Öppen utfrågning om Riksrevisionen - en del av riksdagens kontrollmakt

Rapport från riksdagen 2017/18:RFR1

ISSN 1653-0942

ISBN 978-91-88607-11-9

Riksdagstryckeriet, Stockholm, 2017

2017/18:RFR1

Förord

Konstitutionsutskottet anordnade den 15 juni 2017 en offentlig utfrågning i riksdagen om Riksrevisionen. Utskottet bereder val av riksrevisorer, och efter förslag från utskottet valde riksdagen i februari 2017 tre nya riksrevisorer. Ut- frågningen var ett led i introduktionen för de nya riksrevisorerna.

Konstitutionsutskottet föreslog i betänkandet 2016/17:KU14, som justerades i november 2016, ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av vissa frågor beträffande Riksrevisionen. Översynen är tillsatt och har överlämnat delbetänkandet Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (2016/17:URF1). I en bilaga i det delbetänkandet finns en närmare redovisning för arbetet i konstitutionsutskottets beredningsdelegation vid rekryteringen av riksrevisorer och en dokumentation av det medskick i fem punkter som beredningsdelegationen gjorde till de nya riksrevisorerna.

I det följande redovisas programmet den 15 juni 2017 och en utskrift av de stenografiska uppteckningar som gjordes vid utfrågningen. De bilder som visades av föredragshållarna under deras presentationer finns som en bilaga i rapporten.

Stockholm i september 2017

Beatrice Ask (M)	Björn von Sydow (S)
konstitutionsutskottets ordförande	konstitutionsutskottets vice ordförande

2017/18:RFR1

Innehållsförteckning
Förord.............................................................................................................	3
Öppen utfrågning om Riksrevisionen – en del av riksdagens
kontrollmakt....................................................................................................	5
Program........................................................................................................	5
Konstitutionsutskottets närvarande ledamöter..............................................	6
Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt ....................................	7
Bilder från utfrågningen................................................................................	46

2017/18:RFR1

Öppen utfrågning om Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt

Tid: Torsdagen den 15 juni 2017 kl. 9.00–12.00

Plats: Andrakammarsalen i Riksdagshuset östra

Program

9.00 Inledning Andreas Norlén (M), ordförande i konstitutionsutskottet

9.05 Riksrevisionens framväxt – varför villeriksdagen ha en riksrevision?

Magnus Isberg, f.d. kanslichef för konstitutionsutskottet

9.20 Relationen mellan riksdagen och Riksrevisionen: blev det som tänkt?

Jörgen Hellman, ordförande i Riksrevisionens parlamentariska råd, riksdagsledamot (S)

Elisabeth Svantesson, ordförande för riksdagens utredning 2008/09 om Riksrevisionen, riksdagsledamot (M)

9.35 Riksrevisionen i gransknings- och utvärderingslandskapet

Per Molander, tidigare generaldirektör för Inspektionen för socialförsäkringen

9.55 Att granska offentlig verksamhet: Hur? Vad? Varför?

Anna Skarhed, justitiekansler

10.15 Frågor från utskottets ledamöter

10.45–11.05 Kaffepaus

11.05 Det europeiska perspektivet

HG Wessberg, ledamot i Europeiska revisionsrätten

11.25 Det finländska perspektivet

Tytti Yli-Viikari, generaldirektör, Statens revisionsverk i Finland 11.45 Frågor från utskottets ledamöter

Avslutning Hans Ekström (S), ledamot i konstitutionsutskottet

2017/18:RFR1

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Konstitutionsutskottets närvarande ledamöter

Andreas Norlén (M), ordförande

Björn von Sydow (S), vice ordförande

Hans Ekström (S)

Annicka Engblom (M)

Veronica Lindholm (S)

Jonas Millard (SD)

Maria Abrahamsson (M)

Jonas Gunnarsson (S)

Per-Ingvar Johnsson (C)

Agneta Börjesson (MP)

Fredrik Eriksson (SD)

Tina Acketoft (L)

Mia Sydow Mölleby (V)

Tuve Skånberg (KD)

Laila Naraghi (S)

Berit Högman (S)

Lisbeth Sundén Andersson (M)

Marta Obminska (M)

Göran Pettersson (M)

2017/18:RFR1

Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt

Ordföranden: Ärade gäster, mina damer och herrar! Som ordförande i riksdagens konstitutionsutskott vill jag hälsa er alla varmt välkomna till detta seminarium som anordnas av konstitutionsutskottet och som har titeln Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt.

Jag vill rikta ett särskilt välkomnande till dagens talare: Magnus Isberg, Jörgen Hellman, Elisabeth Svantesson, Per Molander, Anna Skarhed, HG Wessberg samt, från vårt östra grannland, Tytti Yli-Viikari.

När vi diskuterade vilka talare som vi allra helst ville ha här i dag hade vi framför oss en lista med sju namn, och just dessa sju personer är här i dag. De är KU:s ”dreamteam”, och vi är glada och tacksamma att just de accepterade vår inbjudan.

Dagens seminarium kan ses som en av slutpunkterna på den långa process som inleddes när medierna förra sommaren rapporterade om fel och brister vid Riksrevisionen. Som ni vet avgick de tre dåvarande riksrevisorerna, och KU lade ned ett stort arbete under hösten 2016 på att rekrytera tre nya riksrevisorer. Det ledde till att riksdagen i februari 2017 valde Stefan Lundgren, Helena Lindberg och Ingvar Mattson till riksrevisorer, och vi är glada över att även de närvarar här i dag. Varmt välkomna!

Det praktiska rekryteringsarbetet bedrevs av KU:s beredningsdelegation där en ledamot per parti ingår. Under tiden som rekryteringsprocessen pågick diskuterade vi i beredningsdelegationen hur vi från riksdagens sida skulle ta vår del av ansvaret för introduktionen av de nya riksrevisorerna. Huvuddelen av introduktionen måste förstås skötas på myndigheten. Men vi ansåg att riksdagen borde ta ett större ansvar än tidigare för att förmedla vad riksdagen vill med sin riksrevision, vilka förväntningar riksdagen har på de nya riksrevisorerna, hur riksdagen arbetar med frågor som rör Riksrevisionen och hur riksdagen arbetar med Riksrevisionens granskningsrapporter.

Vi formulerade i beredningsdelegationen ett dokument med fem punkter där vi gjorde det som vi kallade medskick till de nya riksrevisorerna. Vi lyfte där fram ett antal frågor som vi menade att de hade anledning att ägna särskild uppmärksamhet. Det handlade självfallet inte om konkreta granskningar utan om myndighetens verksamhet och inre liv.

Vi såg också till att de två riksrevisorer som inte tidigare arbetat i riksdagen fick en introduktion till riksdagens arbete och processer med anknytning till Riksrevisionen och Riksrevisionens rapporter.

Vi bestämde oss också för att anordna ett seminarium. Vi ville samla personer med kunskap om Riksrevisionen, om Riksrevisionens tillkomst och om andra former av gransknings- och utvärderingsverksamhet för att ge underlag för diskussion om vilka syften Riksrevisionen har och vad som särskiljer Riksrevisionen i relation till andra liknande verksamheter.

Vi ville också ha med internationella perspektiv på offentlig revision, och vi ser därför fram emot att få veta mer om revision inom EU och i Finland.

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Även dagens seminarium ska alltså ses som ett led i KU:s introduktion av
	de nya riksrevisorerna. Egentligen hade det alltså räckt om bara de tre hade
	varit här i dag tillsammans med våra talare. Men Andrakammarsalen blir så
	ödslig med bara tre åhörare. Vi tyckte därför att det vore trevligt med några
	fler gäster. Därför är vi glada att även alla ni andra som är här har kommit hit
	i dag.
	Min och KU:s förhoppning är att detta ska bli en intressant och stimule-
	rande förmiddag med olika perspektiv på Riksrevisionen, revision och annan
	granskning.
	Med dessa ord hälsar jag er än en gång varmt välkomna hit i dag, och det
	är dags för vår första talare.
	Magnus Isberg: Herr ordförande! Jag tackar för inbjudan till seminariet. Jag
	vet inte vad jag ska göra av detta. Men jag ingår tydligen i ett drömteam, och
	ordföranden ligger och drömmer om mig och kanske om andra om nätterna.
	Jag ska inte gå vidare med detta.
	Jag tror att den egentliga anledningen till att jag är här i dag är att jag med-
	verkade i en bok som kom ut i samband med att Riksdagens revisorer lades
	ned. Den boken hade titeln Riksdagens revisorer under två sekler. Mitt kapitel
	hade rubriken Hur Riksrevisionen kom till. Undertiteln var En konstitutionell
	reformprocess med unika drag. Den handlade om de utredningar och den dis-
	kussion som föregick beslutet 2002 om att inrätta en ny myndighet under riks-
	dagen som skulle ha till uppgift att granska statens verksamhet.
	Jag ska börja med att återge några av slutsatserna i denna undersökning,
	och därefter ska jag diskutera några problem kring Riksrevisionen som aktua-
	liseras i detta sammanhang och som sedermera har blivit föremål för diskus-
	sion.
	Flera drag i denna process som ledde till bildandet av Riksrevisionen var
	ovanliga, för att inte säga unika, i svensk politisk beslutsprocess.
	För det första kom initiativet från riksdagen, och det kanske i och för sig
	inte är så ovanligt. Det förekommer inte sällan att riksdagen begär utredningar,
	särskilt på senare tid i mycket stor omfattning, av regeringen. Men den utred-
	des i riksdagen, vilket däremot var mycket ovanligt. Och den avgjordes, inte
	bara formellt som många riksdagsärenden utan även reellt, genom förhand-
	lingar i riksdagen.
	För det andra var det oppositionen i riksdagen som drev fram reformen.
	Socialdemokraterna, som var det största partiet och även i regeringsställning
	under hela denna process, motsatte sig reformen under hela utredningsarbetet
	och anslöt sig till förslagen först efter förhandlingar i konstitutionsutskottet.
	För det tredje var ett ovanligt drag att oppositionen, både till höger och till
	vänster, kunde enas om en gemensam ståndpunkt. Det var förstås deras ställ-
	ning som opponenter i riksdagen som gjorde att intresset av att kontrollera
	regeringen tog över eventuella idémotsättningar. Man hoppades naturligtvis

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

på större möjligheter att störta regeringen genom en aktivare kontrollmakt. Det var ett gemensamt intresse.

Jag kommer att tänka på vad Churchill sa en gång: En politiker ska aldrig tveka att göra det rätta, även om det skulle gynna det egna partiet.

För det fjärde vill jag i detta sammanhang peka på att det var en mycket stormig debatt som föregick detta beslut. Det berodde naturligtvis i stor utsträckning på att regering och opposition så länge var oense i frågan och på den konflikt som uppstod mellan finansministern och Riksrevisionsverkets, alltså den gamla myndighetens, dåvarande generaldirektör.

Bakgrunden till beslutet var den ovanliga organisation som statsrevisionen hade i Sverige, eller som den hade kommit att få, kanske man ska säga, under årens lopp. I de flesta länder finns det bara ett revisionsorgan, och det ligger som regel under parlamentet som har ett revisionsutskott som behandlar revisionsrapporterna. I Sverige hade vi två revisionsorgan. Det var Riksrevisionsverket, en myndighet som löd under regeringen, och det var Riksdagens revisorer, som bestod av ett antal riksdagsledamöter biträdda av ett kansli. Riksrevisionsverket var det starkare av dessa båda organ, både resursmässigt och i fråga om inflytande på de politiska besluten.

Att det hade blivit på detta sätt hade i hög grad sin bakgrund i den unika organisation av myndigheterna som vi har i Sverige med fristående ämbetsverk. Det fanns naturligtvis ett behov hos regeringen att ha ett kontrollorgan som siktade in sig på just myndigheterna.

Jag ska därefter gå över till själva reformen. Hans-Gunnar Axberger skriver i sin rapport, som ni kanske känner till, och som gjordes om det som hände i Riksrevisionen under 2015: ”Det allt överskuggande ändamålet med riksrevisionsreformen var att skapa en oberoende statlig revision.”

Jag instämmer i detta.

Det bästa sättet att garantera revisionens oberoende var att samla revisionsverksamheten under riksdagen. Revisionen skulle då få samma oberoende ställning som JO, som är ett annat av riksdagens kontrollorgan.

Oberoendet kom då till uttryck i regler om riksrevisorernas anställning och beslutsfattande. Riksrevisorerna fick en lång anställningstid, sju år utan möjlighet till omval. De kunde bara avskedas om de gjorde sig skyldiga till en allvarlig försummelse. Genom regler i regeringsformen garanterades riksrevisorernas självständiga beslutsfattande.

Hur granskningen skulle ske och vilka slutsatser som skulle dras av granskningen var helt och hållet en sak för revisorerna att bestämma. Endast vid besluten om vad som skulle granskas skulle revisorerna beakta bestämmelser i lag. Med detta undantag stod alltså riksrevisorerna också fria i sitt beslutsfattande i förhållande till riksdagen, riksrevisorernas huvudman.

Riksdagens kontakter med Riksrevisionen skulle skötas av ett organ där alla riksdagens partier var representerade. Det kallades något oegentligt för styrelse, men dess uppgift var inte att styra myndigheten. Det skulle ha stridit mot oberoendet som garanterades. I stället blev styrelsens uppgift att följa gransk-

2017/18:RFR1

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

ningsverksamheten och vidarebefordra de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser gav anledning till.

Det var också styrelsen som skulle besluta om förslag till anslag på budgeten och om årsredovisning för myndigheten.

I efterhand har det diskuterats om det sätt varpå reformen av revisionsverksamheten kom till har varit en orsak till de problem som den nya organisationen har haft. Det är framför allt två aspekter av processen som har diskuterats, dels att utredningsarbetet i så stor utsträckning skedde i riksdagen, dels att beslutet vilade på en kompromiss där parterna från början stod långt ifrån varandra.

När det gäller utredningsarbetet tycker jag att man får göra en skillnad mellan utredningen inför principbeslutet och utredningen inför det slutliga beslutet. Den förra utredningen skedde i riksdagen, närmare bestämt i den så kallade riksdagskommittén. Inom kommittén tillsattes en särskild referensgrupp med den då ännu ganska okände riksdagsledamoten Fredrik Reinfeldt som ordförande.

Jag ska åter läsa från Axbergers rapport, som jag instämmer i. Han skriver: Kommitténs förslag var såvitt gäller principer och centrala ställningstaganden så heltäckande som man på det aktuella stadiet kunde begära, men det krävde fortsatt utredning av enskildheter och följdlagstiftning med

mera.

Utredningen inför det slutliga beslutet sköttes på riksdagens begäran av regeringen. Men riksdagen krävde att utredningarna skulle ske i samråd med riksdagskommittén, vilket också skedde.

Utredningarna om Riksrevisionens lagreglering vållade inga problem i förhållandet mellan regering och riksdag.

Utredningen av den kommande myndighetens organisation blev däremot inte särskilt väl mottagen då den presenterades för riksdagskommittén. Riksdagens missnöje med kommitténs arbete återspeglades också i de särskilda yttranden som avlämnades av två höga riksdagstjänstemän i utredningen.

Efter denna presentation tog riksdagen över ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet och organisationen.

Så här i efterhand kan man undra om det inte hade varit bättre om riksdagen hade svarat för hela utredningsarbetet i denna fråga, detta med tanke på de motsättningar som fanns mellan riksdagen och regeringen i denna fråga.

När det sedan gäller kompromissen i riksdagen, och framför allt i KU, och dess eventuella effekter på problemen inom Riksrevisionen ska man ha klart för sig att de förändringar som gjordes i kommitténs förslag egentligen var ganska små. Den mest betydelsefulla var utan tvekan utökningen av antalet revisorer från en till tre.

Tanken på en sådan utökning togs vid remissbehandlingen upp av ett par remissinstanser. Riksdagens revisorer och Statskontoret ansåg att revisions-

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

myndigheten borde ledas av ett kollegium som gemensamt hade beslutsbefogenheter över revisionsrapporterna. JO pekade på att erfarenheterna av en modell med fyra valda ombudsmän, varav en administrativ chef, var mycket goda.

Riksdagens revisorer och Statskontoret ville således att de tre riksrevisorerna skulle samråda om besluten, medan JO ville att granskningen skulle delas upp mellan riksrevisorerna på samma sätt som de tre justitieombudsmännen har var sitt ansvarsområde.

Utskottet gick i kompromissen på JO:s linje. Man sa att man inte ville ha en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut. Det var enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut.

Detta argument imponerar inte på mig. Det är inte här fråga om en politisk beslutsprocess. Visserligen kan man tänka sig att olika personer kan prioritera olika granskningsobjekt och ibland göra olika bedömningar. Men olika önskemål om granskningar bör kunna tillgodoses över tid, och framtagna fakta i utredningar brukar ju tala i en viss bestämd riktning.

Fördelarna med en ordning med gemensamt beslut är att ingen enskild person får hela beslutsmakten i organisationen, och besluten borde dessutom bli bättre genom att mer än en persons erfarenhet och expertis tas till vara.

Om man ska behålla ordningen med tre riksrevisorer borde man enligt min uppfattning föreskriva att besluten ska fattas gemensamt. Jag talar här dock om effektivitetsrevisionen och inte om den kamerala revisionen, där man kan tänka sig ett enmansvälde.

En annan frågeställning som diskuterades i samband med det ursprungliga beslutet och senare var vilken roll riksdagen som huvudman för revisionen skulle ha. Oberoendet från riksdagen drevs så långt att man ansåg att inte ens lönerna kunde sättas av revisionsstyrelsen eller av något annat politiskt sammansatt organ, utan man skapade en särskild nämnd, en lönenämnd, som bestod av domare och högre tjänstemän.

Missnöjet med styrelsens funktion medförde att den avskaffades 2010, vilket Elisabeth Svantesson säkert kommer att tala mer om, och ersattes i dess uppgift som insynsorgan av ett parlamentariskt råd. Samtidigt infördes ordningen att alla granskningsrapporter skulle gå till riksdagen för behandling efter det att regeringen först tagit ställning till vilka åtgärder som rapporterna borde föranleda för regeringens del.

Detta är en ordning som jag tycker bör hälsas med tillfredsställelse. Den gör tydligt att Riksrevisionen är ett riksdagsorgan och garanterar att alla granskningsrapporter riksdagsbehandlas.

Men man skulle dessutom vilja efterlysa större möjligheter för riksdagen till en administrativ styrning och kontroll av Riksrevisionen. Inte minst det senaste årets händelser vittnar om att riksdagen måste engagera sig mer och ta ett större ansvar för hur Riksrevisionen arbetar.

Hans-Gunnar Axberger är inne på samma tema i sin rapport. Jag tror däremot inte så mycket på hans idé om att inrätta någon form av kansli i riksdagen med uppgift att på tjänstemannanivå följa verksamheten vid Riksrevisionen.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Enligt min uppfattning är det en uppgift som redan åvilar de berörda utskot-
	ten och deras kanslier, men som borde skötas bättre. Det är emellertid ingen
	bra ordning att det inte är ett utan två utskott, konstitutionsutskottet och finans-
	utskottet, som bereder ärenden som rör Riksrevisionens organisation. KU har
	förutom valen av riksrevisorer hand om lagstiftningsfrågorna, och FiU har
	hand om budgetfrågorna.
	Uppdelningen strider mot den grundläggande princip som fastslogs för
	ärendefördelningen mellan utskotten när den nuvarande utskottsorganisa-
	tionen inrättades 1971, nämligen att lagstiftning och budget på samma område
	ska behandlas i samma utskott.
	Man kan således tycka att ett av utskotten borde ta över de båda delarna.
	KU kan göra det men inte FiU, eftersom regleringen av Riksrevisionen i så
	stor utsträckning sker i regeringsformen och riksdagsordningen som bara KU
	kan föreslå ändringar i enligt riksdagsordningen.
	Ett annat alternativ skulle vara ett sammansatt KU och FiU som fick ansvar
	för lagstiftning på vanlig nivå, det vill säga revisionslagen och instruktionen
	för Riksrevisionen samt budgeten. Då borde man ha täckt in väsentliga delar
	av det som har med Riksrevisionens organisation och administration att göra.
	Inget av alternativen är riktigt tillfredsställande, men det är viktigt att frågan
	får en lösning.
	Ordföranden: Nu ska vi få höra lite grann om just det som Magnus Isberg var
	inne på, nämligen relationen mellan Riksrevisionen och riksdagen. Blev det
	som det var tänkt?
	Jörgen Hellman (S): Jag tänkte bidra med några reflektioner över Riksrevi-
	sionen. Utredningen kommer att titta på flera av dessa frågor. Jag kommer att
	nämna lite om styrningen av Riksrevisionen i relation till riksdagen, den årliga
	granskningen, effektivitetsrevisionen och riksdagens arbete med uppföljning.
	Jag vill börja med att säga att när jag möter riksrevisorer från andra länder,
	och när Riksrevisionen har beställt någon utvärdering om sin verksamhet från
	revisorer från andra länder, får jag ändå en bild av att Riksrevisionen på många
	sätt ligger i fronten. Det är mycket som är bra med vår riksrevision, och man
	når standarder som man ska göra. Detta kommer inte riktigt fram i tidningsde-
	batten. Sedan finns det naturligtvis några strukturfrågor som de nya riksrevi-
	sorerna måste ta tag i. Men detta är min bild.
	Jag kommer inte att beskriva vad Riksrevisionen ska göra, eftersom det
	framgår tydligt av lagen. Utredningen kommer också att lägga fram lagförslag
	om hur detta ska regleras.
	Jag tänkte ta upp några saker, nämligen den årliga granskningen kontra ef-
	fektivitetsrevisionen. Där har jag i det parlamentariska rådet upplevt att det är
	en målkonflikt där olika ledningar har haft olika syn på prioriteringar av den
	årliga granskningen och effektivitetsgranskningen.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Ett medskick till de nya revisorerna är att det naturligtvis måste till en samverkan mellan dessa två grenar. Det måste skapas sådana organisatoriska broar mellan dem.

Vi ska också ha klart för oss att när det gäller medborgarnas förtroende för staten är det oerhört viktigt att det finns en riksrevision som på något sätt faktiskt kan vara brutal när statliga myndigheter inte fungerar, alltså när något är fel och annat. Där är det viktigt att staten är tydlig, så att invånarna på något sätt har detta förtroende.

Jag ska inte ta upp de mest dagsfärska revisionerna, utan jag ska hoppa tillbaka i tiden. I en revision står följande: ”Det faktum att endast 2 av 56 bisysslor har anmälts enligt rutinen betraktar Riksrevisionen som bristfälligt.” I en annan revision står följande: ”Divisionen saknade vid tiden för granskningen avtal på flera stora inköpsområden och tillämpade avtal där avtalstiden löpt ut. Beloppen för dessa inköp översteg i flera fall beloppsgränsen för di-

rektupphandling enligt LOU.”

Riksrevisionen pekar ofta på förbättrad uppföljning och utvärderingsrutiner från de statliga myndigheterna när man skriver till regeringen.

Det är klart att när det gäller medborgarnas förtroende för staten är det oerhört centralt vad Riksrevisionen, regeringen och riksdagen följer upp. Det är på något sätt nästan ett medskick.

Det har varit en diskussion och debatt när det gällde en statlig myndighet och om Riksrevisionen skulle polisanmäla förehavanden där.

Det är klart att befolkningens bild av en revision är att om man hittar oegentligheter ska det polisanmälas från revisionen. Där tror jag att det måste till en tydlighet i staten att riksdag och regering ställer krav på myndigheterna att de ska värdera risker för korruption, införa anmälningsrutiner och inkludera frågor om korruption i arbetet med etik och värdegrund. Vi måste så att säga flytta över fokus från vad revisionen hittar till ett vettigt internkontrollarbete i myndigheten.

Jag ska beskriva en av Axbergers punkter. Det gäller relationen till riksdagen och det parlamentariska rådet. Där har det från de tidigare revisorerna funnits lite olika syn på vad det parlamentariska rådet är. Bland annat när det gäller envägskommunikation kontra tvåvägskommunikation får vi kika på hur det ska vara.

Jag har också sett en förskjutning. Det finns tidigare ledningar somhar tyckt att det har varit Riksrevisionens parlamentariska råd, alltså riksrevisorernas parlamentariska råd. Men bilden hos oss parlamentariker som sitter i Riksrevisionens parlamentariska råd har kanske varit att det har varit riksdagens parlamentariska råd.

Arbetssätten måste nog förtydligas. Vad är rollen för detta parlamentariska råd?

När det gäller riksdagens arbete tycker jag att det fungerar bra med revisionsrapporterna. De remitteras till regeringen. Varje utskott följer sitt område. Jag tycker att revisionen har fördelat ärendena mycket bra och systematiskt.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Man följer utgiftsområdena när det gäller revisionen. Det känns mycket syste-
	matiskt.
	Men som ni vet behandlar utskotten ärenden. Sedan finns det motionsrätt,
	och det är debatt i kammaren. Jag upplever att dessa effektivitetsrevisioner,
	område för område, fungerar väl. Jag tycker att det fungerar mycket bättre än
	utskottens ansvar för uppföljning. Det brukar alltid vara så att en majoritet
	försöker dämpa utvärderingsivern och en opposition vill öka den. Det känns
	som att riksdagen behöver fundera lite mer på sitt eget utvärderingsarbete.
	På bilden ser man egentligen effektivitetsrevisionens problem på många
	sätt. Staten jobbar i alldeles för många stuprör. Jag tror att det är bra att vi i en
	framtid kommer att ha mer områdesöverskridande effektivitetsrevision, sam-
	verkan med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, stat och kommun och så
	vidare.
	Här i riksdagen jobbar vi med 15 utskott och 27 utgiftsområden. Det är
	ganska tydligt. Så funkar det. Men man kan lägga till dessa 27 utgiftsområden
	som ska landa i elva departement som sedan ska landa i 57 politikområden.
	Det är därför klart att detta flöde är lite svårgenomträngligt när riksdagen ska
	utvärdera om ett riksdagsbeslut fick en viss effekt ute på ett vattenverk, en
	arbetsförmedling eller ett äldreboende.
	Det är klart att man får fundera på hur man utvärderar stuprören och hur
	man samverkar myndigheterna emellan.
	Herr ordförande! Jag vill avsluta med läsrekommendationer för det fortsatta
	arbetet. Det är KU:s handling, medskicket till riksrevisorerna. Det parlamen-
	tariska rådet går ofta igenom granskningsplanen i detalj; det är en väldigt vik-
	tig handling för riksdagen. Uppföljningsrapporten är viktig framför allt för fi-
	nansutskottets arbete.
	Sedan vill jag slå ett slag även för Louise Bringselius bok, som skapar
	mycket perspektiv över den statliga revisionen. Den utredning som nu arbetar
	har alltså en del frågor som input, förutom denna utfrågning.
	Ordföranden: Tack för det! Ordet går då till Elisabeth Svantesson, som var
	ordförande för riksdagens förra utredning om Riksrevisionen. Den ägde rum
	2008–2009.
	Elisabeth Svantesson (M): Jag vill tacka konstitutionsutskottet för att ni har
	anordnat detta viktiga seminarium. Vi pratar i det här huset lite för lite om
	revisionsfrågor, kan jag tycka, och jag vill därför ge heder till utskottet som
	anordnar detta. I grunden är revisionsfrågor nämligen otroligt viktigt. Hur an-
	vänder vi medborgarnas – skattebetalarnas – pengar på bästa sätt?
	Vi som riksdag har en viktig uppgift att följa upp och utvärdera de beslut
	som fattas, men vi politiker tenderar att tänka framåt och komma med nya
	lösningar. Det är sällan vi tittar bakåt på hur det gick med de beslut vi har
	fattat. Därför är detta så viktigt. Rubriken här är ”Blev det som tänkt?”. Man

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

kan konstatera att riksdagen har tänkt, i flera omgångar, kring dessa frågor. Vi fortsätter också att göra det nu i den utredning som pågår.

Jag ska säga någonting om den förra utredningen, speciellt med fokus på effektivitetsrevisionen och hur vi sedan hanterar rapporterna i riksdagen numera. När det gäller effektivitetsrevisionen var det, som Magnus var inne på, såklart så att man arbetade med frågorna på ganska olika sätt när de två myndigheterna slogs ihop. Det vet ni som jobbade på någon av dem innan. Förarbetena då, inför 2003, sa dock mycket lite om vad riksdagen förväntade sig.

När den förra utredningen tillsattes för tio år sedan gjorde vi en genomlysning av de rapporter som hade producerats mellan 2003 och 2007. Vi konstaterade att det man normalt kanske tänker om effektivitetsrevision och det man använder i de internationella standarderna, det vill säga de tre e:na – economy, efficiency och effectiveness – inte riktigt genomsyrade de rapporter Riksrevisionen då lade fram.

Vi såg att en stor majoritet av de första rapporterna handlade mycket om regelefterlevnad. Det var ett ganska stort fokus på ansvarsutkrävande. Det behöver inte vara fel, men målet för en riksrevision kan aldrig vara – nu tar jag i lite extra, för att provocera någon – ansvarsutkrävandet. Det är ju den politiska uppgiften. Däremot kan man diskutera ansvar och befogenhet, och det är väldigt viktigt i effektivitetsrevision.

Vi såg också att många av de rapporter man gjorde i början hade en ganska teknisk-juridisk karaktär. Det hängde alltså inte alltid ihop med de tre e:na.

Detta var någonting riksdagen sedan beslutade om och var väldigt tydlig med gentemot Riksrevisionen, det vill säga att vi vill se bredare granskningar. Riksrevisionen har ju en möjlighet som andra myndigheter inte har, nämligen att göra de bredare granskningarna, fördjupa sig och återkomma till riksdagen med det som är måluppfyllelse och resursutnyttjande.

När vi startade den utredningen märkte vi att dåvarande riksrevisorer också började förändra effektivitetsrevisionen, och av det vi ser nu tycker jag att det har gått väldigt mycket mer åt det hållet. Den utredning som nu tänker har ju uppgiften att titta på effektivitetsrevisionen under hösten, och då får vi se om Riksrevisionen har följt det riksdagen beslutade 2010. Det går absolut åt det hållet. Större fokus på bredare och djupare granskningar, alltså, och mindre på regelefterlevnad!

En annan sak vi diskuterade i den förra utredningen och som Magnus också var inne på var hur vi skulle hantera rapporterna här i riksdagen. Tidigare har Riksrevisionen lämnat sin rapport till regeringen, och sedan kom styrelsen med en framställan eller redogörelse till riksdagen. Rapporterna kom alltså väldigt långt ifrån riksdagen, och regeringen svarade i budgetpropositionen vad den tänkte göra med granskningarna. Det var en enorm eftersläpning.

Vi bestämde därför att Riksrevisionen lämnar rapporterna hit, och den ordningen har vi nu. Sedan får regeringen svara inom fyra månader, och därefter behandlas det i respektive utskott.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Varför landade vi inte i ett revisionsutskott i Sveriges riksdag? Vi förde
	många, långa diskussioner om det. Den enkla anledningen är att vi har en fack-
	utskottsprincip, vilket inte alla parlament har. Varje utskott har de olika ansla-
	gen, och indelningen är tydlig. Även om den bild som visades tidigare inte var
	helt tydlig har vi ändå en fackutskottsprincip.
	Detta gör också att varje utskott får behandla den berörda rapporten, och vi
	tror att det var ett väldigt bra beslut. Nu måste alla utskott involveras i rappor-
	terna. I de allra flesta fall kommer ju ansvarig riksrevisor till utskottet med
	rapporten och berättar om den i ett tidigt stadium, och sedan behandlas den.
	Det involverar alla ledamöter på ett helt annat sätt än tidigare.
	Summa summarum: Från Riksrevisionens start 2003 fram till nu ser vi en
	förändring av effektivitetsrevisionen som jag tror är positiv. Vi ska i höst och
	fortsättningsvis tänka över om det finns mer att göra.
	Rapporteringen till riksdagen tycker jag däremot är väldigt bra och fungerar
	betydligt bättre än den gjorde för tio år sedan. Att varje enskild ledamot får ta
	del av det som berör just det utskottet är väldigt bra; det tvingar oss som parla-
	mentariker att faktiskt jobba med revisionsfrågor och inte låta bara ett utskott,
	som visserligen älskar revision, syssla med dessa frågor. Alla måste engagera
	sig. Det tror jag var ett bra beslut, och där blev det verkligen som vi hade tänkt.
	Ordföranden: Tack! Jag lämnar ordet till Per Molander, tidigare generaldirek-
	tör för Inspektionen för socialförsäkringar. Han ska sätta in Riksrevisionen i
	ett bredare sammanhang under rubriken ”Riksrevisionen i gransknings- och
	utvärderingslandskapet”.
	Vi hade ju en tanke att inleda med ett myndighetsfokus på Riksrevisionen,
	gå vidare genom att sätta in Riksrevisionen i ett bredare sammanhang och se-
	dan lyfta blicken till det internationella sammanhanget. Nu går vi alltså in på
	andra delen i den trestegsraketen.
	Per Molander: Min bakgrund är som sagt att jag fram till för ett och ett halvt
	år sedan var myndighetschef för en av landets analysmyndigheter, nämligen
	Inspektionen för socialförsäkringen. Mitt engagemang i branschen kvarstår
	dock, eftersom jag för närvarande sitter i Riksrevisionens vetenskapliga råd
	och dessutom har engagerats för att göra en utvärdering av Statskontorets rap-
	porter. Jag har alltså intressen, men förhoppningsvis ska jag inte upplevas som
	ett särintresse.
	Rubriken är som sagt ”Riksrevisionen i gransknings- och utvärderingsland-
	skapet”, och det handlar om att sätta in myndigheten i ett bredare perspektiv
	och försöka starta en diskussion om var Riksrevisionen lämpligen kan defini-
	era sin nisch i detta landskap.
	Först och främst måste man bestämma sig för vilka värden det är man ska
	skydda genom granskningen, utvärderingen och ett antal andra aktiviteter. De
	viktigaste ser ni i den vänstra kolumnen på bilden jag nu visar. Det handlar om
	legalitet, alltså att myndigheter och privata subjekt – företag, hushåll och så
16

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

vidare – följer lagarna. Myndigheter ska också respektera budgetrestriktioner, det vill säga inte göra av med mer pengar än de har fått att disponera. Verksamheten ska dessutom vara effektiv, och förhoppningsvis ska man nå de mål som har beslutats i riksdagen.

De verksamheter som ska övervaka detta ser ni i den högra kolumnen. För legalitet och budgetrestriktioner är det tillsyn och granskning som gäller. När det gäller effektivitetsfrågor är det analys och utvärdering, och när det gäller måluppfyllelse har vi utvärdering – och närmar oss även i viss utsträckning forskning.

Begreppen ”tillsyn” och ”granskning” kanske en del använder synonymt. Jag tycker dock att det kan vara bra att använda den distinktion som Lennart Gustafsson, tillsynsutredare i en utredning som arbetade i början av seklet, införde. Den innebär att tillsyn är granskning plus en sanktionsmöjlighet av något slag. Det betyder att inte alla myndigheter som arbetar i granskningsbranschen är tillsynsmyndigheter, för de har inga sanktionsmöjligheter mer än sina egna rapporter.

Man kan fråga sig varför detta behövs. Varför behöver vi tillsyn? Det enkla svaret är naturligtvis att det inte alltid blir somman har tänkt sig. Omriksdagen beslutar någonting betyder det inte att samhället några år senare faktiskt ser ut på det sättet, utan det kan uppkomma avvikelser av ett antal olika anledningar. Det är det denna verksamhet ska identifiera och i förekommande fall också försöka analysera.

Det finns en ganska intensiv diskussion om det som kallas granskningssamhället, med innebörden att det granskas och utvärderas alldeles för mycket. Jag ska försöka moderera den bilden lite grann. Först själva kartan: Förutom Riksrevisionen har vi Statskontoret, som också är en generalistmyndighet. Sedan har vi en rad analysmyndigheter som är sektorsanknutna; Brottsförebyggande rådet är väl den äldsta av dem och kom till på 70-talet. Sedan har vi fått en skara på ett tiotal myndigheter som har skapats successivt. Den jag själv fick i uppdrag att bygga upp, Inspektionen för socialförsäkringen, började sin verksamhet 2009.

Sedan finns det klassiska tillsynsmyndigheter. Det var dem Lennart Gustafsson i sin utredning använde sin tid åt att kartlägga. Hur många är de, och vilka är de? Ett vanligt svar på den frågan söker vissa genom att titta på hemsidan för någonting som heter Tillsynsforum, vilket är ett nätverk för de myndigheter som arbetar med tillsynsfrågor. Där finns för närvarande 74 medlemsmyndigheter. Sedan har vi naturligtvis också den akademiska forskningen, som i viss utsträckning ägnar sig åt utvärderingsfrågor på den samhällsvetenskapliga sidan. Akademiska forskare gör dock vad de vill, så det är lite svårt att räkna in den som en fast resurs.

Någon debattör sammanfattade för något år sedan läget med att det fanns ungefär 90 myndigheter som höll på med tillsyn. Sedan räknade han ut att det fanns totalt 270 myndigheter – vilket, inom parentes, är fel – och sammanfattade med att en tredjedel av landets myndigheter ägnar sig åt att granska de

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	andra två tredjedelarna. Det påståendet kommer inte ens i närheten av att vara
	korrekt, och jag ska försöka ge en mer korrekt bild här.
	Riksrevisionen har en budget på 350 miljoner, och Statskontoret har en
	budget på 80 miljoner. Räknar man ihop analysmyndigheterna hamnar man på
	mellan 500 och 600 miljoner, och det innebär att den gruppen tillsammans har
	1 miljard per år till sitt förfogande i budgeten. Hur mycket gör då tillsynsmyn-
	digheterna av med? Man kan inte bara titta på budgeten för de myndigheter
	som är med i Tillsynsforum – de har visserligen på ett eller annat sätt ett in-
	tresse i den branschen, men de använder bara en liten del av sina resurser för
	tillsyn.
	Där finns till exempel Kommerskollegium, som är regeringens expertmyn-
	dighet på handelspolitikens område. Det har en mycket begränsad tillsynsupp-
	gift i att se till att andra myndigheter inte för in regleringar som strider mot
	EU-regelverket, vilket är en viktig uppgift. Samma sak är det med ett antal
	andra myndigheter som finns där, det vill säga att tillsyn bara är en del av
	uppdraget. Dessutom är det så att huvuddelen av verksamheten är riktad mot
	den privata sfären och inte mot myndighetssfären. Det innebär att det ska re-
	lateras till ekonomin som helhet och inte till den offentliga sektorn.
	Lennart Gustafssons kalkyl, som gjordes vid sekelskiftet, landade på sum-
	man 4,2 miljarder kronor, varav 2,3 i den statliga sfären och 1,9 i den kommu-
	nala. Det har naturligtvis skett en kostnadsutveckling sedan dess, och med
	hans definition av tillsyn är den översta gruppen inte inkluderad. Akademisk
	forskning, i den mån den mobiliseras för sådana här saker, betalas ju av de
	beställarmyndigheter som finns. Det innebär att det inte ger några friska
	pengar. 4,2 miljarder plus 1 miljard plus kostnadsutveckling under 15 år – om
	vi är generösa kan vi fördubbla siffran och säga kanske 8 ½ miljard i stället.
	Om vi relaterar detta till BNP, som 2016 var 4 375 miljarder, ser vi alltså
	att tillsynsresurserna är 2 promille av landets resurser. Då ligger vi med andra
	ord ganska långt ifrån bilden av en granskningsverksamhet som håller på att
	äta upp hela samhället. Min bild är, givet de tendenser som finns, att tillsyns-
	och utvärderingsresurserna i samhället snarast är för snålt tilltagna.
	Det finns ett antal tunga bakgrundstendenser här; en gammal tendens är ju
	ramlagstiftning och målstyrning. Det har vi haft sedan 60- eller 70-talet, bero-
	ende på hur man definierar det, så det kanske inte ger så mycket nytt i dagslä-
	get. De nya styrmetoder för den offentliga sektorn somhar införts på bred front
	med början kring 1990, alltså under två tre decennier, har däremot bidragit rätt
	mycket. Det är nya former för huvudmannaskap, finansiering och produktion.
	Det är nya verksamhetsformer, såsom bolag och stiftelser. Det är outsourcing,
	entreprenadlösningar och så vidare.
	Sedan har vi också en rättighetslagstiftning där man i ökad utsträckning har
	försökt skapa möjligheter för medborgarna att klaga och få sina fall prövade.
	Den volymmässigt dominerande tendensen här är dock den i mitten av listan
	på bilden, det vill säga de nya styrformerna. Det är de som har genererat det
	största tillkommande behovet av tillsyn och utvärdering.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Jag vill alltså påstå att tillsynen är otillräckligt dimensionerad i det här landet. Några argument för det har ni i den vänstra kolumnen på bilden jag visar nu. Vissa verksamheter är genuint svåra att granska i sig; vi har till exempel en skolinspektion med uppgift att utöva tillsyn över skolan, men den har naturligtvis ett grundläggande problem i att man inte kan övervaka lektionerna. Man kan få indikationer på att en skola inte fungerar som avsett när det finns allvarliga problem, men om en skola gör små avvikelser från läroplanerna är det svårt att hitta detta.

Det är ibland en volymfråga. IMF, som besöker Sverige och producerar så kallade Art. IV-konsultationsrapporter, skrev i förra årets rapport att den bedömda Finansinspektionen är underdimensionerad för sitt uppdrag. Den har helt enkelt för små resurser med tanke på den finansiella sektorns storlek i landet.

Vi har också det jag nämnde nyss med nya verksamhetsformer – offentlig upphandling, privata vårdgivare, lokala monopol inom elförsörjningen och så vidare. Ett exempel är Upphandlingsutredningen, som leddes av Anders Wijkman. Utredningen skrev i sin slutrapport 2013 att de statliga och kommunala beställarna är för snåla med att se till att de avtal som sluts faktiskt efterlevs. De vet alltså inte i vilken utsträckning de faktiskt får de tjänster de har beställt och betalar för.

Sedan har vi ibland författningshinder, såsom förbud mot dold myndighetsutövning. Ibland skriver man också bort tillsynsmöjligheter i förarbetena, vilket skedde vid privatiseringen av Bilprovningen för några år sedan.

Huvudpunkten är vad som blir Riksrevisionens nisch i detta ganska brokiga landskap. För det första tror jag att man ska tillåta sig en ganska bred palett av aktiviteter. Här finns såväl rena tillsyns- och granskningsuppgifter som analyser av olika slag och kvalificerad utvärdering. Jag tror att det finns en poäng i att Riksrevisionen har kompetens på alla dessa områden. Det finns ett egenvärde i att man har den bredden i kompetensen.

För det andra finns det, trots listan över sektorsanknutna utvärderings- och analysmyndigheter, några iögonfallande luckor. Försvaret har ingen självständig utvärderings- eller analysmyndighet. På 80-talet fanns Försvarets forskningsanstalt, men i den stora administrativa reformen av försvaret motades den in under samma hatt som den övriga och blev alltså beroende av Försvarsmakten på ett sätt den inte hade varit tidigare. Miljöpolitiken är ett annat exempel där vi i dagsläget inte har ett självständigt analysorgan.

Det framstår för mig som en ganska naturlig uppgift för Riksrevisionen att fylla dessa luckor och ha särskild uppmärksamhet riktad mot dessa sektorer.

En annan kategori är sektorsövergripande problem; analysmyndigheterna är ju sektorsanknutna. Till exempel IFAU täcker visserligen både arbetsmarknadspolitik och utbildningspolitik, men i normalfallet är sektorsanknytningen ganska stark. En naturlig nisch för Riksrevisionen blir då att kunna göra övergripande studier där man har kompetens att göra djupdykningar på enskilda områden och utnyttja utvärderingar som har gjorts av andra aktörer i landskapet.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	En sådan övergripande, väldigt stor, fråga är arbetsfördelningen mellan stat
	och kommun. Där fattas enligt min erfarenhet beslut ibland på väl lösa grun-
	der. Vi har till exempel en aktuell diskussion om skolan, den om statligt eller
	kommunalt huvudmannaskap, som illustrerar komplexiteten. Sambandet mel-
	lan infrastrukturutbyggnad och arbetsmarknadens funktionssätt är också ett
	sektorsövergripande problem som jag tycker skulle ligga mycket väl till för en
	riksrevision att ta itu med.
	Vid sidan av de sektorsövergripande och globala problemen finns det ge-
	nerella eller universella problem, det vill säga sådana som skär över alla sek-
	torer. De förekommer överallt, men de är så att säga specifika i detaljerna.
	Statskontoret kan man säga ägnar sig åt detta rätt mycket i sin förvaltningspo-
	litiska analys – men huvudsakligen ur ett producentperspektiv, det vill säga
	effektivitet ur den statliga huvudmannens perspektiv. Riksrevisionens per-
	spektiv är naturligen medborgarens, och då finns det kanske andra frågor att
	ställa.
	Jag har lämnat tre exempel på generella problem. Outsourcing kontra egen
	regi är ett problem som finns i alla dessa sektorer. Där finns det erfarenheter,
	punktvis och sektorsvis, men Riksrevisionen skulle kunna ta itu med en gene-
	rell analys av detta. Träffar man rätt beslut i valet mellan egen regi och externa
	producenter?
	Dimensioneringen av kontrollinsatser är ett annat problem som förekom-
	mer inom flera sektorer; Försäkringskassan gör sina analyser på sitt område,
	och Skatteverket har detta som ett klassiskt problem. Även här finns det dock
	anledning att fundera på omdet finns ett generellt problemsom Riksrevisionen
	skulle kunna formulera och angripa på ett generellt sätt.
	Mitt sista exempel är hanteringen av fel. Myndigheter gör ibland fel, och
	ibland blir det massmedierapporter kring myndigheternas oförmåga att rätta
	till dessa fel. Några uppseendeväckande fall som har figurerat i massmedierna
	på senare år har varit personer som har blivit dödförklarade trots att de är vid
	god vigör. Det är uppenbarligen väldigt svårt att få rätt, och det är ytterst plåg-
	samt och kostsamt för individen att förklara för Myndighetssverige att man
	fortfarande är vid liv och har rättskapacitet.
	Det har också förekommit fel i fastighetsregister, brottsregister och så vi-
	dare som har visat sig väldigt svåra att hantera. Diagnosen förefaller vara att
	lagstiftaren en gång i tiden inte har tänkt på möjligheten att en myndighet kan
	göra fel och därför inte har byggt in någon möjlighet att rätta till sådana.
	Grafiskt skulle man kunna illustrera detta på det sätt jag visar nu. Vi har
	hela utvärderingslandskapet, sektoriellt uppdelat i kolumner. Uppdelningen
	följer det som kallas Cofog, FN:s indelning av den offentliga sektorn. Där har
	vi två staplar som saknas för närvarande, nämligen försvar och miljöskydd. De
	övergripande analyserna är alltså sådana moln som ligger över flera sektorer,
	och de generella eller universella frågorna är sådana som skär genom samtliga
	och dyker upp överallt.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

I detta arbete är det naturligt att utnyttja det som görs av andra myndigheter och analysinstitutioner – Statskontoret, Brottsförebyggande rådet och så vidare. Det handlar alltså inte om att försöka konkurrera med alla dessa myndigheter som redan är igång utan om att utnyttja det och syntetisera, samt göra kompletteringar på de ställen där det behövs.

Jag har lite referenser för dem som vill gräva vidare, men därmed sätter jag streck.

Ordföranden: Ett varmt tack! Nästa talare är justitiekansler Anna Skarhed, som ska reflektera vidare kring detta med Riksrevisionen i granskningssamhället och kanske också ta ett lite bredare grepp, nämligen ”Att granska offentlig verksamhet: Hur? Vad? Varför?”.

Anna Skarhed: Det är en klatschig rubrik! Jag vet inte om anförandet blir lika klatschigt, men jag kommer att vända lite på det. Jag kommer att fråga: Varför, hur och vad?

Jag börjar dock med en inledning, och det är en deklaration av min inställning och min ingång till dessa frågor om kontroll och tillsyn. Jag menar att utgångspunkten måste vara att vi i Sverige har myndigheter som vill göra rätt och som i väldigt stor utsträckning gör rätt. Tillsyn och revision – och de andra orden, som jag återkommer till – måste för att bli meningsfulla vara framåtsyftande. Tillsyn och revision måste också ha förtroende och tillit som sin bas.

Att bara kritisera är inte konstruktivt. Om de som blir reviderade, tillsynade eller granskade inte förstår den kritik som framförs, eller om de anser att den är felaktig eller irrelevant alternativt uppfattar den som okunnig, blir tillsynen och revisionen ofta fullständigt meningslös. Jag kan efter snart åtta år som justitiekansler konstatera att det är mycket svårt att utöva tillsyn på ett meningsfullt sätt. Det kräver ödmjukhet, kunskap och skicklighet, och det kräver gott omdöme.

Jag vill peka på de oklarheter jag menar finns. De kan bero på okunskap, men jag vill ändå säga att jag tycker mig se oklarheter i dessa begrepp. Vi talar om ”tillsyn”, ”granskning”, ”revision”, ”effektivitetsrevision” och ”analys”. Detta har diskuterats och beskrivits bland annat av Statskontoret i många rapporter där man har försökt reda ut detta men – rätta mig om jag har fel – kanske inte riktigt har lyckats med det.

Ett exempel är Filip Cassel, som i den skrift som gavs ut när Riksrevisionen firade tio år sa att det råder ett missförstånd om årlig revision: Man blandar ihop revision och tillsyn. Revisorns uppgift, menar han, är att granska om en redovisning är tillförlitlig snarare än att se till att den är det. Med det sagt blir effektivitetsrevision för mig en sammanblandning i sig, språkligt men kanske även som en modell.

Så har vi det här begreppet som jag inte kan låta bli att nämna: systemtillsyn. Det är ju något av ett modeord. Det används om många inspektionsmyndigheter, och jag tycker att det är svårgripbart och okonkret och ibland leder

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	till tillsyn som inte är effektiv. Jag tror att begreppsförvirringen bidrar till den
	osäkerhet som finns när det gäller vad uppdraget innebär och vad som förvän-
	tas av den som granskar. Detta är svårt, men jag tror att man skulle behöva
	borra i det.
	Man kan också peka på att Riksrevisionen, liksom många av de särskilda
	tillsynsmyndigheter som har skapats på senare tid, har vad som betecknas som
	egeninitierad tillsyn medan JO och JK ju oftast agerar efter en anmälan, ett
	påpekande, en rapportering om en konkret händelse eller ett faktiskt ärende.
	Det är säkert så att båda behövs, men jag kan ibland tänka att det kan vara ett
	bra sätt att utgå från det konkreta exemplet eftersom man då kommer ned på
	jorden.
	Då börjar jag med varför. Varför har vi kontroll och tillsyn? Magnus Isberg
	har beskrivit Riksrevisionens framväxt, och vi ser övergången till mål- och
	resultatstyrning av den statliga förvaltningen, som ledde till krav på förstärkt
	revisionell granskning. Vi har privatiseringsvågen, outsourcingen, av skola
	och vård, vilket kräver ytterligare kontroll. Och vi har naturligtvis NPM, new
	public management, med fokus på effektivitet och att kunna mäta den. Och jag
	kan redan nu säga: Vad är effektivitet? Där, mina vänner, har vi ett begrepp
	vars innebörd verkligen kan diskuteras.
	Självklart måste vi ha kontroll och tillsyn. Vi måste veta att våra skatte-
	pengar används på bästa sätt, och det är viktigt att kunna se att myndigheterna
	arbetar effektivt – återigen kopplat till frågan om vad detta innebär. Man måste
	följa gällande regler och vara solidarisk mot uppdragsgivaren: medborgarna.
	Men jag menar – och jag vill redan här gå i clinch med Per – att vi i dag har
	en mycket omfattande tillsyn och revision av offentlig verksamhet.
	Det nya landskapet har gjort att internrevisionen har kommit upp på agen-
	dan; den finns i dag i mycket större utsträckning och omfattning än tidigare.
	Det finns också egentillsyn. Vissa anser att detta är en anomali, men för min
	del tror jag att det är en alldeles utmärkt funktion. Jag tror att det är väldigt
	viktigt att vi tror på detta och att myndigheter har en egen tillsyn av sin verk-
	samhet. Många myndigheter har styrelser eller råd eller på andra sätt personer
	utifrån som kontrollerar och finns med för att tala om hur saker och ting fun-
	gerar.
	En annan sak som jag inte heller tycker att man ska bortse från är möjlig-
	heten att överklaga beslut. I princip alla beslut som fattas och som påverkar en
	enskild människa i Sverige kan överklagas. Man har i dag också möjlighet att,
	vilket många gör, vända sig till Europadomstolen och EU-domstolen när man
	är missnöjd med vad en myndighet gör. Vi har personalansvarsnämnder, och
	vi har Statens ansvarsnämnd. Det finns också möjlighet till brottsutredning när
	enskilda begått tjänstefel eller mutbrott.
	Båda dessa möjligheter, ansvarsnämnder och brottsutredning, är naturligt-
	vis viktiga. Men mycket viktigare är att myndigheterna själva skapar rutiner,
	har en ordning och har dokument som gör att man arbetar enligt de lagar som
	finns och med de målsättningar man har fått från riksdag och regering.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Sedan har vi den årliga revisionen, som Riksrevisionen står för och som varje myndighet utsätts för. Och vi har Regeringskansliet, som också utövar tillsyn över myndigheterna genom att varje myndighet hör till och svarar mot ett departement och en enhet, där man genomför regelbunden uppföljning av mål och verksamhet utifrån regleringsbreven, framför allt.

Sedan har vi de särskilda tillsynsmyndigheterna; dem kan Per och jag debattera så småningom. Vi hörde nu att det finns 74 medlemmar i Tillsynsforum

– det är ändå myndigheter som anser att de utövar tillsyn i någon mening. Jag tillhör väl dem som kanske lite drastiskt har sagt att 90 av drygt 300 myndigheter sysslar med tillsyn, och jag menar att det är så även om det är helt korrekt att det inte är bara det de gör. Det finns olika modeller: myndigheter som har det som en del av sin verksamhet och myndigheter som enbart har en annan myndighet att titta på, inspektionsmyndigheterna.

Sedan har vi det som Per också pekade på: Statskontoret, som har det breda perspektivet, ESV och Datainspektionen. Vi har också en extraordinär tillsyn, där jag finns med som JK, men där JO av kapacitetsskäl är den stora och viktiga myndigheten. Och vi har Riksrevisionen, som utövar en effektivitetsrevision. Sist men inte minst har vi medierna som rapporterar, och det måste också ses som en form av tillsyn över våra myndigheter och den offentliga verksamheten.

Även om det finns behov måste man väl ändå enas om att vi har väldigt många kockar, och det skrivs väldigt många rapporter. Jag måste sticka ut hakan och säga att jag tror att effektiviteten kan diskuteras. Trots detta kommer krav på mer kontroll och tillsyn. Jag menar också att det är viktigt att se att det kanske inte är det ekonomiska som är det viktigaste utan funktionen i att vi har så mycket tillsyn av olika slag.

Kerstin Sahlin skrev, också det i rapporten Riksrevisionen tio år, om the audit society, vilket avser utvecklingen av ett samhälle där revisioner breder ut sig alltmer över olika områden. Men det handlar också om att samhället blir sådant att verksamheter utformas med tanke på att de ska vara reviderbara. Revisionen kommer på så sätt att i grunden påverka verksamheternas utformning och utövande.

I ställningstagandet om det nu givna utredningsuppdraget gällande Riksrevisionen säger KU i betänkande 2016/17:KU14 att frågor om tillsyn av Riksrevisionen och av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ska tas upp. Man säger: ”En möjlighet kan vara att en privat revisor granskar ett antal enskilda revisionsuppdrag.” Jag ska inte raljera, men jag tycker ändå att detta blir intressant att fundera över. Hur många lager ska vi ha? Hur mycket ska pågå samtidigt i form av tillsyn?

Vad speglar då detta? Att det finns allvarliga brister inom svensk statsförvaltning som vi inte lyckats åtgärda utan som kräver ytterligare tillsyn och insatser? Jag kan naturligtvis som JK konstatera att Per har helt rätt i att det förekommer att någon blir dödförklarad trots att de är i hög grad levande. Jag kan konstatera att det sker fel i fastighetsregistret. Jag vill för min del säga att detta är nödvändigt i en mänsklig verksamhet. Jag menar att vi i dag har en bra

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	ordning i vårt land för att åtgärda detta. Till slut kan man få skadestånd av
	Justitiekanslern, vilket ju förekommer inte så sällan i sådana fall.
	Jag menar att denna, som jag vill kalla nästan hysteriska, utveckling mot
	alltmer revision, kontroll och tillsyn kanske inte har sin grund i att myndighet-
	erna har blivit slarvigare och sämre. Den svarar i stället mot utvecklingen bort
	från vad som tidigare kännetecknade vårt samhälle och som har gjort det så
	unikt – det som enligt professor Rothstein faktiskt kan sägas vara viktigare än
	själva demokratin: förtroendet i samhället.
	I så fall kan det vara så att utvecklingen mot så mycket kontroll och tillsyn
	i stället förstärker och spär på den misstro mot offentliga institutioner och mot
	tjänstemän som tar sig uttryck i förakt för demokratin och angrepp på myndig-
	heter och myndighetsföreträdare. Detta är min bild av verkligheten.
	Jag ska kort gå in på vad man ska titta på vid tillsyn. Det är självklart enklast
	och minst kontroversiellt att kontrollera laglighet, och det kan vara ett skäl till
	att det blev så också för Riksrevisionen. Men jag har redan sagt att begreppet
	effektivitet kan betyda många olika saker, och lämplighet är svårt att beskriva
	exakt.
	Man kan väl säga att om effektivitet betyder mängd är mängd utan kvalitet
	knappast effektivt. Om en domstol har avgjort ett visst antal domar men de
	domarna är undermåliga är det ju inte särskilt effektivt. Jag bara pekar på detta
	som en idé. Det är komplext och, tror jag, svårt att göra statistik av väldigt
	mycket av detta.
	När det gäller uttrycket effektivitetsrevision, som används för att beteckna
	en del av Riksrevisionens verksamhet, säger man att huvudinriktningen ska
	vara en granskning av ”hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och
	samhällsnytta”. Jag kan bara konstatera att detta är en beskrivning som, åt-
	minstone för mig, inte är glasklar.
	Jag konstaterar att i det medskick som de tre föreslagna riksrevisorerna fick
	från KU:s beredningsdelegation fanns en punkt om effektivitetsrevisionens in-
	riktning. Där konstaterade beredningsdelegationen, mot bakgrund av att Riks-
	revisionen enligt granskningsplanen 2015/16 skulle ”påbörja en granskning av
	hela skattesystemet, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv”, att ”effekti-
	vitetsrevisionens inriktning och förhållande till politiska bedömningar kan dis-
	kuteras”. Detta är inte lätt, och det finns en risk att man hamnar fel. Frågan är
	hur meningsfull en sådan granskning kan bli. Detta illustrerar komplikation-
	erna.
	Jag tar bort något av det jag tänkt säga om oberoende, som i och för sig är
	intressant. Men jag vill göra några avslutande reflektioner om Riksrevisionen.
	Att vi är här i dag betyder att vi ser att det finns något som behöver övervägas,
	något som inte har blivit riktigt bra. Men vad är problemet? Det har förekom-
	mit olika diskussioner, men det har också förekommit uppgifter om att Riks-
	revisionens egen ekonomiska redovisning inte riktigt har uppfyllt kraven och
	att man inte heller har uppfyllt kraven på opartiskhet och kvalitet.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Men återigen, vad är effektivitet? För mycket fokus har lagts på ekonomi och kvantitet, säger jag. Jag har uppgiften att Riksrevisionen 2007 hade slutfört 30 rapporter, och då ansågs man ha uppfyllt kvantitetsmålet. Detta tycker jag är ganska tokigt, om jag får säga min mening. Att det 2015 är 22 granskningsrapporter skulle då vara ett misslyckande i förhållande till ett mål. Men om de rapporterna är riktigt bra och genomtänkta och ger effekt är väl det mycket bättre än de 30 eller till och med 40 som inte har den kvaliteten? Så detta är svårt, och jag konstaterar att finansutskottet både 2013/14 och 2014/15 var nöjda med Riksrevisionen.

Detta är svåra frågor – jag kan inte svara på dem. Men min uppfattning är, och så uppfattar jag också KU:s betänkanden och uppdraget till utredningen, att en viktig fråga är hur man ska få den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen att samverka bättre än hittills, och att den årliga revisionen kanske borde lyftas fram. Kanske är det i arbetet med den årliga revisionen som man ska söka efter effektivitetsrevisionsuppslag?

Jag vet av egen erfarenhet från JK att det är svårt att välja och prioritera när man ska egeninitiera tillsyn. Jag har vid samtal med personal på Riksrevisionen hoppats att de skulle ha en ordentlig, strukturerad och genomanalyserad ordning för detta. Jag är inte säker på att det är så; jag kan ha fel.

Kanske finns det skäl för Riksrevisionen att undersöka om de granskningsrapporter som presenterats har fått avsedd effekt. Det tror jag att Riksrevisionen själv kan göra, utan hjälp av någon annan tillsynsinstans.

Slutligen vill jag ändå, i strid med min egen tes att det bara är konstruktiv, positiv och framåtsyftande kritik som är meningsfull, utdela kritik som visar svårigheten i att utöva tillsyn och granska. Jag har två exempel från rättsväsendet, som jag själv känner till någorlunda.

Det ena är en rapport som heter 2015:4, Återfall i brott. Där säger Riksrevisionen att man ska undersöka hur samhällets samlade resurser kan användas bättre för att motverka återfall i brott. Utgångspunkten för Riksrevisionen är att man inte har sett någon minskning av återfall i brott under senare år. Om jag tittar på vad Kriminalvården själva säger och den undersökning de har gjort av detta ser jag att de konstaterar en minskning av återfallen med 10 procent sedan 2000-talets början. Jag säger inte vem som har rätt, men jag konstaterar att detta är svårt.

En nisch som jag känner ganska väl är tingsrätternas verksamhet. Där finns rapport 2017:6, som handlar om tingsrätternas effektivitet. Den kan jag inte beskriva i korta drag, men titta på den och fundera över om det är en effektiv rapport. Där sägs till exempel: ”Ett sådant förbättringsarbete skulle exempelvis kunna ta fasta på att det finns både effektiva och ineffektiva tingsrätter där de effektiva tingsrätterna kan tjäna som exempel och förebilder.” Jag tror inte att vi behöver en utredning från Riksrevisionen, som ni ju vet vad de kostar per styck, för att konstatera detta, utan jag tror att vi alla kan förstå det.

Man säger också att i genomsnitt ligger produktiviteten under medeltalet hos andra statliga myndigheter där Riksrevisionen har mätt produktiviteten. Då frågar jag mig naturligtvis hur man har mätt och vad det är för produktivitet

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	man mäter. Det måste vara ganska svårt att jämföra domstolar med många
	andra myndigheter.
	Jag ska inte raljera, men jag tror att detta är sådant som förekommer. Tillsyn
	och revision är, vill jag återigen säga, svårt. Kanske är det som det brukar vara
	i Sverige, att lagom är bäst. Då hoppas jag att vi i detta sammanhang kan hitta
	ett lagom lagom.
	Ordföranden: En och annan brandfackla kastades åt olika håll. Vi lämnar nu
	ordet fritt för frågor från utskottets ledamöter. Jag ska försöka fördela dem
	rättvist mellan partierna.
	Hans Ekström (S): Utifrån det sista, balansen när det gäller granskning och hur
	den ska hanteras på ett klokt sätt så att den kommer till nytta, väcks den lite
	halvfilosofiska frågan om vilken risk det finns för att överdriven och fel utfor-
	mad granskning, revision och tillsyn leder till förstenad verksamhet, som inte
	vågar göra saker av rädsla för att det ska bli fel. Hur hittar man balansen? Vi
	vill naturligtvis inte ha alltför kreativa tingsrätter – det låter lite farligt. Samti-
	digt finns det en risk om detta leder till en förstening och juridisering av sam-
	hällssystemet, som gör att man i slutändan inte lyckas utforma det medbor-
	garna vill ha.
	Anna Skarhed: Jag kan inte svara, men jag tror att du har helt rätt. Att bli fö-
	remål för tillsyn är jobbigt för myndigheterna, och det finns absolut en risk att
	man fokuserar på det i stället för på det man annars ska göra. Men någon quick
	fix eller något enkelt svar på detta finns inte, utan detta är verkligen en fråga
	både om kvaliteten i den tillsyn och granskning som sker och om omfatt-
	ningen.
	Som myndighetschef kan jag konstatera att man ibland kan få väldigt
	många frågor; det finns myndigheter som talar om att de blir tillsända väldigt
	mycket. Då kan man fråga sig om det till och med drabbar kärnverksamheten.
	Så detta är en svår fråga som verkligen behöver ventileras.
	Per Molander: Jag har ett par kommentarer till detta. För det första görs det ju
	fel, som ska påtalas. Enligt min erfarenhet är risken att myndigheterna skulle
	bli försagda och förlamade väsentligt överdriven i debatten.
	Låt mig ta några exempel. Jag var alltså chef för Inspektionen för social-
	försäkringen, som naturligtvis hade en stor del av sökarljuset riktat mot För-
	säkringskassan, som är den stora förvaltningsmyndigheten, och mot Pensions-
	myndigheten. Men det gällde naturligtvis också landskapet runt omkring i
	form av avtalsförsäkringar och avtalspensioner och allt annat som påverkar
	hur den offentliga försäkringen fungerar.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Vi hittade i en studie ett räknefel i assistansersättningen som innebar en överutgift på 200 miljoner kronor per år. Detta var tre gånger hela ISF:s budget, så vi försvarade vår existens i en kort skrivelse på tre sidor till Försäkringskassan. Det görs alltså fel även av väl fungerande myndigheter därför att myndigheter, precis som Anna sa, befolkas av människor, och människor gör fel.

En annan typ av fel fick vi illustrerat för två veckor sedan, när Hjälpmedelsutredningen publicerade sin rapport. Det handlar om hjälpmedel till personer med olika typer av funktionsnedsättningar. Ett fenomen som de hade hittat var att hörselklinikerna i framför allt två landsting, Stockholms läns landsting och landstinget i Skåne, har privatiserats på bred front, och ett stort antal av klinikerna drivs av företag som också tillverkar hörselhjälpmedel. En patient hade övertalats att köpa en hörapparat för 16 000 kronor när den av landstinget upphandlade apparaten kostade 600 kronor.

Detta är naturligtvis ett grovt fel i systemutformningen – att man tillåter aktörer med en sådan agenda att komma in och möta intet ont anande patienter med ett väsentligt kunskapsunderläge gentemot vårdgivaren. Denna typ av fel måste också påtalas av någon extern eftersom dessa landsting uppenbarligen inte hade insett detta själva.

Myndigheterna har ju själva betydande resurser att ta denna debatt. I Försäkringskassans fall är det inskrivet i myndighetens instruktion att man ska svara på ISF:s rapporter inom sex veckor. Redan detta punkterar ju argumentet att granskningsverksamheten ger upphov till en sorts oändlig följd av granskare – att granskarna måste granskas och så vidare och vi får en oändlig rekursion.

Den granskande myndigheten, eller analysmyndigheten, levererar en rapport. Den som har blivit granskad svarar på rapporten, och där kan det hela ta slut. Då har regeringen fått ett underlag från två parter med olika perspektiv på verksamheten och kan bedöma vem som har de starkaste argumenten. Bilden av myndigheter som tvingas till överdriven försiktighet och inte kan försvara det de normalt gör är alltså, vill jag påstå, grovt felaktig.

Annicka Engblom (M): Jag faller nog in i min kollega Hans Ekströms tal; jag är också av den uppfattningen. Men när det gäller detta med granskning på granskning får vi nog också vända spegeln lite mot oss själva som beslutsfattare. Detta handlar dels om att ta ansvar för att hantera beslut och ekonomi på det mest effektiva sättet, vilket ju är vår uppgift, dels om den tillit som Justitiekanslern lyfter fram. Kanske fallerar det mellan det politiska systemet och myndighetssystemet. Vi vill veta in i minsta detalj och också när det gäller våra egna beslut ha både livrem och hängslen så att vi fattar rätt beslut. Kanske går det många gånger för långt.

Vi har, bland annat när konstitutionsutskottet har besökt Justitiekanslern, haft diskussioner om just tillsyn och antalet kontroller. En sak som jag har funderat över sedan dess är parallellitet. Har vi egentligen full kontroll på att

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	vi inte som gransknings- och tillsynsmyndigheter sitter i varandras knän och
	gör parallella arbeten? Har justitiekanslern, Per Molander eller någon annan i
	panelen en uppfattning om detta?
	Per Molander: Frågan om oberoendet i granskningen är naturligtvis central;
	detta hörde vi tidigare i presentationen om framväxten av den nuvarande Riks-
	revisionen. Jag menar att frågan om oberoende avgörs av flera faktorer.
	Ibland försöker man reducera detta till en budgetfråga – den som bestäm-
	mer budgeten åt någon annan styr denna andra till 100 procent. Detta är natur-
	ligtvis fel. Jag fick min budget från regeringen; det står i statsbudgeten hur
	mycket ISF ska ha per år. Men frågan om självständighet avgörs ju av attityden
	hos framför allt dem som arbetar på myndigheten. Om de har auktoritet över
	sitt ämne och integritet i kraft av lång utbildning och lång erfarenhet är de
	faktorerna naturligtvis viktigare för att avgöra oberoendet.
	Sedan har det skett förändringar som är negativa ur detta perspektiv. Anna
	nämnde internrevisionen som en resurs. Den är viktig på många myndigheter.
	Det är stora myndigheter med regional organisation eller en viss årsomsättning
	som ska ha internrevision.
	Internrevisionen ska enligt regelboken rapportera till styrelsen för en myn-
	dighet och är ett av styrelsens instrument för att övervaka förvaltningen av
	myndigheten. Men under en lång period avskaffades myndighetsstyrelser på
	löpande band, varför internrevisionen tvingades rapportera till myndighetens
	gd, som alltså var en del av granskningsobjektet. Nu har ett antal myndighets-
	styrelser återinförts, och då blir internrevisionen en mer oberoende resurs igen.
	Men sådana externa beslut kan alltså påverka arbetssituationen för tillsynsre-
	sursen på ett icke avsett sätt.
	Elisabeth Svantesson (M): Visst finns det alltid risker med att man sitter i
	varandras knän, som Annicka var inne på. Men riksdagen har bara en enda
	granskande myndighet: Riksrevisionen. Det finns ju, som Per var inne på,
	enormt många analysmyndigheter och institut, men riksdagen har ett organ,
	nämligen Riksrevisionen. Detta är viktigt att komma ihåg; det är faktiskt riks-
	dagens eget organ. Vår uppgift är att se till att vi får ut så mycket bra som
	möjligt av Riksrevisionen.
	Oberoendet har vi haft och kommer alltid att fortsätta att ha en diskussion
	om, tror jag. Det handlar först och främst om vad riksrevisorerna väljer att
	granska. De är inte oberoende i bemärkelsen att de kan göra precis vad de vill
	och hitta på vad som helst – det vore helt förfärligt. De är alltså inte över riks-
	dagen, utan riksdagen är över Riksrevisionen, som är en myndighet under riks-
	dagen.
	När det slutligen gäller tillit tycker jag att ett annat perspektiv på tillit och
	förtroende handlar om alla de myndigheter som Riksrevisionen granskar, och
	detta vill jag skicka med riksrevisorerna. Att de myndigheterna har tillit till

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

och förtroende för Riksrevisionen tror jag är en absolut springande punkt. Ge- nom årens lopp har detta varierat, och jag har under många år framhållit behovet av att ha en hög kvalitet på de granskningar man gör.

Jag har alltid ifrågasatt siffran 30, att något slags internt mål är att det ska vara 30 rapporter varje år. Jag har aldrig fått en tydlig förklaring till varför det är så viktigt med 30. Jag har sagt att det väl är bättre att ha 15 djupgående, riktigt bra granskningar. Något år kanske det är 40. Men det viktigaste är att de rapporter som kommer till riksdagen – för detta är alltså riksdagens organ

– gör nytta för medborgarna. Där är riksdagen och Riksrevisionen unika. Då gör det heller ingenting om andra myndigheter parallellgranskar ibland. Detta är vår och medborgarnas granskande myndighet.

Jag tror att ett medskick kan göras gällande tilliten och förtroendet gentemot myndigheter och Riksrevisionen. Där finns det mycket kvar att jobba på. Om ni sedan väljer att ha 30, 40 eller 15 rapporter är det såklart ni som bestämmer. Men jag tror att det är bra att fundera på om man inte något år kan göra fördjupade granskningar som faktiskt kräver så mycket resurser att man väljer att göra färre. Detta tror jag inte att någon i riksdagens finansutskott eller konstitutionsutskott – där jag visserligen inte sitter nu – skulle ha så stora synpunkter på.

Anna Skarhed: Jag återkommer till din fråga om samma sak inspekteras eller tittas på från olika håll. Jag tror absolut att det kan vara så. Men utan att vara alltför självgod vill jag peka på att det finns en poäng med både Riksrevisionen, JK och JO, nämligen att vi har bredden i det vi ser på. Jag tror att det är en poäng och att det därför kanske finns en annan risk i form av stuprörstänket: att inspektionsmyndigheterna tittar på en sak, en myndighet eller en fråga. Det kan visserligen vara viktigt, men många gånger är det viktigt att ha just helhetsperspektivet, som man då missar.

När det gäller effektivitetsrevision kontra det jag kallar årlig revision när det gäller Riksrevisionen är räknefel eller att man tekniskt missar saker självklart sådant som måste åtgärdas. Sedan är frågan om det måste till en tillsynsmyndighet eller om man kan göra det på annat sätt. Men att mäta, väga och hitta lösningar när det gäller effektivitet, helhetstänk och hur saker och ting fungerar i ett större perspektiv är mycket svårare. Där tror jag att det kan finnas en poäng i att vi har en riksrevision som har helhetsperspektivet. Vi har också några andra myndigheter som har det inom sina områden eller mer generellt.

Jörgen Hellman (S): Detta handlar ju om riksdagens kontrollmakt. Men Riksrevisionen har ju också en förebyggande verksamhet, innan man gör revisionen. När det gäller några av rapporterna gör man också kontroller några år efteråt, om myndigheterna har gjort det man sagt att de borde göra. Riksrevisionen har alltså också en förebyggande verksamhet.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Fredrik Eriksson (SD): Jag tänkte ta lite avstamp i Magnus Isbergs anförande
	och även i vad Anna Skarhed kom in på i slutet. Jag är ännu inte lastgammal
	och kan inte påstå att jag följde den här reformprocessen särskilt ingående
	2003. Men om jag har förstått historieskrivningen rätt hade vi före 2003 ett
	ganska stort, tungt och resursstarkt riksrevisionsverk, och dessutom hade vi
	riksdagens revisorer som tittade in lite grann från sidan. I samband med refor-
	men gjorde man en ganska stor omfördelning, där man lade över mycket av
	resurserna och tyngdpunkten på riksrevisorerna under riksdagen.
	Samtidigt har regeringen ett legitimt behov av mycket internrevision, upp-
	följning och utvärdering. Det ser man väl lite i den brokiga skara av organ som
	växt fram och kontrollerar verksamheten inom myndigheterna och regeringen.
	Om jag får vara lite provokativ kan jag säga att vi ibland får tillbaka svar från
	regeringen på Riksrevisionens rapporter där man skriver att man i och för sig
	håller med om mycket som sägs i rapporten men att man redan kände till det
	och redan jobbar på att rätta till det.
	Har Riksrevisionen uppfyllt eller avvikit från det som var ambitionerna
	med reformen? Och kan man eller är det ens önskvärt att vidta några åtgärder
	för att på något sätt få Riksrevisionens rapporter att skapa större mervärde för
	regeringen, och i så fall vilka?
	Magnus Isberg: Tanken var naturligtvis att man genom sammanläggningen
	skulle skapa ett stort revisionsorgan som skulle tjäna både riksdag och rege-
	ring. Så har det också blivit, både på papperet och i verkligheten. På det sättet
	har det fungerat som det var tänkt, i stora drag. Det har gjorts förändringar,
	som både jag och Elisabeth var inne på här, som jag tycker har förbättrat funk-
	tionen hos myndigheten i förhållande till dem som är avnämare, alltså riksdag
	och regering. Men säkert kan det bli ännu bättre på olika sätt.
	Regeringen har också behov av en mer styrd, uppdragsinriktad granskning.
	Då finns möjligheten att lämna uppdrag till olika myndigheter, framför allt till
	Statskontoret. Men Statskontoret sysslar också med egeninitierade utred-
	ningar. Jag tror dock att uppdragen har blivit allt fler och fått större betydelse
	för Statskontorets arbete.
	På det hela taget tycker jag att det här har blivit som man hade tänkt sig.
	Sedan finns det problem av styrningskaraktär, som jag var inne på, och de
	måste kanske rättas till.
	Agneta Börjesson (MP): Jag har två frågor som är lite kortare och kanske
	närmast är att betrakta som kommentarer. Den första är till Per Molander och
	handlar om diskussionen om att det blir mer av internrevision. Men det blir
	också mer tredjepartspersoner som kommer in och granskar. Det är olika for-
	mer av certifieringsverksamheter och diplomeringsverksamheter och allt möj-
	ligt, som de olika myndigheterna ansluter sig till. På det sättet finns det olika
	möjligheter att rätta till fel. Där är väl frågan: Kan du utifrån det du hittills har
	sett säga att myndigheterna har blivit bättre?
30

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Min andra kommentar går till Anna Skarhed och diskussionen om vad effektivitet är. Det var intressant att höra ditt resonemang om hur man måste jobba med myndigheter. Effekten börjar ju redan när Riksrevisionen eller någon annan myndighet talar om att man ska göra en granskning. Redan då startar en debatt, och redan där börjar det ofta hända saker på myndigheten.

I den bästa av världar har redan allting hänt när rapporten presenteras, och då kan rapporten bli otroligt tam och meningslös. Men innebär det att den också är mindre effektiv?

Tuve Skånberg (KD): Ordförande! Jag vill tacka alla som har bidragit med värdefulla synpunkter här. I likhet med många andra fastnade jag för Anna Skarheds resonemang om effektivitetsrevision. Det har vi i beredningsdelegationen haft anledning att återkomma till och försöka precisera vad som är skillnaden mellan den kamerala revisionen och effektivitetsrevisionen och vari legitimiteten för effektivitetsrevision ligger. En revisor av facket kanske inte riktigt inser hur värdefullt det är för riksdagen, men det vore värdefullt om andra kunde respondera lite på de synpunkter som Anna Skarhed förde fram.

Per-Ingvar Johnsson (C): Vi har ju en samhällsdebatt om övervinster i offentligt finansierad verksamhet som bedrivs på entreprenad. Jag uppfattar att mycket av detta handlar om kompetens att upphandla men också om uppföljning av upphandlingar. Vad kan revisionen bidra med när det gäller detta samhällsproblem?

Per Molander: Först vill jag ta upp frågan om internrevision, alltså detta att man bjuder in parter och låter patienter eller andra grupper komma till tals. Det är säkert ett värdefullt komplement, men det löser inte problemet, för dessa grupper – patienter, elever eller vilka vi nu talar om – representerar bara en dimension i den verksamhet som vi diskuterar. Det finns ett allmänintresse som inte säkert garanteras av att man låter dessa olika grupper komma till tals. När det gäller skolan finns ett intresse av integration och förmåga för skolsystemet att exponera elever för föreställningar och världsåskådningar som inte finns i det egna hemmet. Det kommer inte säkert fram om man bara låter föräldrarna styra.

När det gäller Tuve Skånbergs fråga kan jag säga att jag delarAnnas skepsis till termen effektivitetsrevision. Det är en skvader som har tillkommit för att skyla över eller motivera att man håller på med detta i ett revisionsorgan. Men jag föredrar de termer som jag själv andas, analys och utvärdering, för det är detta det handlar om. Effektivitet är en dimension, men måluppfyllelse är en annan. Det är ofta djupare frågor som är svårare att komma åt.

Sambandet med den årliga revisionen kan finnas där i den meningen att de kan bistå varandra, och det finns en poäng med att man har dem i samma hus.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Men de har egentligen bara namnet gemensamt när det gäller verksamheterna
	som sådana.
	Den sista frågan gällde outsourcing, upphandling och vad detta kräver. Som
	jag har försökt illustrera med mina exempel kräver det väldigt mycket. Att
	överlämna en produktionsuppgift till en extern producent innebär att man
	skapar ett mycket stort behov av att följa upp vad som görs och att avtalet
	efterlevs. Det är en verksamhet som ofta försummas och underdimensioneras,
	och det är en kostnad som ofta inte ens finns med i förkalkylen. När man dis-
	kuterar hur mycket man kan spara genom att lägga ut på entreprenad tar man
	inte med kostnaden för tillsyn och avtalsuppföljning. Det ligger lite grann av
	en glädjekalkyl bakom en del av dessa beslut.
	Anna Skarhed: För mig är internrevision en verksamhet som handlar just om
	att se på hur myndigheten uppfyller de laglighetskrav och ekonomikrav som
	man har fått. Jag ser att detta har stärkts genom det här. Men där är jag inte
	någon expert på något sätt.
	När det gäller effektivitet är det väl precis som du säger. Men Per verkar
	vilja göra gällande att effektivitet och måluppfyllelse är skilda saker, och då
	vill jag framhålla att måluppfyllelse också är en del av effektiviteten. Men
	detta är begrepp som är svåra. En tillsyn eller granskning kan absolut vara
	väldigt effektiv även om rapporten blir beige. Om man i verksamheten åtgär-
	dar det fel det gäller redan när jag säger att jag ska komma dit och göra en
	granskning är ju allt vunnet. Man måste ha hela detta spektrum med när man
	tittar på det.
	Jag vill också kommentera detta med den årliga revisionen å ena sidan och
	effektivitetsrevisionen, eller vad vi ska kalla den, å den andra. Som myndig-
	hetschef uppfattar jag att även om den årliga revisionen i huvudsak handlar
	om att titta på hur pengarna används finns även där ett slags halv effektivitets-
	revision innefattad i detta. Jag ser att det finns en särskild fråga som väl också
	har lyfts lite grann, nämligen hur man ska kunna jobba inom denna verksam-
	het. De vanliga, ”riktiga”, revisorerna är självständiga och har en hög svans-
	föring och profil. Men hos Riksrevisionen menar jag att de måste förstå att de
	är en hjälp till riksrevisorerna. Detta kan det aldrig vara någon diskussion om,
	men jag har uppfattat att det där finns en del frågor att ta itu med.
	Elisabeth Svantesson (M): Den dag vi alla är överens om vad en effektivitets-
	granskning och effektivitetsrevision är… Nej, dit kommer vi aldrig att komma,
	och det är detta som är finessen med att ha en ständig diskussion.
	Den utredning som vi lämnade och som riksdagen fattade beslut om 2010
	handlade förstås inte först och främst om hur effektiv Riksrevisionen är utan
	om hur effektiv den verksamhet är som man granskar. Detta med tre e:n är inte
	något som svenska parlamentariker har kommit på, utan det finns internatio-
	nella riktlinjer för hur effektivitetsgranskning ska gå till. Vi tyckte att man
	skulle hålla sig mer till dem och mindre till detta med regelefterlevnad. Det
32

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

var poängen i det som riksdagen sa 2010. Det handlar om mycket av det som både Per och Anna har varit inne på: måluppfyllelse, effektivitet och resursutnyttjande.

Låt mig ge ett exempel: I en fjärdedel av alla de granskningar som vi tittade på kunde vi se att rekommendationerna från Riksrevisionen skulle öka kostnaderna väsentligt. De rekommendationer man gav skulle vara väldigt kostnadsdrivande. Då kan man fundera på om man har landat rätt i granskningen.

Summa summarum: Vi kommer aldrig att vara helt överens. Det tycker jag är finessen. Men det måste bli tydligare vad riksdagen vill gentemot riksrevisorerna. Detta med effektivitetsgranskning är inget som svenskar har hittat på. Vi får säkert höra lite om detta senare. Det finns vissa riktlinjer som vi tycker att Riksrevisionen ska hålla sig till, utifrån medborgarnas perspektiv.

Ordföranden: Det får bli sista ordet i den här panelen. Nu blir det kaffepaus.

Ordföranden: Då återupptar vi detta öppna sammanträde med konstitutionsutskottet. Vi ska nu lyfta blicken ut över Sveriges gränser och ha ett europeiskt och ett finländskt perspektiv. Jag ger först ordet till HG Wessberg, ledamot i EU:s revisionsrätt.

HG Wessberg: Jag ska börja med att presentera mig själv lite grann. Jag är ledamot i revisionsrätten sedan sex år tillbaka och har ungefär sju månader kvar på mitt mandat. Jag kom närmast direkt från platsen som statssekreterare i Statsrådsberedningen i regeringen Reinfeldt. Jag har dessförinnan en annan statssekreterarkarriär. Jag har det svårslagna rekordet att ha varit statssekreterare i tre departement under en sexveckorsperiod. Jag rekommenderar inte det till efterföljd – livet kan vara roligt i och för sig. Dessförinnan har jag varit generaldirektör och arbetat i svensk statsförvaltning och i svenskt näringsliv. Det är min bakgrund. Detta drar jag delvis därför att det påverkar lite grann mitt arbete i revisionsrätten.

Jag har noterat att det i princip finns tre frågor som står i centrum för diskussionerna om Riksrevisionen nu. Jag ska försöka behandla dem i tur och ordning utifrån mitt helt europeiska perspektiv. Jag ska väl passa på att nämna att jag alltså inte är yrkesrevisor, utan min bakgrund är statsvetarens – utbildningsmässigt.

Man kan börja med revisionsrätten i relation till huvudintressenterna kommissionen och Europaparlamentet. För att vara ett revisionsorgan har vi en väldigt stark och oberoende ställning eftersom vi är en av EU:s institutioner. Revisionsrätten är alltså inte underordnad någon, utan revisionsrätten är en av EU:s institutioner, precis på samma sätt som domstolen är det, kommissionen är det och parlamentet är det. Vi är en av institutionerna. Det gör att vi är likställda med våra huvudintressenter, och våra huvudintressenter är kommissionen och parlamentet.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	Detta innebär att det inte finns någon direkt motsvarighet i upplägget i Sve-
	rige och andra länder i fråga om att vi, så att säga, är inhängda under ett annat
	organ. Det finns heller inget parlamentariskt råd eller någonting sådant. Det
	finns över huvud taget ingenting sådant. Däremot pratar vi naturligtvis väldigt
	mycket med parlamentet, skulle jag vilja säga, mest av alla av de intressenter
	vi har.
	Vad gäller anslagen – det är ju alltid av betydelse för en institutions vara
	och dess oberoende – tas det beslut om dem på samma sätt som för alla andra
	institutioner inom ramen för hela EU-budgeten. Då har vi en dialog med fram-
	för allt parlamentet där vi redovisar våra behov.
	Vi har inte haft en anslagstillväxt som har varit i närheten av vissa andra –
	jag tror att domstolen ligger högst. Detta beror på att vi inte har begärt det. Vi
	tycker nog att vi hanterar vår situation inom de 140 miljoner euro som vår
	budget utgör. Då ska man komma ihåg att EU-budgeten är 140 miljarder. Jag
	kan inte riktigt se att vi är en del av det som nämndes i den tidigare diskus-
	sionen om att revisionskostnader och den verksamheten äter upp den övriga
	verksamheten. Jag har lite svårt att se det perspektivet, åtminstone på Europa-
	nivå.
	Vi har en kollegiestruktur utan rättslig funktion, namnet till trots. Den
	svenska översättningen, revisionsrätten, är något missvisande. Vi är inte en
	rätt. Ledamöterna, till exempel jag, nomineras av medlemsstaternas reger-
	ingar. Regeringen i respektive medlemsland väljer hur man vill ha denna pro-
	cess. Jag nominerades genom en öppen rekryteringsprocess med rekryterings-
	företag, annons och så vidare. Mina tre företrädare har nominerats rakt av via
	regeringsbeslut. Det bestämmer man helt själv i Sverige. En del länder låter
	sina parlament nominera. En del länder låter sina finansdepartement nominera.
	En del länder har i princip sin riksrevision som står för nomineringen. Det är
	helt nationella frågor.
	Men när vi väl är nominerade ska vi höras av parlamentet, som ska ge ett
	utlåtande både på utskottsnivå och på plenarnivå. På exakt samma sätt utnäm-
	ner man kommissionärer och domare i systemet. Det är för att visa vår ställ-
	ning och vårt oberoende som man gör på det viset. Sedan är det rådet som
	fastställer nomineringen.
	Jag tror att vi i dag är tre ledamöter av tjugoåtta som faktiskt har fått nega-
	tiva röster i parlamentsplenaromröstningen men ändå utnämnts av rådet. Två
	eller tre är vi. Man brukar få frågan i parlamentet: Om vi röstar nej, vad gör
	du då? Då hamnar man i den brydsamma situationen att man måste svara ärligt,
	för det ska man göra inför ett parlament, inte bara inför ett konstitutionsutskott
	– här har jag varit i andra roller också, och det var roligt det med. Men man
	ska svara ärligt. Jag svarade liksom de flesta nordbor svarar: Ja, det sätter mig
	i en svår situation. Å ena sidan kan jag inte inse hur man kan göra sitt jobb om
	man inte har parlamentets förtroende. Å andra sidan har jag faktiskt, om mitt
	lands regering har nominerat mig, en viss skyldighet gentemot det också. Jag
	fick en massa stryk för det, men ”I got away with it”. Andra har inte gjort det.
	Denna fråga får vi alltid.
34

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är det väldigt tydligt markerat att revisionsrätten i unionens allmänna intresse ska fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet, vilket innebär restriktioner för oss som är ledamöter. Vi får inte göra någonting annat utan speciella tillstånd. Men för revisionsrätten som helhet innebär det att vi faktiskt värnar detta oberoende på ett väldigt aktivt sätt.

Detta märks framför allt i revisionens inriktning. Vi kan börja med vår grundstruktur. Vi har naturligtvis två ben i den. Det är den finansiella revisionen och granskningen av regelefterlevnaden. Vi är fördragsbundna att varje år utfärda en revisionsförklaring, DAS, Déclaration d’assurance på franska. Men vi bestämmer helt själva hur den ska se ut. Det enda som står i fördraget är: Den ska avges. Och det gör vi naturligtvis. Vi bygger upp den själva, och vi följer internationell revisionsstandard när vi gör det.

Det som kanske är speciellt är att den har kommit att ta en väldigt stor andel av vår tid och våra resurser. Jag skulle vilja säga att det är cirka hälften. Det kan man ha olika åsikter om, och det beror väldigt mycket på hur man räknar. Det pågår en glidning bort från det stora resursanvändandet när det gäller ansvarsfrihetsförklaringen och in i effektivitetsrevisionen. Jag kommer att återkomma till det.

Vi skiljer oss från andra revisionsorgan på det viset att vi räknar fram en felprocent på grundval av ett representativt urval av utbetalningar och inkomsttransaktioner över hela EU-budgeten. Det är det som skiljer oss från andra. Denna följer i och för sig internationell revisionsstandard. Men detta har naturligtvis effekten att det blir ett väldigt stort fokus i mottagandet på felprocenten. Den ligger ofta över materialitetsnivån, som är 3 procent. Men det innebär inte att vi därmed säger att verksamheten är korrupt eller i grunden felaktig. När vi säger att ett fel har begåtts innebär det att någonting i utbetalningarna – och vi kanske granskar 1 000 utbetalningar – innehåller något fel.

Jag kan tala om – och de av er som har mött mig i svenska sammanhang vet detta – att det vanligaste fel som ligger bakom en anmärkning från oss gäller faktiskt offentlig upphandling. Det kan vara så att vi misstänker bedrägeri – det sker ungefär ett tiotal gånger om året. Då rapporterar vi det till Olaf, för vi är inte en polisiär myndighet. Men det absolut vanligaste är det som jag kallar för ”honest mistakes” – honest och honest, men det är mistakes. Man kan ha glömt att bocka i en ruta. Detta säger mycket om att regelefterlevnad mycket handlar om att ha regler som går att efterleva. Det finns andra regelverk som också är väldigt svåra att efterleva – det säger jag mer som en iakttagelse.

En annan skillnad mellan oss och en nationell revisionsorganisation är att vi arbetar med ansvarsutkrävande på ett flertal nivåer. Å ena sidan reviderar vi inte medlemsländer. Vi gör inte det över huvud taget. Å andra sidan sker, som ni naturligtvis vet, verkställande av EU-budgeten både genom så kallad direkt förvaltning av kommissionen och genom delad förvaltning mellan kommissionen och unionens medlemsstater. Det kan sedan vara jordbruksstöd eller vad som helst, men det är ofta delad förvaltning. Det innebär att vi ändå tittar

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	på hur transaktionerna hanteras i medlemsländernas egna organisationer. Det
	är en komplex verksamhet som kräver rätt mycket.
	Vad som blir viktigare för varje år som går är våra effektivitetsrevisioner.
	Vi gör ungefär ett trettiotal stora effektivitetsrevisioner om året. Under min tid
	har vi gått från kanske strax under 20 till strax över 30 sådana revisioner. Jag
	personligen jobbar bara med effektivitetsrevision. Jag jobbar dessutom bara
	med effektivitetsrevision i det som vi brukar kalla för unionens ”external acti-
	vities”. Det är mycket bistånd. Det är säkerhetspolitik. Det är medlemskaps-
	frågor. Det är grannskapsstöd.
	Jag håller mig gärna där, eftersom jag kom direkt från ett medlemslands
	statsrådsberedning och faktiskt inte har någon lust alls att möta mig själv i
	svängdörren i någon revision. Mitt sätt att hantera oberoendet är att jag lägger
	mig själv långt bort från det som jag kan ha någon som helst beröring med.
	Jag skulle inte ta en revision som har med svenskt jordbruk att göra eftersom
	jag de facto äger en lantgård. Även om den inte har några stöd skulle jag inte
	ta en sådan revision. Men detta måste jag bestämma själv.
	Vilka effektivitetsrevisioner vi gör bestämmer vi på kammarnivå. Inom ra-
	men för en årlig verksamhetsplanering som vi gör i rättens kollegium gör vi
	på varje kammare – min håller då på med external activities – en lista på saker
	som vi ska genomföra. Vi går på risk och relevans och kostnadsmassa, helt
	enkelt. Det är de kriterierna vi har.
	Frågar vi någon om vad vi ska göra? Nej, men många säger till oss vad vi
	ska göra. Vi har en process med parlamentet i framtagandet av varje arbets-
	plan. Vi är inte en beställningsorganisation. Vi har under mina sex år vid ett
	tillfälle gjort exakt en revision som parlamentet ville ha gjord. Därmed är det
	inte sagt att vi inte gör vad parlamentet vill att vi ska göra, men vi gör det
	kanske inte riktigt på det sätt och i den turordning som parlamentet vill. Parla-
	mentet vill ofta ha kloka revisioner. Men den enda gången vi gjorde det rakt
	av var när parlamentet frågade om konsekvenserna av dubbelsittningen mellan
	Bryssel och Strasbourg.
	Den fågeln var lite för intressant för att inte ta. Det var också totalt me-
	ningslöst, för alla visste precis vad resultatet var av den revisionen. Jag kan
	inte heller direkt säga att den har gjort någon stor ”impact”, eftersom denna
	fråga naturligtvis ägs av unionens medlemsländer. Det är ju det som alltid för-
	svårar diskussionen om unionen. Man utkräver ansvar på ett område där an-
	svaret inte finns. Det är väldigt ofta i medlemsländerna som detta ansvar finns.
	Effektivitetsrevisionerna blir viktigare år för år. Det är där vi märker att vi
	gör impact. Vad är impact för oss? Impact för oss är: Vi kommer med en ef-
	fektivitetsrevision och gör iakttagelser och ger rekommendationer – och vi ser
	i vår uppföljning att de blir implementerade. Det är vårt kvitto på att vi har
	gjort ett bra jobb.
	Det innebär inte att vi är överens med kommissionen; det är ofta till den
	som vi riktar våra rekommendationer. Så är det verkligen inte. Vi har en pro-
	cess som är okänd i Sverige. Den tar två månader. Vi diskuterar våra revi-
	sionsresultat med revisionsobjektet i en kontradiktorisk procedur. Men det är
36

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

mest för att undvika rena felaktigheter. I slutändan är vi inte överens. Men vi har märkt att när vi lägger mer fokus på effektivitetsrevision får vi igenom våra synpunkter och rekommendationer. Ibland tar det ett år, ibland två, ibland tre. Någon enstaka gång får vi svaret: Ni må möjligen ha rätt, men vi kan inte.

Jag ska ge några exempel på effektivitetsrevisioner från min egen verklighet – det är väl alltid den man kan bäst.

Jag har under senare år gjort effektivitetsrevision av unionens polisutbildningsinsats i Afghanistan. Var den värd detta? Var den värd risken? Människor dog i den insatsen. Var den värd pengarna? Gav detta ökad rättssäkerhet i det afghanska samhället? Svaret var i princip ja, men frågan gäller uthålligheten. Kan det afghanska samhället sedan hantera detta?

Jag har reviderat biståndet till Kongo. Jag har reviderat nation buildingbiståndet till den palestinska myndigheten, som baseras på unionens uttalade politik om en tvåstatslösning i Mellersta Östern. Jag har reviderat Moldavien och Makedonien när det gäller grannskapsstöd. Jag håller just nu på att revidera medlemskapsstödet till Turkiet. Jag har just avslutat en revision om den europeiska flyktingkrisen. Jag ska också till Mali, för övrigt.

Någon kanske tycker att det är en massa konstiga ställen som hamnar på just denna lista. Det beror förmodligen på att revisionsrättens kollegium om 28 ledamöter har kommit fram till att de i sin krets har en 65-årig reservmajor med vuxna barn och en självförsörjande fru. Det är väldigt bra att kunna skicka honom till dessa ställen. Majoren har dessutom inga synpunkter på det.

Det som går igen i allt det som har mycket med bistånd att göra är att det går att göra bra verksamhet på det externa området. Våra rekommendationer säger tydligt att man kan det, men det kräver extremt väl uppbyggda kontrollmekanismer. Ibland har man dem. I Palestinafallet har man ett sådant väl utbyggt system. I vissa fall – i Kongofallet – har man inte det, och då blir det dålig resurseffektivitet. Vad våra rekommendationer är kan ni därmed nästan lista ut.

Jag tror att jag ska lämna saken där. Jag har nog förbrukat min tid; jag brukar göra det.

Ordföranden: Då vänder vi inte längre blicken åt sydväst, ned mot kontinenten, utan österut. KU har det senaste året haft anledning att vända sig till Finland flera gånger. Vi hade ett stort seminarium i december om tryckfrihetsförordningens 250-årsjubileum, som vi genomförde i svensk-finskt samarbete. Jag återkommer ofta till att KU är en produkt av 1809 och händelserna då, när man tyvärr delade på våra två broderfolk. Men vi är desto gladare att Tytti Yli-Viikari, generaldirektör på Statens revisionsverk i Finland, är hos oss i dag. Varmt välkommen!

Tytti Yli-Viikari: Tack så mycket! Vi firar 100-årsjubileum i Finland i år, så allt det här tog sig från 1809.

2017/18:RFR1

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Jag har skrivit en promemoria som ni har och som mer utgår från hur vi jobbar i Finland. Men jag tänkte i mitt korta tal mer tala om helhetsbilden. Sedan svarar jag gärna på frågor om hur vi har det i Finland.

Först skulle jag vilja säga att jag är mycket imponerad av att vara här i riksdagen i dag. Det är första gången. När jag som barn tog färjan från Finland till Sverige var jag imponerad av att riksdagen hade en särskild ö. Då kan man tänka så här: Om man sitter på en ö är det jättefint att man har skickliga och kompetenta människor som rör sig i staten och kommer tillbaka och berättar hur det verkligen är, hur sakerna har gjorts och om de har gjorts så som riksdagen har beslutat.

Man kan då tänka på vad ett revisionsverk jobbar för. Det handlar om att skapa information till riksdagen, om god förvaltning och om effektivitet. Det handlar om att svara på frågorna: Görs saken som man borde göra den? Görs rätt sak? Vi har alltså två frågor: Gör man saker rätt? Gör man rätt saker?

Finland och Sverige har samma utmaningar. Det handlar om digitalisering, demografi, globalisering och resursvisdom. Sedan har vi också hållbarhetsfrågorna, som vi jobbar med. Det är lika viktigt i en sådan bild att titta på om myndigheterna gör rätt saker.

Vi har en bakgrund vid offentliga revisioner. Det är internationella standarder, som det redan har talats om i dag. ISSAI-standarderna är baserade på en oavhängighet för revisionsverk. Basen är att revisionsverket är oavhängigt både i förhållande till parlamentet och i förhållande till regeringen för att kunna ge objektiv information. Det är också för att man ska ha en bättre bas för att skapa mer tillsyn och tilltro och att öka förtroendet i samhället.

Vi talar mycket om ISSAI-standarder. Tiderna ändras. Utmaningarna är sådana att förväntningarna från parlamentet, ledningen i regeringen och hos myndigheten ändrar sig.

Låt oss titta på exemplet digitalisering och automatisering. Vi vet att många processer automatiseras, och kontrollen av processer automatiseras också. Det innebär att revision förändras också. Vi tittar på andra saker nu än för tjugo år sedan, och vi tittar på andra saker i dag än vad vi kommer att titta på om tio år.

Sett framåt i tiden kan vi se att synvinkeln i alla granskningar internationellt kommer att vara mer utvecklande och framtidsorienterad. Vad som händer i realtid kommer algoritmerna att titta på. Det arbete som revisorerna då kommer att göra kommer att mer handla om system, processer, helhetsbild och etik. Etik kommer att vara det fjärde e:et. Vi pratade om tre e:n. Med automatisering kommer mycket information och många kontrollpunkter. Vi kommer kanske att titta mer på organisationskultur, etik och sådana frågor.

Det behövs annan kompetens i huset för att titta på sådana frågor. Det är en stor utmaning. I Finland har vi lyckan av att ha en mycket kompetent personal. Jobbet i dag är helt annorlunda än vad människorna rekryterades för att göra. Det är i förlängningen en utmaning att styra kompetensen och utvecklingen så att de personer som finns i dag fortfarande har jobb om tio år.

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

Myndigheterna håller på att robotisera och använda algoritmer. Myndigheterna har samma utmaningar som vi revisorer har.

Låt mig tala lite om den roll ett revisionsverk har. Den beror på samhällets förväntningar, som håller på att ändras. Vår värld fungerar i dag mer i realtid. Information som kommer nio tio månader efteråt motsvarar inte förväntningarna. Det är en stor utmaning för revisionen. ISSAI-standarderna garanterar kvalitet och objektivitet i revisionen. Innan man kan komma ut med en rapport sker kvalitetssäkringsprocesser i revisionsvärlden. De tar tid. Det är en mycket stor utmaning att på samma gång vara med i tiden och få tydlig information som är användbar och samtidigt hålla på objektivitetskravet och kvalitetskravet i uppgiften som tillsynsmyndighet.

I Finland har vi haft en intressant debatt om Statens revisionsverks roll. Medierna ser oss som Batman. Batman flyger fram i Gotham City och letar efter de som har gjort fel. Medierna skulle gärna vilja att vi ska se om det blir fel någonstans och ta in dessa människor.

Vi hade en digitaliseringsdag i Statens revisionsverk med alla medarbetare. Vi bjöd in en futurolog. Han var mycket energisk och menade att Statens revisionsverk är en riddare på en vit häst. Alla myndigheter som ska digitaliseras är de som kommer att rädda samhället. Allt ska bli fint eftersom revisionerna kommer på sina vita hästar. Vi tyckte att det lät bra det också.

Många tycker att ett revisionsverk ska vara en vakthund. Vakthunden ska syna skattepengarna och hur de offentliga pengarna används. Andra tycker att revisorerna inte bara ska bita på tuggben. I stället ska revisorerna vara mer av vallhundar som ser till att ingen går vilse.

Det finns ännu ett slags roll. I Finland har vi sedan 2007 haft ett revisionsutskott i parlamentet. Den första ordföranden för revisionsutskottet var en operahabitué. Han sa att Statens revisionsverk skriver arian, och sedan sjunger revisionsutskottet arian.

Som ni ser finns det många roller för oss. Det är ledningens uppgift att diskutera och se på de många rollerna. Sedan måste det finnas en balans i hur förtroendet ska byggas i samhället i en fungerande demokrati. Där måste vara kontroll, tillsyn, dialog och ett ”partnership” med myndigheterna. Man måste se på vilka risker som finns och hur man når fram till hamnen i ett ändringshav. På ett sätt är myndigheten en lots som kommer in när myndigheterna är utsatta för stora risker. Vidare kan myndigheten sprida bra praxis. Vi har makten att titta på alla myndigheter, se på evidens och dokumentation. Sedan kan vi säga att i myndighet A finns vissa riskpunkter som myndighet B redan har hanterat. Sedan kan det bli tillfälle att utbyta information om bra praxis.

I framtiden kommer kontrollfunktionen, vakthunden, Batmanrollen, att vara lite mindre. Automatisering tar hand om många av Gotham City-invå- narna. Det handlar mer omatt få en helhetsbild av vilka risker som har relevans på samhället, organisationskultur och etiska frågor. Under de kommande åtta åren kommer halva personalen i finska staten att bytas ut. Det är en stor utmaning att upprätthålla en god förvaltning och etisk nivå som ligger på en bra nivå just nu.

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	I det internationella nätverket finns många som tänker på dessa frågor. Våra
	amerikanska kollegor pratar om ”oversight”, ”insight” and ”foresight”. Det är
	ett bra sätt att ta in synpunkter på kontroll och tillsyn. Sedan handlar det om
	att se över kvalitet och relevans i granskningar och revision. Till slut ska man
	tänka på helhetsbilden och framtiden. Vad är relevant för den framtid vi vill
	ha i samhället?
	Det handlar alltså om en helhetsbild och att titta på både tillsyn, kontroll
	och framtidens frågor. Risk och etiska frågor är i mitten. Det blir bättre beslut
	hos både parlament och regering när sådan information används.
	En fråga handlade om resurskrav, det vill säga om en konklusion är att det
	behövs mer resurser. I en helhetsbild kan även makroekonomiska synpunkter
	tas in, och då kan man titta på vilka slags rekommendationer som ger en helhet
	där även makroekonomiska krav ingår.
	Ordföranden: Jag lämnar över till Hans Ekström att sköta frågestunden.
	Fredrik Eriksson (SD): Det låter som att ni gör ett alldeles förträffligt arbete
	inom era respektive instanser.
	Ponera det högst hypotetiska scenariot att någon skulle rikta kritik mot den
	verksamhet ni bedriver. Hur ser era respektive regelverk ut för att skilja er från
	respektive uppdrag – om det hypotetiskt skulle inträffa?
	HG Wessberg: Det är en fråga man ständigt funderar över själv – gärna med
	ambitionen att undvika detta.
	Den första försvarslinjen – likvärdigt i Finland och Luxemburg – är att man
	själv är ansvarig för att se till att man inte sätter sig i situationer där det kan
	hända. Fredrik Eriksson hörde vad jag sa, nämligen att de flesta av oss är
	mycket noga. Men om det ändå skulle misslyckas är processen hos oss att om
	man brister i sitt oberoende – tämligen vitt formulerat – till exempel tar in-
	struktioner från sitt hemland, vilket man får svära en ed på att inte göra, eller
	sysslar med aktiviteter som står i strid med fördraget, kommer myndigheten
	Olaf att granska det. Europeiska domstolen kan då agera mot oss med sank-
	tioner och ytterst att skilja oss från våra tjänster.
	I realiteten händer inte detta. Det har varit situationer långt bak i historien
	då ledamöter har hamnat i domstolen. Det är en trygghet att veta att det faktiskt
	fungerar. Man blir ännu mer angelägen att undvika något sådant.
	Sedan sker också en kollektiv självkontroll. Vi är ett kollegium, men vi kan
	peka på varandra och säga: Unge man, vet du vad du egentligen håller på med?
	Jag tycker att Fredrik Erikssons fråga är mycket relevant och den är mycket
	levande för alla i kollegiet i Luxemburg – varje dag.
	Tytti Yli-Viikari: Man representerar en institution som har krav på sig att vara
	exemplarisk. Om vi inte hanterar frågor om objektivitet blir frågan om det går
40

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

att förlita sig på oss. Om något händer kan det tas till domstol. De interna processerna borde vara sådana att det går att kontrollera kvalitet och oavhängighet innan något händer.

I Finland finns ett råd i anslutning till Statens revisionsverk. Det har inte en roll att leda utan mer en rådgivande roll. Vi diskuterar granskningsplanen, riskanalys- och kvalitetsprocessen med rådet. Vi gör även, som jag tror att alla internationella revisionsverk gör, en ”peer review”. Andra revisionsverk kommer in och tittar på de interna processerna. Det är inte en extern revision, utan mer en ledarskapsinformation. Det kan föras fram påpekanden om det finns något att hantera inom regelverket.

Fredrik Eriksson (SD): I båda fallen är det domstolarna som i så fall ombesörjer avskiljandet från uppdraget? Om jag har förstått det rätt är generaldirektören och övriga i Statens revisionsverk i Finland riksdagens tjänstemän, men det är inte riksdagen som ombesörjer själva avskiljandet?

Tytti Yli-Viikari: Riksdagen hör oss årligen om granskningsplanen och om interna frågor. Vi har en dialog – och vi har haft det. Ändringarna jag talade om gör att man inom huset har haft många synpunkter. Det är inte alltid så lätt för personalen. Det har förekommit att personal har kontaktat en ledamot, och sedan ställer ledamoten en fråga till mig eller direktionen.

Veronica Lindholm (S): Jag börjar med att tacka för målande och bra beskrivningar från era respektive uppdrag.

Min fråga riktar sig främst till generaldirektören i Finland. Tytti Yli-Viikari nämnde att i Finland släpper man bara fram kvalitetssäkrade rapporter. Låt mig knyta an till diskussionen före kaffet. Jag undrar om det finns någon checklista eller punktlista som man går igenom för att kvalitetssäkra rapporterna. Kan du nämna några punkter man går igenom?

Tytti Yli-Viikari: I promemorian finns en bild av principerna för inriktning av revisioner. Principerna är bra kriterier för vår granskningsplan. Kvalitetsarbete börjar redan innan granskningsplanen finns. Det görs en riskanalys. Vi baserar granskningsplanen och teman vi väljer på både riskanalysen och principerna. Det finns kriterier för vad vi ska granska och mot vilka kriterier. Det är basen av kvalitetsarbetet, det vill säga beslut om vad som ska granskas.

I granskningsprocessen finns oavhängighets- och objektivitetskriterier. Det finns en checklista när vi möter ledningen. Den person som kvalitetssäkrar använder listan och tittar på vem som gör granskningen, om granskningen kan ske på ett objektivt sätt och om det finns kompetens för att få fram goda svar på frågorna.

Det har blivit mer och mer så att en person inte kan ha kompetens för alla frågor som tas upp i en rapport. Vi måste redan när vi börjar arbeta veta om

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	det behöver inhämtas kompetens eller en sakkunnig från någon annanstans.
	Finns det behov av metodisk samverkan? Det är en del av kvalitetsprocessen.
	Innan vi kommer ut med en rapport sker en kvalitetssäkringsstund i proces-
	sen. Vi går igenom om alla kriterier har uppfyllts och om all kompetens har
	funnits.
	Jag tror att alla revisionsverk i världen tänker på vad man granskar och när
	man granskar. Det är inte fråga om bara en checklista. Det finns många ämnen.
	Tuve Skånberg (KD): Ordförande! Jag har också en fråga till Tytti Yli-Viikari.
	Du tog upp frågan om etisk granskning. Det låter intressant. Hur förhåller
	sig er etiska granskning till sådant som regelverk och lagstiftning? Handlar det
	om en etisk kod? Mot vad prövar man vid en etisk granskning?
	HG Wessberg: Gällde frågan etiska regler? Ja.
	Revisionsrätten har ett eget regelverk i etiska frågor, och jag har berört i
	princip det mesta i det. Det är naturligtvis mer välutvecklat än så. Det finns en
	”Ethics Committee”, som när jag anlände bestod av bara ledamöter i revi-
	sionsrätten. Men nu är det ett organ där det finns externa representanter från
	respekterade delar av samhället. De ger till exempel tillstånd till våra sidoak-
	tiviteter och granskar vad vi gör. Där tycker jag att säkringarna har blivit än
	bättre.
	Tytti Yli-Viikari: Att granska etiska principer i myndigheter kommer vi att se
	mer av i framtiden. De tekniska processerna kommer att bli mer och mer auto-
	matiserade. Det kommer att handla mer om människorna som arbetar i syste-
	met än bara tekniska och juridiska aspekter av systemet.
	Det kan finnas frågor om myndigheten har etiska principer eller ägnar sig
	åt utveckling av etiska frågor, om det finns en ”code of conduct”, ett papper
	där det står hur vi borde arbeta. Sådant finns det mer av i länder som inte har
	så homogena samhällen som vi har i Norden. I Norden litar man mycket på
	människor. Där finns inte alltid ett papper som man ska skriva sitt namn på.
	Men i många länder är det så att om man får en roll i staten ska man visa att
	man jobbar utifrån de etiska principer som finns i staten; man är inte bara sig
	själv när man intar rollen. Det kommer vi kanske att se. Etik är en fråga som
	beror på samhälle och tid. Man måste i samhället komma överens om alla
	etiska frågor. Det kan se lite olika ut över tid.
	HG Wessberg: Jag har ett litet tillägg till vad jag sa. Jag kommenterade vår
	egen interna etiska process.
	Låt mig ändå få göra en iakttagelse. Jag sysslar nästan till hundra procent
	med att granska verksamheter som äger rum utanför Europa. Det innebär att
	jag i min verksamhet, och andra som gör samma sak, måste vara beredd på att

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

hantera situationer då etiken inte ligger riktigt i linje med min egen etiska uppfattning och den etik jag har fått svära en ed på.

Jag tänker inte peka ut några speciella länder, men ni förstår precis vad jag menar. Det innebär att man inte kan använda etiska riktlinjer, utan man kan bara använda kontroll.

Någon lärde mig en gång i världen för 40 år sedan följande. Unge man, sa han, förtroende är bra, men kontroll är bättre.

Det är så man får se mitt arbete i de svåra länderna. Det handlar omkontroll, inte etik.

Laila Naraghi (S): Eftersom vi tidigare och även nu har kommit in på biståndsområdet skulle jag vilja ställa en fråga kopplad till diskussionen i panelen före kaffepausen.

Min fråga gäller balansen mellan verksamhet och granskning. Påverkar granskningen verksamhetens utformning?

Inom biståndsområdet har vi under en följd av år sett att granskningen har ökat. Det har lett till att mindre projekt inte längre blir lönsamma eftersom revisionskostnaden överstiger kostnaden för projekten. Vi har därför sett en utveckling mot större projekt, inte minst i EU-sammanhang och i Sverige. Det påverkar utfall och så vidare.

Min fråga är riktad till framför allt HG Wessberg, utifrån din långa och mångåriga erfarenhet i statsförvaltningen och nu på revisionssidan. Kan du säga något om balansfrågan, med biståndet som exempel, apropå diskussionen före kaffepausen?

HG Wessberg: Frågan är relevant, men den är mer relevant i ett nationellt biståndsperspektiv. Varför tror jag det? I min granskning av bistånd – nu hoppar jag över en del andra saker, till exempel säkerhetspolitik – väljer jag och min kammare ut objekt utifrån risk och volym. Risken finns hela tiden, men volymen gör nog att vi styrs till att revidera så stora processer att det problem du pekar på egentligen försvinner, om vi inte pratar alldeles förbi varandra.

Ett exempel är revisionen av den palestinska myndigheten som jag har gjort. Där är volymerna så stora. Den revisionsverksamhet som vi, och andra, utsatte det stora projektet påverkade på det viset inte så mycket. Däremot påverkade den på ett annat sätt. När vi gjorde Palestinarevisionen gjorde mitt team en effektivitetsrevision av Palestinarevisionen, samtidigt som en annan del av revisionsrätten hade ett team där för att titta på verksamheten utifrån vår ansvarsfrihetsförklaring. Det är skilda perspektiv. De sysslar mer med finansiell granskning än vad jag gör.

En viss belastning på genomförandeorganen är det när stundtals åtta revisorer befinner sig i lokalerna. Det råder inget tvivel om det. Jag tycker ändå att det måste vara värt det.

Det finns en annan aspekt på detta, om jag får extrapolera lite. I en del biståndsverksamhet, och i en del annan verksamhet utanför unionens gränser,

2017/18:RFR1

2017/18:RFR1	ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT
	kommer man in i gränsskedet i politiken. Vi reviderar inte politiken. Det är ni
	som ska ta ansvar och fatta beslut om politiken.
	Det vi måste ”keep in mind” är att unionen har en formulerad politik i Mel-
	lanösternfrågan som heter tvåstatslösning, och det innebär att man måste göra
	saker som i sin tur innehåller ekonomisk risk – om du förstår mitt resonemang.
	Det har man redan accepterat i samband med det politiska beslutet. Då är det
	inte min sak som revisor att ifrågasätta det politiska beslutet men väl imple-
	menteringen av det.
	Agneta Börjesson (MP): Det är mycket intressanta frågor.
	För ett antal år sedan hörde jag Claes Norgren säga om europeisk revision
	att det ofta var så att ju fler finansiärer och intressenter i ett projekt desto svå-
	rare var det att över huvud taget utvärdera.
	När vi har tittat på den svenska revisionen har det framgått att ibland blir
	känslan av revisionsverksamhet och den internationella revisionsseden som ett
	paraply över den svenska lagstiftningen. Ser du något av komplexiteten även
	på europeisk nivå?
	Låt mig återknyta till vad vi talade om före kaffet och ansluta till defini-
	tionen av effektivitet. Den är så svår att göra. Är den ännu svårare när det är
	många olika länder inblandade och det finns en mängd förförståelse om vad
	effektivitet kan vara?
	Och så kommer jag till den sista delfrågan till HG Wessberg, apropå detta
	att kontroll är bättre än förtroende. Kan det till och med vara så att kontrollen
	kan riskera att skapa misstroende?
	HG Wessberg: På den sista frågan är svaret naturligtvis ja. Nu är jag inte poli-
	tiker längre – jag har fantomsmärtor kvar kring detta – men det är uppenbart
	att unionen inte vill bedriva sin biståndspolitik på ett kolonialt sätt, alltså att ta
	över det fulla ansvaret och driva dessa länder som kolonier, som de en gång
	drevs. Det är uppenbart att man inte vill det, och det lägger stora restriktioner.
	Det gör att riskerna för felanvändning ökar. Jag skulle tro att det går åt det
	hållet.
	Sedan berör du en väldigt intressant fråga som man egentligen skulle kunna
	ha ett helt eget seminarium om, nämligen det internationella biståndssamar-
	betet över huvud taget. I mina elakare stunder, vilket jag har många, brukar
	jag säga att det är lite flugor på sockerbiten. Vissa biståndsprojekt är så poli-
	tiskt intressanta i medlemsländer och i unionen att alla vill vara med och få sin
	del av det positiva av detta. Jag kan inte direkt säga att detta ökar effektiviteten
	i genomförandet. Tvärtom ökar naturligtvis komplexiteten betydligt om man
	är 17 biståndsgivare som slåss om att vattenförsörja samma by. Det gör det
	hela komplicerat.
	Då tar unionen ofta på sig rollen att försöka hålla i detta och städa i det hela.
	Det gör unionen rätt i, för någon måste göra det. Men man ska ha klart för sig
	att en del spelare på fältet är mycket större än unionen själv. Åtminstone fram
44

ÖPPEN UTFRÅGNING OM RIKSREVISIONEN – EN DEL AV RIKSDAGENS KONTROLLMAKT

till nu har till exempel Usaid varit en mycket stor spelare. Det finns också spelare som har uttalat geopolitiska ambitioner med sitt bistånd på ett sätt som unionen inte har. Det komplicerar också sakerna. Men unionen försöker ofta vara den som håller ihop det hela, och det behövs att någon gör det. I den bästa av alla världar kanske man skulle göra mer av en uppdelning, men det kommer nog inte att bli verklighet.

Hans Ekström (S): Jag vill tacka alla som har deltagit i detta seminarium och gjort det möjligt, både paneldeltagare och andra. Jag vill också tacka KU:s kansli och arbetsmarknadsutskottets kansli, som har jobbat på ett förtjänstfullt sätt för att göra seminariet möjligt.

Jag har en liten kort reflektion. Förra sommarens händelser gjorde kanske att vi fick den där upplevelsen av att något är viktigt; när det blir omdiskuterat upptäcker man hur viktigt det är. För mig som ledamot i KU blev detta uppenbart när jag fick en ström av frågor om Riksrevisionen från olika människor. När inte ens granskarna kan sköta sig själva, hur kan då jag lita på staten och samhället?

Att vi ser till att inte bara Riksrevisionens utan hela samhällets resurser används på ett klokt sätt är själva grunden i demokratin och legitimiteten – att vi kan ta upp gemensamma resurser och använda dem på ett gemensamt sätt. Tack så mycket!

Ordföranden: Då är sammanträdet slut.

2017/18:RFR1

BILAGA

Bilder från utfrågningen

Bilder från Jörgen Hellmans presentation ur hans kapitel ”Riksdagens reflektioner: Riksrevisionens parlamentariska råd” i Bringselius, Louise (red.)

”Den statliga revisionen i Norden: Forskning, praktik och politik”. 2017. Lund: Studentlitteratur.

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

2017/18:RFR1

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

Riksrevisionen i gransknings- och utvärderingslandskapet

Konstitutionsutskottet 15 juni 2017

Per Molander

Vilka värden ska skyddas?

		Verksamhet
	Legalitet	Tillsyn/granskning
	Budgetrestriktioner	Tillsyn/granskning
	Effektivitet	Analys, utvärdering
	Måluppfyllelse	Utvärdering, forskning

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

2017/18:RFR1

Resurser för granskning, analys och utvärdering

Riksrevisionen

Statskontoret

Analysmyndigheter

–Brottsförebyggande rådet (Brå)

–Expertgruppen för biståndsanalys (EBA)

–Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO)

–Finanspolitiska rådet

–Inst. f. arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU)

–Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)

–Inspektionen för socialförsäkringen (ISF)

–Myndigheten för kulturanalys

–Tillväxtanalys

–Myndigheten för trafikanalys

–Myndigheten får vårdanalys

Tillsynsmyndigheter

Akademisk forskning

Finansiella resurser för granskning, analys och utvärdering

				mkr
	Riksrevisionen		350
	Statskontoret		80
	Analysmyndigheterna	~	550
					~ 1 miljard kr
	Tillsynsmyndigheter				?
	Akademisk forskning				?
		För jämförelse: BNP			4 375 miljarder

2017/18:RFR1

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

Viktiga tendenser

Ramlagstiftning, målstyrning

Nya styrmetoder

−nya former för huvudmannaskap, finansiering och produktion

−nya verksamhetsformer: bolag, stiftelser

−outsourcing, entreprenad

−nya begrepp och metoder i myndighetsstyrningen

Rättighetslagstiftning

Tillsynen är otillräcklig

		Exempel
 Svårt att granska vissa verksamheter		skolan
	Stora volymer	IMF om Finansinspektionen
 Behovet ökar vid outsourcing		offentlig upphandling
		privata vårdgivare
		lokala monopol
	Författningshinder	förbud mot dold myndighetsutövning
		förarbeten (Bilprovningen)

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

2017/18:RFR1

Riksrevisionens nisch

Verksamheter: tillsyn/granskning, analys, utvärdering (, forskning)

Sektoranalyser där sektoranknutna organ saknas, exempel: försvar, miljöpolitik, …

Sektorövergripande eller globala problem, exempel:

-arbetsfördelning mellan stat och kommun

-infrastruktur och arbetsmarknad

Generella problem:

-outsourcing kontra egen regi

-kontrollinsatser

-hantering av fel

Riksrevisionens nisch, grafiskt

Allmän	Försvar	Rättskip-	Närings-	Miljöskydd ..	..	Utbildning	Socialt
förvaltning		ning	politik				skydd

Övergripande analyser

Generella frågor

Stats-	Brå	Tillväxt-	Skolinsp.	ISF
kontoret		analys	IFAU	IFAU

2017/18:RFR1

BILAGA: BILDER FRÅN UTFRÅGNINGEN

Referenser

SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Slutrapport från 2006 års förvaltningskommitté.

Tarschys, D. m.fl. (2008): Underlagsrapporter till 2006 års förvaltningskommitté.

SOU 2013:12. Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling.

IMF (2016): 2016 Article IV Consultation with Sweden - Concluding Statement of the IMF Mission (September 28, 2016). International Monetary Fund, Washington, D.C.

Molander, P.: Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verksamhet. Rapport 2017:1.

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2014/15
2014/15:RFR1	MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET
	Stöd till lokala åtgärder mot övergödning
2014/15:RFR2	TRAFIKUTSKOTTET
	Hållbara analyser?
	Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med sär-
	skild hänsyn till hållbar utveckling
2014/15:RFR3	TRAFIKUTSKOTTET
	Trafikutskottets offentliga utfrågning om järnvägens vägval
2014/15:RFR4	FÖRSVARSUTSKOTTET
	Blev det som vi tänkt oss?
	En uppföljning av vissa frågor i det försvarspolitiska inriktningsbe-
	slutet 2009
2014/15:RFR5	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering
	och effekter av två högskolereformer i Sverige
	Huvudrapport
2014/15:RFR6	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering
	och effekter av två högskolereformer i Sverige
	Delredovisning 3: Enkätundersökning till studieansvariga
2014/15:RFR7	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering
	och effekter av två högskolereformer i Sverige
	Delredovisning 4: Den fallstudiebaserade undersökningens första fas
2014/15:RFR8	TRAFIKUTSKOTTET
	Seminarium om samhällsekonomiska analyser
2014/15:RFR9	TRAFIKUTSKOTTET
	Sjöfartsnäringen och dess konkurrenskraft
2014/15:RFR10	SKATTEUTSKOTTET
	Skattebefriade bränslen i industriella processer, så kallade råvaru-
	bränslen
2014/15:RFR11	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Utbildningsutskottets offentliga utfrågning om idrott och fysisk akti-
	vitet i skolan – ett sätt att stärka inlärning och hälsa
2014/15:RFR12	KONSTITUTIONSUTSKOTTET
	Konstitutionsutskottets hearing om journalisters och medie-redakt-
	ioners säkerhet och arbetsförutsättningar
2014/15:RFR13	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Finsam – en uppföljning av finansiell samordning av rehabilite-
	ringsinsatser
2014/15:RFR14	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Socialförsäkringsutskottets offentliga utfrågning om Finsam
	– finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser
2014/15:RFR15	SKATTEUTSKOTTET
	Skatteutskottets seminarium om internationellt samarbete mot skat-

teflykt

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2014/15
2014/15:RFR16	NÄRINGSUTSKOTTET OCH UTRIKESUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om ett handelsavtal mellan EU och USA
	(TTIP)
2014/15:RFR17	CIVILUTSKOTTET
	Civilutskottets offentliga utfrågning om unga vuxnas möjlighet att
	finansiera ett eget boende

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2015/16
2015/16:RFR1	KONSTITUTIONSUTSKOTTET
	Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning
2015/16:RFR2	FINANSUTSKOTTET
	Finansutskottets offentliga utfrågning om den aktuella penningpolitiken
	den 24 september 2015
2015/16:RFR3	FÖRSVARSUTSKOTTET
	Omkrisen eller kriget kommer –
	En uppföljning av informationsinsatser till allmänheten om den
	enskildes ansvar och beredskap
	Huvudrapport och Bilagor
2015/16:RFR4	KULTURUTSKOTTET
	Är samverkan modellen?
	En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen
2015/16:RFR5	FINANSUTSKOTTET
	Öppna utfrågning om den aktuella penningpolitiken
	den 12 november 2015
2015/16:RFR6	FINANSUTSKOTTET
	Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2010–2015
2015/16:RFR7	FINANSUTSKOTTET
	Review of the Riksbank’s Monetary Policy 2010-2015
2015/16:RFR8	SKATTEUTSKOTTET
	Punktskattehöjningar på alkohol- och tobaksprodukter – skatte-
	effekter och påverkan på den oregistrerade anskaffningen av dessa
	produkter
2015/16:RFR9	CIVILUTSKOTTET
	Miljömärkning av produkter – En översikt över de miljömärkningar
	av produkter som finns i Sverige och i de övriga nordiska länderna
2015/16:RFR10	KONSTITUTIONSUTSKOTTET OCH JUSTITIEUTSKOTTET
	Konstitutionsutskottets och justitieutskottets hearing om radikali-
	sering och rekrytering till våldsbejakande extremism i den digitala
	miljön
2015/16:RFR11	KULTURUTSKOTTET
	Kulturutskottets seminarium om kultursamverkansmodellen
2015/16:RFR12	FINANSUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om den aktuella penningpolitiken 23 februari
	2016
2015/16:RFR13	SOCIALUTSKOTTET
	Cancervården – utmaningar och möjligheter
2015/16:RFR14	TRAFIKUTSKOTTET
	Kollektivtrafiklagen – en uppföljning
2015/16:RFR15	CIVILUTSKOTTET
	Inventering av forskning inom civilutskottets beredningsområde
	2016

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2015/16
2015/16:RFR16	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Utbildningsutskottets offentliga utfrågning inför proposition om
	forskning och innovation
2015/16RFR17	KULTURUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om förutsättningar för svensk film
2015/16RFR18	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Digitaliseringen i skolan – dess påverkan på kvalitet, likvärdighet och
	resultat i utbildningen
2015/16RFR19	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering
	och effekter av två högskolereformer i Sverige
2015/16RFR20	FINANSUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om utvärderingen av penningpolitiken 2010-
	2015 12 maj 2015
2015/16RFR21	FINANSUTSKOTTET
	Öppen utfrågning om Finanspolitiska rådets rapport 2016
2015/16RFR22	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Utbildningsutskottets öppna utfrågning om lärarbrist
2015/16RFR23	SOCIALUTSKOTTET
	Socialutskottets seminarium om cancervården – utmaningar och möj-
	ligheter
2015/16RFR24	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Utbildningsutskottets öppna utfrågning om brist på utbildade inom
	naturvetenskap och teknik
2015/16RFR25	NÄRINGSUTSKOTTET
	Näringsutskottets offentliga utfrågning om piratkopiering och andra
	rättighetsintrång på den digitala marknaden
2015/16RFR26	TRAFIKUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfra-
	struktur
2015/16RFR27	CIVILUTSKOTTET
	Civilutskottets offentliga utfrågning om familjerätten är i takt med
	tiden

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2016/17
2016/17:RFR1	TRAFIKUTSKOTTET
	It-infrastrukturen – i dag och i framtiden
2016/17:RFR2	CIVILUTSKOTTET
	Uppföljning av den nya fastighetsmäklarlagen
2016/17:RFR3	FINANSUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om den aktuella penningpolitiken den 27 sep-
	tember 2016
2016/17:RFR4	UTBILDNINGSUTSKOTTET
	Forskarskolor för lärare och förskollärare – en uppföljning av fyra
	statliga satsningar
2016/17:RFR5	FINANSUTSKOTTET
	Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken den 15
	november 2016
2016/17:RFR6	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Socialförsäkringsutskottets offentliga utfrågning om Finsams
	fortsatta utveckling - nästa steg
2016/17:RFR7	MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET
	Uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pela-
	giska fisket
2016/17:RFR8	SKATTEUTSKOTTET OCH NÄRINGSUTSKOTTET
	Konkurrenskraften hos svenska multinationella företag i ljuset av
	nya regler inom internationell beskattning
2016/17:RFR9	CIVILUTSKOTTET
	Civilutskottets offentliga utfrågning om marknadsföring i sociala
	medier
2016/17:RFR10	NÄRINGSUTSKOTTET
	Uppföljning av handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar
	2010–2012
2016/17:RFR11	SKATTEUTSKOTTET
	Skatteutskottets seminarium om Skattereformen 25 år – dess historia
	och framtid
2016/17:RFR12	KULTURUTSKOTTET
	Statens idrottspolitiska mål – en uppföljning med inriktning på barn
	och ungdomar
2016/17:RFR13	FINANSUTSKOTTET
	Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken den 14
	mars 2017
2016/17:RFR14	SOCIALUTSKOTTET
	Socialutskottets offentliga utfrågning om kompetensförsörjningen
	inom hälso- och sjukvården
2016/17:RFR15	KULTURUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om framtidens public service
2016/17:RFR16	TRAFIKUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om ett ökat kollektivt resande för framtiden

RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN		2016/17
2016/17:RFR17	CIVILUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning
	Riktvärden för trafikbuller
2016/17:RFR18	SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om åtgärder för lägre sjukfrånvaro och om han-
	teringen av regionala skillnader i sjukförsäkringen
2016/17:RFR19	FINANSUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om Finanspolitiska rådets rapport 2017
2016/17:RFR20	TRAFIKUTSKOTTET
	Offentlig utfrågning om it-infrastrukturen – i dag och i framtiden
2016/17:RFR21	NÄRINGSUTSKOTTET
	Näringsutskottets offentliga utfrågning om framtidens innovations-
	och entreprenörskapsklimat
2016/17:RFR22	FINANSUTSKOTTET
	Finansutskottets offentliga utfrågning om den finansiella stabiliteten
	den 13 juni 2017
2016/17:RFR23	KULTURUTSKOTTET
	Kulturutskottets seminarium om statens idrottspolitiska mål med in-
	riktning på barn och ungdomar
2016/17:RFR24	SKATTEUTSKOTTET
	Skatter som drivkrafter för företags lokalisering