Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996
Proposition 1996/97:148
Regeringens skrivelse
1996/97:148
Redogörelse för verksamheten inom Organisationen
för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under
1996
Skr.
1996/97:148
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 6 mars 1997
Lena Hjelm-Wallén
Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1996.
Verksamheten dominerades av översynsmötet i Wien i november och
toppmötet i Lissabon i december. Ett viktigt resultat i anslutning till
toppmötet var beslutet att anpassa CFE-avtalet (om begränsning av
konventionella stridskrafter i Europa) till det förändrade läget i Europa
efter det kalla krigets slut och Warszawapaktens upplösning. Toppmötet
beslutade överväga att utarbeta en ny stadga för europeisk säkerhet och
fortsätta dialogen om en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa.
Toppmötet bekräftade OSSE:s omvandling från en diplomatkonferens
till en regional organisation med en omfattande dagordning. Tonvikten
inom OSSE:s verksamhet under året låg på de löpande operativa
insatserna för konfliktförebyggande, krishantering och civil
återuppbyggnad, med engagemanget i Bosnien-Hercegovina som det
mest omfattande. Även andra insatser, såsom de i Tjetjenien, Ukraina,
Estland och Lettland, har varit betydelsefulla. OSSE:s parlamentariska
församling sammanträdde i Stockholm i juli, varvid 300 delegater från 51
medlemsländer deltog.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148
Innehållsförteckning
Skr. 1996/97:148
1 Verksamheten 1996................................................................................3
1.1 Toppmötet i Lissabon..............................................................3
1.2 Översynsmötet.........................................................................5
1.3 EU-samarbetet och OSSE........................................................6
2 OSSE:s verksamhetsfält.........................................................................7
2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande åtgärder
och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en konflikt..........7
2.2 Minoritetskommissarien..........................................................9
2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande......................10
2.4 Rustningskontroll inklusive fortroende- och
säkerhetsskapande åtgärder...................................................11
2.5 Den ekonomiska dimensionen...............................................12
3 Konkreta insatser - OSSE:s representationer.......................................13
3.1 Baltikum.................................................................................13
3.1.1 Estland.................................................................................14
3.1.2 Lettland...............................................................................14
3.2 Balkan....................................................................................14
3.2.1 Bosnien-Hercegovina..........................................................15
3.2.2 Kroatien...............................................................................16
3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien...................17
3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien........................................17
3.3 Tjetjenien...............................................................................18
3.4 Ukraina...................................................................................18
3.5 Moldova.................................................................................19
3.6 Georgien.................................................................................19
3.7 Tadzjikistan............................................................................20
3.8 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskgruppens arbete. 20
4 OSSE:s samverkan med andra organisationer.....................................21
4.1 OSSE och andra internationella organisationer.....................21
4.2 OSSE:s parlamentariska församling......................................22
4.3 Kontakter med enskilda organisationer.................................23
5 OSSE:s framtida roll i det europeiska säkerhetssamarbetet.................23
6 Förkortningar........................................................................................25
7 OSSE:s medlemsländer........................................................................27
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997............28
1 Verksamheten 1996
Skr. 1996/97:148
1.1 Toppmötet i Lissabon
OSSE:s/ESK:s femte toppmöte - det tredje efter Parismötet 1990 - ägde
rum i Lissabon den 2 och 3 december 1996. Det föregicks av ett
veckolångt förberedande möte. I praktiken hade förberedelserna pågått
även parallellt med översynsmötet i Wien den 4-22 november.
Mötet har i allmänhet bedömts som framgångsrikt, särskilt mot
bakgrund av det kontroversfyllda toppmötet i Budapest 1994. Nära nog
samtliga av de 54 aktiva medlemsstaterna deltog på toppnivå (den 55:e
medlemsstaten Förbundsrepubliken Jugoslavien är avstängd från
deltagande i OSSE:s möten).
Samtidigt skall konstateras att det omfattande gemensamma
förberedelsearbete som EU-statema (med aktivt svenskt deltagande)
bedrivit inför mötet inte ledde till konsensusbeslut i förväntad
omfattning. Framför allt rörde det sig om förslag från EU med avseende
på OSSE:s roll och arbetssätt.
Toppmötet resulterade i en allmän deklaration (Lissabondeklarationen)
och en särskild deklaration om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det
tjugoförsta århundradet, vars utarbetande var ett huvudresultat av det
föregående toppmötet i Budapest. Två annex innehåller riktlinjer för
fortsatt rustningskontroll: ett ramverk respektive en något mera detaljerad
dagordning för arbetet i OSSE:s säkerhetsforum.
I toppmötets marginal uppnådde de 30 stater som är parter till CFE-
avtalet (om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa) enighet
om riktlinjerna för sitt fortsatta arbete i syfte att anpassa detta avtal till
förhållandena efter det kalla krigets slut och efter Warszawapaktens
upplösning.
I ljuset av pågående säkerhetspolitiska förändringar i Europa var
sistnämnda överenskommelse om CFE-avtalet det viktigaste konkreta
resultatet av Lissabonmötet. Anpassningen av CFE-avtalet är också ett
centralt element i ansträngningarna att bereda vägen för en samarbets-
överenskommelse mellan NATO och Ryssland.
OSSE:s framtida plats och roll i det europeiska mönster som håller på
att ta form kan inte nu med säkerhet förutses. Arbetet inom OSSE med en
säkerhetsmodell för nästa århundrade blir med nödvändighet tentativt.
Det är ju inte inom OSSE som en realförhandling äger rum om den
framtida säkerhetsordningen i Europa.
Likväl ansåg sig EU-statema kunna lägga fram vissa konkreta förslag
för säkerhetsmodellen, bl.a. om en i viss mån samordnande roll för OSSE
i relation till andra säkerhetsrelevanta organisationer. Det visade sig inte
finnas stöd för dessa tankar, varken från länderna i Rysslands omgivning
eller från Förenta staterna.
En annan tanke, som inte vunnit stöd i EU före toppmötet men som
drivits av framför allt Frankrike, gällde utarbetande av en ny stadga för
europeisk säkerhet. I ett sent skede (under själva toppmötet) enades
1* Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148
Frankrike, Förenta staterna, Ryssland och Tyskland om att föreslå en Skr. 1996/97:148
formulering om att ”överväga att utarbeta” en sådan stadga inom ramen
för arbetet med säkerhetsmodellen. Vilken karaktär denna stadga skulle
ha lämnades i princip öppet, vilket möjliggjorde for övriga deltagarstater
att godta förslaget. I vart fall Frankrike och Ryssland har förespråkat en
ny och legalt bindande traktat.
När det gäller OSSE:s roll på det operativa planet, hade Sverige och de
övriga EU-ländema hoppats fa gehör for en rad förslag. Det gällde till
stor del att kodifiera och vidareutveckla den praxis som byggts upp
beträffande ordförandelandets roll, OSSE:s representationer och kontoret
for demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter.
Det visade sig emellertid att flera av de stater som var eller kunde bli
föremål for OSSE:s uppmärksamhet, tvärtom ville kringskära
handlingsfriheten och effektiviteten for OSSE:s olika operativa
instrument. EU fann sig på defensiven, och resultatet blev att inga beslut
fattades i dessa frågor.
Lissabondeklarationen innehåller dock principbeslut om inrättandet av
två nya befattningar, båda föreslagna på ett sent stadium och drivna med
stor kraft av förslagsställarna. Det rör sig om en mediarepresentant
(föreslagen av Tyskland), ett slags europeisk pressombudsman. Den
andra befattningen är en samordnare för den ekonomiska dimensionen
(föreslagen av Förenta staterna med stöd av Ryssland). I båda fallen
återstår att utreda hur de skall tänkas fungera och finansieras. Beslut skall
fattas av nästa ministermöte, som äger rum i Köpenhamn i december
1997.
I toppmötets slutskede demonstrerades hur små stater med stora
problem kan tilltvinga sig uppmärksamhet vid OSSE:s toppmöten.
Framför allt Azerbajdzjan, men även Moldova och Georgien, utnyttjade
sina möjligheter att hota vägra konsensus på hela deklarationen i syfte att
ta poäng i de konflikter i vilka de är inblandade. Det azerisk-armeniska
dramat höll mötet i spänning intill dess sista timme, då det löstes genom
ett ordförandeuttalande om Nagomo-Karabach som fogades till
deklarationstexten.
Sådant ”gisslantagande” är i det närmaste oundvikligt med tanke på
dessa toppmötens förutsättningar. Vid det föregående toppmötet i
Budapest 1994 var det mest frågan om Bosnien-Hercegovina som stod
for slutdramatiken (Ryssland vägrade att godkänna ett av övriga önskat
uttalande om läget i det forna Jugoslavien).
Frågan inställer sig om det vore ändamålsenligt att förändra
toppmötena for att undvika dessa svårkontrollerade situationer. Många
vill öka intervallet mellan OSSE:s toppmöten från två till tre eller fyra år.
Man kunde också överväga att avstå från förhandlade deklarationer vid
dessa tillfallen. OSSE kan ju numera fatta beslut året runt genom sitt
permanenta råd.
Toppmötet noterade Turkiets inbjudan att avhålla nästa toppmöte i
Istanbul, utan att acceptera förslaget. Ministermötet i Köpenhamn tar
slutlig ställning beträffande tid och plats.
Slutligen skall nämnas att Lissabonmötet beslutade att nästa
ordförandeland efter Danmark blir Polen, som alltså tar över
ordförandeskapet 1998. Norge tillkännagav vid mötet att man kandiderar Skr. 1996/97:148
till ordförandeskapet 1999.
1.2 Översynsmötet
OSSE:s tre veckor långa översynsmöte i Wien genomfördes
huvudsakligen enligt den ordning som överenskoms vid toppmötet i
Budapest 1994, då den åtta veckor långa översynskonferensen
avskaffades. Deltagandet av enskilda organisationer var betydligt lägre
1996 än tidigare.
I fyra arbetsgrupper sammanhållna av särskilt utsedda rapportörer
behandlades militära frågor, den ekonomiska dimensionen, den
mänskliga dimensionen samt OSSE:s verksamhet och instrument.
Rapportör i den sistnämnda gruppen var ministern Theolin vid Sveriges
OSSE-delegation i Wien.
Den militärpolitiska arbetsgruppen diskuterade de existerande
dokumenten på området och deras tillämpning. EU:s förslag om ett
särskilt uppföljningsmöte under 1997 om OSSE:s militärpolitiska
uppförandekod fick brett stöd.
Diskussionen om Wiendokumentet visade på två olika synsätt vad
gäller fortsatt arbete. En skola (däribland Frankrike och de
centraleuropeiska länderna) ville utveckla nya instrument anpassade till
dagens delvis nya hot och utmaningar. Den andra (främst Förenta
staterna) lade tonvikten vid de nuvarande åtgärderna och deras
utvecklingspotential.
I arbetsgruppen för den ekonomiska dimensionen framkom från många
håll en önskan att fördjupa och utvidga samarbetet på detta område.
Ryssland och Förenta staterna föreslog gemensamt att OSSE skulle delta
i utarbetande av ekonomiska indikatorer för krisförvaming och att det
ekonomiska elementet i OSSE:s långtidsrepresentationer skulle stärkas.
Arbetsgruppen för den mänskliga dimensionen företog en omfattande
granskning av hur deltagarstatema levt upp till sina åtaganden avseende
mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Det kunde föga
överraskande konstateras att, även om framsteg görs, så återstår alltjämt
mycket att förbättra i detta avseende. En rad förslag lades fram inför
toppmötet, bl.a. beträffande seminarier som OSSE:s kontor för
demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter föreslogs
genomföra. Sverige hänvisade, tillsammans med bl.a. ordförandelandet
Schweiz, till det nordiska initiativet i FN:s kommission om de mänskliga
rättigheterna, och verkade för att rapporten från översynsmötet skulle
uppmärksamma behovet av nya humanitära minimiregler, som skall
efterlevas av alla parter i alla situationer. Ett gemensamt nordiskt
anförande hölls under temat rättsstatens principer, vari förhållandena för
enskilda organisationer och för dem som försvarar de mänskliga
rättigheterna i Turkiet kritiserades.
I arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner behandlades
verksamheten i Bosnien-Hercegovina, varvid man sökte dra lärdomar av
OSSE-representationens första år. De med omfattande stöd av OSSE
organiserade valen i september genomfördes i stort sett tillfredsställande, Skr. 1996/97:148
men med vissa tekniska och organisatoriska brister. Det konstaterades
dock allmänt att det rörde sig om ett uppdrag som till sin omfattning gick
långt utöver något OSSE tidigare åtagit sig och att problem därför inte
gick att undvika. Representationen hade upprättats under stor tidspress
och deltagande stater hade varit långsamma med att tillhandahålla
personal i tid. Att förbättringar måste till inför lokalvalen 1997 står klart.
Allmänt stöd uttalades för OSSE:s insatser för att genomföra de
ingångna avtalen på det militära området (enligt Daytonavtalets annex 1
B).
Arbetsgruppen för OSSE:s aktiviteter och institutioner diskuterade
vidare bl.a. OSSE:s representationer som instrument för
konfliktförebyggande, konfliktlösning och krishantering. Skilda
synpunkter framkom om det schweiziska ordförandeskapets ambition att
avsluta åtminstone någon insats under sin ordförandeperiod. Inte minst
de baltiska staterna fann denna ambition lovvärd. EU och Förenta
staterna menade emellertid att sådana beslut måste fattas under noggrant
övervägande av alla omständigheter i det enskilda fallet. Dessa beslut var
inte ett självändamål.
Diskussionen berörde också de jämte representationerna viktigaste
instrumenten för preventiv diplomati, nämligen kontoret för
demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter samt
minoritetskommissarien. Det visade sig vara svårt att enas om en
prioritering inom kontorets omfattande mandat, som inte motsvaras av
realistiskt tilltagna resurser. Stöd till demokratiska val och
valövervakning kommer dock under lång tid att tillhöra dess viktigaste
uppgifter.
Beträffande minoritetskommissarien föreslogs bl.a. att permanenta
rådet, på initiativ av kommissarien, skulle kunna behandla uppföljningen
av dennes rekommendationer avseende ett visst land.
Från diskussionen om den politiska styrningen av organisationen skall
noteras att Tyskland och Schweiz uttalade sitt stöd för den av Ryssland
tidigare framförda tanken på någon form av europeiskt säkerhetsråd, om
också i modifierad form med endast rådgivande befogenheter för rådet.
De flesta andra delegationer, särskilt de från Central- och Östeuropa,
vände sig uttryckligen mot varje sådant förslag. Även höga rådets
existensberättigande diskuterades. Det anses av många kunna ersättas
med särskilt inkallade möten på hög nivå inom permanenta rådet.
Stark kritik uttalades beträffande bristfällig administrativ och
ekonomisk styrning i OSSE. Ett förslag framfördes om att inrätta en
reservfond för att underlätta snabba krisinsatser utan fördröjning till följd
av den mödosamma och utdragna budgetprocessen.
1.3 EU-samarbetet och OSSE
EU-kretsen har under 1996 koncentrerat sig på frågor rörande OSSE:s
insatser i det forna Jugoslavien och förberedelser inför toppmötet i
Lissabon. Andra frågor som varit föremål för ingående behandling är
OSSE:s insatser i Estland och Lettland, organisationens medverkan i Skr. 1996/97:148
fredsprocessen i Tjetjenien samt olika insatser för att stödja demokratisk
utveckling och mänskliga rättigheter i medlemsländerna.
EU-ländema möts varje månad i Bryssel för att diskutera aktuella
OSSE-ffågor inom ramen för det utrikes- och säkerhetspolitiska
samarbetet (GUSP). Därutöver hålls ofta EU-samråd i Wien.
Rustningskontrollfrågoma i OSSE är inte föremål för EU-samordning.
Vidare har EU ingående diskuterat och tagit fram konkreta förslag om
hur OSSE:s administrativa funktioner skall kunna stärkas. Nuvarande
interna strukturer byggdes upp under den tid då OSSE ännu till stor del
var en diplomatkonferens (ESK), och det finns ett behov av att se över
dem mot bakgrund av att OSSE utvecklats till en regional
säkerhetsorganisation med en omfattande dagordning. Det är
betydelsefullt att OSSE:s resurser och uppbyggnad kan svara mot de
politiska krav som medlemsländerna ställer.
EU stödde OSSE:s arbete med att genomföra valen i Bosnien-
Hercegovina, bl.a. genom en gemensam aktion som finansierade
deltagandet av 500 valövervakare. Denna aktion var en viktig
förutsättning för valens genomförande. EU har också tagit initiativ för att
stödja regionalt samarbete i Balkanregionen.
Inför toppmötet i Lissabon utarbetade EU ett förslag inom ramen för
arbetet med en allomfattande säkerhetsmodell. Förslaget behandlade
OSSE:s betydelse för det framtida europeiska säkerhetssamarbetet. Det
avsåg att ge OSSE en tydlig roll för att främja samarbetet mellan olika
organisationer i den europeiska säkerhetsstrukturen. Från svensk sida
prioriterades OSSE:s centrala roll vad gäller konfliktförebyggande
insatser, återuppbyggnad efter en konflikt samt demokrati och mänskliga
rättigheter. Dessa prioriteringar återspeglades väl i förslaget. Sveriges
initiativ om att OSSE tydligare skulle ta ställning mot dödsstraffet vann
dock inte gehör.
EU har regelbundet samråd om OSSE-frågor med de länder som har
associeringsavtal med unionen, bl.a. med de centraleuropeiska stater som
ansökt om medlemskap. Under förhandlingarna om deklarationerna från
toppmötet visade det sig dock att EU inte hade förankrat alla sina förslag
tillräckligt väl hos associeringsländema. Åtgärder vidtas nu för att
förbättra samrådsförfarandet.
2 OSSE:s verksamhetsfält
2.1 Konfliktförebyggande, krishantering, fredsbevarande
åtgärder och insatser i återuppbyggnadsskedet efter en
konflikt
Olika former av förebyggande åtgärder, krishantering och insatser efter
kriser eller konflikter tillhör OSSE:s viktigaste uppgifter. Inom dessa
1** Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 148
områden har organisationen en rad verktyg till sitt förfogande. Dessa har Skr. 1996/97:148
skapats och utvecklats successivt under årens lopp, vilket har lett till att
de instrument som står till buds är flexibla och kan anpassas för att svara
mot behovet i varje enskilt fall. Numera är dessa instrument också väl
prövade.
Politiskt leds OS SE av ordförandelandet. Ordförandeskapet kan spela
en aktiv roll på alla stadier av en konflikt och själv välja att agera
medlare.
Ett viktigt instrument för ordföranden är möjligheten att utse en s.k.
personlig representant. Bland de insatser som gjorts av personliga
representanter kan nämnas upprättandet av OSSE-närvaro i Tjetjenien,
vilket kom att spela en avgörande roll för fredsuppgörelsen och de val
som hölls i januari 1997. Vidare var det i egenskap av personlig
representant som Spaniens f.d. premiärminister Gonzalez reste till
Belgrad för att granska hur regimen hanterade resultatet av
kommunalvalen i november 1996. Den rapport som Gonzalez avgav
möjliggjorde ett fast och konsekvent agerande från det internationella
samfundets sida gentemot Förbundsrepubliken Jugoslavien.
Möjligheten att utse en personlig representant är ett gott exempel på en
flexibel mekanism som kan anpassas till olika situationer. Den kan
utnyttjas under omfattande publicitet, som i fråga om Gonzalez insatser,
men även i tysthet. Till personlig representant kan, när ordförandeskapet
bedömer det lämpligt, utses en person med stor politisk erfarenhet och
tyngd.
Ett annat instrument är ordförandeskapets befogenhet att sända ut en
undersökningsgrupp för att granska en viss situation och inhämta
faktaunderlag inför kommande politiska beslut.
Permanenta rådet, det beslutsfattande organ som sammanträder varje
vecka i Wien, kan i princip behandla alla situationer som på något sätt rör
Europas säkerhet. Det kan gälla frågor som sammanhänger med bristande
respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer;
eller frågor som sammanhänger med ekonomi och miljö eller direkta
militära hot. Genom uttalanden kan rådet erinra om de politiskt bindande
åtaganden som medlemsländerna gjort och sätta press på parterna att hitta
en lösning.
Minoritetskommissarien har utvecklats till ett framgångsrikt och väl
utnyttjat instrument för konfliktförebyggande. Hans verksamhet
behandlas utförligt nedan (avsnitt 2.2).
OSSE:s långtidsrepresentationer finns i dag i elva länder. OSSE far
genom dem en lokal närvaro med möjlighet att i detalj följa utvecklingen
på plats. Representationernas mandat fastställs av permanenta rådet. De
är av skiftande slag. I vissa fall är deras uppgift att främja samförstånd
och förebygga tvister (såsom t.ex. i Estland, Lettland och Ukraina). I
andra fall har uppdraget varit att bistå i förhandlingar om vapenstillestånd
och fred, såsom i Tjetjenien. Vissa långtidsrepresentationer har som
uppdrag att medverka i återuppbyggnadsinsatsema efter en konflikt.
Detta är exempelvis fallet i Bosnien-Hercegovina och Kroatien.
Även kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter Skr. 1996/97:148
syftar i ett längre perspektiv till att förebygga konflikter genom att främja
demokrati och mänskliga rättigheter.
OSSE kan i princip fatta beslut om en fredsbevarande insats som inte
är fredsframtvingande. Ännu har något sådant beslut inte fattats. Däremot
har ett omfattande planeringsarbete utförts för att förbereda en
fredsbevarande operation i Nagomo-Karabach, som skulle kunna inledas
efter en fredsuppgörelse.
Avtal om rustningskontroll inom ramen för OSSE och olika militära
förtroende- och säkerhetskapande åtgärder bidrar aktivt till att skapa en
stabil situation och att förebygga konflikter. Sverige har föreslagit att
OSSE skall undersöka om de militära förtroendeskapande åtgärderna
också skulle kunna utnyttjas mer systematiskt i det allmänna
konfliktförebyggande arbetet och i samband med
återuppbyggnadsinsatser efter en konflikt. Steg i den senare riktningen
har tagits genom Daytonavtalet.
Stabilitetspakten i OSSE är en mekanism för regionala åtgärder som
syftar till att stärka goda grannskapsförbindelser över nationsgränserna
inom en region. I förberedelsearbetet för pakten upprättades två s.k.
regionala bord, ett för Östersjöregionen och ett för Central- och
Östeuropa. Ett liknande initiativ har tagits beträffande Balkan, men
förhandlingar härom äger rum utanför OSSE:s ram till dess att frågan om
Förbundsrepubliken Jugoslaviens ställning i OSSE lösts.
2.2 Minoritetskommissarien
Det finns långt fler inomstatliga konflikter än mellanstatliga konflikter i
världen idag. Länders politik gentemot nationella minoriteter har stor
betydelse för stabilitet och säkerhet. Genom att på fredlig väg lösa
minoritetstvister och främja respekten för internationella normer om de
mänskliga rättigheterna, inbegripet rättigheter för personer som tillhör
nationella minoriteter, kan både inomstatliga och mellanstatliga
konflikter förebyggas.
Av denna anledning tillsatte OSSE under 1992 en högkommissarie för
frågor som rör nationella minoriteter (High Commissioner on National
Minorities, HCNM). Dennes uppdrag är inte att föra minoriteters talan
utan att fungera som ett konfliktförebyggande instrument genom att söka
dämpa motsättningarna i frågor som rör nationella minoriteter och som
annars skulle riskera att trappas upp till en konflikt. Därutöver har
minoritetskommissarien till uppgift att varsko permanenta rådet eller
höga rådet så snart motsättningarna inte kan hanteras med de medel som
står till hans förfogande.
Mandatet för den nuvarande minoritetskommissarien, förre
nederländske utrikesministern Max van der Stoel, förlängdes hösten 1995
för ytterligare en treårsperiod. Hans verksamhet koncentreras till tio
länder, i vilka frågor rörande minoriteter och invandrare är särskilt
angelägna. Under 1996 besökte han bl.a. Estland, Kazakstan, Kirgizistan,
Kroatien, Lettland, Makedonien, Slovakien, Ukraina och Ungern.
Minoritetskommissarien uppmärksammade därvidlag bl.a. Skr. 1996/97:148
medborgarskapsfrågor, minoritetsspråkens ställning och möjligheterna
för personer som tillhör nationella minoriteter att återvända till områden i
vilka de tidigare varit bosatta. I februari 1996 arrangerade
minoritetskommissarien även ett seminarium i Kazakstan om främjande
av relationerna mellan olika folkgrupper. Därutöver anordnades i mars
rundabordssamtal mellan ukrainska myndigheter och folkvalda
representanter från Krim.
Minoritetskommissarien har genom sina tysta men effektiva
arbetsmetoder på ett förtjänstfullt sätt bidragit till att lösa problem med
anknytning till nationella minoriteter. Vid översynsmötet i Wien
uttrycktes ett brett stöd för minoritetskommissariens mandat och
verksamhet. Från svensk sida har frågan väckts hur dessa erfarenheter
skulle kunna tas tillvara såväl inom som utanför OSSE.
2.3 Mänskliga rättigheter och demokratibyggande
Frågor rörande demokratiuppbyggnad och respekt för de mänskliga
rättigheterna har satt sin prägel på OSSE:s verksamhet alltsedan
begynnelsen. OSSE:s breda säkerhetsbegrepp utgår från att dessa frågor
har en direkt koppling till stabilitet och säkerhet.
Inom den s.k. mänskliga dimensionen har under årens lopp flera
dokument förhandlats fram. Dokumenten innehåller en rad normer
avseende demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer.
Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter
(Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i
Warszawa fyller en viktig funktion inom detta område. Kontoret ordnar
seminarier och möten samt tillhandahåller utbildning i frågor inom den
mänskliga dimensionen. Stöd ges till nationella institutioner för
mänskliga rättigheter, och en särskild verksamhet bedrivs för
minoritetsgrupperna romer och sinter.
ODIHR svarar även för OSSE:s gemensamma uppföljningsmöte för
den mänskliga dimensionen som hålls vartannat år. Vid dessa möten sker
en genomgång av hur medlemsstaterna uppfyllt sina åtaganden inom den
mänskliga dimensionen. Nästa uppföljningsmöte äger rum i Warszawa i
oktober.
Flera länder, däribland Sverige, förespråkar att det permanenta rådet på
ett mer systematiskt sätt borde behandla frågor som hänger samman med
bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Därigenom skulle den
mänskliga dimensionen i ökad utsträckning integreras med OSSE:s
övriga verksamhet.
I april 1996 hölls ett seminarium om religionsfrihet i Warszawa, och i
juni och september samma år arrangerades tillsammans med Röda Korset
två seminarier i Kirgizistan och Moldova om internationell humanitär
rätt. ODIHR genomförde under 1996 också utbildningsprogram för
statstjänstemän i central- och östeuropeiska länder.
Valövervakning har blivit ett betydelsefullt demokratifrämjande
instrument. ODIHR fyller här en viktig funktion som samordnare av
10
valövervakningsinsatser och ledde under 1996 valövervakningen i bl.a. Skr. 1996/97:148
Ryssland, Albanien, Rumänien, Armenien, Bulgarien, Moldova och
Litauen.
ODIHR har utvecklat ett ramverk för samordning av internationella
valövervakningsinsatser och har under 1996 publicerat en handbok för
valövervakning. Enligt det nya synsätt som vann gehör vid
Budapestmötet 1994 har det avgörande betydelse att övervakningen även
omfattar förberedelserna inför valen och tiden närmast efter.
Genom Daytonavtalet tilldelades OSSE flera uppgifter i Bosnien-
Hercegovina inom området mänskliga rättigheter och
demokratiuppbyggad. OSSE skall bl.a. övervaka valprocessen, utöva
tillsyn över mänskliga rättigheter och ge råd vid utformningen av ny
lagstiftning. Genom att stödja lokala enskilda organisationer i Bosnien-
Hercegovina främjas återuppbyggnaden av det civila samhället. OSSE
utsåg under 1996 en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter i
Bosnien-Hercegovina, som tillsammans med en nyinrättad kammare för
mänskliga rättigheter bildar kommissionen för mänskliga rättigheter.
Samverkan med Europarådet har blivit allt viktigare, beroende på de
båda organisationernas sammanfallande målsättningar vad gäller
mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. Europarådets
medlemskrets har även vuxit under senare år, vilket gjort det än mer
väsentligt att stärka samarbetet. En möjlighet som diskuterats är att låta
juridisk expertis från Europarådet ställas till OSSE-representationemas
förfogande.
2.4 Rustningskontroll inklusive förtroende- och
säkerhetsskapande åtgärder
Rustningskontroll inklusive förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder
utgör en central del av OSSE:s verksamhet. Under årens lopp har ett antal
dokument förhandlats fram inom detta område. De viktigaste av dessa är
avtalet om begränsning av konventionella stridskrafter i Europa, kallat
CFE-avtalet, och Wiendokumentet av 1994. CFE-avtalet begränsar
styrkenivåema för de stater som ingår i NATO eller ingick i den numera
upplösta Warszawapakten. Wiendokumentet innehåller olika former av
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Det gäller för samtliga
OSSE-stater.
CFE-avtalets nedrustningsfas var i huvudsak avslutad i november
1995. Parterna hade då förstört så mycket tung krigsmateriel
(stridsvagnar, pansarskyttefordon, artilleri, stridsflygplan och helikoptrar)
som krävdes enligt avtalet. Ryssland krävde emellertid ökade möjligheter
att stationera krigsmateriel i nordvästra Ryssland och i norra Kaukasus
enligt de s.k. flankbestämmelsema. Trots hårda förhandlingar kunde
denna fråga inte lösas i tid utan fick överföras till avtalets
översynskonferens, som hölls i maj 1996.
Översynskonferensen dominerades av de ovan nämnda ryska kraven.
En överenskommelse kunde nås först efter intensiva förhandlingar.
Resultatet blev att Ryssland tilläts ha avsevärt mer krigsmateriel i
11
flankområdet än vad som medgavs i det ursprungliga avtalet. Trots att Skr. 1996/97:148
Sverige inte är avtalspart, följdes förhandlingarna noggrant från svensk
sida, varvid betydelsen av flankbegränsningama för Norden och
Baltikum poängterades.
Överenskommelsen om CFE-avtalet innebar också att avtalet skall
anpassas och vidareutvecklas. Enighet om ett mandat för s.k.
anpassningsförhandlingar nåddes vid toppmötet i Lissabon.
Mandatdiskussionema fördes mot bakgrund av den allt intensivare
debatten kring NATO-utvidgningen. Anpassningsförhandlingama
inleddes i januari 1997 och avses vara avslutade inom 18 månader, dock
senast i maj 1999. Sverige kommer att noggrant följa detta arbete och
bevaka de svenska intressen som berörs av anpassningsförhandlingen.
Vid toppmötet i Lissabon antogs två dokument benämnda ramverket
respektive dagordningen för fortsatt rustningskontroll. Ramverket lägger
fast allmänna grunder och principer. En grundläggande princip är att
avtal inom rustningskontrollområdet är en legitim angelägenhet för alla
stater, oavsett om de är avtalsparter eller ej. Fortsatt rustningskontroll
skall bedrivas så att ett nätverk av ömsesidigt förstärkande regler och
normer skapas.
Dagordningen prioriterar förbättrad kontroll av att överenskomna
åtgärder genomförs, säkerhetsdialog och regional rustningskontroll.
Vissa konkreta åtgärder, såsom etableringen av ett starkare samband
mellan arbetet i säkerhetsforum och permanenta rådet anges.
Avrapportering skall ske till ministerrådsmötet i Köpenhamn i december
1997.
Genomförandet av överenskomna åtgärder har kontinuerligt diskuterats
i säkerhetsforum. Allvarliga brister har tyvärr kunnat konstateras, som
särskilt rör de stater som efter 1990 inträtt i OSSE. En åtgärdslista med
18 punkter gjordes upp i samband med det årliga implementeringsmötet.
Trots tidvis intensiva diskussioner har endast marginella förbättringar
kunnat göras.
Sverige var, liksom tidigare år, en av de mest aktiva staterna när det
gäller tillämpningskontrollen. Under 1996 genomförde Sverige bl.a. åtta
utvärderingsbesök och två inspektioner för att verifiera de uppgifter som
OSSE-stater lämnat om sina militära förband.
2.5 Den ekonomiska dimensionen
OSSE:s ekonomiska dimension omfattar samarbete i ekonomiska frågor,
vetenskap, teknik och miljö.
I januari hölls i Geneve en utvärdering av vad som uppnåtts i relation
till målsättningarna i 1990 års Bonndokument, som utgör grunden för
samarbetet inom detta område. I slutet av mars hölls OSSE:s årliga
ekonomiska forum i Prag, det fjärde i ordningen. Temat - ekonomiska
aspekter på säkerhet - var avsett att bidra till det pågående arbetet med
säkerhetsmodellen i Wien och utgöra förarbete för översynsmötet och
toppmötet senare under året. Sverige underströk vikten av att utveckla
instrument för tidig analys av krisrisker och påtalade behovet av
12
fördjupade studier av sambandet mellan säkerhetsrisker och ekonomiska Skr. 1996/97:148
faktorer.
Under 1996 hölls seminarier om investeringar (i Chabarovsk och
Minsk), om ekonomisk tillväxt i norra Stillahavsregionen (i Seattle) samt
om miljöfrågor i Aralsjöområdet (i Tasjkent). På österrikiskt initiativ
etablerades även ett europeiskt företagarråd i Wien. Vid toppmötet i
Lissabon beslutades vidare om tillsättandet av en samordnare för arbetet
inom den ekonomiska dimensionen som skall tjänstgöra vid sekretariatet
i Wien.
3 Konkreta insatser - OSSE:s representationer
OSSE:s faltrepresentationer utgör ett av de viktigaste instrumenten i
arbetet med att försöka förebygga konflikter, värna om respekt för de
mänskliga rättigheterna, medla i redan uppkomna konflikter och
medverka i återuppbyggnadsarbetet sedan konflikter upphört. OSSE:s
arbete med konfliktförebyggande insatser i falt inleddes 1992 och har
växt i omfattning sedan dess. OSSE finns nu närvarande genom
representationer i elva länder.
Mandaten för representationerna är individuellt utformade. Det åligger
representationschefema att regelbundet rapportera om utvecklingen inom
verksamhetsområdet till Wien för vidare befordran till medlemsstaterna.
Representationerna varierar i storlek, men de flesta består av mellan fem
och tio diplomater, i vissa fall förstärkta av relevant expertis såsom
jurister eller militärer. Samarbetet är nära med bl.a. OSSE:s
minoritetskommissarie, kontoret för demokratiska institutioner och
mänskliga rättigheter i Warszawa och andra internationella
organisationer på plats.
OSSE:s representationer är flexibla instrument för att förhindra eller
bilägga konflikter. Arbetet är ofta komplicerat och konflikterna eller
problemställningarna svårlösta. Eftersom målsättningen är att försöka
åstadkomma varaktiga politiska lösningar måste arbetet ses i ett
långsiktigt perspektiv. Detta är en av de främsta anledningarna till att inte
någon representation ännu kan sägas ha slutfört sitt uppdrag.
3.1 Baltikum
Efter Sovjetunionens upplösning fanns mycket stora ryskspråkiga
befolkningsgrupper kvar i Estland och Lettland. Sedan de baltiska
staterna återvunnit sin självständighet, utgjorde integrationen av de
ryskspråkiga befolkningsgrupperna en stor uppgift. OS SE bistår i detta
arbete. Representationer etablerades i Estland och Lettland under 1993.
Arbetet är inriktat på de ryskspråkiga befolkningsgrupperna och
omfattar främst integrations- och medborgarskapsfrågor.
Representationerna är neutrala observatörer och rapporterar regelbundet
till permanenta rådet i Wien. Representationerna är också tillgängliga för
13
allmän rådgivning till regeringarna och myndigheter, i vissa fall även till Skr. 1996/97:148
enskilda.
3.1.1 Estland
OSSE-representationens huvudkontor är beläget i Tallinn men mindre
filialkontor har även upprättats i Narva och Jöhvi/Kohtla-Järve, där
andelen ryskspråkiga är stor. Representationens mandat är inriktat på att
bidra till att skapa förståelse och främja de olika folkgruppernas
integration. Representationen upprätthåller kontakt med nationella och
lokala myndigheter, i synnerhet de som ansvarar för medborgarskap,
invandring, språkfrågor och sociala frågor. Kontakterna inkluderar även
politiska partier, fackföreningar och massmedia.
I likhet med tidigare år har arbetet under 1996 inriktats på frågor
rörande medborgarskap, uppehållstillstånd och främlingspass.
Representationen har även rapporterat om situationen för den ortodoxa
kyrkan i Estland, de ryskspråkigas möjligheter att rösta i det ryska
presidentvalet, språkkrav för kandidater i lokalval samt samarbetet
mellan olika befolkningsgrupper.
I Estland finns också en särskild OSSE-representant som arbetar med
frågor som rör de kvarvarande ryska militärpensionärema.
3.1.2 Lettland
Lettlandsrepresentationens kontor ligger i Riga. Även i Lettland vänder
sig representationens verksamhet till den ryskspråkiga
befolkningsgruppen och uppmärksammar frågor om bl.a. medborgarskap
och uppehållstillstånd. Representationen tillhandahåller rådgivning såväl
till regering och myndigheter som till enskilda.
Representationens mandat har kommit att utvidgas till att även omfatta
hjälp med genomförandet av de avtal och överenskommelser som
Lettland och Ryssland nått rörande pensionerade ryska officerare bosatta
i Lettland. OS SE deltar även i inspektionsregimen för avvecklingen av
den ryska strategiska radarstationen i Skrunda.
Under 1996 har arbetet koncentrerats på de nya främlingspassen,
uppföljning av medborgarskaps- och invandringsmyndighetemas
arbetssätt, naturaliseringsprocessen samt etableringen av ett nationellt
kontor för mänskliga rättigheter.
3.2 Balkan
OSSE har i det forna Jugoslavien engagerat sig såväl i förebyggande
verksamhet som i återuppbyggnadsinsatser. Genom representationen i
Skopje arbetade OSSE aktivt för att förhindra en spridning av kriget till
14
den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, och fortsätter nu att främja Skr. 1996/97:148
kontakterna mellan olika befolkningsgrupper. I Kroatien stöder
representationen uppbyggnaden av demokratiska institutioner och bistår i
frågor som rör integreringen av olika befolkningsgrupper.
Representationen i Bosnien-Hercegovina har huvudsakligen ägnat sig åt
de allmänna valen, men har också mer långsiktiga uppgifter avseende
mänskliga rättigheter, demokratiska institutioner och rättsstatens
principer.
3.2.1 Bosnien-Hercegovina
OSSE:s ministerråd beslutade i december 1995 att upprätta en
långtidsrepresentation i Bosnien-Hercegovina. Denna växte snabbt till
OSSE:s ojämförligt största. Efter en tid bestod personalstyrkan i
Bosnien-Hercegovina av drygt 230 internationellt rekryterade tjänstemän
och var därmed dubbelt så stor som OSSE:s sekretariat i Wien. Förutom
det centrala högkvarteret i Sarajevo har OSSE haft sex regionala centra
och under en viss tid 30 lokalkontor i Bosnien-Hercegovina.
Mandatet för OSSE-representationen i Bosnien-Hercegovina anger tre
verksamhetsinriktningar: övervakning av allmänna val, rustnings-
kontrollåtgärder och mänskliga rättigheter. För de två förstnämnda är
OSSE huvudansvarigt mellanstatligt organ. Vad gäller mänskliga
rättigheter delar OSSE ansvaret med flera andra mellanstatliga och
enskilda organisationer.
Mandatet för OSSE-representationen har förlängts till slutet av 1997.
Under 1996 var OSSE:s insatser i anslutning till de allmänna valen,
som ägde rum den 14 september, en dominerande del av verksamheten.
Vid sidan av OSSE-representationens personal hade OS SE i samband
med valen drygt 1 200 rådgivande valövervakare och närmare 900
observatörer på plats i Bosnien-Hercegovina.
Chefen for OSSE-representationen är ordförande i den
partssammansatta och provisoriska valkommission som upprättats i
enlighet med Daytonavtalet. Denna valkommission hade det politiska
överinseendet och utformade de närmare bestämmelserna för valen.
Valkommissionen beslutade i augusti att skjuta upp lokalvalen, som
också varit tänkta att hållas den 14 september, till november. De har
senare uppskjutits till 1997.
Valen i september genomfördes inte bara i vallokaler i Bosnien-
Hercegovina, utan också genom poströstning för flyktingar runtom i
världen. I länder med många bosniska flyktingar, däribland Sverige,
upprättade OSSE särskilda kontor for flyktingröstningen. Omkring
32.000 bosniska väljare registrerades i Sverige, och omkring 24.000
godkända röster skickades in.
Under 1996 har i enlighet med Daytonavtalet under OSSE:s
överinseende förhandlats fram dels en överenskommelse mellan
Federationen Bosnien-Hercegovina och Republika Srpska om
fortroendeskapande åtgärder, dels ett avtal mellan Förbundsrepubliken
15
Jugoslavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina om rustnings-
begränsning.
Knutna till OSSE-representationen är tre ombudsmän för Federationen
Bosnien-Hercegovina, som OSSE utsåg och stödde redan innan
Daytonavtalet ingicks. I enlighet med Daytonavtalet har OSSE under
1996 vidare utsett en internationell ombudsman för mänskliga rättigheter
som, tillsammans med en likaledes under 1996 inrättad kammare för
mänskliga rättigheter, utgör kommissionen för mänskliga rättigheter.
Jämfört med andra organisationer har OSSE byggt upp en
vittförgrenad struktur i Bosnien-Hercegovina. Detta har skapat bred
kontakt med det bosniska samhället, vilket varit en förutsättning för
överblick, för övervakning av mänskliga rättigheter och för bidrag till
lokala insatser för demokratiutveckling.
Daytonavtalets kardinalregel är att det är parterna som bär ansvaret för
dess genomförande. I praktiken har dock avtalets tillkomsthistoria och
världssamfundets massiva deltagande i dess genomförande ofta tenderat
att skymma denna grundprincip. Detta har lett till ett tvetydigt
förhållande mellan parterna och världssamfundet. Parterna har kunnat
utnyttja detta och på olika sätt markera avstånd till delar av avtalet. De
har även kunnat försinka och försvåra tillämpningen av dess
bestämmelser. För OSSE:s del har detta problem varit störst i fråga om
de allmänna valen. OSSE:s insatser under förberedelserna och
genomförandet av valen gick dock vida utöver mandatets inriktning på
övervakning. Detta har bidragit till en utbredd uppfattning om oklar roll-
och ansvarsfördelning. OSSE har utsatts för hård kritik för brister vid
genomförandet av de allmänna valen. Valen fyllde dock en viktig
funktion genom att etablera myndighetsstrukturer som baseras på
erkända valresultat.
Skr. 1996/97:148
3.2.2 Kroatien
I april 1996 beslutade OSSE att upprätta en representation i Kroatien.
Beslutet föregicks av en utdragen förhandling med värdlandet om
mandatet. Representationen inrättade först sitt högkvarter i Zagreb och
därefter två filialkontor, ett i Vukovar i Östslavonien och ett i Knin i
Krajina.
OSSE-representationen skall erbjuda såväl kroatiska myndigheter som
intresserade individer, grupper och organisationer stöd och sakkunskap i
syfte att främja försoning och respekt för mänskliga rättigheter,
inbegripet rättigheter för dem som tillhör nationella minoriteter. Den
skall vidare bidra till att utveckla demokratiska institutioner och ett
rättssamhälle. Diskussioner pågår om ett utvidgat mandat för OSSE när
mandatet för FN:s övergångsadministration för Östslavonien löper ut.
I februari 1997 utsågs den svenske ambassadören Henrik Amneus till
ny chef för representationen i Kroatien.
16
3.2.3 Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Sedan 1992 har OSSE en representation i Makedonien vars främsta
syfte varit att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även
till detta land. Genom dels Daytonavtalet, dels överenskommelsen om
ömsesidigt erkännande mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och
Makedonien, har läget blivit mindre spänt. Den utdragna krisen i
Förbundsrepubliken Jugoslavien i slutet av 1996 visar å andra sidan att
området förblir instabilt. Detta gäller inte minst Kosovo.
OSSE-representationen har också främjat dialog och fungerat som
brobyggare för att förebygga konflikter mellan de olika
befolkningsgrupperna i Makedonien. Spänningen mellan dessa
befolkningsgrupper består alltjämt.
3.2.4 Förbundsrepubliken Jugoslavien
Jugoslavien ingår formellt i OSSE men har sedan 1992 varit avstängt
från deltagande i OSSE:s möten. Belgrad kräver att fa återupptas i OSSE
på Jugoslaviens plats, medan flertalet OSSE-stater driver linjen att
Förbundsrepubliken Jugoslavien far begära inträde som ny medlem på
samma sätt som de andra stater vilka tidigare tillsammans utgjorde den
socialistiska federativa republiken Jugoslavien.
Sverige har i olika sammanhang pekat på vikten av jugoslaviskt
deltagande i OSSE med de förpliktelser och åtaganden som detta innebär,
exempelvis i fråga om mänskliga rättigheter och rustningskontroll. Så
länge regeringen i Belgrad inte tillåter OSSE att fullt ut verka i landet
och så länge den inte går in för en målmedveten demokratisering, saknas
dock förutsättningar att häva avstängningen av Förbundsrepubliken
Jugoslavien.
Under ett knappt års tid - från 1992 till 1993 - hade OSSE en
representation i Jugoslavien. Den hade sitt högkvarter i Belgrad och
filialkontor i Kosovo, Sandjak och Vojvodina, tre områden med
betydande icke-serbisk befolkning. I provinsen Kosovo är albanema i
majoritet, i Vojvodina bor en betydande ungersk minoritet och i Sandjak
finns en muslimsk minoritet.
Sommaren 1993 bestämde sig regeringen i Belgrad för att tvinga bort
denna OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen
med OSSE. OSSE svarade med att dels systematisera och effektivisera
samarbetet mellan OSSE-ländemas ambassader i Belgrad, i synnerhet
vad avser bevakningen av Kosovo, Sandjak och Vojvodina, dels inrätta
en särskild samrådsgrupp under permanenta rådet i Wien för dessa
frågor.
Förhållandet mellan OSSE och Jugoslavien har fatt ny aktualitet
genom OSSE:s roll i den kris som lokalvalen i Jugoslavien lett till.
Regeringen i Belgrad inbjöd strax före jul 1996 OSSE att sända en
delegation för att på ort och ställe kunna bedöma läget. OSSE-
delegationen, som leddes av den före detta spanske premiärministern
Gonzalez, utfärdade ett antal rekommendationer som fick såväl EU:s som
OSSE:s samfällda stöd. Gonzalez-rapporten kom därmed att fa
Skr. 1996/97:148
17
avgörande betydelse för omvärldens förhållningssätt till valkrisen i Skr. 1996/97:148
Jugoslavien.
3.3 Tjetjenien
OSSE har aktivt deltagit i sökandet efter en politisk lösning på kriget i
Tjetjenien. En permanent OSSE-närvaro, i form av en stödgrupp,
etablerades i april 1995. Stödgruppen kunde komma på plats först efter
intensiva konsultationer och tidvis svåra förhandlingar inom OSSE.
Ryssland kritiserades kraftfullt av OSSE-statema för urskiljningslös
våldsanvändning, vilket drabbade den civila befolkningen.
Stödgruppen består av diplomater och officerare. Dess övergripande
uppgift är att försöka bidra till en politisk lösning av konflikten, men den
skall även följa och rapportera om respekten för mänskliga rättigheter.
Sverige har sedan stödgruppen bildades haft en officer stationerad i
gruppen.
Det första halvåret 1996 präglades av uppblossande strider, som nådde
sin kulmen runt det ryska presidentvalet i juni. Trots det svåra läget
arbetade gruppen aktivt för att försöka etablera och utveckla kontakter
med båda sidor i syfte att nå en överenskommelse om stridernas
upphörande. Gruppens insatser var mycket viktiga för det rysk-tjetjenska
avtal som slöts under sommaren. Avtalet innebar eldupphör,
tillbakadragande av de ryska trupperna och fria val. Nyckelfrågan om
Tjetjeniens status sköts på framtiden för att avgöras först år 2001.
I nära samarbete med tjetjenska myndigheter bidrog stödgruppen till
organiserandet av president- och parlamentsvalen i januari 1997 samt
samordnade valövervakningsinsatsema. Internationella valövervakare
kunde rapportera att valen hållits under fredliga former. Efter valen har
en ny president tillträtt och regeringsbildning pågår.
3.4 Ukraina
Under 1950-talet överfördes Krim från Ryska rådsrepubliken till
Ukraina. Sedan Ukrainas självständighet har dock Krims ryssar begärt att
Krim skall återföras till Ryssland. Detta har både ukrainare och tatarer
motsatt sig. OSSE-representationen i Ukraina etablerades sommaren
1994. Representationen har kontor både i Kiev och på Krimhalvön. Dess
främsta uppgift är att främja och följa förhandlingarna om Krims status.
Frågor rörande mänskliga rättigheter, författningen, medborgarskap och
mediernas frihet bevakas av representationen. I växande grad har de från
exil återvändande krimtataremas situation blivit föremål för
representationens uppmärksamhet.
Under 1996 antog Ukraina en ny författning genom vilken Krim fick
ställning som autonom republik inom Ukraina. Krim garanteras ett stort
mått av självstyre och den lokala befolkningens inflytande har därmed
stärkts.
18
3.5 Moldova
Skr. 1996/97:148
I Moldova strävar två regioner efter större självständighet: området
som bebos av gagauz-minoriteten och den självutnämnda transnistriska
republiken med främst ryssar och andra ryskspråkiga. I Transnistrien
finns också delar av den ryska 14:e armén fortfarande kvar tillsammans
med en fredsbevarande styrka bestående av ryska, moldaviska och
transnistriska trupper.
Sedan 1993 har OSSE en representation i Moldova. Den försöker
medverka till en varaktig politisk lösning av konflikten om Transnistrien,
baserad på territoriell integritet för Moldova och viss autonomi för
Transnistrien.
I likhet med tidigare år präglades 1996 av brist på framsteg i de
politiska förhandlingarna. Vissa överenskommelser slöts, som emellertid
inte kunde genomföras av samtliga parter. Dessutom påverkade
presidentvalen i både Moldova och Ryssland processen.
OSSE-representationen har kontinuerligt uppmanat till fortsatta
kontakter och till återupptagande av förhandlingarna, särskilt vad gäller
frågan om Transnistriens status. Vissa framsteg har gjorts vad gäller
bortförseln av stora mängder krigsmateriel som härrör från den 14:e
armén. Viss materiel har förstörts, och representationen har uppmanat
såväl moldaviska som transnistriska myndigheter och ryska militära
representanter i regionen att underlätta bortförseln av återstoden.
Representationen har även ägnat uppmärksamhet åt mänskliga
rättigheter, främst skol- och språkfrågor. Moldaviska familjer i
Transnistrien kräver att det latinska, inte det kyrilliska alfabetet används i
skolorna. De transnistriska myndigheterna motsätter sig kraftfullt detta.
Representationen har lämnat förslag till lösningar i denna känsliga fråga.
Gruppen har vidare ordnat rundabordssamtal mellan byäldste från
Moldova och Transnistrien i syfte att finna lösningar på gemensamma
lokala problem och uppnå ett konstruktivt samarbete. Den har också
anordnat ett seminarium om införlivande av internationell humanitär rätt
i nationell lagstiftning, och lanserat ett initiativ om förtroendeskapande
åtgärder.
3.6 Georgien
Två konflikter pågår på georgiskt territorium. Abchasien i väster och
Sydossetien i norr strävar båda efter självständighet från Georgien.
Stridshandlingar i egentlig mening förekommer inte längre, men
konflikterna kvarstår olösta. OSSE har engagerat sig för att finna en
lösning på konflikten i Sydossetien, och FN har en roll i
Abchasienkonflikten.
Sedan 1992 har OSSE en representation i Georgiens huvudstad Tbilisi,
som består av sammanlagt 17 diplomater och militärer. Georgien-
representationen är därigenom OSSE:s näst största efter den i Bosnien-
Hercegovina. Representationen har regelbundet kontakt med och
19
övervakar den rysk-georgisk-ossetiska fredsbevarande styrka som är Skr. 1996/97:148
baserad i Sydossetien.
Representationens insatser sker på bred front och under 1996 har stor
möda ägnats åt att forsöka fa till stånd ett återupptagande av de politiska
förhandlingarna mellan Tbilisi och myndigheterna i Tschinvali,
Sydossetiens största stad. Huvudfrågan rör Sydossetiens framtida
politiska status. Fram till början av hösten fanns utsikter att
förhandlingarna skulle återupptas, men det presidentval som hölls i
Sydossetien i november försvårade och försenade processen.
Förhoppningsvis kan samtalen påbörjas under 1997. Representationen
kommer då troligen att kunna öppna det sedan länge planerade kontoret i
Tschinvali.
Representationen har påbörjat genomförandet av sitt ekonomiska
initiativ från 1995. Syftet är att återknyta ekonomiska och sociala band
mellan parterna. Under 1996 har den identifierat lämpliga
projektområden. I samarbete med bl.a. FN:s utvecklingsprogram kommer
satsningar att göras inom jordbruks- och telekommunikations-sektorema.
Representationens presskontor har under året hållit två rundabordssamtal
med georgiska och sydossetiska journalister. Representationen har även
följt efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna och
demokratiseringsprocessen, t.ex. genom att övervaka rättegångar och
besöka fångar. Militärt har läget varit stabilt i Sydossetien under året.
Det kontor för mänskliga rättigheter som FN och OSSE planerar driva
gemensamt i Suchumi, Abchasien, kan förmodligen öppnas under 1997.
3.7 Tadzj ikistan
OSSE har haft en representation i huvudstaden Dusjanbe sedan 1994.
Huvuduppgifterna är att främja dialog och förtroende mellan olika
folkgrupper, respekt för mänskliga rättigheter och upprättandet av
demokratiska institutioner. Representationen har även bevakat
flyktingsituationen och övertagit arbetsuppgifter från FN:s
flyktingkommissarie.
I likhet med föregående år präglades 1996 av uppblossande strider
mellan regeringsstyrkor och oppositionsstyrkor. Den humanitära
situationen i Tadzj ikistan förvärrades avsevärt.
I december 1996 slöts överenskommelser mellan regeringen och den
tadzj ikiska oppositionen om att förhandlingsvägen försöka finna en
lösning på landets politiska problem. Vapenvila skulle återupprättas.
Dessa överenskommelser kan, förutsatt att de genomförs, utgöra
inledningen till en nationell försoning i Tadzjikistan.
3.8 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskgruppens
arbete
En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om enklaven Nagomo-Karabach i
Azerbajdzjan. Nagomo-Karabach har armenisk befolkningsmajoritet och
20
eftersträvar självständighet, samtidigt som Azerbajdzjan endast kan Skr. 1996/97:148
acceptera att enklaven erhåller begränsad autonomi.
Sedan 1992 har OSSE lett förhandlingar med parterna om en lösning
på konflikten, som orsakat stort mänskligt lidande och drivit
uppskattningsvis en miljon människor på flykt. OSSE eftersträvar en
stabil och varaktig lösning baserad på följande huvudprinciper:
erkännande av Azerbajdzjans territoriella integritet, självstyrelse för
Nagomo-Karabach kopplad till säkerhetsgarantier, säkrad
landförbindelse mellan enklaven och Armenien samt flyktingars
obehindrade rätt till återvändande.
Förhandlingarna sker inom ramen för den s.k. Minskprocessen. Den
s.k. Minskgruppen arbetar kontinuerligt med att förbereda en
fredskonferens, som skall hållas i den vitryska huvudstaden Minsk.
Minskgruppen består av ett antal intresserade stater, däribland Sverige,
samt konfliktens parter. Sverige var ordförande i Minskprocessen 1994-
1995.
Under det senaste året har intensiva förhandlingar och konsultationer
förts av både Minsk-konferensens samordförande (Finland och Ryssland)
och Minskgruppens medlemmar. Flera förslag har förelagts konfliktens
parter, men inget har kunnat accepteras av samtliga. Konsekvensen av
detta är att inga påtagliga framsteg gjorts i förhandlingarna. Finland
avgick vid årets slut som samordförande i Minsk-konferensen, och
efterträddes av USA och Frankrike.
Arbetet kommer nu att fortsätta och bygga på de resultat som trots allt
uppnåtts. En vapenvila råder sedan maj 1994, och en överenskommelse
om förtroendeskapande åtgärder har ingåtts. Armenien och Azerbajdzjan
har inlett bilaterala konsultationer för att försöka lösa konflikten. Hittills
har dessa kontakter varit resultatlösa.
4 OSSE:s samverkan med andra organisationer
4.1 OSSE och andra internationella organisationer
Det vittomspännande arbetet inom OSSE har flera beröringspunkter med
andra internationella organisationers arbetsområden. Detta gäller i
förhållande till såväl FN-systemet som andra internationella och
regionala organisationer. Samarbetet mellan OSSE och andra
internationella organisationer har under senare år ökat, särskilt på
områdena preventiv diplomati och civil återuppbyggnad. Som exempel
kan nämnas verksamheten i Bosnien-Hercegovina, där Daytonavtalet
medfört uppgifter för flera internationella organisationer.
OSSE utgör en sådan regional organisation som avses i FN-stadgans
åttonde kapitel och ingick 1993 under svenskt ordförandeskap ett
ramavtal med FN om närmare samarbete. Efter ett initiativ av det
svenska ordförandeskapet samma år äger numera regelbundna
21
konsultationer rum mellan FN:s och OSSE:s generalsekreterare. Skr. 1996/97:148
Samarbetet och samordningen mellan OS SE och FN har stärkts sedan
dess, särskilt vad gäller konfliktförebyggande verksamhet och
krishantering. I februari 1996 hölls ett möte mellan FN och de regionala
organisationerna, vid vilket man bl.a. diskuterade hur samarbetet mellan
organisationerna kunde förbättras ytterligare.
En ökad samordning mellan OSSE och Europarådet har blivit en allt
viktigare fråga, särskilt med tanke på att organisationerna i viktiga
avseenden delar målsättningar och i ökad utsträckning även
medlemskrets (40 av OSSE:s 55 medlemsstater är idag medlemmar i
Europarådet). Exempel på konkret samarbete mellan OSSE och
Europarådet är tillsättandet av en kommission för mänskliga rättigheter i
Bosnien-Hercegovina och gemensamt organiserade seminarier om
tolerans (Bukarest i maj 1995) och utbildning (Tallinn i oktober 1996).
OSSE:s och Europarådets generalsekreterare och de båda
organisationernas ordförandeskap diskuterade under 1996 ökad
samverkan. De båda generalsekreterarna utväxlade besök i varandras
organisationer.
Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda åtaganden är
områden på vilka såväl OSSE och Europarådet som deras medlemsstater
har mycket att vinna på organiserad samverkan. I mars 1997 hålls ett
möte i Strasbourg mellan OSSE och Europarådet, vid vilket de båda
organisationerna skall utbyta erfarenheter och jämföra metoder för
granskning av medlemsländernas fullgörande av sina åtaganden.
4.2 OSSE:s parlamentariska församling
1996 års möte med OSSE:s parlamentariska församling ägde rum i
Stockholm i juli. Vid det årliga mötet, som var församlingens femte,
deltog närmare 300 delegater från 51 av OSSE:s medlemsländer.
Andorra upptogs som ny medlem i församlingen efter att tidigare under
året ha gått med i OSSE. Till president i församlingen för det kommande
året valdes spanjoren Javier Rupérez. Den svenska riksdagsledamoten
Helena Nilsson (c) valdes till vice ordförande i den kommitté som
behandlar ekonomi, miljö och vetenskapligt samarbete.
Den parlamentariska församlingen är fristående i förhållande till
OSSE:s övriga institutioner. När församlingen fattar beslut gäller
majoritetsprincipen. OSSE i övrigt tillämpar konsensusregeln.
Församlingen har vid flera tillfällen, senast i Stockholm, uttryckt
önskemål om att beslut inom OSSE i större utsträckning skall kunna
fattas utan krav på enhällighet.
Vid mötet antog församlingen en deklaration, som behandlar olika
ämnen inom tre huvudområden: politik och säkerhetsfrågor; ekonomi,
miljö och vetenskapligt samarbete samt mänskliga rättigheter och
demokratibyggnad. Församlingen gav sitt stöd till fredsprocessen i
Bosnien-Hercegovina och erinrade om skyldigheten att utlämna åtalade
till den internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien. Den fördömde
regeringen i Förbundsrepubliken Jugoslavien för kränkningar av de
22
mänskliga rättigheterna i Kosovo, och uttryckte sin oro över otillräckliga Skr. 1996/97:148
demokratiska framsteg i Kroatien. Församlingen uppmanade den turkiska
regeringen att bygga upp en mekanism for konsultationer med kurdiska
organisationer som arbetar med fredliga medel och den välkomnade en
turkisk inbjudan att besöka landet. Vidare antogs en uppförandekod för
politiskt och demokratiskt samarbete med en rekommendation att koden
skulle behandlas under toppmötet i Lissabon, vilket dock inte blev fallet.
Under mötet inbjöds på svensk initiativ till ett särskilt möte med
kvinnliga parlamentariker. De svenska riksdagsmännen drev också frågor
rörande problem för kvinnor som kan uppstå vid övergången från plan-
till marknadsekonomi, bl.a. arbetslöshet och ökad prostitution i form av
kvinnohandel över gränserna.
Nästa möte med församlingen äger rum i Warszawa i juli 1997.
4.3 Kontakter med enskilda organisationer
Alltsedan begynnelsen har OSSE haft en öppen inställning till
samverkan med enskilda organisationer. Dessa har genom sin verksamhet
befrämjat demokrati och mänskliga rättigheter inom OSSE-området. De
enskilda organisationerna har möjlighet att delta vid större möten och
seminarier inom ramen för OSSE. I Sverige har ett särskilt nätverk
bildats för intresserade organisationer med anknytning till OSSE:s
verksamhet.
Under översynsmötet i Wien i november riktade Sverige tillsammans
med de övriga nordiska länderna kritik mot förhållandena för enskilda
organisationer i Turkiet. Sverige stödde tillsammans med EU ett initiativ
om att vid möten presentera information om deltagande enskilda
organisationer. Vid översynsmötet var antalet deltagande enskilda
organisationer lägre än under föregående år.
5 OSSE:s framtida roll i det europeiska
säkerhetssamarbetet
Under det närmaste året kommer en rad beslut att fattas av främst NATO
och EU som på ett fundamentalt sätt påverkar den nya säkerhetsordning
som är under framväxt i Europa. NATO:s och EU:s utvidgningsprocesser
handlar ytterst om två europeiska grundproblem: de centraleuropeiska
ländernas återintegration i det europeiska samarbete som de tvangs hålla
sig utanför under det kalla kriget och Rysslands plats i det nya Europa.
Därmed berörs oundvikligen också OSSE. Detta är fallet även av ett
annat skäl. NATO:s utvidgningsprocess verkar fa till följd uppkomsten
av nya, alleuropeiska och NATO-relaterade samarbetsstrukturer, bl.a. det
av Förenta staterna föreslagna Atlantiska partnerskapsrådet (APC). Av
allt att döma kommer den militära krishanteringen att stå i centrum för
partnerskapsrådes verksamhet. Det är samtidigt angeläget att värna om
den särskilda roll OSSE har på konflikthanteringsområdet, inte minst
23
inom konflikthanteringsspektrumets breda ytterband, nämligen det Skr. 1996/97:148
förebyggande arbetet och försonings- och återuppbyggnadsinsatsema av
Bosnientyp.
OSSE-systemets respons på de förändringsprocesser som igångsatts av
NATO och EU har framför allt legat på två plan. På
rustningskontrollområdet kan omförhandlingen av avtalet om
konventionella styrkebegränsningar i Europa (CFE-avtalet) skapa
militära förutsättningar för en återhållsam NATO-utvidgning, men den
kan samtidigt i sämsta fall leda till en ytterligare försvagning av de
militära restriktioner som avtalet ålägger parterna. Det gäller bl.a. de för
Sverige så väsentliga flankbestämmelsema.
På det normativa området kan den förestående förhandlingen om ett
nytt säkerhetspolitiskt grunddokument, en säkerhetsstadga, ses som ett
svar på ryska önskemål om att parallellt med NATO:s utvidgning se över
OSSE:s grundprinciper och öka OSSE:s relevans för europeisk fred och
säkerhet. Detta kan i bästa fall leda till en vitalisering av OSSE, men i
sämsta fall till en urvattning av ett grundläggande OSSE-dokument,
Parisstadgan. Detta dokument tillkom i ett gynnsamt internationellt
klimat präglat av långtgående samarbetssträvanden stormakterna
emellan.
Förtröstan och förtroendet inför framtiden skulle bli större om OSSE
förmådde att även på ett tredje plan svara på de av EU och NATO
igångsatta förändringsprocessema, nämligen genom att mer metodiskt,
och med medlemsstaternas politiska och materiella stöd i ryggen, söka
utnyttja de politiska instrument organisationen har till sitt förfogande,
inte minst i det förebyggande och återuppbyggande arbetet. Även om det
finns visst utrymme för nya förslag, handlar det mest om att fantasifullt
och politiskt genomtänkt utnyttja det breda register OSSE kan spela på
redan idag, om den politiska viljan finns.
Detta är den väg vi från svensk sida förordat att OSSE skall beträda. Vi
kommer att fortsätta att göra det, i övertygelsen att även begränsade steg i
denna riktning skulle ge ett viktigt bidrag till fred och säkerhet i Europa.
24
Skr. 1996/97:148
6 Förkortningar
|
APC |
Atlantic Partnership Council (Atlantiska |
|
CFE |
Conventional Armed Forces in Europé |
|
CoE |
Council of Europé (Europarådet, ER) |
|
CSBM |
Confidence- and Security-Building Measures |
|
CSCE |
Conference on Security and Co-operation in Europé (jfr ESK) |
|
CSO |
Committee of Senior Officials |
|
ECE |
Economic Commission for Europé (FN:s |
|
ECMM |
European Community Monitoring Mission |
|
ER ESK |
Europarådet (jfr CoE) Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (Europeiska säkerhetskonferensen jfr |
|
EU |
Europeiska unionen, European Union |
|
HCNM |
High Commissioner on National Minorities |
|
HD |
Human Dimension of the OSCE (OSSE:s |
|
HLPG |
High Level Planning Group (militär |
|
NACC NATO NGO |
North Atlantic Co-operation Council |
|
NPMS |
Non-Participating Mediterranean States |
25
|
oscr |
Organisation for Security and Co-operation Skr. 1996/97:148 in Europé (jfr OS SE) |
|
oss OSSE |
Oberoende staters samvälde (jfr CIS) |
|
PC SC |
Permanent Council (permanenta rådet) United Nations Development Programme |
|
UNHCR |
United Nations High Commissioner for Refugees (FN:s flyktingkommissarie) |
|
UNTAES |
United Nations Transitional Administration |
|
VEU WEU |
Västeuropeiska unionen (jfr WEU) |
26
Skr. 1996/97:148
7 OSSErs medlemsländer
Albanien
Andorra
Armenien
Azerbajdzjan
Belgien
Bosnien-Hercegovina
Bulgarien
Canada
Cypern
Danmark
Estland
Finland
Frankrike
Förenta staterna
Georgien
Grekland
Heliga Stolen
Irland
Island
Italien
Jugoslavien (den socialistiska
federativa republiken Jugoslavien)
Kazakstan
Kirgizistan
Kroatien
Lettland
Liechtenstein
Litauen
Luxemburg
Makedonien (den f.d. jugoslaviska
republiken Makedonien)
Malta
Moldova
Monaco
Nederländerna
Norge
Polen
Portugal
Rumänien
Ryssland
San Marino
Schweiz
Slovenien
Slovakien
Spanien
Storbritannien
Sverige
Tadzjikistan
Tjeckien
Turkiet
Turkmenistan
Tyskland
Ukraina
Ungern
Uzbekistan
Vitryssland
Österrike
Den socialistiska federativa republiken Jugoslavien avstängdes 1992 från att delta i
OSSE:s möten.
27
Utrikesdepartementet Skr-1996/97:148
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1997
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall,
Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:148 Redogörelse för
verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa
(OSSE) under 1996
gotab 53076, Stockholm 1997
28