omhän-
dertagande, och på rätten, såvitt avser beslut om vård, att omedelbart
översända beslutet till huvudmannen som inom ramen för de LVM-
resurser huvudmannen förfogar över hade att tillse att beslutet verk-
ställdes. Härmed skulle man erhålla en bättre överblick över befintliga
resurser och således bättre möjligheter att avläsa behovet av LVM-
platser.
Det har visat sig att även landstingsområdet kan utgöra ett för litet
upptagningsområde främst då det gäller de särskilt kostnadskrävande
hemmen för särskild tillsyn. På flera håll i landet pågår också föränd-
ringar vad avser organisationen av resurshållningen. Sex län — Uppsa-
la, Västmanlands, Örebro, Värmlands, Kopparbergs och Söderman-
lands län — har gått samman för en gemensam planering av de tyngre
resurserna. Även flera län på västkusten — NORP-länen — planerar
en sådan samverkan liksom flera andra län i landet. Strävanden av
detta slag är enligt min mening ägnade att ge ett förbättrat resursutnytt-
jande.
LVM-vården är mycket kostnadskrävande. Höga krav ställs därför på
resursutnyttjandet med anspråk på 80-85 procents beläggning. Det
innebär i praktiken att man inte kan tillgodose behoven vid periodvis
återkommande hög efterfrågan. Utredningen här har visat att det är
nödvändigt att hålla beredskapsplatser vid hemmen i större utsträck-
ning än vad nu är fallet. Samtidigt saknas förutsättningar att föra över
de ökande kostnader detta innebär på de enskilda kommunerna. De
statsbidragsregler som gäller från ingången av år 1990 har medfört
vissa lättnader vad gäller möjligheterna att hålla sådana beredskapsplat-
1990/91:1
217
ser. Det kan emellertid finnas skäl för en ytterligare omprövning i Redog 1990/91 1
syfte att skapa garantier för att behovet av platser vid LVM-hemmen
kan tillgodses fullt ut.
Avslutningsvis kan konstateras att de förhållanden som råder i dag
är oacceptabla. Det finns inget försvar för en situation som innebär att
unga människor i oundgängligt och akut behov av vård för sitt
missbruk på grund av bristande resurser inom LVM-vården lämnas åt
sitt öde med de ytterst allvarliga skador detta kan fa till följd. Det är
därför absolut nödvändigt att alla möjligheter till förbättringar prövas.
Som framställningen visat föranleder de nu rådande förhållandena
överväganden rörande behovet av ändringar i lagstiftningen. Jag över-
sänder därför ett exemplar av detta beslut till socialdepartementet för
kännedom.
Fråga om överläkares rätt att med stöd av 24 § tredje
stycket LVM kvarhålla patient, som underkastats
vard enligt LVM, under den tid som behövs för att
säkerställa att patienten kan föras över till ett LVM-
hem
(Dnr 2130-1989)
I brev till JO framfördes en fråga angående tillämpningen av 24 §
tredje stycket lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Brevet
remitterades till socialstyrelsen för yttrande. I sitt remissvar anförde
socialstyrelsen bl.a. följande.
Enligt 24 § första stycket LVM skall vård för LVM-klienter inledas på
sjukhus om förutsättningar för sjukhusvård är uppfyllda och det anses
lämpligt med hänsyn till den planerade vården i övrigt. Enligt andra
stycket sagda paragraf skall klienten, om han behöver sjukhusvård
under vårdtiden, beredas tillfälle till sådan vård. Av tredje stycket 24 §
framgår att överläkaren vid den sjukhusenhet där missbrukaren vårdas
skall se till att socialnämnden eller den som förestår vården vid
LVM-hemmet genast underrättas, om missbrukaren önskar lämna el-
ler redan har lämnat sjukhuset. Överläkaren får besluta att missbruka-
ren skall hindras att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att
säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem.
Inom Östergötlands läns landstingsområde har cheferna vid vissa
psykiatriska kliniker redovisat oklarheter beträffande tolkningen av
24 § LVM och i vissa fall ställt sig avvisande till att tillämpa kvarhåll-
ningsrätten utifrån andra skäl än rent medicinska. De har därvid ansett
att de gärna meddelar medicinsk vård så länge behov därav kvarstår.
Om patienten vill lämna sjukhuset har han dock rätt därtill enligt
hälso- och sjukvårdslagen och även enligt Hawaiideklarationen. Dock
kan givetvis enligt dessa läkare om kriterierna för tillämpning av lagen
om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV) föreligger
denna lag bli aktuell. Dessutom menar läkarna att det står "får" i det
tredje stycket, 24 § LVM, vilket skulle innebära en viss allmän
valfrihet.
218
Med anledning härav far socialstyrelsen anföra följande.
Om läkarnas rätt att kvarhålla patienten skulle grundas på det
medicinska vårdbehovet, patienten önskade lämna sjukhuset och LSPV
inte var tillämplig anser socialstyrelsen att läkarna skulle ha alldeles
rätt.
I detta fall grundas dock inte kvarhållningsrätten på en prövning av
det medicinska vårdbehovet utan på socialnämndens skyldighet att
genomföra LVM-vård på därtill avsedd och lämplig institution. I prop
1987/88:147 anförs följande (sid 83): "Jag vill understryka att den
begränsade kvarhållningsrätt på sjukhuset, som förslaget sålunda inne-
bär, inte utgör något avsteg från principen om självbestämmande och
frivillighet inom hälso- och sjukvården. Det är således inte fråga om
att hålla kvar patienten för behandling utan endast en åtgärd för att
trygga att patienten inte avviker från LVM-vården. Patientens önske-
mål om att fa avstå från behandling och vistelse på sjukhus skall alltid
uppfyllas. Patienten är emellertid genom beslutet om LVM-vård redan
berövad friheten. Det är därför naturligt att han förs över till LVM-
hemmet när han avstår från sjukhusbehandling. Det är därför också
naturligt att han hindras att lämna sjukhuset medan han väntar på
transport."
Utgångsläget för läkarens handlande är inte hälso- och sjukvårdslag-
stiftningen utan en i annan lag (LVM) medgiven rättighet. Det i
regeringsformens 2 kap 8 § stadgade skyddet mot frihetsberövande
gentemot det allmänna får i samma kapitel angiven utsträckning
(12 §) begränsas genom lag. Socialstyrelsen kan inte finna annat än att
förutsättningarna för begränsning av rörelsefriheten i aktuellt hänseen-
de lagenligt föreligger.
Hawaiideklarationen tar sikte på politisk repression. Som torde
framgå av vad som sagts i det föregående är enligt socialstyrelsens
uppfattning ett åberopande av Hawaiideklarationen inadekvat i förhål-
lande till förutsättningarna för det aktuella rättsläget.
Det förtjänar dessutom att uppmärksammas att i LVM-proposition-
ens specialmotivering till 24 §, sägs (prop 1987/88:147) (sid 103); "Den
kvarhållningsrätt som anförs bör gälla under kortast möjliga tid. Det
förutsätts att alla berörda ser till att transporten från sjukhuset sker
skyndsamt."
Det är långt ifrån säkert att i alla de fall som patienten önskar
lämna sjukhuset denna önskan är förknippad med en benägenhet att
vilja avvika från sjukhuset. Transport från sjukhuset torde då kunna
komma till stånd friktionsfritt. Uttrycket "Överläkaren får —" i 24 §,
tredje stycket, andra meningen, är enligt socialstyrelsens mening att
hänföra till dennes lagliga möjligheter att i förekommande fall för att
fullfölja beslutad vård med stöd av LVM kvarhålla patienten under
kortare tid.
Sammanfattningsvis får socialstyrelsen som sin mening uttrycka att
läkarna helt lagenligt kan använda den medgivna kvarhållningsrätten
för att hindra patienten att lämna sjukhuset under den kortvariga tid
som behövs för att ordna transport till LVM-hemmet direkt eller via
polisen. Den begränsade kvarhållningsrätten på sjukhuset, som lagen
föreskriver, utgör inte något avsteg från principen om självbestämman-
de och frivillighet inom hälso- och sjukvården. Det är följaktligen inte
fråga om att hålla kvar patienten utan endast en åtgärd för att trygga
att denne inte avviker från LVM-vården. Socialstyrelsen far avslut-
ningsvis betona det väsentliga i att överläkaren använder sig av denna
rätt.
Redog. 1990/91:1
219
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 19 april 1990
följande.
Beträffande den begränsade kvarhållningsrätt varom stadgas i 24 §
tredje stycket sista meningen LVM delar jag socialstyrelsens uppfatt-
ning. Denna uppfattning överensstämmer också med de uttalanden i
propositionen till LVM (prop. 1987/88:147) som behandlar den aktuel-
la bestämmelsen.
1990/91:1
Vissa frågor rörande tvångsmedel och censur vid
LVM-hem
(Dnr 355-1988)
Föreståndaren vid ett LVM-hem har ställt vissa frågor till JO rörande
tillämpningen av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
LVM. Frågorna rör vården vid hem som är anpassade för särskilt
noggrann tillsyn av de intagna, s.k. § 23-hem.
Den första av frågorna lyder: Kan personal vid LVM-hemmet under
förrättning utanför fastigheten hindra klient att rymma? Kan man
stödja sig på 24 kap. 2 § brottsbalken?
JO Norell Söderblom uttalade i sitt beslut i ärendet den 21 december
1989 följande.
I LVM stadgas i 34 § att den som vårdas enligt LVM i ett s.k. §
23-hem får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den
begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall
kunna genomföras. Hans rörelsefrihet far också inskränkas när det
behövs av hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Para-
grafen är utformad i enlighet med äldre LVM:s 19 §.
I specialmotiveringen till äldre LVM:s 19 § (Prop. 1981/82:8 s. 96)
sades bl.a.: Bestämmelsen är utformad efter mönster av motsvarande
regel i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga,
LVU, (13 §). I 19 § preciseras inte vilka konkreta tvångsåtgärder som
kan fa vidtas mot en intagen. Utgångspunkten måste emellertid här
liksom i övriga situationer vara att egentliga tvångsmedel inte bör
komma till användning annat än i rena undantagssituationer och då i
skyddssyfte.
I förarbetena till LVU (prop. 1979/80:1 del A) sägs (s. 503): Den
som är intagen i en institution för särskilt noggrann tillsyn bör kunna
underkastas den begränsning av sin rörelsefrihet som är nödvändig för
hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet, för att upprätt-
hålla ordningen och för att hindra att han lämnar institutionen. I
specialmotiveringen till 13 § LVU uttalas (a. prop. s. 599): För att
vården vid hem för särskilt noggrann tillsyn skall kunna genomföras
har det ansetts nödvändigt att ge den som har ansvaret för vården
särskilda befogenheter. Det kan således förutsättas att många av dessa
unga, i varje fall inledningsvis, av olika skäl försöker undandra sig
vården. Det kan också hända att de till följd av missbruk eller av
220
annan orsak allvarligt stör vården vid det hem där de vistas. Sådana
omständigheter kan göra det nödvändigt att begränsa den unges rörel-
sefrihet i hemmet. Enligt förevarande lagrum får den unge underkastas
den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården
skall kunna genomföras. Den unges rörelsefrihet får vidare inskränkas
när det påkallas av övriga intagnas eller personalens säkerhet.
Ingenstans finns alltså något uttalande som direkt tar sikte på frågan
om personalen vid hemmet får hindra att den intagne rymmer från en
förrättning utanför hemmet. Man får egentligen inte mer information
än som står redan i själva lagen, alltså att han får hindras att lämna
hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten
som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras.
I 24 kap. 2 § 1 st 1 p brottsbalken stadgas: Rymmer den som är
intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller
annars berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld
till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under
vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen, får
det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna kan anses
försvarligt för att rymningen skall hindras eller ordningen upprätthål-
las.
Regeln fick sin nuvarande lydelse efter en smärre omredigering år
1984. I prop. 1983/84:111 s. 142 uttalades i samband därmed att
bestämmelsen är tillämplig på polismän i de situationer som den tar
sikte på men även på annan personal, främst kriminalvårdspersonal.
Av denna anledning flyttades bestämmelsen inte över till den då
nyskapade polislagen.
Under uttrycket "eljest berövad friheten" som det stod i den tidigare
lydelsen, faller t.ex. den som är intagen enligt LSPV eller berövad
friheten enligt LTO eller LOB (Kommentar till brottsbalken II 1982 s.
687). — Uttrycket torde också omfatta frihetsberövande enligt LVU. —
Av situationen beror vem befogenheten tillkommer. Den tillkommer
dem vid anstalten som det åligger att hindra rymning och ordningsvakt
som omhändertagit någon enligt de nämnda lagarna om omhänderta-
gande (samma sid.) Sådan befogenhet bör enligt min mening också
tillkomma personal vid LVM-hemmet.
Svaret på frågan blir alltså att personal vid LVM-hem för särskilt
noggrann tillsyn kan hindra intagen att rymma vid förrättning utanför
hemmet, och att personalen därvid kan stödja sig på 24 kap. 2 §
brottsbalken.
Den andra av frågorna lyder: Har LVM-hemmet rätt att censurera
post eller förbjuda olämpliga telefonkontakter? Undertecknad är med-
veten om rätten att kontrollera postförsändelser. Men har vi laglig rätt
att dels läsa brev, dels censurera post? Det händer att bekanta till
klienter klart och tydligt i brev eller postkort eller via telefonsamtal
talar om att de vill hjälpa till med dels fritagningar, dels smuggling av
narkotika. I några fall har man exempelvis lyckats samordna tider hos
akuttandläkare i avsikt att frita eller smuggla narkotika.
Redog. 1990/91:1
221
JO Norell Söderblom uttalade följande.
Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot undersök-
ning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyss-
ning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelan-
de (2 kap. 6 § RF). Denna fri- eller rättighet får begränsas bara med
stöd av lag (2 kap. 12 § RF).
Sådan begränsning finns i viss mån i 35 § LVM: Försändelser till
den som vårdas i ett § 23-hem får kontrolleras, om det behövs med
hänsyn till ordningen vid hemmet eller till den intagnes särskilda
förhållanden. Om en ankommande försändelse innehåller egendom
som inte får innehas, får egendomen omhändertas.
Uttryckssättet kan jämföras med motsvarande regel i 15 § LVU,
enligt vilken föreståndaren vid vissa LVU-hem får öppna och ta del av
försändelser som ankommer till eller avsänds från en intagen.
Bestämmelsen i LVM har utformats efter mönster av 15 § LVU men
är alltså inte lika långt gående. Eftersom syftet med LVM-vården är att
komma till rätta med de intagnas missbruksproblem har någon allmän
brevkontroll inte ansetts påkallad. Kontrollen har främst ansetts böra
syfta till att förhindra missbruk på institutionen, varför den bör
begränsas till att avse de försändelser som kan misstänkas innehålla
berusningsmedel eller något annat som den intagne enligt 31 § LVM
inte får inneha. Försändelserna bör alltid öppnas i närvaro av den
intagne. Som regel bör kontrollen kunna genomföras utan att brev
eller andra meddelanden läses (jfr JO:s ämbetsberättelse 1989-90 s.
264).
Eftersom försändelserna inte skall läsas kan det inte heller komma
ifråga att censurera dem. I fråga om vykort kan man dock lägga märke
till att RF:s skydd, som ju omfattar brev eller annan förtrolig försän-
delse, möjligen inte omfattar dessa (Holmberg-Stjernquist: Grundlagar-
na, 1980, s. 91). Vykort skulle alltså möjligen kunna läsas, men stöd
för censurering i betydelsen att de skulle undanhållas mottagaren
saknas.
Något undantag från det grundlagsfästa förbudet mot hemlig telefon-
avlyssning finns inte. Endast öppen telefonavlyssning, där de talande
alltså vet om att avlyssning sker, är därför tillåten. Enligt 28 §
socialtjänstförordningen (1981:750) har den intagne rätt att i lämplig
utsträckning ta emot besök och telefonsamtal. Regeln torde medge
föreståndaren vid hemmet rätt att förbjuda telefonkontakter som kan
anses olämpliga.
Den tredje av frågorna lyder: Enligt 17 § LVM får inte klient inneha
alkohol eller andra berusningsmedel på ett LVM-hem. Det händer att
klienter har med sig recept på narkotikaklassat läkemedel utskrivna av
läkare, ibland i omfattande mängd. Kan dessa recept betraktas som
"andra berusningsmedel" och i så fall få förstöras?
JO Norell Söderblom uttalade att en sådan åtgärd saknar stöd i lag.
1990/91:1
222
Dom, som får till följd att någon skall överföras till
ett visst vårdhem, bör tillställas ledningen för detta
(Dnr 1248-1988)
I en anmälan till JO anförde föreståndaren för Serafens behandlings-
hem att länsrätten i Stockholms län, efter att ha handlagt ett mål om
överflyttning av en intagen, borde ha tillställt föreståndaren för Serafen
domen, men att så ej skett.
Länsrättens akt i målet infordrades till och granskades vid JO-
expeditionen. Därutöver inhämtades muntliga upplysningar från läns-
rätten.
Länsrätten beslutade i mars 1988 att M.A. omedelbart skulle omhän-
dertas med stöd av LVM. Hon skrevs in på Serafen. Genom dom av
länsrätten den 29 mars 1988 bereddes M.A. vård enligt LVM. Förestån-
daren för Serafen beslöt samma dag att hon skulle överflyttas till
Rålambshov. Beslutet verkställdes samma dag. Som grund för beslutet
anfördes bl.a. att M.A. enbart skrevs in på Serafen för avgiftning och
att hon tidigare vårdats på Rålambshov. M.A. anförde besvär över
beslutet.
Besvärsmålet handlades av länsrätten i Stockholms län, som den 6
maj 1988 undanröjde överflyttningsbeslutet.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet det 29 september
1989 följande.
I 31 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) stadgas att
beslut, varigenom rätten avgör mål, skall tillställas part. Styrelsen för
en institution är inte part i denna typ av mål. Någon i lag eller annan
författning meddelad föreskrift av innebörd att styrelsen trots detta
skall tillställas beslut finns inte. Domstolsverkets handbok Kanslihand-
bok-Länsrätt anger att i mål enligt LVM skall beslut i underställnings-
mål och dom efter ansökan om vård tillställas styrelsen för ett vård-
hem om den omhändertagne överförts dit. Någon särskild anvisning
för mål av nu ifrågavarande typ har inte givits. För egen del vill jag
emellertid uttala, att jag finner det vara lämpligt att ledningen för ett
vårdhem, dit någon enligt dom skall överföras, snarast erhåller besked
om saken, och att detta både säkrast och snabbast kan ske genom att
domstolen tillställer denna ett exemplar av domen för kännedom.
Redog. 1990/91:1
223
Hälso- och sjukvård
Redog. 1990/91:1
Socialstyrelsens åtgärder och beslut i anledning av
anmälan om inträffad olycka. Fråga bl.a. om social-
styrelsens kritikrätt i förhållande till disciplinär på-
följd och om jäv för anlitad sakkunnig
(Dnr 2060-1987 och 2785-1987)
1 Bakgrund
Vid regionsjukhuset i Linköping (RiL) infördes på 1960-talet en an-
läggning för central dialys av njursjuka. Med systemet kunde högst 16
patienter samtidigt ges dialys med dialysvätska från gemensam behålla-
re. Anläggningen var så konstruerad att dialyskoncentrat måste fyllas
på under behandlingens gång.
Under pågående dialysbehandling den 28 november 1983 fylldes
dialyskoncentrat inte på i tid, vilket fick till följd att patienterna,
sammanlagt 15, efter hand fick nästan rent vatten. Tre av dialyspatien-
terna avled till följd av felet och ytterligare patienter svävade i livsfara.
Den inträffade olyckan anmäldes till socialstyrelsen enligt bestäm-
melserna i förordningen (1982: 772) om skyldighet för landstingskom-
muner att anmäla till socialstyrelsen vissa skador och sjukdomar som
inträffat i hälso- och sjukvården.
Olyckan anmäldes vidare till polisen. Efter utredning beslöt åklaga-
ren den 20 juni 1984 att väcka åtal mot en legitimerad sjuksköterska,
L., för vållande till annans död och för framkallande av fara för annan.
L. dömdes den 15 februari 1985 av Linköpings tingsrätt till villkorlig
dom för de åtalade gärningarna. Domen fastställdes den 31 oktober
1985 av Göta hovrätt. I beslut den 7 april 1987 fann högsta domstolen
ej skäl meddela prövningstillstånd, i följd varav domen mot L. vann
laga kraft. — L. har sedermera hos högsta domstolen begärt resning i
målet. Beslut i denna fråga hade vid tiden för JO:s beslut ännu inte
fattats.
Den 20 maj 1987 meddelade socialstyrelsen beslut i anledning av
anmälan om dialysolyckan. I beslutet redovisade socialstyrelsen inled-
ningsvis händelseförloppet och den utredning som företagits med an-
ledning av händelsen. Socialstyrelsen anförde härefter följande.
Socialstyrelsen vill härvidlag erinra om att utgångspunkten för styrel-
sens befattning med ärendet är att det är anmält till styrelsen enligt
SFS 1982:772 som reglerar hälso- och sjukvårdshuvudmännens anmäl-
ningsskyldighet till socialstyrelsen vad gäller allvarliga skador och
224
risker som uppmärksammats i hälso- och sjukvården. Enligt författ-
ningens förarbeten har patientsäkerheten satts i förgrunden, dvs man
har lagt tonvikten vid de förebyggande och säkerhetshöjande aspekter-
na. Socialstyrelsen har bl a att utreda orsakerna till vad som inträffat
och anmälts för att om möjligt kunna klara ut om felet legat t ex på
det tekniska, organisatoriska, kunskapsmässiga eller i övrigt det mänsk-
liga planet. Om ärendet så påkallar bör styrelsen så långt det är möjligt
vidta erforderliga förebyggande åtgärder, vilket kan ske genom uttalan-
den i beslut, genom föreskrifter och allmänna råd, genom olika former
av informationsinsatser eller genom erfarenhetsåterföring etc. Även om
detta är det primära syftet har styrelsen också att utreda ansvarsfrågor
som aktualiseras i anmälda ärenden och att — när det befinnes
påkallat — vidta åtgärder mot berörd hälso- och sjukvårdspersonal
inom ramen för vad som regleras i lagen 1980:11 om tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen. Som inledningsvis omnämnts får dock
disciplinärt förfarande enligt lagen inte inledas eller fortsättas om
åtgärd vidtagits för att åtala den som tillhör hälso- och sjukvårdsperso-
nalen. Styrelsen gör därför ingen egen bedömning i ärendet i de delar
som varit föremål för rättslig prövning. Styrelsen tar därför inte —
utöver vad tidigare redovisats som utrednings- och faktaunderlag —
upp till behandling L:s handlande.
Dialysanläggningens tekniska utförande
Socialstyrelsen har i kungörelse SOSFS 1978:26 om ansvar för medi-
cinteknisk utrustning i sjukvården m m dragit upp riktlinjerna för
sjukvårdshuvudmannens ansvar respektive personalens ansvar. Under
huvudmannens ansvar faller frågan om konstruktion, tillverkning,
anskaffning, installering, underhåll, drift, utbildning och rapportering
enligt SOSFS 1977:50. Som framgår av vad bl a Bergström och SAAB
MISSILES anfört kan i ärendet riktas kritik mot konstruktionen av
dialysanläggningen i fråga. För denna är sålunda huvudmannen ansva-
rig-
Såsom framgår av bl a Bergströms utlåtande var Erlanson såsom
dåvarande klinikchef fram till t o m 1983-01-31 ledningsansvarig och
därmed den som ställde kraven på den medicintekniska utrustning
som skulle anskaffas till dialysavdelningen. Kraven ställdes i dialog
med den medicintekniska avdelningen där Strouth tog aktiv del i
anläggningens konstruktion. Bergströms analys vad gäller driftsäkerhe-
ten visar på brister som leder till den slutsatsen av Bergström att de
som konstruerade systemet, dvs Erlanson och Strouth saknade nöd-
vändig teknisk kompetens för att konstruera ett dialysatberedningssy-
stem, baserat på proportionering under pågående dialys med konti-
nuerlig övervakning av konduktivitet och temperatur. När det gäller
patientsäkerheten anser Bergström att den av honom redovisade ameri-
kanska standarden från 1982, som utgör en rekommendation, bör vara
vägledande. Enligt denna rekommendation bör det inte vara möjligt att
i distributionssystem av proportioneringstyp under pågående analys
sätta larm- och säkerhetsanordningar ur funktion och fortsätta dialys-
behandlingen. Urkopplingsmöjligheten vad gäller larmsystemet tycks
sålunda enligt Bergström ha utgjort en nödlösning tillkommen för att
förhindra att de ofta förekommande tekniska felen skulle leda till
avbrott i dialyserna för samtliga patienter. Att dialyssystemet i Linkö-
ping kunde producera och distribuera dialysvätska trots att vitala
larmfunktioner och säkerhetsanordningar var frånslagna visar att syste-
met var otillfredsställande konstruerat från säkerhetssynpunkt. Slutsat-
1990/91:1
225
8 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
sen är — enligt Bergström — att om systemet hade följt de normer och
rekommendationer som nämnts skulle den tragiska dödsolyckan inte
ha inträffat oavsett vilka ingrepp som gjorts i larmpanelen. Bergström
är även kritisk till att fullständiga och aktuella instruktioner inte fanns
givna i skriftlig form. Bergström finner det också tveksamt om sjuk-
sköterskorna vid dialysavdelningen fatt sådan undervisning att de för-
stod hur dialysanläggningen fungerade: "Ingen av de sjuksköterskor
som hördes i rättegångarna kände sålunda till att frånslag av larmen
även inaktiverade nödstoppet på blandningspumpen." Larmpanelens
utformning utgör också ett exempel på konstruktion som kan föranle-
da kritik.
Mot det ovan anförda kan ställas synpunkter av sådan art som bl a
framförts av Öberg i dennes yttrande över Bergströms utlåtande. Öberg
konstaterar bl a att någon skyldighet för konstruktörerna att känna till
lokala amerikanska normer inte förelåg vid konstruktionen av RiL-
systemet. Öberg hänvisar också till att möjligheterna att göra fel inte
heller är eliminerade inom andra likvärdiga medicintekniska områden
och i övrigt inom t ex trafiken, industrin, försvaret etc.
Socialstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att det dialyssystem
som successivt under en längre period infördes vid regionsjukhuset
åren före den inträffade olyckan kan kritiseras från olika utgångspunk-
ter. En väsentlig orsak till de konstruktiva bristerna är att huvudman-
nen inte i nödvändig grad samordnat verksamheten mellan befattnings-
havare med medicinsk och medicinteknisk kompetens. Erlanson, och
sedermera Lundberg och Denneberg, borde i samråd med medicintek-
niker ha uppställt och senare modifierat skriftliga kravspecifikationer
med beaktande av rimliga säkerhetskrav. Boström och Öberg borde ha
försäkrat sig om att en detaljerad kravspecifikation för dialyssystemets
konstruktion utarbetats av Erlanson. Strouth har visserligen visat för-
måga att rent tekniskt konstruera dialyssystemet som principiellt fun-
gerat, men han har brustit vad gäller beaktande av säkerhetsfrågor —
han har således inte haft tillräcklig erfarenhet för att kunna bedöma
ergonomiska och psykologiska faktorer vid systemets användning. Bo-
ström har uppenbarligen inte tagit tillräckligt del av konstruktionsar-
betet för att kunna vara Strouth behjälplig vid riskbedömningen. Det
är även fel att Strouth ensam och uppenbarligen endast som deltidsar-
bete givits tillfälle att bedriva utvecklingsarbetet, något som vittnar om
allvarliga organisatoriska brister. Slutligen borde en av konstruktörer-
na helt oberoende instans givits möjlighet att utföra en kvalitetsgransk-
ning av dialysanläggningen. En sådan granskning skulle skett i flera
avseenden. För det första skulle redan från konstruktionens början en
fortlöpande och av konstruktörerna oberoende kvalitets- och säkerhets-
granskning ha gjorts. Så sker hos ledande kommersiella tillverkare av
medicinteknisk utrustning. För det andra skulle den färdiga anlägg-
ningens tekniska säkerhet ha granskats, som bör ske för utrustning
levererad av extern tillverkare. För det tredje skulle — med tanke på
att konstruktionen var unik — en granskning ha skett av hela system-
funktionen inklusive organisatoriska aspekter vad avser bemanning,
personalutbildning, personalkommunikation, underhållsrutiner samt
tidsschema för idrifttagande. Socialstyrelsen finner därför att den djupast
liggande orsaken till konstruktionens tekniska brister är huvudmannens
outvecklade system för ansvarsfördelning.
Redog. 1990/91:1
226
Rutinerna för dialysanläggningens användning
Genom utredningen har framkommit att det i dialysavdelningens
rutiner förekommit förfaranden som kan anses felaktiga i förhållande
till anläggningens konstruktion och funktionssätt. Sålunda förekom att
personal, som ej var tekniker, beredde sig tillträde till larmpanelen.
Enligt vad Strouth uppgivit stred detta mot hans anvisningar.
Utredningen har vidare givit vid handen att hanteringsrutinerna för
dialyskoncentrat hade stor betydelse för olyckan. Av hygieniska skäl
m m behövde koncentratet fyllas på flera gånger under varje session.
Någon bestämd schemalagd tillsyn av denna funktion fanns ej fastlagd
utan man nöjde sig med att "titta till koncentratet då och då". Någon
journalföring av mängd och tidpunkt (med signatur) förekom ej. Man
litade ofta på nivålarmet i koncentratdunken och väntade med påfyll-
ning till dess att larmet indikerade. Enligt vad Strouth uppgivit var
nivålarmet avsett som ett skyddslarm men däremot inte som ett hjälp-
medel vid normal drift. Såväl Bergström som styrelsens rådgivande
nämnd för medicinteknisk säkerhet har kritiserat det förhållandet att
skyddslarm utnyttjades för normal drift. Fasta rutiner för tillsyn av
koncentratet skulle ha kunnat förhindra olyckan. Användningsrutiner-
na borde sålunda ha varit bättre anpassade till systemets tekniska
egenskaper.
Enligt styrelsens ovannämnda kungörelse SOSFS 1978:26 om ansvar
för medicinteknisk utrustning i sjukvården m m sker driften av en
medicinteknisk utrustning i princip på huvudmannens ansvar. Denne
ansvarar sålunda för att säkerhetskraven är tillgodosedda samt att
endast personal med erforderlig utbildning anförtros att bruka appara-
terna. Kritik kan mot bakgrund av vad ovan anförts riktas mot
huvudmannen för det att säkerhetskraven och utbildningskraven inte
var tillräckligt väl tillgodosedda. Vid sidan av huvudmannens ansvar
har den medicinskt ledningsansvarige enligt nämnda kungörelse ansvar
bl a för att nödvändiga instruktioner finns för utrustningens använd-
ning och för att bevaka att utrustningen har fungerande system för
kontinuerlig funktions- och säkerhetskontroll ävensom för att bevaka
att personalen har erforderliga kunskaper om utrustningen. För ovan
angivna brister i dialysavdelningens rutiner har sålunda såväl huvud-
mannen som den medicinskt ledningsansvarige ansvar ehuru på olika
nivåer. Sålunda bör det — enligt styrelsens mening — närmast ha
ankommit på den medicinskt ledningsansvarige att t ex ha tillsett att
konstruktörens anvisningar i fråga om larmpanelen kom till all perso-
nals kännedom och att anvisningarna efterlevdes. Likaså borde den
medicinskt ledningsansvarige ha tillsett att fasta rutiner för tillsynen av
dialyskoncentratet förelegat.
Medicinskt ledningsansvarig för dialysavdelningen var — som ovan
nämnts — tom 1983-01-31 Erlanson. Lundberg vikarierade därefter
intill dess att överläkare Torsten Denneberg 1983-09-01 tillträdde som
klinikchef och medicinskt ledningsansvarig överläkare. Fr o m
1984-12-01 har Lundberg tjänstgjort som överläkare med medicinskt
ledningsansvar för dialysverksamheten. Såvitt socialstyrelsen kan finna
kan de tre nämnda, under olika perioder medicinskt ledningsansvariga
läkarna inte undgå kritik för de allvarliga brister i rutinerna inom
dialysverksamheten som utredningen påvisat. Erlanson torde ha svarat
för rutinerna initialt medan Lundberg och Denneberg underlåtit att
tillse att rutinerna i tillräcklig grad förbättrades. Kritik kan således
riktas mot de nämnda läkarna för deras underlåtenhet dels att tillse att
tillfredsställande rutiner för funktions- och säkerhetskontroll av dialys-
verksamheten funnits, dels att i tillräcklig grad hos tekniker efterfråga
anläggningens tekniska begränsningar och anpassa dess användning
1990/91:1
227
därefter, dels att i erforderlig utsträckning bevaka att personalen hade
tillräckliga kunskaper för att kunna tillgodose berättigade säkerhets-
krav.
De alternativ socialstyrelsen har att välja mellan är följande:
1. Åtalsanmälan
2. Anmälan till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN)
3. Avskrivning (med eller utan kritik).
Frågan om eventuellt åtal mot personer inom sjukhusledningen och
klinikledningen är — som ovan nämnts — på anmälan av Svenaeus
(L:s ombud) prövad av såväl länsåklagaren (1984-06-20) som riksåkla-
garen (1984-10-04). Prövningen ledde ej till åtal. Socialstyrelsen har ej
— även med beaktande av vad som tillkommit i ärendet — funnit
anledning att göra någon egen åtalsanmälan.
För att socialstyrelsen hos HSAN skall kunna yrka disciplinär på-
följd mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen förutsättes —
enligt lagen 1980:11 om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen —
dels att vederbörande personal uppsåtligen eller av oaktsamhet i icke
ringa grad har åsidosatt vad som ålegat densamme i yrkesutövningen,
dels — enligt förarbetena till lagen — att styrelsen har en "fullständig
motivering" till stöd för yrkandet, dels ock att preskription inte inträtt.
Även om nämnda förutsättningar är uppfyllda föreskrives i lagen icke
någon skyldighet för styrelsen att göra anmälan till HSAN.
I detta fall har socialstyrelsen under de överväganden som skett
före senast tänkbara preskriptionsinträde (1985-11-28; exakt tidpunkt,
som varierar från person till person, är svår att fastställa med hänsyn
till att det i ärendet är fråga om ett under ett flertal år pågående skede)
inte ansett sig kunna ange en "fullständig motivering" till stöd för en
anmälan till HSAN med yrkanden om disciplinär påföljd mot bestäm-
da personer. Ärendets omfattning och komplexicitet har med nödvän-
dighet krävt en tidskrävande beredning som inte kunnat fullföljas före
nämnda tidpunkt. Någon disciplinär påföljd för berörd personal kan
således inte bli aktuell.
Då åtgärder enligt punkterna 1. och 2. på anförda skäl inte ifråga-
kommer återstår för styrelsen att meddela beslut enligt punkten 3.
Socialstyrelsen har ovan i bedömningsavsnittet anfört allvarlig kritik
mot dels de tekniska bristerna i dialysanläggningens konstruktion,
dels rutinerna för anläggningens användning. Allvaret i kritiken har
framför allt framkommit under den senare delen av ärendets bered-
ning — genom medverkan av sakkunniga inom ämnesområdena medi-
cinska njursjukdomar och medicinsk teknik. Kritiken riktar sig såväl
mot huvudmannen som mot de ledningsansvariga läkarna och den
ledande tekniska personalen:
mot huvudmannen för ett outvecklat system för ansvarsfördelning vad
gäller införande och drift av för patientsäkerheten betydelsefulla medi-
cintekniska konstruktioner;
mot de tre ledningsansvariga läkarna för deras underlåtenhet (1) att
tillse att tillfredsställande rutiner funnits för funktions- och säkerhets-
kontroll av dialysverksamheten, (2) att anpassa anläggningens använd-
Redog.
1990/91:1
228
ning efter dess tekniska begränsningar, och (3) att i tillräcklig utsträck-
ning bevaka personalens kunskaper om säkerhetsrisker i anläggningen;
samt
Redog. 1990/91:1
mot den ledande tekniska personalen för underlåtenhet att utföra en
fortlöpande och av konstruktörerna oberoende kvalitets- och säkerhets-
granskning av hela systemet.
Det är socialstyrelsens bedömning att här gjorda kritiska uttalanden
bör kunna få eftersträvad förebyggande effekt, vilket utgör det primära
syftet med styrelsens tillsynsverksamhet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts och under hänvisning till de
i detta beslut gjorda uttalandena avskriver socialstyrelsen härmed ären-
det från vidare handläggning.
2 Anmälningar
2.1 Anmälan från Ulf Boström, Lennart Strouth och Åke ÖbergAnmälan kan sammanfattas på följande sätt.
1 Socialstyrelsen har ändrat uppfattning
Socialstyrelsen hade redan före olyckan kännedom om dialysanlägg-
ningens konstruktion m.m. Någon kritik eller andra synpunkter hade
emellertid inte då framförts. Det saknas också föreskrifter och allmän-
na råd för handhavandet av anläggningen, dock med undantag för
dialysvätskan. I beslutet går socialstyrelsen ifrån sin tidigare inställning
och kritiserar anläggningen på oklara grunder.
2 Anlitande av expert utan medicinsk-teknisk kompetens
Socialstyrelsen har i utredningen anlitat en expert, Jonas Bergström,
som är professor i njurmedicin och saknar erforderlig kompetens i
medicinsktekniska frågor.
3 Utredningens kvalité
Jonas Bergström har inte lyssnat på synpunkter som framförts från
regionsjukhusets sida.
4 Jäv för Jonas Bergström
Jonas Bergström har genom uttalanden i massmedia kort tid efter
olyckan tagit ställning som tyder på en förutfattad mening. Jonas
Bergström har vidare hörts som vittne i målet på försvarets begäran
och är företagsanknuten till en tillverkare av individuella dialysappara-
ter.
5 Socialstyrelsens rätt att kritisera namngivna personer utan att dessa fält
bemöta gjorda bedömningar
Anmälarna ifrågasätter socialstyrelsens rätt att kritisera namngivna
personer utan att dessa fått möjlighet att i förväg försvara sig i den sak
229
som den aktuella kritiken gäller och utan att kunna ange mot vilken
författning eller föreskrift som den kritiserade brutit eller på vilka
andra preciserade grunder som man stöder sin kritik.
6 Den förebyggande effekten av kritiken
Enligt anmälarna har socialstyrelsen gått ut med kraftigare kritik än
man haft underlag för vilket styrelsen rättfärdigar med att kritiken
skulle vara förebyggande. Anmälarna anser att socialstyrelsen skulle
uppnå bättre förebyggande effekt genom att utfärda de föreskrifter eller
råd vartill ärendet kan föranleda.
Per Erlanson anför i sin anmälan i huvudsak följande. Socialstyrelsen
kritiserar i sitt beslut ansvariga läkare för förmenta brister i dialysut-
rustningens utformning, i personalutbildningen och i arbetsorganisa-
tionen. Per Erlanson hemställer att JO prövar socialstyrelsens hand-
läggning i följande avseenden.
1 Socialstyrelsens underlag för påståendet att han som klinikchef
åsidosatt sina åligganden vad gäller planering, utbildning och handled-
ning av dialyspersonalen
2 Socialstyrelsens bedömning av hans dialystekniska kompetens, och
3 Frågan om ansvarsfördelningen mellan läkare och sjuksköterskor.
3 Utredningen
Anmälningarna remitterades till socialstyrelsen för yttrande. Socialsty-
relsen anförde i huvudsak följande.
Chefläkaren Jan Sievers, regionsjukhuset i Linköping, anmälde
1983-12-08 enligt förordningen (1982:772) om skyldighet för lands-
tingskommun att anmäla till socialstyrelsen vissa skador och sjukdo-
mar som inträffat i hälso- och sjukvården (Lex Maria) en olyckshän-
delse 1983-11-28 på dialysavdelningen vid sjukhusets njurmedicinska
klinik. Den vid avdelningen använda dialysapparatens larmfunktion
hade varit avslagen, varigenom larm inte utgått att dialyskoncentratet
blivit förbrukat. Totalt drabbades 15 patienter av felet. I anmälan
angavs också att olyckshändelsen polisanmälts.
I och med att olyckan redan före anmälan kommit under åklagarens
prövning fanns enligt den då gällande lydelsen av 13 § första stycket
lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m fl
(tillsynslagen) inte möjlighet för hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN) till delgivning av misstanke om fel som kan föranleda disci-
plinansvar. Genom en ändring (1984:543) i den bestämmelsen, som
trätt i kraft 1984-07-01, är det numera möjligt.
För att styrelsen skall kunna göra en anmälan till HSAN krävs att
styrelsen har en fullständig motivering för yrkandet. Ett ärende av
detta slag kräver en omfattande utredning, innan ställning kan tas till
en sådan fråga. Styrelsen avvaktade också resultatet av polis- och
åklagarutredning innan styrelsens utredning slutfördes. Vidare begrän-
sade styrelsen sin utredning till frågor som inte handlades av åklagare
och domstol.
1990/91:1
230
Linköpings tingsrätts dom i målet föll 1985-02-15. I domen ställdes
en sjuksköterska till ansvar för att ha förfarit oaktsamt genom att
felaktigt ha stängt av dialysapparatens larmfunktioner och underlåtit
att för överordnad anmäla åtgärden. Domen vann slutligt laga kraft
genom att Högsta Domstolen i beslut 1987-04-07 ej meddelade pröv-
ningstillstånd. Socialstyrelsens utredning i ärendet — i form av beslut
rörande den ursprungliga Lex Maria-anmälan — är daterad
1987-05-20. Styrelsen far i sammanhanget påpeka att vare sig åklagare
eller domstolar i målet begärt något yttrande från styrelsen.
Vad i övrigt gäller själva utredningen far socialstyrelsen hänvisa till
beslutet 1987-05-20.---
I anmälan av Öberg m fl kritiseras socialstyrelsen på sex olika punkter
1) Styrelsen har ändrat en tidigare redovisad positiv syn på det aktuella
dialyssystemet.
2) Den av styrelsen anlitade experten saknade adekvat kompetens.
3) Styrelsens utredning brister i kvalitet.
4) Den av styrelsen anlitade experten har varit jävig.
5) Anmälarna har inte beretts tillfälle till genmäle över motiven m m.
6) Fel att använda kritik för att uppnå förebyggande effekter.
I anmälan av Erlanson kritiseras styrelsen på tre olika punkter
1) Styrelsen har inte haft underlag för påståenden om brister i Erlan-
sons planering m m i hans egenskap av klinikchef.
2) Styrelsen har felaktigt nedvärderat Erlansons dialystekniska kompe-
tens.
3) Styrelsen borde ha vägt in och analyserat den traditionella ansvars-
fördelningen mellan läkare och dialyssköterskor i sin ansvarsbedöm-
ning m m.
I anmälningsärendet har inhämtats yttranden från den expert socialsty-
relsen anlitade i ärendet, professor Jonas Bergström, samt föredragan-
den i ärenden rörande medicinsk teknik professor Dag Linnarsson och
dåvarande ledamoten i styrelsens vetenskapliga råd f professor Bertil
Jacobsson. — — — De båda sistnämnda har deltagit i styrelsens beslut
i ärendet. Vidare har styrelsen gått igenom styrelsens material i ärendet
i de avseenden som berörs i anmälan. I styrelsens handläggning i övrigt
och beslut i föreliggande yttrande till JO har inte deltagit personer
som deltog i beslutet 1987-05-20.
Dialysmålet aktualiserar ett antal olika frågor. I detta ärende begrän-
sar socialstyrelsen sitt yttrande till de frågor som tagits upp i anmäl-
ningarna och behandlar i det följande de olika anmälningspunkterna.
Styrelsen börjar med anmälningarna från Öberg m fl.
1) Styrelsen har ändrat en tidigare redovisad positiv syn på det aktuella
dialyssystemet.
Socialstyrelsen har tidigare inte haft anledning rikta kritik mot
dialyssystemet såsom sådant. Säkerhetsstandarden på en anläggning av
detta slag liksom all annan medicinsk apparatur beror på ett flertal
samverkande faktorer där särskilt kan nämnas samspelet mellan appa-
1990/91:1
231
ratur och den personal som skall handha denna liksom kraven på
utbildning, instruktion m m för personalen. Andra väsentliga faktorer
är — i synnerhet beträffande specialbyggda apparater — kontinuerlig
uppföljning och utvärdering av funktion, tänkbara säkerhetsrisker etc.
Vid socialstyrelsens byrå HS 2 besök 1984-01- 20 på dialysavdelning-
en framkom kritik mot anläggningen och vissa rutiner. Vid besöket
beaktades också de förändringar som då redan gjorts till följd av
olyckan. Sjukhuset beslöt 1984-02-10 att vidta ytterligare ändringar.
Styrelsen genomförde ett uppföljande besök 1985-06-17.
Det i anmälan gjorda citatet från Linnarsson kan inte användas
lösryckt ur sitt sammanhang, något som klart framgår av Linnarssons
hela yttrande. Även i det yttrandet uttalades kritik mot rutiner m m
vid handhavandet av dialyssystemet.
Vidare framkom under den fortsatta utredningen och rättegången
nya uppgifter som socialstyrelsen haft att beakta inför sin slutliga
bedömning.
2) Den av styrelsen anlitade experten saknade adekvat kompetens.
I utredningar av detta slag har socialstyrelsen att försöka få ett så
fullgott underlag som möjligt för de bedömningar styrelsen ytterst
svarar för. Detta sker genom anlitande av externa experter samt
utnyttjande av den kunskap som finns inom styrelsen hos enskilda
tjänstemän, särskilt utsedda föredragande, nämnder hos styrelsen etc.
De utlåtanden som därvid inhämtas från olika personer — särskilt i de
fall dessa inte deltar i beslutet — har styrelsen att självständigt bedöma.
Det är därvid självfallet av stort värde att få en fråga belyst från skilda
utgångspunkter.
Bergström har gjort sina utlåtanden till socialstyrelsen på styrelsens
uppdrag. Styrelsen har därefter haft att bedöma Bergströms utlåtanden
mot bakgrund av dennes faktiska kompetens, vilken styrelsen inte haft
anledning ifrågasätta. Vad gäller kompletterande utlåtanden av annan
expertis med medicinteknisk kompetens får styrelsen hänvisa till de
insatser som gjorts av styrelsens rådgivande nämnd för medicinteknisk
säkerhet samt Linnarsson, ordförande i nämnden, föredragande läkare
i medicinsk teknik, och Jacobsson, tidigare vetenskapligt råd i medi-
cinsk teknik.
Socialstyrelsen får vidare hänvisa till Bergströms och Jacobssons
yttranden.
3) Styrelsens utredning brister i kvalitet.
Kritiken avser i första hand rena bedömningsfrågor som är svåra att
bemöta. Det ligger i sakens natur när olika myndigheter var för sig gör
utredningar inom samma område att det uppstår skillnader i redovis-
ningar och bedömningar. Det är inte socialstyrelsens sak att betygsätta
sina egna utredningar. Styrelsen får emellertid framhålla att inom
styrelsen lagts ner ett omfattande arbete för att få klarhet i de frågor
styrelsens utredning avsåg.
Frågan om betydelsen av avsaknandet av föreskrifter från socialsty-
relsen för apparatur av detta slag behandlas nedan. I övrigt får styrel-
sen hänvisa till Linnarssons och Jacobssons yttranden.
4) Den av styrelsen anlitade experten har varit jävig.
Bergström har yttrat sig till socialstyrelsen som expert. Han har inte
deltagit i styrelsens beslut. Kritiken mot Bergström var känd inom
styrelsen, när styrelsens beslut i ärendet skulle sammanställas.
Bergström har i sitt yttrande bemött de gjorda jävsinvändningarna.
Bestämmelser av jäv finns i 11 — 12 §§ förvaltningslagen (1986:223;
FL) som trätt i kraft den 1 januari 1987. Bestämmelserna är i princip
1990/91:1
232
oförändrade gentemot jävsbestämmelserna i 4—5 §§ den tidigare för-
valtningslagen (1971:290). Dessa bestämmelser skiljer sig i vissa väsent-
liga avseenden från de bestämmelser som åberopas i det av anmälarna
anförda JO-beslutet, nämligen 4 kap 13—15 §§ rättegångsbalken.
De jävssituationer som kan övervägas i detta ärende är 11 § första
stycket 4. (om han som har fört talan som ombud eller mot ersättning
biträtt någon i saken) eller 5. (om det i övrigt finns någon särskild
omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i
ärendet) FL. Vad gäller 4. kan konstateras att det inte är fråga om
samma "sak". Vad gäller 5. kan konstateras att de angivna massme-
diauttalandena såsom de redovisats i Bergströms yttrande knappast kan
ha inneburit en jävssituation. Inte heller syns den angivna företagsan-
knytningen vara av sådan beskaffenhet att den konstituerat jäv.
Något annorlunda ställer det sig vad gäller att Bergström ställt upp
som vittne i rättegången. Som framgår av Bergströms yttrande i denna
del och anmälarnas synpunkter har det här uppstått en situation där
risk för motsättningar förelegat. Å andra sidan ter det sig betänkligt att
den som vill fullgöra sin medborgerliga plikt att ställa upp som vittne
därigenom skulle ha gjort sig jävig i ärenden av nu aktuellt slag.
Detta är ytterst en bedömningsfråga där socialstyrelsen funnit att
Bergström oaktat vittnesmålet kunnat anlitas som expert.
Det är emellertid inte självklart att FL:s jävsregler i ärendet kan
tillämpas på det sätt anmälarna uppgivit. Bergström har som angivits
ovan inte deltagit i socialstyrelsens beslut. Styrelsen har haft att själv-
ständigt bedöma vad Bergström anfört tillsammans med allt annat
material som framkommit i ärendet. Det kan därför ifrågasättas om
FL:s jävsregler vad gäller Bergströms medverkan överhuvudtaget är
tillämpliga på styrelsens beslut.
5) Anmälarna har inte beretts tillfälle till genmäle över kritiken m m.
Socialstyrelsens beslut avser bedömningar av teknisk apparatur, hur
den fungerar och de rutiner som gällt för handhavandet. Styrelsen har
härvid funnit skäl att uttala kritik. Denna har då drabbat vissa perso-
ner i avseende på vars och ens ansvar. Det kan i och för sig diskuteras
i vilken utsträckning den som blir kritiserad i ett tillsynsärende skall
beredas tillfälle yttra sig innan tillsynsärendet avgörs.
Beslut av det slag som socialstyrelsen fattat i detta ärende är inte att
anse som myndighetsutövning mot enskild. Bestämmelserna i 17 § FL
om parts rätt till yttrande blir därför inte tillämpliga i detta fall.
Avgörande för om den som kan uppfatta sig som kritiserad skall
beredas tillfälle att yttra sig eller inte blir då förhållandena i det
enskilda fallet — här bl a tidsskäl (önskemålet att få fram beslutet så
fort som domen vunnit laga kraft), att ytterligare yttranden inte skulle
tillföra ärendet nya omständigheter av betydelse för bedömningen, den
relativa betydelsen av kritiken mot vissa enskilda personer jämfört
med ärendet i sin helhet osv.
En annan fråga är om socialstyrelsen kan uttala kritik utan att
direkt ange mot vilken författning vederbörande skulle ha förbrutit sig.
Inom detta område finns inte några särskilda detaljföreskrifter. I stället
far de berörda personernas åtgärder eller underlåtenheter bedömas
mot bakgrund av de allmänna regler som gäller inom hälso- och
sjukvården.
I 2 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL) finns bestämmel-
ser om vad som avses med god hälso- och sjukvård. Hit hör bl a att
vården skall vara av god kvalitet och tillgodose patienternas behov av
trygghet i vården och behandlingen. I 5 § tillsynslagen anges bl a att
den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall vinnlägga sig om
att ge patienten sakkunnig och omsorgsfull vård.
1990/91:1
233
Aven om den medicinska ledningen av vården enligt 14 § HSL
åvilar överläkaren, har envar anställd ett ansvar för de arbetsuppgifter
vederbörande är satt att sköta inom ramen för sin utbildning och
erfarenhet. Dessa principer utgör bakgrunden till vad som anförs i
socialstyrelsens kungörelse om ansvar för medicinteknisk utrustning i
sjukvården m m (SOSFS 1978:26). Vidare finns bestämmelser om
rapportering av säkerhetsrisker m m i SOSFS 1977:50.
Detta innebär att t ex den personal som svarat för utveckling och
drift av en viss apparat inom ramen för sin yrkeskompetens haft att se
till att apparaten inte kunnat medföra skador för patienterna. Kritiken
far ses mot denna bakgrund.
6) Fel att använda kritik för att uppnå förebyggande effekter.
Ett viktigt syfte med socialstyrelsens tillsynsverksamhet är att före-
bygga fel och olyckor. Trots den förebyggande verksamheten finns det
brister inom hälso- och sjukvården. Det är viktigt — så snart dessa
uppdagas — att kännedom härom sprids till berörda sjukhus, kliniker,
personal m fl. Denna del av den förebyggande verksamheten kan inte
underlåtas.
Inom detta område finns inga av socialstyrelsen utfärdade detaljfö-
reskrifter. Med hänsyn till styrelsens resurser måste en noggrann
prioritering ske inom vilka områden styrelsen inleder ett sådant arbete.
Det har inte tidigare framkommit skäl som motiverat utfärdande av
detaljföreskrifter i just de avseenden anmälarna efterlyser. Ytterst fa
medicintekniska verksamheter är författningsreglerade. Detta gäller
även internationellt. Det finns ytterligare ett skäl härför.
Den medicintekniska säkerheten är ett viktigt område. Den tekniska
utvecklingen inom sjukvården är snabb. Det finns därför behov av en
mer utförlig reglering av detta område än vad som för närvarande
gäller. Dessa frågor har behandlats i betänkandet (SOU 1987:23)
Medicinteknisk säkerhet. I betänkandets förslag till lag om kontroll av
medicintekniska produkter (hit hör enligt förslaget bl a apparater av
nu aktuellt slag) föreslås bl a att regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer far meddela föreskrifter om bl a produktsäker-
het och kvalitetssäkring.
Betänkandet har remissbehandlats och är för närvarande föremål för
överväganden inom regeringskansliet. Införs en lagstiftning i enlighet
med utredningens intentioner, kommer som en naturlig följd att
aktualiseras de önskemål anmälarna anför om föreskrifter.
Redog. 1990/91:1
Anmälningar från Erlanson1) Styrelsen har inte haft underlag för påståenden om brister i Erlan-
sons planering m m i hans egenskap av klinikchef.
Erlanson var medicinskt ledningsansvarig för dialysavdelningen
t o m 1983-01-31. I detta ansvar ingår bl a att se till att erforderliga
rutiner finns att anpassa anläggningens användning efter dess tekniska
begränsningar och att se till att personalen har erforderliga kunskaper.
Se vidare SOSFS 1978:26.
Socialstyrelsen har i sin utredning konstaterat brister i ovan angivna
avseenden. Kritiken mot Erlanson får ses mot bakgrund av dennes
ledningsansvar. Styrelsen Sr vidare hänvisa till yttranden från Berg-
ström, Jacobsson och Linnarsson.
2) Styrelsen har felaktigt nedvärderat Erlansons dialystekniska kompe-
tens.
234
Erlanson hänvisar till ett uttalande på s 10 i socialstyrelsens beslut.
Det angivna uttalandet är inte styrelsens utan Bergströms. Styrelsen
har inte närmare uttalat sig om Erlansons dialystekniska kompetens
utöver refererandet av uttalandet.
3) Styrelsen borde ha vägt in och analyserat den traditionella ansvars-
fördelningen mellan läkare och dialyssköterskor vid sin ansvarsbedöm-
ning m m.
Socialstyrelsen har i sin utredning i första hand tagit upp dialysan-
läggningen och de rutiner som tillämpats vid handhavandet av anlägg-
ningen. I det medicinska ledningsansvaret ligger också att ansvara för
att erforderliga instruktioner m m finns för personalen, se vidare
SOSFS 1978:26, där dessa ansvarsprinciper är beskrivna vad gäller
medicinteknisk utrustning.
Redog. 1990/91:1
Avslutande kommentarerDen kritik som framförs gäller i stor utsträckning bedömningsfrågor.
Det ligger i sakens natur att olika personer kan ha olika uppfattningar.
Socialstyrelsens utredning har rört den tekniska apparaturen och dess
handhavande, inte den skuldfråga som behandlats i brottmålet. Det
finns anledning att här återge det centrala ställningstagandet i styrel-
sens utredning: "Socialstyrelsen finner därför att den djupast liggande
orsaken till konstruktionens tekniska brister är huvudmannens out-
vecklade system för ansvarsfördelning".
Anmälarna har kommenterat yttrandet.
4 Den rättsliga regleringen
Inledningsvis bör erinras om regeln i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF)
att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet
beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
För jäv inom socialstyrelsens område gäller bestämmelserna i 11 och
12 §§ förvaltningslagen (1986:223) som trädde i kraft den 1 januari
1987. Enligt 11 § är den som skall handlägga ett ärende jävig om
någon särskild av i fyra punkter uppräknade situationer är för handen.
Vidare sägs i den femte och sista punkten att jäv även föreligger om
det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba
förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Bestämmelserna har överta-
gits från 4 och 5 §§ i den äldre förvaltningslagen (1971:290).
Bestämmelser som reglerar socialstyrelsens tillsyn m.m. över hälso-
och sjukvården finns bl.a. i styrelsens instruktion (1981:683) och i
lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl.
Enligt instruktionen är socialstyrelsen central förvaltningsmyndighet
för verksamhet som rör bl.a. hälso- och sjukvården och svarar för
tillsynen över bl.a. denna verksamhet. I tillsynslagen sägs bl.a. att
hälso- och sjukvårdspersonal står under tillsyn av socialstyrelsen.
235
5 Bedömning
Ärendet avgjordes den 15 september 1989. JO Norell Söderblom gjorde
härvid följande bedömning.
Klagomålen mot socialstyrelsen kan i korthet beskrivas så att anmä-
larna anser att kritiken i beslutet på olika sätt är osaklig och bygger på
felaktiga förutsättningar och ren okunskap om vad som gäller på
området samt att de inte fatt bemöta vissa påståenden i beslutet.
Sammanfattningsvis gäller att anmälarna inte godtar vare sig socialsty-
relsens kritik mot anläggningen eller dess ifrågasättande av anmälarnas
kompetens.
Klagomålen aktualiserar vissa begränsningar i JO:s tillsyn. JO skall
enligt sin instruktion främst kontrollera att myndigheter och där
verksamma tjänstemän inte bryter mot lagar och andra författningar.
Denna kontroll är av rättslig art och tar främst sikte på frågan
om myndigheterna handlägger sina ärenden på ett formellt riktigt sätt.
I regel kan man däremot inte påräkna ett ställningstagande från JO:s
sida till det sakliga innehållet i ett myndighetsbeslut om avgörandet
beror på värderingar. Detta gäller särskilt när det rör sig om sakområ-
den där JO saknar egen kompetens, som exempelvis medicinska och
tekniska frågor. Frågorna om dialysanläggningens säkerhet och om
skötseln av anläggningen är väsentligen av den karaktären att de inte
lämpar sig för en prövning av JO. Jag finner det därför nödvändigt att
begränsa min granskning till frågor som rör påtalade brister i socialsty-
relsens formella handläggning av ärendet och vissa därtill anslutna
frågor. Med denna utgångspunkt föranleder ärendet följande uttalan-
den från min sida.
Inledningsvis tar jag upp den mest övergripande frågan i ärendet
nämligen den som har anknytning till socialstyrelsens kritikrätt sett i
relation till den uppgift som åligger HSAN.
Socialstyrelsen har enligt sin instruktion tillsynen över verksamhet
som bl.a. rör hälso- och sjukvård. Vidare följer av tillsynslagen att
socialstyrelsen har tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal. Det ligger
i sakens natur att socialstyrelsen i sin tillsynsfunktion påtalar brister i
verksamheten och att sådana uttalanden kan få kritisk innebörd.
Kritikmöjligheten mot sjukvårdshuvudmännen är en direkt konse-
kvens av instruktionen. På samma sätt kan hälso- och sjukvårdsperso-
nal drabbas av kritik när socialstyrelsen utövar sin tillsynsfunktion
enligt tillsynslagen.
Anmälarna i här aktuella ärenden tillhör alla hälso- och sjukvårds-
personalen och står således under tillsyn av socialstyrelsen. 1 beslutet
uttalar socialstyrelsen kritik i olika avseenden mot bl.a. anmälarna.
När det gäller kritik mot hälso- och sjukvårdspersonal kompliceras
bilden av att vissa fel och försummelser hos denna personkrets enligt
tillsynslagen prövas i en särskild ordning, nämligen genom disciplinärt
förfarande. Fråga om sådant disciplinärt ansvar prövas av HSAN. Har
någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen uppsåtligen eller av
oaktsamhet åsidosatt vad som åligger honom i hans yrkesutövning och
1990/91:1
236
felet ej är ringa, får disciplinpåföljd, varning eller erinran, åläggas
honom. Ett beslut av HSAN om disciplinär påföljd kan överklagas till
kammarrätten i Stockholm.
Fråga blir nu i vad mån socialstyrelsen för egen del kan ta upp och
med kritik avgöra frågor som i disciplinärt hänseende exklusivt skall
prövas av HSAN. Formellt torde det inte föreligga något hinder
häremot. Ett kritiskt uttalande av socialstyrelsen är inte att se som en
disciplinär påföljd i tillsynslagens mening och saknar rättsverkan mot
den enskilde. Slutsatsen blir således att socialstyrelsen har en allmän
rätt att vid sin tillsyn påtala omständigheter som styrelsen anser vara
på ett eller annat sätt anmärkningsvärt. Enskild kan på så sätt drabbas
av kritik i någon form. Socialstyrelsens tillsynsområde är av naturliga
skäl mer vidsträckt än området för HSAN:s disciplinära prövning och
mindre formaliserat. I vad mån socialstyrelsen skall utnyttja sin "kri-
tikrätt" eller anmäla saken till HSAN får självfallet bli föremål för
prövning i varje enskilt fåll. Huvudregeln måste dock vara att socialsty-
relsen inte bör för egen del utöva någon slags disciplinär prövning,
utan överlämna de frågor som bedöms kunna bli föremål för discipli-
när påföljd till HSAN för prövning enligt tillsynslagens regelsystem.
För detta synsätt talar bl.a. följande.
HSAN tillkom 1980. Dessförinnan hade de disciplinära frågorna
avgjorts av en särskild nämnd, medicinalväsendets ansvarsnämnd, knu-
ten till socialstyrelsen. Nämndens kansli utgjorde en del av socialstyrel-
sen och styrelsen hade en ledamot i nämnden. Tillkomsten av HSAN
som en från socialstyrelsen helt fristående myndighet motiverades bl.a.
av rättssäkerhetsskäl. Genom att socialstyrelsen inte har något inflytan-
de i den nya nämnden står denna helt objektiv även i frågor som
socialstyrelsen själv driver. Förfarandet är domstolsliknande med ett
klart tvåpartsförhållande och HSAN:s beslut kan överklagas till dom-
stol medan någon motsvarande överklagningsrätt mot socialstyrelsens
beslut i tillsynsärenden inte föreligger.
Åtminstone för sådana fall där socialstyrelsen anser att en disciplinär
bestraffning kan komma i fråga är det mot angiven bakgrund lagstifta-
rens avsikt att socialstyrelsen skall göra en anmälan till HSAN i stället
för att använda sig av sin egen kritikrätt.
I dialysärendet har socialstyrelsen enligt egen uppgift haft uppfatt-
ningen att det här rörde sig om fråga som skulle kunna föranleda
någon disciplinär påföljd.
Socialstyrelsen har i sitt beslut anfört att man inte kunnat anmäla
saken då det inte varit möjligt att i tid iordningställa en anmälan som
uppfyller kraven på en "fullständig motivering". Jag har svårt att godta
den förklaringen med hänsyn till den långa tid socialstyrelsen haft på
sig för sin handläggning av ärendet från det att den föreskrivna
anmälningen om dialysolyckan kom in till socialstyrelsen från region-
sjukhuset i Linköping. Jag konstaterar också att åklagaren kunde väcka
åtal ett drygt halvår efter det händelsen inträffade.
Av socialstyrelsens beslut och yttrande hit kan vidare utläsas att
styrelsen även ansåg sig av formella skäl ha varit förhindrad göra
anmälan till HSAN. Som framgår av yttrandet hit bortföll detta hinder
1990/91:1
237
den 1 juli 1984. Oavsett detta hade det varit möjligt göra anmälan till
HSAN då åklagaren överhuvudtaget inte avsåg att åtala annan person
än L.
Av socialstyrelsens beslut framgår emellertid direkt att styrelsens
kritiska inställning tagit form först i utredningens slutskede när saken
redan var preskriberad i disciplinärt hänseende. När socialstyrelsen
sålunda slutligen kommit fram till att vissa förfaranden varit anmäl-
ningsmässiga men preskriberade, har man valt att kritisera saken på
egen hand.
Jag har för egen del inte haft anledning ta ställning till om socialsty-
relsen haft fog för sin inställning. Som jag också konstaterat torde det
inte föreligga något formellt hinder mot att socialstyrelsen utövat sina
kritikmöjligheter. De invändningar jag tidigare framfört mot kritik i
ärenden av disciplinär natur, framträder emellertid med särskild styrka
i de fall där saken till följd av preskription inte längre kan prövas i
föreskriven ordning. Det skydd tillsynslagens preskriptionsbestämmelse
ger personalen och som har sin motsvarighet inom straffrätten, blir på
detta sätt delvis illusorisk.
Med det anförda vill jag inte hävda att socialstyrelsen här borde ha
avstått från kritiska uttalanden mot enskilda tjänstemän. Däremot är
ärendet ett exempel på vilka olyckliga konsekvenser en fördröjning av
handläggningen av ett ärende kan få. Det kan således inte anses
godtagbart att socialstyrelsen i ett tillsynsärende försätter sig ur stånd
att fa saken prövad i disciplinär ordning för det fall att styrelsen i och
för sig anser en sådan prövning befogad.
Punkten 2.1.1 Ändrad uppfattning av socialstyrelsen.
Det förhållandet att socialstyrelsen tidigare studerat dialysanläggningen
och inte haft några invändningar innebär självfallet inte att den för
framtiden är bunden av detta ställningstagande. I all tillsynsverksamhet
kan givetvis faktorer som inte tidigare observerats komma i dagen eller
— som i detta fall — en fördjupad granskning leda till att man hittar
brister som inte tidigare iakttagits. Efter olyckan har socialstyrelsen
som tillsynsmyndighet haft en skyldighet att undersöka anläggningen.
Härav har också följt en skyldighet att redovisa de brister man efter
denna undersökning ansett sig kunna konstatera. Med hänsyn till den
långa tid som förflutit sedan socialstyrelsens tidigare granskning av
anläggningen har jag inte skäl att söka utreda om socialstyrelsen då
inte fullföljt sin tillsynsuppgift med tillräcklig noggrannhet.
Punkten 2.1.4 Jävsinvändning mot Jonas Bergström
Förvaltningslagens bestämmelser om jäv skall förhindra tjänstemän
som på grund av sitt förhållande till en viss fråga kan antas ha svårt
förhålla sig objektiva till saken, från att deltaga i beslut i denna fråga.
För att förvaltningslagens regler om jäv skall vara tillämpliga krävs
att den mot vilken jävsinvändningen riktas har en handläggningsupp-
gift i ärendet. Vad som skall avses härmed utvecklas närmare i förarbe-
tena till förvaltningslagen. Något klart besked om hur en anlitad
sakkunnig skall bedömas ger dock inte dessa uttalanden. Med hänsyn
1990/91:1
238
till det innehåll man normalt ger begreppet handläggare — en person Redog 1990/91 1
som deltar i myndighetens beredning av ärendet i sin egenskap av
befattningshavare vid myndigheten — är jag närmast benägen att inte
anse att förvaltningslagens jävsregler är tillämpliga på utifrån hämtade
sakkunniga. Vid denna bedömning fäster jag särskilt avseende vid att
en sakkunnig i denna sin egenskap måste anses som fristående från
den myndighet som gett honom uppdraget. Han kan inte heller genom
uppdraget anses ha tillagts någon myndighetsutövande uppgift. Det
förhållandet att en sakkunnig ingår i socialstyrelsens vetenskapliga råd
ändrar inte denna bedömning.
Att förvaltningslagens regler om jäv inte är tilllämpliga befriar
emellertid inte socialstyrelsen från kravet i 1:9 RF på objektivitet.
Anmälarna har hos socialstyrelsen framställt invändningar mot Jonas
Bergström under påståenden om bristande objektivitet. Invändningar-
na är också av den beskaffenheten att de inte utan vidare har kunnat
avfärdas som grundlösa. Det har enligt min mening därför ålegat
socialstyrelsen att göra en formlig prövning av invändningarna. Någon
sådan prövning har såvitt framgår av socialstyrelsens beslut och akt i
ärendet inte kommit till stånd. Ett ställningstagande i denna fråga
borde rimligen ha inneburit att i beslutet intagits ett klarläggande av
hur socialstyrelsen i sina bedömningar värderade Jonas Bergströms
uppgifter. Med hänsyn till utgången av ärendet i socialstyrelsen får det
självfallet inte föreligga minsta tvivel om att styrelsen i sin handlägg-
ning av ärendet i alla delar uppfyllt kraven i 1:9 RF.
På denna punkt anser jag att socialstyrelsen inte kan undgå kritik.
Punkten 2.1.5
Anmälarna gör gällande att socialstyrelsen i sitt beslut tagit upp
förhållanden som de inte fått bemöta och ifrågasätter delvis mot
bakgrund härav socialstyrelsens rätt att uttala kritik mot enskild.
Bestämmelsen i 17 § förvaltningslagen om parts rätt till insyn i allt
material innan en myndighet avgör ett ärende, rör endast sakuppgifter
som tillförts myndigheten från annan än parten. De bedömningar som
faktaunderlaget leder till från myndighetens sida faller emellertid utan-
för. Anmälarnas invändningar rör här de synpunkter Jonas Bergström
framfört till socialstyrelsen över ett utkast till beslut. Såvitt framgår av
utredningen hos JO har Jonas Bergström här endast lämnat sådana
synpunkter som är att hänföra till bedömningar. Någon skyldighet att
låta part ta del av sådant material föreligger inte. Socialstyrelsen har
således inte gjort sig skyldig till något formellt fel på denna punkt.
Punkterna 2.2.1 —2.2.3
Jag anser mig här bara ha anledning ta upp punkten med påståendet
om att socialstyrelsen uttalat sig kritiskt om Per Erlansons kompetens.
Socialstyrelsen har i sitt beslut återgivit en del av Jonas Bergströms
yttrande till styrelsen men anser sig inte för egen del ha uttalat sig i
frågan. Jag kan för min del inte tolka beslutet på annat sätt än att
239
socialstyrelsen delar Jonas Bergströms slutsatser och även ställt sig Redog 1990/911
bakom yttrandet. Jag tar dock inte ställning till kritiken. I övrigt
hänvisar jag till vad jag ovan anfört under 2.1.
AvslutningI övrigt föranleder anmälningarna ingen åtgärd eller uttalande från
min sida.
Med den kritik som ligger i dessa uttalanden är ärendena för min
del avslutade.
En patient har utan laga stöd kvarhållits på sjukhus
mot sin vilja
(Dnr 184-1990)
Med anledning av klagomål från B.F. granskades hennes sjukjournal
varvid följande noterades.
Vårdintyg beträffande B.F. utfärdades den 15 december 1989. Den
19 december 1989 intogs B.F. på S:t Lars sjukhus varvid beslut om
intagning fattades enligt 8 § lagen om beredande av sluten psykiatrisk
vård i vissa fall (LSPV). Definitiv prövning enligt 9 § LSPV ägde rum
den 28 december 1989. Den 19 januari 1990 fattade utskrivningsnämn-
den följande beslut.
Efter avkunnandet av förestående beslut har uppmärksammats att
prövningen enligt 9 § LSPV ägt rum först å nionde dagen efter dagen
för intagningen, eller efter den tid som anges i sagda lagrum. Beslutet
enligt 8 § LSPV har därför förfallit och LSPV är följaktligen från och
med 1989-12-28 inte längre tillämplig.
Samma dag utfärdades nytt vårdintyg beträffande B.F. Intagningsbeslut
enligt 8 och 9 §§ LSPV fattades den 19 och 23 januari 1990.
Härefter begärdes utredning och yttrande från direktionen för Lunds
sjukvårdsdistrikt. Direktionen hänvisade till ett av docenten Katarina
Nyman avgivet yttrande med följande lydelse.
B.F. har i skrivelse av den 20 januari 1990 till Justitiedepartementet
med kopia till JO framfört klagomål över övergrepp från den psykia-
triska vården, från Socialförvaltningen felbedömd och felbehandlad i
vården och efterlyser juridisk bedömning och hjälp att göra polisanmä-
lan.
JO begär yttrande i två avseenden: dels varför § 9-prövning ej skett i
tid, dels huruvida tvångsåtgärder vidtagits under tiden 28 december
1989 till 19 januari 1990.
1 B.F. kom till intagningsavdelningen på S:t Lars sjukhus den 19
december 1989 och intogs för vård enl ett giltigt och relevant vårdin-
tyg. Den 22 december överfördes hon till vårdavdelning. Genom
försummelse kom § 9-prövning att ske först den 28 december 1989, en
felaktighet som först observerades vid utskrivningsnämndens prövning
enligt 19 januari 1990.
240
2 Under tiden 28 december 1989 till 19 januari 1990 vidtogs följaktli-
gen formellt felaktiga men i sak välgrundade tvångsåtgärder, nämligen
vistelse på rummet vid öppen verbal och fysisk aggressivitet, begränsad
tillgång till telefon vid påtagliga telefontrakasserier av omgivningen
samt förbud att lämna avdelningen vid medicinvägran.
Nytt vårdintyg utfärdades på avdelningen av tillkallad specialist i
psykiatri den 19 januari 1990. § 9-prövning utfördes den 23 januari
1990 åberopande indikationerna a) och c). Ytterligare kan upplysas att
B.F. blev försöksutskriven den 6 mars 1990 i förbättrat skick efter
neuroleptikabehandling.
Katarina Nyman anförde slutligen i ett kompletterande yttrande följan-
de.
JO har per telefon infordrat kompletterande yttrande avseende frågan
om vem som ansvarade för att § 9-prövning i ärendet ej skett i tid.
Som framgår av blad 40 i till JO översänd journalkopia tog tillför-
ordnad biträdande överläkare Niels Guldberg, som vikarierade på
avdelningen under undertecknads julledighet, under avdelningsrond
den 27 december 1989 ställning till ärendet. Formellt överläkarsamtal
skedde dock först den 28 december, då beslut om § 9-prövning
dagtecknades.
I 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) sägs bl.a. att varje medborgare är
gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Undantag från
denna fri- och rättighet kan enligt 2 kap. 12 § RF endast göras med
stöd av lag eller annan författning som utfärdats efter bemyndigande i
lag enligt vissa i grundlagen angivna förutsättningar. LSPV är en sådan
lag. Enligt LSPV far den som uppfyller vissa i 1 § angivna kriterier
intas för sjukhusvård oberoende av eget samtycke och därvid bl.a.
kvarhållas.
Prövningen enligt 8 § LSPV avser en granskning av vårdintyget och
en prövning av om det föreligger sannolika skäl för ett vårdbehov
enligt LSPV. I 9 § LSPV stadgas bl.a. att överläkaren skall, om
intagning sker enligt 8 §, efter undersökning av patienten snarast
möjligt och senast åttonde dagen efter dagen för intagningen, pröva om
vård kan beredas patienten med stöd av LSPV.
Ärendet avgjordes den 11 juni 1990. Härvid gjorde JO Norell Söder-
blom följande bedömning.
Som utskrivningsnämnden konstaterat upphörde LSPV-vården dag-
en innan prövningen enligt 9 § kom till stånd den 28 december 1989.
Kvarhållningen av B.F. och övriga tvångsåtgärder mot henne på S:t
Lars sjukhus under tiden den 28 december 1989 till den 19 januari
1990 har därmed skett utan lagligt stöd. Detta är självfallet ett allvarligt
fel. Av utredningen framgår emellertid inte annat än att vårdbehovet
beträffande B.F. varit ställt utom allt tvivel och att således en i rätt tid
verkställd prövning skulle ha fått samma utgång, nämligen att ett
vårdbehov förelåg. Jag låter det därför bero med den kritik som ligger
i det sagda.
Redog. 1990/91:1
241
Fråga om företagsläkares skäl för att avvisa patient
(Dnr 2162-1988)
A.K. var anställd hos Stockholms läns allmänna försäkringskassa men
vid den aktuella tidpunkten sjukskriven. I juni 1988 anmälde han
försäkringskassans företagsläkare Stig Malmgren till hälso- och sjukvår-
dens ansvarsnämnd. Den 13 september 1988 uppsökte A.K. företags-
hälsovården för att beställa tid hos Stig Malmgren. Denne, som var på
väg hem efter avslutat arbete, meddelade A.K. att han inte ansåg sig
kunna vara hans behandlade läkare mot bakgrund av A.K:s anmälan
till ansvarsnämnden. Detta hade Stig Malmgren också meddelat i brev
till A.K.
Yttrande inhämtades från försäkringskassan.
JO Norell Söderblom gjorde i beslut den 10 januari 1990 följande
uttalanden angående företagshälsovårdens skyldighet att meddela för-
säkringskassans anställda sjukvård.
Enligt avtalet om företagshälsovård för arbetstagare hos allmän för-
säkringskassa bör den sjukvård som bedrivs vara arbetsrelaterad. Den
skall ingå som ett led i verksamheten och syfta till att ge underlag för
konstateranden av hälsoriskernas ursprung och konsekvenser för ar-
betstagarnas fysiska och psykiska hälsa. 1 övrigt skall sjukvård där så är
lämpligt bedrivas vid akuta sjukdoms- eller olycksfall på arbetsplatsen.
Givetvis kan företagshälsovården lämna sjukvård och medicinsk
rådgivning till försäkringskassans anställda utöver vad som fastställts i
avtal. Detta far dock i sådana fall anses vara ett frivilligt åtagande från
företagshälsovårdens sida som utförs i en omfattning som bestäms av
företagshälsovården själv och i sista hand av dess arbetssituation. Avta-
let om företagshälsovård innebär således inte att företagshälsovården
har skyldighet att behandla eller undersöka anställda för varje sjuk-
domsyttring. I A.K:s fall har emellertid inte sjukdomen i första hand
åberopats som skäl för att han inte skulle tas emot. I stället framgår det
av försäkringskassans remissvar att A.K. först avvisats som patient
därför att han anmält en av läkarna vid företagshälsovården — Stig
Malmgren — för hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Jag anser det
inte godtagbart att en offentliganställd läkare avvisar en patient av ett
sådant skäl. Det får emellertid förutsättas att så inte heller skulle ha
skett om Stig Malmgren varit den ende tillgänglige läkaren inom
företagshälsovården och det rört sig om en sjukdom som hade bort tas
om hand inom företagshälsovården. Jag finner med hänsyn till dessa
omständigheter inte skäl att gå vidare i saken.
Redog. 1990/91:1
242
Förbud för patient på vårdhem att ta emot besök,
utfärdat av överläkare på begäran av patientens gode
man, tilllika dotter. Fråga om överläkaren på detta
sätt haft rätt utestänga övriga släktingar
(Dnr 1083-1989)
Av anmälan och därtill fogade handlingar framgår i huvudsak följan-
de. C.A. har en syster, B., som nu avlidit. B. vårdades under sina sista
år på Pilevångens sjukhem. B. var senildement och kunde inte ge
uttryck för en egen uppfattning i olika frågor. B:s dotter A.B., förord-
nad som god man för B., motsatte sig att B. mottog besök från bl.a.
C.A. och dennes familj. Detta ledde till att överläkaren utfärdade
besöksförbud. C.A. kunde således inte besöka sin syster trots att han
var övertygad om att hon inget hellre önskade och han kunde heller
inte trots hänvändelser till landstinget och socialstyrelsen fa någon
ändring till stånd.
Ärendet avgjordes den 11 januari 1990. JO Norell Söderblom gjorde
följande bedömning.
Sjukhem och sjukhus utgör inte allmän plats. Tillträde till sådan
lokal är därför beroende på de regler som utfärdats av den som driver
verksamheten i lokalerna. I praktiken innebär detta att tillträde endast
kommer i fråga för den som har ett befogat intresse av tillträde till
lokalerna såsom patienter och deras besökande. Men även patienten
har rätt att för egen del avgöra om och i vilken omfattning han önskar
ta emot besök och det far anses ankomma på den för vården ansvarige
se till att patientens önskemål tillgodoses. Patienten har således rätt att
inom ramen för gällande besökstider själv bestämma om sina besök.
I vissa fall kan emellertid inte patienten personligen bestämma i
fråga om exempelvis besök. Det kan gälla små barn där vårdnadshava-
ren får avgöra saken. Överhuvudtaget har person som på grund av
underårighet eller efter domstols förordnande har förmyndare, numera
förvaltare, en begränsad beslutanderätt rörande sin egen person. För
omyndig person tillkommer det sålunda förmyndaren att besluta i
olika frågor av rättslig eller personlig art. För den som är myndig men
på grund av sjukdom, hämmad förståndsutveckling, försvagat hälsotill-
stånd eller liknande förhållande behöver bistånd med att bevaka sin
rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, skall rätten, då så
erfordras, förordna god man för honom. Den gode mannen har i
många stycken en ställning som motsvarar förmyndarens. Den gode
mannen kan sålunda med bindande verkan företa rättshandlingar för
huvudmannens räkning. Till skillnad från vad som gäller vid förmyn-
derskap, är huvudmannen emellertid inte betagen sin rättsliga hand-
lingsförmåga. Huvudmannen kan därför själv fatta beslut i sina egna
angelägenheter och även "ta över" i frågor där han och den gode
mannen har olika uppfattningar. Genom ändringar (1988:1251) i för-
äldrabalken (FB), har bestämmelserna i 10 kap. FB om omyndighet på
Redog. 1990/91:1
243
grund av rättens beslut upphävts den 1 januari 1989 och ersatts av ett Redog 1990/91'1
nytt institut, förvaltare och förvaltarskap. Här lämnad redovisning tar
sikte på de förhållanden som gällde före 1989.
I detta ärende har Stockholms tingsrätt den 6 november 1984
förordnat A.B. att vara god man för B. enligt 18 kap. 3 § föräldrabalk-
en. Av ansökan från A.B. framgår att god mansförordnandet skulle
avse även att sörja för B:s person. Av utredningen framgår att B. under
aktuell tidsperiod av allt att döma saknat förmåga ge uttryck för någon
klar uppfattning i besöksfrågan. Då det legat inom ramen för A.B:s
förordnande att sörja öven för B:s person, och då B. heller inte kunnat
ge uttryck för någon annan uppfattning, kan det inte läggas sjukvården
till last att man i en uppenbarligen mycket konfliktfylld situation
villfarit den gode mannens, tillika dotter, uttryckliga begäran i fråga
om besök till B. Anmälan från C.A. föranleder därför inget ingripande
från min sida.
Jag vill avslutningsvis framhålla att jag här endast gjort en strikt
formell prövning av sjukvårdens handlande. Jag har således inte tagit
ställning till de rent moraliska och mänskliga aspekter som kan läggas
på en konfliktsituation som denna. Då gode män inte står under
tillsyn av JO föranleder anmälan heller inte till något uttalande i den
delen.
Att en offentlig arbetsgivare vid utredning eller be-
dömning av en anställds sätt att sköta sitt arbete
kommer in på frågor som berör den anställdes reli-
gionsutövning på arbetsplatsen kan inte anses utgöra
en kränkning av den grundlagsskyddade religionsfri-
heten
(Dnr 527-1989)
AnmälanI tidningen Dagen förekom den 22 och 23 februari 1989 två artiklar
som berörde en händelse vid Östersunds sjukhus. Enligt artiklarna
hade följande inträffat: En patient på sjukhuset hade önskat att en
kurator skulle bedja tillsammans med henne, vilket kuratorn samtyck-
te till. Efter bönestunden hade kuratorn blivit kallad till förhör hos
sjukhusledningen, som skulle ha behandlat det inträffade som ett
"brott". — Åke Trossö anmälde sjukhusledningens handlande till JO
och begärde att JO skulle klarlägga offentligt anställdas rätt att fritt få
utöva sin religion "när förutsättningar för detta föreligger jämlikt
regeringsformens 2 kap. 1 § 6 p".
244
Utredning
UtredningsåtgärderFrån hälso- och sjukvårdsnämnden i Jämtlands läns landsting infordra-
des utredning och yttrande. Kyrkoherde Sven Helmerius, Frösön,
inkom därefter som ombud för kuratorn i fråga med upplysningar,
varefter från hälso- och sjukvårdsnämnden infordrades ytterligare ut-
redning och förnyat yttrande. Det så uppkomna utredningsmaterialet
delgavs kuratorn, som därefter inkom med upplysningar och synpunk-
ter.
Klinikchefen vid den klinik där kuratorn tjänstgjorde blev uppringd av
anhöriga till en åldrig patient på avdelningen. De anförde därvid
klagomål mot bl.a. kuratorns uppträdande vid deras besök hos patien-
ten några dagar dessförinnan. Klinikchefen, som tidigare mottagit
klagomål mot kuratorn, företog i anledning av telefonsamtalet utred-
ning beträffande kuratorns arbete. I denna utredning har de till JO
anmälda förhören ingått.
Bedömning
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 14 september
1989 följande.
En huvudpunkt i anmälan är frågan om den offentligt anställdes rätt
att i enlighet med 2 kap. 1 § 6 p regeringsformen fritt få utöva sin
religion.
Av hälso- och sjukvårdsnämndens yttrande framgår att sjukhusled-
ningens inställning till att anställda ber tillsammans med patienter är
följande: Om en patient själv önskar be tillsammans med en anställd
är det den anställde som själv avgör om en gemensam bön skall
komma till stånd. Med tanke på patienternas beroende ställning till de
anställda har även klargjorts att de anställda inte får försöka påverka
patienter att delta i bön eller andra religiösa handlingar.
Jag har ingen invändning mot den sålunda redovisade inställningen.
Utredningen i ärendet ger inte belägg för det antagande som anmä-
lan hit synes bygga på, alltså att de förhör som kuratorn kallats till haft
till syfte att utgöra repressalier för hennes religionsutövning eller att
hindra henne från att fortsättningsvis utöva sin religion. Tvärtom visar
utredningen här att de förhör och andra åtgärder som sjukhusledning-
en vidtagit har föranletts av den anmälan mot kuratorns sätt att sköta
sitt arbete som gjorts av anhöriga till en patient, en anmälan som både
avsåg frågor med anknytning till religionsutövning och andra frågor.
Fråga uppstår då om dessa utredningsåtgärder så att säga ofrivilligt
inneburit en kränkning av kuratorns grundlagsskyddade religionsfri-
het.
I 2 kap. 1 § 6 p regeringsformen stadgas: Varje medborgare är
gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet: frihet att ensam
eller tillsammans med andra utöva sin religion. JO har i ett tidigare
Redog.
1990/91:1
245
beslut (den 30 september 1986, dnr 1352-1983) uttalat följande, som
visserligen hade avseende på yttrandefriheten men också kan tillämpas
på religionsfriheten.
Men yttrandefriheten är begränsad på olika sätt. Flera begränsningar
har införts lagstiftningsvägen. Som exempel kan nämnas ärekränk-
ningsbrotten, som innebär att vissa uttalanden kan vara straffbara.
Förutom inskränkningar av detta slag måste man också räkna med att
det föreligger andra begränsningar som gör att yttrandefriheten rent
faktiskt inte kan utnyttjas vid varje tillfälle. Exempelvis kan en lärare
som åtagit sig att hålla en lektion i ett visst ämne inte ta lektionstiden i
anspråk för att förmedla sina åsikter i något annat ämne. På samma
sätt förhåller det sig på andra arbetsplatser, offentliga och privata.
Arbetsgivaren måste kunna ställa krav på att arbetsuppgifterna fullgörs
även om detta innebär en begränsning av de anställdas möjligheter att
just då begagna sig av yttrandefriheten.
Jag delar denna bedömning. Att en offentlig arbetsgivare vid utredning
eller bedömning av en anställds sätt att sköta sitt arbete kommer in på
frågor som berör den anställdes religionsutövning på arbetsplatsen kan
alltså inte anses utgöra en kränkning av den grundlagsskyddade reli-
gionsfriheten.
De åtgärder som sjukhusledningen vidtagit står med hänsyn till det
nu sagda inte i strid med regleringen i 2 kap 1 § regeringsformen, utan
är enbart att betrakta ur ett strikt arbetsgivar-arbetstagar-förhållande.
JO prövar av hävd inte den typen av frågor, och jag finner inte i detta
ärende någon anledning att göra avsteg från denna princip. Ärendet
föranleder mig därför inte till något uttalande utöver det tidigare
sagda.
Redog. 1990/91:1
246
Socialförsäkring
Redog. 1990/91:1
Kritik mot försäkringskassa vad gäller handläggning-
en av den försäkrades begäran att bli muntligen hörd
inför socialförsäkringsnämnden
(Dnr 2876-1988)
AnmälanI sin anmälan anförde B.C. att A.H., som skriftligen begärt att bli
kallad till socialförsäkringsnämndens sammanträde fått en sådan kallel-
se med endast en dags varsel.
Yttrande har inhämtats från Stockholms läns allmänna försäkringskas-
sa såvitt gäller försäkringskassans hantering av den försäkrades begäran
att med stöd av 18 kap. 22 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän
försäkring bli muntligen hörd inför socialförsäkringsnämnden.
Försäkringskassan har i sitt remissvar anfört bl.a. följande.
Den 30 juni 1988 erhöll lokalkontoret i Jakobsberg från A.H. en
ansökan om vårdbidrag för barnen C., E-L. och N.H. Under ärendets
beredning meddelade A.H. kontoret i skrivelse den 8 augusti att hon
önskade bli muntligen hörd inför socialförsäkringsnämnden när ären-
det kom upp till behandling och önskade skriftligt besked om tid och
plats för sammanträdet. Den 5 september erhöll kontoret begärda
journalanteckningar för E-L. från S:t Görans sjukhus och den 7
september föredrogs ärendet för kassans förtroendeläkare. Kontoret
översände den 25 oktober föredragningspromemoria med bilagor till
A.H. och omtalade att hon inom 14 dagar kunde skriftligt eller
muntligt meddela kassan sina synpunkter i ärendet. Kontoret erhöll
den 3 november ett skriftligt svar från A.H. Hon vidhöll åter att hon
önskade utveckla sin talan närmare vid socialförsäkringsnämndens
sammanträde. Ärendet har därefter medtagits till socialförsäkrings-
nämndens sammanträde den 30 november men kontoret förbisåg att
kalla henne skriftligt till detta. I sitt yttrande har kontoret framhållit:
"När vi upptäckte vårt misstag den 28 november 1988 försökte vi nå
H. per telefon på arbetet och i hemmet. Tyvärr lyckades vi inte nå
henne, men vid samtal med hemmet bad vi en dotter framföra att
ärendet skulle prövas i socialförsäkringsnämnden onsdagen den 30
november 1988 kl 09.00.
Den 29 november 1988 ringde H. till oss. Hon fick tala med en
försäkringshandläggare, som inte känner ärendet eller rutinerna kring
socialförsäkringsnämnden. Handläggaren meddelade i sin tur föredrag-
ande att H. inte kunde närvara vid sammanträdet p g a utlandsresa. Vi
borde då ha bordlagt ärendet till dess H. kunde närvara vid samman-
trädet. Det gjordes ej. Ärendet prövades i socialförsäkringsnämnd den
30 november och kompletterades den 14 december med vilken tid
vårdbidraget skulle utges."
247
Kassan har förbisett att kalla A.H. i god tid till socialförsäkringsnämn-
dens sammanträde den 30 november 1988. Då ärendet bordlagts för
komplettering och åter föredragits i nämnden 14 december 1988 borde
givetvis A.H. ha kallats till detta sammanträde.
18 kap. 22 § tredje stycket lagen om allmän försäkring innehåller
följande bestämmelse. Begär den som saken rör att bli muntligen hörd
inför socialförsäkringsnämnden, skall nämnden höra honom, om inte
särskilda skäl talar mot det. Bestämmelsen har funnits i lagen alltsedan
lagens tillkomst. Ordalydelsen har moderniserats och anpassats till att
pensionsdelegationerna ersatts av socialförsäkringsnämnderna fr.o.m.
den 1 januari 1987.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 20 november 1989 bl.a.
följande.
Redan i augusti 1988 begärde A.H. skriftligen att bli muntligen hörd
inför socialförsäkringsnämnden. I början på november förnyade hon
skriftligen sin begäran i samband med att hon yttrade sig över före-
dragningspromemorian. Ärendet föredrogs på ett sammanträde den 30
november 1988. Två dagar dessförinnan gjordes försök, per telefon, att
kalla A.H. till sammanträdet. Den 29 november fick kassan kontakt
med A.H. varvid hon meddelade att hon p.g.a. en resa skulle vara
förhindrad att komma. Ärendet avgjordes inte slutligen på sammanträ-
det den 30 november utan den 14 december. Till sistnämnda dag
kallades A.H. överhuvud taget inte.
Försäkringskassan kan mot bakgrund av det ovan sagda naturligtvis
inte undgå kritik för sitt "förbiseende" att inte kalla A.H. i god tid till
socialförsäkringsnämndens sammanträde den 30 november. Till sam-
manträdet den 14 december hade man dessutom haft möjlighet att
kalla henne i god tid men detta förbisågs uppenbarligen helt.
Enligt min mening är det lämpligt att skriftligen kalla en försäkrad
till ett socialförsäkringsnämndsammanträde samtidigt som ledamöterna
kallas. Om särskilda skäl talar mot att höra en försäkrad, som begärt
att bli muntligen hörd, bör denne ges möjlighet att skriftligen slutföra
sin talan.
Redog. 1990/91:
248
Muntlig förhandling i försäkringsrätt
(Dnr 173-1989)
AnmälanRedog. 1990/91:1
I anmälan anförs bl.a. att försäkringsrätten för Mellansverige, i ett mål
om handikappersättning, avslog en begäran om muntlig förhandling i
samband med att målet avgjordes i sin helhet.
Klagoskriften remitterades till försäkringsrätten för Mellansverige
(FRM) med begäran om yttrande med redogörelse för försäkringsrät-
tens praxis när det gäller muntliga förhandlingar och hur rätten går
till väga när man överväger att avslå en begäran om muntlig förhand-
ling.
Försäkringsrätten har yttrat bl.a. följande.
1 Försäkringsrättens praxis när det gäller muntliga förhandlingar
Frågan om muntliga förhandlingar diskuteras kontinuerligt i FRM
och de övriga försäkringsrätterna. Senast behandlades den på en konfe-
rens med samtliga försäkringsrätters ordförande och vice ordförande
som hölls i Stockholm den 18 — 19 maj 1989. Att frågan togs upp på
dagordningen hade inget samband med JO-remissen.
Under de första åren efter sin tillkomst var FRM mycket restriktiv
med att hålla muntliga förhandlingar. Anledningen till detta var att det
kom in långt fler mål än som FRM hann behandla. Genom bl a en
omprövningsreform i försäkringskassorna 1982 vände emellertid ut-
vecklingen, och balansläget förbättrades.
FRM prövade därför under några år att hålla muntlig förhandling i
så många mål som möjligt när det fanns anledning att tro att utred-
ningen i målet kunde tillföras något av värde vid en muntlig förhand-
ling.
Resultatet blev ganska magert. I arbetsskademålen är det ofta en rent
medicinsk-juridisk fråga om talan om ersättning skall bifallas eller
inte, medan t ex arbetsförhållandena inte sällan framstår som tillfreds-
ställande utredda. Ibland har den arbetsplats som är aktuell i målet
försvunnit eller förändrats så att exempelvis en syn är utan mening.
Muntlig förhandling blir oftare aktuell i mer ovanliga mål, t ex mål
om bidragsförskott, där parter och vittnen kan behöva höras om
samboendeförhållanden och annat.
De senaste åren har antalet muntliga förhandlingar uppskattningsvis
legat mellan 20 och 30 per år. Detta är en mycket blygsam siffra med
tanke på att FRM avgör ca 3 400 mål per år.
Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) far det ingå muntlig
förhandling beträffande en viss fråga i handläggningen när det kan
antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande
av målen. I försäkringsrätterna, liksom i kammarrätterna och länsrät-
terna, skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i
målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller
särskilda skäl talar mot det.
Beror utgången i målet på hur en rent medicinsk-juridisk eller
annan rättslig fråga skall bedömas framstår en muntlig förhandling ofta
som obehövlig. Detsamma är givetvis fallet när klagandens yrkanden
kommer att bifallas fullt ut (FRM:s ändringsfrekvens är hög, i genom-
249
snitt 40 % och i arbetsskademålen än högre). Gäller målet en sak som
har litet värde ekonomiskt sett, kan det anses föreligga särskilda skäl
mot att kalla den försäkrade till muntlig förhandling i Haninge om
han t ex är bosatt i Övre Norrland (FRM är specialdomstol för hela
landet i bl a mål enligt den äldre yrkesskadeförsäkringen).
Det kan emellertid vara viktigt för den försäkrade att fa möjlighet
att muntligen lägga fram sin sak inför rätten. Han kan ha svårt att
uttrycka sig i skrift, och han kan tycka att han vill träffa de personer
som skall avgöra en fråga som kanske har kommit att betyda väldigt
mycket i hans liv. Han kan ha fatt sitt arbetsskadeärende avgjort av
försäkringskassan utan att ha fått träffa vare sig den handläggande
tjänstemannen eller ledamöterna i socialförsäkringsnämnden eller för
den delen den förtroendeläkare som har bistått kassan med medicinska
bedömningar. Mot den försäkrades starka önskan om muntlig för-
handling kan då komma att stå rättens strävan att avgöra så många mål
som möjligt. Målbalansen hos FRM växer åter tämligen kraftigt, och
kanske kan rätten avgöra 3—4 mål på samma tid som det går åt att
avgöra ett mål där det har ingått muntlig förhandling i handläggning-
en.
Skrivelsen till JO i detta ärende liksom andra reaktioner som når
försäkringsrätterna när begäran om muntlig förhandling har avslagits
vittnar dock om att själva tilltron till domstolarnas förmåga och vilja
att avgöra målen efter en allsidig prövning kan rubbas av att den
försäkrade förvägras muntlig förhandling. Vid den ordförandekonfe-
rens som jag nämnde nyss diskuterades därför möjligheterna att ändra
praxis så att i princip alla försäkrade som begärde det skulle få muntlig
förhandling. Undantag från denna princip skulle gälla om man kunde
räkna med att den försäkrade ändå skulle få bifall till alla sina
yrkanden eller kostnaderna för den muntliga förhandlingen skulle stå i
orimlig proportion till vad målet gäller.
Det är möjligt att antalet mål där muntlig förhandling begärs trots
allt är så litet att tilltron till domstolarnas verksamhet kan vara värd en
något sänkt avverkning. FRM överväger därför för sin del nu inför
hösten att försöksvis pröva ett sådant system, som alltså går utöver vad
9 § förvaltningsprocesslagen påbjuder.
2 Hur rätten går till väga när man överväger att avslå en begäran
om muntlig förhandling
JO behandlade i ett beslut den 22 april 1981 frågan om muntliga
förhandlingar hos de allmänna förvaltningsdomstolarna (ämbetsberät-
telsen 1981/82:1 s 298 ff). Detta föranledde försäkringsrätten att den 16
oktober samma år utfärda en rekommendation (PM) i ämnet. — — —
Redog. 1990/91:1
Det vanligaste förfarandet vid FRM lär vara att referenten meddelar
den försäkrade att målet kan komma att avgöras utan muntlig förhand-
ling och att den försäkrade därför ges tillfälle att skriftligen slutföra sin
talan inom en viss tid. Slutlig ställning till en begäran om muntlig
förhandling tas därefter i samband med att målet avgörs. Men det
förekommer också att frågan om muntlig förhanding avgörs särskilt
efter föredragning inför rätten, som då består av tre juristdomare.
Enligt vad som framkom vid den tidigare nämnda konferensen tilläm-
pade de båda övriga försäkringsrätterna regelmässigt den senare meto-
den.
250
Till JO-ämbetet har sedan inkommit ett den 21 augusti 1989 daterat
personalmeddelande för försäkringsrätten för Mellansverige. I medde-
landet, som är rubricerat Försöksverksamhet med muntliga förhand-
lingar, sägs bl.a. följande.
Ordförandena har kommit överens om att vi på FRM försöksvis ska
tillämpa ett nytt system som innebär att vi z princip alltid skall tillmö-
tesgå en begäran om muntlig förhandling.
Bakgrunden är bl a att vi — och andra organ inom socialförsäkring-
en — i anmälningar till JO och på andra sätt far hård kritik när vi
nekar muntliga förhandlingar.
1990/91:1
Försöksverksamheten börjar genast och ska i första hand pågå till årets
slut. Muntlig förhandling ska ju bl a (enligt 9 § tredje stycket FPL)
hållas "om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen
ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det". Tanken är
alltså att vi nu försöksvis ska hålla muntlig förhandling, om den
försäkrade begär det, även när vi tycker att förhandlingen egentligen är
obehövlig.
Givetvis måste vi göra undantag, exempelvis:
1) när förhandlingen skulle dra orimligt stora kostnader och det inte
av andra skäl är önskvärt med en muntlig förhandling (t ex den
försäkrade i ett solklart YFL-mål bor i Övre Norrland)
2) om den försäkrade ändå får bifall till sina yrkanden
3) när ett avslag är oundvikligt därför att yrkandet inte lagligen kan
medges.
Ytterligare undantag är tänkbara. Men avsikten är att vi inte längre ska
fråga oss om en muntlig förhandling behövs i målet. I stället bör vi
utgå från att den försäkrades önskan om muntlig förhandling ska
bifallas, om inte skälen mot det är så starka som de nämnda undan-
tagsfallen är exempel på.
Till sist. Att vi nu går över till en mycket generös tillämpning av
bestämmelserna i 9 § tredje stycket FPL i de mål där den försäkrade
har begärt muntlig förhandling, får givetvis inte betyda att vi i andra
mål glömmer att själva pröva om en muntlig förhandling ska hållas
därför att "det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja
ett snabbt avgörande av målet" (9 § andra stycket FPL).
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 20 december
1989 följande.
Som 9 § förvaltningsprocesslagen (FPL) är utformad är huvudregeln
för bl.a. försäkringsrättens vidkommande att muntlig förhandling skall
hållas efter begäran av part. Den prövning som kan göras är hänförlig
till det aktuella målet och får inte vara beroende av domstolens
allmänna arbetsläge. Bakgrunden till bestämmelsen är att det i allmän-
het får anses vara viktigt från rättssäkerhetssynpunkt att en part får
tillfälle att muntligen redovisa sina argument för domstolen.
251
Det kan nämnas att försäkringsöverdomstolen i dom den 15 juni
1989, i mål 651/89, undanröjt en av försäkringsrätten för Mellansverige
den 14 februari 1989 beslutad dom. I målet var fråga om försäkrings-
rätts utredningsskyldighet och skyldighet att hålla muntlig förhandling.
Försäkringsöverdomstolen fann bl.a. att försäkringsrätten inte ägt att
avslå ett yrkande om muntlig förhandling.
Med anledning av bl.a. förevarande klagoärende synes försäkringsrät-
ten numera hantera yrkanden om muntlig förhandling på ett sätt som
står i överensstämmelse med förvaltningsprocesslagen. Mot bakgrund
härav finner jag nu inte skäl till ytterligare uttalanden i saken.
Kritik mot försäkringskassa som, trots begäran där-
om, inte prövat om ny utredning skulle kunna utgöra
skäl för ändring av tidigare beslut i ärende avseende
arbetsskada
(Dnr 1509-1988)
AnmälanI en anmälan till JO anför Conny Toverland, Svenska Transportarbeta-
reförbundet, avdelning 72 i Nyköping, klagomål mot Södermanlands
läns allmänna försäkringskassas rutiner för handläggning av arbetsska-
dor. Såvitt nu är i fråga uppger Conny Toverland att han kontaktat
försäkringskassan för att efterhöra möjligheten till omprövning av
medlemmen S.K:s arbetsskadeärende i vilket denne tidigare erhållit ett
negativt beslut. Conny Toverland fick som svar på sin förfrågan
beskedet att någon omprövning inte kunde ske eftersom mer än två år
förflutit sedan försäkringskassans ursprungliga beslut.
Med anledning av anmälan remitterades ärendet till försäkringskassan
för yttrande. Kassans arbetsskadeakt i ärendet har lånats in och grans-
kats. Conny Toverland Svenska Transportarbetareförbundet avd. 72
har beretts tillfälle att komma in med synpunkter på kassans yttrande.
I september 1984 erhöll försäkringskassan en anmälan om arbetsskada
avseende S.K. Enligt anmälan hade S.K. ådragit sig axelbesvär i sitt
arbete som bilreparatör. Försäkringskassan fann i beslut den 4 novem-
ber 1985 att axelsjukdomen inte var en arbetsskada. S.K. kunde därför
inte få någon ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF).
Beslutet överklagades inte.
Under vintern 1987/88 gjorde Svenska Transportarbetareförbundet,
avd. 72, en utredning angående S.K:s arbetsförhållanden. Därefter tog
1990/91:1
252
fackföreningen med åberopande av utredningen under våren 1988 Redog 1990/91'1
kontakt med försäkringskassan för att höra om omprövning av S.K:s
fall var möjlig. En tjänsteman vid kassan meddelade att någon ompröv-
ning inte kunde göras eftersom mer än två år förflutit sedan kassans
ursprungliga beslut meddelades.
Försäkringskassan medgav att kassan förfarit felaktigt då kassan inte
tog upp S.K:s ärende till prövning enligt 8 kap. 12 § LAF jämförd med
20 kap. 10 a § AFL. Kassan hade för avsikt att göra en sådan prövning
av S.K:s ärende och hade redan informerat berörda handläggare om
gällande regler.
Enligt 8 kap. 12 § lagen om arbetsskadeförsäkring (LAE) skall bestäm-
melserna i 20 kap. 10 — 13 §§ lagen om allmän försäkring (AFL) om
ändring av beslut samt talan mot allmän försäkringskassas och försä-
kringsrätts beslut ha motsvarande tillämpning i ärende enligt LAF.
I 20 kap. 10 a § AFL föreskrivs följande.
Försäkringskassan skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring
enligt denna lag, som har fattats av kassan och inte har prövats av
försäkringsrätten,
1. om beslutet på grund av skrivfel eller annat sådant förbiseende
innehåller uppenbar oriktighet,
2. om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på
uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,
3. om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig
rättstillämpning eller annan liknande orsak.
Ändring skall göras även om begäran om omprövning inte har fram-
ställts enligt 10 §. Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av
ringa betydelse.
Ett beslut far ej ändras till den försäkrades nackdel såvitt gäller
förmån som har förfallit till betalning och ej heller i annat fall om det
finns synnerliga skäl mot det.
En fråga om ändring enligt denna paragraf får ej tagas upp sedan
mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring
får dock ske även efter utgången av denna tid, om det först därefter
har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller
ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.
Enligt 20 kap. 13 § AFL skall, såvitt nu är i fråga, begäran om
omprövning enligt 10 § eller överklagande enligt 11 § av en försäk-
ringskassas beslut vara inkommen till kassan inom två månader från
den dag då klaganden fick del av beslutet.
Riksförsäkringsverket skriver i Allmänna Råd 1987:6 Omprövning,
ändring och överklagande av allmän försäkringskassas beslut under
rubriken Ändring av beslut bl.a. följande.
Försäkringskassan har enligt 20 kap. 10 a § AFL skyldighet att under
vissa förutsättningar ändra sitt beslut om det kommer till kassans
kännedom att beslutet innehåller en kvalificerad felaktighet. Bestäm-
253
melserna innebär att kassan skall ändra ett beslut dels på eget initiativ
och dels på begäran av den som beslutet angår. Enligt AFL får också
RFV begära ändring.
Försäkringskassan kan ändra ett beslut såväl till någons förmån som
till hans nackdel. Beträffande ändring till någons nackdel gäller enligt
AFL vissa begränsningar, som beskrivs senare i detta avsnitt. Om
någon har begärt ändring, kan kassan ändra beslutet utan att ändra
helt enligt klagandens yrkanden, (s. 27)
Försäkringskassan är som tidigare nämnts skyldig att ändra sitt beslut
under vissa i AFL angivna förutsättningar, om det kommer till kassans
kännedom att beslutet är uppenbart oriktigt. Ändring till nackdel för
någon far dock självfallet inte göras utan att denne först har fått
tillfälle att yttra sig.
En begäran om ändring enligt de särskilda förutsättningarna i 20
kap. 10 a AFL behöver inte vara skriftlig. Det är över huvud taget
mycket viktigt att frågan om ändring inte hanteras på ett alltför
formellt sätt. (s. 30)
För ändring av ett beslut finns ingen absolut tidsgräns. Enligt huvudre-
geln i AFL far frågan om ändring inte tas upp sedan mer än två år har
förflutit från den dag då beslutet meddelades.
Ändring far emellertid göras även efter utgången av nämnda tid, om
det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart
felaktigt eller ofullständigt underlag. Ändring kan således ske efter två
år med stöd av 20 kap. 10 a § första stycket punkten 2 AFL. Samma
gäller om det finns andra synnerliga skäl att ändra beslutet, (s. 31)
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 15 november 1989
följande beträffande försäkringskassans uteblivna omprövning — pröv-
ning — av S.K:s rätt till arbetsskadeersättning.
Reglerna för talan mot en försäkringskassas beslut i ett socialförsä-
kringsärende återfinns i 20 kap. 10-13 AFL. Till dessa regler finns
hänvisning i övriga lagar som försäkringskassan har att tilllämpa. När
det gäller lagen om arbetsskadeförsäkring återfinns hänvisningen i 8
kap. 12 §.
Fullföljdsreglerna är inte desamma för alla slags beslut. Merparten
av försäkringskassornas beslut, tjänstemannabesluten, skall t.ex. om-
prövas av kassan (20 kap. 10 § AFL) innan beslutet kan överklagas till
försäkringsrätt medan beslut av socialförsäkringsnämnd — s.k. för-
troendemannabeslut — skall överklagas (20 kap. 11 § AFL) direkt till
försäkringsrätt utan föregående omprövning. Vidare har AFL mer
långtgående regler för självrättelse (20 kap. 10 a § AFL) för försäk-
ringskassorna än förvaltningslagen ställer upp för andra myndigheter.
De olika reglerna för fullföljd och vad som skulle kunna betecknas
som språkliga oklarheter i dessa kan i vissa fall vålla problem. Ordet
omprövning används i förvaltningslagen beträffande myndigheters
självrättelseskyldighet. I AFL är omprövning ett led i överklagandepro-
Redog. 1990/91:1
254
cessen, men det används också i fråga om självrättelseskyldigheten
enligt 20 kap. 10 a § AFL trots att ordet omprövning inte finns i
lagtexten.
I S.K:s fall hade tiden för omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL —
den ordinarie fullföljdsvägen — otvivelaktigt gått till ända när hans
fackförening våren 1988 kontaktade försäkringskassan. Någon sådan
omprövning kunde därför inte göras. Däremot hade kassan inte bara
möjlighet utan även skyldighet att pröva om den nya utredningen som
då fanns kunde utgöra sådana skäl för ändring av det tidigare beslutet
som anges i 20 kap. 10 a § AFL. Sådan prövning skall kassan göra på
begäran av enskild eller, i förekommande fall, dennes ombud. Försäk-
ringskassan måste alltså under alla förhållanden pröva om det finns
skäl att ändra ett meddelat beslut med stöd av 20 kap. 10 a § AFL.
Även om reglerna för fullföljd och självrättelse av försäkringskassans
beslut kan framstå som komplicerade borde försäkringskassan ha varit
medveten om sin skyldighet att, på begäran av S.K:s ombud, pröva om
det fanns förutsättningar för att ändra det tidigare beslutet. Mot bak-
grund av att kassan numera tillmötesgått S.K:s begäran om prövning
och då kassan, så som framgår av kassans yttrande, numera vidtagit
åtgärder för att förhindra att liknande händelser inträffar, låter jag
bero med den kritik som ligger i det sagda. Jag översänder dock en
kopia av beslutet för kännedom till riksförsäkringsverket.
Kritik mot försäkringskassa för underlåtenhet att fatta
beslut i ett färdigutrett ärende
(Dnr 862-1989)
AnmälanI sin anmälan anför B.A.O. klagomål mot Norrbottens läns allmänna
försäkringskassa, lokalkontoret i Luleå, för att försäkringskassan inte
fattat beslut i ett färdigutrett ärende.
Efter remiss har kontorschefen Kjell Rönnbäck, Luleå, anfört bl.a.
följande.
Den 26 maj 1987 inkom till Försäkringskassan en anmälan om arbets-
skada för A.Ö.
Då kassan har cirka ett års handläggningstid för arbetsskador dröjde
det till den 26 oktober 1988 innan ärendet kom upp för prövning i
Socialförsäkringsnämnd 1 i Luleå. Nämnden beslutade att återremitte-
ra ärendet då man inte ansåg sig beredd att fatta beslut. Orsaken till
detta var att man på grund av ärendets svårighetsgrad ville undersöka
huruvida dom kunde väntas från Försäkringsrätten i liknande ärenden
som man visste var aktuella.
Då A.Ö. ville ha skriftlig bekräftelse om återremissen utfärdade
föredragande tjänstemannen en skrivelse den 31 januari 1989 där A.Ö.
upplystes om anledningen till återremissen.
1990/91:1
255
Vid efterforskning kunde kassan konstatera att Försäkringsrättens
avgörande av annat liknande ärende kunde dröja obestämd tid. A.O:s
ärende har därför prövats och avgjorts vid Socialförsäkringsnämndens
sammanträde den 9 maj 1989. Skriftligt beslut har sänts till A.Ö:s
ombud den 24 maj 1989. — — —
Kassan ämnar på eget initiativ översända vårt beslut till Riksförsäk-
ringsverkets ombudsenhet för kännedom.
B.A.Ö. har sedan, genom ombud, yttrat sig.
BedömningJO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 23 januari 1990 följande.
Enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring har
riksförsäkringsverket att verka för att bestämmelserna om den allmän-
na försäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Verket far, även till
förmån för enskild part, överklaga såvitt nu är i fråga, allmän försäk-
ringskassas beslut. Riksförsäkringsverket, ombudsavdelningen, ansvarar
för bl.a. bevakning av rättspraxis. Som ett led i denna bevakning är det
självklart att verket följer försäkringskassornas beslut inom olika rätts-
områden.
B.A.Ö:s arbetsskadeärende gäller frågan om hon i sitt arbete som
tandsköterska varit utsatt för sådan skadlig kvicksilverexponering som
kan ha samband med hennes olika sjukdomsbesvär.
Vid det första föredragningstillfället den 26 oktober 1988 beslutade
socialförsäkringsnämnden, enligt företett protokoll, återremiss. Enligt
skrivelse till B.A.Ö. den 31 januari 1989 beslutades återremissen i
avvaktan på resultat av prövning av likartat ärende i högre instans.
Den 17 april meddelade kassan B.A.Ö. att hennes ärende skulle
föredras i socialförsäkringsnämnd den 9 maj 1989.
Det är en allmän förvaltningsrättslig princip att ett ärende skall tas
upp till avgörande så snart utredningen är avslutad. Principen har sin
legala förankring i det krav på snabbhet i handläggningen som upp-
ställs i 7 § förvaltningslagen. Många myndigheters stora ärendebalanser
innebär att detta krav alltför ofta måste åsidosättas.
Till utredningen i ett ärende hör i första hand det faktamaterial som
tillförs ärendet av parter och eventuellt sakkunniga. Däremot är knap-
past rättsliga avgöranden i andra ärenden att hänföra till ärendets
utredning i den snävare bemärkelse som begreppet måste tolkas när
det gäller att ta ställning till om ärendet är färdigt för avgörande. Det
kan därför inte generellt anses godtagbart att uppskjuta ett avgörande i
avvaktan på beslut i högre instans i ett annat ärende. Endast om
uppskov med beslutet medgetts av parten eller om det väntade avgö-
randet i högre instans är mycket nära förestående anser jag att man
kan tillåta ett sådant förfarande.
I B.A.Ö:s fall har såvitt framgår ärendet handlagts första gången i
socialförsäkringsnämnden utan att man dessförinnan tagit reda på när
beslut i liknande ärende i högre instans kunde väntas. Först flera
månader efter bordläggningen har kassan undersökt denna fråga, vilket
lett till att man tagit upp ärendet till avgörande trots att vägledande
beslut ännu inte förelåg.
1990/91:1
256
Jag finner mot bakgrund av det anförda att kassan inte kan undgå Redog. 1990/91:1
kritik för den uppkomna fördröjningen av ärendets slutbehandling.
9 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Miljö- och hälsoskydd
Redog. 1990/91:1
Fråga om omfattningen av tillsynsmyndighets pröv-
ning enligt 38 § miljöskyddslagen. Bör prövningen
innefatta en bedömning av det subjektiva brottsrekvi-
sitet?
(Dnr 409-1989)
1 Bakgrund1 en artikel i Göteborgs-Posten 1989-02-10 kommenterades ett av
länsstyrelsen i Hallands län fattat beslut att inte anmäla Värö Bruk till
åtalsprövning, oaktat bruket under tre månaders tid under 1988 släppt
ut 370 ton för mycket av syreförbrukande ämnen. Enligt uppgift i
artikeln hade från länsstyrelsens sida uttalats att utsläppet inte hade
skett av uppsåt, och att man inte funnit att oaktsamhet kunde läggas
bruket till last.
Efter remiss avgav länsstyrelsen i Hallands län yttrande vilket beträf-
fande de överväganden som skett i frågan om åtalsanmälan innefattade
följande:
Som framgår av den lämnade redovisningen har länsstyrelsen utrett
omständigheterna kring överträdelserna. Länsstyrelsen har därvid fun-
nit att dessa inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. De har enligt
länsstyrelsens mening inte kunnat förhindras, även bedömt utifrån
förhållandevis högt ställda krav på förutseende från bolagets sida. När
utsläppen väl uppmärksammats har man också från bolagets sida
vidtagit de åtgärder som stått till buds för att förhindra fortsatta
överutsläpp. Vid angivna förhållanden har länsstyrelsen bedömt att
något brott inte förelegat och därför inte heller ingett någon åtalsan-
mälan.
Väl kan väl hävdas att en tillsynsmyndighet vid tillämpning av 38 §
miljöskyddslagen närmast skall bedöma om en överträdelse skett
objektivt sett och grunda sitt ställningstagande enbart härpå. Länssty-
relsen menar emellertid att även de subjektiva omständigheterna bör
beaktas och att åtalsanmälan i vart fall inte bör ske om det för
tillsynsmyndigheten, såsom i det nu aktuella fallet, står klart att varken
uppsåt eller oaktsamhet förelegat.
JO lät därefter genom remiss inhämta yttrande från statens naturvårds-
verk i fråga om dels dess bedömning av det nu aktuella fallet, dels dess
principiella syn på omfattningen av tillsynsmyndighetens prövning
enligt 38 § miljöskyddslagen.
Naturvårdsverket anförde angående det aktuella ärendet följande.
Vid det samråd som enligt 18 § miljöskyddsförordningen (1981:574)
ägt rum mellan länsstyrelsen och naturvårdsverket beträffande de
258
aktuella villkorsöverskridandena ansåg verket att överskridandena i
september och oktober 1988 varit av mindre omfattning och avsett
kort tid. Såvitt gäller överskridandet i augusti ansåg verket att företaget
vidtagit de åtgärder som varit möjliga. Mot den bakgrunden ansåg
verket att det inte fanns skäl att åtalsanmäla de berörda överträdelser-
na. Kopia av verkets anteckningar vid det berörda samrådet bifogas
(bilaga 2). Dessa anteckningar bör ges vitsord framför minnesanteck-
ningarna i det remitterade ärendet, vilka återger verkets ståndpunkt
ofullständigt.
Med anteckningen "de åtgärder som varit möjliga" åsyftas framför
allt de åtgärder som företaget kunnat vidta under loppet av augusti
månad med hänsyn till utvecklingen av dygnsutsläppen. Företaget hade
genom beslutet 1987-06-05 (sid 71) bl a ålagts att i samråd med
naturvårdsverket och länsstyrelsen utreda möjligheterna att eliminera
eller begränsa utsläppen av klorerade dibensodioxiner och dibensofu-
raner. Försök med s k sjötvätt var föranledda bl a av detta åläggande.
Dessa försök bidrog till de förhöjda COD-utsläppen under augusti. I
syfte att minska utsläppen av organiskt bunden klor (TOCL) pågick
vidare sedan i april 1988 intrimning av ett s k lågenergikokeri.
Igångkörning av sådan ny utrustning medför som regel viss risk för
överskridanden. Till följd särskilt av de två nu nämnda omständighe-
terna blev utsläppen av COD under augusti så stora att medelvärdet av
samtliga dygnsutsläpp under månaden blev större än villkorsgränsen
88 ton. Detta kan inte läggas någon vid företaget till last som uppsåt
eller oaktsamhet, eftersom företaget gjort vad som skäligen kunnat
krävas för att motverka överutsläpp.
Fråga är om en enstaka överträdelse (månadsmedelvärdet för augusti
1988). Förutom såvitt gäller det obetydliga överskridandet under okto-
ber har villkorsvärdet 88 ton/d innehållits under alla övriga månader
1988. Det procentuella överskridandet (ca 13 %) vid överträdelsen
under augusti 1988 är inte stort, relativt sett. Mot bakgrund av vad
som nu anförts om omständigheterna vid överträdelsen och dennas
relativa storlek bedömer verket att det ifrågavarande fallet i vart fall
måste betraktas som ett ringa fall.
Frågan om naturvårdsverkets principiella syn på omfattningen av
tillsynsmyndighetens prövning enligt 38 § miljöskyddslagen besvarades
på följande sätt:
Såvitt härefter gäller verkets principiella syn på omfattningen av till-
synsmyndighetens prövning enligt 38 § miljöskyddslagen far verket
först hänvisa till bifogade skrivelse från verket 1982-05-07 till länssty-
relserna angående handläggningen av påföljdsärenden enligt miljö-
skyddslagen (bilaga 3). Vad som anförts i den skrivelsen om tillämp-
ningen av 38 § sista punkten miljöskyddslagen svarar i huvudsak mot
naturvårdsverkets nuvarande åsikter i detta avseende.
Av särskilt intresse är om tillsynsmyndigheten vid sin utredning i
åtalsanmälningsfrågor skall undersöka om det subjektiva rekvisitet
uppsåt eller oaktsamhet är uppfyllt. Enligt verkets mening bör det inte
ses som en uppgift för tillsynsmyndigheten att göra någon närmare
utredning i dessa avseenden, eftersom frågan om uppsåt eller oaktsam-
het har förekommit rymmer särskilda aspekter, som åklagarmyndighe-
terna har särskild kompetens för att bedöma. Tillsynsmyndigheten kan
emellertid enligt verkets mening å andra sidan inte avstå från att vid
sin prövning ta hänsyn till förhållanden som den fått kännedom om
som tydligt anger att varken uppsåt eller oaktsamhet kan läggas någon
till last.
Med utgångspunkt i denna syn på omfattningen av tillsynsmyndighe-
tens prövning enligt 38 sista punkten miljöskyddslagen anser verket att
1990/91:1
259
följande bör gälla för tillsynsmyndigheternas agerande i åtalsanmäl-
ningsfrågor. Om myndigheten finner att det är sannolikt att en över-
trädelse objektivt sett har förekommit och det inte, på grundval av
omständigheter som blivit kända för myndigheten, är uppenbart att
varken uppsåt eller oaktsamhet har förelegat, skall åtalsanmälan ske.
Om myndigheten emellertid skulle finna det uppenbart att fallet är att
bedöma som ett ringa fall, bör anmälan inte ske.
I bifogade rapport 3318 Tillsyn av kommunala avloppsanläggningar
(bilaga 4) har naturvårdsverket bl a behandlat tillsynsmyndighetens
utredning i åtalsanmälningsfrågor, tillämpningen av ringarekvisitet och
arbetet i övrigt med åtalsanmälningar (sid 37-44). De åsikter som
anförts där svarar i allt väsentligt mot naturvårdsverkets nuvarande syn
i de berörda avseendena.
I allmänna råd om tillsyn enligt miljöskyddslagen avser naturvårds-
verket att bl a ta upp frågorna om tillsynsmyndigheternas skyldighet
att verka för beivrande av överträdelser av miljöskyddslagen och om
handläggningen av påföljdsärenden. Ett utdrag ur en remissutgåva av
dessa allmänna råd bifogas (bilaga 5). Denna handling utgör en god
sammanfattning av naturvårdsverkets nuvarande åsikter på det aktuella
området.
Den i remissvaret åberopade och till yttrandet som bilaga 4 fogade
rapporten 3318 (1987) innehöll beträffande "Tillsynsmyndighetens ut-
redning" bl.a. följande (s. 38 f.):
Frågorna om vilken person som kan göras ansvarig för överträdelsen
och huruvida rekvisitet "uppsåtligen eller av oaktsamhet" har uppfyllts
är av övervägande juridisk art. För sådana frågor har åklagaren särskild
kompetens. Tillsynsmyndighetens utredning bör därför inte ta sikte på
dessa frågor. Detta hindrar dock inte tillsynsmyndigheten från att vid
sin bedömning av frågan om åtalsanmälan skall göras eller ej ta hänsyn
till vad man känner till i frågan om rekvisitet "uppsåtligen eller av
oaktsamhet" är uppfyllt eller ej.
I samma rapport anfördes under rubriken "Ringarekvisitet" bl.a. föl-
jande (s. 40 f.):
När är en överträdelse då sådan, att fallet kan anses "ringa"? Först kan
anmärkas att ett "fall" utgör ett vidare begrepp än t ex ett överskridan-
de. Begreppet "fall" får anses innefatta alla de omständigheter som
domstolen kan tänkas fästa avseende vid, när den prövar ett åtal för ett
överskridande.
Redog. 1990/91:1
Tre omständigheter kan tänkas bli särskilt beaktade vid prövning av
om överträdelse av ML utgör ett ringa fall. I första hand är naturligtvis
överskridandets omfattning av betydelse härvidlag. Om överskridande-
na varit stora, absolut sett och/eller i förhållande till medgivna utsläpp,
eller pågått under en längre tid, talar detta för att det ej är fråga om ett
ringa fall. För det andra kan det tänkas bli aktuellt att ta hänsyn till
överskridandets effekter i miljön. Utöver dessa två omständigheter av
objektiv karaktär kommer för det tredje även den frågan i blickfanget,
hur den eller de som kan göras ansvariga för överträdelsen har
förhållit sig i subjektivt avseende till överskridandet, dvs. i vilken grad
vederbörande kan läggas uppsåt eller oaktsamhet till last.
260
I det likaså i verkets yttrande åberopade utdraget ur remissutgåvan av Redog 1990/91’1
allmänna råd om tillsyn enligt miljöskyddslagen (1989), vilket utgjorde
bilaga 5 till remissvaret till JO, anfördes bl.a. följande angående
prövningen av det subjektiva rekvisitet (s. 63):
— — — Tillsynsmyndigheten behöver inte bedöma om överträdelsen
skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller utreda vem hos företaget
som skall göras ansvarig. Överträdelse av villkor som skett till följd av
rena olyckshändelser faller utanför det straffbara området.
Endast om överträdelsen uppenbart är att bedöma som bagatellartad
eller obetydlig och därför kan hänföras till det som i lagen benämns
"ringa fall" kan åtalsanmälan underlåtas.
I det övriga utredningsmaterialet ingick bl.a. ett av tf. överåklagaren
Bengt Ivar Olsson den 17 april 1989 fattat beslut innefattande över-
prövning av distriktsåklagarens i Varbergs åklagardistrikt Bo Adolf
Hansson beslut att lägga ner förundersökningen — initierad av en
anonym anmälan — beträffande de aktuella utsläppen, enär brott inte
kunde styrkas. Överåklagaren gjorde i beslutet följande bedömning:
Överutsläppen i september och oktober är så små i förhållande till
tillåtna mängder att ev. brott torde kunna betraktas som ringa. Överut-
släppet i augusti av COD är betydande. Det finns inte skäl att ifrågasät-
ta uppgiften att överutsläppen i huvudsak berodde på problem under
perioden 27—29 augusti. Dessa problem har varit av haveriliknande
karaktär. Eftersom problemen uppkom i slutet av månaden, måste
möjligheterna att genom neddragning av driften eller på annat sätt
begränsa utsläppen, för att därigenom innehålla gränsvärdet, ha varit
små. Man kan därför svårligen tänka sig att uppsåt eller oaktsamhet
kan läggas någon till last beträffande överskridandet av gränsvärdet i
augusti.
Jag finner därför inte skäl att genom över prövning ändra Hanssons
beslut.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 6 november 1989 följande.
I tillsynsmyndigheternas uppgifter ingår enligt 38 § miljöskyddslagen
att verka för att överträdelser av lagen beivras. JO har i en serie beslut
i konkreta ärenden och uttalanden till inspektionsprotokoll under
senare år berört framför allt länsstyrelsernas åligganden enligt olika
lagar, som rör miljöskydd och naturvård m.m. En kort sammanfatt-
ning redovisas i ämbetsberättelsen 1988/89 s. 382 f. JO har därvid
understrukit vikten av att tillsynsmyndigheterna gör åtalsanmälan, när
det föreligger en klar misstanke om att en straffbar överträdelse be-
gåtts.
Förevarande ärende avser primärt ett spörsmål om prövningens
omfattning, som tidigare inte närmare berörts av JO, nämligen huruvi-
da en åtalsanmälan bör föregås av en bedömning av såväl de objektiva
som de subjektiva brottsrekvisiten. Jag behandlar företrädesvis denna
fråga mera principiellt men mot bakgrund av det uppmärksammade
fallet.
Inledningsvis kan konstateras att 38 § miljöskyddslagen saknar di-
rekta föreskrifter om förutsättningarna för att göra eller underlåta
åtalsanmälan. Av betydelse vid fastställandet av innebörden av skyldig-
heten att "verka för att överträdelser av denna lag beivras" blir under
sådant förhållande bl.a. länsstyrelsernas kompetens att bedöma härmed
sammanhängande frågor och naturligtvis den tillämpliga straffbestäm-
melsens utformning.
I sistnämnt avseende är att beakta att enligt 45 § miljöskyddslagen
inte skall dömas till ansvar i "ringa fall". I lagförarbetena utvecklas
inte närmare vilka moment som bör tillmätas betydelse vid avgörandet
av om enligt denna bestämmelse ansvar skall bortfalla. I propositionen
1980/81:92 — som låg till grund för införandet av regeln i 38 § om
tillsynsmyndigheternas medverkan i beivrandet av brott mot lagen —
används en rad olika uttryck för att beskriva situationer, där fråga är
om "ringa fall"; man talar om "bagatellartade förseelser" (s. 54),
"bagatellartade överträdelser" (s. 55, 77), "ringa överträdelser" (s. 62),
"ringa gärningar" (s. 81) och "obetydliga förseelser" (s. 55). De olika
uttrycken tycks uppfattas som i stort sett synonyma.
Då domstolen har att ta ställning till om ett "fall" är ringa och att
därför inte bör dömas till ansvar, torde man ha att beakta alla aspekter
på fallet — alltså både objektiva och subjektiva moment. Åklagaren
torde vid åtalsprövningen ha att göra motsvarande bedömningar. Där-
med är emellertid inte sagt att länsstyrelsernas prövning enligt 38 §
miljöskyddslagen sträcker sig lika långt. Enligt min mening kan man
inte bortse från de betydande skillnader i kompetens — allmänt sett —
som härvidlag föreligger mellan å ena sidan de i ett straffrättsligt
förfarande direkt involverade organen, domstol och åklagare, och å
andra sidan den på miljöskyddsområdet sakkunniga tillsynsmyndighe-
ten, länsstyrelsen, vilken som ett led i tillsynsverksamheten också har
att "verka för" att överträdelser av lagen beivras. En sak är att bedöma
objektiva faktorer som t.ex. om ett otillåtet utsläpp av miljöfarliga
ämnen skett, vilken omfattning utsläppet haft och vilka de miljömässi-
ga konsekvenserna av detta kan antagas bli, en helt annan att utreda
och avgöra om det inträffade kan läggas någon till last som en
uppsåtligen eller av oaktsamhet framkallad gärning eller underlåten-
het.
Naturvårdsverket har i sitt yttrande till JO också klart betonat, att
det inte bör ses som en uppgift för tillsynsmyndigheten att göra någon
närmare utredning rörande det subjektiva rekvisitet, "eftersom frågan
om uppsåt eller oaktsamhet har förekommit rymmer särskilda aspek-
ter, som åklagarmyndigheterna har särskild kompetens för att bedö-
ma". Tillsynsmyndigheten kan emellertid enligt verkets mening "inte
avstå från att vid sin prövning ta hänsyn till förhållanden som den fatt
kännedom om, som tydligt anger att varken uppsåt eller oaktsamhet
kan läggas någon till last". Verket anger sammanfattningsvis sin stånd-
punkt i frågan sålunda: "Om myndigheten finner att det är sannolikt
att en överträdelse objektivt sett har förekommit och det inte, på
grundval av omständigheter som blivit kända för myndigheten, är
Redog. 1990/91:1
262
uppenbart att varken uppsåt eller oaktsamhet har förelegat, skall
åtalsanmälan ske. Om myndigheten emellertid skulle finna det uppen-
bart att fallet är att bedöma som ett ringa fall, bör anmälan inte ske."
Jag delar naturvårdsverkets uppfattning, att tillsynsmyndigheternas
prövning av frågan, huruvida åtalsanmälan skall göras, i allt väsentligt
bör avse det eventuella brottets objektiva sida. Vissa skäl talar dock
enligt min mening för att gå något längre i betonandet av att länsstyrel-
serna skall avhålla sig från bedömningar avseende det subjektiva rekvi-
sitet. Även om länsstyrelserna vid sina överväganden enligt naturvårds-
verkets modell endast bör beakta subjektiva moment i sådana fall där
det är "uppenbart", att varken uppsåt eller oaktsamhet förelegat, synes
rekommendationen något äventyrlig — åtminstone om den inte reser-
veras för situationer, där överträdelsen objektivt sett är mera begrän-
sad. Om ett otillåtet utsläpp från en miljöfarlig anläggning är av någon
betydelse, kan det starkt ifrågasättas, om länsstyrelsen bör kunna
underlåta åtalsanmälan med åberopande av att man bedömer det som
uppenbart, att ingen kan ställas till ansvar för det inträffade. Gäller det
mera omfattande utsläpp eller dylikt, förefaller det mig ytterst olämp-
ligt, om länsstyrelsens analys av det subjektiva rekvisitet skulle kunna
leda till att åtalsanmälan underläts. Skulle länsstyrelsen i samband med
sin prövning i sådant fall fa kännedom om förhållanden, som tyder på
att varken uppsåt eller oaktsamhet kan läggas någon till last, är det
enligt min mening att föredra, att åtalsanmälan ändå göres och att
länsstyrelsen därvid påpekar vad man erfarit beträffande det subjektiva
rekvisitet.
Det bör understrykas, att frågan om det subjektiva rekvisitet i visst
fall är uppfyllt ofta är komplicerad både i utrednings- och bedöm-
ningshänseende. Vad som för länsstyrelsen kan förefalla "uppenbart"
härvidlag ter sig måhända för den med dylika frågor mera förtrogne
åklagaren som kontroversiellt. Funktionsfördelningen bör vara den, att
varje myndighet i princip hanterar den fråga för vilken den har
erforderlig sakkunskap och därför är mest lämpad. Jag vill också
erinra om vad jag i annat sammanhang uttalat om vikten av att över-
trädelser på miljöskyddsområdet verkligen kommer till åklagarnas
kännedom genom att tillsynsmyndigheten — och ingen annan — gör
åtalsanmälan: "Det kan finnas risk för att polis och åklagare av
tillsynsmyndighetens passivitet drar den slutsatsen, att denna inte ser
särskilt allvarligt på det inträffade, och därför själva ger utredningen
låg prioritet." (JO:s ämbetsberättelse 1988/89 s. 383; uttalandet återgi-
vet i remissutgåvan av naturvårdsverkets allmänna råd 1989-03-01.)
Sammanfattningsvis anser jag alltså, att utrymmet för länsstyrelserna
att avstå från åtalsanmälan av den anledningen, att man inte finner
den subjektiva sidan av brottsrekvisiten i 45 § miljöskyddslagen täckt,
bör minimeras, och att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse
bör underställas åklagarens bedömning.
Vad slutligen gäller det aktuella fallet synes länsstyrelsen vilja göra
spörsmålet, huruvida överträdelsen skett uppsåtligen eller av oaktsam-
het, till en huvudfråga. Beslutet att inte anmäla det inträffade till
åklagare tycks väsentligen ha grundats på länsstyrelsens bedömning
1990/91:1
263
avseende det subjektiva rekvisitet. Som framgått av min ovan redovisa-
de principiella inställning i frågan finner jag inte denna inriktning
korrekt. Enligt min mening borde länsstyrelsen, sedan utredningen
visat, att överutsläpp av betydande slag förekommit, utan dröjsmål ha
gjort åtalsanmälan. Det förhållandet, att åklagaren vid sin efter en
anonym anmälan företagna prövning kommit till delvis samma resultat
som länsstyrelsen, påverkar självfallet inte min inställning.
Fråga om lantbruksstyrelsens föreskrifter och allmän-
na råd om djurhållning inom lantbruket (LSFS
1989:20) vad gäller pälsdjursuppfödning står i över-
ensstämmelse med djurskyddslagens och -förordning-
ens bestämmelser. Tillika fråga om rävhållning i bu-
rar över huvud kan anses förenlig med djurskydds-
lagstiftningen
(Dnr 2676-1989)
1 AnmälanViveka Askeland-von Gegerfelt och Gunnar von Gegerfelt hemställde
om JO:s prövning av frågan, huruvida lantbruksstyrelsens föreskrifter
om djurhållning inom lantbruket (LSFS 1989:20) — såvitt gäller
främst beskaffenheten av och utrymmet i förvaringsutrymmet för rävar
(62—67, 70—71 §§) — strider mot djurskyddslagen (1988:534), särskilt
och 4 §§, samt djurskyddsförordningen (1988:539), särskilt 1 och 3
Enligt anmälarnas uppfattning är föreskrifterna i dessa delar "såda-
na att det angivna utrymmet och beskaffenheten inte främjar rävars
hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt".
Till stöd för anmälan anfördes bl.a. följande.
Lantbruksstyrelsen har i lantbruksstyrelsens författningssamling (LFS
1989:20) med stöd av djurskyddslagen och jordbruksförordningen med-
delat de närmare bestämmelser som skall gälla på området. I 11 § har
lantbruksstyrelsen sålunda vad gäller förvaringsutrymmena utförligen
hänvisat till 3 och 4 §§ djurskyddslagen och 1—3 §§ djurskyddsförord-
ningen. Beträffande pälsdjur har lantbruksstyrelsen i 62—67 §§, varav
65—67 §§ handlar om förvaringsutrymmen, gett ytterligare föreskrif-
ter. Således anges i 65 § att rävbur skall vara så beskaffad och belägen
att djuren inte kan komma att skada varandra genom näten. I 66 §
anges att bottennäten skall bestå av rostfri, plastbelagd tråd eller
galvaniserad järntråd. Tråden skall vara av sådan kvalité att djurens
tassar inte skadas av den. Vidare anges slutligen, i de allmänna före-
skrifterna för pälsdjur i 67 §§, att rävbur skall vara försedd med en lya,
som skall vara så utformad att den medger god hygien och att djuren
kan inta naturliga viloställningar i den. För rävar har angivits en
specificerad föreskrift i 70 §, varav framgår att rävburar skall vara
försedda med en hylla, som en räv kan ligga på (spaningshylla). En lya
far användas som spaningshylla.
Slutligen anges i de specificerade bestämmelserna för rävar i 71 § att
"måttföreskrifter för rävar finns i bilaga 7". Den citerade lydelsen far
förstås så att måttföreskriften avser utrymme i bur. 1 nämnda bilaga 7
1990/91:1
264
anges att burmåttet skall vara 0,9 m (djup) x 0,7 m (höjd) för en bur
där en räv vistas under uppfödningsperiod. Golvarean skall här vara
minst 1 kvm. I anmärkningsföreskriften finns angivet att två rävar av
Silverrävstyp eller tre rävar av Blårävstyp far vistas samtidigt i en bur
av denna storlek.
Till anmälan hade fogats skrivelser med uttalanden av docenten Jan
Englund, Naturhistoriska riksmuseet, viltbiologen Erik Lindström,
Grimsö forskningsstation, samt miljöjournalisten Jan Danielson. Vida-
re hade bifogats bl.a. en av länsveterinären Monica Evelius, länsstyrel-
sen i Kopparbergs län, den 21 november 1988 upprättad promemoria
över verkställd inspektion av i länet förekommande pälsdjursfarmer
samt skrivelser samma dag från länsstyrelsen i Kopparbergs län till
lantbruksstyrelsen och jordbruksdepartementet med krav på förbud
mot pälsdjursuppfödning i bur och begäran om utredning av frågan
om en avveckling av befintlig uppfödning.
I kompletterande inlagor åberopade anmälarna bl.a. utdrag ur den
av lantbruksstyrelsen tillsatta djurmiljögruppens förslag till föreskrifter
och allmänna råd till djurskyddslagen i de delar de avsåg pälsdjur samt
ett av Sveriges Veterinärförbund den 30 november 1989 lämnat press-
meddelande innefattande kritik mot de nu aktuella tillämpningsföre-
skrifterna för pälsdjursuppfödning.
Efter remiss avgav lantbruksstyrelsen yttrande, till vilket fogats kopior
av bl.a. av Statens Veterinärmedicinska Anstalts (SVA) och Sveriges
lantbruksuniversitets remissvar till lantbruksstyrelsen över förslaget till
förevarande föreskrifter.
Lantbruksstyrelsen återgav inledningsvis i sitt remissvar såsom en
allmän bakgrund vissa av departementschefen i propositionen till nya
djurskyddslagen (1987/88:93 s. 19 f., 30 f. och 53) gjorda uttalanden
beträffande nu aktuella frågor samt utdrag ur jordbruksutskottets be-
tänkande (1987/88:23 s. 36 f.) avseende uttalanden om pälsdjursnäring-
ens betydelse för glesbygden m.m.
Lantbruksstyrelsen anförde därefter bl.a. följande.
Lantbruksstyrelsen har inte fått något särskilt bemyndigande i djur-
skyddslagen eller -förordningen att förbjuda rävhållning i burar (jfr
regeringens förbud i 9 § djurskyddsförordningen mot inhysning av
höns för äggproduktion i burar). Stödet för lantbruksstyrelsens djur-
skyddsföreskrifter, i den del som berör pälsdjuren, finns i 4, 17 och 19
§§ djurskyddsförordningen.
Avslutningsvis yttrade lantbruksstyrelsen under rubriken "Bedömning"
följande.
När djurskyddsföreskrifterna slutligen utformades har lantbruksstyrel-
sen utgått ifrån djurskyddslagen, -förordningen och de nämnda förar-
betena till lagen. Styrelsen har vidare utgått från djurmiljögruppens
rapport — som anmälarna hänvisat till — och från remissvar som
inkommit på ett tidigare utskickat förslag till djurskyddsföreskrifter.
Av djurskyddslagens förarbeten framgår att en avvägning måste göras
mellan olika intressen — å ena sidan djurskyddsintresset (bl a djurens
1990/91:1
265
naturliga beteende) och å andra sidan ekonomiska och produktions-
tekniska faktorer. Någon klar och entydig ställning enbart till förmån
för djurskyddsintresset har lagstiftaren således inte tagit. Däremot skall
djurskyddshänsynen "tillmätas betydelse i en helt annan omfattning än
hittills..." Lantbruksstyrelsens djurskyddsföreskrifter är ett uttryck för
en sådan avvägning mellan olika intressen, där djurskyddsintresset nu
fått en betydligt starkare ställning än tidigare.
Anmälarnas huvudinvändning mot djurskyddsföreskrifterna är —
som lantbruksstyrelsen uppfattar den — att rävarna inte kan bete sig
naturligt när de hålls i burar. Som tidigare framgått saknar lantbruks-
styrelsen stöd för att förbjuda rävhållning i burar. Anmälarnas kritik
av djurskyddsföreskrifterna i övrigt skall jämföras med departements-
chefens uttalande i propositionen (s 30 f) i anslutning till 16 §
djurskyddslagen, där det framgår att han utgår ifrån att pälsdjur —
trots att de "är utpräglade rovdjur med stort rörelsebehov" — får
hållas instängda i burar, men att detta ställer särskilda krav på uppfö-
daren och krav på en översyn bl a av förvaringsutrymmenas storlek.
Anmälarnas kritik skall även jämföras med jordbruksutskottets inställ-
ning att det är viktigt att tillämpningsföreskrifterna utformas så att
pälsdjursuppfödning blir möjlig även i framtiden och att det inte finns
anledning att befara att översynen rörande djurhållningen kommer att
påtagligt försämra förutsättningarna för pälsdjursnäringen.
De utrymmeskrav som lantbruksstyrelsen ställer för rävhållning i
burar (bilaga 7 till djurskyddsföreskrifterna) överensstämmer med de
krav som Statens Veterinärmedicinska Anstalt (SVA) föreslog i sitt
remissvar (s 10) till lantbruksstyrelsen. Sveriges lantbruksuniversitet
har lämnat ett i denna del nästan likalydande remissvar (s 16 f) som
SVA.
Mot denna bakgrund anser lantbruksstyrelsen att anmälarna riktat
en obefogad kritik mot styrelsen för de nya djurskyddsföreskrifterna.
Den översyn som lantbruksstyrelsen gjort av förvaringsutrymmenas
utformning och storlek har medfört förbättringar som ligger inom
ramen för den nya djurskyddslagstiftningens krav. Lantbruksstyrelsens
nya djurskyddsföreskrifter strider därför inte mot den nya djurskydds-
lagen och -förordningen och därmed inte heller mot 8 kap 17 §
regeringsformen.
Anmälarna bemötte i påminnelser remissvarets innehåll och vände sig
därvid bl.a. mot påståendet, att lantbruksstyrelsen saknar befogenhet
att förbjuda rävhållning i burar:
I lantbruksstyrelsens yttrande anges, att lantbruksstyrelsen "saknar stöd
för att förbjuda rävhållning i bur". Detta lantbruksstyrelsens påstående
är felaktigt. Enligt 7 § djurskyddslagen får regeringen eller, efter
regeringens bemyndigande, lantbruksstyrelsen, meddela föreskrifter
"om förbud mot eller villkor för att hålla djur i fångenskap". Enligt 19
§ djurskyddsförordningen har regeringen lämnat lantbruksstyrelsen
sådant bemyndigande.
Lantbruksstyrelsen har således möjlighet att enligt 7 § djurskyddslag-
en jämfört med 19 § djurskyddsförordningen förbjuda att t ex ett
pälsdjur såsom fjällräv hålles i fångenskap. Det är ju bl a i just 19 §
djurskyddslagen som stöd finns för de villkor lantbruksstyrelsen med-
delat för bl a pälsdjursuppfödningen. I nämnda paragraf finnes, som
ovan nämnts, emellertid även ett stöd för möjligheten att meddela ett
direkt förbud.
Att regeringen själv direkt i förordningen, vad gäller inhysning av
höns för äggproduktion, meddelat ett förbud häremot på visst sätt, kan
självfallet inte tagas till intäkt för att, mot den uttryckliga lydelsen av
1990/91:1
266
19 § djurskyddsförordningen, det föreligger hinder för lantbruksstyrel-
sen att meddela förbud på andra områden i överensstämmelse med
djurskyddsförordningen och djurskyddslagen.
Djurskyddslagen innehåller bl.a. följande grundläggande bestämmelser
för djurhållning m.m. av betydelse för nu aktuell anmälan.
2 § Djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och
sjukdom.
4 § Djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull,
skinn eller pälsar skall hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett
sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete
sig naturligt.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, lantbruksstyrelsen
far meddela ytterligare föreskrifter om hur sådana djur skall hållas och
skötas.
7 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, lantbruksstyrel-
sen får meddela föreskrifter om förbud mot eller villkor för att hålla
djur i fångenskap.
I djurskyddsförordningen föreskrivs bl.a. följande.
1 § Stall och andra förvaringsutrymmen för djur skall vara så rymliga
att samtliga djur i utrymmet kan ligga samtidigt och röra sig obehind-
rat.
Utrymmena skall utformas så, att djuren kan bete sig naturligt.
3 § Inredningen i djurstallar och andra förvaringsutrymmen för djur
skall vara utformad så, att den inte tillfogar djuren skador eller medför
risk för djurens hälsa. Inredning och övrig utrustning får inte hindra
djuren att bete sig naturligt, otillbörligt inskränka deras rörelsefrihet
eller annars verka störande på dem.
Beträffande lantbruksstyrelsens behörighet att meddela ytterligare före-
skrifter stadgas i djurskyddsförordningen, såvitt nu är av intresse,
följande.
4 § Lantbruksstyrelsen får meddela föreskrifter om storleken på och
utformningen i övrigt av stallar och andra förvaringsutrymmen för
djur.
17 § Lantbruksstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om hur
djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn
eller pälsar skall hållas eller skötas.
19 § Lantbruksstyrelsen får meddela föreskrifter om förbud mot eller
villkor för att hålla djur i fångenskap.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 9 april 1990 följande.
Gällande djurskyddslagstiftning avser att förhindra att djur utsätts
för onödigt lidande. I 4 § djurskyddslagen har därför uppställts krav på
att såväl djur inom animalieproduktionen som pälsdjur skall hållas
och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar
deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. I specialmoti-
1990/91:1
267
veringen till denna bestämmelse uttalade departementschefen, att "av- Redog.
sikten med bestämmelsen är att varje djurarts särskilda biologiska
beteende skall beaktas. Vad som skall anses utgöra ett djurs naturliga
biologiska beteende far avgöras utifrån gjorda erfarenheter och veten-
skapliga rön" (prop. 1987/88:93 s. 53). Djurskyddslagens bestämmelser
kompletteras med föreskrifter i djurskyddsförordningen om att förva-
ringsutrymmen skall utformas så, att djuren kan bete sig naturligt.
Närmare föreskrifter därom, innefattande måttangivelser m.m., åter-
finns i de av lantbruksstyrelsen med stöd av bl.a. 4 och 17 §§
djurskyddsförordningen meddelade föreskrifterna, vilka beslutades den
24 maj 1989.
Till grund för lantbruksstyrelsens beslut låg bl.a. ett förslag av den 4
oktober 1988 från djurmiljögruppen, vilken 1987 erhållit lantbrukssty-
relsens uppdrag att bl.a. pröva, om då gällande rekommendationer om
utrymmen var lämpligt avvägda. I förslaget konstaterade gruppen bl.a.,
att räven är ett utpräglat rovdjur med stort rörelsebehov. "Att hålla
dessa djur i burar avviker radikalt från djurens naturliga förhållanden.
Djurmiljögruppen anser därför att den nuvarande pälsdjurshållningen
inte kan anses förenlig med den nya djurskyddslagens krav på att
djuren skall kunna bete sig naturligt." Gruppen föreslog emellertid, att
pälsdjursnäringen skulle ges möjlighet att under en tioårsperiod ut-
veckla djurhållningsformer, som uppfyller djurskyddslagens krav, och
uttalade, att den nuvarande djurhållningen under denna tid måste
förbättras. De av djurmiljögruppen föreslagna måttangivelserna avseen-
de rävburar överensstämmer med de av lantbruksstyrelsen senare an-
tagna föreskrifterna. Mot gruppens förslag reserverade sig bl.a. lant-
bruksstyrelsens generaldirektör Allan Johansson, som föreslog, att ytan
i avelsburarna för räv skulle fördubblas.
Min syn på saken är följande.
En grundläggande förutsättning för att lantbruksstyrelsen enligt giv-
na bemyndiganden skall kunna meddela utfyllande detaljföreskrifter
beträffande viss verksamhet är givetvis, att denna verksamhet i sig är
förenlig med de överordnade normerna i djurskyddslagen och -förord-
ningen. Om man finner, att hållande av räv i bur innebär en så
radikal avvikelse från djurens naturliga förhållanden att förfarandet
strider mot den nya djurskyddslagstiftningen, skall man självfallet inte
utfärda normer för burarnas storlek etc. utan som tillsynsmyndighet
verka för att sådan djurhållning snarast upphör. Det förhållandet, att
lagen (4 §) förutsätter, att någon form av pälsdjursuppfödning ryms
inom det tillåtnas ram, saknar under nyssnämnd förutsättning själv-
ständig betydelse i sammanhanget. Detsamma gäller den omständighe-
ten, att de nya på verksnivå utfärdade föreskrifterna må innefatta en
skärpning i förhållande till tidigare gällande rekommendationer.
Genom att utfärda de aktuella föreskrifterna om djurhållning (LSFS
1989:20) har lantbruksstyrelsen — den på området sakkunniga, centra-
la tillsynsmyndigheten — således tagit ställning i den grundläggande
frågan och ansett hållande av räv i bur för pälsproduktion förenligt
med djurskyddslagen och -förordningen. (Enligt 62 § får det dock inte
röra sig om infångade vilda rävar.) Då JO kan konstatera, att ett
1990/91:1
268
ifrågasatt myndighetsbeslut — som här — tillkommit på ett formellt
oantastligt sätt och bygger på lämplighetsbedömningar, som i princip
bör förbehållas en med särskild sakkunskap utrustad beslutsfattare,
brukar han i regel sätta punkt för den rättsliga granskningen. För att
saken ändå skall drivas vidare förutsättes att myndighetens bedömning
i något avgörande hänseende framstår som diskutabel även för den
som saknar mera ingående fackkunskaper på det aktuella området. Jag
anser, att en sådan situation här föreligger.
Enligt min mening synes det mot bakgrund av föreliggande utred-
ningsmaterial svårt att hävda, att en djurhållning enligt lantbruksstyrel-
sens föreskrifter i de avseenden som omfattas av anmälan står i
överensstämmelse med djurskyddslagens krav på att djuren skall kun-
na bete sig naturligt. Ett förvaringsutrymme med föreskrivna mått
måste med nödvändighet på ett onaturligt sätt inskränka en rävs
rörelsefrihet, och det synes med fog kunna hävdas, att räven härige-
nom utsätts för onödigt lidande.
Att lantbruksstyrelsen ansett sig kunna komma till ett annat resultat
torde främst sammanhänga med dess principiella syn på betydelsen av
lagregler respektive lagmotiv. Enligt styrelsens remissyttrande har "lag-
stiftaren" inte "tagit någon klar och entydig ställning enbart till för-
mån för djurskyddsintresset"; av djurskyddslagens förarbeten framgår
nämligen att "en avvägning måste göras mellan olika intressen — å ena
sidan djurskyddsintresset (bl.a. djurens naturliga beteende) och å andra
sidan ekonomiska och produktionstekniska faktorer". Om man har
den grundläggande inställningen, att djurskyddslagens föreskrifter är
relativa i den meningen, att de — utan att detta framgår av lagtexten —
skall följas i den mån inte ekonomiska och produktionstekniska fakto-
rer vid en intresseavvägning anses böra prioriteras, är det klart, att
man kan begränsa sina ambitioner beträffande den egna normgivning-
en på sätt lantbruksstyrelsen här gjort; oavsett om lagens krav formellt
är uppfyllda, har — som det uttrycks i remissvaret — "djurskyddsin-
tresset nu fatt en betydligt starkare ställning än tidigare".
För mig är ett sådant betraktelsesätt främmande och oacceptabelt.
De av riksdagen genom antagandet av djurskyddslagen beslutade före-
skrifterna skall självfallet tillämpas enligt sin lydelse; eventuella be-
gränsningar och reservationer av antytt slag måste framgå av lagtexten.
Lagförarbeten lämnar viktig information beträffande avsikterna med
lagstiftningen etc. och kan vid oklarhet lämna vägledning vid tillämp-
ningen av olika stadganden; en tydlig föreskrift rubbas emellertid
aldrig av motivuttalanden, som pekar åt annat håll.
Min slutsats är alltså, att lantbruksstyrelsens aktuella föreskrifter
svårligen kan förenas med djurskyddslagens krav. En översyn synes
befogad. Det är emellertid inte en uppgift för JO att avgöra, huruvida
lantbruksstyrelsen genom en skärpning av sina föreskrifter kan bringa
rävhållningen i harmoni med lagen, eller om verksamheten helt bör
förbjudas. Skulle det sistnämnda alternativet aktualiseras, synes norm-
givning på högre nivå rekommendabel, även om lantbruksstyrelsen
formellt synes ha möjlighet att utnyttja det i 19 § djurskyddsförord-
ningen givna bemyndigandet. Jag tillställer därför även jordbruksde-
partementet ett exemplar av detta beslut.
Redog. 1990/91:1
269
Kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd för utform-
ningen av vissa vitesförelägganden
Redog. 1990/91:1
(Dnr 1606-1989)
JO Ragnemalm anförde i beslut den 23 oktober 1989 följande.
Vid inspektion av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Örebro kom-
mun den 25 maj 1989 uppmärksammades ett antal beslut innefattande
vitesförelägganden. I protokollet (5.1) antecknades i fyra punkter
(5.1.1—5.1.4) vissa iakttagelser härvidlag, över vilka nämnden anmoda-
des att yttra sig. Nedan redovisas protokollsanteckningen, remissvaret
och min bedömning beträffande var och en av de fyra beslutsvarianter-
na.
5.1.1 Nämnden har den 30 mars 1988, §§ 54 och 55, samt den 25
januari 1989, § 9, meddelat flera personer föreläggande vid vite gemen-
samt i samma beslut utan att ett särskilt belopp fastställts för var och
en av dem (jämför 3 § lag, 1985:206, om viten).
Beslutet från år 1988 gällde att få en fastighetsägare att vidtaga vissa
åtgärder för att undanröja sanitära olägenheter i en uthyrd bostad.
Fastigheten ägs av den ena av två med varandra gifta makar. Den
andre maken har vid flera tillfällen uttryckligen begärt att alla ärenden
som gäller fastigheten skall gå via honom som förvaltare av egendo-
men. All skriftväxling har därför, såväl i detta som ett flertal andra
ärenden där råd respektive föreläggande förekommit, skett till båda
makarna, för att tillmötesgå deras önskemål. Nämnden avser att fort-
sättningsvis alltid fastställa vilket belopp som gäller för envar av
berörda personer.
Enligt 3 § viteslagen skall, om vite föreläggs flera personer gemensamt,
ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem. Det aktuella
beslutet var alltså i detta avseende felaktigt. Då miljö- och hälsoskydds-
nämnden är införstådd med detta och i remissvaret förklarat sig
fortsättningsvis skola iaktta berörda föreskrift, lämnar jag frågan med
detta konstaterande.
270
II
Redog. 1990/91:1
Inspektionsprotokollet5.1.2 I ett beslut den 28 januari 1988, 16, angående vitesföreläggande
enligt lagen om djurskydd, anges bl.a. att "förbrytelse" mot i beslutet
närmare preciserade punkter "kan medföra att nämnden förutom
vitesutdömande prövar om djurhållaren är lämplig att handha djur".
Beslutets utformning ger felaktigt sken av att det är nämnden som
utdömer vitet (jämför 6 viteslagen).
Beslutets utformning borde för undvikande av missförstånd i stället ha
varit "kan medföra att nämnden förutom att ansöka hos länsrätten om
vitesutdömande även prövar om djurhållaren är lämplig att handha
djur".
Av 6 § viteslagen framgår att frågor om utdömande av viten prövas av
länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggan-
det. Den av miljö- och hälsoskyddsnämnden använda formuleringen
kan ge intrycket, att vitet direkt kommer att utdömas av nämnden i
visst angivet fall utan någon prövning i länsrätt. Det är angeläget, att
distinktionen mellan dessa myndigheters behörighetsområden klart
markeras i besluten, och att den enskilde alltså inte vilseleds beträf-
fande de eventuella följderna av att vitesförelägganden negligeras. Då
nämnden vidgått, att det aktuella beslutet blivit olyckligt utformat och
kan missförstås, saknas anledning för mig att ytterligare uppehålla mig
vid saken.
III
Inspektionsprotokollet5.1.3 Nämnden beslöt den 28 januari 1988, § 17, att vid vite förelägga
en djurägare att med "djurhållare hos vilken en eller flera hästar
placerats" upprätta ett skriftligt avtal med visst närmare angivet inne-
håll. Av beslutet framgår inte vid vilken tidpunkt eller inom vilken
tidsfrist åtgärden skulle vidtas. Fråga uppkommer om föreläggandet
överensstämmer med innehållet i 2 § viteslagen. Även uppkommer
fråga om nämndens befogenhet att vid vite förelägga en person att ingå
ett civilrättsligt avtal med annan person.
Bakgrunden till ifrågavarande beslut är att djurhållaren på olika plat-
ser placerade hästar som var i vanvårdat skick. Vissa av fodervärdarna
var minderåriga och ett antal av dessa ansåg sig blivit duperade av
djurhållarens löften om att han skulle hålla foder till hästarna. Djur-
hållaren hördes dock inte av under långa tider och var helt oanträffbar
271
både för fodervärdarna och miljö- och hälsoskyddsförvaltningens per-
sonal. Förhållandet pågick enligt uppgift även på andra platser i
landet.
Att någon tidsangivelse inte angetts i detta ärende är ett förbiseende.
Normalt anges detta i nämndens beslut.
Länsstyrelsen och kammarrätten har sedermera avgjort ärendet och
upphävt miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut.
Om ett vitesföreläggande innebär en skyldighet för adressaten att vidta
en viss åtgärd, skall det enligt 2 § första stycket viteslagen framgå vid
vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas. Det
aktuella beslutet saknar sådan tidsangivelse. Nämnden har medgett
bristen och förklarat, att det rör sig om ett förbiseende i detta enskilda
fall. Jag finner ingen anledning att ifrågasätta denna uppgift men
konstaterar, att beslutet till följd av misstaget blivit behäftat med ett
väsentligt fel.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden upplyser i remisssvaret, att dess
beslut överklagats och därvid blivit upphävt. Som motivering har
enligt vad som framgår av infordrade handlingar angetts att djurägaren
inte hade hand om några djur inom kommunen, varför föreläggande
enligt 14 § 2 mom. i den då tillämpliga djurskyddslagen inte kunde
riktas mot honom. Djurägaren var alltså enligt länsstyrelsens av kam-
marrätten fastställda besvärsutslag inte rätt adressat för föreläggandet.
Jag vill härtill foga den anmärkningen, att föreläggandet givits ett
sådant innehåll, att det enligt min mening knappast hade kunnat
accepteras, även om det riktats till en person, som i och för sig var att
betrakta som rätt adressat. Nämndens beslut innefattade ett föreläggan-
de för adressaten att med annan, angiven person ingå ett civilrättsligt
avtal av visst innehåll. Efterkommandet av ett sådant föreläggande
förutsätter medverkan av tredje man, vilken inte omfattas av föreläg-
gandet, och blir därför beroende av omständigheter, över vilka adressa-
ten inte själv kan råda. Om den tilltänkte motparten vägrar att ingå
avtal av det slag som anges i föreläggandet, saknar adressaten faktisk
möjlighet att följa föreläggandet (jfr 2 § andra stycket viteslagen).
Jag måste alltså konstatera, att det aktuella vitesföreläggandet ur flera
aspekter var felaktigt.
IV
Inspektionsprotokollet5.1.4 I beslut den 26 maj 1987, § 103, förelädes en djurhållare att vid
vite av 5 000 kr senast vid en närmare angiven tidpunkt ha vidtagit
vissa i fyra punkter upptagna preciserade åtgärder beträffande djurhåll-
ning och djurstall. 1 beslutet har emellertid inte angivits, huruvida
underlåtenhet att följa direktiven i endast en av de fyra punkterna
aktualiserar en begäran om vites utdömande eller om sådan fråga
Redog. 1990/91:1
272
uppkommer först i det fall samtliga fyra punkter åsidosatts; det i Redog 1990/91’1
andra, likartade beslut använda uttrycket "5 000 kr för vardera av
nedan nämnda punkter" har här inte använts.
Det är ett förbiseende att vitets storlek inte angetts för varje punkt.
Som JO mycket riktigt påpekar använder förvaltningen normalt for-
muleringen "för vardera av nedan nämnda punkter".
Det är ytterst väsentligt, att ett vitesföreläggande utformas så, att
adressaten far helt klart för sig vad som fordras av honom för att han
skall undgå att nödgas erlägga det fastställda vitesbeloppet. Innefattar
föreläggandet flera delmoment, måste av beslutet framgå vilka konse-
kvenserna blir, om en eller flera av de förelagda åtgärderna ej vidtas.
För att länsrätten skall kunna döma ut förelagt vite är det också
nödvändigt, att det utsatta vitesbeloppet knutits till en klart definierad
prestation. (Jfr uttrycket "en viss åtgärd" i 2 § första stycket vitesla-
gen.)
Som beslutet i det aktuella fallet utformats kan det tolkas på två sätt,
som leder till helt olika konsekvenser. Nämndens avsikt var enligt
remissvaret, att 5 000 kr skulle utkrävas vid underlåtenhet att utföra
envar av de fyra angivna åtgärderna, vilket skulle betyda, att adressaten
vid total ohörsamhet riskerade att fä betala sammanlagt 20 000 kr,
medan han å andra sidan hade att räkna med ett bortfall om 5 000 kr
för varje vidtagen åtgärd. Beslutet kan emellertid också uppfattas så, att
5 000 kr var det totala belopp som skulle erläggas, om inte samtliga
fyra åtgärder vidtogs inom den stipulerade tiden. Med den sistnämnda
tolkningen skulle det alltså inte spela någon roll, om adressaten vidtog
en eller flera av de fyra åtgärderna; så länge inte samtliga direktiv
hörsammats, riskerade han att oförändrat få erlägga ett vitesbelopp om
5 000 kr.
Det står klart, att ett vitesföreläggande av denna art inte är godtag-
bart. Nämnden har emellertid beskrivit det inträffade som "ett förbi-
seende", vilket, som framgår av inspektionsprotokollet, vinner stöd i
de iakttagelser jag gjort beträffande nämndens formuleringar i andra
beslut av motsvarande slag.
Jag finner sammanfattningsvis, att miljö- och hälsoskyddsnämnden inte
kan undgå kritik för det sätt på vilket de granskade vitesföreläggandena
utformats. Även om vissa av de påvisade felaktigheterna kan tillskrivas
enstaka förbiseenden, vill jag inskärpa vikten av att tvångsmedel av
denna typ hanteras med den största omsorg och noggrannhet. Det är
väsentligt inte endast för att tillgodose adressatens rättssäkerhet utan
också för att vitessanktionen skall vara effektiv; brister i föreläggande-
na kan medföra, att försuttna viten inte kan utdömas.
273
Miljö- och hälsoskyddsinspektör har tillsammans med Redog. 1990/91-1
representant för fastighetsägaren utan innehavarens
tillstånd berett sig tillträde till bostadslägenhet med
hjälp av huvudnyckel; därvid gjorda iakttagelser har
legat till grund för beslut enligt hälsoskyddslagen.
Kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnden som —
under hänvisning till att inspektören endast biträtt
fastighetsägaren och fungerat som "sakkunnig på
platsen" — inte velat ta ansvar för det olagliga in-
trånget. Även fråga om vem — nämnden eller "för-
valtningen" — som har att besluta om lägenhetsin-
spektioner respektive om råd och anvisningar enligt
18 § hälsoskyddslagen
(Dnr 2033-1989)
1 AnmälanBosse Stenberg framförde kritik mot miljö- och hälsoskyddsinspektö-
ren Gunnel Edoff, Uppsala kommun, för "att hon berett sig tillträde
till min lägenhet utan att jag blivit informerad om ev. beslut el. dylikt
och utan min vetskap eller tillstånd". Enligt anmälaren hade miljö-
och hälsoskyddsförvaltningen därefter inte besvarat av honom i flera
brev ställda frågor angående den verkställda inspektionen.
Till anmälan hade fogats kopior av viss skriftväxling mellan Sten-
berg och förvaltningen. Av en skrivelse från Gunnel Edoff daterad den
4 augusti 1989 framgick att Stenbergs lägenhet inspekterats den 3
augusti 1989, varvid konstaterats att lägenheten var vanvårdad. Brevet
avslutades sålunda:
Med hänvisning till ovanstående förväntar sig miljö- och hälsoskydds-
förvaltningen att ni snarast, dock senast 1989-08-25, städar er lägenhet.
89-08-25 kommer ny inspektion att ske i samråd med fastighetsäga-
ren.
Anmälan remitterades till miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala
kommun för skriftliga upplysningar, varvid särskilt skulle anges grun-
den för nämndens inspektion av klagandens lägenhet utan dennes
"vetskap eller tillstånd".
Miljö- och hälsoskyddsnämnden överlämnade till JO ett av vice
ordföranden Örjan Nilsson och miljö- och hälsoskyddschefen Björn
Hasselhuhn upprättat yttrande, till vilket fogats kopior av viss skrift-
växling i ärendet mellan Gunnel Edoff och Stenberg m.fl. Yttrandet
hade följande innehåll:
Närboende till aktuell lägenhet har klagat till fastighetsägaren och
framfört att sanitär olägenhet föreligger.
Fastighetsägaren, HSB, har därför vänt sig till miljö- och hälso-
skyddsförvaltningen för att få förvaltningens medverkan vid inspektion
av lägenheten, där vanvård misstänktes föreligga.
274
Första inspektionen planerades till 89.06.27 kl 13.30 och Bo Sten-
berg meddelades skriftligen om inspektionen av fastighetsägaren (bil.
1). Bo Stenberg var vid detta tillfälle inte hemma och hade inte heller
hört av sig till fastighetsägaren. Ingen inspektion företogs vid detta
tillfälle, då Bo Stenberg inte meddelats att huvudnyckel skulle använ-
das.
Fastighetsägaren sände därpå ett nytt brev och meddelade ny tid för
inspektion. I detta brev meddelades också att man ämnade använda
huvudnyckel om Stenberg inte var hemma (bil. 2).
Bo Stenberg har enligt lämnad uppgift, inte tagit någon kontakt med
fastighetsägaren med anledning av den senare skrivelsen.
Vid detta tillfälle genomfördes inspektionen av Gunnar Lövgren
HSB och Gunnel Edoff från miljö- och hälsoskyddsförvaltningen.
Lägenheten bedömdes vanvårdad och risk för sanitär olägenhet förelåg.
Miljö- och hälsoskyddsinspektör Gunnel Edoff tillskrev Bo Stenberg i
ärendet (bil. 3).
Sedan dess har Bo Stenberg skickat tre skrivelser (bil. 4, 5 och 6) till
miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. En av dessa skrivelser har av
miljö- och hälsoskyddsförvaltningen sänts till polisen för handläggning,
emedan frågorna som tas upp i skrivelsen ligger utanför miljö- och
hälsoskyddsnämndens kompetensområde (bil. 7). Bo Stenberg har fatt
kopia på Gunnel Edoffc skrivelse till polisen. Övriga två skrivelser har
besvarats (bil. 8 och 9), dock inte med vändande post, som Bo
Stenberg krävt.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden avvisar klagomålen och betonar att
tillträde till Bo Stenbergs lägenhet ej skett på tjänsteman Gunnel
Edoffc inrådan. Detta har utförts helt på fastighetsägarens initiativ och
genom huvudnyckel. Gunnel Edoff har ombetts att som sakkunnig på
platsen göra en bedömning av lägenhetens status och skötseln av
denna.
Med hänsyn till de uppgifter som framkommit i ärendet beslöt JO, att
ärendet på nytt skulle remitteras till miljö- och hälsoskyddsnämnden,
som anmodades att besvara följande frågor:
1. Föreligger beslut från nämndens sida att företa inspektion av Sten-
bergs lägenhet? I så fall bör detta inges till JO.
2. Den rättsliga grunden för åtgärden att utan Stenbergs tillstånd
bereda sig tillträde till lägenheten bör anges.
3. Är skrivelsen av den 4 augusti 1989 från Gunnel Edoff till Stenberg,
vari anges att miljö- och hälsoskyddsförvaltningen "förväntar sig" att
vissa åtgärder vidtas från Stenbergs sida, att betrakta som ett föreläg-
gande enligt 18 § hälsoskyddslagen, och har detta beslut i så fall fattats
av Edoff med stöd av delegation från nämnden?
I miljö- och hälsoskyddsnämndens förnyade remisssvar besvarades frå-
gorna sålunda:
1. Enligt 16 § hälsoskyddslagen skall miljö- och hälsoskyddsnämnden i
sin tillsynsverksamhet ägna särskild uppmärksamhet åt bl a byggnader
som innehåller en eller flera bostäder eller tillhörande utrymmen.
Nämndens tillsyn är enligt hälsoskyddslagstiftningen inriktad på att
motverka sanitär olägenhet. För fullgörande av lagens intentioner kan
det knappast vara rimligt att varje enskild inspektion skall föregås av
särskilt beslut av nämnden.
Paragrafens lydelse "miljö- och hälsoskyddsnämnden" tolkas på så
sätt att den även omfattar "förvaltningen" som i det dagliga arbetet
utför den praktiska tillsynen.
1990/91:1
275
2. I förevarande fall har vederbörande inspektör på begäran av fastig-
hetsägaren biträtt vid inspektionen och utgått ifrån att hyresgästen,
efter meddelande från fastighetsägaren, (skrivelse 1989-06-08 och
1989-06-29) var införstådd med att inspektion skulle utföras vid viss
tidpunkt och att tillträde till lägenheten skulle ske med huvudnyckel,
om inte hyresgästen var anträffbar.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden är medveten om bestämmelserna i
17 § hälsoskyddslagen innebärande att fastighetsägare eller nyttjande-
rättshavaren har skyldighet att bereda den inspekterande tillträde.
Därav följer givetvis inte befogenhet eller rätt att mot bostadsinnehava-
rens vilja, efter egen bedömning, beträda bostaden (se kommentar
hälsoskyddslagen 17 §, kommunförbundets förlag 1984-10-01).
3. 18 § första stycket hälsoskyddslagen lyder:
"Miljö- och hälsoskyddsnämnden far meddela de förelägganden och
förbud som behövs för att denna lag eller bestämmelser som meddelats
med stöd av lagen skall efterlevas. I brådskande fall eller när det
annars finns särskilda skäl får ett föreläggande eller förbud meddelas
omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att nämndens råd
och anvisningar ej har följts."
Kommunaktuellt har i en artikel 1989-04-06 redovisat en dom av
regeringsrätten beträffande tolkningen av bestämmelserna i 18 §. Här-
av framgår att regeringsrätten lägger in även "förvaltningen" i lydelsen
"miljö- och hälsoskyddsnämnden". I referatet kan dessutom utläsas att
delegationsbeslut inte krävs för att utfärda "råd och anvisningar".
Skrivelsen 1989-08-04 är inte att betrakta som föreläggande utan
endast som råd och anvisningar i enlighet med tillämpningen av 18 §
hälsoskyddslagen.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 9 april 1990 följande.
Av utredningen i ärendet framgår att inspektion av Stenbergs lägen-
het i dennes frånvaro genomförts av en representant för fastighetsäga-
ren, en till HSB ansluten bostadsrättsförening, och miljö- och hälso-
skyddsinspektören Gunnel Edoff, sedan dessa utan Stenbergs samtycke
berett sig tillträde till lägenheten med hjälp av huvudnyckel. Stenberg
hade dessförinnan i skrivelse från fastighetsägaren underrättats om att
man avsåg att vid viss närmare angiven tidpunkt utföra en besiktning i
samverkan med representanter för miljö- och hälsoskyddsförvaltning-
en. Något beslut om inspektion hade däremot inte fattats av miljö- och
hälsoskyddsnämnden. Efter genomförd inspektion anmodades Stenberg
i skrivelse från miljö- och hälsoskyddsinspektören att senast ett visst
datum städa lägenheten.
Det inträffade aktualiserar i första hand frågan om den genomförda
inspektionens förenlighet med gällande lagstiftning. Vad som kan
ifrågasättas är inte bara det tvångsmässiga inslaget utan även det sätt på
vilket miljö- och hälsoskyddsnämnden och dess representant medver-
kat i aktionen.
I remissvaren synes miljö- och hälsoskyddsnämnden i sistnämnt
avseende vilja göra gällande, att nämnden inte var ansvarig för inspek-
tionen, som skulle ha utförts helt på fastighetsägarens initiativ med
biträde av inspektören som sakkunnig. Trots att Gunnel Edoff således
1990/91:1
276
inte skulle ha företrätt nämnden vid inspektionen, har hon ansetts
kunna lägga därvid gjorda iakttagelser till grund för sedermera medde-
lade råd och anvisningar enligt hälsoskyddslagen.
Jag finner det närmast beklämmande, att en myndighet på detta sätt
försöker springa ifrån sitt ansvar för vidtagna åtgärder. Självfallet måste
denna inspektion, som alltså enligt miljö- och hälsoskyddsnämndens
eget yttrande föranledde ett beslut enligt hälsoskyddslagen, anses vidta-
gen som ett led i tillsynsverksamheten enligt denna lag. Sådana inspek-
tioner som avser den enskildes mest skyddsvärda domäner, hans eget
hem, måste enligt min mening grunda sig på ett beslut av miljö- och
hälsoskyddsnämnden. Dylikt beslut behöver inte nödvändigtvis fattas
av nämnden in pleno i varje enskilt fall, utan det är naturligtvis
möjligt att delegera beslutanderätten i denna typ av frågor till betrodd
tjänsteman. Nämndens i det andra remissvaret framförda uppfattning,
att det knappast kan vara rimligt att varje inspektion skall föregås av
särskilt beslut av nämnden, andas ingen större förståelse för den
enskildes krav på rättssäkerhet och integritetsskydd. Att generellt låta
till "förvaltningen" hörande tjänstemän — utan stöd av delegationsbe-
slut — utföra inspektioner av medborgarnas bostäder kan enligt min
mening omöjligen accepteras. Det orimliga i nämndens inställning
illustreras väl av det aktuella fallet, där inspektionen genomfördes utan
den enskildes medgivande.
Åtgärden att utan Stenbergs tillstånd bereda sig tillträde till lägenhe-
ten med hjälp av huvudnyckel saknade helt laga stöd. Då miljö- och
hälsoskyddsnämnden försöker krypa bakom "fastighetsägaren" härvid-
lag, vill jag först påpeka, att en hyresvärd inte utan tingsrätts beslut om
handräckning och polisens bistånd äger bereda sig tillträde till hyres-
gästs lägenhet (12 kap. 26 § jordabalken med hänvisning till 17 §
handräckningslagen, 1981:847); detsamma gäller enligt 29 § bostads-
rättslagen (1971:479) beträffande bostadsrättsförenings möjlighet att fa
tillträde till bostadsrättshavares lägenhet. Mot att företrädare för "det
allmänna" — inkluderande även kommunaltjänstemän — gör intrång i
hans hem åtnjuter den enskilde grundlagens skydd genom det i 2 kap.
6 § regeringsformen intagna förbudet mot bl.a. "husrannsakan och
liknande intrång"; inskränkningar i detta förbud får endast göras
genom lag och under de villkor som anges i 12 §. För miljö- och
hälsoskyddsnämndens del gäller enligt 17 § sista stycket hälsoskyddsla-
gen (1982:1080) att polismyndigheten skall lämna det biträde som
behövs för att nämnden skall kunna utöva tillsyn enligt lagen.
Av det sagda framgår att jag är starkt kritisk till såväl Gunnel Edoffc
agerande i samband med inspektionen av Stenbergs lägenhet som de av
miljö- och hälsoskyddsnämnden lämnade förklaringarna. Jag vill här-
till foga några kommentarer till den genom JO:s andra remiss aktuali-
serade frågan om den rättsliga innebörden av Gunnel Edoffc efter
inspektionen avlåtna skrivelse till Stenberg med anmodan till denne
att städa lägenheten. Nämnden har på denna punkt uppgivit, att
skrivelsen är att betrakta endast som "råd och anvisningar i enlighet
med tillämpningen av 18 § hälsoskyddslagen", vilka enligt nämnden
kan lämnas av enskild tjänsteman utan stöd av delegationsbeslut.
1990/91:1
277
Jag delar inte denna uppfattning. Enligt min mening skall sådana
råd och anvisningar som enligt berörda lagrum normalt skall föregå
beslut om förelägganden eller förbud lämnas av nämnden och inte —
utan delegation — av enskild tjänsteman. Frågan har tidigare behand-
lats i mitt beslut den 30 juni 1988 (dnr 690-1988) i ett vid inspektion
av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Växjö kommun upptaget ärende.
Efter att ha vitsordat, att termerna "miljö- och hälsoskyddsnämnden"
och "tillsynsmyndigheten" i hälsoskyddslagen stundom används även i
fall, där förvaltningen eller enskild tjänsteman avses, anförde jag i
beslutet följande:
Självfallet följer emellertid inte därav, att lagtexten skall läsas så, att
med "miljö- och hälsoskyddsnämnden" (resp, "nämnden") generellt
åsyftas "förvaltningen". Man måste vara försiktig med att tolka i
författningstext förekommande ord och uttryck på ett annat sätt än vad
som följer av deras språkliga innebörd. En sådan tolkning bör bara
komma ifråga då det är uppenbart, att en tolkning enligt ordalydelsen
inte kan vara riktig. Så förhåller det sig inte med termen "nämnden" i
18 § 1 stycket; tvärtom ligger en tolkning i enlighet med ordalagen
närmare till hands. Lagrummet avser nämligen inte faktiskt handlande
eller allmänna råd och upplysningar — som i de av nämnden åberopa-
de paragraferna — utan viljeyttringar från tillsynsmyndighetens sida,
avsedda att förmå mottagaren av råden och anvisningarna att handla
på ett visst sätt. Det är alltså detsamma som man vill uppnå med ett
vitesföreläggande, som ju endast far meddelas av nämnden som sådan.
Enligt min mening talar alltså övervägande skäl för att råd och
anvisningar enligt 18 § 1 stycket hälsoskyddslagen skall lämnas av
nämnden och inte av enskild tjänsteman eller av förvaltningen, om
inte beslutanderätten i sådana frågor delegerats.
Delegation av rätten att ge råd och anvisningar är fullt möjlig och
kan i många fall rent av anses vara rekommendabel. Det är dock inte
utan praktisk betydelse, om förvaltningens tjänstemän utfärdar råd och
anvisningar efter delegation eller utan sådan. Beslut som fattats med
stöd av delegation skall nämligen anmälas till nämnden, som därige-
nom har möjlighet att hålla direkt uppsikt över de råd och anvisningar
som meddelas.
Jag vill avslutningsvis tillägga, att vad som framkommit i det rättsfall
som nämnden torde avse i sitt remissvar (RÅ 1989:48) inte ger mig
anledning att nu göra en annan bedömning; det rör sig närmast om ett
in casu-avgörande, där regeringsrätten över huvud inte framför några
argument i den här aktuella principfrågan. Saken är emellertid inte
uppenbar, och utrymme för skilda uppfattningar kan finnas. Liksom i
det tidigare ärendet rörande Växjö kommun har jag därför valt att ge
tillkänna min mening och skälen härför utan att därför på denna
punkt explicit rikta kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnden för att
den ansett sig kunna tillämpa en annan ordning.
Med detta besked och med erinran om den allvarliga kritik som
ovan riktats mot nämnden och dess inspektör är ärendet avslutat.
Redog. 1990/91:1
278
Lagen (1989:99) om försöksverksamhet med ökade
kommunala befogenheter enligt djurskyddslagen
(1988:534) har på en väsentlig punkt befunnits oklar.
Sedan JO påtalat detta och tillställt jordbruksdepar-
tementet sitt beslut i saken, har en förtydligande
lagändring gjorts
(Dnr 1608-1989)
JO Ragnemalm anförde i beslut den 8 februari 1990 följande.
Vid min inspektion av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Örebro
kommun den 25 maj 1989 informerades jag av nämndens vice ordför-
ande Olle Andersson om en fråga angående tillämpningen av 34 §
djurskyddslagen, som — med anledning av att Örebro kommun omfat-
tas av en försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter —
uppkommer i djurskyddsärenden i samband med beslut om omhän-
dertagande. Denna fråga, vilken även aktualiserats i ett i inspektions-
protokollet under punkten 5.3.2 redovisat beslut, behandlades i proto-
kollet under punkten 4.3. I denna del infordrades genom remiss
yttranden från miljö- och hälsoskyddsnämnden, länsstyrelsen i Örebro
län och rättschefen i jordbruksdepartementet. Nedan redovisas proto-
kollsanteckningarna, remissvaren och min bedömning.
4.3 Olle Andersson uppmärksammade JO på en situation, som ofta
uppkommer i djurskyddsärenden. Enligt lag (1988:536) om försöks-
verksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt
djurskyddslagen (1988:534) har miljö- och hälsoskyddsnämnden i bl.a.
Örebro kommun samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 §
djurskyddslagen tillkommer länsstyrelsen. Lagen upptar emellertid inte
34 §, i vilken anges att länsstyrelsen i beslut om omhändertagande av
djur skall fastställa, om djuret skall säljas eller avlivas. Detta har
medfört svårigheter för nämnden. Förhållandet har påtalats för jord-
bruksdepartementet, dock utan att någon vägledning i rättstillämpning-
en härvidlag har ansetts kunna lämnas.
Olle Andersson överlämnade visst material i denna fråga till JO för
kännedom.
5.3.2 I beslut den 31 augusti 1988, §§ 146, beslöt nämnden med stöd
av §§ 2, 3 och 32 lag om djurskydd, att "polismyndigheten omedelbart
har att omhänderta nu innehavda djur" hos två personer. Polismyndig-
heten erinrades om att dess beslut om djurens omhändertagande skulle
underställas miljö- och hälsoskyddsnämnden. Den 28 september 1988,
§ 163, beslöt nämnden i samma ärende att med stöd av bl.a. §§ 2, 3
och 31 första punkten djurskyddslagen "slutgiltigt låta omhänderta nu
omhändertagna djur" och "att meddela polismyndigheten att den har
att efter eventuellt värdering låta försälja, bortskänka eller avliva nu
omhändertagna djur". Besluten, som tillkommit efter den nya djur-
skyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1988, synes — oaktat hänvis-
ningen gjorts till denna lag — återge innehållet i 17 § i den då inte
1990/91:1
279
längre gällande lagen om djurskydd (1944:219). Fråga uppkommer Redog 1990/911
även, huruvida det senare beslutets innehåll överensstämmer med 34 §
djurskyddslagen.
Remissvaren Miljö- och hälsoskyddsnämndenVarje beslut om omhändertagande av djur såväl tillfälligt som slutgil-
tigt är synnerligen grannlaga. Å ena sidan skall nämnden ta hänsyn till
djurens lidande i enlighet med vad som framgår av djurskyddslagen
och å andra sidan tvingas nämnden till en formell ärendehantering
som i vissa fall inte står i rimlig proportion till ärendets art.
I de fall djur omhändertas genom polismyndighetens försorg har
polisen återkommande krävt att vi omgående skall avgöra om djuren
skall försäljas eller avlivas. Nämnden saknar dock befogenhet att
avgöra detta enligt vad som framgår i § 34 djurskyddslagen utan har
endast möjlighet att meddela beslut om omhändertagande och förbud.
Situationen upplevs som synnerligen otillfredsställande både för poli-
sen och för miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Djur som har ringa värde skulle kunna bortskänkas i stället för att
avlivas. Då skulle polisen slippa avlivningskostnaderna. Nämnden har
låtit polisen själv fatt bestämma detta. Anledningen härtill är att både
miljö- och hälsoskyddsnämnden och polismyndigheten saknar befogen-
het att fatta beslut om avlivning.
Länsstyrelsens juridiska enhet har uttalat att man inte kan avgöra
ärenden med avlivning eller försäljning av djur där man inte har haft
möjlighet att hantera ärendet från början.
Före ikraftträdandet av den nu gällande djurskyddslagen reglerades
frågan om hur det skulle förfaras med ett omhändertaget djur i 18 §
lagen om djurskydd och kungörelsen (1968:736) om omhändertagande
av djur m.m. Numera regleras denna fråga i 34 § djurskyddslagen. De
nya bestämmelserna har bl.a. den fördelen att ett djur kan säljas eller
avlivas, även om beslutet om omhändertagande inte vunnit laga kraft.
Länsstyrelsen kan enligt 39 § även besluta att dess beslut enligt 34 §
skall gälla även om det överklagas. Bestämmelserna i 18 § lagen om
djurskydd och 9 § i kungörelsen medförde ibland orimliga kostnader
för förvaring och vård av omhändertagna djur.
Enligt 34 § djurskyddslagen skall länsstyrelsen, när den beslutar om
omhändertagande av djur, i beslutet fastställa om djuret skall säljas
eller avlivas. Fråga har uppkommit om beslut enligt 34 § vid tillämp-
ningen av lagen om försöksverksamhet med ökade kommunala befo-
genheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen, eftersom i sistnämnda lag
34 § djurskyddslagen inte nämns. Att så inte skett torde vara ett
förbiseende, beroende på att länsstyrelsen tidigare inte hade att besluta
hur det skulle förfaras med omhändertagna djur.
280
Länsstyrelsen har inte haft att ta ställning till om miljö- och hälso-
skyddsnämnden under nuvarande förhållanden ägt eller bort tillämpa
34 § djurskyddslagen. Länsstyrelsen finner dock den tolkning, som
enligt Göran Gustavssons skrivelse den 11 november 1988 framkom-
mit vid hans besök på jordbruksdepartementet, vara rimlig. Vad gäller
länsstyrelsen förutsätter bestämmelsen att det är länsstyrelsen som fattat
beslutet om omhändertagande och att det i samma beslut skall faststäl-
las om djuret skall säljas eller avlivas. Länsstyrelsen har därför inte
ansett sig kunna besluta i sådana fall då miljö- och hälsoskyddsnämn-
den beslutat om omhändertagande. En annan tolkning skulle också
innebära att syftet med försöksverksamheten delvis skulle vara förfelat.
Länsstyrelsen har dock inte haft att formellt ta ställning till frågan utan
bedömningen har gjorts vid kontakt under hand med miljö- och
hälsoskyddsförvaltningen. Om miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut
om omhändertagande överklagas till länsstyrelsen, bör länsstyrelsen
kunna tillämpa 34 § djurskyddslagen.
Länsstyrelsen känner till att den uppkomna situationen skapat pro-
blem, eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutat om omhän-
dertagande utan att besluta hur det skall förfaras med djuren. Enligt
länsstyrelsens bedömning bör rådande oklarhet undanröjas genom en
ändring av lagen om försöksverksamhet så att 34 § djurskyddslagen
nämns. Länsstyrelsen har i avvaktan härpå föreslagit att miljö- och
hälsoskyddsförvaltningen överlämnar ärenden om ifrågasatt omhänder-
tagande till länsstyrelsen för behandling.
Frågan gäller hur bestämmelserna i djurskyddslagen om omhänderta-
gande av djur skall tillämpas av en kommun som omfattas av försöks-
verksamheten med en friare kommunal nämndorganisation.
Enligt 31 § djurskyddslagen beslutar länsstyrelsen om omhänderta-
gande av djur. Interimistiska beslut kan enligt 32 § fattas också av
andra myndigheter men skall då fastställas av länsstyrelsen. I 34 §
stadgas att länsstyrelsen när den beslutar om ett omhändertagande i
beslutet skall fastställa om djuret skall säljas eller avlivas.
För de kommuner som ingår i frikommunförsöket gäller att
miljö- och hälsoskyddsnämnderna har samma befogenheter att besluta
om omhändertagande som länsstyrelsen har enligt 31 och 32 §§
djurskyddslagen. Bestämmelser om detta finns i en särskild lag om
försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn
enligt djurskyddslagen. Någon hänvisning till 34 § djurskyddslagen
görs emellertid inte i den lagen.
Enligt Örebro kommun har det förhållandet, att någon hänvisning
till 34 § djurskyddslagen inte görs, medfört problem vid tillämpningen
av bestämmelserna. Kommunen menar att det innebär att miljö- och
hälsoskyddsnämnden inte äger besluta hur det skall förfaras med de
omhändertagna djuren.
Redog. 1990/91:1
281
Enligt tillgängliga uppgifter från februari 1988 hade förutom Örebro Redog 1990/91 1
kommun också Helsingborgs och Gnosjö kommuner beslutat att för-
söksverksamhet enligt djurskyddslagen skall bedrivas inom kommu-
nen.
Enligt vad som uppgivits vid samtal med de berörda miljö- och
hälsoskyddsinspektörerna i Helsingborg och Gnosjö har i dessa kom-
muner ännu inte något ärende lett till ett beslut om omhändertagande.
Frågan om en tillämpning av 34 § har således inte aktualiserats.
Sedan år 1988 har antalet s.k. frikommuner ökat. Flera av de
nytillkomna kommunerna är belägna i Stockholms län. Enligt uppgift
från länsstyrelsen i länet känner man där inte till att de aktuella
bestämmelserna skulle ha vållat några problem. Huruvida de nytill-
komna kommunerna har utnyttjat sina befogenheter enligt djurskydds-
lagen är emellertid inte känt. Inte heller lantbruksstyrelsen har, enligt
vad som upplysts, haft kontakt med någon annan kommun än Örebro
i frågan.
Försöksverksamheten enligt djurskyddslagen pågår till utgången av
år 1991, dvs. ytterligare två år. Något arbete med syfte att ändra den
aktuella lagen pågår inte för närvarande inom departementet.
Mot bakgrund av vad som anförts i miljö- och hälsoskyddsnämndens
och länsstyrelsens remissyttranden anser jag mig inte kunna rikta
någon kritik mot det sätt på vilket myndigheterna försökt att bemästra
situationen. Det är emellertid inte tillfredsställande, att improvisatio-
ner delvis vid sidan av regleringen skall behöva tillgripas. Jag delar
myndigheternas uppfattning, att den aktuella författningen bör justeras
för att undanröja den påtalade oklarheten.
Att motsvarande problem enligt rättschefens yttrande inte synes ha
uppkommit i andra kommuner, som bedriver motsvarande försöks-
verksamhet, kan inte rimligen vara någon indikation på att rättsläget i
berört avseende skulle vara klart, eftersom det samtidigt upplyses, att
något omhändertagande av djur över huvud inte har skett inom dessa
kommuner och frågeställningen följaktligen inte kunnat aktualiseras.
Det förhållandet, att försöksverksamheten endast avses skola pågå i
ytterligare två år, kan knappast heller vara skäl för att avstå från en —
mycket enkel — normgivningsåtgärd. Framhållas bör i sammanhanget
att den ordning som tillämpas i Örebro — där länsstyrelsen utövar den
aktuella befogenheten — de facto innebär, att försöksverksamheten där
upphört.
Jag överlämnar ett exemplar av detta beslut till jordbruksdeparte-
mentet.
Anm. I prop. 1989/90:118 konstaterade föredragande statsrådet (s. 15),
att den ifrågavarande lagen borde förses med ett tillägg "så att det klart
framgår att en kommun när den beslutar om omhändertagande av ett
djur också skall besluta hur det skall förfaras med djuret". Ändringen
har genomförts (SFS 1990:629).
282
Kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd och särskilt
dess chefstjänsteman för uttalanden av innebörd, att
nämnden ansåg sig kunna åsidosätta gällande regle-
ring — avseende tillstånd enligt 7 § hälsoskyddslagen
— för att därmed framtvinga en lagändring
(Dnr 2807-1989)
1 BakgrundVid en av JO Ragnemalm den 25 maj 1989 företagen inspektion av
miljö- och hälsoskyddsnämnden i Örebro kommun antecknades —
med anledning av vad som framkommit vid en diskussion mellan JO,
miljö- och hälsoskyddschefen Staffan Äkeby samt miljö- och hälso-
skyddsnämndens vice ordförande Olle Andersson — följande i proto-
kollet:
Åkeby uppgav, att nämnden inom kort avser att som ett led i sin
strävan att värna om miljön och förhindra vattenföroreningar avslå en
ansökan från en enskild om tillstånd att inrätta en avloppsanläggning
med avrinning via en trekammarbrunn ut i sjön Hjälmaren, trots att
förutsättningarna för att bevilja tillstånd är uppfyllda enligt hälso-
skyddslagen och grund för ett avslag saknas i annan lagstiftning.
Hänsynen till naturvårdsintressena gör, att Hjälmaren måste skonas,
varför nämnden nu avser att upprätthålla en mer restriktiv inställning
till enskilda avlopp. Beslutet kommer att fattas, trots att kommunens
jurister uppgivit, att grund härför saknas. Nämnden vill här "slåss mot
den befintliga lagstiftningen", som är föråldrad, och skjuta ansvaret
framför sig till länsstyrelsen.
Olle Andersson uppgav, att han delade den av Åkeby framförda
uppfattningen.
JO Ragnemalm lät till protokollet anteckna följande:
Jag finner Åkebys inställning i förevarande fråga ytterst anmärknings-
värd. Då nämnden avgjort ärendet, skall beslutet jämte tillhörande
handlingar omedelbart tillställas mig. Jag kommer sedan att ta ställ-
ning till de åtgärder som må föranledas därav.
I miljö- och hälsoskyddsnämndens yttrande till JO av den 27 septem-
ber 1989 anfördes i anledning av protokollsanmärkningen avslutnings-
vis följande:
Avloppsutsläpp från enstaka hushåll behöver inte tillstånd enligt miljö-
skyddslagen och behöver heller inte anmälas till myndigheterna enligt
samma lag. Om vattenklosett är ansluten till anläggningen krävs dock
tillstånd enligt hälsoskyddslagen. Om sökandens fastighet inte är belä-
gen intill badplats eller andra bebyggda fastigheter med närhet till sjön,
så kan ett avloppsutsläpp i t.ex. Hjälmaren inte förhindras med nuva-
rande lagstiftning. Hälsoskyddslagens formuleringar talar ju endast om
sanitär olägenhet och tar ingen hänsyn till skada på miljön.
Flera enskilda avlopp som går ut i en sjö kan dock som i fallet med
Hjälmaren och många andra eutrofierade slättsjöar vara miljöskadande
utan att vara sanitära olägenheter. Problemet hamnar därmed mitt
emellan miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen. En komplettering av
lagstiftningen är på denna punkt nödvändig.
1990/91:1
283
Till yttrandet hade bl.a. fogats nämndens beslut den 21 juni 1989 i det Redog. 1990/91T
aktuella tillståndsärendet. Däri anfördes bl.a. följande:
Vid prövning enligt 7 § hälsoskyddslagen (1982:1080) har nämnden att
bedöma lämpligheten av den begärda anläggningen mot bakgrunden av
gällande planer för bebyggelsen och med beaktande av de sanitära
olägenheter som kan uppkomma inom området. Härvid har nämnden
att beakta att det område, inom vilket den nu aktuella fastigheten är
belägen, kan komma att ändra karaktär genom att bebyggelsen i större
eller mindre omfattning medger helårsbosättning. Härvid kan, om ett
flertal dylika WC-anläggningar kommer till utförande, betydande sani-
tära problem uppkomma. Med hänsyn härtill kan en enstaka ansökan
inte bedömas isolerat utan bör ses som ett led i den pågående utveck-
lingen och mot bakgrund av de framtida problem denna kan medföra
för hela området. Rättsligt stöd för denna ståndpunkt anser sig nämn-
den ha såväl i regeringsrättens praxis som i förarbetena till hälso-
skyddslagen. I propositionen till denna lag (prop 1981/82:219 sid 60)
anför departementschefen i specialmotiveringen till § 7 följande:
"Krävs tillstånd bör nämnden inte bedöma varje ansökan om att
inrätta en avloppsanordning för sig utan beakta kommunens planer för
det område där anordningarna skall inrättas. Att så sker är särskilt
viktigt i de områden som inte är avsedda för permanentbebyggelse."
Med hänvisning till det anförda och till vad som upplysts i tjänsteut-
låtandet och under åberopande av 7 § hälsoskyddslagen beslutar miljö-
och hälsoskyddsnämnden avslå ansökan om inrättande av avloppsan-
ordning från vattentoalett på fastigheten Almby 12:151.
Av det översända materialet framgick också att den berörda fastighets-
ägaren, Maria Arvidsson, överklagat nämndens beslut hos länsstyrelsen
1 Örebro län.
2 AnmälanI en anmälan, som kom in till JO den 6 november 1989, anförde
Maria Arvidsson klagomål mot dels miljö- och hälsoskyddsnämndens
handläggning av hennes ansökan om att fa dra in vatten och avlopp i
den aktuella fastigheten, belägen cirka 20 meter från sjön Hjälmaren i
utkanten av Örebro, dels länsstyrelsens dröjsmål med avgörandet av
hennes besvär.
Sedan föredraganden i ärendet hos JO från länsstyrelsen inhämtat
uppgiften, att det av Maria Arvidsson där anhängiggjorda besvärsären-
det ännu inte avgjorts, beslöt JO att avvakta länsstyrelsens beslut i
ärendet, innan ställning togs till JO-ärendets fortsatta handläggning.
Genom beslut den 17 november 1989 upphävde länsstyrelsen det
överklagade beslutet och återlämnade ärendet till miljö- och hälso-
skyddsnämnden för ny behandling. Som motivering anfördes följande:
Enligt 7 § hälsoskyddslagen skall avloppsvatten avledas, renas eller på
annat sätt tas om hand så att sanitär olägenhet inte uppkommer. För
detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar inrättas. För att in-
rätta en avloppsanordning krävs tillstånd av miljö- och hälsoskydds-
nämnden om en vattentoalett är ansluten till anordningen.
284
Utredningen i ärendet visar inte att inrättandet av avloppsanord-
ningen i fråga skulle medföra sanitär olägenhet eller risk för sådan. På
grund härav och av vad som anförts i den inom miljövårdsenheten
upprättade promemorian föreligger inte skäl att vägra begärt tillstånd.
Överklagandet skall därför bifallas.
Sedan länsstyrelsens beslut vunnit laga kraft, infordrade JO genom
remisser yttranden från miljö- och hälsoskyddsnämnden och länsstyrel-
sen. Maria Arvidsson kommenterade remissvaren.
Av miljö- och hälsoskyddsnämndens remissvar framgick att tillstånd
till avlopp lämnats genom beslut den 21 december 1989.
I beslut den 29 mars 1990 uttalade JO Ragnemalm bl.a. följande.
Mot bakgrund av att Maria Arvidsson nu genom lagakraftvunnet
beslut beviljats det sökta tillståndet, ser jag ingen anledning att vidare
uppehålla mig vid den materiella bedömning som myndigheterna gjort
i ärendet. Vad som däremot påfordrar en kommentar är i första hand
den syn på legalitetsfrågan som framkommer i miljö- och hälsoskydds-
nämndens och särskilt dess chefstjänstemans agerande.
Vid min inspektion av miljö- och hälsoskyddsnämnden i maj 1989
aviserade Staffan Åkeby med instämmande av nämndens vice ordför-
ande, att nämnden medvetet avsåg att i ett konkret tillståndsärende —
det sedan i Maria Arvidssons JO-anmälan aktualiserade — avslå ansö-
kan utan laga grund; skälet uppgavs vara, att den befintliga lagstiftning-
en ansågs föråldrad, och att man ville skjuta ansvaret framför sig till
länsstyrelsen. I yttrandet över min protokollsanmärkning på den punk-
ten återkommer — låt vara på ett mera nyanserat sätt — samma
tankegång; vad man velat åstadkomma är en "komplettering av lagstift-
ningen".
Som jag redan i inspektionsprotokollet uttalat, finner jag en sådan
inställning ytterst anmärkningsvärd. Det tillkommer självfallet inte en
kommunal nämnd — och inte heller något annat rättstillämpande
organ — att vid sitt beslutsfattande i konkreta fall avvika från befintlig
författningsreglering i syfte att förmå lagstiftaren att ändra reglerna. Ett
sådant synsätt visar en häpnadsväckande brist på insikt om hur rättssy-
stemet fungerar och om grundläggande principer för all offentlig
maktutövning; redan i regeringsformens första paragraf fastslås den för
ett demokratiskt samhälle fundamentala principen, att "den offentliga
makten utövas under lagarna". Avsaknaden av respekt för den enskil-
des legitima krav på att få sitt ärende korrekt bedömt enligt gällande
regler är påtaglig.
Att jag trots detta anser mig kunna stanna vid den allvarliga kritik
som ligger i det sagda sammanhänger bl.a. med att nämnden i sitt den
21 juni meddelade avslagsbeslut fjärmat sig från den arroganta inställ-
ningen till behovet av rättsligt stöd för sina åtgärder och i motivering-
en åberopat bl.a. vissa propositionsuttalanden som skäl för att bedöm-
ningen står i överensstämmelse med gällande rätt; som jag inlednings-
vis nämnt, ser jag ingen anledning att här värdera styrkan i de angivna
skälen. Till bilden hör också att nämnden nu — efter länsstyrelsens
1990/91:1
285
besvärsutslag — lämnat det begärda tillståndet. Jag har också beaktat, Redog. 1990/91:1
att det kritiserade agerandet ägt rum före ikraftträdandet av de nya
reglerna om skärpt tjänsteansvar.
286
Utbildnings- och kultursektorn
Frågor om universitets- och högskoleämbetets befo-
genheter att upphäva eller ändra lokal högskolemyn-
dighets beslut dels vid prövning av överklagande,
dels vid utövande av ämbetets funktion som tillsyns-
myndighet. Kritik mot både rättstillämpningen i en-
skilda fall och ämbetets i remissvar till JO uttryckta
principiella inställning
(Dnr 571-1990)
Initiativet
JO Ragnemalm inspekterade universitets- och högskoleämbetet (UHÄ)
den 12 december 1989. I inspektionsprotokollet antecknades under
p. 2.3:
Frågor om UHÄ:s befogenheter att inom ramen för besvärs- respektive
tillsynsärenden upphäva av högskolemyndighet fattat beslut.
I ärende nr 7104-4648-87 hade UHA att pröva besvär över beslut att
tillsätta en av två sökande på tjänst som högskolelektor. Den klagande
hade i sina besvär hävdat att han var bäst meriterad för tjänsten, såväl
teoretiskt som praktiskt, och att beslutet om tillsättningen därför borde
ändras till hans förmån. UHA underkände den lokala högskolemyn-
dighetens tillämpning av behörighetsreglerna i 19 kap. 24 § högskole-
förordningen. Man synes i motsats till högskolestyrelsen ha ansett, att
ingen av de båda sökande styrkt behörighet för tjänsten. Beslutet i
besvärsärendet blev, att UHÄ upphävde det överklagade beslutet och
återförvisade ärendet till högskolan i Halmstad för förnyad handlägg-
ning med beaktande av vad ämbetet anfört. Överklagandet lämnades i
enlighet därmed utan vidare åtgärd.
I ärende nr 7102-3991-88 hade UHÄ att ta ställning till överklagan-
de av beslut om tillsättning av fem extra tjänster som högskolelektor i
ett och samma ämne. Tjänsterna hade sökts av åtta personer, av vilka
en överklagat och begärt att bli förordnad på en av tjänsterna. Den
klagande hade främst vänt sig mot förordnandet av en viss person på
en av tjänsterna. Han hade hävdat, att denne saknade såväl vetenskap-
lig som pedagogisk skicklighet i högskoleförordningens mening.
UHÄ ifrågasatte inte universitetsmyndigheternas bedömning, att den
klagande brast i saklig kompetens avseende ämnet för tjänsterna. Hans
meriter bedömdes ej som tillräckliga för att han skulle kunna förord-
nas på någon av tjänsterna. Med hänsyn därtill avslogs överklagandet.
UHÄ gick emellertid i sitt beslut i besvärsärendet vidare och ifråga-
satte universitetsmyndigheternas förordnande av en av de sökande.
UHÄ gjorde bedömningen, att denne ej ägde för tjänsten erforderlig
vetenskaplig och pedagogisk skicklighet. UHÄ upphävde därför uni-
versitetets förordnandebeslut med avseende på denne sökande.
UHÄ:s beslut var enligt 25 kap. 15 § högskoleförordningen ej
överklagbart. Den sökande, vars förordnande upphävts av UHÄ, an-
sökte emellertid om resning. I resningsärendet avgav UHÄ yttrande till
regeringsrätten, vari myndigheten bl.a. anförde:
Redog. 1990/91:1
287
"UHÄ skall enligt sin instruktion såvitt gäller högskolan utöva
tillsyn över verksamheten. UHA skall bl a se till att högskolorna följer
de lagar och förordningar som reglerar verksamheten. Inom ramen för
UHÄ:s tillsyn och i egenskap av prövningsmyndighet har ämbetet ägt
upphäva förordnandebeslutet för Brattgård, vilket stod i strid med
bestämmelserna i högskoleförordningen. Det beslutet var en integrerad
del av överklagandet och ett beslut som UHÄ sålunda också hade att ta
ställning till. Äv tillsynsbefogenheten följer däremot inte att UHA ex
officio, i andra sammanhang än i samband med överklaganden, kan
upphäva för enskild gynnande förvaltningsbeslut.
UHÄ avgör tillsättningar vid universitet och högskolor i sista instans
och det formella tillsynsansvaret ligger numera hos UHÄ, som ålagts
att ikläda sig ett ökat ansvar att tillse att bestämmelserna i högskoleför-
ordningen och andra författningar tillämpas och efterlevs inom hög-
skolan (jfr prop. 1987/88:100 bil. 10 s. 209). Med tillsynsansvaret följer
möjlighet-skyldighet att i samband med överklagande såväl avslå detta
som att bryta upp den i ärendet aktuella tillsättningen. UHA har
sålunda i det hos regeringsrätten aktualiserade ärendet på intet sätt gått
utanför sina befogenheter."
Resningsmålet avgjordes av regeringsrätten den 29 juni 1989 (dom
nr 381-1989). I sina domskäl anförde regeringsrätten bl.a.:
"Det ärende i vilket UHÄ meddelat sitt beslut den 17 januari 1989
har kommit under ämbetets prövning genom Mats Flodins överklagan-
de. Avgörande för prövningens omfattning har i princip varit det av
Mats Flodin framställda yrkandet att själv — såsom varande mer
kvalificerad än medsökandena, särskilt Erik Brattgård — bli förordnad
på en av de fem tjänsterna. För att den sålunda angivna ramen för
prövningen skulle kunna överskridas hade erfordrats särskilt författ-
ningsstöd. Den av UHÄ, sedan överklagandet avslagits, företagna pröv-
ningen av konsistoriets förordnande av Erik Brattgård har inte rymts
inom den ram som Mats Flodins talan angett. Bestämmelserna har inte
givit UHÄ någon befogenhet att vid prövningen av överklaganden i
tillsättningsärenden gå utöver klagandens yrkanden. Ej heller den
UHÄ tillagda tillsynsbefogenheten kan anses innefatta rätt för ämbetet
att överpröva ett av underlydande myndighet meddelat gynnande be-
slut i enskilt tillsättningsärende. Det sagda gäller vare sig tillsättnings-
beslutet överklagats eller ämbetet på annat sätt fått kunskap därom.
Genom att up_phäva det för Erik Brattgård meddelade tillsättningsbe-
slutet har UHÄ således överskridit sin kompetens."
Domslutet innebar, att regeringsrätten — med beviljande av resning
— upphävde UHÄ:s beslut den 17 januari 1989 i vad ämbetet därige-
nom upphävt konsistoriets vid Uppsala universitet beslut den 19 maj
1988 att förordna Erik Brattgård på tjänst som högskolelektor.
I anledning av gjorda iakttagelser anförde JO till protokollet:
"UHÄ:s agerande i de båda ärendena ger vid handen, att ämbetet
ansett sig ha befogenhet att inom ramen för sin funktion som tillsyns-
myndighet under vissa förutsättningar upphäva beslut av lokal högsko-
lemyndighet, nämligen om ingripandet aktualiseras i samband med
prövning och avgörande av besväisärende. UHÄ:s ståndpunkt är, som
framgår av regeringsrättens domskäl och domslut i resningsmålet,
synnerligen diskutabel. Genom remiss skall inhämtas verksstyrelsens
synpunkter på de båda ärendenas handläggning samt på principfrågan
rörande omfattningen av ämbetets befogenheter att ändra och upphäva
högskolemyndigheters beslut, dels vid prövning av överklagande, dels
vid utövande av tillsynsfunktionen."
Redog. 1990/91:1
288
Genom remiss den 22 februari 1990 begärdes UHÄ:s yttrande enligt
vad som angetts under p. 2.3 i inspektionsprotokollet.
UHÄ anförde i yttrande:
I de aktuella fallen har UHÄ upphävt tillsättningsbeslut och återförvi-
sat ärendena till beslutsmyndigheten. JO vill veta styrelsens syn på
såväl handläggningen av dessa ärenden som principfrågan om ämbetets
befogenheter att ändra och upphäva högskolemyndigheters beslut såväl
vid överklagande som i samband med tillsyn.
UHÄ kan inte finna att själva handläggningen föranleder några
kommentarer utöver det som följer av ställningstagandet i principfrå-
gan. UHÄ:s inställning är numera — efter att den under en tid livligt
diskuterats — helt klar: någon möjlighet att ändra eller upphäva ett
gynnande beslut annat än som en följd av bifall till ett överklagande,
av vilseledande eller av tvingande säkerhetsskäl, finns inte. Att beslutet
ändå fick det innehåll det fick, torde bero på ett förbiseende av
rättskraftsreglernas betydelse i sammanhanget. Frågan om möjligheter-
na att i andra fall än vid gynnande beslut ändra eller upphäva
underställd myndighets beslut är svårare att bestämt uttala sig om.
UHÄ:s inställning är dock att tillsyn i första hand skall ske genom
påtalande av felaktigheter och kontroll av att sådana påpekanden
efterlevs.
Vilka sanktionsmöjligheter ämbetet har om en underställd myndig-
het vägrar efterrättelse, har varit föremål för omfettande diskussion.
Sannolikt är dessa möjligheter begränsade, varför UHÄ i grunden
måste bygga sin auktoritet på förtroende ute på de lokala myndigheter-
na och förebyggande verksamhet snarare än polisiär kontroll. Att
UHÄ skulle kunna gå in och ändra eller upphäva beslut annat än i
samband med överklagande torde vara uteslutet. Med tanke på det som
inledningsvis påpekades om tillsynsmyndigheternas ändrade roll i den
nya decentraliserade och avreglerade statsförvaltningen, förtjänar dock
frågan om sanktionsmöjligheter i ytterlighetsfall att närmare övervägas
av statsmakterna.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 19 juni 1990 följande.
Det står helt klart, att UHÄ genom sina beslut i de båda uppmärk-
sammade besvärsärendena överskred sina befogenheter. Detta förhål-
lande bekräftas genom regeringsrättens dom i resningsmålet; som fram-
går av domskälen, bestäms prövningens omfattning i ett besvärsärende
i princip av klagandens yrkande, och det besvärsprövande organet äger
inte — utan särskilt författningsstöd — gå utanför den sålunda bestäm-
da ramen. Principen är för förvaltningsdomstolarnas del fastslagen i 29
§ förvaltningsprocesslagen (1971:291), som normalt får anses analogt
tillämplig även då det — som här — är fråga om besvär hos förvalt-
ningsmyndighet. (Se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder,
6 u. 1989, s. 123 f.)
Om det sålunda är uppenbart, att UHÄ som besvärsmyndighet gjort
sig skyldig till ett kompetensöverskridande, återstår frågan om de i
besvären angripna besluten kunde bli föremål för överprövning av
UHÄ i dess egenskap av tillsynsmyndighet — alltså i ett förfarande vid
Redog.
1990/91:1
289
10 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
sidan av besvärsärendet. Regeringsrätten, som haft att ta ställning till
ett konkret ärende, där UHÄ i sådan ordning upphävde ett tjänstetill-
sättningsbeslut, fastslog, att tillsynsfunktionen inte innefattade någon
rätt för ämbetet att överpröva ett sådant av underlydande myndighet
meddelat gynnande beslut, och detta oavsett om tillsättningsbeslutet
överklagats eller på annat sätt kommit till ämbetets kännedom. I
remissvaret till JO drar UHÄ därav vissa slutsatser, som enligt min
mening ger uttryck för en grundläggande felsyn.
Jag vill inledningsvis påpeka, att UHÄ blandar samman olika fråge-
ställningar. Sålunda förklarar man sig numera inse, att beslutet fick ett
felaktigt innehåll på grund av "ett förbiseende av rättskraftsregiernas
betydelse i sammanhanget". Uttalandet vittnar om bristande förtrogen-
het med förvaltningsrättens rättskraftsproblematik. Att ett tjänstetillsätt-
ningsbeslut vinner negativ rättskraft innebär, att det är orubbligt i den
meningen, att det inte kan återkallas eller ändras av beslutsmyndighe-
ten, alltså i detta fall den lokala högskolemyndigheten. (Se Ragnemalm
a.s. s. 84-91.) Här gäller det inte detta utan vilka befogenheter som
tillkommer ett beslutsmyndigheten överordnat organ, en tillsynsmyn-
dighet. Jag vill ytterligare erinra om att ovan berördes en tredje fråga,
nämligen ramarna för en besvärsmyndighets kompetens härvidlag. Det
rör sig alltså om tre skilda frågeställningar, där de olika organens
befogenheter att agera visavi ett angripet eller ifrågasatt beslut varierar
och förutsättningarna är helt olika. Att UHÄ blandat samman rätts-
kraftsfrågan med frågan om en tillsynsmyndighets befogenheter kan
möjligen bero på att regeringsrätten i det nämnda resningsutslaget
framhållit, att det beslut som UHÄ som tillsynsmyndighet felaktigt
upphävde var av gynnande karaktär — ett påpekande som låter sig väl
försvaras av det förhållandet, att UHÄ:s kompetensöverskridande ge-
nom konsekvenserna för den på tjänsten förordnade framstod som
särskilt eklatant. Då gynnande beslut enligt den på området gällande
huvudregeln vinner rättskraft och alltså inte kan återkallas eller ändras
av beslutsmyndigheten, det lokala högskoleorganet, har UHÄ dragit den
felaktiga slutsatsen, att det var rättskraftsreglerna som hindrade ämbe-
tet som tillsynsmyndighet från att upphäva tjänstetillsättningen. Något
sådant omedelbart samband föreligger emellertid inte.
På basis av denna missuppfattning överväger UHÄ i remissvaret
vidare sina möjligheter att inom tillsynsfunktionens ram "i andra fall
än vid gynnande beslut" ändra eller upphäva underställd myndighets
beslut. UHÄ förklarar sig därvid ha svårt att uttala sig i frågan men
anser dock, att "tillsyn i första hand skall ske genom påtalande av
felaktigheter och kontroll av att sådana påpekanden efterlevs"; att
ämbetet "skulle kunna gå in och ändra eller upphäva beslut annat än i
samband med överklagande" förmodas dock vara "uteslutet". — Här-
till vill jag säga följande.
UHÄ:s uttalande om svårigheterna att ta ställning till frågan saknar
varje referens till den principiella inställning som klart präglar svensk
rätt härvidlag, nämligen att en befogenhet för överordnade myndighe-
ter att utom ramen för besvärsinstitutet ändra lägre myndigheters
beslut kräver uttryckligt författningsstöd; se t.ex. Strömberg, Allmän
1990/91:1
290
förvaltningsrätt, 14 u. 1989, s. 170. Frågan blir då, om den allmänt
hållna bestämmelsen i 2 instruktionen för UHÄ (1988:670) om ämbe-
tets tillsynsfunktion ger det uttryckliga stöd för direkta ändringar i
lägre myndighets beslut som huvudregeln kräver. Enligt min mening
är så inte fallet, utan tillsynsuppgiften far utövas med andra medel,
bl.a. av det slag UHÄ "i första hand" rekommenderar. Följden blir, att
upphävande eller ändring av lokal högskolemyndighets beslut — obe-
roende av dess karaktär av principiellt gynnande eller betungande etc.
— endast far ske i ett formligt besvärsärende. Tillsynsfunktionen
innefattar ett komplement till besvärsinstitutet men erbjuder inte sam-
ma möjligheter till direkta ingrepp i fettade beslut utan innefattar
andra medel för att uppnå en laglig och väl fungerande förvaltning.
Däremot kan ett påpekande från UHÄ som tillsynsmyndighet givetvis
indirekt fe till följd, att ett kritiserat beslut faktiskt upphävs eller
ändras men då genom att beslutsmyndigheten, det lägre organet, själv
ombesörjer korrigeringen — detta under förutsättning att rättskrafts-
reglerna så medger. Jag vill i sammanhanget tillfoga, att huvudregeln
om att tillsynsmyndigheten i denna egenskap inte fer företa direkta
ändringar i underordnat organs beslut skall ses mot bakgrund av den i
11 kap. 7 § regeringsformen fastlagda principen om förvaltningsmyn-
digheternas autonomi vid fattande av beslut i ärenden, som innefattar
myndighetsutövning eller lagtillämpning. Den grundläggande tanken
är, att också lägre myndigheter i sådana fall skall agera självständigt
och på eget ansvar, och att erforderlig kontroll — innefattande möjlig-
het till upphävande eller ändring av beslutet — skall utövas inom
besvärsinstitutets ram.
Då UHÄ avslutningsvis antyder, att tillsynsfunktionen kan ge stöd
för en utvidgad besvärsprövning, gör man sig åter skyldig till en sådan
sammanblandning av olika befogenheter som jag ovan kritiserat.
UHÄ:s befogenheter att upphäva eller ändra en lokal högskolemyndig-
hets beslut följer av ämbetets ställning som besvärsprövande organ och
bestäms exklusivt av besvärsreglerna. Att UHÄ dessutom har ställning
som tillsynsmyndighet medför ingen utvidgning av kompetensen att
föranstalta om direkta ingrepp i beslut, som fattats i första instans. Som
jag i ett tidigare beslut med kritik mot UHÄ — publicerat i ämbetsbe-
rättelsen 1989/90 s. 317 — understrukit, är det för att förebygga
missuppfattningar och risker för felgrepp angeläget, att tillsyns- och
besvärsärenden klart separeras från varandra. UHÄ:s felaktiga hand-
läggning härvidlag ledde i det i nyssnämnda JO-beslut uppmärksam-
made fallet till en förhalning av besvärsärendets avgörande i tre år; i
ett nyligen avgjort initiativärende (dnr 568-1990) har jag till yttermera
visso funnit mig föranlåten att rikta skarp kritik mot UHÄ för att det
tog ytterligare nio månader efter underrättelsen om JO:s beslut, innan
UHÄ äntligen avslutade besvärsärendet genom ett skäligen enkelt
avvisningsbeslut.
Sammanfattningsvis ser jag allvarligt på UHÄ:s dokumenterade oför-
måga att hantera och särhålla sina olika funktioner. För berörda
enskilda personer har ämbetets missgrepp fett betydande negativa
Redog. 1990/91:1
291
verkningar. Kritiken förstärkes givetvis av det förhållandet, att UHÄ i Redog 1990/91’1
åtskilliga ärenden utgör slutinstans inom området för forskning och
högre utbildning.
Jag överlämnar ett exemplar av detta beslut till utbildningsdeparte-
mentet.
Skolledning har ingripit för att förmå elever att avstå
från planerad utgivning av tryckt skoltidning. Fråga
om ingripandena var otillåtna enligt tryckfrihetsför-
ordningens föreskrifter om bl.a. förhandsgranskning
och utgivnings- och spridningshinder. Kritik mot
skolledningen för missvisande information till elever-
na om den tryckfrihetsrättsliga regleringens innebörd
(Dnr 1323-1989, 1339-1989)
En grupp om fem elever vid Osbecksgymnasiet i Laholm bildade
under läsåret 1988-89 på eget initiativ en redaktionskommitté med
syfte att framställa och mot slutet av vårterminen utge en skoltidning.
Tidningen skulle spegla olika händelser i skolan under läsåret. På
elevrådets initiativ hade en grupp elever under läsåret 1987-88 fram-
ställt, utgivit och marknadsfört en sådan tidning — 4U2C. Detta arbete
hade utförts som ett led i projektet Ung företagsamhet under handled-
ning av elevernas lärare i företagsekonomi. 1988-89 års redaktionskom-
mitté arbetade utan formell koppling till elevrådet. En av de i redak-
tionskommittén ingående eleverna hade fatt själva arbetet med tidning-
en — den ekonomiska processen vid lansering av en ny produkt —
godkänt att redovisas som specialarbete i ämnet företagsekonomi, och
en lärare i företagsekonomi hade utsetts att vara handledare för veder-
börande elev.
Då tidpunkten för utgivning av skoltidningen, "XELLER8", närma-
de sig, nåddes skolledningen av uppgifter rörande den kommande
tidningens innehåll, vilka den fann oroande. Efter samråd med kurator
ingrep rektor Erland Calissendorff under tiden 18-25 maj 1989 med en
serie åtgärder, vilka fick till resultat, att redaktionskommitténs med-
lemmar avstod från att ge ut och sprida tidningen samt skänkte hela
den tryckta upplagan jämte originalmanuskript till Osbecksgymnasiet
och vädjade till rektor att omedelbart låta förstöra tidningarna. Sedan
en ortstidning publicerat en artikel om händelsen, blev den föremål
för tämligen stor uppmärksamhet i lokal- och kvällspressen under
perioden 20-25 maj.
292
2 Anmälningar och utredning
Två personer, Lars-Olov Dalström och Johan Risholm, anmälde var
för sig händelserna vid Osbecksgymnasiet och begärde JO:s granskning
av skolledningens — i första hand rektor Erland Calissendorffs —
agerande. Anmälarna ifrågasatte de av skolledningen vidtagna åtgärder-
nas förenlighet med föreskrifter i tryckfrihetsförordningen (TF) re-
spektive skollagen och anslutande författningar.
Justitiekanslern överlämnade — efter samråd med JO — en anmä-
lan från Lars-Olov Dalström jämte två tidningsartiklar till JO för
fortsatt handläggning.
Anmälningarna upptogs till samordnad utredning.
Yttranden avgavs i ärendet av skolstyrelsen i Laholms kommun,
rektor Erland Calissendorff (två yttranden), länsskolnämnden i Hal-
lands län samt eleverna Johan Hansson och Mats Hindgren — med-
lemmar av redaktionskommittén. Till skolstyrelsens yttrande fogades
som bilagor bl.a. exemplar av de båda skoltidningarna "4U2C" och
"XELLER8". Anmälarna bemötte myndigheternas yttranden i påmin-
nelser.
Anmälaren Lars-Olov Dalström, som stödde sig på uppgifter i pres-
sen, och de båda eleverna Johan Hansson och Mats Hindgren hävdade
sammanfattningsvis, att skolledningen utsatt redaktionskommitténs
medlemmar för påtryckningar för att förmå dem att inte ge ut tidning-
en, och att dessa påtryckningar varit förenade med hot om disciplinära
åtgärder och i ett fall ändring av betyg från godkänt till underkänt, för
det fall eleverna fullföljde sina planer på utgivning och spridning av
tidningen. Med hänvisning till uttalanden av JO i ärenden av liknande
slag hävdade Lars-Olov Dalström, att skolledningens handlande stod i
strid med föreskrifter i 1 kap. 2 § andra stycket TF. Dalström gjorde
även gällande, att rektor Calissendorff brutit mot förbudet mot för-
handsgranskning enligt 1 kap. 2 § första stycket.
Rektor Erland Calissendorff tillbakavisade påståendena, att han skul-
le ha handlat i strid med föreskrifterna i TF. Han menade sig ha stöd i
skollagstiftningen och i läroplanen för gymnasieskolan för de åtgärder
som vidtogs i syfte att övertyga eleverna om att de frivilligt borde avstå
från att ge ut tidningen, då dess spridning enligt skolledningens be-
dömning skulle förorsaka stor skada och mycket lidande för många
människor bland skolans elever och personal. Rektor betonade, att
han varit noga med att klargöra för redaktionskommitténs medlem-
mar, att skolan inte förfogade över några maktmedel utöver rektors
befogenhet att bestämma, vilka alster som fick spridas inom skolans
väggar.
I sina yttranden anförde rektor Calissendorff bl.a. följande rörande
dels skolledningens val av handlingslinje och dess bevekelsegrunder
därvidlag, dels vissa punkter i det faktiska händelseförloppet, där
eleverna Hanssons och Hindgrens version skilde sig från skolledning-
ens:
Som rektor för en skola med flera hundra personer involverade i form
av elever, personal och föräldrar måste man utgå ifrån att mer eller
Redog. 1990/91:1
293
mindre allvarliga situationer och konflikter uppstår tämligen ofta. I
mitten av maj 1989 blev jag ställd i en situation som jag insåg var
mycket svår att hantera. Möjliga handlingsalternativ skulle samtliga ge
anledning till kritik mot mitt handlande. I denna situation valde jag
det handlingsalternativ som jag bedömde skulle vålla minst skada för
alla inblandade parter.
Vid ett möte med skolans utvecklingsgrupp onsdagen den 17 maj
anmäldes det från flera lärare att elever sökt upp dem och anmält oro
för den kommande tidningens innehåll. Innehållet hade i förväg på
olika sätt kommit i omlopp bland en del elever.
Jag bad därför om ett sammanträffande med tidningsredaktionen på
torsdag den 18 maj tillsammans med skolans kurator. Vid detta sam-
manträffande talade jag om för eleverna vad jag hade hört dagen innan
och frågade vad de hade för synpunkter på detta. Svaret blev att
tidningens innehåll inte alls var av sådant slag som ryktena sa utan var
helt acceptabelt.
Eftersom rektor vid en skola kan besluta om vilka alster som far
spridas inom skolans väggar kom vi överens om att jag under samma
eftermiddag skulle få ett exemplar av tidningen för att kunna ta
ställning till om den skulle få säljas i skolan.
Under eftermiddagen fick jag ett exemplar. Efter att ha läst det bad
jag vår kurator att göra detsamma och sedan tala om sin bedömning
för mig. Efter en halv timme träffades kuratorn och jag för att stämma
av våra åsikter om tidningen. Dessa var enhälliga. Tidningens innehåll
var rena katastrofen för många elever och lärare vid skolan.
Ställd inför detta insåg jag att oavsett mitt handlingssätt kommer jag att
utsättas för kritik.
En "bekväm" väg hade varit att inte reagera alls utan låta händelse-
förloppet sköta sig självt.
Konsekvenserna av detta hade blivit en personlig katastrof för flera
bland eleverna och personalen samt att för tidningen ansvariga elever
råkat ut för en rättsprocess om tidningens innehåll. Allvaret i detta
hade inte de ansvariga utgivarna satt sig in i.
Hade jag valt detta handlingsalternativ anser jag att jag inte uppfyllt
mina tjänsteåligganden som rektor. Jag anser att jag som rektor skall
skydda samtliga elever och personal från för stora konsekvenser vid ett
felaktigt handlande.
Eleverna skall göra sina misstag i skolan och lära av detta vid
kommande verksamhet utanför skolan. Det är mindre kostsamt att
göra misstagen i skolan. Detta har jag stöd av i läroplanen för gymna-
sieskolan (Lgy 70) allmänna delen på sidorna 22 och 24 (bilaga 3,4).
Återstående handlingsalternativ var att försöka få de för tidningen
ansvariga eleverna att inse att tidningen skulle orsaka så stor skada för
ett antal personer att de avstod från att utge tidningen. Jag var helt
medveten om att jag inte hade några som helst juridiska rättigheter att
vare sig påverka innehållet eller förhindra utgivningen.
Min strategi blev som ovan nämnts att försöka få eleverna att själva
avstå från att utge tidningen för att minimera skadorna för samtliga
inblandade.
Beträffande innehållet i skrivelsen från Hansson och Hindgren (som
jag i fortsättningen kallar eleverna) vill jag framföra följande.
1990/91:1
294
Jag vill först konstatera att eleverna i stort vidimerar min beskriv-
ning av händelseförloppet men att de har synpunkter på vissa delar
där de menar (jag citerar) att det inte stämmer överens med vad som
enligt deras åsikt verkligen inträffade eller hur de upplevde händelseför-
loppet.
Jag vill här understryka elevernas egna formuleringar där de själva
säger att det var hur de upplevde händelseförloppet som de beskrivit i
sin skrivelse.
Man måste då komma ihåg att hela förloppet ägde rum under stor
press för de inblandade eleverna med hatstämningar mot dem från
övriga elevers sida, tidningar som inte återgav intervjuer som de hade
tänkt sig, arga lärare, upprivna föräldrar mm. Det är då inte underligt
om det verkliga händelseförloppet inte helt stämmer överens med det
upplevda.
Jag har inte i något läge agerat ensam med eleverna utan vid varje
tillfälle haft minst en medarbetare vid min sida för att just kunna
motverka sådana beskyllningar mot mitt agerande som eleverna ger till
uttryck i sin skrivelse.
Till sist tar jag mig friheten att framföra följande.
Vi är många inom skolan som med stort intresse väntar på JO:s
utslag i detta ärende.
Vi upplever det inte som endast detta konkreta tidningsärende utan
i stället som en relativt stor principfråga.
I skollag, skolförordning och framförallt i Läroplanen beskrivs vilka
ideal vi inom skolan skall föra ut till ungdomarna.
Skolan har i uppdrag att lära eleverna att bli goda demokratiska
medborgare där vi skall ta klar ställning för bl a hänsynstagande och
respekt för varandra, olika människors likaberättigande oavsett kön
och hudfärg, stödja de mest utsatta, ett demokratiskt beslutsfattande
mm.
Frågan är om skolan enbart skall föra ut detta till eleverna i form av
undervisning på lektionerna eller om skolan också skall slå vakt om
och värna dessa ideal även i andra sammanhang under elevernas
skolgång eller om det skall gå ut en signal och budskap till ungdomar
att skolan handlat fel och eleverna riktigt i detta ärende.
Detta har ett mycket stort intresse för oss i skolan i tider där man
intensivt diskuterar skolans verksamhet och ungdomsvåldet i samhäl-
let.
Skolstyrelsen i Laholm anförde som sin uppfattning, att rektor i
huvudsak handlagt ärendet på ett omdömesgillt sätt, och att han med
samtliga elevers och anställdas bästa för ögonen lyckats fa en tillfreds-
ställande lösning på en svår situation, utan att de grundläggande
tryckfrihetsrättsliga principerna åsidosatts. Skolstyrelsen betonade, att
inget beslag eller annat tvångsingripande mot skoltidningen förekom-
mit, och att eleverna självständigt och frivilligt beslutat avstå från att ge
ut tidningen.
Beträffande den information som bibringats eleverna om risker för
dels åtal för tryckfri hetsbrott, dels disciplinära åtgärder anförde skolsty-
relsen följande:
Skolstyrelsen är medveten om tryckfrihetsförordningens exklusivitet
och att därigenom inga andra påföljder i form av t ex disciplinära
Redog. 1990/91:1
295
åtgärder får tillgripas i samband med tryckfri hetsbrott. Således ägde
bestämmelserna i gymnasieförordningens 9:e kapitel om åtgärder för
elevers tillrättaförande ingen tillämplighet i den aktuella situationen.
Skolstyrelsen har emellertid förståelse för att rektor i den akut
uppkomna situationen och mot bakgrund av den upprörda stämning
som rådde på skolan gjorde den bedömningen att även dessa regler var
tillämpbara.
Skolstyrelsen konstaterar däremot att rektors åtgärd att med hänvis-
ning till tryckfrihetsförordningens regler informera eleverna om de
juridiska risker de tog vid en eventuell utgivning var helt korrekt. Det
torde också vara elevernas insikt om risken för ett tryckfrihetsåtal som
var avgörande för deras beslut att avstå från utgivning. De skäl som
eleverna själva angivit i bifogade dokument måste tolkas som att så
varit fallet och att den diskussion om disciplinära åtgärder som före-
kom varit av underordnad betydelse för deras beslut.
Länsskolnämnden i Hallands län, som gjorde ett besök på Osbecks-
gymnasiet medan konflikten om skoltidningen pågick, anförde bl.a.
följande:
Nämnden vill för sin del betona, att ärendet enligt nämndens bedöm-
ning handlades av rektor på ett kraftfullt, snabbt och för alla parter
acceptabelt sätt. Slutet blev att de för tidningen ansvariga eleverna
kunde lämna skolan vid vårterminens slut tillsammans med sina
kamrater.
Det är viktigt att påpeka, att den skada som tidningens angrepp
kunnat vålla både ifråga om skolledning, lärare och elever genom det
sätt som saken hanterades kunde reduceras avsevärt.
Redog. 1990/91:1
3 Rättslig reglering m.m.Yttrandefriheten tillhör de positiva opinionsfriheter, vilka varje med-
borgare garanteras gentemot det allmänna enligt föreskrifter i 2 kap.
1 § regeringsformen. Yttrandefriheten definieras där som "frihet att i
tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppfattningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor".
Beträffande tryckfriheten ges särskilda grundlagsföreskrifter i tryck-
frihetsförordningen (TF). I 1 kap. 1 § första stycket definieras tryckfri-
het som "varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet
eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att
sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras inne-
håll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta
innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att
återhålla allmän upplysning". Enligt andra stycket skall det "stå varje
svensk medborgare fritt att ... i tryckt skrift yttra sina tankar och
åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och
underrättelser i vad ämne som helst". Enligt 1 kap. 2 § första stycket
är alla former av förhandscensur förbjudna: "Någon tryckningen före-
gående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav må
ej förekomma." I andra stycket förbjuds vidare myndigheter och andra
allmänna organ "att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som
icke äger stöd i denna förordning, hindra tryckning eller utgivning av
296
skriften eller dess spridning bland allmänheten". I 1 kap. 3 § fastslås
att TF är exklusiv straff- och processlag beträffande missbruk av
tryckfriheten eller medverkan däri.
13 kap. skolförordningen (1971:235) innehåller föreskrifter beträf-
fande skolledare i gymnasieskolan. I 7—10 §§ regleras rektors åliggan-
den. Enligt 7 § första punkten skall rektor för en gymnasieskola under
styrelsen för skolan och skolchefen "ha den omedelbara ledningen av
verksamheten och tillse att denna fortgår enligt gällande bestämmel-
ser". Rätten att meddela erforderliga ordningsföreskrifter tillkommer
vidare rektor enligt sjunde punkten.
Föreskrifter om disciplinära åtgärder för gymnasieelevers tillrättafö-
rande ges i 9 kap. 86—90 §§ gymnasieförordningen (1987:743). Uppre-
pad eller allvarlig förseelse skall enligt 87 § hänskjutas till rektor, som
efter utredning skall försöka få eleven att bättra sig genom åtgärder
som är avpassade efter elevens individuella förhållanden. Rektor får
därvid tilldela eleven en varning. Om icke syftet med nyss nämnda
åtgärder uppnås eller om elevens uppförande kan antas inverka skad-
ligt på andra elever eller det finns särskilda skäl, får eleven avstängas
från undervisning helt eller delvis under högst två terminsveckor eller
förvisas från kommunens gymnasieskola för viss tid, högst tre terminer
utöver den, när beslutet meddelas (88 §). Fråga om avstängning eller
förvisning faller ej inom rektors kompetensområde, utan sådant beslut
skall enligt 89 § fattas av vederbörande skolstyrelse.
I den allmänna delen av gällande läroplan för gymnasieskolan (Lgy
70) anföres bl.a. (s. 15) beträffande elevernas individuella utveckling
och gymnasieskolans roll därvidlag:
Viljelivets utveckling hos eleverna är ett centralt intresse för skolan.
Sålunda bör skolarbetet utformas så, att det ger eleverna möjlighet att
bygga upp sin självtillit, initiativkraft, uthållighet i arbetet och förmåga
till samarbete. De skall också i skolan bibringas insikt om de värde-
ringar och principer som bär upp rättsordningen i ett demokratiskt
samhälle. De måste vidare bli fiillt medvetna om innebörden av
begrepp som rättvisa, ärlighet, hänsyn, tolerans och solidaritet samt
konsekvenserna av brott mot lagar och föreskrifter. Skolan bör fungera
efter regler som är grundade på demokratiska principer och som
eleverna själva är med om att utforma. De skiljaktigheter som förelig-
ger mellan olika gruppers och människors värderingar bör skolan ta
upp till diskussion och belysning.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 14 mars 1990 i bedömningsdelen
följande:
Den centrala rättsliga frågan gäller, om skolledningen — i första
hand rektor Calissendorff — agerat i strid med de ovan berörda
tryckfrihetsrättsliga bestämmelserna. Inledningsvis kommer jag att be-
röra skolledningens uppläggning i stort av försöken att lösa konflikten
(4.1). Jag behandlar därefter mot angiven bakgrund rektors granskning
av skoltidningen (4.2), hans inställning till frågorna om befogenheten
att besluta om spridningsförbud inom skolans område (4.3) och om
möjligheterna att aktualisera gymnasieförordningens disciplinregler i
1990/91:1
297
den aktuella situationen (4.4) samt bedömningen av Mats Hindgrens
examensarbete (4.5). Avslutningsvis ger jag ett sammanfattande slutom-
döme (4.6).
4.1 Skolledningens metod för att lösa konflikten
Det står helt klart, att rektor — som ansvarig för att skolans verksam-
het drivs i enlighet med gällande bestämmelser — ställdes inför en
synnerligen svår och känslig situation, när han omedelbart före skol-
tidningens planerade utgivning gjorde bedömningen, att dess spridning
skulle förorsaka många elever och lärare stor skada. Jag delar rektors
uppfattning, att det i detta läge inte hade varit förenligt med hans
ställning och ansvar att förhålla sig passiv. Från rättsliga utgångspunk-
ter finns inte heller något att erinra mot den av rektor valda upplägg-
ningen i stort — att informera de i redaktionskommittén ingående
eleverna om gällande föreskrifter och om de risker de vid en utgivning
löpte på grund av sitt tryckfrihetsrättsliga ansvar samt att i samtal med
dessa framföra argument för att de själva borde överväga och ompröva
sitt beslut att ge ut tidningen. Denna handlingslinje hade dessutom,
som rektor Calissendorff påpekar, visst stöd i läroplanens mål och
riktlinjer vad gäller skolans pedagogiska roll med avseende på elever-
nas individuella utveckling.
Vad som däremot kan ifrågasättas är riktigheten av den information
om den tryckfrihetsrättsliga regleringen som rektor förmedlat till skrif-
tens upphovsmän med de konsekvenser denna information kan tänkas
ha haft beträffande dessas beredvillighet att själva avstå från utgivning
och spridning. Denna frågeställning berörs närmare i avsnitten 4.3 och
4.4 nedan.
4.2 Otillåten förhandsgranskning?
Lars-Olof Dalström har gjort gällande, att rektor Calissendorffs åtgär-
der innefattat sådan "tryckningen föregående granskning" som är för-
bjuden enligt 1 kap. 2 § första stycket TF. Jag delar inte denna
uppfattning. Den granskning av skoltidningen som rektor och kura-
torn företog inträffade efter tidningens tryckning men före dess plane-
rade utgivning och spridning. Granskningen synes dessutom ha företa-
gits med de berörda elevernas samtycke. I vart fall har ingen av
redaktionskommitténs ledamöter under ärendets utredning framfört
någon invändning mot granskningen som sådan.
Jag lämnar frågan med konstaterandet, att granskningen uppenbarli-
gen inte innefattade någon sådan förhandscensur som är otillåten
enligt ovannämnda bestämmelse. Som framgår av närmast följande
avsnitt (4.3) har jag däremot synpunkter på det av rektor åberopade
syftet med granskningen.
4.3 Otillåtet hinder mot utgivning eller spridning?
Myndighet eller annat allmänt organ förbjudes i 1 kap. 2 § andra
stycket TF att på grund av skrifts innehåll vidta i TF ej särskilt
medgivna åtgärder, som utgör hinder mot tryckning eller utgivning av
skriften eller dess spridning bland allmänheten. I ärendet har inte
1990/91:1
298
påståtts att skolledningen direkt skulle ha brutit mot denna föreskrift
och aktivt vidtagit sådana otillåtna hindrande åtgärder. Vad som där-
emot ifrågasatts är rektor Calissendorffe vid samtalen med eleverna
deklarerade uppfattning i fråga om sin befogenhet att hindra spridning
av tryckt skrift inom skolan och — i förlängningen härav — den
inverkan denna inställning kan ha haft på redaktionsledningens fort-
satta agerande.
Rektor har sålunda konsekvent hävdat, att han inom ramen för sitt
övergripande ansvar för verksamheten i skolan ägde rätt att besluta,
huruvida skoltidningen skulle få försäljas inom skolan. Exempelvis
uttalar han i sitt första yttrande, att han "som rektor kan besluta om
vilka tryckalster som får spridas inom skolans väggar". Grunden för
denna ståndpunkt utvecklas inte av Calissendorff, som synes anse, att
befogenheten mer eller mindre självfallet följer med hans ställning
som rektor.
Uttryckt på ett sådant reservationslöst sätt är rektors inställning
uppenbart felaktig. Av ovan berörda grundlagsstadgande framgår klart
att rektor inte hade befogenhet att på grund av tidningens innehåll
hindra dess spridning vare sig inom eller utanför skolan. Däremot
förbjuder stadgandet inte hindrande åtgärder, som enbart dikteras av
ordningshänsyn. (Se härom Strömberg, Tryckfrihetsrätt, 9 u. 1989,
s. 40—43 med där åberopade rättsfall.) Det måste emellertid understry-
kas, att ett beslut om inskränkning i spridningsrätten strikt måste
baseras på bedömningen, att skriftens spridning inte kan förenas med
ordningens upprätthållande.
Av intresse i sammanhanget är att hänsynen till ordningen ansetts
väga något tyngre, när det är fråga om en spridning av skrifter inom
ett av myndighet disponerat område, till vilket allmänheten ej äger
tillträde; intresset av att verksamheten inte störs har då ansetts kunna
motivera spridningshinder i större omfattning än eljest. Vad gäller
spridning inom en skola uttalade sålunda JK i ett beslut den 27
november 1967, att det bl.a. med hänsyn till skolans arbetsformer och
dess fostrande uppgift kan göras gällande, att begreppet ordning har ett
något vidare innehåll inom skolor för barn och ungdom än i allmän-
het, och att inom sådana skolors område spridningsförbud således kan
vara tillåtliga i större utsträckning än som vanligen är fallet. I ett i
ämbetsberättelsen 1970 s. 294 refererat beslut kom JO till en liknande
slutsats i ett fall, som gällde spridning av tryckta affischer genom
uppsättning på skolans anslagstavlor. JO anförde bl.a.:
Jag delar JK:s uppfattning att spridning av tryckt skrift inom en skola
är att anse som spridning bland allmänheten och att spridningsförbud
regelmässigt far meddelas endast på grund av hänsyn till ordningen.
Jag instämmer också i att begreppet ordning inom en skola knappast
kan undgå att ta intryck av de betingelser, under vilka skolan verkar,
och alltså kan antas ha en något vidare innebörd än det har t.ex. när
det är fråga om en allmän plats. Såsom JK också framhållit är det
emellertid väsentligt att hålla i minnet det syfte som ligger bakom
förbudet mot spridningshinder i 1:2 TF. Detta syfte är i enlighet med
1:1 TF att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.
Det kan därför under inga andra förhållanden och på inga andra vägar
1990/91:1
299
än dem TF anger komma i fråga att hindra spridning av tryckt skrift,
om syftet med hindrandet är att inskränka ett meningsutbyte eller en
allsidig upplysning. Ordningsskäl, praktiska skäl och liknande skäl far
inte användas som svepskäl till kringgående av förbudet mot sprid-
ningshinder.
Av rektor Calissendorffs yttranden i ärendet framgår att han är väl
medveten om TF:s långtgående restriktioner, då det gäller ingripanden
mot tryckta skrifter och deras upphovsmän på grund av skrifternas
innehåll. Mot denna bakgrund skulle man — även om rektor, som
framgått, inte uttryckligen angivit på vilka grunder han skulle ha rätt
att förbjuda spridning av tryckt skrift inom skolområdet — med en
välvillig tolkning möjligen kunna uppfatta honom så, att han avsett en
enbart av ordningsskäl betingad befogenhet. Andra omständigheter
talar emellertid mot detta. Av utredningen framgår sålunda att distink-
tionen inte kommit till klart uttryck i samtalen med eleverna. Det
synes sannolikt, att eleverna bibringats uppfattningen, att rektor under
alla förhållanden hade rätt att avgöra, huvuvida tidningen skulle få
säljas inom skolan. De kan alltså ha fått intrycket, att rektor enligt
tryckfrihets- och skollagstiftningen hade rätt att basera ett försäljnings-
förbud inte bara på ordningsskäl utan också på sin åsikt om tidningens
innehåll. Det förhållandet, att rektor i samband med överenskommel-
sen om att han skulle få granska tidningen explicit framhållit sin
befogenhet att "besluta om vilka alster som får säljas inom skolans
väggar", kan ha stärkt dem i en sådan uppfattning och också — i
förening med andra av rektor framförda argument (se 4.2 och 4.4) —
påverkat dem i deras val mellan de handlingsalternativ de ställdes inför
under sina diskussioner med skolledningen.
För undvikande av sådana missförstånd om rättsläget borde rektor
enligt min mening ha skaffat sig själv kännedom om den tryckfrihets-
rättsliga regleringens innebörd härvidlag samt ha klargjort för eleverna,
att hans rätt att förbjuda dem att efter en eventuell utgivning sprida
tidningen inom skolan var begränsad på det sätt som angivits ovan,
och att sålunda skolledningens, lärares och andra elevers åsikter om
tidningens innehåll i sig inte fick tas till intäkt för ett beslut att
förbjuda dess spridning inom skolan.
4.4 Otillåtet ingripande vid sidan av TFts regler?
Av den i 1 kap. 3 § TF fastlagda principen om TF som exklusiv
processlag följer att påföljd för missbruk av tryckfriheten inte får
ådömas i vanlig brottmålsordning och inte heller beslutas i administra-
tiv väg genom disciplinärt ingripande mot offentliga tjänstemän, värn-
pliktiga eller elever vid undervisningsanstalter. Varje form av repressa-
lier för missbruk av tryckfriheten, som tillgripes av en förvaltnings-
myndighet, är att anse som otillåten. (Strömberg, a.a. s. 45.) Av
skolstyrelsens remissvar framgår med all önskvärd tydlighet att man är
införstådd med grundlagsreglernas innebörd och med att gymnasieför-
ordningens föreskrifter om åtgärder för elevers tillrättaförande sålunda
Redog. 1990/91:1
300
inte kunde tillämpas i den aktuella situationen. Något sådant ingripan- Redog 1990/91'1
de vid sidan av TF:s regler skedde inte heller. Vad som däremot kan
ifrågasättas är den information som härvidlag bibringades eleverna.
Under diskussionen med eleverna i redaktionskommittén om vilka
konsekvenser de riskerade, om de beslöt att ge ut och sprida tidningen
XELLER8, berördes således uppenbarligen inte endast risken för åtal
för förtal eller hets mot folkgrupp enligt TF och brottsbalken — alltså
lagföring för tryckfrihetsbrott enligt föreskrifterna i TF — utan även
den förmenta risken för disciplinära påföljder enligt gymnasieförord-
ningens bestämmelser (varning, avstängning i högst två veckor eller
förvisning i högst tre terminer). Att så varit fallet framgår av skolstyrel-
sens yttrande och av Johan Hanssons och Mats Hindgrens inlaga
liksom av rektor Calissendorffs första yttrande. På denna punkt synes
eleverna på grund av förbiseende eller annat misstag ha blivit missled-
da beträffande rättsläget.
Den felaktiga informationen, vilken ytterst innebar att eleverna
teoretiskt kunde tänkas riskera tre terminers förvisning med förlust av
rätten att under motsvarande tid erhålla avgångsbetyg, torde — tillsam-
mans med de välgrundade uppgifterna om risken för tryckfrihetsåtal
— ha kunnat påverka elevernas val av handlingslinje, vilket också
Johan Hansson och Mats Hindgren betonar i sin inlaga. Även om jag,
liksom skolstyrelsen, i och för sig kan hysa förståelse för att skolled-
ningen i rådande utomordentligt svårbemästrade situation med krav på
snabba ställningstaganden kan ha gjort denna felbedömning av rättslä-
get, kan skolledningen inte undgå kritik på denna punkt.
4.5 Bedömningen av Mats Hindgrens examensarbete
På grundval av vad rektor Calissendorff anfört i sitt andra yttrande gör
jag bedömningen, att skolledningens åtgärder vad gäller betygsättning-
en av Mats Hindgrens examensarbete var korrekta och rättsenliga. Jag
finner således inget skäl att kritisera skolledningen härvidlag.
4.6 Slutomdöme
Jag delar skolstyrelsens och länsskolnämndens uppfattning, att skolled-
ningens hantering av ärendet präglats av handlingskraft och en strävan
att snabbt nå en för såväl redaktionsledningen som berörda elever och
lärare acceptabel lösning. I stort sett synes man ha lyckats härmed. De
misstag som begåtts måste bedömas mot bakgrund av att man ställdes
inför en akut och ytterst inflammerad situation.
Skolledningens grundläggande uppläggning gick ut på att som ett
led i skolans uppgift att fostra eleverna till ansvarskännande medborga-
re informera redaktionskommitténs medlemmar om gällande regelsy-
stem och om de risker som de kunde tänkas löpa vid en utgivning av
tidningen, upplysa dem om skadeverkningar för andra elever och
skolpersonal som enligt skolledningens uppfattning skulle följa av en
utgivning samt mot denna bakgrund överlåta åt eleverna att själva välja
handlingslinje. Mot denna uppläggning, sådan den har beskrivits av
rektor Calissendorff, finns intet att anmärka.
301
Emellertid kom informationen att på två väsentliga punkter bli
missvisande. Man kom sålunda att ge eleverna delvis felaktiga föreställ-
ningar rörande rektors befogenhet att förbjuda försäljning av tidningen
inom skolans område och rörande tillämpligheten av gymnasieförord-
ningens föreskrifter om tillrättaförande åtgärder. Utredningen ger dock
inte stöd för någon misstanke om att skolledningen medvetet skulle ha
förmedlat oriktiga uppgifter. Förklaringen far enligt min mening sökas
i bristande förtrogenhet med den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Det
inträffade ger mig anledning att betona, att företrädare för myndigheter
noga måste sätta sig in i de begränsningar i deras handlingsfrihet som
följer av grundlagsregleringen rörande yttrandefriheten, innan de age-
rar i ärenden med tryckfrihetsrättsliga implikationer.
Det kan inte uteslutas, att den delvis felaktiga informationen kan ha
påverkat redaktionsmedlemmarna eller några av dem i deras beslut att
inte fullfölja utgivningen. Jag delar emellertid skolstyrelsens uppfatt-
ning, att det ligger närmare till hands att anta, att det var den korrekta
informationen om risken för tryckfrihetsåtal som fällde avgörandet
härvidlag.
Min slutsats blir alltså, att skolledningen — utan att begå allvarligare
fel — i allt väsentligt lyckades bemästra en besvärlig situation, och att
man därvid valde en metod, som för alla inblandade parter synes ha
lett till ett tillfredsställande resultat. Skäl för kritik föreligger endast
vad gäller de på några punkter felaktiga besked om tryckfrihetslagstift-
ningens innebörd som lämnades eleverna. Konsekvensen härav blev,
att skolledningen inte förmådde på ett helt korrekt sätt fullfölja den
pedagogiska uppgift man ålagt sig.
Reglering i avtal mellan skolledning, elev och ele-
vens föräldrar av frågor rörande ersättning för elevs
skadegörelse i skolan. Tillika fråga huruvida rättsord-
ningen medger, att eleven enligt sådant avtal ersätter
skadan helt eller delvis genom eget arbete; tillämp-
ning av arbetsmiljölagens föreskrifter angående min-
derårigas arbete
(Dnr 1767-1989)
1 BakgrundStockholms skolstyrelse beslöt den 21 juni 1989 (§ 288) att
-dels fastställa riktlinjer enligt skolförvaltningens tjänsteutlåtande
1989-05-25 beträffande skadegörelse vållad av elever,
-dels uppdra åt skolförvaltningen att om ett halvår återkomma med
en redogörelse av hur riktlinjerna använts och fungerat i praktiken.
I de sålunda fastställda riktlinjerna gjordes klart att skolans roll som
fostrare är viktig, och att därför elev, som förorsakat skadegörelse i
skolan, själv skall ta ansvar för sitt handlande efter vad som kan anses
1990/91:1
302
skäligt i det enskilda fallet. Mot bakgrund av en redovisning av rättslig
reglering i brottsbalken, skadeståndslagen (1972:207), lagen (1964:167)
med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och arbetsmiljöla-
gen (1977:1160) anbefalldes i riktlinjerna en handläggningsordning för
skolledningar vid fall av skadegörelse, som vållats av elever.
En grundläggande princip i riktlinjerna är, att skolledningen — då
elev som vållat skadegörelse är känd — skall söka uppnå en överens-
kommelse mellan rektor, eleven och dennes vårdnadshavare. Avtalet
skall innebära, att eleven själv skall ersätta uppkommen skada — med
egna medel, genom en arbetsinsats, som utförs företrädesvis på lovda-
gar, eller genom en kombination av ekonomisk ersättning och arbets-
insats. Finns ansvarsförsäkring, som täcker elevens ersättningsskyldig-
het eller del därav, skall denna utnyttjas; det skall ankomma på
vårdnadshavaren att kontakta sitt försäkringsbolag. Skolledningen skall
under utredningen i varje särskilt fall överväga, om polisanmälan skall
göras eller ej.
I riktlinjerna betonas starkt att det är eleven själv, inte vårdnadsha-
varna, som skall stå för ersättning/självrisk. För fall, då elev skall
ersätta skadegörelse genom eget arbete, innefattar riktlinjerna vägledan-
de anvisningar för beräkningen av arbetets omfattning för elever i
skilda åldersgrupper. Det betonas, att arbetets omfattning skall stå i
rimlig proportion till skadans omfattning samt skadegörarens ålder och
uppsåt. Riktlinjerna innehåller även uttalanden om värdering av elevs
arbetsinsats, innebärande att en veckas arbete om 30 timmar skall
anses motsvara 7 % av gällande basbelopp (för närvarande ca 2000
kronor). Även frågan om jämkning av skadeståndet på grund av
skadevållarens ålder berörs i riktlinjerna.
Information om rutiner vid fall av skadegörelse efter skolstyrelsens
beslut den 21 juni 1989 tillställdes föräldrarna till eleverna i Stock-
holms skolor genom ett cirkulärbrev den 21 augusti 1989. Rutinerna
började tillämpas under höstterminen 1989.
I en anmälan, som kom in till JO den 18 juli 1989, begärde Louise
Lettholm, att JO skulle "pröva den juridiska rätten och lämpligheten"
i skolstyrelsens beslut. Louise Lettholm vände sig mot det grundläggan-
de synsätt som enligt hennes mening kommer till uttryck i de av
skolstyrelsen fastställda riktlinjerna, innebärande att "skolan tillsam-
mans med vårdnadshavare nu ska ställa minderåriga till civilrättsligt
ansvar utan prövning i domstol". Hon hävdade, att skolstyrelsen ge-
nom sitt beslut överfört ett ansvar, som normalt vilar på allmänna
domstolar, till skolans rektorer, och att risk föreligger för maktmiss-
bruk mot minderåriga från vårdnadshavare och skola.
Louise Lettholm anhöll sammanfattningsvis, att JO skulle pröva och
ta ställning till bl.a.
om Stockholms Skolstyrelses beslut på något sätt kan anses hota
barnets rättssäkerhet och bidraga till maktmissbruk mot minderårig
från skola och vårdnadshavare.
1990/91:1
303
om det finns någon som helst risk att skolan/rektor kommer att
träffa överenskommelser till egen fördel, dvs. till skolans, på ett sätt
som icke skulle bli resultatet vid prövning i domstol. Detta är avgöran-
de med tanke på att rektor ska ta ställning till skolans eventuella
medverkan/skuld till det inträffade.
med vilken rätt skola och vårdnadshavare kan träffa civilrättsliga
överenskommelser om och med personer som ännu icke är civilrätts-
ligt ansvariga, då detta i övrigt i samhället icke är tillåten regel.
på vilka grunder, med vilken rätt och med vilken kompetens
Stockholms Skolors rektorer f o m 1989 06 21 har ålagts det ansvar
som normalt vilar på samhällets rättsinstanser.
3.1 Utredningsåtgärder
Anmälan remitterades den 20 juli för yttrande till dels skolstyrelsen i
Stockholm, dels länsskolnämnden i Stockholms län.
Länsskolnämnden inkom med yttrande den 20 september och skol-
styrelsen den 29 september.
Louise Lettholm inkom den 14 december — efter att ha tagit del av
myndigheternas yttranden — med påminnelser.
3.2 Utredningens innehåll och resultat
Skolstyrelsen anförde i sitt yttrande följande:
Enligt läroplanen för grundskolan, fastställd av regeringen med giltig-
het fr o m 1980 07 01 (Lgr 80), ingår det i skolans uppgifter att fostra
barnen. Såväl rektor som lärare skall därför självfallet reagera när en
elev gör sig skyldig till skadegörelse. Det får således betraktas som ett
åliggande i tjänsten att reagera.
Reaktionen skall stå i rimlig proportion till elevens handlande.
Dvs vid ringa skadegörelse förutsätts en mindre kraftig reaktion,
medan det vid grövre eller upprepad skadegörelse förutsätts en krafti-
gare reaktion från skolans/rektors sida.
Skolförvaltningen kan inte finna något skäl till att skolan inte skulle
tillämpa skadeståndslagens bestämmelser och utkräva någon form av
ersättning för en skada, som en elev vållar skolan. Tvärtom bör det
vara fostrande för eleverna att så tidigt som möjligt få vetskap om vilka
bestämmelser som gäller i samhället.
Möjligheten att kunna överenskomma om en arbetsinsats från en
elevs sida för att kunna gottgöra en skada skall enligt skolförvaltningen
snarast uppfattas som ett erbjudande från skolans sida till den skade-
vållande eleven, eftersom det i de flesta fall torde vara lättare för
eleven att gottgöra en skada genom eget arbete än genom att betala
kostnaden för skadan med egna pengar. Särskilt som en veckas arbete
å 30 timmar i detta sammanhang skall värderas till 2000 kronor.
Flertalet elever torde inte ha möjlighet att med egna pengar betala
en skada. Ett krav från skolans sida på ersättning med ett visst belopp
förutsätter då antingen att föräldrarna betalar eller att kravet kvarstår
till dess eleven får egen inkomst. Inget av dessa alternativ anser
skolförvaltningen vara att föredra framför erbjudandet om att omedel-
Redog. 1990/91:1
304
bart kunna arbeta av skadegörelsen. Att låta föräldrarna betala ersätt-
ningen överensstämmer inte heller med principerna i skadeståndsla-
gen.
Tillämpningen av skolstyrelsens riktlinjer beträffande åtgärder vid
skadegörelse vållad av skolans elever kommer att vara försiktig. Dvs
en förhållandevis kraftig jämkning av skadeersättningen kommer att
medges. Det primära för skolans del är inte att fa full täckning för
kostnaden vid skadegörelse. I stället får det fostrande inslaget ses som
det väsentliga. Skolförvaltningen har upprepade gånger framhållit detta
i riktlinjerna. Det är viktigt att en överenskommelse mellan skolan
och hemmet om att ersätta/arbeta av en skada uppfattas som rimlig av
den berörda eleven och även av andra elever. Därmed skulle det
fostrande syftet kunna uppnås.
Det skall även framhållas att alla överenskommelser om skadeersätt-
ning är frivilliga och förutsätter att föräldrarna/vårdnadshavarna samar-
betar med skolan/rektor. Att föräldrarna företräder sina barn i frågor
som här avses torde stämma väl överens med bestämmelserna i för-
äldrabalken. Bl a stadgas i 6 kap 11 § att "Vårdnadshavaren har rätt och
skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägen-
heter. Vårdnadshavaren skall därvid i takt med barnets stigande ålder
och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önske-
mål." Med personliga angelägenheter avses t ex barnets uppfostran,
uppehälle och utbildning. Av 12 § framgår: "Barnet ingår självt avtal
om anställning eller annat arbete, men endast om vårdnadshavaren
samtycker till avtalet." Skolans ambition kommer att vara att behandla
alla elever lika även om föräldrarna har olika inställning till skadegö-
relse och skadeersättning.
Gällande lagar skall självfallet följas inte bara vad gäller skadeersätt-
ning utan också vad avser tillstånd att arbeta vid viss ålder och med
visst arbete samt i övrigt beträffande frågor som kan tänkas förekomma
i detta sammanhang. Vid tveksamhet i något hänseende t ex vad gäller
ersättningens storlek, arbetets omfattning, medvållande från skolans
sida eller dylikt, gäller detsamma som för samhället i övrigt, nämligen
att en mildare bedömning far göras. Elev och föräldrar har dessutom
alltid möjlighet att föra saken till domstol för prövning om skolans
förslag till överenskommelse skulle uppfattas som orimligt.
Innan överenskommelse om ersättning för skada träffas, som avser
belopp över 2000 kronor eller mer än en veckas arbete, skall centrala
skolförvaltningen alltid konsulteras. Dessutom skall samtliga överens-
kommelser som träffas insändas till centrala förvaltningen oavsett
ersättningens storlek/arbetets omfattning. Härigenom erhålls en kon-
troll från förvaltningens sida på hur riktlinjerna kommer att tillämpas.
Denna omständighet jämte förhållandet att åtgärderna vid skadegörelse
främst skall ha fostrande syfte samt att eventuella överenskommelser
om ersättning är frivilliga bör uppfylla kravet på rättssäkerhet för
eleverna.
Det är viktigt att i detta sammanhang framföra att det inte är fråga
om att rektor skall fastställa något straff för "brottet" skadegörelse. Den
bedömningen kommer även i fortsättningen att ankomma på domsto-
larna att göra i de fall där skadegörelse polisanmäls. Det är endast en
bedömning av skadeersättningens storlek som skall göras på skolan och
som således rektor och vårdnadshavare har att gemensamt ta ställning
till. En domstol har som regel att ta ställning till både straffets
omfattning och ersättningens storlek, vilket är två skilda frågor.
Skolförvaltningen vill även framhålla att de riktlinjer om åtgärder
vid skadegörelse som fastställts 1989 06 21 i princip inte innebär någon
ny syn på skadegörelse jämfört med vad som tidigare gällt. Den
dessförinnan senast till skolorna utsända promemorian vad gäller
1990/91:1
305
skadegörelse är daterad 1986 10 03 och återfinns som bilaga 1 till
skolförvaltningens tjänsteutlåtande 1989 05 25. En skillnad mellan
nämnda promemoria och tjänsteutlåtande är att en mer konkret väg-
ledning till skolan givits i tjänsteutlåtandet i form av tabeller vad gäller
arbetets omfattning i relation till elevens ålder samt att en veckas
arbete å 30 timmar värderats till 2000 kronor. Dessutom har skolför-
valtningen denna gång gått ut med en mer omfattande information till
skolor och hem angående vilka åtgärder som kan komma att vidtas om
skolans elever vållar skadegörelse i skolan.
Genom att kontinuerligt lämna information till skolorna och hem-
men om åtgärder vid skadegörelse är det skolförvaltningens förhopp-
ning att på sikt kunna förändra elevernas inställning till skadegörelse
och därigenom åstadkomma en bättre skolmiljö.
Skolförvaltningen kommer att noggrant följa upp tillämpningen av
riktlinjerna och vid behov omarbeta materialet.
Länsskolnämnden framhöll i sitt yttrande, att man fann den av skolför-
valtningen i tjänsteutlåtandet genomförda analysen av rättsläget kor-
rekt. Man fann det också tillfredsställande, att genom skolstyrelsens
beslut skapats en möjlighet för skolpersonalen att konkret bearbeta
problemen med skadegörelsen och klargöra sambanden mellan de-
struktiva handlingar och deras konsekvenser. Nämnden delade inte
anmälarens farhågor, att skolstyrelsens beslut skulle utgöra ett hot mot
barnets rättssäkerhet och bidraga till maktmissbruk mot minderårig
från skola och vårdnadshavare. Avslutningsvis anförde länsskolnämn-
den:
Skolstyrelsens riktlinjer beträffande skadegörelse vållad av skolans ele-
ver — publicerad i Rapporter från Stockholms skolor 1989:4, liksom
skolförvaltningens brev till Föräldrar och elever — dnr 89-500/464, har
en stark betoning på de ekonomisk-juridiska aspekterna. Några inslag
kommer sannolikt att uppfattas som främmande materia i skolans
elewårdsarbete. Dit hör t ex de tabellariska anvisningarna om arbetsti-
dens omfattning relaterad till skadegörarens ålder, samt värderingen av
elevers arbetsinsats till belopp som framräknas som viss procentsats av
för året gällande basbelopp. Man kan enligt nämnden inte utesluta
risker att skolans fostrande verksamhet ibland kan komma att uppfat-
tas som en affärstransaktion.
Länsskolnämnden ser det som angeläget att skolstyrelsen i det vidare
arbetet verkar för att systemet med frivilliga överenskommelser om
skadeersättningar blir en integrerad del av skolans elevvård och fost-
ran, och att stor vikt i dessa sammanhang läggs på aspekter som rör
elevers sociala och emotionella bakgrund och barns moraliska utveck-
ling.
Enligt skolstyrelsens beslut 1989-06-21 skall skolförvaltningen inom
ett halvår redovisa erfarenheterna av hur riktlinjerna använts och
fungerat i praktiken.
Länsskolnämnden kommer för sin del att följa hur systemet med
frivilliga ersättningsavtal utvecklas och påverkar skolans elevvård.
Louise Lettholm utvecklade i sina påminnelser ytterligare sina kritiska
synpunkter på den av skolstyrelsen anbefallda ordningen för hantering
av skadegörelsefall. Hon ansåg det anmärkningsvärt, att länsskolnämn-
den underlåtit att i egenskap av kontrollmyndighet göra en grundlig
analys av juridiska frågor, kopplad till organisatoriska och etiska frågor
i skolans verksamhet. Hon betonade, att rektor — bl.a. på grund av sin
Redog. 1990/91:1
306
roll i skolans elewårdskonferenser och genom sina relationer till övrig
skolpersonal — ingalunda är någon neutral part, då han i mötet med
det skadegörande barnet och dennes föräldrar skall träffa en överens-
kommelse om skuldfråga och skadeståndsansvar. Vidare framförde hon
synpunkter på frågor om skadegörande elevers avsikt och uppsåt, om
bedömningen av elevs erkännande, som kan vara föranlett av grupp-
tryck i ungdomsgäng, om skolans lagligen grundade möjligheter att
anmäla skadegörelse till polis eller sociala myndigheter i stället för att
själv påta sig ett utredningsansvar, samt om den påstådda frivilligheten
att ingå överenskommelse, vilken för eleven kan vara en chimär, då
vårdnadshavarna och skolan är överens. Slutligen betonade Louise
Lettholm ytterligare sin avvisande inställning till en av grundtankarna
bakom skolstyrelsens beslut, nämligen att man skall träffa juridiskt
bindande civilrättsliga avtal om och med personer, som ännu ej är
civilrättsligt ansvariga.
I föräldrabalken ges föreskrifter bl.a. om barns rättsliga handlingsför-
måga, och om vem som äger företräda barn i angelägenheter, där
barnet inte äger ingå avtal för egen del. Enligt 6 kap. 11 § har
vårdnadshavaren rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör
barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall därvid i takt
med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till
barnets synpunkter och önskemål. Barnet far enligt 12 § självt ingå
avtal om anställning eller annat arbete, dock endast med vårdnadshava-
rens samtycke. Om barnet står under vårdnad av två vårdnadshavare,
gäller enligt 13 § vad som sägs i 11 och 12 §§ om dem tillsammans.
Enligt 9 kap. 1 § är den som är under 18 år omyndig och äger därmed
icke själv råda över sin egendom eller åtaga sig förbindelser i vidare
mån än som följer av vad som skall gälla på grund av lag eller villkor
vid förvärv genom gåva eller testamente. Den underårige (under 18 år)
äger dock enligt 3 § själv råda över vad han genom eget arbete
förvärvat efter det han fyllt 16 år. För den som är omyndig skall finnas
förmyndare. Förmyndare för underårig är enligt 10 kap. 2 § föräldrar-
na, om båda dessa är vårdnadshavare. Om barnet står under vårdnad
av endast den ene föräldern, är denne ensam förmyndare. (Om ingen
förmyndare finns för underårig enligt dessa regler har rätten enligt 4 §
att förordna sådan.) Förmyndaren har enligt 13 kap. 1 § första stycket
bl.a. att förvalta myndlingens förmögenhet och företräda honom i
angelägenheter som rör förmögenheten. Denna huvudregel gäller, så-
vitt inte annat föreskrivs i lag, eller vissa i andra stycket angivna
förutsättningar är för handen.
Skadeståndslagen innehåller bl.a. föreskrifter om skadeståndsansvar
på grund av eget vållande. Enligt 2 kap. 1 § skall den som uppsåtligen
eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada ersätta skadan, såvida
inte annat följer av lagen. I 2 § ges vissa föreskrifter, som tar sikte på
den situationen att skadevållaren är underårig. Den som vållar person-
eller sakskada, och som ej fyllt 18 år, skall ersätta skadan, i den mån
1990/91:1
307
det är skäligt med hänsyn till hans ålder och utveckling, handlingens
beskaffenhet, föreliggande ansvarsförsäkring och andra ekonomiska
förhållanden samt övriga omständigheter. I rättspraxis finns exempel
på utfallet av sådana skälighetsbedömningar. Denna praxis berörs på s.
6 i skolförvaltningens tjänsteutlåtande (bil. 1). Det bör observeras, att
bestämmelserna i skadeståndslagen är dispositiva. De skall enligt 1 kap.
1 § tillämpas, om ej annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal
eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.
Arbetsmiljölagen är enligt 1 kap. 1 § tillämplig på verksamhet i
vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. Enligt 2 §
skall emellertid vid tillämpningen av flertalet av lagens föreskrifter —
bland dem de nedan nämnda bestämmelserna i 5 kap. 1 och 3 §§ —
med arbetstagare likställas bl.a. den som genomgår utbildning, dock ej
elev i lägre årskurs än årskurs 7 i grundskolan eller motsvarande. (I
prop. 1989/90:61 föreslås emellertid att begränsningen vad gäller elever
på grundskolans låg- och mellanstadium avskaffas fr.o.m. den 1 juli
1990.) Lagens 5 kap. innehåller föreskrifter om anlitande av minder-
åriga, dvs. personer under 18 år (1 §) i arbetslivet. Enligt 2 § — som
inte gäller vid normalt skolarbete men som kan tänkas bli tillämplig i
den här aktuella situationen, då elev utför arbete för skolans räkning
som kompensation för skadegörelse (se avsnitt 5 nedan) — får minder-
årig i princip inte anlitas till arbete före det kalenderår under vilket
han fyller 16 år och ej heller innan han har fullgjort sin skolplikt.
Undantag gäller dock för "lätt arbete", som inte är ägnat att inverka
menligt på hans hälsa, utveckling eller skolgång. Enligt 3 § skall
arbetsgivare se till att minderårig arbetstagare inte anlitas till arbete på
sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller
annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling.
Med stöd av bemyndiganden i 5 kap. arbetsmiljölagen och 18 §
arbetsmiljöförordningen (1977:1166) har arbetarskyddsstyrelsen utfär-
dat kungörelse (AFS 1987:11) med föreskrifter om anlitande av min-
deråriga i arbetslivet, vilken innehåller mera detaljerade bestämmelser
i ämnet. (I prop. 1989/90:60 har lagts fram förslag till nya regler om
minimiålder för tillträde till arbete, avsedda att träda i kraft den 1
december 1990; reformförslaget innefattar bl.a. införande av en nedre
åldersgräns vid 13 år men med möjlighet för regeringen eller, efter
regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrelsen att meddela generella
undantag avseende "mycket lätt arbete" vid enstaka tillfällen.)
Att rättsordningen inte är främmande för principen, att underåriga
skadegörare — under förutsättning av eget samtycke — skall kunna
avhjälpa eller begränsa den av dem vållade skadan genom en egen
arbetsinsats för den skadelidandes räkning, framgår av de i skolförvalt-
ningens tjänsteutlåtande åberopade föreskrifterna i 31 kap. 1 § brotts-
balken och lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
Redog. 1990/91:1
308
5 Bedömning
Redog. 1990/91:1
JO Ragnemalm anförde i beslut den 15 februari 1990:
Jag kan inte finna annat än att de av skolstyrelsen fastställda
riktlinjerna i allt väsentligt är förenliga med den rättsliga reglering som
i huvuddrag redovisats i avsnitt 4. Inledningsvis vill jag dock peka på
några oklarheter.
Att skolstyrelsen är införstådd med att reglerna i arbetsmiljölagen
och därtill anslutande föreskrifter om anlitande av minderåriga i
arbetslivet måste följas i varje särskilt fall, där elevs arbetskraft tas i
anspråk enligt avtal, framgår klart av såväl de antagna riktlinjerna som
skolstyrelsens remissvar till JO. Avgörande för att så sker är emellertid,
att berörda skolledningar ges en adekvat och uttömmande information
om vad som härvidlag gäller, så att överenskommelser med elever,
vårdnadshavare och förmyndare utformas i enlighet med gällande
föreskrifter. Då det här rör sig om ett dynamiskt lagstiftningsområde,
måste naturligtvis krävas att skolstyrelsen håller sig underrättad om
utvecklingen och underkastar riktlinjerna en kontinuerlig översyn mot
bakgrund av förändringar i regleringen. Dessvärre visar det sig, att det
till riktlinjerna fogade materialet redan från början varit föråldrat, då
bil. 3 upptar arbetarskyddsstyrelsens den 19 augusti 1980 utfärdade
kungörelse om anlitande av minderåriga i arbetslivet (AFS 1980:13),
vilken redan 1987 ersattes med en ny sådan kungörelse (AFS 1987:11);
även denna sistnämnda kommer av allt att döma inom kort att behöva
ersättas med hänsyn till väntade reformer på området (se härom
avsnitt 4 ovan).
Därtill kommer att det framstår som oklart, hur skolstyrelsen på en
väsentlig punkt uppfattat gällande regler i arbetsmiljölagen. Det gäller
frågan om tillämpligheten av 5 kap. 2 § i lagen, som gäller beträffande
arbetstagare i allmänhet men inte för "den som genomgår utbildning"
i hans ställning som elev — något som är självklart, då åldersgränsen
för anlitande till "arbete" där principiellt bestäms till 16 år, medan
skyldigheten att utföra "skolarbete" ju inträder redan vid 7 års ålder.
För egen del är jag närmast benägen att anse bestämmelsen tillämplig i
den här aktuella situationen, där elev under ferier, lovdagar eller eljest
utanför ordinarie skoltid jämlikt ett åtagande i en överenskommelse av
berört slag utför arbete för skolans räkning. Även om det naturligtvis
ligger ett uppfostrande och pedagogiskt syfte bakom ingåendet av
avtalet, förutsätter inte det i riktlinjerna anvisade systemet, att själva
arbetsinsatsen präglas av för skolverksamhet typiska inslag, utan arbetet
kan i princip innefatta uppgifter av vad slag som helst; det förhållan-
det, att arbetet utförs för skolans — den skadelidandes — räkning,
medför i sig inte, att situationen nödvändigtvis ter sig väsentligt annor-
lunda än vid ett vanligt anställningsförhållande. Det förtjänar i sam-
manhanget att påpekas, att bestämmelsens tillämpningsområde nu fö-
reslås bli vidgat på så sätt, att åldersgränsen inte skall gälla bara i
anställningsförhållanden utan också då minderårig på annat sätt anlitas
309
till eller utför arbete; syftet härmed är bl.a. att eliminera vissa gräns-
dragningsproblem och klargöra, att även mera tillfälliga åtaganden
omfattas (se prop. 1989/90:60 s. 21, 25).
Skolstyrelsen tar inte explicit ställning i denna fråga, men då man i
remissvaret understryker, att gällande lagar skall följas bl.a. "vad avser
tillstånd att arbeta vid viss ålder och med visst arbete", förefaller det
som om man delar min uppfattning härvidlag. Detta medför emeller-
tid, att möjligheterna att genom avtal anlita elev under 16 år till arbete
som kompensation för skadegörelse är starkt begränsade vad gäller
arbetets art. Enligt bestämmelsens nuvarande lydelse kan det bara bli
fråga om "lätt arbete som icke är ägnat att inverka menligt på hans
hälsa, utveckling eller skolgång". Närmare preciseringar ges i arbetar-
skyddsstyrelsens nämnda kungörelse med därtill anslutande allmänna
råd. Enligt 9 § sjätte punkten i kungörelsen får minderårig före det
kalenderår då han eller hon fyller 13 år anlitas endast till "mycket lätt
arbete några enstaka gånger under ett år", och arbetet far varje gång
pågå högst fem dagar i följd; i de allmänna råden understryks att
endast ett fatal arbetsuppgifter — t.ex. "enkel och ofarlig budskickning,
ogräsrensning, bärplockning" — kan anses godtagbara, då det gäller
dessa mycket unga.
Det nuvarande, ytterst begränsade utrymmet för att engagera barn
under 13 år i arbete bibehålls i stort sett oförändrat enligt det lagför-
slag som nu är under behandling i riksdagen. Den gällande bestämmel-
sen i andra stycket av 5 kap. 2 § arbetsmiljölagen om att den som är
yngre än 16 år under vissa omständigheter far utföra "lätt arbete"
förses enligt förslaget med den begränsningen, att den minderårige i
sådant fall måste ha fyllt 13 år. I ett nytt tredje stycke föreslås bli infört
ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bestämmande,
arbetarskyddsstyrelsen att meddela undantag från den nya 13-årsgrän-
sen för viss typ av arbete; det skall emellertid då röra sig om "mycket
lätt arbete av sådant slag att speciella och betydande tillämpningspro-
blem skulle uppstå, om inte undantag meddelades". Enligt förarbetena
skall det vara fråga om arbetsuppgifter, som inte alltför mycket skiljer
sig från "sådana småsysslor som inte räknas som arbete" i arbetsmiljö-
lagens mening, och arbetstidsuttaget måste — liksom nu — begränsas
till "enstaka tillfällen under ett år" (prop. 1989/90:60 s. 19, 20).
Även om skolstyrelsen är helt införstådd med att reglerna till skydd
för minderåriga i arbetslivet måste iakttas, och även om jag inte har
någon anledning att anta, att härvidlag otillåtna överenskommelser
skulle aktualiseras, har jag av flera skäl ansett det angeläget att peka på
problematiken. Ett skäl är, att riktlinjerna med tillhörande bilagor inte
innehåller någon fullt tillfredsställande information till skolledningar-
na om arbetsmiljölagstiftningen; som nämnts, innehåller materialet
också hänvisning till inte längre gällande bestämmelser. Ett annat skäl
är de förändringar i lagstiftningen som aviserats. Ytterst ligger natur-
ligtvis bakom mitt resonemang på denna punkt det förhållandet, att
riktlinjerna gjorts tillämpliga även beträffande mycket unga elever,
t.o.m. i ålderskategorin 6—8 år. Jag måste i beaktande av arbetsmiljö-
lagstiftningen starkt ifrågasätta, om det är rimligt att låta det formalise-
1990/91:1
310
rade systemet — vad gäller ersättning genom eget arbete — omfatta
även de allra yngsta barnen. En sak är, att också dessa i princip är
skadeståndsrättsligt ansvariga för sina handlingar, en helt annan om
det är möjligt och meningsfullt att låta detta ansvar manifesteras i
formliga avtal om en arbetsinsats som kompensation för vållad skade-
görelse. Under förutsättning att reglerna till skydd för minderåriga
strikt iakttas, kan jag givetvis inte på rättsliga grunder kritisera skolsty-
relsen för att den låtit riktlinjerna omfatta även yngre elever, men
riskerna för att komma i konflikt med lagstiftningen ökar givetvis, om
tillämpningsområdet görs så vidsträckt. Man skulle enligt min mening
stå på betydligt säkrare mark, om eleverna på grundskolans låg- och
mellanstadium undantogs från systemet. En sådan ordning ter sig
också naturlig, då lagstiftarens principiella inställning är, att den som
är under 13 år inte skall anlitas till eller utföra arbete.
Jag övergår så till några punkter, där riktlinjerna skulle vinna på att
förtydligas och kompletteras. Det gäller dels några terminologiska
oklarheter, dels en brist i den anbefallda handläggningsordningen.
Som en av de tre parter som skall ingå avtal om reglering av
ersättningsfrågorna nämner skolstyrelsen genomgående "vårdnadshava-
ren". Observeras bör emellertid dels att båda vårdnadshavarnas sam-
tycke erfordras, om eleven skall ersätta skadan genom eget arbete (6
kap. 12 och 13 §§ föräldrabalken), dels att det är förmyndares sam-
tycke som kan erfordras, om eleven skall ersätta skadan genom att
betala av egna medel (13 kap. 1 § föräldrabalken). Förmyndare är
visserligen i flertalet fall identiska med vårdnadshavarna (10 kap. 2 §),
men så är ej alltid fallet.
Den i riktlinjerna angivna handläggningsordningen förefaller i hu-
vudsak vara ändamålsenlig. Dock synes goda skäl kunna anföras för att
elevvårdskonferensen eller skolpsykolog och företrädare för skolhälso-
vården deltar i utredningen efter ett fall av skadegörelse (jfr 3 kap.
33-34 §§ grundskoleförordningen, 1988:655, och 7 kap. 33-34 §§
gymnasieförordningen, 1987:743). Såväl den omständigheten, att orsa-
kerna bakom en elevs skadegörande handlingar kan vara mångfacette-
rade och svårutredda, som det förhållandet, att arbetsinsatser av min-
derårig eventuellt skall övervägas, talar för att elevvårdskonferensens
medverkan kan vara angelägen. Jag har därför med viss förvåning
noterat, att sådan medverkan ej omnämns i skolförvaltningens tjänste-
utlåtande, som på s. 8 innehåller en förteckning över åtgärder från
skolledningens sida vid fall av skadegörelse av elev.
Bortsett från nu gjorda påpekanden finner jag ej anledning till
rättsligen grundad kritik mot skolstyrelsen. Jag delar sålunda inte
Louise Lettholms uppfattning, att skolstyrelsen genom sitt beslut har
låtit skolledningarna överta en roll, som normalt tillkommer domsto-
larna. Det är naturligtvis riktigt, att det ankommer på domstol att
avgöra tvister mellan berörda parter rörande ersättning på grund av
skadegörelse, varvid domstolen har att tillämpa bl.a. reglerna i skade-
ståndslagen. Skolstyrelsen är uppenbarligen inte främmande för att
utnyttja denna form för konfliktlösning, när skolledningen inte kan
träffa en överenskommelse med eleven och dennes vårdnadshava-
1990/91:1
311
re/förmyndare. Ersättningsfrågor i samband med skadegörelse måste
emellertid inte avgöras av domstol. Tvärtom kan det sägas vara önsk-
värt, att parterna i största möjliga utsträckning reglerar ersättningsfrå-
gorna genom avtal, och att domstol anlitas endast när de ej lyckas
uppnå överenskommelse. Louise Lettholm har framfört farhågor för
att elevens legitima intressen och hans rättssäkerhet skulle komma att
äventyras, genom att skolledningen och vårdnadshavarna gör upp
"över huvudet" på eleven. Det måste dock konstateras, att den rättsliga
regleringen bygger på principen, att underåriga i åtskilliga civilrättsliga
angelägenheter företräds av vårdnadshavare eller förmyndare. Rättsord-
ningen kan alltså sägas utgå från antagandet, att den underåriges
intressen tillgodoses på ett adekvat sätt i en överenskommelse, till
vilken såväl han själv som vårdnadshavarna och förmyndarna ansluter
sig.
Anmälaren har även pekat på det förhållandet, att skolledningen
(rektor) inte kan förväntas vara opartisk i ersättningsärendena på
samma sätt som en domstol. Givetvis förhåller det sig så. Rektor
företräder ju den skadelidande parten, skolan. Han förhandlar med
den andra parten, eleven och dennes företrädare (vårdnadshava-
re/förmyndare) med sikte på en överenskommelse. Parterna företräder
härvid sina respektive intressen. Om de inte kan komma till en
uppgörelse, kan tvisten komma att avgöras av domstol, varvid skolan
och eleven alltfort är motparter, nu i processen. Skolledningens roll
vid reglering av ersättningsfrågorna genom frivillig överenskommelse
och domstolens roll vid reglering genom tvistemålsprocess är således
helt olika och bör inte sammanblandas.
Sammanfattningsvis kan jag således inte finna, att skolstyrelsens rikt-
linjer för att komma till rätta med skadegörelsen i skolan på någon
väsentlig punkt kan sägas strida mot den rättsliga regleringen. Mot
bakgrund av arbetsmiljölagstiftningens bestämmelser till skydd för
minderåriga har jag dock ifrågasatt lämpligheten av att låta systemet —
vad gäller ersättning genom eget arbete — omfatta även barn under 13
år, dvs. eleverna på grundskolans låg- och mellanstadium. Jag har
också framfört några detaljanmärkningar avseende terminologiska
oklarheter i riktlinjerna och brister i den där anvisade handläggnings-
ordningen.
Avslutningsvis vill jag framhålla, att jag finner det välbetänkt, att
skolstyrelsen avser att noggrant följa upp tillämpningen av riktlinjerna
och vid behov omarbeta dem. Jag har också med tillfredsställelse
noterat, att länsskolnämnden kommer att följa hur systemet med
frivilliga ersättningsavtal utvecklas och påverkar skolans elevvård. Då
skolöverstyrelsen — liksom länsskolnämnden — har tillsyn över sko-
lan, tillställer jag SÖ en kopia av detta beslut.
Redog. 1990/91:1
312
Beslut av skolstyrelse att debitera gymnasieskolans
elever kopieringsavgift med visst belopp per termin
har förklarats strida mot lag
(Dnr 2471-1989)
Skolstyrelsen i Stockholm beslöt den 21 juni 1989 att införa en
kopieringsavgift i gymnasieskolan i Stockholm. Avgiften skulle tas ut
av varje elev med 50 kronor per termin från och med höstterminen
1989.
Elevorganisationen Stockholms län avlät den 7 september en skri-
velse till skolstyrelsen, vari organisationen gjorde gällande, att kopie-
ringsavgiften strider mot bestämmelserna i 5 kap. 14 § skollagen
(1985:1100). I skrivelsen anfördes även att avgiften drabbar gymnasie-
eleverna orättvist, eftersom elever på olika linjer och i olika klasser lar
kopior i skiftande antal. Elevorganisationen uppmanade skolstyrelsen
att ompröva beslutet om kopieringsavgift, vilken man betraktade som
en förtäckt skolavgift.
I ett svar till Elevorganisationen den 13 september 1989 hävdade
skolförvaltningen, att beslutet inte strider mot föreskrifterna i 5 kap.
14 § skollagen, och att beloppets storlek är så ringa, att avgiften inte
alltför hårt drabbar den enskilde eleven. Skolförvaltningen meddelade,
att ingen ny behandling av frågan i skolstyrelsen var aktuell.
Sedan Elevorganisationen Stockholms län begärt JO:s granskning av
skolstyrelsens beslut mot bakgrund av föreskrifterna i 5 kap. 14 §
skollagen infordrades yttranden från dels skolstyrelsen i Stockholm,
dels skolöverstyrelsen.
I den i ärendet centrala rättsfrågan hävdade skolstyrelsen, att kopie-
ringsavgiften, sådan den utformats enligt skolstyrelsens beslut, har stöd
i skollagen. Skolstyrelsen åberopade härvid främst den passus i 5 kap.
14 § som lyder sålunda: "Huvudmannen får dock besluta att eleverna
skall hålla sig med vissa egna sådana hjälpmedel."
Skolöverstyrelsen hävdade, liksom Elevorganisationen, motsatt upp-
fattning. SÖ fann med stöd av vissa motivuttalanden, att befogenheten
att ålägga eleverna att betala en avgift måste vara kopplad till en
motprestation i varje enskilt fall, och att eleven måste ha full frihet att
anta eller avböja erbjudandet att köpa läromedlet i fråga av skolan.
Eftersom den av skolstyrelsen införda kopieringsavgiften inte avsåg
ersättning för någon prestation i det enskilda fallet, var avgiften enligt
SÖ:s uppfattning närmast att likna vid ett slags terminsavgift, och
sådan är inte tillåten enligt skollagen.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 15 januari i bedömningsdelen
följande:
Enligt huvudregeln i 5 kap. 14 § skollagen skall utbildningen i
gymnasieskolan vara kostnadsfri för eleverna. De skall utan kostnad ha
tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra därmed jämförliga
hjälpmedel som behövs för utbildningen. — Stenciler och fotokopior
måste anses vara med böcker jämförliga hjälpmedel (läromedel).
1990/91:1
313
Lagen medger två undantag från huvudregeln. Enligt det första får
huvudmannen besluta, att eleverna skall hålla sig med vissa egna
sådana hjälpmedel som omnämns i huvudregeln. Det är denna före-
skrift som skolstyrelsen huvudsakligen åberopar som stöd för kopie-
ringsavgifterna. Enligt det andra undantaget far i verksamheten också
förekomma enstaka inslag, som kan föranleda en obetydlig kostnad för
eleverna i något annat avseende. Härmed avses uppenbarligen kostna-
der för annat än läromedel, skrivmateriel och verktyg (jfr lagtextens
uttryck "i något annat avseende"). Av motiven framgår att lagstiftaren
närmast åsyftat smärre utgifter i samband med studiebesök o.d. (prop.
1985/86:10 s. 33, 101 och 107). Sålunda kan tveklöst konstateras att
detta undantag från huvudregeln ej kan åberopas som stöd för avgifter
avseende kopiering av läromedel.
Med stöd av det första undantaget från huvudregeln — vilket inte
har någon motsvarighet i föreskrifterna om kostnader för utbildningen
i den obligatoriska grundskolan — kan huvudmannen besluta, att
eleverna själva skall hålla sig med visst hjälpmedel, t.ex. en lärobok,
och erbjuda de elever som så önskar att mot avgift förvärva detta
hjälpmedel genom skolan. Jag delar skolöverstyrelsens uppfattning, att
avgift som skall tas ut av elev med stöd av detta undantagsstadgande
måste vara kopplad till en bestämd motprestation i varje enskilt fall,
t.ex. leverans av ett läromedel, som eleven ålagts att hålla sig med. Det
måste också stå eleven fritt att avböja erbjudandet och förvärva det
anbefallda hjälpmedlet på annat sätt än genom skolan.
Den av skolstyrelsen fastställda kopieringsavgiften har inte sådan
koppling till bestämd och frivilligt ianspråktagen motprestation att den
kan anses legitimerad genom föreskriften, att skolstyrelsen får besluta,
att eleverna skall hålla sig med vissa egna hjälpmedel. Det faktiska
sambandet mellan den terminsvis debiterade, för alla elever lika stora,
kopieringsavgiften och under terminen förekommande utdelning av
kopior framstår tvärtom som synnerligen svagt. I likhet med elevorga-
nisationen har jag med förvåning noterat skolstyrelsens uttalande i
remissyttrandet, att — enligt skolförvaltningens bedömning — "kopie-
rat material förekommer ytterst sporadiskt men har ändå stor omfatt-
ning". Om detta är det verkliga förhållandet, måste det rimligen
innebära, att olika elevgrupper och klasser erhåller kopierat material i
synnerligen skiftande omfattning. Den schablonmässiga avgiften — lika
för alla — måste då sägas vara svagt eller inte alls relaterad till den
prestation för vilken den uppges utgöra ersättning. Mot bakgrund av
angivna omständigheter blir min bedömning — liksom SÖ:s — att
avgiften, trots beteckningen kopieringsavgift, i praktiken snarast är att
jämföra med ett slags deltagar- eller terminsavgift.
Jag anser sålunda, att inget av undantagsstadgandena i 5 kap. 14 §
skollagen ger stöd för den av skolstyrelsen införda kopieringsavgiften.
Då utbildningen enligt huvudregeln skall vara kostnadsfri för eleverna,
blir min slutsats, att avgiften strider mot lag.
Redog. 1990/91:1
314
Med dessa kritiska uttalanden avslutar jag ärendet. Jag emotser dock
besked om de åtgärder skolstyrelsen vidtagit, sedan den tagit del av
detta beslut.
Anm. Begärd redovisning lämnades den 8 februari 1990. Av denna
framgår att skolförvaltningen omedelbart efter det att man tagit del av
JO:s ovan återgivna beslut underrättat samtliga rektorer i gymnasiesko-
lan i Stockholm om beslutets innehåll; i meddelandet gavs också
anvisningar om återbetalning av erlagda avgifter. Skolstyrelsen beslöt
den 1 februari 1990 att fr.o.m. vårterminen 1990 upphäva sitt beslut
om uttagande av kopieringsavgifter i gymnasieskolan.
Elever i grundskolans låg- och mellanstadium testa-
des i ett projekt, lett av skolpsykolog. Informationen
om testet till eleverna och deras föräldrar var brist-
fällig. Kravet på s.k. informerat samtycke tillgodosågs
inte. Även vissa sekretessfrågor diskuteras
(Dnr 514-1989)
Eric af Wetterstedt påtalade i en anmälan till JO den 27 februari 1989
vissa felaktigheter, som enligt hans uppfattning begåtts vid genomfö-
randet av en psykologisk testning av elever på låg- och mellanstadiet i
Falun. Huvudansvariga för testningens genomförande uppgavs vara
skolpsykologen Kjell Åhslund och biträdande skolchefen Ingemar Nils-
son.
1 anmälan hävdades sammanfattningsvis
alt undersökningen innefattar grovt kränkande och olaglig personre-
gistrering samt brott mot såväl privatlivets helgd som individens inte-
gritet,
att undersökningen i omfattande utsträckning genomförts utan att
föräldrarna till testade barn informerats i förväg,
att registrerade uppgifter om enskilda elever följer dem under lång
tid i skolan och delges bl.a. lärare, som inte har tystnadsplikt, ett
förhållande som kan vålla såväl barnen som deras föräldrar stor skada,
att Kjell Åhslund låtit påskina, att testningen vore obligatorisk för
eleverna.
Anmälaren krävde också, att de 72 frågor som används vid testning-
en av barnen skulle offentligöras för deras föräldrar.
Skolstyrelsen i Falun inkom till JO med upplysningar, vilka innefat-
tade bl.a. yttrande av Kjell Åhslund och Ingemar Nilsson samt deras
redovisning för projektet Självkänsla, i vilket testningen av eleverna
var ett huvudinslag.
Skolstyrelsen hävdade, att såväl det använda testet — konstruerat vid
Lunds universitet — som själva hanteringen av testet uppfyllde de i
psykologförbundets etiska regler uppställda kraven. Vidare uppgavs att
Redog.
1990/91:1
315
det var fullt frivilligt för föräldrarna att välja att låta sina barn delta Redog. 1990/91 1
eller ej delta i testningen, och att även eleverna själva hade rätt att
avstå.
Under utredningen upplystes att anmälaren även polisanmält skol-
psykologen Kjell Åhslund för brott mot tystnadsplikt, samt att åklagar-
myndigheten i Falun den 7 mars 1989 beslutat att ej inleda förunder-
sökning, då det som anförts i Eric af Wetterstedts anmälan inte gav
anledning till antagande att brott förövats.
Som led i utredningen infordrades Sveriges psykologförbunds etiska
principer, riktlinjer och råd, till vilka de för testningen ansvariga
hänvisat.
JO Ragnemalm anförde i sitt beslut i ärendet den 20 september 1989 i
bedömningsdelen följande.
Mot bakgrund av vad som framkommit under utredningen finner
jag skäl att inom ramen för min granskning, som huvudsakligen är
inriktad på en rättslig kontroll av myndigheternas och deras befatt-
ningshavares agerande, ta upp tre frågeställningar som aktualiserats i
anmälan. Jag kommer sålunda att behandla testningens funktion med
hänsyn till målen för skolans arbete med eleverna samt användningen
av testresultaten (1), frågan om formell och reell frivillighet för delta-
garna och deras föräldrar (2) och slutligen vissa sekretessfrågor (3).
Den i förevarande ärende aktualiserade elevtestningen ingår som ett
moment i projektet Självkänsla, om vars genomförande skolstyrelsen i
Falun fattat beslut. En undersökning av detta slag är inte ett obligato-
riskt inslag i skolans verksamhet enligt skolförfattningarna eller läro-
planen. Projektets syfte synes emellertid vara att utveckla medel och
metoder för att uppfylla de övergripande målen enligt 1 kap. 1 §
skollagen — i första hand målet att i samarbete med hemmen främja
elevernas utveckling till harmoniska människor — och för att realisera
läroplanens intentioner med avseende på elevernas personlighetsut-
veckling. Projektet måste sålunda med hänsyn till sitt syfte anses ligga
väl i linje med skolans åligganden enligt författning och läroplan.
Själva testningen har enligt de för undersökningen ansvariga en
tvåfaldig funktion. Huvudsyftet är att följa olika klassers resultat och
mäta effekterna i hela klasser av lärares och andras insatser för att
stärka elevernas självkänsla. I denna del syftar testningen således till en
kontroll av skolans förmåga och eventuella förändringar i denna
förmåga, inte till kontroll av enskilda elever. Emellertid föreligger
också ett bisyfte, nämligen att snabbt uppmärksamma elever med stora
problem, exempelvis vid fall av tyst mobbning. I denna del fokuseras
sålunda intresset på de enskilda individerna, varför vissa integritets-
skyddsaspekter förtjänar beaktande. Jag återkommer till dessa aspekter
vid behandlingen av spörsmål om frivillighet och sekretess. 1 detta
sammanhang vill jag endast peka på en komplikation, som synes vara
en följd av det använda testets begränsade tillförlitlighet.
316
De ansvariga uppger, att det liksom vid all psykologisk testning finns
en hel del felkällor, som man måste känna till för att kunna använda
testet på ett meningsfullt sätt. Dessa felkällors inflytande minskar ju
fler som testas, varför man kan vara säkrare på ett gruppresultat än på
en given individs resultat. Vad gäller svar på en enskild fråga sägs ett
sådant kunna tolkas, om det är en stor grupp som svarar, men icke
tillåta någon som helst slutsats i det enskilda fallet. Hela testresultatet
enligt det använda frågeformuläret kan, såvitt avses enskild elev, i bästa
fall ge upphov till användbara antaganden — många gånger inte ens
det. Det bör därför inte övertolkas eller användas som enda informa-
tion.
Skolpsykologerna är uppenbarligen medvetna om att testresultaten
inte utan vidare är tjänliga som underlag för slutsatser om enskilda
elever. Information om elever, som förmodas ha stora problem, går
dock vidare till berörda lärare. De ansvariga säger sig initiera åtgärder
1 de fall som direkt oroar dem själva. Det framstår som mycket
väsentligt, att lärarna i sådana fall av psykologerna far en fullständig
och nyanserad information, i vilken testresultatens osäkerhet och brist-
er som grund för slutsatser om enskilda individer starkt betonas. Eljest
torde risken vara uppenbar för sådana övertolkningar som de ansvariga
själva varnar för.
Enligt bitr, skoldirektörens och skolpsykologens yttrande har medver-
kan i testningen varit frivillig för eleverna och deras föräldrar alltifrån
projektets start. Skolstyrelsens beslut att genomföra projektet synes vila
på bl.a. förutsättningen, att den enskilde eleven skall genomgå testning-
en endast efter eget/föräldrars samtycke. I yttrandet uppges vidare att
hanteringen av testningen är förenlig med psykologförbundets etiska
regler. Som framgår av utredningen innefattar Sveriges psykologför-
bunds etiska principer, riktlinjer och råd krav på informerat samtycke
från klienter/undersökningsdeltagare samt från vårdnadshavare, om
undersökningsdeltagaren är minderårig. Med informerat samtycke för-
stås att klienten/undersökningsdeltagaren frivilligt väljer att delta, se-
dan psykologen så förståeligt som möjligt informerat om planerade
åtgärder. Undersökningsdeltagare skall i största möjliga omfattning
informeras om avsikten, metoder och väntade effekter av undersök-
ningen och om alla övriga inslag i denna som rimligtvis kan tänkas
påverka villigheten att delta.
Det har ej ifrågasatts, att den formella frivilligheten upprätthållits. I
de fall då föräldrar begärt, att deras barn skall fa stå utanför undersök-
ningen eller elev själv begärt att fa avstå från att delta, torde sålunda
viljeyttringarna ha respekterats. Däremot synes den reella frivilligheten
ha varit sämre tillgodosedd, i vart fall vad gäller föräldrarna. Den
informationsstencil som distribueras till berörda föräldrar inbjuder
visserligen föräldrarna att ställa frågor till klassläraren eller till skol-
psykologerna, men den innehåller ingen som helst information om att
barnens deltagande i testningen är frivilligt, eller att föräldrarnas
1990/91:1
317
samtycke krävs. Tvärtom är skrivelsen enligt min uppfattning ägnad att
framkalla missuppfattningen, att deltagandet är obligatoriskt. I skrivel-
sen meddelas utan några reservationer, att "alla barn i Falun i årskurs
4 samt en del klasser i årskurs 1" kommer att få fylla i ett frågeformu-
lär. Den förälder som inte i förväg är synnerligen väl informerad torde
ha svårt att av den citerade formuleringen dra slutsatsen, att deltagan-
det är frivilligt. Av yttrandet framgår att fylligare information har givits
vid föräldramöten. Eftersom inte alla föräldrar deltar vid dessa möten,
är dock inte detta tillfyllest. För att föräldrarna i realiteten skall fa den
möjlighet att avgöra om deras barn skall delta i testningen som enligt
skolstyrelsen och skolpsykologerna tillkommer föräldrarna, bör den
skriftliga informationen till dem innehålla otvetydiga upplysningar om
att den förälder som så önskar kan anmäla till skolan, att so-
nen/dottern ej skall delta.
Av det nyss sagda framgår att jag inte till alla delar instämmer i den
i yttrandet hävdade uppfattningen, att hanteringen är förenlig med
Sveriges psykologförbunds etiska principer och riktlinjer. Den förälder
som mottagit skolpsykologernas informationsstencil och därefter ej
avhörts kan inte anses ha givit ett informerat samtycke — detta främst
av den anledningen att han i flertalet fall inte torde ha insett, att man
över huvud efterfrågade hans samtycke. Härtill kommer att informatio-
nen om undersökningens syfte och resultatens användning är så kort-
fattad, att det framstår som synnerligen tveksamt, om den kan anses
motsvara kraven i avsnitt VIII p. 6 och 9 av psykologförbundets etiska
principer. För att informationen skall kunna läggas till grund för
"informerat samtycke" i den betydelse detta begrepp ges i de etiska
principerna, borde det exempelvis uttryckligen framgå av meddelandet
till föräldrarna, att den enskilde elevens resultat kan komma att delges
hans nuvarande och blivande lärare.
Sammanfattningsvis finner jag, att informationen till elevernas för-
äldrar ej ger en fullständig och rättvisande bild av förutsättningarna för
deltagande i testningen, sådana som skolstyrelsen och skolpsykologerna
fastställt dem. På denna punkt kan de ansvariga inte undgå kritik.
I ärendet har aktualiserats sekretessfrågor av två slag. Anmälaren har
dels begärt, att frågorna i det använda testet skall offentliggöras för
föräldrarna, dels ifrågasatt om hanteringen av svaren är förenlig med
gällande regler om tystnadsplikt.
Vad gäller frågeformulärets innehåll hänvisar skolstyrelsen till att
det faller under s.k. instrumentell sekretess. Sekretess gäller sålunda
enligt 4 kap. 3 § sekretesslagen för uppgifter som ingår i frågeformulä-
ret. (Beträffande tillämpningen av detta stadgande på innehållet i
standardiserat prov för skolpsykologisk testning, se JO 1988/89 s. 242.)
Utöver denna upplysning konstaterar jag endast, att anmälaren —
såvitt framgår av utredningen — ej begärt att själv få ta del av
frågeformuläret. Han har i stället krävt, att det skall delges andra — de
berörda föräldrarna. Den på bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsför-
1990/91:1
318
ordningen baserade rätten att ta del av sådana allmänna handlingar för
vilka sekretess ej gäller avser inte dylikt offentliggörande för tredje
man.
Vad gäller hanteringen av undersökningsresultaten, har anmälaren
gjort gällande, att eleverna kan vållas skada, genom att information om
resultaten i vissa fall delges "lärare och andra utan tystnadsplikt".
Härtill är att säga följande.
Det är visserligen riktigt, att den stränga sekretess som enligt 7 kap.
9 § första stycket sekretesslagen gäller i bl.a. grundskolan för uppgift
som hänför sig till psykologisk undersökning endast omfattar uppgifter
hos psykolog och kurator, dvs. i den särskilda elevvården. Emellertid
omfattas enligt stadgandets andra stycke även uppgift om enskilds
personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt av
sekretess. Denna sekretess, som sålunda gäller t.ex. inom den elevvård
som bedrivs av lärare, är visserligen svagare än sekretessen inom den
särskilda elevvården enligt första stycket, så till vida som sekretessre-
geln i andra stycket är konstruerad med s.k. rakt skaderekvisit, medan
omvänt skaderekvisit gäller enligt första stycket. Som framhålls i
kommentaren till sekretesslagen bör emellertid i praktiken "skade-
prövningen enligt andra stycket oftast leda till samma resultat som
enligt det omvända skaderekvisitet. Om alltså en skolpsykolog anser sig
böra lämna en känslig uppgift om en elev till en lärare, har läraren att
iaktta sekretess i fråga om denna uppgift också enligt det raka skade-
rekvisitet" (Corell m.fl. Sekretesslagen, 2 u. s. 179).
Påståendet, att lärare och andra befattningshavare inom skolan sak-
nar tystnadsplikt rörande uppgifter som hänför sig till testningen, är
således inte korrekt. I övrigt kan konstateras att åklagarmyndigheten ej
funnit anledning till antagande, att brott mot tystnadsplikt förövats.
Med dessa — som framgår av avsnitt 2 delvis kritiska — uttalanden
avslutas ärendet.
Skollednings ansvar för motverkande av pennalism
och mobbning bland elever; kritik mot skolledning
för bristfällig kontroll vid en av elevförening anord-
nad s.k. insparksceremoni
(Dnr 2388-1989)
Inom ombudsmannaexpeditionen upprättades den 26 september 1989
en PM, vari följande antecknades:
Av uppgifter i pressen (Skövde Nyheter den 19 september 1989)
framgår att en s.k. inspark, "nollning", av förstaårselever på en teknisk
gymnasielinje vid Västerhöjdskolan i Skövde arrangerats i regi av
teknistföreningen vid skolan. Enligt artikeln förekom vissa våldsinslag,
grovt kränkande tillmålen med rasistisk ton samt handlingar med
pennalistisk tendens vid ceremonin. Skolledningen påstås ha samrått
med teknistföreningen vid utformningen av regler för arrangemanget,
som delvis synes ha ägt rum på lektionstid och i skolans lokaler.
1990/91:1
319
Med anledning av uppgifterna bör JO inhämta upplysningar röran-
de det inträffade från skolstyrelsen i Skövde kommun. Upplysningarna
bör innefatta yttrande från rektor för Södra rektorsområdet, Väster-
höjdskolan, till belysning av skolledningens roll i sammanhanget och
dess syn på det inträffade.
Genom remiss den 27 september anmodades skolstyrelsen i Skövde
kommun att inkomma med upplysningar rörande de händelser som
aktualiserats i promemorian.
Skolstyrelsen anförde i yttrande, som inkom den 1 november, bl.a.
följande:
Skolstyrelsen har så snart det varit möjligt, kl 10.00, dagen efter
händelsen erhållit nöjaktig information från skolledningen på Väster-
höjdskolan om det inträffade.
Skolstyrelsen ser i likhet med rektor mycket allvarligt på en händel-
se av detta slag och har vid sammanträde med skolans ledning givit
denne stöd i sitt agerande och godkänner det av rektor framförda
förslaget om en arbetsgrupp för framtagande av ett trevligt välkomst-
program för skolans nya elever.
I bilagt yttrande från Västerhöjdskolans rektor redovisade denne bl.a.
de regler för den årliga insparksceremonin som enligt beslut av skol-
ledningen gällt sedan tre år. Dessa regler innehöll följande punkter:
1. Syftet med nollningen skall vara att elever i högre årskurser och de
nya eleverna i åk 1 skall lära känna varandra och att öka sammanhåll-
ningen mellan elever i olika årskurser.
2. Teknistföreningen vid skolan skall arrangera nollningen, som skall
begränsas till en eftermiddag på skoltid.
3. Skolledningen skall godkänna det program som teknistföreningen
planerat.
4. Teknistföreningen skall inför samtliga deltagande klasser (detta läsår
åk 4 och några elever från åk 3) gå igenom programmet och de
direktiv som skolledningen givit.
Redog. 1990/91:1
Beträffande planeringen av 1989 års nollningsceremoni upplyste rek-
torn, att te knistfö ren ingens organisationskommitté, som bar huvudan-
svaret för förberedelserna, två gånger samrått med skolledningen om
programmet. Skolledningen hade därvid mycket noga påmint om syftet
med nollningen och varnat för den risk som alltid finns, att några
elever kan ta över nollningen på ett sätt som inte stämmer med
planerna och syftet. Programmet skulle innefatta fyra delavsnitt, av
vilka det första skulle äga rum i skolans aula, det andra på skolgården,
det tredje vid Livets brunn och det fjärde i skolans matsal.
Beträffande ceremonins genomförande anförde rektorn:
Nollningen genomfördes måndagen den 18 september. Tyvärr inträffa-
de det som inte fick hända, några maskerade elever i militärliknande
kamoflageklädsel kom att helt i strid mot planeringen dominera pro-
grammet i aulan. Eleverna utsattes för skrik och vrål, förnedrande
tillmålen samt hotades med träpåkar. Det visade sig också att organisa-
törerna inte hade givit skolledningen en korrekt och fullständig hel-
320
hetsbild av aulaprogrammets utformning, varför tillställningen kom att
utvecklas på ett helt oacceptabelt sätt, vilket inte minst den närvarande
pressen noterade.
Skolledningen, rektor och en studierektor, var närvarande vid den
andra programpunkten, stafetten på skolgården. Vi talade med många
elever i åk 1 och konstaterade att de var vid tämligen gott mod och
ville fortsätta nollningen. Vi ingrep också mot någon militärklädd
yngling som viftade och skrek. Vi hade då inte klart för oss vad som
hade hänt i aulan. Vi träffade sedan flera elever under det avslutande
tårtkalaset i matsalen.
Vi fick bekräftat att ingen elev hade fått några fysiska skador.
Anmärkningsvärt nog hade de inte reagerat för att någon skulle kunna
göra en koppling mellan det de hade varit utsatta för och den terror
och tortyr som förekommer i vissa länder. Att vissa inslag kunde
uppfattas ha en fascistisk prägel tycktes vara helt främmande för
eleverna. Samma naiva aningslöshet visade de flesta eleverna bland
arrangörerna och övriga deltagare. Vi fick tillfälle att under denna
avslutning ha allvarliga samtal med flera elever.
Rektorn redogjorde vidare för en serie åtgärder, som skolledningen
vidtagit dagarna efter insparksceremonin. Till dessa åtgärder hörde
genomgångar och allvarliga samtal med eleverna i årskurs 4 och 3,
infordran av förklaring från organisatörerna i teknistföreningen, infor-
mation till kommunens skolstyrelse och skolchef samt anmodan till
lärarna i humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen att ta upp det
inträffade i sin undervisning.
Avslutningsvis anförde rektorn:
Skolledningen vid Västerhöjdskolan ser mycket allvarligt på det inträf-
fade.
Skolledningen beklagar misstaget att inte någon skolledare eller
lärare var närvarande i aulan.
Skolledningen kommer inte att tillåta någon s.k. nollning nästa
läsår.
Skolledningen kommer att tillsätta en arbetsgrupp med lärare och
elever som tillsammans med skolledningen skall arbeta fram ett förslag
till ett trevligt välkomstprogram för skolans nya elever, ett program
som skall präglas av den fina anda som trots allt finns på Västerhöjd-
skolan.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 7 december i bedömningsdelen
följande.
Mobbning, pennalism och andra former av trakasserier av elever är
liksom rasism oacceptabla företeelser i skolans värld. Av målbeskriv-
ningar i såväl skollagen som gällande läroplaner följer att det tillhör
skolans huvuduppgifter att med kraft motverka uppkomsten av sådana
missförhållanden och stävja dem, om de trots allt uppträder. Skolled-
ningen har ett betydande ansvar härvidlag.
Initiativet att till granskning ta upp skolledningens agerande i sam-
band med insparksceremonin vid Västerhöjdskolan skall ses i ljuset av
min inledningsvis redovisade uppfattning om dessa frågors stora bety-
delse.
Av utredningen framgår att skolledningen delar min uppfattning, att
av skolan sanktionerade invignings- eller insparksceremonier inte får
innehålla inslag, som kan tolkas som pennalism eller skändning av
1990/91:1
321
11 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
elever. De regler rörande ceremonins form och innehåll — med krav
på skolledningens godkännande av programmet — som gällt under de
senaste åren har uppenbarligen avsetts utgöra en garanti mot risken för
att arrangemanget skall urarta. Reglerna förefaller i sig ändamålsenliga.
Den tillämpade ordningen synes bygga på förutsättningen, att teknistfö-
reningen och de elever i de högre årskurserna som svarar för arrange-
mangets genomförande agerar på ett ansvarsfullt sätt och dessutom kan
kontrollera händelseutvecklingen, så att inte några oansvariga elev-
grupper "tar över" evenemanget.
Skolledningen har enligt min uppfattning brustit vad gäller kontrol-
len av att eleverna förmådde motsvara det givna förtroendet. I efter-
hand är det lätt att konstatera, att skolledare eller lärare borde ha varit
närvarande under nollningens samtliga moment, inklusive samlingen i
aulan. Skolledningen uppger, att man varnade arrangörerna för den
risk som alltid finns, att några elever kan ta över ett arrangemang av
detta slag och ge det en inriktning, som inte stämmer med uppgjorda
planer och arrangemangets syfte. Insikten om denna risk borde ha
föranlett skolledningen att tillse, att lärare eller skolledare övervakade
alla faser av nollningen. Jag noterar, att skolledningen själv anser, att
det var ett misstag att så inte skedde.
De åtgärder som skolledningen genomförde under den närmaste
tiden efter nollningen vittnar om att man ser med stort allvar på sin
uppgift att motarbeta tendenser till mobbning, pennalism och andra
trakasserier samt rasism bland eleverna. Åtgärden att inställa nästa
läsårs nollning och verka för en annan form av välkomstprogram för
skolans nya elever synes väl ägnad att minimera risken för ett uppre-
pande av detta års misslyckande. Av det sagda framgår att jag inte
finner någon anledning till kritik mot skolledningen för dess agerande
efter insparksceremonin den 18 september.
Med dessa till viss del kritiska uttalanden avslutas ärendet.
Redog. 1990/91:1
322
Plan- och byggnadsväsendet
Redog. 1990/91:1
Kritik mot länsstyrelse angående utformning av re-
miss till byggnadsnämnd med anledning av besvär
över beslut av nämnden
(Dnr 3026-1989)
Vid inspektion av byggnadsnämnden i Sollefteå kommun den 17
november 1989 antecknades till protokollet bl.a. följande.
2.12 Ärendet 1988-01-15, § 4. Länsstyrelsen i Västernorrlands län hade
tillställt byggnadsnämnden en remiss med följande lydelse (länsstyrel-
sens dnr 11.105-3167-87).
Översändes för yttrande senast 1988-02-01. Till handlingarna skall
fogas avskrift av överklagade beslutet, delgivningsbevis samt nämndens
prövade handlingar.
Observera! Finner nämnden att klaganden inte är besvärsberättigad
eller att något nytt inte tillförts genom besvären, behöver yttrande inte
avges i sakfrågan. Besvären förväntas då åter så snart som möjligt med
bifogande av ovan nämnda handlingar. Anledningen till att nämnden
avstår från yttrande bör då också anges.
JO beslöt att inhämta yttrande från länsstyrelsen om anledningen till
den valda formuleringen "inte är besvärsberättigad".
Efter remiss anförde länsstyrelsen följande.
Besvär över byggnadsnämnds beslut varom här är i fråga överklagas
genom att en besvärshandling ges in till länsstyrelsen. När besvärs-
handlingen kommit in till länsstyrelsen och ärendet börjat beredas,
vidtas olika åtgärder beroende på ärendetyp och vem som har klagat.
Om det är en granne som klagar över ett meddelat tillstånd och det
inte framgår att åtgärden redan utförts, infordrar länsstyrelsen omgåen-
de alla handlingar som rör ärendet hos byggnadsnämnden efter tele-
fonkontakt med nämndens kansli. Skälet härför är att det vid besvär av
granne ofta blir fråga om inhibitionsprövning.
I övriga fall, då inhibitionsprövning inte kommer ifråga, översänds
klagoskriften med en remiss till byggnadsnämnden, i vilken länsstyrel-
sen begär att få nämndens yttrande m.m.
För att påskynda handläggningen har i länsstyrelsens remisskrivelse
bl a angivits: "Finner nämnden att klaganden inte är besvärsberättigad
... behöver yttrande inte avges i sakfrågan." Skälet till detta är att
nämnden skall slippa avge yttrande i sak i följande fall. Dels om
nämnden kan konstatera vid grannbesvär över redan utförd åtgärd att
klaganden sannolikt inte kommer att anses vara besvärsberättigad, dels
i samtliga ärendetyper om nämnden bedömer att besvären kommit in
för sent. I dessa fall är det också länsstyrelsens avsikt att yttrandena
skall kunna avges efter delegation, varför akten bör kunna återsändas
till länsstyrelsen efter kort handläggningstid.
323
Trots remissens ordalydelse — som är mindre lyckligt utformad —
tillämpar byggnadsnämnderna den så att de avstår från att yttra sig i
sak om de finner att besvären kommit in för sent.
Länsstyrelsen avser att omarbeta remissblanketten så att det klart
framgår för byggnadsnämnderna i vilka fall de kan avstå från yttrande
i sak.
I beslut den 15 februari 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Såsom remissblanketten utformats får man intrycket, att byggnads-
nämnden alltid skall göra en prövning av frågan om den klagande är
besvärsberättigad. En sådan ordning ter sig för mig helt orimlig,
eftersom det är besvärsmyndigheten som exklusivt har att pröva frågor
av detta slag. Då länsstyrelsen har gjort gällande, att de fall som man
haft i åtanke avser s.k. grannbesvär, vill jag för övrigt påpeka, att det i
denna ärendetyp torde vara ytterst sällsynt att den klagande saknar
besvärsrätt.
Av länsstyrelsens svar till JO framgår vidare att man med uttrycket
"inte är besvärsberättigad" också avsett sådana fall där byggnadsnämn-
den kan konstatera, att besvären anförts efter besvärstidens utgång. Att
besvären anförts för sent är dock ingenting som påverkar frågan om
besvärsrätt.
Av det ovan anförda framgår att jag i olika hänseenden måste ställa
mig kritisk till den ifrågavarande blankettens utformning, varför jag
finner det välbetänkt, att länsstyrelsen nu har för avsikt att omarbeta
densamma.
Kritik mot byggnadsnämnd för felaktig handläggning
av ett ärende om bygglov för tillbyggnad (ca 50 m2)
av bostadshus. Kritiken avser att nämnden 1) medde-
lade bygglov oaktat tillbyggnaden i olika hänseenden
stred mot gällande detaljplan, 2) underlät att i ären-
det höra ägare av grannfastighet och 3) underlät att
låta utstaka tillbyggnaden
(Dnr 531-1990)
1 BakgrundOve Anttila äger fastigheten Kalix 5:52, vilken i väster gränsar till den
av Sven Eklund ägda fastigheten Kalix 5:51. Båda fastigheterna är
bebyggda med enfamiljshus. Den 6 april 1989 biföll byggnadsnämnden
en av Sven Eklund gjord ansökan om bygglov för att utmed den mot
Kalix 1:52 vettande delen av huset på Kalix 5:51 utföra en tillbyggnad i
form av en carport. I en skrivelse, som kom in till byggnadsnämnden
den 18 juli 1989, påtalade Ove Anttila, att tillbyggnaden utförts så att
dess östra vägg låg ca 3,5—3,6 meter från tomtgränsen. Väggen var
dessutom försedd med en rad stora fönster, vilket innebar ett mycket
störande inslag för Ove Anttilas boende. Med hänsyn till dessa förhål-
landen förklarade Ove Anttila, att han inte kunde godta tillbyggnaden
1990/91:1
324
i dess nuvarande utförande och läge. Sedan Sven Eklund härefter Redog 1990/91'1
ingett en reviderad situationsplan, i vilken avståndet till tomtgräns
angetts till 3,7 meter, anförde stadsarkitekten i yttrande till byggnads-
nämnden:
Bygglovansökan i april 1989 redovisade ett avstånd av 9 meter mellan
tidigare befintlig byggnad och tomtgräns. Carporten föreslogs bli 4
meter bred, alltså skulle 5,0 meters avstånd till tomtgränsen erhållas. I
verkligheten är avståndet endast 3,7 meter. Grannen klagar på att
avståndet är mindre än 4,5 meter och att byggnaden har en fönsterrad
mot granntomten.
Den felaktiga redovisningen synes ha uppkommit på grund av att
situationsplanen inte varit helt skalriktig men i och för sig överens-
stämmande med det ursprungliga bygglovet 1967-05-18.
Tillbyggnaden ligger 80 centimeter närmare tomtgränsen än det
avstånd på 4,5 meter vid vilket grannen inte kan påverka byggnadens
utformning. Grannbyggnaden har inga fönster i gaveln mot tomtgrän-
sen utan endast i en vinkelbyggnad som nu ligger cirka 15 meter från
den gjorda utbyggnaden. Om utbyggnaden ligger 15 eller 16 meter från
dessa fönster kan knappast ha någon menlig inverkan på granntomtens
miljö. Dessutom finns en rönnhäck i tomtgränsen. Av dessa skäl
tillstyrkes föreliggande ändring av tidigare meddelat bygglov.
Byggnadsnämnden beslöt den 24 augusti 1989 att "godkänna stadsarki-
tektens yttrande i ärendet och att det meddelade bygglovet för carport
skall gälla".
Ove Anttila överklagade byggnadsnämndens beslut hos länsstyrelsen
i Norrbottens län och yrkade, att länsstyrelsen skulle undanröja beslu-
tet och ålägga Sven Eklund att riva tillbyggnaden. Länsstyrelsen beslöt
den 2 oktober 1989 att undanröja byggnadsnämndens överklagade
beslut och att visa ärendet åter till nämnden för vidare åtgärd. Som
motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen följande.
För berört område gäller en detaljplan som är fastställd den 21 januari
1968. Enligt planbestämmelserna får området användas för bostadsän-
damål. Huvudbyggnad får uppta högst 130 m2 och gårdsbyggnad högst
40 m2 av tomtytan. Planen innehåller inga särskilda bestämmelser i
avseende på byggnaders avstånd i förhållande till grannfastighet. Enligt
17 kap 4 § plan- och bygglagen (PBL) ska därför 39 § byggnadsstadgan
tillämpas som bestämmelse i planen.
Av bestämmelserna i 8 kap 11 § PBL framgår att ansökningar om
bygglov för åtgärder inom detaljplan ska bifallas om åtgärden inte
strider mot detaljplan. Enligt sista stycket i nämnda paragraf får
bygglov även lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från
detaljplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med detaljpla-
nen. Enligt bestämmelserna i 8 kap 22 § PBL första stycket PBL ska
vidare byggnadsnämnden innan bygglov meddelas, ge berörda grannar
tillfälle att yttra sig över ansökningen om åtgärden innebär en avvikel-
se från gällande detaljplan.
325
C Länsstyrelsens bedömningLänsstyrelsen får inledningsvis konstatera att uppförandet av en car-
port är att jämställa med byggnad. Den till ärendet hörande situa-
tionsplanen visar en befintlig huvudbyggnad, som består av en bostads-
och en ekonomidel på fastigheten Kalix 5:51 på minst 175 m2 och en
gårdsbyggnad på cirka 35 m2. Ett uppförande av en carport på cirka
50 m2 i anslutning till huvudbyggnaden strider därför mot gällande
detaljplanebestämmelser. Carporten ska vidare placeras närmare tomt-
gränsen än 4,5 meter i förhållande till Anttilas festighet.
Vid sådant förhållande borde nämnden ha berett Anttila tillfälle att
avge synpunkter innan lov beviljats. Handlingarna i ärendet visar att så
inte skett. Överskridandet av den i detaljplanen högsta tillåtna bygg-
nadsytan är dessutom så pass stor att det aldrig kan bli fråga om en
sådan mindre avvikelse som avses i 8 kap 11 § sista stycket PBL.
Förutsättningar att meddela sökt bygglov för carporten saknas därför.
Över länsstyrelsens beslut anförde Sven Eklund besvär hos kammarrät-
ten i Sundsvall. Även byggnadsnämnden anförde besvär, vilka dock
senare återkallades. Enligt dom den 7 februari 1990 avskrev kammar-
rätten besvärsmålet från vidare handläggning såvitt avsåg byggnads-
nämndens besvär. Vad gällde Sven Eklunds besvär anslöt sig kammar-
rätten till länsstyrelsens bedömning och ändrade därför inte överklaga-
de beslutet.
I en skrivelse, som kom hit den 20 februari 1990 och till vilken fogats
ett antal bilagor, hemställde Ove Anttila på anförda skäl att JO skulle
granska om byggnadsnämnden gjort sig skyldig till myndighetsmiss-
bruk eller vårdslös myndighetsutövning.
Med anledning av anmälan upprättades inom ombudsmannaexpeditio-
nen en promemoria av följande lydelse.
Byggnadsnämnden bör anmodas att yttra sig om anledningen till att
man i strid mot bestämmelser i plan- och bygglagen (PBL)
1) meddelade bygglov för en tillbyggnad om ca 50 m2 oaktat huvud-
byggnadens yta redan tidigare överskred den enligt detaljplanen gällan-
de högsta tillåtna byggnadsytan, 130 m2, med ca 45 m2,
2) underlät att, innan bygglov meddelades, bereda Ove Anttila tillfälle
att yttra sig över ansökan och
3) underlät att låta utstaka tillbyggnaden.
Av yttrandet bör vidare framgå vem eller vilka som haft ansvar för
ärendets beredning.
Härefter anmodade JO genom remiss byggnadsnämnden att yttra sig i
enlighet med den nyssnämnda promemorian. Byggnadsnämnden har
som svar på remissen åberopat ett av Lennart Alexis i egenskap av
stadsarkitekt och ansvarig för beredningen av det ifrågavarande bygg-
lovsärendet avgivet yttrande, i vilket anförts bl.a. följande.
Redog. 1990/91:1
326
1. Den tillbyggnad i form av "carport" för vilken bygglov söktes i april
1989 utgjordes av en vägg och ett tak. Bakvägg och garageport sakna-
des. Jag tillstyrkte bygglov av den anledningen att jag inte bedömde
tillbyggnaden utgöra "byggnadsarea". Denna bedömning strider mot
Svensk Standard SS 02 10 52, vari anges att öppenarea skall räknas som
byggnadsarea. Detta beräkningssätt blev svensk standard första gången
1978-07-01. Tidigare inräknades inte öppenarea i byggnadsarea.
Areaberäkning enligt svensk standard är numera allmänt omfattad
men utgör inte någon tvingande norm utan är endast ett sätt att
beräkna areor. I Svensk Byggnorm 1980 hänvisas som rådstext till
denna standard.
Det kan dessutom ifrågasättas om detta sätt att beräkna maximalt
tillåten byggnadsarea kan tillämpas på en byggnad, som ligger inom en
stadsplan vilken är fastställd så tidigt som 1969.
2. Något påpekande om att Ove Anttila borde beredas tillfälle att yttra
sig om denna bygglovansökan gjorde jag inte då tillbyggnaden enligt
ansökningen låg längre från tomtgräns än 4,5 meter och jag hade gjort
den bedömningen att tillbyggnaden inte innebar någon ökning av
byggnadsarean.
Vid den förnyade behandlingen av detta bygglov 1989-08-24 var felet
i den ursprungliga situationsplanen bekant men Ove Anttilas uppfatt-
ning därom också känd.
Tillbyggnaden bedömdes av mig inte kunna ha någon menlig inver-
kan på granntomtens miljö varför jag tillstyrkte bygglov. Byggnads-
nämnden delade min uppfattning. Detta bygglov är sedermera upphävt
av Länsstyrelsen.
3. När det gäller underlåtandet att utstaka byggnaden hänvisas till vad
departementschefen anförde i propositionen 1985/86:1 "Ny plan- och
bygglag" sidan 762: "Enligt min mening bör det ankomma på bygg-
nadsnämnden att pröva om utstakning och utmärkning erfordras... För
mindre byggnader, tillbyggnader och anläggningar av mindre omfatt-
ning... bör byggherren själv kunna ta ansvaret för att placeringen blir
riktig. I sådana fall bör byggnadsnämnden alltså avstå från utstakning
och utmärkning." "I detta sammanhang vill jag erinra om vad jag
anförde i den allmänna motiveringen om strävanden efter enkelhet för
den byggande även när det gäller utstakning, besiktningar mm."
JO Ragnemalm anförde följande i beslut den 23 april 1990.
1. Vad stadsarkitekten anfört under denna punkt är enligt min
mening närmast att beteckna som rent nonsens, och jag anser, att det
vittnar om en häpnadsväckande brist på förtrogenhet med gällande
byggnadslagstiftning, när man gör den bedömningen, att en carport
med en byggnadsyta på ca 50 m: inte skulle utgöra någon "byggnads-
area". Det borde enligt min mening redan från början ha stått klart för
stadsarkitekten, att byggnadsföretaget innebar en väsentlig avvikelse
från detaljplan, och att det inte fanns någon laglig möjlighet att
meddela bygglov, med mindre en planändring kom till stånd.
2. Utifrån stadsarkitektens felaktiga bedömning, att byggnadsföreta-
get inte innebar någon avvikelse från detaljplanens bestämmelser om
byggnadsyta, är det i och för sig förståeligt, att han underlät att med
tillämpning av bestämmelserna i 8 kap. 22 § första stycket plan- och
bygglagen (PBL) bereda Ove Anttila tillfälle till yttrande. Det är också
1990/91:1
327
i och för sig förståeligt, att stadsarkitekten inte heller ansåg, att det
förelåg någon skyldighet att före byggnadsnämndens beslut den 6 april
1989 höra Ove Anttila på grund av den som bestämmelse i detaljpla-
nen tillämpliga 39 § byggnadsstadgan, eftersom den då företedda och
av stadsarkitekten godtagna situationsplanen enligt hans mening utvisa-
de, att avståndet till tomtgräns skulle uppgå till 5 meter. Före bygg-
nadsnämndens beslut den 28 augusti 1989 hade dock ärendet tillförts
en reviderad situationsplan, av vilken det framgick, att avståndet till
tomtgräns understeg 4,5 meter, och i det läget borde stadsarkitekten ha
insett, att ärendet inte fick avgöras av byggnadsnämnden, innan före-
skriven kommunicering med Ove Anttila ägt rum.
3. Vad angår underlåtenheten att låta utstaka carporten vill jag säga
följande. I beslutet den 6 april 1989 hade byggnadsnämnden bestämt,
att anmälan till nämnden skulle göras, när byggnadsföretaget påbörja-
des, och sådan anmälan har, såvitt utredningen ger vid handen, ingetts
den 26 juni 1989. Av 9 kap. 5 § PBL framgår bl.a. att byggnadsnämn-
den, när anmälan inkommit att byggnad skall uppföras eller byggas
till, skyndsamt skall låta utstaka byggnaden eller tillbyggnaden, om
detta är motiverat med hänsyn till förhållandena på platsen och
omständigheterna i övrigt. Av lagrummet framgår vidare att granne
skall kallas till utstakningen, om byggnaden till sitt läge är direkt
beroende av gränsen mot grannens fastighet. Enligt min mening var i
förevarande fall förhållandena på platsen och omständigheterna i öv-
rigt sådana, att det måste anses ha varit i högsta grad motiverat, att
byggnadsnämnden låtit utstaka tillbyggnaden. Det har ju här rört sig
om en relativt stor tillbyggnad nära gräns mot granntomt inom ett
detaljplanelagt område med sammanhållen bebyggelse. Det kan i sam-
manhanget påpekas, att det av handlingarna framgår att den ursprung-
liga situationsplanen var av enkel beskaffenhet och saknade måttangi-
velser. Det kan även påpekas, att det visat sig, att måttangivelsen 3,7
meter på den av Sven Eklund ingivna kompletterande situationsplanen
var felaktig, och att det faktiska avståndet till tomtgränsen enligt en av
lantmäteriet upprättad karta uppgår till 3,5 meter.
Redog. 1990/91:1
Av det ovan anförda framgår att jag måste ställa mig starkt kritisk till
handläggningen av det ifrågavarande bygglovsärendet. Kritiken avser
givetvis inte bara stadsarkitekten utan även vederbörande ledamöter av
byggnadsnämnden, som vid beslutsfattande i ärendet och vid besvaran-
det av JO:s remiss reservationslöst godtagit stadsarkitektens yttranden.
Även om de handläggningsfel som förekommit måste anses vara av
allvarlig beskaffenhet, anser jag inte, att omständigheterna är sådana,
att ansvar kan utkrävas enligt bestämmelserna i 20 kap. 1 § brottsbal-
ken i dess lydelse före den 1 oktober 1989. Jag vidtar därför inte någon
ytterligare åtgärd utan avslutar ärendet här med dessa kritiska uttalan-
den.
328
Kriktik mot byggnadsnämnd för långsam handlägg-
ning av ett ärende om tillstånd till byggnadsföretag.
Tillika fråga om underlåtenhet av nämnden att vidta
åtgärder enligt 10 kap. 1 § plan- och bygglagen
(PBL) beträffande byggnad, som saknar bygglov
(Dnr 2415-1989)
1 BakgrundFastigheten Nedre Hakkas 1:38 är belägen inom område, som i gällan-
de byggnadsplan (numera detaljplan) redovisas som område för småin-
dustriändamål betecknat Jm. Enligt planbestämmelserna far med Jm
betecknat område användas endast för småindustriändamål av sådan
beskaffenhet, att närboende ej vållas olägenheter med hänsyn till
sundhet, brandsäkerhet och trevnad.
Den 17 augusti 1978 beslöt byggnadsnämnden bevilja Ragnar Lars-
son byggnadslov för att på fastigheten uppföra en garagebyggnad med
personalutrymmen. Över byggnadsnämndens beslut anförde Hilja och
Evert Engfors i egenskap av ägare till grannfastigheten Hakkas 1:4
besvär hos länsstyrelsen i Norrbottens län. De påtalade bl.a., att den
verksamhet som bedrevs i anslutning till garagebyggnaden utgjorde en
svår sanitär olägenhet för omgivningen. Länsstyrelsen beslöt den 19
januari 1981 att avslå besvären. Sedan Evert Engfors överklagat länssty-
relsens beslut hos kammarrätten i Sundsvall, beslöt kammarrätten den
12 oktober 1981 att inte ändra det överklagade beslutet. Över kammar-
rättens beslut anförde Hilja och Evert Engfors besvär hos regeringsrät-
ten. Efter att ha inhämtat yttrande från statens planverk anförde
regeringsrätten i dom den 27 september 1984 bl.a. följande.
Med anledning av vad planverket anfört finner regeringsrätten att
åkerirörelse av det slag som är aktuell i målet får anses inrymmas i vad
som i byggnadsplanen avses med småindustri. Regeringsrätten finner
vidare att verksamheten inte avviker från ändamålet med byggnadslo-
vet. Verksamheten får anses vara av den karaktär att de olägenheter
som angivits i målet typiskt sett kan väntas uppkomma för närboende.
Vid nu angivna förhållanden strider verksamheten mot byggnadspla-
nens bestämmelse för Jm-området. Frågan om dispens har inte prövats
i ärendet.
På grund av det anförda undanröjer regeringsrätten det meddelade
byggnadslovet samt återförvisar målet till byggnadsnämnden för ny
behandling.
Byggnadsnämnden beslöt härefter den 15 november 1984 att bevilja
dispens från planbestämmelsen i fråga om Jm-området. Hilja och
Evert Engfors överklagade detta beslut hos länsstyrelsen, som i beslut
den 5 mars 1985 anförde bl.a. följande.
Ett beviljande av byggnadslov för garagebyggnaden förutsätter att dis-
pens från bestämmelserna i 110 § byggnadslagen meddelas. En sådan
dispens kan meddelas endast om särskilda skäl föreligger. I 67 § 3
mom byggnadsstadgan föreskrivs vidare att granne ska ges tillfälle att
yttra sig om åtgärden att meddela dispens kan inverka på grannes rätt.
Länsstyrelsen gör mot bakgrund härav följande bedömning.
1990/91:1
329
Såvitt framgår av handlingarna i ärendet har byggnadsnämnden inte
hört berörda grannar innan nämnden meddelade erforderlig dispens.
Den omständigheten att grannarna inte hörts, vilket i detta ärende kan
röra sig om fler närboende än Hilja och Evert Engfors, innebär att
ärendet handlagts felaktigt. Byggnadsnämnden har inte heller redovisat
de särskilda skäl som ansetts föreligga vid meddelandet av dispensen.
Det överklagade beslutet måste därför undaröjas varefter byggnads-
nämnden på nytt har att pröva byggnadslovsansökan. Byggnadsnämn-
den ska därvid bereda samtliga berörda grannar tillfälle att yttra sig
och — om nämnden finner att ny dispens och nytt byggnadslov kan
meddelas — redovisa de särskilda skäl, som ansetts föreligga för bevil-
jandet av dispensen. Vid sitt ställningstagande till huruvida dispens kan
beviljas ska byggnadsnämnden — såsom regeringsrätten framhållit —
överväga om acceptabla förhållanden kan åstadkommas genom någon
form av åtgärder, som i så fall får utgöra villkor för en eventuell
dispens.
Länsstyrelsen undanröjer således det överklagade beslutet och visar
ärendet åter till byggnadsnämnden för ny handläggning.
Byggnadsnämnden beslöt härefter den 24 januari 1986 att bevilja
Ragnar Larsson i Hakkasbyn Åkeri AB dispens och byggnadslov för
garaget. Hilja och Evert Engfors överklagade beslutet hos länsstyrelsen,
som i beslut den 16 oktober 1986 anförde bl.a. följande.
Av handlingarna i ärendet framgår att byggnadsnämnden — efter det
att berörda grannar fått tillfälle att yttra sig — uppmanat bolaget att
inkomma med en ny byggnadslovsansökan innefattande plank eller
dylikt, som villkor för att dispens ska kunna meddelas. Den nya
ansökan har sedan utgjort nämndens underlag vid dispensprövningen.
Sistnämnda ansökan har emellertid inte delgetts berörda grannar.
Grannarna har därigenom fråntagits rätten att avge synpunkter på de
åtgärder bolaget redovisat i sin nya ansökan. Den omständigheten
utgör en sådan allvarlig brist att det överklagade beslutet måste undan-
röjas. Det förhållandet att byggnadsnämnden i ett tidigare skeende
berett samtliga berörda grannar tillfälle att yttra sig ändrar inte länssty-
relsens uppfattning härvidlag.
Byggnadsnämnden har inte heller redovisat de särskilda skäl som
ansetts föreligga vid beviljandet av dispensen.
Länsstyrelsen beslutar sålunda att undanröja det överklagade beslu-
tet. Ärendet återförvisas till nämnden för ny handläggning.
Efter viss utredning togs ärendet åter upp i byggnadsnämnden den 17
september 1987 (således efter det att PBL trätt i kraft den 1 juli samma
år). Nämnden beslöt då att bevilja bygglov för garaget under villkor att
plantering av häck skedde. Med denna åtgärd ansåg nämnden, att
planbestämmelserna var uppfyllda. Även detta beslut överklagades av
Hilja och Evert Engfors hos länsstyrelsen, som genom beslut den 9
juni 1988 undanröjde det överklagade beslutet.
Som motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen bl.a. följande.
Regeringsrätten har den 27 september 1984 konstaterat att uppförandet
av garaget stod i strid mot byggnadsplanebestämmelserna. I ärendet har
inte framkommit sådana omständigheter som ger länsstyrelsen anled-
ning att frångå denna bedömning. Möjligheten till dispens saknas i
plan- och bygglagen. Bygglov kan emellertid enligt 8 kap. 11 § PBL
lämnas till åtgärder som innebär en mindre avvikelse från planbestäm-
melserna om avvikelsen är förenlig med syftet med planen.
1990/91:1
330
Vad beträffar frågan om garagebyggnaden kan anses utgöra en mind-
re avvikelse från detaljplanen gör länsstyrelsen följande bedömning.
Makarna Engfors har uppgivit att de besvärats av olägenheter från
verksamheten på grannfastigheten i snart tio år och att situationen
förvärrats år efter år. De har tidvis varit tvungna att fly hemifrån för
att vila upp sig. Av miljö- och hälsoskyddsnämndens utredning fram-
går att garaget härbärgerar två lastbilar och en buss. Vid garaget sker
också tankning av egna och andras fordon. Smärre reparationer och
service utförs i garaget. Viss tomgångskörning förekommer samt olje-
spill vid bränsletankarna.
Verksamheten i anslutning till garaget är enligt länsstyrelsens upp-
fattning av sådan art och omfattning att den far anses innebära en
olägenhet för Hilja och Evert Engfors. Till följd härav används garaget
för ett annat ändamål än vad detaljplanen medger. En sådan avvikelse
från detaljplanen kan inte betraktas som en mindre avvikelse.
Mot bakgrund härav finns inte förutsättningar enligt 8 kap. 11 §
PBL att ge ett bygglov för garaget.
Byggnadsnämnden beslöt härefter den 24 januari 1989 att upprätta
förslag till ändring av detaljplan för området.
I sin anmälan, till vilken fogats ett antal handlingar utvisande de olika
turerna i ärendet, bad Hilja och Evert Engfors, att JO skulle granska
ärendets handläggning. De framhöll, att de fann det märkligt, att
verksamheten i anslutning till garaget fick fortsätta år efter år, trots att
både regeringsrätten och länsstyrelsen gjort bedömningen, att verksam-
heten var av sådan art och omfattning, att den innebar olägenhet för
dem. De gjorde gällande, att ärendet förhalats och att de upplevde
handläggningen som en parodi.
Genom remiss infordrades yttrande av länsstyrelsen efter hörande av
byggnadsnämnden. Remissvaret kommenterades av Hilja och Evert
Engfors.
Byggnadsnämnden hävdade i yttrandet till länsstyrelsen bl.a., att den
handläggningstid som åtgått för nämnden i jämförelse med övriga
instanser inte kunde anses oskälig. Det senast fattade beslutet om
planläggning garanterade makarna Engfors inflytande enligt de regler
som anges i PBL. Byggnadsnämnden sade sig visserligen ha förståelse
för makarna Engfors missnöje med ärendets tidsåtgång, men man
tillbakavisade påståenden om medveten förhalning eller medveten fel-
behandling.
Länsstyrelsen anförde i sitt yttrande:
Genom regeringsrättens dom 1984 har fastställts att den verksamhet
som bedrivs i och i anslutning till garaget medför olägenheter för
makarna Engfors. Vid sin omprövning av frågan om byggnadslov
borde byggnadsnämnden — såsom planverket anfört i regeringsrättens
dom — övervägt om acceptabla förhållanden kunde åstadkommas
genom någon form av åtgärder. Detta övervägande borde givetvis ha
skett efter samråd med makarna Engfors och ägaren till garaget.
Byggnadsnämnden har emellertid inte hanterat ärendet på det sättet.
1990/91:1
331
Det är vidare uppenbart att åtgärden att plantera en häck i tomtgrän-
sen är en helt meningslös åtgärd för att åstadkomma någon förbättring
av de rådande olägenheterna. Byggnadsnämndens hantering av ärendet
efter regeringsrättens dom ger intryck av att nämnden inte velat vidta
några åtgärder för att åstadkomma någon förbättring.
Av handlingarna framgår att det för närvarande pågår ett arbete med
att ändra detaljplanen så att detaljplanen överensstämmer med den
verksamhet som pågår i anslutning till garaget. Något samråd med
länsstyrelsen i detta planärende har hittills inte förekommit. Åtgärden
att ändra detaljplanen innebär emellertid inte någon förändring av de
olägenheter som makarna Engfors upplever av garageverksamheten.
Vid den bygglovprövning som måste ske har byggnadsnämnden att mot
bakgrund av 3 kap 2 § plan- och bygglagen ta ställning till frågan om
förhållandena kring garageverksamheten är sådana att de medför fara
eller betydande olägenheter för omgivningen och — om så skulle vara
fallet — om acceptabla förhållanden kan åstadkommas genom någon
form av åtgärder.
I beslut den 11 december 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Att handläggningen blivit långdragen kan till viss del förklaras av
den besvärsprövning som vid olika tillfällen förekommit. Byggnads-
nämnden har dock också själv bidragit till detta; jag tänker närmast på
tidsutdräkten efter länsstyrelsens båda återförvisningsbeslut, vilken i
det ena fallet uppgick till drygt tio månader och i det andra fallet till
elva månader. Eftersom det ligger i sakens natur att ett ärende, som av
en besvärsmyndighet återförvisats till beslutsmyndigheten för ny be-
handling, skall handläggas skyndsamt, framstår dessa dröjsmål som
oacceptabla, även om man beaktar, att viss utredning varit erforderlig,
innan ärendet kunde tas upp på nytt. Det kan i sammanhanget
påpekas, att länsstyrelsens återförvisningsbeslut i båda fallen föranletts
av att byggnadsnämnden åsidosatt gällande förfaranderegler.
Efter länsstyrelsens senaste beslut den 9 juni 1988, vilket uppenbar-
ligen vunnit laga kraft, saknas bygglov för garaget. Enligt 10 kap. 1 §
PBL åligger det byggnadsnämnden att i ett sådant fall så snart som
möjligt se till att det som utförts blir undanröjt eller på annat sätt
rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand.
Att lov skulle kunna meddelas i efterhand är uteslutet, eftersom den
i anslutning till garaget bedrivna verksamheten konstaterats strida mot
gällande detaljplan. För att rättelse skall kunna ske utan att garaget
undanröjs erfordras att sådana åtgärder vidtas att verksamheten kan
bedrivas utan att olägenheter, som avses i den för Jm-område gällande
planbestämmelsen, uppkommer. Om så sker, finns förutsättningar att
legalisera garaget genom nytt bygglov. Det är dock byggnadsnämndens
sak att ta ställning till vilka åtgärder man skall vidta för att bestämmel-
serna i 10 kap. 1 § PBL skall efterlevas. Jag förutsätter, att ett sådant
ställningstagande nu snarast kommer till stånd.
Med den kritik som ligger i det sagda avslutar jag ärendet. Byggnads-
nämnden skall emellertid hålla mig underrättad om ärendets fortsatta
handläggning, sedan den genom detta beslut erinrats om sina författ-
ningsenliga skyldigheter. Om nämnden inte ger tillfredsställande be-
sked, kan saken på JO:s initiativ tas upp på nytt.
Redog. 1990/91:1
332
Kritik mot byggnadsnämnd för långsam handläggning
(ca 14 månader) av ett ärende om bygglov för mind-
re tillbyggnad av ett bostadshus. Den utdragna hand-
läggningstiden har delvis orsakats av en onödig re-
miss
(Dnr 2937-1989)
1 Anmälan1 en anmälan till JO anförde Knut Cälme bl.a. följande. I oktober 1988
ansökte han hos byggnadsnämnden om förhandsbesked rörande en
mindre tillbyggnad (ett rum) av bostadshus på honom tillhöriga fastig-
heten Degerby 6:36. Den 4 november 1988 begärde stadsarkitekten, att
ansökan skulle kompletteras med uppgift om befintlig byggnadsyta.
Knut Cälme inlämnade härefter en ansökan om bygglov för byggnads-
företaget och bifogade därvid en ritning. Då han sedan inte hörde
något från byggnadsnämnden, skrev han den 10 mars 1989 ett brev till
nämnden och frågade om anledningen till dröjsmålet. Efter någon
vecka ringde en befattningshavare hos byggnadsnämnden och förklara-
de, att ärendet blivit obehandlat på grund av att situationsplan sakna-
des. Knut Cälme påpekade då, att det i ett tidigare bygglovsärende
fanns en situationsplan, där samtliga byggnader på fastigheten var
inritade. Samtalet slutade med att befattningshavaren lovade att färdig-
ställa ärendet så att det kunde tas upp på byggnadsnämndens samman-
träde den 24 april 1989. Så skedde emellertid inte. Däremot erhöll
Knut Cälme en skrivelse från miljö- och hälsoskyddskontoret, i vilken
han ombads att inkomma med redovisning av hur avloppsfrågan var
löst. Knut Cälme skrev härefter ett brev till byggnadsnämndens ordför-
ande och frågade vad fastighetens avloppsanläggning hade att skaffa
med en mindre tillbyggnad, som på intet sätt berörde denna anlägg-
ning. I brevet framhöll Knut Cälme, att befintlig avloppsanläggning
godkänts av förutvarande Färingsö kommun, och att några driftstör-
ningar eller sanitära olägenheter aldrig uppstått eller påtalats under
den tid som anläggningen varit i bruk. Ordföranden besvarade Knut
Cälmes brev den 23 maj 1989 och uppgav då, att han ansåg, att Knut
Cälme borde efterkomma miljö- och hälsoskyddskontorets uppmaning.
Den 14 november 1989 besökte Knut Cälme kommunalkontoret och
kunde då konstatera, att ärendet fortfarande låg obehandlat hos bygg-
nadsnämnden. Knut Cälme anhöll, att JO skulle ålägga byggnadsnämn-
den att genast ta upp ärendet till behandling och meddela beslut.
Efter remiss avgav byggnadsnämnden följande yttrande (bilagorna ute-
lämnade här).
Knut Cälme inkom 1988-10-03 med ansökan om förhandsbesked av-
seende tillbyggnad av befintligt bostadshus på fastigheten. Tillbyggna-
den planerades till 17—18 kvm. (bil. I)
Redog. 1990/91:1
333
Fastigheten är belägen inom samlad bebyggelse. Enligt beslut i
kommunfullmäktige gäller kommunöversikten från 1984 som proviso-
risk översiktsplan till dess ny översiktsplan antagits. Kommunöversik-
ten anger för det aktuella området:
Inom fastställda detaljplaner utan byggnadsförbud gäller planbestäm-
melserna. Grupperna av fritidshus vid Berghäll, Törnby, Viggeby och
Degerby bör även i fortsättningen användas för fritidsboende. I syfte att
motverka en icke önskvärd permanentning tillåts om- och tillbyggnad
av fritidshus endast om den inte kan anses öka risken för permanent-
bosättning. Riktvärde för tillåten bruksarea sättes till 60 kvm för
huvudbyggnad och 15 kvm för gäststuga. Gäststuga ska ges karaktär av
komplementbyggnad. I uthus får boningsrum ej inredas.
Mot denna bakgrund begärdes som framgår av Cälmes skrivelse vissa
kompletterande uppgifter om bebyggelseförhållandena på fastigheten.
Den 18 november 1988 inkom Cälme med ansökan om byggnadslov. I
ansökan nämndes att det befintliga bostadshusets yta var 38 kvm.
Ansökan var dock ofullständig då situationsplan visande mått till
gränser och de tidigare begärda bebyggelseförhållandena saknades.
I mars skrev Cälme att han snarast avvaktade besked i ärendet och
upplystes då om att begärd komplettering inte inkommit. Fastighets-
ägaren hänvisade till handlingar som inlämnats i tidigare ärende.
Byggnadsnämnden vill dock i detta sammanhang påpeka att enl. SBN
11:12 skall handlingar inges i den utsträckning som erfordras för
nämndens prövning. Byggnadsnämnden har inte möjlighet att färdig-
ställa ofullständiga ansökningshandlingar.
Vid den fortsatta behandlingen av ärendet remitterades detta rutin-
mässigt till miljö- och hälsoskyddskontoret för att utröna att vatten-
och avloppsfrågans lösning inte skulle medföra några olägenheter för
omgivningen eller inverka skadligt på grundvattnet jml. plan- och
bygglagens 3 kap 2 § då godkännande för befintlig anläggning sakna-
des. Vid en ansökan om bygglov ska nämligen prövas om åtgärden kan
antas uppfylla kraven i 3 kap plan- och bygglagen.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden konstaterade att i ett tillstånd från
1966 skulle avloppsfrågan lösas genom sluten tank. Enligt meddelande
från kommunens renhållningsentreprenör har dock slamavskiljare
anordnats senare. För denna saknas godkännande varför miljö- och
hälsoskyddskontoret begärde en redovisning av hur avloppsfrågan lösts,
(bil. 2)
Cälme ville dock inte komplettera sitt ärende med den begärda
redovisningen, (bil. 3) Eftersom ärendet inte var komplett kunde det
inte behandlas på nämndens sammanträde som överenskommits. Sö-
kanden informerades om detta förhållande i brev från nämndens
ordförande 1989-05-23. (bil. 4)
På begäran av sökanden återsändes handlingarna i ärendet
1989-06-21 enligt tjänsteanteckning i akten, (bil. 5)
Sammanfattningsvis kan sägas att ärendet inte kunnat tas upp till
beslut då sökanden dels inte kompletterat ansökan med uppgift om
hur VA-frågan lösts vilket är en förutsättning för att bedöma om
kraven enligt 3 kapitlet PBL kan uppfyllas, dels per telefon återtagit
sin ansökan.
Stadsarkitektkontoret vill framhålla det olyckliga i att påminnelse
om begärd komplettering inte gick ut under de fyra månader som
förflöt till dess fastighetsägaren på nytt hörde av sig, men förklarar att
den vakans som fanns under förra året nu är återbesatt och att de nya
rutiner som införts skall medföra en bättre bevakning av ärendena.
Avslutningsvis vill nämnden påpeka att de bestämmelser som sökan-
den åberopar som stöd för bifall till sin ansökan anger i 12 §, pkt 4 att
åtgärden skall bifallas om den kan antas uppfylla kraven i 3 kapitlet.
1990/91:1
334
Bestämmelsen i 4:e stycket gäller även de mindre tillbyggnader som
avses i 13 §, även om den här planerade åtgärden inte definitionsmäs-
sigt är att anse som mindre tillbyggnad, (bil. 6)
Byggnadsnämnden har som framgår av ordförandens brev 89-05-23
varit beredd att pröva ansökan och finner det olyckligt att sökanden
inte velat lämna de begärda uppgifterna.
Knut Cälme kommenterade remissvaret. Han anförde då bl.a. att han
inte begärt "något återsändande av handlingar". Han hade endast bett
att få en kopia av den ritning som han tidigare inlämnat, och han
erhöll också en sådan kopia.
Det blev upplyst, att byggnadsnämnden genom beslut den 31 januari
1990 beviljat Knut Cälme bygglov för en tillbyggnad om 17 m2.
I beslut den 21 februari 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Knut Cälmes ansökan om bygglov, till vilken var fogad en ritning,
inkom till byggnadsnämnden den 18 november 1988. Ansökan befanns
vara ofullständig, då situationsplan utvisande mått till gränser och i
ärendet om förhandsbesked begärda bebyggelseförhållanden saknades.
Byggnadsnämnden borde då omedelbart ha tagit kontakt med Knut
Cälme och begärt, att han skulle komplettera ansökan med en situa-
tionsplan av angivet slag. Det kan i sammanhanget påpekas, att bygg-
nadsnämnden, när ansökningshandlingarna är ofullständiga, enligt 8
kap. 20 § andra stycket plan- och bygglagen (PBL) får meddela
föreläggande för sökanden att inom viss tid inkomma med komplette-
ring vid äventyr att ärendet avgöres i befintligt skick eller ansökningen
avvisas. Nu vidtog dock inte nämnden några som helst åtgärder för att
den föreliggande bristen skulle bli avhjälpt. Ärendet blev i stället
liggande ända till dess att Knut Cälme i mars 1989 själv tog kontakt
med nämnden för att efterhöra, när han kunde få besked i ärendet.
Först genom denna kontakt fick Knut Cälme klart besked om att
ärendet måste kompletteras med en situationsplan. Han hänvisade då
till att det i ett annat ärende hos byggnadsnämnden fanns en sådan
plan, där samtliga byggnader på fastigheten var inritade. Byggnads-
nämnden tycks ha nöjt sig med detta, eftersom någon ytterligare
begäran om komplettering med situationsplan inte gjorts.
Oaktat problemet med situationsplanen sålunda äntligen var ur
världen, togs ärendet inte upp till beslut i byggnadsnämnden. I stället
remitterades det "rutinmässigt" till miljö- och hälsoskyddskontoret
"för att utröna att vatten- och avloppsfrågans lösning inte skulle
medföra några olägenheter för omgivningen eller inverka skadligt på
grundvattnet jämlikt plan- och bygglagens 3 kap. 2 § då godkännande
för befintlig anläggning saknades". Denna remissåtgärd ger mig anled-
ning att uttala följande. I 13 § första stycket förvaltningslagen
(1986:223) inskärps att en myndighet, innan den inhämtar yttrande
genom remiss, noga skall pröva behovet av åtgärden. Slentrianmässig
remittering av ärenden får således inte förekomma; det är naturligtvis
för den enskilde väsentligt, att ärendenas avgörande inte skjuts upp till
följd av onödiga remisser. I Knut Cälmes ärende skulle den med
1990/91:1
335
bygglovsansökan avsedda tillbyggnaden med ett rum uppenbarligen
inte inrymma några VA-installationer. Att under sådana förhållanden
göra gällande, att ett utförande av tillbyggnaden skulle kunna medföra
skadlig inverkan på grundvattnet, ter sig för mig obegripligt. Det
framgår för övrigt av utredningen, att det på fastigheten sedan länge
funnits en VA-anläggning, vilken — enligt vad Knut Cälme uppgett —
aldrig drabbats av driftstörningar eller förorsakat sanitära olägenheter.
Detta borde byggnadsnämnden — om man nu ansåg att avloppsfrågan
hade relevans för ärendets bedömning — lätt ha kunnat förvissa sig om
genom att ta kontakt med kommunens renhållningsentreprenör. Sam-
manfattningsvis kan jag inte finna annat än att i ärendet föreliggande
omständigheter ger vid handen, att remissen till miljö- och hälso-
skyddskontoret inte var av behovet påkallad.
Remissen resulterade i att miljö- och hälsoskyddskontoret uppmana-
de Knut Cälme att inkomma med en redovisning av hur avloppsfrågan
var löst på fastigheten. Att döma av vad byggnadsnämndens ordförande
anfört i brev till Knut Cälme tycks byggnadsnämnden ha ansett, att
ärendet inte kunde behandlas med mindre Knut Cälme företedde den
av miljö- och hälsoskyddskontoret begärda redovisningen. En sådan
inställning finner jag, särskilt mot bakgrund av vad jag anfört beträf-
fande behovet av remiss, närmast häpnadsväckande. Sedan Knut Cälme
på anförda skäl förklarat, att han inte hade för avsikt att efterkomma
miljö- och hälsoskyddskontorets uppmaning, borde byggnadsnämnden
utan vidare tidsutdräkt ha avgjort ärendet i befintligt skick.
Jag vill avslutningsvis tillägga, att jag finner det ytterst anmärknings-
värt, att handläggningstiden för ett ärende om bygglov för tillbyggnad
med ett rum utan VA-installationer kommit att uppgå till cirka 14
månader. Ansvaret för den utdragna handläggningstiden vilar i allt
väsentligt på byggnadsnämnden genom att man dels underlåtit att
omedelbart vidta åtgärder med anledning av att bygglovsansökan ansågs
behöva kompletteras, dels utfärdat en onödig remiss, dels uppställt ett i
mitt tycke obefogat krav på redogörelse för fastighetens avloppsförhål-
landen.
Jag finner inte skäl till vidare åtgärd eller uttalande, utan ärendet är
med den kritik som ligger i det ovan sagda avslutat.
Redog. 1990/91:1
336
Kritik mot byggnadsnämnd för underlåtenhet att till Redog. 1990/91:1
saklig prövning ta upp av ägare till grannfastighet
gjord framställning om ingripande mot olovlig båt-
uppläggning
(Dnr 3176-1989)
1 BakgrundGösta Andersson äger fastigheten Lagnö 1:53. I en skrivelse till bygg-
nadsnämnden den 1 oktober 1989 påtalade Gösta Andersson, att bygg-
nadsnämnden trots flera påpekanden inte vidtagit någon åtgärd mot
förekommande båtuppläggning på grannfastigheten Lagnö 1:54. Han
framhöll bl.a., att ett tidigare beviljat byggnadslov för uppläggningen
upphävts av länsstyrelsen år 1985. Byggnadsnämnden beslöt den 8
november 1989 att med hänvisning till tidigare beslut och ett beslut av
länsstyrelsen lägga skrivelsen till handlingarna utan åtgärd.
Sedan Gösta Andersson anmält byggnadsnämndens handläggning hos
JO, begärdes genom remiss att byggnadsnämnden skulle yttra sig om
anledningen till att Gösta Anderssons framställning om ingripande
mot båtuppläggning inte tagits upp till vederbörlig behandling. Bygg-
nadsnämnden har som svar på remissen åberopat följande yttrande av
stadsarkitekten.
På fastigheterna Lagnö 1:54, 1:48 och 1:52 bedrivs verksamhet med
anknytning till båtservice av olika slag. Båtuppläggning förekommer av
hävd.
I en för området numera gällande detaljplan (lagakraftvunnen ge-
nom regeringsbeslut 1989-12-21) anges att båtuppläggning ej får före-
komma närmare tomtgräns än 4,5 m. Vidare har i planen avsatts ett
särskilt område för båtuppläggning. Syftet med detta område är att på
sikt söka samla för berörda fastigheter erforderliga båtuppläggningar
till detta område.
Genomförandemedel har, i avsaknad av lagakraftvunnen detaljplan,
ännu ej funnits.
I beslut den 22 mars 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Gösta Anderssons skrivelse till byggnadsnämnden måste anses inne-
fatta en begäran om att nämnden skall ingripa mot den ifrågavarande
båtuppläggningen med stöd av bestämmelser i 10 kap. plan- och
bygglagen (PBL), och Gösta Andersson har i egenskap av ägare till
grannfastighet rätt att påfordra saklig prövning av det sålunda hos
nämnden anhängiggjorda ärendet. Det var därför fel av byggnadsnämn-
den att lägga skrivelsen till handlingarna utan åtgärd. Det hade i stället
ålegat nämnden att ta upp skrivelsen till behandling och meddela
beslut i saken. Jag förutsätter att så nu sker snarast, och jag vill i
sammanhanget erinra om att byggnadsnämnden då har att iakttaga
förvaltningslagens bestämmelser om motivering av och underrättelse
om beslut.
337
Den omständigheten att det ankommer på fastighets-
bildningsmyndigheten (FBM) att underrätta sakägare
om beslut av byggnadsnämnd att vägra medgivande
till avstyckning befriar inte nämnden från skyldighe-
ten att i egenskap av beslutsmyndighet meddela full-
följdshänvisning
(Dnr 1479-1989)
Vid JO:s inspektion av byggnadsnämnden i Örebro kommun den 25
maj 1989 antecknades till protokollet bl.a. följande.
2.10 Ärendet 1988-10-25, § 795. Avstyckning av tomtplats. Byggnads-
nämnden beslöt på anförda skäl att med stöd av 3 kap. 3 § fastighets-
bildningslagen vägra medgivande till avstyckningen.
JO beslöt inhämta yttrande från byggnadsnämnden om anledningen
till att beslutet inte försetts med fullföljdshänvisning.
Efter remiss anförde byggnadsnämnden följande.
Ifrågavarande ärende har väckts av FBM hos byggnadsnämnden.
Byggnadsnämnden har tolkat 18 a § fastighetsbildningskungörelsen
så att beslutet meddelas FBM, som sedan har att underrätta sakägarna
och se till att besvärshänvisning medföljer beslutet. Förvaltningslagens
regler gäller för besvären.
Sökanden (FBM) har fått svar. FBM skall underrätta fastighetsäga-
ren och lämna besvärshänvisning.
Fråga är uppenbarligen om ett ärende om fastighetsbildning, vilket
FBM enligt bestämmelser i 4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen
(FBL) hänskjutit till byggnadsnämnden för prövning av åtgärdens
tillåtlighet enligt 3 kap. 3 § FBL. Om byggnadsnämnden vid sådan
prövning beslutar att vägra medgivande till fastighetsbildning, gäller
enligt 4 kap. 25 a § att nämndens beslut far överklagas genom besvär
hos länsstyrelsen; beslutet är dock bindande för FBM.
18 a § fastighetsbildningskungörelsen (FBK) har följande lydelse.
När beslut meddelas i ärende som hänskjutits till byggnadsnämnden
enligt 4 kap. 25 a § första stycket fastighetsbildningslagen (1970:988)
skall avskrift av beslutet skyndsamt tillställas fastighetsbildningsmyn-
digheten. Denna skall snarast underrätta sakägarna om beslut av bygg-
nadsnämnd eller högre instans varigenom medgivande till fastighets-
bildning vägrats eller gjorts beroende av villkor.
I beslut den 14 december 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Den omständigheten att det i 18 a § FBK beträffande ifrågavarande
typ av ärenden getts vissa från förvaltningslagen avvikande bestämmel-
ser angående sättet för underrättelse om innehållet i beslut befriar inte
byggnadsnämnden från skyldigheten att i egenskap av beslutsmyndig-
het meddela fullföljdshänvisning enligt de regler som gäller enligt
förvaltningslagen; nämnden gjorde alltså fel när man underlät detta.
Jag vill i sammanhanget tillägga, att jag finner det tillrådligt, att
nämnden i fall som det förevarande tar in fullföljdshänvisningen in
extenso direkt i beslutsprotokollet och inte använder sig av separat
formulär, eftersom ett sådant av misstag kan utelämnas eller falla bort
i hanteringen.
1990/91:1
338
Anställningsfrågor
Kritik mot centrala försöksdjursnämnden, CFN, som
ifrågasatt entledigande av en i djurförsöksetisk
nämnd ingående ledamot på grund av hennes med-
lemskap i djurskyddsförening
(Dnr 604-1990)
1 Anmälan1 brev till JO anförde Angelica Karlsson följande.
Sedan den 28 april 1989 är jag ledamot i Stockholms Norra Djurför-
söksetiska Nämnd som lekman från Moderata Samlingspartiet i Solna.
I telefonsamtal den 8 februari 1990 har Tommy Stagh, Centrala
Försöksdjursnämnden, meddelat mig att han ämnar entlediga mig från
mitt förordnande som lekman i den djurförsöksetiska nämnden under
förutsättning att jag inte själv begär entledigande. Tommy Stagh upp-
manade mig att inom en vecka presentera en efterträdare.
Anledningen till entledigandet uppgavs vara mitt medlemskap i
Nordiska Samfundet Mot Plågsamma Djurförsök (NSMPD).
' Jag påtalade det för Tommy Stagh väl kända förhållandet att jag inte
ingår i nämnden som djurskyddsrepresentant från NSMPD utan som
företrädare för allmänintresset från Solna Kommun.
Tommy Stagh stod emellertid fast vid sitt beslut.
Den 19 februari 1990 inkom till Solna Kommun en skrivelse från
Tommy Stagh där han begär att Solna Kommun skall inkomma med
nytt förslag till lekmannaledamot i Stockholms Norra Djurförsöksetis-
ka Nämnd.
Den 23 februari 1990 har jag till Solna Kommun överlämnat en
skrivelse med hemställan att inga åtgärder vidtages i avvaktan på
JO-utredning.
Jag känner mig mycket kränkt av Tommy Staghs handlande —
intrång i mitt privatliv och åsidosättande av föreningsfriheten — varför
jag härmed anmäler det inträffade till Justitieombudsmannen för ut-
redning.
2.1 Utredningsåtgärder
Ärendet remitterades till centrala försöksdjursnämnden, CFN, för ytt-
rande efter hörande av byråchefen Tommy Stagh.
Remissvaret kommenterades av Angelica Karlsson.
2.2 Utredningens resultat
CFN anförde följande.
Enligt 43 §, tredje stycket djurskyddsförordningen (1988:539) skall
hälften av ledamöterna i en djurförsöksetisk nämnd vara lekmän och
bland dessa skall representanter för djurskyddsorganisationer ingå till
Redog. 1990/91:1
339
ett antal som understiger hälften. Syftet med denna bestämmelse är
såsom angivits i prop. 1987/88:93 om djurskyddslag, m.m. (s. 82) att
"få en mera allsidig belysning av nödvändigheten av och den etiska
problematiken kring ett djurförsök".
Den balans mellan olika intressen som kommer till uttryck i den
aktuella bestämmelsen om de etiska nämndernas sammansättning skall
sålunda medverka till att prövningen blir allsidig. När ledamöter utses
är det därför angeläget att CFN kan uppfylla lagstiftarens krav på
balans för att inte riskera att prövningen förlorar i allsidighet. Det är
främst utseendet av lekmän som utgör ett problem härvidlag. Det vore
exempelvis inte bra för prövningen, om det bland lekmännen funnes
forskare eller försöksdjurspersonal. Härvid skulle det förutsatta lek-
mannainflytandet försvagas. Inte heller skulle prövningen på ett allsi-
digt sätt spegla lekmännens etiska värderingar, om majoriteten av
lekmännen vore representanter för djurskyddsorganisationer. Än mer
uppenbart vore detta förhållande om flertalet lekmän skulle represen-
tera Nordiska samfundet mot plågsamma djurförsök, vilken organisa-
tion arbetar för att plågsamma djurförsök över huvudtaget inte skall
vara tillåtna.
Nuvarande mandatperiod för ledamöterna i de etiska nämnderna
utgår den 31 december 1991. CFN avser att inför nästa mandatperiod
närmare diskutera och fastlägga vissa riktlinjer för tillämpningen av
ifrågavarande bestämmelse såsom vilken betydelse som skall tillmätas
yrkesverksamhet och organisationstillhörighet vid utseendet av lek-
mannaledamöter. CFN är redan nu på det klara med att enbart
medlemskap i en djurskyddsorganisation inte skall diskvalificera någon
från att vara representant för allmänintresset.
Med hänvisning till vad som nu anförts kommer CFN inte att
fullfölja den aktualiserade frågan om entledigande av Angelica Karls-
son.
Till CFN:s yttrande var fogat bl.a. ett till CFN ställt yttrande av
Tommy Stagh av följande lydelse.
I landets samtliga sju djurförsöksetiska nämnder ingår sex ordinarie
lekmän varav två är representanter för djurskyddsorganisationer. Att
företrädare för allmänintresset skall ha en majoritet av lekmannarepre-
sentationen i en djurförsöksetisk nämnd följer av bestämmelsen i 43 §,
tredje stycket djurskyddsförordningen (1988:539) och framgår direkt av
regeringens proposition 1987/88:93 om djurskyddslag m.m. s. 82. I
början av februari månad 1990 hade jag information om att två
lekmannaledamöter i nämnderna hade sådan anknytning att de inte
torde kunna betraktas som företrädare för allmänintresset. Angelica
Karlsson i Stockholms norra djurförsöksetiska nämnd skulle enligt
uppgift vara ledamot i Nordiska samfundet mot plågsamma djurförsök
och dessutom vara ordförande i samfundets Solnaavdelning. En lek-
mannaledamot i Umeå djurförsöksetiska nämnd skulle enligt uppgift
vara anställd vid Umeå universitet med arbete på en institution med
djurförsöksverksamhet.
Efter att ha informerat ordföranden i centrala försöksdjursnämnden
om dessa uppgifter tog jag därför telefonkontakt med de två berörda
ledamöterna. Avsikten med samtalen var att få besked om uppgifterna
var riktiga och att i sådant fall informera ledamöterna om gällande
bestämmelser om representation i nämnderna. Vid samtalet med Ange-
lica Karlsson framkom att hon var medlem i Nordiska samfundet mot
plågsamma djurförsök och att hon tidigare varit ordförande i samfun-
dets Solnaavdelning. Jag upplyste henne om att avsikten inte varit att
djurskyddsorganisationerna tillsammans skulle inneha tre ordinarie
platser i nämnden. Jag framförde också att jag därför fann det olämp-
1990/91:1
340
ligt att hon satt kvar som lekman för allmänintresset. Jag informerade
henne om att hon hade möjlighet att lämna förslag på annan lämplig
efterträdare genom sitt partis och kommunens försorg och att hon
skulle komma att entledigas oavsett om hon begärde det själv eller
inte. Vid ett senare telefonsamtal från Angelica Karlsson meddelade
hon att hon kände sig kränkt av mitt agerande och inte hade för avsikt
att lämna in en begäran om entledigande. Som en följd av detta
tillskrev jag därför Solna kommun med begäran om att kommunen
skulle inkomma med nytt förslag till lekmannaledamot i Stockholms
norra djurförsöksetiska nämnd.
I samband med centrala försöksdjursnämndens skrivelser till berör-
da kommuner i landet 1988-09-08 med begäran om förslag till lekman-
naledamöter i nämnderna angavs särskilt att kommunernas krav skulle
avse företrädare för allmänintresset och att förslag till lekmannaleda-
möter från djurskyddsorganisationer skulle inhämtas direkt från re-
spektive organisation. Några kommuner, bl.a. Solna tycks inte ha
uppmärksammat detta. I samband med förordnanden av ledamöter i
landets djurförsöksetiska nämnder 1988-12-06 fick centrala försöks-
djursnämnden i två fall frångå kommunens förslag till ledamöter
eftersom dessa redan då var kända medlemmar av djurskyddsorganisa-
tioner. Dessa två personer blev dock ändå förordnade men i den kvot
som är förbehållen djurskyddsorganisationer enligt 43 §, tredje stycket
djurskyddsförordningen.
Jag kan slutligen nämna att den inledningsvis nämnda ledamoten i
Umeå djurförsöksetiska nämnd genom skrivelse begärt entledigande
från sin befattning. Förslag till ny ledamot väntas inkomma från Umeå
kommun.
Enligt 19 § första stycket djurskyddslagen (1988:534) får djur inte utan
regeringens eller, om regeringen bestämmer det, lantbruksstyrelsens
tillstånd användas för vetenskaplig forskning eller undervisning m.m.,
om djuren utsätts för operativt ingrepp, insprutning eller blodavtapp-
ning eller annat lidande. I 21 § samma lag stadgas vidare att använd-
ning av djur för ändamål som avses i 19 § första stycket skall prövas
från etisk synpunkt innan användningen påbörjas.
Närmare bestämmelser angående den etiska prövningen enligt 21 §
djurskyddslagen återfinns i 40—55 §§ djurskyddsförordningen
(1988:539). Av dessa framgår bl.a. följande. För prövningen finns
djurförsöksetiska nämnder till det antal som centrala försöksdjurs-
nämnden (CFN) bestämmer. I varje nämnd skall ingå en ordförande
och en vice ordförande samt lekmän, forskare och representanter för
personal, som har hand om försöksdjur. CFN utser ordföranden och
vice ordföranden, som skall vara opartiska och företrädesvis vara
lagfarna och ha erfarenhet av dömande verksamhet. Av övriga ledamö-
ter i nämnden skall hälften vara lekmän. Bland lekmännen skall
representanter för djurskyddsorganisationer ingå till ett antal som
understiger hälften. Ledamöterna utses av CFN för högst tre år i
sänder. Nämnderna har en rådgivande funktion. Vid prövningen av ett
ärende skall den djurförsöksetiska nämnden ta hänsyn till å ena sidan
försökets betydelse och å andra sidan lidandet för djuret. Nämnden
skall avstyrka att djur används för vetenskapliga ändamål, om det inte
1990/91:1
341
kan anses angeläget från allmän synpunkt. Nämnden skall också
avstyrka sådan användning av djur, om det är möjligt att fa likvärdig
kunskap genom andra metoder.
CFN:s verksamhet regleras i förordningen med instruktion för cen-
trala försöksdjursnämnden (1988:541).
I beslut den 21 maj 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Det är givet, att medlemskapet i en förening inte ensamt är ägnat att
diskvalificera någon från att komma i fråga för ett offentligt uppdrag.
An mindre kan ett sådant medlemskap åberopas som enda grund för
att entlediga en redan förordnad uppdragstagare. Jag har därför med
tillfredsställelse noterat, att CFN nu förklarat, att man är införstådd
härmed och att något entledigande av Angelica Karlsson inte längre är
aktuellt.
En annan ordning skulle för övrigt förutsätta, att en tilltänkt upp-
dragstagare skulle vara tvungen att redovisa eventuell föreningstillhö-
righet för att komma ifråga för förordnandet. Vidare skulle den som
fullgör ett offentligt uppdrag och som under den tid som förordnandet
omfattar tecknar ett medlemskap i en förening ha att meddela detta till
uppdragsgivaren. Tanken härpå framstår i ett vidare perspektiv som
absurd och som oförenlig med de tankar som bär upp den grundlags-
fästa föreningsfriheten.
I remissyttrandet till JO har CFN även upplyst, att man avser ta upp
en diskussion om tillämpningen av bestämmelsen i 43 § tredje stycket
djurskyddsförordningen inför nästa mandatperiod för ledamöterna i de
djurförsöksetiska nämnderna. Jag ämnar inte genom något generellt
uttalande föregripa CFN:s ställningstagande härvidlag men vill dock i
sammanhanget påpeka, att medlemskap i en organisation självfallet
inte i sig innebär, att man i stadgandets mening "representerar" denna.
Redog. 1990/91:1
342
Kyrkliga ärenden
Redog. 1990/91:1
Fråga om kyrkovaktmästares möjligheter att utföra
solosång vid kyrkliga förrättningar. I ärendet har
även aktualiserats spörsmålet om vem som har det
yttersta ansvaret för utformningen av en gudstjänst
(Dnr 1161-1989)
I brev till JO redogjorde Bror Jönsson för vad som förekommit hos
berörda kyrkliga myndigheter i anledning av tvist i Veberöds pastorat
om en kantors resp, en kyrkovaktmästares rätt att utföra solosång vid
kyrkliga förrättningar. Till sitt brev hade Bror Jönsson fogat bl.a. kopia
av en handling rubricerad "Pressmeddelande angående situationen i
Veberöds pastorat". Pressmeddelandet, daterat den 14 mars 1989, hade
följande lydelse.
I Veberöds pastorat har det under en tid varit oroligt. Denna oro har
tagit sig olika uttryck. Vad som fatt särskild uppmärksamhet är solo-
sången vid begravningarna.
Kyrkorådet i pastoratet har tillsammans med de fackliga organisatio-
nerna (Kommunalarbetarförbundet, Kommunaltjänstemannaförbun-
det, Lärarförbundet och Svenska kyrkans personalförbund) och med
domkapitlets medverkan överlagt angående situationen. Överläggning-
arna har resulterat i en protokollförd överenskommelse mellan kyrko-
rådet och facken av följande innehåll:
"Det är viktigt att varje befattningshavare inom den kyrkliga samfäl-
ligheten arbetar efter normalinstruktion för respektive befattning. Det-
ta innebär bl a att kyrkovaktmästare inte skall utöva arbetsuppgifter
som åligger kantor, med andra ord skall en kyrkovaktmästare inte, om
ej synnerliga skäl åberopas, utföra solosång vid kyrkliga förrättningar
inom pastoratet. Kyrkoherden skall ha den principiella arbetsledarrol-
len inom pastoratet. Beträffande den kamerala verksamheten kommer
arbetsledaransvaret att fördelas på andra grunder.
Den skriftväxling som förevarit skall betraktas som avslutad och ej
vidare diskuteras samt handlingarna lämnas utan åtgärd.
Kyrkorådet och facken skall göra en gemensam utvärdering under
augusti — september 1989."
Kyrkorådet har enhälligt ställt sig bakom den träffade uppgörelsen.
Också domkapitlet stöder överenskommelsen.
Kyrkorådet och facken är ense om att begreppet synnerliga skäl
skall tolkas restriktivt. Därmed skall i princip bara avses nära anhörigs
begravning.
Kyrkorådet, facken och domkapitlet räknar med helhjärtat stöd från
alla anställda inom Veberöds pastorat för överenskommelsen.
Det förutsätts att församlingsborna i denna fråga ställer upp för sitt
kyrkoråd och för kyrkans anställda genom att underlätta genomföran-
det av vad som överenskommits.
Bror Jönsson ifrågasatte i sin JO-anmälan, om kyrkorådets och domka-
pitlets agerande i saken stod i överensstämmelse med gällande bestäm-
melser på området.
343
Efter remiss anförde Svenska kyrkans centralstyrelse i yttrande föl-
jande.
JO har från Svenska kyrkans centralstyrelse infordrat ett yttrande över
handlingarna i rubricerad anmälan från Bror Jönsson, Veberöd. Den
principiella huvudfrågan synes i första hand vara vilka regler som
gäller beträffande medverkan med solosång vid begravningsgudstjänst
enligt Svenska kyrkans ordning hur dessa tillämpats i det aktuella
ärendet.
Kyrkomötet har genom kyrkliga kungörelsen (SKFS 1986:3, om-
tryckt SKFS 1987:2) om antagande av ny kyrkohandbok för svenska
kyrkan fastställt, att den ordning för begravningsgudstjänst som finns i
Den svenska kyrkohandboken I skall användas i Svenska kyrkan. I de
allmänna anvisningar som inleder kyrkohandbokens avsnitt om be-
gravning sägs, att "instrumental- och/eller vokalmusik, liksom lyrikläs-
ning, kan framföras på lämplig plats i gudstjänsten". Det finns inga
särskilda bestämmelser om vem som får eller skall utföra sådan instru-
mental- och/eller vokalmusik eller överhuvudtaget några ytterligare
bestämmelser som gäller solosång vid begravningsgudstjänst.
I kyrkohandbokens inledning finns vissa övergripande anvisningar
som avser samtliga gudstjänster. Där sägs beträffande ansvaret för
musiken i gudstjänsterna följande:
"Kyrkomusikern ansvarar tillsammans med tjänstgörande präst för
gudstjänstens musikaliska utformning. Valet och gestaltandet av för-
samlingssång, körsång och instrumentspel — främst orgel men även
andra instrument — anpassas efter den lokala församlingens resurser
och strukturer."
Kyrkohandboken framhåller således det gemensamma ansvaret för
den musikaliska utformningen av gudstjänsterna, men den svarar inte
på frågan om vem som har det yttersta ansvaret.
Av 1686 års kyrkolag framgår, att tjänstgörande präst inom ramen
för kyrkans bekännelse och kyrkohandbokens ordning är ansvarig för
gudstjänstens innehåll och utgestaltning. Vid de organisatoriska föränd-
ringar som ägt rum inom Svenska kyrkan under senare år har såsom
grundläggande framhållits den s k dubbla ansvarslinjen. Så är t ex
fallet i regeringens proposition 1987/88:31 Ny organisation på lokal-
och stiftsplanet i svenska kyrkan, m.m. Den dubbla ansvarslinjen
innebär en "kombination av prästerlig ämbetsförvaltning och folkligt
förankrad självstyrelse". Till den linje som utgörs av den prästerliga
ämbetsförvaltningen hör ansvaret för gudstjänstens utgestaltning.
Beträffande den överenskommelse som enligt pressmeddelande från
Lunds domkapitel 1989-03-14 har slutits mellan kyrkorådet och de
fackliga organisationerna vill centralstyrelsen framhålla, att det inte
helt klart framgår om överenskommelsen endast gäller vad kyrkovakt-
mästaren har att göra i tjänsten. Skulle så inte vara fallet tas i
överenskommelsen upp förhållanden varom beslut inte kan fattas vare
sig av kyrkoråd eller fackliga organisationer. Eftersom frågan om vem
som kan medverka vid en begravningsgudstjänst måste anses gälla
gudstjänstens utgestaltning faller ansvaret här på tjänstgörande präst.
En överenskommelse mellan andra parter kan därför inte slutas på
detta område.
Av stor betydelse vid bedömningen av ärendet är om kyrkovaktmäs-
taren medverkar med solosång vid ledighet från ordinarie tjänst eller
ej. Frågor om vilka arbetsuppgifter som ingår i tjänsten och om
beviljande av tjänstledighet är sådana som kan behandlas i överens-
kommelser mellan kyrkorådet som arbetsgivare och en facklig organi-
Redog. 1990/91:1
344
sation. Det är uppenbart att kyrkorådet som arbetsgivare kan fastställa
att en kyrkovaktmästare under tjänstetid inte skall svara för solosång
vid en begravningsgudstjänst.
Om tjänstledighet har beviljats kan inga andra regler gälla för en
kyrkovaktmästares medverkan vid en begravningsgudstjänst än för
andra personer. I det fallet är det slutligen tjänstgörande präst som
avgör vem som kan medverka vid gudstjänsten.
Mot bakgrund av vad centralstyrelsen anfört remitterades ärendet till
domkapitlet i Lunds stift för yttrande efter hörande av kyrkorådet i
Veberöds pastorat. Domkapitlet yttrade följande.
Domkapitlet delar Svenska kyrkans centralstyrelses uppfattning om
vad som får anses vara gällande kyrkorätt på det aktuella området.
Förhållandena i det aktuella ärendet är mycket speciella. I pastoratet
hade under längre tid förekommit mycket stora motsättningar i perso-
nalen. Ett akut problem var motsättningar mellan kyrkomusikern och
en vaktmästare rörande anlitandet av vaktmästaren som solosångare
vid begravningsgudstjänsterna. Med hänsyn till gällande rätt var det
prästerna som tvingades ta ställning till vilken sång som skulle få
förekomma och kyrkoherden som arbetsledare som fick avgöra om
tjänstledighet för vaktmästaren skulle beviljas.
I ett försök att komma till rätta med problemen anlitade pastoratet
på dåvarande vikarierande kyrkoherdens förslag en konsult. Konsulten
gjorde en ambitiös undersökning som mynnade ut i en PM till
kyrkorådet. Denna PM föranledde inte någon åtgärd från kyrkorådets
sida.
I -denna situation föreslogs från handläggare vid domkapitlet en
överläggning mellan kyrkorådet, handläggare hos domkapitlet och
samtliga fackliga organisationer som var företrädda i pastoratet. Vid
denna överläggning konstaterades att det bästa skulle vara om man
kunde få en ordning som innebar att vaktmästaren inte längre anlita-
des för solosång i Veberöds kyrka.
Denna överläggning fullföljdes genom regelrätta förhandlingar mel-
lan kyrkorådet och facken. I dessa förhandlingar deltog inte någon
handläggare från domkapitlet. Innehållet i förhandlingsprotokollet
presenterades sedan vid en genomgång för de anställda då också
domkapitlet var representerat. Pressmeddelandet som utgick efter den-
na presentation utformades gemensamt.
Enligt domkapitlets uppfattning har förhållandena i Veberöds pasto-
rat varit sådana att det varit nödvändigt att berörda arbetsgivare vidtagit
alla tänkbara åtgärder för att förbättra arbetstagarnas psykiska arbets-
miljö. Den överenskommelse som pastoratet och de fackliga organisa-
tionerna slöt var avsedd att göra förhållandena bättre. Enligt domkapit-
lets uppfattning kan inte problemen i Veberöd lösas på det formella
planet.
Till yttrandet hade domkapitlet fogat kopia av protokoll fört vid
sammanträde med kyrkorådet i Veberöds pastorat den 2 augusti 1989.
Under § 136 upptogs följande.
Föreligger en begäran från Lunds domkapitel angående yttrande över
denna JO-anmälan. Tord Ehnevid redogjorde för sitt förslag till yttran-
de.
Ärendet diskuterades. Kyrkorådet beslöt att anta Ehnevids förslag till
yttrande som sitt. Detta yttrande lyder "Anmodat avge yttrande till
domkapitlet angående anmälan om kyrklig myndighetsutövning i Ve-
beröd får kyrkorådet i Veberöds pastorat anföra följande: Enligt kyrko-
rådets mening vilar ansvaret för gudstjänstens utformning, däri inbegri-
1990/91:1
345
pet medverkan av lekmän genom textläsning eller sång, på tjänstgöran-
de präst. Begär anhöriga att viss person skall svara för solosång vid en
begravningsgudstjänst, ter det sig naturligt att i görligaste mån tillgodo-
se sådana önskemål. Så torde också i allmänhet ske i praktiken.
Kyrkoherdetjänsten i Veberöd uppehälles f.n. av teol.dr. Tord Ehne-
vid. Kyrkorådet konstaterar att kyrkovaktmästaren Nils H. Jönsson
med Ehnevids medgivande utfört solosång vid begravningsgudstjänsten
den 2 augusti 1989 samt att Ehnevid uppgivit att han inte heller i
fortsättningen kommer att ha någon invändning mot att Jönsson
medverkar vid dylika förrättningar. Kyrkorådet har numera ingen
erinran mot denna ordning". Vidare beslöt kyrkorådet att då Nils H.
Jönsson erhållit i uppdrag att sjunga solo vid en förrättning och detta
sammanfaller med hans ordinarie tjänsteutövning, skall han erhålla
tjänstledighet och annan vaktmästare tjänstgöra i hans ställe. Mot detta
beslut reserverade sig Tord Ehnevid.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 24 oktober 1989 följande.
Svenska kyrkans centralstyrelse anför i sitt yttrande till JO bl.a., att
det inte helt klart framgår, huruvida den i pressmeddelandet omnämn-
da överenskommelsen endast gällde vad kyrkovaktmästaren hade att
göra i tjänsten. I den mån överenskommelsen avsåg annat än hans
arbetsuppgifter, är det enligt centralstyrelsens uppfattning klart, att
denna träffats i strid med vad som gäller angående ansvaret för
gudstjänsternas utgestaltning.
Såväl domkapitlet som kyrkorådet har i remissvaren givit uttryck för
en uppfattning om gällande rätt beträffande ansvaret för utformningen
av gudstjänsterna som överensstämmer med den som Svenska kyrkans
centralstyrelse redovisat. Jag saknar anledning att ha någon annan
uppfattning härvidlag.
Utredningen i JO-ärendet har inte givit något entydigt svar, när det
gäller frågan om vad som åsyftades med uppgörelsen mellan kyrkorå-
det och berörda arbetstagarorganisationer i det hänseende som central-
styrelsen särskilt pekat på. Eftersom kyrkorådet numera frångått upp-
görelsen, har jag dock inte funnit tillräcklig anledning att vidta ytterli-
gare utredningsåtgärder för att söka nå närmare klarhet på den punk-
ten.
Oavsett vad parterna avsett med uppgörelsen, synes dock offentliggö-
randet av densamma ha skett på ett sätt, som varit ägnat bibringa
församlingsborna uppfattningen, att kyrkovaktmästaren i princip beta-
gits möjligheten att även utom tjänsten medverka med solosång vid
gudstjänst. Det är givetvis av vikt, att församlingens medlemmar inte
svävar i villfarelse om sina rättigheter vad gäller val av sångare vid en
kyrklig förrättning. Kännedom angående den förändrade inställningen
från kyrkorådets sida bör därför, om så inte redan skett, spridas inom
pastoratet. För att det inte skall uppstå några som helst tveksamheter
om vilken ordning som skall gälla, är det också angeläget, att det
samtidigt klargörs, att — vilket jag förutsätter — domkapitlet inte har
någon avvikande uppfattning i frågan.
Redog. 1990/91:1
346
Allmänna kommunalärenden
Redog. 1990/91:1
Kritik mot en fakultativ kommunal nämnd — mark-
nadsnämnd — som vid fördelning av marknadsplats-
er i visst fall avvikit från den i 1 kap. 9 § regerings-
formen fastlagda objektivitetsprincipen. Som särskilt
graverande har ansetts att nämnden synes ha tagit
ovidkommande hänsyn till innehållet i en tidningsar-
tikel och därmed visat bristande respekt för yttrande-
och tryckfriheten
(Dnr 2116-1989)
1 Anmälan1 egenskap av ombud för Torg- och Marknadshandlarnas Ekonomiska
Riksförening (TOMER) och Pragt Design Handelsbolag anmälde advo-
katen Bertil Westlund, Mjölby kommun, marknadsnämnden för dess
handläggning av ett ärende om tilldelning av marknadsplats på den av
kommunen årligen anordnade s.k. Skänninge Marken. Kärnpunkten i
anmälan gällde, att en av delägarna i handelsbolaget, Johnny Pragt,
som varit och var verksam i branschorganisationen TOMER, skrivit en
mot kommunen kritisk tidningsartikel, vilken skulle ha föranlett att
bolaget, som under 25 års tid disponerat plats på marknaden, förvä-
grats plats vid 1989 års marknad.
2.1 Utredningsåtgärder
Till en början begärdes upplysningar från kommunen, som överlämna-
de tillgängliga handlingar rörande vad som där förekommit i saken.
Därefter remitterades ärendet dels till kommunen för "yttrande an-
gående avslagsgrunden (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen)", dels till
ordföranden i marknadsnämnden Per-Olof Almberg för "yttrande an-
gående nämndens avslagsgrund och vilken betydelse som Johnny
Pragts tidningsartikel haft för Ert resp, nämndens ställningstagande".
Advokaten Westlund yttrade sig sedan över remissvaren.
2.2 Utredningens resultat
I anmälningsskriften anförde Westlund närmare följande.
Mjölby kommun anordnar årligen den s.k. Skänninge Marken. Pragt
Design har under c:a 25 års tid haft två platser på denna marknad och
under tio års tid haft en tredje plats.
En av delägarna i handelsbolaget, Johnny Pragt, har tidigare varit
ordförande i TOMER. Vid 1989 års föreningsstämma avgick han som
ordförande och är numera hedersordförande i TOMER samt dess
347
chefsförhandlare. Det är honom som landets ambulerande handlare i
första hand vänder sig till när tvister uppkommer med olika mark-
nadsarrangörer, eller med kommuner i dess egenskap av huvudmän
för torghandel i landet.
Skänninge Marken tillämpar samma system för platsbokning på
marknaderna som de flesta andra arrangörer, nämligen att den som
hade plats på föregående års marknad har förtur till plats vid nästa
marknad.
Pragt Design ansökte om plats till 1988 års marknad. Enligt mark-
nadsnämnden hade ansökan kommit bort, men efter vissa kontroverser
erhöll dock bolaget två platser, vilka var sämre belägna än bolagets
ordinarie. Eftersom man tidigare varit i kontakt med andra Tomer-
medlemmar som råkat ut för liknande intermezzon skrev Johnny
Pragt en kritisk artikel i TOMERs tidskrift, Torg- och marknadsnytt,
om marknaden. Kommunen erbjöds plats för genmäle av tidskriftens
redaktion, men lät sig ej avhöras.
Inför 1989 års marknad ansökte bolaget om platser i god tid genom
rekommenderade brev. Man erhöll svar att några platser ej fanns
tillgängliga. I skrivelse till undertecknad, se bilaga nr 1, har marknads-
nämndens ordförande uppgivit att anledning till att bolaget ej erhöll
några platser var Pragts artikel i Torg- och Marknadsnytt. Liknande
motiveringar har framförts i lokalpressen.
Jag hemställer därför om Justitieombudsmannens granskning huru-
vida kommunens vägran att tilldela Pragt Design plats vid årets mark-
nad på dessa skäl står i överensstämmelse med gällande rätt, särskilt
stadgandena i tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 1 § regeringsformen.
I det åberopade svarsbrevet från ordföranden Almberg anfördes bl.a.
följande.
I ärendet Pragt Design HB vill jag anföra följande:
Nämnda företag har sedan 1980 (vilket är den tidsperiod jag är
ansvarig för) innehaft 2 platser å 9 m. För att hjälpa Pragt Design HB
1988 sålde vi en av våra reservplatser å 9 m samt ytterligare en plats på
tivoliområdet. Detta förfaringssätt vill jag hävda var ett försök att
hjälpa P.D.HB till att kunna delta i vår marknad 1988.
Då TOMERis tidigare ordf, som tillika är innehavare av Pragt
Design HB, i TOMERis tidning, sluggeraktigt och utan bemödande att
återge sanningen, anklagar mig för att ha stulit P.D.HB:s platser, kan
jag ej se att det föreligger någon möjlighet till ytterligare samarbete.
Som ordf, i marknadsnämnden kommer jag ej verka för att Pragt
Design HB blir tilldelad plats på Skänninge Marken.
I remissvaret till JO anförde kommunen (genom stadskansliet) följan-
de.
Marknadsnämnden är en av Mjölby kommunfullmäktige vald nämnd.
Nämndens beslut överklagas således enligt de besvärsgrunder som
återfinns i 7 kap. 1 § kommunallagen. Nämndens uppgift är att årligen
arrangera Skänninge marknad. Någon verksamhet utöver nämnda ar-
rangemang finns ej inom marknadsnämndens kompetens.
Nämnden har således att årligen fördela ett antal försäljningsplatser i
Skänninge stad till de näringsidkare och andra som utövar försäljning
på nämnda marknad. Upplåtelserna sker genom avtal mot viss avgift.
Verksamheten kan sägas utgöra prov på kommunens affärsmässiga
verksamhet och avtal sluts mellan nämnden och resp försäljare på
privaträttsliga grunder. Nämnden far här anses representera kommu-
nen såsom fastighetsägare till marknadsområdet.
1990/91:1
348
Nämnden hade inför 1989 års marknad att fördela sammanlagt 1.200
föräljningsplatser. Varje försäljningsplats omfattar 3 meter. Sålunda
uppgår det totala antalet försäljningsmeter till 3.600. Till 1989 års
marknad hade 1.250 ansökningar inkommit till nämndens kansli. I
genomsnitt ansöker varje sökande om 2,5 försäljningsplatser dvs 7,5
försäljningsmeter. Ansökningarna omfattade således 9.375 försäljnings-
meter att sättas i relation till de ovan angivna 3.600 försäljningsmeter
som nämnden har att fördela.
Enligt kommunens förmenande bedrivs denna verksamhet på pri-
vaträttsliga grunder och far anses falla inom ramen för kommunens
affärsmässiga verksamhet. Det torde i detta sammanhang stå fastighets-
ägaren fritt att utan särskild motivering fördela det antal begränsade
platser som står till fastighetsägarens förfogande. Kommunen kan där-
för inte finna att man brustit i sin offentligrättsliga utövning i detta
sammanhang.
Av handlingarna i ärendet — en svarsskrivelse den 6 september 1989
från kommunstyrelsen till en ledamot av kommunfullmäktige — fram-
gick också att kommunfullmäktige inte utfärdat något reglemente för
marknadsnämnden, men att nämnden utvecklat sina rutiner utifrån
den praxis och sedvänja som utbildats inom denna speciella verksam-
het. Systemet beskrevs sålunda: "Schablonmässigt uttryckt råder i
princip ett tidkösystem."
I remissvaret till JO anförde ordföranden Almberg följande.
Motivet för att neka Pragt Design HB marknadsplats under marknaden
1989 är en serie av händelser där den omtalade tidningsartikeln,
enskilt betraktad, ej varit motiv för avslag på platsansökan.
Orsaken grundlädes redan inför marknaden 1988. Pragt Design HB
hade ej ansökt om försäljningsplats och fick följaktligen inget medde-
lande från marknadskontoret. (Vi kräver skriftlig ansökan före l:a maj
och lämnar skriftliga svar senast 15:e juni.) Herr och fru Pragt besökte
undertecknad på min ordinarie arbetsplats i slutet av juni månad och
anklagade marknadsnämnden för att ha slarvat bort deras platsansökan
och krävde omedelbart löfte om tillgång till föregående års försälj-
ningsplatser. Undertecknad förklarade att platsfördelningen var avslu-
tad inför 1988-års marknad och att Pragt Design HB inte kunde
påräkna någon plats. Detta förorsakade fam. Pragt att högljutt förkun-
na hur illa marknadsnämnden skötte sitt uppdrag och krävde ånyo
sina gamla platser tillbaka. De fick då information om att marknads-
kontoret öppnade två veckor före marknaden och innan dess kunde
deras krav ej behandlas. Då kontoret öppnades inför 1988-års marknad
kom fam. Pragt med förnyade krav på de gamla platserna. Vid det
tillfället hade vi en kö på ca 300 försäljare som ansökt om plats inom
föreskriven tid. Trots denna kösituation gav jag vika för fam. Pragts
påtryckningar och tilldelade Pragt Design HB två stycken reservplatser,
vilka rätteligen skulle fördelats bland de försäljare som fanns på
kölistan.
Ovan beskrivna misstag far tjäna som exempel på vilken grannlaga
uppgift det är att i pressade situationer skapa största möjliga rättvisa
marknadsförsäljare emellan.
Under årets marknad då Pragt Design HB genomförde sin blockad
mot marknaden och förhindrade sina kollegor att utöva sin försäljning
under stor del av första marknadsdagen, hade en av marknadsnämn-
dens ledamöter ett långt samtal med fru Pragt. Fru Pragt tillstod då att
någon platsansökan inför 1988-års marknad aldrig avlämnats. Följaktli-
gen far undertecknad konstatera att platstilldelningen 1988 var ett
misstag ur rättvisesynpunkt och att den även byggde på en lögn.
1990/91:1
349
Enligt uppgifter i pressen skulle påståendet att fru Pragt medgett att
någon ansökan ej sänts in för 1988 ha tillbakavisats.
I bemötandet av remissvaren anförde Westlund avslutningsvis följan-
de.
Sammanfattningsvis hävdar således TOMER att marknadsnämndens
verksamhet enligt Tomers mening faller inom JO:s kompetensområde,
att vad kommunen anfört angående platstilldelningen vid 1988 års
marknad saknar relevans, samt att vad marknadsnämndens ordförande
nu anfört att det fanns andra skäl till avslag än Pragts artikel, ej
förtjänar avseende.
Fallet anmäldes även till näringsfrihetsombudsmannen (NO) som i
beslut den 25 januari 1990 anförde bl.a. följande.
Den huvudsakliga anledningen till att Pragt nekats platser vid 1989 års
marknad i Skänninge synes vara den av Johannes Pragt i tidningen
Torg- och marknadsnytt framförda kritiken mot marknadsnämnden.
Allmänt vill NO peka på vikten av att gällande förvaltningsmässiga
principer iakttas. En likformig behandling av fall som är av samma
slag är en viktig förutsättning för rättssäkerheten och medför samtidigt
att konkurrensen kan fungera på lika villkor. Likabehandling och
objektivitet är av särskild betydelse när det gäller en offentlig verksam-
het av monopolkaraktär som t.ex. Mjölby kommuns uthyrning av
marknadsplatser. NO förutsätter att kommunen i fortsättningen följer
dessa principer.
Av tjänsteanteckningar som förts hos NO i samband med ärendets
prövning framgick att marknadsnämndens ordförande förklarat, att
man var beredd att framdeles skicka ut bekräftelser på inkomna
platsansökningar i syfte att förhindra framtida oklarheter huruvida en
ansökan kommit in eller inte.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 20 februari 1990 följande.
3.1 Kriterierna för prövningen
Från kommunens sida hävdas att ifrågavarande verksamhet bedrivs på
privaträttsliga grunder, och att marknadsnämnden här far anses repre-
sentera kommunen såsom ägare till marknadsområdet. Vidare hävdas
att det torde stå fastighetsägaren fritt att utan särskild motivering
fördela det begränsade antal platser som står till hans förfogande, och
att kommunen därför inte kan finna, att man brustit i sin "offentlig-
rättsliga utövning" i detta fall.
Jag kan inte godta det sista ledet i detta resonemang.
Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen gäller att domstolar samt förvalt-
ningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga
förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen
samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på saklighet m.m. gäller
alltså även kommunala nämnder och detta alldeles oberoende av om
grunden för verksamheten ytterst ligger på det civilrättsliga planet och
om någon författningsföreskrift om skyldighet att i beslutet ange de
skäl som bestämt utgången (som 20 § förvaltningslagen) är tillämplig
1990/91:1
350
eller inte. Detta innebär med andra ord, att företrädare för det allmän- Redog 1990/91'1
na inte har samma frihet i sitt handlande som en privatperson eller ett
privat företag utan är underkastad särskilda krav ur offentligrättslig
synvinkel, när det gäller formerna för verksamheten. Å andra sidan
kan kanske sägas att det allmänna i praktiken, även när man beträder
det civilrättsliga fältet, ofta intar en monopolliknande eller eljest
dominerande ställning, vilket medför att de kommersiella korrektiv
m.m. som annars verkar inom den rent privata sektorn inte har
samma betydelse.
Om ett åsidosättande av kravet på saklighet och objektivitet är parat
med bristande respekt för den grundlagsfästa yttrande- och tryckfrihe-
ten, framstår ett övertramp av detta slag givetvis som extra flagrant.
3.2 Handläggningen av ärendet hos kommunen
Vad beträffar den rent formella behandlingen av ansökningen från
Pragt Design Handelsbolag om tilldelning av plats vid 1989 års mark-
nad är det ostridigt, att bolaget haft plats sedan många år, och att
bolaget rent faktiskt haft plats året dessförinnan (1988). Den diskussion
som förevarit beträffande platstilldelningen 1988 rubbar inte detta
förhållande. Av vad som upplysts om praxis på området kan jag inte
finna annat, än att bolaget i enlighet med normal ordning bort tilldelas
plats även vid 1989 års marknad. Något bärande skäl för att avvika
från denna ordning har i vart fall inte presenterats i förevarande
ärende.
Vad sedan gäller frågan om ovidkommande hänsyn — till Pragts
uttalanden i en tidningsartikel — kan ha bidragit till att bolaget
vägrades plats 1989 har ordföranden i marknadsnämnden i sitt yttran-
de till JO så till vida förnekat detta som han hävdar, att "Motivet för
att neka Pragt Design HB marknadsplats under marknaden 1989 är en
serie av händelser där den omtalade tidningsartikeln, enskilt betraktad,
ej varit motiv för avslag på platsansökan". Detta kan jag inte uppfatta
som ett kategoriskt förnekande av att tidningsartikeln spelat en viss
roll i sammanhanget. Den omständigheten, att ordföranden inte kan
peka på ett ensamt avgörande avslagsskäl utan hänvisar till "en serie
händelser", samt det faktum, att han i svarsbrevet till advokaten
Westlund polemiserar med Pragts artikel och säger att han på grund av
denna ej kan se att det föreligger någon möjlighet till ytterligare
samarbete och att han som ordförande i marknadsnämnden ej skulle
komma att verka för att bolaget blev tilldelat plats på marknaden, talar
enligt min mening starkt för att tidningsartikeln verkligen tillmätts
betydelse vid marknadsnämndens prövning. Även om så inte skulle ha
varit fallet är ordförandens nämnda uttalande i brevet till Westlund så
anmärkningsvärt, att det som sådant inte kan undgå kritik.
3.3 Slutord
Sammanfattningsvis har jag alltså kommit till slutsatsen, att bolagets
ansökan om marknadsplats 1989 avslagits utan att — mot bakgrund av
den praxis som råder på området — något bärande skäl presenterats.
Till intrycket av godtycklighet kommer att inslag av ovidkommande
351
hänsyn till innehållet i en tidningsartikel — och därmed bristande
respekt för yttrande- och tryckfriheten — förekommit i sammanhang-
et.
Med den allvarliga kritik som ligger i det anförda avslutar jag
ärendet här.
Kommunaltjänstemäns rätt att yttra sig i mass-
medierna (tillämpning av 2 kap. 1 § regeringsformen
och 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen)
(Dnr 1390-1989)
Tidningen Södermanlands Nyheter innehöll den 2 mars 1989 en
artikel rörande planer på uppförande av någon typ av varuhus på ett
markområde i Nyköpings hamn. Av artikeln framgick att uppgifterna
emanerade från bl.a. en intervju med hamnchefen Kenneth Attefors,
tillika ledamot av den s.k. hamngruppen inom kommunen.
Kommunstyrelsens ordförande, kommunalrådet Göran Forssberg,
avlät den 3 mars en skrivelse till fem namngivna ledamöter av hamn-
gruppen (bland dem Kenneth Attefors) med flera. Skrivelsen hade
följande lydelse:
I Södermanlands Nyheter idag läser jag om varuhus i Nyköpings
hamn. Bifogat finns en dementi som jag tvingades lämna till massme-
dia under torsdagsförmiddagen.
Det saknas politiska beslut kring en eventuell varuhusetablering i
hamnen.
Nu har ändå ett sådant projekt lanserats i massmedia. Jag vill gärna
säga att jag inte accepterar massmediala utspel av detta slag.
Syftet med hamngruppen är enligt min mening endast att initiera
idéer och visioner för en utveckling i hamnen. Det är inte fel att bolla
med idéer och att vara kreativ för att skapa utveckling.
Men varje idé, varje vision måste invägas i ett större sammanhang
och dessutom underställas den demokratiska beslutsprocessen.
Så har inte skett i detta fall. Det har lett till felaktiga signaler mot
allmänhet, affärsidkare med flera.
Jag vill ha rak och korrekt information som är väl förankrad i de
politiska beslutsorganen.
Därför blev jag upprörd när jag läste SNs artikel idag.
Sedan den i Göran Forssbergs skrivelse omnämnda dementin refererats
i lokalpressen och även hans skrivelse till hamngruppen publicerats,
förekom under tiden 4-8 mars en pressdebatt rörande bl.a. frågan,
huruvida Forssbergs agerande var förenligt med gällande grundlags-
stadganden om yttrandefrihet.
I en anmälan begärdes JO:s utlåtande i frågan, huruvida kommunal-
rådet Göran Forssbergs agerande stod i överensstämmelse med tryckfri-
hetsförordningen.
Efter remiss överlämnade kommunstyrelsen i Nyköping — utan eget
ställningstagande — ett yttrande av kommunalrådet Forssberg. Denne
anförde bl.a.:
Redog.
1990/91
352
Vad jag velat åstadkomma med mitt brev till Hamngruppen är att
påpeka, att när kommunal information lämnas, densamma bör vara
korrekt och överensstämma med verkligheten och fattade beslut. Infor-
mation får givetvis lämnas till massmedierna, även om den skulle vara
felaktig rent objektivt sett, men det måste då också finnas möjlighet för
kommunen som arbetsgivare att påpeka för arbetstagaren/uppgiffs-
lämnaren att lämnade uppgifter är fel och icke överensstämmande med
verkliga förhållanden eller fattade kommunala beslut, särskilt om
uppgiftslämnaren utger sig att informera i kommunens namn och inte
ger uttryck för egna åsikter eller avsikter. Det får därvid — och det är
viktigt — dock inte innebära att arbetsgivaren söker hindra tjänste-
mannen att lämna uppgifter till massmedia. Ett påpekande om det
olämpliga i att lämna uppenbart felaktiga sakuppgifter till vem som
helst utanför kommunen, då även inbegripet massmedier, borde dock
enligt min mening få göras utan att arbetsgivaren därmed skall anses
ha sökt "lägga munkavle på den kommunala tjänstemannen". Att den
kommunale tjänstemannen framför egna åsikter och synpunkter, hur
olämpliga eller "besvärliga" de än är sett ur kommunens synpunkt, är
givetvis något helt annat och något som arbetsgivaren/kommunen inte
ens får påpeka till tjänstemannen, än mindre söka inskrida emot.
Med mitt brev har jag haft för avsikt att påpeka just detta, att det
enligt min mening är olämpligt att kommunalt anställda lämnar
felaktiga sakupplysningar till massmedia. Mitt syfte med brevet har
dock inte varit att försöka "tysta" någon tjänsteman. Om brevet
uppfattats så vill jag beklaga detta och framhålla att så inte varit min
avsikt.
Efter att ha redovisat i ärendet relevant grundlagsreglering till skydd
för yttrandefrihet, tryckfrihet och meddelarfrihet (2 kap. 1, 12 och 13
§§ regeringsformen samt 1 kap. 1 § andra och tredje styckena tryckfri-
hetsförordningen) anförde JO Ragnemalm i beslut den 25 oktober
1989 i bedömningsdelen:
Göran Forssberg har genom sin skrivelse till hamngruppens ledamö-
ter m.fl. och genom sina inlägg i pressdebatten om de eventuella
planerna på ett varuhus inom hamnområdet agerat i egenskap av
kommunalråd och sålunda som företrädare för kommunen — det
allmänna (jfr. 2 kap. 1 § regeringsformen).
Dementin till massmedierna och övriga inlägg i pressdebatten går
enligt min uppfattning fri från varje rättsligt betingad anmärkning.
Skrivelsen den 2 mars 1989 till hamngruppen innehåller emellertid
uttalanden, vilkas förenlighet med de kommunanställda tjänstemän-
nens grundlagsstadgade rätt till yttrandefrihet på goda grunder kan
ifrågasättas. Jag syftar härvid främst på följande två passager i skrivel-
sen:
Nu har ändå ett sådant projekt lanserats i massmedia. Jag vill gärna
säga att jag inte accepterar massmediala utspel av detta slag.
Jag vill ha rak och korrekt information som är väl förankrad i de
politiska beslutsorganen.
Göran Forssberg framhåller själv i sitt yttrande, att hans reaktion på
tidningsartikeln den 2 mars inte på något sätt varit ägnad att söka
"sätta munkavle på kommunens tjänstemän" eller att framföra hot om
1990/91:1
353
12 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
repressalier, för det fall dessa gör uttalanden i massmedierna. Han
säger sig endast ha åsyftat att inskärpa hos tjänstemännen, att kommu-
nal information som lämnas bör vara korrekt och överensstämma med
verkligheten och fattade beslut. Hans syfte med brevet sägs inte ha
varit att försöka "tysta" någon tjänsteman, och han beklagar, om någon
felaktigt skulle ha utläst en sådan avsikt ur brevet.
För egen del har jag svårt att tolka de ovan citerade avsnitten ur
kommunalrådet Forssbergs brev till honom underställda tjänstemän
annorlunda än som en kraftfull uppmaning att avhålla sig från dels att
ge massmedierna annan information om aktuella kommunala angelä-
genheter än sådan, som är väl förankrad i de politiska beslutsorganen,
dels att i den offentliga debatten i massmedierna själva torgföra person-
liga åsikter och uppfattningar i aktuella kommunala angelägenheter,
vilka ännu ej varit föremål för politiska beslut.
Jag anser, att brevet — som det utformats — uttrycker en bestämd
önskan, att kommunens tjänstemän underkastar sig inskränkningar i
sina rättigheter enligt 2 kap. 1 § första punkten regeringsformen och 1
kap. 1 § andra och tredje styckena tryckfrihetsförordningen, inskränk-
ningar vilka ej har stöd i lag. Brevets innehåll är således icke förenligt
med nyss nämnda grundlagsstadganden, vilket naturligtvis är allvarligt.
Även om kommunalrådet Forssberg inte haft för avsikt att söka
inskränka tjänstemännens yttrandefrihet, går hans agerande ej fritt från
kritik, eftersom skrivelsen i så fall fått en missvisande utformning.
Avslutningsvis noterar jag, att omständigheterna i detta ärende före-
ter avsevärda likheter med de händelser som låg bakom JO:s uttalande
i det i ämbetsberättelsen 1987/88 s. 193 refererade fallet. Som framgått
ovan instämmer jag i JO:s i det ärendet framförda uppfattning, att det
inte är tillåtet för en myndighet att utan stöd i lag ingripa vare sig
formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten, på
grund av att vederbörande utnyttjat sin grundlagsstadgade rätt att yttra
sig i massmedierna.
Kommunalråd har i tidningsinsändare kritiserat
chefstjänsteman inom kommunen för att denne i
skrivelse till kommunstyrelsen framfört vissa syn-
punkter, vilka till följd därav nådde offentligheten.
Kommunalrådets agerande befanns inte strida mot
föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen till skydd för
yttrandefriheten. Tillika fråga om kommunstyrelsens
handlande i anledning av chefstjänstemannens skri-
velse
(Dnr 3370-1989)
Folke Karlsson och ytterligare två personer begärde JO:s granskning av
kommunalrådet Lennart Johanssons och kommunstyrelsens i Uddeval-
la agerande mot kommunens inköpschef Morgan Kyrklund. Bakgrun-
den var enligt anmälarna i korthet den, att Morgan Kyrklund tillskri-
Redog. 1990/91:1
354
vit kommunstyrelsen och begärt svar på några frågor, som han inte
lyckats få klarlagda genom vanliga samtal. Då brevet kom in till
kommunstyrelsen blev det allmän och offentlig handling och genom
massmediernas försorg bekantgjort för allmänheten. Därefter hade
kommunalrådet Johansson publicerat ett öppet brev i tidningen Bo-
husläningen, i vilket han bland annat uttalat, att han saknade förtroen-
de för Morgan Kyrklund, efter det att denne skrivit brev till kommun-
styrelsen. Anmälarna gjorde gällande, att Lennart Johansson offentli-
gen utsatt Morgan Kyrklund för regelrätt trakassering.
Med anledning av det inträffade ombads JO bl.a. pröva dels i vad
mån det är förenligt med gällande rätt att som arbetsgivare med ansvar
för arbetsmiljö offentligt klandra en tjänsteman för att denne använder
sig av sin medborgerliga, grundlagsskyddade rätt att tillskriva kommu-
nen, dels i vad mån kommunstyrelsen har rätt att avstå från att under
viss tid eller över huvud behandla en sådan skrivelse som den av
inköpschefen insända.
Efter remiss avgav kommunstyrelsen i Uddevalla ett av ordföranden,
kommunalrådet Lennart Johansson, undertecknat yttrande, till vilket
fogats kopior av dels inköpschefen Morgan Kyrklunds skrivelse till
kommunstyrelsen, dels kommunalrådet Johanssons insändare.
1 yttrandet tecknades bilden av djupgående sakliga motsättningar
mellan kommunalrådet Johansson och f.d. inköpschefen Kyrklund
rörande skötseln av kommunens inköp av datorer och datorprogram,
särskilt de affärsmässiga förbindelserna med företaget Kommundata
AB, som varit kommunens huvudleverantör av datasystem.
Morgan Kyrklund hade i sin skrivelse till kommunstyrelsen redovi-
sat tilltagande svårigheter i affärsförbindelserna mellan kommunens
inköpskontor och Kommundata AB, bl.a. vad gällde inköp och instal-
lation av ADB-systemet KLIV. Kyrklund hade begärt kommunstyrel-
sens direktiv för inköpskontorets fortsatta handlande visavi Kommun-
data AB.
Sedan inköpschefens brev uppmärksammats i lokalpressen redovisa-
de kommunalrådet Johansson i en insändare, som infördes i Bohus-
läningen den 23 september 1989, sin syn på ett antal frågor med
anknytning till kommunens affärer med Kommundata AB. I punkter-
na 7 och 9 i insändaren skrev Lennart Johansson:
Uddevalla kommun har bestämt sig för att använda ett system som
heter KLIV. Detta system används av kommunens ledning för uppfölj-
ning och planering av verksamheten. En offert har funnits från Kom-
mundata med framförhandlade goda rabatter. Offerten gällde t o m
1988 07 31 och har sedermera förlängts. Efter några påstötningar har
en beställning skett men med helt andra villkor än vad offerten
innehöll. Beställningen gjordes 1989 06 30. Eftersom Uddevalla kom-
mun inte beställt produkten enligt offert är rabatterna nu borta.
Kommundata har fått kritiken för att handläggningen inte fungerat
inom kommunen.
En mycket märklig historia har inträffat i kommunen. En av kom-
munstyrelsen direkt underställd chef skriver till kommunstyrelsen om
enskilt företags affärer med Uddevalla kommun. Han väljer att skriva
Redog. 1990/91:1
355
en handling som är offentlig istället för att tala med kommunledning-
en eller om han så vill med hela kommunstyrelsen angående affärsan-
gelägenheter. Efter detta har tre leverantörer av andra produkter till
Uddevalla kommun ringt mig och frågat när det är dags för dessa att
bli omskrivna i tidningen. Situationen är naturligtvis till mycken skada
för Uddevalla kommuns anseende. Vi får ett rykte om oss att inte
kunna hantera våra affärskontakter på ett korrekt sätt. Jag kan natur-
ligtvis aldrig acceptera ett sådant handlande och kan inte ha förtroende
för en sådan person.
Kommunstyrelsen uppgav, att Morgan Kyrklunds skrivelse inte sakbe-
handlats av styrelsen, som genom beslut den 12 december 1989 avskri-
vit ärendet från vidare handläggning. Styrelsen hade funnit, att förut-
sättningarna för ett eventuellt inköp av ADB-systemet KLIV ändrats
under den långa tid som förflutit sedan det ursprungliga inköpsbeslutet
fattats, bl.a. genom att giltighetstiden for Kommundata AB:s offert löpt
ut. Det skulle därför bli fråga om ett nytt upphandlingsförfarande, för
det fall KLIV skulle anskaffas.
Kommunstyrelsen anförde vidare med avseende på kommunalrådet
Johanssons insändare i lokalpressen:
I insändaren, som bifogas i kopia, finns ett avsnitt som berör Morgan
Kyrklund och där bland annat uttalas "Jag kan naturligtvis aldrig
acceptera ett sådant handlande och kan inte ha förtroende för en sådan
person." Lennart Johanssons uttalande har inte beslutats, godkänts
eller på annat sätt bedömts av kommunstyrelsen.
Sammanfattningsvis anförde kommunstyrelsen:
Enligt kommunstyrelsens uppfattning strider inte kommunstyrelsens
eller dess personal- och organisationsutskotts handlande i ärendet mot
lag eller författning. Lennart Johanssons insändare får betraktas som
ett personligt inlägg i tidningen Bohusläningen.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 31 maj 1990 i bedömningsdelen:
Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) gent-
emot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, definierad som frihet
att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får begränsas
endast i den utsträckning och på det sätt som framgår av föreskrifterna
i 12 och 13 §§. Betydelsefulla begränsningar i yttrandefriheten följer av
sekretesslagens (1980:100) olika föreskrifter om tystnadsplikt i det
allmännas verksamhet.
Grundlagsregleringen innebär, att myndighet eller ansvarig befatt-
ningshavare vid myndighet ej äger rätt att ålägga någon — t.ex.
underställd personal — tystnadsplikt, som saknar stöd i lag eller sådan
författningsföreskrift som meddelats av regeringen efter bemyndigande
i lag enligt 8 kap. 7 § första stycket 7 RF.
I ärendet har inte gjorts gällande att Morgan Kyrklund genom att
ingiva sin skrivelse av den 22 augusti 1989 till kommunstyrelsen skulle
ha brutit mot för honom gällande författningsenlig tystnadsplikt. I
enlighet med det ovan sagda hade sålunda varken kommunstyrelsen
eller ansvarig kommunal befattningshavare rätt att medelst hot om
förändringar i Kyrklunds tjänsteställning eller på annat sätt ingripa
1990/91:1
356
mot Kyrklund på grund av vad denne skrivit eller söka förmå honom
att avhålla sig från att ge uttryck åt sina uppfattningar i sådan form att
de kunde nå offentligheten.
Den i ärendet centrala rättsliga frågan är, huruvida kommunalrådet
Lennart Johansson genom att torgföra de uppfattningar som han
uttryckte i insändaren i Bohusläningen — särskilt avsnitt 9 — handlat
på sätt som enligt det nyss sagda är otillåtet. Jag anser inte, att så är
fallet, även om lämpligheten av Johanssons uttalanden i denna form
om bristande förtroende för Kyrklund i och för sig kan ifrågasättas.
Denna uppfattning grundar jag väsentligen på det förhållandet, att
grundlagen skyddar den enskildes yttrandefrihet endast gentemot det
allmänna, medan Lennart Johansson låtit publicera sin insändare som
privatperson, låt vara med angivande av politisk partitillhörighet. Jo-
hansson synes ha valt att personligen deltaga i den debatt i lokalpres-
sen som följde på offentliggörandet av innehållet i Morgan Kyrklunds
brev till kommunstyrelsen och att därvid ge uttryck för sin subjektiva
uppfattning om såväl lämpligheten i inköpschefens agerande som vissa
affärsmässiga relationer mellan Uddevalla kommun och Kommundata
AB. Han har sålunda utnyttjat sin grundlagsenliga yttrandefrihet. Det
kan inte anses visat, att Johansson skulle ha givit intryck av att han
handlade som kommunfullmäktiges ordförande/kommunalråd eller ut-
talade kommunstyrelsens uppfattningar. Inte heller ger utredningen
stöd för antagandet, att Johansson — i egenskap av kommunalråd —
eller .kommunstyrelsen skulle ha ingripit mot inköpschefen i anled-
ning av att denne tillskrivit styrelsen.
Slutsatsen av det anförda blir, att jag inte finner Lennart Johanssons
handlande förskylla rättsligen grundade anmärkningar.
Vad gäller kommunstyrelsens agerande i anledning av inköpschefens
skrivelse, i vilken denne begärde direktiv för inköpskontorets fortsatta
handlande i affärerna med Kommundata AB, framgår av utredningen
att skrivelsen inte sakbehandlats, och att ärendet den 12 december
1989 avskrevs från vidare handläggning. Mot bakgrund av vad kom-
munstyrelsen anfört rörande motiven för detta ställningstagande finner
jag inte skäl att från de för JO:s granskning gällande utgångspunkterna
rikta anmärkningar mot kommunstyrelsen i denna del.
Avslutningsvis noterar jag, att Lennart Johansson i sin insändare
ställde sig avvisande till inköpschefens handlande, därför att denne
avhandlade kommunens affärer med ett enskilt företag i en skrivelse,
som genom att den ingavs till kommunstyrelsen blev allmän och
offentlig handling. Johansson synes mena, att möjligheten till offentlig-
görande kunde innebära skada eller men för det berörda företaget och
indirekt för kommunen, vars anseende i affärsangelägenheter kunde
försämras. I sammanhanget kan konstateras, att en hos myndighet
förvarad allmän handling, vilken innehåller uppgift om affärs- eller
driftförhållanden för enskild, som trätt i affärsförbindelse med myndig-
heten, enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) är föremål för
sekretess, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider
skada om uppgiften röjs. I det gällande rättsliga systemet avses hänsyns-
taganden till näringsidkares befogade intresse av att uppgifter om hans
Redog.
1990/91:1
357
affärs- och driftförhållande icke skall offentliggöras garanteras genom
den omnämnda och vissa andra föreskrifter i sekretesslagen. Den som
önskar meddela sig skriftligen med statlig eller kommunal myndighet
och därvid beröra enskilds affärs- eller driftförhållanden bör således
kunna utgå från att uppgifter, vilkas offentliggörande av särskild anled-
ning kan antas leda till att den enskilde lider skada, icke på grund av
att de inges till myndigheten kommer till allmänhetens kännedom.
Oriktig delegation hos landstingskommun av ärende
om utlämnande av allmänna handlingar
(Dnr 2681-1988)
JO Ragnemalm anförde i beslut den 26 september 1989 följande.
1 AnmälanPål Magnussen begärde, att JO skulle granska handläggningen hos
Älvsborgs läns landstingskommun av ett ärende om utlämnande av
anbudshandlingar rörande försäljning av ett sjukhem. Magnussens an-
mälan avsåg dels beslutsordningen — som innefattat s.k. vidaredelega-
tion — dels tillämpningen av 6 kap. 2 § sekretesslagen.
Magnussen överklagade samtidigt landstingskommunens beslut, som
innebar vägran att lämna ut de begärda handlingarna, hos kammarrät-
ten i Göteborg.
2.1 Utredningsåtgärder
Efter remiss till landstingskommunen inkom landstingsdirektören Inge
Carlsson och landstingsjuristen Christer Karphammar med ett gemen-
samt yttrande.
Magnussen yttrade sig därefter.
Från regeringsrätten inlånades akten med målnummer 5662-1988
rörande det aktuella sekretess må let, som fullföljts till regeringsrätten.
2.2 Utredningens resultat
Vid sammanträde den 24 juni 1986 fattade förvaltningsutskottet i
Älvsborgs läns landstingskommun, under § 194 i protokollet, följande
beslut.
Behandlades fråga om handläggningsrutiner för allmänna handlingar.
Förvaltningsutskottets beslut den 14 december 1984, § 290, om
handläggningsrutiner vid centralförvaltningens diarium överensstäm-
mer i vissa delar inte med gällande rätt. Utskottet far således inte
fastställa handläggningsrutiner för annan nämnds handlingar, t ex
omsorgsnämnden. Allmänna offentliga handlingar måste vara tillgäng-
liga för allmänheten under hela expeditionstiden. Om den som har en
handling i sin vård är tveksam om ett utlämnande, skall detta hänskju-
tas till förvaltningsutskottets prövning.
1990/91:1
358
Efter överläggning beslöt förvaltningsutskottet på förslag av lednings-
gruppen
att allmän offentlig handling hos centralförvaltningen skall hållas
tillgänglig för allmänheten under den tid myndigheten håller öppet;
att de som genom befattningsbeskrivning eller annat beslut har
handling i sin vård i första hand skall besluta om handlingens utläm-
nande;
att förvaltningsjuristen i förvaltningsutskottets ställe i egenskap av
myndighet skall besluta om handling får utlämnas med rätt för juristen
att vidaredelegera uppdraget i ett led;
och att delge landstingets övriga styrelser och nämnder detta beslut
för deras ställningstagande i frågan.
Sedan Magnussen den 30 november 1988 begärt att få ta del av
samtliga anbud — 17 till antalet — på den till försäljning utbjudna
fastigheten Norra sjukhemmet i Vänersborg, beslöt förvaltningsjuris-
ten/landstingsjuristen Christer Karphammar den 1 december 1988 att
— med åberopande av förvaltningsutskottets beslut den 24 juni 1986 —
uppdra åt annan tjänsteman, Urban Sennunger, att fetta beslut om
utlämnande av handling i det berörda försäljningsärendet.
Samma dag (den 1 december 1988) beslöt Sennunger på myndighe-
tens vägnar att vägra lämna ut anbudshandlingarna. Magnussen över-
klagade beslutet hos kammarrätten i Göteborg, som i dom den 15
december 1988 avslog besvären. Magnussen förde målet vidare till
regeringsrätten, som meddelade dom den 12 maj 1989. I domen
antecknades att landstingskommunen i samband med Magnussens
överklagande till kammarrätten utlämnat en av de inkomna 17 an-
budshandlingarna. Regeringsrätten beslöt att inte bifalla besvären be-
träffande övriga 16 anbudshandlingar.
Beträffande de närmare omständigheterna kring delegationen till
Sennunger anfördes i remissvaret från landstingskommunen följande.
Urban Sennunger, jur kand, tjänstgjorde vid tillfället som festighetssek-
reterare vid byggnadsavdelningen och var handläggare av försäljnings-
ärendet rörande ifrågavarande fastighet. Den 30 november 1988 begär-
de Magnussen av Sennunger att få del av anbuden. Efter samråd
mellan Sennunger och landstingets jurist Christer Karphammar beslöt
Karphammar delegera uppgiften att fatta beslut i ärendet till Sennung-
er. Beslutet fettades mot bakgrunden att Sennunger avlagt jur kandexa-
men och var väl informerad om de regler som gäller offentlighetsprin-
cipen och de inskränkningar som kan komma i fråga i upphandlings-
respektive försäljningsärenden. Beslutet grundade sig också på omstän-
digheten att Sennunger var den som bäst kände ifrågavarande ärende
eftersom han var den som för landstingets räkning i inledningsskedet
skulle förhandla med anbudsgivarna.
3.1 Frågan om delegation
Inledningsvis vill jag erinra om att reglerna om delegering av beslutan-
derätt skiljer sig åt inom statlig resp, kommunal förvaltning. Inom
statlig förvaltning råder i allmänhet en jämförelsevis stor frihet och
elasticitet i regelsystemet, när det gäller att organisera arbetet. Inom
den kommunala sektorn har däremot särskild hänsyn måst tas till de
1990/91:1
359
förtroendevaldas uppgifter och arbetsvillkor. En avvägning måste här
också ske mot effektivitetens krav och behovet av att anlita tjänstemän
i det löpande arbetet.
Enligt 3 kap. 12 § andra stycket kommunallagen får styrelsen
(förvaltningsutskottet), om fullmäktige (landstinget) beslutar det, upp-
dra åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i
styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommu-
nen (landstingskommunen) att på styrelsens vägnar besluta i viss grupp
av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt
beslut. Motsvarande gäller i princip för andra nämnder (se hänvisning-
en i 3 kap. 13 § kommunallagen och hänvisningar i olika specialför-
fattningar).
Bestämmelsen — som också anger vissa undantag från delegations-
rätten som här saknar intresse — innebär i det väsentliga följande.
För åstadkommande av delegation krävs två beslut, nämligen ett
beslut av fullmäktige, varigenom nämnden erhåller bemyndigande att
delegera, och ett beslut av nämnden, varigenom nämnden gör bruk av
bemyndigandet och faktiskt överlämnar beslutanderätt till en befatt-
ningshavare eller till ett kollegium av befattningshavare. S.k. blandad
delegation — med representanter för både förtroendevalda och tjänste-
män — är inte tillåten. Bestämmelsen förutsätter att delegaten utses av
nämnden på ett klart identifierbart sätt, och att ingen annan än
nämnden själv — i dess helhet — kan överflytta någon del av sin
beslutanderätt. Av detta följer att s.k. vidaredelegation inte är tillåten.
Lagtexten ger inte något stöd för delegaten att besluta om överföring av
nämndens beslutanderätt.
Orden "i viss grupp av ärenden" innebär å ena sidan, att fråga inte
är om en allmän, obegränsad delegationsrätt. Delegationsinstitutet är
främst avsett att användas beträffande ärenden av rutinmässig karaktär.
Å andra sidan är avsikten inte heller, att enstaka ärenden skall
delegeras från fall till fall; delegationen skall ju avse "viss grupp av
ärenden". I nära samband härmed står principen, att delegaten har att
självständigt fatta beslut efter eget omdöme, och att nämnden inte kan
ingripa i ett enskilt fall och t.ex. ändra delegatens beslut. För detta
krävs att uppdraget — själva delegationen — först återkallas.
Av det sagda följer att delegaten visserligen beslutar på myndighe-
tens vägnar — på samma sätt som inom statlig förvaltning — men
samtidigt intar en i viss mån fristående ställning, som gör att delegaten
får en organliknande status. Till skillnad från "moderorganet" har
delegaten dock inte någon egen delegationsrätt.
En annan sak är vad som skall gälla, när en delegat eller en ledamot
av en avdelning (t.ex. ett arbetsutskott) har förhinder. Lagtexten säger
egentligen ingenting härom. Om exempelvis innehavaren av en viss
chefsbefattning angetts som delegat, måste rimligen den som tillfälligt-
vis (vid semester, sjukdom m.m.) rycker in och upprätthåller tjänsten
också vara behörig som delegat. Hur långt man kan gå när det gäller
att konstruera reservregler av detta slag är svårt att säga, och mycket
tyder på att det här råder olika meningar i det praktiska förvaltningsli-
Redog. 1990/91:1
360
vet. Trots den principiella skillnaden mellan vidaredelegation och
reservregler vid förhinder för befattningshavare kan dessa båda former
i praktiken komma att tangera varandra.
Jag övergår så till handläggningen av förevarande ärende hos lands-
tingskommunen.
Det är tydligt, att landstingsjuristen Karphammar haft täckning för
sitt handlande i förvaltningsutskottets föreskrifter. Ur denna begränsa-
de synvinkel skulle man kunna hävda, att han inte handlat felaktigt.
Samtidigt står det klart, att den individuella delegation som här skett
— av ett enskilt ärende — strider mot kommunallagen. De interna
kommunala föreskrifterna måste vika för kommunallagens på denna
punkt klara bestämmelse. Det ålåg Karphammar att självmant iaktta
kommunallagens regel (jfr 11 kap. 14 § regeringsformen). Min slutsats
blir alltså, att Karphammar här medverkat till en oriktig lagtillämp-
ning.
Den andra frågan gäller tillåtligheten av vidaredelegation. Eftersom
åtgärden i förevarande fall haft stöd i förvaltningsutskottets föreskrift,
var det inte fråga om sådan renodlad vidaredelegation som uppenbart
strider mot kommunallagens bokstav och klara uttalanden i motiven
till lagen. Det finns således ett visst utrymme för olika meningar, och
intresset knyter sig här mera till föreskriften som sådan än till delega-
tens agerande. Eftersom förvaltningsutskottet emellertid inte hörts i
denna fråga anser jag mig förhindrad att gå närmare in på den än vad
jag gjort i mina allmänna uttalanden i det föregående. Jag har inte
heller funnit det tillräckligt motiverat att utvidga ärendet genom
ytterligare utredning på denna punkt. Ett auktoritativt besked om var
gränsen för det tillåtliga går enligt gällande rätt kan i princip erhållas,
om frågan drivs i en kommunalbesvärsprocess, där regeringsrätten är
prejudikatinstans.
3.2 Prövningen av sekretessärendet
Enligt den aktuella regeln i 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess
för uppgift som hänför sig till ärende angående bl.a. överlåtelse av
egendom, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften
röjs.
Överprövning av tillämpningen av en sekretessgrund kan ske genom
överklagande till kammarrätt och vidare till regeringsrätten. Båda
dessa instanser har i förevarande fall prövat saken. Som regel gör JO
inte några egna uttalanden i frågor av detta slag. Någon särskild
anledning härtill föreligger inte i detta ärende. Vad som i övrigt
framkommit om handläggningen av ärendet om utlämnande av all-
männa handlingar — såvitt avser bestämmelserna i tryckfrihetsförord-
ningen och sekretesslagen — ger mig inte anledning till någon kritik.
3.3 Avslutning
Jag har funnit, att landstingsjuristen medverkat till en oriktig lagtill-
lämpning, som bestått i delegering av ett enstaka ärende från förvalt-
ningsutskottet till en tjänsteman. Kommunallagens föreskrift om att
delegation skall avse "viss grupp av ärenden" har därmed åsidosatts.
Redog. 1990/91:1
361
I övrigt har på ett mera allmänt plan diskuterats frågor om s.k.
vidaredelegation och möjligheterna att meddela interna kommunala
föreskrifter om handläggningen, när en delegat har förhinder.
Beslutet att vägra lämna ut ifrågavarande anbudshandlingar har
besvärsvägen dragits under kammarrättens och regeringsrättens pröv-
ning. Beträffande behandlingen inom landstingskommunen av frågan
om utlämnande av handlingar har jag inte funnit anledning till någon
kritik.
Valinformation till invandrare som lämnats av lands-
tingskommun har kritiserats
(Dnr 1787-1988)
1 AnmälanMiljöpartiet de gröna i Stockholms län anhöll i en skrivelse till JO om
granskning av en till invandrare riktad informationsfolder, som av
Stockholms läns landstingskommun getts ut på 14 språk inför 1988 års
landstingsval. Partiets huvudsakliga anmärkning mot informationsfol-
dern var, att den innehöll uppgifter om de partier som redan var
representerade i landstinget utan att det nämndes, att det fanns andra
partier, som ställde upp i det aktuella landstingsvalet. Partiet hemställ-
de också om granskning av ärendets formella handläggning inom
landstingskommunen.
2.1 Utredningsåtgärder
Yttrande över anmälan inhämtades från förvaltningsutskottet i Stock-
holms läns landstingskommun. Miljöpartiet de gröna i Stockholms län
erhöll därefter tillfälle att yttra sig men begagnade sig inte därav.
2.1 Utredningens resultat
Från förvaltningsutskottets yttrande och de handlingar som fogats till
detta antecknas här följande.
Landstinget brukar varje år avsätta särskilda medel för valinforma-
tion till invandrare. Inför 1988 års val anslog landstinget 200 000 kr.
för detta ändamål. Förvaltningsutskottets informationsavdelning/in-
vandrarsekretariat fick i uppdrag att utforma informationsprojektet.
Beträffande landstingets roll i den allmänna valinformationen an-
tecknades i ett tjänsteutlåtande den 6 november 1987, upprättat inom
förvaltningsutskottets kansli, invandrarsekretariatet, följande. För den
övergripande valinformationen svarar statens invandrarverk och riks-
skatteverket. På dessa myndigheters ansvar ligger att informera om
vilka som är röstberättigade, vilka beslutande församlingar som väljs
och själva valproceduren. Särskilda insatser brukar göras för att infor-
mera invandrarna om dessa frågor. Många kommuner gör också sär-
1990/91:1
362
skilda insatser för att informera kommunens invandrare inför kommu-
nalvalet. Landstinget bör sålunda i sitt valinformationsprojekt koncen-
trera sig på information om valet till Stockholms läns landsting.
Beträffande syftet med landstingets valinformation anfördes i tjänste-
utlåtandet att detta borde vara att motivera invandrarna att rösta i
landstingsvalet, och att man därför borde sträva efter att öka invandrar-
nas intresse för landstingsfrågorna. Faktainformationen skulle ges bl.a.
genom en trycksak, som skulle översättas till olika språk, samt genom
muntliga och skriftliga kontakter med invandrarföreningarna. Vidare
anfördes följande. "Det viktigaste när man ska rösta är dock att veta
vad de olika politiska partierna står för. Invandrarna måste få informa-
tion om vad dessa har för uppfattning i olika viktiga landstingsfrågor.
Tonvikten i projektet bör därför ligga på att stimulera fram en dialog
mellan invandrarväljare och landstingspolitiker."
Enligt projektplanen skulle anslaget om 200 000 kr. användas på
följande sätt. 100 000 kr. skulle utgå som bidrag till invandrarföre-
ningar, 75 000 kr. skulle användas för trycksak på olika språk och
25 000 kr. för annonser i invandrartidningar.
Broschyren omfattar fyra sidor. De två mittsidorna innehåller infor-
mation om landstingskommunens verksamhet, medan första och sista
sidan innehåller information om partierna m.m. På första sidan ges en
uppmaning att rösta i landstingsvalet, varjämte de fem då representera-
de partiernas partibeteckningar och partisymboler återges. Sista sidan
innehåller adressuppgifter m.m. samt följande textavsnitt: "Vill Du
veta vad de olika partierna och deras kandidater tycker är viktigt i
landstingspolitiken? Tag kontakt med partierna! —--Du kan också
kontakta partiernas kanslier i landstingshuset" ... (uppgift om adress
och telefon).
I beslut den 18 september 1989 uttalade JO Ragnemalm följande.
Beträffande officiell valinformation till allmänheten finns vissa reg-
ler i vallagen. I 7 kap. 4 § föreskrivs att centrala valmyndigheten
(riksskatteverket) på lämpligt sätt bör sprida kännedom bland allmän-
heten om tid och sätt för röstning och om de bestämmelser i övrigt
som gäller för valet. Bestämmelsen ersatte tidigare regler om en
särskild valkungörelse, som ansågs otidsenlig. I motiven anfördes att
det för ändamålet stod andra och effektivare informationskanaler till
buds och att i stället borde tas upp en allmänt hållen erinran om att
centrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör informera väljarna och
andra om valen och de regler som gäller för dem (prop. 1972:105 s.
99). I specialmotiveringen till 7 kap. vallagen (samma prop. s. 128)
anfördes: "Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen
(6.1.6) bör valkungörelsen i sin nuvarande form slopas. Den nödvändi-
ga informationen om valen bör ges väljarna på annat och effektivare
sätt. Redan nu ges viss information på röstkorten. Jag förutsätter att så
kommer att ske även i fortsättningen. Därutöver bör centrala valmyn-
1990/91:1
363
digheten med utnyttjande av olika kanaler och media upplysa väljarna
om vad de har att iaktta inför och vid ett val. En erinran härom har
tagits in i 4 §."
Av betydelse är vidare bestämmelserna i 5 kap. vallagen om registre-
ring av partibeteckning och anmälan av kandidater. Genom dessa
regler erbjuder vallagen partierna ett visst skydd för sina partibeteck-
ningar och sina egna nomineringar. Systemet är inte obligatoriskt utan
frivilligt men begagnas i största utsträckning av de partier som ställer
upp i val. I 5 kap. 10 § föreskrivs: "Centrala valmyndigheten upprättar
för varje slag av val och för varje riksdagsvalkrets, landstingskommun
och kommun listor över de kandidater som partierna anmält. Listorna
skall sändas till postverket. Skall röstning äga rum hos utlandsmyndig-
het eller på fartyg, skall listorna om möjligt sändas även till myndighe-
ten och fartygets befälhavare. Listorna för varje riksdagsvalkrets, lands-
tingskommun och kommun skall så snart som möjligt tillställas läns-
styrelsen." I anslutning till denna bestämmelse föreskrivs i 8 kap. 12 §
andra stycket följande: "I vallokal skall finnas anslagna de listor som
centrala valmyndigheten upprättat över de kandidater som partierna
anmält för valen i den valkrets till vilken valdistriktet hör. På postkon-
tor där röstning äger rum skall listor finnas tillgängliga för samtliga
valkretsar. Listor för samtliga valkretsar bör finnas tillgängliga även
hos utlandsmyndighet och på fartyg där röstning äger rum."
Listan för landstingsvalet i Stockholms län upptar kandidater för
följande partier, nämligen moderata samlingspartiet, arbetarepartiet-
socialdemokraterna, folkpartiet, centern, vänsterpartiet kommunister-
na, europeiska arbetarpartiet-Eap, miljöpartiet de gröna, kristdemokra-
tiska samhällspartiet (KdS), socialistiska partiet och humanistiska par-
tiet.
Vid 1988 års val erövrade sex av dessa partier mandat enligt följan-
de: moderata samlingspartiet 39, centern 8, folkpartiet 23, miljöpartiet
de gröna 8, arbetarepartiet-socialdemokraterna 60 och vänsterpartiet
kommunisterna 11.
Vad gäller landstingskommunernas befogenheter på området kan till
en början konstateras att något stöd för landstingskommunal valinfor-
mation inte kan hämtas i vallagens bestämmelser. Bedömningen måste
ske med kommunallagens bestämmelser som utgångspunkt. Närmare
bestämt blir det fråga om tillämpning av de allmänna kompetensnor-
merna — som endast i ringa utsträckning är kodifierade — och den
rättspraxis som utbildat sig på detta fält.
Att kommunal information är tillåten står alldeles klart (jfr 3 kap.
1 § andra stycket punkt 6 kommunallagen, prop. 1975/76:187 s. 284—
288, Kaijser/Riberdahl: Kommunallagarna II 6 u. s. 111, 449—450).
Det har förutsatts, att den kommunala informationens roll i den
demokratiska processen skall vara faktainriktad och inte idéförankrad.
I det senare avseendet förutsätts informationen ankomma på politiska
partier och andra folkrörelser. Den kommunala verksamheten bör
alltså här inriktas på åtgärder, som underlättar för partierna och övriga
folkrörelser att verka. Även massmedierna förutsätts komma i åtnju-
tande av den kommunala informationsverksamheten. Sammanfatt-
1990/91:1
364
ningsvis kan man alltså säga, att den kommunala verksamheten såvitt
avser idéförankrad information i princip skall vara begränsad till
åtgärder av indirekt karaktär.
Av betydelse för avgränsningen av den kommunala kompetensen i
förevarande fall är vidare den i rättspraxis upprätthållna principen, att
kommun saknar befogenheter att understödja rent politisk verksamhet
utan särskilt lagstöd (se t.ex. Kaijser/Riberdahl a.a. s. 692) och objekti-
vitetsprincipen (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen och SOU 1982:41 s.
183). Objektivitetsprincipen innebär kort uttryckt — såvitt här är i
fråga — att särbehandling inte får ske på andra grunder än sådana som
framstår som objektivt godtagbara (se t.ex. SOU 1982:41 s. 173—174
och det där omnämnda rättsfallet RÅ 1974 ref. 17).
Det anförda leder mig till följande slutsatser.
Den valinformation som landstingskommunen lämnat genom den
aktuella broschyren avviker innehållsmässigt från den officiella infor-
mation som ges av valmyndigheterna på grund av vallagens bestämmel-
ser. Den ligger vidare på gränsen till vad som bör ankomma på
partiorganisationerna själva. Dessutom kan invändningar resas med
hänsyn till de allmänna kommunalrättsliga normer enligt vilka grän-
serna för den kommunala kompetensen bestäms. Jag tänker då främst
på objektivitetsprincipen och det principiella förbudet mot att engage-
ra sig i partipolitisk verksamhet. Ekonomiskt bidrag till politiskt parti
kan visserligen ges enligt lagen om kommunalt partistöd men då
endast på de villkor som uppställts i lagen. Även om det på skilda
punkter kan finnas utrymme för olika meningar blir mitt samlade
omdöme, att den ifrågavarande informationsverksamheten inte går fri
från rättsliga invändningar och att den helt klart varit olämpligt
utformad i det att den varit ägnad att ge en oriktig bild av valrörelsen
och förutsättningarna för valet.
Vad som framkommit om den formella handläggningen av ärendet
inom landstingskommunen föranleder inte något särskilt uttalande
från min sida.
Med den kritik som här uttalats är ärendet från min sida avslutat.
Jag överlämnar ett exemplar av beslutet till centrala valmyndigheten
(riksskatteverket) för kännedom.
Redog. 1990/91:1
365
Offentlighet och sekretess
Redog. 1990/91:1
Socialtjänst, hälso- och sjukvård samt social-
försäkring
Initiativärende angående vissa frågor om samtycke
till utlämnande av uppgifter i barnavårdsärende m.m.
(Dnr 2302-1989)
ÄrendetI anmälan till JO (dnr 2056-1989) riktade T.L. viss kritik mot social-
sekreteraren Elisabeth Erlandsson vid socialförvaltningen i Eslövs
kommun. Till anmälan hade T.L. fogat kopia av ett samtycke till
utlämnande av uppgifter i ett barnavårdsärende. Denna handling inne-
höll följande.
Idag har undertecknad emottagit samtycke från A.A. och M.L. till att
Elisabet Erlandsson, Lillemor Widh, Eva Wallengren-Hermeren samt
Hans Månsson får bryta sekretessen, när det gäller Eslövs socialförvalt-
nings utredning om huruvida våra barn skall omhändertagas, till de
personer som A.A. och M.L. har uppgivit som referenter.
Slogstorp 881122
Elisabeth Erlandsson
Elisabet Erlandsson
Med anledning av handlingens utformning upprättades en promemoria
inom ombudsmannaexpedition. JO Norell Söderblom beslöt att in-
hämta yttrande från socialnämnden i Eslövs kommun i enlighet med
promemorian. I beslut den 18 september 1989 avskrev hon ärendet
dnr 2056-1989.
Från T.L. inkom den 29 september 1989 en skrift, vari han uppgav
att han hörts som referent i ifrågavarande utredning och vid två
tillfällen vägrats besked om anledningen till att utredningen verkställ-
des trots att samtycke till utlämnande av uppgifter förelåg.
Som svar på JO:s remiss överlämnade socialnämnden ett av Elisa-
beth Erlandsson upprättat yttrande, vari hon anförde följande.
881010 inleddes jml § 50 socialtjänstlagen (SoL) utredning angående
makarna A.A:s och M.L:s tre gemensamma barn, f 1977, 1981 och
1983, med anledning av påståenden om eventuella missförhållanden i
366
hemmet, som uttalats av placerade ungdomar via pressen. Handläggare
i aktuellt ärende har varit socialsekreterare Elisabeth Erlandsson, med
assistans av familjeassistent Lillemor Widh.
I samband med utredningen klargjorde undertecknad för A.A. och
M.L. att socialförvaltningen skulle komma att ta kontakt med ett antal
referenter vilka känner familjen och dess förhållanden.
A.A. och M.L. uppmanade då undertecknad och Lillemor Widh
muntligen och med skriftligt medgivande att vi i samband med refe-
rentkontakter skulle upplysa samtliga referenter om anledningen till
varför § 50 SoL-utredning öppnats angående deras tre gemensamma
barn, dvs med anledning av påståenden om eventuella missförhållan-
den i hemmet som uttalats av placerade ungdomar via pressen. Till
saken hör att den aktuella familjen under hösten -88 blev rejält
uppmärksammad som familjehem av massmedia på grund av ungdo-
mars uttalanden, som varit placerade i familjehemmet. Socialnämnden
ansåg att det fanns skäl att öppna ärende för att undersöka de hemma-
varande barnens situation. A.A. och M.L. var av nämnda anledning
mycket angelägna om att samtliga referenter skulle fa kännedom om
anledningen till varför utredning gällande deras tre egna barn var
aktuell. Då undertecknad bedömde det som ej nödvändigt att lämna ut
den aktuella uppgiften till referenterna för att kunna fullgöra utred-
ningen utlämnades ej heller densamma. Vidare gjorde undertecknad
bedömningen att den aktuella uppgiften ej borde utlämnas till referen-
terna då den eventuellt skulle kunna påverka dem i någon riktning.
Således anser undertecknad att samtycket att lämna ut sekretessbe-
lagda uppgifter ej var erforderligt.
Utredningen har sedermera avslutats utan att några åtgärder vidtagits
från socialförvaltningens sida då skäl härför bedömts ej föreligga, samt
då lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) ej ansetts
vara tillämplig.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 27 november 1989 följande.
Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom socialtjänsten
för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men. Sekretess hindrar dock inte att uppgift lämnas
ut om detta är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall
kunna fullgöra sin verksamhet. Detta anges i 1 kap. 5 § sekretesslagen.
Denna rättsliga reglering gör det alltså möjligt för socialtjänsten att i
samband med en utredning enligt 50 § SoL lämna ut de uppgifter som
behöver lämnas för att den som tillfrågas i utredningsarbetet skall
kunna lämna nöjaktiga svar till socialtjänsten. I de allra flesta fall är
den möjlighet som 1 kap. 5 § sekretesslagen ger fullt tillräcklig för
socialtjänstens behov i dessa sammanhang.
Enligt Elisabeth Erlandssons yttrande hade de, som var föremål för
utredningen i fråga, begärt att samtliga referenter skulle informeras om
anledningen till att utredningen bedrevs. A.A. och M.L. lämnade också
ett medgivande till att uppgiften lämnades ut till referenterna. Detta
medgivande dokumenterades av Elisabeth Erlandsson.
Trots att ett medgivande fanns från de berörda vägrade Elisabeth
Erlandsson att informera i vart fall T.L. om anledningen till att
1990/91:1
367
utredningen påbörjats. Hon har i yttrandet uppgivit att hon inte
bedömde det nödvändigt att lämna ut uppgiften och att ett utlämnande
skulle kunna påverka referenterna i någon riktning.
Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall myndighet på begäran av
enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndighe-
ten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om
sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Sekretess till skydd
för enskild kan helt eller delvis efterges av honom enligt 14 kap. 4 §
sekretesslagen. Föreligger ett sådant medgivande som A.A. och M.L.
lämnat möter således inget hinder mot ett utlämnande av uppgifter på
grund av sekretess. Att hinder med hänsyn till arbetets behöriga gång
skulle ha förelegat har inte påståtts. Något sådant hinder mot utläm-
nande av uppgiften om varför utredningen bedrevs som sekretesslagen
anger, har således inte förelegat. T.L. har därför haft en rätt att få del
av uppgiften, då utredningsskäl enligt tillämpliga sekretessbestämmel-
ser inte kan åberopas till stöd för en vägran att lämna ut uppgiften.
Elisabeth Erlandsson har enligt min mening förfarit felaktigt genom
att inte lämna ut den eller de uppgifter som T.L. frågat efter. Hennes
handlande synes bottna i okunnighet om offentlighets- och sekretessbe-
stämmelserna. Det är emellertid riktigt att hon inte haft någon skyldig-
het att efterkomma A.A:s och M.L:s uppmaning att informera referen-
terna om anledningen till att utredningen genomfördes. Skyldighet har
inträtt först när uppgiften begärts utlämnad.
Jag vill i detta sammanhang påpeka att den som vägras en uppgift ur
allmän handling som regel har en rätt att få frågan hänskjuten till
myndighetens prövning och därefter en rätt att överklaga myndighe-
tens beslut.
I fråga om samtycke enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen vill jag i övrigt
säga följande.
Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Det behöver inte heller
vara skriftligt. Även om ett underförstått — s.k. presumerat — eller
muntligt samtycke i många fall kan godtas, anser jag att man inom
socialtjänsten i de fall samtycke anses erforderligt bör införskaffa
uttryckligt och skriftligt samtycke då det där ofta kan bli fråga om
utlämnande av uppgifter av mer känslig natur. Samtycket kan mycket
väl formuleras av en tjänsteman på socialförvaltningen, men det bör
undertecknas av den enskilde själv. Vid utformningen av ett skriftligt
samtycke bör noggrannhet iakttas, så att samtycket t.ex. inte blir mer
omfattande än vad den enskilde avsett.
Såvitt gäller medgivandets adressat ställer jag mig tveksam till om
enskilda tjänstemän bör anges. Vem som handlägger ett visst ärende
beror av myndighetens interna föreskrifter och dess organisation.
Handläggningsåtgärder kan också vidtas av annan än den ordinarie
handläggaren. Medgivandet bör därför enligt min mening riktas till
myndigheten som sådan och inte enskilda tjänstemän.
Förevarande ärende antyder brister i kunskaperna om gällande rätt
på offentlighets- och sekretessområdet hos personalen vid socialförvalt-
ningen. Socialnämnden bör se till att råda bot på sådana brister och
jag utgår från att nämnden bl.a. sprider kännedom om mitt beslut.
1990/91:1
368
Fråga om polismyndigheten i Umeå begått brott mot
sekretesslagens bestämmelser i fråga om en lokal
samverkansgrupp inom missbruksvården
Redog.
1990/91:1
(Dnr 1450-1989)
BakgrundSedan några år finns i Umeå kommun en samverkansgrupp inom
missbruksvården. Polismyndigheten i Umeå leder verksamheten och är
sammankallande. I gruppen ingår företrädare för kriminalvården, so-
cialmyndigheter, läkare/föreståndare för psykiatriska avdelningar TOX
2, socialkonsulenter vid länsstyrelsen, åklagarmyndigheter samt polis-
myndigheter. Samverkansgruppen sammanträder en gång i månaden
och diskuterar då "aktuella personer".
Roland Olsson, socialkonsulent i Västerbottens län, ifrågasatte i ett
brev till JO om det utbyte av information om enskilda personers
förhållanden som förekommer i samverkansgruppen är förenlig med
sekretesslagens bestämmelser.
Yttrande inhämtades från polismyndigheten i Umeå. I remissvaret
anförde polismästare Nils Holst i huvudsak följande.
Olssons anmälan synes närmast inrikta sig på att polisen i sin kallelse
anger namn och personnummer på de personer som polisen anser är
aktuella för olika insatser från de i gruppen ingående myndigheterna.
Han synes presumera att detta även skulle innebära att deltagarna i
samverkansgruppen vid sammanträdet utbyter information om de ak-
tuella personernas personliga förhållanden.
Arbetet i gruppen tillgår på följande sätt: Polisen kallar till samman-
träden som hålls en gång i månaden. I kallelsen anges bl.a. de personer
som under sistlidna månad varit mest aktuella hos polisen och som
enligt polisens information även aktualiserats hos övriga företrädare i
samverkansgruppen. Syftet med detta är att respektive myndighet i
samverkansgruppen skall ha tillfälle att före sammanträdet ha kollat
vilka åtgärder som kan vara aktuella för respektive myndighet att vidta
för att bryta ett pågående destruktivt levnadssätt. Vid sammanträdet
informerar polisen om de aktuella personernas pågående brottslighet
och missbruk och delger övriga representanter i gruppen polisens
uppfattning om lämpliga motåtgärder. Det förekommer inte att övriga
deltagare lämnar ut information om de enskilda individerna. Däremot
tar de emot polisens information och deltar i diskussionen om lämpli-
ga åtgärder.
Vid starten 1979 diskuterades målsättningen och formerna för grup-
pens arbete ordentligt och samtliga var ense om behovet av en sådan
grupp. Inte minst med hänsyn till att en synkronisering av de i
gruppen ingående myndigheternas insatser i de enskilda fallen skulle
innebära ett bättre resursutnyttjande med mera adekvata reaktioner än
tidigare. Självklart kom sekretesslagstiftningens regler också upp till
genomgång och diskussion. Med den i förhållande till övriga företräda-
re i gruppen mindre långtgående sekretess som åvilar polisen och den
369
direkta skyldighet polisen har att omgående informera sociala myndig-
heter och åklagare liksom att samarbeta med dem var det naturligt att
polisen skulle följa upp och aktualisera de personer beträffande vilka
samverkansåtgärder bedömdes erforderliga för att nå bästa social- och
kriminalpolitiska resultat.
Roland Olsson har under våren 1989 i skrivelse till polismyndighe-
ten meddelat att länsstyrelsen fortsättningsvis anser sig förhindrad delta
i samverkansgruppens verksamhet enär sådan medverkan enligt hans
mening innebär åsidosättande av sekretesslagens bestämmelser.
Polismyndigheten har bemött denna kritik och samtidigt påpekat
hur värdefull länsstyrelsens medverkan är inte minst mot bakgrund av
länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet.
Behovet av samverkan mellan polisen och socialtjänsten inom Umeå
polisdistrikt understryks ytterligare av de påfallande många omhänder-
taganden enligt 13 § LVM (lagen om vård av missbrukare i vissa fall)
polismyndigheten i Umeå måste göra. Detta har också uppmärksam-
mats av socialberedningen, som i sitt betänkande (SOU 1987:22)
Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget rekommenderar att en dialog
förs mellan socialtjänsten och polismyndigheten för att utröna orsaker-
na till det stora antalet polisiära omhändertaganden. I regeringens prop
1987/88:147 ss 65 och 66 delas denna uppfattning av departementsche-
fen.
Vid de flesta sammanträdena genom åren har jag själv varit föredrag-
ande. Mitt intryck av gruppens verksamhet är enbart positivt och
arbetet har såvitt jag kan bedöma lett till goda resultat. Samma
erfarenhet har uttalats från övriga deltagare i gruppen.
Avslutningsvis hävdar jag att gruppens verksamhet inte strider mot
sekretesslagstiftningen utan istället utgör ett bra exempel på hur man
med beaktande av sekretesslagstiftningen för klienternas och samhällets
fromma kan konkretisera ett av statsmakterna i lag ålagt och i övrigt
rekommenderat samarbete myndigheter emellan.
Redog. 1990/91:1
BedömningJO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 13 november 1989
följande.
Som JO i flera tidigare beslut konstaterat medger sekretesslagen inte
ett fritt utbyte av hemliga uppgifter mellan företrädare för olika
myndigheter som samarbetar i samarbetsgrupper. Med hänsyn till det
värde som ligger i ett sådant samarbete har frågan om de hinder som
sekretesslagen härvidlag uppställer blivit föremål för särskilt intresse. I
flera riksdagsmotioner har således framförts krav på ändringar i sekre-
tesslagen för att i ökad omfattning möjliggöra ett samarbete. Särskilt är
det den stränga sekretessen inom vårdsektorn — hälso- och sjukvård
och socialtjänst — som påtalats i motionerna.
Motionerna ledde till att riksdagen hösten 1988 ställde sig bakom en
begäran från konstitutionsutskottet (KU 1988/89:14) om en översyn av
sekretesslagen i syfte att möjliggöra ett ökat samarbete mellan myndig-
heter inom vårdsektorn. Frågan bereds f.n. inom regeringskansliet.
Under riksdagsbehandlingen inhämtades yttranden från ett antal myn-
digheter däribland JO.
370
JO liksom de flesta övriga remissinstanserna tillstyrkte en lagänd-
ring. Genomgående underströks att det här var fråga om mycket
integritetskänsliga uppgifter och att en lagändring måste ha detta som
en given utgångspunkt.
Det förefaller alltså vara en allmänt omfattad uppfattning att sekre-
tesslagen hindrar ett önskvärt samarbete mellan olika myndigheter i
fråga om särskilt vårdkrävande personer. Så länge ingen lagändring
kommit till stånd måste emellertid sekretesslagen i sin nuvarande
utformning följas.
I en samarbetsgrupp ingående representanter för socialtjänst eller
hälso- och sjukvård far således i princip inte utan den enskildes
samtycke uttala sig om dennes förhållanden, såvida uppgifterna inte
redan är kända av alla inom gruppen.
Polisen har en friare ställning i sekretesshänseende än personal
inom vårdsektorn. Så t.ex. är den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 §
sekretesslagen tillämplig på uppgifter inom polisen. Härav följer att
polisen har rätt att till andra myndigheter lämna ut uppgifter efter en
intresseavvägning, dvs. en bedömning av om det är uppenbart att
intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse
sekretessen skall skydda. Uppgifter hos polisen, som kan vara hemliga
till skydd för den enskilde, kan vidare som regel lämnas ut efter en s.k.
rak skadeprövning. Till skillnad från vad som gäller vid det för
vårdsektorn tillämpliga s.k. omvända skaderekvisitet är presumtionen
här för offentlighet. Slutligen bör också 3 § polislagen nämnas. Enligt
detta stadgande har polisen ålagts samarbetsskyldighet med andra myn-
digheter, vars verksamhet berör polisverksamheten. Särskilt åligger det
därvid polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom
socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör
föranleda någon åtgärd av dem. I vart fall i sistnämnda hänseende får
stadgandet anses innebära ett sådant åliggande som bryter sekretessen
(jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen). Det bör dock uppmärksammas, att
uppgifter från allmänt kriminalregister och polisregister endast kan
lämnas ut av polisen med stöd av bestämmelserna i respektive lag
härom.
Mot bakgrund av det anförda kan således konstateras att sekretessla-
gen möjliggör visst uppgiftslämnande från polisen till övriga medlem-
mar i en arbetsgrupp, sammansatt av representanter från andra myn-
digheter. Från polisens sida har man vidgått att uppgifter lämnats ut
till gruppens medlemmar. Jag saknar anledning anta att detta skett i
större utsträckning än som kan anses godtagbart från sekretessynpunkt.
Vad gäller i samarbetsgruppen ingående representanter för andra
myndigheter har polisen i sitt yttrande hit förnekat att andra än
polisens representanter i gruppen lämnat ut hemliga uppgifter. Jag
bedömer det inte som sannolikt att ytterligare utredning skulle motsä-
ga polisens påstående på denna punkt.
Utredningen här har således inte gett mig anledning att rikta kritik
mot de i samrådsgruppen ingående myndighetsrepresentanterna.
Redog. 1990/91:1
371
Skrivelse, som personalen på en sjukvårdsavdelning
på eget initiativ sänt till länssjukvårdsnämnden, var
inte att betrakta som en s.k. internpromemoria, utan
som en utifrån inkommen och därmed allmän
handling
(Dnr 627-1989)
I en anmälan till JO anförde Ivar Kristoffersson att en skrivelse från
personalen vid en avdelning på Oskarshamns sjukhus till "berörda
ledamöter i länssjukvårdsnämnden" inte diarieförts i behörig ordning.
Länssjukvårdsnämnden inkom med upplysningar. Kopia av den
ifrågavarande skrivelsen infordrades till JO-expeditionen.
Enligt vad utredningen visade hade bl.a. följande inträffat. 53 sjuk-
sköterskor, undersköterskor och vårdbiträden på en avdelning vid
Oskarshamns sjukhus upprättade en skrivelse till "berörda ledamöter i
länssjukvårdsnämnden" vari de anförde kritik mot sin arbetssituation.
En undersköterska, som skulle vidarebefordra skrivelsen, lade den på
en fackexpedition, där ett landstingsråd hämtade den. Ordföranden i
länssjukvårdsnämnden och landstingsrådet besökte därefter avdelning-
en och informerade sig om förhållandena där. Därefter skickade
landstingsrådet skrivelsen till ordföranden, varefter den diariefördes.
Tf. sjukhusdirektören har förklarat att personalrepresentanterna, ord-
föranden och landstingsrådet kommit överens om att skrivelsen skulle
betraktas som "ett internt papper, ett arbetsmaterial".
JO Norell Söderblom uttalade i sin bedömning av ärendet den 29
september 1989 bl.a. följande.
Jag har i ett tidigare beslut (jfr JO:s ämbetsberättelse 1988-89 s. 233)
uttalat att i frågor som gäller de ekonomiska ramarna för landstingets
verksamhet är sjukvårdsdistrikten endast att anse som beredande organ
i förhållande till landstinget och dess förvaltningsutskott. Jag förklara-
de mig därför närmast vara av den meningen att i hithörande frågor
fick sjukvårdsdistrikten och dess företrädare anses som osjälvständiga
enheter av landstinget; handlingar som i dessa frågor utväxlas mellan
t.ex. distrikten och förvaltningsutskottet blir följaktligen inte allmänna.
Den nu ifrågavarande skrivelsen gällde arbetsförhållandena vid en
sjukvårdsavdelning inom länssjukvårdsnämndens område. Den var un-
dertecknad av sjuksköterskor, undersköterskor och vårdbiträden på
avdelningen. Av utredningen framgår att de sänt skrivelsen på eget
initiativ. De kan därvid knappast anses ha handlat i egenskap av
företrädare för kliniken. Jag är därför närmast av den åsikten att
handlingen inte är att betrakta som en s.k. internpromemoria, utan att
den är att betrakta som allmän så snart den inkommit till länssjuk-
vårdsnämnden.
Av de uppgifter som tf. sjukhusdirektören lämnat framgår att man
betraktat handlingen som ett internt arbetsmaterial. Meningen därmed
skulle väl närmast vara att den inte vore att betrakta som en allmän
handling. Enligt vad jag ovan sagt är denna bedömning alltså felaktig.
1990/91:1
372
I 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) stadgas att när en allmän
handling kommit in till eller upprättats hos myndighet, skall den
registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa
betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handling-
ar, för vilka sekretess inte råder, får dock registrering underlåtas om
handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om
handling har kommit in eller upprättats.
Det är inte uppenbart att handlingen var av ringa betydelse för
länssjukvårdsnämndens verksamhet. Den skulle därför ha diarieförts
eller förvarats som ovan sagts utan dröjsmål.
Diarieföringen vid förtroendenämnd m.m.
(Dnr 1744-1989)
AnmälanI en anmälan till JO uppgav Leif Åhman i huvudsak följande. Vid
årsskiftet 1988/89 inrättades en gemensam förtroendenämnd för hela
landstinget i Västernorrlands län. Vid förfrågan i mitten av januari
1989 uppgavs från förtroendenämndens sida att i diariet skulle bara
antecknas initialer på anmälare och inkomstdatum. Vidare uppgavs att
inga handlingar var offentliga. Efter vissa diskussioner antecknas nu
något mera i diariet. Det råder också eftersläpning med diarieföringen.
I remissvar redogjorde förtroendenämnden inledningsvis för sina ruti-
ner beträffande registrering av handlingar och vilka överväganden som
lagts till grund för nu gällande ordning. Av svaret framgår att det i
diariet antecknas bl.a. initialer och de sex första siffrorna i personnum-
ret på patient som vänder sig till förtroendenämnden. Vidare anges vad
saken gäller. Förtroendenämnden medgav att en viss eftersläpning
förelåg på grund av stor arbetsmängd. Förtroendenämndens sekreterare
har i januari 1990 per telefon upplyst att numera är balansen avarbe-
tad och handlingar registreras inkomstdagen.
I sekretesslagen finns bestämmelser som reglerar myndigheternas skyl-
dighet att registrera allmänna handlingar. I 15 kap. 1 § sägs att när
allmän handling kommit in till eller upprättats hos myndighet skall
handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den
är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmän-
na handlingar, för vilka sekretess ej gäller, far dock registrering under-
låtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fast-
ställas om handling har kommit in eller upprättats. I 2 § sägs att
beträffande handling som registreras enligt 1 §, skall av registret
framgå
1990/91:1
373
1 datum, då handlingen kom in eller upprättades,
2 diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,
3 i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till
vem den har expedierats, och
4 i korthet vad handlingen rör.
Vidare gäller att vid registrering skall dock uppgift enligt 3 eller 4
utlämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar
skall kunna företes för allmänheten.
Bedömning
Ärendet avgjordes den 23 februari 1990. JO Norell Söderblom gjorde
följande bedömning.
Våra grundlagar tillförsäkrar den enskilde en långtgående rätt till
insyn i den offentliga verksamheten. Denna offentlighetsprincip omfat-
tar bl.a. den i tryckfrihetsförordningen (TF) grundlagsfästa rätten för
envar att ta del av allmänna handlingar i den mån sekretess inte utgör
hinder mot ett utlämnande. För handlingar som omfattas av sekretess
gäller, med undantag som saknar intresse här, att handlingen skall
registreras och att den enskilde har rätt att ta del av innehållet i detta
diarium.
Skyldigheten att registrera allmänna handlingar har sålunda tillkom-
mit för att säkerställa rätten till insyn. För att fylla detta syfte måste
diariet vara utformat så att det är möjligt att identifiera den registrera-
de handlingen. De anteckningar som görs i diariet far å andra sidan
inte göras så utförliga att innehållet i sekretesskyddade handlingar
härigenom röjs. Vid en avvägning mellan dessa motstående intressen,
måste man beakta att syftet med diariet är att det skall kunna hållas
allmänt tillgängligt.
Enligt huvudregeln i 15:2 skall i diariet således antecknas 1) inkomst-
datum, 2) eventuellt diarienummer, 3) avsändare och 4) vad saken
gäller. Uppgifterna enligt 3) och 4) är emellertid inte obligatoriska i
det öppna diariet. Enligt undantagsregeln i andra stycket skall dessa
uppgifter utelämnas eller särskiljas om det behövs för att diariet i
övrigt skall kunna företes för allmänheten. Härmed förstås att uppgif-
terna i 3) och 4) skall utelämnas om det vid en sedvanlig sekretess-
prövning bedöms att dessa uppgifter skulle omfattas av sekretess enligt
någon bestämmelse i sekretesslagen.
Verksamheten vid förtroendenämnderna omfattas av sekretessbe-
stämmelserna i 7 kap. 1 § i sekretesslagen. Sekretess gäller där för
uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde
eller någon honom närstående lider men.
Namn- och personuppgifter är sådana uppgifter som hänförs till
personliga förhållanden och därmed kan komma att omfattas av sekre-
tess. Även om sådana uppgifter generellt sett inte kan bedömas som
särskilt känsliga, far man vid skadeprövningen väga in även övriga
Redog. 1990/91:1
374
omständigheter i det aktuella ärendet. Enskild patients kontakter med Redog 1990/91 1
en förtroendenämnd rör ofta för patienten känsliga förhållanden. I
sådana fall kan blott den omständigheten att patienten vänt sig till
förtroendenämnden vara en uppgift som åtnjuter sekretess. Vid en
sådan bedömning skall uppgifterna enligt 3) och 4) utelämnas ur det
öppna diariet enligt bestämmelsen i 15:2.
Ett diarium som på grund av ärendenas beskaffenhet i flertalet fall
kommer att innehålla endast uppgifter enligt 1) och 2), svarar enligt
min mening sämre mot offentlighetsprincipens krav om ett allmänt
tillgängligt diarium än ett diarium som innehåller uppgifter även
enligt 3) och 4) om då än med viss anonymisering.
Vid förtroendenämnden förs ett öppet diarium som upptar punkter-
na 1), 2) och 4) och som beträffande punkten 3) innehåller uppgift på
patientens initialer samt de sex första siffrorna i personnumret. Enligt
min mening är detta en godtagbar ordning.
Förtroendenämnden har medgivit att balanser tidigare förekom be-
träffande registreringen av allmänna handlingar hos nämnden. Då
numera balansen avarbetats och allmänna handlingar registreras in-
komstdagen, låter jag det på denna punkt bero med ett påpekande om
vikten av att allmänna handlingar registreras utan dröjsmål.
Underlåtenhet att diarieföra inkommen handling.
Även fråga om sekreterares förteckning över vissa
inkomna handlingar är att anse som register i sekre-
tesslagens mening
(Dnr 863-1989)
AnmälanI en anmälan till JO uppgav Jan-Erik Persson, som är journalist, i
huvudsak följande. Den 29 mars 1989 besökte han länssjukvårdens
kansli för att ta del av en handling. Det gällde en från en person K.
den 21 januari 1989 inkommen handling ställd till länssjukvårdschefen
Nils Terner. Handlingen kunde inte återfinnas i diariet och han
ombads återkomma och tala med Nils Terner. Påföljande dag fick han
se handlingen plus ytterligare två handlingar i ärendet. Nils Terner
medgav att handlingarna inte diarieförts vilket förklarades med att
vissa handlingar diariefördes först när ärendena var klara för beslut.
Jan-Erik Persson har erfarit att Nils Terner mer systematiskt underlå-
ter att diarieföra handlingar, särskilt i känsliga ärenden.
375
Utredning
Anmälan remitterades till länssjukvårdsnämnden i södra Älvsborg för
utredning och yttrande. Södra länssjukvårdsnämnden avgav eget yttran-
de samt åberopade yttranden av Nils Terner och Jan G. Nilsson, chef
för förvaltningssekretariatet. Jan G. Nilsson redovisade rutinerna vid
kansliet för registrering. Nils Terner anförde för sin del bl.a. följande.
Till länssjukvårdsnämnden inkommande handlingar registreras vid
länssjukvårdsnämndens kansli.
Eftersom vi inte tillämpar central postöppning, inkommer av natur-
liga skäl ett ganska stort antal handlingar direkt till mig i min
egenskap av förvaltningschef.
Min sekreterare som normalt öppnar min post sorterar omgående ut
de handlingar som skall registreras och lämnar ner dem till förvalt-
ningskansliet. Resterande post lämnas in till mig. Enstaka gånger gör
jag en annan bedömning än sekreteraren och finner ytterligare hand-
lingar som bör diarieföras. De sorteras då ut och lämnas till registre-
ring.
Undantag från denna rutinmässiga handläggning görs ibland för
ärenden av mer udda karaktär, där min sekreterare gjort bedömningen
att jag har intresse av att omgående läsa handlingarna. Till denna
grupp av ärenden hör framför allt patientärenden. Dessa ärenden
noteras då, vad avser inkomstdag, i en särskild bok hos min sekretera-
re. Jag brukar efter genomläsning följa den ovan redovisade rutinen
även vad avser dessa ärenden.
Den i Jan Erik Perssons skrivelse åberopade handlingen gäller ett
brev från K. Skrivelsen är daterad 24 januari 1989 och har anlänt och
registrerats hos min sekreterare torsdagen den 26 januari. Jag var efter
lunch denna dag och efterföljande fredag på tjänsteuppdrag i Karlstad.
Sannolikt har K:s skrivelse lagts på mitt bord på eftermiddagen den 26
januari.
Jag brukar, när jag varit frånvarande på fredagen, mer eller mindre
rutinmässigt gå upp till mitt arbete lördag eller söndag för att gå
igenom inkommande post och förbereda den kommande arbetsveckan.
Att döma av de handlingar som finns tillgängliga i ärendet har jag
sannolikt redan under helgen dikterat det brev som jag fann anledning
att avsända med anledning av K;s klagomål. När detta dikterade brev
tillsammans med originalhandlingen återkommit för signering, har jag
uppenbarligen utan att reflektera över att handlingen inte diarieförts,
lagt den i den låda där jag i avvaktan på brevsvar förvarar löpande
ärenden.
Handlingen har troligtvis, just för att jag omgående påbörjade hand-
läggningen, av misstag slunkit ur den rutinmässiga registreringen. Jag
vill med skärpa bestrida att jag avsiktligt skulle ha undanhållit ärendet
från registrering.
Södra länssjukvårdsnämnden anförde för egen del bl.a. följande.
Länssjukvårdsnämnden har sina administrativa funktioner förlagda till
flera olika hus och våningsplan. För att inte försena distribution av
inkommande och roterande handlingar, tillämpas idag en decentralise-
rad postöppning. Detta innebär att ett antal ärenden ställda till skilda
befattningshavare i förvaltningen efter postöppning måste sorteras och
översändas till det s k förvaltningskansliet för registrering. Framför allt
gäller detta ett antal ärenden som inkommer till förvaltningens chef,
länssju k vårdschef Nils Terner.
Länssjukvårdsnämndens presidium som har nära kännedom om
verksamheten och personalen inom förvaltningen har inte funnit
Redog.
1990/91:1
376
något som tyder på att länssjukvårdschefen mer systematiskt underlåtit
att diarieföra inkomna skrivelser som adresserats till honom, vare sig
dessa gäller "normala ärenden" eller s k "känsliga ärenden".
Vad gäller den i anmälan aktuella skrivelsen borde denna i enlighet
med gällande regler registrerats i diariet och inte endast hos länssjuk-
vårdschefens sekreterare. Nämnden anser dock att Terners förklaring
till den felaktiga handläggningen är både rimlig och sannolik. Den är
enligt nämndens uppfattning intet avsiktligt försök till undanhållande,
utan ett olycksfall i arbetet.
Jan-Erik Persson har beretts tillfälle kommentera utredningen, men
har inte begagnat sig därav.
Från förvaltningskansliet har därefter inhämtats att den aktuella
handlingen omfattas av sekretess.
För registrering hos statliga och kommunala myndigheter finns be-
stämmelser i 15 kap. 1 § sekretesslagen med följande lydelse.
1 § När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos
myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är
uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet.
I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får
dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det
utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprät-
tats.
I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) sägs att en handling är
allmän om den förvaras hos myndigheten och enligt 6 eller 7 § är att
anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I 6 § sägs
att en handling anses inkommen till en myndighet när den anlänt till
myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.
Ärendet avgjordes den 19 februari 1990. JO Norell Söderblom, gjorde
följande bedömning.
Av Nils Terners yttrande framgår att handlingar i vissa mer speciella
fall kan ligga kvar hos honom för genomläsning och eventuell åtgärd
innan de, efter en här ej redovisad tidsrymd, översänds till kansliet för
registrering. En ordning som innebär att en handling rent faktiskt är
föremål för handläggning innan den registrerats kan endast undantags-
vis godtas. I detta fall hade den av Jan-Erik Persson efterfrågade
handlingen inte diarieförts i kansliets register ännu två månader efter
det den kommit in till myndigheten. Av utredningen framgår emeller-
tid att handlingen inkommit och "registrerats" hos Nils Terners sekre-
terare inkomstdagen den 26 januari 1989.
Av förarbetena till sekretesslagen framgår att det inte föreligger
någon skyldighet för myndighet att föra ett centralt register. Det är
således i och för sig möjligt att registrera vissa handlingar i särskild
ordning. En sådan registrering förutsätter emellertid att allmänheten
vid kontakter med myndigheterna får information om vad som i
sådana fall gäller. I annat fall saknas möjlighet för allmänheten att
1990/91:1
377
spåra handlingen. Av vad som upplysts i ärendet synes registreringen Redog.
här närmast tjäna som ett internt hjälpmedel för Nils Terner och
dennes sekreterare. Jan-Erik Perssons oemotsagda uppgift om att hand-
lingen inte kunde återfinnas i kansliets diarium tyder också på att
registratorn varit ovetande om förhållandena och att sekreterarens eget
register inte varit avsett som ett diarium i sekretesslagens mening. Med
hänsyn härtill och vad nämnden själv uppgivit om det centrala diariet
anser jag därför att den här redovisade registreringen inte uppfyllt
sekretesslagens krav.
Det hade därför ålegat Nils Terner att utan dröjsmål låta registrera
handlingen från K. i kansliets diarium. Registreringen är också enda
sättet för en utomstående att få vetskap om att en allmän och sekretess-
skyddad handling givits in till en myndighet. Registreringen fyller
därför en mycket viktig funktion i allmänhetens och massmediernas
insyn i den offentliga verksamheten. Genom att inte registrera den
ingivna handlingen förrän två månader efter mottagandet och då i
samband med att Jan-Erik Persson efterfrågade handlingen, har Nils
Terner åsidosatt en grundläggande regel för offentlighetsprincipens
tillämpning. Då Nils Terner förklarat sin underlåtenhet vara oavsiktlig
och då myndigheten av yttrandet hit att döma är införstådd med
gällande regelsystem, låter jag det bero med den kritik som ligger i
dessa uttalanden.
I övrigt föranleder Jan-Erik Perssons anmälan ingen vidare åtgärd
eller särskilt uttalande från min sida, utan ärendet avslutas.
Inkommen handling ej diarieförd. Fråga om när skri-
velse från tjänsteman till förvaltningsmyndighet blir
att anse som inkommen eller upprättad och därmed
allmän handling
(Dnr 2812-1988)
AnmälanI anmälan till JO uppgav Njursjukas förening i CUVX län genom Åke
Andersson i huvudsak följande. Klinikchefen Jan Hällén har i skrivel-
se till hälso- och sjukvårdsnämnden i Västmanlands läns landsting
redogjort för situationen vid dialysavdelningen. Skrivelsen, som utgör
en larmrapport, har inte kunnat återfinnas i diariet.
Utredning och yttrande begärdes från hälso- och sjukvårdsnämnden i
Västmanlands läns landsting. Förvaltningsutskottet avgav i egenskap av
hälso- och sjukvårdsnämnd eget yttrande samt åberopade ett av nume-
ra sjukvårdschefen Jan-Anders Bergqvist avgivet yttrande. Denne upp-
gav bl.a. att skrivelsen från Jan Hällén bl.a. innehöll yrkanden om
utökade resurser och att den diarieförts vid Västerås sjukvårdsförvalt-
1990/91:1
378
ning enligt rutiner som tilllämpats sedan tio år. Jan-Anders Bergqvist Redog 1990/91 1
beslöt att utreda den genom skrivelsen väckta frågan utifrån ett samlat
landstingsperspektiv. Från årsskiftet 1988/89 används ett nytt diarium.
Föreningen har kommenterat yttrandet.
Den rättsliga regleringenNär en allmän handling har kommit in eller upprättats hos en
myndighet, skall handlingen enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen utan
dröjsmål registreras, om det inte är uppenbart att den är av ringa
betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handling-
ar, för vilka sekretess ej gäller, får dock registrering underlåtas om
handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om
handling har kommit in eller upprättats.
En handling är enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF)
allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att
anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I 6 § sägs
att handlingen anses inkommen till myndighet när den anlänt till
myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. I 7 §
sägs bl.a. att handling anses upprättad hos myndighet när den har
expedierats.
I 2 kap. 8 § TF sägs att har organ som ingår eller är knutet till ett
verk eller liknande myndighetsorganisation överlämnat handling till
annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt
handling för sådant överlämnande, skall handlingen ej anses därige-
nom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträda
som självständiga i förhållande till varandra.
Ärendet avgjordes den 29 augusti 1989. JO Norell Söderblom gjorde
följande bedömning.
Av utredningen framgår att klinikchefen Jan Hällén i en skrivelse
från medicinkliniken till hälso- och sjukvårdsnämnden framställt yr-
kanden om utökade resurser för dialysverksamheten. Medicinkliniken
är inte att anse som självständigt organ i förhållande till anslagsbeslu-
tande organ i frågor som rör resurser och liknande frågor (jfr JO:s
ämbetsberättelse 1987-88 s. 182 och 1988-89 s. 233). Av 2:8 TF följer
därmed att Jan Hälléns skrivelse inte blev allmän handling genom att
inges till hälso- och sjukvårdsförvaltningen för beredning utan hand-
lingen var att anse som arbetsmaterial hos förvaltningen intill dess
beslut i ärendet expedierats enligt 2:7 TF. Denna tidpunkt har, såvitt
framgår av utredningen, inträffat först efter det att föreningen eftersökt
Jan Hälléns skrivelse.
Skyldigheten att registrera inkommen handling gäller enligt 15:1
sekretesslagen bara för handling som är att anse som allmän. Då Jan
Hälléns skrivelse inte var att anse som allmän, har det överhuvudtaget
inte förelegat någon skyldighet för landstinget att registrera skrivelsen
vid aktuell tidpunkt. Det har under denna tid heller inte förelegat
någon skyldighet att lämna ut handlingen om framställan därom skulle
gjorts enligt bestämmelserna i TF. Ytterligare åtgärder eller uttalanden
i ärendet är inte påkallade med anledning av anmälan.
379
Underlåtenhet att registrera brev
(Dnr 396-1990)
En ordförande i en sjukvårdsstyrelse hade under sin bostadsadress
mottagit ett brev som rörde en patients behandling på ett privatsjuk-
hus. Ordföranden överlämnade aldrig brevet till förvaltningen för
registrering. Som skäl härför uppgavs följande i ett remissvar.
Skrivelsen ifråga har skickats till styrelsens ordförande. I samtal med
henne säger hon sig känna igen innehållet i skrivelsen och erinrar sig
också att hon haft telefonsamtal i saken. Skrivelsen kom till ordföran-
den under tiden för den konfliktsituation som rådde innebärande att
samtliga anestesisjuksköterskor sade upp sina anställningar. Under
denna ytterst besvärliga period mottog ordföranden ett stort antal
skrivelser, förfrågningar, telefonsamtal m m angående sjukvården.
Ordföranden uppfattade inte skrivelsen som yrkande om ersättning
utan mer som ett allmänt besvär över landstingets sjukvård. Efter
telefonsamtalen gjorde hon den bedömningen att ärendet saknade
fortsatt aktualitet varför hon inte lämnade över skrivelsen till förvalt-
ningen för vidare handläggning.
1 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) sägs bl.a. att handling är
allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att
anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Av 6 § följer
att handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till
myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.
I 15 kap. 1 § sekretesslagen sägs att när allmän handling kommit in
eller upprättats hos myndighet, skall handlingen registreras utan dröjs-
mål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för
myndighetens verksamhet. För handling som ej omfattas av sekretess,
kan registrering under vissa i 15:1 angivna förutsättningar underlåtas.
Ärendet avgjordes den 29 maj 1990. Härvid gjorde JO Norell Söder-
blom följande bedömning.
En ordförande i en kommunal nämnd blir i denna sin egenskap att
anse som behörig befattningshavare i TF:s mening i fråga om ärenden
som rör nämndens verksamhet. Har en sådan ordförande i sin bostad
tagit emot en handling som rör nämndens verksamhet, blir handlingen
med vissa undantag, varom här inte är fråga, att anse som allmän med
de omhändertagandekrav som följer av 15:1 sekretesslagen.
Jag har i detta ärende inte haft anledning ta ställning till frågan om
vad avsändaren haft för avsikt med brevet och varför det tillställts
ordföranden personligen under hennes bostadsadress. Jag anser mig
däremot kunna utgå från att avsändaren med sina åtgärder velat bringa
saken till sjukvårdsstyrelsens kännedom och prövning och även varit
angelägen att handlingen verkligen skulle komma fram.
Jag är i och för sig medveten om att förtroendevalda kan finna det
betungande att i sin bostad ta hand om post som allmänheten sänt till
dem men som rör en myndighets verksamhet. Bestämmelsen i TF är
emellertid helt entydig på denna punkt och jag finner det betänkligt
om det bland förtroendevalda skulle kunna föreligga missförstånd om
vad som gäller på området. I detta fall hade det således ålegat ordföran-
1990/91:1
380
den att utan dröjsmål överlämna handlingen till förvaltningens kansli Redog 1990/91'1
för vederbörlig handläggning. Ordföranden kan inte undgå kritik för
att hon underlåtit detta. Jag finner det emellertid inte påkallat med
ytterligare åtgärder från min sida.
Fråga om registrering av anonym skrift
(Dnr 461-1990)
I en anmälan till JO uppgav B.S. i huvudsak följande. I en skrift ställd
till sjukhusledningen i Härnösand har en anonym person påtalat en
händelse på ett för B.S. djupt kränkande sätt. Avsändaren är okänd för
alla och den uppgivna händelsen är inte angiven till tiden. B.S.
ifrågasätter om en sådan handling med ett helt osant påstående enligt
lag måste diarieföras och klassificeras som offentlig handling, tillgäng-
lig för envar.
I 15 kap. 1 § sekretesslagen sägs att när allmän handling kommit in
till eller upprättats hos myndighet, skall handlingen registreras utan
dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för
myndighetens verksamhet. I fråga om handlingar för vilket sekretess
inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så
ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit
in eller upprättats.
Ärendet avgjordes den 23 februari 1990. JO Norell Söderblom gjorde
följande bedömning.
Jag vill inledningsvis framhålla att registreringsskyldigheten i 15:1
skall ses mot bakgrund av den i tryckfrihetsförordningen grundlagsfäs-
ta offentlighetsprincipen. Genom kravet på registrering eller att i vart
fall hålla handlingarna ordnade på så sätt att det går att konstatera
vilka handlingar som finns, kan den enskildes rätt till insyn tryggas.
En handling som kommit in till en myndighet är att anse som
allmän enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Enligt hu-
vudregeln i 15:1 sekretesslagen skall en sådan handling registreras. En
handling vars avsändare är anonym och där innehållet är sådant att
mottagande myndighet inte kan vidta någon åtgärd med anledning
därav, kan med fog hävdas vara av ringa betydelse för myndighetens
verksamhet och sålunda inte behöva registreras. I sådant fall behöver
handlingen heller inte hållas allmänt tillgänglig för envar. Jag vill
emellertid avslutningsvis framhålla att här redovisat regelsystem utgör
ett minimikrav på registrering, det finns således inget formellt hinder
för en myndighet att låta registrera handlingar i en större omfattning
än som är föreskriven. Jag vidtar därför ingen åtgärd med anledning av
B.S:s brev.
381
Fråga om skyldighet att lämna uppgift ur allmän Redog. 1990/91:1
handling per telefon. Sökanden hänvisad göra per-
sonligt besök på myndigheten
(Dnr 146-1990)
AnmälanI en anmälan till JO uppgav Ingvar Spetsmark, som är journalist, i
huvudsak följande. Han hade den 15 januari 1990 vänt sig till perso-
nalkontoret vid Dalslands sjukhus i Bäckefors för att fä uppgift om
primärvårdschefens Lars Muregårds lön. Han fick emellertid besked
om att han inte kunde få uppgiften per telefon, det gick däremot bra
för honom att komma upp på kontoret och där ta del av uppgiften.
Han hade emellertid inte tid att resa dit före pressläggningen. Det var
inte på grund av tidsskäl som personalkontoret vägrat lämna ut uppgif-
ten per telefon.
Personalnämnden i Alvsborgs läns landsting anförde i remissvar följan-
de.
När frågan ställdes om Lars Muregårds lön hade Rita Bryntesson
liksom hennes chef Ingvar Olsson, uppfattningen att offentlighetsprin-
cipen innebar att den som ville ha del av allmän handling endast
kunde fa det genom att begära att fa se handlingen i myndighetens
lokaler.
Av personalnämndens utredning framgår vidare att ifrågavarande
tidning fick den sökta uppgiften samma dag efter förfrågan hos lands-
tingets informationschef Ragnar Holgersson. Samma dag frågade också
personalavdelningen i Dalslands primärvårdsförvaltning landstingets
jurist om vilka regler som gällde och fick då information om innehål-
let i 15 kap 4 § sekretesslagen. Med anledning av det som inträffat
informerades också landstingets samtliga personalchefer vid ett sam-
manträde den 24 januari 1990 om medborgarnas rätt till information.
Personalnämnden som är väl medveten om bestämmelsen i 15 kap
4 § sekretesslagen, av vilken framgår bl a att myndighet skall på
begäran av enskild, lämna uppgift ur allmän handling som förvaras
hos myndigheten och att detta skall tolkas så att uppgift skall utlämnas
t ex per telefon, beklagar anmälda handlingssätt.
Personainämnden har förhoppningen att det som inträffat icke kom-
mer att upprepas, när information om gällande regler nu lämnats till
alla berörda. Detta yttrande sänds för kännedom till landstingets samt-
liga förvaltningar.
Ingvar Spetsmark bemötte remissvaret.
Den rättsliga regleringenI 15 kap. 4 § sekretesslagen sägs bl.a. att myndighet skall på begäran av
enskild lämna uppgifter ur allmän handling som förvaras hos myndig-
heten i den mån inte hinder möter på grund av sekretess eller av
hänsyn till arbetets behöriga gång.
382
Bedömning
Redog. 1990/91:1
I beslut den 15 mars 1990 uttalade JO Norell Söderblom följande.
Bestämmelsen i 15:4 sekretesslagen är inte grundlagsfäst men får ses
som ett viktigt komplement till tryckfrihetsförordningens offentlighets-
princip om allmänhetens rätt till insyn i myndigheters verksamhet.
Det är därför angeläget att myndigheterna tillämpar 15:4 på ett korrekt
sätt.
När en myndighet får en begäran om uppgifter ur allmän handling
har vederbörande tjänsteman således att pröva om uppgiften kan
lämnas ut. Att så skall ske är huvudregeln. I detta fall kan konstateras
att något sekretesskydd för offentliganställds lön inte föreligger vilket
heller inte har gjorts gällande från landstingets sida. Skyldigheten att
lämna samtliga uppgifter från allmänna offentliga handlingar är emel-
lertid inte obligatorisk. En begäran om att få ut uppgifter kan omfatta
ett så stort material att ett utlämnande per telefon skulle störa arbetets
behöriga gång på myndigheten. Vid sådant förhållande är det inte fel
att hänvisa sökanden till myndigheten för att på plats själv ta del av
handlingarna enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
I detta fall rörde det sig av allt att döma om en enstaka offentlig
uppgift ur en allmän handling varför det ålegat personalen att lämna
ut den begärda uppgiften till Ingvar Spetsmark när denne ringde upp
kansliet på Dalslands sjukhus. Det inträffade föranleder mig att erinra
om vikten av att en myndighets personal får erforderlig information
och utbildning om det grundläggande regelsystemet för offentlighets-
principens tillämpning.
Då personalnämnden förklarat sig vara införstådd med regelsystemet
på området och då åtgärder vidtagits för att förebygga ett upprepande,
låter jag det bero med den kritik som ligger i detta uttalande.
Frågor om utlämnande av patientuppgifter från psy-
kiatriska kliniker till forskningsregister
(Dnr 584-1989)
Anmälan
I en anmälan till JO anförde Riksförbundet för Social och Mental
Hälsa (RSMH) att uppgifter ur patientjournaler vid olika psykiatriska
vårdmottagningar inom Nacka-Värmdö psykiatriska sektor lämnats till
"ett antal" forskningsregister. RSMH begärde att JO skulle pröva om
uppgiftslämnandet strider mot bestämmelse i sekretesslagen (1980:100).
RSMH ifrågasatte också det lämpliga i att forskningsregister av denna
typ överhuvudtaget förs.
Av de handlingar som åtföljde anmälan framgick att denna avsåg ett
personregister för forskningsändamål, benämnt "Nackaprojektet", med
hälso- och sjukvårdsnämnden i Stockholms läns landsting som register-
ansvarigt organ.
383
Utredning
UtredningsåtgärderDistriktsstyrelsen för sjukvårdsdistrikt Värmdö-Södertörn inom Stock-
holms läns landsting inkom med utredning och åberopade som yttran-
de ett tjänsteutlåtande av sjukvårdsdirektören i distriktet. Remissvaret
bemöttes av RSMH. Därutöver inhämtades upplysningar per telefon
från den person som närmast svarade för forskningsprojektet, docent
Johan Cullberg, från landstingsjurist Ulla Lönnquist Endre, från so-
cialstyrelsen, datainspektionen och regeringskansliet. Datainspektio-
nens beslut i fråga om registret infordrades och genomgicks vid JO-
expeditionen.
1975 startade hälso- och sjukvårdsnämnden det s.k. Nackaprojektet i
Nacka och Värmdö kommuner. Projektet innebar en förändring av
den psykiatriska vuxenvården från sjukhusanknuten behandlingsmiljö
till lättillgängligare öppenvårdsmottagningar nära befolkningen. Verk-
samheten utvärderades med bidrag från Sjukvårdens och socialvårdens
planerings- och rationaliseringsinstitut, Spri. För att kunna skapa
underlag för utvärderingen erhölls från datainspektionen (DI) tillstånd
att upprätta ett patientregister, vars syfte bl.a. var att beskriva omfatt-
ningen av och innehållet i den nya vårdorganisationen. Tillståndet har
efterhand förlängts, och med tiden har också forsknings- och utvärde-
ringsverksamheten kommit att utvidgas. År 1985 överfördes registeran-
svarigheten från Cullberg till hälso- och sjukvårdsnämnden. Registret
är numera avidentifierat.
Registret har använts för forskningsändamål inom forsknings- och
utvecklingsenheten vid Nacka-Värmdö psykiatriska sektor. All forsk-
ning har skett inom ifrågavarande klinik och inga utomstående forska-
re eller andra har lått tillgång till uppgifter ur registret. Forskningsre-
sultat har publicerats, men dessa har inte kunnat relateras till enskilda
patienter.
Sjukvårdsdirektören har i tjänsteutlåtandet anfört att han anser att
vad som förekommit inte innefattat något sekretessbrott.
Bedömning
JO Norell Söderblom uttalade i sitt beslut i ärendet den 20 oktober
1989 följande.
Till en början vill jag uppehålla mig något vid inriktningen av JO:s
tillsynsverksamhet.
Denna verksamhet går väsentligen ut på att granska om myndighe-
terna följer de lagar och andra författningar som reglerar deras verk-
samhet. Det är alltså i första hand fråga om en kontroll från rättsliga
utgångspunkter. Samtidigt har JO enligt gällande instruktion en viss
befogenhet att uttala sig om en myndighets åtgärd "annars är felaktig
eller olämplig". Det är emellertid förutsatt att JO i sin praxis skall
iaktta viss restriktivitet när det gäller att göra uttalanden i frågor som
1990/91:1
384
inte direkt rör rättstillämpningen. Det kan även nämnas att instruktio-
nen innehåller en föreskrift om att JO som regel inte bör till utred-
ning ta upp förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden.
Regeln har till en del sin förklaring i den i allmänhet gällande tvååriga
preskriptionstiden för lagreglerat ansvar men är naturligtvis också
motiverad av rent praktiska skäl.
Mot den angivna bakgrunden har jag inriktat min granskning främst
på det ifrågavarande projektets förenlighet med gällande rättsregler och
på sättet för genomförandet under de allra senaste åren.
Ärendet ger närmast upphov till frågeställningar som rör dels läm-
nandet av patientuppgifter från de olika vårdmottagningarna till den
klinik där registret förts och frågan om sekretess där, dels spörsmålet
om information till de berörda patienterna och slutligen själva register-
hållningen överhuvudtaget. Jag behandlar de olika frågorna var för sig.
Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds
hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står
klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom
närstående lider men (7 kap. 1 § sekretesslagen).
Frågan om det rättsliga stödet för att lämna ut sekretesskyddade
patientuppgifter till t.ex. forskningsregister har behandlats av Data- och
offentlighetskommittén (DOK) i dess första delbetänkande, Integritets-
skyddet i informationssamhället 1 (SOU 1986:24). Kommittén fann att
klinikerna eller motsvarande kan ha varierande stöd för att bryta
sekretessen och lämna ut uppgifterna. Uppgiftslämnandet kan t.ex.
bygga på samtycke från den enskilde eller på en uppgiftsskyldighet
som följer av en lag eller en förordning. Kommitténs genomgång
visade emellertid också att sekretessskyddade uppgifter förefaller att
lämnas ut till flera register utan att det finns erforderligt stöd för att
bryta sekretessen och lämna ut uppgifterna. DOK har därför föreslagit
att det i 7 kap. 1 § sekretesslagen skall tas in en bestämmelse som
innebär att en uppgift som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess
utan hinder av sekretessen får lämnas ut för forsknings- och statistik-
verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område till socialstyrelsen, en
landstingskommun eller en kommun som inte ingår i en landstings-
kommun, om uppgifterna kan bli skyddade av sekretess hos mottaga-
ren. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Enligt uppgift från rege-
ringskansliet är frågan för närvarande under beredning där och avsik-
ten är att övervägandena skall leda till en proposition i frågan. Det bör
i sammanhanget också nämnas att riksdagen hösten 1988 ställde sig
bakom en begäran från konstitutionsutskottet om en översyn av regel-
systemet om sekretess mellan myndigheter på vårdområdet.
Sjukvårdsdistrikt Värmdö-Södertörn har som ovan framgått anfört
att det inte kan ses som ett brott mot sekretesslagen att patientuppgifter
utnyttjats för forskning. Till stöd härför har anförts ett uttalande i
samband med förarbetena till sekretesslagen. I propositionen (prop.
1979/80:2 del A s. 347) uttalar justitieministern sålunda: "För egen del
1990/91:1
385
13 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
vill jag i korthet beröra möjligheterna över huvud taget enligt sekre-
tesslagen för forskningen att få tillgång till sekretessbelagda uppgifter.
Ar den efterfrågade uppgiften hemlig enligt en sekretessbestämmelse
som upptar ett skaderekvisit, torde mycket ofta utlämnande kunna
komma till stånd utan beaktansvärd risk för skada. Är mottagaren
offentlig institution eller tjänsteman, följer sekretessen uppgiften enligt
13 kap. 3 § i lagen". Under riksdagsbehandlingen riktades ingen
erinran mot detta resonemang.
I 13 kap. 3 § sekretesslagen stadgas: "Erhåller myndighet i sin
forskningsverksamhet från annan myndighet uppgift som är sekretess-
belagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten."
Sekretess har alltså gällt för uppgifterna i registret i samma mån som
vid de olika vårdinrättningarna. Utredningen ger mig inte anledning
att anta, att denna sekretess brutits.
I samband med förarbetena till sekretesslagen förutsattes alltså att
sekretessbelagda uppgifter skulle kunna lämnas ut för forskningsända-
mål, om de garanterades sekretess hos mottagaren, och att den rättsliga
grunden härför var att en skadeprövning skulle leda till att utlämnan-
det inte skulle anses förorsaka skada. DOK har emellertid tolkat
regelsystemet så att det bör finnas en särskild regel i sekretesslagen för
att uppgifter av det slag det här är fråga om skall kunna lämnas ut
utan hinder av sekretess.
Jag delar den uppfattning som DOK gett uttryck för och som enligt
vad jag har kunnat konstatera ligger väl i linje med den rättspraxis
som utvecklats angående tillämpningen av sekretesslagens skaderekvi-
sit. Med hänsyn till uttalandena i propositionen till sekretesslagen kan
det emellertid knappast komma i fråga att bedöma uppgiftslämnandet
till forskningsregister som brott mot tystnadsplikt.
Eftersom problemet nu är föremål för en översyn i regeringskansliet
finner jag inte skäl till vidare uttalande i denna del.
De regler i sekretesslagen som möjliggör att uppgifter lämnas t.ex. från
en myndighet till en annan förutsätter inte att den som uppgiften
angår informeras om uppgiftslämnandet. Inte heller i övrigt finns på
det område som nu är i fråga några lagfästa föreskrifter att så skall ske.
I 7 § 2 st. patientjournallagen (1985:562) stadgas att om en journal-
handling eller en avskrift eller kopia av handlingen har lämnats ut till
någon, skall det antecknas i patientjournalen vem som har fatt hand-
lingen, avskriften eller kopian och när denna har lämnats ut. Av
förarbetena till lagen (prop. 1984/85:189 s. 43 f) framgår att syftet med
bestämmelsen är att säkerställa att eventuella kopior av en patientjour-
nal som lämnats ut, t.ex. till en domstol och som förvaras där, skall
kunna förstöras om det förordnas att själva journalen skall förstöras.
Regeln har alltså inte kommit till för att säkerställa underrättelse till
patienten om utlämnandet.
Som ovan framgått har registret förts med tillstånd av datainspektio-
nen. I 6 § 1 st. 6 p. datalagen (1977:289) stadgas följande: "Lämnas
Redog. 1990/91:1
386
tillstånd till inrättande och förande av personregister, skall datainspek- Redog 1990/91'1
tionen, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt
intrång i personlig integritet, meddela föreskrift om underrättelse till
berörda personer11. Datainspektionen har alltså att, i samband med
prövning av fråga om tillstånd att inrätta och föra personregister,
överväga om de personer som det kommer att finnas upplysningar om
i registret, skall underrättas. Av utredningen framgår att datainspektio-
nen i samband med förlängning av tillståndet att föra registret år 1985
uttryckligen förklarade att man inte lämnade någon föreskrift om
underrättelse.
Med hänsyn till det ovan sagda finner jag inte grund for att rikta
någon kritik varken mot de särskilda vårdenheterna eller mot den
registeransvarige för att de enskilda patienterna ej informerats om att
uppgifter om dem lämnats till forskningsregistret.
typ
Denna fråga står närmast i samband med frågan om de registrerade
personernas integritet trätts för när.
Vid prövning av om tillstånd till personregister skall lämnas skall
datainspektionen överväga om det finns anledning att anta att otillbör-
ligt intrång i registrerads personliga integritet kan uppkomma (3 §
datalagen). Frågan om lämpligheten i detta avseende av registret har
alltså redan prövats av datainspektionen och jag finner därför inte
anledning att uttala mig i frågan. Inte heller finner jag skäl att
behandla frågan ur någon ytterligare aspekt.
Fråga om markering i ADB-register av personupp-
gifter som omfattas av särskild sekretessprövning, kri-
tik mot riksförsäkringsverket
(Dnr 819-1989)
I anmälan anförde C.W. följande. Hennes personuppgifter är sedan en
tid tillbaka sekretessbelagda (vilket i detta fall betyder att uppgifterna
endast far lämnas ut efter särskild prövning) i förekommande register.
Beslutet har fattats av lokala skattemyndigheten i Göteborg. När C.W.
den 2 mars 1989 ringde försäkringskassans lokalkontor för att sjukan-
mäla sig lämnade hon endast personnummer och uppgift om sjukdom
till tjänstemannen. Denna svarade med att läsa upp hennes namn och
hennes gatuadress med gatunummer. C.W. talade om för tjänsteman-
nen att hennes personuppgifter var sekretessbelagda och frågade hur
det kom sig att tjänstemannen läste upp hennes namn och hennes
adress utan att veta huruvida det verkligen var C.W. som ringde.
Tjänstemannen noterade då en "blinkande stjärna", men den hade
387
"kommit upp för sent". C.W. talade därefter med olika tjänstemän om
hur den särskilda sekretessprövningen markeras i försäkringskassans
ADB-register.
Anmälan remitterades till riksförsäkringsverket för yttrande efter
hörande av Göteborgs allmänna försäkringskassa. Av försäkringskas-
sans yttrande till verket framgick följande.
W. sjukanmälde sig till försäkringskassan den 2 mars 1989. Sjukanmä-
lan rapporterades in på transaktionskod 100. Den tjänsteman som tog
emot sjukanmälan kontrollerade att adressen i svarsbilden var den
rätta. Av svarsbilden framgick inte någonting om att personuppgifterna
är sekretessbelagda. Detta framgick endast av 030-bilden.
I samband med sjukanmälan kontrolleras normalt att adressen stäm-
mer. Vi har på vårt lokalkontor sedan cirka ett år tillbaka börjat införa
att den försäkrade själv får lämna alla uppgifter i samband med
sjukanmälan, även sin adress. Tyvärr har inte så skett vid detta aktuella
tillfälle.
Riksförsäkringsverket, som förutom försäkringskassans yttrande bifoga-
de avsnittet om särskild sekretessprövning i A-handbok för försäkrings-
kassan, anförde.
Som anges i punkt 3 i nämnda avsnitt av A-handboken kan markering
om "särskild sekretessprövning" förekomma i vissa angivna svarsbilder.
Det är därför viktigt att just dessa svarsbilder används när någon begär
utlämnande av t ex adressuppgifter från handlingar eller från ADB-
registren.
Riksförsäkringsverket har emellertid uppmärksammat att lokalkon-
tor ändrat sitt arbetssätt så att risk uppkommer för att uppgifter
felaktigt utlämnas då den försäkrade omfattas av särskild sekretesspröv-
ning.
Vid anmälningar, t ex sjukanmälan, kontrolleras adressen genom att
man läser av den från svarsbilden till den som gör anmälan. Detta
arbetssätt kan i princip jämställas med utlämnande av uppgifter om
det skulle vara någon annan än den sjuke som gör anmälan.
För att felaktigt utlämnande skall kunna undvikas kommer svarsbil-
derna till sjukförsäkringstransaktioner att successivt ändras så att lokal-
kontoret ges impuls därom i de fall särskild sekretessprövning skall
göras före utlämnandet av uppgifter.
Ändringen genomfördes fr o m 1989-04-05 i svarsbilder till bl a
sjukanmälan. Försäkringskassan har meddelats om ändringen genom
Meddelande Im 1989:70.
Av det bifogade handboksavsnittet framgick att markering om särskild
sekretessprövning i ADB-systemet, såvitt avsåg sjukförsäkringsregistret,
fanns beträffande svarsbilderna 030 och 031. Markeringen skedde på
följande sätt (enligt meddelande Im 1989:70). I svarsbild till T-kod 030
visades adress och blinkande text SÄRSK. PRÖVN. I svarsbild till
T-kod 031 visades inte adressen utan enbart blinkande text SÄRSK.
PRÖVN. I övriga svarsbilder erhölls ingen impuls om särskild sekre-
tessprövning.
Fr.o.m. 1989-04-05 gjorde riksförsäkringsverket ändringar successivt
i vissa sjukförsäkringstransaktioner. När svarsbilden innehåller adress
och eventuell vistelseadress visas texten SÄRSK. PRÖVN. i stället för
adress. I stället för vistelseadressen visas enbart texten VISTAS. När
svarsbilden inte innehåller adress visas texten SÄRSK. PRÖVN. blink-
1990/91:1
388
ande. Fr.o.m. 1989-07-01 gjordes ytterligare förändringar (Meddelande
Im 1989:105) och fr.o.m. 1990-01-10 (Meddelande Im 1989-220) har
verket även tagit bort den försäkrades namn vid särskild sekretesspröv-
ning i svarsbilderna som avser anmälan om sjukdom, anmälan om
tillfällig föräldrapenning, anmälan om föräldrapenning och fortsätt-
ni ngsförsäkran för föräldrapenning. I sjukförsäkringsregistret finns nu-
mera endast några få svarsbilder, bevakningstransaktioner, som saknar
markering för särskild sekretessprövning.
JO Norell Söderblom gjorde i sitt beslut den 18 april 1990 följande
bedömning.
Enligt 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen (1980:100) får myn-
dighet om det kan antas att hinder mot utlämnande av uppgift i
allmän handling föreligger enligt sekretessbestämmelse i denna lag
eller annan författning, utmärka detta genom särskild anteckning.
Sådan anteckning skall innehålla beteckningen hemlig samt ange
tillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och den myndighet,
som låtit göra den. I 7 § datalagen (1973:289) stadgas beträffande
registeransvarigs skyldigheter bl.a. att personregister skall inrättas och
föras så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet
uppkommer. Därvid skall särskilt iakttas att uppgifter inte lämnas ut
eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål
eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet
med den registrerades medgivande. Några föreskrifter om hur en
anteckning enligt 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen skall göras i
ett ADB-register finns inte.
Riksförsäkringsverket är registeransvarig för försäkringskassornas
ADB-register. Det är alltså verket som är ansvarig för hur en avisering
från folkbokföringen angående särskild sekretessprövning skall marke-
ras i verkets egna ADB-register för försäkringskassorna. Av verkets
yttrande framgår att denna markering vid tiden för C.W:s sjukanmälan
inte fanns i tillräcklig omfattning i sjukförsäkringsregistret. En sådan
markering skall i likhet med hemligstämpeln enligt 15 kap. 3 § första
stycket sekretesslagen tjäna som en varningssignal för att uppgifter om
personen inte får lämnas ut utan att en noggrann prövning först har
gjorts.
Försäkringskassornas personal hanterar dagligen ett mycket stort
antal sjukanmälningar. Rutinerna för hur dessa registreras i ADB-
registret kan självfallet variera något mellan olika försäkringskassor
och deras lokalkontor. Det finns inte någon anledning att ifrågasätta
sådana variationer. Det kan emellertid inte vara rimligt att begära att
den enskilde tjänstemannen skali känna till t.ex. vilka försäkrade inom
hans/hennes område som har medgetts särskild sekretessprövning. Det
är därför viktigt att uppgifter av det här slaget som krävs för att
tjänstemannen skall kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt
sätt finns i de handlingar/svarsbilder som han/hon har som underlag
för sitt arbete. Markeringen om särskild sekretessprövning, som skall
vara en varningssignal, bör därför finnas i samtliga svarsbilder som
1990/91:1
389
tjänstemannen kan komma att använda i sina kontakter med allmän-
heten. Jag finner därför anledning att rikta kritik mot riksförsäkrings-
verket för att sjukförsäkringsregistret inte innehållit ifrågavarande mar-
kering i tillräcklig utsträckning. Då verket numera på förekommen
anledning vidtagit de åtgärder som krävts för att liknande händelser
inte skall inträffa i framtiden har jag emellertid valt att inte gå vidare i
saken.
Jag förutsätter att riksförsäkringsverket har gjort motsvarande ge-
nomgång av sina övriga ADB-register och kontrollerat att markeringar
om särskild sekretessprövning finns i respektive svarsbild i den ut-
sträckning som krävs för att tjänstemannen skall kunna utföra sitt
arbete på ett korrekt sätt.
Redog. 1990/91:1
390
Övriga ärenden
Redog. 1990/91:1
Fråga huruvida till konsultföretag ingivna handlingar
(intresseanmälningar) bort anses som allmänna hos
myndighet med vilken konsultföretaget enligt avtal
samarbetat rörande chefsrekrytering (2 kap. 3 och
6 §§ tryckfrihetsförordningen); tillika fråga om myn-
dighets skyldighet enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen
att fatta beslut med fullföljdshänvisning
(Dnr 1632-1989)
Anne Sjöström, journalist vid Gefle Dagblad, begärde att JO skulle
pröva riktigheten i ett ställningstagande av personaldirektör Marika
Fröberg vid AMU-styrelsen att vägra att lämna en begärd besvärshän-
visning.
Den 22 juni 1989 hade Anne Sjöström i samband med en telefonin-
tervju med Marika Fröberg begärt att få ta del av ansökningshandling-
ar avseende en tjänst som chef för AMU i Gävleborgs län. Hon hade
fått svaret, att inga handlingar kunde lämnas ut, eftersom inga hand-
lingar i ärendet fanns hos AMU-styrelsen. Tjänsten hade enligt Marika
Fröberg ännu inte kungjorts till ansökan ledig. Den annonsering som
förekommit hade endast avsett preliminära intresseanmälningar, vilka
skulle insändas till ett konsultföretag, med vilket AMU-styrelsen sam-
arbetade i rekryteringsärendet. Annonsen var att se som ett led i en
marknadsundersökning. Förekommande intresseanmälningar samt
uppgifter om de personer som ingivit sådana fanns endast hos konsult-
företaget, som ej var myndighet, och handlingarna var sålunda ej
offentliga.
Anne Sjöström hade åberopat en regeringsrättsdom och anfört, att
ansökningar var att anse som allmänna handlingar, även när privatfö-
retag förvarade dem på uppdrag av en statlig myndighet. Hon ansåg
därför, att AMU-styrelsen kunde uppdraga åt konsulten att lämna ut
handlingarna, när allmänheten krävde att få ta del av dem.
Då Marika Fröberg vidhållit sin vägran att tillmötesgå Anne Sjö-
ströms begäran, hade Anne Sjöström begärt besvärshänvisning. Svaret
hade blivit, att hon inte kunde få någon sådan, eftersom det inte fanns
något att besvära sig över.
Yttrande inhämtades från AMU-styrelsen, som uppgav att man hade
stora svårigheter att rekrytera kvalificerade personer till chefstjänster,
om man inte kunde garantera, att de sökandes namn inte kommer till
allmänhetens kännedom. AMU-styrelsen hade därför välkomnat JO:s
syn på frågor rörande myndigheters chefsrekrytering, så som den hade
redovisats under våren 1989. Arbetsmarknadsdepartementet hade också
rekommenderat AMU-styrelsen att tillämpa de enligt JO godtagbara
metoderna för samarbete med konsulter i rekryteringsfrågor.
391
Rörande det aktuella rekryteringsärendet och händelserna i samband
med Anne Sjöströms intervju med Marika Fröberg anförde AMU-
styrelsen:
När det nu blev aktuellt att söka kandidater till tjänsten som direktör
för Gävleborg, kontaktade vi PS-organisationskonsult, Kjell Ström,
som också arbetar med vår chefsutbildning och därmed är väl inför-
stådd med vilken profil vi behöver ha för direktörstjänsten.
Genom att först göra en intresseannonsering var tanken att få ett
bredare urval än det som blir resultatet av en formell utlysning.
Intresseanmälan skulle enligt annonsen ställas till PS-organisations-
konsult, Kjell Ström, och sändas direkt till hans företag, där också
samtliga handlingar förvarades. Konsulten gjorde en första bedömning
av intressenternas kompetens och därefter en kandidatspresentation för
oss. Tjänsten lystes sedan ut, vilket samtliga informerades om. De som
bedömdes mest intressanta uppmanades att söka. Samtidigt informera-
des alla om att deras ansökan skulle bli offentlig, när de formellt sökte
tjänsten.
När Anne L Sjöström kontaktade Marika Fröberg per telefon hade
tjänsten ännu inte formellt utlysts. Intresseanmälningarna fanns hos
Kjell Ström.
Några handlingar att lämna ut förvarades alltså inte enligt Tryckfri-
hetsförordningens mening hos AMU-Styrelsen. Marika Fröbergs svar
till Anne L Sjöström skall således inte ses som en vägran att lämna ut
några handlingar. Att lämna besvärshänvisning på ett "beslut" att inte
lämna ut handlingar som inte fanns tillgängliga ter sig främmande.
Möjligen skulle besvärshänvisning ha lämnats för att tolkningen av
förvaringskriteriet kanske kunde vara oklart. Ett sådant synsätt kan
dock inte sägas ligga nära till hands.
Enligt vår bedömning handlade Marika Fröberg formellt korrekt
när hon vägrade lämna besvärshänvisning.
Anne Sjöström hävdade i sina påminnelser, att de hos konsultföretaget
förvarade handlingarna varit att anse som allmänna handlingar, och att
AMU-styrelsens personaldirektör varit skyldig att på hennes begäran
lämna ut dem.
Som stöd för sin uppfattning hänvisade Anne Sjöström till regerings-
rättens beslut den 21 april 1989 i mål nr 5268/1988 (RÅ 1989:29).
JO Ragnemalm anförde i beslut den 29 november 1989 i bedömnings-
delen följande:
I ärendet aktualiseras två rättsliga spörsmål, dels frågan huruvida de
hos PS-organisationskonsult befintliga intresseanmälningarna enligt 2
kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen var att anse som till AMU-
styrelsen inkomna och där förvarade allmänna handlingar, dels frågan
om AMU-styrelsen på klagandens begäran borde ha avfattat ett myn-
dighetsbeslut med fullföljdshänvisning.
Redog. 1990/91:1
392
1 Hos myndigheten förvarade allmänna handlingar?
Redog. 1990/91:1
Det grundläggande elementet i offentlighetsprincipen är det s.k. förva-
ringskriteriet. För att en handling skall betraktas som allmän och
därmed — om tillämplig sekretessbestämmelse saknas — offentlig,
skall den enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen förvaras hos en
myndighet; den skall dessutom ha uppfyllt de krav som lagen uppstäl-
ler för att den skall anses inkommen dit (6 §) eller upprättad där (7 §).
Regeringsrätten fastslog i beslut den 21 april 1989 i mål nr
5268-1988 (RÅ 1989:29) vad gällde ansökningshandlingar i ett tillsätt-
ningsärende vid kommunalt affärsverk, att handlingarna skulle anses
vara allmänna hos myndigheten, trots att de mottagits av och rent
fysiskt förvarades hos ett konsultföretag, med vilket den kommunala
myndigheten samverkade enligt uppdragsavtal. Som grund för bedöm-
ningen att konsultföretaget måste anses ha förvarat handlingarna för
den kommunala myndighetens räkning anförde regeringsrätten, att vad
som upptagits i målet visat att företaget mottagit ansökningarna i
myndighetens ställe, och att denna före beslutsdagen haft tillgång till
ansökningarnas innehåll.
Jag har i ett beslut den 6 april 1989, som publicerats i JO:s
ämbetsberättelse 1989/90 s. 415—433, redovisat min uppfattning i vissa
rättsliga frågor rörande konsultmedverkan vid tillsättning av kommu-
nala chefstjänster, särskilt vad gäller förfarandets förenlighet med of-
fentlighetsprincipen. Detta är det beslut som AMU-styrelsen åberopar i
förevarande ärende. I beslutet har jag vänt mig mot ett tidigare
regeringsrättsavgörande (RÅ 1984 2:49) och på närmare anförda skäl
tagit avstånd från en utvidgning av förvaringskriteriet genom tillska-
pandet av tillgänglighets- och tillhörighetsrekvisit, som inte framgår av
2 kap. tryckfrihetsförordningen. Denna kritik träffar även regeringsrät-
tens här aktualiserade beslut (RÅ 1989:29), där man via införandet av
ett tillgänglighetsrekvisit kom fram till slutsatsen, att förvaringskriteriet
enligt 2 kap. 3 § skulle anses uppfyllt.
Regeringsrätten intar ställning som prejudikatinstans inom sitt behö-
righetsområde. Även om jag således inte finner dess grundlagstolkning
— som den framträder i de båda nämnda avgörandena — övertygande,
bör handläggningen av det aktuella ärendet hos AMU-styrelsen också
granskas mot bakgrund av de principer som framkommer i det av
anmälaren åberopade regeringsrättsbeslutet från 1989. Det visar sig
emellertid då, att omständigheterna i förevarande ärende på avgörande
punkter skiljer sig från vad som enligt regeringsrättens motivering
gällde i det genom dess beslut avgjorda målet.
I regeringsrättsfallet var det fråga om ansökningshandlingar, som
skulle ligga till grund för myndighetens beslut i tillsättningsärendet,
och som myndigheten enligt avtal med konsultföretaget hade tillgång
till redan före beslutsdagen. I ärendet hos AMU-styrelsen var det
däremot fråga om intresseanmälningar på ett förberedande stadium, då
konsultföretaget på myndighetens uppdrag genomförde ett slags mark-
nadsundersökning, innan själva tillsättningsärendet ens påbörjats ge-
393
nom tjänstens ledigkungörande. Utredningen ger ej grund för antagan-
det, att AMU-styrelsen enligt avtalet hade rätt att infordra intressean-
mälningarna från PS-organisationskonsult.
Att jag i beaktande av dessa omständigheter ej anser, att de hos
konsultföretaget befintliga handlingarna kan anses ha varit i tryckfri-
hetsförordningens mening inkomna till AMU-styrelsen och där förva-
rade, framgår av vad jag anfört i det i ämbetsberättelsen publicerade
avgörandet. Det är emellertid mot bakgrund av klagandens resone-
mang i påminnelserna angeläget att klargöra, att inte heller regerings-
rättens i några fall tillämpade principer för bestämning av förvarings-
kriteriet nödvändigtvis skulle leda till att handlingarna i förevarande
fall skulle ha ansetts allmänna hos AMU-styrelsen. Därtill skiljer sig de
faktiska omständigheterna i de olika fallen i alltför hög grad från
varandra.
Sammanfattningsvis finner jag alltså, att AMU-styrelsens bedömning
av frågan, huruvida handlingarna var allmänna eller ej, står i god
överensstämmelse med den uppfattning jag i mitt tidigare beslut givit
uttryck för, och att den ej heller är oförenlig med regeringsrättens i
ärendet åberopade avgörande.
I kontakten med personaldirektör Marika Fröberg utgick Anne Sjö-
ström uppenbarligen från att intresseanmälningarna var allmänna
handlingar hos AMU-styrelsen, och att Fröberg — som i annonsen
angavs som en av myndighetens två kontaktpersoner — var att anse
som befattningshavare, som hade handlingarna i sin vård och därför
enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen i första hand skulle pröva frågan om
handlingarnas utlämnande. Då Marika Fröberg utifrån sin bedömning,
att inga allmänna handlingar av åsyftat slag förvarades hos myndighe-
ten, vägrade att medverka till ett utlämnande, begärde Anne Sjöström
besvärshänvisning. Denna begäran var liktydig med en framställning
enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen om beslut av myndighe-
ten i utlämnandefrågan. Endast om hon fick AMU-styrelsens ställ-
ningstagande i utlämnandefrågan bekräftat i ett sådant beslut — med
fullföljdshänvisning vid avslag — hade Sjöström möjlighet att enligt 7
§ föra ärendet vidare till kammarrätten. Som framgått ovan var den i
ärendet aktualiserade rättsfrågan kontroversiell. Det borde rimligen
Marika Fröberg ha insett, när Anne Sjöström hänvisade till regerings-
rättens avgörande i ett liknande ärende. I alla händelser är sekretessla-
gen entydig vad gäller sökandens rätt att få frågan om utlämnande
hänskjuten till myndigheten för beslut, i förekommande fall med
fullföljdshänvisning (15 kap. 6 § andra stycket). Anne Sjöströms begä-
ran i detta hänseende borde sålunda ha villfarits. På denna punkt går
AMU-styrelsen inte fri från kritik.
Redog. 1990/91:1
394
Fråga huruvida brev som ställts till viss befattnings-
havare — ordförande i såväl kommunstyrelsen som
styrelsen för en kommunal stiftelse — var att anse
som allmän handling hos kommunen; tillämpning av
2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. Även fråga om
brister i kommunstyrelses rutiner för posthantering
Redog. 1990/91:1
(Dnr 1698-1989)
Styrelsen för den kommunala stiftelsen Laholmsvärme beslöt under år
1988 att söka avhända sig driften av en värmeproduktionsanläggning i
Knäred genom upplåtelseavtal med en entreprenör. Vid sammanträde
med kommunstyrelsen i Laholm den 13 juni 1989 behandlades bl.a.
ett förslag från stiftelsens styrelse om avtal med Södra Halland Bjäre
Energi AB om upplåtelse av värmeproduktionsanläggningen. Under
sammanträdet gjordes gällande att även ett annat företag, Sydkraft AB,
visat intresse för att delta i upphandlingen. Fråga om brev från
Sydkraft inkommit till kommunen besvarades till en början nekande
— inget sådant brev fanns registrerat i kommunens diarium. Sedan
ärendet bordlagts för utredning, framkom emellertid att två brev från
Sydkraft mottagits av stiftelsens ordförande Jan Gustavsson — tillika
kommunstyrelsens ordförande — dock utan att behandlas som till
kommunstyrelsen inkomna allmänna handlingar.
Ledamoten av kommunstyrelsen Bertil Johansson begärde med an-
ledning av det inträffade, att JO skulle granska Jan Gustavssons
agerande i ärendet. Vidare hemställde han om granskning av postruti-
nen vid Laholms kommuns kansli vad gällde klassificeringen av för-
sändelser som offentliga respektive privata.
Kommunstyrelsen inkom med yttrande. Efter att ha redogjort för
händelserna vid sammanträdet den 13 juni anförde styrelsen beträf-
fande hanteringen av ett brev från Sydkraft AB, daterat den 27 januari
1989:
Fortsatta undersökningar gav dock vid handen att Stiftelsen Laholms-
värme förvarade ett brev från Sydkraft AB med angivet innehåll. I
brevet (bilaga 1), som var daterat den 27 januari 1989 och ställt till
Stiftelsen Laholmsvärme upplystes att en kännedomskopia hade sänts
till kommunen.
Med anledning av vad som framkommit beslutade kommunstyrelsen
uppdra åt kommunkansliet att utreda varför kännedomskopian från
Sydkraft AB inte hade registrerats som inkommen till kommunstyrel-
sen och om det i övrigt förekommer att allmänna handlingar hos
styrelsen inte blir föremål för registrering.
Av kommunkansliets utredning i ärendet (bilaga 2) framgår att
Sydkraft AB sannolikt sänt såväl brevet som kommunens kännedoms-
kopia i samma försändelse och att Stiftelsen Laholmsvärme vid motta-
gandet av handlingarna kommit att behålla den för kommunen avsed-
da kopian. Registrering av brevkopian hos kommunstyrelsen har såle-
des kunnat ske först i samband med att Stiftelsen Laholmsvärme
överlämnade handlingen till kommunstyrelsen vid styrelsens junisam-
manträde.
Vad gällde ett brev av den 15 augusti 1988 från Sydkraft AB till Jan
Gustavsson antecknades följande i kommunstyrelsens yttrande:
395
Anmälaren anför även klagomål mot hanteringen av ett tidigare avsänt
brev från Sydkraft AB i ärendet. Ordföranden i Stiftelsen Laholmsvär-
me tillika kommunstyrelsens ordförande, Jan Gustavsson, har till
kommunstyrelsen överlämnat en kopia av det aktuella brevet (bilaga
3). I brevet, som är daterat den 15 augusti 1988 och ställt till Gustavs-
son personligen under adress "Laholms kommun Stadshuset" erbjuder
sig bolaget att lämna en offert på övertagande av driften av Stiftelsen
Laholmsvärmes värmeproduktionsanläggning. Gustavsson har vidare
upplyst att han vid mottagandet av brevet har behållit en kopia av
detsamma medan originalet förkommit.
Enligt kommunstyrelsens mening far brevet anses gälla en fråga som
ankommer på Stiftelsen Laholmsvärme och inte något som kommun-
styrelsen har att befatta sig med. Kommunstyrelsen anser därför att
Gustavsson vid mottagandet inte varit skyldig att låta registrera brevet
som allmän handling hos kommunstyrelsen. Däremot borde Gustavs-
son i sin egenskap som ordförande i Stiftelsen Laholmsvärme, för
vilken brevet far anses avsett, sett till att brevet tagits i förvar hos
stiftelsen, detta inte minst mot bakgrund av att allmänheten enligt 29 §
stiftelsens stadgar (bilaga 4) tillförsäkrats rätt att ta del av stiftelsens
handlingar i samma utsträckning som om stiftelsen varit en kommunal
myndighet. Brevkopian har nu överlämnats till stiftelsens kansli.
Slutligen anförde kommunstyrelsen följande beträffande handläggning-
en av upphandlingsärendet inom stiftelsen samt beträffande de hos
kommunstyrelsen tillämpade postöppningsrutinerna:
Såvitt gäller handläggningen av upphandlingsärendet i övrigt far kom-
munstyrelsen framhålla, att styrelsen har erinrat Stiftelsen Laholmsvär-
me om att det för kommunen gällande upphandlingsreglementet äger
tillämpning på stiftelsens upphandling och att stiftelsen därvid är
skyldig att utnyttja förefintliga konkurrensmöjligheter och även i öv-
rigt iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare
objektivt. Stiftelsen har också nu beslutat att Sydkraft AB skall beredas
tillfälle att lämna anbud i det aktuella ärendet.
Vad slutligen gäller anmälarens antydningar om brister i de hos
kommunstyrelsen tillämpade postöppningsrutinerna far kommunsty-
relsen hänvisa till kommunkansliets förenämnda utredning i frågan.
Kommunstyrelsen har nu behandlat utredningen och därvid beslutat
anta utredningsförslagen.
Till sitt yttrande fogade kommunstyrelsen den inom kommunkansliet
på styrelsens uppdrag utarbetade utredningsrapport som omnämnts i
yttrandet. Denna rapport innefattade bl.a. följande av kommunstyrel-
sen sedermera antagna beslutsförslag:
Postöppningsinstruktion
Kommunstyrelsen antar bifogade förslag till instruktion om postöpp-
ning hos styrelsen (bilaga 4). /ej bifogad här/
Fullmakt för postöppning
Kommunstyrelsen anmodar styrelsens anställda samt kommunråden att
utfärda bifogade förslag till fullmakt angående postöppning (bilaga 5).
/ej bifogad här/
Information om adressering
Kommunstyrelsen uppdrar åt kommunkansliet att tillse, att i samband
med nytryckning av kommunens brevpapper intas upplysning om hur
försändelser till kommunen bör adresseras.
1990/91:1
396
JO Ragnemalm anförde i beslut den 13 december i bedömningsdelen Redog 1990/91'1
följande:
1 anmälan och under utredningen har vissa frågor aktualiserats röran-
de handläggningen av entreprenadärendet i Stiftelsen Laholmsvärmes
styrelse. Frågorna gäller handläggningens förenlighet med de för stiftel-
sen gällande stadgarna. Sålunda har ifrågasatts om styrelsen uppfyllt
bestämmelserna i punkt 26 (om tillämpning av det för kommunen
gällande upphandlingsreglementet) och punkt 29 (som garanterar all-
mänheten insyn i stiftelsens handlingar enligt samma principer som
gäller för insyn i handlingar hos kommunala myndigheter). Vidare har
anmälaren antytt, att stiftelsens ordförande på grund av sin position i
Södra Halland Bjäre Energi AB möjligen bort anses jävig i ärendet
enligt punkt 15 i stadgarna.
Då Stiftelsen Laholmsvärme ej är en kommunal myndighet och
sålunda inte står under JO:s tillsyn, lämnar jag dessa frågor därhän.
Granskningen begränsas således till frågorna om hanteringen inom
kommunstyrelsen av de båda breven från Sydkraft AB samt om
postöppningsrutinerna vid kommunkansliet.
Brevet från Sydkraft av den 15 augusti 1988 är ställt till Jan Gustavs-
son, Laholms kommun. Jan Gustavsson var ordförande såväl i styrel-
sen för Stiftelsen Laholmsvärme som i kommunstyrelsen. Det är känt,
att Stiftelsen Laholmsvärme hade samma adress som kommunstyrelsen,
nämligen Stadshuset i Laholm. Brevet instämplades och diariefördes
på kommunkansliet den 20 juni 1989.
Det regelsystem som här aktualiseras är i korthet följande.
När en handling anlänt till en myndighet eller kommit behörig
befattningshavare till handa, är den enligt 2 kap. 6 § tryckfrihetsför-
ordningen (TF) att anse som till myndigheten inkommen. Förvaras den
hos myndigheten, utgör den där en allmän handling (2 kap. 3 § TF).
När sådan handling kommit in till myndigheten, skall den enligt 15
kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) utan dröjsmål registreras; vad gäller
allmänna handlingar som är offentliga — som alltså inte omfattas av
någon sekretessbestämmelse — får registrering dock underlåtas, om de
hålles så ordnade, att det utan svårighet kan fastställas, om handling
har kommit in eller upprättats.
Rent privata handlingar, som en tjänsteman tar med sig till sin
arbetsplats och förvarar på sitt tjänsterum, omfattas självfallet inte av
dessa bestämmelser. Detsamma gäller till honom ställda brev eller
andra meddelanden, som han mottar per post under myndighetens
adress eller direkt i dess lokaler men som uteslutande berör hans
enskilda angelägenheter. Så snart en handling gäller "ärende eller
annan fråga som ankommer på myndigheten", gäller emellertid enligt
den i 2 kap. 4 § intagna presumtionsregeln, att den anses som allmän
397
— alltså även om den ställts personligen till befattningshavare vid
myndigheten. Undantag göres blott för det fall handlingen "är avsedd
för mottagaren endast som innehavare av annan ställning".
Vad gäller den nu aktuella skrivelsen från Sydkraft hävdar kom-
munstyrelsen i sitt remissvar, att "Gustavsson vid mottagandet inte
varit skyldig att låta registrera brevet som allmän handling hos kom-
munstyrelsen". Som grund för denna ståndpunkt anförs att brevet far
"anses gälla en fråga som ankommer på Stiftelsen Laholmsvärme och
inte något som kommunstyrelsen har att befatta sig med". Kommun-
styrelsen tycks alltså vilja göra gällande, att brevet saknade karaktär av
allmän handling, eftersom det brast redan i den enligt 2 kap. 4 § TF
grundläggande förutsättningen härför, dvs. att handlingen skall gälla
"ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten". Med
denna utgångspunkt är det naturligt, att kommunstyrelsen ansett sig
sakna anledning att uttala sig om tillämpligheten av det senare ledet i
stadgandet, alltså huruvida handlingen var avsedd för Jan Gustavsson
"endast som innehavare av annan ställning".
Jag delar inte kommunstyrelsens uppfattning.
Inledningsvis vill jag påpeka, att den grundläggande tanken bakom
lagstiftningen är, att "offentlighetsprincipen skall gälla om inte mycket
starka skäl talar emot det" (prop. 1975/76:160 s. 127). Av lagtexten
framgår att ett till viss befattningshavare ställt brev, som anlänt till och
befinner sig hos myndigheten, kan utgöra allmän handling, även om
det inte avser ett hos myndigheten anhängigt ärende. Det är enligt 2
kap. 4 § TF tillräckligt, att brevet gäller en fråga, som ankommer på
myndigheten; för att handlingen skall anses som allmän krävs inte
mera än att den "gäller något som myndigheten har att befatta sig
med" (ibid.). I olika rättsfall och JO-beslut har denna princip strikt
upprätthållits. (Se härom Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s.
126-128.)
Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som i utredningen
framkommit om brevets innehåll — där avsändaren anknyter till
kommunens planer beträffande fjärrvärmeanläggningen i Knäred och
över huvud inte nämner stiftelsen — om relationerna mellan kom-
munstyrelsen och stiftelsen och om kompetensfördelningen mellan
stiftelsens styrelse och kommunfullmäktige måste enligt min mening
brevet från Sydkraft till Jan Gustavsson anses gälla en fråga, som
ankommer på myndigheten. Med hänsyn till vad som i stiftelsens
stadgar (punkt 27) föreskrivs om att kommunfullmäktiges godkännan-
de skall inhämtas såvitt avser bl.a. "frågor av principiell beskaffenhet
eller av större vikt" kan t.o.m. ifrågasättas, om inte brevet gällde ett på
myndigheten ankommande ärende. Frågan om fjärrvärmeanläggning-
ens framtid var alltså åtminstone potentiellt ett ärende för kommun-
fullmäktige; det bör därvid beaktas, att kommunstyrelsen — till vilken
handlingen anlänt — utgör beredningsorgan i förhållande till fullmäk-
tige, och att varje ärende måste passera styrelsen för yttrande, innan
det avgörs av fullmäktige (2 kap. 16 § och 3 kap. 1 § kommunallagen,
1977:179).
Redog. 1990/91:1
398
Även om ett till viss befattningshavare personligen ställt brev gäller
en fråga som ankommer på myndigheten, kan det — som framgått —
undantagsvis falla utanför kategorin allmän handling, nämligen om det
är "avsett för mottagaren endast som innehavare av annan ställning".
Undantagsregeln ger ett visst utrymme för t.ex. politiker och fackliga
förtroendemän med uppgifter inom den offentliga förvaltningen att
mottaga brev och andra meddelanden, som rör ämnen med vilka de
har att befatta sig i sin myndighetsfunktion, utan att handlingarna blir
att betrakta som allmänna. Att en restriktiv tillämpning emellertid
avsetts framgår av att befattningshavaren, för att handlingen skall
kunna undandras offentligheten, skall ha mottagit den "endast" som
innehavare av annan ställning; har han mottagit ett brev både som
tjänsteman och som t.ex. politiker, blir detta alltså att anse som en
allmän handling. (Se prop. 1975/76:160 s. 127, KU 1975/76:48 s. 12.)
Av det sätt på vilket bestämmelsen i 2 kap. 4 § TF konstruerats far
anses följa, att "huvudregeln och presumtionen om offentlighet skall
gälla, såvida inte mycket starka skäl talar för en annan bedömning."
(Bohlin, a.a. s. 129; se s. 129—135 angående praxis på området.)
Appliceras bestämmelsen på det aktuella fallet, måste slutsatsen
enligt min mening bli, att inget undantag från huvudregeln, att brevet
är allmän handling, föreligger. Det kan svårligen hävdas, att Gustavs-
son inte mottagit brevet i sin egenskap av kommunstyrelsens ordföran-
de utan "endast" — dvs. uteslutande — som ordförande i Stiftelsen
Laholmsvärme. Till grund för denna bedömning lägger jag såväl bre-
vets innehåll som vad som framgått av utredningen rörande stiftelsens
och kommunstyrelsens inbördes förhållande och Gustavssons ställning
som ordförande i båda organen.
Sammanfattningsvis finner jag, att brevet från Sydkraft till Jan
Gustavsson, i och med att det anlände till stadshuset, utgjorde en till
kommunstyrelsen inkommen allmän handling och borde ha behand-
lats som en sådan. Denna bedömning påverkas inte av det förhållandet
att brevet hos stiftelsen enligt punkt 29 i dess stadgar borde ha hante-
rats så, att allmänhetens rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen
tillgodosågs. Den omständigheten att originalet av brevet förkommit
bidrar till att förstärka intrycket av brister i hanteringen.
hanteringsrutiner
Brevet från Sydkraft till Stiftelsen Laholmsvärme är daterat den 27
januari 1989. Kopior gick, enligt vad avsändaren tecknat på brevet och
uppgivit i texten, till Stiftelsen Rosengården och Laholms kommun,
båda med adress Stadshuset. Handlingen instämplades och diariefördes,
enligt vad som framgår av här företedd kopia, på kommunkansliet den
14 juni 1989. Kommunstyrelsen bekräftar i sitt yttrande, att handling-
en ej fanns registrerad i diariet vid tidpunkten för styrelsens samman-
träde den 13 juni, då frågan om avtal mellan stiftelsen och Södra
Halland Bjäre Energi AB rörande upplåtelse av fjärrvärmeanläggning-
en i Knäred stod på dagordningen.
1990/91:1
399
Det är ställt utom varje tvivel, att den till Laholms kommun ställda
kopian var allmän handling hos kommunstyrelsen från och med den
tidpunkt då den anlände till stadshuset (2 kap. 6 § TF). Den borde
således ha hanterats enligt föreskrifterna i 15 kap. 1 § sekretesslagen,
vilket inte skedde. Härigenom åsidosattes den möjlighet till insyn i den
kommunala handläggnings- och beslutsprocessen som offentlighets-
principen avses garantera.
Det inträffade visar, att posthanteringsrutinerna vid kommunkansli-
et, som de i verkligheten fungerat, varit behäftade med brister. Detta
förhållande vidgår kommunstyrelsen i sitt yttrande. Det framgår än
tydligare av kommunkansliets interna utredning, vartill kommunsty-
relsen hänvisar. Enligt utredningsrapporten (p. 4.2) synes även andra
fall av avvikelser från anbefallda posthanteringsrutiner ha uppdagats.
Kommunkansliets rapport innehåller förutom kritik av uppenbara
brister i nu tillämpade postöppningsrutiner även förslag, som — om de
genomförs — kommer att eliminera bristerna och få till följd att till
kommunstyrelsen inkomna handlingar kommer att hanteras i enlighet
med offentlighetslagstiftningens krav. Kommunstyrelsen har i sitt ytt-
rande uppgivit, att den antagit de i rapporten framförda förslagen. Jag
utgår sålunda från att de kommer att genomföras och stannar därför
vid ovan uttalad kritik.
Redog. 1990/91:1
Kritik mot kommunal nämnd — särskilt dess presi-
dium — för att mot bättre vetande ha drivit uppfatt-
ningen, att biblioteks låntagarregister ej vore att anse
som allmän handling. Härigenom — och på grund av
flera formella fel i handläggningen — har enskild
under avsevärd tid betagits sin grundlagsenliga rätt
att ta del av i registret lagrad information
(Dnr 1128-1989)
Lars Andreasson anförde den 3 maj 1989 klagomål hos JO mot
kulturnämnden i Helsingborg — särskilt dess presidium — och Hel-
singborgs stadsbibliotek, vilka påstods ha betagit honom hans grund-
lagsenliga rätt att ta del av uppgifter ur stadsbibliotekets låntagarregis-
ter, trots att registret var allmän och offentlig handling. I anmälan
begärdes JO:s granskning av kulturnämndens hela handläggning av
ärendet rörande uppgifternas utlämnande.
Klagomålen avsåg i huvudsak följande punkter:
A. Dröjsmål med att avfatta slutligt beslut med fullföljdshänvisning i
anledning av Andreassons ursprungliga begäran om vissa uppgifter ur
låntagarregistret. Denna hade framställts den 15 februari, och ett
fullständigt beslut i korrekt form hade kommit Andreasson till handa
först den 29 mars.
400
B. Långsam och onödigt omständlig hantering av Andreassons besvär Redog 1990/91 1
till kammarrätten, sedan besvärsskriften av kammarrätten vidarebe-
fordrats till kulturnämnden för ställningstagande till frågan om besvä-
ren inkommit i rätt tid (24 § förvaltningslagen, FL).
C. Vägran att omedelbart och utan omsvep utlämna de begärda uppgif-
terna, sedan kammarrätten i dom fastslagit, att låntagarregistret var
allmän och offentlig handling, och att uppgifterna skulle utlämnas till
Andreasson, i den mån de fanns att tillgå i registret. Kammarrättens
dom hade företetts för biträdande bibliotekschefen och kulturnämn-
dens presidium den 26 april. Presidiet hade dock, trots särskild begä-
ran om skyndsam handläggning och trots domens entydiga innehåll,
skjutit upp ärendets slutliga behandling till nästkommande ordinarie
nämndsammanträde, vilket skulle inträffa den 17 maj.
Yttranden inhämtades från kommunstyrelsen, kulturnämnden och
stadsjuristen i Helsingborg.
Kulturnämnden hävdade, att man under hela handläggningen av
ärendet handlat utifrån bedömningen, att noteringarna i låntagarregist-
ret om enskilda låntagares boklån är "minnesanteckningar och därmed
inte offentliga handlingar". Som stöd för denna uppfattning framhöll
nämnden, att noteringarna raderas ut ur registret, så snart som lånade
böcker återlämnas. Nämnden, som välkomnade en rättslig prövning av
sin ovannämnda "tolkning av offentlighetsprincipen", sade sig så långt
det var möjligt ha velat skydda de enskilda låntagarna från eventuella
skadliga effekter av allmän insyn i registret. Man beklagade, att ärendet
på grund av olyckliga omständigheter handlagts alltför långsamt mel-
lan den 28 februari och den 29 mars, då nämnden haft att komplettera
sitt första, ofullständiga, avslagsbeslut. Som förklaring till dröjsmålet
efter kammarrättens dom angavs att man tolkade ordalagen i själva
domslutet så, att hela kulturnämnden skulle fatta beslut i frågan;
nämndens första möjliga sammanträde var bestämt till den 17 maj.
Stadsjuristen anförde — med instämmande av kommunstyrelsen —
bl.a. följande:
Sammanfattningsvis kan kulturnämndens handläggning av ärendet inte
i alla delar anses stå i överensstämmelse med gällande bestämmelser.
Till viss del beror det på svårigheten att tolka kammarrättens domslut.
Det har också sin förklaring i att kulturnämnden inte delegerat rätten
att fatta slutligt beslut i fråga om utlämnande av handling enligt 2 kap
14 § tryckfrihetsförordningen. Om delegation skett skulle beslutspro-
cessen varit snabbare och effektivare. Det är uppenbart att behov av
översyn av ifrågavarande delegationsbestämmelser föreligger i kommu-
nen. Det bör ankomma på kommunstyrelsen att ta initiativ till erfor-
derliga förändringar.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 20 september 1989 i bedömnings-
delen följande:
Jag kommer inledningsvis att något uppehålla mig vid den för
bestämning av tillämplig författningsreglering grundläggande frågan,
om Lars Andreasson skall anses ha begärt att fä ut allmän handling
eller endast uppgift ur allmän handling (1). Därefter tar jag upp
401
agerandet inom kommunen fram till tidpunkten för kammarrättens Redog 1990/91’1
dom (2) respektive efter det att man tagit del av domen (3). Avslut-
ningsvis gör jag en sammanfattande bedömning (4).
1 Begäran om utbekommande av allmän handling eller omuppgift ur allmän handling?
Det är av väsentlig betydelse att fastställa, om Lars Andreasson vid sitt
besök på stadsbiblioteket den 15 februari skall anses ha begärt att fa ta
del av allmän handling eller endast att fa uppgift ur allmän handling.
Om det var fråga om en begäran om utlämnande av handling, hade
bibliotekstjänstemännen och kulturnämnden att handlägga ärendet en-
ligt föreskrifterna i 2 kap. 12 och 14 §§ tryckfrihetsförordningen (TF)
samt 15 kap. 6 § sekretesslagen. Härav följer bl.a. särskilda krav på
snabb handläggning samt möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut av
myndigheten (kulturnämnden) i den ordning som framgår av 15 kap.
7 § sekretesslagen. Om däremot Andreassons framställning var att se
allenast som en begäran om uppgift ur allmän handling, hade myndig-
heterna att hantera ärendet enligt föreskrifterna i 15 kap. 4 § sekretess-
lagen med dess mindre långtgående krav på skyndsamhet. I det senare
fallet skulle ett avslagsbeslut inte heller ha kunnat överklagas i den
särskilda ordning som regleras i 15 kap. 7 § sekretesslagen.
Lars Andreasson anför i sin anmälan, att han begärde "uppgifter ur
stadsbibliotekets låntagarregister". Han ville veta "vem som för närva-
rande lånade en viss bok, samt vilka böcker en viss låntagare för
tillfället lånade". I kulturnämndens avslagsbeslut 1989-02-23 (version
2) specificeras framställningen till att avse "att ur bibliotekets lånere-
gister få ta del av uppgift om dels vem som för närvarande lånat Hans
Holmérs bok 'Olof Palme är skjuten’, dels vilka böcker Maria Werner
för närvarande lånat". Ordalydelsen synes närmast ge vid handen, att
Andreassons framställning skulle varit att anse som en begäran om
uppgift ur allmän handling. Flera omständigheter talar emellertid för
att Andreasson får anses ha hemställt att få ta del av allmän handling
av det slag som i 2 kap. 3 § TF beskrivs som "upptagning som kan
läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt
hjälpmedel", och att hans begäran sålunda skulle hanteras enligt
föreskrifterna i 2 kap. 12 och 14 §§ TF samt 15 kap. 6 § sekretessla-
gen.
Såväl Andreassons agerande — att omedelbart sedan bibliotekarien
vägrat att lämna ut uppgifterna begära skriftligt beslut med besvärshän-
visning — som ordalagen i hans besvärsskrivelse till kammarrätten
(...."vägrat mig att ta del av vissa handlingar") utgör enligt min mening
klara indikationer på att han för egen del ansåg sig ha begärt att
utbekomma allmän handling. Att han använde sig av ordet
uppgifter- kan sammanhänga med den omständigheten, att den
handling han ville ta del av utgjordes av upptagning i ett datorbaserat
register, och att han endast önskade få ut vissa bestämda delar av den i
registret lagrade informationsmassan.
402
Av utredningen framgår också klart att kulturnämnden tolkat And-
reassons framställning som en begäran att få ut allmän handling. I
version 2 av avslagsbeslutet, som utformats under medverkan av stads-
juristen, har saken rubricerats som "utlämnande av handling".
Även kammarrätten har uppenbarligen ansett, att det var fråga om
en begäran jämlikt 2 kap. 12 § TF att få ta del av allmän handling.
Domstolen har betecknat saken som "Begäran att få ta del av handling
(utdrag ur biblioteks låntagarregister)". Det må noteras, att kammarrät-
ten, om den ansett Andreassons ursprungliga framställning vara att
anse som en begäran om uppgift ur allmän handling jämlikt 15 kap. 4
§ sekretesslagen, haft att avvisa besvären. (Se härom Alf Bohlin,
Allmänna handlingar, s. 336-343 samt där anförda rättsfall, särskilt RÅ
1982 2:68.)
För egen del finner jag mot bakgrund av det ovan anförda, att
kulturnämnden och kammarrätten gjort en korrekt bedömning, när
man tolkat Andreassons framställning som en begäran att få ta del av
allmän handling. Härav följer att ärendets handläggning inom kommu-
nen alltifrån den 15 februari 1989 är att bedöma enligt grundlagsstad-
gandena i 2 kap. 12 och 14 §§ TF samt föreskrifterna i 15 kap. 6 §
sekretesslagen.
marrättens dom
Då bibliotekarien — den befattningshavare som svarade för vården av
handlingen — vägrade att lämna ut begärd handling 1989-02-15, hem-
ställde Lars Andreasson omgående att få beslut med besvärshänvisning.
En sådan framställning är liktydig med en begäran om hänskjutande
av frågan till myndigheten jämlikt 15 kap. 6 § andra stycket sekretess-
lagen. Mot bakgrund av det generella kravet på skyndsam handlägg-
ning av ärenden rörande utlämnande av allmän handling (2 kap. 12 §
TF) skall en sådan till myndigheten hänskjuten fråga tas upp och
avgöras snabbt.
Då ärendet hänskjutits till myndigheten — kulturnämnden — skulle
det rätteligen ha avgjorts av nämnden in pleno, eftersom nämnden inte
delegerat sin beslutanderätt i denna typ av ärenden. Ett extra samman-
träde med nämnden borde således omedelbart ha sammankallats.
Ärendet avgjordes i stället av ordföranden, trots att denne saknade
erforderligt bemyndigande. Ordföranden synes felaktigt ha utgått ifrån
att hans ställning som registeransvarig enligt datalagen gav honom rätt
att fatta beslut i sådant ärende om utlämnande av handling som enligt
15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen hänskjutits till myndigheten.
Kammarrätten, som sedermera tog upp besvär över avslagsbeslutet till
sakprövning, torde å sin sida ha utgått från att ordföranden haft
bemyndigande att fatta beslutet i fråga. Om kammarrätten haft tillgång
till utredning som klargjorde att sådant bemyndigande saknades, torde
besvären ha avvisats och målet återförvisats till kulturnämnden för
korrekt handläggning. Det framgår av kulturnämndens protokoll den
8 mars, att nämnden i efterhand — men innan version 2 av avslagsbe-
1990/91:1
403
slutet avfattades — godkände ordförandens åtgärder. En formellt kor-
rekt handläggning hade sålunda sannolikt inte lett till annan utgång i
sak. Det inträffade visar dock, att kulturnämnden och dess presidium
bör ägna ökad uppmärksamhet åt frågor om beslutskompetensens
fördelning och om delegering av beslutanderätt.
Det begärda beslutet med besvärshänvisning expedierades till And-
reasson först den 29 mars, alltså efter sex veckor. Handläggningstiden
måste betraktas som uppseendeväckande lång med hänsyn tagen till
ovan berörda krav på särskilt skyndsam handläggning samt till det
förhållandet, att uppsättandet av själva beslutet var en skäligen enkel
åtgärd, då kulturnämnden enligt egen utsago hela tiden agerat utifrån
bedömningen, att anteckningarna i låntagarregistret ej utgjorde allmän-
na och offentliga handlingar, och nämnden således inte hade några
svårigheter med ställningstagandet i sak. Den omständigheten, att And-
reasson gjorde flera påstötningar hos olika kommunala befattningsha-
vare, bidrar till att ytterligare befästa intrycket, att kulturnämndens
handläggning av ärendet var oacceptabelt utdragen.
Utöver den ovan berörda oklarheten rörande korrekt form för ett
beslut av myndigheten jämlikt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen
synes flera faktorer ha medverkat till kulturnämndens svårigheter att
fa fram det begärda beslutet. Utformningen av det första avslagsbeslu-
tet, som dels saknade preciserade uppgifter om vilka handlingar And-
reasson efterfrågat, dels saknade besvärshänvisning — något som And-
reasson explicit begärt — antyder, att kulturnämnden saknar tillgång
till personal med erforderlig kompetens för denna typ av uppgifter.
Det synes angeläget att kommunstyrelsen vidtar åtgärder med anled-
ning av denna iakttagelse. Tidsutdräkten för att få fram ett av behörig
befattningshavare undertecknat fullständigt beslut, sedan det första
beslutets brister påpekats, berodde uppenbarligen bl.a. på att kultur-
nämnden underlåtit att delegera rätten att i myndighetens namn fatta
beslut i ärenden av denna typ. En sådan delegation framstår som en
nödvändig förutsättning för att ett organ av kulturnämndens typ skall
kunna hantera ärenden om utlämnande av allmänna handlingar med
den skyndsamhet som lagen kräver. Jag instämmer i stadsjuristens
uttalande om behovet av en översyn av ifrågavarande delegationsbe-
stämmelser inom kommunen.
Vad gäller kulturnämndens bedömning av sakfrågan har nämnden
som grund för sitt ställningstagande anfört, att man ansåg uppgifterna i
låntagarregistret utgöra minnesanteckningar enligt 2 kap. 9 § TF och
som sådana ej vara att betrakta som allmänna och offentliga handling-
ar. Med minnesanteckning förstås enligt detta lagrum "promemoria
och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast
för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har
tillfört ärendet sakuppgift". Det tarvas en extensiv för att inte säga
ansträngd tolkning för att hävda, att låntagarregistret omfattas av denna
definition. I stället synes det tämligen klart, att registret är att hänföra
till den typ av allmänna handlingar som omtalas i 2 kap. 7 § andra
Redog. 1990/91:1
404
stycket första punkten, dvs. "diarium, journal samt sådant register eller
annan förteckning som föres fortlöpande", och som anses upprättade,
när de har färdigställts för anteckning eller införing.
Om frågan framstått som tveksam, hade det givetvis inte funnits
något att invända mot att kulturnämnden hävdat sin uppfattning och
överlåtit åt sökanden att genom överklagande av nämndens avslagsbe-
slut utverka en överprövning i högre instans. Det är däremot inte
acceptabelt, att en myndighet genom att hålla fast vid en uppenbart
ogrundad lagtolkning under avsevärd tid hindrar en enskild från att
utnyttja en grundlagsfäst rättighet. Det finns grundad anledning att
anta, att kulturnämndens presidium, om man haft tillgång till eller
konsulterat juridisk expertis, innan man tog ställning i sakfrågan, hade
undvikit den olyckliga utveckling som ärendet fick.
Det avslagsbeslut som slutligen avfattades (version 2) kom trots
stadsjuristens medverkan att innehålla en icke oväsentlig formell felak-
tighet. Enligt fullföljdshänvisningen skulle besvärshandlingen sändas in
till kammarrätten, trots att den till kammarrätten ställda handlingen
jämlikt 23 § andra stycket FL rätteligen skulle inges till kulturnämn-
den. Denna ordning infördes i och med ikraftträdandet av den nya
förvaltningslagen den 1 januari 1987. Det är anmärkningsvärt, att nya
rutiner för fullföljdshänvisningarnas utformning ännu efter mer än två
år inte har slagit igenom hos en av landets större kommuner. Det
inträffade bör uppmärksammas av kommunstyrelsen, som har att tillse
att kommunens olika nämnder och förvaltningar fortsättningsvis an-
vänder korrekt utformade fullföljdshänvisningar. Följden av felet blev
i förevarande fall, att ärendet ytterligare fördröjdes, eftersom kammar-
rätten nödgades vidarebefordra besvärsskriften till kulturnämnden för
ställningstagande i frågan, om besvären inkommit i rätt tid (jfr 24 §
första stycket FL). Denna obligatoriska åtgärd framstod i det konkreta
fallet som särskilt påkallad, eftersom avslagsbeslutet även i den andra
versionen egendomligt nog var daterat den 23 februari, ehuru det
utformats betydligt senare och delgivits Andreasson först den 29 mars.
Sedan kammarrätten översänt Andreassons besvärsskrift till kultur-
nämnden, avsåg nämndens ordförande enligt klagandens uppgifter att
invänta nästa plenarsammanträde för prövning av frågan om besvären
inkommit i rätt tid. Först efter upprepade påstötningar från klagandens
sida med hot om JO-anmälan returnerade nämndens ordförande hand-
lingarna i ärendet till kammarrätten ca tio dagar efter det att de
kommit nämnden tillhanda, allt enligt vad klaganden uppgivit. Varken
kommunstyrelsen eller kulturnämnden har kommenterat uppgifterna i
denna del.
Även på denna punkt är jag starkt kritisk till handläggningen. Rent
sakligt fanns det givetvis inte något skäl att invänta ett sammanträde
med hela nämnden och därmed ytterligare fördröja det redan kraftigt
försenade ärendet, då man uppenbarligen inte avsåg att tillföra besvärs-
ärendet ett eget yttrande utan endast att bekräfta att Andreasson ingivit
besvären i rätt tid; denna fråga kunde inte vålla någon som helst
svårighet, då kammarrättens remisskrivelse var daterad den 30 mars
och Andreasson hade kvitterat ut avslagsbeslutet den 29 mars. Om
1990/91:1
405
beslutanderätten i ärenden av aktuell typ hade delegerats till kultur-
nämndens ordförande — vilket ju var den, som det emellertid senare
visat sig, felaktiga premiss på vilken ärendets hantering hos nämnden
genomgående vilat — borde ordföranden i konsekvens härmed själv ha
gjort detta enkla ställningstagande. Om beslut om sådan delegation
saknades, vilket alltså befunnits vara fallet, borde den okomplicerade
uppgiften ha fullgjorts vid ett snabbt utlyst extra sammanträde med
kulturnämnden.
dom
Klaganden har uppgivit, att kammarrättens dom in extenso företeddes
för dels den bibliotekstjänsteman som hade de efterfrågade handlingar-
na i sin vård, dels kulturnämndens presidium, då han den 26 april
ånyo — denna gång med stöd av domen — begärde att få ta del av
handlingarna. Kulturnämnden hävdar för sin del, att presidiet fick ta
del av hela domen först den 27 april, medan endast ett telefaxmedde-
lande med redogörelse för domens innehåll företeddes den 26. Klagan-
den vidhåller i sina påminnelser, att det dokument som han uppvisade
den 26 april innefattade hela domen, förmedlad till honom per telefax.
Det är i alla händelser ostridigt, att bibliotekets tjänstemän och kultur-
nämndens presidium haft information om innehållet i kammarrättens
utslag den 26 april, och att presidiet från och med den 27 april haft
tillgång till hela domen i kopia. Trots detta utlämnades handlingarna
till Andreasson först den 17 maj efter beslut av kulturnämnden in
pleno.
I domen fastslogs entydigt att låntagarregistret var allmän och offent-
lig handling, och att de av Lars Andreasson efterfrågade uppgifterna
skulle lämnas ut, i den mån dessa fanns att tillgå i stadsbibliotekets
register. Kammarrätten visade med bifall till besvären målet åter till
kulturnämnden för ny behandling. Mot bakgrund av vad som anförts i
domskälen stod det givetvis inte kulturnämnden fritt att företa någon
ny förutsättningslös prövning av rättsfrågan. Nämnden hade att besluta
i en fråga om utlämnande av handling enligt 2 kap. 12 § TF, och då
det genom domen var fastslaget, att handlingen var allmän och offent-
lig och skulle utlämnas, gavs inget utrymme för ytterligare prövning av
dessa frågor. Nämnden hade sålunda att genast eller snarast möjligt
tillhandahålla Andreasson de begärda uppgifterna ur ADB-registret.
Rätten att fatta beslut tillkom i detta fall enligt 15 kap. 6 § sekretessla-
gen den tjänsteman vid biblioteket som för tillfället hade låntagarre-
gistret i sin vård.
I likhet med stadsjuristen och kommunstyrelsen finner jag, att
vederbörande tjänsteman ofördröjligen borde ha villfarit Andreassons
begäran. Denna gång fanns det över huvud inget rimligt skäl att
jämlikt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen hänskjuta frågan till
myndigheten, då saken absolut inte var tveksam. Det må dessutom
noteras, att sådant hänskjutande på tjänstemannens initiativ får före-
komma endast när det kan ske utan omgång. Den följande händelseut-
1990/91:1
406
vecklingen visade med all önskvärd tydlighet, att så inte var fallet. Jag
kan inte dela stadsjuristens och kommunstyrelsens åsikt, att kammar-
rättens dom var svårtolkad. Två förklaringar till bibliotekstjänsteman-
nens åtgärd att hänskjuta frågan till presidiet synes tänkbara; antingen
saknade tjänstemannen nödvändig kännedom om innebörden av regle-
ringen i 15 kap. 6 § sekretesslagen, nämligen att den tjänsteman som
har handlingen i sin vård i första hand prövar utlämnandeärenden för
myndighetens räkning, eller också önskade tjänstemannen i det allra
längsta undvika utlämnande av uppgifterna på grund av sin personliga
övertygelse, att uppgifterna i låntagarregistret borde vara hemliga.
Presidiets åtgärd att trots grundlagens krav på snabb handläggning av
ärenden angående utlämnande, trots kammarrättens klara och entydiga
dom och trots klagandens skrivelse den 26 april med begäran om
beslut inom ett par dagar blockera ärendet i ytterligare tre veckor fram
till nästkommande ordinarie sammanträde med kulturnämnden var
helt oförsvarlig. Om presidiet gjort sig underrättat om innehållet i
relevanta föreskrifter i TF och sekretesslagen, hade man rimligen
insett, för det första att vederbörande bibliotekstjänsteman borde in-
strueras att ofördröjligen lämna ut handlingarna, eftersom rättsfrågan
var avgjord genom kammarrättens dom, för det andra att tjänsteman-
nen i fråga enligt lagen skulle komma att fatta ett sådant beslut för
myndighetens räkning, och att sålunda det formella kravet i kammar-
rättens dom på ny behandling i kulturnämnden härigenom skulle
uppfyllas, och för det tredje att lagen under inga förhållanden tillät en
tidsutdräkt om tre veckor. Då presidiet hyste den i och för sig felaktiga
uppfattningen att det slutliga beslutet i avsaknad av delegationsordning
måste fattas av kulturnämnden in pleno, borde man ofördröjligen och
med kort varsel ha kallat nämnden till ett extra sammanträde.
Härtill må fogas den anmärkningen att ordföranden agerade inkon-
sekvent. Han hade tidigare ansett sig ha rätt att i egenskap av register-
ansvarig fatta myndighetens sedermera överklagade beslut. Logiken
bjuder att återförvisningen av ärendet till kulturnämnden skulle ha
tolkats som en anmaning att åter ta upp ärendet på den nivå där
beslutet fattats, dvs. hos ordföranden.
Bristerna och felen i kulturnämndens och stadsbibliotekets hantering
av ärendet om utlämnande av uppgifter ur låntagarregistret har varit så
många, att handläggningen som helhet närmast framstår som undermå-
lig. Huvudansvaret tillkommer kulturnämndens presidium. Varken
presidiet eller ansvariga tjänstemän vid biblioteket synes ha haft nöd-
vändiga kunskaper om de krav som genom grundlagsregleringen om
allmänna handlingars offentlighet ställs på såväl kommunala som
statliga myndigheter. Man tycks i detta läge ha underlåtit att i erforder-
lig utsträckning konsultera juridisk expertis. Jag förutsätter, att dessa
iakttagelser uppmärksammas av både kulturnämnden och kommunsty-
relsen, och att nödvändiga åtgärder — t.ex. personalutbildning — sätts
in. Min kritik blir särskilt allvarlig i ljuset av det förhållandet, att jag i
1990/91:1
407
ett beslut den 6 april 1989 (dnr 2580-1988) tvingades rikta allvarlig
kritik mot kulturnämnden i Helsingborg — särskilt dess presidium —
för ett grovt avsteg från gällande föreskrifter angående handlingsoffent-
lighet.
Det är svårt att värja sig för intrycket, att kulturnämnden och
stadsbibliotekets tjänstemän låtit sig styras av sitt engagemang i den
aktuella och kontroversiella frågan om sekretessbeläggning av uppgif-
ter i bibliotekens låntagarregister. I sammanhanget bör påpekas att
Helsingborgs kommun tillstyrkt det av Göteborgs biblioteksnämnd
väckta förslag om införande av sekretess för bibliotekens låntagarregis-
ter som regeringen låtit remissbehandla. (Se prop. 1988/89:67 s.
31 — 35; regeringen stannade för att då ej framlägga något sådant
förslag.) Även kulturnämndens remissvar i förevarande ärende präglas
av strävan att skydda den enskilde låntagaren mot effekterna av att
uppgifter om hans boklån lämnas ut till andra.
Då kommunen i lagstiftningsärendet aktivt engagerat sig för införan-
de av sekretess, bjuder logiken, att kulturnämnden varit medveten om
att låntagarregistren enligt gällande rätt var att anse som allmänna och
offentliga handlingar. Om de hade varit att betrakta som minnesan-
teckningar, och sålunda ej som allmänna handlingar, hade ju inget
behov förelegat av att införa en sekretessregel. Det må för övrigt
noteras, att det i nämnda proposition, 1988/89:67, entydigt fastslås, att
låntagarregistren är allmänna handlingar (s. 32).
Det finns sålunda skäl att antaga, att bibliotekstjänstemännen och
kulturnämndens presidium mot bättre vetande drev uppfattningen, att
uppgifterna i registret såsom varande minnesanteckningar föll utanför
kategorien allmänna handlingar. Bevekelsegrunderna synes ha varit en
vilja att demonstrera missnöje med rådande ordning — måhända som
ett led i opinionsbildningen i det aktuella lagstiftningsärendet — samt
en ambition att i det längsta fördröja utlämnandet av uppgifterna för
att, som kulturnämnden själv säger, försäkra sig om att allt som kunde
göras för att skydda den enskilde låntagaren verkligen gjordes.
Mot denna bakgrund finner jag anledning att med skärpa fastslå, att
såväl tjänstemän som förtroendevalda i sin myndighetsutövning lojalt
skall följa gällande författningar utan att därvid låta sig påverkas av sin
egen rättspolitiska uppfattning. Lagtrots är ingen acceptabel metod för
att söka uppnå ändringar i befintlig reglering. Som särskilt allvarligt
måste anses, att enskildas grundlagsenliga rättigheter åsidosätts genom
mer eller mindre medvetet felaktig tolkning och tillämpning av gällan-
de grundlagsbud.
Jag har övervägt att inleda förundersökning enligt rättegångsbalken
för att utreda, om sådant brott som avses i 20 kap. 1 § brottsbalken
begåtts. Med hänsyn bl.a. till att de begärda handlingarna slutligen av
kulturnämnden utlämnats till Lars Andreasson, har jag dock beslutat
stanna vid ovan uttalade utomordentligt allvarliga kritik på ett flertal
punkter.
Redog. 1990/91:1
408
Fråga om utlämnande av ansökningshandlingar och
intresseanmälningar i tillsättningsärende avseende
chefstjänst vid centralt ämbetsverk. Innebörden av ut-
trycket "betydande hinder" i 2 kap. 12 § andra
stycket tryckfrihetsförordningen. Tillika fråga om
skyldighet enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen att regi-
strera ansökningshandlingar och intresseanmälningar
(Dnr 2840-1989)
Helena Öster begärde JO:s granskning av generaltullstyrelsens sätt att
hantera ansökningshandlingarna i ett tjänstetillsättningsärende och att
bemöta hennes upprepade begäran att få ta del av dessa handlingar.
Hon anförde, att hon trots fyra personliga besök hos myndigheten och
ett telefonsamtal under tiden 24-27 oktober 1989 inte lyckats få kon-
takt med generaldirektören, som enligt uppgift var den enda person
som hade tillgång till det kassaskåp i vilket handlingarna förvarades.
Personalbyråns registrator hade uppgivit, att ansökningshandlingarna
— i enlighet med myndighetens handläggningsrutiner — icke diarie-
förts, varför Helena Öster inte heller lyckats få del av uppgifter om
vilka personer som sökt tjänsten.
Yttrande inhämtades från generaltullstyrelsen, som anförde:
Av 18 § förordningen (1984:988) med instruktion för tullverket följer
att tjänst som byråchef tillsätts av regeringen efter anmälan av general-
tulidirektören. Den lediga byråchefstjänsten hade i enlighet med före-
skrifterna i 10 a § anställningsförordningen (1965:601), i dess lydelse
vid tiden då beslut om intresseannonsering fettades, annonserats in-
ternt och i Post- och Inrikes Tidningar. Dessutom hade annons införts
i dagspressen. Av annonsen borde det framgått att det enbart rörde sig
om en intresseanmälan.
Vid tidpunkten för Helena Östers första besök hade ett antal skriftli-
ga anmälningar inkommit till myndigheten. Likaså hade myndigheten
mottagit muntliga anmälningar.
Frågan om en intresseanmälan är allmän handling har inte aktuali-
serats vid tidigare ärenden av detta slag. Det kan nämnas att det av
flera personer, som anmält intresse uttryckts önskemål om konfiden-
tiell behandling av deras intresseanmälan.
En skriftlig anmälan är allmän handling i och med att den inkom-
mer till myndigheten. En muntlig anmälan noteras av den tjänsteman
som mottar den. Därigenom tillskapas en handling som normalt bör
anses upprättad och därmed också allmän när ärendet slutbehandlats
d.v.s. då generaltulldirektören överlämnar sin anmälan till regeringen.
Dessa allmänna handlingar omfattas inte av sekretess. Av vad som
ovan redovisats följer att det förelåg skyldighet för styrelsen att på
begäran lämna ut de skriftliga anmälningarna. Beträffande de muntliga
anmälningarna förelåg inte vid denna tidpunkt någon sådan skyldighet.
Enligt 12 § 2 kap tryckfrihetsförordningen skall allmän handling
som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på
stället tillhandahållas den som önskar taga del av handlingen. Myndig-
heten är dock inte skyldig att tillhandahålla handlingar på stället, om
betydande hinder möter.
Sådant betydande hinder kan vara att handlingen, när den begäres
utlämnad, användes i myndighetens arbete. Ärendet rörande tjänsten
som chef för personalbyrån var under beredning hos myndigheten
under den aktuella tidsperioden. Detta innebar att handlingarna under
1990/91:1
409
perioden användes i myndighetens arbete. Detta borde dock rimligen
inte ha hindrat att Helena Oster vid något av de tillfällen hon begärt
att fa ta del av handlingarna kunde ha beretts tillfälle att göra så utan
att betydande hinder i myndighetens arbete skulle behöva uppstå.
Styrelsen kan dock inte anses ha fullgjort sin skyldighet att på
begäran tillhandahålla ifrågavarande allmänna handlingar. Generaltull-
styrelsen beklagar att Helena Öster därigenom inte kunnat ta del av de
begärda handlingarna. Styrelsen har vidtagit åtgärder som skall för-
hindra ett upprepande därav. Utdrag ur diariet som upptar de cirka
fyrtio skriftliga intresseanmälningarna har numera genom styrelsens
försorg tillsänts Helena Öster.
Helena Öster betonade i påminnelser, att det vid bedömningen av
frågan om en till myndigheten inkommen handling är allmän eller ej
saknar betydelse, om handlingen betecknas som ansökan eller intres-
seanmälan. Hon framhöll vidare, att avsändarens eventuella begäran
om konfidentiell behandling är irrelevant vid ställningstagande till
spörsmål, huruvida viss handling är allmän och offentlig.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 16 februari i bedömningsdelen:
Redog. 1990/91:1
1 Frågan om utlämnandeDe till generaltullstyrelsen inkomna handlingarna — såväl intressean-
mälningar som tjänsteansökningar — var enligt 2 kap. 3 och 6 §§
tryckfrihetsförordningen (TF) allmänna vid tidpunkten för Helena
Östers begäran att få ta del av dem. Handlingarna innehöll enligt
generaltullstyrelsens yttrande inga sekretesskyddade uppgifter. De var
således även offentliga. Under sådana förhållanden ålåg det generaltull-
styrelsen att genast eller så snart det var möjligt tillhandahålla Helena
Öster handlingarna i myndighetens lokaler (2 kap. 12 § TF). Utläm-
nandet skall i normalfallet ske genast, dvs. ofördröjligen efter därom
gjord begäran. Vissa omständigheter kan emellertid motivera undantag
från denna huvudregel, så att utlämnandet i stället får ske "så snart det
är möjligt". Det vanligaste hindret mot omedelbart utlämnande torde
vara, att prövningen av själva utlämnandefrågan — t.ex. bedömningen
av en sekretessfråga — tar viss tid i anspråk. Även rent praktiska
problem — t.ex. svårigheter att omgående få fram en stor mängd
begärda handlingar, som måhända förvaras på skilda håll — kan
utgöra hinder mot ett omedelbart utlämnande och medföra, att sökan-
den får nöja sig med att handlingarna utlämnas något senare.
Enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF är myndighet icke skyldig att
tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. Beträf-
fande innebörden av uttrycket "betydande hinder" anförs i prop.
1975/76:160 s. 181 bl.a.:
Sådant betydande hinder kan vara att handlingen just då den begärs
utlämnad används i myndighetens arbete eller att den är utlånad till
annan myndighet.
I Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar (1980) anförs (s. 405) bl.a.
följande beträffande begreppet "betydande hinder" i 2 kap. 12 § TF:
410
Vanligaste hindret torde vara att myndigheten, just då utlämnande
begäres, behöver handlingen för sitt eget arbete. Ofta torde dock
handlingen kunna undvaras under någon kortare stund för att tillhan-
dahållas sökanden. Kan den under längre tid icke avvaras, bör en
kopia tillhandahållas sökanden.
Generaltullstyrelsen synes göra gällande, att betydande hinder mötte
mot att lämna ut de aktuella handlingarna, när Helena Öster begärde
att fa ta del av dem, eftersom tjänstetillsättningsärendet var under
beredning hos myndigheten under den aktuella tidsperioden. Häremot
anför emellertid generaltullstyrelsen, att detta inte rimligen borde ha
hindrat, att Helena Öster vid något av de tillfällen då hon begärde att
få ta del av handlingarna kunde ha beretts tillfälle därtill, utan att
betydande hinder i myndighetens arbete skulle behöva uppstå.
För egen del finner jag inte övertygande visat att handlingarna vid
något av de tillfållen då Helena Öster begärde deras utlämnande just
för ögonblicket användes i myndighetens arbete på ett sådant sätt, att
hinder på grund därav mötte mot ett utlämnande. Enligt uppgift i
anmälan, vilken ej emotsagts eller på annat sätt kommenterats i
generaltullstyrelsens yttrande, bestod det faktiska hindret mot hand-
lingarnas utlämnande i att de förvarades inlåsta i ett skåp, till vilket
endast generaldirektören hade tillträde, och att denne inte var tillstädes
vid något av Helena Östers fyra besök. Att handlingarna förvarades på
detta sätt hindrade förvisso rent praktiskt, att de lämnades ut. Det kan
emellertid inte anses godtagbart, att en myndighet förvarar allmänna
och offentliga handlingar så, att de under flera dagar är oåtkomliga.
Härigenom åsidosätts allmänhetens grundlagsstadgade rätt till insyn i
myndighetens verksamhet på ett oacceptabelt sätt.
Vad gäller de handlingar som upprättats hos generaltullstyrelsen
genom att tjänstemän gjort noteringar i anledning av muntliga intres-
seanmälningar, delar jag myndighetens uppfattning, att dessa enligt
föreskrifterna i 2 kap. 7 § TF inte var allmänna vid tiden för Helena
Östers begäran att få ta del av handlingarna i ärendet.
Allmän handling skall enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)
registreras utan dröjsmål, när den har kommit in till myndighet. Dock
får — vad gäller allmän handling som är offentlig — registrering
underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet
kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats.
I anmälan gör Helena Öster gällande, att handlingarna i det aktuella
tjänstetillsättningsärendet ej diarieförts, och att myndighetens praxis,
enligt vad personalbyråns registrator uppgivit, är att aldrig diarieföra
handlingar, som gäller tillsättning av "en så hög tjänst". Generaltullsty-
relsen har inte kommenterat dessa uppgifter. Myndigheten har där-
emot uppgivit, att utdrag ur diariet, som upptar cirka fyrtio skriftliga
intresseanmälningar, numera tillsänts Helena Öster. Intresseanmäl-
ningarna synes sålunda — i vart fall vid den tidpunkt då generaltullsty-
relsen yttrade sig till JO — ha varit registrerade i något diarium hos
myndigheten.
1990/91:1
411
För egen del konstaterar jag, att ansökningshandlingarna och intres- Redog 1990/91 1
seanmälningarna uppenbarligen inte hölls så ordnade, att det utan
hjälp av ett register, i vilket de noterats, var möjligt för en utomståen-
de att vid ett besök hos myndigheten skapa sig en bild av vilka
ansökningar och intresseanmälningar som kommit in. Helena Öster
hade sålunda efter fyra försök under en tidrymd av fyra dagar inte
kunnat erhålla information om vilka ansökningshandlingar och skrift-
liga intresseanmälningar som kommit in. Det kunde med andra ord
inte utan svårighet fastställas, om handling kommit in eller upprättats.
Om handlingarna inte var diarieförda vid nämnda tidpunkt utan
registrerades i ett diarium först senare, har de således inte hanterats
enligt föreskrifterna i 15 kap. 1 § sekretesslagen. Om de däremot redan
då var registrerade i det diarium varur Helena Öster senare erhöll
utdrag, synes hon vid sitt första besök hos generaltullstyrelsen ha ött
felaktiga upplysningar rörande diarieföringen.
Generaltullstyrelsens handläggning har, som framgått, innefattat avsteg
från den ordning som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och sekre-
tesslagen. Detta har ött till följd, att Helena Öster under icke obetydlig
tid betagits den rätt till insyn i tjänstetillsättningsärendet som följer av
föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet.
Jag ser allvarligt på det inträffade. Då generaltullstyrelsen själv
konstaterat, att myndigheten inte kan anses ha fullgjort sin skyldighet,
och då styrelsen vidtagit åtgärder för att förhindra ett upprepande,
finner jag dock ej skäl att gå vidare, varför ärendet avslutas med dessa
kritiska uttalanden.
Kritik mot arbetsmarknadsstyrelsen för dess hand-
läggning av begäran om utlämnande av utskriftskopia
av ett datoriserat prenumerantregister, vars innehåll
till viss del var sekretessbelagt. Tillika kritik för att
skriftlig underrättelse om överklagbart avslagsbeslut
saknade fullföljdshänvisning; tillämpning av 21 § för-
valtningslagen
(Dnr 2670-1989)
1 BakgrundArbetsmarknadsstyrelsen (AMS) avslog den 8 februari 1989 en begäran
från Rutger Kahn att ö en avskrift av registret över prenumeranter på
publikationen Nytt Jobb, teknik, ekonomi, data. Det uppgivna skälet
var, att registret innehåller namn och adress på ett stort antal personer,
som vänt sig till arbetsförmedlingen för att söka arbete, och att
uppgifter om dessa personer är sekretesskyddade.
412
AMS beslut överklagades hos kammarrätten i Stockholm, som i Redog 1990/91'1
dom den 14 mars 1989 anförde, att det i målet inte stod klart, att
uppgifter ur det efterfrågade prenumerantregistret kan röjas, utan att
någon enskild lider men. Med hänvisning till 7 kap. 10 § sekretessla-
gen och till en tolkning av uttrycket "men" i detta stadgande avslog
kammarrätten besvären.
Kammarrättens dom överklagades hos regeringsrätten, som i dom
den 15 juni 1989 inte ändrade densamma.
Rutger Kahn inkom den 22 september 1989 till AMS med en
förnyad begäran, i vilken han hemställde att fa ut den del av prenume-
rantregistret som inte var sekretessbelagd, dvs. uppgifter på de personer
(namn och adress) som inte är arbetssökande utan enbart prenumeran-
ter på tidningen.
Framställningen besvarades genom ett brev den 18 oktober, under-
tecknat av Erika Thelning vid AMS platsförmedlingsenhet. I brevet
anfördes:
Det finns inte någon möjlighet att ur prenumerantregistret särskilja
uppgifter på personer som enbart önskar få tidningen nytt jobb hem-
sänd. Därför är det inte möjligt för oss att uppfylla Ert önskemål.
Rutger Kahn anförde hos JO klagomål mot AMS med avseende på
bemötandet av hans andra begäran om uppgifter ur registret.
Han påpekade, att besvärshänvisning saknades i skrivelsen av den 18
oktober. Vidare anförde han tveksamhet beträffande Erika Thelnings
rätt att för AMS räkning fatta ifrågavarande beslut. Slutligen menade
Rutger Kahn, att det knappast kunde vara rätt av AMS att först vägra
att utlämna registret, på grund av att ett stort antal av de registrerade
personerna var arbetssökande, och att sedan inte kunna skilja ut dessa
uppgifter och lämna ut de delar av registret som ej omfattades av
sekretess. Rutger Kahn hävdade för övrigt i sekretessfrågan en annan
mening än den som lagts till grund för kammarrättens och regerings-
rättens domar, nämligen att registret i sin helhet borde vara offentligt,
om det inte innehöll några andra uppgifter än namn- och adressupp-
gifter på prenumeranter.
Efter remiss inkom AMS med yttrande. Rörande sin bedömning av
de i anmälan aktualiserade rättsfrågorna anförde myndigheten:
AMS beslut den 18 oktober 1989 har fattats av Erika Thelning, som är
förmedlingsdirektör vid AMS och därmed har att besluta för myndig-
heten i ärenden enligt 15 kap 6 § sekretesslagen (AMS kansliorder nr
2/1988 angående ansvars- och beslutsordning för AMS; kopia bifogas).
I AMS rutiner ingår att beslut avfattas skriftligt och att — om
beslutet går parten emot — underrättelse samtidigt lämnas skriftligt om
hur han kan överklaga beslutet. I det aktuella fallet har en underrättel-
se om hur man överklagar av förbiseende inte lämnats skriftligt. Enligt
21 § förvaltningslagen är inte detta heller nödvändigt. Vid de kontakter
som har förekommit mellan AMS och parten har emellertid frågan
om överklagande diskuterats. Enligt AMS uppfattning har parten känt
till möjligheterna att överklaga och förfarandet när man överklagar. 413
Med anledning härav kan någon skada inte ha uppstått för parten
genom att en skriftlig anvisning om hur man överklagar har uteläm-
nats.
När det så gäller frågan att lämna ut uppgifter ur registret har AMS
i första hand haft att ta ställning till om de är tillgängliga i sådan form
att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (TF 2 kap 3 §, 2
st) t ex i form av utskrift på papper eller presentation på bildskärm.
Om så är fallet är upptagningen förvarad hos AMS och därmed
allmän.
Som redan nämnts saknar AMS erforderligt dataprogram som kan
producera de efterfrågade uppgifterna. Den "potentiella handlingen"
är därmed i ett första steg i prövningen inte tillgänglig för AMS på sätt
som nyss nämnts.
Med hänvisning till den systemmiljö som är aktuell i detta fall gör
AMS också den bedömningen att det krävs en konstruktiv och kvalifi-
cerad insats och mer än en arbetsdag för att skriva ett datorprogram
och genomföra selekteringen av uppgifterna. Insatsen är inte av rutin-
betonad karaktär. Uppgifterna måste därför även efter detta steg i
prövningen inte anses tillgängliga för AMS. (Jfr prop 1975/76:160 sid
90.)
Upptagningen i den del som efterfrågas är därför inte allmän.
AMS avslag på sökandens begäran är således lagligen grundat.
Rutger Kahn bemötte arbetsmarknadsstyrelsens yttrande i påminnelser,
vari han anförde följande i frågan om utlämnande av de icke sekretess-
belagda delarna av prenumerantregistret:
Beträffande utlämning ur registret hänvisar AMS till att det inget
datorprogram finns att ta fram uppgifterna med. Det kan ju inte vara
rätt att myndigheten genom att lägga uppgifter på data och blanda dem
med sekretessbelagda uppgifter på ett enkelt sätt kan sätta lagen om
offentlighetsprincipen ur spel. Hela registret är ju tillgängligt för
myndigheten. De uppgifter som inte är sekretessbelagda måste ju vara
offentliga.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 26 mars 1990 i bedömningsdelen
följande:
3.1 Sekretessfrågan
Frågan huruvida sekretess enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen gäller för
vissa av personuppgifterna i prenumerantregistret har slutgiltigt av-
gjorts genom regeringsrättens dom. Ehuru jag ej finner övertygande
visat i kammarrättens — av regeringsrätten icke kommenterade —
domskäl, att hanteringen av prenumerantregistret hos AMS skulle
utgöra ett ärende om arbetsförmedling, yrkesvägledning eller andra
anställningsfrämjande åtgärder av det slag som berörs i 7 kap. 10 §
sekretesslagen, eller att skaderekvisitet enligt detta stadgande skulle
uppfyllas genom att av vederbörande prenumeranter på eget initiativ
till registret lämnade namn- och adressuppgifter lämnas ut, har jag att
utgå från den av domstolarna gjorda bedömningen av sekretessfrågan.
3.2 Frågan om utlämnande av prenumerantregistret i de delar det ej är
sekretessbelagt
Redog. 1990/91:1
414
Den i detta ärende centrala rättsfrågan avser arbetsmarknadsstyrelsens
hantering av Rutger Kahns begäran att — sedan domstolarna fastslagit,
att sekretess gäller för vissa av uppgifterna i prenumerantregistret —
jämlikt offentlighetsprincipen få ut övriga delar av registret.
Det är ostridigt, att prenumerantregistret i sin helhet utgör en hos
AMS förvarad allmän handling. Registret är datoriserat. Det rör sig
sålunda om sådan upptagning som kan läsas endast med tekniskt
hjälpmedel, och som enligt 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförord-
ningen (TF) anses förvarad hos myndighet, om den är tillgänglig för
myndigheten för överföring i läsbar form.
AMS synes, att döma av vad myndigheten har anfört i sitt yttrande,
ha uppfettat Rutger Kahns framställning av den 22 september 1989
som en ny begäran enligt 2 kap. 13 § TF om kopia av en hos
myndigheten förvarad handling. AMS konstaterar, att man inte förfo-
gar över sådana dataprogram att upptagningen i fråga (de selekterade
uppgifterna) är tillgängliga för myndigheten för överföring i läsbar
form. Ett kvalificerat programmeringsarbete av betydande omfattning
skulle behöva utföras, för att man ur registret skulle kunna få fram en
förteckning omfattande enbart de uppgifter i registret, vilka enligt
kammarrättens av regeringsrätten ej ändrade dom ej omfattas av sekre-
tess. Därmed är det enligt AMS bedömning fråga om en s.k. potentiell
handling, icke om en enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF hos myndighe-
ten förvarad och därmed allmän handling.
Skäl saknas att ifrågasätta de av AMS lämnade uppgifterna om den
arbetsinsats som skulle krävas för att överföra de offentliga uppgifterna
— och endast dessa — i prenumerantregistret till läsbar form. I ljuset
av dessa uppgifter och mot bakgrund av uttalanden i förarbetena till 2
kap. 3 § TF (prop. 1975/76:160, s. 88-91 och s. 122) delar jag den av
AMS förfäktade uppfattningen, att ingen allmän handling innehållande
enbart de offentliga delarna av prenumerantregistret kan anses ha
funnits hos AMS, då Rutger Kahn den 22 september 1989 inkom med
sin andra begäran.
Rutger Kahns framställning måste emellertid enligt min mening ses
i sitt sammanhang, dvs. som en uppföljning av hans ursprungliga
begäran att enligt 2 kap. 13 § TF få avskrift av hela prenumerantregi-
stret. Det torde ha stått klart för AMS, att sökanden önskade kopia i
första hand av hela registret och i andra hand av de delar som
bedömdes vara offentliga. (Själv ansåg han bärande skäl saknas att alls
sekretessbelägga några uppgifter i registret.) Sedan domstolarna avgjort
sekretessfrågan, återstod endast andrahandsyrkandet, vilket alltså kunde
formuleras som en begäran att få ta del av en allmän handling i de
delar hinder inte mötte på grund av sekretess. Om allmän handling,
som begärts utlämnad, inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav
som icke får lämnas ut röjs, skall den enligt 2 kap. 12 § TF i övriga
delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Den som
begär att få avskrift eller kopia av allmän handling har enligt 13 § rätt
att mot fastställd avgift få sådan till den del handlingen får lämnas ut.
Redog. 1990/91:1
415
Rätten att på begäran fa avskrift eller kopia av de öppna delarna av
en allmän handling, som är delvis hemlig och delvis offentlig, är
ovillkorlig. Med åberopande av bl.a. rättsfallet RÅ 1979 Ab 6 anför Alf
Bohlin i sitt arbete Allmänna handlingar, 1988, s. 225:
Det förhållandet, att arbetet med avskiljande av handlingens hemliga
delar till äventyrs kräver en betydande arbetsinsats och tar lång tid i
anspråk, kan visserligen påverka sättet och tidpunkten för tillhandahål-
landet av övriga delar, dvs offentliga partier, men kan inte åberopas till
stöd för vägran att utlämna dessa. ...
Genom regeln skapas således garantier för att myndigheten inte
vägrar utlämna en handling under åberopande av att denna innehåller
vissa sekretessbelagda uppgifter. Det åvilar myndigheten att sörja för
att sökanden utbekommer de delar av en handling, vilka är offentliga.
Av det anförda följer att AMS rätteligen borde ha utlämnat kopia av
prenumerantregistret till den del det enligt myndighetens bedömning
var offentligt, redan när Rutger Kahn första gången begärde att fa
sådan kopia. Eftersom begäran avsåg avskrift eller kopia (2 kap. 13 §
TF) och inte utlämnande av registret på stället (12 §), hade AMS rätt
att avgiftsbelägga kopiorna enligt den i bilaga till expeditionskungörel-
sen (1964:618) gällande tariffen. Jag noterar, att frågan om utlämnande
av delar av registret inte var föremål för prövning i domstolarna, då
Rutger Kahn i sin besvärsskrivelse till kammarrätten den 13 februari
1989 endast tog upp den mellan honom och AMS tvistiga frågan
rörande sekretess för de personuppgifter som avsåg arbetssökande.
Jag anser sålunda, att Rutger Kahns förnyade framställning den 22
september bör ses i ljuset av hans tidigare begäran, alltså som en
begäran att fa kopior av en allmän handling i de delar densamma fick
lämnas ut. Enligt 2 kap. 13 § TF förelåg skyldighet för AMS att
tillmötesgå denna begäran. Myndigheten kan inte undgå kritik för att
den handlagt de båda ärendena så, att Rutger Kahn betagits sin
grundlagsenliga rätt att få kopior av de offentliga delarna av prenume-
rantregistret.
3.3 Formella anmärkningar mot handläggningen
I sin anmälan ifrågasatte Rutger Kahn, om den befattningshavare som
undertecknat avslagsbeslutet den 18 oktober 1989 haft befogenhet att
fatta detta beslut. Av AMS yttrande och bifogad kansliorder med
ansvars- och beslutsordning för myndigheten synes emellertid framgå
att vederbörande befattningshavare i egenskap av förmedlingsdirektör
har befogenhet att för myndigheten fatta beslut i ärenden enligt 15
kap. 6 § sekretesslagen. Det föreligger således ej skäl till kritik på
denna punkt.
Avslagsbeslutet den 18 oktober saknade fullföljdshänvisning. I sitt
yttrande till JO förklarar AMS, att detta berott på ett förbiseende. Det
görs emellertid gällande, att sökanden till följd av diskussioner med
befattningshavare vid AMS var väl informerad om möjligheten att
överklaga beslutet och förfarandet därvidlag. Vidare hävdar AMS, att
fullföljdshänvisning enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) inte behö-
ver ges i skriftlig form.
Redog. 1990/91:1
416
När myndighet enligt detta stadgande lämnar part underrättelse om
innehållet i slutligt beslut, får myndigheten enligt tredje stycket be-
stämma, i vilken form underrättelse skall ges. Underrättelsen skall
dock alltid ske skriftligt, om parten så begär. AMS synes, att döma av
yttrandet, tolka detta stadgande så, att myndigheten skulle ha frihet att
ge muntlig fullföljdshänvisning som komplement till ett beslut, som i
övrigt meddelas i skriftlig form. Jag delar inte denna uppfattning.
Fullföljdshänvisningen är en del av beslutet. Om parten underrättas
om beslutet skriftligen, bör självfallet underrättelsen omfatta hela be-
slutet, således i förekommande fall även fullföljdshänvisning. För öv-
rigt bör enligt min mening av tungt vägande praktiska skäl den
skriftliga formen för underrättelse undantagslöst användas, när det är
fråga om beslut som går part emot, och det finns klagoberättigad part
(jfr Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 2 u., s. 260 f.). Som
framgått anser jag, att AMS avslagsbeslut den 18 oktober 1989 i
formellt hänseende var bristfälligt, då det saknade fullföljdshänvisning.
3.4 Sammanfattning
Jag har funnit anledning att rikta kritik mot arbetsmarknadsstyrelsens
handläggning på två punkter:
-I strid med grundslagsföreskriften i 2 kap. 13 § TF har myndigheten
vid två tillfällen underlåtit att på begäran ge sökanden avskrift eller
kopia av allmän handling till den del denna fick lämnas ut.
-Avslagsbeslutet den 18 oktober 1989 saknade föreskriven fullföljds-
hänvisning.
Med dessa besked avslutar jag ärendet.
1990/91:1
Kritik mot skolchef för underlåtenhet att registrera
till skolstyrelsen ställd handling, som kommit skol-
chefen till handa. Tillika kritik för åtgärden att —
utan att bevara kopia — återställa originalskrivelsen
till avsändaren, sedan denne återkallat sin fram-
ställning till skolstyrelsen
(Dnr 259-1990)
Charlie Aström, informationssekreterare vid kommunkansliet i Gävle,
begärde JO:s granskning av skolchefen Göte Lindskogs hantering av
till skolförvaltningen i Gävle inkomna allmänna handlingar. Charlie
Åström anförde, att han den 26 januari 1990 hos skolchefen begärt att
få ta del av en handling, daterad den 6 december 1989, som rektor
Bertil Ljunggren tillställt skolstyrelsen. Skolchefen hade vägrat att
utlämna handlingen med hänvisning till att den återtagits av rektor
Ljunggren. Det hade även konstaterats, att handlingen inte hade regi-
strerats i skolförvaltningens diarium.
Anmälaren gjorde gällande, att hanteringen av rektor Ljunggrens
skrivelse inte utgjorde något undantag, utan att det vore regel vid
417
14 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
skolförvaltningen att vänta med att diarieföra inkomna skrivelser, till
dess att de behandlats av skolstyrelsen, dess arbetsutskott eller annat
organ.
Charlie Aström ifrågasatte de vid skolförvaltningen tillämpade ruti-
nernas förenlighet med föreskrifterna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen
(TF).
Efter remiss inkom skolstyrelsen i Gävle med dels eget yttrande, dels
yttrande av skolchefen Göte Lindskog.
För egen del anförde skolstyrelsen:
1 Påståendet att "inkomna skrivelser till skolstyrelsen inte diarieförs
innan de behandlats av skolstyrelsen eller dess arbetsutskott och lik-
nande" saknar helt grund. Alla till skolstyrelsen inkomna skrivelser
diarieförs regelmässigt.
2 Med anledning av anmälan kommer skolstyrelsen dock att göra en
översyn av rutinerna.
Skolchefen Göte Lindskog anförde bl.a.:
1 Jag har ej ombetts att utlämna kopia av ifrågavarande handling. Av
detta följer, att jag ej vägrat utlämna någon handling.
2 Informationssekreterarens fråga avsåg, vad skolstyrelsen svarat på
rektor Bertil Ljunggrens skrivelse. Mitt svar på denna fråga var, att
skolstyrelsen ej behandlat frågan, eftersom rektor återtagit skrivelsen.
3 Skrivelsen ifråga inkom till undertecknad 1989-12-07 i förslutet
kuvert med endast mitt namn på. Av skrivelsen framgår att den även
skickats till fackliga lokalombud för LR, SFL och CF (bilaga 2). Detta
senare tydliggör klart, att det inte fanns någon som helst anledning för
mig att "hemlighålla" skrivelsen.
4 Eftersom skrivelsen skickats till mig på det sätt jag beskrivit var min
bedömning att rektor önskade diskutera de förslag, som där ställdes
med mig som förvaltningschef, innan skrivelsen ingavs till skolstyrel-
sen.
Vid samtal med rektor samma dag visade sig min bedömning vara
riktig.
Vid samtalet bestämdes att rektor, skolans studierektorer och jag
skulle träffas för att diskutera förslagen och att skrivelsen far "vila"
fram till denna diskussion.
5 Efter genomförd diskussion meddelar rektor att skrivelsen ej skall
inges till skolstyrelsen.
Jag har därför ej tagit kopia av skrivelsen och den har inte heller
diarieförts som inkommen till skolstyrelsen.
1990/91:1
7 Jag har arbetat vid central skolförvaltning i Gävle sedan 1978-01-01.
Till mig har aldrig framförts några som helst klagomål på förvaltning-
ens sätt att registrera och hantera handlingar.
Massmedia har regelbundna kontakter med förvaltningen och besö-
ker ofta vårt diarium. Mig veterligt har handlingar aldrig saknats eller
varit på "villovägar".
Så vitt jag vet har vi däremot aldrig haft besök av kommunens
informationssekreterare, tillika redaktör och ansvarig utgivare för
kommunens personaltidning Tre Ankare.
418
Det är därför förvånande att informationssekreteraren, efter vad han
erfarit, påstår att det är regel att handlingar behandlas felaktigt vid
skolförvaltningen.
Det hade varit önskvärt med mera substans i ett så allvarligt påståen-
de.
8 Avslutningsvis hävdar jag att det för mig aldrig funnits någon som
helst anledning till eller avsikt att "hemlighålla" ifrågavarande skrivel-
se, som ju dessutom fanns hos de fackliga lokalombuden.
9 Jag anser att jag, med hänsyn till vad ovan sagts, handlagt ifrågava-
rande ärende i enlighet med gällande bestämmelser.
Charlie Åström mötte med påminnelser, vari han hävdade, att han
uttryckligen begärt att få kopia av rektor Ljunggrens skrivelse, först vid
telefonsamtal med skolförvaltningens kanslist Ingrid Söderström den
25 januari och därpå — sedan Ingrid Söderström svarat, att hon
varken diariefört eller sett skrivelsen men hört talas om att skolchefen
hade den — vid telefonsamtal med skolchefen den 26 januari. Enligt
anmälaren gav skolchefen i punkt två av sitt yttrande en icke korrekt
beskrivning av vad som sagts under samtalet dem emellan rörande
rektor Ljunggrens skrivelse.
Anmälaren gjorde vidare gällande, att skolchefens uttalanden under
punkterna tre och fyra i yttrandet är motsägelsefulla. Han hävdade, att
det är "helt oacceptabelt att en allmän och offentlig handling far ’vila’
från diarieföring i sju veckor och sedan spårlöst försvinna".
Charlie Åström hänvisade till ett uttalande av JO Lundvik rörande
hanteringen av till myndighet inkommen handling, som återkallas av
avsändaren. Avslutningsvis hemställde anmälaren, att JO skulle kom-
plettera utredningen genom besök på skolförvaltningen och hörande
av kanslisten Ingrid Söderström.
Under utredningen inhämtades information rörande det av kom-
munfullmäktige i Gävle antagna arkivreglementet, publicerat i kom-
munens författningssamling nr 11 1978. I reglementet föreskrivs att det
för varje myndighet inom kommunen skall upprättas arkiveringsplan,
och att varje myndighets arkiv skall förtecknas för sig. Var och en av
kommunens nämnder är myndighet i den betydelse ordet ges i regle-
mentet. Myndighet beslutar enligt 5 § reglementet om gallring eller
annat avhändande av handlingar i sitt arkiv. Det fastslås, att gallring
skall utföras med omsorg och försiktighet.
JO Ragnemalm anförde i beslut den 30 maj 1990 i bedömningsdelen:
I frågan, huruvida informationssekreteraren Åström vid telefonsam-
talet med skolchefen Lindskog den 26 januari begärde att få ta del av
rektor Ljunggrens skrivelse eller frågade vad skolstyrelsen svarat på
denna skrivelse, står ord mot ord. Jag finner det inte meningsfullt att
genom ytterligare utredningsåtgärder söka klarlägga, vad som utspann
sig vid detta samtal. I denna del nöjer jag mig med att konstatera, att
om Charlie Åström per telefon hos skolförvaltningen begärt att få ut
en där förvarad allmän och offentlig handling, det enligt 2 kap. 13 §
TF ålåg skolstyrelsen (i praktiken ansvarig befattningshavare hos skol-
1990/91:1
419
förvaltningen) att skyndsamt tillställa Åström en kopia av handlingen.
Som anmälaren anfört erfordras inget personligt besök hos myndighe-
ten för att utnyttja rättigheten enligt offentlighetsprincipen att begära
kopia av allmän handling.
Utredningen har klargjort, att den begäran som anmälaren uppger
sig ha framställt till såväl kanslisten vid skolförvaltningens diarium
som skolchefen personligen inte kunde effektueras, eftersom handling-
en vid denna tidpunkt inte längre förvarades hos skolstyrelsen. Den
hade återsänts till avsändaren efter underhandlingar mellan denne och
skolchefen, som inte tagit någon kopia och som inte heller låtit
diarieföra handlingen. I och med detta konstaterande är det skolför-
valtningens hantering av rektor Ljunggrens skrivelse som står i cent-
rum för intresset.
Skrivelsen är daterad den 6 december 1989 och inkom enligt
skolchefens uppgift till skolförvaltningen den 7 december. Den var
ställd till skolstyrelsen i Gävle med kännedomskopior till fackliga
lokalombud för LR, SFL och CF. Redan av första sidan av skrivelsen,
som i kopia företetts i ärendet hos JO, framgår att det uppenbarligen
inte var fråga om en handling av ringa betydelse för skolstyrelsens
verksamhet. Detta intryck bekräftas av de uppgifter om handlingens
innehåll i övrigt som lämnats under utredningen.
Rektor Ljunggrens skrivelse var enligt 2 kap. 6 § TF allmän hand-
ling hos skolstyrelsen i och med att den kommit skolchefen tillhanda.
Den skulle då enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) utan dröjs-
mål ha registrerats i skolförvaltningens diarium. Att skrivelsen — som
var ställd till skolstyrelsen — insänts i ett kuvert med skolchefens
namn påtecknat saknar betydelse för den rättsliga bedömningen av
dess status. Då adresseringen synes ha fatt till följd, att brevet utan att
öppnas vid den ordinarie postöppningen överlämnades till skolchefen
personligen, ankom det på denne att tillse, att skrivelsen ofördröjligen
registrerades, sedan han tagit del av dess innehåll. Eventuella bedöm-
ningar av sannolikheten för att avsändaren efter informella överlägg-
ningar i ett senare skede skulle frånfalla sin begäran att skrivelsen
skulle delges skolstyrelsen var irrelevanta vad gällde hanteringen av
skrivelsen enligt sekretesslagens föreskrifter i samband med att den
kom in. Genom underlåtelsen att diarieföra skrivelsen motverkades
den insyn i skolstyrelsens verksamhet som grundlagsföreskrifterna om
allmänna handlingars offentlighet är avsedda att garantera. Detta gäller
alldeles oavsett det förhållandet, att skolchefen enligt egen uppgift inte
hade "någon som helst anledning till eller avsikt att 'hemlighålla’
ifrågavarande skrivelse".
För att offentlighetsprincipens syfte skall tillgodoses förutsätts att
allmänna handlingar bevaras hos myndigheterna. Frågor rörande arki-
vering och utgallring av arkivhandlingar regleras — vad gäller den
kommunala sektorn — genom föreskrift i 2 kap. 27 § kommunallagen
(1977:179). Enligt detta stadgande meddelar fullmäktige föreskrifter
om arkivvården i kommunen, i den mån ej annat är särskilt föreskri-
vet.
Redog. 1990/91:1
420
Skolstyrelsen har enligt arkivreglementet för Gävle kommun ett
självständigt ansvar för att handlingar, som skall bevaras hos styrelsen,
arkiveras, och att gallring av handlingar i arkivet utförs i en av
styrelsen beslutad ordning och med iakttagande av omsorg och försik-
tighet.
Som ovan fastslagits borde skrivelsen från rektor Ljunggren ha
diarieförts hos skolstyrelsen. Skrivelsen var av sådan karaktär att den
borde ha arkiverats, när det av den föranledda ärendet avslutats. Då
rektor Ljunggren omsider återkallade sin framställning, förelåg grund
att avskriva ärendet. Det var däremot fel att återställa originalskrivel-
sen till avsändaren och sålunda utplåna spåren hos skolstyrelsen av vad
som förevarit, stick i stäv med offentlighetsprincipens och arkiverings-
föreskrifternas syfte (jfr JO 1979/80 s. 361).
Sammanfattningsvis har jag funnit, att skolchefen handlade felaktigt
dels då han underlät att registrera den till skolstyrelsen inkomna
allmänna handlingen, dels då han återställde handlingen till rektor
Ljunggren. Misstagen är av den art att de inte kan passera utan
allvarlig kritik.
Anmälaren har gjort gällande, att det finns indikationer på att
skolförvaltningen regelmässigt underlåter att registrera till skolstyrelsen
inkomna skrivelser, innan de behandlats av skolstyrelsen, dess arbets-
utskott eller annat organ. Skolstyrelsen anför, att denna misstanke helt
saknar grund, och att alla till styrelsen inkomna skrivelser regelmässigt
diarieförs. Dock säger sig styrelsen avse att göra en översyn av rutiner-
na i anledning av anmälan. Skolchefen å sin sida gör gällande, att han
hanterat skrivelsen från rektor Ljunggren i enlighet med gällande
bestämmelser (p. 9 i skolchefens yttrande). Detta uttalande ger anled-
ning till tvivel rörande skolchefens förtrogenhet med vad som gäller på
området, och man torde mot bakgrund av skolchefens uttalande inte
kunna utesluta, att flera inkommande skrivelser än den i detta ärende
aktuella hanterats i enlighet med skolchefens uppfattning om regelver-
kets innehåll. Jag finner det dock inte nödvändigt att — i enlighet med
anmälarens hemställan — driva utredningen vidare för att vinna
klarhet i denna fråga. I stället tar jag fasta på skolstyrelsens uttalade
avsikt att göra en översyn av rutinerna vid skolförvaltningen. Jag utgår
från att skolstyrelsen därvid beaktar vad jag ovan anfört.
1990/91:1
Myndighet har efterforskat syftet med en sökandes
begäran att få kopia av allmän handling. Förutsätt-
ningar för åtgärden har befunnits inte ha förelegat.
Förfarandet har medverkat till att behandlingen av
framställningen tagit oacceptabelt lång tid
(Dnr 2482-1989)
Berit Eriksson, anställd vid länsarbetsnämnden i Älvsborgs län med
tjänstgöringen förlagd till ett arbetsförmedlingskontor, begärde i en
skrift till länsarbetsnämnden den 18 september 1989 att få kopior av
421
samtliga betyg i en viss tjänstemans personakt. För det fall hennes
framställning inte skulle efterkommas, påkallade hon ett särskilt beslut
i saken. Bakgrunden till hennes begäran var, att hon hyste misstankar
om att länsarbetsnämnden förfarit felaktigt, då vederbörande forordna-
des på sin tjänst. I en skrivelse till henne den 29 september anförde
länsarbetsnämnden:
Länsarbetsnämnden har mottagit Ditt brev med anhållan om kopia på
Carl Löfgrens betyg.
Innan beslut tas önskar nämnden att Du redogör för syftet med
begäran, samt att Du preciserar vilka betyg Du önskar kopia på.
Den 2 oktober skrev hon till nämnden och erinrade om sin begäran.
I brev till JO, dagtecknat den 4 oktober, uttalade Berit Eriksson
missnöje med länsarbetsnämndens agerande i saken. Hon hade då
ännu inte från nämnden erhållit de begärda kopiorna eller något
beslut om avslag på framställningen.
Efter remiss till länsarbetsnämnden i Älvsborgs län inkom nämnden
genom länsarbetsdirektören med följande yttrande.
Eriksson anhöll 890926 om kopia på Lövgrens betyg.
Då en viss osäkerhet om vilket/vilka betyg Eriksson begärde kopia
på samt då det enligt nämndens bedömning förelåg misstanke om
trakasserier, enligt sekretesslagen kap 7 11, som kunde leda till allvar-
ligt men för den enskilde tillskrev nämnden Eriksson 890929.
Efter diskussion med berörd tjänsteman samt konsultation med
AMS chefsjurist har nämnden 891101 översänt begärd uppgift till
Eriksson.
I påminnelser anförde Berit Eriksson bl.a. att nämndens misstankar
om att handlingarna skulle komma att användas i trakasserande syfte
helt saknat grund. Hon förnekande vidare bestämt uppgiften i yttran-
det om att kopiorna skulle ha sänts till henne.
Med anledning av de motstridiga uppgifterna tog föredraganden i
JO-ärendet per telefon kontakt med länsarbetsnämnden. Vid samtalet
framkom att det varit nämndens avsikt att skicka handlingarna till
Berit Eriksson i enlighet med vad som uppgivits i remissyttrandet,
men att så av misstag inte skett. Man uppgav, att kopiorna omgående
skulle tillställas Berit Eriksson. Av ett brev från henne till JO, dagteck-
nat den 14 november, framgick att löftet infriats.
I beslut den 9 januari 1990 gjorde JO Ragnemalm följande bedömning.
De efterfrågade betygen utgjorde uppenbarligen till länsarbetsnämn-
den inkomna och där förvarade handlingar. Omfattas en sådan
allmän handling inte av någon sekretessbestämmelse — är den med
andra ord offentlig — skall den på begäran tillhandahållas den som
önskar ta del av den. En begäran att få en kopia av allmän handling
skall behandlas skyndsamt. (Se 2 kap. 1, 3, 6, 12, 13 §§ tryckfrihetsför-
ordningen, TF). Beslut i anledning av sådan framställning bör helst
meddelas samma dag, men kortare dröjsmål far ibland accepteras bl.a.
för att bereda myndigheten skäligt rådrum för den juridiska bedöm-
ningen. Ett dröjsmål om — som i detta fall — närmare två månader
kan endast godtagas i extrema undantagsfall, t.ex. om framställningen
1990/91:1
422
avser ett synnerligen omfattande och ur rättslig synpunkt svårbedömt
material. Det kan omedelbart konstateras, att några sådana omständig-
heter som kunde motivera den långa handläggningstiden här inte
förelåg, och länsarbetsnämnden kan givetvis inte undgå kritik för sin
senfärdighet. Därtill kommer att den sekretessprövning som i grunden
förorsakat tidsutdräkten framstår som ytterst dubiös. Jag finner det
motiverat att utveckla saken något närmare.
Länsarbetsnämnden har i remissvaret gjort gällande, att en tillämp-
ning av 7 kap. 11 § sekretesslagen ifrågasattes i anledning av Berit
Erikssons framställning. Detta skulle ha varit en av orsakerna till att
hon den 29 september tillskrevs i saken. Enligt nämnda lagrum gäller
sekretess hos myndighet i vissa fall för uppgift om enskild med hänsyn
främst till skyddet för dennes personliga förhållanden. Den regel som
här skulle kunna vara tillämplig återfinns i stadgandets fjärde stycke.
Där anges att sekretess gäller "i myndighets personaladministrativa
verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det
kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för
våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs".
Bestämmelsen tillkom genom en lagändring 1986. I propositionen
(1986/87:3 s. 8 f.) anförde föredragande statsrådet bl.a. följande:
Det är givetvis angeläget att en myndighets personal i möjlig utsträck-
ning skyddas mot våld och andra trakasserier från personer som anser
sig ha skäl att vara missnöjda med personalens verksamhet. Visserligen
finns det för den som så vill normalt andra sätt att komma över
uppgifter om exempelvis en offentlig funktionärs bostadsadress och
telefonnummer än att inhämta uppgifter från myndigheten, men det
kan uppenbarligen i ett akut fall vara ägnat att väcka oro att uppgifter-
na omedelbart måste lämnas ut.
1990/91:1
Jag är därför nu beredd att förorda en viss utvidgning av sekretesskyd-
det för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i myndigheter-
nas personaladministrativa verksamhet.
Samtidigt är det emellertid uppenbart att man inte kan utforma
sekretesskyddet så att det omfattar varje uppgift om en enskilds person-
liga förhållanden inom denna verksamhet. Starka offentlighets- och
rättssäkerhetsintressen gör sig t.ex. gällande i tjänstetillsättnings- och
disciplinärenden.
En lämplig avvägning mellan de intressen som här står mot varand-
ra bör kunna åstadkommas genom en regel som innebär att uppgifter
om en anställds personliga förhållanden, t.ex. adress eller telefonnum-
mer till bostaden, får hemlighållas, om det kan antas att fara uppkom-
mer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om
uppgiften röjs. Skaderekvisitet bör således utformas med förebild i de
bestämmelser till skydd för anmälare och uppgiftslämnare som redan
finns inom vissa verksamhetsområden, t.ex. sekretessen enligt 7 kap. 6
§, 7 kap. 14 §, 7 kap. 20 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Härigenom
klargörs att uppgifter om den anställdes personliga förhållanden som
myndigheten förfogar över inte kan hemlighållas rutinmässigt. Det
måste i det enskilda fallet finnas ett visst fog för antagande att den
anställde är i behov av ett sekretesskydd. Bedömningen bör ofta kunna
göras mot bakgrund av omständigheterna då uppgifterna begärs utläm-
nade, t.ex. genom att den enskilde som begär uppgifterna uppträder
hotfullt eller eljest visar en avog inställning. Om det finns grundad
423
anledning att befara telefonterror eller andra trakasserier av allvarliga-
re natur riktade mot den anställde bör detta givetvis i allmänhet anses
utgöra ett sådant allvarligt men som krävs för hemlighållande (jfr
prop. 1979/80:2, Del A, s. 188).
En myndighet far enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF "inte på grund
av att någon begär att få taga del av allmän handling efterforska vem
han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning
än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder
föreligger mot att handlingen lämnas ut". Bestämmelsen tillfördes TF
genom lagändring 1982. Föredragande statsrådet anförde i specialmoti-
veringen till ändringsförslaget (prop. 1981/82:37 s. 47 f.) bl.a. följande:
Enligt tredje stycket har den som begär att få ta del av en allmän
handling rätt att vara anonym. Detta betyder för det första att varken
den myndighet till vilken begäran riktas eller någon annan myndighet
får avkräva sökanden uppgift om hans namn. Myndigheterna får inte
heller på annat sätt försöka ta reda på hans identitet (jfr JO:s ämbets-
berättelse 1977/78 s. 250). Vidare har sökanden rätt att slippa uppge
syftet med sin begäran.
Det skydd som den nya bestämmelsen ger är dock inte utan undan-
tag. Ibland kan det vara nödvändigt för den myndighet som skall pröva
om en allmän handling får lämnas ut att veta vem sökanden är och
hans syfte med begäran. Myndigheten kan nämligen behöva uppgifter-
na för att kunna ta ställning till om sekretess gäller för uppgifter i
handlingen. Så t.ex. kan myndigheten behöva uppgifterna när den har
att tillämpa en sekretessbestämmelse med ett s.k. omvänt skaderekvisit,
dvs. när sekretess gäller för uppgifter, om det inte står klart att
uppgifterna kan röjas utan skada. Sådana sekretessregler gäller inom
bl.a. socialtjänsten och sjukvården. En myndighet kan vidare behöva
fråga efter identiteten och syftet hos en enskild som begär att på egen
hand få ta del av en särskilt ömtålig gammal originalhandling (jfr 2
kap. 12 § andra stycket TF). Sökanden kan i de angivna fallen välja
mellan att antingen lämna de begärda upplysningarna eller avstå från
att ta del av handlingen, i det sistnämnda fallet på det sätt han önskar.
I bestämmelsen i tredje stycket anges inte under vilka förutsättningar
en myndighet får inleda efterforskningar angående syftet med en
begäran att få ta del av en allmän handling. Inte heller ger förarbetena
till stadgandet något entydigt besked på den punkten. Dock ger det
ovan återgivna motivuttalandet vid handen, att undantaget från efter-
forskningsförbudet närmast är avsett för situationer, då myndighetens
bedömning av frågan, huruvida handlingen får utlämnas, i varje en-
skilt fall förutsätter kännedom om vem sökanden är eller vilket syfte
han har med sin begäran.
En tillämpning av stadgandet i 7 kap. 11 § fjärde stycket sekretessla-
gen förutsätter, att det kan antas, att någon utsätts för våld eller annat
allvarligt men, om myndigheten skulle efterkomma sökandens begä-
ran. Det är med andra ord fråga om en bedömning, som aktualiseras
enbart till följd av någon särskild omständighet hänförlig till en viss
sökandes person. I förarbetena anförs som exempel att denne uppträ-
der hotfullt eller på annat sätt visar en avog inställning. Det ligger i
sakens natur, att det endast i undantagsfall kan tänkas vara nödvändigt
att inför en sådan sekretessprövning tillfråga sökanden om syftet med
Redog. 1990/91:1
424
hans begäran. Det är ju just förekomsten av en misstanke om otillbör-
ligt syfte som aktualiserar en tillämpning av bestämmelsen. Hade
regeln varit konstruerad så, att sekretess gällt för uppgiften, om det
inte var klarlagt, att den inte kunde lämnas ut utan skada — dvs. med
s.k. omvänt skaderekvisit (jfr ovan citerade prop. 1981/82:37 s. 47 f.) —
hade myndigheten redan vid en ringa misstanke om obehörigt syfte ägt
rätt att efterforska detta; en sådan tillämpning är däremot oförenlig
med stadgandets karaktär av undantagsbestämmelse, konstruerad med
s.k. rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet.
Länsarbetsnämnden har i remissyttrandet inte redovisat vilka övervä-
ganden som skulle ha legat till grund för bedömningen, att Berit
Eriksson kunde misstänkas ha för avsikt att använda de aktuella
betygskopiorna i sådant syfte att trakassera den betygsatte som avses i
den av nämnden här åberopade sekretessbestämmelsen. Det har i
JO-utredningen över huvud inte framkommit någon omständighet,
som skulle kunna antyda, att det funnits befogad anledning för nämn-
den att överväga en tillämpning av bestämmelsen. Vad som förekom-
mit här talar i stället entydigt mot att så skulle ha varit fallet. Härtill
kommer att det rent allmänt måste anses höra till sällsyntheterna, att
ett betyg skulle kunna användas för sådana trakasserier som bestäm-
melsen är avsedd att värna mot.
Jag har inledningsvis i min bedömning kritiserat länsarbetsnämnden
för dess oacceptabelt långa handläggningstid. Vad som nu redovisats
leder till slutsatsen, att nämnden enligt bestämmelsen i 2 kap. 14 §
tredje stycket TF inte heller ägt rätt att efterforska Berit Erikssons syfte
med framställningen. Då det här är fråga om ett otillåtet ingrepp i den
enskildes grundlagsfästa rätt att ta del av allmänna handlingar, ser jag
med allvar på det inträffade. Eftersom länsarbetsnämnden numera
synes ha kommit till insikt om den felaktiga handläggningen, och då
Berit Eriksson slutligen av nämnden tillställts de begärda kopiorna,
har jag dock stannat för att låta saken bero med den kritik som ligger i
vad jag ovan anfört.
1990/91:1
Fråga om vid vilken tidpunkt en inom länsstyrelse
framställd och sedermera till regeringen avgiven rap-
port kunde anses upprättad enligt 2 kap. 7 § tryckfri-
hetsförordningen
(Dnr 1577-1989)
Anmälan
1 en anmälan till JO anförde Robert Österlind, journalist vid Öster-
sunds-Posten, i huvudsak följande. Länsstyrelsen i Jämtland hade un-
der en tid arbetat med att färdigställa en utredning med förslag till
utvecklingsinsatser för länet. Utredningen var färdigställd och diarie-
förd hos länsstyrelsen måndagen den 19 juni 1989. Samma dag försökte
en reporter vid Östersunds-Posten att få ut den således allmänna
425
handlingen från länsstyrelsen. Landshövding Heurgren vägrade. Han
motiverade sin vägran med att utredningen ännu inte var färdigställd.
Dessutom upplyste han, att utredningen skulle presenteras för arbets-
marknadsminister Ingela Thalén vid en uppvaktning kommande dag,
tisdagen den 20 juni. Landshövdingen förklarade, att utredningen
skulle offentliggöras först vid en presskonferens klockan 20.00 tisdagen
den 20 juni. — Österlind önskade bl.a. fa prövat om landshövdingen
hade rätt att vägra att lämna ut handlingen mot bakgrund av att denna
enligt länsstyrelsens egna noteringar diarieförts samma dag som den
begärdes utlämnad.
Efter remiss yttrade landshövdingen följande.
Österlinds insinuationer och anklagelser tillbakavisas till alla delar.
Efter länsstyrelsens styrelses sammanträde den 19 juni 1989 hölls i
sedvanlig ordning en presskonferens (kl 14.00). Av denna framgick att
länsstyrelsens styrelse bl a informerats om det tänkta innehållet i en
framställning till regeringen om utvecklingsinsatser i Jämtlands län,
som länsstyrelsen skulle överlämna till regeringen påföljande dag.
Styrelsen hade även tidigare muntligen hållits underrättad i frågan. Det
är riktigt att en journalist (dock ej Österlind) då ville fa tillgång till
den tänkta rapporten till regeringen. Jag svarade att det inte gick
eftersom arbetet med den alltjämt pågick.
Österlind försökte tydligen strax därefter att få ut rapporten hos min
sekreterare Agnetha Bäckman. Självfallet hade hon inte vare sig rätt
eller skyldighet att lämna ut en handling som inte var färdigställd.
Arbetet med att ta fram rapporten pågick under hela dagen den 19
juni och avslutades inte förrän sent på kvällen samma dag. Det
berodde främst på att vi ville fa in styrelsens synpunkter innan
rapporten slutfördes. Sedan rapporten färdigställts diariefördes den.
Den 20 juni på morgonen avreste den delegation som skulle uppvakta
statsrådet Ingela Thalén till Stockholm. Ett överlämnande till statsrådet
skedde också som avtalats på arbetsmarknadsdepartementet omkring kl
16.00 den 20 juni varvid, förutom undertecknad, flera andra ledamöter
i länsstyrelsens styrelse var närvarande.
Samtidigt som handlingarna överlämnades, blev de, kl 16.00 den 20
juni tillgängliga för företrädare för massmedia i Östersund, däribland
Östersunds-Posten, där Österlind arbetar. Att så skulle bli fallet angavs
tydligt i den kallelse till presskonferens om framställningen till rege-
ringen, som hade sänts ut några dagar dessförinnan. Östersunds-Po-
stens redaktion var företrädd vid presskonferensen kl 20.00 samma
kväll.
I beslut den 8 januari 1990 anförde JO Ragnemalm följande.
Den i ärendet tillämpliga regleringen återfinnes i 2 kap. tryckfrihets-
förordningen (TF) Frågan gäller här, om den efterfrågade rapporten
vid den tidpunkt då den begärdes utlämnad kunde anses utgöra en
upprättad (7 §) och därmed allmän (3 §) handling. Om frågan besvaras
jakande, är det klart, att den snarast skulle ha lämnats ut (12 §),
Redog. 1990/91:1
426
eftersom den då uppenbarligen var offentlig; i remissvaret görs på intet
sätt gällande, att någon sekretessbestämmelse skulle kunna aktualiseras,
och vad anmälaren härvidlag antyder saknar sålunda relevans.
Det förhåller sig inte heller så, att handlingens registrering (diariefö-
ring) har någon självständig betydelse i sammanhanget, vilket anmäla-
ren tycks förutsätta. När en handling skall anses upprättad regleras
exklusivt i 2 kap. 7 § TF, som saknar varje anknytning till tidpunkten
för diarieföringen. Denna registrering är i stället principiellt en sekun-
där åtgärd, som vidtas sedan det först konstaterats, att handlingen är
allmän (se 15 kap. 1 § sekretesslagen); med anledning av uppgifterna i
förevarande ärende bör dock tilläggas att något hinder mot diarieföring
av en ännu icke allmän handling naturligtvis inte föreligger.
Av det nyss sagda framgår också att en myndighet inte själv dispone-
rar över frågan, huruvida en handling vid viss tidpunkt skall anses
"upprättad". Tillämpningen av 2 kap. 7 § kan ibland leda till att en
från en myndighet utgående skrivelse, primärt ansedd för en bestämd
adressat, blir att anse som upprättad och allmän — och därmed, om
den inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, tillgänglig för envar
— redan innan den nått adressaten. Att detta i vissa fall må kunna
uppfattas som olämpligt, opraktiskt och kanske direkt stötande, ger
inte myndigheten någon rätt att tumma på regleringen; grundlagens
bestämmelser skall självfallet utan hänsyn till sådana aspekter efterle-
vas.
1 första stycket av det tillämpliga stadgandet i 2 kap. 7 § TF uppställs
för olika fall tre huvudregler. De två första avser handlingar, som
hänför sig till visst ärende, medan den tredje gäller handlingar utan
ärendeanknytning. Den sistnämnda varianten, enligt vilken handlingen
anses upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat
sätt färdigställts, kan emellertid här lämnas därhän, då rapporten måste
anses framställd inom ramen för ett inom länsstyrelsen handlagt ären-
de. Vilken av de båda återstående reglerna som är tillämplig avgörs i
princip av huruvida handlingen expedierats — dvs. avsänts från myn-
digheten eller där hållits tillgänglig för avhämtning — eller ej. Har
handlingen expedierats blir tidpunkten härför avgörande, medan en
handling som normalt inte expedieras — t.ex. ett beslut i ett internt
ärende — i stället anses upprättad när det ärende till vilket den hänför
sig har slutbehandlats hos myndigheten. Noteras bör att tillämpningen
av dessa bestämmelser aktualiserar vissa tämligen komplicerade rättsli-
ga frågor, som jag inte anser det motiverat att gå närmare in på inom
ramen för detta ärende; jag far här hänvisa till min artikel "Några
frågor rörande allmänna handlingar" i Förvaltningsrättslig tidskrift
1981 s. 32—38 och till Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s. 141-155.
I remissvaret förs ett resonemang, som från rättslig synpunkt ter sig
egendomligt, då det ligger helt vid sidan av den tillämpliga bestämmel-
sen och dess begreppsbildning. Då tidpunkten för handlingens upprät-
tande enligt 2 kap. 7 § TF, beroende på omständigheterna, kan knytas
antingen till handlingens expediering eller ärendets slutbehandling, vän-
tar man sig en argumentation till stöd för ettdera alternativet. De båda
centrala begreppen "expediering" och "slutbehandling" nämns emel-
1990/91:1
427
lertid över huvud inte; noteringen, att arbetet med rapporten "avsluta-
des" sent på kvällen den 19 juni, kan rimligen inte vara avsedd som en
uppgift om att ärendet då slutbehandlats — med följd att rapporten då
upprättats och blivit allmän handling — eftersom landshövdingen ju
kommer till resultatet, att rapporten blev allmän handling först påföl-
jande dag kl. 16.00.
I stället hänför sig landshövdingen vid upprepade tillfällen till
begreppet "färdigställande", vilket emellertid — som ovan klargjorts —
inte är relevant i detta sammanhang, då rapporten utarbetats inom
ramen för ett hos länsstyrelsen anhängigt ärende. Därtill kommer att
resonemanget härvidlag synes inkonsekvent, då landshövdingen å ena
sidan anför, att hans sekreterare "självfallet" saknade rätt eller skyldig-
het att den 19 juni lämna ut en handling som inte var "färdigställd",
men å andra sidan uppger, att rapporten senare samma dag "färdig-
ställts" och diarieförts — men tydligtvis enligt landshövdingens mening
ändå inte "upprättats" i TF:s mening; det må i sammanhanget noteras,
att det förefaller något egendomligt att gå utanför det i sekretesslagen
stadgade obligatoriet beträffande registrering och låta diarieföra en
handling, som med nämnda utgångspunkt fortfarande utgjorde ett
myndighetsinternt arbetsmaterial.
Redog. 1990/91:1
Även om jag således finner det i remissvaret förda resonemanget från
rättslig synpunkt otillfredsställande, synes den där hävdade uppfatt-
ningen, att myndigheten inte enligt reglerna om allmänna handlingars
offentlighet behövde lämna ut rapporten vid den tidpunkt då den
efterfrågades, på andra grunder kunna försvaras. Då rapporten, som
avslutade ett inom länsstyrelsen handlagt ärende, var avsedd att avges
till regeringen (arbetsmarknadsdepartementet), anser jag det rimligt att
betrakta den som en handling avsedd att expedieras. Under sådant
förhållande synes man med fog kunna hävda, att den inte var upprät-
tad och allmän förrän den överlämnats till statsrådet; först då hade den
— oavsett om den tidigare "färdigställts" eller om ärendet tidigare
"slutbehandlats" — "expedierats".
428
JO:s tillsynskompetens
Redog. 1990/91:1
I likhet med tidigare år lämnas en redogörelse för ärenden, i vilka
justitieombudsmännen tagit ställning i frågor om JO:s tillsynskompe-
tens.
Utländska myndigheter står inte under JO:s tillsyn. I en anmälan
anfördes klagomål mot schweiziska myndigheter för bristande upplys-
ningar angående arbetstillstånd i Schweiz. ChefsJO Eklundh anförde
följande:
Som JO i Sverige har jag inte befogenhet att ingripa mot utländska
myndigheter eller deras företrädare. Mitt tillsynsområde omfattar bara
svenska myndigheter och tjänstemän vid dessa. För information om
vilken myndighet Ni kan vända Er till i Schweiz kan Ni lämpligen
kontakta utrikesdepartementet (UD) i Stockholm. UD:s telefon är
08-786 60 00 och adress Utrikesdepartementet, Box 16121, 103 23
STOCKHOLM.
Riksdagen, dess organ och ledamöter, regeringen och enskilda
statsråd står inte under JO:s tillsyn. Således har avvisats ett flertal
klagomål mot riksdag och regering med anledning av lagstiftningen
om det s.k. tvångssparandet. Vidare har avvisats klagomål mot statsmi-
nistern, finansministern, invandrarministern och skolministern. Under
departementen stående utredningar och kommittéer står under JO:s
tillsyn. Flera anmälningar angående AIDS-delegationens informations-
kampanj mot AIDS under våren 1989 har tagits upp till prövning. JO
Norell Söderblom svarade på följande sätt:
AIDS-delegationen tillkallades genom beslut av regeringen den 9 maj
1985. Delegationens övergripande uppgift är att samordna samhällsin-
satserna mot AIDS. Därutöver skall delegationen följa och initiera
angelägen forskning på området samt ta initiativ till de åtgärder som
detta kan föranleda, bedöma behovet av och initiera information till
riskgrupper, vårdpersonal, allmänheten m.fl., bedöma och påtala beho-
vet av omedelbara åtgärder t.ex. frågor om lagstiftning samt bedöma
angelägna resursbehov. Delegationen far även ta upp andra frågor som
rör AIDS. Kostnaderna för delegationens arbete bestrids från femte
huvudtitelns kommittéanslag.
Självfallet kan meningarna vara delade om hur en informationskam-
panj för att motverka spridning av HIV-infektion bör vara utformad.
De i ärendena aktuella anmälningarna visar också att kampanjen på
sina håll fatt ett mycket negativt mottagande. Det är emellertid här
närmast fråga om värderingar och bedömningar som allmänt sett inte
lämpar sig för ställningstaganden från JO:s sida. Anmälningarna föran-
leder därför ingen åtgärd.
Klagomål mot stiftelser, föreningar, förbund, politiska och fackliga orga-
nisationer och deras funktionärer har inte prövats i sak med hänvis-
ning till att de inte omfattas av JO:s tillsyn. Som exempel kan nämnas
Stadsmissionens kvinnohärbärge, Södermalms Fria församling — Sö-
dermalmskyrkan, Södermanlands museum, Bostadsstiftelsen Malungs-
429
hem, Hyresbostäder i Enköping, Stiftelsen Kustbostäder, Stiftelsen Ar-
vidsjaurhem, Stiftelsen Hyresbostäder i Piteå kommun, Bostadsstiftel-
sen Uddevallahem, Kursverksamheten vid Lunds universitet, Göte-
borgs sjukhem, Evertsbergs Skifteslags Samfällighetsförening, Hem-
och skolaforenings styrelse, Förbundet Svenska Finlandsfrivilliga,
Svenska Hälso- och sjukvårdens tjänstemannaförbund, Bankernas ar-
betsgivarorganisation, Bankmannaförbundets styrelse, Statstjänsteman-
naförbundet, Handelsanställdas förbund, Sveriges Socialdemokratiska
arbetarparti och Sverigedemokraterna. Om en stiftelse anförtrotts be-
slutanderätt i vissa ärenden, som innefattar myndighetsutövning, om-
fattas befattningshavare hos stiftelsen i den delen av verksamheten av
JO:s tillsyn. I en anmälan mot stiftelsen Lantbrukarnas Skördeskade-
skydd rörande vägran att på begäran utlämna handlingar avseende
utbetald skördeskadeersättning anförde JO Ragnemalm följande:
Stiftelsen Lantbrukarnas Skördeskadeskydd, som inte är en statlig eller
kommunal myndighet, har genom regeringens med stöd av lag (1 §
lagen, 1988:89, om beslutanderätt för stiftelsen Lantbrukarnas Skörde-
skadeskydd) givna bemyndigande (beslut 1988-04-21) anförtrotts beslu-
tanderätt i vissa ärenden, som innefattar myndighetsutövning. Därmed
omfattas befattningshavare hos stiftelsen av JO:s tillsyn i den del av
verksamheten som innefattar myndighetsutövning (2 § första stycket
tredje punkten lagen, 1986:765, med instruktion för riksdagens om-
budsmän).
I ett ärende mot Nordiska museet anförde JO Ragnemalm följande:
Enligt lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän
omfattar ombudsmännens tillsyn 1) statliga och kommunala myndig-
heter, 2) tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndighe-
ter samt 3) annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer
myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet.
Nordiska museet är en stiftelse. Dess stadgar har visserligen fastställts
av regeringen, men museet kan likväl inte anses som en myndighet i
den betydelse ordet har i lagen med instruktion för riksdagens om-
budsmän. Anmälan avser inte heller verksamhet, som utgör myndig-
hetsutövning. Eftersom anmälan således rör ett område, som faller
utanför JO:s tillsyn, lämnar jag den utan åtgärd.
Klagomål mot statliga och kommunala aktiebolag har inte heller upp-
tagits till prövning. I likhet med stiftelser ovan kan ett aktiebolag stå
under JO:s tillsyn endast under en förutsättning, nämligen om bolaget
innehar ett uppdrag varmed följer myndighetsutövning och tillsynen
gäller då denna verksamhet. Klagomål har avvisats mot Stockholm
Energi, Norrköpings kommunala renhållningsbolag, Göteborgs fritids-
hamn AB, Bostadsaktiebolaget Poseidon i Göteborg och Hallstaham-
mars fastighetsaktiebolag. Klagomål mot privata aktiebolag, banker,
sparbanker, försäkringsbolag m.fl. har också avvisats, t.ex. Securitas
AB, Marinarmatur AB, Liber Förlag, HyresBostäder AB, Svenska
Justitia Inkasso AB, JJB Inkassobevakning AB och Handelsbanken. I
ett beslut, gällande klagomål mot en godkänd revisor där kommerskol-
legium "avslagit" anmälarens kritik, uttalade JO Ragnemalm följande
(jfr även JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 437):
1990/91:1
430
JO:s tillsyn omfattar inte privaträttsliga subjekt, t.ex. revisorer. Kom-
merskollegium står däremot under JO:s tillsyn i sin egenskap av statlig
myndighet. Även denna tillsyn är emellertid begränsad som en följd av
vad som nyss sagts om att revisorer är undandragna JO:s granskning.
Om JO inte direkt far kritisera en revisor för hans sätt att utföra ett
uppdrag, kan det heller inte vara riktigt, att JO gör det indirekt genom
att kritisera kommerskollegium för att det inte funnit anledning till
kritik mot revisorn. Vad JO kan göra i anledning av anmälningar mot
kommerskollegium i ärenden av förevarande art är därför endast att
pröva, om klagoärendet hos kollegiet har handlagts formellt riktigt.
Med hänsyn till vad som nu sagts om JO:s uppgifter och efter att ha
tagit del av akterna i de påtalade ärendena har jag inte funnit någon
åtgärd från min sida påkallad.
Redog. 1990/91:1
431
Redog. 1990/91:1
Bilaga 1
PersonalorganisationenRiksdagens ombudsmäns kansli
Kanslichefen Ulf Hagström
Byråchefen Torsten Johansson
Byråchefen Hans Sandberg
Byråchefen Anders Thunved
Byråchefen Sven Börjeson
Byråchefen Hans Tocklin (tji.)
Byråchefen Gunnel Lindberg (fr.o.m. 1 september 1989 t.o.m. 31 mars
1990)
Byråchefen Kristina Boutz
Tf. byråchefen Kjell Swanström
Tf. byråchefen Krister Malmsten (fr.o.m. 5 april 1990, se nedan)
Avdelningsdirektören Arne Schöldström
Avdelningsdirektören Lars Kinnander
Avdelningsdirektören Rolf Andersson
Byrådirektören Birgitta Hallström
Som föredragande med heltidstjänstgöring har vidare under 1989/90
tjänstgjort:
Distriktsåklagaren Birgitta Lindgren (t.o.m. 17 juni 1990), hovrätts-
assessorn Krister Malmsten (t.f. byråchef fr.o.m. 5 april 1990), hovrätts-
assessorn Gunnar Jacobsson (fr.o.m. 1 september 1989), hovrättsasses-
sorn Marianne Larsson (fr.o.m. 1 november 1989), kammaråklagare
Anne-Marie Bergström (fr.o.m. 5 juni 1990), kammarrättsassessorn
Olof Hedberg, kammarrättsassessorn Jörgen Buhre, kammarrättsasses-
sorn Albert Johnson, kammarrättsassessorn Carina Hedbom Blom-
kvist, kammarrättsassessorn Eva Cernoch, hovrättsassessorn Anne-
Marie Nyholm (fr.o.m. 15 januari 1990), avdelningsdirektören i social-
styrelsen Christer Sjöstedt, hovrättsassessorn Lars Jalvemyr (t.o.m. 31
december 1989), hovrättsassessorn Klas Widström (t.o.m. 13 augusti
1989), försäkringsrättsassessorn Monica Karlsson Dohnhammar, avdel-
ningsdirektören i riksförsäkringsverket Kajsa Wikström, hovrättsasses-
sorn Lars Clevesköld, hovrättsassessorn Louise Norén (fr.o.m. 1 okto-
ber 1989), hovrättsassessorn Allan Camitz (fr.o.m. 5 mars 1990), hov-
rättsassessorn Charlotte Wedberg, hovrättsassessorn Lars-Ake Olvall
och kammarrättsassessorn Gunnel Schön Aldenstig.
432
Redog. 1990/91:1
Bilaga 2
Förteckningöver de ärenden som varit anhängiga hos regeringen under tiden den 1
juli 1989—30 juni 1990 genom skrivelser från justitieombudsmännen
före den 1 juli 1989.
1) 1983 den 4 november (dnr 2752-1983) angående ändringar i
uppbördslagen (1953:272) om jämkning eller om förtida återbetalning
av preliminär skatt m.m.
Framställningen har föranlett ändring i 46 § uppbördslagen
(prop. 1989/90:74, SkU 32, rskr 217, SFS 1990:329).
2) 1986 den 26 augusti (dnr 1947-1986) om ett tillägg till 32 §
uppbördslagen (1953:272) av innebörd att respitränta inte skall tas ut
när den tillkommande skatten beror på förhållanden som den skatt-
skyldige inte kunnat påverka eller kontrollera.
Framställningen har föranlett införandet av 32 a § uppbördslagen
(prop. 1989/90:74, SkU 32, rskr 217, SFS 1990:329)
3) 1988 den 20 april (dnr 2099-1987) angående bristen på effektiva
korrektionsmedel då det gäller kommuns uttryckliga vägran att följa
en lag och en på denna grundad förordning.
Framställningen har överlämnats till kommunalansvarsutredningen
och behandlats i utredningens betänkande (SOU 1989:64) Kommunal-
bot, vilket varit föremål för remissbehandling.
4) 1988 den 30 juni (dnr 1382-1987) om normgivningsåtgärder med
anledning av att det enligt 12 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen
erforderliga lagstödet saknas för sådan postbehandling, som innefattar
öppnande av förtrolig försändelse.
Frågan har lösts genom införandet av en lag (1990:291) om obeställ-
bara postförsändelser (prop. 1989/90:67, TU 22, rskr. 208).
433
SAKREGISTER
till
justitieombudsmännens ämbetsberättelser
1989/90-1990/91
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelse 1967—1975/76 finns
fogat som bilaga 3 (s. 557) till ämbetsberättelsen 1975/76 och har även
tryckts separat. I ingressen till detta register har lämnats upplysningar
om register till tidigare ämbetsberättelser. Ett alfabetiskt sakregister till
JO:s ämbetsberättelser 1976/77—1988/89 finns fogat som bilaga 4 (s.
437) till ämbetsberättelsen 1988/89.
- handläggning av ärende ang. adoption av barn med utländsk här-
komst 89/90:231
- på sjukhus upprättad förteckning, persedelforteckning, har ansetts
utgöra allmän handling 89/90:367
- handling som förvaras hos en privat donationsfond som förvaltas av
ett offentligt organ har inte ansetts vara allmän 89/90:370
- hos kommun då den befinner sig hos konsultföretag, som enligt
avtal samarbetar med kommunen 89/90:415
-hos statlig myndighet då den befinner sig hos konsultföretag, som
enligt avtal samarbetar med myndigheten 90/91:391
-brev till kommunal befattningshavare, ordförande i såväl kommun-
styrelsen som av kommunen ägd stiftelse 90/91:395
-stadsbiblioteks datorbaserade låntagarregister har konstaterats vara
allmän handling. Kritik mot kulturnämnd som hävdat motsatt upp-
fattning och på grund därav — samt till följd av formella handlägg-
ningsfel — betagit enskild hans grundlagsenliga rätt att utan dröjs-
mål ta del av i registret lagrad information 90/91:400
-kritik mot skolchef för underlåtenhet att registrera till skolstyrelsen
ställd handling, som kommit skolchefen tillhanda 90/91:417
-avgiftsbeläggning av televerkets nummerupplysning 89/90:343
- utlämnande av uppgifter ur allmänna handlingar till massmedierna
89/90:371
-en begäran om utlämnande av allmän handling har onödigt fördröjts
89/90:373
-dröjsmål med utlämnande av sjukjournal till följd av ordinarie
handläggares frånvaro 89/90:37
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
434
-ärende angående utlämnande av kopior av patientjournal innefattar
myndighetsutövning 89/90:378
-kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande av
allmän handling på stället m.m. 89/90:392
-fråga om skyldighet att efter expeditionstidens utgång per telefon
lämna ut uppgift ur allmän handling 89/90:397
-fråga om offentlighetsprincipen innefattar rätt för enskild medborga-
re att närvara vid postsorteringen hos en myndighet 89/90:398
-fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur
allmänna handlingar för att besvara enkät 89/90:399
-regeringsrättens rutiner för handläggning som första instans av ären-
den om utlämnande av allmän handling har mot bakgrund av
domstolens ställning som slutinstans i dylika ärenden ansetts godtag-
bara 90/91:130
-samtycke till utlämnande av uppgifter i barnavårdsärende m.m.
90/91:366
-skyldighet att lämna uppgifter ur allmän handling per telefon —
sökanden hänvisad göra personligt besök på myndigheten 90/91:382
-utlämnande av patientuppgifter från psykiatriska kliniker till forsk-
ningsregister 90/91:383
-beslut med fullföljdshänvisning i fall då vägran att utlämna grundats
på bedömningen, att begärd handling ej förvarades hos myndigheten
90/91:391
-stadsbiblioteks datorbaserade låntagarregister har konstaterats vara
allmän handling. Kritik mot kulturnämnd som hävdat motsatt upp-
fattning och på grund därav — samt till följd av formella handlägg-
ningsfel — betagit enskild hans grundlagsenliga rätt att utan dröjs-
mål ta del av i registret lagrad information 90/91:400
-ansökningshandlingar och intresseanmälningar avseende chefstjänst
vid centralt ämbetsverk, vilka under ärendets beredning förvarades
inlåsta i kassaskåp 90/91:409
-av myndighet fört datoriserat prenumerantregister, innehållande så-
väl sekretessbelagda som offentliga uppgifter 90/91:412
-dröjsmål med utlämnande av kopia av betyg bl.a. beroende på att
syftet med begäran efterforskats 90/91:421
-fråga om vid vilken tidpunkt en inom länsstyrelse framställd och
sedermera till regeringen avgiven rapport kunde anses upprättad
enligt 2 kap. 7 § TF 90/91:425
-fråga om lämpligheten att i behandlingsjournalen för intagen i
kriminalvårdsanstalt göra anteckning om resultat av tagna HIV-prov
89/90:105
- fråga om sekretess och postöppning vid ett LVM-hem 89/90:264
- sekretessen har åsidosatts i lokal samrådsgrupp 89/90:363
- inte olagligt men olämpligt att i ett ärende om förordnande av
taxeringsnämndsordförande ta del av dennes självdeklarationer
89/90:385
-sekretess inom lokal samverkansgrupp för missbruksvård 90/91:369
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
435
Övriga frågor Redog. 1990/91;1
-användandet av automatisk databehandling inom socialtjänsten Bilaga 3
89/90:380
-fråga om markering i ADB-register av personuppgifter som omfattas
av särskild sekretessprövning, kritik mot riksförsäkringsverket
90/91:387
-fråga om nöjestillställning, till vilken c:a 4000 personer inbjudits,
bort betraktas som tillståndspliktig offentlig tillställning, tillämpning
av 9 § andra stycket och 12 § andra stycket allmänna ordningsstad-
gan 89/90:327
-motivering av yrkande i anslagsframställning 90/91:159
Arbetsmiljölagen-arbetsmiljölagen och socialtjänstlagen 89/90:213
-arbetsmiljölagen och lagen om vård av missbrukare i vissa fail
(LVM) 89/90:253
-reglering i avtal mellan skolledning, elev och elevens föräldrar av
frågor rörande ersättning för elevs skadegörelse i skolan; tillika fråga
huruvida rättsordningen medger, att eleven enligt sådant avtal ersät-
ter skadan helt eller delvis genom eget arbete; tillämpning av arbets-
miljölagens föreskrifter angående minderårigas arbete 90/91:302
-kritik mot skolchef för åtgärden att — utan att bevara kopia —
återställa originalskrivelse, innefattande framställning till skolstyrel-
sen, till avsändaren, sedan denne återkallat framställningen 90/91:417
-televerkets nummerupplysningstjänst 89/90:343
- kritik mot byggnadsnämnd för avgiftsuttag för tillhandahållande av
allmän handling på stället m.m. 89/90:392
- beslut av skolstyrelse att debitera gymnasieskolans elever kopierings-
avgift med vissa belopp per termin har förklarats strida mot lag
90/91:313
-bristande rutiner för samarbete mellan kronofogdemyndighet och
flyttningsbyrå, bristfällig dokumentation, oriktiga besked om lösen-
belopps storlek, kostnadsbeslut som felaktigt gynnat sökanden
89/90:127
-kommuns förfarande med byggnader och gods som efter avhysning
kvarlämnats på arrenderad fastighet 89/90:131
436
Avskrivning-begreppet "avskrivning" enligt uppbördslagen 89/90:137
Avstängning-kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd "befriat" lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skol-
förvaltning för passivitet 89/90:306
-av utlänning på grund av avsaknad av arbetstillstånd 89/90:67
-direktavvisning av asylsökande 89/90:80
-fråga om rätt att använda egen bandspelare vid personlig inställelse
inför taxeringsnämnd 89/90:204
-åtal mot distriktsåklagare för ändringar i protokoll 90/91:50
-upprättande av protokoll 90/91:67
- kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagan-
de partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att
jämlikt 24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärs-
skrivelsen och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
-kronofogdemyndighets dröjsmål med översändande av besvärsinlaga
till hovrätt; även fråga om ytterligare dröjsmål samt riksskatteverkets
ansvar 90/91:116
- frågor om universitets- och högskoleämbetets befogenheter att upp-
häva eller ändra lokal högskolemyndighets beslut dels vid prövning
av överklagande, dels vid utövande av ämbetets funktion som till-
synsmyndighet. Kritik mot både rättstillämpningen i enskilda fall
och ämbetets i remissvar till JO uttryckta principiella inställning
90/91:287
-sakkunnig taxeringsrevisor har fotograferat bohag vid en husrannsa-
kan som en ersättning för förvarstagande enligt reglerna om betal-
ningssäkring 89/90:187
-verkställighet; underrättelse till tredje man i visst fall, försäljning av
egendom, dröjsmål med hävande av förbudsmeddelande 90/91:122
-statsbiblioteks datorbaserade låntagarregister har konstaterats vara
allmän handling. Kritik mot kulturnämnd som hävdat motsatt upp-
fattning och på grund därav — samt till följd av formella handlägg-
ningsfel — betagit enskild hans grundlagsenliga rätt att utan dröjs-
mål ta del av i registret lagrad information 90/91:400
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
437
Biljakt-förföljande/efterföljande med polisfordon 90/91:70
Brottmål-dröjsmål med utfärdande av stämning 89/90:30
-domares ansvar för dröjsmål med expediering av beslut om rättspsy-
kiatrisk undersökning 90/91:24
-kritik mot domare som anmält partsombud till åklagare för utred-
ning av misstanke om brott 90/91:29
-fråga om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett
vid sammanträde med byggnadsnämnd beviljat bygglov skall tillåtas
gå i verkställighet 89/90:336
- förhandsgranskning av bygglovshandlingar 89/90:340
Byggnadsminnesförklaring-fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kom-
munstyrelse och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av
detaljplaneärende, dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rö-
rande byggnadsminnesförklaring 89/90:319
-fråga om underrättelseskyldighet i lovärenden 89/90:331
-fråga om fullföljdshänvisning till beslut vari fråga varit om tillämp-
ning av bestämmelser i 13 kap. 2 § plan- och bygglagen (PBL) om
fullföljdsförbud 89/90:332
-felaktig tillämpning av PBL; bygglov meddelat för uppförande av
affärsbyggnad på parkmark 89/90:337
-fråga om byggnadsnämnds förfarande vid fullgörande av kommuni-
kationsskyldighet gentemot granne i ärende om förhandsbesked
89/90:338
-handläggning av framställning där tveksamhet kan föreligga om den
avser upplysningar eller förhandsbesked 89/90:340
- kritik mot byggnadsnämnd för felaktig handläggning av ett ärende
om bygglov för tillbyggnad (cirka 50 m2) av bostadshus. Kritiken
avser att nämnden meddelade bygglov oaktat tillbyggnaden i olika
hänseenden stred mot gällande detaljplan, underlät att i ärendet höra
ägare av grannfastighet och underlät att låta utstaka tillbyggnaden
90/91:324
-kritik mot byggnadsnämnd för långsam handläggning av ett ärende
om tillstånd till byggnadsföretag. Tillika fråga om underlåtenhet av
nämnden att vidta åtgärder enligt 10 kap. 1 § beträffande byggnad,
som saknar bygglov 90/91:329
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
438
-kritik mot byggnadsnämnd för långsam handläggning (c:a 14 måna- Redog 1990/91:1
der) av ett ärende om bygglov för mindre tillbyggnad av ett bostads- Bilaga 3
hus. Den utdragna handläggningstiden har delvis orsakats av en
onödig remiss 90/91:333
-kritik mot byggnadsnämnd för underlåtenhet att till saklig prövning
ta upp av ägare till grannfastighet gjord framställning om ingripande
mot olovlig båtuppläggning 90/91:337
-den omständigheten att det ankommer på fastighetsbildningsmyndig-
heten (FBM) att underrätta sakägare om beslut av byggnadsnämnd
att vägra medgivande till avstyckning befriar inte nämnden från
skyldigheten att i egenskap av beslutsmyndighet meddela fullföljds-
hänvisning 90/91:338
-oriktig delegation hos landstingskommun av ärende om utlämnande
av allmänna handlingar 90/91:358
Delgivning-fråga om bristande delgivning av stämning och kallelse utgjort
hinder att påbörja huvudförhandling i brottmål 89/90:23
-av misstanke och av utredning enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken
89/90:23, 89/90:60
-fråga om förfarande vid underrättelse till flera klagande om länssty-
relses beslut att avslå överklagande av beslut att anta detaljplan
89/90:334
-fråga om skyldighet enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen att registrera
ansökningshandlingar och intresseanmälningar i tjänstetillsättningsä-
rende 90/91:409
-för polismästare med anledning av en av denne beslutad fingerad
poliskontroll 89/90:41
-anmälan mot domare för dröjsmål med expediering av beslut om
rättspsykiatrisk undersökning i brottmål 90/91:24
-fråga om lantbruksstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om djur-
hållning inom lantbruket (LSFS 1989:20) vad gäller pälsdjursuppföd-
ning står i överensstämmelse med djurskyddslagens och -förordning-
ens bestämmelser. Tillika fråga om rävhållning i burar över huvud
kan anses förenlig med djurskyddslagstiftningen 90/91:264
-lagen (1989:99) om försöksverksamhet med ökade kommunala befo-
genheter enligt djurskyddslagen (1988:534) har på en väsentlig punkt
befunnits oklar. Sedan JO påtalat detta och tillställt jordbruksdepar-
tementet sitt beslut i saken, har en förtydligande lagändring gjorts
90/91:279
439
Dokumentationsskyldighet-fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur
allmänna handlingar för att besvara enkät 89/90:399
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
Domare-kritik mot domare som anmält partsombud till åklagare för utred-
ning av misstanke om brott 90/91:29
- remissyttrande över Domstolarna i framtiden — en idéskiss (Ds
1989:2) 89/90:409
-dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål 89/90:30
-dröjsmål med åtalsbeslut 89/90:44
- kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s.k. blandat
besvärsmål enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-
domstolar 89/90:139
-långsam handläggning hos hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
(HSAN) 89/90:273
-långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anled-
ning av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
-långsam handläggning av ärende om tillsättning av långtidsvikariat;
även fråga om dröjsmål med att överlämna handlingarna i ärendet
till besvärsmyndighet i anledning av att tillsättningsbeslutet överkla-
gats 89/90:349
-en begäran om utlämnande av allmän handling har onödigt fördröjts
89/90:373
-dröjsmål med utlämnande av sjukjournal till följd av ordinarie
handläggares frånvaro 89/90:376
-av hovrätt att meddela beslut i mål sedan föredragning ägt rum
90/91:47
-av ledamot i djurförsöksetisk nämnd 90/91:339
Ersättning-länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förord-
ning om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla
beslut om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den
gynnade 89/90:293
-till förrättningsman för omhändertagande av återtaget gods i hand-
räckningsmål 90/91:121
440
Exekutiv försäljning Redog. 1990/91:l-innehållande av medel som enligt fördelningsprotokoll skulle tillfal- Bilaga 3
la gäldenären 89/90:126
- underrättelse om begärd försäljning. Även fråga om förrättning för
beskrivning och värdering 90/91:118
-fråga om skyldighet för myndighet att efter expeditionstidens utgång
per telefon lämna ut uppgift ur allmän handling 89/90:397
-domstols skyldighet att tillhandahålla utskrift 90/91:41
Fullföljd av talan-fråga om lämpligheten av att i fullföljdshänvisning intagits upplys-
ningar angående förvaltningslagens regler om omprövning (självrät-
telse) av beslut 89/90:160
-felaktig utformning av formulär till fullföljdshänvisning (länsstyrel-
sernas organisationsnämnd, LON) 89/90:163
- kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagan-
de partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att
jämlikt 24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärs-
skrivelsen och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
-långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anled-
ning av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
-kritik mot myndighet för att skriftlig underrättelse om överklagbart
avslagsbeslut saknade fullföljdshänvisning; tillämpning av 21 § för-
valtningslagen 90/91:412
-informell husrannsakan under sken av förhör i bostad 90/91:80
-lämplig plats för genomförande av förhör 90/91:82
Förundersökning-delgivning av misstanke och av utredning enligt 23 kap. 18 § rätte-
gångsbalken 89/90:23, 89/90:60
-dröjsmål med åtalsbeslut 89/90:44
- husrannsakan m.m. i en lokal som disponerades av en kurdisk
förening 89/90:53
-tillämpning av s.k. förundersökningsbegränsning 90/91:67
Förvaltningslagen (FL)-fråga om lämpligheten av att i fullföljdshänvisning intagits upplys-
ningar angående förvaltningslagens regler om omprövning (självrät-
telse) av beslut 89/90:160
441
~FL:s bestämmelser om kommunikation har åsidosatts i ärende angå-
ende omedelbart omhändertagande enligt lagen med särskilda be-
stämmelser om vård av unga (LVU) 89/90:251
-förekommande delegationsförbud utgör inte hinder mot att uppdrag
ges åt tjänsteman att företa prövning enligt 27 § FL 89/90:267
- kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagan-
de partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att
jämlikt 24 § jämförd med 28 § FL överlämna besvärsskrivelsen och
övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
-fråga om omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för gymna-
sieskolan) utredningsplikt enligt 7 § FL 89/90:325
-om sekretess och partsinsyn i ärenden om besökstillstånd på krimi-
nalvårdsanstalt; även om motivering av beslut 90/91:101
-fråga om onödig remiss av byggnadsnämnd 90/91:333
-kritik mot myndighet för att skriftlig underrättelse om överklagbart
avslagsbeslut saknade fullföljdshänvisning; tillämpning av 21 § FL
90/91:412
-kritik mot kammarrätt för långsam handläggning av ett s.k. blandat
besvärsmål enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-
domstolar 89/90:139
-fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den
grunden att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande om
varning 89/90:146
-fråga om förvaltningsdomstol bör sätta ut tid inom vilken en förvalt-
ningsmyndighet skall avge yttrande 90/91:111
-besvär över beslut, som endast kan överklagas i den för förvaltnings-
besvär gällande ordningen, har av kammarrätt felaktigt avvisats med
hänvisning till kommunallagens besvärstidsbestämmelser 90/91:133
-självrättelse enligt 32 § förvaltningsprocesslagen (FPL) 90/91:135
-iakttagande av tidsfrist vid prövning av ansökan om vård 90/91:138
-underlåtenhet att hålla muntlig förhandling 90/91:138
-muntlig förhandling i försäkringsrätt 90/91:249
-fråga om lämpligheten att som god man för allmänna arvsfonden
förordna samma person som varit god man enligt föräldrabalken för
den avlidne 89/90:37
-se Allmänna handlingar, Bibliotek, Objektivitet, Objektivitetsprinci-
per. Polismyndighet, Tjänstetillsättning, Tryckfrihet, Vittnesförhör,
Yttrandefrihet
-kommunaltjänstemans rätt att yttra sig i massmedia 90/91:352
-kommunalråds kritik av kommunal chefstjänsteman för att denne
skriftligen till kommunstyrelsen framfört vissa uppfattningar och
synpunkter ej otillåten inskränkning i dennes grundlagsenliga yttran-
defrihet 90/91:354
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
442
Gudstjänst . Redog. 1990/91:1
- kyrkovaktmästares möjlighet att utföra solosång vid gudstjänst; tillika Bilaga 3
fråga om ansvaret för dennas utformning 90/91:343
-enligt utsökningsbalken för utfående av flygbiljetter 89/90:136
-begäran om hämtning av värnpliktig till viss förrättning oaktat
inställelsen inte var påkallad 89/90:174
-ersättning till förrättningsman för omhändertagande av återtaget gods
i utsökningsmål 90/91:121
-dröjsmål att meddela beslut i mål sedan föredragning ägt rum
90/91:47
- i lokal som disponerats av en kurdisk förening; frågor om rättsenlig-
het och om behörighet att fatta beslut 89/90:53
- legala förutsättningar för husrannsakan enligt RB 28 kap. 1 §
89/90:187
- taxeringsrevisors medverkan som sakkunnig 89/90:187
-sakkunnig taxeringsrevisor har fotograferat bohag vid en husrannsa-
kan som en ersättning för förvarstagande enligt reglerna om betal-
ningssäkring 89/90:187
-åtal mot distriktsåklagare för ändringar i protokoll 90/91:50
-grunderna för beslut bl.a. ändamålsprincipen och genomförandet
90/91:63
- informell husrannsakan under sken av förhör i bostad 90/91:80
Huvudförhandling- hinder för huvudförhandling i mål med flera tilltalade då den
tilltalade inte delgetts stämning och kallelse 89/90:23
-fråga om förutsättningar förelegat att frångå 14-dagarsfristen i brott-
mål mot underårig 90/91:38
-kritik mot tingsrätt för att tilltalad i mål om olovlig vistelse häktats
för säkerställande av ett tidigare utvisningsbeslut 89/90:31
-kritik mot tingsrätt som dömt en tilltalad till kontraktsvård samt
förordnat att han skall kvarbli i häkte 90/91:35
- kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd, som tillsammans med
representant för fastighetsägaren utan innehavarens tillstånd berett
sig tillträde till bostadslägenhet och som därefter — utan att vilja ta
ansvar för det olagliga intrånget — lagt därvid gjorda iakttagelser till
grund för beslut enligt hälsoskyddslagen. Tillika fråga om vem som
har att besluta om råd och anvisningar enligt 18 § hälsoskyddslagen
90/91:274
443
-kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd och särskilt dess chefetjäns- Redog 1990/91 1
teman för uttalanden av innebörd, att nämnden ansåg sig kunna Bilaga 3
åsidosätta gällande reglering — avseende tillstånd enligt 7 § hälso-
skyddslagen — för att därmed framtvinga en lagändring 90/91:283
-journalister har ej rätt närvara vid vårdplaneringsmöte med patient
89/90:269
-behandlande läkares resp, smittskyddsläkares ansvar enligt smitt-
skyddslagen för en HIV-positiv patient 89/90:270
-medgivande till obduktion samt information i samband därmed
89/90:275
-socialstyrelsens åtgärder och beslut i anledning av anmälan om
inträffad olycka. Fråga bl a om socialstyrelsens kritikrätt i förhållan-
de till disciplinär påföljd och om jäv för anlitad sakkunnig 90/91:224
-en patient har utan laga stöd kvarhållits på sjukhus mot sin vilja
90/91:240
-fråga om företagsläkares skäl för att avvisa patient 90/91:242
-förbud för patient på vårdhem att ta emot besök, utfärdat av överlä-
kare på begäran av patientens gode man, tillika dotter. Fråga om
överläkare på detta sätt har haft rätt att utestänga släktingar
90/91:243
-att en offentlig arbetsgivare vid utredning och bedömning av en
anställds sätt att sköta sitt arbete kommer in på frågor som berör den
anställdes religionsutövning på arbetsplatsen kan inte anses utgöra
en kränkning av den grundlagsskyddade religionsfriheten 90/91:244
- långsam handläggning hos HSAN 89/90:273
Indrivning-Förutsättningar för konkursansökan enligt 2 kap. 9 § konkurslagen;
även fråga om en i konkursansökan åberopad fordran måste vara
förfallen 90/91:127
-underlåtenhet av rådman att pröva inhibitionsyrkande 89/90:34
JO-skyldighet att som lagman avge yttrande till JO 89/90:23
-genomförandet av förhör med polisman sedan JO remitterat ärendet
till polismyndighet för utredning 90/91:82
-JO:s tillsynskompetens 89/90:435, 90/91:429
Jäv-för god man för allmänna arvsfonden 89/90:37
-för åklagare 89/90:44
-för sakkunnig 90/91:224
444
Kommunicering Redog. 1990/9i:i-av skiftesmans kostnadsräkning i ärende hos rättshjälpsnämnd Bilaga 3
89/90:39
-kommunicering av vårdnadsutredning och förslag till yttrande
89/90:229
- förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation har åsidosatts i
ärende angående omedelbart omhändertagande enligt lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) 89/90:251
-fråga om byggnadsnämnds förfarande vid fullgörande av kommuni-
kationsskyldighet gentemot granne i ärende om förhandsbesked
89/90:338
- kritik mot länsbostadsnämnd för underlåtenhet att i ärende om
bostadsanpassningsbidrag iaktta förvaltningslagens bestämmelser om
kommunikation 90/91:161
-överskridande av myndighets kompetens genom vissa uttalanden i
tryckt skrift 90/91:144
-förutsättningar för konkursansökan enligt 2 kap. 9 § konkurslagen;
även fråga om en i konkursansökan åberopad fordran måste vara
förfallen 90/91:127
-konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m.m.
Fråga om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
89/90:415
- konsultmedverkan vid rekrytering till chefstjänster hos statlig myn-
dighet; fråga om tillämpning av grundlagsregleringen rörande all-
männa handlingar 90/91:391
-tilltalad dömd till kontraktsvård trots att förutsättningarna för sådan
påföljd inte varit uppfyllda 89/90:21
-kritik mot tingsrätt som dömt en tilltalad till kontraktsvård samt
förordnat att han skall kvarbli i häkte 90/91:35
-i kriminalvårdsanstalt intagen som hållits avskild på häkte har utan
laglig grund vägrats att ringa telefonsamtal 90/91:90
- postgranskningmedgivande av intagen på häkte ger inte rätt till
brevgranskning i vidare mån än häkteslagen föreskriver 90/91:93
-av advokat- och myndighetspost 90/91:95
445
-statens järnvägar har ansetts vara att betrakta som svensk myndighet
vid tillämpningen av bestämmelserna i KVaL 90/91:98
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
Besök-om sekretess och partsinsyn i ärenden om besökstillstånd 90/91:101
Fritidsaktiviteter-omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
Häkte-överförande till häkte 90/91:88
Innehav av personliga tillhörigheter-intagens rätt att inneha tryckta skrifter 90/91:104
-förbud för intagen att förfoga över honom tillhöriga kassettband har
inte ansetts rättsenligt 90/91:107
- bristande anteckningar om utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
-anteckning om resultat av HIV-prov i behandlingsjournal 89/90:105
-felaktiga och missvisande formuleringar i ett beslut 89/90:112
-fråga om förvaltningsdomstol bör sätta ut tid inom vilken en förvalt-
ningsmyndighet skall avge yttrande 90/91:111
-vid misstanke om att intagen innehar narkotika 90/91:99
Permission-omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:112
Sjukvård inom anstalt- underlåtenhet att informera intagen om resultat av tagna HIV-prov
89/90:111
-kritik mot kriminalvårdsanstalt som utan den intagnes samtycke
avbeställt dennes besökstid på sjukhus 90/91:109
-omfattningen av utevistelser för en långtidsdömd 89/90:95
Telefonsamtal-kritik mot handläggningen av en begäran från anhållen att få ringa
advokat 90/91:86
- intagen i anstalt som hållits avskild på häkte har utan laglig grund
vägrats att ringa telefonsamtal 90/91:90
446
Urinprovstagning , Redog. 1990/91:l
-intagen skall informeras om att det är fråga om provtagning Bilaga 3
89/90:111
-betalningsskyldighet för frigivningsutrustning 90/91:105
Kränkande eller eljest olämpligt yttrande-kommunalråds kritik av kommunal chefctjänsteman för att denne
skriftligen till kommunstyrelsen framfört vissa uppfattningar och
synpunkter ej otillåten inskränkning i dennes grundlagsenliga yttran-
defrihet 90/91:354
-av författningar: länsstyrelses kungörelse om lokal trafikföreskrift
89/90:153
-fel av länsrätt att avvisa ansökan om körkortsingripande på den
grunden att allmänna ombudet i ansökan framställt yrkande om
varning 89/90:146
-fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kom-
munstyrelse och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av
detaljplaneärende, dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rö-
rande byggnadsminnesförklaring 89/90:319
-skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke
uppfylla sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skol-
pliktiga barn får lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten
att fullgöra sina åligganden 89/90:297
-kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd "befriat" lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skol-
förvaltning för passivitet 89/90:306
-kritik mot en fakultativ kommunal nämnd — marknadsnämnd —
som vid fördelning av marknadsplatser i visst fall avvikit från den i 1
kap. 9 § regeringsformen fastlagda objektivitetsprincipen. Som sär-
skilt graverande har ansetts att nämnden synes ha tagit ovidkomman-
de hänsyn till innehållet i en tidningsartikel och därmed visat
bristande respekt för yttrande- och tryckfriheten 90/91:347
447
Medborgarskap Redog. 1990/91:1- medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap. Bilaga 3
Kritik av regelsystemet 89/90:355
Meddelarfrihet-tjänstemans rätt att uttala sig för massmedierna 90/91:144
-kommunaltjänstemans rätt att yttra sig i massmedierna 90/91:352
-värnpliktigs ersättningsskyldighet vid förlust av militär materiel i
vissa fall 89/90:169
-värnpliktiga har övats i bl.a. trädfällning på mark tillhörig militär
befattningshavare 89/90:172
-begäran om hämtning av värnpliktig till viss förrättning oaktat
inställelsen inte var påkallad 89/90:174
-handläggning av ärende om hemförlovning av värnpliktig 89/90:175
-handläggning av ärende om hemförlovning; även fråga om förutsätt-
ningar för hemförlovning mot den värnpliktiges vilja 89/90:177
-delgivning av vitsord 89/90:184
-åsidosättande av säkerhetsbestämmelser, bl.a. vid övning där spräng-
medel använts 90/91:164
-fråga om omfattningen av tillsynsmyndighets prövning enligt 38 §
miljöskyddslagen 90/91:258
Mobbning-skollednings ansvar för motverkande av pennalism och mobbning
bland elever; kritik mot skolledning för bristfällig kontroll vid en av
elevförening anordnad s.k. insparksceremoni 90/91:319
-motivering av yrkande i anslagsframställning 90/91:159
Motivering av beslut-felaktiga och missvisande formuleringar i ett beslut av kriminal-
vårdsstyrelsen 89/90:112
-i ärende om besökstillstånd på kriminalvårdsanstalt 90/91:101
-i ärende om innehav av personliga tillhörigheter på kriminalvårds-
anstalt 90/91:107
Myndighetsutövning-utlämnande av kopior av patientjournal innefattar myndighetsutöv-
ning 89/90:378
Obduktion- medgivande till obduktion samt information i samband därmed
89/90:275
448
Objektivitet Redog. 1990/91:1
-åsidosättande av regeringsformens objektivitetskrav genom vissa utta- Bilaga 3
landen i tryckt skrift 90/91:144
Objektivitetsprincipen-kritik mot en fakultativ kommunal nämnd — marknadsnämnd —
som vid fördelning av marknadsplatser i visst fall avvikit från den i 1
kap. 9 § regeringsformen fastlagda objektivitetsprincipen. Som sär-
skilt graverande har ansetts att nämnden synes ha tagit ovidkomman-
de hänsyn till innehållet i en tidningsartikel och därmed visat
bristande respekt för yttrande- och tryckfriheten 90/91:347
-fråga om nöjestillställning, till vilken c:a 4.000 personer inbjudits,
bort betraktas som tillståndspliktig offentlig tillställning; tillämpning
av 9 § andra stycket och 12 § andra stycket allmänna ordningsstad-
gan 89/90:327
-förfarandet vid omlottning av mål inom tingsrätt 89/90:30
Omprövning av beslut- kritik mot skogsvårdsstyrelse, som vid omprövning efter överklagan-
de partiellt bifallit klagandens yrkande, för dess underlåtenhet att
jämlikt 24 § jämförd med 28 § förvaltningslagen överlämna besvärs-
skrivelsen och övriga handlingar till besvärsmyndigheten 89/90:291
-kritik mot försäkringskassa som, trots begäran därom, inte prövat
om ny utredning skulle kunna utgöra skäl för ändring av tidigare
beslut i ärende angående arbetsskada 90/91:252
-i ärende om besökstillstånd på kriminalvårdsanstalt 90/91:101
Personlig integritet-kritik mot bl.a. bristfällig information i samband med genomförande
av psykologisk testning av elever i grundskolan; frågor rörande krav
på informerat samtycke samt vissa sekretessfrågor 90/91:315
-kritik mot arbetsmarknadsstyrelsen för dess handläggning av begäran
om utlämnande av utskriftskopia av ett datoriserat prenumerantregi-
ster, vars innehåll till viss del var sekretessbelagt 90/91:412
-kodning av brott i anmälan 89/90:64
-gjord av riksgäldskontoret om förfalskning av beställning av premie-
obligationer 89/90:149
449
15 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Polismyndighet Redog-disciplinansvar för polismästare med anledning av en äv denne Bilaga 3
beslutad fingerad poliskontroll 89/90:41
-fråga om överlämnande av uppgift som ankommer på polisen till
enskild (Ebbe Carlsson-affären) 89/90:65 ■ ;i.
-åtal mot polisinspektör för myndighetsmissbruk alternativt vårdslös
myndighetsutövning (underlåtenhet att frige frihetsberövade)
90/91:56
- förföljande/efterföljande med polisfordon 90/91:70
jiifiv rfoo leolijna ; jnni
Posthantering, Postsortering, Postöppning-postöppning vid ett LVM-hem 89/90:264, 90/91:220
-fråga om rätt för enskild medborgare att närvara vid postsorteringen
hos en myndighet 89/90:398
-brister i kommunstyrelses rutiner för posthantering 90/91:395
Premieobligationer- riksgäldskontorets agerande i premieobligationsaffär med förfalskade
beställningar 89/90:149
-i utsökningsmål 89/90:120
• ’ .'t: 3 / o rrb tr* c-v; Lhv intr-: -
Protokoll-domstols skyldighet att tillhandahålla utskrift av fonogram 90/91:41
-utformningen av 90/91:48
iE/Öiq : ;■ 4 .litiij ~
Psykologisk undersökning-kritik mot bl.a. bristfällig information i samband med genomförande
av psykologisk testning av elever i grundskolan; frågor rörande krav
på informerat samtycke samt vissa sekretessfrågor 90/91:315
-frågor om kränkning av religionsfriheten 90/91:244
Regeringsrätten-regeringsrättens rutiner för handläggning som första instans av ären-
den om utlämnande av allmän handling har mot bakgrund av
domstolens ställning som slutinstans i dylika ärenden ansetts godtag-
bara 90/91:130
-kritik mot skolchef för underlåtenhet att registrera till skolstyrelsen
ställd handling, som kommit skolchefen till handa 90/91:417
-medlemskap i svenska kyrkan vid förvärv av svenskt medborgarskap.
Kritik av regelsystemet 89/90:355
450
Kemiss _ Redog. 1990/91:1
-kritik mot länsstyrelse angående utformning av remiss till byggnads- Bilaga 3
nämnd med anledning av besvär över beslut av nämnden 90/91:323
Rivning-fråga om eventuellt bevarande av industribyggnad, dels hos kom-
munstyrelse och byggnadsnämnd i anslutning till handläggning av
detaljplaneärende, dels hos länsstyrelse (länsantikvarie) i ärende rö-
rande byggnadsminnesförklaring 89/90:319
- länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förord-
ning om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla
beslut om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den
gynnade 89/90:293
-i ärende om rättshjälp vid bodelning har endast den make som
beviljats rättshjälp ansetts vara part 89/90:39
- länsstyrelses ändrade bedömningsgrunder vid tillämpning av förord-
ning om ersättning till enskilda, varav följt att lika fall kommit att
behandlas olika; tillika fråga om rätt för myndighet att återkalla
beslut om ersättning, vilket grundats på oriktiga uppgifter från den
gynnade 89/90:293
-frågor om universitets- och högskoleämbetets befogenheter att upp-
häva eller ändra lokal högskolemyndighets beslut dels vid prövning
av överklagande, dels vid utövande av ämbetets funktion som till-
synsmyndighet. Kritik mot både rättstillämpningen i enskilda fali
och ämbetets i remissvar till JO uttryckta principiella inställning
90/91:287
-riksantikvarieämbetets rutiner vid samråd med länsmyndigheter i
ärenden rörande byggnadsminnesförklaring 89/90:324
-fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för
gymnasieskolan) utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels
behovet av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid
utformningen av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
-lokal samverkansgrupp inom missbruksvården 90/91:369
Service-televerkets nummerupplysningstjänst lämnar särskild service, för vil-
ken avgift får uttas 89/90:343
-fråga om myndighet varit skyldig att sammanställa uppgifter ur
allmänna handlingar för att besvara enkät 89/90:399
t 15 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Självrättelse-enligt 32 § förvaltningsprocesslagen (FPL) 90/91:135
Skadestånd-Reglering i avtal mellan skolledning, elev och elevens föräldrar av
frågor rörande ersättning för elevs skadegörelse i skolan; att eleven
enligt sådant avtal ersätter skadan helt eller delvis genom eget arbete;
tillämpning av arbetsmiljölagens föreskrifter angående minderårigas
arbete 90/91:302
-skollednings ansvar för motverkande av pennalism och mobbning
bland elever; kritik mot skolledning för bristfällig kontroll vid en av
elevförening anordnad s.k. insparksceremoni 90/91:319
-skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke
uppfylla sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skol-
pliktiga barn far lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten
att fullgöra sina åligganden 89/90:297
-kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd "befriat" lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skol-
förvaltning för passivitet 89/90:306
- beslut av skolstyrelse att debitera gymnasieskolans elever kopierings-
avgift med visst belopp per termin har förklarats strida mot lag
90/91:313
- fråga om skollednings ingripanden för att förmå elever att avstå från
planerad utgivning och spridning av tryckt skoltidning varit otillåtna
enligt tryckfrihetsförordningens föreskrifter om bl.a. förhandsgransk-
ning och utgivnings- och spridningshinder; kritik mot skolledningen
för missvisande information till eleverna om den tryckfrihetsrättsliga
regleringens innebörd 90/91:292
-felaktig förlängning av tid för utmätning av pension och dröjsmål
med återbetalning 89/90:279
-dröjsmål i flera moment i handläggningen av ett ärende hos riksför-
säkringsverket 89/90:280
-avregistrering från försäkringskassas register över inskrivna samt
innehållande av föräldrapenning och allmänt barnbidrag 89/90:282
-begäran om att bli muntligen förhörd inför socialförsäkringsnämnd
90/91:247
-omprövning av arbetsskadeärende 90/91:252
-underlåtenhet att fatta beslut i färdigutrett ärende 90/91:255
-markering i ADB-register av personuppgifter som omfattas av sär-
skild sekretessprövning 90/91:387
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
452
Socialtjänsten Socialtjänstlagen (SoL) Handläggning av ärende:-brister i handläggning av ärende om ekonomisk hjälp 89/90:216
-samråd vid upprättande av behandlingsplan samt fråga om bistånd
till underårig utan vårdnadshavares samtycke 89/90:219
-socialnämnds uppgifter i hittebarnsfall 89/90:223
- kommunicering av vårdnadsutredning och förslag till yttrande
89/90:229
- handläggning av ärende ang. adoption av barn med utländsk här-
komst 89/90:231
-polisregisterutdrag betr, sambo far inhämtas i en vårdnadsutredning
89/90:234
-handläggning av ärende ang. dödsboanmälan 90/91:190
-i anslutning till föreliggande misstanke om sexuellt övergrepp mot
barn uppkomna frågor om vårdnadsutrednings genomförande,
barnpsykiatrisk utredning m.m. 90/91:192
-Projekt Sjö — alternativa insatser för unga lagöverträdare 90/91:168
Omsorger om äldre människor-omsorgen om de äldre som har psykiska funktionsnedsättningar
89/90:207
-skyddsombud har stängt biståndsberättigads hem som arbetsplats;
fråga om socialtjänstlagen vid konflikt skall ges företräde framför
arbetsmiljölagen 89/90:213
-underrättelse till anhörig då en boende i servicehus förs till sjukhus
90/91:188
-hemtjänstens i Solna kommun insatser för en handikappad man
90/91:177
-bistånd till uppehälle i form av rekvisition 90/91:182
-delgivning av beslut i biståndsärende 90/91:184
- besvärshänvising då bistånd meddelats enligt 5 § SoL sedan tillämp-
ning av 6 § SoL övervägts 90/91:185
- register inom socialtjänstlagen 89/90:238
-om rätt och skyldighet för föreståndare för ett hem för vård eller
boende att lämna länsstyrelse begärda upplysningar eller synpunkter
i ett tillsynsärende 89/90:245
-dom i Europadomstolen har ingen normerande verkan. Flyttnings-
förbud far inte användas som en permanent åtgärd 90/91:186
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
453
- kritik mot socialstyrelsen för brister i tillämpningen av förvaltnings-
lagens bestämmelser vid handläggning av ansökan om statsbidrag
90/91:199
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)-även sedan socialnämnd begärt polishandräckning enligt LVU kvar-
står hos nämnden det övergripande ansvaret för att åtgärden genom-
förs 89/90:248
-underlåten kommunicering i ärende om omedelbart omhändertagan-
de enligt LVU 89/90:251
-förordnande av länsrätt om omedelbar verkställighet i mål enligt
LVU innebär i realiteten att ett redan verkställt omhändertagande
fastställs 89/90:253
-arbetsmiljölagen och LVM 89/90:253
-om sekretess och om postöppning vid ett LVM-hem 89/90:264
-om förordnande av offentligt biträde 90/91:138
-innebörden av substitution enligt rättshjälpförordning 90/91:138
-underlåtenhet att hålla muntlig förhandling 90/91:138
-iakttagande av tidsfrist vid prövning av ansökan om vård 90/91:138
- missbrukare inom Stockholms län har inte kunnat beredas vård till
följd av otillräckliga resurser 90/91:204
-överläkares kvarhållningsrätt enligt 24 § tredje stycket LVM
90/91:218
-tvångsmedel och censur vid LVM-hem 90/91:220
-dom, som far till följd att någon skall överföras till visst vårdhem,
bör tillställas ledningen för detta 90/91:223
-utfärdande av 90/91:61
Stämning-dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål 89/90:30
Taxeringsnämnd-fråga om rätt att använda egen bandspelare vid personlig inställelse
inför taxeringsnämnd 89/90:204
-kritik mot en bolagsrevisor intagen i revisionspromemoria rörande
bolaget 89/90:187
-revision av ett bolag har inletts i samband med husrannsakan
avseende andra bolag 89/90:187
454
Tillsyn- långsam handläggning av besvärsärende, vilket av besvärsprövande
myndighet (UHÄ) sammanblandats med ett av myndigheten i anled-
ning av besvären igångsatt tillsynsärende 89/90:317
-frågor om universitets- och högskoleämbetets befogenheter att upp-
häva eller ändra lokal högskolemyndighets beslut dels vid prövning
av överklagande, dels vid utövande av ämbetets funktion som till-
synsmyndighet. Kritik mot rättstillämpningen i enskilda fall och
ämbetets i remissvar till JO uttryckta principiella inställning
90/91:287
-remissyttrande över departementspromemorian (Ds 1988:32) Myn-
dighetsmissbruk 89/90:403
-långsam handläggning av ärende om tillsättning av långtidsvikariat;
även fråga om dröjsmål med att överlämna handlingarna i ärendet
till besvärsmyndighet i anledning av att tillsättningsbeslutet överkla-
gats 89/90:349
-konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala chefstjänster m.m.
Fråga om förfarandets förenlighet med offentlighetsprincipen
89/90:415
-en myndighet kan inte undandra sig ansvar för sina uttalanden,
beslut eller åtgärder genom att klä dem i den tryckta skriftens dräkt
90/91:144
-tjänstemans rätt att skriva debattartiklar 90/91:144
- kritik mot en fakultativ kommunal nämnd — marknadsnämnd —
som vid fördelning av marknadsplatser i visst fall avvikit från den i 1
kap. 9 § regeringsformen fastlagda objektivitetsprincipen. Som sär-
skilt graverande har ansetts att nämnden synes ha tagit ovidkomman-
de hänsyn till innehållet i en tidningsartikel och därmed visat
bristande respekt för yttrande- och tryckfriheten 90/91:347
-vittnesförhör med journalist angående meddelares identitet m.m.
89/90:36
-ärenden rörande utgivningsbevis för periodisk skrift har med hänsyn
till de tryckfrihetsrättsliga aspekterna ansetts böra generellt behand-
las med förtur 90/91:156
-fråga om skollednings ingripanden för att förmå elever att avstå från
planerad utgivning och spridning av tryckt skoltidning varit otillåtna
enligt tryckfrihetsförordningens föreskrifter om bl.a. förhandsgransk-
ning och utgivnings- och spridningshinder; kritik mot skolledningen
för missvisande information till eleverna om den tryckfrihetsrättsliga
regleringens innebörd 90/91:292
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
455
-skrivelse, som personalen på en sjukvårdsavdelning på eget initiativ
sänt till länssjukvårdsnämnden, var inte att betrakta som en s.k.
internpromemoria, utan som en utifrån inkommen och därmed
allmän handling 90/91:372
-diarieföring vid förtroendenämnd m.m. 90/91:373
-underlåtenhet att diarieföra inkommen handling — även fråga om
sekreterares förteckning över vissa inkomna handlingar är att anse
som register i sekretesslagens mening 90/91:375
-inkommen handling ej diarieförd — fråga också om när skrivelse
från tjänsteman till förvaltningsmyndighet blir att anse som inkom-
men eller upprättad och därmed allmän handling 90/91:378
-underlåtenhet att registrera brev 90/91:380
-registrering av anonym skrift 90/91:381
Tystnadsplikt-kan en präst befria sig från sin tystnadsplikt genom att lämna sin
prästtjänst i svenska kyrkan? Frågan besvarad nekande 89/90:360
-för lärare rörande uppgift om elev i skolpsykologisk undersökning
90/91:315
-fråga om förutsättningar förelegat att frångå 14-dagars fristen för
hållande av huvudförhandling i brottmål mot underårig 90/91:38
-begreppet "avskrivning" enligt uppbördslagen 89/90:137
Utbildning-skolkonflikten i Drevdagen. Skolmyndigheter som har ansetts icke
uppfylla sina lagenliga skyldigheter, vad gäller ansvaret för att skol-
pliktiga barn far lagstadgad utbildning, har erinrats om skyldigheten
att fullgöra sina åligganden 89/90:297
-kritik — sedan förundersökning inletts men senare nedlagts — mot
rektor vid gymnasieskola, som utan författningsstöd "befriat" lektor
från undervisningsskyldighet; även kritik mot skolstyrelse och skol-
förvaltning för passivitet 89/90:306
-fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för
gymnasieskolan) utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels
behovet av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid
utformningen av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
-fråga om skollednings ingripanden för att förmå elever att avstå från
planerad utgivning och spridning av tryckt skoltidning varit otillåtna
enligt tryckfrihetsförordningens föreskrifter om bl.a. förhandsgransk-
ning och utgivnings- och spridningshinder; kritik mot skolledningen
för missvisande information till elever om den tryckfrihetsrättsliga
regleringens innebörd 90/91:292
Redog. 1990/91:1
Bilaga 3
456
-reglering i avtal mellan skolledning, elev och elevens föräldrar av Redog 1990/91'1
frågor rörande ersättning för elevs skadegörelse i skolan; tillika fråga Bilaga 3
huruvida rättsordningen medger, att eleven enligt sådant avtal ersät-
ter skadan helt eller delvis genom eget arbete; tillämpning av arbets-
miljölagens föreskrifter angående minderårigas arbete 90/91:302
- beslut av skolstyrelse att debitera gymnasieskolans elever kopierings-
avgift med visst belopp per termin har förklarats strida mot lag
90/91:313
-kritik mot bl.a. bristfällig information i samband med genomförande
av psykologisk testning av elever i grundskolan; frågor rörande krav
på informerat samtycke samt vissa sekretessfrågor 90/91:315
-skollednings ansvar för motverkande av pennalism och mobbning
bland elever; kritik mot skolledning för bristfällig kontroll vid en av
elevförening anordnad s.k. insparksceremoni 90/91:319
-avvisning på grund av avsaknad av arbetstillstånd 89/90:67
-direktavvisning av asylsökande 89/90:80
Utmätning-kundfordringar ej utmätta 89/90:119
-handläggning av ett mål om utmätning rörande ett mindre belopp;
prioritering 89/90:120
-löfte om utmätningsfrihet 89/90:125
-felaktig förlängning av tid för utmätning av pension och dröjsmål
med utbetalning 89/90:279
-underrättelse om förrättning i bankfack samt förteckning över därvid
anträffad egendom 90/91:112
-fråga om dels omfattningen av myndighets (intagningsnämnd för
gymnasieskolan) utredningsplikt enligt 7 § förvaltningslagen, dels
behovet av samråd mellan skolledning och intagningsnämnd vid
utformningen av behörighetsgivande utbildning 89/90:325
-kronofogdemyndighets behörighet att handlägga utsökningsmål, som
överlämnats till myndigheten av annan kronofogdemyndighet
89/90:115
- initiativärende angående debiteringslängder och liknande omedelbart
verkställbara exekutionstitlar 89/90:118
-se även Avhysning, Exekutiv försäljning, Handräckning, Utmätning
Val-valinformation till invandrare som lämnats av landstingskommun
har kritiserats 90/91:362
457
vne Redog. 1990/91:1
-kritik mot miljö- och hälsoskyddsnämnd för utformningen av vissa Bilaga 3
vitesförelägganden 90/91:270
-under förundersökning med journalist angående meddelares identi-
tet m.m. 89/90:36
Y r kesinspektionen-förhandsgranskning av bygglovshandlingar 89/90:347
Yttrandefrihet- kritik mot en fakultativ kommunal nämnd — marknadsnämnd —
som vid fördelning av marknadsplatser i visst fall avvikit från den i 1
kap. 9 § regeringsformen fastlagda objektivitetsprincipen. Som sär-
skilt graverande har ansetts att nämnden synes ha tagit ovidkomman-
de hänsyn till innehållet i en tidningsartikel och därmed visat
bristande respekt för yttrande- och tryckfriheten 90/91:347
-kommunaltjänstemans rätt att yttra sig i massmedierna 90/91:352
-kommunalråds kritik av kommunal chefstjänsteman för att denne
skriftligen till kommunstyrelsen framfört vissa uppfattningar och
synpunkter ej otillåten inskränkning i dennes grundlagsenliga yttran-
defrihet 90/91:354
-mot distriktsåklagare för urkundsförfalskning 90/91:50
-mot polisinspektör för myndighetsmissbruk alternativt vårdslös myn-
dighetsutövning (underlåtenhet att frige frihetsberövade) 90/91:56
-fråga om rätt för myndighet att återkalla beslut om ersättning, vilket
grundats på oriktiga uppgifter från den gynnade 89/90:293
-länsbostadsnämnd har överskridit sina befogenheter genom att med
anledning av en skrivelse från vederbörande förmedlingsorgan åter-
kalla ett för enskild part gynnande beslut om bostadsanpassningsbi-
drag 90/91:161
-ersättning till förrättningsman för omhändertagande av återtaget gods
i handräckningsmål 90/91:121
458
The Swedish Parliamentary Ombudsmen
Report for the period 1 July 1989 to 30 June 1990During the period covered by the report, the following have held
office as Parliamentary Ombudsmen: Mr Claes Eklundh, who is Chief
Parliamentary Ombudsman, Mr Anders Wigelius, Mrs Gunnel Norell
Söderblom and Mr Hans Ragnemalm. On 8 June 1990 the Riksdag
accepted the resignation of Mr Wigelius from the post of Parliamen-
tary Ombudsman, to take effect on 15 September. On 12 June Mr Jan
Pennlöv, then Chief Judge of a district court, was elected Parliamen-
tary Ombudsman, to take up the post on 15 September.
Mr Eklundh has supervised the courts of law, the public prosecu-
tion service and the police, while Mr Wigelius has dealt with matters
concerning the prisons, taxation, immigration and the execution of
judgments. Mrs Norell Söderblom has supervised the field of social
welfare, public health and social Insurance. Mr Ragnemalm, finally,
has been responsible for supervision of the administrative courts, the
armed forces, building and construction, education and all aspects of
civil administration not supervised by other Ombudsmen.
During the year, 3,688 new cases were registered with the Ombuds-
men; 3,477 of them were complaints received (an increase of 622 over
the previous year) and 176 were cases initiated by the Ombudsmen
themselves on the basis of newspaper reports or observations made
during inspections, or on other grounds. The remaining cases related
to organizational matters.
It should be noted that the schedule below shows cases concluded
during the period, not all complaints lodged.
This summary describes some of the cases dealt with by the Om-
budsmen.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
459
Schedule of cases initiated by the Ombudsmen and concluded during theperiod 1 July 1989— 30 June 1990
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
Activity concerned
Result
Closed
without
final
criticism
Admonitions
or other
criticism
Prosecutions
or discipli-
nary pro-
ceedings
Proposals Total
to Parlia-
ment or the
Govern-
ment
Courts.................. 1 1 1 3
Public prosecutors......... 1 1
Police authorities.......... 7 14 2 23
Armed forces............. 1 1
Prison administration...... 1 I
Social welfare............ 4 4 8
Medical care............. 4 4
Execution ofjudgments .... 1 1
Taxation................ 3 2 5
Miscellaneous............ 17 103 120
Total 38 125 3 1 167
Schedule of complaint cases concluded during the period 1 July 1989-30 June 1990|
Activity concerned |
Dismissed |
Referred |
No criti- |
Admoni- |
Prosecu- |
Proposals |
Total |
|
Courts .................... |
128 |
1 |
155 |
14 |
298 | ||
|
Public prosecutors............ |
45 |
1 |
102 |
12 |
160 | ||
|
Police..................... |
102 |
1 |
192 |
26 |
2 |
1 |
324 |
|
Armed forces ............... |
10 |
12 |
3 |
25 | |||
|
Prison administration......... |
90 |
226 |
41 |
2 |
359 | ||
|
Social welfare............... |
62 |
46 |
307 |
72 |
487 | ||
|
Medical care................ |
79 |
15 |
103 |
16 |
213 | ||
|
Social insurance............. |
33 |
2 |
91 |
13 |
139 | ||
|
Labour market etc............ |
36 |
1 |
28 |
7 |
72 | ||
|
Planning................... |
67 |
22 |
12 |
101 | |||
|
Execution ofjudgments ....... |
33 |
1 |
52 |
20 |
106 | ||
|
Local government............ |
66 |
34 |
7 |
107 | |||
|
Communications............. |
64 |
5 |
43 |
17 |
129 | ||
|
Taxation................... |
74 |
5 |
100 |
29 |
208 | ||
|
Education, culture, State Church . |
39 |
1 |
37 |
13 |
90 | ||
|
Agriculture, environmental | |||||||
|
protection, public health ..... |
57 |
51 |
15 |
123 | |||
|
Civil service................ |
53 |
1 |
54 |
9 |
117 | ||
|
Access to ofFicial documents .... |
31 |
70 |
62 |
163 | |||
|
Miscellaneous............... |
73 |
1 |
83 |
15 |
172 | ||
|
Complaints outside jurisdiction | |||||||
|
and complaints of obscure | |||||||
|
meaning................. |
98 |
98 | |||||
|
Total |
1248 |
81 |
1 754 |
403 |
2 |
3 |
3491 |
460
Ordinary courts of law
Criticism of a judge who reported the representative of a litigantto the public prosecutor on suspicion of a crinitnal offence
A man who was representing his wife in a real estate case submitted a
complaint to the Parliamentary Ombudsman against the district court
judge who heard the case. The reason for the complaint was that the
judge had reported him to the public prosecutor for an investigation
of whether he had committed forgery. The background was as follows.
In a hearing before the court, the man had produced a map bearing
certain marks. The map originated from a study carried out long
before by a surveyor. During the proceedings, the judge conceived the
suspicion that the map was falsified, and pointed this out. The
following day the man submitted a letter in which he explained why
the map had come to be incorrect. The judge, however, reported the
matter to the public prosecutor and a preliminary investigation was
started. Just over a year later, a district prosecutor decided not to
institute proceedings against the man, as it could not be proved that an
offence had been committed. After the judge had contacted a superior
prosecutor, the case was reviewed by the director of the public
prosecution authority, but the earlier decision was not changed. In the
course of the Ombudsman’s inquiry, a statement was requested from
the district court concerned. By way of explanation, the judge in
question stated, inter alia, that the map had admittedly been of no
significance in the case he was hearing, but that it was important in
principle, in order to safeguard confidence in documents submitted to
the courts as evidence, that if such a document was found to be
falsified an investigation should be carried out to establish whether any
criminal offence had been committed. As regards the decision not to
prosecute the man, he had considered the wording of it to constitute a
remarkably casual dismissal of a matter referred to the prosecutor by a
court. The chief judge of the district court, for his part, expressed the
view that the judge could not reasonably be criticized for reporting the
matter to the prosecution authority, even if he had thereby placed
himself in a position in which his impartiality could be challenged.
In his assessment of the case, the Chief Parliamentary Ombudsman,
Mr Eklundh, began by pointing out that no legal provisions existed
which imposed a general duty on an authority to report a suspicion of
crime to the police or public prosecutor, but that, equally, there were
no rules which generally prevented an authority from doing so.
Information subject to restricted access, however, could only be made
available under certain specific conditions, which were set out in Ch.
14, Sect. 2 of the Secrecy Act: among other things, that a prison
sentence could be imposed for the offence concerned, and that the
offence could be expected to give rise to some other penalty than a
fine. Mr Eklundh went on:
‘From the legislative material underlying this provision ... it emerges
that the decision whether or not to release information must be made
in the light of the circumstances of the individual case. Account may,
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
461
for example, be taken of the seriousness of the offence and the strength
of the suspicions. It is stressed that the information made available
must be as reliable and concrete as possible. Another circumstance
that may be of importance is which specific authority is involved. It is
pointed out for example that, in order to maintain confidence in the
judicial system, it is important for the courts to show restraint in
releasing information about crimes which has emerged from the
judicial process ...
‘The particulars which I.N. supplied to the prosecution authority
when he made his report were admittedly public. However, there can
be no doubt that the general arguments put forward in the material
underlying the cited provision of the Secrecy Act are equally appli-
cable to information to which access is not restricted. Clearly, the need
for a court to be seen to be impartial and independent of other
authorities is equally great whether the information made available is
subject to secrecy or accessible to the public. In my view, the under-
lying legislative material expresses the general position held by Parlia-
ment and the Government, namely that concern for the integrity of
the court system requires that a court should only report a person on
the basis of a suspicion of crime that has arisen during court pro-
ceedings in very exceptional cases and after careful deliberation. If, as
in this case, a court reports a matter to the public prosecutor in the
course of a trial, on the basis of evidence produced by one party, this
will clearly be perceived as the court taking up a position favouring
the other party. Such action, moreover, gives the impression that the
court wishes to assume a crime-fighting role and that it gives that role
priority over its task of dealing with the case before it.
‘It should, rather, be up to the parties to legal proceedings and their
representatives, in the first instance, to see to it that any suspicions of a
criminal offence that may arise during those proceedings are investi-
gated. If, for example, perjury is suspected, action will normally be
taken by one of the parties — in criminal cases, the prosecutor — to
ensure that an investigation is carried out. In the normal situation, the
court’s role should be confined to hearing and deciding the case in
which such suspicions may have arisen. If a court considers that a
witness’s testimony is inaccurate or written evidence is not genuine, it
should take this into account in arriving at its decision on the case
before it. In the majority of cases, however, it should go no further
than that. This view probably prevails to an overwhelming extent
within the courts as well.’
Finally, Mr Eklundh pointed out that the judge had not had any
basis for ‘finding’ that the map was falsified and that, for that reason
too, his action had clearly been inappropriate. Although his inquiry
had not established with certainty whether the decision not to prose-
cute had been reviewed solely because of the judge’s actions, the Chief
Parliamentary Ombudsman was of the opinion that, for the same
reasons as applied regarding the original referral of the matter to the
prosecutor, the judge should not have taken any action at all.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
462
Public prosecutors and the police
Proceedings against a district prosecutor for forgeryA complaint was submitted to the Parliamentary Ombudsman, ques-
tioning the basis for coercive measures which had been decided on by
district prosecutor S. during a trial. After initial inquiries had been
made, the suspicion arose that the prosecutor may have committed a
criminal offence. Following a preliminary criminal investigation, Par-
liamentary Ombudsman Mr Wigelius decided on 11 June 1986 that S.
should be prosecuted for forgery of documents. S. denied the charge.
The case was eventually heard in three courts. The Supreme Court
delivered judgment on 16 November 1989.
The prosecution case against S. for forgery, as presented in the
Supreme Court, was as follows.
In the course of a trial at Sollentuna District Court, in which P.
faced charges including gross sexual abuse of a minor, it emerged that
he was in possession of two diaries kept by his daughter N. On 6
December 1984, district prosecutor S. of Sollentuna Public Prosecu-
tion District decided, in her capacity as leader of the preliminary
investigation, that a search of P.’s person and belongings should be
carried out to find the diaries. The search was carried out in the
District Court building. The following day S. decided to seize the
diaries and on 10 December 1984 she entered confirmation of that
decision in the record of the seizure. Det. Sgt. H. of Sollentuna Police
District drew up a record of the search of P.’s person and belongings.
Det. Insp. B. of Märsta Police District assisted S. in drawing up the
record of the seizure.
In a statement to the Parliamentary Ombudsman dated 3 May 1985,
S. supplied untrue information concerning the grounds for her deci-
sion to take these coercive measures. In connection with the submis-
sion of her statement, she falsely amended the records drawn up by H.
and B. by deleting the suspected offences stated there — ‘gross unlaw-
ful sexual intercourse with offspring’ in the record of the search and
‘assault and unlawful sexual intercourse with offcpring’ in the record
of the seizure — inserting the word ‘theft’ in both records and, in each
one, as regards the purpose of the measures taken, putting a cross in
the box for ‘search for objects which someone may have been deprived
of as the result of an offence’. As evidence of the reasons for her
action, S. appended to her statement to the Ombudsman photocopies
of correspondingly altered photocopies of the search and seizure
records.
S. also arranged for the same aiterations to be made to the copy of
the seizure record retained by the Märsta police authority.
These steps were taken by S. in the course of her duties, the
prosecution claimed, with the purpose of concealing the real reasons
for the decisions on coercive measures taken by her. They involved a
risk from the point of view of evidence.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
463
The Supreme Court found S. guilty of the lesser offence of tamper-
ing with documents and fined her.
An issue of fundamental interest in this case was whether the
records which were retained by the prosecution authority could be
regarded as documents in the sense intended in the Criminal Code. In
both cases they consisted of the second page of a set of forms used
widely within the police and prosecution authorities. The first page of
each set was the copy kept by the police authority. The records of the
coercive measures taken had been drawn up on the undivided sets,
after which the individual sheets had been separated. The aiterations at
issue had been made subsequently.
The Supreme Court ruled that the prosecution authority’s copies
were documents in their own right and not simply carbonless copies of
documents. This meant that they could only properly have been
amended in such a way as to make it clear that the aiterations were
made at a later date. The district prosecutor had not done this.
However, in the view of the Supreme Court, the offence committed by
S. could be regarded as a minor one, especially as the aiterations
which she had made or arranged to have made in the records reflected
the real grounds for the coercive measures taken.
Mr Eklundh announced decisions in June 1990 on ten different cases
relating to ‘car chases’, i.e. situations in which the police had attemp-
ted, over more than just a short distance, to catch up with and stop a
fugitive vehicle. In all the cases, the Chief Ombudsman found there
were grounds for criticizing the action of the police. He made a
number of general points in his decisions.
‘To enable them to perform their role of combating crime and
maintaining public order and safety, the police have been given
unique powers. These include the right, under certain circumstances,
to use force against individuals and property. “Car chases” — i.e.
attempts to catch up with and stop a vehicle that is attempting to
escape, involving travel over more than just a short distance —
typically entail so great a risk of damage or injury that it is natural to
assess such action on the basis of the principles governing the use of
force generally by the police. It should be emphasized, however, that
car chases in fact normally entail much greater risks to outside
individuals than other measures involving the use of force. Even when
a car chase only causes material damage, the brunt of it is often borne
by a person not directly involved — e.g. the owner of a stolen vehicle.
‘Attempts to stop a fugitive vehicle, like other instances of police
use of force, involve a conflict between various opposing interests. On
the one hand, there is the public interest in the police fighting crime
and maintaining public order and safety. On the other, there is regard
both for the person against whom the police action is directed and for
people not directly involved, who may be put at risk by that action.
The importance of catching a fugitive driver must always be weighed
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
464
against these opposing interests and subordinated to the principles that Redog 1990/91'1
apply to all forms of intervention by society against individuals. The Bilaga 4
most important principles here are that the action must actually be
necessary and that it must be in reasonable proportion to the benefits
to be gained from it.
‘It is not possible, other than in very general terms, to lay down when
it is justifiable to give Chase. Rather, the question must be decided in
the light of the circumstances of each individual case. We must of
course accept the pursuit of a person who, in view of his criminal
actions or for some other reason, can be regarded as representing a
danger to the life or health of others, as long as the risks of pursuing
him are in reasonable proportion to the public interest in his being
arrested or taken into custody.
‘An obvious criterion in assessing whether a fugitive driver should
be pursued and stopped, therefore, is what offence he is suspected of
committing or what other special circumstances provide a basis for
intervening. If the circumstances are not such as to justify any other
action by the police, in the event of the vehicle being stopped, than a
check on the identity of the driver and an on-the-spot interview, then
in my opinion such far-reaching steps as a car chase should in
principle never be taken. The police must not, for example, pursue
someone simply for failing to stop in response to a police officer’s
signal or on suspicion of a road traffic offence punishable only by a
fine. In such cases, the public interest in taking action against an
offender cannot be considered to offset the dangers generally associated
with a chase.
‘This does not mean that the police must refrain from making any
attempt to stop a driver who fails to stop for a traffic check. It must
normally be accepted that an attempt is made, immediately after such
an occurrence, to catch up with and stop the vehicle concerned.
However, if that attempt is not immediately successful, it must be
abandoned. In other words, a driver could in such cases only be
pursued over a very short distance.
‘On the other hand, if there is a legal basis for depriving the fugitive
driver of his liberty, e.g. by arresting him or taking him into custody
under the provisions of the Police Act, pursuit of a vehicle in the
proper sense of the expression can be accepted. Even then, though, an
assessment must be made as to whether such action can be considered
defensible in the light of all the relevant circumstances. These circum-
stances must be continuously assessed, and the chase must be aban-
doned as soon as the risk of injury or damage becomes too great.
‘It must be underlined that, to justify the pursuit of a vehicle, a
suspicion of crime must be based on concrete circumstances carrying
sufficient weight. A refusal by a driver to stop in response to a signal
from a police officer does not automatically mean that there is reason
465
to suspect the driver of committing an offence for which he could be
arrested; additional information must be available which supports such
a suspicion. Nor does a general awareness of a certain individuaTs
criminal way of life, in itself, justify giving chase. Even in cases where
the reason for pursuing a vehicle is that the driver is judged to be
dangerous, there must similarly be some specific, tangible circum-
stance on which that judgement is based.
‘I would like to add that action such as attempting to force a
pursued vehicle off the road, or deliberately colliding with and damag-
ing it to prevent it from continuing, should only be taken in excep-
tional cases. The reason for this is of course primarily the risk of
personal injury, but where the vehicle concerned has been reported
stolen, there is also the legitimate interest of the owner in recovering
his vehicle intact.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
Tf several mobile units are involved in pursuing or following a
vehicle, the operation needs to be actively directed and co-ordinated.
This should normally be done by the headquarters duty officer, who
has overall responsibility for outside operations in the district. It is up
to him to decide, among other things, what resources can be spared for
the task.
‘In my opinion, the duty officer must, as soon as a vehicle pursuit
has come to his knowledge, decide in the first instance whether the
suspicion of crime or other relevant circumstances actually justify the
police giving chase. If he judges that the pursuit should continue, his
next task will be to decide the total police deployment required. It
appears to be common for police officers to join in chases on their
own initiative, which may result in events getting out of control, as
well as depriving the district of resources needed for other urgent
work. It is therefore important for the duty officer to redirect any
patrols that are better needed elsewhere.
‘The most important role of the duty officer in this context, how-
ever, is to decide when the risks involved in a chase are so great that it
should be discontinued ... Experience shows that police officers actual-
ly participating in the pursuit of a vehicle find it difficult to set a limit
to their involvement themselves. By contrast, it may be assumed that
the duty officer’s assessment in this respect will not be coloured by the
tension of the chase in the way that the judgement of the police
officers directly involved might be.
‘To enable the duty officer to fulfil his responsibility for directing
operations, the police officers pursuing a vehicle must continuously
report back on the situation. Their reports must naturally provide the
duty officer with sufficient facts on which to base his decisions. If the
police officers concerned have given the duty officer a correct picture
of what is happening, responsibility for ensuring that their action is in 455
accordance with existing regulations must in principle be considered
to have passed to the duty officer. An order to abandon the pursuit or Redog 1990/91’1
following of a vehicle must naturally be obeyed at once, whatever Bilaga 4
assessment the police officer in the field may make of the situation.’
HiKXi bf. hf,i* i: <t..:iiW /iob.ioaö ;<Hi rj
Treatment of offendersIn a number of cases, Parliamentary Ombudsman Mr Wigelius had ''
cause to comment on issues relating to the examination of letters to
inmates in remand centres or prisons.
In the case of a person remanded in custody (normally pending
trial), the rule is that any letters he writes to a Swedish authority or to
his public defence counsel are to be forwarded without examination.
Apart from this, he is permitted to send or receive letters, provided
that this does not involve a security risk or a risk of evidence being
destroyed or the investigation of his alleged offence being obstructed. If
the inmate is refused permission to send or receive a letter, the letter
concerned is to be retainéd, but may not be opened without his
consent. To make it easier to implement the rules on inspection of
letters, a person held on remand has regular opportunities to give
consent to the examination of his mail, using a form drawn up by the
National Prisons and Probation Administration. Such consent is given
by virtually every person remanded in custody.
In one case, Mr Wigelius had occasion to point out that such a
consent form must not be used as a basis for examining mail beyond
what is permitted by law. It is incorrect, therefore, to open all letters
as a matter of course. In each individuäl case, there must be a
suspicion that a particular letter contains something which could
jeopardize security at the remand centre.
As regards prison inmates, the Custodial Treatment of Offenders Act
provides that letters between an inmate and a Swedish authority or a
lawyer are to be forwarded without examination. However, if a letter
purports to be from a Swedish authority or a lawyer, but there are
reasonable grounds for suspecting that this is not the case, the letter
may be examined, provided that the matter cannot be clarified in any
other way. As regards other mail, different rules apply, depending on
the type of institution in which the inmate is detained. The more
closed the prison is, the greater are the legal powers to inspect mail.
A prisoner held in a ‘special wing’ of a closed prison complained to
the Parliamentary Ombudsman that a letter to him from a lawyer had
been opened by a wing senior officer. The letter had been handed over
by the prisoner’s fiancée during a visit. In the course of the ensuing
inquiry, the senior officer explained that, because the letter had been
brought by the inmate’s fiancée, he had felt there were grounds to
suspect that it had not been sent by a lawyer. He decided therefore to
examine the letter and did so by holding it up to a strong light source.
As it contained a bank paying-in slip for 25,000 kronor and a hand-
written note, he considered there were grounds to open it. The
467
meaning of the note was unclear to him, but he judged that the
contents of the letter would not endanger security and therefore
released the letter to the inmate.
In his decision, Mr Wigelius ruled that it had admittedly been
justifiable, in the circumstances, to be suspicious of the identity of the
sender, but that the matter had been handled incorrectly. To begin
with, the wing senior officer had no authority to decide on or
undertake an examination of the letter; such powers rested with the
prison governor. Furthermore, the senior officer had not been aware
that mail purporting to be from an authority or a lawyer could only
be examined if its origin could not be established by any other means.
Mr Wigelius went on: ‘I therefore wish to stress how important it is
that, if it is suspected that a letter has been sent by someone other than
a Swedish authority or a lawyer, an attempt is first made to ascertain
the facts without examining the letter. It is often possible to do so by
getting in touch directly with the authority or lawyer concerned.
Failing that, the matter can normally be clarified once further infor-
mation has been obtained from the inmate. Only if it can still be
suspected that the sender is not an authority or lawyer, even after these
steps have been taken, can the letter be examined.’ Finally, the prison
governor was criticized, among other things because no clear, written
instructions about inspection of letters had been issued to prison staff.
In another decision, the Chief Parliamentary Ombudsman, Mr Ek-
lundh, ruled that, for the purposes of the provisions concerning the
examination of mail in a prison, the Swedish State Railways were to be
regarded as a Swedish authority.
In 1989 a long-distance sailing project was organized for young people
with a record of crime, as an alternative form of treatment in the
framework of the Stockholm Social Services Departmenfs youth care
services. It was known as the Sea Project.
The background was as follows.
In February 1989, a working party made up of representatives of the
social services and the County Council was set up to propose urgent
measures to deal with the youth problems arising in the centre of
Stockholm. Its task was to design individual care programmes for the
young people involved. The programmes were to be planned in
consultation with the teenage boys concerned and their families.
In spring 1989, the working party presented a number of alternative
forms of care, with varying approaches. One of them was the Sea
Project, which was described as an escape-proof project involving hard
work and close, round-the-clock contact with a stable male crew on a
long-distance yacht cruise lasting six months.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
468
The project was originally devised as a means of occupying unem-
ployed young people. It combined theoretical and practical training in
navigation and seamanship with the practical application of the skills
learnt on board a sailing boat.
In June 1989 the working party presented the project, which was
divided into two stages. The first would involve sailing through north-
ern European waters. The destination for the second stage would be
determined following an evaluation and decisions by the district social
services committees concerned as to whether to continue to partici-
pate.
At the end of April 1989, the social services districts in Stockholm
were asked by the working party whether they wished to place any
young people on the Sea Project. Three district committees decided to
participate, putting down the names of a total of seven boys, two of
whom later changed their minds, however. Three boys took part from
the start, and the other two joined the project in the next few weeks.
The boys were aged 15—19. All of them had a record of offending on
a varying scale — burglary, car theft, robbery and assault.
Two leaders/tutors were chosen to be in charge of the project. The
district committees were informed of their qualifications.
The sea journey began on 7 July 1989, from a port on the Atlantic
coast of France.
The boat, a 20-ton ‘Ocean’-type cruising yacht, was fully equipped
for ocean sailing, with a radiotelephone, satellite navigation and all the
other necessary safety equipment. It set sail for the Scilly Isles, conti-
nued along the south and south-west coasts of Ireland, and then
returned via the Scillies to St Gilles in France.
The second stage of the journey, beginning in September, followed
the Atlantic coast — across the Bay of Biscay — along the coasts of
Spain and Portugal and past Gibraltar into the Mediterranean. Owing
to rough weather and exhaustion among the teenagers, it was decided
not to press ahead with the planned route and to make port in
Majorca. After four months on board, accommodation was found for
the entire crew in a borrowed house. The journey was subsequently to
have continued via Corsica or Sardinia to Greece and Turkey, before
ending in Split in Yugoslavia around the New Year. The project was
cut short, however, and after about three weeks on Majorca, the boys
returned home.
The method of care that had been chosen was widely debated in the
media. It was asked whether young lawbreakers should be ‘rewarded’
in this way. The division of responsibility for young offenders between
the social services and the prison and probation service was once again
called into question.
The debate generated a large number of complaints to the Parlia-
mentary Ombudsman. Almost all of the 16 complaints that were
received by the Ombudsman asked whether it was appropriate to
spend large sums of money to provide young people with care in a
form most closely resembling a pleasure trip.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
469
16 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 1
Because of the complaints, Parliamentary Ombudsman Mrs Norell
Söderblom decided to ask the National Board of Health and Welfare to
comment. In the light of the views expressed by the Board about the
question of safety at sea in projects of this kind, a statement was also
requested from the National Maritime Administration.
In her decision on the case, announced on 31 May 1990, Mrs Norell
Söderblom observed that the basic approach to the treatment of young
offenders was that it should be provided within the social services, and
not within the prison and probation service. This was a long-estab-
lished principle in Swedish legislation, and the case had been con-
sidered in the light of this basic premise.
The social services’ options as regards the forms of treatment they
could provide were not limited by legislation, as were those of the
prison and probation agencies. The social services were thus free to
design treatment with whatever content could best be expected to
provide the care needed by young offenders and thus to constitute a
realistic alternative to penalties within the prison and probation sys-
tem. It was therefore important that there were no restrictions on the
form or content of measures undertaken by social services agencies.
These agencies needed to have scope to try out new methods on the
basis of new findings.
It was also stressed that it was important that the social services did
not become isolated from society at large. There had to be openness
and a willingness to work with other public bodies. When new
measures were being tried out, it was necessary to provide objective
information about their purposes and design.
The provision of information was thus an important aspect of the
general work of the social services. Information about social problems
and the ways in which the social services could deal with them was of
great importance in moulding public opinion. Inadequate information
might give rise to distrust of the social services agencies’ will and
ability to meet the needs of young people without disturbing the
existing division of responsibilities between themselves and the prison
and probation service.
Mrs Norell Söderblom noted that the one-sided picture conveyed by
the media had dominated discussion of the matter. The young people
the debate had been about had increasingly come to be seen as an
isolated group, and negative expectations about them had come to
outweigh hopes of positive progress. This had been damaging not only
to the young people themselves, but also to the social services.
The young people in question here generally had difficult home
backgrounds, with inadequate relationships with parents and other
adults. During their childhood years, their encounters with public
agencies had emphasized the latter’s controlling and monitoring role.
Not least as a result of the categorization for which the media were
partly responsible, these young people saw themselves as separate from
the rest of society.
It was also pointed out in the decision that the Sea Project embraced
more than the traditional forms of care and treatment provided by the
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
470
social services. The basic idea of the project was that the young person
would participate in an activity that required him to assume responsi-
bility and co-operate with other young people and adults, as well as
offering him an opportunity to share in decision making. There was
reason to assume that the project could be beneficial to the youngsters
taking part.
A recurrent feature of the complaints received was the view that the
young offenders given the chance of taking part in the project were
being rewarded in this way and that, as a result of their criminal
behaviour, they were able to undertake a journey which few were
privileged to enjoy. Mrs Norell Söderblom conceded that she could of
course understand to some extent that arguments of this kind were put
forward. But it was important then to stress that the generally suppor-
ted view of the aims and purposes of social services in Sweden did not
really leave room for arguments of this kind based on some idea of
fairness. In contrast with those of the prison and probation service,
measures undertaken by the social services were not intended to have
any punitive or general deterrent aims, but solely to promote the
social rehabilitation of the individual.
Against the background of these overall views, Mrs Norell Söder-
blom concluded, like the National Board of Health and Welfare, that
there were no grounds for criticizing the committees that had decided
to offer young people a place on the Sea Project.
Regarding the other issues raised by the project, Mrs Norell Söder-
blom pointed out that if, as had been the case here, a district
committee wished to offer a young person the opportunity to take
part, it was up to that committee to ensure that he would be adequate-
ly supervised and looked after. This meant that it had to obtain
detailed information about the personnel who would be running the
project on board the yacht.
It was also observed that the committee remained responsible for the
young person throughout the project. In other words, the committee
not only had to satisfy itself that the personnel were suitable, but also
that they could get in touch with the committee without difficulty if
circumstances required. There needed to be workable arrangements for
returning the young person home, a factor which the committee must
take into account before accepting the planned destination.
The responsibility which the committee had for a young person also
entailed an obligation to consider whether he was mentally and
physically capable of taking part in an activity of this kind.
A committee which offered a young person a place on the project,
and was thereby formally responsible for ensuring that he received the
care and treatment he needed, also had to make sure that the necessary
requirements in terms of safety at sea were met.
In this respect, the assessment made by the National Maritime
Administration should apply. In other words, cruises of this kind
should take place in waters which were manageable from the safety
point of view, with regard to nautical conditions, sea rescue facilities,
radio Communications and co-operation between authorities. Mrs
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
471
Norell Söderblom shared the Administration’s assessment that cruises
should be confined to the summer months and to the Baltic Sea and
Scandinavian ports on the North Sea. When greater experience had
been gained, such trips could, in the manner stated by the Administra-
tion, be extended to ports along the northern coasts of Europé, as far
as ports in the north-western Mediterranean.
It also appeared to be appropriate for district committees to get in
touch with the National Maritime Administration when planning
treatment in the form of a sea journey, as suggested by that agency.
The Administration would then be able to share its expertise and
where necessary provide the advice and instructions required in speci-
fic cases. Before a committee placed a young person on a treatment
programme at sea, it should make sure that the National Maritime
Administration had been consulted.
The case gave rise to a number of other comments. Among other
things, it was pointed out that the legislation on compulsory care of
young people did not apply outside Sweden.
Finally, it was stressed that a treatment cruise of this kind must not
be an isolated phenomenon in the work of the social services with a
young person. The committee concerned had an obligation to draw up
a care plan, which should include details of how the treatment was to
be concluded and what form of aftercare was envisaged.
A shortage of resources has prevented care being provided for
substance abusers in the county of Stockholm under the Care of
Alcoholics, Drug Abusers and Abusers of Volatile Solvents
(Special Provisions) Act
From the winter of 1988 onwards, Mrs Norell Söderblom received
several complaints relating to the care of substance abusers from the
county of Stockholm. During the same period, she decided, on the
basis of her own observations, to look into several cases in this area on
her own initiative. Eight cases were covered by her investigation.
An initial examination of these cases revealed that the problems that
had occurred were closely connected with the resources available for
the care of substance abusers (i.e. abusers of drugs, alcohol and
solvents) in the county. The cases were assessed together, the results
being presented in a decision on 26 March 1990.
The inquiry mainly comprised an examination of the different cases,
a request for statements from the City of Stockholm Social Services
Committee and from the district social services departments and
committees concerned. Officials from the Parliamentary Ombudsmen’s
Office visited the Stockholm County Administrative Board to ascertain
what findings and observations it had made regarding the care of
substance abusers, in its capacity as supervisory authority for the social
services. The Board’s files on the subject were lent to the Ombuds-
men’s Office. Further information was obtained in the course of visits
to the Stockholm Social Services Departmenfs Treatment Office and
to the National Board of Health and Welfare.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
472
The care of substance abusers with which this inquiry was con-
cerned was compulsory treatment of the kind normally referred to as
LVM care. This expression will be used in the following to refer both
to care under the Care of Alcoholics and Drug Abusers (Certain
Cases) Act (1981:1243), which applied up to 1 January 1989, and to
care under the Care of Alcoholics, Drug Abusers and Abusers of
Volatile Solvents (Special Provisions) Act (1988:870) which superseded
it.
LVM care is intended to break a destructive pattern of development
in the substance abuser and is to be viewed as the prelude to treatment
which can end the abuse problem and improve the individual’s overall
life situation. As soon as the conditions exist for care to continue on a
voluntary basis, compulsory care is to be terminated.
A general precondition for LVM care is that the necessary care
cannot be provided on a voluntary basis under the Social Services Act
or in some other way.
The provisions make it clear that LVM care must be ordered if the
necessary conditions are rnet. Failure to provide care in the situations
described in the Act could result in the abuser dying, suffering
incurable medical harm, or becoming socially excluded. In such
circumstances, the community has a duty — and not, as was the case
before the Act was amended in 1989, simply a power — to see to it
that the individual receives the necessary care.
A further precondition for compulsory care under the Act is persis-
tent abuse of alcohol, drugs or volatile solvents. Solvent abuse was
brought within the scope of the Act by the amendment coming into
force on 1 January 1989 (a change reflected in the title of the English
translation of the Act).
Until the beginning of 1989, a care order could only be made if
there was an urgent need of care. It had emerged, however, that this
qualification had resulted in the Act being applied in such a way that
the conditions for compulsory care were not considered to be met
until the substance abuser had sustained a serious illness or injury.
The qualifier ‘urgent’ was therefore scrapped, in order to make it clear
that the authorities could intervene at an earlier stage than they had
done in practice, especially in cases of serious abuse among young
adults.
An additional precondition of compulsory care is that substance
abuse has given rise to circumstances of the kind described under one
of the ‘special indications’ (points 1, 2 and 3) in the Act.
Point 1 refers to the health of the substance abuser and to the
danger of serious deterioration if care is not provided. There must be a
medically demonstrable risk to the health of the abuser or, if that
condition is not met, the abuser must be seriously endangering his (or
her) health as a result of helplessness or neglect.
Point 2 is a social indication, introduced into the Act on 1 January
1989. It relätes to situations where abusers are running an evident risk
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
473
of ruining their lives. This new indication was intended to make it
possible to step in at an earlier stage of abuse than had been possible
in the past.
Point 3 relätes to cases where there are grounds to fear that, because
of substance abuse, individuals could seriously harm themselves or
some person close to them.
The county administrative board is required to instigate an investiga-
tion as soon as it learns that a person may need care under the Act. It
has to decide whether there are grounds for providing care under the
Act. If such grounds exist, the board must apply to the county admin-
istrative court for a compulsory care order. The court makes the actual
decision on compulsory care. If the court makes a care order, it is
incumbent on the social services committee to implement it.
In certain circumstances, it may be impossible to wait for a care
order. Sect. 13 of the Care of Alcoholics etc. Act empowers the social
services committee or the police authority to decide that an abuser
must be taken into custody immediately, if it is probable that the
conditions for care under the Act will be met and it is not possible to
await the court’s decision. A further prerequisite is that there must be
an imminent risk to the abuser’s own health or of his seriously
harming himself or someone close to him. Before 1 January 1989,
immediate custody could only be ordered by a police authority.
A person taken into custody under Sect. 13 of the Act is generally
in urgent need of care. The social services committee must make sure
that care is provided for such a person in an LVM home or a hospital,
without delay. Other aspects of this procedure are governed by special
time limits.
LVM care is provided at homes operated by county or municipal
councils and intended specificaily for this purpose (LVM homes). For
substance abusers who need to be particularly closely supervised, LVM
homes designed for special supervision must be available. The National
Board of Health and Welfare decides which homes should be desig-
nated as homes for special supervision.
The Social Services Act provides that a county council and the
municipalities within the county council area are jointly to compile a
plan relating to the need for LVM homes (and other residential
facilities) and concerning ways of meeting this need. The plan lays
down how responsibility for setting up and operating LVM homes is to
be apportioned between county and municipal councils. Municipali-
ties which do not fall within a county council area have to draw up an
institution plan of their own. Among other things, the plan is sup-
posed to set out who is responsible for operating each institution (the
‘operating authority’), the number of places, staffing etc.
LVM care is intended to motivate substance abusers to participate
voluntarily in subsequent care and support to end their abuse prob-
lem. When this aim has been achieved, compulsory care must be
terminated. The period of care may not exceed six months, and cannot
be extended. Until 1 January 1989 the care period was two months,
with the possibility of a two-month extension.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
474
The cases covered by the inquiry showed, according to Mrs Norell
Söderblom, that young people were being deprived of care that was
indispensable if they were not to suffer incurable harm or die as a
result of continuing substance abuse. At an age at which social
rehabilitation was still possible and at which action by the community
had its maximum potential, these young people were being left to
continue their abuse, with the obvious risks to their lives and health
that this entailed.
Mrs Norell Söderblom noted that, at the same time as society was
investing heavily in preventive measures to limit or stop the spread of
HIV/AIDS, potential carriers of the virus were not getting the LVM
care that was absolutely essential to them. The shortage of care places
heightened the risk of young injecting drug misusers remaining in a
situation of prostitution and abuse, where the use of contaminated
needles considerably increased the risk of infection.
Several of the cases related to young women involved in serious
intravenous drug abuse. One 22-year-old woman had been left to
continue her life of abuse and prostitution, despite the fect that an
LVM care order had been made. Another young woman with a serious
abuse problem and in definite need of care had been taken into
immediate custody under the Act, but after spending some time in a
remand centre and a hotel she had been abandoned to further abuse
and prostitution, with a marked risk of HIV infection, because there
were insufficient care places. A young heroin addict could not be
given the care ordered by the county administrative court, despite a
medical certificate saying that her life would be in danger if she did
not stop taking the drug. Almost two months after the order, she was
found in a very poor condition and dependent on prostitution for a
living. Two women with abuse problems, both in urgent need of LVM
care, could not be allocated places in LVM homes. One of them was
expecting a baby.
The cases also revealed that the authorities were having difficulty
providing disabled abusers with the care they needed in LVM homes.
An elderly substance abuser who was confined to a wheelchair could
not be given the care ordered by the county administrative court,
owing to a shortage of places for disabled people.
One case stood out as being particularly serious. It involved a young
man who, owing to heavy abuse, was to be taken into immediate
custody for LVM care, pursuant to a decision by the county adminis-
trative court. The investigation that had been carried out showed
clearly that a foilure to provide care would endanger the man’s life.
Because of a shortage of places, it had not been possible to provide
care for him. He died a short time after the court order was made. The
cause of death was recorded as drug abuse. There was a clear link
between the death of this young man and the shortage of institutional
places.
The cases described in the decision illustrated the extremely serious
situation existing in the county of Stockholm. According to Mrs Norell
Söderblom, many young substance abusers were being denied the
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
475
LVM care that was needed to prevent them suffering serious harm or
dying as a result of their abuse. There was a growing risk of HIV/AIDS
spreading.
Mrs Norell Söderblom said that the City of Stockholm Social
Services Committee, which according to'an agreement was the ‘opera-
ting authority’ for LVM care in Stockholm county, was partly respon-
sible for the situation in the county. However, the present shortage of
LVM places in the area had to be seen over a longer time frame.
When the 1982 Act came into force, the Social Services Committee
had applied it restrictively. This restrictive approach had also in-
fluenced the expansion of resources. A shortage of care places in the
county arose at an early stage.
When the new Act was passed, it must have been clear to the
Committee that the amendments to come into force in 1989 would
place heavier pressure on resources for LVM care. However, sufficient
steps to assess and meet the greater demand were not taken. The
procedures in place for measuring total requirements as regards LVM
places in the county had been deficient. It was observed in the
decision that even today the Committee was not in a position to assess
the overall number of care places needed in the county.
As a result of the financially motivated pressure for a large propor-
tion of places in LVM homes to be occupied, there had been no
capacity to respond to a change in demand. According to Mrs Norell
Söderblom, the low proportion of places filled in the homes from time
to time had had too great an influence on the assessment of overall
resource requirements.
The Social Services Committee had not been able to establish
adequate arrangements for collaboration with the health services to
meet fully the need for medical detoxification facilities. There were no
resources for LVM care of disabled people, nor could adequate care be
provided for substance abusers with psychiatric disorders.
Constructed as it was, the legislation had left room for the incorrect
assessments and other mistakes that had occurred. There had been no
means of supervising a contractually based operating responsibility.
The committees which were dependent on resources made available by
the operating authority, in order to meet their responsibilities for
implementing care orders, were not able to refer reported short-
comings to a supervisory authority in the normal way.
Mrs Norell Söderblom stressed that the present unsatisfactory situa-
tion as regards the care of substance abusers called for changes in the
legislation to ensure that sufficient numbers of places for LVM care
were made available. The agreement-based system envisaged by the Act
had proved inadequate as a means of matching resources to existing
needs.
Consideration should therefore be given to the possibility of stipu-
lating in the Act who the operating authority should be.
In addition, there was no longer any reason to maintain a dividing
line between the responsibility for implementation and the responsibi-
lity for resources. The operating authority should be made responsible
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
476
for implementing immediate custody and care orders. This would
provide a better basis for keeping track of requirements and available
resources.
Arrangements for collaboration between county council areas
should be further developed.
Finally, thought should be given to the feasibility of safeguarding
the necessary number of stand-by places in LVM homes by changing
the rules on central government grants.
Welfare handled a complaint submitted to it. Question of the
Board’s powers as supervisory authority
In 1983 a serious accident occurred at Linköping Regional Hospital. In
the course of dialysis treatment of a total of 15 patients on a single
artificial kidney machine, the dialysing fluid concentrate was not filled
up in time, resulting in three of the patients dying and putting the
lives of several more at risk. The accident was reported to the police
and the National Board of Health and Welfare (NBHW). The public
prosecutor instituted criminal proceedings against a registered nurse
who was responsible for the accident. The nurse was found guilty of
causing death by negligence. In 1987 the NBHW announced its deci-
sion on the case, in which it criticized the hospital and the doctors and
technicians responsible, among other things for the design of the
artificial kidney and its handling etc.
Four doctors and hospital technicians who were criticized by the
NBHW complained to the Parliamentary Ombudsman. They accepted
neither the criticism of the equipment nor the NBHW’s questioning of
their competence.
Following an inquiry, Mrs Norell Söderblom announced the
following decision.
‘These complaints highlight certain limitations on the supervisory
jurisdiction of the Parliamentary Ombudsman. According to his terms
of reference, the Ombudsman’s primary task is to ensure that authori-
ties and the officials employed by them do not infringe laws or
statutory instruments. This supervision is of a legal nature and focuses
chiefly on whether authorities handle their business in a formally
correct manner. As a rule, the Ombudsman cannot be expected to
make any ruling on the substance of an authority’s decision if that
decision is based on an evaluation. This is particularly true of fields in
which the Ombudsman has no expertise, such as medicine and techno-
logy. The questions that have arisen in relation to the safety and
operation of the artificial kidney are essentially of a kind that do not
lend themselves to consideration by the Parliamentary Ombudsman. I
therefore deem it necessary to confine my inquiry to the alleged
deficiencies in the formal nandling of the matter by the NBHW and
certain related issues. Given this basic premise, the matter occasions
the following comments.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
477
‘I shall begin by considering the most general question in this case,
that of the NBHW’s right to criticize, viewed in relation to the
functions of the Health Services Disciplinary Board.
‘According to its directives, the NBHW is responsible for supervis-
ing activities relating, tnter alia, to health care. It also follows from the
Supervision of Health and Medical Personnel Act that the NBHW has
the task of supervising health care personnel. By the very nature of
things, the NBHW, in its supervisory role, draws attention to short-
comings in the health services, and this may entail expressing criti-
cism. The power to criticize health authorities is a direct consequence
of the Board’s directives. In the same way, health workers may face
criticism as a result of the NBHW performing its supervisory role
under the Supervision Act.
‘The complainants in the cases concerned here are all health care
personnel and are thus subject to supervision by the NBHW. In its
decision, the NBHW expressed criticism of the complainants, and
others, on various grounds.
‘As regards criticism of health care personnel, the picture is compli-
cated by the fact that, under the Supervision Act, certain errors and
omissions by this category of staff are to be reviewed under a separate,
disciplinary procedure. Cases involving possible disciplinary liability
are examined by the Health Services Disciplinary Board. If a health
care employee has intentionally or negligently failed in his or her
professional duty and the fault is more than trivial, disciplinary
measures may be imposed, in the form of a warning or reprimand. A
decision taken by the Disciplinary Board on disciplinary sanctions
may be challenged by an appeal to the Stockholm Administrative
Court of Appeal.
‘The question, then, is to what extent the NBHW can for its own
part look into and express criticism relating to matters which, in
disciplinary respects, are the exclusive concern of the Disciplinary
Board. Formally, there is probably nothing to prevent it from taking
such action. A critical opinion from the NBHW is not to be viewed as
a disciplinary sanction as defined in the Supervision Act and has no
legal implications for the individual. The conclusion, then, is that the
NBHW has a general right, in the exercise of its supervisory responsi-
bilities, to draw attention to circumstances which, for one reason or
another, it considers to be worthy of note. An individual may there-
fore be the subject of criticism in some form. For natural reasons, the
NBHW’s supervisory jurisdiction is wider than the Disciplinary
Board’s sphere of responsibility, and less formalized. Whether the
NBHW should use its “right to criticize” or report a matter to the
Disciplinary Board must obviously be decided on a case-to-case basis.
The principal rule, however, must be that the NBHW should not itself
perform any form of disciplinary review of cases, but should refer
matters which it believes could result in disciplinary measures to the
Disciplinary Board for consideration according to the provisions of the
Supervision Act. The following are some of the arguments supporting
this view.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
478
‘The Health Services Disciplinary Board was set up in 1980. Before
that, disciplinary matters had been considered by a special committee,
the Medical Services Disciplinary Committee, attached to the NBHW.
The Committee’s Office was part of the NBHW, and one of its
members was a representative of that authority. One reason for the
creation of the Health Services Disciplinary Board as an agency
entirely independent of the NBHW was the need for adequate legal
safeguards for the individual. Since the NBHW has no influence over
the new body, the latter can be entirely objective even on matters
pursued by the NBHW itself. Its procedures resemble those of a court,
with a clear two-party approach, and the Disciplinary Board’s decision
can be appealed against to a court, whereas there is no corresponding
right of appeal against NBHW decisions relating to its supervisory
responsibilities.
‘It is the legislator’s intention, against this background, that at least
where it considers that a disciplinary penalty could be imposed, the
NBHW should report the matter to the Disciplinary Board, rather
than make use of its own right to criticize.
‘In the dialysis case, the NBHW has itself said that it was of the
opinion that this was a matter which could result in some form of
disciplinary sanction.
‘In its decision, the NBHW stated that it had not been able to refer
the matter because it had been unable to draw up, in time, a report
containing the required “full statement of reasons”. I find it difficult to
accept this explanation, in view of the long period which the NBHW
had had to consider the matter from the time when the obligatory
report of the dialysis accident was received by the NBHW from
Linköping Regional Hospital. I would also note that the public prose-
cutor was able to institute criminal proceedings just over six months
after the incident.
‘The NBHW’s decision and its submission to the Parliamentary
Ombudsman also indicate that it took the view that it was prevented
for formal reasons from reporting the matter to the Disciplinary
Board. As the submission makes clear, this obstacle was removed on
1 July 1984. It would, however, have been possible to refer the case to
the Disciplinary Board all the same, since the prosecutor had no
intention of prosecuting anyone but the nurse.
‘It emerges directly from the NBHW’s decision, however, that the
authority’s critical view had only taken shape in the final stages of its
investigation, when disciplinary action was already barred by the
passage of time. When the NBHW thus finally came to the conclusion
that certain procedures should have been reported, but that the time
limit had expired, it chose to criticize the matter itself.
‘For my own part, I have not had reason to rule on whether the
NBHW’s criticism was justified. As I have already pointed out, there
was probably no formal obstacle to the NBHW exercising its powers to
criticize. The objections I have put forward above against criticism in
cases of a disciplinary nature, however, are particularly significant
where the matter can no longer be examined in the prescribed manner
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
479
because the time limit has expired. The protection which the limita-
tion provision of the Supervision Act is intended to give personnel,
and which has a counterpart in criminal law, thus becomes partly
illusory.
‘In saying this, 1 would not wish to assert that the NBHW should
have refrained in this case from making any critical comments about
individual employees. However, we have here an illustration of the
unfortunate consequences which delay in the handling of a case can
have. It cannot be considered acceptable for the NBHW, in the
exercise of its supervision, to put itself in a position in which it cannot
refer a matter for disciplinary proceedings, should it consider such
proceedings in fact to be justified.’
Point 2.1.1 Change of view by the NBHW
‘The fact that the NBHW had previously studied the artificial kidney
and not had any objections to it naturally does not mean that it is
bound to stand by its position indefinitely. In the exercise of supervi-
sion generally, factors previously unobserved may naturally come to
light or — as in this case — more in-depth scrutiny may result in
deficiencies being discovered which had not previously been noticed.
After the accident, the NBHW, as supervisory authority, had a duty to
examine the machine, with a consequent duty to report any short-
comings which it felt that examination revealed. As a long time had
elapsed since the NBHW’s earlier examination of the machine, I have
no cause to investigate whether the NBHW had failed to carry out its
supervisory task with sufficient care.’
Point 2.1.4 Objection that an expert was not impartial
‘The provisions of the Administrative Procedure Act on disqualifica-
tion on grounds of partiality are intended to prevent officials who,
because of their connection with a particular issue, may be assumed to
find it difficult to be objective about it, from taking part in a decision
on that issue.
‘For the Act’s disqualification rules to apply, the person challenged
on grounds of partiality must have a responsibility for “attending to”
the matter concerned. What is meant by this is developed on in more
detail in the legislative documents underlying the Act. However, those
documents do not make it clear how an expert who has been consul-
ted should be viewed. Bearing in mind the sense normally given to the
concept of a “person attending to a matter” — someone who partici-
pates in an authority’s consideration of a matter in his capacity as an
officer of the authority — I am inclined to consider that the Adminis-
trative Procedure Act’s disqualification provisions do not apply to
outside experts. In making that assessment, I attach particular impor-
tance to the fact that an expert, in that capacity, must be regarded as
independent of the authority commissioning his services. Nor can the
task assigned to him be regarded as involving the exercise of public
authority. The fact that an expert is a member of the NBHW’s
Scientific Council, as here, does not alter that assessment.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
480
‘However, although the Administrative Procedure Act’s disqualifica-
tion provisions are not applicable, this does not exempt the NBHW
from the objectivity requirement set out in Ch. 1, Sect. 9 of the
Instrument of Government. The complainants informed the NBHW of
their objections to the expert, claiming that he was not sufficiently
objective. What is more, their objections were such that they could not
simply be dismissed as unfounded. In my view, therefore, the NBHW
was under an obligation to make an assessment in due form of those
objections. As far as can be ascertained from the NBHW’s decision and
its file on the case, it did not do so. If this question had been
determined, then the decision on the case should have included a
clarification of how the NBHW .evaluated the opinion submitted by
the expert when arriving at its own assessment. In view of the outcome
of the N)BHW’s consideration of the case, it is of course essential that
there should not be the slightest doubt about the Board having fully
met the requirements of Ch. 1, Sect. 9 of the Instrument of Govern-
ment in its handling of the case.
‘On this point I take the view that the National Board of Health and
Welfare cannot escape criticism.’
Point 2.1.5
‘The complainants allege that the NBHW referred in its decision to
circumstances on which they had not had the opportunity to comment
and, partly because of this, they question the Board’s right to criticize
individuals.
‘The provisions of Sect. 17 of the Administrative Procedure Act,
concerning the right of an affected party to have access to all the
material before an authority reaches its decision, reläte only to fectual
information supplied to the authority by some person other than that
party. They do not cover any assessments which such information may
cause the authority to make. The complainants’ objections reläte to the
views communicated to the NBHW by the expert concerning a draft
decision. As far as the Parliamentary Ombudsman’s inquiry shows, in
this context the expert only submitted views of a kind that can be
classed as assessments. There is no obligation to acquaint a party with
such material. The NBHW thus did not commit any formal error on
this point.’
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
481
Administrative courts
The Supreme Administrative Court's procedures for dealing, as
court of first instance. with applications for the release of official
documents were deemed acceptable, in view of the Court’s posi-
tion as court of final appeal for such matters
Mr Jan-Erik Persson complained to the Parliamentary Ombudsman
that, eight weeks after he had requested prompt access to appeal
documents submitted to the Supreme Administrative Court in two
cases currently before it, the Court had still not decided whether to
release the documents. In response to this complaint, the Ombudsman
looked into the Court’s procedures for dealing with requests for the
release of official documents in its possession. The main purpose of
the inquiry was to ascertain whether these procedures could be con-
sidered acceptable in the light of the provisions of the Freedom of the
Press Act (one of the three fundamental laws of Sweden) and the
Secrecy Act (1980:100) stipulating that such requests should be dealt
with particularly promptly.
In the course of the Ombudsman’s inquiry, the Supreme Adminis-
trative Court submitted an account of the procedures which it had
followed. It emerged from this that the question of release of the
documents was complex in this particular case, since a fairly large
quantity of material was involved and access might have had to be
restricted in order to maintain confidentiality about an individuaTs
personal and financial circumstances. The Reading Clerk to the Court
had therefore decided, on 28 December 1989, to refer the question of
releasing the documents to a division of the Court.
The remainder of the Court’s submission can be summarized as
follows:
If a request for access to documents held by the Supreme Adminis-
trative Court has been referred to a division of the Court for consider-
ation, that request is subsequently handled as a separate case. It is
prepared for presentation in the customary manner, which includes
the drawing up of a written memorandum containing an investigation
of the relevant law. In view of the nature of the case, a full examina-
tion was made of current standard practice relating to restrictions on
access to documents in tax cases.
The case was presented to the Court on 16 January, the presentation
taking two hours, partly because the applicant had requested the
release of a total of some 35 pages of documents. The division sat to
consider the case on 22 January. In keeping with normal procedures, a
draft record was subsequently sent for typing and circulated among the
members of the Court. The record was approved by the chairman of
the division on 8 February.
The material to be sent to the applicant was then prepared, con-
sisting of the court record and the decision, together with those parts
of the appeal documents that had not been deemed to be subject to
restricted access. The material was sent to Mr Persson on 14 February.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
482
To sum up, Mr Perssorfs request was dealt with according to the
procedures normally applied by the Supreme Administrative Court.
There was thus no delay beyond the time required by the procedures
described.
In his decision, Parliamentary Ombudsman Mr Ragnemalm sum-
marized his views as follows:
‘According to the Supreme Administrative Court, Mr Jan-Erik
Persson’s request was handled in line with the normal procedures
applied by the Court and there was no delay beyond the time required
by the procedures described in its submission. The key legal issue in
this case, therefore, is whether the consequences of the procedures
applied by the Supreme Administrative Court are compatible with the
strict requirements of the Freedom of the Press Act (FPA) and the
Secrecy Act (SA) that requests for access to official documents should
be dealt with promptly.
‘Basic provisions concerning an individuaTs right to obtain, on
request, a copy or transcript of an official document which is public
are set out in Ch. 2, Sect. 13 of the FPA. According to the second
paragraph of that section, an application for a copy of an official
document must be dealt with promptly. Ch. 2, Sect. 14 of the FPA and
Ch. 15, Sect. 6 of the SA contain additional provisions concerning the
procedures for processing requests for the release of official docu-
ments. Among other things, they stipulate that the officer responsible
for keeping a document, pursuant to standing orders or a specific
decision, is to have the primary responsibility for deciding whether or
not to release the document, and that, if in doubt, he should refer the
matter to the authority employing him, if this can be done without
causing delay. This has been interpreted by the Parliamentary Om-
budsman and in the legal literature as meaning that such a referral
should only delay consideration of the application for a very short
time, at most one or a few days.
‘Neither the FPA nor the SA includes any special regulations
concerning the situation where an application for the release of
documents is considered in the First instance by the Supreme Adminis-
trative Court. That Court must therefore apply the provisions referred
to above. This raises the issue of whether any special circumstances
apply in connection with the processing of such requests by the
Supreme Administrative Court which would justify interpreting
somewhat less strictly the Constitution’s requirement that they be
dealt with promptly and the SA’s provisions stipulating that a decision
must be taken without delay. In my opinion, such a circumstance can
at any rate be invoked with regard to clearly doubtful cases, for
example those involving difficult issues of confidentiality. The circum-
stance I am referring to here is the fact that the Supreme Administrat-
ive Court’s decision — since it is the court of final appeal for cases
relating to the release of official documents — is final, in the sense
that it cannot be challenged by any normal legal remedy (Ch. 15, Sect.
7, third paragraph of the SA). A balanced investigation and thorough
examination of any legal problems arising are thus particularly import-
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
483
ant, and this may naturally be difficult to reconcile with exacting
demands in terms of prompt handling of a request. It should therefore
be possible to accept a somewhat less strict application of the prompt-
ness requirement in the case of consideration by the Supreme Admin-
istrative Court of a request for the release of documents, where that
request calls for a complex assessment. It may be noted in this
connection that it has not been unusual for it to take six months or
more for the Court to reach a decision on appeals relating to access to
official documents, appeals which according to Ch. 2, Sect. 15, second
paragraph of the FPA should always be dealt with promptly.
‘Against this background, I consider the Supreme Administrative
Court’s procedures for considering applications for the release of
documents, as described in the Court’s submission, to be on the whole
acceptable. Having said this, I assume that only requests which are
doubtful or difficult to assess will be referred to a division of the Court
for consideration as separate cases, that such cases will without excep-
tion be given priority, and that all the associated administrative and
practical measures will be undertaken with the utmost urgency.’
In view of the freedom of the press aspects involved, applications
for licences to publish periodicals should always be dealt with as
a matter of priority. Criticism of the Patent and Registration
Office's procedures
A complaint submitted by Mr Greger Morin contained the following
main points. Mr Morin was running a business in the media sector. In
1988 he applied to the Patent and Registration Office for a licence to
publish a periodical with the title Sydkusten & Österlen. By the time a
decision was announced six months later, the project had had to be
abandoned, partly as a result of the delay. On 5 January 1989 Mr
Morin sent in an application for the title to be shortened to
Sydkusten. In March 1989 he applied for a change of the title to
Sydmagasinet. At the time of his complaint to the Ombudsman, there
had been no reply to his application.
The matter was referred to the Patent and Registration Office for
comment, and in its submission the Office informed the Ombudsman
that a licence to publish relating to the title Sydmagasinet had been
granted on 9 October. It also had the following to say, among other
things, about the criticism levelled at the Office’s Periodicals Depart-
ment:
‘The documents relating to this case suggest no other conclusion
than that Mr Morin’s application was processed in the manner that is
customary in the Department. To shorten processing times if possible,
applicants often request priority treatment, which is granted as far as
possible. Mr Morin’s first application was dealt with in the order in
which applications had been received. He had not requested priority.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
484
He did do so in connection with his application for a change of title to
Sydkusten, but priority was not granted, since the reasons he had given
were judged to be insufficient....
‘The Office sympathizes with the complainant’s view that it took an
unreasonably long time for his applications to be processed. However,
they were not dealt with any differently from other, similar applica-
tions. The department responsible is currently seeking as its primary
aim to reduce the balance of applications outstanding, in order to
shorten processing times. A series of measures relating to procedures
for dealing with applications, organization, technical support and
management have resulted in improvements in productivity. However,
owing to steadily growing demand, these improvements have not yet
had their full impact on processing times. During the 1989/90 finan-
cial year, the Department will be receiving a substantial increase in
resources. Forecasts indicate a reduction in the number of applications
outstanding, resulting in shorter processing times.’
In his decision, Mr Ragnemalm stated the following:
‘I do not question the claim that the generally long processing times
are largely due to the authority’s lack of resources. Nor do I question
the assertion that Mr Morin’s application was dealt with “in the
manner that is customary in the Department”. However, that is not to
say, by any means, that the Patent and Registration Office’s procedures
for dealing with applications of this type are not open to criticism. In
particular I react to two aspects of the Of6ce’s submission. The first is
the absence of any allusion to the freedom of the press considerations
which are generally of relevance in matters relating to the issuing of
licences to publish. The second relätes to the priority procedure
practised in individual cases.
‘Ch. 5, Sect. 5 of the Freedom of the Press Act (FPA) — one of the
fundamental laws of Sweden — provides that a periodical may not be
published “until a licence has been issued stating that there is no
obstacle under this Act to its publication”. If it is published without
such a licence, the owner lays himself open to a fine or imprisonment
(Ch. 5, Sect. 12, FPA) and also becomes liable for any offences relating
to the freedom of the press (Ch. 8, Sect. 2, FPA). Delay in dealing
with an application for a licence to publish thus entails a real
restriction, for a certain period of time, of the exercise of a right
which the Constitution seeks to uphold: namely, a person’s right, in
print — and that includes in a periodical — to ‘publish his thoughts
and opinions, to publish official documents and to make statements
and communicate information on any subject whatsoever’ (Ch. 1, Sect.
1, FPA). Applications of this kind thus have a direct connection with
the freedom of expression that is fundamental in a democratic society,
and they cannot be equated with other licence applications primarily
of a commercial nature — which is not to say, of course, that the latter
are unimportant.
‘Dealing with an application for a licence to publish is not a very
complicated matter for the Patent and Registration Office, and nor-
mally it cannot be particularly time-consuming. The Office has no
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
485
discretionary powers in this area: its consideration of applications is
strictly regulated and of a largely formal nature. A licence to publish
may only be refused for the reasons stated in the FPA, for example if
the owner or editor does not meet the statutory requirements or if the
proposed title so closely resembles the title of a periodical for which a
publishing licence has already been issued that the two might easily be
confused.
‘Against this background, it goes almost without saying, in my view,
that applications for publishing licences should be given priority as a
matter of course. Judging by the statement submitted by the Patent and
Registration Office, however, this is not what happens. Instead, appli-
cants themselves have the option of requesting priority treatment,
“which is granted as far as possible”. It is not clear from the statement
whether applicants are routinely informed of this possibility by the
Office, nor is any information provided as to the criteria by which the
Office decides whether to give priority to a particular application. As
far as the latter question is concerned, the Office merely States that a
request for priority by the applicant concerned here was refused,
“since the reasons he had given were judged to be insufficient”.
‘A system whereby the time taken to deal with an application is
dependent on whether the applicant happens to know that priority
treatment can be requested runs contrary to the principle of “the
equality of all persons before the law” (Ch. 1, Sect. 9 of the Instru-
ment of Government, the central part of the Constitution) and is
naturally totally unacceptable. Even if the Office were routinely to
inform all applicants that they could request priority treatment —
which seems unlikely and, moreover, rests on the stränge assumption
that some applicants would be prepared beforehand to accept a longer
processing time — weighty objections to this system would remain. In
my opinion, it is not acceptable for the Office to decide, on grounds
not governed by specific regulations, which applicants should be
granted the favour of having their applications dealt with more rapid-
ly. In reality, such an arrangement means that the Office takes for
itself the power to determine how essential it is for a particular
periodical to be published without delay. The impression of arbitrari-
ness is reinforced by the fact that, in its submission to the Ombuds-
man, the Office fails to give any indication whatsoever of the princi-
ples guiding such an assessment. Such a “discretionary” assessment of
whether priority should be granted — and, as was pointed out earlier,
a corresponding assessment is not permitted in relation to the actual
issuing of licences to publish — is liable to cause concern. It might be
suspected that an appraisal of the quality of the periodicaFs contents
etc. could be allowed to influence the assessment of priority. I have no
reason to assume that the Patent and Registration Office takes irrele-
vant factors into account in deciding whether or not to give applica-
tions priority, but the system employed appears to be inherently
unsafe and scarcely compatible with the intentions behind the freedom
of the press legislation in general and the rules about publishing
licences in particular. In my opinion, then, applications for licences to
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
486
publish should, in view of the press freedom aspects involved, be given
priority as a matter of course, without consideration having to be
given to the circumstances of each individual case.
‘I am closing the case here with these critical remarks, but look
forward to hearing what measures are undertaken by the Patent and
Registration Office in response to my decision.’
The Patent and Registration Office submitted a report as requested
on 19 February 1990. The report makes it clear, inter alia, that the
priority system criticized in the Ombudsman’s decision has been
abolished and that the outstanding balance of applications is now
gradually being reduced by means of new working practices.
I. Question concerning the scope of a supervisory authority’s
consideration of a matter under Sect. 38 of the Environment
Protection Act. Should that consideration include an assessment
of the essential mental element of a criminal offence?
An article in Göteborgs-Posten on 10 February 1989 commented on a
decision taken by the Halland Cöunty Administrative Board not to
report Värö Bruk AB to the public prosecution authority, despite the
fact that, over a three-month period in 1988, that company had
discharged 370 tonnes of oxygen-demanding substances in excess of the
level permitted. According to the article, the County Administrative
Board had expressed the opinion that the discharge had not occurred
intentionally, and that it had not found that the company could be
deemed negligent.
Mr Ragnemalm decided to look into the matter on his own initia-
tive. After obtaining statements from the County Administrative Board
and the Swedish Environmental Protection Agency, the Ombudsman
reached a decision on the case. Among the points he made regarding
the question of principle involved were the following:
‘Under Sect. 38 of the Environment Protection Act, the supervisory
authorities’ responsibilities include taking steps to ensure that offen-
ders under the Act are taken to court. In a series of decisions on
specific cases and opinions on inspection reports in recent years, the
Parliamentary Ombudsman has touched on the functions of county
administrative boards, especially, under various Acts relating to envi-
ronmental protection, nature conservation etc. (A brief summary is
given in the report for 1988—89, pp. 382 f.) In that context, the
Ombudsman has stressed how important it is for the supervisory
authorities to refer cases to the prosecution authority when there is
clear suspicion of a punishable infringement having occurred.
‘The present case primarily involves a question concerning the
scope of consideration of a matter by a supervisory authority, a
question not previously examined in. any detail by the Ombudsman:
that is to say, whether a referral to the prosecution authority should be
preceded by an assessment of both the objective element — the act or
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
487
omission itself — and the mental element required to constitute an
offence. I shall consider this question mainly in terms of the principles
involved, though against the background of this specific case.
‘To begin with, it may be noted that Sect. 38 of the Environment
Protection Act contains no express provisions concerning the basis for
reporting or refraining from reporting a case to the prosecution
authority. Given that, factors of significance in determining what is
entaiied by the duty to “ensure that offenders under this Act are taken
to court” include the county administrative boards’ ability to assess
matters relating thereto and, naturally, the wording of the applicable
provision concerning criminal liability.
‘In the latter regard, it should be borne in mind that, under Sect. 45
of the Environment Protection Act, no penalty is to be imposed for
“petty breaches” of the Act’s provisions ... When a court has to decide
whether a breach is petty and therefore whether or not to impose a
penalty, it will presumably have to take into account every aspect of
the case — i.e. both its objective and its mental aspects. The public
prosecutor, when considering whether to prosecute, presumably has to
make a similar assessment. However, this does not mean that the
county administrative board’s consideration of the matter under Sect.
38 of the Act should be equally wide-ranging. In my opinion, we
cannot disregard the significant differences in knowledge and experi-
ence — in general terms — which exist in this connection between, on
the one hand, the organs directly involved in any criminal pro-
ceedings, i.e. the court and the prosecutor, and, on the other hand, the
supervisory authority with expertise in the area of environmental
protection, i.e. the county administrative board, one of whose supervi-
sory functions is to “ensure” that offenders are taken to court. Asses-
sing objective factors, such as whether an unpermitted discharge of
environmentally hazardous substances has occurred, the scale of that
discharge, and the likely environmental consequences, is one thing;
investigating and deciding whether the occurrence can be laid at
someone’s door, either as an intentional act or omission or as one
arising through negligence, is quite another.
‘In its submission to the Ombudsman, the Environmental Protec-
tion Agency has also clearly emphasized that it should not be regarded
as the task of the supervisory authority to carry out a detailed
investigation concerning whether the essential mental element is pres-
ent, “since the question whether intention or negligence is involved
entails special considerations, which the prosecution authorities are
specially qualified to assess”. However, in the Agency’s view, the
supervisory authority “cannot refrain from taking into account in its
consideration of the matter circumstances that have come to its know-
ledge, which clearly indicate that no blame for either intentional
conduct or negligence can attach to anyone”. The Agency summarizes
its position on this issue as follows: “If the authority deems it probable
that an infringement has objectively speaking occurred and it is not
evident, on the basis of circumstances that have become known to the
authority, that neither intention nor negligence was involved, the case
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
488
must be referred to the prosecution authority. If, however, the authori-
ty were to consider it evident that the case should be considered a
petty breach of the Act, such a referral should not be made.”
‘I share the Environmental Protection Agency’s view that, when
considering whether to report a matter to the prosecution authority,
the supervisory authorities should essentially concern themselves with
the objective side of a possible offence. However, in my opinion, there
are certain grounds for placing somewhat greater emphasis on the
need for county administrative boards to refrain from assessing the
question of the essential mental element. Although, according to the
Environmental Protection Agency’s model, county administrative
boards should only take account of that element in cases where it is
“evident” that no intention or negligence was involved, such a recom-
mendation seems somewhat hazardous — at least unless it is only
applied to situations in which the infringement is objectively of a
more limited nature. If an unpermitted discharge from an environ-
mentally hazardous installation is of some importance, it can very
seriously be questioned whether the county administrative board
should be able to refrain from referring the matter to the prosecution
authority on the basis that it judges it to be evident that no one can be
held criminally responsible for the incident. If a larger discharge or
some similar event has occurred, it seems to me highly inappropriate
that a county administrative board’s analysis of the mental aspect of
the case could result in a decision not to refer it to the prosecutor. If,
while considering such a case, the board were to learn of circumstan-
ces which suggested that no one could be held responsible for an
intentional act or negligence, it would be preferable in my opinion for
the matter to be reported to the prosecution authority all the same and
for the board to point out to that authority what it has learnt as
regards the mental element required to constitute an offence.
‘It should be underlined that whether or not the essential mental
element of an offence is present in a particular case is often a complex
matter, in terms of both investigation and assessment. What may
appear to the county administrative board to be “evident” in this
regard could perhaps seem controversial to the prosecutor who is
more familiar with such questions. The division of responsibilities
should be such that each authority in principle deals with the question
for which it has the necessary expert knowledge and is therefore the
most appropriate body. I would also like to recall a view stated by me
in another context regarding the importance of offences in the sphere
of environmental protection being brought to the prosecutor’s atten-
tion by the supervisory authority — and by no one else: “There is a
possible danger of the police and the prosecutor concluding from the
passive stance of the supervisory authority that it does not take a very
serious view of the incident that has occurred, and therefore them-
selves giving the investigation low priority” (Parliamentary Ombuds-
men’s Report for 1988-89, p. 383). To sum up, then, I am of the
opinion that the scope of county administrative boards to refrain from
referring a case to the prosecution authority, on the basis that they do
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
489
not consider the mental element required in Sect. 45 of the Environ-
mental Protection Act to be present, should be minimized, and that
every objectively significant infringement should be submitted to the
judgement of the public prosecutor.’
2. Are the National Board of Agriculture’s regulations and gene-
ral guidelines on the keeping of animals in agriculture, in so far
as they concern the raising of fur-bearing animals, in conformity
with the provisions of the Animal Protection Act and Ordinance?
Also, can it be considered at all compatible with the animal
protection legislation to keep foxes in cages?
Following an investigation occasioned by a complaint against the
National Board of Agriculture, relating to its regulations on the design
and size of cages for foxes, Mr Ragnemalm reached a decision which
included the following points:
‘The animal protection legislation is intended to prevent animals
being caused unnecessary suffering. Sect. 4 of the Animal Protection
Act therefore requires that both animals kept for livestock production
and fur-bearing animals must be kept and cared for in a “good animal
environment” and in such a way as to “promote their health and
enable them to behave in a natural manner”. In the legislative mate-
rial underlying this Act, it is said that “the intention of this provision
is to ensure that the special biological behaviour of every animal
species is taken into account. What is to be considered to constitute an
animaTs natural biological behaviour must be determined on the basis
of experience and scientific findings.” The provisions of the Act are
supplemented by provisions in the Animal Protection Ordinance,
which stipulate that housing must be designed in such a way that
animals are able to behave in a natural manner. More detailed
provisions concerning this, including dimensions etc., are to be found
in the regulations issued by the Board of Agriculture under Sects. 4
and 17 (among others) of the Animal Protection Ordinance.
‘A basic precondition that must be met if the Board of Agriculture
is to be able to use the powers given to it to issue supplementary
detailed regulations concerning a particular activity, is of course that
the activity concerned is in itself compatible with the overriding
standards expressed in the Animal Protection Act and Ordinance. If
the Board finds that keeping foxes in cages entails so radical a
departure from these animals’ natural conditions that to do so would
conflict with the new animal protection legislations it should naturally
not issue standards relating to the size of cages etc., but rather, as the
supervisory authority, ensure that the keeping of these animals is
brought to an end without delay. The fact that the Act (Sect. 4)
envisages that the raising of fur-bearing animals in some form will be
within the scope of what is permissible is of no significance in its own
right in this context, in view of the precondition just mentioned. The
same is true of the fact that the new regulations issued at Board level
may be more stringent than the recommendations that used to apply.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
490
‘By issuing these regulations on the keeping of animals, the National
Board of Agriculture — the central supervisory authority with exper-
tise in this area — has thus taken up a position on the basic question
and has judged it to be compatible with the Animal Protection Act
and Ordinance to keep foxes in cages for fur production. When the
Parliamentary Ombudsman can see that a challenged decision by an
authority has — as in this case — been reached in a formally
unassailable manner and is based on an assessment of appropriateness
which should in principle be reserved for a decision maker with
specialized knowledge, as a rule he lets his legal scrutiny of the case
rest there. For the matter to be taken further, despite these considera-
tions, the assessment made by the authority must appear to be
questionable in some decisive regard, even to a person without detai-
led specialized knowledge in the area in question. I am of the opinion
that such a situation exists here.
‘In my view, it would appear to be difficult, in the light of the
available investigation material, to assert that the keeping of animals in
line with the Board of Agriculture’s regulations, in the respects
covered by the complaint, is in conformity with the Animal Protec-
tion Act’s requirement that such animals must be able to behave in a
natural manner. A cage with the dimensions stipulated must of neces-
sity limit a fox’s freedom of movement in an unnatural way, and it
seems that it could justifiably be claimed that the fox would as a result
be caused unnecessary suffering.
‘The fact that the Board of Agriculture felt able to arrive at a
different conclusion is presumably chiefly attributable to its basic view
of the significance of legal rules and of the reasons underlying a law.
According to the Board’s submission, the “legislator” did not “clearly
and unambiguously side solely with the animal protection interest”,
since the legislative material underlying the Animal Protection Act
indicates that “a balance must be struck between different interests —
on the one hand the animal protection interest (including the animals’
natural behaviour) and, on the other, economic and production-
related factors”. If one’s basic view is that the provisions of the Animal
Protection Act are relative, in the sense that they should — though
this is not made clear by the text of the Act — be followed in so far as
it is not felt that priority should be given to economic and production-
related factors when a balance is struck between different interests —
then obviously one can limit one’s ambitions in one’s own setting of
standards, as the Board of Agriculture has done here; regardless of
whether the requirements of the law have formally been met, “the
animal protection interest”, to quote the Board’s submission, “has now
been given a much stronger position than before”.
‘To me, such an attitude is alien and unacceptable. The provisions
adopted by the Riksdag when it passed the Animal Protection Act
must naturally be applied in accordance with their wording; any
restrictions or reservations of the kind suggested must be made clear
by the text of the Act. Underlying legislative material provides import-
ant information about the intentions behind legislation etc. and in
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
491
cases of uncertainty can provide guidance on the application of var-
ious provisions; however, a clear provision is never altered by state-
ments of reasons which point in some other direction.
‘My conclusion, then, is that the Board of Agriculture regulations
concerned are scarcely compatible with the requirements of the Ani-
mal Protection Act. An overhaui of those regulations appears to be
called for. However, it is not the job of the Parliamentary Ombudsman
to decide whether, by making its regulations more stringent, the Board
can bring the keeping of foxes into harmony with the Act, or whether
such operations should be prohibited altogether. Should the latter
alternative be given active consideration, it would appear advisabie for
standards to be set at a higher level, although the Board of Agriculture
would seem to have the formal possibility of using the powers given it
in Sect. 19 of the Animal Protection Ordinance. I am therefore also
sending the Ministry of Agriculture a copy of this decision.’
students as a fixed aniount per term, was declared unlawful
The City of Stockholm Education Committee decided to introduce a
photocopying charge in the city’s upper secondary schools. The
charge, of 50 kronor per term, was to be paid by each student from
the autumn term 1989.
The Stockholm county branch of the School Students’ Union called
for the decision to be rescinded, since, in the view of the Union, the
charge had unjust consequences for upper secondary school students
and was also contrary to Ch. 5, Sect. 14 of the Education Act.
When the Education Committee refused to withdraw the charge, the
School Students’ Union asked the Parliamentary Ombudsman to exa-
mine the legality of its decision.
In the course of the Ombudsman’s inquiry, the Stockholm Educa-
tion Committee — referring to the right of schools under Ch. 5, Sect.
14 of the Education Act to decide that upper secondary school
students must provide certain equipment of their own, such as books,
stationery etc. — claimed that there was a legal foundation for the
photocopying charge. The National Board of Education, the central
government agency responsible for supervision of the education system
throughout the country, expressed the contrary view.
In his decision, Mr Ragnemalm summed the case up as follows:
‘According to the principal rule set out in Ch. 5, Sect. 14 of the
Education Act, upper secondary education is to be provided at no cost
to students. They must have access, without charge, to books, station-
ery, tools and other comparable equipment needed for their education.
Duplicated and photocopied material must be regarded as equipment
(teaching materials) comparable with books.
‘The Act permits two exceptions to the principal rule. Under the
first, the education authority may decide that students themselves must
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
492
provide certain equipment of the kind mentioned in the principal
rule. It is this provision that is primarily invoked by the Education
Committee in support of its photocopying charge.
‘As regards the second exception, which relätes to costs for things
other than teaching materials, for example minor outlays in con-
nection witÉi educational visits etc., it may be established without
hesitation that this cannot be invoked in support of charges for the
photocopying of teaching materials.
‘On the basis of the first exception to the principal rule — which
has no counterpart in the provisions on the costs of compulsory
education — an education authority may decide that students them-
selves must provide a particular item of equipment, e.g. a textbook,
and may offer students wishing to do so the opportunity to purchase it
through their school. I agree with the National Board of Education
that any sum to be charged to a student on the basis of this exception
must be linked to specific consideration in each individual case, e.g.
the supply of a textbook which the student has been required to
provide himself. The student must also be free to decline the offer and
acquire the recommended equipment by some other means than
through the school.
‘The photocopying charge levied by the Education Committee is not
so clearly linked to specific and voluntarily accepted consideration that
it can be considered legitimated by the provision allowing the Educa-
tion Committee to decide that students must themselves provide cer-
tain equipment. Quite the contrary, the connection between the
photocopying charge, which is the same for all students and is levied
on a termly basis, and the number of photocopies handed out during
the term appears to be an extremely tenuous one. Like the School
Students’ Union, I was surprised to note that, in its submission, the
Education Committee stated that the Education Department’s assess-
ment was that “photocopied material occurs extremely sporadically,
but nevertheless in large quantities”. If this is indeed the case, the
reasonable inference to be drawn is that different groups and classes of
students receive widely varying amounts of photocopied material. The
standard charge — the same for everyone — must in that case be said
to be weakly or not at all related to the service for which it is said to
constitute payment. In view of these circumstances, my assessment is
that this charge, although called a photocopying charge, can in reality
best be compared to a kind of attendance or term fee.
‘I am of the opinion, therefore, that neither of the exceptions
provided for in Ch. 5, Sect. 14 of the Education Act provides a basis
for the photocopying charge introduced by the Education Committee.
Since the principal rule is that education should be provided at no
cost to students, my conclusion is that this charge is unlawful.’
Mr Ragnemalm called on the Education Committee to keep him
informed of the action taken by it after it had studied his decision.
The report requested was submitted on 8 February 1990. It stated
that, immediately after learning of the Parliamentary Ombudsman’s
decision, the Education Department had acquainted the headteachers
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
493
of Stockholm’s upper secondary schools with its contents and ordered
the repayment of charges already collected. The Education Committee
had rescinded its decision to levy a photocopying charge on 1 Februa-
ry, with effect from the spring term 1990.
bullying and ganging up among students
Following reports in the press, Mr Ragnemalm investigated on his own
initiative certain circumstances surrounding an ‘induction ceremony’
for first-year students at an upper secondary school in Skövde. The
ceremony had been arranged by a students’ association at the school,
following consultation with the school administration — i.e. the head-
teacher and deputy heads — about the rules concerning the event,
which took place in lesson time and partly on the school premises. It
was claimed that there had been certain occurrences of violence, as
well as grossly insulting invective with a racist tone and behaviour of a
bullying nature.
In a statement to the Ombudsman, the headteacher of the school in
question confirmed that the ceremony had been planned in consulta-
tion with and with the consent of the school administration. For the
last three years, events of this kind had been governed by the following
rules, laid down by the administration:
1. The purpose of the ‘induction ceremony’ must be to enable
students in higher years and the new students in the first year to get to
know one another and to enhance cohesion between students in
different years.
2. The ceremony must be arranged by the Engineering Students’
Association at the school and must be confined to one afternoon
during school hours.
3. The programme planned by the Engineering Students’ Associa-
tion must be approved by the school administration.
4. The Engineering Students’ Association must run through the
programme and the directives issued by the school administration with
all the classes taking part (on this occasion, the fourth year and some
third-year students).
The headteacher also stressed that, prior to the 1989 ceremony, the
school administration had very carefully reminded the students res-
ponsible of the purpose of the ceremony and warned them of the risk
of a few students possibly taking over the event in a way that was
contrary to the plans and the purpose for which it was arranged.
Regarding what happened during the actual ceremony, the head-
teacher provided the following information:
The induction ceremony was held on Monday 18 September. Unfor-
tunately, what should not have happened did happen: a few masked
students in camouflaged, military-style dress dominated the pro-
gramme in the school hall, entirely in conflict with the plans. The new
students were bellowed and shouted at, humiliating invective was
hurled at them, and they were threatened with wooden cudgels. It also
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
494
turned out that the organizers had not given the school administration
a correct and complete overall picture of the programme planned for
the school hall, with the result that the event developed in an entirely
unacceptable manner, as was noted, not least, by the representatives of
the press who were present.
The headteacher also gave an account of a series of measures taken
by members of the school administration on the days following the
induction ceremony. Among other things, they had run through the
events and spöken seriously to students in the third and fourth years,
demanded an explanation from the organizers in the Engineering
Students’ Association, informed the Education Committee and Direc-
tor of Education about what had happened, and called on the schooTs
arts and social Science teachers to discuss what had happened in their
lessons.
Mr Ragnemalm made the following points in his decision:
‘Ganging up, bullying and other forms of harassment of students
are, like racism, unacceptable phenomena in the school world. It
follows from the objectives described both in the Education Act and in
current curriculum documents that one of the main tasks of schools is
to take vigorous action to prevent the occurrence of such undesirable
phenomena and to suppress them if they do nevertheless occur. School
administratörs bear a substantial burden of responsibility in this
respect.
‘My decision to review the action taken by the school administration
in connection with the induction ceremony at Västerhöjd School
should be seen in the light of the considerable importance which I
attach to these matters, as outlined by way of introduction.
‘My inquiry indicates that the headteacher and deputy heads of the
school share my view that welcoming or induction ceremonies sanctio-
ned by the school must not involve elements that can be interpreted as
bullying or violation of the dignity of students. The rules concerning
the form and content of the ceremony that have applied in the last few
years — including compulsory approval of the programme by the
school administration — have obviously been intended as a safeguard
against the risk of the event degenerating. The rules in themselves
appear to be appropriate. The system applied seems to be based on the
assumption that the Engineering Students’ Association and the older
students in charge of the arrangements will act in a responsible
manner and, moreover, will be capable of controlling events in such a
way as to prevent irresponsible groups of students “hijacking” the
ceremony.
‘In my opinion, the school administration took inadequate action to
ensure that the students were able to justify the trust placed in them.
In retrospect it is easy to see that school administratörs or teaching
staff should have been present at all stages of the induction ceremony,
including the gathering in the school hall. The school administration
State that the organizers had been warned of the ever-present risk of a
few students taking over an event of this kind and causing it to depart
from the original plans and aims. Being aware of this risk, the
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
495
administration should have made sure that every phase of the cere-
mony was supervised by teachers or administratörs. I note that the
headteacher and deputy heads themselves consider that it was a mis-
take not to do so.
‘The action taken by the school administration immediately after the
ceremony shows that they take very seriously their task of counter-
acting any tendencies to gang up, bully or otherwise harass, and
towards racism among students. The decision to cancel next year’s
induction ceremony and encourage some other form of welcoming
programme for new students appears likely to minimize the risk of a
repetition of this year’s fiasco. As my comments indicate, I do not find
any cause to criticize the school administration for their actions after
the induction ceremony on 18 September.’
In Sweden, elections to Parliament and to county and municipal
councils are now held at the same time, on a single election day. Prior
to the most recent elections, in 1988, Stockholm County Council had
arranged for the production and distribution of an information book-
let for immigrants in fourteen languages. The booklet, relating to the
election of county councillors, contained information about the parties
already represented on the Council, but no mention was made of the
fact that other parties were also contesting the election.
One such party, the Stockholm county branch of the Green Party
— which did not have any county councillors at the time, but was
represented on the Council after the election — complained to the
Parliamentary Ombudsman about the information provided. (It may
be noted in passing that the Green Party also gained seats in Parlia-
ment.)
Following an inquiry, a decision was reached by Mr Ragnemalm. In
it, he began by outlining the relevant provisions of the Elections Act
and the Local Government Act. The Ombudsman observed that the
Elections Act included rules on the provision of official information
to the electorate by the electoral authorities — including information
about the parties that have officially registered their party designations
and submitted the names of candidates for an election (the Green
Party being one such party) — but that county councils had not been
given any specific powers under this Act. The Ombudsman noted at
the same time that the Local Government Act assumed that county
councils (and municipal councils) would provide the public with
general information about the society in which they lived, but that
such information should focus on facts and not on ideas. He ended
with the following conclusions:
‘The election information provided by the County Council in the
booklet in question differs in terms of its subject matter from the
official information supplied by the electoral authorities by virtue of
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
the provisions of the Elections Act. What is more, it verges on what
should be the responsibility of parties themselves. In addition, objec-
tions can be raised on the basis of the general norms of local
government law which determine the limits of local government
powers. I am thinking above all of the principle of objectivity and the
fundamental requirement that local authorities must refrain from
engaging in party-political activities. Financial contributions to a poli-
tical party can admittedly be made under the Municipal Party Support
Act, but only on the conditions laid down in that Act. Although there
may be room for differing opinions on a number of points, my overall
judgement is that legal objections can be raised to the provision of
information in this way and that the information was quite clearly
unsuitably designed, in that it was likely to give an incorrect picture of
the election campaign and the preconditions for the election.’
a constitutional manner?
Mjölby Municipal Council arranges an annual market, known as the
Skänninge Market. A market trader who had been and was an active
member of an association of traders at regular and occasional markets
had written a newspaper article critical of the local authority. Subse-
quently, his firm, which had had a stall in the market for 25 years, was
refused a stall place at the 1989 market.
A lawyer representing the trade association and the market trader’s
firm reported the matter to the Parliamentary Ombudsman, claiming
that the local authority’s decision was contrary to standard practice
and based on irrelevant reasons.
Following an inquiry, Mr Ragnemalm concluded that the com-
plaints were well-founded. Among other things, he expressed the
following views:
‘Under Ch. 1, Sect. 9 of the Instrument of Government, courts,
public authorities and others performing functions within the public
administration must, in their work, observe the equality of all persons
before the law and be objective and impartial. The requirement of
objectivity etc. thus also applies to local government committees, and
it does so irrespective of whether the activities concerned ultimately
have their basis in the area of civil law and regardless of the applicabi-
lity or otherwise of a statutory provision (such as Sect. 20 of the
Administrative Procedure Act) requiring the reasons determining a
decision to be set out in that decision. Representatives of the public
sector, in other words, do not have the same freedom of action as a
private individual or a private company, but are subject to special
requirements under public law when it comes to the forms of their
activities. On the other hand it can perhaps be said that, in practice,
even when entering the sphere of civil law, the public sector often
holds a monopoly-like or otherwise dominant position, which means
that the commercial correctives etc. which operate in the purely
private sector are of less significance in this context.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
497
‘If a failure to show the required impartiality and objectivity is
coupled with inadequate respect for the constitutionally guaranteed
freedom of expression and freedom of the press, an abuse of this kind
naturally seems particularly flagrant.
Redog. 1990/91:1
Bilaga 4
‘To sum up, then, the conclusion I have arrived at is that the firm’s
application for a market stall place in 1989 was turned down without
— as would be the normal practice — any valid reason being given.
On top of this impression that the decision was taken in an arbitrary
manner, there is the fact that an irrelevant factor was taken into
account, namely the contents of a newspaper article — and that
insufficient respect was thus shown for freedom of expression and
freedom of the press.
‘I am closing this case here with the serious criticism which lies in
the points I have made.’
freely in the media
A local newspaper published an article concerning plans to build some
form of department store on a site in the port of Nyköping. It emerged
from the article that the information emanated inter alia from an
interview with the municipality’s port director, who was also a mem-
ber of the local authority’s ‘Port Group’.
The chairman of the Municipal Executive Board, F., subsequently
sent a letter to five named members of the Port Group (including the
port director) and others. Appended to the letter was a denial which
the chairman had issued to the media. The letter criticized the infor-
mation supplied by the port director. Among other things, the chair-
man wrote the following:
‘No political decisions have been taken relating to the possible
establishment of a department store in the port. Now, such a project
has nevertheless been launched in the media. I would like to say that I
do not accept media manoeuvres of this kind.... I wish there to be
straight and correct information for which there is a sound basis in the
political decision-making bodies.’
Following a debate in the press, among other things on whether the
chairman’s action was compatible with constitutional provisions con-
cerning the freedom of expression, a complaint was made to the
Parliamentary Ombudsman, requesting an opinion.
The chairman of the Municipal Executive Board submitted a state-
ment on the matter and claimed that it had not been his intention to
‘gag’ or ‘silence’ any official. If the letter had been construed in that
way, he regretted the fact.
Mr Ragnemalm did not entirely accept this explanation, however.
After giving an account of the relevant constitutional provisions (in
the Instrument of Government and the Freedom of the Press Act) and
commenting in more detail on the chairman’s explanation, the Om-
budsman stated the following:
‘I take the view that the letter — as it is written — expresses a Redog 1990/91'1
definite wish that officers of the municipal authority should accept Bilaga 4
restrictions on their rights under Ch. 2, Sect. 1, point 1 of the
Instrument of Government and Ch. 1, Sect. 1, second and third
paragraphs of the Freedom of the Press Act, restrictions for which
there is no legal foundation. The contents of the letter are thus
incompatible with the constitutional provisions just mentioned, which
is of course a serious matter. Even if it was not F.’s intention to try to
restrict the freedom of expression of any officials, his action is still
open to criticism, since the wording of his letter was in that case
misleading.’
county council
In a complaint, a private individual asked the Parliamentary Ombuds-
man to look into the handling by Älvsborg County Council of a
request for access to tender documents relating to the sale of a nursing
home. The complainant claimed, among other things, that an incorrect
decision-making procedure had been employed, in that the power of
decision had been delegated to an officer of the Council, who in turn
had passed on that power to another officer. According to the complai-
nant, this was incompatible with the Local Government Act.
An inquiry revealed that the County Executive Board had delegated
to the county council legal officer — a senior official — the right to
take decisions on behalf of the Board on matters relating to the release
of official documents, ‘with the right for the legal officer to delegate
that task one step further’.
In his decision on the case, Mr Ragnemalm made a number of
points, including the following. On the basis of authority given to it by
the full County Council, the Board can entrust to a group of elected
representatives within the Board, or to an official, decisions concer-
ning ‘a certain category of business’. Delegation of decision making
cannot be confined to individual cases. Nor does the Local Govern-
ment Act permit a delegate to further delegate powers of decision. The
decision-making procedure applied in this particular case was incor-
rect in the first respect and at any rate questionable in the second
respect. Even if the county council legal officer had had authority for
his action in the regulations issued by the Board — regulations which
were not in fact entirely compatible with the Local Government Act
— it would have been incumbent on him, in keeping with the
requirements of the Constitution, to observe on his own initiative the
clear provisions of the overriding Act. By failing to do so he had
assisted in the incorrect application of the law.
Translated by
Martin Naylor
499