Seminarium den 1 februari 2001 om fördelningen av den politiska makten och kommunal självstyrelse (urd 2000/01:URD3)

UTREDNINGAR FRÅN RIKSDAGEN	2000/01:URD3

KONSTITUTIONSUTSKOTTET

Seminarium den 1 februari 2001

om fördelningen av den politiska makten och kommunal självstyrelse

Förord

Konstitutionsutskottet anordnade den 1 februari 2001 en offentlig utfrågning om fördelningen av den politiska makten med särskild inriktning på frågor om den kommunala självstyrelsen. Utfrågningen ägde rum i samband med utskottets behandling av motioner om den kommunala självstyrelsen och om fördelning av den politiska makten på skilda nivåer. De utfrågade var, i den ordning de framträdde vid utfrågningen

–Curt Riberdahl, f.d. chefsjurist, Svenska Kommunförbundet

–Lotta Vahlne Westerhäll, professor, Göteborgs universitet

–Krister Ståhlberg, professor, Åbo akademi

–Susanne Billum, regeringsråd, Regeringsrätten

–Ulf Adelsohn, landshövding i Stockholms län

–Bengt K Å Johansson, ambassadör, Näringsdepartementet

–Gunnar Wetterberg, samhällspolitisk chef, SACO

Konstitutionsutskottet har behandlat motionerna i sitt betänkande 2000/01:KU12, som justerades den 22 februari 2001. Utskriften från utfrågningen publiceras nu, liksom utskriften från en utfrågning om maktdelning den 23 mars 2000, i skriftserien Utredningar från riksdagen.

Konstitutionsutskottet 2001-02-01

Kl. 09.00–12.00

Offentlig utfrågning om fördelningen av den politiska makten och kommunal självstyrelse

Ordföranden: Välkomna till denna offentliga utfrågning om fördelning av den politiska makten och den kommunala självstyrelsen. Sammanträdet är öppnat. Jag vill säga särskilt välkommen till våra gäster i den första avdelningen som sitter rakt framför här just nu: Curt Riberdahl, Lotta Vahlne Westerhäll, Susanne Billum och Krister Ståhlberg. De ansvarar tillsammans för den grundläggande faktauppbyggnaden under den här förmiddagen.

	Vid ungefärligen kl. 10.15 räknar vi med att ta en liten paus. En kopp kaffe
	serveras i rummet bredvid. Sedan återkommer vi till en diskussion med prak-
	tikens, icke män och kvinnor, men väl män, nämligen Ulf Adelsohn, Bengt
	K Å Johansson och Gunnar Wetterberg. Vi hade tänkt oss att medge lite mer
	tid för diskussion under den andra avdelningen och lite mer tid för frågor och
	svar under den första. Sedan är det vår förhoppning att våra gäster på det
	inledande passet också har möjlighet att svara på uppdykande frågor under
	det senare. Klockan 12 sharp är denna förmiddag slut. Än en gång hjärtligt
	välkomna hit.
	För att spara tid ber jag att först få lämna ordet till Curt Riberdahl som har
	varit chefsjurist på Kommunförbundet och som är adjungerad professor vid
	Uppsala universitet. Jag skulle vilja säga, för allas upplysning, att vi har delat
	tiden så att var och en har tio till tolv minuter för en inledande sväng, och så
	sparar vi frågorna tills alla fyra har talat.
	Curt Riberdahl: Jag tackar för att jag får komma hit. Jag är inte numera ad-
	jungerad professor, men det spelar kanske inte någon roll.
	På tio minuter finns det inte något utrymme för att göra några mer djupgå-
	ende analyser. Det handlar mer om några kommentarer till hur det ser ut.
	Utgångspunkten är 1974 års regeringsform. Tittar man på de förarbeten som
	finns och den praxis som har utvecklats efter det är nog min uppfattning att
	det inte finns någon enhetlig praxis när det gäller synen på kommunal själv-
	styrelse. Det varierar över tiden, det varierar mellan olika partier och det kan
	också variera inom olika partier.
	Det har funnits försök att definiera självstyrelsen. Det har Grundlagskom-
	mittén gjort i sitt betänkande, och det har man gjort i Europakonventionen om
	kommunal självstyrelse. Men det är ganska allmänt hållet. Konventionens
	avsikt är att kommunerna ska ha vidsträckta befogenheter, som man säger,
	som kan utövas på lokal nivå, vad det nu står för.
	Den kommunala självstyrelsen är ju egentligen en 1800-talstanke. Den ut-
	vecklades inte bara här, utan på den europeiska scenen. Vi har t.ex. tänkare
	och politiker som Alexis de Tocqueville och andra som tittade på det här. Den
	historiska bakgrunden ska jag inte gå in på. Men det finns en återklang av	3
	detta historiska arv. Kommunallagskommittén sade 1990 att grundidén bak-	3

om den kommunala självstyrelsen är en styrelse av folket, genom folket och för folket på det kommunala planet. Det uppfattades då och även tidigare som en sorts frihetsidé i den meningen att medborgarna ska kunna sköta sina gemensamma lokala angelägenheter utan alltför mycket inblandning av statsmakterna. Frågan vad som ska vara en gemensam uppgift avgörs efter demokratiska val. Där kan man ha olika syn beroende på valresultatet. Systemet med kommunal självstyrelse tillgodoser både demokrativärden och effektivitetsvärden och anses göra det bättre än centraliserad statsförvaltning. Man vet i Sorsele vad som behövs i Sorsele, så att säga. Men det förutsätter aktiva medborgare som är villiga att i någon form delta i den kommunala verksamheten.

Sedan är det ju så, och det ska inte jag prata om, att självstyrelsen aldrig kan vara total. Det finns motstående intressen, rättssäkerhet, krav på likabehandling, likartad tillgång till viss samhällsservice över hela landet. Är det så att de kraven dominerar inom en sektor medför detta oftast att man behöver detaljreglera den sektorn. Verksamheten bedrivs då utan självstyrelseinslag. Detta kan åtminstone principiellt sett påverka uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Ska en kommun hålla på med en sak, en verksamhet, som saknar självstyrelseinslag?

Kommunförbundet gjorde en huvudrapport om kommunal självstyrelse 1994. Där hävdade man på principiella grunder att staten själv bör svara för verksamheter som styrs av detaljregler som inte ger kommunerna ett eget handlingsutrymme. Eller också skulle man kunna lägga ut dem på kommunerna som något slags entreprenad mot full kostnadsteckning. Enligt min mening finns det vissa områden som helt klart saknar självstyrelseinslag. Dit hör livsmedelskontroll, djurskydd, överförmynderi. Där kan i princip verksamheten lika väl utföras av statliga tjänstemän. Den enda handlingsfrihet man har på sådana områden är friheten att organisera sig. Men det är principiellt. Samtidigt finns det på sina håll en kommunal opinion som vill ha kvar de uppgifterna, trots att de saknar självstyrelseinslag. Det var lite om vad självstyrelse kan vara och motiven bakom den.

Om man tittar på lagstiftningspraxis har det funnits en grundlagskommitté, som i sitt betänkande gått igenom hur grundlagsskyddet har uppfattats: i praxis. Det finns väl också någon internpromemoria från KU i den här frågan. Jag gör bara en kortare kommentar till utvecklingen.

Till att börja med bör man konstatera att det juridiska grundlagsskyddet är ganska svagt. Men samtidigt måste det, och det har sagts, ha någon reell innebörd. Vilken är dock ovisst. Jag kan bara ge exempel på ett enda klart fall

– ett permanent kommunalt skattestopp. Det skulle säkert strida mot grundlagen. Men om vi tar det inomkommunala skatteutjämningssystemet är innebörden omstridd. I realiteten ankommer det mest på den politiska viljan om självstyrelseaspekterna respekteras i lagstiftningen.

Det är också svårt att hos en domstol få en prövning av om en lag som rör kommunerna strider mot grundlagen. Regeringsrätten har förra året funnit att lagen om utjämningsavgift som ingår i det inomkommunala skatteutjämningssystemet inte uppenbart står i strid mot bestämmelse om kommunens beskattningsrätt enligt 1 kap. 7 § regeringsformen. Det är uppenbarhetskravet

man har bedömt. Sedan har man i och för sig inte tagit ställning till om det strider mot grundlagen. Men det strider inte uppenbart mot grundlagen.

Sedan är det intressant, tycker jag, att ta fram att från rättsliga synpunkter
betyder kommunal kärnverksamhet något annat än vad som sägs i debatten.
Tittar man från rättsliga synpunkter på förarbetena till regeringsformen är det
den frivilliga verksamheten, den fakultativa verksamheten, som är kärnan i
självbestämmanderätten. Dit hör t.ex. kommunal näringsverksamhet, energi-
distribution, hamnar, bostadsföretag, verksamhet inom kultur- och fritidssek-
tor. Det finns motioner där man genom lagstiftning vill krympa kommunernas
möjligheter att agera på de här områdena. Men från självstyrelsesynpunkt är
det en fråga för den demokratiskt valda fullmäktige att avgöra om man ska
bedriva en näringsverksamhet eller ej som är tillåten inom lagens ram.
När man talar om att de obligatoriska områdena, skola, vård och omsorg,
är att hänföra till kärnverksamhet är det från ett ekonomiskt perspektiv, efter-
som dessa obligatoriska uppgifter volymmässigt tar större delen av budgeten.
Från ett självstyrelseperspektiv är självstyrelsen på de områdena begränsade. I
det mesta kommunerna håller på med har man ett begränsat självstyrelseper-
spektiv. Det är inte det att det inte finns, men det är i betydligt mindre skala
än på det frivilliga området.
Sedan tänkte jag säga något om lagstiftningspraxis efter 1974, då reger-
ingsformen kom till. Jag har en mycket enkel formel: Ju större kommunalpo-
litisk handlingsfrihet lagen ger, desto större är självstyrelsen. Det finns tre
grader när det gäller ingrepp i självstyrelsen. Först har vi ingrepp i självstyrel-
sen som inte strider mot grundlagen. Sedan har vi ingrepp som strider mot
grundlagen, men som inte uppenbart strider mot grundlagen. Slutligen har vi
sådana ingrepp som uppenbart strider mot grundlagen. Det är först i det sista
fallet som man kan få lagenligheten prövad.
De flesta ingrepp som är gjorda i självstyrelsen är inte grundlagsstridiga.
Däremot är de ofta politiskt kontroversiella. Att de inte strider mot grundla-
gen beror ju på att det juridiska skyddet för självstyrelsen är begränsat. Möjli-
gen kan det tänkas att regleringen strider mot Europakonventionen om kom-
munal självstyrelse, som ju har lite mer substans än vad regeringsformen har.
Det tänkte jag säga något om längre fram.
Vad som har hänt efter 1974 är att den organisatoriska friheten har ökat. På
någon punkt har man vidgat kompetensen, t.ex. när det gäller kommunala
elföretag. Den största minskningen i självstyrelsen ligger i att tidigare frivilli-
ga uppgifter har blivit obligatoriska. Barnomsorg, färdtjänst, skolskjutsar och
bibliotekslag är exempel på det. Självstyrelsen på socialtjänstområdet har, om
man ser med 1974 års perspektiv, minskat genom ökad detaljreglering och
möjligheter att processa sig till rättigheter vid domstol. På skolområdet har
organisationsfriheten ökat, men detaljregleringen kvarstår. Från självstyrelse-
perspektiv innebär friskolereformen ett ingrepp genom att det är första gången
man i lagstiftningen har en tvångslag, där kommunerna blir skyldiga att lämna
bidrag till privat verksamhet. Annars har man alltid gjort det på frivillig
grund. Vill staten främja tillkomsten av friskolor borde detta principiellt sett
ske med statsmedel och inte via kommunalskatten, även om statsbidragen till
skolan kan påverkas. När det gäller plan- och bygglagen har man gjort avväg-
ningar. Sedan kan man diskutera om de avvägningarna tar hänsyn till självsty-	5
	5

relsen i tillräcklig grad. Men man har gjort en avvägning av olika intressen. När det gäller kommunägda bolag har den statliga regleringen ökat främst genom tillsynsbestämmelser och genom att offentlighetsprincipen gäller för dem, vilket inte är fallet för statliga företag.

Vi har minskat friheten i kommunernas ekonomiska förvaltningar genom skärpningar i kommunallagen. EG-lagstiftningen har inskränkt kommunernas handlingsfrihet på några områden, främst när det gäller upphandling. Den statliga tillsynen har ökat i frågor som rör konkurrens och upphandling. Domstolskontrollen över kommunerna har ökat genom att man flyttar fler mål från administrativa myndigheter till domstolar. I motsats till vad man tror går domstolskontrollen i förvaltningsmål längre i Sverige än i flertalet andra europeiska länder genom att den svenska domstolen också kan pröva lämpligheten av besluten och inte bara lagligheten, vilket är det vanliga utomlands.

Det nya statsbidragssystemet har setts som en avreglering av kommunal verksamhet – alla pengar i en påse. Men systemet har sedan det introducerades successivt urholkats. De aktuella stopplagarna på sjukhusområdet – det är fråga om utförsäljning av allmännyttan – inskränker också den kommunala handlingsfriheten. Där diskuteras livligt självstyrelseaspekterna och vad det betyder ur grundlagssynpunkt.

Sedan har vi Europakonventionen om kommunal självstyrelse, som Sverige ratificerade 1989. Man har alltså folkrättsligt förbundit sig att tillämpa de principerna. Där finns det en mängd vackra tankar, t.ex. att när kommunerna tilldelas befogenheter ska de ges handlingsfrihet att anpassa utövandet av dessa befogenheter till lokala förhållanden. De ska rådfrågas i god tid och på lämpligt sätt i alla frågor som direkt berör dem – alltså i lagstiftningssammanhang. Utan hinder av mera allmänna regler ska kommunerna själva bestämma om sina inre administrativa strukturer. Staten ska inte lägga sig i hur den politiska strukturen ser ut, annat än att man ska ha fullmäktige och kommunstyrelse.

Det här är också intressant: Kommunernas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelas dem i grundlag och annan lag. Kommunerna ska ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen, dvs. någon sorts rätt till domstolsprövning. Sedan kan man diskutera om svensk rätt lever upp till detta.

De här reglerna är också allmänt hållna. Men reglerna som sådana går längre än vad den svenska grundlagen gör, om man läser texten. Men det faktiska skyddet är inte särskilt långtgående. Sanktioner saknas om staten inte lever upp till konventionen. Vi talar om kommunalt domstolstrots. Här skulle man möjligen kunna tala om konventionstrots. Det är regering och riksdag som har sista ordet. Ibland prövar man detta i relation till konventionen. Konstitutionsutskottet har t.ex. sagt att konventionen inte hindrar att man lägger på kommunen nya uppgifter utan att den får betalt för det, t.ex. kostnader för val till Europaparlamentet. Det har varit uppe. Men å andra sidan har KU i ett yttrande sagt att förslag till lag om obligatorisk anbudsinfordran efter engelsk modell skulle strida mot artikel 6 i konventionen.

Kommunförbundet gjorde 1993 en framställning om vidgat grundlagsskydd. Man pekade då på att konventionen kunde vara en utgångspunkt för bedömningen om man ville vidga grundlagsskyddet. Man skulle flytta konventionsregler till grundlagstext i stort sett. Sedan har man återkommit i samband med remissyttrande 1977 över Grundlagskommitténs betänkande. Var styrelsen står i dag vet jag inte. Men det är så att säga det senaste allmänna dokument där man har tagit ställning till grundlagsfrågorna.

Tittar man på det här historiskt kan man se att synen på vad kommunerna ska göra varierar och kan variera inom ett och samma parti. Vi har ju detta kända exempel med två tredjedels majoritet för vissa ekonomiska beslut. Man hade olika syn på detta på 40-talet och nu. Tittar man på motioner i riksdagen ser man detta. Det finns en avhandling av en statsvetare som heter Urban Strandberg. Han har tittat på debatten om den kommunala självstyrelsen 1962 till 1994. Jag menar att det är ganska lätt att hitta exempel på motioner där någon motionerar om vidgat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen, samtidigt som man motionerar om avskaffande av kommunal verksamhet eller förbud att bedriva verksamhet i bolagsform. Man ger med den ena handen och tar med den andra. Tittar vi på hur motionerna ser ut finns det knappast något konsekvent eller principiellt förhållningssätt till de här frågorna.

Ska man göra något är det enligt min mening viktigt att ha partipolitisk enighet i grundlagsfrågor. Det innebär också att en vidgning i grundlagsskyddet bör vara partipolitiskt neutral. Varje stärkning av grundlagsskyddet innebär i princip att regeringens och riksdagens handlingsfrihet minskas. Det gäller oavsett vilken politisk majoritet som för tillfället har makten. Går man in på procedurfrågor kanske det inte spelar så stor roll. Det kan man nog lättare enas om. Men om man ske ge självstyrelsen ett substantiellt innehåll kan det nog vara lite besvärligare. Jag tror att jag slutar där.

Ordföranden: Tack ska du ha för detta. Vi hastar vidare utan mellanliggande frågor till Lotta Vahlne Westerhäll, som är jurist, verksam vid Handelshögskolan i Göteborg. Välkommen hit.

Lotta Vahlne Westerhäll: Tack för det. Jag tänkte att jag skulle ta upp frågor som rör uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun på det specialreglerade området, och då som exempel välja socialtjänsten och omsorgen.

Under senare decennier har man upplevt det som ett hot mot den kommunala självstyrelsen att vi har fått en utveckling där kommunerna genom specialreglering fått ett alltmer omfattande ansvar för genomförandet av en centralt utformad välfärdspolitik. Denna politik bygger på principer om rättssäkerhet och likhet i fördelning av fördelar och nackdelar. Samtidigt har vi i dag också fått en utveckling vad gäller innehållet i den kommunala självstyrelsen, på det viset att det inte i första hand är ett krav på frihet från statlig inblandning utan snarare en önskan om att förverkliga lokala gemensamma intressen, såsom kommunal handlings- och privatiseringsfrihet. Men handlingsutrymmet för kommunerna har blivit mindre eftersom kraven på välfärdstjänsterna binder upp resurserna till stora delar. Det har gjort att den kommunalpolitiska debatten har blivit skev, skulle man kunna säga, eftersom så mycket uppmärksamhet har kommit att gälla områden där kommunen endast har begränsade möjligheter att handla och prioritera självständigt.

	De rättsliga områden där brytningen mellan nationell politik och kommu-
	nal självstyrelse tydligt framkommer är följande exempel: socialtjänstlagen
	och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det är ett rättig-
	hetstänkande som båda lagarna bygger på. Det är enhetliga nationella stan-
	dardnormer som kännetecknar dem. Den problematik som finns knuten till
	detta område sönderfaller i två frågekomplex, nämligen: Vilka skyldigheter
	har eller bör kommunerna ha i förhållande till medborgarna? I vilken ut-
	sträckning och på vilket sätt ska staten styra, påverka och kontrollera kom-
	munal förvaltning på det här området?
	Jag menar att om man ska kunna besvara dessa frågor måste man först
	klargöra, systematisera och tolka de ändamål och värden som den välfärdspo-
	litiska lagstiftningen ger uttryck för. De värdena är av rättslig och etisk natur,
	och de låter sig inte alltid så lätt samordnas. Men en sådan samordning är
	nödvändig för att de ska förstås och tjäna som underlag för att avgöra var den
	yttersta gränsen för det välfärdsstatliga ansvaret ska ligga. Mot detta måste
	ställas innehållet i och hänsynen till den kommunala självstyrelsen. I vilken
	utsträckning och på vilket sätt kommer hänsynen till den kommunala självsty-
	relsen i konflikt med nationella intressen? Vi vet av en rad olika faktiska
	situationer att så är fallet. Vi har domstolstrots, lagtrots och fördröjd verkstäl-
	lighet på de här områdena.
	Då är frågan: Hur ska man lösa de här problemen? Kan det ske inom ra-
	men för förefintlig lagstiftning?
	Vi vet ju alla att en rad olika utredningar har tittat på det här. Det började
	egentligen med förarbetena till kommunallagen. Kommunalansvarsutredning-
	en funderade. Sedan kom Lokaldemokratiutredningen och olika departe-
	mentspromemorior. Det var Regionalberedningen, Bemötandeutredningen,
	Sigvard Holstads utredning, osv. Frågan har alltså hela tiden ständigt kommit
	igen, utan att egentligen lösas.
	Tittar man på de ändamål och värden som den välfärdspolitiska lagstift-
	ningen ger uttryck åt, rör den självklart detta att skapa trygghet för den en-
	skilde. Det är inte bara att man ska ge skydd utifrån de negativa rättigheterna,
	skydd mot fysiska övergrepp osv. utan det är också fråga om positiva rättig-
	heter. I första hand är skyddet kanske av ekonomisk karaktär. Men egentligen
	är den ekonomiska tryggheten inte ett mål i sig utan ett medel, nämligen för
	att möjliggöra en integration av den enskilde i samhället. Formen och innehål-
	let måste vara ändamålsenliga. Hjälpen ska ha viss kvalitet, och det ska bygga
	på den enskildes värdighet och respekt och skydd mot omyndigförklaring osv.
	Allt detta är välkända omständigheter, ändamål och värden som finns uttryck-
	ta i lagtext. Men dessutom finns det också krav på den offentliga myndighets-
	utövningen. Den ska vara förankrad i givna rättsregler. Den ska stå i överens-
	stämmelse med dessa. Man talar om rättstrygghet, rättssäkerhet. Den ska vara
	av både processuell och materiell karaktär. De generella och processuella
	rättssäkerhetsgarantierna om opartiskhet och partsinsyn, kommunikation och
	överprövning, kontradiktorisk sakbehandling osv. är viktiga.
	Men det är också viktigt med innehållet i den offentliga myndighetsutöv-
	ningen. Det betyder att man kan se rättssäkerhetsbegreppet som något slags
	överordnad värderingsnorm, som ska användas som argument för att ge med-
8	borgarna ett skydd för en viss nivå på den rättighet som den enskilde gör
8

gällande. Man kan kalla detta för ett skydd för etablerad position. Detta skapar en tillit till samhällets förmåga att värna om rättsliga positioner.

Det var å ena sidan. Sedan har vi den kommunala självstyrelsen å andra si-
dan. Man har i tämligen liten utsträckning gått in på spörsmål om vilka sidor
av den kommunala självstyrelsen som hotas av en sådan här reglering. Själva
begreppet kommunal självstyrelse är ju ett vagt och mångtydigt begrepp, som
vi alla vet. Men man kan ändå urskilja en ganska tydlig tredelad ideologisk
bas som knyter an till idéer om folkstyre, om lokal självständighet, om effek-
tiv förvaltning.
Jag börjar med folkstyre. Folkstyre skapar en känsla av medansvar för
medborgarna. Genom möjligheten att själva delta i politiska beslut görs med-
borgarna till medaktörer. Denna mycket viktiga fråga tycker jag har ganska
liten genomslagskraft i nu aktuella sammanhang. Socialtjänsten och omsor-
gens mottagare står endast i liten grad att återfinna bland de politiska delta-
garna. Deras intresse är att få sina behov tillgodosedda, inte i främsta rummet
att delta i beslutsprocessen.
Det andra är lokal självständighet. Genom den skapas närhet mellan be-
slutsfattare och hjälpbehövande. Den i sig har ett demokratiskt värde. I och
för sig kan den också förverkligas inom statsförvaltningen. I sig kräver den
alltså ingen kommunal demokratisk styrningsstruktur.
Närheten mellan beslutsorgan och enskild kan vara särskilt viktig när det
gäller att fastställa den enskildes aktuella behov. Men det är inte i sig en fråga
om lokal demokrati utan snarare hur rättsapparaten är organiserad eller kan-
ske framför allt decentraliserad.
Men om nu svaret på dessa frågor, om vem eller vilka behov som ska prio-
riteras och på vilken nivå, ger vid handen att det bäst sker på lokal nivå, så är
detta givetvis mycket tungt vägande argument mot statlig styrning.
Men förhåller det sig på detta sätt? Vi har ju definierat problemställningen
om social trygghet och social integration i förhållande till en nationell mått-
stock. Om man skulle lägga större vikt vid kommunal prioriteringsfrihet än
nationell enhet på dessa områden, kan man säga att man därmed accepterar ett
svagare rättsskydd för de grupper som är beroende av dessa förmåner än vad
förhållandet är t.ex. på det statliga socialförsäkringsområdet.
Beträffande effektiv förvaltning har kommunerna en mycket lång tradition
när det gäller tilldelning av välfärdsstatliga uppgifter. Förankringen i kommu-
nen och dess administrativa organ torde alltså generellt sett skapa bättre sam-
ordningsmöjligheter för den kommunala verksamheten. Likaså talar den
tätare demokratiska kontrollen härför.
Om man ska sammanfatta detta, kan man säga att de exemplificerade om-
rådena har kommit att mer och mer bli professionsområden, där frihet från
ämbetsmannastyre och lokalt lekmannainflytande och närhet har kommit att
få allt mindre betydelse. Det innebär att kraven på närdemokrati, kommunen
som effektiv serviceproducent och hänsynen till kommunal handlings- och
prioriteringsfrihet, vilka är värdeargument som kan anföras mot statlig styr-
ning och kontroll, har kommit att få allt mindre betydelse.
PARK-utredningen (SOU 2000:85) som kom förra året gjorde en sortering
och systematisering av de principer och argument som kan anföras vad gäller
uppgiftsfördelning mellan stat och kommun. Man menade då att ett statligt	9
	9

ansvar var om behov förelåg av genomslag för nationella mål och garanti för likvärdiga förutsättningar, enhetlig ledning, nationell överblick och enhetlig tillämpning av regler, rättssäkerhet och särskilda styrningsbehov av statlig karaktär. Allt detta talar för att sådana områden bör handhas av staten.

Men det är ju, som vi alla vet, på det ekonomiska området som det haltar. Mycket skulle alltså vara vunnet om man gick vidare med de tankegångar som har framkommit i Socialtjänstutredningens förslag (SOU 1999:97) där man menade att själva lagregleringen som sådan, det alltmer starka sambandet mellan socialförsäkringsområdet å ena sidan och kommunens kostnader för socialbidrag å andra sidan och över huvud taget variationer i ekonomin med påverkan på socialbidragskostnader, gör att de kommunala statsbidrags- och utjämningssystem som i dag finns alltså inte är tillräckliga och inte rättvisa. Och för att man ska komma till rätta med detta område som så påtagligt talar för statlig styrning, måste enligt min mening det ekonomiska ansvaret i

	dess helhet övertas av staten.
	Ordföranden: Jag hälsar Krister Ståhlberg särskilt välkommen, eftersom han
	inte tillhör den vanliga skaran av svenska deltagare utan kommer från Åbo
	Akademi. Han kan ge ett annat perspektiv på denna frågeställning, eftersom
	han kan se på detta lite mer utifrån än vi andra. Välkommen till oss.
	Krister Ståhlberg: Ärade parlamentariker! Det är spännande att tala i ett
	främmande land inför en sådan här församling. I morse inmundigade jag vad
	jag av taxichauffören senare fick veta var Sveriges bästa konferensfrukost på
	Lejondals slott.
	Lejondals slott är för ögonblicket platsen där ett antal kommunrepresentan-
	ter från de nordiska länderna träffas. Där diskuteras utmärkta exempel på hur
	man kan göra servicen på den lokala nivån bättre för invånarna, hur man kan
	verka effektivare och nå en klarare arbetsfördelning mellan politiker och
	tjänstemän. Det är alltså huvudsakligen en fråga om idéspridning som bygger
	på systematiska jämförelser mellan fyrväpplingar av kommuner i de nordiska
	länderna.
	Vad uttrycker den verksamhet som vi sysslat med där i går och som fort-
	sätter i dag? Den uttrycker den decentraliseringstrend som har kännetecknat
	stat–kommun-förhållandet. Den decentraliseringen har inom de kommunala
	organisationerna fortsatt så att man flyttar ned inflytande också inom organi-
	sationerna till verksamhetsenheter, för att därigenom frigöra den kapacitet
	som finns i det professionella kunnandet hos dem som faktiskt gör arbetet.
	För att klara av att styra organisationer som på detta sätt är väldigt långt
	decentraliserade måste man göra någon typ av samlande bedömningar. Det
	har allmänt sett i de nordiska länderna, och det kännetecknar oss i internatio-
	nella jämförelser, gjorts genom resultatstyrning och resultatenhetsorganise-
	ring. Det är en mycket besvärlig styrsituation, som jag är säker på att ni som
	politiker vet, när det blir en stor självständighet för dem som också besitter
	sakkunskapen och som därtill i samhället i övrigt är mycket välorganiserade.
	För att styra en sådan situation har man därför sökt andra kontrollmedel som
	är parallella med de kontrollmedel som den lokala demokratin representerar.
	Detta resulterar i bl.a. konkurrensutsättning, för att man därigenom ska kunna
	säkerställa ekonomisk kontroll, och i valfrihetsarrangemang av olika slag, för
10	att få kvalitativa incitament för verksamheten.

När man har fritt verkande och ofta också utanför den kommunala organi-
sationen verkande verksamheter, innebär det också att man väldigt noga ock-
så måste följa upp allt som görs. Därför ligger den verksamhets tyngdpunkt,
som jag tror att man i dag sysslar med där kommunerna är som mest avance-
rade och går i täten, uttryckligen på de olika typer av utvärderingar och upp-
följningar som finns. Det är ett arbete som är väldigt konsekvent och gemen-
samt för de nordiska länderna, inriktat på att stärka de ekonomiska uppfölj-
ningarna. Men vi vet också, t.ex. från Stockholm, att när det gäller arbete med
kvalitetsuppföljningar och kvalitetsbokslut är det en mycket stark ström som i
dag går genom det lokala fältet. Och inom de nordiska länderna är vi många
som håller på med, som det sista inslaget i denna typ av verksamheter, något
som vi kallar för demokratibokslut – granskningar av medborgarnas ställning
i kommunerna.
Kort sagt: Vad jag här vill säga är att den allmänna trenden alldeles tydligt
har fört ned inflytande till den lokala förvaltningen, och den lokala förvalt-
ningen har en bättre och mer professionell kapacitet i dag att hantera de pro-
blem som man är satt att hantera än säkerligen någonsin tidigare.
Detta är en situation som jag allmänt taget har upplevt att den inte är sär-
skilt väl känd inom ländernas huvudstäder. Det brukar inte tillhöra parlamen-
tens eller regeringarnas utgångspunkter att ha en god överblick över allt det
arbete som de facto görs ute i kommunerna. Jag menar alltså att den kommu-
nala självstyrelsen är betydligt bättre rustad att hantera olika utmaningar än
vad man i allmänhet utgår ifrån i den debatt som vi kan stöta på i t.ex. de
stora riksdrakarna i den offentliga diskussionen.
Därför finns det också i någon utsträckning en mycket påtaglig misstro
mellan det kommunala fältet och det statliga fältet. Det är ganska gemensamt
för de nordiska länderna, och man stöter mycket ofta på det också utanför
Norden.
Ett sätt som detta tar sig uttryck på är att man ständigt följer den typ av
serviceproduktion som sker och söker kanhända – man söker nästan med
förstoringsglas, tycker jag – i vår nordiska kultur efter skillnader i servicenivå
i olika kommuner. Och när dessa skillnader upptäcks resulterar de i att man
flitigt försöker hitta på nya regler för att göra sig av med dessa skillnader.
Därigenom uttrycker man enligt mitt synsätt en ganska stor misstro mot den
lokala självstyrelsens möjligheter att själv lösa problemen.
Detta är ett problem som är särskilt påfallande i Sverige. Sverige är som
kultur bland de nordiska länderna mer politiserat. Jag ska ta en annan variant
av detta också. Men om man jämför t.ex. Finland och Sverige är det alldeles
uppenbart att Finland är en byråkratisk kultur, i vilken tjänstemännen träder
fram och säger att det nu dessvärre är så att vi inte har pengar och att vi måste
göra det här. Sedan förklarar de vad som är nödvändigt, och sedan gör man
det som är nödvändigt. I Sverige gäller det att förankra saker. I Sverige förs
en väldigt omfattande diskussion, och politikernas ställning är i den svenska
diskussionen påfallande central. Detta får som konsekvens att det finns en
stark fallenhet att här söka centraliserande lösningar snabbare än man gör i de
andra länderna. Orsaken är att när det är en politisk fråga lyfts servicefrågorna
fram på ett annat sätt i den offentliga debatten, och de skillnader som finns
synliggörs. När vi gick igenom den ekonomiska krisen under 90-talet – här	11
	11

har vi gjort en ganska omfattande jämförelse av utvecklingen i Sverige och i Finland – visade det sig att man i Sverige behövde göra betydligt mindre anpassningar än vad vi behövde göra i Finland. Men när vi talar med ansvariga i de svenska kommunerna säger de att det har skett dramatiska nedskärningar. Och när man frågar motsvarande personer i Finland säger de att det gick ganska bra, givet de förutsättningar som de hade att kämpa emot.

Detta synliggörande som finns i den svenska kulturen skapar här en fallenhet att mycket lätt tolka någonting som lyfts fram som en skandal eller ett lokalt problem, som någonting som man gärna ska komma och reglera bort.

Jag tror alltså att den erfarenhet som jag inledde med säger mig att det är mycket lite som man lyckas förbättra genom den typen av regleringar. Det finns en stark kapacitet och en stark grund, tror jag, för de nordiska länderna att lita på den struktur av världens starkaste lokala förvaltning som den nordiska modellen i botten är baserad på – två tredjedelar av den offentliga sektorn är lokal förvaltning.

Ordföranden: Tack så hjärtligt för detta perspektiv från en något annan horisont än vår egen.

Då lämnar jag ordet till regeringsrådet Susanne Billum för att avrunda denna första del av våra utfrågningar.

Susanne Billum: Jag tänkte ta upp något om de svårigheter och delvis konflikter som finns när det gäller domstolarnas kontroll av kommunala beslut. Jag måste först göra den reservationen att detta är personliga synpunkter som bara grundar sig på mina egna erfarenheter från förvaltningsdomstol och i någon mån också från olika typer av lagstiftningsarbete. Jag vet alltså inte om andra domare i förvaltningsdomstol skulle hålla med mig, och jag har inte något särskilt rättsvetenskapligt underlag heller.

Med dessa reservationer tänkte jag gå över till den första aspekten som jag tänkte tala om, nämligen förvaltningsdomstolarnas uppgift och deras inställning till denna uppgift.

Traditionellt ser mål i förvaltningsdomstol ut på sätt att det är en enskild på ena sidan och den offentliga makten i form av en statlig eller kommunal myndighet på den andra sidan. Det är ganska sällsynt att den enskilde har något juridiskt ombud. Förvaltningsdomstolarna har därför sedan länge varit skyldiga att själva se till att målen blir så utredda som det krävs. Det finns också bestämmelser om att domstolen även utan yrkande får besluta till det bättre för enskild. Tanken har varit att det inte ska spela så stor roll om den enskilde inte riktigt förstår vad som kan vara fel i målet och hur han ska föra sin talan. Det finns därför en tradition i förvaltningsdomstolarna att man ska se till att den enskildes rätt tas till vara. Detta synsätt har väl förstärkts genom inflytandet från europeisk rätt, inte minst Europakonventionen. Mot det står visserligen att vi för några år sedan fått en tvåpartsprocess även i förvaltningsdomstolarna. Det är bra, eftersom det kommer att motverka tendensen att domstolarnas ändringar bara går åt ett enda håll, alltså till den enskildes förmån. Men det grundläggande synsättet, att den enskilde står ensam mot den offentliga makten och att domstolarna därför bör bevaka den enskildes rätt, kommer nog att finnas kvar. Och just på det kommunala området så innebär ju tvåpartsprocessen egentligen inte så stor förändring.

Det kanske ska tilläggas att ett sådant individinriktat synsätt som jag nu
har nämnt ganska lätt leder till att en lagstiftning, om den är vagt utformad
och ger ett stort utrymme för olika bedömningar, blir så att säga snällare och
snällare. Domstolen ska ju bara avgöra det mål som den har framför sig. Och i
det enskilda fallet kan omständigheterna vara mycket behjärtansvärda, och då
får det ena klagomålet efter det andra bifall. Och efter några år så kan rätts-
praxis ha utvecklat sig så att den har blivit annorlunda än vad lagstiftaren från
början tänkte sig. Då behöver man kanske skriva om lagen, så att man så att
säga får en ny startpunkt.
Men det är lätt att se att denna hållning hos förvaltningsdomstolarna kan
komma i konflikt med vad kommunerna upplever som sin beslutanderätt. Jag
skulle vilja säga att det är en inbyggd konflikt när man överlåter en uppgift
som rör myndighetsutövning mot enskilda till kommunerna. Är lagreglerna
inte tillräckligt detaljerade och klara – det kanske man har velat undvika just
av hänsyn till den kommunala självstyrelsen – så finns alltid risken att enskil-
da överklagar till domstol och får igenom beslut som kommunen ogillar. Ett
exempel på det är väl utvecklingen av socialbidragen enligt de tidigare reg-
lerna i socialtjänstlagen. Där blev så småningom kritiken från kommunhåll
väldigt stark, och det ledde till att möjligheterna för enskilda att överklaga
kommunens beslut blev betydligt inskränkta genom att rättsmedlet i många
fall blev laglighetsprövning i stället för förvaltningsbesvär.
Det finns då anledning att säga några ord om dessa olika rättsmedel. Vi har
ju i Sverige bara två rättsmedel att välja mellan – förvaltningsbesvär respekti-
ve laglighetsprövning – som står till buds för enskilda som anser sig felbe-
handlade av en kommun. Laglighetsprövning ger ju till skillnad från förvalt-
ningsbesvär inget utrymme för prövning av lämpligheten i ett överklagat
beslut. Inte heller kan domstolen sätta något annat beslut i stället. Det över-
klagade beslutet kan bara upphävas. På flera sätt är laglighetsprövning i all-
mänhet ett otillräckligt rättsmedel för en enskild som försöker få rätt mot en
kommun, och det är också ett institut som i grunden har andra syften.
Problemet om man från kommunhåll tycker att förvaltningsbesvär går för
långt och inte respekterar den kommunala självstyrelsen kan inte lösas genom
att man mer generellt ersätter förvaltningsbesvär med laglighetsprövning. Det
skulle också ofta komma i konflikt med Europakonventionens krav på rätt till
domstolsprövning när det gäller enskildas rättigheter eller förpliktelser. Det är
därför inte någon allmänt framkomlig väg.
En annan aspekt som jag skulle vilja ta upp när det gäller domstolarnas
kontroll av kommunala beslut är att det faktiskt inte finns några garantier för
att felaktiga beslut någonsin kommer under domstolsprövning. Detta beroen-
de på att ingen anser sig ha anledning att överklaga. Alla inblandade är nöjda
med det felaktiga beslutet. Det förekommer både inom området för laglig-
hetsprövning och inom området för förvaltningsbesvär. Ett närliggande fall är
att en kommun dröjer med, eller helt enkelt underlåter, att fatta ett beslut som
den är skyldig att fatta. Inte i något av dessa fall hjälper det ju med regler om
överklagande till domstol.
Det finns alltså ett ganska stort område av det kommunala beslutsfattandet
där det inte förekommer någon kontroll från domstolarnas sida. Det är en
begränsning som är viktig att komma ihåg. Hur sådana frågor ska lösas varie-	13
	13

	rar väl från område till område. Men om man ska generalisera något så fram-
	står det för mig främst som en fråga om tillsyn och om vad en tillsynsmyn-
	dighet kan göra för att åstadkomma rättelse.
	Efter dessa små utvikningar skulle jag vilja återgå till vad jag berörde tidi-
	gare, nämligen konflikten mellan å ena sidan den kommunala självstyrelsen
	och å andra sidan den enskildes anspråk på en enhetlig rättstillämpning i
	frågor som rör hans rättsställning.
	Man kan ju tycka att den enskildes rättsställning inte bör påverkas av om
	lagstiftaren vill anförtro beslutsfattandet enligt en viss lagstiftning åt en
	kommunal eller åt en statlig myndighet. Något större utrymme för kommunal
	självstyrelse och därmed olika praxis och rättstillämpning blir det i så fall inte
	på sådana områden. Tyvärr diskuterar man sällan den frågan ordentligt i
	lagstiftningsärendena. Bedömningen att kommunerna i stället för staten ska
	sköta en viss uppgift motiveras ofta av att den sköts bäst lokalt. Och då blir
	det ju kommunerna. Men att överlämna en uppgift till kommunerna i stället
	för till staten har också andra aspekter och då främst utrymmet för den kom-
	munala självstyrelsen. Man kan ställa frågan, och det är en fråga som också
	Curt Riberdahl ställde, om det är lämpligt att anförtro kommunerna sådana
	uppgifter där det egentligen inte är tänkt att finnas något utrymme för den
	kommunala självstyrelsen. Sådana uppgifter kanske ändå staten ska svara för.
	Den här konflikten är egentligen en konflikt mellan olika intressen hos lag-
	stiftaren. Den flyttar över till domstolarna när de ska pröva överklagade be-
	slut, och jag tänker då närmast på området för förvaltningsbesvär. Domstolar-
	na gör vad de är ålagda att göra, nämligen att pröva besluten i hela deras vidd
	med utgångspunkt i enskildas överklaganden. Och ibland fattar domstolarna
	för den enskilde mera gynnande beslut som kanske inte stämmer med respek-
	tive kommuns riktlinjer.
	Man kan i och för sig förstå om sådana här avgöranden ibland orsakar irri-
	tation hos kommunerna och kanske också kritik mot domstolarna. Men jag
	menar då för min del att en sådan kritik är oberättigad. Domstolarna agerar
	utifrån de förutsättningar som lagstiftaren har gett dem. Systemet är sådant att
	på ett område där man får anföra förvaltningsbesvär så kommer det att ske en
	utveckling mot en enhetlig rättspraxis över landet. Och förvaltningsbesvär
	måste man i vart fall ha inom det område där Europakonventionen ger rätt till
	domstolsprövning. Där kan det med andra ord inte bli något större utrymme
	för kommunal självstyrelse och lokala variationer. Och så måste det också
	vara i en rättsstat. Det finns faktiskt områden där man aldrig kan tänka sig
	annat än att det ska vara en enhetlig rättstillämpning. Det kan därför vara lite
	svårt att diskutera kommunal självstyrelse så där helt generellt och abstrakt.
	Det beror ändå på vad det handlar om.
	Jag skulle vilja tillägga att konflikten mellan domstolsprövning och kom-
	munal självstyrelse blir tydligast i de fall en lag bara innehåller mycket över-
	gripande eller allmänt formulerade bestämmelser, en s.k. ramlag. Om enskil-
	das rättsställning berörs på ett sådant sätt att de får rätt att anföra förvalt-
	ningsbesvär kommer det ytterst att bli domstolarna som får fylla ut rambe-
	stämmelserna med närmare innehåll. Ju mer detaljreglering en lag innehåller,
	desto mindre utrymme finns det för såväl domstolar som kommuner att fylla
14	ut lagen. Och då minskar förstås risken för olika bedömningar. Tyvärr har
14

detaljreglering också sina sidor. Man kan ju t.ex. som lagstiftare inte förutse allting. Däremot tror jag inte att det i det här hänseendet spelar så stor roll om det är fråga om en s.k. rättighetslagstiftning eller inte. Även en reglering om t.ex. meddelande och återkallelse av viss typ av tillstånd kan utvecklas på samma sätt. Avgörande är hur stort tolkningsutrymme som lagen ger, dvs. hur stora möjligheter det finns att inom lagens råmärken driva rättspraxis i den ena eller andra riktningen.

Slutligen skulle jag bara vilja uttrycka förhoppningen att konstitutionsutskottets behandling av dessa frågor kan leda till att man i kommande lagstiftningsärenden verkligen analyserar vilket utrymme den kommunala självstyrelsen kommer att kunna få på det aktuella området. Det är bättre att riksdagen från början klargör förutsättningarna än att man senare får konflikter mellan domstolskontrollen och kommunernas anspråk på utrymme för självstyrelse.

Ordföranden: Tack för detta, och tack för hälsningen på vägen. Vi ska se om vi kan leva upp till dessa krav.

Ett mera näraliggande krav som vi alla ska försöka leva upp till är att nu få utrymme för en serie frågor innan vi gör ett kort uppehåll för kaffe. Jag tänkte göra det så brutalt att jag lägger alla frågor i en serie, och sedan ger jag ordet till er fyra att kommentera dem. Jag tror dessvärre att detta är den enda hanterliga möjligheten att få plats med att belysa de frågor som kan finnas på den korta tid som vi har tillgänglig.

Nils Fredrik Aurelius: I en av Demokratiutredningens forskarvolymer skriver forskarna Strandberg och Dahlqvist att den kommunala självstyrelsen egentligen är en myt, redan på vikingatiden och ända fram till i dag, som det talas om mest i högtidliga sammanhang. De kommer fram till att olika regeringar använder kommunerna för att genomföra nationella centrala program. Botemedlet som de antyder där skulle vara vad de kallar något slags rättskommun, analogt med begreppet rättsstat, alltså en tydligare juridisk precisering av vad den kommunala självstyrelsen innebär. Frågan är om ni tycker att det är en rimlig modell som de där antyder.

Man kan också möjligen undra, för att anknyta till en aktuell fråga i tidningarna, om de många avhoppen av lekmannapolitiker i kommunerna, som vi läser om dagligen, har att göra med att de kommunala politikerna uppfattar att de egentligen inte har så mycket att säga till om.

Ingvar Svensson: Jag är inne på samma tankegångar som Nils Fredrik Aurelius. Vi har ju en centralistisk statsform i Sverige av tradition. Vi har den legitima makten, och vi delegerar den nedåt. Man kan tänka sig motsvarande gång, att man har makten på lokal eller regional nivå och sedan flyttar man upp vissa delar i omgångar. En bra princip för att diskutera det är subsidiaritetsprincipen. Den löser ju inte problemen, men det är ett sätt att tänka att den nivå som kan sköta en sak på mest ändamålsenligt sätt ska få sköta den. Se- dan kan man givetvis diskutera i all oändlighet vad som är mest ändamålsenligt.

Jag undrar om ni har någon synpunkt. Lagrådet talade om att det skulle finnas någon innebörd i den kommunala självstyrelsen. I utredningen från

1996 talade man om reell innebörd. Lagrådet pekar också på att det borde

finnas fylligare riktlinjer för den kommunala kompetensen. Jag undrar bara om ni har någon idé vad det skulle kunna innebära.

Ett problem är att regeringsformen är relativt kortfattad i sina paragrafer och generell i sina skrivningar. Har ni någon idé om formen för detta? En tanke som slog mig i höstas var att man kanske skulle kunna hitta något som liknade riksdagsordningen för den kommunala sidan. Riksdagsordningen är ju

	inte grundlag, men den är relativt svår att förändra i sina huvudbestämmelser.
	Göran Magnusson: Jag tänkte beröra frågan om domstolsprövningen av
	kommunala beslut, lämplighetsinnehållet och laglighetsprövningen, som Curt
	Riberdahl och Susanne Billum var inne på. Jag skulle vilja höra om ni har
	synpunkter och kommentarer kring frågan, om man nu skulle ändra på detta i
	någon väsentlig mån, alltså ta bort utrymmet för lämplighetsprövning och
	koncentrera domstolsprocessen till laglighetsprövningen. Hur ser ni på möj-
	ligheterna? Hur skulle man bära sig åt?
	Jag medger att det är en ganska kraftig förändring i förhållande till hur det
	nu har utvecklats i Sverige, men tittar man internationellt har, precis som
	Riberdahl sade, de svenska domstolarna mycket större möjligheter att göra
	den här lämplighetsbedömningen.
	Helena Bargholtz: Jag undrar om man väcker för starka förväntningar hos
	både invånare och de lokala politikerna genom att tala om begreppet självsty-
	re. De kanske har en uppfattning om att de ska få bestämma om väldigt
	mycket mer än de faktiskt får göra. Vi har i några sammanhang diskuterat om
	man skulle kunna ha en typ av kommunal kompetenskatalog, där man mera
	tydligt klargör vilka beslut som ska fattas på nationell respektive på lokal
	nivå.
	Kenneth Kvist: Jag har två frågor. Den ena frågan handlar om att en rad beslut
	i kommuner har blivit mera av en sorts allmän ramkaraktär och sedan utförs
	besluten av tjänstemän. Det finns alltså en förskjutning i relationen mellan
	kommunalt valda politiker och kommunala tjänstemän. Det där har bärighet
	på kommunal självstyrelse, för ska kommunal självstyrelse ha någon bärighet
	som begrepp är det väl avsättbara och inför väljarna ansvariga politiker som
	ska utöva den och inte tjänstemän. Det skulle jag vilja ha en kommentar om.
	Den andra frågan gäller att vi hittills har sett den kommunala verksamhe-
	ten bara i förhållande till staten. Det är klart att det är en huvudaspekt som vi
	som lagstiftare har att behandla. Men det finns ett annat problem som jag
	skulle vilja att ni kommenterade lite. Om en majoritet – majoriteter är mer
	eller mindre tillfälliga – skulle privatisera en kommunal verksamhet så att
	nästa majoritet inte kan utöva något kommunalt styre över den, vad har det
	för innebörd för den kommunala självstyrelsen? Kan kommuner avskaffa sin
	egen styrelserätt, och har i så fall kommunerna den rätten? Jag skulle vilja att
	ni förde ett resonemang om det, så att vi inte bara ser sidan stat–kommun utan
	också ser att kommunerna har en funktion i ett samhälle i övrigt, där den kan
	antingen minska eller öka sin beslutanderätt.
	Björn von der Esch: För inte så länge sedan var det ganska ovanligt att man
	hörde talas om Europakonventionen i sådana här sammanhang. I dag har vi
	gjort det många gånger, och det är väldigt glädjande. Det här är då på högsta
16	nivå. Hur är det längre ned, på lägre nivå? Är man även där medveten om
16

Europakonventionen på ett annat sätt i dag än vad man var för bara några år sedan? Eller är det fortfarande på högsta nivå som ni har uppmärksamheten på Europakonventionen?

Åsa Torstensson: Det kanske inte är så många frågor kvar. Ert resonemang har hållit sig kring den kommunala självstyrelsens relation till staten, till centralistiska beslut. Jag skulle vilja att ni kom in på den kommunala självstyrelsens relation till medborgaren, alltså medborgarens roll i den demokratiska processen. Var står den kommunala självstyrelsen i den relationen, som en koppling till detta?

När man pratar om kommunal självstyrelse är det inte en kompakt kommun mot en central stat, utan det är 289 självständiga kommuner som i så fall har var sin lösning som är innebörden och får konsekvenser i det begreppet. Jag skulle vilja att ni fördjupade er lite mer i det, med anledning av att någon nämnde kommunernas möjligheter att starta processer mot staten när staten blir för klåfingrig, och att det finns i Europakonventionen, medan i det svenska genomförandet finns det i praktiken inte. Hur skulle detta kunna se ut och genomföras i Sverige?

Per Lager: Jag är mest intresserad av var man kan finna smärtgränsen när det gäller den utvidgade självstyrelsen kontra genomslaget av nationella mål. Kan man instrumentellt hitta den här smärtgränsen, eller hur ska man beskriva den?

Jag skulle också vilja veta, i fråga om den lagstiftning vi har genom EU som nu får genomslag nationellt men också ute i kommunal verksamhet, var smärtgränsen går där i förhållande till det kommunala självstyret. Har ni någon kommentar där?

Ordföranden: Tack för detta. Törs jag skicka med den lilla hälsningen att vi försöker klara alla svar på tio minuter? Världsgåtorna löses sällan på så kort tid, men vi kan åtminstone börja så smått med dem. Vi följer samma ordning som tidigare i introduktionen, nämligen att Curt Riberdahl börjar.

Curt Riberdahl: Jag har några korta kommentarer. Rättskommunen är en intressant tanke, men hur det ska se ut kan jag inte svara på nu, utan det kräver att man tittar djupare på det.

Avhopp av politiker: det kan nog påverka ibland men inte alltid, den här situationen att man blir frustrerad när man sätter sig där och ser att man inte har någonting att säga till om.

När det gäller hur man skulle grundlagsreglera det här, om vi tittar på uppgiftsfördelningen stat–kommun, kan jag säga att förbundet inte var särskilt konkret i sina tidigare framställningar, annat än att man pekade på att om det saknas självstyrelseinslag skulle det kunna vara en statlig uppgift eller läggas på entreprenad. Det som är lättast att åstadkomma grundlagsmässigt är mer procedurregler, inflytande på lagstiftningen och finansieringsprinciper m.m. Att låsa uppgiftsfördelningen stat–kommun i grundlag är nog svårt.

Laglighetsprövning–lämplighetsprövning: där har förbundet tidigare diskuterat modifierade former av förvaltningsbesvär. Man ska komma ihåg att kommunalbesvär finns bara i Sverige och Finland, men det betyder inte att kommunerna ska få vara olagliga utomlands – där har de statlig tillsyn i stäl-

let, och det är inte domstolarna som tittar på detta. Någon sorts tillsyn finns det alltid.

Jag vet inte vad Europakonventionen kräver när det gäller förvaltningsprocessens utformning. Det vore intressant att veta var gränserna går där.

Sedan var det frågan om tjänstemän. Helena Bargholtz tog upp vad självstyrelsen är och frågan om en kompetenskatalog. Det är ungefär samma som med uppgiftsfördelningen. Kan vi klara det i en grundlag eller någonting sådant? Det finns en del statsvetare som hävdar att vi inte har någon självstyrelse utan har självförvaltning.

Sedan tog Kenneth Kvist upp frågan om beslut och överlåtande till tjänstemän och tjänstemännens roll. Om vi tar t.ex. rättssäkerhetsaspekten i ett socialt ärende, är det kanske i realiteten inte politikerna som står för det utan de professionella. Man kan säga att så fort det är myndighetsutövning av något slag kommer rättssäkerheten in, och då kommer behovet av professionellt biträde. I andra frågor kan man diskutera t.ex. om man ska bygga Bärbyleden i Uppsala eller inte. Där har man en annan sits.

Privatisering och avveckling: från rent juridiska synpunkter skulle man teoretiskt kunna tänka sig en kommun som bara fullgör sina obligatoriska uppgifter och avvecklar allt frivilligt. Men då avvecklar man den kommunala kärnverksamheten. Kommunerna har befogenhet att göra en massa saker men måste inte, på den frivilliga sidan. Rent teoretiskt skulle man kunna hamna där.

Björn von der Esch talade om Europakonventionen. Vi har alltså två, en för medborgerliga rättigheter och en för kommunal självstyrelse. Den om medborgerliga rättigheter är den starkare genom att man kan få domstolsprövning där. Kunskapen om detta har nog sipprat ned mer nu. Vi har dessutom en mängd andra konventioner som också binder upp kommunerna mer eller mindre, typ barnkonventionen.

Åsa Torstensson tog upp relationen till medborgarna. Ja, medborgarna vill nog ha lika behandling i serviceproduktion. De struntar i om det är stat, kommun eller någon privat som gör det bara de får sin service på ett vettigt sätt. Men kommer man sedan över på planfrågor, skolfrågor eller någonting annat blir det ju medborgarfrågor, så man skulle kanske titta lite på vilken sorts frågor det är som medborgarna är intresserade av.

Per Lager tog upp detta med EU. Ja, det är mest upphandlingslagstiftningen, men där går förbundet gemensamt med Europakommunerna i övrigt och vill ha ett enklare system, alltså ett mindre byråkratiskt system, som dessutom skulle ge ökad frihetsgrad på vissa punkter. Men det är en process som får

	dras genom EU.
	Lotta Vahlne Westerhäll: En rättskommun bör liksom en rättsstat känneteck-
	nas av sådant som rättssäkerhet, alltså iakttagande av legalitet givetvis, och de
	både materiella och processuella rättssäkerhetskriterierna. Jag tycker att det är
	en spännande tanke som man tar fram, begreppet rättskommun, och det kan
	nog tillföra den kommunala självstyrelsedebatten en hel del av värde.
	Subsidiaritetsprincipen: ja, närhetsprincipen är väldigt viktig, Men jag tror
	inte, som jag sade tidigare, att den har genomslag i alla sammanhang, där man
	alltså har lika stora förutsättningar att agera på nationell nivå som på nära
18	nivå. Därför bör man använda den med eftertanke.
18

Domstolsprövning, alltså laglighet–lämplighet: ja, personligen tycker jag
att det är mycket viktigt att vi i Sverige har både en lämplighets- och en lag-
lighetsprövning. Kanske laglighetsprövningen inte har använts fullt ut såsom
den skulle ha kunnat användas men jag tror att man effektivare skulle kunna
komma åt problem med en mer utvecklad tillsyn.
En uppgiftsfördelning i grundlag, alltså en kommunal kompetenskatalog:
ja, det skulle vara mycket välkommet om något sådant kunde ske, att klarare
gränsdragningar skedde mellan vad som låg inom statens maktsfär och vad
som låg inom den kommunala sfären, detta speciellt på det specialreglerade
området. Jag tror att detta är ett måste för framtiden.
När det gäller professionstänkandet håller jag med Curt Riberdahl när han
säger att alla frågor som rör rättssäkerhet har kommit att utvecklas så, att det
är professionella, mer eller mindre, som handhar dem, och det bör nog så
förbli.
När det gäller var smärtgränsen går för den kommunala självstyrelsen och
de nationella målen, hänger det ihop med den tilltänkta katalogen. Jag tror att
smärtgränsen är nådd i dag och att något därför måste göras i tydliggörande
syfte, såsom nämnda katalog och kanske också en klarare reglering i grundla-
gen. Det skulle vara välkommet.
Krister Ståhlberg: Jag delar inte Urban Sandbergs och hans kollegers uppfatt-
ning att det inte finns någon kommunal självstyrelse. Däremot menar jag att
det i samtliga nordiska länder finns en otydlighet i de spelregler som reglerar
den lokala självstyrelsen och staten. Jag tror att på den här spelregelsidan
finns all anledning att ytterligare fortsätta diskussionerna.
Jag tycker mycket om det arbete man förberedelsevis har gjort i Sverige
beträffande frågan om att införa ett starkare grundlagsskydd för självstyrel-
sen. Det är en god riktning att gå i. Beräknelighet behövs, och långsiktighet –
det gäller särskilt statens och kommunernas ekonomiska relationer. Det kan
inte bli fråga om snabba kast – där är vi i Finland dessvärre i en sämre situa-
tion än ni. Det borde vara en regel att man på statlig nivå gör konsekvensbe-
dömningar i förhållande till den kommunala sektorn av de åtgärder som man
vidtar på riksnivå. Jag tror också att man måste tillåta ett stort mått av anpass-
ningsfrihet på den lokala nivån, och kravet på en sådan frihet ökar hela tiden
som följd av den tilltagande internationella konkurrensen. Man vet bättre på
den lokala och på den regionala nivån.
Organisationsfriheten är en mycket viktig princip. Serviceförutsättningarna
bör också beaktas. Det är inte samma sak att uppe i Norrland ge service åt
invånarna som det är någonstans här i Stockholm. Kostnadsnivåskillnader
måste alltså beaktas i de utjämningar som finns.
Jag tror också att det vore mycket viktigt – det är en av mina käraste punk-
ter – att införa en permanent försöksmöjlighet, dvs. en möjlighet för kommu-
ner att pröva om det icke, givet ett lite annorlunda utformat regelverk, vore
möjligt att lösa sakerna bättre. Det skulle bara kräva en klar, permanent för-
söksparagraf i kommunallagen. Dessvärre har jag tills vidare inte fått gehör
för det i Finland.
Jag tror att vi har en generell tendens till förmån för ett nedifrån-upp-
angreppssätt i reformen av våra samhällen, trots att vi ibland tycker att vi har
svårt att se skogen för träden, på grund av att man t.ex. debatterar någon	19
	19

försäljning av sjukhus eller liknande. Men den stora linjen är nog den som senast uttrycktes i Sverige genom regionförsöket. Nu sker en spontan omdaning av de svenska regionerna som har mycket lite med försöket att göra, en regionbildningsprocess, som sker nedifrån genom samarbete mellan kommuner, landsting och i många fall länen. Det är alltså ett sätt att ändra samhället nedifrån-upp.

Domstolsprövningen hamnar lätt i dåligt rykte. Jag vill gärna försvara den en aning. Jag tror att det finns många punkter där rättsmedvetandet och tilllämpningarna förändrar sig över tiden. Det kan vara bra att ha en domstolspraxis som har en viss tröghet i att ändra sig men som kan ändra sig enligt tidens krav, utan att man för den skull behöver skrida till nya lagstiftningsprocesser. Jag tror att det är mycket problematiskt om man låter domstolsprövningen gå ut över väldigt klara ändamålsenlighetsprövningar i kontinuerlig verksamhet. Det finns en viss tendens till judikalisering i den meningen, och jag tror att man ska vara försiktig kring den. Men det finns mycket som försvarar, särskilt på kommunens kompetensområde, också domstolsprövning.

Jag tror inte att det är en framkomlig väg i Norden, och därför har vi heller inte vandrat den, att försöka komma med kompetensförteckningar, eller ens att komma med något slutligt svar på vad kommunal självstyrelse är. Kring detta pendlar tidens pendel. Ibland betonar vi det lite åt ena hållet, och ibland lite åt andra hållet, på grund av de mekanismer jag inledningsvis försökte fästa uppmärksamhet vid.

Jag tror inte att man behöver vara särdeles rädd för att politiken skulle ta slut i kommunerna om man t.ex. placerar ut mer av den kommunala servicen. Jag tror att vi i dag befinner oss i en brytningstid, där den lokala politiken håller på att lära sig att föra ett politiskt samtal kring fördelningspolitiska frågor, kring effektivitetsfrågor, rörande lokal service som är utplacerad. Vi har tidigare haft en diskussion kring enbart den egna verksamheten, och nu börjar man se att det är en mycket mångformad värld som ska styras och den ska styras på ett annat sätt. Det kommunala ansvaret har ingen ifrågasatt trots att producerandet kanske är på olika sätt.

Susanne Billum: Jag vill bara kort beröra frågan om starkare skydd för den kommunala självstyrelsen, eller precisering av kompetensen. Jag tror, som sagt, att det är svårt att diskutera de frågorna generellt och i klump. Om man talar om det här, så är det ju mest den frivilliga, fakultativa verksamheten i kommunerna och sådana frågor som hur kommunerna organiserar sin verksamhet m.m. som man kan tänka sig. Men när det gäller det specialreglerade området måste man titta noga område för område, så att man inte åstadkommer svårigheter i senare lagstiftningsarbete.

Göran Magnusson ställde en fråga om synpunkter på ändring av förvaltningsbesvär till laglighetsprövning. Som jag var inne på, är det så att Europakonventionen – jag tänker då på konventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter – har en särställning i vårt rättssystem. Det finns en hänvisning till den i regeringsformen, att man inte får besluta lagar som står i strid med den konventionen. I den finns en bestämmelse om rätt till domstolsprövning när det gäller enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Inom den

ramen har man ingen möjlighet att bara erbjuda laglighetsprövning, för då kommer man i konflikt.

Sedan finns det ett stort grått område där man skulle kunna tänka sig nå-
gonting som låg någonstans mittemellan förvaltningsbesvär och laglighets-
prövning. Det är lite trubbigt att bara ha de här två väldigt olika instrumenten
att välja på. Men går man i den riktningen närmar man sig den andra aspek-
ten, som mina kolleger var inne på, nämligen tillsyn, så att enskilda inte fin-
ner sig stå rättslösa mot en kommun som kanske inte uppfyller sina skyldig-
heter.
Ordföranden: Ett stort tack för era kommentarer och än en gång för era inled-
ningar! Det var mycket nyttigt, och inte minst gav det en bredd i perspektiven
som utskottet uppskattar mycket.
Paus.
Ordföranden: Som det hette förr i tiden: Kammarens ledamöter behagade inta
sina platser. Då börjar vi med den andra delen av denna utfrågning, som till
sin karaktär sannolikt blir något annorlunda än den första. Så är det i vart fall
tänkt.
Till denna andra avdelning har vi inbjudit Ulf Adelsohn och Bent K Å Jo-
hansson delvis därför att de är alldeles lika och delvis därför att de inte är det.
De är lika i den meningen att de är eller har varit landshövdingar och på
grund av att de har varit statsråd. Ulf Adelsohn är olik Bengt K Å Johansson i
den meningen att han mera har varit kommunalpolitiker. Å andra sidan har
Ulf Adelsohn aldrig någonsin lyckats bli kanslichef i riksdagens finansutskott
och inte heller ambassadör, men väl en massa andra saker. Dessa båda herrar
har varit det mesta, sammantaget, i det problemområde som vi nu diskuterar.
Den mycket enkla tanken har varit att låta Ulf Adelsohn och Bengt K Å
Johansson lämna sina perspektiv på det vi nu talar om, dvs. släppa lite grann
på formerna och inte vara just landshövding, just ambassadör eller just kom-
munalråd utan försöka dela med sig av sina erfarenheter från ett rikt offentligt
liv.
Inget av det dessa båda herrar har varit har Gunnar Wetterberg varit, men i
gengäld har han varit i stort sett allt annat som dessa båda andra inte har varit.
Just nu är Gunnar Wetterberg samhällspolitisk chef på SACO. För inte så
länge sedan var han direktör på Kommunförbundet. För ytterligare en liten tid
sedan var han långtidsutredare för staten, för att bara göra tre nedslag i en
likaså mycket rik erfarenhet. Han är dessutom historiker till den ursprungliga
professionen, vilket inte gör hans kommentarer mindre intressanta.
Den enkla tanken är nu att Ulf Adelsohn och Bengt K Å Johansson skulle
börja med tio minuter vardera – Bengt K Å Johansson först och Ulf Adelsohn
sedan. Sedan skulle Gunnar Wetterberg få den trevliga rollen att kommentera
vad dessa båda herrar sagt och lämna sina perspektiv därutöver.
Därefter tänkte jag lämna ordet fritt, och sedan håller vi på i en systematisk
eller osystematiskt form fram till klockan 12.
Hjärtligt välkomna! Varsågod, Bengt K Å Johansson!
Bengt K Å Johansson: Tack så mycket för detta tillfälle att säga några saker
om erfarenheterna som man har haft av relationen stat–kommun. Jag tänkte
att jag skulle dela upp det i tre små avsnitt. Först och främst gäller det den	21
	21

	inriktning som jag hade och som jag hoppas att regeringen i huvudsak hade
	när jag var civil- eller kommunminister under perioden 1988–1991. Därtill
	ska jag dra perspektivet lite längre. Jag var statssekreterare i Finansdeparte-
	mentet med ansvar för budgetfrågor och sedan statsråd i Finansdepartementet
	och hade rätt mycket med detta att göra. Det var en period på nästan tio år, då
	jag kunde påverka relationen stat–kommun i någon mån.
	När jag nu i efterhand sitter och tittar på detta gör jag några reflexioner,
	och jag vill dra några slutsatser utifrån situationen som den upplevs nu.
	Om jag har tid tänkte jag också nämna några erfarenheter från relationen
	stat–kommun i landshövdingens perspektiv och tala om den regionala själv-
	styrelseprocess som inleddes under den tiden.
	När jag på 80-talet var på Finansdepartementet och senare civilminister
	kan man säga att det perspektiv som var förhärskande gick ut på att man ville
	effektivisera den offentliga förvaltningen och verksamheten. Staten måste
	effektivisera för att lämna utrymme för mer av kommunal verksamhet, efter-
	som man såg den expansion som redan då fanns när det gällde skola, vård och
	omsorg och som sedan dess har intensifierats.
	Under min tid kan man säga att mål- och resultatstyrning kom i fokus, och
	det gällde då att se till att man var klar över vad man ville och att man frigjor-
	de de medel som fanns för att förverkliga detta.
	När det gäller den kommunala verksamheten var det lite mer komplicerat.
	Man hade ingen direkt styrning. Staten kunde inte direkt se till att effektivise-
	ringsarbetet kom till stånd. Frågan var hur man skulle påverka utvecklingen.
	Man kan säga att det i huvudsak skedde genom att vi kommunaliserade
	verksamheter eller gav kommunerna större rörelsefrihet i det syftet att man då
	skulle ha större möjligheter att effektivisera den kommunala förvaltningen
	och vara mindre beroende av detaljreglering från staten. Det var det förhärs-
	kande inslaget i detta.
	När vi så småningom ändrade kommunallagen 1991 kom den att innehålla
	en del sådana inslag. Redan att lätta upp nämndorganisationen och styra den
	mindre i kommunallagen var lite kontroversiellt. Sedan försvann den centrala
	regleringen av nämndorganisationen helt och hållet. Det var ett sådant inslag.
	Ett annat var att göra den kommunala ekonomin mera genomlyst och mera i
	överensstämmelse med modernt sätt att se på budgetregleringen med en drift-
	budget och en kapitalbudget eller balansräkning och resultaträkning, som i
	princip också i kommunerna blev de nya begreppen. Allt detta var saker som
	ingick i de allmänna strävandena att se till att kommunerna fick större rörel-
	seutrymme inom de ramar som var uppmätta för dem, eftersom vi såg det
	tryck som fanns när det gällde kommunernas ekonomi.
	Jag var en varm tillskyndare av konkurrensutsättning i kommunerna både
	när det gäller intraprenader och entreprenader och av att effektiviteten skulle
	öka. Konkurrensutsättning av verksamheten i kommuner tyckte jag var viktig
	för att man skulle kunna få ett bättre test på hur man bedrev verksamheten.
	Det var i vissa hänseenden kontroversiellt – naturligtvis också i regeringen.
	Man kan säga att vi framför allt vidgade kommunernas möjligheter att
	själva höja effekten i verksamheten. Statsbidragen förenklades och gjordes
	mera generella. Det var kommunernas önskan, men det var också statens
22	önskan, för att man skulle få ut mera effekt ute i kommunerna. Detaljbestäm-
22

melser försvann och den kommunala verksamheten ökade, men den effektiviserades också, som vi uppfattade det.

Nu är jag lite grann före de stora reformerna som innebar att man förde
samman huvuddelen av statsbidragen till generella bidrag och avvecklade
detaljregleringen. Det kom ett omfattande beslut 1992 och ett omfattande
beslut 1995. Man kan säga att vi hade samma strävan under hela den tid som
jag påverkade detta, även om de stora stegen kom lite senare.
En del verksamheter bytte huvudman direkt, dvs. kommunaliserades. Det
största området var naturligtvis lärarverksamheten – lärarlönerna – inom
skolan. Det var skolans fullständiga kommunalisering, skulle man kunna
säga, som var ett inslag i detta. Jag hade kanske velat behålla mer av statlig
kontroll eller uppföljning av verksamheten.
Om jag ska göra en bedömning av denna utvecklingsprocess – det var en
lång period – kan jag säga att jag tycker att den i allt väsentligt var positiv och
gynnsam. Den kommunala verksamheten behövde bli effektivare och resurs-
snålare. Staten behövde minska sina åtaganden och bereda utrymme för den
kommunala verksamheten. Om det skulle ske på ett effektivt sätt måste det
innebära att den kommunala självstyrelsen – egenförvaltningen av verksam-
heterna – blev större.
Jag som är uppfödd både i finansutskott och finansdepartement kan säga
att det samtidigt var en bärande princip att hålla ihop detta och att det fanns
en kongruens mellan finansiering och ansvar och förvaltning. Om man ville
att kommunerna skulle ansvara för en viss verksamhet – utföra den – var det
viktigt att kommunerna också fick rörelsefrihet inom de ramarna och att man
inte i detalj sedan föreskrev hur de skulle utföra verksamheten genom olika
statsbidragsbestämmelser, som vi kan säga var den gamla formen. På detta
sätt försökte vi hålla ihop kostnadsansvar och verksamhetsansvar. Det är en
bärande princip, såsom jag har lärt mig det.
Lösningen blev på många områden att kommuner och landsting blev hu-
vudmän för verksamheten. Det fanns parallellt en överföring av uppgifter från
landsting till primärkommuner som också delvis hade samma syfte, dvs. att
renodla verksamheten. Om man ser till ett ännu lite vidare perspektiv ser man
att det är rätt mycket som på det sättet har kommunaliserats. Innebörden – att
förenkla statsbidrag och ta bort statsbidragsbestämmelser – var det allra mest
betydande.
Jag uppfattade inte att denna inriktning egentligen ifrågasattes. Möjligen
kan jag säga att det på sjukvårdsområdet var en ständig diskussion, där jag
som civilminister och minister på Finansdepartementet uppfattade den frustra-
tion som fanns på Socialdepartementet och på andra ställen, där man på något
sätt hade hela ansvaret men att styrningsmöjligheterna gentemot landstingen
var väldigt begränsade. Vi hade Stat–kommun-beredningen, där vi hade uppe
dessa diskussioner. Det slöts avtal. Påverkan skedde via fortplantning inom
partiapparat, osv., men det som vi kan kalla frustration fanns hela tiden, fram-
för allt på sjukvårdsområdet. Vi kunde ana att det till en del fanns också på
det sociala området över huvud taget, även om det inte var lika starkt.
Detta att vara utan makt och inflytande och samtidigt på något sätt bära an-
svaret i medier och inför den allmänna opinionen för hela verksamheten inne-
bär en reell motsättning som inte är så alldeles lättlöst.	23
	23

	Kommunaliseringen av skolan eller lärarlönerna var också kontroversiell.
	Jag hade nog, som jag sade, velat behålla lite mer av den uppföljning av verk-
	samheten som tidigare fanns på länsskolnämnderna.
	Det som skedde – denna utvecklingsprocess – rör frågan om risken för oli-
	ka behandling av människor och hur pass långt man kan decentralisera, men
	vi upplevde inte den problematiken eller motsättningen som särskilt stark då.
	När jag funderade inför detta tillfälle ställde jag mig frågan: Varför inte? Jag
	tror att det ena skälet till detta var att det skedde stegvis och att de olika ste-
	gen alltid var kopplade till någon typ av överenskommelse eller konsensus
	mellan kommunala företrädare och regeringsföreträdare eller staten. Man
	skulle utföra verksamheten enligt tidigare gällande principer och se till den
	enskildes rätt, och vi hade statliga myndigheter i form av socialstyrelse, skol-
	överstyrelse osv. som skulle garantera medborgarnas rätt i det systemet.
	Det andra skälet till att jag inte upplevde det som någon stor motsättning
	var nog att man inte upplevde risken för olika behandling så stor, beroende på
	att man uppfattade att det i allt väsentligt fanns en konsensus om detta, i riks-
	dagen och i kommunerna de kommunala företrädarna emellan, oberoende av
	parti. Det är väl där som bilden är förändrad nu, som jag upplever det, när det
	gäller skolan och kommunens ansvar inom bostadspolitiken. Det fanns som
	sagt var en samsyn som gjorde att man inte särskilt mycket reflekterade över
	detta, även om vi naturligtvis hade diskussioner på regeringsplanet om t.ex.
	sjukvården.
	I dag kan jag konstatera att de ideologiska skillnaderna mellan partierna
	har starkare återverkningar på det kommunala fältet än vad jag upplevde på
	80-talet och in på 90-talet – främst förstås i Stockholm. Det gäller sjukvård,
	bostadspolitik och kanske också skolor. Då uppkommer en fråga som jag
	uppfattar är central för detta seminarium: Hur långt sträcker sig den kommu-
	nala självstyrelsen? Riksdagen har sitt ansvar. Man har en grundlag som ska
	garantera rättigheterna för människorna. Hur stora skillnader kan riksdag och
	regering då acceptera i fråga om människors rätt till en bra skola, bra vård och
	bra omsorg, framför allt när det gäller kvaliteten på dessa kommunala tjäns-
	ter? Hur stora skillnader i skatteuttag kan man acceptera mellan kommunerna,
	om man nu ska följa någon sorts kommunal självstyrelseprincip eller delege-
	ringsprincip?
	Alla dessa frågor har ställts betydligt mer på sin spets under senare år än
	vad jag upplevde var fallet under de år jag talade om, då det gällde att se till
	att man fick en ökad effektivisering och rationalisering. Då var kommunerna
	ett instrument som man var angelägen att använda både från självstyrelsesyn-
	punkt och av effektivitetsskäl. Det skulle skötas i kommunerna som var när-
	mast verksamheten.
	Om man nu sitter här och reflekterar kan man säga: Okej, man kan uppleva
	det som att man har släppt ifrån sig väldigt mycket av den tidigare styrning
	som fanns, via lagstiftning, via statsbidrag och via särskild reglering av verk-
	samheter, och att man nu tycker att det har gått för långt. Då inträffar natur-
	ligtvis det – det har redan påpekats att det finns vissa sådana tendenser – att
	man börjar ta tillbaka den här delegationen. Socialtjänsten har ju varit någon
	sorts bölja fram och tillbaka där man vill ha lika utformning. Samtidigt ska
24	det här då utföras ute i kommunerna, och så lagstiftar man och skärper detalj-
24

regleringen igen. Det finns flera områden där detta sker. Det är väl så som den kommunala självstyrelsen fungerar, som jag upplever det. Om de som ska ta det centrala eller sammanhållna ansvaret upplever att det blir för stora skillnader finns det en tendens eller risk för att man tar tillbaka en del av det som man har fört ned på det kommunala planet, det som man har delegerat ned och gjort till självförvaltning i kommunerna.

Det är vad jag kan säga när jag ser det här i perspektiv. Det är mina reflex-
ioner kring frågan om det som vi genomförde var rätt eller inte. Jag tycker
alltså att det var rätt, men det finns naturligtvis en gräns för hur pass långt det
här kan gå om man ser att verksamheten i praktiken blir väldigt olika.
Jag kanske skulle säga några ord om min landshövdingetid. Jag var alltså
landshövding i Älvsborgs län under perioden 91–97. Jag upplevde relationen
till de 18, så småningom 19, kommunerna i Älvsborgs län som förhållandevis
oproblematisk. Det handlade om allt från den största kommunen Borås till
ganska små kommuner som Färgelanda uppe i Dalsland. De stora kommuner-
na skötte sig mera själva än de små. Dessa behövde inte samma stöd. Det är
kanske naturligt att man har goda kontakter med de kommunala företrädarna.
Men det som var viktigare gällde väl de områden där vi satte i gång ganska
stora gemensamma projekt. Jag tänker på sysselsättningsinsatser och närings-
livsfrågor. Jag tänker på miljöområdet, där vi i Agenda 2000-andan arbetade
fram en länsplan som sedan bröts ned på det kommunala planet, och också på
infrastrukturen. Vi hittade samarbetsformer som fungerade väldigt väl. Det
var ju både statliga intressen och statliga pengar inblandade. Det var en statlig
lagstiftning. Samtidigt skulle det här förstås ha återverkningar nere i kommu-
nerna på miljöområdet och när det gällde t.ex. vägar och järnvägar.
På ett par områden kunde man väl säga att det fanns en reell motsättning.
Det är klart att det hände att de kommunala företrädarna blev rädda för vad
det skulle få för effekt när länsstyrelsen ingrep med förelägganden på miljö-
området. Skulle företaget läggas ned, som man hotade med? Det handlade om
sådana saker när de tyckte att föreläggandena var för skarpa.
I något fall var motsättningen lite mera påtaglig. När vi byggde upp kom-
munala arbetsmarknadsnämnder med kommunal majoritet inträffade det i mitt
län att nämnden gav fullkomligt sjutton i de regelverk som fanns och beslöt
ändå. Det är klart att jag som ordförande i länsarbetsnämnden då ingrep. Så
småningom hamnade detta på Arbetsmarknadsstyrelsen, men jag upplevde att
det var en felaktighet i systemet att man skulle tillämpa ett statligt regelverk –
dessutom ganska detaljerat – samtidigt som man hade en kommunal majori-
tet. Därmed hade man på något sätt intrycket av att man hade frihet att göra
som man i huvudsak ändå önskade.
Under den här tiden växte diskussionen om regionparlament fram. Som
kommunminister var jag väldigt negativ till tankarna på s.k. länsdemokrati.
Jag tyckte att man med det i huvudsak uttryckte att man ville ha en förvalt-
ning och en verksamhet i länen som var direktvald och att det skulle vara
regionparlament eller länsparlament, och detta skulle vara mer demokratiskt
än den statliga förvaltningen, som hade byggts upp redan på 1600-talet, med
en del förändringar. Vi hade ju också fått en förtroendevald länsstyrelse under
tiden som någon sorts kompromiss på vägen. Jag tyckte att det här var att
blanda ihop roller. Länsstyrelsen var statens organ på länsplanet. Där behöv-	25
	25

des en sådan samordningsfunktion, och då var det att blanda ihop rollerna när man sedan underifrån sade: Det här borde vi ta hand om därför att det är mera demokratiskt eller vi skulle kunna hantera det här på ett bättre sätt. Däremot var jag som kommunminister naturligtvis öppen för att vi hade problem kring storstäderna, både Göteborg och Malmö, när det gällde den kommunala indelningen. Det orsakade ett par utredningsuppdrag kring hur man skulle lösa det här, och det var inte alldeles lättlöst.

Nåja, för att göra en kort historia av det här för min del, kan jag väl säga att vi ju har fått regionparlament i Västra Götaland och Skåne samtidigt som länen slogs ihop där. Jag var i varje fall positiv till att slå ihop Göteborgs, Bohus och Älvsborgs län. Det kallas ju för försöksverksamhet, men alla som har varit inne i en sådan här process inser att en sådan process inte är reversibel. Den har gått i gång och lever sitt eget liv. Så man kan ju förutsätta att det blir en fortsatt försöksverksamhet, som den här PARK-kommittén nu också föreslår. Det är inte mer att säga om det. Jag är inte alltför imponerad av den utvärdering som har skett i PARK-kommittén. Jag tycker fortfarande att det är lite rörigt när PARK-kommittén, som jag förstår det, föreslår att både länsstyrelser och självförvaltningsorgan ska kunna ha väldigt olika form. Även om man har respekt för att det här kan skapa dynamiska processer är det inte detsamma som att man behöver ha väldigt olika former för hur det här ska samspela med staten.

Som ni förstår har jag en kritisk inställning till det här. Jag skulle vilja beskriva det som att staten har böjt sig för de starka, regionala och lokala intressen som har funnits, ganska nära kopplade till en känsla av att Stockholm och riksdagen osv. bestämmer lite för mycket, och man vill vara en motvikt till detta. Det är väl respektabelt, men lika klart är det att när man har satt i gång den här processen är det inte så lätt att hitta former för hur det här ska sluta. Mina kritiska synpunkter grundar sig framför allt på att jag inte tycker att stat och riksdag egentligen har gjort klart för sig hur det här ska se ut sedan. Ska det vara en permanent försöksverksamhet, eller ska man ha någon form av samspel, mellan regionparlament eller regional förvaltning och staten som ser ut på ett visst sätt så småningom? Det är lätt att se att Stockholms-, Göteborgs- och Malmöregionerna kan leva sina egna liv. I förlängningen kan man väl se att staten till ganska stor del kan ta sin hand från dessa regioner. De klarar sig själva med sin självstyrelse och med sin kommunala beskattning. Men intresset är mindre när det gäller att göra likadant i andra delar av landet, framför allt i Norrlandslänen, eftersom man där har mycket sämre förutsättningar för att skapa ekonomi för en sådan mycket mer långtgående självförvaltning.

	Då slutar jag där. Jag lånade fem minuter av Ulf.
	Ordföranden: Så praktiskt med deltagare som löser sina egna inbördes tidsre-
	lationer. Tack snälla Bengt K Å Johansson! Varsågod Ulf Adelsohn!
	Ulf Adelsohn: Jag ska då försöka hålla mig något lite kortare, så att vi får tid
	till en diskussion.
	Den trend som jag har sett de senaste decennierna är att den kommunala
	självstyrelsen egentligen har ökat. Under senare tid är det tre saker som vi
	talar om. Det är skolan, regionaliseringen och den berömda påsen. Staten kan
26	ju styra när det gäller påsen, med riktade bidrag eller, om man inte gör det,

med regler. Det som man lite grann glömde när påsen kom var reglerna. Typexempel var ju att Bengt Westerberg fann att det här med barnomsorgen inte sköttes som man tänkt sig. Man blev tvungen att införa regler, när kommunerna kände sig fria att göra lite som de ville. Man kan ju säga att maxtaxan är en fortlöpare. Man tyckte kanske att man släppte lite för mycket från staten.

Finns det då någon strategi i de här frågorna? Ja, det kan man väl säga.
Som jag, som gammal kommunalfux, ser det har kommunerna en mycket klar
strategi. De vill ha mer och mer. De är precis som barn. De testar gränserna,
klagar och vill ha mer och mer. Staten är i det här rollspelet föräldern. Det är
det naturliga, därför att all makt kommer från folket och därmed ursprungli-
gen från riksdagen. Staten är den som ska släppa ifrån sig, ge mera eller
mindre frihet, och staten är, precis som föräldrar, inte alltid särdeles konse-
kvent. Vad man vill släppa och inte vill släppa varierar från tid till annan. Det
varierar från person till annan, från parti till annan. Någon strategi finns inte.
Man ger och man tar, politiskt eller praktiskt.
Sedan ska vi veta att det kommunala självstyret i Sverige är ett mantra,
ungefär som att vi inte ska ha något ministerstyre. Det är ett annat mantra.
Någon analys av värdet i det här bryr vi oss inte om. Det är ett faktum, och
det diskuterar man inte. Det är inte kutym att göra det.
Som gammalt kommunalråd kan jag inte säga att jag kände mig låst eller
inte hade frihet. Jag tyckte att jag hade mycket stor frihet. Möjligen inbillade
jag mig bara; jag satt i en gyllene bur som staten hade placerat mig i. Men jag
tyckte att jag kunde flyga runt i den här buren, måhända ungefär som fåglarna
på Skansen.
Det är sällan kommunalråden lämnar sina uppdrag annat än efter hot, men
enskilda ledamöter gör det därför att inflytandet för deras del kanske inte är så
stort. Men nog tycker jag att man som kommunalråd har ett stort inflytande.
Man höll sig till det befintliga regelverket. Fick man 75 % statsbidrag var det
självklart styrande för en investering, men man avgjorde det ändå och uppfat-
tade inte att man var låst. Och på många områden var friheten mycket stor.
Full accept har man för att riksdag och regering styr nationen. Det accepte-
ras. Vad som stör en kommunalman mer är statliga verk. Jag blev ibland
ytterst störd av assessorerna på länsstyrelsen, som talade om för mig vad jag
skulle göra när jag var finansborgarråd i Stockholm. Jag tyckte inte att de
fanns ute på gator och på torgmöten och försvarade sig i valrörelser. Däremot
lånade de Axel Oxenstiernas makt i för hög utsträckning. Då saknade jag
ministerstyret, att man kunde ringa till en minister och säga: Ta dem i örat!
Men man kunde i varje fall ringa landshövdingen, och det brukade fungera.
Om man alltså säger att staten har rätt att ge och ta, och det tycker jag är
självklart, är frågan bara hur. Ett kommunalt uppdrag innebär att man är vald
med ett visst givet mandat. Man har gått till val på det och sina kommunala
politiska program. Det har vi alla gjort. Då vill man ha respekt för detta under
den valperiod som gäller, om det inte handlar om något av nationellt intresse,
för då måste det naturligtvis alltid stå staten fritt att gripa in. Frågan är bara
vad som är av nationellt intresse och om det är betydande. Ni kan själva vär-
dera, var och en. Att sälja allmännyttan överallt i hela landet i varenda kom-
mun kan väl sägas vara en mycket nationell fråga. Om man säljer i bara vissa	27
	27

	kommuner och bara delvis är det då ett nationellt intresse? Är ögonsjukvården
	på S:t Erik av ett nationellt intresse, i relation till om man säljer ut all sjuk-
	vård i landet? Är tredje spåret på Riddarholmen ett nationellt intresse, eller
	handlar det om kommunalt självstyre? Hur är det med skatteutjämning? Ja,
	det kan man diskutera. Skattestopp är definitivt ett nationellt intresse. Men
	allt det här handlar om en avvägning. Jag är övertygad om att mina damer och
	herrar i konstitutionsutskottet har olika uppfattningar i nästan samtliga dessa
	frågor, beroende på edra politiska ingångsvärden.
	Låt oss vända på det! Jag såg i motionsfloden att Vänstern hade en motion
	om att man skulle låta kommunerna införa miljöstyrande vägavgifter. Låt oss
	säga att riksdagen under denna mandatperiod beslutar härom och att detta
	införs i Göteborg nästa mandatperiod. En ny riksdagsmajoritet ser att det här
	inte står i överensstämmelse med den nationella trafikplanen och förbjuder
	detta. Vad blir då reaktionen? Jag föreställer mig att den blir helt olika bero-
	ende på vilket parti man företräder. Men är det fråga om ett ingrepp i den
	kommunala självstyrelsen eller inte? Det överlåter jag åt juristerna att avgöra.
	Min slutsats är att det här är föga principiellt. Det är politiskt. Det är vad
	man vill, även om det naturligtvis finns ett yttre regelverk som man inte kan
	gå förbi, men det är väldigt vida ramar.
	Det finns dock vissa frågor, om man nu ska vara lite mera praktisk, som
	gäller plan- och bygglagen. När det gäller planförelägganden har man från
	statlig sida varit extremt försiktig. Om det är sakligt eller politiskt motiverat
	vet jag inte. Man brukar normalt från regeringen säga – och jag har väl haft
	samma uppfattning – att man i prejudicerande syfte inte vill lyfta av kommu-
	nerna det regionala och även nationella ansvar som de ändå har i sådana frå-
	gor. I Järfälla kunde vi inte bygga dubbelspår på många år därför att staten
	respekterade den kommunala självstyrelsen. Och miljardinvesteringar i järn-
	vägen blev inte fullt utnyttjade på grund av detta. Egentligen kan man fråga
	sig om det inte är den gamla regeln att man decentraliserar det obehagliga
	som ligger bakom statens ovilja.
	Men låt oss ta några andra praktiska exempel. Kommunalrådet ute i Värmdö
	Margareta Nachmanson, sade, när vi diskuterade Rödkobbsleden in till
	Stockholm, att detta inte är ett kommunalt mandat. Vi är inte valda på ett
	mandat att ta ställning i sådana frågor; det är en nationell fråga, sade hon.
	Men staten fattade ändå inte något beslut då. När det gäller Botkyrka har man
	stor respekt för den kommunala självstyrelsen och vill inte ha något flygfält
	på Tullinge. Kommer staten att ha lika stor respekt för Sigtuna kommun om
	man behöver en fjärde bana för det nationella flyget? Hur är det med det
	tredje spåret? Stockholms stad tog motvilligt, men på begäran av regeringen,
	fram en detaljplan för ett tredje spår. Samma detaljplan underkändes av den
	regering som ville att Stockholms stad skulle ta fram den. Är det respekt för
	den kommunala självstyrelsen? Är det egentligen inte bara fråga om politiskt
	tryck, om vi ska vara ärliga.
	Vad jag försöker säga är att det finns undantag. Men det finns absolut ing-
	en principiell regel; det sker ad hoc, och det kommer det nog förmodligen
	också att göra. Lagrådet skriver, har jag läst, att man beklagar att det efter 25
	år inte finns någon uppenbar linje. Och det här är nog, mina damer och herrar,
28	föräldra- och barnsituationen. Kommunerna vill ha mer. Staten sitter där och
28

är naturligtvis osäker, och det varierar från tid till annan. Om jag skulle dra en slutsats vore det att om man ska ändra, bör man göra det efter ett val och med öppna visir. Vill man göra det under en mandatperiod bör det vara av ett nationellt intresse, och kanske skulle man också i så fall kunna tänka sig en kvalificerad majoritet i riksdagen. Förslag ska gärna också ha generell giltighet och inte bara vara riktade mot vissa kommuner.

När det gäller landshövdingetiden vill jag kort säga att jag håller med om
att relationen till kommunerna egentligen är problemfri. Det är klart att det
förekommer gnissel, och det förekommer att tjänstemän på länsstyrelsen tar
ställning utifrån ett enbart fackmässigt perspektiv, men det går i allmänhet att
korrigera. Genom täta kontakter med kommunerna kan man höra om det är
något som är störande och besvärande och om det går att rätta till. Dessutom
får staten som tillsynsmyndighet vara väldigt noggrann med att inte gå ut i
medierna och tala om att man har funnit fel innan man diskuterat med kom-
munerna. Framför allt gäller det att se om man inte under hand kan rätta till
det som möjligen är fel.
När det gäller regionförsöken ska jag fatta mig extremt kort för att hålla ti-
den. Jag kommer ihåg från partiledartiden att man, när det gick dåligt i en
Sifoundersökning, alltid sade: Det här stämmer inte alls med stämningen i
partiet. Det är god stämning nu. Eller också sade man: Vi har inte fått ut vår
politik. Det var de två standardsvaren. Egentligen hade jag någon gång lust att
svara precis tvärtom: Ja, det här stämmer för det är gräsligt dålig stämning i
partiet nu, och det verkar som vi har nått ut med vår politik. Men riktigt så
enkelt är ju inte livet. Om jag då tillåter mig att svära något i kyrkan kan jag
ju säga att man, om man läser motionerna, ser att det är de mindre partierna
som är mest angelägna om att decentralisera, införa direktvalda regionalfull-
mäktigen, regionfullmäktigen, stadsdelsfullmäktigen osv. Möjligen därför att
man inte nått så långt i riksdagsvalen. Möjligen tror man att om man bara får
ned det här på det lokala planet, så når man ut med sin politik på ett bättre
sätt. Det är den slutsats som jag drar.
En annan fråga som jag bara kort vill kommentera gäller legitimiteten. Det
anses ju ha en högre legitimitet om ett beslut fattas av en kommunal tjänste-
man än av en statlig tjänsteman. Som gammalt borgarråd resonerar man så
därför att man då har ett större inflytande än över statliga tjänstemän. Därför
är det så. Det kan också bero på att vi har för lite ministerstyre. Det vill jag
möjligen säga, när vi ändå svär i kyrkan. Men faktum är att vi kan vända på
det och fråga den enskilda människan om hon egentligen är uppmärksam på
skillnaden när ett ärende handläggs av en kommunal tjänsteman eller av en
statlig tjänsteman. Jag är inte alldeles säker på det. Det leder mig också till
slutsatsen att det inte är en folklig efterfrågan eller ett folkligt tryck som har
lett fram till de här regionförsöken – där håller jag i allt väsentligt med Bengt
K Å Johansson. Väljarna är alltjämt rätt oklara över vem som har ansvar för
sjukvården i landet. Jag vill säga att staten i allmänhet är den som får ansvaret
eller kritiseras när sjukvården inte fungerar, inte landstingen. Jag har ett in-
tryck av att det ofta egentligen är landstingspolitiker som har velat ha mer
inflytande och mer makt. Det är inget fel i det. Det är deras roll. Det är deras
uppgift. Huruvida sedan staten vill ge dem det eller inte är er sak att avgöra.
Jag delar kanske Bengt K Å Johanssons uppfattning att man nog ska vara	29
	29

försiktig, eftersom det är svårt att göra det hela reversibelt. Den statliga principen har här varit som alltid. Det är en föräldraroll. Ni vet hur det är. Man ger och man tar. Man vet inte riktigt, och man håller inte alltid sams, och ungarna tar för sig.

Sverige är ett litet land. Jag tänker inte avslutningsvis försöka säga vad staten bör sköta och inte sköta. Jag vill bara säga att jag tycker att det finns vissa frågor som rimligtvis i skärningspunkten är statliga. Arbetsmarknadspolitik är i väldigt hög grad ett statligt ansvar. Det gäller också näringspolitik och transportpolitik. Det är tre frågor som jag tycker är viktiga och som man nog, ärligt talat, också som kommunalman tycker är statliga och ett statligt ansvar. Nu menar jag inte varenda vägstump eller så, men stora sådana här investeringar är och förblir och måste vara statliga. De måste drivas av staten. Tack så

	mycket!
	Ordföranden: Tack ska du ha för detta! Det blev ungefär som vi hade hop-
	pats, nämligen att ni var lika och olika, så i denna mening uppfyllde ni våra
	högt ställda förväntningar. Frågan är uppfylld, dock Gunnars. Varsågod!
	Gunnar Wetterberg: Tack så hemskt mycket! Jag ska först tacka för att jag
	fick komma hit. Jag har varit på väg hit i hela mitt liv. Det här var det första
	svåra ordet som jag snavade över när min far tjänstgjorde i kansliet. Jag kla-
	rade aldrig av att säga mer än ”konstisottet” eftersom jag då var tre år gam-
	mal. Men nu kan jag hela namnet på utskottet.
	Om jag då skulle kommentera vad de två här före mig har sagt börjar jag
	bakifrån och tar det här med historien och regionförsöken. Det är ungefär som
	Ulf och Bengt har varit inne på. Regionernas organisering har under mycket
	lång tid varit en fråga för staten. Det har inte folket brytt sig något nämnvärt
	om, och det har inte folket fått bry sig något nämnvärt om. Vi hade något
	slags regionala maktstrukturer på 1300- och 1400-talen. De gjorde Gustav
	Vasa sitt bästa för att fördärva. Det slutade väl med västgötaherrarnas uppror
	någon gång på 1500-talet, och så avrättade man de sista som hade någon
	regionalt vuxen makt att tala om i det här landet. Sedan dess har det varit
	staten som har styrt och ställt.
	Ulf talar om Oxenstierna. Möjligen kan man då tala om en av Ulfs företrä-
	dare, nämligen kanslerns bror Gabriel. När man lade grunden till det som
	sedan blev landshövdingeämbetet – jag tror att det var 1624 – var Gabriel
	ståthållare i Stockholm. Han samlade den tidens landshövdingar omkring sig i
	ett upprop till kungen där de bad honom att inte införa denna mellannivå, som
	man då tänkte sig, därför att de med sitt ringa förstånd inte ansåg sig kapabla
	att klara av de uppgifter som lades på dem.
	Ulf Adelsohn: Var det landshövdingarna?
	Gunnar Wetterberg: Ja, det var landshövdingarna. Men självförtroendet växer
	ju med åren.
	Ulf Adelsohn: Ja, det är ju tur.
	Gunnar Wetterberg: När det sedan gäller självstyrelsen skulle jag bara vilja
	säga att den historieskrivning som Nils Fredrik Aurelius refererade till, som
	de här statsvetarna har gjort, är väldigt omdiskuterad, för att uttrycka det
	lindrigt. Bland historikerna finns Eva Österberg i Lund och Peter Aronsson i
30	Växjö som nog egentligen ger uttryck för en ganska annorlunda uppfattning.

Jag tror också att den är mer nyanserad och att det är en mer klar uppfattning. Problemet som statsvetarna har råkat ut för är att de har gått på det skrivna ordet, och det har alltid varit överheten som har hållit i pennan, och överheten har alltid haft ett intresse av att ge sken av att ha mer kontroll över skeendena än vad överheten möjligen har.

Staten har försökt organisera den lokala nivån, men staten har också gång
på gång råkat ut för att den lokala nivån är mycket kapabel att organisera sig
själv. Därför finns det ett samspel mellan självstyrelsen och den statliga styr-
ningen som löper långt tillbaka. Den första gången som man formellt uttryckt
fick lokal självstyrelse var i kyrkoordningen 1571 när socknarna fick ansvaret
för fattigvården efter reformationen. Tidigare var det kyrkans uppgift. Redan
1624 hade man en återställardebatt i riksdagen därför att regeringen ville ta
ifrån socknarna fattigvården, och de argument och de intressen som uppträdde
i 1624 års debatt om vad som hette konstitutionen mot tiggare och tidstjuvar
är samma stat- och kommundebatt som sedan har pågått i 375 år. Jag tror att
man kan ha det perspektivet.
När det sedan gäller dagens situation skulle jag vilja säga någonting om de
ekonomiska aspekterna därför att de också är ganska viktiga i det hela. Jag
skulle vilja säga att vi har en lite paradoxal situation därför att kommunerna
är så mycket större i Sverige och i Finland och i någon mån också i Norge och
i Danmark än vad de är i nästan alla europeiska länder. Just den här storleken
är en del av bekymret därför att kommunerna och deras utgifter svarar för en
sådan stor del av de offentliga ekonomiska utgifterna att det, när man hamnar
i besvärliga ekonomiska lägen, är väldigt svårt att inte ta med kommunerna
och landstingen och deras utgifter i den makroekonomiska politiken. Det är
alltså en illusion att tro att man t.ex. genom att dra ned på statsbidragen och
öka skattefinansieringen skulle stärka självstyrelsen särskilt mycket. Det är
nämligen inte svårare att skära i en skattebas än vad det är att skära i ett stats-
bidrag. Det kan vi som har varit på Finansdepartementet intyga. Det måste
antagligen vara så. Det vore orimligt att utfärda något slags fribrev för kom-
munernas ekonomi, oavsett vilket ekonomiskt läge man hamnar i.
Problemet är ju att upprätthålla den här balansen mellan att ge ramar och
att tillvarata nationella intressen och att gå djupt in i beslutsprocessen i detalj-
utformningen. Den beskrivning som Bengt K Å Johansson gjorde delar jag i
mångt och mycket. Beslutet om de generella statsbidragen, som trädde i kraft
1993, innebar ett stort steg framåt för den kommunala självstyrelsen, och det
är ändå trots allt fortfarande med de här generella statsbidragen vi lever.
Sedan upptäckte rikspolitiken att den kanske hade avhänt sig mer än vad
den egentligen ville. Åtskilliga fackdepartement hade pillet med statsbidrags-
förordningarna som en viktig och meningsfull uppgift i sin tillvaro, och plöts-
ligt var man avhänd den funktionen. En hel del som har hänt sedan dess på
skolmåltidernas, bibliotekens och andra nationella intressens område är lätt att
tolka som en abstinensreaktion från statsmakterna.
Om man skulle göra någon reflexion skulle jag vilja ta upp det tema som
både Ulf och Bengt har varit inne på, nämligen den nationella tillsynens roll.
Sedan vi fick de moderna kommunallagarna 1862 har man ju egentligen sagt
att kommunerna ska få göra mycket som de finner för gott, men staten ska ha
en tillsyn som fungerar. Jag skulle vilja säga att en del av det som i dag utmå-	31
	31

	las som problem i de senaste tio årens utveckling är att staten inte har skött
	sin tillsynsuppgift ordentligt. Staten har inte ägnat tillräcklig eftertanke åt
	frågan om hur man ska ha en tillsyn som svarar mot den resultat- och mål-
	styrning som Bengt talar om.
	Jag håller helt med om att skolans område är ett exempel. Den tillsyn som
	Skolverket försökte utöva under ett antal år var i mycket hög grad processin-
	riktad och handlade om sådant som ifall man hade rätt benämning på rektorn
	när man kallade honom för platschef och inte rektor. Jag skulle som medbor-
	gare tycka att det egentligen hade varit intressantare om Skolverket redan från
	början hade tagit sig an det som nu verkar vara på väg, nämligen att följa upp
	vad som händer med elevernas kunskaper i förhållande till de förutsättningar
	som olika skolor i landet har. Att det inte har skett tidigare utan initieras först
	nu är faktiskt statens tillkortakommande och inte kommunernas. På samma
	sätt tror jag att det är väldigt bra att Socialstyrelsen har börjat föra en diskus-
	sion om hur man ska kunna göra mer vetenskapliga utvärderingar av det som
	omsorgen och vården åstadkommer och att man försöker göra det bekant för
	medborgarna.
	Ett problem är också hur man påverkar medborgarnas förväntningar. Jag
	kunde när jag jobbade på Kommunförbundet uppleva frustration. Man räkna-
	de ganska noga på kommunernas resurser och på vad man kunde vänta sig av
	utgiftsutveckling och var skapligt överens på miljarden när med kollegerna i
	Finansdepartementet om hur det såg ut. Men sedan gick olika fackministrar
	eller oppositionspolitiker i fackutskotten ut och talade om de miljarder som
	regnade över kommunerna. Och varför var de då inte snällare mot de gamla,
	och varför såg de inte till att lärarna fick en bättre löneutveckling? Och man
	visste att varje sak denna minister sade egentligen innebar att man räknade
	upp utgifterna med ett antal miljarder. Men det gjordes aldrig, eftersom klo-
	kare delar av regeringen visste att det inte fanns utrymme för det. Problemet
	som uppstår är att denna koll på siffrorna har inte varje TV-tittare. Dessa
	uttalanden från riksnivån skapade förväntningar bland medborgarna som de
	kommunalt ansvariga inom sina ekonomiska ramar inte hade förutsättningar
	att leva upp till och inte borde leva upp till därför att staten i sin visdom hade
	infört balanskrav på de kommunala budgetarna. Här tror jag att det finns en
	diskussion att föra. Vad väcker man för förväntningar i förhållande till vad
	det finns resurser att uppfylla?
	Jag hörde till dem som var fascinerade av frågan om grundlagsskyddet av
	den kommunala självstyrelsen när jag började på Kommunförbundet. Jag
	försökte lära mig av Curt Riberdahl och andra, och så småningom inser man
	att det är mycket svårt att skriva fast detta i lagtexter. Det är mycket så, som
	Ulf säger, att det här är något som har hanterats ad hoc in casu, och kommu-
	nernas storlek i den offentliga ekonomin gör att det är svårt att skriva fast i
	grundlagstext vad det är som bör gälla. Jag tror att det fortfarande måste
	bygga på de konsensusöverenskommelser som Bengt talade om. Jag kan
	möjligen ibland göra reflexionen att vi kanske avhände oss ett av de bästa
	sätten att reglera förhållandet mellan den centrala nivån och den lokala när
	första kammaren avskaffades. I första kammaren fanns det ett mycket enkelt
	och formlöst sätt för de lokala intressena och riksintressena att mötas utan
32	några lagregleringar. Det är också påfallande att konflikten mellan kommu-
32

nerna och staten har blivit mer akut sedan man separerade de olika nivåerna på det vis man gjorde när första kammaren avskaffades. Det var en riktigt reaktionär synpunkt att avsluta med.

Ordföranden: Tack, Gunnar Wetterberg. Du började på 1500-talet, så varför inte återknyta till någonting gammalmodigt på slutet. Tack för dessa inlägg. Jag hade från början tänkt att låta Bengt och Ulf kommentera Gunnar, men jag tror att vi avstår från det för tids vinnande. Vi har ungefär 25 minuter på oss till frågor, synpunkter och inlägg. Vi kan väl göra så att om det uppstår någonting som är alldeles akut så vinkar någon av er, och så släpper jag in er. Annars tror jag att vi följer huvudlinjen från första varvet, nämligen att vi lägger på synpunkterna från utskottet och sedan lämnar vi ordet till er på slutet.

Nils Fredrik Aurelius: Jag skulle vilja säga något om PARK-utredningen. Jag tror att det värdefulla i den är de analyser och det material som finns där, inte så mycket slutsatserna. Det finns inte så många, de går inte att dra på en så här kort s.k. försöksperiod.

I PARK-utredningen presenterade jag en liten skrift av Peter Ehn som he-
ter I skärningspunkten, om en förändrad landshövdingsroll. Frågan blir då:
Hur kommer länsstyrelserna och landshövdingarna att se ut i framtiden, om
det blir som det nu är i försökslänen eller ytterligare mer av samma slag?
Försöken går ju i stort sett ut på att vissa statliga uppgifter, utvecklingsuppgif-
ter och pengar har förts från länsstyrelserna till självstyrelseorgan. Peter Ehn
menar att därmed går luften lite ur landshövdingarna och länsstyrelserna, om
de inte har utvecklingsansvaret. I framtiden skulle vi då, menar han, inte få
sådana färgstarka och roliga landshövdingar, stora personligheter som vi har i
dag, utan landshövdingsrollen skulle mer bli den av en vanlig tråkig general-
direktörs. Kan det vara riktigt?
Helena Bargholtz: Det finns ju t.o.m. de som ifrågasätter om vi över huvud
taget ska ha några landshövdingar, om de behövs. Sedan finns det andra som
menar att vi skulle behöva många fler, med tanke på att vi så att säga kanske
behöver möjlighet att förflytta folk. Grönköpings veckoblad hänvisar jag till.
Min fråga gällde egentligen det som diskuterades i förra passet och som ni
inte alls har berört. Det gäller medborgarnas möjligheter att hävda sig mot
olika kommunala nivåer. Jag tänker t.ex. på frågan om judikaliseringen av
politiken och möjligheten att gå till domstol, om hur ni ser på det som man
börjat tala om som rättskommun.
Åsa Torstensson: Jag skulle allmänt i de olika strukturdiskussionerna – om
det är statens förlängda arm som landshövding, statsråd eller kommunalråd –
försöka få in medborgarperspektivet. När vi pratar om kommunal självstyrel-
se har det en relation till folkets möjligheter att vara med och styra. Det är
därför det finns i regeringsformens första kapitel. Det är liksom grundläggan-
de att det finns en demokratisk aspekt, alltså en tydlig relation till att det
kommunala självstyret har ett uppdrag, är ett redskap för att bygga upp folk-
styret. Jag har uppfattat det som om många, framför allt Bengt K Å Johansson
och Ulf Adelsohn, resonerade utifrån någon form av leverantörskap, alltså
serviceleverantör. Det skulle vara den yttersta uppgiften. Därmed fastnar vi i
en relation stat–kommun där medborgaren står som tredje part helt vid sidan	33
	33

om och inte ges möjlighet att vara delaktig i och styra vad 289 olika kommuner vill utveckla. Jag skulle vilja ha reflexioner på det. Ni har erfarenhet, båda två, av medborgarperspektivet. Jag skulle vilja ha en reflexion från ert håll om det.

Så en fråga till Gunnar Wetterberg. Jag får också ansluta mig till den konservativa delen. Jag tycker att vi skulle återinföra tvåkammarriksdagen. När vi pratar om det kommunala självstyret skulle jag vilja få en reflexion från ditt håll om var medborgarperspektivet då finns, just utifrån att det faktiskt finns i

		regeringsformens första paragraf och första kapitel.
		Ordföranden: Nu har jag Pär Axel Sahlberg, Per-Samuel Nisser, Per Lager
		och Mats Einarsson på listan. Och det är väl ungefär, om jag kikar på klock-
		an, vad vi kommer att hinna. Men vi försöker med ett mellanvarv, annars blir
		det så stereotypt. Vi släpper in Bengt, Ulf och Gunnar i den ordning ni själva
		väljer. Varsågod.
		Bengt K Å Johansson: Landshövdingens roll blir naturligtvis tunnare och
		kanske också gråare om man bara kommer att vara en kontrollfunktion, utan
		någon dynamisk roll. Så det är klart att där finns den aspekten också. Vi har
		som landshövdingar tyckt att det var viktigt och spännande, och man hade
		idéer, och det är inte lika fascinerande om hela utvecklingsprocessen läggs
		utanför länsstyrelsen. Vi har lite grann av den typen i t.ex. Norge. Man kan
		säga att fylkesmannen har ett mer begränsat uppdrag, liksom även i Danmark.
		Då blir det mer av en juridisk kontrolluppgift och kanske lite annan rekryte-
		ring, om vi går direkt på din fråga. Det skulle jag kunna tänka mig.
		När det gäller det som Åsa Torstensson tar upp är nog skillnaden oss emel-
		lan att man som landshövding upplever sig som ett uttryck för medborgarin-
		flytande, visserligen via att man är utsedd av regeringen, att förvalta vissa
		saker. Men det står inte i motsättning till att man har direkta val, och på det
		sättet försöker man att fullfölja en politik som ligger i medborgarnas intresse
		och som har kommit till uttryck genom riksdagsbeslut. Men när det gäller den
		kommunala självstyrelsen försökte jag lägga ned så mycket som möjligt av
		det som är direkt kopplat till den enskilde på kommunerna, respektive på
		sjukvården, sjukvårdsförvaltningen. Det är det som medborgarna möter. Där
		kan man inte säga att det finns några hinder via länsförvaltningen, så jag ser
		inte motsättningen därvidlag. Den kommunala självstyrelsen är långtgående,
		och den möter medborgaren just på det kommunala planet. Jag har aldrig
		upplevt det på annat sätt.
		Ulf Adelsohn: Det som inträffade för min del när jag blev landshövding var
		att jag fort blev opolitisk eller avpolitiserad. När man sade något som politi-
		ker – det vet ni ju – var det omedelbart någon från något annat parti som sade
		tvärtom eller i alla fall ifrågasatte ens goda vilja och höga moral. Men som
		landshövding inträffar något väldigt intressant. Plötsligt uppfattas man – och
		det kanske är ett historiskt perspektiv i detta – som någon som faktiskt före-
		träder medborgarna och medborgarnas bästa och som vill väl. De kanske inte
		håller med om vad man säger, men tycker att det här är nog en person som
		vill vårt län och vår utveckling väl. Det är en helt annan situation. När medi-
		erna ringde under partipolitisk tid ringde de fyra på morgonen och sade: Jag
	34	vill ha en kommentar. Möjligen var man inte så pigg på det. Nu säger de: Jag
	34	är ledsen om jag ringer hem och stör, men jag hoppas att det inte gör någon-

ting om jag ställer en fråga. Det är en oerhörd skillnad. Var och en kan analysera skälet till detta. Det är en inte oväsentlig roll som landshövding. Man får brev och uppvaktning från alla tänkbara håll och människor, ungefär som man när man förr i världen vände sig till kungs. Man vänder sig till landshövdingen och säger: Jag vet inte vart jag ska vända mig, kan jag få hjälp? Jag har oändligt med sådana saker.

Sedan är rollen olika. I Stockholms län har regionalpolitiken varit delege-
rad till landstinget sedan 1970, utan att det har varit något problem. De anslag
jag har för olika typer av utveckling av alla de slag, som i Norrbotten kanske
är 150–175 miljoner, är i Stockholms län 6 miljoner. För Stockholms läns
landsting, med en budgetomsättning på, skulle jag tippa, ungefär 25 miljarder
är dessa 6 miljoner inte något dramatiskt intressant belopp. Det är annat man
är ute efter. Det är att få överta beslutanderätt för stora statliga belopp. Det
vore absolut fel att låta ansvaret för transportpolitiken övertas regionalt. Det
måste vara ett statligt ansvar att hålla ihop nationen ur transportsynpunkt, för
att ta ett exempel.
Men det är en annan sak man inte ska glömma. Det jag har lärt mig under
de här åren är att den offentliga sektorn i Sverige egentligen har mycket stora
resurser. Men vi samordnar dem inte. Den främsta rollen en landshövding har
är att samordna resurserna i olika typer av operationer och annat. Då får vi ut
väldigt mycket mer för vad den offentliga sektorn har.
De statliga myndigheterna vill i allmänhet ha stuprör. Det vill man från
departement hela vägen ned. Man vill ha självbestämmande och egen regional
organisation. Landshövdingarna strävar efter det man kallar stupränna, dvs.
att man i stället har en något så när stark statlig närvaro i länet, ofta med
landshövdingen som den samordnande. Där finns en skärningspunkt. Jag tror
faktiskt att en länsstyrelse ska ha mycket mer av en myndighetsroll. Men man
ska se till – jag ska strax avgå och Bengt K Å Johansson har gått, så här kan
vi bli trodda – att man har en statlig regional närvaro. Man ska se till att det är
en myndighet i högre utsträckning, för jag tycker att planering är en kommu-
nal fråga. Det är deras prerogativ. Men man ska låta statliga funktioner, ar-
betsmarknadsfrågor, polisfrågor och annat, ha en styrning mer regionalt av
statens förlängda arm, länsstyrelserna.
Sedan ska jag bara kommentera en sak till. Tiden medger inte mer, tyvärr.
När jag sysslade med bostadssituationen i Stockholm, vilka var de främsta
hindren för att man skulle bygga? Jag kom fram till att ett av dessa hinder var
rätten att överklaga. Det är ju medborgarperspektivet i egentlig bemärkelse.
Vem som helst som anser sig vara berättigad kan överklaga en detaljplan. Det
kostar inte en krona. Man skickar in det, det går till länsstyrelsen och sedan
till Regeringskansliet. Det handläggs av förfärligt många och kommuniceras,
och det kostar oerhört mycket. Det kostar inte den enskilde ett öre. Det är ett
medborgarperspektiv. Jag tycker att det är riktigt att man kan få gå till en
instans, men kanske inte till fler utan att sätta ned en peng.
När det gäller bygglov kan man gå till ännu fler instanser. Då kan man inte
bara gå till länsstyrelsen, utan vidare till länsrätten och kammarrätten. Man
kan begära prövningstillstånd. Får man inte det överklagar man beslutet att
inte få prövningstillstånd men det kostar inte ett öre. Ur den aspekten finns
verkligen rätten att gå till förvaltningsdomstolar in absurdum, skulle jag vilja	35
	35

säga, i Sverige. Det gagnar icke nationella, kommunala, regionala eller andra medborgarintressen. Jag vet att det är ett smalt perspektiv, men det är något som tyvärr kommer bort.

Ordföranden: Tack för detta. Vi sparar Gunnars fråga till sista varvet. Jag ser nu att vi har elva minuter på oss. Vi har fyra frågor, och sedan tänkte jag få ett avslutande varv hos er. Det lägger viss makt på frågeställare och svarare att hushålla broderligt och systerligt med tiden.

Per-Samuel Nisser: Ulf Adelsohn sade i det första inlägget att Sverige är litet. Men samtidigt kan man säga att Sverige är stort. Det är väldigt olika förutsättningar i olika delar av landet. Stockholm har väl 600 000–700 000 invånare, och antalet ökar. I det län jag kommer från finns det en kommun som heter Munkfors. Den har 4 200 invånare, och antalet minskar. Det är väldigt olika förutsättningar men ändå samma uppgifter.

I detta perspektiv skulle jag vilja att ni kommenterade en ökad central styrning, och hot och möjligheter kring det, eller ett ökat kommunalt ansvar,

	och hot och möjligheter.
	Per Lager: Det var väl Gunnar Wetterberg som sade att när det gäller regio-
	nerna är det enbart en fråga för staten och inte för folket. Många av oss som
	tror på direktvalda regionfullmäktige tror att detta är en fördjupning eller en
	breddning av demokratin. Däremot ser jag att det ofta är på det viset att med-
	borgarna inte är i fas med den utveckling som sker. Det såg vi bl.a. i Västra
	Götaland, där det plötsligt skapades länsgränser som inte hade efterfrågats av
	folket. Det visade sig vara en väldigt lustig slutkläm på Skaraborgsdelen.
	Därför håller jag med Bengt K Å Johansson om hur det skulle ha kunnat se
	ut: bättre.
	Är det så att det har skapats en ny regional nivå, där man helt enkelt har
	gått förbi folket av rent administrativa eller andra skäl, som man finner lämp-
	liga och effektiva just nu? Och hur det ska gå i framtiden om inte folket är
	med på noterna?
	Mats Einarsson: Jag misstänker att min fråga inte låter sig bli besvarad på
	den tid som återstår, men jag ställer den ändå. I de papper vi har fått citeras
	lite förarbeten till regeringsformen. I ett par centrala meningar står det: I vårt
	land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed
	den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda
	att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former
	för att uppnå gemensamma samhälleliga mål.
	Fråga ett: Har denna konsensus nu försvunnit?
	Fråga två: Var det Bengt K Å Johansson och den regering han satt i som
	hjälpte till att bryta upp denna konsensus genom sin decentralisering och
	effektivisering?
	Ordföranden: Tack för detta. Då tror jag att vi går i motsatt riktning i slutet
	och ger ordet till Gunnar Wetterberg först, eftersom han fick avstå i förra
	varvet.
	Gunnar Wetterberg: När det gäller Åsas och Helenas synpunkter om medbor-
	garperspektivet är det ju det centrala. Det som åtminstone Eva Österberg och
	Peter Aronsson driver som tes, och som jag tror att det ligger mycket i, är att
36	inflytandet över saker som ligger nära är det som gör att medborgarna tar

ansvar för något som är större än det enskilda hushållet och den enskilda familjen. Och hur betydelsefullt det är, är svårt att avgöra. Men jämför partiväsendet i Sverige med partiväsendet i de flesta andra västeuropeiska länder. Vi har ett partiväsende, som trots alla bekymmer vi kan ha – medelålder och sådant på föreningsmöten – är mycket mer vidareförgrenat och når mycket längre ut mot vanliga medborgare än vad det gör i de flesta andra länder i Europa. Jag tror att förklaringen mycket är att två tredjedelar av den offentliga produktionen ligger i händerna på kommuner och landsting. Det lönar sig att ringa upp sin kommunalpolitiker och skälla ut honom eller henne. Det vet folk, och därför håller de någorlunda rätt på vad som händer. Vi brukar också, för Sveriges del, få högre siffror än många andra länder när det gäller vad man vet om politiska frågor, om man känner någon politiker i sin närhet och sådant.

Jag försökte, Per Lager, säga någonting om hur det har varit med de regio-
nala nivåerna. Sedan kan man inte utesluta att någonting som centralstaten har
skapat vinner en annan förankring än vad det ursprungligen hade. Det är
ingen tvekan om att landshövdingarna kom till därför att skatteindrivningen i
landet fungerade för dåligt. Men det är kanske inte det som folk förknippar
Ulf med, som han själv berättade. Saker och ting kan, när de väl finns på
plats, komma att fylla en annan funktion än vad de ursprungligen var tänkta
att göra.
Sedan till Mats Einarssons fråga. Jag tror egentligen att konsensusen finns
kvar. Man diskuterar på marginalen hur man hanterar det ena eller det andra.
Vad jag som ekonom var tagen av när jag hamnade på Kommunförbundet och
fick lära mig lite om den kommunala världen är att självstyret är ekonomiskt
mycket rationellt. Man brukar säga att ett problem med svensk ekonomi är att
vi har en så stor offentlig sektor. Det är lite grann utifrån föreställningen att
då kan konsekvenserna av ett enda beslut bli alldeles galna när de upprepas
från Ystad till Haparanda. Men tack vare självstyrelsen har man i den offent-
liga sektorn fört in en av marknadens mera sympatiska mekanismer, nämligen
att man prövar sig fram. Gör man något galet i Haninge har det en nytta för
resten av landet, eftersom man då inte behöver göra om Haninges dumheter.
Och gör man något klokt någon annanstans i landet sprider det sig genom alla
de konferenser som Kommunförbundet arrangerar. Självstyrelsen hjälper den
offentliga sektorn att smidigare anpassa sig efter förändrade förhållanden än
vad som hade varit fallet om staten hade varit tvungen att tänka ut allt som
skulle göras i varje läge.
Sedan skulle jag också vilja kommentera något som Kenneth Kvist frågade
om tidigare, när det gäller tjänstemännens ställning. Faktum är att tjänste-
männen i staten av hävd har en mycket starkare ställning än vad de kommu-
nala tjänstemännen har. I kommunerna finns det en tradition av att politiken
går mycket djupare in i besluten än vad politikerna på statlig nivå gör. Att vi
upplever det som att de kommunala tjänstemännens makt är större beror ju
bara på att de är så kolossalt många fler än de statliga tjänstemännen.
Men om man ser det historiskt är det så att i staten kommer förvaltningen
före politiken. Den finns redan på plats när politiken börjar komma in på
1800-talet. I kommunerna är det precis tvärtom. Där är det lekmän som domi-
nerar ända från första början. Tjänstemännen har fortfarande egentligen ingen	37
	37

riktigt ordentligt lagreglerad roll, utan de är bihang till politikerna och en nödtvungen eftergift till att lekmännen inte hinner klara av allting själva. Det kan väl i och för sig diskuteras om inte kommunernas sätt att fungera skulle må bra av en tydligare rågång på den punkten.

Ulf Adelsohn: Jag kan hålla med i mångt och mycket. Det här har också lite att göra med det jag sade om ministerstyre. Det är ett annat mantra som vi kort har nämnt. Jag tror att det är oenigheten som syns, om jag skulle kommentera Mats Einarssons fråga. I huvudsak är det konsensus. Man är överens om väldigt mycket. Men det är inte det som förs fram i debatten.

När det sedan gäller kommunerna är de väldigt olika stora. Men samtidigt såg jag i den regionalpolitiska utredningen att vi i Sverige har ungefär 100 arbetsmarknadsregioner. Det är väl möjligtvis egentligen det som skulle vara mera naturliga kommungränser om man skulle se till en något så när rationell verksamhet. En arbetsmarknadsregion är något som är sammanhållet på betydligt mer rationella grunder än en kommungräns, som ju kan ha en helt annan bakgrund.

Om jag skulle önska något för framtiden skulle det kanske vara att man funderade i de termerna.

Jag vill till Per Lager bara säga att det inte finns något som stör mig mer än när man säger att man är valtrött. Det är ovärdigt. Människor runt om i världen riskerar livet för att få fria val, och här talar vi om valtrötthet. Men det spelar ingen roll vad vi säger. Jag tror ändå inte att man i Sverige orkar med direktval till stadsdelsnämnder, till kommunfullmäktige, till landsting, till regionfullmäktige, till riksdagen och till EU-parlamentet. Det blir för mycket.

Kanske är människor inte valtrötta, men de har mycket att göra. Tiden är kort för oss alla, och det händer mycket. Jag vidhåller min övertygelse efter många års verksamhet att landet är för litet för att ha dessa sex nivåer. Det

	fungerar kanske för USA men vi är inte USA.
	Bengt K Å Johansson: Helt kort med anledning av det som Per-Samuel Nisser
	tog upp.
	Vi har respekt för att små kommuner vill behålla sin självständighet. Vi
	tycker också att de största kommunerna är för stora. Jag har varit en varm
	anhängare av kommundelsnämnder för att komma närmare medborgarna.
	Men jag tror att vi här också har en förklaring till att vi har ett mjukt regelsy-
	stem. Vi vill inte organisera för mycket, eftersom det är en väldigt stor skill-
	nad mellan den stora och den lilla kommunen. Detta skapar ganska olikartade
	situationer, som kan både nyttjas och missbrukas. Man har byggt på en kon-
	sensus att kommuner beter sig likadant, men det är en väldig skillnad mellan
	hur man nyttjar regelsystemet i en stor och i en liten kommun.
	Mats Einarsson! Vi litade på och lutade oss ganska mycket mot att det
	fanns en konsensus, men det är inte alls självklart. Den ingår som en del i
	böljandet mellan statlig makt och kommunalt inflytande och kommunal själv-
	styrelse. Denna konsensus är inte given en gång för alla. Om den inte finns
	eller om den urholkas – jag upplevde att den fanns så länge jag var med – blir
	nog relationen lite annorlunda, mera formaliserad och reglerad. Jag tror att det
	är ofrånkomligt, eftersom vi har en dubbel ordning, där rikspolitiker upplever
	att de har hela ansvaret men ändå vill låta det sila ned till det kommunala
38	planet, direkt till medborgarna.

Vad gäller den fråga som Kenneth Kvist och Per Lager var inne på vill jag säga följande. Jag tror att ett problem när man bygger upp kommunala självstyrelseorganisationer är att det i den statliga förvaltningen finns en väldigt stark tjänstemannatradition. I självstyrelseorganen möter man en jättelik sjukvårdsförvaltning och en rad andra stora förvaltningar som man ska hantera, och man går in med en primärkommunal form för hur besluten ska fattas. Jag tror att en del av problemen ligger där när man bygger upp en stor regional självförvaltningsorganisation. Det tar säkert tid innan detta har satt sig. Man måste ha respekt för att tjänstemännen i en stor förvaltningsorganisation måste få tid på sig att arbeta fram förslagen till en mera slutlig position.

Ordföranden: Tack så hjärtligt, ni tre och de tre som är kvar från den första panelen, för en mycket spännande och spänstig förmiddag! I den mån vi hade förväntningar på att alla problem skulle vara lösta i dag klockan 12 får vi möjligen konstatera att detta mål inte är uppfyllt. Däremot har den här förmiddagen inneburit en problematisering som jag tycker har varit mycket uppfriskande. Ni sex och Krister Ståhlberg ska ha ett stort tack, för det är ni som har äran för att diskussionen har nått en sådan höjd.

UTREDNINGAR FRÅN RIKSDAGEN		1993/94–1995/96

1993/94:URD1	FÖRSVARSUTSKOTTET
	Uppföljning av vapenstölder och vapenförvaring i försvaret
1993/94:URD2	KULTURUTSKOTTET
	Bevakning vid centralmuseerna. En kartläggning
1993/94:URD3	FÖRSVARSUTSKOTTET
	Kommunal beredskap – läge och problem
1993/94:URD4	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Varför ökar antalet förtidspensionärer? – regelförändringar,
	yrkesförändringar och arbetslöshet 1980–1993
1993/94:URD5	KONSTITUTIONSUTSKOTTET
	Samhällsinformation – regeringens och riksdagens roller
1993/94:URD6	KONSTITUTIONSUTSKOTTET
	Samhällsinformation i riksdagen
1994/95:URD1	RIKSDAGENS UTSKOTT, utvärderingsgruppen:
	Utskottens roll och inflytande vid några utländska parlament
	– Förekommer uppföljning och utvärdering?
1994/95:URD2	LAGUTSKOTTET
	Kunskapen om konsumentköplagen hos konsumenter och
	detaljister
1995/96:URD1	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Påverkas lärarutbildningen av läroplanen?
1995/96:URD2	KONSTITUTIONSUTSKOTTETS seminarium den
	7 mars 1996 KU:s granskning – juridik och/eller politik?
1995/96:URD3	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism i skolan
	Studenternas rörlighet mellan högskolorna efter 1993 års reform

UTREDNINGAR FRÅN RIKSDAGEN		1996/97–1997/98

1996/97:URD1	NÄRINGSUTSKOTTET
	Energiomställningsprogrammen
1996/97:URD2	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Den nya organisationen för universitetens och högskolornas
	lokalförsörjning – en uppföljning
1996/97:URD3	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Arbetslivsinriktad rehabilitering
	– En jämförande studie av anställdas och arbetslösas
	arbetslivsinriktade rehabilitering
1996/97:URD4	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Grundläggande högskoleutbildning
	Former för politik och planering
1996/97:URD5	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Hur går det för forskningen?
	Samarbetet mellan vissa forskningsstiftelser och statliga forsk-
	ningsstiftelser och statliga forskningsfinansierande organ
1997/98:URD1	SOCIALUTSKOTTET
	Assistansersättningen
	Hur fungerar assistansersättningen för personer med stora funk-
	tionshinder?
1997/98:URD2	NÄRINGSUTSKOTTET
	Statens stöd till forskning och utveckling av informationsteknik
	inom det näringspolitiska området
	– uppföljning av satsningar 1993–1996
1997/98:URD3	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Planering av högskoleutbildning – vad är önskvärt och vad är möjligt?
1997/98:URD4	NÄRINGSUTSKOTTET
	Statens finansiering av teknisk FoU
1997/98:URD5	NÄRINGSUTSKOTTET
	Datoriseringen vid Patent- och registreringsverket

UTREDNINGAR FRÅN RIKSDAGEN	1998/99–

1998/99:URD1	BOSTADSUTSKOTTET
	Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekolo-
	giskt hållbar utveckling
	– Uppföljning av den hittillsvarande fördelningen av
	ramanslaget E1 under statsbudgetens utgiftsområde 18
1998/99:URD2	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Pedagogisk utbildning för högskolans lärare
	Undervisningen om alkohol, narkotika och tobak (ANT) i
	skolan
1998/99:URD3	UTRIKESUTSKOTTET
	Sveriges uppföljning av två FN-konferenser under 1990-talet
	- FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED,
	i Rio de Janeiro, 1992
	- FN:s kvinnokonferens i Peking, 1995
1998/99:URD4	UTRIKESUTSKOTTET
	En uppföljning och utvärdering av FN:s världskonferenser under 1990-talet
	- Regering, riksdag, myndigheter och frivilligorganisationer på nya inter-
	nationella arenor – vem har makten över svensk utrikespolitik i FN-frågor?
1998/99:URD5	UTRIKESUTSKOTTET
	Internationell konflikthantering
	Quo vadit Europa? – freden, säkerheten och demokratin inför 2000-talet
	Paneldiskussion med Natos generalsekreterare Javier Solana
	Mänskliga rättigheter i interna konflikter och det civila samhällets roll

1998/99:URD6

1999/2000:URD1

2000/01:URD1

2000/01:URD2

SOCIALUTSKOTTET

Läkemedel i framtiden

KONSTITUTIONSUTSKOTTET

Konstitutionsutskottets seminarium den 23 Mars 2000

Skall makten delas?

SOCIALUTSKOTTET

Socialutskottets offentliga utfrågning om mångfald och konkurrens inom den den 23 maj 2000

FINANSUTSKOTTET

Statens styrning och resultatuppföljning av Finansinspektionens verksamhet Konsultrapport

Beställningar:

Riksdagens tryckeriexpedition, 100 12 Stockholm Tel 08-786 58 10

Fax 08-786 61 76