Regional ledningsorganisation inom polisen

Proposition 1991/92:52

Regeringens proposition

1991/92:52

Regional ledningsorganisation inom polisen

Prop.

1991/92:52

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 24 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Gun Hellsvik

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en enhetlig ledningsorganisation på regional
nivå införs inom polisen. Förslaget innebär att den s.k. länspolismästarmo-
dellen, som idag finns i åtta län, införs generellt. Länspolismästarmodellen
bygger på att den regionala polischefen samtidigt är chef för en av polis-
myndigheterna i länet. Utvärderingar har visat att denna organisation från
flera utgångspunkter är överlägsen den i övriga län tillämpade s.k. länspo-
lischefsmodellen, som innebär att den regionala polischefen ingår organi-
satoriskt i länsstyrelsen.

Förslaget medför ingen ändring av länsstyrelsens ställning som högsta
polisorgan i länet.

Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

1 Inledning

Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olika
organisationsmodeller för ledning av polisverksamheten på regional nivå.
Den ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband med
förstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen,
infördes efter riksdagens godkännande av riktlinjer härom första gången
genom riksdagsbeslut år 1984 (prop. 1983/84:89, JuU16, rskr. 182) och är
nu genomförd i åtta län.

I samband med förstatligandet och tillskapandet av nuvarande regionala
organisation förutsattes det att polisverksamheten skulle vara föremål för

1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52

återkommande organisationsöversyner allt eftersom kraven på polisen Prop. 1991/92:52
förändrades.

I regeringens proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen (för-
nyelsepropositionen) togs frågan upp om en översyn av den regionala
polisorganisationen. I propositionen formulerades detta så att den regio-
nala polisverksamheten också i framtiden kommer att vara av väsentlig
betydelse för arbetet på det lokala planet. Behovet och utformningen av en
regional polisorganisation är i hög grad beroende av myndighetsstrukturen
centralt och lokalt. Vidare anfördes att det både på kort och lång sikt bör
finnas möjligheter att på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifter
inom polisen, t.ex. av administrativ art. Det underströks också i proposi-
tionen att det är rimligt att anta att utrymmet för regionala insatser på
skilda områden inom polisverksamheten kommer att öka, särskilt mot
bakgrund av att rikspolisstyrelsens befogenheter på olika områden begrän-
sas.

För närvarande pågår en omläggning av budgetprocessen inom det
statliga området (se bl.a. prop. 1987/88:150 bil. 1, KU 1986/87:29, rskr.
26, FiU 1987/88:30, rskr. 394). Det nya styr- och budgetsystemet som efter
hand införs vid de statliga myndigheterna bygger på mål- och resultatstyr-
ning. För polisens del avses det nya styrsystemet att bli infört med början
budgetåret 1992/93. Som framhölls i förnyelsepropositionen kommer detta
system bl.a. att innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att dispo-
nera över de medel som statsmakterna anvisat samtidigt som kraven på
uppföljning och utvärdering stärks. I den propositionen anfördes vidare att
det i ett system med ramanslag och ökad frihet och uppföljningskrav i
ekonomiska och andra hänseenden för de lokala polismyndigheterna finns
behov av en funktion som fortlöpande och nära följer verksamheten vid
myndigheterna och som kan ingripa med stöd eller andra åtgärder som
behövs för att polisverksamheten skall svara mot de krav som ställs på den.
Något direkt ledningsansvar för rikspolisstyrelsen på det ekonomiadmini-
strativa området kunde knappast komma i fråga, eftersom det skulle strida
mot principen att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga lokalt och
regionalt. Istället bör, framhölls det i propositionen, de regionala polisor-
ganen ges en ökad roll.

Mot bakgrund bl.a. av det nyss anförda förutskickade chefen för civil-
departementet i propositionen, att han avsåg att låta se över den regionala
polisorganisationen. Därvid betonades vikten av att de riktlinjer fullföljs
som riksdagen redan i samband med 1985 års polisreform fastslagit om att
tilldela de regionala polischeferna en starkare ställning inom polisorgani-
sationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr. 210).

Riksdagen hade ingen erinran mot vad departementschefen uttalat i
förnyelsepropositionen (bet. 1990/91: JuU 1, rskr. 1). När det gäller länspo-
lismästarmodellen uttalade justitieutskottet särskilt att modellen hade
fungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga att
införa denna modell också för övriga län.

I sammanhanget kan nämnas att riksdagen vid behandling av komplet-
teringspropositionen våren 1991 på nytt uttalat sig för en övergång till
länspolismästarmodellen (prop. 1990/91: 150, FiU23).

Innan den aviserade översynen av den regionala polisorganisationen
kom till stånd, aktualiserade den dåvarande regeringen i en skrivelse till
riksdagen den 29 oktober 1990 åtgärder for att stabilisera ekonomin och
begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. I denna skrivelse behandla-
des bl.a. behovet av strukturella förändringar som både på kort och på lång
sikt påverkar utvecklingen av utgifterna inom den offentliga sektorn.

På grund härav framhölls i 1991 års budgetproposition (1990/91:100
bil. 15) att chefen för civildepartementet inom kort avsåg att ta initiativ till
en översyn av organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för över-
synen skulle vara att föreslå de förändringar i fråga om organisation och
uppgifter på alla nivåer som krävdes för att kunna fortsätta decentralise-
ringsarbetet och som behövdes för att polisen skulle kunna fungera effek-
tivt under de förändrade krav som mål- och resultatstyrning innebär.

På grundval härav igångsattes i mars 1991 inom civildepartementet en
översyn av organisationsstrukturen inom polisen. Organisationsföränd-
ringarna skall så långt det är möjligt vara genomförda i samband med
övergången till mål- och resultatorienterad styrning den 1 juli 1992.

Översynen bedrivs som ett projekt inom civildepartementet. Till projek-
tet är knutet ett antal referenspersoner bestående av företrädare för polis-
väsendet och de fackliga organisationerna.

Arbetet med översynen har till en början inriktats på den regionala
ledningsorganisationen inom polisen. Till grund för arbetet har bl.a. legat
en rapport ”Utvärdering av länspolismästarmodellen m.m.” som redovi-
sats år 1989 av rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd
(LON) på regeringens uppdrag.

Som ett led i arbetet har vid civildepartementet hållits en utfrågning i
maj 1991 angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet. Vid
utfrågningen deltog bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som
samarbetar med polisen.

Med ledning bl.a. av vad som sålunda framkommit har inom civil-
departementet upprättats en promemoria den 20 juni 1991 med förslag till
förändringar i fråga om polisens regionala ledningsorganisation. En sam-
manfattning av promemorian bifogas som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna bifogas som bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena har
gjorts inom civildepartementet och finns tillgänglig i ärendet
(C91/443/PO).

I det följande behandlas frågan om övergång till en principiellt enhetlig
regional ledningsorganisation inom polisen. Övervägandena bygger i allt
väsentligt på den inom civildepartementet upprättade promemorian och
på vad som kommit fram vid remissbehandlingen av denna. Redan här
kan framhållas att promemorian fått ett mycket positivt mottagande vid
remissbehandlingen. Nästan alla remissinstanser har uttalat sig för en
generell övergång till länspolismästarmodell enligt promemorieförslaget.

Utformningen av den regionala ledningsorganisationen inom polisen
regleras av författningar som kan ändras genom beslut av regeringen.
Frågan bör dock underställas riksdagen med hänsyn till de riktlinjer som

Prop. 1991/92:52

fl Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52

riksdagen har slagit fast för utformningen av den regionala polisorganisa- Prop. 1991/92: 52
tionen (se avsnitt 2.2).

2 Bakgrund

2.1 Förstatligandet

Polisväsendet fick en ny organisation genom att polis-, åklagar- och exeku-
tionsväsendet förstatligades genom beslut av 1962 och 1964 års riksdagar
(SOU 1961:34, prop. 1962:148, SU183, rskr. 387; prop. 1964:100,
SU114, rskr. 259). Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari
1965.

1 fråga om den regionala polisorganisationen utgick man vid reformen
från att länsstyrelsen även efter förstatligandet borde som högsta polismyn-
dighet i länet ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Läns-
polischefen inordnades organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för arbets-
enheten länspolischefens expedition. Med hänsyn till de speciella förhål-
landena i Stockholm, Malmö och Göteborg fick polismästarna vid dessa
polismyndigheter också den funktion som i övrigt tillkom länspolische-
ferna. Länspolischeferna i de län där dessa polismyndigheter finns fick
alltså inte några ledningsuppgifter i förhållande till de tre största polismyn-
digheterna.

2.2 Polisreformen

1975 års polisutredning

Frågorna om den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisation
behandlades av 1975 års polisutredning (SOU 1979:6).

Polisutredningen framhöll att länspolischefen i samband med förstatli-
gandet tilldelades långtgående befogenheter i fråga om polisledningen
inom länet. En bakgrund till detta var att den operativa ledningsfunktio-
nen för det centrala organet, rikspolisstyrelsen, gjordes mycket begränsad.
Ledningslinjema i övrigt inom polisväsendet utformades på skilda sätt för
de tre storstadsdistrikten, för Gotlands län och för övriga län. Mellan
rikspolisstyrelsen på ena sidan och Stockholms, Visby, Malmö och Göte-
borgs polisdistrikt på den andra var linjerna i stort sett direkta. För landet
i övrigt avsågs i princip linjerna gå från rikspolisstyrelsen över länspolis-
chefen i länsstyrelsen till polisdistriktet. Utvecklingen hade emellertid
delvis blivit en annan. Det var enligt utredningen i praktiken inte så vanligt
att länspolischefen ledde och samordnade polisverksamheten i länet enligt
de ursprungliga avsikterna. En orsak till detta var enligt en enkät som
polisutredningen lät göra bl.a. resursbrist hos den regionala organisatio-
nen.

Mot denna bakgrund och med stöd av direktiven sökte polisutredningen
vägar för att stärka den regionala polisledningens ställning. En enhetlig
regional ledning kunde enligt utredningen åstadkommas antingen genom
att länspolischefen fick ett samordningsansvar som även omfattade stor-

stadsdistriktet eller genom att befattningarna som länspolischef och chef Prop. 1991/92: 52
för residensortsdistriktet förenades till en funktion (länspolismästare).

Den första lösningen bedömde utredningen som orealistisk. Därmed åter-
stod endast länspolismästarmodellen, som också förordades av utred-
ningen.

Princippropositionen

Polisutredningens förslag behandlades i proposition 1980/81:13 om poli-
sens uppgifter, utbildning och organisation m.m. (princippropositionen). I
fråga om den regionala polisorganisationen framhöll chefen för justitiede-
partementet bl.a. att mycket talade för att behovet av regional samordning
skulle komma att öka samt att länen skulle vara den regionala indelnings-
grunden. Departementschefen konstaterade att det även i fortsättningen
behövdes regionala enheter för att förstärka de enskilda polisdistrikten.

Enligt departementschefen hade det visat sig vara förenat med svårighe-
ter att finna den lämpligaste formen för ledning av polisverksamhet som
berör flera polisdistrikt inom ett län. Vid polisväsendets förstatligande
hade det slagits fast att det skulle ankomma på länspolischefen att leda
polisverksamheten i sådana fall. Denna organisationsform hade dock visat
sig medföra problem.

Departementschefen ansåg att de övergripande planerings- och tillsyns-
funktionerna borde renodlas. I enlighet härmed borde riktlinjerna för de
regionala enheternas verksamhet samt dimensioneringen av dem bestäm-
mas av länsstyrelsen med länspolischefen som ansvarig handläggare. Läns-
polischefen borde också tillfälligt kunna överta även den direkta ledningen
av enheternas arbete när särskilda förhållanden påkallade det. För det
löpande arbetet borde enheterna emellertid kunna organisatoriskt inord-
nas i de polisdistrikt där de är stationerade och stå under omedelbar
ledning av den lokala polischefen. Länsstyrelsen borde dock behålla sin
befogenhet att helt eller delvis överta ledningen av polisdistriktens polis-
styrkor när särskilda förhållanden krävde detta.

För Stockholmsområdet var det enligt departementschefen nödvändigt
att välja en ny lösning i enlighet med länspolismästarmodellen. Under
länspolismästaren borde det inrättas en tjänst som biträdande polischef.
För Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län var departementschefen,
mot bakgrund av remissutfallet, inte beredd att förorda någon mera ingri-
pande ändring.

Vid behandlingen av princippropositionen fann riksdagens justitieut-
skott (JuU 1980/81:24, rskr. 210) att förslagen i propositionen i princip var
väl ägnade att höja effektiviteten och undanröja oklarheterna i organisa-
tionsstrukturen. Utskottet anslöt sig till förslaget om att införa länspolis-
mästarmodellen i Stockholmsområdet.

De omständigheter som talade för en särlösning för Stockholmsområdet
talade enligt utskottets mening — om än med mindre styrka — också för en
annan organisation i de båda övriga storstadsområdena än den som avses
för länen i allmänhet. För Göteborgs polisdistrikt borde en ordning lik-
nande den som avsetts för Stockholms län införas. Däremot borde man

beträffande Malmöhus län avvakta erfarenheterna från den nya regionala Prop. 1991/92: 52
organisationen i de bägge andra storstadslänen. När det gällde Jämtlands
län ifrågasatte utskottet om en ordning med en länspolischef och två
polisdistrikt kunde vara ändamålsenlig och menade att denna fråga när-
mare borde övervägas av polisberedningen.

1981 års polisberedning

Genomförandet av beslutade reformer angående polisens uppgifter, orga-
nisation och utbildning m.m. uppdrogs åt 1981 års polisberedning (Dir.
1981:27). Genom tilläggsdirektiv (Dir. 1983:68) i december 1983 fick
polisberedningen i uppdrag att län för län pröva förutsättningarna för att i
hela landet genomföra en organisation i linje med vad som tidigare före-
slagits för de båda storstadsregionerna.

Polisberedningen redovisade sina ställningstaganden i fråga om den
regionala polisorganisationen bl.a. i betänkandena (SOU 1982:62) Polis-
lag. (DsJu 1983:10) Polisorganisationen och (DsJu 1984:11) Den regio-
nala polisorganisationen, länspolischefsalternativet eller länspolismästar-
modellen.

Beredningen behandlade utförligt frågorna om en ny modell för den
regionala polisorganisationen och föreslog bl.a. att den regionala organisa-
tionen i Jämtlands län skulle utformas i enlighet med den som föreslagits
för Stockholm och Göteborg.

Fördelarna med att den regionala ledningsfunktionen förenades med
chefskapet över den resursstarkaste polismyndigheten i länet var enligt
beredningen störst i fråga om utövandet av ledningen av den permanent
organiserade regionala verksamheten. Även när det gällde övriga på läns-
styrelsen ankommande lednings- och samordningsuppgifter var enligt be-
redningen emellertid ett sammanslaget regionalt och lokalt chefskap före-
nat med fördelar. Länspolismästarmodellen erbjöd också enligt bered-
ningen fördelar när det gällde möjligheterna för den regionala chefen att i
denna sin egenskap fullfölja sina operativa funktioner. Att länspolismästa-
ren i normalfallet skulle komma att förfoga över merparten av regionens
polisresurser borde också stärka länspolismästarens ställning i samver-
kanssituationer och rent allmänt skapa förutsättningar för en ökad effekti-
vitet.

Länspolischefsalternativets fördelar var, framhöll beredningen, att detta
bättre tillgodoser de regionala inspektions- och tillsynsuppgifterna samt
samarbetet mellan den regionala chefen och länsstyrelsens olika organ.
Även när det gällde frågor om polisväsendets anknytning till annan sam-
hällsverksamhet låg länspolischefsalternativet enligt beredningen närmast
till hands.

Från skilda utgångspunkter, såväl sakliga som ekonomiska, fann bered-
ningen vid en samlad bedömning att länspolismästarmodellen var att
föredra som typlösning.

Mot bakgrund av sitt uppdrag prövade beredningen län för län frågan
om den regionala organisationen. Beredningen stannade för att förorda att
länspolismästarmodellen skulle införas också i Uppsala län, Kronobergs

län, Blekinge län och Malmöhus län. För övriga län föreslog beredningen
inte någon förändring. Ett slutligt ställningstagande till organisationsfrågan
ansåg beredningen borde anstå till dess att ytterligare praktiska erfarenhe-
ter hade vunnits av den nya ordningen.

Polisreformens genomförande

Förslag till riktlinjer för en reform av polisväsendet förelädes riksdagen i
prop. 1983/84:89 om polisens organisation m.m. Propositionen byggde på
de förslag som polisberedningen hade lagt fram.

Riksdagens justitieutskott (JuU 1983/84:16, rskr. 182) anslöt sig till
departementschefens uppfattning att de regionala frågorna borde ses som
länspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde även större lokala
frågor av såväl operativ som administrativ och organisatorisk natur falla
på denna. Med denna utgångspunkt skulle den biträdande chefen förutom
de löpande frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med vissa
löpande ärenden av regional natur.

I linje med tidigare ställningstagande i ämnet (JuU 1980/81:24) fram-
höll utskottet det angelägna i att den regionala polisverksamheten i landet
gavs en effektivare och mera rationell organisation. Ett viktigt steg i den
riktningen hade också tagits i och med att organisationsformerna för de
båda storstadslänen och för Jämtlands län hade lagts fast. Utskottet ansåg
sig inte ha anledning att närmare ta ställning vare sig till frågan om det
beträffande övriga län kunde behöva göras förändringar eller till frågan
vilka förändringar som i sådant fall kunde vara ändamålsenliga.

Utskottet erinrade vidare om att riksdagen i sitt beslut år 1981 dragit
upp riktlinjer för den framtida regionala polisorganisationen. Dessa rikt-
linjer innebar att den regionala polisorganisationen skulle behålla sin
anknytning till länsstyrelserna och att länspolischeferna skulle förbli tjäns-
temän där. De tilläggsdirektiv i ämnet som hade utfärdats till polisbered-
ningen kunde enligt utskottet leda till att man sökte åstadkomma en
regional polisorganisation som avvek från de beslutade riktlinjerna. Ut-
skottet framhöll vidare att det inte hade anledning att ta ställning till frågan
om den regionala polisorganisationens närmare utformning. Utskottet
ansåg emellertid att, om någon avvikelse från beslutade riktlinjer befanns
erforderlig, frågan borde underställas riksdagens prövning.

Länspolismästarmodellen infördes den 1 oktober 1984 i Stockholms län,
Göteborgs och Bohus län samt Jämtlands län.

På grundval av polisberedningens förslag togs frågan om ett införande av
länspolismästarmodellen i hela landet upp till prövning i 1986 års budget-
proposition (prop. 1985/86:100, bil. 4). En utgångspunkt varatt länspolis-
mästarmodellen utgör en mera direkt och effektivt verkande ledningsfunk-
tion för de regionala frågorna. Också den förstärkta lokala anknytningen av
polisverksamheten talade, enligt vad chefen för justitiedepartementet
framhöll, med ökad styrka för länspolismästarmodellen. Denna var dess-
utom enligt departementschefen fördelaktig från statsfinansiell synpunkt.

Departementschefen ansåg att länspolismästarmodellen borde genomfö-
ras i hela landet men först efter det att ytterligare erfarenheter vunnits av

Prop. 1991/92:52

modellen. Han ansåg i likhet med polisberedningen att länspolismästarmo- Prop. 1991/92: 52
dellen borde inforas i ytterligare ett begränsat antal län, i första hand
Malmöhus län. Som beredningen ansåg han det vidare naturligt att införa
lösningen i de län som hade få polisdistrikt, dvs. Uppsala län, Kronobergs
län och Blekinge län (tre distrikt). I dessa län fanns också en polismyndig-
het som storleksmässigt dominerade. Därutöver borde länspolismästare
införas i Värmlands län.

Departementschefen uttalade vidare att hans avsikt var att om några år,
då tillräckliga erfarenheter hade vunnits av den nya regionala organisatio-
nen, återkomma till frågan om en fortsatt regional reform. Han var
övertygad om att erfarenheterna då var så goda att modellen borde kunna
inforas i hela riket.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde justitieutskottet
(JuU 1985/86:19, rskr. 163) att erfarenheterna från de län där länspolis-
mästarmodellen hade inforts måste tillmätas särskild vikt när det gällde att
finna de mest ändamålsenliga lösningarna i fråga om den regionala polisor-
ganisationen. Utan ytterligare ställningstaganden till saken ansåg utskottet
därför att ett allmänt ställningstagande till frågan om en fortsatt reform av
landets regionala polisverksamhet borde anstå några år till dess att tillräck-
lig erfarenhet hade vunnits av den nya länspolismästarmodellen. Utskottet
ansåg dock inte att man borde avvakta att ta ställning till frågan om en
ändrad regional polisorganisation för enskilda län där skäl för en ändring
redan kunde anföras. Utskottet godtog därvid förslaget om ny regional
organisation i Malmöhus län, Uppsala län, Kronobergs län, Blekinge län
och Värmlands län.

Länspolismästarmodellen infördes i Blekinge län, Malmöhus län och
Värmlands län den 1 juli 1986, i Uppsala län den 1 juli 1987 och i
Kronobergs län den 1 juli 1988.

2.3 Förnyelsepropositionen m. m.

Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof
Palme har under ett särskilt avsnitt i sin rapport SOU 1988:18 behandlat
frågan om tillsynen över polisväsendet. Kommissionen fann att de händel-
ser som var föremål för kommissionens granskning inte gav anledning till
att överväga en ändring av länsstyrelsens roll inom polisväsendet. Istället
borde länsstyrelsens roll och funktion definieras bättre. Kommissionen
anförde vidare att frågan om länsstyrelsens tillsyn i distrikt med länspolis-
mästare borde ses över.

Regeringen uppdrog år 1988 åt rikspolisstyrelsen och LON att tillsam-
mans utvärdera de genomförda reformerna av polisväsendets regionala
organisation.

Den regionala polisorganisationens roll i framtiden har behandlats
i proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen. Som anförts i
avsnitt 1 framhölls i propositionen att den regionala polisorganisationen
bör ges en ökad roll i skilda hänseenden, särskilt när det gäller införande av
mål- och resultatstyrning och därmed budgettekniska frågor.

3 Nuvarande ordning

Länsstyrelsen har sedan länsorganisationens tillkomst haft ansvar för polis-
väsendet. Även efter förstatligandet av polisväsendet år 1965 har ansvaret
för och ledningen av polisverksamheten i länet tillkommit länsstyrelsen i
egenskap av högsta polisorgan på regional nivå. Detta kommer i nuvarande
lagstiftning till uttryck i 6 § polislagen (1984: 387).

I paragrafens första stycke sägs att länsstyrelsen är länets högsta polisor-
gan samt att den ansvarar för polisverksamheten i länet och har tillsyn över
den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. Enheter för
trafikövervakning, kriminalteknisk verksamhet, sjöpolisverksanihet, po-
lishundverksamhet, bekämpning av narkotikabrottslighet och ekonomisk
brottslighet är exempel på regionala verksamheter.

I andra stycket av samma paragraf anges att om annat inte har beslutats
av regeringen, ankommer det på länsstyrelsen att besluta i vilken utsträck-
ning polispersonal skall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivs
gemensamt för flera polisdistrikt samt att för viss begränsad tid eller för
särskilt fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet. Regeringen eller den
myndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en polismyndighet
skall bedriva sådan s.k. regional polisverksamhet (4 § polislagen).

1 6 § andra stycket föreskrivs vidare att länsstyrelsen för att främja
effektiv verksamhet eller annars vid behov får bestämma även om annan
polisverksamhet inom länet. Också detta gäller under förutsättning att
annat inte har beslutats av regeringen. Denna föreskrift ger länsstyrelsen
möjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet än sådan
som har regional inriktning, eller med andra ord för den lokala polisverk-
samheten. På detta område är det visserligen i första hand en uppgift för
den lokala polismyndigheten att förverkliga statsmakternas intentioner
och att därutöver göra de prioriteringar som föranleds av lokala förhållan-
den. I lagmotiven har dock förutsatts att länsstyrelsens direktivrätt kan
komma till användning bl.a. om polisverksamheten i ett eller annat avse-
ende har bedrivits fel eller på ett sätt som inte stämmer med statsmakter-
nas intentioner (prop. 1983/84:111 s. 68). Någon gång kan också regional-
politiska hänsynstaganden av överordnad karaktär tänkas motivera att
länsstyrelsen ändrar en lokal polisstyrelses beslut på det område som nu
avses.

Föreskriften att länsstyrelsen har direktivrätt för att främja en effektiv
verksamhet infördes i paragrafen genom en ändring som trädde i kraft den
1 januari 1991 (prop. 1989/90:155, 1990/91: JuU 1, rskr. 1). Avsikten med
ändringen var att klargöra länsstyrelsernas ansvar för att utveckla samord-
ning och samarbete mellan polismyndigheterna med syfte att verksamhe-
ten skall bedrivas mera rationellt. I detta sammanhang betonade departe-
mentschefen (a. prop. s. 55 fl) vikten av samverkan också utanför det
polisoperativa området, såsom rörande ekonomihantering, personaladmi-
nistration och utbildning. Initiativ i fråga om samverkan mellan polis-
myndigheter bör, framhölls det, kunna tas upp av länsstyrelsen om berörda
polismyndigheter begär att få samordna viss verksamhet eller på länssty-
relsens eget förslag.

Prop. 1991/92:52

Vid sidan av denna möjlighet för länsstyrelsen att fatta beslut som är Prop. 1991/92: 52
bindande för polismyndigheterna finns givetvis möjligheter för länsstyrel-
sen att meddela rekommendationer i olika former.

Länsstyrelsen får enligt 6 § tredje stycket besluta om polisförstärkning
från ett distrikt till ett annat inom länet eller begära förstärkning från ett
annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polisperso-
nalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller när behovet av
enhetlig ledning annars är särskilt framträdande. Regeringen kan före-
skriva att länsstyrelsen skall leda polisverksamhet även i andra fall. När
länsstyrelsen på detta sätt leder polisverksamhet skall vad som föreskrivs i
lag eller annan författning om polismyndighet i tillämpliga delar gälla för
länsstyrelsen.

När det gäller formerna för utövande av länsstyrelsens uppgifter som
högsta polisorgan i länet förekommer som tidigare framhållits idag två
olika organisationsmodeller, länspolischefsmodellen och länspolismästar-
modellen. Båda modellerna bygger på att länsstyrelsens uppgifter på polis-
området i regel fullgörs av den regionala polischefen (länspolischefen
respektive länspolismästaren). De skiljer sig åt bl.a. när det gäller den
regionala polischefens organisatoriska hemvist och beträffande formerna
för ledning av den regionala polisverksamheten. Oavsett vilken organisa-
tionsmodell som tillämpas, ankommer beslutanderätten i vissa polisfrågor
på landshövdingen eller länsstyrelsens styrelse.

I de län där länspolischefsmodellen tillämpas utövas funktionen som
regional polischef av en länspolischef. Denne är tjänsteman vid länsstyrel-
sen och chef för den arbetsenhet där, som benämns länspolischefsexpedi-
tionen. Länspolischefen är också beslutsfattare i de flesta ärenden vid
länsstyrelsen som rör polisverksamheten samt föredragande inför lands-
hövdingen och styrelsen i de polisärenden som skall avgöras av dem.

Vid några länsstyrelser finns under länspolischefen en biträdande läns-
polischef, som är länspolischefens ställföreträdare. Den biträdande länspo-
lischefen utövar länspolischefens tjänst när denne har förhinder och biträ-
der i övrigt länspolischefen enligt vad denne bestämmer.

Länspolismästarmodellen innebär att funktionen som regional polischef
förenas med chefskapet för en av de lokala polismyndigheterna i länet.
Länspolismästaren är alltså inte organisatoriskt knuten till länsstyrelsen
utan är tjänsteman vid polismyndigheten. När länspolismästaren utövar
sin funktion som regional polischef sker detta emellertid på länsstyrelsens
vägnar och i dess namn.

I några län finns också en biträdande länspolismästare, vilken är länspo-
lismästarens ställföreträdare såväl när det gäller regionala frågor som i
funktionen som lokal polischef. Också den biträdande länspolismästaren
ingår i den polismyndighet för vilken länspolismästaren är chef.

Länspolischefsexpedition saknas i de län där länspolismästarmodellen
tillämpas. Den personal som biträder länspolismästaren i regionala frågor
ingår i länspolismästarens egen myndighet.

I den mån regionala polisenheter såsom regional trafikavdelning och
regionala kriminalpolisenheter ingår i länspolismästarens egen myndighet,
vilket vanligen är fallet, disponerar länspolismästaren omedelbart över

dessa enheter liksom över polismyndighetens resurser i övrigt (s.k. direkt Prop. 1991/92: 52
ledning). I vissa fall ingår dock regionala enheter i andra polismyndigheter.

Över dessa utövar länspolismästaren s.k. indirekt ledning med stöd av de
tidigare berörda bestämmelserna i polislagen, vilket bl.a. innebär att läns-
polismästaren generellt eller för ett särskilt fall får bestämma över verk-
samheten vid enheterna. Länspolischefen, som inte omedelbart disponerar
över några polisstyrkor, är normalt hänvisad till indirekt ledning när det
gäller samtliga enheter med regionala uppgifter. Den direkta ledningen
utövas i detta fall av polischefen i det distrikt där respektive enhet ingår
organisatoriskt.

En annan punkt där länspolischefs- och länspolismästarmodellen skiljer
sig åt är handläggningen av vissa slag av ärenden där det typiskt sett har
ansetts föreligga en jävssituation för länspolismästaren vid handläggning
på länsstyrelsens vägnar. Det gäller bl.a. ärenden om tillsyn över länspolis-
mästarens egen myndighet och överprövning av beslut som meddelats av
en polismyndighet i länet. Dessa ärenden får enligt förordningen
(1990:1510) med länsstyrelseinstruktion inte handläggas av länspolis-
mästaren. De handläggs istället vid någon av länsstyrelsens enheter. 1 län
där länspolischefsmodell tillämpas handläggs dessa liksom andra regionala
polisärenden i regel vid länspolischefsexpeditionen.

Länsstyrelsens styrelse skall enligt länsstyrelseinstruktionen avgöra vik-
tigare frågor avseende polisverksamheten. Dock gäller på samma sätt som
för den lokala polisstyrelsen den begränsningen att styrelsen inte får fatta
beslut i frågor som avser polisverksamhet i särskilt fall.

Enligt länsstyrelseinstruktionen är det landshövdingen som efter före-
dragning fattar beslut i ärenden som rör polisens verksamhetsformer,
polisförstärkning eller ledningsfrågor när det är fråga om allvarliga ord-
ningsstörande händelser som kräver extraordinär polisverksamhet eller
fordrar särskilda överväganden om användningen av polisstyrkorna eller
när omständigheterna i övrigt kräver det. Det har uttryckligen föreskrivits
i instruktionen att ärenden som avses i 11 § allmänna ordningsstadgan
(1956:617) eller 2 § lagen (1956:618) om allmänna sammankomster skall
avgöras av landshövdingen.

Närmare föreskrifter om den regionala polisorganisationen finns i polis-
förordningen (1984: 730). När det gäller länsstyrelsens uppgift som högsta
polisorgan i länet föreskrivs bl.a. att länsstyrelsen skall ägna särskild
uppmärksamhet åt frågor om samverkan mellan polismyndigheterna inom
länet samt mellan polisen i det egna länet och i andra län. Frågor som avser
samverkan mellan polismyndigheter och som gäller polismyndigheter i
skilda län får beslutas av länsstyrelserna i samråd.

Polisförordningen innehåller också föreskrifter om utseende av regio-
nala chefer. Länspolischef, länspolismästare, biträdande länspolischef och
biträdande länspolismästare utses av regeringen. Tjänster som länspolis-
chef tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen. Länspolismästarna
vid polismyndigheterna i Stockholm, Malmö och Göteborg förordnas av
regeringen för högst sex år. Tjänsterna som biträdande länspolismästare
vid dessa myndigheter tillsätts av regeringen efter anmälan av landshöv-
dingen. Andra tjänster som länspolismästare tillsätts av regeringen efter 11

f 2 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52

förslag av länsstyrelsen. Tjänster som biträdande länspolischef tillsätts av Prop. 1991/92: 52
länsstyrelsen.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänna utgångspunkter

Flertalet av de uppgifter som enligt 6 § polislagen (1984:387) ankommer på
länsstyrelsen i egenskap av högsta polisorgan i länet handläggs av den
regionala polischefen i enlighet med de föreskrifter som gäller i fråga om
arbetsfördelning vid länsstyrelserna.

Den organisatoriska hemvisten för den regionala polischefen är, som
framgått, inte enhetlig i hela landet. I de flesta län tillämpas fortfarande
den organisation för den regionala polisledningen som infördes i samband
med förstatligandet av polisväsendet år 1965 och som numera benämns
länspolischefsmodellen. Den innebär att den regionala polischefen -
länspolischefen — ingår organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för en av
länsstyrelsens enheter, länspolischefsexpeditionen. I samband med refor-
meringen av polisväsendet under 1980-talet har, vid sidan av länspolis-
chefsmodellen, införts den s.k. länspolismästarmodellen som innebär att
funktionen som regional polischef är förenad med tjänst som chef för en av
de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästarmodellen har införts
successivt och tillämpas för närvarande i åtta län.

Frågan om en generell övergång till länspolismästarmodell diskuterades
bl.a. vid behandlingen av 1986 års budgetproposition. Statsmakternas
ställningstagande blev den gången att frågan borde anstå några år tills man
hade vunnit tillräcklig erfarenhet av denna organisationsmodell.

När regeringen nu föreslår en ändring av ledningsorganisationen på
regional nivå inom polisen, finns ett omfattande erfarenhetsmaterial att
stödja sig på. Länspolismästarmodellen har tillämpats under tämligen lång
tid i län av olika struktur. En ingående utvärdering av de bägge organisa-
tionsmodellerna har gjorts av rikspolisstyrelsen och LON. Till detta kom-
mer den beredning som skett i nu förevarande ärende och som bl.a.
innefattar en utfrågning om övergång till en enhetlig regional polisorgani-
sation i landet samt remissbehandling av en departementspromemoria i
samma ämne. Som redan framhållits har också riksdagens justitieutskott i
samband med behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelse
inom polisen uttalat att länspolismästarmodellen visat sig fungera väl och
att den nu bör införas i hela landet. Också vid behandlingen av komplette-
ringspropositionen våren 1991 har riksdagen uttalat sig för att länspolis-
mästarmodellen bör införas generellt.

Utöver det anförda finns emellertid ytterligare omständigheter som talar
för, eller rentav gör det nödvändigt, att nu ta ställning till den framtida
utformningen av den regionala polisorganisationen. Av betydelse i detta
sammanhang är inte minst de strukturella förändringar som för närva-
rande genomförs inom den offentliga sektorn som helhet för att bl.a. öka
statsförvaltningens effektivitet. Strukturförändringarna har sin utgångs-

punkt i en pågående utveckling mot europeisering, avreglering och decen- Prop. 1991/92: 52
tralisering som påverkar alla delar av den offentliga verksamheten. Inom
den statliga förvaltningen införs efter hand en mer resultatorienterad
styrning som ger de direkt verksamhetsansvariga ett större utrymme att
själva avgöra hur de skall lösa sina uppgifter samtidigt som kraven på
uppföljning och utvärdering stärks. Andra inslag i detta förändringsarbete
är stimulering av ett effektivt resursutnyttjande samt stärkande av den
lokala och regionala myndighetsnivån.

En viktig del av utvecklingen av den statliga förvaltningen enligt de nyss
angivna riktlinjerna är övergången till den mål- och resultatorienterade
styrningen (se bl.a. prop. 1989/90: 155 s. 61 och prop. 1990/91:100 bil. 15
s. 62). Som framhållits i det föregående kommer den mål- och resultato-
rienterade styrningen för polisväsendets del att innebära en ökad frihet för
polismyndigheterna att disponera över sina medel inom s.k. ramanslag
samtidigt som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. Men detta
ställer samtidigt krav på en effektiv tillsyn av och stöd till verksamheten
vid myndigheterna. Det finns annars en risk för att standarden på polis-
verksamheten kan komma att utvecklas i olika riktning i olika delar av
landet och att särskilt de mindre polismyndigheterna kan få svårigheter när
det gäller att uppfylla kraven på en säker ekonomiförvaltning, med nega-
tiva följder för polisverksamheten.

Det är knappast önskvärt eller ens möjligt att rikspolisstyrelsen ges
rollen att nära följa och stödja verksamheten vid landets alla polis-
myndigheter. Ett försök i den riktningen skulle snarast motverka den
decentralisering av ansvar och befogenheter, som är avsikten med den nya
styrningen, och skulle ligga mindre väl i linje med inriktningen av rikspo-
lisstyrelsen mot mera övergripande frågor inom polisen (jfr prop.
1989/90:155). Istället bör de regionala organen inom polisen ges en ökad
roll i detta hänseende. Detta ligger också i linje med de riktlinjer som
riksdagen fastslog i samband med polisreformen om att tilldela de regio-
nala cheferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop.
1980/81:13, JuU24, rskr. 210).

Mot bakgrund av vad som nyss anförts får tiden nu anses vara mogen för
att gå över till en enhetlig regional ledningsorganisation för polisverksam-
heten. Särskilt bör man ta till vara de erfarenheter som vunnits både av
länspolischefsmodellen och av länspolismästarmodellen. En annan ut-
gångspunkt är att den regionala organisationen måste utformas så att den
kan uppfylla de krav som ställs på en effektiv och kompetent administra-
tion, inte minst inom ramen för den mål- och resultatorienterade styr-
ningen.

Såväl förändring av styrning som organisationsstruktur och verksam-
hetsformer inom polisen är inne i ett intensivt utvecklingsskede. Att mera
i detalj ange vilka uppgifter som kommer att åvila den regionala polisled-
ningen i framtiden är inte möjligt. Att uppskjuta en reform av den regio-
nala polisorganisationen tills alla detaljer i förändringsarbetet kan över-
blickas är emellertid varken önskvärt eller försvarligt. Tvärtom är en sådan
organisatorisk reform en viktig förutsättning för det fortsatta utvecklings-
arbetet inom polisens område. Inriktningen bör istället vara att på regional

nivå inom polisen skapa en ledningsorganisation som är tillräckligt flexibel
för att kunna ta på sig de uppgifter i fråga om ledning av polisverksamhet
och i fråga om ekonomiskt ansvar och annat, som kommer att decentrali-
seras dit eller som annars kan komma att anförtros den regionala polisor-
ganisationen.

De förändringar av polisens regionala organisation som här föreslås
gäller inte de rent operativa funktioner som finns på regional nivå i form av
trafikavdelningar, regionala kriminalrotlar m.m. Operativa organ med
regionala uppgifter kommer givetvis att behövas inom polisväsendet även
i fortsättningen.

En annan utgångspunkt är att hålla fast vid den i 1980 års princippropo-
sition (prop. 1980/81:13) intagna ståndpunkten att länen även i framtiden
skall utgöra basen för den regionala polisorganisationen. Det är viktigt att
polisverksamheten är integrerad med samhällsverksamheten i övrigt och
har en bred förankring både i förhållande till medborgarna och deras valda
företrädare och i förhållande till andra myndigheter. Anknytningen till
länsnivån uppfyller dessa krav.

Det anförda hindrar självfallet inte att vissa funktioner organiseras med
flera län som bas, om detta är effektivt och i övrigt lämpligt. I dag bedrivs
bl.a. sjöpolisens verksamhet i sådana former. Verksamhet i interregionala
former har också diskuterats när det gäller en del andra funktioner inom
polisen, exempelvis utbildning och kriminalteknisk verksamhet. Dessa
frågor får uppmärksammas i det fortsatta förnyelsearbetet inom polisen.

4.2 En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå

Regeringens förslag: En enhetlig regional ledningsorganisation som
bygger på länspolismästarmodellen införs i hela landet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utom
vad avser införande av länspolismästarmodellen i Gotlands län.

Remissinstanserna m.m.: Samtliga remissinstanser utom riksrevisions-
verket, länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län samt två reservanter
i länsstyrelsen i Norrbottens län är i princip positiva till promemorians
förslag. Riksrevisionsverket anför att det fortfarande är oklart vilka upp-
gifter samt vilket ansvar som i framtiden kommer att åvila den regionala
nivån, varför verket anser att det inte är möjligt att ta ställning till vilken
organisationsmodell som är lämpligast. Statskontoret diskuterar i sitt
yttrande en lösning med länsmyndigheter och en med storregioner men
tillstyrker ändå promemorians förslag. Också länsstyrelsen i Kristianstads
län diskuterar frågan om länsmyndigheter men tillstyrker promemorians
förslag. Även flertalet deltagare vid civildepartementets utfrågning (se
avsnitt 1) förordade en övergång till länspolismästarmodell.

Skälen för regeringens förslag: Under det utredningsarbete inom 1975
års polisutredning och 1981 års polisberedning, som ligger bakom införan-
det av länspolismästarmodellen i vissa län, har länspolischefsmodellen och

Prop. 1991/92:52

länspolismästarmodellen analyserats ingående och vägts mot varandra Prop. 1991/92:52
från principiella och teoretiska utgångspunkter (se bl.a. SOU 1979:6 och
DsJu 1984:11).

De erfarenheter som vunnits under de år som länspolismästarmodellen
tillämpats i praktiken har i stora delar bekräftat de förväntningar som
ställdes på modellen vid införandet. Det föreliggande erfarenhetsmateria-
let, som bl.a. finns tillgängligt i den tidigare berörda rapporten med
utvärdering av länspolismästarmodellen, ger ett fylligt och tämligen enty-
digt underlag för bedömning av de båda modellerna för den regionala
polisorganisationen.

Förhoppningarna om att länspolismästarmodellen skulle ge den regio-
nala chefen en starkare ställning inom polisorganisationen har i allt väsent-
ligt infriats. Från både länsstyrelser och polismyndigheter med erfarenhet
av länspolismästarmodellen har framhållits att det är en fördel från verk-
samhetssynpunkt att den regionala chefen tar del i den dagliga polisverk-
samheten. Det har också framhållits att länspolismästarmodellen för med
sig att kontakt- och beslutsvägar mellan den regionala chefen och den
lokala polisorganisationen har blivit kortare samt att administration och
byråkrati har minskat. De nämnda fördelarna med länspolismästarmodel-
len har ställts emot länspolischefsmodellen, där avsaknaden av egna ope-
rativa resurser och liten kontakt med den vardagliga polisverksamheten
har framstått som några av bristerna.

Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats att det
visat sig svårt att lösa frågan om länsstyrelsens tillsyn över polisorganisa-
tionen på ett alltigenom tillfredsställande sätt.

En farhåga som angavs när länspolismästarmodellen infördes var att
länspolismästaren skulle kunna misstänkas att vilja favorisera sin egen
polismyndighet på bekostnad av övriga polismyndigheter inom länet. Det
föreliggande materialet ger emellertid inte något stöd för att det i praktiken
har förekommit att länspolismästarna missgynnat de polismyndigheter där
de inte själva fört det direkta befälet.

Även om länspolismästarmodellen innebär att länspolismästaren före-
nar rollen som regional polischef med rollen som myndighetschef i den
lokala polisorganisationen, finns det alltså fog för att påstå att de bägge
rollerna kunnat förenas väl i det praktiska arbetet. De invändningar mot
länspolismästarmodellen som går ut på att modellen skulle innebära en
sammanblandning av två oförenliga roller får därmed anses vederlagda.
De svårigheter som kan hänföras till länspolismästarens dubbla roller har i
de flesta fall varit av rent praktisk natur, såsom att det ibland varit svårt för
länspolismästaren att få tiden att räcka till för både de regionala och de
lokala uppgifterna eller att länsstyrelsen inte alltid kunnat få det stöd i form
av polisiär expertis som den ansett sig behöva för handläggningen av vissa
ärenden.

Som anförs i promemorian erbjuder länspolismästarmodellen stora för-
delar när det gäller att samordna verksamheten vid flera polismyndigheter
och att bedriva polisverksamheten inom ett län så att de samlade resur-
serna utnyttjas på bästa sätt. Behovet av en sådan ökad samverkan och
samordning när det gäller polismyndigheternas verksamhet kommer att

öka inom polisväsendet som helhet med hänsyn bl.a. till de ökade effekti- Prop. 1991/92: 52
vitetskrav som ställs, både till följd av brottsutvecklingen och av det
statsfinansiella läget (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 11).

När man skall ta ställning till den framtida ledningsorganisationen på
regional nivå inom polisen finns det skäl att framhålla att den regionala
polisledningen har många och delvis olikartade uppgifter: ledning av
polisverksamhet, tillsyn, administration, tillhandahållande av polisiär ex-
pertis åt länsstyrelsen, samverkan med andra myndigheter etc. Det ligger i
sakens natur att det kan vara svårt att finna en organisationsform som är
idealisk för var och en av dessa uppgifter. Klart är emellertid att utveck-
lingen går emot att ökade krav ställs på polisens regionala ledningsfunktio-
ner i vid mening, även om den gällande principen om att tyngdpunkten i
polisverksamheten skall ligga på lokal nivå givetvis ligger fast. Det innebär
att man kan förvänta att det delegeras ytterligare uppgifter från central
nivå och att den regionala ledningen får ett ökat ansvar för sådana uppgif-
ter som samordning och samverkan i fråga om polisverksamhet inom länet
och mellan länen, ekonomisk förvaltning och annat administrativt stöd
samt uppföljning av verksamheten.

Avgörande för hur den regionala polisledningen bör organiseras i fram-
tiden bör vara vilken organisationsform som skapar de bästa förutsättning-
arna för att utöva en effektiv regional polisledning i vid mening. Först
därigenom skapas förutsättningar för att ge den regionala ledningen inom
polisen den ökade styrka som förutsatts från statsmakternas sida i skilda
sammanhang (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 66) och som är en förutsättning
för att kunna fortsätta arbetet med att decentralisera uppgifter från stats-
makterna och från den centrala nivån inom polisen. Övriga funktioner som
ankommer på den regionala polisorganisationen är i många fall också av
stor betydelse men behöver inte vara avgörande för valet av organisations-
form för den regionala polisledningen. När det gäller sådana regionala
funktioner bör man inrikta sig på att finna en effektiv och i övrigt lämplig
ordning inom ramen för den organisation som är den bästa med hänsyn till
kravet på en effektiv polisledning.

De omfattande erfarenheter som har vunnits av de organisationsformer
som idag förekommer på regional nivå inom polisen visar att länspolis-
mästarmodellen är överlägsen länspolischefsmodellen när det gäller att
leda polisverksamheten i vid mening. Länspolismästaren har inom sin
egen myndighet en fullt utbyggd polisledningsorganisation, något som
länspolischefen saknar. I motsats till länspolischefen tar länspolismästaren
del i den dagliga polisverksamheten och förfogar normalt över den största
polisstyrkan i länet. Dessa förhållanden ger länspolismästaren goda förut-
sättningar att i både kort och långt perspektiv överblicka polisverksamhe-
ten i hela länet och vid behov lämna det stöd eller de anvisningar som kan
behövas för att polisverksamheten i länet skall bedrivas effektivt och även
i övrigt i enlighet med de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast.

Det finns inte någon anledning att genom organisatoriska och andra
åtgärder försöka skapa motsvarande goda förutsättningar för ledning av
polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen. En sådan lös-
ning skulle fordra en resursförstärkning på regional nivå som inte framstår

som realistisk, varken med hänsyn till länens storlek eller med hänsyn till Prop. 1991/92: 52
de resurser som totalt sett står till polisväsendets förfogande.

Det nu anförda leder till att vi anser att den regionala ledningsorganisa-
tionen inom polisen i fortsättningen skall bygga på länspolismästarmodel-
len. Befattningen som regional polischef skall alltså vara förenad med
befattningen som polischef i den lokala organisationen.

Vi föreslår att länspolismästarmodellen införs i alla län. Även om
förutsättningarna för polisverksamheten varierar med hänsyn till yta,
befolkningsunderlag m.m. i olika län finns det inga avgörande skäl som
talar mot vad som rimligen är den naturliga ordningen, nämligen att man
har en enhetlig regional polisorganisation i hela landet. Tvärtom går, som
nyss nämnts, utvecklingen mot att ökade krav ställs på den regionala
polisledningen, och med den förutsättningen är länspolismästarmodellen
generellt den lämpligaste lösningen.

I promemorian har, utan närmare motivering, förordats att Gotlands län
också i fortsättningen skall stå utanför länspolismästarorganisationen. Vi
ser dock inget skäl till detta. Av remissyttrandet från länsstyrelsen i
Gotlands län framgår att den nuvarande ordningen, enligt vilken polische-
fen i det enda polisdistriktet i länet är en polismästare, visat sig ha vissa
praktiska olägenheter. Bl.a. har polismästaren hamnat vid sidan av infor-
mationsflödet till den regionala polischefskretsen. Vi föreslår att också
denna polischef skall var en länspolismästare.

Vad som nu har sagts innebär inte att länspolismästarmodellen bör
införas utan modifieringar. Erfarenheterna från tillämpningen av denna
organisationsform visar att det finns utrymme för förbättringar av den
regionala organisationen inom länspolismästarmodellens ram. Det gäller
bl.a. formerna för tillsynen och utformningen av ledningsorganisationen
närmast under länspolismästaren. Dessa och andra följdfrågor behandlas i
närmast följande avsnitt.

4.3 Följdfrågor

Regeringens bedömning: Nuvarande föreskrifter i polislagen om
länsstyrelsens befogenheter som högsta polisorgan i länet är tillräck-
liga även framdeles. Tyngdpunkten i polisverksamheten skall också i
fortsättningen ligga på det lokala planet.

Rikspolisstyrelsen bör få till särskild uppgift att ha tillsyn över de
polismyndigheter där länspolismästare är chef.

Under länspolismästaren bör det i regel finnas en biträdande
länspolismästare. Den regionala ledningsfunktionen under länspo-
lismästaren bör organiseras så att den har en egen identitet inom
myndigheten.

Länspolismästaren bör i princip vara chef för den största polis-
myndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residens-
staden. Till följd härav bör den regionala polisledningen omlokali-
seras, i Södermanlands län till Eskilstuna, i Älvsborgs län till Borås,
i Skaraborgs län till Skövde och i Västernorrlands län till Sundsvall.

Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentlig med regeringens Prop. 1991/92: 52
bedömning utom såtillvida att det i promemorian förordas att tillsynen
över länspolismästarens egen myndighet skall utövas av länsstyrelsen.

Remissinstanserna m. m.

Regionala befogenheter: De flesta remissinstanserna anser att nuvarande
föreskrifter i polislagen avseende länsstyrelsens befogenheter är tillräck-
liga. Rikspolisstyrelsen däremot håller det inte för uteslutet att det kan
krävas en lagändring eftersom polislagen tillkommit under en tid då såväl
de regionala som lokala myndigheterna haft begränsad ekonomisk rörelse-
frihet.

Tillsyn: Flertalet remissinstanser instämmer i promemorieförslaget.
Rikspolisstyrelsen samt länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Värm-
lands och Norrbottens län anser att rikspolisstyrelsen bör ansvara för
tillsynen av länspolismästarens egen polismyndighet. Länsstyrelsen i
Kalmar län förordar en ordning där den polisiära expertisen för tillsyn
hämtas från annat län. Samma länsstyrelse föreslår vidare, att om tidsbe-
gränsade förordnanden för polischefer införs, en kompetent och erfaren
resurs bör frigöras ur denna grupp för inspektionsverksamhet. ST-
Polisväsende anförde vid utfrågningen att rikspolisstyrelsen bör ha det
övergripande ansvaret för inspektionen av länspolismästarmyndigheterna.

Ledningsorganisation: Samtliga remissinstanser utom statskontoret och
TCO-OF tillstyrker promemorians förslag. Statskontoret föreslår att dele-
gering bör utnyttjas för att minska länspolismästarens arbetsbelastning
istället för att inrätta nya chefstjänster. TCO-OF anser att behovet av
biträdande länspolismästare bör prövas i varje län och inte införas med
automatik. Föreningen Sveriges Polischefer anser däremot att biträdande
länspolismästare behövs i alla län.

Lokalisering av länspolismästarna: Samtliga remissinstanser samt delta-
garna vid utfrågningen tillstyrker de principer som kommer till uttryck i
promemorians förslag. Länsstyrelsen i Uppsala län, som tillstyrker princi-
perna för länspolismästarens lokalisering, anser emellertid att länsstyrelsen
bör få besluta om var i länet länspolismästarmyndigheten skall vara place-
rad.

Skälen för regeringens bedömning: I det föregående har förordats att det
i hela landet införs en i princip enhetlig regional ledningsorganisation inom
polisen. Organisationen bör bygga på länspolismästarmodellen, med de
modifieringar som kan behövas för att förbättra modellen mot bakgrund av
hittillsvarande erfarenheter och de krav som kommer att ställas på den
regionala polisorganisationen i framtiden.

Det finns givetvis inte skäl att i detta sammanhang ta ställning till alla
detaljfrågor när det gäller organisation och verksamhet på regional nivå
inom polisen i framtiden. En del av dessa frågor hänger nära samman med
utformningen av polisens nya budgetsystem, som — enligt vad som redan
anförts — för närvarande bereds inom regeringskansliet med sikte på att
föreläggas riksdagen i 1992 års budgetproposition. Sådana frågor be-

handlas lämpligen i samband med budgetarbetet eller som följdåtgärder Prop. 1991/92: 52
efter riksdagens ställningstagande till det nya budgetsystemet.

Redan nu finns det emellertid skäl att ta upp några följdfrågor som rör
polisens regionala ledningsorganisation. Det gäller regionala befogenheter,
tillsynen över länspolismästarens egen myndighet, den regionala lednings-
organisationen närmast under länspolischefen samt lokalisering inom lä-
net av länspolismästartjänsten.

Regionala befogenheter

Länsstyrelsen är enligt 6 § polislagen (1984:387) länets högsta polisorgan.
Den ansvarar, enligt vad som föreskrivs i paragrafens första stycke, för
polisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivs
av polismyndigheterna i länet.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att det ankommer på länsstyrelsen
att bestämma i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfo-
gande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt samt
att för viss begränsad tid eller för särskilda fall i övrigt bestämma om sådan
verksamhet. Den anförda regeln avser alltså s.k. regional polisverksamhet.
I fråga om annan polisverksamhet får länsstyrelsen bestämma för att
främja en effektiv verksamhet eller annars vid behov. Den regeln fick sin
nuvarande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari
1991 (prop. 1989/90:155,1990/91: JuU 1, rskr. 1). Med stöd av denna regel
kan länsstyrelsen exempelvis, efter framställning från lokala polis-
myndigheter eller på eget initiativ, bestämma om samordning av viss
verksamhet eller om samarbete över distriktsgränserna.

Länsstyrelsen får vidare, i enlighet med vad som föreskrivs i tredje
stycket av 6 §, besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ett
annat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polisperso-
nalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller kraven på en
enhetlig ledning inom länet är särskilt framträdande. Regeringen kan
föreskriva att länsstyrelsen också i andra hänseenden skall leda polisverk-
samhet.

Reglerna i polislagen bygger på att länsstyrelsen har uppgifter av huvud-
sakligen övergripande karaktär när det gäller polisverksamheten inom
länet. Tyngdpunkten i polisverksamheten ligger istället på lokal nivå. Det
är i princip en sak för polisstyrelserna och polischeferna vid de lokala
polismyndigheterna att bestämma hur polisverksamheten där skall bedri-
vas, med utgångspunkt från såväl de riktlinjer som statsmakterna har lagt
fast som de skiftande lokala förutsättningarna inom polisdistrikten.

I promemorian anförs att införandet av länspolismästarmodell självfal-
let inte bör få leda till att polisverksamheten förlorar sin lokala tyngdpunkt.
Också i fortsättningen bör därför länsstyrelsens uppgifter som högsta
polisorgan i länet vara av huvudsakligen övergripande karaktär. Att läns-
styrelsen enligt polislagen ansvarar för polisverksamheten i länet får dock,
enligt vad som anförs i promemorian, anses innebära att det ytterst är
länsstyrelsen som svarar för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer
för polisverksamheten förverkligas samt att polisverksamheten i länet

bedrivs säkert och effektivt. Frågor om samordning och samverkan, både Prop. 1991/92: 52
mellan polismyndigheter inom länet och mellan polisen i skilda län, bör
därvid i framtiden vara en viktig uppgift för länsstyrelsen. I det samman-
hanget bör enligt promemorian länsstyrelsen exempelvis kunna ta initiativ
till, och vid behov besluta om, gemensam användning av administrativa
resurser, olika former av stöd i operativt hänseende från en polismyndighet
till en eller flera andra polismyndigheter eller samordnade polisinsatser
mot brottslighet eller andra företeelser som berör fler än ett polisdistrikt.
Till detta kommer ekonomiadministrativa uppgifter inom ramen for det
nya budgetsystemet inom polisen.

De uppgifter och befogenheter for den regionala polisorganisationen
som nu har berörts ryms enligt promemorian inom polislagens nuvarande
lydelse. De regler om fördelning av uppgifter och befogenheter mellan lokal
och regional nivå som gäller idag enligt polislagen behöver därför inte
ändras till följd av införandet av länspolismästarmodellen i hela landet.
Däremot finns det enligt promemorian skäl att i författningar av lägre
valör, bl.a. polisförordningen, precisera vilka krav som, inom ramen för
lagens regler, i fortsättningen skall ställas på den regionala polisledningen,
exempelvis när det gäller att tillse att statsmakternas prioriteringar för
polisverksamheten genomförs. Också införandet av nytt budgetsystem och
ett till det kopplat nytt planeringssystem för polisen kommer att kräva nya
eller ändrade förordningsregler.

Regeringen kan i allt väsentligt ställa sig bakom vad som anförs i
promemorian om de regionala befogenheterna och som har godtagits av
nästan alla instanser som uttalat sig i frågan. Det får således anses klart att
reglerna i polislagen om länsstyrelsens befogenheter som högsta polisorgan
i länet är tillräckliga även i fortsättningen som den lagliga grunden för att
utöva det regionala chefskapet inom polisen. Med hänsyn till att det från
några håll uttalats osäkerhet beträffande gränsdragningen mellan de lokala
respektive de regionala polisorganens uppgifter kan det dock finnas skäl att
utveckla detta ämne något mera än vad som gjorts i promemorian.

En utgångspunkt för frågan om befogenhetsfördelningen inom polisvä-
sendet är att tyngdpunkten i polisverksamheten ligger på lokal nivå. De
bedömningar i denna fråga som gjordes i samband med polisreformen
under 1980-talet har fortfarande bärkraft. Det bör alltså även i fortsätt-
ningen vara den lokala polisstyrelsen som inom sitt distrikt svarar för att
polisverksamheten fullgörs på avsett sätt och gör de prioriteringar som
behövs med hänsyn till lokala förhållanden.

Samtidigt är det klart att behovet av samverkan och samordning i fråga
om polismyndigheternas verksamhet ökar. En nära samverkan mellan
olika enheter inom polisen — och självfallet också andra sektorer av
samhället — är en förutsättning för att polisen skall kunna arbeta effektivt
och på sikt kunna bryta utvecklingen mot allt större brottslighet. Också de
ökande kraven på effektivitet som ställs på statsförvaltningen i allmänhet
gör det nödvändigt att polismyndigheterna finner ändamålsenliga och
resursbesparande former för samverkan. En sådan samverkan innebär inte
avsteg från principen att verksamhetens tyngdpunkt ligger på det lokala
planet.

Länsstyrelsen bör i fortsättningen spela en mera aktiv roll när det gäller
att utveckla samverkan och samordning av polismyndighetens verksamhet
i syfte att länets samlade polisresurser skall kunna användas så effektivt
som möjligt. Med sin överblick över både behov och resurser inom länet
bör den regionala polisledningen ha goda förutsättningar för att kunna se
på vilka områden samarbetsbehov kan finnas och hur samarbetet lämpli-
gen bör läggas upp. Länsstyrelsens arbete med att utveckla det polisiära
samarbetet inom länet bör givetvis ske i nära samverkan med de lokala
polismyndigheterna. Samtliga polischefer inom länet bör känna ett ansvar
för att åstadkomma en effektiv polisiär samverkan inom länet och över
länsgränsema.

I många fall bör effektivitetsvinster kunna uppnås genom en samverkan
i fasta, organiserade former mellan polismyndigheterna. Exempelvis kan
polismyndigheter samarbeta i fråga om sådana funktioner som vaktha-
vande befäl, beredskapstjänstgöring, utryckningsverksamhet, olika slag av
specialistkompetens, vissa administrativa stödfunktioner, viss specialut-
rustning etc. Genom en sådan organiserad samverkan kan man frigöra
resurser för angelägna ändamål som annars kan bli eftersatta. Länsstyrel-
sen får, som nyss framgått, med stöd av regler i 6 § andra stycket polislagen
bestämma om sådan samverkan (prop. 1989/90:155 s. 55, 1990/91: JuUl,
rskr. 1). Det bör vara en viktig uppgift för den regionala polisledningen att
verka för en ökad samverkan av detta slag.

En delvis annan form av samverkan är att inrikta polisverksamheten
inom länet mot gemensamma mål, t.ex. genom samordnade aktioner över
distriktsgränserna mot narkotikabrott. Också detta kan öka verksamhetens
effektivitet. Det gäller dock för länsstyrelsen att inte lägga upp denna
samverkan så att man rubbar principen om att tyngdpunkten i polisverk-
samheten skall ligga lokalt. I första hand bör den regionala polisledningen
genom ett fortlöpande samråd med de lokala polisledningama söka åstad-
komma en samsyn i fråga om länets polisverksamhet. Det bör särskilt
understrykas att åklagarmyndigheterna bör ha en viktig roll i detta arbete.
Samråd av detta slag bör kunna komma till uttryck i polismyndigheternas
planeringsdokument (jfr 4 kap. 1 § polisförordningen) i form av gemen-
samma målformuleringar, resurser avsatta för gemensamma aktioner osv.
Det bör alltså i första hand vara de lokala polismyndigheterna som tar
ställning till samverkansfrågor av detta slag. Som framhållits i förarbetena
till polislagen (prop. 1983/84:111 s. 68) är det inte en uppgift för länssty-
relsen att fortlöpande meddela direktiv om sådan polisverksamhet som
primärt faller inom den lokala polisstyrelsens kompetensområde.

Länsstyrelsen har enligt polislagen tillsyn över den verksamhet som
bedrivs av polismyndigheterna i länet. Tillsynen kan sägas ha flera sidor.
En sida är att tillse att verksamheten följer givna regler och att ingripa
exempelvis om formellt felaktiga rutiner upptäcks eller om en befattnings-
havare vid en polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser. I det
sistnämnda fallet kan det bli aktuellt att tillämpa särskilda förfarande-
regler, t.ex. reglerna i rättegångsbalken om förundersökning och i polisfö-
rordningen om utredning om misstanke mot polisman.

En annan sida av tillsynen gäller uppföljning av polisverksamheten i

Prop.1991/92:52

länet för att kontrollera att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet
med givna prioriteringar. Detta slag av tillsyn måste givetvis utövas med
beaktande av att de lokala polismyndigheterna har en stor frihet att själva
bestämma om sin verksamhet. Om länsstyrelsen uppmärksammar forhål-
landen som inte är godtagbara är det i många fall lämpligt att söka
åstadkomma rättelse genom påpekanden eller anmaningar. Om inte detta
är tillräckligt har länsstyrelsen i många fall möjlighet att själv göra
behövliga ändringar i polismyndighetens beslut med stöd av polislagen
(prop. 1983/84:111 s. 68). En alternativ åtgärd kan vara att anmäla
förhållandet till rikspolisstyrelsen, som är central tillsynsmyndighet för
polisväsendet (7 § polislagen).

Frågan om formerna for tillsyn över länspolismästarens egen polismyn-
dighet behandlas längre fram.

De uppgifter och befogenheter för länsstyrelsen som grundas på polisla-
gen kommer alltså att vara desamma efter införandet av en generell
regional ledningsorganisation. Skillnaden blir att det skapas bättre organi-
satoriska och andra förutsättningar för länsstyrelsen att utöva uppgifterna
än vad som hittills varit fallet. En nyhet som torde införas samtidigt med
den nya organisationen är däremot det nya budgetsystemet för polisväsen-
det.

Ett införande av mål- och resultatorienterad styrning inom polisväsen-
det kommer bl.a. att innebära en betydelsefull delegering av ekonomiad-
ministrativa uppgifter från central till lokal och regional nivå. Det innebär
att de lokala polismyndigheternas redan idag stora självständighet kommer
att bli än större. De ekonomiadministrativa uppgifter som kommer att
läggas på regional nivå kommer i princip att gälla sådant som idag sköts på
central nivå och kommer alltså inte att innebära att det lokala självbestäm-
mandet inskränks.

En förutsättning för att införa en ny styrning är att det finns ett välfunge-
rande system för planering och uppföljning. Rikspolisstyrelsen har utarbe-
tat ett sådant system som redovisats i en rapport till regeringen i april 1991.
Det bygger bl.a. på att verksamhetsmål formuleras av de lokala polismyn-
digheterna respektive, när det gäller de regionala enheterna, av länsstyrel-
serna. Uppföljningen ordnas så att verksamheten redovisas i såväl verk-
samhetstermer som ekonomiska termer. Planerings- och uppföljningssy-
stemet utgör en förutsättning för att kunna följa upp och utvärdera verk-
samheten bl.a. för att kunna förse statsmakterna med ett beslutsunderlag
samt för att ge ett underlag till polismyndigheternas egna ledningsfunktio-
ner. Också för länsstyrelserna kommer det dock att medföra förbättringar.
Bl.a. kommer den regionala polisledningen att få en bättre grund att stå på
när det gäller att samordna länets polisverksamhet och att utöva tillsyn
över att statsmakternas intentioner för verksamheten förverkligas.

Tillsyn

Länsstyrelsen har, som redan nämnts, tillsyn över den verksamhet som
bedrivs av polismyndigheterna i länet (6 § polislagen).

Det är i princip en uppgift för länspolischefen respektive länspolis-

Prop. 1991/92:52

mästaren att fullgöra länsstyrelsens tillsynsfunktion på polisområdet (se Prop. 1991/92: 52
3 kap. 6 § polisförordningen). För länspolismästarmyndigheten gäller
emellertid enligt länsstyrelseinstruktionen, att länspolismästaren på grund
av jäv inte får utöva tillsyn över den polismyndighet, for vilken han eller
hon själv är chef. Vid införandet av länspolismästarmodellen förutsattes
att länsstyrelsens tillsyn över länspolismästarens egen myndighet skulle
kunna fullgöras genom att länsstyrelsen anlitade biträde av utomstående
polisiär expertis, exempelvis från rikspolisstyrelsen. I praktiken har emel-
lertid denna lösning endast sällan kommit till användning. Tillsynen över
länspolismästarens egen polismyndighet har därför kommit att bli efter-
satt.

Riksdagens ombudsmän (JO), som tillstyrkt att länspolismästarmodell
införs generellt, har betonat vikten av att man finner lämpliga lösningar på
de jävsfrågor som är förenade med modellen. Tillsynen över länspolis-
mästamas egna myndigheter har enligt JO inte fungerat tillfredsställande.

Frågan om formen for tillsyn över de polismyndigheter där länspolis-
mästaren är chef bör givetvis lösas med det snaraste. I promemorian har
förordats att man även i fortsättningen skall bygga på principen att läns-
styrelsen svarar for tillsynen och att rikspolisstyrelsen skall ställa biträde
till förfogande. Med hänsyn till att den ordningen inte har fungerat särskilt
väl hittills anser vi emellertid att en annan lösning bör väljas.

Enligt vår mening bör istället rikspolisstyrelsen vid sidan av länsstyrel-
sens tillsynsansvar ges ett särskilt ansvar när det gäller tillsynen över
länspolismästamas myndigheter. Den lösningen är organisatoriskt enkel
och säkert den mest effektiva. Därigenom uppnår man också att rikspolis-
styrelsen på ett naturligt sätt kan följa verksamheten vid de regionala
ledningsfunktionerna, vilket är viktigt med hänsyn till deras nyckelställ-
ning inom den lokala polisorganisationen. Det finns inte skäl att befara att
— som anförs i promemorian — en sådan tillsyn skulle urholka länsstyrel-
sens ställning som högsta polisorgan i länet. Tvärtom framstår det som
naturligt att den myndighet i vilken länsstyrelsens polisiära ledningsfunk-
tion har sin organisatoriska bas också står under tillsyn av det centrala
tillsynsorganet inom polisväsendet. En sådan tillsynsuppgift for rikspolis-
styrelsen står inte i någon motsatsställning till den tillsyn som rikspolissty-
relsen utövar gentemot polisväsendet som helhet, bl.a. i form av funktions-
vis tillsyn när det gäller exempelvis ekonomi- och personaladministration
eller dataverksamhet.

Rikspolisstyrelsens uppgifter när det gäller tillsyn över länspolismästar-
nas myndigheter bör regleras i förordningsform.

Ledningsorganisation

I tre av de län där länspolismästarmodellen tillämpas finns en biträdande
länspolismästare. Det gäller Stockholms län, Göteborgs och Bohus län
samt Malmöhus län. Den biträdande länspolismästaren är länspolismästa-
rens ställföreträdare både som regional och som lokal polischef. Den
biträdande länspolismästaren utövar länspolismästarens tjänst när denne
har förhinder och biträder i övrigt länspolismästaren enligt vad denne
bestämmer (se 3 kap. 5 och 6 §§ polisförordningen).

När det gäller frågan om den närmare arbetsfördelningen mellan läns- Prop. 1991/92: 52
polismästare och biträdande länspolismästare anfördes i 1983 års polispro-
position (prop. 1983/84:89) att de regionala frågorna borde ses som läns-
polismästarens primära uppgift. Självfallet kunde, enligt vad som vidare
anfördes, även större lokala frågor av såväl operativ som administrativ
natur falla på denne. Med denna utgångspunkt borde den biträdande
länspolismästaren förutom de löpande frågorna i distriktet även förutsät-
tas ta befattning med vissa rutinärenden av regional natur.

Av den utvärdering som gjorts av länspolismästarmodellen framgår att
organisationen med en biträdande länspolismästare har fallit väl ut. Den
har inneburit en välbehövlig förstärkning av den regionala polisledningen.
Erfarenheterna har dock visat att det inte alltid är möjligt att dra den
inbördes gränsen mellan länspolismästarens och biträdande länspolis-
mästarens arbetsuppgifter så entydigt som antogs när den nya organisatio-
nen infördes.

Redan i samband med den nyss nämnda utvärderingen framfördes från
många håll att det fanns behov av en biträdande länspolismästare i alla län
där länspolismästarmodellen tillämpas. Vid den nu pågående översynen av
organisationsstrukturen inom polisen har i linje härmed framförts, att
övergången till länspolismästarmodell i hela landet bör kombineras med
att biträdande länspolismästare införs i alla eller åtminstone de flesta län.
Denna uppfattning har framförts av de flesta som yttrat sig i frågan vid
civildepartementets utfrågning och i samband med remissbehandlingen.

Det kan i vissa fall redan idag vara svårt för en länspolismästare att
hinna med både sina regionala arbetsuppgifter och de uppgifter som hänför
sig till rollen som lokal polischef. I framtiden kommer trycket på länspo-
lismästaren att öka med hänsyn till de nya uppgifter som torde komma att
anförtros den regionala ledningsorganisationen, inte minst inom det nya
budgetsystemet. Det är uppenbarligen av stor betydelse att länspolismästa-
ren kan ägna de regionala frågorna den uppmärksamhet som erfordras,
utan att ledningen av den egna polismyndigheten eftersätts. Det är också
viktigt för kontinuiteten i den regionala ledningen att länspolismästaren
har en kvalificerad ställföreträdare, som är väl insatt i de regionala frågorna
och som vid behov kan rycka in i länspolismästarens ställe, inte bara vid
förfall för länspolismästaren utan också annars då länspolismästaren inte
lämpligen själv kan svara för handläggningen.

Såväl i ett regionalt perspektiv som när det gäller verksamheten vid den
egna myndigheten finns det alltså ett behov av en kvalificerad kraft för att
avlasta länspolismästaren arbetsuppgifter. Det är viktigt att befattningen
som länspolismästarens ställföreträdare har en så hög tjänsteställning att
den lockar kvalificerade polischefer. Detta är en förutsättning för att
ställföreträdaren skall kunna uppträda med tillräcklig auktoritet både på
det regionala och på det lokala planet.

Med hänsyn till det nu anförda bör som ett riktmärke gälla, att det
närmast under länspolismästaren skall finnas en biträdande länspolis-
mästare. Från detta bör undantag kunna göras exempelvis i fråga om de
minsta länen. Det bör vara en sak för regeringen att ta ställning till dessa
organisationsfrågor. 24

I övrigt bör statsmakterna inte detaljreglera organisationen av de regio- Prop. 1991/92:52
nala ledningsorganen inom polisen. På detta område liksom i allmänhet
inom den statliga förvaltningen bör myndigheterna själva bestämma om
sin närmare organisation. Uppenbarligen kan behov och förutsättningar i
övrigt variera från län till län när det gäller lämplig organisation for de
regionala ledningsorganen under länspolismästaren. Det är också viktigt
att det finns möjlighet for myndigheten att göra försök med nya organisa-
tionsformer. Dock bör framhållas vikten av att den regionala ledningsor-
ganisationen ges en egen identitet utåt. I detta ligger att det inom länspo-
lismästarens myndighet alltid bör finnas ett organ, eller åtminstone en
befattningshavare, som har överblicken över de regionala ärendena och till
vilken tjänstemän vid de lokala polismyndigheterna eller andra kan vända
sig i regionala angelägenheter. En annan organisatorisk fråga som måste
beaktas är att sådana ärenden som inrymmer en intressekonflikt mellan
den lokala och den regionala nivån inom polisen hanteras så att det inte
föranleder misstankar om partiskhet i handläggningen.

Lokalisering av länspolismästarna

Länspolismästama är, i de län där sådana förekommer idag, utan undantag
stationerade i respektive läns residensstad. I dessa län är residensstaden
samtidigt centralort for den största polismyndigheten i länet, för vilken
länspolismästaren följaktligen är chef.

Bland övriga län finns emellertid några, där länsstyrelsen inte är belägen
i den största polismyndighetens distrikt. Det gäller Södermanlands län,
Östergötlands län, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Västemorrlands län.
Vid en övergång till länspolismästarmodell blir det nödvändigt att, när det
gäller dessa län, ta ställning till om länspolismästaren skall vara chef for det
polisdistrikt där länsstyrelsen är belägen eller for det distrikt där den
största polismyndigheten i länet finns.

Argument kan anföras till stöd för bägge lösningarna. Att länspolis-
mästaren utövar sin regionala funktion på länsstyrelsens vägnar talar för en
lokalisering till residensstaden. En sådan lokalisering underlättar givetvis
kontakterna både med länsstyrelsen och med andra regionala organ som är
lokaliserade till samma ort. Däremot talar vikten av att länspolismästaren
disponerar effektiva ledningsorgan och en utbyggd polisiär organisation i
övrigt inom sin egen myndighet för att denne bör vara chef for den största
polismyndigheten i länet.

Vid bedömning av denna fråga bör särskild vikt fastas vid att länspolis-
mästaren omedelbart förfogar över resurser, med vars hjälp en effektiv
regional verksamhet kan utövas. Det gäller naturligtvis i första hand
funktioner for den regionala ledningen och for sådan operativ verksamhet
som bedrivs regionalt, t.ex. av regionala trafikavdelningar eller av regio-
nala kriminalrotlar. Det kan dock även vara fråga om resurser for att stödja
andra polismyndigheter genom polisförstärkning eller på annat sätt. Att
länspolismästaren omedelbart förfogar över en större sammanhållen polis-
styrka inom länet utgör en förutsättning for att fullt ut kunna uppnå de

organisatoriska och operativa fördelar som länspolismästarmodellen er-
bjuder.

Naturligtvis är det också viktigt att länspolismästaren har goda kontak-
ter med länsstyrelsen och andra regionala organ i residensstaden. Dessa
kontakter behöver emellertid inte alltid ske i form av personliga samman-
träffanden utan kan, åtminstone i mera rutinmässiga frågor, ofta ske
enklare och snabbare på telefon eller med andra telekommunikationer.
Den olägenhet som kan ligga i att länspolismästaren och i vissa fall andra
befattningshavare med regionala uppgifter då och då måste bege sig till
residensstaden för att delta exempelvis i sammanträden på länsstyrelsen är
inget avgörande hinder mot en lokalisering av länspolismästama som har
stora verksamhetsmässiga fördelar i övrigt.

Det anförda leder till att länspolismästaren i princip bör lokaliseras till
den största polismyndigheten i länet. Det innebär att länspolismästaren
kominer att lokaliseras, i Södermanlands län till Eskilstuna, i Älvsborgs län
till Borås, i Skaraborgs län till Skövde och i Västemorrlands län till
Sundsvall. När det gäller Östergötlands län anser vi dock att avsteg bör
göras från denna princip genom att länspolismästaren lokaliseras till Lin-
köping. Polisstyrkan i Norrköping är visserligen större än i Linköping, men
skillnaden är inte så stor att den motiverar en omlokalisering av den
regionala polisledningen. Samtliga berörda länsstyrelser har i sina remiss-
yttranden förordat den nu redovisade lösningen.

Genomförande

Införandet av länspolismästarmodellen har ett nära samband med införan-
det av nytt budgetsystem för polisen (se avsnitt 4.1). Det är därför angelä-
get att de båda reformerna samordnas tidsmässigt och organisatoriskt.
Detta är en sak för regeringen att beakta bl.a. vid utfärdande av planerings-
direktiv och regleringsbrev inför övergången till den nya ordningen. Det
gäller bl. a. att snarast vidareutveckla den ekonomiadministrativa kompe-
tensen på regional nivå inom polisen. Det är också nödvändigt att stödja de
regionala polisledningama med den ytterligare kompetens som de kan
behöva.

I proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen har berörts en
fråga om att införa tidsbegränsade chefsförordnanden för högre chefer
inom polisen. För en utveckling i sådan riktning talar, enligt vad som
anförs i propositionen, det väsentligt ökade chefsansvar som i framtiden
kommer att vila på myndighetschefema inom polisen till följd av det nya
budgetsystemet och de vidgade krav på myndighetschefemas förmåga att
genom olika ledningsåtgärder öka effektiviteten inom olika verksamhets-
områden. Riksdagen hade ingen erinran mot det anförda (1990/91: JuU 1,
rskr. 1).

I 1989-90 års avtalsrörelse träffades ett särskilt rationaliseringsavtal för
polisväsendet. Som en av flera generellt verkande åtgärder enligt avtalet
överenskom parterna om ett partsuttalandé till stöd för att visstidsförord-
nanden införs i någon form för myndighetschefer och viss annan polis-
chefspersonal.

Prop. 1991/92:52

Mot bakgrund av det nu anförda har inom civildepartementet utarbetats Prop. 1991 /92: 52
en promemoria med förslag till en ordning med tidsbegränsade chefs-
förordnanden inom polisväsendet. I promemorian föreslås att systemet
skall omfatta polisöverintendenter, polismästare, biträdande länspolismä-
stare och länspolismästare samt vissa befattningshavare inom rikspolissty-
relsen. Förslaget bygger på att de berörda tjänstemännen skall ha tillsvida-
reanställning med placering för en begränsad tid i en viss chefsbefattning.
Före utgången av förordnandetiden i chefsfunktionen prövas om för-
ordnandet skall förlängas eller om chefskapet skall upphöra. Det kan ske
t.ex. genom att tjänstemannen placeras på en annan chefsbefattning,
placeras i en stabsfunktion eller får andra kvalificerade uppgifter. Tiden för
placering i en viss chefsfunktion bör enligt förslaget vara sex år eller,
särskilt vid omförordnande, kortare tid, exempelvis tre år.

Huvudsyftet med det föreslagna systemet är att stimulera till och under-
lätta ökad rörlighet i chefsbefattningar. Den prövning som skall ske vid
förordnandetidens utgång skall göras med hänsyn både till behovet av
chefskompetens i verksamheten och till tjänstemannens utvecklingsbehov
och önskemål.

Promemorian har remitterats till berörda fackliga organisationer för
yttrande. Organisationerna har i princip anslutit sig till förslagen.

Det är för tidigt att ta ställning till om promemorieförslagen skall
genomföras fullt ut. Vi anser dock att tidsbegränsade förordnanden bör
införas för länspolismästare och biträdande länspolismästare i huvudsaklig
överensstämmelse med vad som förordas i promemorian. Det innebär att
länspolismästare och biträdande länspolismästare kommer att förordnas
tills vidare på sin tjänst, med placering viss tid i chefsbefattningen.

I och med reformen avvecklas länspolischefsexpeditionema. Polis-
mästartjänstema vid de polismyndigheter där länspolismästare skall finnas
dras in och ersätts med tjänster som länspolismästare och, i förekommande
fall, biträdande länspolismästare. Man torde kunna förutsätta att de så-
lunda frigjorda länspolischeferna, biträdande länspolischeferna och polis-
mästarna i de flesta fall kommer att utnämnas på någon av de nyinrättade
tjänsterna. I den mån så inte blir fallet skall vederbörande tjänsteman
erbjudas en lämplig lösning, exempelvis i form av expertuppdrag eller
liknande kvalificerade uppgifter inom polisväsendet.

Det bör i sammanhanget framhållas att tjänsterna som länspolischef är
fullmaktstjänster (jfr 7 kap. 8 § lagen 1976:600 om offentlig anställning).

När länspolischefsexpeditionema upphör frigörs också ett antal tjänster
som kommissarie och inspektör som är placerade där. I administrativt
hänseende tillhör dessa tjänster den lokala polisorganisationen, till vilken
de aktuella befattningshavarna återgår i och med omorganisationen. I
många fall bör det vara naturligt att använda denna personal i regionala
funktioner hos länspolismästama.

Också den administrativa personalen vid länspolischefsexpeditionema
kommer att frigöras. Denna personal har anställning vid länsstyrelsen. Det
får förutsättas att åtminstone en del av dessa tjänstemän erbjuds anställ-
ning inom polisen vid uppbyggnaden av de nya regionala funktionerna.

De nu berörda reformerna inom polisen bör givetvis utvärderas för att Prop. 1991/92:52
eventuella brister snabbt skall kunna uppmärksammas och rättas till.

Med hänsyn till angelägenheten av att organisationsförändringarna kan
träda i kraft den 1 juli 1992 och att de nyinrättade tjänsterna då har tillsatts
bör förslagen behandlas av riksdagen under hösten 1991.

5 Ärendet till riksdagen

Regeringen hemställer att riksdagen godkänner de i propositionen före-
slagna riktlinjerna för den regionala ledningsorganisationen inom polisen.

Sammanfattning av promemorian

Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olika
organisationsmodeller for ledning av polisverksamheten på regional nivå.
Den ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband med
förstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen,
infördes första gången genom riksdagsbeslut år 1984 (SFS 1984:730) och är
nu genomförd i åtta län.

Vid behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelse inom poli-
sen uttalade riksdagens justitieutskott att länspolismästarmodellen hade
fungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga att
införa denna modell också för övriga län.

I början av år 1991 igångsattes inom civildepartementet en översyn av
organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för översynen skulle
vara att föreslå de förändringar i fråga om organisation och uppgifter på
alla nivåer som krävs för att kunna fortsätta decentraliseringsarbetet och
som behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under förändrade
budgetmässiga förhållanden.

Under beredningen av ärendet har vid civildepartementet hållits en
utfrågning angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet.
Deltagare var bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som samarbe-
tar med polisen. I underlaget för promemorian ingår också en utvärdering
av länspolismästarmodellen, som gjorts på regeringens uppdrag av rikspo-
lisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON). Utvärde-
ringen har redovisats i en rapport från dessa myndigheter år 1989.

I promemorian anförs att tiden nu får anses mogen för att gå över till en
enhetlig regional ledningsorganisation inom polisen. Som motivering an-
förs bl.a. följande.

Länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen har ingående ana-
lyserats såväl inom 1975 års polisutredning som i 1981 års polisberedning.
Båda har sina fördelar. Länspolischefsmodellen knyter genom sin organi-
satoriska tillhörighet till länsstyrelsen polisverksamheten närmare annan
samhällsverksamhet. När det gäller den regionala tillsynen har denna
modell också fördelar.

Vad gäller de regionala ledningsuppgifterna uppvisar denna modell
brister genom att länspolischefen inte förfogar över några regionala polis-
styrkor. Denne har endast en indirekt ledning över länets polisresurser.

Länspolismästarmodellen har visat sig överlägsen när det gäller lednings-
funktionen. Länspolismästaren har en direkt ledning över polisresurserna
vid den polismyndighet för vilken han är chef. Denna modell erbjuder
fördelar även i samverksanssituationer.

Det saknas idag grund för att skapa motsvarande goda förutsättningar
för ledning av polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen.
Detta skulle kräva omfattande resursförstärkningar och organisations-
förändringar som inte framstår som realistiska.

Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats problem
med tillsynen av länspolismästarmyndigheten. Detta har emellertid en av
länsstyrelserna löst genom att en chefstjänsteman vid länsstyrelsen med

Prop. 1991/92:52

Bilaga 1

biträde av polisiär expertis från länsstyrelsen utfört tillsynen av länspolis-
mästarmyndigheten i berört län.

Det nu åberopade leder till att länspolismästarmodellen framstår som
den organisationsmodell som har störst möjligheter att klara av de krav
som kommer att ställas på polisväsendet i en nära framtid. På grund härav
föreslås att länspolismästarmodellen införs i samtliga län utom Gotlands
län.

Nuvarande föreskrifter i polislagen om länsstyrelsens befogenheter som
högsta polisorgan i länet är, enligt vad som anförs i promemorian, tillräck-
liga även med föreslagen ändring av den regionala organisationen.

Formerna för utövande av länsstyrelsens befogenhet att utöva tillsyn
över verksamheten vid polismyndigheterna i länet bör regleras i särskild
ordning.

Länspolismästaren bör som huvudregel vara chef för den största polis-
myndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residensstaden.

Under länspolismästaren bör i regel finnas en biträdande länspolis-
mästare. Under länspolismästaren och den biträdande länspolismästaren
bör den regionala ledningsfunktionen organiseras så att den har en egen
identitet inom myndigheten.

Prop.1991/92:52

Bilaga 1

Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgivits av
riksåklagaren, statskontoret, riksrevisionsverket, rikspolisstyrelsen, läns-
styrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Uppsala län, länsstyrelsen i
Södermanlands län, länsstyrelsen i Östergötlands län, länsstyrelsen i Jön-
köpings län, länsstyrelsen i Kronobergs län, länsstyrelsen i Kalmar län,
länsstyrelsen i Gotlands län, länsstyrelsen i Blekinge län, länsstyrelsen i
Kristianstads län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsstyrelsen i Hallands
län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Älvsborgs län,
länsstyrelsen i Skaraborgs län, länsstyrelsen i Värmlands län, länsstyrelsen
i Örebro län, länsstyrelsen i Västmanlands län, länsstyrelsen i Kopparbergs
län, länsstyrelsen i Gävleborgs län, länsstyrelsen i Västemorrlands län,
länsstyrelsen i Jämtlands län, länsstyrelsen i Västerbottens län och länssty-
relsen i Norrbottens län.

Vidare har remissyttranden avgivits av Svenska polisförbudet, TCO-
OF, SACO, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Föreningen Sveriges
Polischefer.

Yttranden har också avgivits av riksdagens ombudsmän (JO) och Lin-
köpings kommun.

Prop.1991/92:52

Bilaga 2

Civildepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1991

Prop. 1991/92:52

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg och Ask

Statsrådet Gun Hellsvik anmäler fråga om regional ledningsorganisation
inom polisen.

Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen
om godkännande av riktlinjer för den regionala ledningsorganisationen
inom polisen i enlighet med bilagan till detta protokoll.

Ur protokollet:
Maud Melin

Innehållsförteckning

Prop. 1991/92:52

Sida

Propositionens huvudsakliga innehåll........................... 1

1 Inledning.................................................. 1

2 Bakgrund.................................................. 4

2.1 Förstatligandet......................................... 4

2.2 Polisreformen.......................................... 4

2.3 Fömyelsepropositionen m. m............................. 8

3 Nuvarande ordning................. 9

4 Överväganden och forslag................................... 12

4.1 Allmänna utgångspunkter ............................... 12

4.2 En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå........... 14

4.3 Följdfrågor ............................................ 17

5 Ärendet till riksdagen....................................... 28

Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian...................... 29

Bilaga 2 Remissinstanserna ................................... 31

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1991 . 32

Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991(file)