Proposition 1994/95:19
Proposition 1994/95:19
Regeringens proposition
1994/95:19
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen
Prop.
1994/95:19
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 11 augusti 1994
Carl Bildt
Ulf Dinkelspiel
(Utrikesdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU)
avslutades i april i år. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsför-
drag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande
länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten
undertecknades den 24 juni 1994. Svenska folket skall i en folkom-
röstning den 13 november 1994 ta ställning till om Sverige skall inträda
som medlem i unionen eller inte.
Som ett led i det förberedelsearbete som måste komma till stånd, om
folkomröstningen utmynnar i ett ja till EU, föreslås i propositionen att
riksdagen godkänner anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget.
Därutöver lämnas förslag till bl.a. övergripande lagstiftning med
anledning av Sveriges anslutning till unionen. I förslaget till lag finns
bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska
gemenskaperna och införlivande av anslutningsfördraget och de grund-
läggande fördragen liksom de rättsakter m.m. som hittills antagits av
Europeiska gemenskaperna. Vidare föreslås i lagen författningsreglering
av bl.a. samråd mellan regering och riksdag inför frågor som avses bli
behandlade i Europeiska unionens råd.
Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är det regeringens
avsikt att återkalla propositionen.
1 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Utrikesdepartementet Prop. 1994/95:19
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 augusti 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell,
Unckel, Ask
Föredragande: statsrådet Dinkelspiel
Regeringen beslutar propositionen 1994/95:19 Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen.
Innehållsförteckning
Prop. 1994/95:19
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 17
2 Lagtext ................................. 18
2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen ............ 18
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar ...... 21
2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen
(1972:762) om prisbestämmelser för järn- och
stålmarknaden (CECA-lagen) ............... 22
3 Ärendet och dess beredning m.m.................. 23
FÖRSTA DELEN
4 Allmänna överväganden....................... 26
4.1 Inledning............................ 26
4.2 Sverige i Europa ....................... 28
4.3 Demokrati och inflytande.................. 33
4.3.1 EU vilar på demokratisk grund.......... 33
4.3.2 Likhet inför lagen .................. 37
4.3.3 Sverige behöver rösträtt i EU........... 37
4.3.4 Sveriges inflytande i EU .............. 39
4.4 Utrikes- och säkerhetspolitik................ 40
4.4.1 Den alleuropeiska integrationsprocessen
i dag .......................... 40
4.4.2 Integrationen i Västeuropa............. 42
4.4.3 Ett EU-medlemskaps betydelse för Sverige i
utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende .... 43
4.5 Ekonomi och välfärd..................... 45
4.5.1 Makroekonomiskt samarbete............ 45
4.5.2 Ekonomiska risker som är förenade med ett
utanförstående..................... 47
4.5.3 Medlemsavgiften och statsbudgeten........ 49
4.6 Miljö .............................. 50
4.7 EU - möjligheternas union................. 52
ANDRA DELEN
5 Historik................................. 53
6 Förhandlingarna m.m......................... 62
6.1 Förhandlingarnas gång ................... 62
6.2 Förhandlingsarbetets organisation............. 66
6.3 Det svenska beredningsarbetet............... 67
7 Anslutningsfördraget......................... 70
7.1 Översikt ............................ 70
7.2 Särlösningar för Sverige............ 72
7.3 Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, Prop. 1994/95:19
slutakt och förklaringar................... 75
7.4 Slutaktens rättsliga betydelse................ 76
8 De grundläggande fördragen.................... 78
8.1 Inledning............................ 78
8.2 Romfördraget ......................... 79
8.2.1 Ingressen........................ 80
8.2.2 Första delen: Principerna (artiklarna l-7c) ... 80
8.2.3 Andra delen: Unionsmedborgarskap
(artiklarna 8-8c)................... 82
8.2.4 Tredje delen: Gemenskapens politik....... 82
8.2.5 Fjärde delen: Associering av
utomeuropeiska länder och territorier
(artiklarna 131—136a)................ 95
8.2.6 Femte delen: Gemenskapens institutioner .... 95
8.2.7 Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och
slutbestämmelser (artiklarna 210-248)...... 95
8.2.8 Protokoll och bilagor ................ 96
8.3 Euratomfordraget....................... 97
8.4 Parisfördraget ......................... 98
8.5 Maastrichtfördraget...................... 99
8.5.1 Utrikes-och säkerhetspolitik .......... 100
8.5.2 Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter 102
8.6 Gemenskapernas institutioner och deras roll ..... 103
8.6.1 Beslutsprocessen.................. 103
8.6.2 Övervakningsförfarandet ............. 110
8.6.3 Gemenskapsrätten utgör en egen
rättsordning ..................... 111
8.7 Framtida fördragsändringar................ 111
9 Avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna ..... 113
9.1 Gemenskapens traktatkompetens............. 113
9.1.1 Gemenskapen har traktatkompetens genom
uttryckliga bestämmelser i Romfördraget ... 113
9.1.2 Gemenskapen har traktatkompetens inom de
områden där gemenskapen tilldelats intern
beslutskompetens.................. 114
9.2 Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal . . 114
9.3 Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m.......115
9.3.1 Konventioner som är oskiljaktigt förbundna
med förverkligandet av Maastrichtfördragets
mål .......................... 115
9.3.2 Gemenskapens avtal blir bindande för
Sverige ....................... 116
9.3.3 Sverige förbinder sig att tillträda s.k.
blandade avtal m.m. och att ansluta sig till
vissa interna överenskommelser ........ 116 4
9.3.4 Anpassningar m.m. måste ske avseende
existerande avtal .................. 117 Prop. 1994/95:19
9.3.5 Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m. ... 118
9.3.6 Sveriges förbinder sig att tillträda EG-
konventioner enligt artikel 220 i
Romfördraget m.m................. 118
9.3.7 Övriga konventioner och instrument på
rättsväsendets och inrikespolitikens område . . 119
9.3.8 Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal
m.m.......................... 119
10 Konsekvensutredningarna..................... 121
10.1 Samhällsekonomi...................... 121
10.2 Utrikes- och säkerhetspolitik............... 121
10.3 Kommuner och landsting................. 122
10.4 Välfärden och jämställdheten............... 122
10.5 Suveränitet och demokrati ................ 123
10.6 Miljö ............................. 123
TREDJE DELEN
11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital .... 125
11.1 Inledning........................... 125
11.2 Fri rörlighet för varor................... 129
11.2.1 Förbud mot kvantitativa restriktioner
mellan medlemsländerna ........... 130
11.2.2 Tullar och kvantitativa restriktioner i
handeln mellan Sverige och EG....... 131
11.2.3 Statliga handelsmonopol............ 132
11.2.4 Prisreglema på stålområdet.......... 133
11.2.5 Offentlig upphandling ............. 133
11.2.6 Tekniska handelshinder ............ 134
11.2.7 Gränskontroll i samhandeln.......... 136
11.2.8 EG:s regler om indirekta skatter....... 139
11.2.9 Krigsmateriel .................. 145
11.2.10 Strategiskt känsliga varor ........... 146
11.3 Personers rörlighet..................... 147
11.3.1 Social trygghet för personer som flyttar
inom Europeiska unionen........... 148
11.3.2 Ömsesidigt erkännande av
kompetensbevis................. 149
11.4 Etablering .......................... 150
11.5 Tjänster............................ 151
11.5.1 Finansiella tjänster............... 152
11.5.2 Transporttjänster ................ 154
11.6 Fria kapitalrörelser ..................... 156
11.7 Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt
m.m.)............................. 157
11.7.1 Bolagsrätt..................... 157
11.7.2 Handelsagenter ................. 158
11.7.3 Immaterialrätt.................. 158 5
11.8 Förvaltningen av den inre marknaden ......... 159
12 Transportpolitik........................... 161 Prop. 1994/95:19
12.1 Inledning........................... 161
12.2 Landtransporter....................... 162
12.3 Inre vattenvägar....................... 165
12.4 Sjöfart............................. 165
12.5 Luftfart........ 166
12.6 Farligt gods ......................... 167
12.7 Post och telekommunikationer.............. 167
12.8 Transeuropeiska nät (TEN)................ 169
13 Konkurrenspolitik.......................... 171
13.1 Inledning........................... 171
13.2 Konkurrensregler för foretag............... 172
13.3 Översikt över de områden, där Sverige i sak redan
har samma regler som EG ................ 174
13.4 Områden där skillnader i sak föreligger i
förhållande till EG:s regler................ 175
13.5 Statsstöd ........................... 176
14 Konsumentpolitiska frågor .................... 178
14.1 Konsumentpolitiken inom EG .............. 178
14.2 Svensk konsumentpolitik i ett
medlemskapsperspektiv.................. 180
15 Utbildning, forskning och utveckling.............. 183
15.1 Samarbetet inom utbildningsområdet.......... 183
15.1.1 Utbildningssamarbetet inom EG....... 183
15.1.2 Konsekvenser för Sverige av
EES-avtalet ................... 186
15.1.3 Medlemskapets innebörd ........... 187
15.2 Samarbete inom forskning och utveckling....... 188
15.2.1 FoU-samarbetet inom EG .......... 188
15.2.2 Sveriges deltagande i FoU-samarbetet ... 192
15.3 Inriktningen av Sveriges deltagande i
EU-samarbete........................ 194
15.3.1 Utbildning .................... 194
15.3.2 Forskning och utveckling........... 196
15.4 Tolkning och översättning................. 197
16 Hälso- och socialpolitiska frågor ................ 200
16.1 Allmänna socialpolitiska frågor............. 200
16.2 Hälsopolitiska frågor.................... 201
16.3 Alkoholpolitiska frågor .................. 202
16.3.1 Unionens kompetens på alkoholområdet .. 202
16.3.2 Svensk alkoholpolitik ............. 205
16.3.3 Förhandlingsresultat .............. 206
16.3.4 Allmänna överväganden............ 208
16.4 Narkotikafrågor................. 211 6
16.4.1 Narkotikafrågoma inom unionen ...... 211
16.4.2 Svensk narkotikapolitik ............ 212 Prop. 1994/95:19
16.4.3 Allmänna överväganden............ 213
17 Jämställdhetspolitiska frågor ................... 215
18 Arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor ............. 218
18.1 Den sociala dimensionen................. 218
18.1.1 Sociala protokollet ............... 219
18.1.2 EES-avtalet ................... 221
18.1.3 Medlemskapets innebörd ........... 221
18.2 Sysselsättning........................ 222
18.2.1 Socialfonden................... 222
18.2.2 EU-initiativ för ökad sysselsättning..... 223
18.2.3 Medlemskapets innebörd ........... 223
18.3 Arbetsmiljö ......................... 224
18.3.1 EG:s regler.................... 224
18.3.2 EES-avtalet ................... 225
18.3.3 Medlemskapets innebörd ........... 226
18.4 Arbetsrätt........................... 226
18.4.1 EES-avtalet ................... 227
18.4.2 Infor ett medlemskap.............. 228
19 Kultur- och mediepolitiska frågor ............... 230
19.1 Kultursamarbetet inom EU................ 230
19.2 EG:s uppgifter på medieområdet ............ 231
19.3 EU:s inverkan på det nordiska kultur- och
mediesamarbetet ...................... 233
19.4 Svenska språkets ställning i EU............. 233
19.5 Kultur- och mediepolitiska effekter av EU:s
åtgärder på andra områden................ 234
19.5.1 Kulturstöd .................... 234
19.5.2 Utförsel av kulturföremål........... 235
19.5.3 Upphovsrätt ................... 236
19.5.4 Mervärdesskatt ................. 236
19.5.5 Effekter för kulturmiljövården........ 237
20 Miljöpolitiska frågor........................ 238
20.1 Inledning........................... 239
20.2 EG:s miljöpolitik...................... 240
20.2.1 Framväxten av en gemensam miljöpolitik . 240
20.2.2 Miljöregler i Romfördraget.......... 240
20.2.3 Utvecklingen av miljöarbetet inom EU . . . 241
20.3 Förhandlingsresultatet och det framtida svenska
miljöarbetet inom EU ................... 243
20.3.1 Resultatet av förhandlingarna......... 243
20.3.2 Det svenska miljöarbetet i EU........ 247
20.4 Avgaskrav for bilar..................... 251
20.5 Kemiska produkter............... 253 7
20.6 Utsläpp till luft och vatten ................ 257
20.7 Avfall............................. 261 Prop. 1994/95:19
20.8 Regler om naturvård.................... 264
20.8.1 Bakgrund..................... 264
20.8.2 Direktiv om bevarande av arter och
naturliga livsmiljöer .............. 265
20.8.3 Förhandlingsresultatet............. 267
20.8.4 Genomförandet i Sverige ........... 268
20.8.5 CITES och andra regler om handel..... 270
20.9 Mark- och planfrågor................... 272
20.9.1 EG:s arbete med planering,
markanvändning och hushållning med
naturresurser................... 272
20.9.2 Konsekvenser för det svenska
planeringssystemet ............... 273
21 Euratom ............................... 275
21.1 Inledning........................... 275
21.2 Forskning .......................... 277
21.3 Informationsspridning................... 278
21.4 Hälsoskydd.......................... 278
21.5 Hantering av radioaktivt avfall.............. 280
21.6 Investeringar......................... 281
21.7 De gemensamma företagen................ 281
21.8 Försörjning ......................... 282
21.9 Uranbrytning ........................ 283
21.10 Säkerhetskontroll av klyvbart material......... 284
21.11 Äganderätt.......................... 286
21.12 Den gemensamma marknaden på
kämenergiområdet..................... 286
22 Jordbruk och fiske ......................... 288
22.1 Jordbruk ........................... 288
22.1.1 Inledning..................... 289
22.1.2 Konsekvenser av ett medlemskap ...... 290
22.1.3 Vegetabilieproduktionen............ 299
22.1.4 Animalieproduktionen............. 301
22.1.5 Trädgårdssektom................ 303
22.1.6 Strukturåtgärder inom jordbruket
inklusive
stöd till jordbruk i mindre gynnade områden
i södra Sverige ................. 304
22.1.7 Stöd till jordbruket i norra Sverige ..... 306
22.1.8 Kompletterande miljöersättning till
jordbruket .................... 308
22.1.9 Jordbruksstatistik................ 312
22.2 Fiske ............................. 314
22.3 Skogsbruk .......................... 317
22.4 Rennäringen......................... 317
22.5 Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om
växtskydd och växtodling................. 318 Prop. 1994/95:19
22.5.1 Inledning..................... 318
22.5.2 Livsmedel .................... 318
22.5.3 Veterinära området............... 319
22.5.4 Frågor om växtskydd och växtodling .... 324
23 Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken..... 327
23.1 Inledning........................... 328
23.2 Tullunionen ......................... 330
23.2.1 Tullagstiftningen................. 330
23.2.2 Administrativt tullsamarbete ......... 334
23.2.3 Den gemensamma tulltariffen och TARIC . 334
23.2.4 Tullsuspensioner ................ 336
23.2.5 Tullnivåerna................... 337
23.2.6 Ursprungsregler................. 339
23.2.7 Det allmänna tullpreferenssystemet (GSP) . 341
23.2.8 Särskilda varukontroller vid EU:s
yttergräns..................... 342
23.2.9 Varumärkesintrång (counterfeit)....... 342
23.2.10 Gemensam exportkontroll av strategiskt
känsliga varor.................. 343
23.3 Den gemensamma handelspolitiken........... 343
23.3.1 Avtal med tredje land ............. 345
23.3.2 Handelspolitiska skyddsåtgärder....... 355
23.3.3 Handelssanktioner ............... 359
23.3.4 Exportstöd.................... 361
23.3.5 Uppträdande i internationella
organisationer.................. 362
24 Regionalpolitiska frågor...................... 363
24.1 Inledning........................... 364
24.2 EG:s strukturpolitik .................... 365
24.3 Förhandlingsresultatet vad gäller strukturfonderna . . 366
24.4 Nationell regionalpolitik.................. 368
25 Närings- och energipolitiska frågor .............. 371
25.1 De allmänna förutsättningarna för näringspolitiken . 371
25.1.1 EG:s näringspolitik............... 371
25.1.2 Instrumenten................... 372
25.1.3 Medlemskap eller EES ............ 372
25.2 Sverige och Europa .................... 374
25.3 Kol- och stålfrågor..................... 375
25.3.1 Avtalen och institutionerna .......... 375
25.3.2 Konsekvenser av medlemskap ........ 376
25.4 Övriga branschfrågor ................... 378
25.5 Småföretagsffågor ..................... 380
25.6 Energipolitiska frågor................... 382
25.6.1 Utvecklingen inom EU ............ 382 9
25.6.2 EES-avtalet och
medlemskapsförhandlingama......... 384 Prop. 1994/95:19
25.6.3 Konsekvenser av ett EU-medlemskap . . . 385
26 Utrikes- och säkerhetspolitik .................. 387
26.1 Framväxten av det utrikespolitiska samarbetet .... 388
26.2 Tillkomsten av den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken...................... 389
26.3 Instrument för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken...................... 390
26.4 Försvarsfrågan inom den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken .................. 391
26.5 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i
ett svenskt medlemskapsperspektiv ........... 392
27 Biståndspolitik............................ 395
27.1 EG:s biståndspolitik.................... 396
27.2 Sveriges bistånd till utvecklingsländerna vid ett
EU-medlemskap ...................... 398
27.3 EG:s stöd till Central- och Östeuropa......... 400
27.4 Sverige och EU:s östsamarbete ............. 401
28 Europeiska investeringsbanken ................. 403
28.1 Verksamhet.......................... 403
28.2 Organisation......................... 404
28.3 Den svenska kapitalinsatsen ............... 405
29 Rättsliga och inrikes frågor.................... 406
29.1 Inledning........................... 406
29.2 Invandrings-och asylpolitik ............... 411
29.2.1 Allmänt...................... 411
29.2.2 Dublinkonventionen .............. 415
29.3 Kontroll av gemenskapens yttre gränser........ 416
29.3.1 Konventionen angående kontroller av
personer som passerar yttre gränser
(yttre gränskontrollkonventionen) ...... 416
29.3.2 Yttre gränskontrollkonventionen och
EES-avtalet ................... 418
29.3.3 Det europeiska informationssystemet
(EIS) ....................... 418
29.3.4 Nuvarande svensk ordning .......... 419
29.3.5 Gränskontrollgruppen ............. 420
29.4 Brottsbekämpning i ett EU-perspektiv......... 422
29.4.1 Inledning..................... 422
29.4.2 Europol...................... 423
29.4.3 MAG 92 ..................... 424
29.4.4 Underrättelseförfarande och
sambandsmän.................... 424
29.4.5 Närpolisverksamhet m.m...... 425 10
29.4.6 Bevakning av de inre gränserna ....... 425
29.4.7 Den framtida kampen mot Prop. 1994/95:19
narkotikabrottslighet.............. 426
29.5 EG:s vapendirektiv..................... 428
29.6 Civil- och straffrättsligt samarbete ........... 429
30 Ekonomiskt och monetärt samarbete .............. 431
30.1 Inledning........................... 431
30.2 Den ekonomiska och monetära unionen........ 433
30.3 Kapitalrörelser ....................... 435
30.4 Villkoren för övergången till andra och tredje
fasen ............................. 437
30.5 Ekonomisk politik ..................... 438
30.6 Monetär politik....................... 440
30.7 Den svenska förhandlingen................ 443
30.8 Regeringens överväganden................ 444
31 Finansiella och budgetära frågor................. 446
31.1 Finansiella och budgetära frågor inom EU ...... 446
31.2 Finansiella och budgetära aspekter på Sveriges
nuvarande samarbete med EU.............. 448
31.3 Medlemskapets innebörd ................. 448
32 Statistik................................ 451
33 Konsekvenser för svensk förvaltning; offentlighet och
sekretess ............................... 453
33.1 Inledning........................... 453
33.2 Regeringens styrning och koordinering av politiken . 454
33.3 Effekter för regional och kommunal förvaltning av
ett medlemskap i Europeiska unionen ......... 456
33.4 Utredningsväsendet, remissförfarande och intresse-
organisationernas roll ................... 457
33.5 Offentlighet och sekretess................. 460
33.5.1 Den svenska offentlighetsprincipen ..... 460
33.5.2 Offentlighet och sekretess i några av
EU:s
medlemsländer ................. 461
33.5.3 Offentlighet och sekretess inom EU..... 461
33.5.4 Offentlighetsprincipen vid ett svenskt
EU-medlemskap ................ 462
33.5.5 Skyddet för den personliga integriteten på
dataområdet ................... 464
34 Övriga frågor ............................ 466
34.1 Europeiskt unionsmedborgarskap............ 466
34.2 Ungdomsfrågorna inom EU ............... 467
34.3 Svenska medborgare i EU:s institutioner ....... 469
FJÄRDE DELEN
35 EG :s rättsordning.................... 470 11
35.1 Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna
och gemenskapen...................... 470 Prop. 1994/95:19
35.1.1 Allmänna utgångspunkter........... 470
35.1.2 Olika slag av kompetens............ 472
35.1.3 Subsidiaritetsprincipen............. 473
35.2 Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning..... 475
35.3 Gemenskapens regelverk ................. 476
35.3.1 De grundläggande fördragen......... 476
35.3.2 Allmänna rättsprinciper inom
gemenskapsrätten................ 478
35.3.3 Internationella avtal............... 479
35.3.4 Förordningar, direktiv och andra
rättsakter..................... 479
35.4 EG-domstolens rättsskipning............... 480
35.4.1 Talan mot EG:s institutioner......... 480
35.4.2 Talan mot en medlemsstat om brott mot
gemenskapsrätten ............... 482
35.4.3 Förhandsavgöranden.............. 482
35.4.4 Rådgivande yttranden ............. 483
35.4.5 Förstainstansrätten ............... 484
35.4.6 EG-domstolens roll i
integrationsprocessen.............. 484
35.5 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt . . . 484
35.5.1 Direkt tillämplighet .............. 485
35.5.2 Direkt effekt................... 485
35.5.3 Gemenskapsrättens företräde......... 486
35.5.4 Vissa principer för gemenskapsrättens
genomförande.................. 487
36 Anslutningslagstiftningen i några andra länder ........ 489
36.1 Danmark........................... 489
36.2 Storbritannien........................ 490
36.3 Irland............................. 491
36.4 Spanien............................ 491
36.5 Tyskland ........................... 493
37 De konstitutionella förutsättningarna för en svensk
anslutning............................... 495
37.1 Inledning........................... 495
37.2 Överlåtelse av beslutanderätt............... 496
37.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk...... 499
37.4 Ikraftträdande........................ 499
38 En svensk anslutningslag ..................... 500
38.1 Behovet av en anslutningslag............... 500
38.2 Överlåtelse av beslutanderätt............... 501
38.2.1 Formen för riksdagens beslut......... 501
38.2.2 Överlåtelsens reglering i anslutningslagen . 504
38.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk...... 512 12
38.3.1 Anslutningsfördraget och de Prop. 1994/95:19
grudläggande fördragen m.m.......... 512
38.3.2 Sekundärrätten m.m............... 517
38.4 EG-rättens förhållande till nationell rättsordning . . 521
39 Genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige ......... 523
39.1 Inledning ........................... 523
39.2 Genomförande av olika slag av rättsakter ....... 524
39.2.1 Förordningar................... 524
39.2.2 Direktiv...................... 525
39.2.3 Beslut....................... 526
39.2.4 Rekommendationer m.m............ 527
39.2.5 Övrigt om rättsakterna............. 527
39.3 Förhållandet mellan EG-domstolen och svenska
domstolar........................... 528
39.4 Förhållandet mellan gemenskapernas institutioner
och svenska myndigheter.................. 529
40 Samråd och information mellan regeringen och riksdagen
m.m.................................. 532
40.1 Utgångspunkter ....................... 532
40.2 Författningsreglering.................... 534
40.3 Närmare om regeringens skyldigheter.......... 535
40.3.1 Samrådsförforande ............... 535
40.3.2 Allmän information............... 537
40.4 Information i övrigt..................... 538
40.5 Samråd med Riksbanken och med kommuner och
landsting ........................... 539
41 Anslutningslagens ikraftträdande och vissa frågor rörande
övergången från EES till EU................... 542
41.1 Bestämmelser som i övrigt införts i svenska
författningar med anledning av EES-avtalet...... 550
42 Övrig lagstiftning med anledning av ett svenskt
medlemskap i EU.......................... 553
43 Kungörande och publicering ................... 556
44 Författningskommentar....................... 558
44.1 Förslaget till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen............ 558
44.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar...... 563
44.3 Förslaget till lag om upphävande av lagen
(1972:762) om prisbestämmelser för järn- och
stålmarknaden (CECA-lagen)............... 563
13
Bilagor
Prop. 1994/95:19
DEL 1
Bilaga 1
Bilaga 2
Bilaga 3
Bilaga 4
Bilaga 5
Bilaga 6
Bilaga 7
Bilaga 8
Termer och förkortningar
Svenska anföranden vid utvidgningskonferensen
Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förhandlingsresultatet i
korthet
Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förteckning över
remissinstanser som inkommit med yttrande
Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:10) Anslutning
till EU - Förslag till övergripande lagstiftning
Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag
Betänkandet (SOU 1994:10) - Remissinstanser
Lagrådsremissens lagförslag
Lagrådets yttrande
DEL 2
Bilaga 9
Jordbruk och fiske
DEL 3
Bilaga 10
Bilaga 11
Bilaga 12
Fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket
Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska
republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken,
Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg,
Konungariket Nederländerna, Portugisiska republiken,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland,
(Europeiska unionens medlemsstater) och Konungariket
Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland,
Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken
Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges
anslutning till Europeiska unionen
Slutakten
Skriftväxlingar rörande alkoholmonopol och kollektivavtal
DEL 4
Bilaga 13
Bilaga 14
Bilaga 15
Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska
kol- och stålgemenskapen
Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen
Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen
14
Bilaga 16 Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma
institutioner för Europeiska gemenskaperna
Bilaga 17 Konventionen den 13 november 1962 om ändring av
Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska
gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för
associering av utomeuropeiska länder och territorier som
behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med
avseende på Nederländska Antillerna
Bilaga 18 Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett
gemensamt råd och en gemensam kommission för
Europeiska gemenskaperna
Bilaga 19 Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa
budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av
Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet
av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för
Europeiska gemenskaperna
Bilaga 20 Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks,
Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket
Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska
ekonomiska gemenskapen och Europeiska
atomenergigemenskapen
Bilaga 21 Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22
januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands,
Konungariket Norges och Förenade konungariket
Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska
kol- och stålgemenskapen
DEL 5
Bilaga 22 Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa
bestämmelser i protokollet om Europeiska
investeringsbankens stadga
Bilaga 23 Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella
bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska
gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett
gemensamt råd och en gemensam kommission för
Europeiska gemenskaperna
Bilaga 24 Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av
företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt
beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1
februari 1993 om ändring av nämnda akt
Bilaga 25 Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens
anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och
Europeiska atomenergigemenskapen
Bilaga 26 Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj
1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska
kol- och stålgemenskapen
Bilaga 27 Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om
upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskaperna i
fråga om Grönland
Prop. 1994/95:19
15
DEL 6
Bilaga 28 Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och
Portugisiska republikens anslutning till Europeiska
ekonomiska gemenskapen och Europeiska
atomenergigemenskapen
Bilaga 29 Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni
1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska
republikens anslutning till Europeiska kol- och
stålgemenskapen
Prop. 1994/95:19
DEL 7
Bilaga 30 Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986
Bilaga 31 Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen
16
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket
Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken,
Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska
republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket
Nederländerna, Portugisiska republiken, Förenade konungariket
Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater)
och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland,
Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken
Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges
anslutning till Europeiska unionen samt slutakten till fördraget,
2. antar regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen,
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar,
4. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762)
om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen).
Prop. 1994/95:19
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
2 Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpning
1 § I denna lag finns bestämmelser med anledning av Sveriges
anslutning ull Europeiska unionen.
Införlivande av gemenskapernas regler
2 § De fördrag och andra instrument som anges i 4 § samt de rättsakter,
avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska
unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet
med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument.
Överlåtelse av beslutsbefogenheter
3 § Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till
Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning
och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som
anges i 4 §.
Fördragen m.m.
4 § De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 §§ är:
1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol-
och stålgemenskapen
2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen
3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen
4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner
för Europeiska gemenskaperna
5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om
upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den
särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och
territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med
avseende på Nederländska Antillerna
6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd
och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna
Prop. 1994/95:19
18
7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa Prop. 1994/95:19
budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska
gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och
en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna
8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands,
Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och
Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och
Europeiska atomenergigemenskapen
9. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972
om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade
konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska
kol- och stålgemenskapen
10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i
protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga
11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella
bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna
och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam
kommission för Europeiska gemenskaperna
12. Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av
företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av
Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av
nämnda akt
13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning
till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska
atomenergigemenskapen
14. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979
om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och
stålgemenskapen
15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om
upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland
16. Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och
Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska
gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen
17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 11 juni 1985
om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till
Europeiska kol- och stålgemenskapen
18. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986
19. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen
20. Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken
Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning
till Europeiska unionen
i samtliga fall med tillhörande bilagor och protokoll.
Samråd mellan regering och riksdag m.m.
5 § Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen
bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens
råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur
19
förhandlingarna i rådet skall foras inför beslut som regeringen bedömer Prop. 1994/95:19
som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer.
Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om
vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels
varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i
Europeiska unionen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995, då lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall upphöra att gälla.
Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som
hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag
som följer av fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges,
Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges
anslutning till Europeiska unionen.
De fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras i
Svensk författningssamling (SFS).
20
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om prop. 1994/95:19
kungörande av lagar och andra författningar
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar
och andra författningar1 skall ha följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
1 § |
Författningar som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet
eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet skall
kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §. Detsamma gäller
de internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt
författning skall gälla som svensk rätt.
Med författningar skall i denna lag förstås lagar, förordningar och
andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som
|
föreskrifter. |
Rättsakter som innefattar |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
21
'Lagen omtryckt 1989:935.
2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) Prop. 1994/95:19
om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden
(CECA-lagen)
Härigenom föreskrivs att lagen (1972:762) om prisbestämmelser för jäm-
och stålmarknaden (CECA-lagen) skall upphöra att gälla vid utgången av
år 1994.
22
3 Ärendet och dess beredning m.m.
Inledning
Sverige ansökte den 1 juli 1991 om medlemskap i de europeiska
gemenskaperna (EG). Förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den
1 februari 1993 och avslutades i april 1994. Statsrådet Dinkelspiels
anförande vid inledandet av förhandlingarna finns jämte anförandet från
ministermötet den 9 november 1993 i bilaga 1. Förhandlingarna
resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer och de
ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget,
liksom slutakten därtill, undertecknades vid Europeiska rådets möte på
Korfu den 24 juni 1994.
En departementspromemoria om Sveriges medlemskap i den europeiska
unionen (Ds 1994:48), vari redovisas innebörden för Sverige av ett
medlemskap i EU och särskilt de förhandlingslösningar som
överenskommits för svensk del, remitterades den 11 april 1994 till ett
stort antal myndigheter och organisationer. Promemorians redovisning av
förhandlingsresultatet i korthet finns i bilaga 2. Den 6 maj 1994 sändes
även den preliminära fördragstexten (Ds 1994:60) till remissinstanserna.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En
sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:104) av
Utrikesdepartementet .
Riksdagen har beslutat att en folkomröstning i EU-frågan skall äga rum
den 13 november 1994 (prop. 1993/94:245, bet. 1993/94:KU50, rskr.
1993/94:430). Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är
det regeringens avsikt att återkalla propositionen om Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen.
I syfte att belysa innebörden av ett EU-medlemskap så allsidigt och
grundligt som möjligt före folkomröstningen beslöt regeringen den 28
januari och den 4 februari 1993 att låta genomföra analyser av
konsekvenserna på olika samhällsområden av ett medlemskap i EU och
av att stå utanför ett sådant samarbete. De olika s.k.
konsekvensutredningarna lämnade sina betänkanden i början av år 1994:
EG, kvinnorna och välfärden (SOU 1993:117), Kommunerna, landstingen
och Europa (SOU 1994:2), Sverige och Europa, en samhällsekonomisk
konsekvensanalys (SOU 1994:6), EU, EES och miljön (SOU 1994:7),
Historiskt vägval (SOU 1994:8) och Suveränitet och demokrati (SOU
1994:12). I en av Utrikesdepartementet utgiven s.k. grönbok har
sammanfattningar av dessa utredningar presenterats.
Ett svenskt medlemskap i EU förutsätter att grundlagen ändras. På
grundval av betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) och en
inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria Våra grundlagar och
EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36) jämte remissyttranden har
regeringen i prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt
medlemskap i Europeiska unionen lagt fram förslag till sådana ändringar
som bedömts nödvändiga för att ett medlemskap skall vara möjligt.
Riksdagen har som vilande antagit grundlagsförslagen (bet.
Prop. 1994/95:19
23
1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275). Ändringen skall enligt det vilande
beslutet träda i kraft den 1 december 1994. Riksdagen far därmed
möjlighet att fatta beslut om ett svenskt EU-medlemskap per den 1
januari 1995 under förutsättning att folket i omröstningen ger sitt bifall
till medlemskapet.
Utöver grundlagsändringar förutsätter ett svenskt medlemskap
övergripande lagstiftning av annat slag. Därför bemyndigade regeringen
den 10 juni 1993 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om
europeiska integrationsfrågor att tillkalla en särskild utredare
(EG-lagsutredningen) med uppdrag att lämna förslag till den
övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till
EG/EU (dir. 1993:83). I februari 1994 överlämnade utredaren
(generaldirektör Sten Heckscher) sitt betänkande Anslutning till EU -
förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet har
remissbehandlats. En sammanfattning av EG-lagsutredningens
betänkande finns i bilaga 4. Utredarens lagförslag framgår av bilaga 5.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En
sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:69) av
Utrikesdepartementet.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 2 juni 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över
de lagförslag som finns i bilaga 7, nämligen förslaget till lag om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen och förslaget till lag om ändring i
lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.
Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen och föreslagit några
redaktionella ändringar i förtydligande syfte. Regeringen har i
propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Därtill har i
propositionens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen vidtagits några ytterligare redaktionella ändringar i
förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Regeringen återkommer till
Lagrådets förslag i den fjärde delen av propositionen.
Propositionens disposition
Propositionen är efter de inledande avsnitten delad i fyra delar. Den
första delen (avsnitt 4) tar upp regeringens allmänna överväganden och
motivering till varför Sverige bör ansluta sig till den europeiska unionen.
I denna del behandlas övergripande frågor bl.a. om Sveriges ställning i
Europa, demokrati och inflytande, utrikes- och säkerhetspolitik,
ekonomi, välfärd och miljöpolitik.
Den andra delen (avsnitt 5-10) består av avsnitt som redogör för den
europeiska integrationens historik, förhandlingarnas gång, det svenska
beredningsarbetet, de grundläggande fördragen och anslutningsfördraget.
Vidare finns ett avsnitt om bl.a. EG:s avtalsförbindelser med tredje land.
Denna del avslutas med en beskrivning av de olika
Prop. 1994/95:19
24
konsekvensutredningarnas arbete och ställningstaganden.
Den tredje delen (avsnitt 11-34) av propositionen är en redogörelse,
område för område, för förhandlingsresultatet och innebörden av ett
medlemskap. Samtliga avsnitt inleds med regeringens sammanfattande
bedömning av betydelsen och innebörden av ett EU-medlemskap på resp,
område. Jordbruk och fiske behandlas utöver i propositionens huvuddel
även i bilaga 9. Denna del avslutas med ett avsnitt om hur ett
EU-medlemskap påverkar det svenska förvaltningsväsendet. I avsnittet
tas i samband därmed också upp frågor om offentlighet och sekretess. De
budgetära åtaganden som följer av avtalet beskrivs i denna del av
propositionen. Regeringen avser emellertid att återkomma till riksdagen
med en samlad bedömning av budget- och anslagseffektema av ett
svenskt EU-medlemskap.
I den jjärde delen (avsnitt 35-44) behandlas bl.a. frågan om den
övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till
Europeiska unionen liksom viss annan lagstiftning som föranleds av ett
medlemskap. Denna del inleds med en beskrivning av EG:s rättsordning.
Vidare redogörs för anslutningslagstiftningen i några andra länder.
Därefter behandlas de konstitutionella förutsättningarna för en svensk
anslutning. Regeringen föreslår att överlåtelse av beslutanderätt och
införlivande av EG:s existerande regelverk skall ske genom en
övergripande lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen. En redovisning av hur gemenskapsrätten kan genomföras i
Sverige följer därefter. Frågan om författningsreglering av regeringens
skyldighet att samråda med riksdagen inför frågor som behandlas av
Europeiska unionens råd behandlas också. Ikraftträdandefrågor och frågor
om övergången från EES-avtalet till EU liksom övriga lagstiftningsfrågor
tas också upp. I ett avsnitt behandlas publicerings- och
kungörandefrågor. Slutligen kommenteras författningsförslagen närmare.
Prop. 1994/95:19
Övriga bilagor till propositionen
Anslutningsfördraget i svensk text, liksom slutakten, finns i bilaga 10
respektive 11. Viss skriftväxling som ägt rum under förhandlingarna om
de svenska alkoholmonopolen och om kollektivavtalen återges i bilaga
12. De grundläggande fördragen och andra instrument som hör till den
s.k. primärrätten i svensk text resp, svensk översättning finns i bilagorna
13-31. Dessa fördrag och instrument har bilagts propositionen i sina
ursprungliga lydelser. Anledningen härtill är den teknik som används vid
ändringar och tillägg av internationella fördrag. Romfördraget i dess efter
Maastrichtfördragets ikraftträdande gällande lydelse har emellertid,
liksom hela Maastrichtfördraget, publicerats på svenska språket av
Utrikesdepartementets handelsavdelning.
25
Första delen
4 Allmänna överväganden
Prop. 1994/95:19
Regeringens förslag: Riksdagen godkänner fördraget mellan
Europeiska unionens medlemsstater och Konungariket Norge,
Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket
Sverige om de sistnämndas anslutning till Europeiska unionen samt
slutakten till fördraget.
Skälen för regeringens förslag:
4.1 Inledning
Sverige är en del av Europa. Vi har under olika skeden lämnat viktiga
bidrag till den gemensamma europeiska utvecklingen. De rika impulser
vi fått från Europa har samtidigt varit avgörande för utvecklingen i vårt
eget land. Sverige har alltid varit en del av Europa, även under den
period då vår världsdel kluvits av det kalla krigets frontlinjer. Dessa har
nu äntligen upplösts och en ny situation har uppstått. Denna nya situation
ger oss valfrihet och ställer oss samtidigt inför ett vägskäl.
Vi har nu en historisk möjlighet att på likvärdiga villkor medverka i det
europeiska samarbetets kärna. Europeiska unionen med sina 350 miljoner
invånare är den viktigaste drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår
kontinent. Samarbetet i EU sker mellan suveräna stater, som har valt att
i samverkan lösa problem av gemensamt intresse. Det är till EU som
förhoppningarna knyts både av de tolv nu deltagande europeiska länderna
och av de allt fler länder som söker medlemskap.
Den viktigaste uppgiften för den europeiska unionen under decennierna
framöver är att gradvis trygga freden, friheten och säkerheten i hela
Europa. Ekonomin och handeln blir sannolikt de viktigaste instrumenten
som väver samman tidigare separerade nationer i en gemenskap som gör
kriget otänkbart.
Uppgiften är inte omöjlig. Vi har sett hur nordiska arvfiender
förvandlats till brödrafolk genom samarbete. Vi har sett hur fiendskap
under århundraden i Västeuropa har förvandlats till stark samhörighet.
Därför blir den avgörande uppgiften för EU under det kommande
decenniet att gradvis sträcka ut fred och stabilitet över de delar av
centrala, sydöstra och östra Europa som nu önskar finna en ny identitet
i Europa.
Grundläggande för arbetet inom EU är att främja ekonomisk och social
utveckling i vår del av världen. Ansträngningarna måste inriktas på att
genom en hållbar ekonomisk tillväxt lägga en stabil grund för välfärden
och att skapa nya arbetstillfällen, så att arbetslösheten kan nedbringas.
Ekonomisk tillväxt och reducerad arbetslöshet är också nödvändiga
förutsättningar för att få ned de offendiga underskotten. En långsiktigt
hållbar utveckling förutsätter hänsyn till miljön. Allt detta kräver ett
26
förstärkt samarbete inom EU:s ram.
Skälet till att EU har fått denna centrala roll i vår tids europeiska
utveckling är att unionen bygger på respekt för de mänskliga friheterna
och rättigheterna, på demokratin samt på marknadsekonomi. Varje lands
egenart respekteras, samtidigt som förutsättningar har skapats för ett
effektivt gemensamt handlande på centrala områden.
Vårt land har ett medansvar för att slå vakt om och främja dessa
grundläggande värden. Det är fråga om både solidaritet och att värna om
vår egen framtid. Regeringen finner att detta medansvar bäst tas genom
medlemskap i EU.
En utvidgning av EU är naturligtvis betydelsefull inte bara för Europa
i stort utan har också verkningar för Sverige som medlemsland. Denna
proposition redovisar utförligt dessa verkningar. Regeringens övertygelse
är att vårt land sammantaget har mycket goda förutsättningar att delta
fullt ut i det europeiska samarbete som EU gestaltar. För vårt land
innebär medlemskap klara fördelar och små svårigheter i sak. Detta blev
också tydligt i förhandlingarna. De problem som likväl har kunnat
identifieras finns redovisade i propositionen.
Flera viktiga svenska samhällsmål blir lättare att nå i gemenskap med
övriga europeiska länder än om Sverige väljer att stå utanför. Detta
gäller framför allt fred i frihet ekonomi, välfärd och miljön. I
propositionen utvecklas detta närmare.
Det europeiska samarbetet vi vill delta i kan inte ha som enda mål att
utveckla värfärden i vår egen världsdel. Liksom Sverige är en del av
Europa, är Europa en del av världen. Detta kommer att bli ännu
tydligare under det nya århundrade som snart börjar. Omvärlden kommer
i sin dialog med länder i Europa att i stigande grad rikta sina
förhoppningar mot Europeiska unionen. Sverige kommer som medlem av
unionen att tillhöra de länder som kräver öppenhet och ett globalt
ansvarstagande från Europas sida.
Medlemskap i EU ger möjlighet att ta tillvara Sveriges intressen och
påverka utvecklingen i vår omvärld. Framtidens EU kommer att spegla
medlemsländernas gemensamma syn på hur de vill forma samarbetet. För
vår egen del gäller att utvecklingen i Sverige som medlem i EU skall
vägas mot följderna av ett utanförskap. Tiden står inte stilla. Den fråga
som vi måste ställa oss är: Hur utvecklas Sverige bäst? Innanför eller
utanför EU?
"Vi vill aktivt bidra till att bygga en stark och sammanhållen europeisk
union för fred, frihet och demokrati, för ekonomisk tillväxt och sociala
framsteg och för ren miljö och kulturell mångfald".
Så avslutades den förklaring som regeringen med brett partipolitiskt stöd
avgav när förhandlingarna inleddes den 1 februari 1993. Nu finns ett
färdigt avtal på plats, ett avtal som har mottagits väl såväl i Sverige som
i EU och som ger oss säte och stämma i EU:s beslutande organ. Sverige
får rösträtt i Europa. I och med att Europaparlamentet i maj i år med
överväldigande majoritet gav sitt godkännande till avtalet har EU klart
och tydligt sagt att Sverige - liksom de övriga kandidatländerna Finland,
Prop. 1994/95:19
27
Norge och Österrike - är välkommen som medlem. Nu ligger beslutet i Prop. 1994/95:19
svenska folkets hand.
Folkomröstningen den 13 november blir avgörande för det historiska
vägval som Sverige nu står inför. Alla politiska partier har förklarat sig
beredda att respektera utfallet av folkomröstningen. I föreliggande
proposition redovisar regeringen sin bedömning. Den utmynnar i en klar
och entydig rekommendation att Sverige bäst främjar sin egen och
omvärldens fred, frihet och välfärd genom ett medlemskap i EU.
Av de 237 remissinstanser som tillställts departementspromemorian
Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) har 185
inkommit med yttranden, varav 15 uttryckligen avstått från att ge
synpunkter. Tre organisationer har därutöver yttrat sig i frågan.
Flertalet remissinstanser har i sina yttranden begränsat sig till de
konsekvenser ett medlemskap medför för de egna verksamhetsområdena.
En stor majoritet har därvid gjort bedömningen att medlemskapet i
huvudsak har positiva återverkningar på respektive verksamhetsområde
eller endast i ringa utsträckning påverkar verksamheten.
Av de remissinstanser som givit uttryck för sin övergripande syn på
Sveriges anslutning till Europeiska unionen med utgångspunkt i det
uppnådda förhandlingsresultatet har det stora flertalet framhållit
medlemskapets betydelse för utvecklingen i Sverige. Det gäller inte minst
på det ekonomiska området. Näringslivets centrala organisationer betonar
särskilt att medlemskapet ger större inflytande än EES-avtalet liksom
större stabilitet i de ekonomiska relationerna med EU-ländema samt att
medlemskapet innebär att tullkontroller och ursprungsregler försvinner
i samhandeln. Ett medlemskap bedöms alltså vara av stor betydelse för
samhällsekonomin och förbättra förutsättningarna för ökade investeringar,
ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Vidare framhålls
genomgående betydelsen av att Sverige vid ett medlemskap får rätt att
delta i beslutsprocessen inom EU och därmed möjlighet att påverka
utvecklingen på en mängd för Europa och Sverige viktiga områden, t.ex.
miljö och kampen mot arbetslösheten. Åtskilliga instanser omnämner
även medlemskapets fördelar i förhållande till EES-avtalet och framhåller
att medlemskapet leder till mer långsiktig stabilitet än EES-avtalet.
En del remissinstanser uttrycker oro för att konsekvenserna av ett
medlemskap kan bli negativa på vissa områden. Bl.a. omnämns risken
för att offentlighetsprincipen skall urholkas, att avvecklingen av
traditionella tullkontroller skall medföra ett ökat inflöde av narkotika
samt risken för att djursjukdomar sprids. Ett fåtal instanser avstyrker ett
medlemskap i den europeiska unionen.
4.2 Sverige i Europa
Europa är i förvandling och befinner sig i uppbrott från det kalla kriget.
Europas många nationalstater söker identifiera den nya tidens utmaningar
och finna former för att i samverkan möta dem.
28
Europeiska unionen är drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår Prop. 1994/95:19
kontinent. Det är till EU som allt fler europeiska stater kommit att knyta
sina förhoppningar vad gäller möjligheterna att aktivt ta till vara sina
nationella och sina gemensamma intressen. På mindre än trettio år har
gemenskapens medlemsantal fördubblats. Förutom fördraget om de fyra
nu aktuella ländernas anslutning till unionen har ytterligare sex länder
ansökt om medlemskap, av vilka Ungern och Polen är de senaste. Även
for övriga länder i Öst- och Centraleuropa är färdriktningen entydig. Om
det tidigare var möjligt att diskutera Europafrågan uteslutande i ett
västeuropeiskt perspektiv, är det nu nödvändigt att göra det i ett
alleuropeiskt perspektiv.
Alla Europas folk berörs av detta. Alldeles oavsett nuvarande och
framtida anknytningsform till Europeiska unionen är vi alla beroende av
att EU:s ansträngningar för frihet, fred och välstånd i hela Europa kröns
med framgång. Sveriges position och delaktighet i det europeiska
skeendet ger oss ingen särställning i detta sammanhang. Vi har allt att
vinna på att det dynamiska samarbetet inom EU utvecklas och öppnas för
allt fler av Europas nationer. Endast så kan Europa gemensamt hantera
den osäkerhet som fått ökat utrymme i det övergångsskede mellan
gammalt och nytt, mellan ”stabil” konfrontation och delvis
destabiliserande dynamik, som vår världsdel för närvarande befinner sig
i. Detta gäller både de ekonomiska och politiska förutsättningarna och
påverkar livsvillkoren för oss alla.
Blockuppdelningens tid är förbi, och möjligheten finns nu att gradvis
utveckla ett fredligt samarbete med ekonomin som ett av de viktigaste
instrumenten. Därigenom kan tidigare separerade nationer vävas samman
i en gemenskap som gör väpnade konflikter otänkbara.
Tidigare hinder har försvunnit. Det står Sverige fritt att inta sin
naturliga plats i det europeiska samarbetets kärna - i den framväxande
europeiska unionen.
Det skulle inte främja vårt lands nationella intressen att ställa sig
utanför detta samarbete och därmed försitta möjligheterna att aktivt utöva
inflytande på det skeende som vi under alla omständigheter är en del av.
Det skulle också vara olyckligt om Sverige undandrog sig det medansvar
vi tillsammans med Europas andra folk har för vår världsdels framtid.
Därför har regeringen med kraft och i brett partipolitiskt samförstånd
drivit förhandlingarna om medlemskap, och därför har regeringen
undertecknat det fördrag om villkoren för Sveriges inträde som medlem
i Europeiska unionen som dessa förhandlingar resulterat i.
De senaste årens politiska och ekonomiska utveckling har allt tydligare
illustrerat de långtgående beroendeförhållandena mellan länderna på vår
kontinent. Exemplen är många: produktionssystem och kommunikationer
blir alltmer sammanflätade. Varor, tjänster och kapital rör sig fritt över
gränserna och det har blivit allt svårare för den enskilda staten att på
egen hand bedriva en avvikande ekonomisk politik. Europas arbetstagare
har fått möjligheter att röra sig fritt mellan länderna. Gemensamma
beslut behövs för att länderna skall kunna minska arbetslösheten och för
att de skall lyckas bemästra miljöproblemen. 29
Arbetslösheten framstår som ett av de största ekonomiska problemen
i hela Europa. Såväl valutastabiliteten som frågorna rörande tillväxt och
sysselsättning kräver gemensamma och inbördes konsistenta lösningar
inom ramen för en europeisk strategi.
Europeiska unionen erbjuder en form för samarbete som delvis är
övemationell men som samtidigt respekterar de på demokrati grundade
medlemsländernas inflytande och självständighet. Detta är huvudskälet till
att EU kommit att bli det europeiska samarbetets viktigaste forum. Andra
europeiska samarbetsforum har ingalunda förlorat sin betydelse men
endast EU har den bredd och den grad av förpliktande samarbete som
krävs för att de europeiska länderna definitivt skall kunna övervinna
kontinentens tidigare splittring och gemensamt anta den nya tidens
utmaningar.
Häri ligger möjligheten att ta till vara de krafter som frigjorts efter
kommunismens fall för fredliga syften och att förhindra en upprepning
av vad som händer i det forna Jugoslavien. Men häri ligger också
möjligheten att stävja nynationalistiska yttringar i Europa och att hålla de
stora europeiska länderna kvar i en fast och förpliktande gemenskap.
Detta främjas genom att vidmakthålla deras intresse och engagemang för
den gemensamma Europatanken och genom att aktivt utnyttja EU som en
fast ram för att multilateralt hantera och lösa de problem som kan uppstå
mellan medlemsländerna.
I Öst- och Centraleuropa har folken för första gången på mer än femtio
år fått möjlighet att fritt forma sin egen framtid. Östersjöområdet har
därmed på kort tid fått radikalt förbättrade förutsättningar att utvecklas
till en stabil och dynamisk region i det nya Europa. Förhoppningarna om
Östersjön som ett ”Fredens hav” kan äntligen komma att infrias. Också
det nordiska samarbetet kan därmed förnyas och bli ett levande inslag i
det allt fastare samarbetet inom en europeisk ram.
Fördjupad och utvidgad integration är bästa vägen att skapa bestående
fred i Europa som helhet. Det är genom att erbjuda deltagande i EU som
slutmål som väst kan stimulera reformstatema i östra Europa till uthålligt
arbete för att bygga moderna marknadsekonomier på den demokratiska
rättsstatens grund. Så vanns Spanien, Portugal och Grekland in i
demokratiernas krets. Så kan Ungern, Polen, Tjeckien, Slovakien,
Estland, Lettland, Litauen och deras tidigare förtryckta grannar vinnas
för den utvecklingsmodell som har skapat större frihet och större välstånd
än vad någon annan tidigare civilisation har lyckats med.
Till de nya utmaningarna hör hot mot den gemensamma säkerheten
som utgörs av t.ex. etniska motsättningar, kämsäkerhetshot och
miljökatastrofer, okontrollerade flyktingströmmar, terrorism och
internationell brottslighet. Dessa frågor behandlas liksom den traditionella
säkerhetspolitiken på mellanstatlig grund men är gränsöverskridande till
karaktären och lär i ökande utsträckning komma att kräva samordning
och gemensamma lösningar.
Samtidigt som perspektiven och handlingsutrymmet vidgats, har
internationaliseringen och de ständigt starkare beroendeförhållandena
mellan länderna - på snart sagt alla samhällsområden - gjort det alltmer
angeläget att träda in i och utveckla ett dynamiskt och förpliktande
samarbete som sträcker sig utöver nationalstatens begränsningar. Den
Prop. 1994/95:19
30
enskilda staten har varit, och är alltjämt, ett viktigt instrument för att Prop. 1994/95:19
förverkliga medborgarnas behov och förhoppningar, men många frågor
är sådana, att de bäst, och ibland endast kan lösas på en nivå över
nationalstaten. Att aktivt söka hantera dessa frågor i ett fast samarbete
grundat på gemensam suveränitet med andra stater behöver inte stå i
motsättning till omsorgen om den nationella självbestämmanderätten.
Detta gäller kanske alldeles särskilt för mindre stater. Små nationer har
ett starkt intresse av ett fast internationellt samarbete. Vi vet av historisk
erfarenhet att det ger oss bäst möjlighet att hävda våra intressen - att en
värld där nationer står ensamma och riskerar att ställas mot varandra blir
en värld där de små nationernas intressen ofta sätts åt sidan. Fördraget
om Europeiska unionen skapar ett forum där alla medlemsländer kan vara
med och dryfta de stora framtidsfrågorna på lika villkor. Utan detta
forum skulle behandlingen av dessa frågor komma att ske mer informellt
i en mer begränsad krets av större europeiska länder.
Detta är bakgrunden till regeringens festa föresats att föra Sverige in
som medlem i Europeiska unionen. För Sverige måste det vara ett
naturligt mål att sträva efter att återta förmågan att påverka den
ekonomiska utvecklingen också i tider av allt snabbare
internationalisering. Genom medlemskap i EU är detta mål inom
räckhåll. Endast så får vi rösträtt i Europa och endast så kan vi
tillsammans med de andra europeiska folken möta de gemensamma
utmaningarna: friheten, freden, välfärden och miljön.
Regeringen fäster mycket stor vikt vid det nordiska samarbetet och har
markerat detta i förhandlingen. Det nordiska samarbetet har under detta
sekel vuxit sig starkt på många områden och nivåer av samhällslivet och
har lett till en betydande samsyn i många av de frågor som samarbetet
inom EU gäller. Nordiskt samarbete är dock inte ett alternativ till
EU-medlemskapet. I stället kan en situation där flera nordiska länder är
medlemmar av EU ge samarbetet andra och nya möjligheter. Inom ramen
för EU kan visionen om ett gränslöst Norden förverkligas. Det bör bli en
gemensam nordisk angelägenhet att inom ramen för det vidare europeiska
samarbetet hävda de värden som förenar oss.
Under förhandlingarna om EU-medlemskap har de nordiska länderna
framfört krav på ett formellt klargörande om det nordiska samarbetet.
Det gäller inte bara avsikten att bevara resultaten av det hittillsvarande
samarbetet utan också att säkerställa att det nordiska samarbetet kan
fortsätta att utvecklas. Förhandlingarna resulterade i en gemensam
deklaration med denna innebörd som ingår i slutakten.
Enligt deklarationen registrerar de fördragsslutande parterna att
Sverige, Finland och Norge, som medlemmar i unionen, avser att
fortsätta det nordiska samarbetet både sinsemellan och med de delar av
Norden, som inte ingår i EU, i full överensstämmelse med gemenskapens
lagstiftning och andra bestämmelser i unionsfördraget.
Som medlemmar i EU blir vi delaktiga i en utvecklingsprocess.
Förberedelserna för den regeringskonferens som skall inkallas år 1996
inleds inom kort. Då kommer viktiga förhandlingar att föras om EU:s
fortsatta utveckling, och dessa kan förmodas leda fram till 31
ställningstaganden med räckvidd och återverkningar långt utanför
medlemskretsen. Detta gäller inte bara frågor om samarbetets innehåll Prop. 1994/95:19
och eventuella ytterligare fördjupning utan också de institutionella
förändringar som blir nödvändiga i samband med EU:s framtida
utvidgning österut. För att Sverige skall kunna delta aktivt och
framgångsrikt kunna försvara sina intressen i denna konferens är det
angeläget att vi också får möjlighet att medverka i det förberedande
arbetet. Detta är ett grundläggande skäl till regeringens föresats att uppnå
medlemskap den 1 januari 1995.
De möjligheter som erbjuds oss när Europa nu befinner sig i radikal
förändring antyder också en ödesgemenskap där vi tillsammans med
övriga europeiska länder har att ta ställning till ett konkret historiskt
skeende, där utvecklingen går snabbt och där valmöjligheterna inte är
obegränsade. De formellt möjliga alternativen må vara flera, men vad vi
reellt har att ta ställning till är om vi i väsentliga avseenden skall vara
beroende av och anpassa oss till utvecklingen i den europeiska unionen
inom EES-avtalets ram, med de begränsade möjligheter till inflytande
detta ger, eller om vi skall aktivt delta i processen som medlemmar. Inte
heller är tidpunkten för ett inträde i Europeiska unionen något som ett
ansökande land ensamt kan bestämma, utan möjligheterna avgörs i hög
grad av EU:s interna överväganden bl. a. inför 1996 års
översynskonferens och av vilka prioriteringar som kommer att stå på den
gemensamma dagordningen när Europa går in i ett nytt århundrade.
Dessa realiteter måste beaktas och utgör en väsentlig faktor bakom det
starka intresse som också de östeuropeiska länderna knyter till den nu
pågående utvidgningen. Dessa länder anser att också deras läge påverkas
av de nu aktuella kandidatländernas ställningstaganden.
När Sverige den 1 juli 1991 lämnade in sin medlemskapsansökan till
ministerrådet, var detta resultatet av en noggrann prövning av de nya
förutsättningarna och en följdriktig vidareutveckling av den svenska
Europapolitiken. Samtidigt som medlemskapsprocessen inleddes,
fullföljdes arbetet med EES-avtalet som undertecknades i maj 1992.
Avtalet innebär betydande fördelar och ger Sverige långtgående
möjligheter till deltagande i samarbetet på den inre marknaden och ett
antal angränsande politikområden såsom forskning, utbildning, miljövård,
sociala frågor, konsumentskydd m.m. Det har i väsentliga avseenden
också banat vägen för ett svenskt EU-medlemskap, och det har aldrig
funnits någon motsättning i dessa strävanden. EES-avtalet kan emellertid
aldrig ersätta ett EU-medlemskap. Därtill är skillnaderna i
substansinnehåll och möjligheter till politiskt inflytande för stora. Vi
måste dessutom beakta att avtalet kommer att försvagas i takt med att fler
EFTA-länder blir medlemmar i Europeiska unionen.
De medlemskapsförhandlingar som inleddes den 1 februari 1993 har
resulterat i ett anslutningsfördrag som ger en god grund för Sveriges
deltagande som medlem i EU. Hela arbetet har tagit sin utgångspunkt i
riksdagens ställningstaganden i december 1990, då riksdagen uttalade att
ett medlemskap låg i vårt lands nationella intresse. Förhandlingarna har
bedrivits i nära samråd med partierna i riksdagen, och regeringen har
under processens gång bemödat sig om största möjliga öppenhet också 32
gentemot medier och allmänhet.
Sverige har träffat ett avtal som i allt väsentligt tillgodoser de krav som Prop. 1994/95:19
sattes upp vid förhandlingsstarten. Vi har vunnit gehör t.ex. för våra krav
att kunna behålla strängare skyddsnormer på miljöområdet än vad EG har
i dag. Sverige har även nått en överenskommelse med EU om
regionalpolitiken som väl avspeglar svenska prioriteringar på området.
Jordbrukets och fiskets intressen har framgångsrikt kunnat tas till vara.
Budgetfrågan har fått en konstruktiv lösning och Sverige intar sin
självklara plats i EU:s institutioner.
Redan i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:UU20 om
Sverige och Europeiska unionen anförde utrikesutskottet följande om det
träffade avtalet: ”Det avtal som Sverige och EU:s medlemsstater har
enats om skulle, enligt utskottets uppfattning, på ett avgörande sätt
förbättra förutsättningarna för en fortsatt utveckling av vårt lands
välstånd och välfärd. Ett närmare och tätare samarbete i Europa skulle
också förbättra förutsättningarna för Unionens viktigaste strävan - att
säkra freden och friheten i Europa. Ett medlemskap i EU skulle göra det
möjligt för Sverige att, som likvärdig part, delta i utformningen av
Europas framtid och Europas samarbete med omvärlden.”
Aktivt deltagande i det internationella samarbetet är en svensk tradition
som kommer till uttryck både i vårt FN-engagemang, vår omsorg om
ESK-processen och vår uppslutning kring det nordiska samarbetet. Därav
följer också att det aldrig funnits någon motsättning mellan våra globala
och våra europeiska och nordiska ansträngningar. Detta gäller också vårt
deltagande i FN:s fredsbevarande insatser. Ingen har kunnat ta miste på
allvaret i våra strävanden - antingen det gällt stabiliteten i vårt
närområde, det alleuropeiska samarbetet eller solidariteten med tredje
världen.
Detta återspeglas också i reaktionerna från våra samarbetspartner sedan
medlemskapsförhandlingama avslutats. Efter det att Europaparlamentet
med överväldigande majoritet hade godkänt Sveriges inträde i Europeiska
unionen antogs en resolution, där det bl.a. sägs att Sveriges inträde i EU
är av stor historisk betydelse och representerar ett steg framåt i
byggandet av Europa. Parlamentet konstaterade vidare att Sveriges
anslutning kommer att stabilisera den europeiska kontinenten, konsolidera
EU:s ekonomiska roll, öka medvetenhet och engagemang vad gäller
social-, miljö- och konsumentpolitik samt förbättra möjligheterna att
stödja utvecklingen i Central- och Östeuropa liksom i
utvecklingsländerna.
4.3 Demokrati och inflytande
4.3.1 EU vilar på demokratisk grund
Samarbetet inom EU bygger på ett antal fördrag som slutits mellan
medlemsstaterna och som i demokratisk ordning godkänts av varje
enskild medlemsstats parlament, i vissa fall efter folkomröstningar.
Också varje framtida fördragsändring kräver enhällighet mellan
medlemsländerna och måste godkännas av medlemsstaterna i 33
överensstämmelse med deras respektive konstitutionella regler. Grunden
3 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
för samarbetet är alltså strikt mellanstatlig och medlemsländerna har Prop. 1994/95:19
härvidlag inte i något avseende givit upp sina anspråk på att utgöra i
folkrättslig mening suveräna stater. Medlemsstaterna är således
fördragens herrar och kommer att så förbli så länge någon enda
medlemsstat önskar detta.
Om frågan i en framtid likväl skulle aktualiseras, står det utan vidare
klart att en svensk ratifikation av en fördragsändring måste godkännas av
riksdagen. Det sagda har giltighet inte bara för Sverige. Även i andra
medlemsstater skulle konstitutionella ändringar förutsättas (jfr SOU
1993:14, s. 91).
Även utan fördragsändring sätter medlemsstaternas nuvarande
författningar en yttersta gräns för samarbetets räckvidd i sak. För
Sveriges del bestäms denna gräns av den för regeringsformen
bakomliggande grundprincipen att riksdagens ställning inte kan genom
överlåtelse av normgivningskompetens urholkas helt eller i väsentlig
grad. Det kan nämnas att den tyska författningsdomstolen i sitt utslag den
12 oktober 1993 över frågan om en tysk ratificering av
Maastrichtfördraget kunde förenas med demokratiprincipen i den tyska
grundlagen gjorde en liknande bedömning beträffande de uppgifter och
befogenheter som den tyska förbundsdagen under alla förhållanden måste
behålla.
Den beslutsrätt som EU har bygger på fördragen mellan
medlemsländerna. EU:s egna beslutsorgan, t.ex. rådet eller parlamentet,
kan inte utvidga EU:s beslutsbefogenheter utöver vad fördragen medger.
Det handlar därför om en begränsad svensk överlåtelse av sådana
befogenheter. Detta har bl.a. bekräftats genom ett annat uttalande av den
tyska författningsdomstolen i dess nyss nämnda utslag. Domstolen
konstaterade där att om något EU-organ skulle komma att besluta
rättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för
den tyska anslutningslagen, dessa rättsakter skulle sakna rättsverkan i
Tyskland och tyska statsorgan av författningsmässiga skäl vara
förhindrade att tillämpa dem. Konstitutionsutskottet har givit uttryck åt
samma synsätt för svenskt vidkommande (bet. 1993/94:KU21).
Av betydelse vid bedömningen av EU:s demokratiska grundval är
också det förhållandet att det inom unionen upprätthålls ett fri- och
rättighetsskydd som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk
rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar skyddet i
medlemsstaterna. EU:s fri- och rättighetsskydd har utvecklats i
EG-domstolens rättspraxis och nyligen kodifierats i Maastrichtfördraget,
vars artiklar F. 1 och F.2 lyder som följer:
”1. Unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina
medlemsstater, vars styrelseformer bygger på demokratiska principer.
2. Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten
respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950,
och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner. ”
34
I det av riksdagen som vilande antagna förslaget till grundlagsändringar Prop. 1994/95:19
inför ett svenskt medlemskap i EU (se bet. 1993/94:KU21) anges att
beslutanderätt kan överlåtas till Europeiska gemenskaperna så länge som
dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i
regeringsformen och i den europeiska människorättskonventionen. För att
överlåtelse av beslutsmakt skall kunna ske är det alltså från svensk sida
ett villkor att EU vid varje fördragsändringstillfälle upprätthåller ett
sådant fri- och rättighetsskydd.
Vad som nu sagts återspeglar det förhållandet att det är de demokratiskt
valda parlamenten i medlemsstaterna som har den avgörande makten vad
gäller EU-samarbetets omfattning och inriktning. Det är av vikt att
riksdagen tillförsäkras ett brett och reellt inflytande över de frågor som
skall behandlas i EU-rådet. Det är härvid att märka att medlemskapet
som sådant och EG-rätten inte ställer några krav på hur samspelet mellan
de svenska statsmakterna skall ordnas. Den frågan är helt och hållet en
nationell angelägenhet. Enligt regeringens mening bör riksdagen ges en
viktig roll även i det löpande arbetet inom EU. Det lagförslag som
föreläggs riksdagen i denna proposition ger de garantier som behövs för
att riksdagen skall få ett betydande inflytande över hur Sverige agerar
inom EU och dessutom en i princip heltäckande information om
verksamheten inom unionen.
EU har med utgångspunkt i de fördrag som staterna slutit, beslutsrätt
på vissa områden, bl.a. i frågor som berör den inre marknaden och
jordbrukspolitiken. Bland särdragen i EU-samarbetet kan särskilt nämnas
användningen av majoritetsbeslut i rådet samt principerna om EG-rättens
direkta tillämplighet, direkta effekt och företräde framför nationell rätt,
på de områden där medlemsländerna överlåtit beslutsbefogenheter. Det
finns inget som hindrar medlemsländerna att tillsammans modifiera eller
återta sin accept av denna ordning. Det bör samtidigt understrykas att
enhällighet krävs i många betydelsefulla frågor och att åter andra viktiga
frågor ej behandlas på gemenskapsnivå utan på nationell nivå.
Europaparlamentet, som är valt direkt av medborgarna i
medlemsstaterna, spelar en inte oväsentlig roll i EG:s lagstiftande arbete
och har i viss utsträckning vetorätt. Genom Maastrichtfördraget har
parlamentets funktion som kontrollorgan gentemot kommissionen och
rådet stärkts. Varje unionsmedborgare har givits rätt att vända sig till
parlamentet i frågor som direkt berör honom, genom att parlamentet
tilldelats rätten att, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta
en undersökningskommission för att utreda påstådda missförhållanden.
Medlemsstaternas val av kommissionsledamöter måste underställas
Europaparlamentet för godkännande. Ett annat nytt och betydelsefullt
inslag i denna kontrollverksamhet är att parlamentet - efter svensk och
nordisk förebild - skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller
efter klagomål från enskilda skall utreda brister eller försummelser från
institutionernas sida.
Europaparlamentet är direktvalt, men kan till följd av EU:s
konstruktion inte få ett inflytande som det som tillkommer nationella
parlament. Detta förhållande har ibland i debatten tagits till intäkt för 35
påståendet att EU lider av ett ”demokratiskt underskott”. En förstärkning
av Europaparlamentets maktbefogenheter är emellertid inte Prop. 1994/95:19
okontroversiell. Ytterst kan nämligen en förstärkning av
Europaparlamentet under vissa förutsättningar innebära en motsvarande
försvagning av de nationella parlamentens indirekta inflytande genom
ministerrådet.
Ett viktigt inslag i bilden av EU som en på demokratiska grunder
byggd organisation är den s.k. subsidiaritetsprincipen, som i detta
sammanhang innebär att de gemensamma institutionerna - utom på
områden där de ensamma har behörighet - skall agera endast om och i
den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig
utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva, utan bättre kan
genomföras genom beslut av institutionerna. Subsidiaritetsprincipen har
kommit att få ett betydande politiskt värde i det att den återger en strävan
efter att undvika EG-rättslig detaljreglering och lämna ett större utrymme
för nationella lösningar. Hur långt principens rättsliga betydelse sträcker
sig återstår dock ännu att se.
EU är inte någon statsbildning och dess beslutsformer kan därför inte
jämföras med en sådans. Demokratin, de mänskliga rättigheterna och
likheten inför lagen är dock de grundfundament varpå EU är byggt. EU
bildades bl.a. för att stärka demokratin i Europa, och det är endast
demokratiska stater som kan bli medlemmar.
Erfarenheten visar att EU inte har missbrukat sin handlingskraft. I
praktiken har ett enskilt medlemsland nästan alltid kunnat få gehör för
viktiga nationella intressen, förutsatt att detta inte strider mot
grundläggande EG-rättsliga principer. EU har i sådana fall visat sig
mycket obenäget att använda det maktmedel som reglerna om
majoritetsbeslut i ministerrådet innebär.
Som medlem i EU kommer Sverige att kunna lägga särskild vikt vid
sådana demokratifrågor som vi speciellt värnar om och där vi menar att
EU behöver förbättras. I det sammanhanget bör särskilt nämnas insatser
för att förenkla regelverket och göra det mera lättillgängligt för
medborgarna. Sverige kommer också att, tillsammans med likasinnade
medlemsstater, verka för ökad öppenhet och insyn i EU:s organ och
beslutsprocess. På båda dessa områden har ett arbete i angiven riktning
redan inletts inom EU. Sveriges uppgift som medlem blir att understödja
detta arbete och bidra med vår erfarenhet från bl.a. en unikt långvarig
tradition på det tryckffihetsrättsliga området.
Ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt är att
medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom EU.
Inget lands språk har i det avseendet ansetts vara viktigare än något
annat. Vid ett svenskt medlemskap blir svenska nytt officiellt EU-språk.
Det innebär att svenska kommer att talas i EU:s institutioner och där
tolkas till andra officiella EU-språk likaväl som inlägg på andra språk
kommer att tolkas till svenska. Svenska parlamentariker och andra
företrädare för vårt land kommer i EU-samarbetet att kunna använda sitt
eget språk, något som markant skiljer sig från det internationella
samarbete som vi hittills varit vana vid. Det innebär dessutom att alla
lagar och andra dokument av någon betydelse kommer att finnas 36
tillgängliga på svenska.
4.3.2 Likhet inför lagen
Stora och ekonomiskt starka nationer hör inte till dem som i första hand
har behov av ett fast internationellt samarbete. Mäktiga stater har ofta
möjlighet att tillvarata sina intressen på egen hand. Den politiska och
ekonomiska verkligheten är full av exempel på hur det kan ske, ibland
på små länders bekostnad.
Denna kärva erfarenhet har bidragit till att Sveriges linje i det
internationella samarbetet sedan länge varit att söka åstadkomma så fasta
spelregler som möjligt för framför allt våra ekonomiska förbindelser med
andra länder. Detta beror på att små nationer är mera beroende än stora
av ett klart och på objektiva kriterier grundat regelverk. Vi vet dock av
erfarenhet att även fasta spelregler kan kullkastas och bindande
överenskommelser frångås när för de starka nationerna betydelsefulla
intressen är hotade.
Karaktäristiskt för EU som organisation är att den är en rättens
gemenskap. Reglerna är förhållandevis klara och tydliga, vilket varit
nödvändigt för att få samarbetet att fungera. Genom EG-domstolens
praxis har rättsläget ytterligare preciserats och utvecklats på en lång rad
områden. Kommissionen vakar över att reglerna efterlevs, och
domstolens utslag respekteras. Det råder inom EU en ovillkorlig likhet
inför lagen, som inte stannar vid likabehandling av medlemsstater utan
som även omfattar de enskilda medborgarna. Denna princip är
EU-samarbetets styrka och förnämsta kännetecken. För det lilla landets
och dess medborgares möjligheter att få ut sin rätt är detta av
fundamental betydelse.
4.3.3 Sverige behöver rösträtt i EU
EU kan fullgöra sin uppgift att vara en rättens gemenskap genom att
gemenskaperna inom sig rymmer självständiga institutioner med
överstatliga befogenheter. Fyrtio års erfarenhet har visat att
institutionernas starka ställning är ett värn för de små medlemsstaternas
intressen gentemot ekonomiskt och politiskt starkare medlemsstater. Alla
initiativ till ny lagstiftning måste komma från kommissionen, som har att
se till vad som är bäst för unionen som helhet. Att detta gynnar de små
staterna är så självklart att vi knappast tänker på det. Det kan därför vara
nyttigt att ställa sig en fråga som denna: Skulle de sju små
medlemsländerna uppnå bättre villkor om de lämnade EU och i stället
förhandlade var för sig med de fem stora? Svaret på frågan är självfallet
nej.
Inslagen av överstatlighet är naturligtvis primärt inte till för att ge de
små nationerna fördelar, även om detta ofta är fallet. Majoritetsbeslut i
EU-institutionerna har i själva verket visat sig vara en nödvändig
förutsättning för att kunna uppnå de gemensamma målen. Exempelvis
hade den inre marknaden med säkerhet inte kunnat förverkligas, om
medlemsstaterna haft vetorätt beträffande varje särskilt beslut. En
jämförelse kan göras med det nordiska samarbetet, som helt saknar
Prop. 1994/95:19
överstatlighet och som inte på egen hand förmått åstadkomma Prop. 1994/95:19
motsvarande resultat.
När Sverige gav in sin ansökan om medlemskap var detta inte enbart
betingat av en önskan av få komma i åtnjutande av de fördelar som
medlemskapet kan ge en liten nation. Ansökan hade i ännu högre grad
sin grund i en insikt om att vi blivit och blir allt mera beroende av de
beslut som fattas inom EU. Särskilt påtagligt är detta på det ekonomiska
området. Men beslut inom EU påverkar oss redan i dag på en rad andra
viktiga områden. Vad EU gör eller underlåter att göra medför
djupgående effekter för enskilda svenskar, för svenska företag och for det
svenska samhället. Samtidigt står vi själva utanför EU och har inte
möjlighet att delta i beslutsprocessen. Sveriges röst finns inte med när
EU fattar beslut i ministerrådet eller parlamentet. Vi kan finna detta
förhållande godtagbart eller icke godtagbart, men vi kan inte bortse från
det.
I den allmänna debatten har med orätt påståtts att EES-avtalet ger
Sverige samma möjligheter som medlemsstaterna att medverka i EU:s
beslutsprocess. Det har också felaktigt gjorts gällande att vi genom
EES-avtalet kommer i åtnjutande av samma ekonomiska fördelar som
medlemsstaterna, trots att vi inte får vara med och utforma EU:s beslut.
EES-avtalet ger Sverige och de övriga parterna på EFTA-sidan rätt att
genom experter delta i en del av den kommittéverksamhet som utvecklas
kring kommissionen. När nya beslut förbereds äger ett informations- och
konsultationsförfarande rum. EFTA-ländernas representanter får däremot
inte delta i de beslut som fattas inom EU. EU-sidan har inte förbundit
sig till mera än att överväga EFTA-ländernas synpunkter. När sedan
kommissionens förslag lämnas till rådet och den politiska beredningen av
ärendet tar vid har EFTA-ländema ett mycket begränsat inflytande. Man
skall heller inte räkna med att rådet alltid tar hänsyn till EFTA-statemas
önskemål, även om EFTA-sidan har kunnat enas om en gemensam
ståndpunkt. Det behöver inte bero på brist på god vilja, utan kan vara en
naturlig följd av att rådet i kompromissarbetet mellan medlemsstaterna
inbördes och i förhållande till institutionerna inte har några tvingande
motiv till att ta hänsyn även till utanförstående parters intressen. Det mått
av inflytande EES-avtalet ger, minskar naturligtvis i takt med att ett eller
flera EFTA-länder blir medlemmar av EU.
Slutsatsen är att när det gäller beslut av konkret ekonomisk betydelse
inom EES-samarbetet - såsom vilka bilavgasregler som skall gälla i
framtiden, hur mycket förpackningsavfall som skall återvinnas etc. - är
det i sista hand EU som fastställer villkoren. Sverige och övriga
EFTA-länder har att finna sig i besluten. Alternativet - att inte finna sig
i besluten - är likväl värre, ty då riskerar grunden för EES-samarbetet
att falla samman, varvid EFTA-staterna skulle förlora de rättigheter på
EU-marknaden som de uppnått genom avtalet.
Från svensk sida måste vi alltså konstatera att vi i ekonomiska och
andra angelägenheter inte på egen hand kan åstadkomma de resultat vi
eftersträvar. I stället blir vi beroende av beslut som andra fattar. Samma
konstaterande har gjorts och görs av en rad andra länder som står utanför
EU.
38
Sveriges möjligheter att ensamt fatta beslut på de områden som Prop. 1994/95:19
fördragen omfattar kommer i formell mening att minska vid ett
medlemskap. I gengäld ökar i praktiken Sveriges faktiska beslutskraft.
När det gäller möjligheten till påverkan på vår omvärld är detta
uppenbart. Men genom den större beslutskraften, som vi inom EU får
utöva tillsammans med andra länder som i likhet med oss är fast
förankrade i den västerländska demokratin, stärker vi också grunden för
vår egen demokrati. Detta till synes paradoxala förhållande är en
konsekvens av att utrymmet för nationellt bestämmande krymper genom
att de beslut som vi i demokratisk ordning har kommit överens om ibland
kan visa sig vara svåra att genomföra till följd av kopplingarna till den
internationella utvecklingen. Denna fortgående försvagning av Sveriges
beslutskraft och därmed av demokratin i vårt eget land kan motverkas
genom att också vi får rösträtt i Europa och som likaberättigad nation
intar vår plats vid EU:s rådsbord.
4.3.4 Sveriges inflytande i EU
Sverige kommer enligt anslutningsfördraget att få representation och
rösträtt i EU:s alla institutioner efter samma grunder som de nuvarande
medlemsstaterna. Sverige får en ledamot av kommissionen. I det mest
betydelsefulla organet, ministerrådet, får Sverige, i likhet med övriga
medlemsstater, en representant. I de fall då beslut fattas med kvalificerad
majoritet har Sverige 4 röster av totalt 90. Norge och Finland får i likhet
med Danmark vardera 3 röster. De nordiska länderna får alltså relativt
sett betydligt större inflytande än de till folkmängden största
EU-ländema. Sverige, Norge och Finland får exempelvis tillsammans
lika många röster som Tyskland med dess fyra gånger större befolkning.
Det fordras för närvarande 23 röster i rådet för att kunna blockera ett
beslut som fattats med kvalificerad majoritet. Med fyra nya
medlemsländer justeras detta röstantal till 27, vilket innebär att gränsen
för att uppnå en blockerande minoritet ligger kvar på ca 30% av det
totala röstantalet. I praktiken kommer det emellertid att bli något lättare
än för närvarande att blockera beslut i rådet. Det beror på en av
medlemsstaterna framarbetad kompromisslösning, som innebär att ett
beslut kan uppskjutas om länder med ett samlat röstetal på mellan 23 och
26 är emot beslutet. Under uppskovet skall rådet göra sitt yttersta för att
inom rimlig tid nå en lösning i frågan.
Vid en regeringskonferens år 1996 kommer de institutionella frågorna
inom EU att omprövas. Många olika uppfattningar kommer då att brytas
mot varandra. Oavsett vilken hållning som Sverige då intar i rådet eller
som svenska parlamentariker önskar inta i Europaparlamentet, är det som
redan sagts av största betydelse att vi kan medverka i denna konferens
och i dess förberedelser under år 1995. Om vi försitter denna möjlighet,
är ramen och formerna för beslutsfattandet redan givna om vi någon gång
i framtiden skulle få en ny chans att bli medlem i EU.
En allmän erfarenhet inom det nuvarande EU är att medlemsländernas
möjlighet till framgång när det gäller att påverka besluten inte endast har
39
att göra med befolkningens storlek och landets ekonomiska styrka utan Prop. 1994/95:19
även med kompetensen och kunnandet hos ländernas företrädare. Sverige
har en bred kompetens på de områden som för oss är viktiga och där vi
vill få stort inflytande. På dessa områden kommer svenska representanter
att kunna lägga fram goda argument och ta stöd av väl underbyggda
forsknings- och utredningsresultat. Vår utbildningsnivå, vårt
utredningsväsende och vårt administrativa kunnande i allmänhet kommer
att ge oss styrka i EU-samarbetet på de områden som är av betydelse för
oss. Vi har tidigare gjort denna erfarenhet i FN och andra internationella
organisationer där Sverige och Norden utövat ett aktivt medlemskap. Det
är omvittnat att Danmark tack vare sin effektiva beslutsprocess fått
möjligheter till ett inflytande i EU utöver vad landets storlek och
ekonomiska betydelse motiverar. Det finns ingen anledning till att
Sverige skulle stå Danmark efter i det avseendet.
Genom att utnyttja de möjligheter som ett medlemskap ger erbjuds
således goda möjligheter för Sverige att få genomslag för svenska
värderingar och nå upp till en position bland Europas stater som t.o.m.
överstiger den som normalt skulle tillkomma ett medlemsland av vår
befolkningsstorlek.
4.4 Utrikes- och säkerhetspolitik
4.4.1 Den alleuropeiska integrationsprocessen i dag
Sedan mitten av 1980-talet befinner sig Europa i ett skede av djupgående
omvälvningar med Berlinmurens fall år 1989 som historisk bekräftelse
på att det kalla krigets speciella världsordning är på väg att försvinna.
Europa har befriats från bördan av alliansernas kapprustning och hotet av
sovjetisk aggression. Tyskland har återförenats och demokratin har redan
hunnit befästa sin ställning i flera av de central- och östeuropeiska
länderna. Sovjetunionen har upplösts och de baltiska staterna har återfått
sin självständighet. Ryssland har beträtt vägen mot demokrati och
marknadsekonomi. EU har nyligen, i juni 1994, träffat avtal om
samarbete med Ryssland och med Ukraina.
Mot denna bakgrund är det naturligt att nästan alla av de central- och
östeuropeiska länderna fördjupar sina relationer med EU. Genom denna
process vill de befästa sin europeiska förankring. På det utrikespolitiska
området har de erbjudits en nära dialog med EU. Möten skall hållas
regelbundet och de berörda länderna skall kunna associeras till uttalanden
och beslut som utarbetats inom EU. Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern,
Bulgarien och Rumänien har tecknat s.k. Europaavtal varigenom vägen
har öppnats mot fullvärdigt medlemskap i EU. Också de baltiska staterna
avser teckna sådana avtal som en uppföljning av de frihandelsavtal med
EU, som undertecknades i juli 1994, och som beräknas träda i kraft i
januari 1995. På längre sikt skulle ett band av stater i Central- och
Östeuropa, från Estland i norr till Bulgarien i söder, kunna komma att
infogas i den nära samhörighet som ett medlemskap i EU utgör. För
Östersjöområdet skulle en ny stabilitet uppstå och därmed basen för en 40
rik framtida utveckling.
Ett liknande närmande till EU sker även i södra Europa. Både Turkiet, Prop. 1994/95:19
Cypern och Malta har ansökt om medlemskap.
Vid sidan om EU omfattar integrationsprocessen i Europa också andra
organisationer. FN, ESK och Europarådet bidrar på skilda sätt till
stabiliteten i Europa.
Skilt från samarbetet i de ovanstående organisationerna pågår på det
militära området en integrationsprocess som omfattar allt fler europeiska
stater. Västeuropeiska unionen, VEU, och NATO har erbjudit länderna
i Central- och Östeuropa olika former av närmare anknytning, men ännu
inte medlemskap.
VEU utvecklar nära kontakter med kringliggande europeiska länder.
Norge, Island och Turkiet är associerade medlemmar medan nio länder
i Central- och Östeuropa, som ingår i VEU:s konsultationsforum, har
erbjudits och accepterat att bli s.k. associerade partner. Härigenom deltar
exempelvis de baltiska staterna i VEU:s interna möten.
NATO har nära kontakt med länderna i öst och har under senare år fört
en dialog med länderna i den forna Warszawa-pakten. I början av år
1994 bildades Partnerskap för fred, Pff, med syfte att förvandla det kalla
krigets motsättningar mellan öst och väst till vänskap genom konkret
samverkan kring militära frågor. Samarbete på det fredsbevarande
området kommer att spela en central roll i Pff. I Pff deltar
NATO-länderna samt nästan alla länder i Central- och Östeuropa och
Sverige och Finland.
Denna utveckling förändrar Europas politiska karta i grunden. Det
ekonomiska och politiska närmandet liksom samarbetet på det militära
området mellan länderna i Väst- resp. Central- och Östeuropa minskar
riskerna för uppkomsten av nya maktblock som står emot varandra.
Samarbete över gränserna underlättas och lösningar på gemensamma
problem kan lättare nås. Ett allt vidare samarbete utvecklas, som utgör
viktiga steg mot en stabil säkerhetsordning för hela Europa.
41
4.4.2 Integrationen i Västeuropa Prop. 1994/95:19
Den västeuropeiska integrationen inom EU:s ram är en unik historisk
process. Den bygger på ett långtgående och jämlikt samarbete mellan de
deltagande staterna. Dess grundläggande syfte är att genom fördjupad
samverkan förhindra konflikter.
Visioner av detta slag har förekommit under seklernas gång. Det första
förslaget om gemensamma europeiska rättsregler, en internationell
domstol och en gemensam utrikespolitik formulerades redan under
medeltiden.
Men först efter det andra världskrigets slut kan en utveckling mot ett
långtgående och frivilligt närmande mellan de europeiska staterna sägas
ha slagit rot på allvar.
Den s.k. Brysselpakten, som bildades år 1948 och som år 1954
ombildades till VEU hade ursprungligen till uttalat syfte att förhindra en
tysk upprustning. I början av 1950-talet fanns långtgående planer på
bildandet av en europeisk politisk gemenskap samt en europeisk
försvarsgemenskap, i vilken även Förbundsrepubliken Tyskland förutsågs
ingå. Den skulle bl.a. omfatta en integrerad Europaarmé. Planerna
förverkligades dock aldrig.
Integrationen kom under denna tid i stället att inriktas på andra
områden, främst det ekonomiska. Ett första steg var bildandet av Kol-
och stålgemenskapen år 1952. En grundläggande drivkraft vid dess
tillkomst var att söka ytterligare garantier mot att de för
rustningsindustrin nödvändiga kol- och stålindustrierna inte utvecklades
utan kontroll.
Fredstanken var en central målsättning också vid tillkomsten av
Romfördraget som upprättade Europeiska ekonomiska gemenskapen
(EEG) år 1957. En grundförutsättning för detta samarbete var en
gemensam syn på demokrati och marknadsekonomi.
Med utgångspunkt i Romfördraget fördjupades samarbetet mellan
gemenskapens sex och så småningom tolv medlemsstater på det
ekonomiska och handelspolitiska området. Det ömsesidiga ekonomiska
beroende som följde med denna utveckling bidrog till att främja den
stabilitet som växt fram i Västeuropa under efterkrigstiden. Denna
process har bidragit till vad den utrikespolitiska konsekvensutredningen
Historiskt vägval betecknar som ett säkerhetspolitiskt plus. Genom den
nära samverkan och det ömsesidiga beroendet har krig mellan EU-länder
blivit otänkbart.
De dåvarande sex EG-länderna enades år 1959 om regelbundna
utrikespolitiska konsultationer på ministernivå. Men först kring år 1970
då den s.k. Davignonplanen antogs fick detta samarbete en fastare form
i och med att det s.k. europeiska politiska samarbetet (EPS) lades fast.
EPS, som traktatfästes genom enhetsakten år 1986, syftade till ökad
samstämmighet i medlemsländernas nationella utrikespolitik genom
närmare samråd.
EPS var mellanstatligt till sin natur. Alla beslut fattades med
enhällighet. Samarbetet kom under årens lopp att utvecklas till ett forum
för utrikespolitisk samverkan mellan EG:s sedermera tolv medlemmar.
42
De enskilda EG-länderna förde en utrikespolitik som i allt större Prop. 1994/95:19
utsträckning överensstämde med övriga medlemsländers politik.
I och med Maastrichtfördraget fördjupades det utrikes- och
säkerhetspolitiska samrådet mellan EU:s medlemsstater ytterligare genom
inrättandet av den s.k. gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
(GUSP). Denna nya samarbetsform trädde i kraft den 1 november 1993.
En närmare presentation ges i avsnitt 26.
4.4.3 Ett EU-medlemskaps betydelse for Sverige i utrikes- och
säkerhetspolitiskt hänseende
De tolv EU-länder, som i dag medverkar i GUSP, omfattar närmare 350
av Västeuropas 380 milj, invånare. Sannolikt kommer ett än större antal
europeiska länder, också i Central- och Östeuropa, att delta. Att ta aktiv
del i detta samarbete innebär därför att stödja en process som flertalet
europeiska stater bejakar. Samarbetet är mellanstatligt till karaktären och
beslutsprincipen är enhällighet. Ett deltagande ger Sverige ökade
förutsättningar att få gehör för sina ståndpunkter i omvärlden. Härigenom
kan svenska utrikespolitiska intressen bäst tillvaratas och Sverige
undviker risken att marginaliseras. För Sverige är det därför både
naturligt och angeläget att aktivt medverka i detta samarbete. Sverige kan
därigenom lägga grunden till en säkrare framtid och bidra till skapandet
av en ny europeisk freds- och säkerhetsordning.
Riksdagen fastslog våren 1992 under bred enighet att Sveriges militära
alliansfrihet alljämt består, och att den syftar till att Sverige skall kunna
vara neutralt i händelse av krig i sitt närområde.
Militära motsättningar mellan öst och väst förekommer inte längre.
Däremot finns en politisk instabilitet på flera håll i Europa. Att komma
till rätta med dessa problem kräver en nära samverkan mellan Europas
länder. Riksdagen har därför framhållit att ett fullvärdigt deltagande i det
europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även
inom EU, är en förutsättning för att Sverige skall kunna påverka
utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds- och
säkerhetsordning i Europa.
Sverige avser att, såsom medlem i EU, delta fullt ut i GUSP. Detta
sker med bevarad militär alliansfrihet. Avtalet innehåller inga
alliansförpliktelser. Sverige har inte förpliktat sig att försvara något annat
land. Inget annat land har förpliktat sig att försvara Sverige.
Sverige kommer att bli en aktiv deltagare i samarbetet inom GUSP,
och tack vare vårt goda utrikespolitiska anseende torde vi genom fortsatt
högt ställda utrikespolitiska ambitioner kunna hoppas på att i betydande
utsträckning vinna gehör för våra synpunkter. Ett deltagande ger Sverige
det inflytande som i dag är nödvändigt för att tillvarata våra intressen i
den nya framväxande utrikespolitiska miljön. Genom den formaliserade
samverkan och det ständiga samråd som pågår inom GUSP kan Sverige
därför ge ett konstruktivt bidrag till de västeuropeiska ländernas
gemensamma utrikespolitik. Utanför EU, som ensam aktör, riskerar
Sverige däremot att marginaliseras i utrikespolitiskt hänseende.
43
Sverige kan inom ramen för GUSP verka för de värderingar och Prop. 1994/95:19
prioriteringar som är vägledande i svensk utrikespolitik. Respekten för
mänskliga rättigheter och främjandet av en demokratisk utveckling i
omvärlden kommer att vara hörnstenar i denna politik. Genom att agera
tillsammans med ett stort, och växande, antal likasinnade europeiska
länder ökar också våra möjligheter att förebygga och förhindra konflikter
runt om i världen.
De traditionellt sett goda relationer som Sverige har med många
utvecklingsländer kommer att återspeglas också i vårt deltagande i
GUSP. Sverige kommer att fortsatt hävda ståndpunkter som främjar
dessa länders intressen. Denna möjlighet bidrar till att berika dialogen
mellan Sverige och utvecklingsländerna.
I Europa kommer en huvuduppgift för EU och Sverige att vara
sökandet efter en varaktig fred i f.d. Jugoslavien. Den tragedi som nu
utspelas på vår egen kontinent måste bringas till ett slut. Trots bristande
framgång hittills kan detta bara uppnås genom en än närmare samverkan
mellan utomstående länder.
I Central- och Östeuropa utvecklas för närvarande demokrati och
marknadsekonomi. EU har redan i hög grad bidragit till denna
utveckling, och genom de närmare relationer som nu utvecklas blir EU:s
roll allt väsentligare. Samtidigt förekommer etniska motsättningar i denna
del av Europa. Dessa motsättningar är exempel på s.k. säkerhetspolitiska
lågnivåhot. Om de inte bringas under kontroll redan i ett tidigt skede,
skulle de i likhet med vad som har skett i f.d. Jugoslavien kunna
utvecklas till allvarliga konflikter. Samarbetet inom GUSP kommer
därför att till stor del kretsa kring förebyggande åtgärder för att förhindra
en sådan utveckling.
Tillsammans med EU-länderna kan Sverige aktivt bidra till att trygga
utvecklingen i Central- och Östeuropa med siktet inställt på ett
alleuropeiskt samarbete inom ramen för ett utvidgat EU. Det kan röra sig
om fördjupat stöd av ekonomisk och teknisk natur i kombination med en
intensifierad politisk dialog, fortsatta handelsliberaliseringar och
multilateralisering av samarbetet. Ett samordnat agerande med övriga
EU-länder har betydligt större förutsättningar att bli effektivt än om
Sverige vidtar åtgärder på egen hand.
Också andra säkerhetspolitiska lågnivåhot förekommer i Central- och
Östeuropa. En viktig uppgift är därför att bidra till att förhindra
exempelvis organiserad brottslighet, miljöhot, illegal spridning av
klyvbart material, terrorism och uppkomsten av aggressiv nationalism
samt risken för massflyktingströmmar. Detta kan bara ske genom ett
samordnat stöd västerifrån.
Med ett starkare nordiskt bidrag till arbetet i GUSP kommer
utvecklingen i Östersjöregionen att få ökad uppmärksamhet. Sverige har
större möjligheter än de nuvarande EU-ländema att följa skiftande
tendenser i denna region. I det nära samråd som sker inom GUSP kan
Sverige därför redan i ett begynnande skede inta en central roll i EU:s
politik i denna region. Vi kan också påräkna stöd för insatser som kan
förebygga eller förhindra att säkerhetspolitiska lågnivåhot utvecklas i 44
området.
Medlemskap i EU ger Sverige en möjlighet att verka for att EU:s Prop. 1994/95:19
ekonomiska, och vid behov diplomatiska, insatser i Östersjöregionen
ökar. Det kan exempelvis handla om utbildningsinsatser,
kunskapsöverföring och att vidta diplomatiska åtgärder tillsammans med
övriga EU-länder. Genom insatser som sker gemensamt i EU-regi kan
våra grannländer på andra sidan Östersjön få ett stöd som är betydligt
mer omfattande än det som Sverige skulle kunna erbjuda på egen hand.
Dessa insatser gagnar stabiliteten i vårt närområde och därmed förstärks
säkerheten även för Sverige.
Stöd från övriga EU-länder är inte bara en möjlighet utan något som
varje medlemsland kan förvänta sig. Övriga EU-medlemmar kan inte
ställa sig likgiltiga till en oro som ett medlemsland ger uttryck för.
Beredskap att handla solidariskt och visa ömsesidig lojalitet är själva
kärnan i deltagandet i GUSP.
Med den innebörd begreppet säkerhetspolitiska risker i dag har, är
Sverige beroende av att Europeiska unionen har framgång i sina
ansträngningar att möta dem. Regeringen anser att Sverige bör ta sin del
av ansvaret för detta genom att aktivt delta i samarbetet.
4.5 Ekonomi och välfärd
4.5.1 Makroekonomiskt samarbete
Det ekonomiska samarbetet i EU bör ses ur två aspekter. För det första
är det ett medel för att uppnå välstånd. För EU-ländema möjliggör
samarbetet högre tillväxt och större ekonomisk stabilitet. Samarbetet har
särskild betydelse för fattigare regioner och länder.
För det andra främjar det ekonomiska samarbetet freden. Det tvinnar
samman länder och folk - genom ökad handel, investeringar, industriellt
och teknologiskt samarbete, valutasamarbete osv. - och medverkar på så
sätt till att uppfylla EU:s grundläggande mål om fred och frihet i hela
Europa.
Under senare år har EU och EU-länderna ägnat allt större
uppmärksamhet åt att minska arbetslösheten och att söka uppnå en högre
och samtidigt uthållig tillväxt. Samarbetet innebär att länderna söker
utforma sin politik under ömsesidigt hänsynstagande som tar sig formen
av en kontinuerlig diskussion länderna sinsemellan om det aktuella
ekonomisk-politiska läget. Detta innebär att ramvillkoren för ett enskilt
lands makroekonomiska politik kommer att uppfattas som mera stabila,
förutsägbara och mindre osäkra än motsvarande villkor för ett
utanförstående land som inte får delta i samarbetet.
Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i Bryssel i december 1993 att
på basis av en vitbok utarbetad inom kommissionen fastlägga en
omfattande handlingsplan med följande huvudelement:
Nationella insatser främst för att förbättra arbetsmarknadernas
funktionssätt genom åtgärder för bättre utbildning, ökad flexibilitet,
ändring av skattesystemen så att sysselsättningen främjas, större
satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, särskilda satsningar på 45
unga och långtidsarbetslösa
Fullt utnyttjande av den inre marknaden
Transeuropeiska nätverk för transporter, miljö och energi
Infrastruktur för informationsteknologi
Finansieringssamarbete
- Social dialog.
Som förutsättning för handlingsplanen gäller sunda makroekonomiska
förhållanden, frihandel, solidaritet och decentralisering. De ekonomiskt
sett mest betydelsefulla åtgärderna åligger det länderna att enskilt besluta
om och genomföra, men viktiga delar av handlingsplanen ligger på
gemenskapsnivån. Det gäller t.ex. frågor om finansiering av nätverken,
där bl.a. Europeiska investeringsbanken kommer att medverka.
Europeiska rådet gav handlingsplanen ytterligare politiska impulser vid
sitt möte på Korfu i juni 1994 och återkommer till planens genomförande
vid sitt möte i Essen i december. Sysselsättnings- och tillväxtfrågorna
finns därmed mycket högt på EU:s politiska dagordning.
Det är viktigt att notera att den ekonomiska politiken och
skattepolitiken alltjämt är en nationell angelägenhet. Det faktum att EU:s
makroekonomiska samarbete inte bara syftar till högre sysselsättning, låg
inflation, tillväxthöjande infrastrukturinvesteringar, m.m. utan även till
en god budgetdisciplin, innebär inte att EU har makt att för något enskilt
EU-land föreskriva något om avvägningen mellan olika poster
(politikområden) i någon nationell budget, eller om ett lands skattetryck,
dess offentliga sektors storlek eller utformningen av dess olika
välfärdssystem, för att ta några exempel. Däremot lär naturligtvis länder
av varandras goda exempel och gjorda misstag när de samarbetar.
Som anfördes från svensk sida vid öppnandet av
medlemskapsförhandlingama är den vikt EU fäster vid den sociala
dimensionen en enligt vår uppfattning nödvändig följd av den ekonomiska
integrationen. Vidare framhölls att vi ser fram emot att aktivt bidra till
den fortsatta utvecklingen på detta område, som innefattar arbetsmiljön
och dialogen mellan arbetsmarknadens parter.
EU-ländemas ekonomiska och sociala samarbete har viktiga
konsekvenser för Sverige på såväl kort som lång sikt. Det gäller vare sig
Sverige är medlem eller inte eftersom Sverige i båda fallen är beroende
av den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska beslut som tas i EU.
Svenskar som bosätter sig, arbetar, studerar eller turistar utomlands gör
detta i huvudsak i Västeuropa. De som kommer hit som turister eller som
arbetskraft kommer på samma sätt mestadels från Västeuropa. Ungefär
tre fjärdedelar av Sveriges handelsutbyte sker med Västeuropa.
Den ekonomiska utvecklingen i Central- och Östeuropa blir alltmer
betydelsefull för oss samtidigt som villkoren för integrationen av denna
del av Europa i allt väsentligt avgörs i samspelet med EU-länderna.
Sveriges makroekonomiska utveckling samvarierar starkt med övriga
Västeuropas. Huvuddelen av investeringsutbytet sker med övriga
industriländer i Västeuropa. Svenska storföretag agerar ofta på
världsmarknaden, men har normalt tyngdpunkten för sin verksamhet i
Västeuropa.
Traditionella mål för svensk ekonomisk politik som hög sysselsättning
på den reguljära arbetsmarknaden, tillförlitliga välfärdssystem, tillväxt på
Prop. 1994/95:19
46
god europeisk nivå, låg inflation, regional utjämning och en god miljö Prop. 1994/95:19
garanteras inte av att Sverige går med i EU. Däremot är dessa mål
avsevärt lättare att uppnå om Sverige är EU-medlem jämfört med om
Sverige skulle stå utanför. Medlemsländerna i EU har under en följd av
år fördjupat sitt ekonomiska och sociala samarbete därför att de har
funnit det vara till fördel för dem. En del av Maastrichtavtalets text på
det ekonomiska området liksom framväxten av den sociala dimensionen
var en kodifiering av ett samarbete som spontant har vuxit fram
underifrån.
EU:s riktmärken för den ekonomiska utvecklingen - låg inflation, låga
räntor, sunda statsfinanser och stabil växelkurs - ligger i linje med
regeringens ekonomiska politik. Det finns således ingen motsättning
mellan EU:s kriterier på stabilitet och de långsiktiga målen för
regeringens ekonomiska politik.
Regeringens inställning till deltagande i EMU:s valutaunion, såsom den
kom till uttryck i den svenska förhandlingspositionen rörande EMU, har
tidigare presenterats i Riksdagen. Positionen innebär att Sverige vill delta
i den framväxande ekonomiska och monetära unionen. Angående
formerna för beslut gäller följande. Om Sverige kommer att delta i en
tredje fas av EMU beror dels på när vi uppfyller inträdeskraven, dels på
om vi själva vill. Sverige kommer inte att automatiskt bli medlem i den
slutliga valutaunionen enbart för att vi ratificierar medlemskap i EU.
Sverige har i förhandlingarna anmält, och detta har noterats till
protokollet, att Riksdagen har det slutliga avgörandet.
4.5.2 Ekonomiska risker som är förenade med ett utanförstående
Om Sverige inte skulle kunna erbjuda samma stabilitet och inflytande åt
företag med verksamhet i Sverige som deras konkurrenter har, kommer
det att motverka att investeringar lokaliseras till Sverige. Att producera
i Sverige blir då förenat med en konkurrensnackdel i förhållande till
producenterna i EU. Detta kan för många branscher i Sverige bli ett
betydande problem eftersom industri- och tjänsteproduktion under senare
år blivit internationellt allt mera lättrörlig mellan länder som inte skiljer
sig märkbart beträffande traditionella komparativa fördelar men däremot
skiljer sig åt beträffande institutioner, marknadsstorlek och geografiskt
läge. Allt annat lika bör man därför räkna med att färre svenska och
utländska investeringar lokaliseras till Sverige vid utanförskap. Sannolikt
påverkas även investeringarnas karaktär. Svenska underleverantörer
kommer genom medlemskapet att ges en starkare ställning när de
förhandlar om kontrakt från andra EU-länder eftersom
underleverantörerna med fog kan hävda att de på ett lika förutsägbart sätt
som konkurrenterna kan ingå som en länk i en längre produktionskedja.
Därmed kommer fler underleverantörer att bygga ut sin
produktionskapacitet än om Sverige står utanför. Det är rimligt att tro att
investeringarna vid medlemskap skulle bli mera teknologiintensiva till sin
natur. Om Sverige ställer sig utanför EU, kan näringslivet komma att
riskera att inriktas mera på produktion av mer osofistikerade varor och
47
tjänster. Prop. 1994/95:19
Om inget annat förändras blir således konsekvensen för svensk
ekonomi dels färre investeringar, dels att de investeringar som trots
utanförskapet naturligtvis ändå görs blir av mindre tillväxtffämjande
karaktär. I båda fallen är verkningarna negativa: lägre investeringskvot
och ett näringsliv med sämre produktivitet, löne- och
s kattebetalningsförmåga.
En sådan utveckling kommer emellertid troligen att utlösa motverkande
mekanismer. Om investeringarna minskar faller sannolikt reallönerna,
vilket i sin tur påverkar inriktningen av investeringarna. En lägre
tillväxttakt och lägre reallöner innebär att konsumtionsutrymmet växer
långsammare, vilket begränsar utrymmet för offentliga insatser. Behovet
att erbjuda potentiella investerare andra fördelar än EU-medlemskapet
kan dessutom få konsekvenser för politikens inriktning, inte bara på
ekonomins område, utan också när det t.ex. gäller ambitionsnivån på
miljöns område.
Om utanförskapet leder till en ökad osäkerhet om Sveriges ekonomiska
och politiska utveckling jämfört med EU-anslutna grannländer kan detta
dessutom leda till att potentiella investerare och placerare begär en högre
ränta som riskpremie. Denna effekt ebbar troligen ut, om Sverige under
ett antal år visar sig föra en väl så stabil ekonomisk politik som
EU-medlemmarna, men uppgiften att etablera och befästa denna
trovärdighet ger ett begränsat manöverutrymme för den ekonomiska
politiken för lång tid.
Sammanfattningsvis skulle ett uteblivet medlemskap inverka negativt
på investeringsviljan och ränteskillnaderna mot omvärlden. De långsiktiga
skadeverkningarna av denna utveckling kan dock motverkas av
kompenserande mekanismer och åtgärder, t.ex. en svagare
reallöneutveckling än i omvärlden och politiska beslut som gynnar
investerare. Både den uteblivna tillväxten och de motverkande åtgärderna
påverkar emellertid förutsättningarna att uppnå den ekonomiska politikens
mål under lång tid framöver.
Ekonomiska nackdelar av ett medlemskap har inte helt kunnat
undvikas. Ett exempel är återregleringen av teko-importen. Denna
reglering ger konkurrenslikställdhet för svenska teko-producenter vilket
är betydelsefullt i sig men den är under en övergångstid till viss nackdel
för svenska konsumenter. När det gäller jordbruket kan på motsvarande
sätt sägas att anslutningen till EG:s jordbrukspolitik innebär en återgång
från de senaste årens reformer i riktning mot en avreglering. Den ökade
konkurrensen för livsmedelsindustrin är dock till fördel för de svenska
konsumenterna.
Den mest påtaliga samhällsekonomiska nackdelen med ett medlemskap
är den avgift som Sverige betalar till EU:s budget. Både ur ett
samhällsekonomiskt och ett statsfinansiellt perspektiv måste kostnaden för
avgiften emellertid vägas mot kostnaderna för att säga nej.
I det korta perspektivet skulle en högre ränteskillnad mot omvärlden
och en långsammare nedgång i arbetslösheten vålla både
samhällsekonomin och de offentliga finansierna kännbara förluster. För 4g
statsbudgeten innebär t.ex. varje procentenhet högre ränta drygt 10
miljarder kronor i ökade ränteutgifter och en procentenhet högre
arbetslöshet ca 5 miljarder kronor brutto enbart i ökad
arbetslöshetsersättning och därtill sannolikt ökade arbetsmarknadspolitiska
utgifter.
Det avgörande är emellertid utanförskapets inverkan på tillväxten. Det
går inte att med säkerhet fastställa skillnaden mellan ett medlemskap och
att ställa sig utanför, bl.a. på grund av osäkerheten om EES-avtalets
stabilitet. Risken att skillnaden och vad som krävs för att kompensera den
slår mot investeringarna och den ekonomiska utvecklingen är emellertid
påtaglig. I detta perspektiv kan budgetbidraget ses som den
försäkringspremie Sverige erlägger för att befästa vad som uppnåtts
genom EES-avtalet, för att garantera att Sverige får möjlighet att ta del
av EU-samarbetets vidgning till nya områden, och för att säkra ett
svenskt inflytande över såväl den inre marknaden som övriga
EU-insatsers utformning.
Prop. 1994/95:19
4.5.3 Medlemsavgiften och statsbudgeten
Med utgångspunkt från nuvarande ekonomiska prognoser kan
medlemsavgiften till EU-budgeten för år 1995 preliminärt beräknas till
drygt 18 miljarder kronor. Belastningen på statsbudgeten blir emellertid
betydligt lägre. Genom det framförhandlade avtalet erhåller Sverige
under de fyra första åren av medlemskapet återbetalningar med ca 4,4
mdkr år 1995, ca 3,9 mdkr år 1996, ca 0,7 mdkr år 1997 och ca 0,3
mdkr det fjärde året. Detta reducerar Sveriges avgift till EU-budgeten
för år 1995 till ca 14 mdkr. Därtill kommer möjligheter att minska vissa
andra statsutgifter genom medlemskapet, t.ex. utgifter för
ungdomsarbetslöshet, bistånd, arealbidrag, EES och forskning.
Sammantaget kommer belastningen på statsbudgeten för år 1995 att
understiga 10 miljarder kronor. De statsfinansiella villkoren sätter hårda
restriktioner för nya åtaganden. Ett medlemskap får sammantaget inte
öka de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Krav på svensk
medfinansiering som uppkommer vid deltagande i EU:s program och stöd
måste finansieras. Inriktningen skall vara att detta främst skall ske inom
ramen för redan anvisade sektorsmedel. I de fäll EU:s politik direkt
ersätter den nationella politiken måste resurserna återföras till
statsbudgeten och bidra till finansieringen av medlemsavgiften.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning
av budget- och anslagseffekterna av ett svenskt EU-medlemskap.
Rätten att delta i EU:s program och stöden till olika politikområden ger
upphov till s.k. återflöden till den svenska ekonomin. Dessa är betydande
främst till jordbrukssektorn och regionalpolitiken men även för
forskningsområdet.
Återflödets storlek inom EU är beroende av sådana förhållanden i
mottagarlandet som låga inkomster och regionala problem. Att Sverige
inte tillhör de europeiska länder som på allvar kvalificerar sig i dessa
avseenden är glädjande och inte något att beklaga.
Ett missförstånd som finns i debatten är att statsbudgeten vid ett
4 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
medlemskap skulle försvagas, t.ex. genom att momsen måste sänkas med
flera tiotals miljarder kronor per år. Det resonemanget bygger på siffror
från tiden före deprecieringen av den svenska kronan och på en
orealistisk föreställning om gränshandelns känslighet för prisskillnader.
Före november 1992 låg Sveriges konsumentprisnivå på ungefär samma
nivå som i övriga Norden och ca 20 % över Tysklands. Om det funnes
stora prisskillnader mellan Sverige och EU skulle en momssänkning
framtvingas för att få ner den svenska prisnivån till omvärldens. På så
sätt skulle man hejda svenska konsumenter från att ägna sig åt omfattande
gränshandelsimport och från att betala moms i grannlandet i stället för i
Sverige.
Sedan november 1992 har dock den svenska kronan deprecierats med
20-25 % mot ecun. Därmed har svenskarnas kostnader för att handla i
t.ex. Tyskland och Danmark ökat i motsvarande grad. Även med en viss
appreciering av kronan framöver kommer effekten på gränshandeln att
bli marginell för mycket lång tid.
Det som gör att beskattningen i en internationaliserad värld får
anpassas till omvärldens skatter är att vissa skattebaser försvinner
utomlands om de belastas alltför hårt. I princip kan dock detta motverkas
genom att i motsvarande mån höja skatten på de skattebaser som har
svårt att flytta utomlands (skatteväxling).
Prop. 1994/95:19
4.6 Miljö
Alltfler av miljöproblemen är gränsöverskridande till sin natur.
Försurningen av mark och vatten är ett dominerande föroreningsproblem
i Sverige som till helt övervägande del härrör från källor utomlands.
Liknande situationer råder i andra europeiska länder.
Övergödning i form av alltför stor tillförsel av näringsämnen till
Östersjön och Kattegatt har lett till syrebrist och fiskdöd. Övergödning
av skogs-, ängs- och hedmark beror till ca 80 % på kvävenedfall från
utlandet.
Ett annat komplex av miljöproblem som också är gränsöverskridande
är det som förknippas med varuhandel, dvs. de miljöproblem som
sammanhänger med varors transporter, användning och slutliga
omhändertagande.
Dessa och andra exempel pekar klart mot att många miljöproblem
måste lösas i internationell samverkan. Sverige kan inte enbart genom
egna åtgärder få bukt med t.ex. försurningsproblemen. Även andra länder
måste förmås nedbringa sina utsläpp.
Inom miljöpolitiken har ett stort antal internationella avtal - globala
och europeiska - tillkommit under de två senaste decennierna i syfte att
nedbringa skadliga utsläpp till vatten och luft. Även i ekonomiska
samarbetsorganisationer som OECD, GATT och Världsbanken har
miljöfrågorna fått en alltmer framträdande plats.
För bara 30 år sedan dominerades miljödebatten av lokala frågor; i dag
har fokus förskjutits mot gränsöverskridande föroreningar samt regionala
och globala problem.
Miljöpolitiken inom EU-länderna utformas dels genom ländernas Prop. 1994/95:19
nationella beslut, dels genom gemensamma beslut inom unionen. Viktiga
delar av miljöpolitiken ligger kvar hos medlemsländerna.
I dag omfattar EG:s miljöpolitik drygt 250 rättsakter till skydd för
vatten, luft och mark.
EG:s senaste åtgärdsprogram, dvs. det femte, anger färdriktningen för
gemenskapens miljöpolitik fram till år 2000. Här syftar man till att
förebygga miljöproblemen och till en ökad miljöhänsyn i alla
samhällssektorer. Man förutser en ökad användning av
marknadsanpassade styrmedel och bättre integrering av miljökostnaderna
i priset på varor och service.
Regeringens utgångspunkt för EU-arbetet är att högsta ambitionsnivå
skall gälla på miljöområdet. Genom den ökade miljöbelastning som
utvecklingen medför om ingenting görs, krävs fortsatt ambitionshöjning
av gemenskapens miljöpolitik.
En annan viktig utgångspunkt för Sveriges EU-politik är att säkerställa
en hållbar utveckling, bl.a. såsom det reflekteras i Agenda 21 från 1992
års FN-konferens om miljö och utveckling. I korthet innebär detta ”en
utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra
möjligheterna för framtida generationer att tillfredställa sina behov”.
Detta är också en ledstjärna i EG:s femte miljöhandlingsprogram.
Regeringen avser att inom ramen för en hållbar utveckling aktivt driva
frågan om ett kretsloppsanpassat samhälle med bättre resursutnyttjande
och minskade avfallsmängder som mål.
Genom ett medlemskap kommer Sverige att få helt andra möjligheter
än i dag att påverka utformningen av EU:s miljöpolitik. Det ligger i
Sveriges intresse att i samverkan med andra likasinnade europeiska
länder få till stånd fler bindande regler på miljöområdet. Reglerna bör
utformas så att de medför en hög nivå för miljöskyddet och så att
enskilda medlemsländer kan tillämpa strängare krav.
Enligt anslutningsfördraget kommer Sverige att under fyra år behålla
strängare kemikalieregler som för närvarande strider mot EG:s regler.
Under en fyra års övergångstid kommer EG - med svensk medverkan -
att se över sina regler. Genom medlemskapsförhandlingama har alltså
inte Sverige enbart lyckats få behålla sina strängare regler utan också
åstadkommit en översyn för att modernisera och skärpa EG:s regler.
Det har i många sammanhang lyfts fram att Sverige vid ett medlemskap
skulle bidra till att unionen förstärker sin miljöpolitik. Bl.a.
Europaparlamentet har i sin resolution med anledning av
anslutningsfördraget lyft fram miljöfrågorna som ett område där Sveriges
kunskaper och politik välkomnas.
Avgörande för om ett medlemskap medför fördelar för Sveriges miljö
blir i vilken utsträckning Sverige kan få gehör för strängare miljökrav på
en rad områden. Exemplen från Danmark och Nederländerna visar
tydligt att även små länder kan ha ett stort inflytande över EG:s
miljöpolitik. Det fordrar dock en väl genomtänkt strategi, gott
faktaunderlag och skickliga förhandlare. Europaarbetet på miljöområdet
måste ges en hög prioritet i regeringens och myndigheternas arbete.
51
4.7 EU - möjligheternas union
Gemensamma utmaningar måste mötas gemensamt - över
nationsgränserna. Den tiden är förbi då varje land ensamt kunde ha full
kontroll över och själv finna lösningarna på sina problem.
Nationerna i Europa kan inte längre räkna med att de har möjlighet att
agera självständigt. Detta gäller inom snart sagt varje del av
samhällslivet. Internationaliseringen har påverkat ekonomin och
produktionssystemen, men också sådant som kultur, information, medier
och transporter. Ekonomisk politik, säkerhetspolitik och miljöpolitik har
redan framhävts i det föregående. Det ökade ömsesidiga beroendet gör
att nationella politiska medel måste kompletteras med medel som
utformas i samarbete med andra länder. På en rad områden stannar inte
utmaningarna vid gränserna. Politiken kan inte bara vara nationell när
utmaningarna är internationella.
Ett visst mått av överstatlighet och gemensamma rättsregler är, som
tidigare sagts, en förutsättning för att få till stånd inre marknaden. Det
är särskilt viktigt för små länder att utöva inflytande och hävda sin rätt.
Behovet av överstatlighet är påtagligt inom en rad områden. Det är dock
viktigt att komma ihåg att utövandet av denna överstatlighet sker genom
samverkan mellan demokratiska stater som inom ett antal väldefinierade
områden låter gemensamt tagna beslut ha företräde framför nationell
lagstiftning.
Sverige kan i likhet med övriga nordiska länder på många områden
tillföra mycket vid ett medlemskap i Europeiska unionen. Detta gäller
både i sak och i form. Unionen ger oss möjligheter att påverka den
europeiska utvecklingen som vi annars inte skulle haft. EU är för svensk
del en möjligheternas union.
Vi anser att den ökade betoning unionen lägger på öppenhet och insyn
är bra men måste utvecklas vidare. Utvecklingen ligger väl i linje med
den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område
för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi
gärna delar med oss av.
En stark europeisk union måste också vara öppen och generös mot
omvärlden. Målet måste vara att EU utvecklas till ett brett alleuropeiskt
samarbetsforum med intresse och engagemang för de globala problemen.
Uppräkningen av områden som behöver behandlas på gemensam
europeisk nivå kan inte göras definitiv. EU är en process, där det inte
finns någon för alltid given dagordning för samarbetet. Däremot kan vi
som medlemmar vara med och påverka denna. Sverige kan medverka till
att unionen arbetar för både svenska och europeiska intressen och för ett
globalt ansvarstagande.
Sammantaget anser regeringen att Sverige bör ansluta sig till den
europeiska unionen och att riksdagen följaktligen bör godkänna fördraget
om anslutningen samt slutakten.
Prop. 1994/95:19
52
Andra delen
Prop. 1994/95:19
5 Historik
Ett krigstrött Europa försökte efter andra världskrigets slut skapa
samarbetsformer som skulle säkra freden och förhindra att kontinenten
i framtiden hemsöktes av krig och konflikter av det slag som plågat
världsdelen i det förflutna. Det kan sägas att denna målsättning på det
regionala planet motsvarade vad som på det globala planet är Förenta
nationernas grundsyfte, ”att rädda kommande släktled undan krigets
gissel”.
Medlen för att vinna de fredsbevarande politiska syftena var många.
Inledningsvis gjordes ett försök att knyta ett antal västeuropeiska länder
allt närmare varandra i utrikes- och försvarspolitiskt hänseende. Ett
försök att bilda en gemensam armé misslyckades dock år 1954. Redan
tidigare inleddes emellertid ansträngningarna att med ekonomiska och
handelspolitiska medel uppnå fredssyftet. Den handelspolitiska ut-
vecklingen under åren efter andra världskriget kännetecknades även
utanför Europa av en strävan efter ökat internationellt ekonomiskt
samarbete och en liberalisering av världshandeln. Man såg det som
angeläget att komma bort från mellankrigstidens och de första efter-
krigsårens protektionism och bilateralism i handeln och att i stället skapa
förutsättningar för en rationell och mera omfattande internationell
arbetsfördelning. Målet var ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och
välstånd som förutsättningar för fred, demokrati och stabilitet.
Genom samarbete i Organisationen för europeiskt ekonomiskt
samarbete (OEEC), bildad år 1948, kunde under 1950-talet en av-
veckling av de kvantitativa handelshindren successivt genomföras.
Däremot hade man inom OEEC föga framgång i försöken att genom-
föra motsvarande åtgärder på tullområdet. Det är bl.a. mot denna
bakgrund som man får se de regionala integrationssträvanden som
började göra sig alltmer gällande i Västeuropa.
Redan under 1940-talet inledde Belgien, Nederländerna och Luxem-
burg - Beneluxländema - ett samarbete som resulterade i en tullunion
och senare även i en ekonomisk union. Ar 1952 slöt sig dessa länder
samman med Frankrike, Västtyskland och Italien i den europeiska kol-
och stålgemenskapen (EKSG). Organisationen avsåg att samordna de
deltagande ländernas kol- och stålindustri. Syftet var både ekonomiskt
och politiskt. Genom att skapa ett ramverk för kol- och stålindustrierna
och sedermera en allmän ekonomisk integration ville man skapa garantier
för att inget enskilt land skulle kunna rusta upp utan kontroll. Länderna
kom snart att sträva mot ett mer omfattande samarbete.
Den år 1947 grundade s.k. Europarörelsen inspirerade till bildandet av
Europarådet år 1949. Sverige blev medlem i organisationen från början.
I Europarådet ingår i dag 32 länder. Bland dessa återfinns samtliga
nuvarande EU-stater. Skyddet av de mänskliga rättigheterna var redan
från början en av Europarådets viktigaste uppgifter. Konventionen om de
mänskliga rättigheterna undertecknades år 1950. De konventionsskyddade
53
rättigheterna har sedan utökats vid flera tillfällen. Prop. 1994/95:19
Medan kol- och stålgemenskapen gradvis genomfördes, förberedde
medlemsländerna en utvidgning av det ekonomiska samarbetet. I mars
1957 undertecknade de Fördraget om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen (EEG) eller Romfördraget. Genom Romför-
draget åtog sig de sex medlemsländerna i EKSG inte bara att bilda en
tullunion med en gemensam jordbrukspolitik som en viktig beståndsdel,
utan också att successivt gå vidare mot ett alltmer intensivt ekonomiskt
och politiskt samarbete. För detta ändamål skapades ett antal institutioner
med i vissa fall överstatlig kompetens. Samtidigt med Romfördraget
undertecknades också Fördraget om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen (Euratom). Den 1 januari 1958 inledde dessa
båda gemenskaper sin verksamhet.
Medan förhandlingarna om att upprätta EEG ännu pågick, beslöt
OEEC:s ministerråd att undersöka möjligheterna att bilda ett frihandels-
område omfattande samtliga OEEC-länder. Det planerade EEG skulle
ingå i detta som en särskild enhet. Syftet var att hindra att bildandet av
EEG skulle leda till en splittring av Västeuropa. Dessa förhandlingar blev
dock resultatlösa och avbröts i slutet av år 1958. Sju av länderna utanför
EEG, däribland Sverige, tog då upp överläggningar om att skapa ett
frihandelsområde av mer begränsad omfattning. År 1960 slöts den s.k.
Stockholmskonventionen genom vilken den europeiska frihandelssam-
manslutningen EFTA bildades. De första medlemmarna var Danmark,
Norge, Portugal, Schweiz, Storbritannien, Sverige och Österrike. Senare
tillkom Finland och Island. Liechtenstein blev medlem av EFTA så sent
som år 1992. Två målsättningar angavs för organisationen: dels att skapa
ett frihandelsområde för industrivaror, dels att skapa ett bättre utgångs-
läge för eventuella förhandlingar med EEG.
Parallellt med strävandena att utvidga det ekonomiska och handelspoli-
tiska samarbetet i Västeuropa pågick i Norden omfattande utredningar
som resulterade i en plan för en nordisk tullunion. När de nordiska
länderna år 1959 skulle ta ställning till planen visade det sig emellertid
att det inte fanns politiska förutsättningar att genomföra denna. Ett
väsentligt element i planen - tullfriheten mellan de nordiska länderna -
kunde dock förverkligas genom EFTA:s tillkomst.
Under 1960-talet präglades handelspolitiken i Västeuropa - vid sidan
av den interna utvecklingen inom de två handelsblocken - av ansträng-
ningarna att få till stånd en enda gemensam marknad i Västeuropa.
Sommaren 1961 ansökte Storbritannien om medlemskap i EEG. Danmark
och Norge följde det brittiska exemplet medan Sverige, Schweiz och
Österrike ansökte om s.k. association.
Sveriges associationsansökan syftade till ett svenskt deltagande i
EEG-samarbetet med de förbehåll som föranleddes av den svenska
neutralitetspolitiken. Förhandlingar inleddes mellan EEG och de länder
som ansökt om medlemskap, i första hand Storbritannien. De avbröts i
början av år 1963 efter ett franskt veto mot brittiskt inträde i EEG.
Det interna arbetet inom EFTA och EEG drevs i gengäld med stor
framgång. Tullavvecklingen mellan medlemsländerna i EFTA var 54
genomförd år 1966. Inom ramen för EEG skapades en tullunion samt en
gemensam jordbruks-och handelspolitik. Prop. 1994/95:19
Våren 1967 ansökte Storbritannien tillsammans med Norge, Danmark
och Irland återigen om medlemskap i EEG. I juli samma år förnyade
Sverige sin ansökan och denna gång uteslöts ingen av de samarbetsformer
som Romfördraget förutser. Avgörande för svensk del var att de
förbehåll som neutralitetspolitiken föranledde kunde tillgodoses. Denna
öppna ansökan får ses mot bakgrund av den nedtoning av det överstatliga
elementet i samarbetet, som blev följden av den s.k. Luxemburg-
kompromissen från år 1966, genom vilken medlemsländerna i praktiken
gavs vetorätt i frågor som betraktades som vitala från nationell synpunkt.
Några egentliga förhandlingar kom inte till stånd denna gång och
samtalen avbröts återigen på grund av ett franskt veto mot ett brittiskt
inträde.
I detta läge aktualiserades ännu en gång frågan om ett utvidgat nordiskt
ekonomiskt samarbete. Våren 1968 inleddes de utredningar och
förhandlingar som utmynnade i ett förslag till utvidgat nordiskt samarbete
i tullunionens form, den s.k. Nordek-planen. Nordek kom dock aldrig
att förverkligas.
Ett tredje försök att utvidga EEG gjordes år 1969. Förhandlingar om
medlemskap inleddes med Storbritannien, Irland och Danmark, vilka
utmynnade i att dessa länder inträdde i gemenskapen den 1 januari 1973.
Även Norge hade undertecknat anslutningsfördraget, men sedan en
majoritet i en rådgivande folkomröstning uttalat sig mot en anslutning
beslöt Norge att inte ratificera det.
Jämsides med dessa förhandlingar fördes överläggningar mellan EEG
och de återstående EFTA-ländema. Från svensk sida gjordes inga andra
förbehåll i förhandlingarna än dem som föranleddes av neutralitetspoliti-
ken. Varken tullunion eller deltagande i den gemensamma jordbrukspoli-
tiken uteslöts. Liksom vid 1967 års ansökan lämnades formen för
samarbetet öppen.
Vid slutet av år 1970 kom enhetstanken åter i blickfånget genom
Davignon- och Wemerrapporterna, uppkallade efter respektive upp-
hovsman.
I enlighet med Davignonplanen, officiellt benämnd Luxemburgrappor-
ten, kom EG-ländema överens om målen för ett utrikespolitiskt
samarbete. Dessa mål skulle vara
att genom regelbundet utbyte av information samt konsultationer
försäkra sig om bättre ömsesidig förståelse av de stora internationella
problemen
att stärka medlemsländernas solidaritet genom att främja harmonise-
ring av deras åsikter, samordning av deras positioner och, där det visar
sig möjligt eller önskvärt, gemensamt handlande”.
Därmed var grunden lagd för det närmare utrikespolitiska samarbete
mellan medlemsländerna som kom att kallas det europeiska politiska
samarbetet (EPS). Det bör noteras att samarbetet ägde rum utanför EG:s
institutionella ram och hade mellanstatlig karaktär.
Wernerplanen syftade till bildandet av en ekonomisk och monetär union
med gemensam valuta. Valutaunionen skulle vara genomförd år 1980.
Med tiden skulle unionen även utveckla en gemensam ekonomisk politik. Prop. 1994/95:19
Denna plan förverkligades emellertid aldrig.
Med Davignon- och Wemerplanema ändrades förutsättningarna för
Sveriges position i de påbörjade förhandlingarna. Regeringen konstatera-
de i mars 1971 att ett svenskt medlemskap i gemenskaperna inte var en
realistisk möjlighet för Sveriges del. En svensk medverkan i det
utrikespolitiska samarbete mellan EG:s medlemsländer som beslutats på
grundval av Davignonrapporten förklarades inte vara förenlig med den
svenska neutralitetspolitiken. Det konstaterades också att ett svenskt
deltagande i en ekonomisk och monetär union inte kunde förenas med
den självständighet som neutralitetspolitiken förutsatte.
Förhandlingarna mellan Sverige och EEG avslutades i juli 1972. De
resulterade i ett frihandelsavtal för industrivaror. Avtalet trädde i kraft
den 1 januari 1973. Bilaterala frihandelsavtal av samma karaktär slöts
mellan EEG och övriga EFTA-länder. Sverige ingick motsvarande avtal
med EKSG. Den frihandel som uppnåtts mellan EFTA-ländema
bevarades i stort i avtalen och kom successivt att omfatta hela EFTA/EG-
området.
Oljekrisen år 1973 fick långtgående negativa konsekvenser för de
västeuropeiska länderna. Tillväxten minskade samtidigt som inflation och
arbetslöshet sköt i höjden. Nationella problem prioriterades framför
internationellt samarbete. I EFTA-samarbetet var Stockholmskon-
ventionens ambitioner på frihandelsområdet i huvudsak infriade.
Tonvikten lades nu på att undanröja tekniska handelshinder. En del
framsteg gjordes men takten i arbetet var inte påfallande hög.
EG-arbetet präglades under större delen av 1970-talet och början av
1980-talet av budgetfrågan, som kom att försvåra samarbetet i övrigt.
Det visade sig svårt att inordna Storbritannien i den gemensamma
jordbrukspolitiken och dess finansiering. Integrationsprocessen gick
långsamt. Dock kan det noteras att det informella samarbete som
Davignonplanen lagt grund för utvecklades. Ett förstärkt valutasamarbete,
EMS, inleddes år 1978.
År 1981 utvidgades gemenskapen med Grekland.
För svensk del präglades de ekonomiska relationerna till Europa i hög
grad av frihandeln inom EFTA. Samtidigt genomfördes gradvis frihandel
för industrivaror också gentemot EG:s medlemsländer inom ramen för
vårt frihandelsavtal med EEG.
Den 1 januari 1984 var den successiva tullavvecklingen mellan den
europeiska gemenskapen (EG) och EFTA:s medlemsländer genomförd.
Därmed hade ett frihandelsområde för industrivaror omfattande fler än
350 miljoner människor skapats. Ett nytt viktigt steg i relationerna mellan
EFTA-ländema och EG togs i april 1984, då ett första gemensamt
ministermöte EG/EFTA hölls i Luxemburg. Ministrarna enades vid mötet
om en deklaration som lade den politiska grunden för ett utvidgat
samarbete mellan EG och EFTA:s medlemsländer, med yttersta mål att
skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)
omfattande hela Västeuropa. Sverige tillhörde initiativtagarna till
deklarationen. 56
Den 1 januari 1986 inträdde Spanien och Portugal i gemenskapen.
EG-kommissionen lade i juni 1985 fram en vitbok med samman- Prop. 1994/95:19
fattande förslag om hur gemenskapens ursprungliga målsättning borde
kunna uppnås. Denna sammanfattades i begreppet gränslös inre marknad
med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer, vilken enligt
vitboken skulle vara genomförd vid utgången av år 1992. Senare samma
år höll EG:s medlemsländer en konferens om revidering av besluts-
reglerna i bl.a. Romfördraget.
Härvid enades man om den europeiska enhetsakten, som förutom en
ändring av gemenskapens beslutsregler också innehåller bestämmelser om
EG:s inre marknad, valutapolitik, regionalpolitik, forskning och
utveckling, utrikes- och säkerhetspolitik, socialpolitik, miljövård och
förhållandet mellan EG:s institutioner. Enhetsakten trädde i kraft den 1
juli 1987. Genom den skapades de institutionella förutsättningarna - bl.a.
införande av beslut med kvalificerad majoritet - för att genomföra
vitbokens målsättning.
EG:s beslut om den inre marknaden ändrade också förutsättningarna
för samarbete mellan Sverige och EG. Det stod alltmer klart att visionen
om ett EES, som den gestaltade sig vid ministermötet i Luxemburg,
knappast skulle kunna förverkligas genom den gradvisa utvidgning av
samarbetet som skett inom Luxemburgdeklarationens ram. Den dåvaran-
de regeringen lade därför hösten 1987 fram en proposition om Sverige
och den västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66) i vilken
riktlinjerna för ett breddat och fördjupat samarbete med EG lades fast.
Målsättningen var att Sverige tillsammans med övriga EFTA-länder
skulle bli delaktigt i den inre marknaden. Riksdagen konstaterade också
(bet. 1987/88:UU24) att Sverige borde eftersträva ett så nära och
varaktigt samarbete med EG som möjligt på alla de områden som
omfattas av den inre marknaden. Som mål angavs, att integrationsarbetet
skulle leda till samma fördelar och åtaganden för medborgare, företag
och institutioner i Sverige som i EG:s medlemsländer. Man fastslog
också att ett svenskt medlemskap inte var ett mål för de förhandlingar
som då förestod.
Under år 1988 intensifierades samarbetet mellan EFTA och EG. Vid
EFTA:s ministermöte i Tammerfors i juni 1988 lades på svenskt initiativ
en handlingsplan för ett breddat samarbete fast. EFTA-länderna inledde
under hösten 1988 samtal med EG om förutsättningarna för ett samarbete
i linje med handlingsplanen. I ett tal inför Europaparlamentet i januari
1989 föreslog EG-kommissionens ordförande Jacques Delors att
samarbetet med EFTA-ländema skulle breddas och ges en fastare ram.
Förslaget välkomnades av EFTA-ländernas regeringschefer vid ett möte
i mars samma år. Det blev upptakten till en intensiv dialog om det
framtida samarbetets utformning. Under sommaren och hösten 1989
kardades de möjliga samarbetsområdena. Därtill diskuterades den
institutionella och rättsliga ramen för samarbetet. Kartläggningen
utmynnade i den samstämmiga bedömningen att det fanns förutsättningar
för förhandlingar om ett EES-avtal. Vid ett gemensamt ministermöte
mellan EG och EFTA den 19 december 1989 beslutades att formella
förhandlingar om ett brett upplagt avtal skulle inledas, vilket också 57
skedde den 20 juni 1990. Förhandlingarna skulle avslutas så snart som
möjligt och avtalet träda i kraft den 1 januari 1993, samtidigt med att Prop. 1994/95:19
EG:s inre marknad förverkligades.
EES-avtalet innebär att de deltagande EFTA-ländema i väsentliga
avseenden omfattas av EG:s inre marknad. Genom avtalet skapas fri
rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer mellan EG och de
EFTA-länder som deltar, samt mellan dessa länder inbördes. Dessa
länder övertar, med begränsade övergångsordningar och särlösningar, de
harmoniserade regler som EG har utarbetat under årens lopp beträffande
bl.a. säkerhetsbestämmelser för produkter, offentlig upphandling,
immaterialrätt, transport, finansiella tjänster, etableringsrätt och
erkännande av utbildningar. Genom avtalet mellan EFTA-ländema om
upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol skapas organ
för övervakning av efterlevnaden av avtalet beträffande bl.a. konkurrens-
regler. Ett omfattande samarbete inleds på en rad näraliggande områden
såsom miljö, konsumentpolitik, små och medelstora företag, forskning,
utbildning och statistik. EFTA-ländema kommer också ha möjlighet att
medverka i förberedandet av nya regler.
Avtalet innebär däremot inte att EFTA-ländema ansluter sig till EG:s
tullunion och gemensamma handelspolitik; det innebär inte frihandel med
fiskeprodukter, jordbruksvaror och livsmedelsprodukter i första för-
ädlingsledet och heller inte någon harmonisering på skatteområdet.
Gränskontrollerna och ursprungsreglerna mellan EU- och EFTA-ländema
kan därmed heller inte avskaffas.
Förhandlingarna avslutades i februari 1992. För svensk del godkändes
avtalet av riksdagen i november 1992 (prop. 1991/92:170/, bet.
1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). I Schweiz förkastades emellertid avtalet
i en folkomröstning i december samma år, vilket ledde till att det inte
kunde träda i kraft som planerat den 1 januari 1993, samtidigt med att
EG:s inre marknad skulle vara genomförd. I stället utarbetades, under
svenskt ordförandeskap, ett protokoll för anpassning av avtalet, som
undertecknades i mars 1993. Protokollet innebär att Schweiz inte är part
i avtalet. För Liechtenstein, som sedan 1920-talet ingår i en milunion
med Schweiz, gäller särskilda lösningar.
Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, efter det att samtliga EU:s
medlemsstater, resterande EFTA-länder samt Europaparlamentet hade
godkänt såväl avtal som protokoll. Vid samma tidpunkt trädde i Sverige
också lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
(EES) i kraft liksom annan lagstiftning som är knuten till EES-avtalet.
I maj 1994 godkände riksdagen ändringar i EES-avtalet och avtalet
mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och
en domstol (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367).
Ändringarna innebär att ytterligare ett antal rättsakter tas in i EES-avta-
let. Dessa rättsakter har antagits av EG under tiden den 1 augusti 1991
- den 31 december 1993. Rättsakterna uppgår till närmare femhundra
och berör i stort alla de sakområden som ingår i EES-avtalet. Ändringar-
na trädde i kraft den 1 juli 1994.
Under tiden som EES-förhandlingama pågick och den inre marknaden
närmade sig sin fullbordan fortsatte den interna utvecklingen inom EG. 58
De stora och inbördes sammanhängande frågor som särskilt stod i fokus
för diskussionen var en ekonomisk och monetär union, en politisk union Prop. 1994/95:19
och EG:s roll i världspolitiken samt hur dess framtida institutioner och
beslutsformer skulle utformas, särskilt med tanke på en framtida
utvidgning.
Genom den dramatiska utvecklingen som inleddes med Berlinmurens
fall år 1989 ändrades förutsättningarna för den svenska utrikes- och
säkerhetspolitiken. De central- och östeuropeiska liksom de baltiska
länderna vann sin frihet. Tyskland återförenades. Sovjetunionen upplöstes
liksom Warszawapakten. Det kalla kriget upphörde. Mot bakgrund av
detta nya läge ansökte Sverige om medlemskap i EG.
Österrike hade ansökt om medlemskap i EG redan år 1989. Den
svenska regeringen gjorde hösten 1990 en hemställan till riksdagen om
att ta ställning för medlemskap i EG.
Riksdagen uttalade i december samma år, mot bakgrund av det
förändrade läget i Europa, att den fann att ett svenskt medlemskap i EG
ligger i vårt lands nationella intresse. Sverige lämnade därefter in en
ansökan till EG:s ministerråd den 1 juli 1991. Finland och Norge gjorde
det under loppet av år 1992.
Riksdagen konstaterade också med brett parlamentariskt stöd att ”ett
fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK
och vid ett medlemskap även inom den europeiska unionen, är tvärtom
en förutsättning för att ett land skall kunna påverka utvecklingen och
aktivt bidra till att skapa en ny freds- och säkerhetsordning på vår
kontinent”. Riksdagen slog också fast att ”den militära alliansfriheten
förutsätter inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga
sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfacettera-
de europeiska samarbetet” och att ett medlemskap i EG var således
förenligt med den svenska alliansfriheten.
Den omvälvande utvecklingen i Östeuropa fick också stor betydelse för
EG. Genom det tyska enandet år 1990 införlivades det forna Östtyskland
i EG. Det blev nödvändigt för gemenskapen att ta ställning till relationer-
na med de övriga östeuropeiska länderna, särskilt de s.k. reformländerna
Tjeckoslovakien, Polen och Ungern, vilka också tydligt deklarerade sin
önskan att bli medlemmar i EG. Dessa länder sökte en allmän västlig
förankring. I första hand kunde detta ske med handelspolitiska medel.
Fördjupade handels- och samarbetsavtal slöts år 1990 mellan EG och
dessa länder. EG-kommissionen fick vidare samordningsansvaret för de
gemensamma biståndsinsatserna gentemot Östeuropa inom ramen för den
s.k. G-24 processen. Trycket ökade på gemenskapen att bygga ut sitt
eget samarbete för att möta de nya utmaningarna. Under år 1994 har
såväl Ungern som Polen inlämnat formella medlemskapsansökningar.
EG-ländema beslöt år 1990 att tillsätta två parallella särskilda
regeringskonferenser som båda inleddes i slutet av året. Den ena fick
uppgiften att behandla bl.a. gemenskapsinstitutionernas roll, förut-
sättningarna för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt en
utvidgning av gemenskapskompetensen till nya områden.
Den andra fick uppgiften att bestämma innehållet i och tidtabellen för
den följande utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. 59
Regeringskonferenserna om det fördjupade samarbetet avslutades i
december 1991 genom att länderna i Maastricht enades om ett fördrag Prop. 1994/95:19
som innebar en väsentlig fördjupning av samarbetet inom en europeisk
union.
Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) vilar på tre
s.k. pelare. Den första av dem är det traditionella gemenskapsarbetet, där
gemenskapens kompetens utvidgas till nya områden, t.ex. kultur,
folkhälsa och alleuropeiska nät samt att gemenskapens kompetens
utvecklas på vissa områden, t.ex. miljöpolitik, en politik på det sociala
området samt främjandet av forskning och teknisk utveckling. Allt detta
sker inom ramen för de grundläggande fördragen. Till den första pelaren
hör också Maastrichtfördragets bestämmelser om en ekonomisk och
monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. De två första
etapperna har redan inletts. De innefattar bl.a. upprättandet av
Europeiska monetära institutet, fria kapitalrörelser och en förstärkt
ekonomisk-politisk samordning. Den tredje etappen inleds i enlighet med
Maastrichtfördragets intention med upprättandet av en europeisk
centralbank (ECB) och därefter införande av en gemensam valuta.
Det sker också en utvidgning av möjligheterna att fatta beslut med
kvalificerad majoritet, samtidigt som Europaparlamentet får en faktisk
medbestämmanderätt på en rad områden. Samtidigt införs den s.k.
subsidiaritetsprincipen, som innebär att gemenskapen - i de fall där den
inte ensam är behörig - enbart skall behandla ett område om målet inte
i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre
genomfors av gemenskapen. I fördraget ingår också ett ”socialt proto-
koll” som framfor allt behandlar arbetsrättsliga frågor och arbetarskydds-
frågor. Detta protokoll har Storbritannien ställt sig utanför. Ett ”unions-
medborgarskap” införs. Det innebär framför allt att medborgare i alla
medlemsländer får rätt att bosätta sig inom hela gemenskapen samt
möjlighet att rösta och kandidera i kommunalval.
Den andra pelaren är en fördjupad gemensam utrikes- och säkerhets-
politik (GUSP), som skall knytas närmare de traditionella EG-organen.
Alla beslut inom GUSP kräver i princip enhällighet. GUSP skall på lång
sikt även omfatta en utformning av en gemensam försvarspolitik, ”som
med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”. Steg i denna
riktning kräver enhälliga beslut och ratifikation av medlemsländerna.
Den tredje pelaren gäller inrikespolitiskt och rättsligt samarbete, där
samarbetet helt skall baseras på enhällighet. Detta omfattar bl.a.
polissamarbete mot terrorism, internationell brottslighet och olaglig
narkotikahandel samt civil- och straffrättsligt samarbete.
Maastrichtfördraget ratificerades under år 1992 av flertalet med-
lemsstater. I Danmark förkastades fördraget av majoriteten i en
folkomröstning i juni 1992. Detta ledde till förhandlingar mellan
Danmark och de andra medlemsländerna om tilläggsbeslut och tolkningar
till fördraget. Dessa tillägg och tolkningar skulle tillgodose väsentliga
danska önskemål beträffande bl.a. försvarspolitiken, slutskedet av den
ekonomiska och monetära unionen samt det europeiska medborgarskapet.
En sådan överenskommelse träffades vid regeringschefernas möte i
Edinburgh i december 1992 och godkändes i en ny dansk folkomröstning
den 18 maj 1993.
60
Storbritannien ratificerade fördraget i augusti 1993 efter en lång Prop. 1994/95:19
parlamentarisk process. Fördraget prövades också av den tyska för-
fattningsdomstolen som i oktober samma år konstaterade att det var
förenligt med den tyska förbundsrepublikens konstitution. Den 1
november 1993 trädde avtalet slutligen i kraft. Den europeiska unionen
var därmed verklighet.
Vid EG:s toppmöten i Lissabon i juni 1992 och i Edinburgh i december
samma år beslöt EG:s medlemsstater att inleda förhandlingar om
medlemskap för Österrike, Sverige, Finland och Norge.
Detta skulle ske utan att först genomföra några större institutionella
reformer, vilket EG-kommissionen ursprungligen hade föreslagit. Ej
heller ansågs det nödvändigt att avvakta ratificeringen av Maastrichtför-
draget innan förhandlingarna kunde inledas.
För de tre förstnämnda ländernas del inleddes förhandlingarna vid ett
gemensamt ministermöte den 1 februari 1993. Vid detta tillfälle
formulerade Sverige sina huvudsakliga förhandlingsståndpunkter.
Förhandlingarna med Norge inleddes formellt i april samma år. För
svensk del ägde det sista förhandlingsmötet rum den 12 april 1994. De
svenska förhandiingsmålen hade då i allt väsentligt uppnåtts. EU
godkände avtalet i maj och undertecknandet skedde den 25 juni 1994.
Efter det att förhandlingarna om villkoren för ett svenskt medlemskap
i EU avslutades blev Sverige liksom de övriga kandidatländerna passiva
observatörer i Europeiska unionen. Observatörsskapet är indelat i två
faser: det passiva och det aktiva observatörsskapet.
Det passiva observatörsskapet innebar att den svenska regeringen dels
fick del av den dokumentation som ligger till grund för arbetet i de
permanenta representanternas kommitté (Coreper I och II), dels rätt att
delta som observatör vid mötena med denna. Sveriges ambassadör vid
delegationen vid de europeiska gemenskaperna (EG) i Bryssel har således
representerat Sverige vid Coreper Il-mötena sedan början av maj 1994
och dennes ställföreträdare, ministern vid samma delegation, vid
Coreper I-mötena.
Under det passiva observatörsskapet hade Sverige (och de övriga
kandidatländerna) möjlighet att begära konsultationer i de fall då Coreper
I och II behandlade frågor som befunnits vara problematiska för
kandidatlandet i fråga.
Efter undertecknandet av anslutningsfördraget, vilket ägde rum i
samband med Europeiska rådets (EU-ländernas stats- eller regeringsche-
fer) möte på Korfu den 24-25 juni 1994 inträdde Sverige (och de övriga
kandidatländerna) i den aktiva observatörsfasen. Under denna inbjuds
Sverige att delta, utöver i de permanenta representanternas kommitté, vid
ministerrådets möten och vid möten med de 150-tal arbetsgrupper som
finns under rådet. Det aktiva observatörsskapet innebär också att Sverige
får del av all den dokumentation som utgör underlag till dessa möten.
Sverige har full yttranderätt vid mötena och deltar med ett viktigt
undantag på samma villkor som medlemsstaterna; till skillnad från de
länder som redan är medlemmar saknar kandidatländerna rösträtt.
Observatörsfasen upphör vid ett inträde i unionen.
61
6 Förhandlingarna m.m.
6.1 Förhandlingarnas gång
Sveriges ansökan om medlemskap i de europeiska gemenskaperna
överlämnades till ministerrådets ordförande den 1 juli 1991 av dåvarande
statsministern Ingvar Carlsson. Den 4 oktober samma år förklarade den
tillträdande statsministern Carl Bildt i regeringsförklaringen att den första
av de fyra stora uppgifter som skulle komma att dominera mandat-
perioden var att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet
genom förhandlingarna om medlemskap i Europeiska gemenskaperna
(EG).
Den svenska ansökan avsåg medlemskap i enlighet med den procedur
som föreskrivs i artikel 237 i Romfördraget och i motsvarande artiklar
i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen
samt i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen.
Enligt den rådande ordningen vid utvidgning av medlemskretsen lämnade
EG:s ministerråd den svenska ansökan till kommissionen för dess
utlåtande. Först efter att ha tagit ställning till ett sådant utlåtande från
kommissionen skulle medlemsstaterna kunna fatta beslut om att inleda
förhandlingar om medlemskap.
Som grund för sitt utlåtande gjorde kommissionen under det därpå
följande året en analys av Sveriges förutsättningar att ikläda sig
medlemskapets förpliktelser och av den påverkan på gemenskapen som
ett svenskt medlemskap kunde förväntas få. Detta arbete skedde i
praktiken i nära samverkan med svenska departement och myndigheter
som kontinuerligt försåg kommissionen med underlag i form av statistiska
uppgifter och utförliga beskrivningar av svenska förhållanden på alla
relevanta politikområden. Därigenom etablerades redan på ett tidigt
stadium en värdefull dialog som sedermera skulle visa sig underlätta de
formella förhandlingarna.
När så Maastrichtfördraget om Europeiska unionen överenskoms i
december 1991 och den svenska regeringen, efter att ha välkomnat detta,
entydigt bekräftade att den syftade till ett fullt deltagande i samarbetet
också på de nya politikområdena, kunde arbetet intensifieras med sikte
på ett färdigt kommissionsutlåtande sommaren 1992. Processen fick en
ytterligare betydelsefull impuls vid Europeiska rådets möte i Lissabon i
juni 1992, då stats- och regeringscheferna riktade en uppmaning till
institutionerna att påskynda förberedelsearbetet så att EG:s allmänna
förhandlingsram skulle kunna vara färdig till toppmötet i december i
Edinburgh. Därefter skulle formella förhandlingar kunna inledas
omedelbart efter den interna ratificeringen av Maastrichtfördraget och
sedan överenskommelse träffats om riktlinjer för EG:s budget för resten
av 1990-talet (det s.k. Delors Il-paketet).
Kommissionens utlåtande rörande den svenska kandidaturen antogs
den 31 juli 1992 och överlämnades samma dag till medlemsstaterna och
till Sverige. En enig kommission hade beslutat om utlåtandet och
konstaterat att det inte fanns några oöverstigliga hinder för ett svenskt
medlemskap i EG. Detta uteslöt dock inte att det fanns viktiga frågor
Prop. 1994/95:19
62
som måste lösas i de kommande förhandlingarna. Mot bakgrund av den Prop. 1994/95:19
i december 1991 träffade överenskommelsen i Maastricht och de tydliga
svenska tillkännagivandena i anledning av detta hade kommissionen byggt
sitt utlåtande på det regelverk som kunde förutsättas gälla i den framtida
europeiska unionen.
Innehållet och slutsatserna i kommissionens utlåtande överensstämde
mycket väl med regeringens egna bedömningar beträffande förut-
sättningarna för ett svenskt medlemskap. Detta kan ses som resultat både
av den nära kontakt som upprätthållits under detta arbetes gång och av
de tidigare under året avslutade EES-förhandlingama.
Hösten 1992 vidtog ett omfattande förberedelsearbete i regeringskans-
liet med sikte på en formell förhandlingsstart så snart de s.k. Lissabon-
villkoren uppfyllts (ratificering av Maastrichtfördraget och uppgörelse om
Delors Il-paketet). Med utgångspunkt i kommissionens utlåtande och de
kommentarer som detta föranlett i det svenska beredningsarbetet inleddes
arbetet med att formulera en svensk förhandlingsplattform som skulle
kunna presenteras i ett officiellt öppningsanförande. Parallellt med detta
arbete genomfördes under hösten informella tekniska samtal med
kommissionen i syfte att så långt möjligt söka identifiera de förhandlings-
frågor som kunde förväntas kräva övergångsarrangemang eller andra
speciallösningar.
Vidare gjordes från svensk sida betydande ansträngningar i EG-huvud-
städema för att vinna gehör för en tidig förhandlingsstart genom en
uppluckring av de s.k. Lissabonvillkoren. En tidig start och ett snabbt
förhandlingsförlopp var förutsättningar för att den svenska målsättningen
med sikte på medlemskap den 1 januari 1995 skulle kunna uppnås. Så
snart en intern lösning på frågan om Danmarks ställning inom EU hade
överenskommits borde EG därför kunna släppa det formella kravet på
ratificering av unionsfördraget före en förhandlingsstart.
Sedan de danska problemen funnit en för alla parter tillfredsställande
lösning och EG-ländema överbryggat motsättningarna rörande
Delors Il-paketet, kunde Europeiska rådet i Edinburgh besluta att
medlemskapsförhandlingar skulle inledas med Österrike, Sverige och
Finland i början av år 1993. Vidare skulle förhandlingar inledas med
Norge så snart kommissionen hunnit färdigställa sitt utlåtande. För-
handlingarna skulle övergå till att föras under Artikel O i Fördraget om
Europeiska unionen och skulle kunna avslutas först när alla tolv
medlemsstater ratificerat detta fördrag.
Edinburghbeslutet blev en otvetydig framgång för det dåvarande
brittiska ordförandeskapet men kan också ses som ett resultat av
kandidatländernas - inte minst Sveriges - ansträngningar att i bilaterala
kontakter på alla nivåer söka vinna politiskt gehör för en ambitiös
tidtabell och en dynamisk utvidgningsprocess.
Förhandlingsstarten ägde rum den 1 februari 1993 i Bryssel. EG-sidan
företräddes av den danske rådsordföranden utrikesminister Niels Helveg
Petersen biträdd av den för utvidgningen ansvarige kommissionsledamo-
ten Hans van den Broek. Europaminister Ulf Dinkelspiel presenterade i
sitt öppningsanförande den svenska synen på EG-samarbetet och de 63
förhoppningar man på svensk sida knöt till ett deltagande som fullvärdig
medlem. Vidare gav han en utförlig redogörelse för den centrala svenska Prop. 1994/95:19
förhandlingsmålsättningen. Anförandet återges i bilaga 1.
Sedan den mellanstatliga utvidgningskonferensen konstituerats och de
formella förhandlingarna inletts, ägnades våren först och främst åt en
systematisk genomgång med de fyra kandidatländerna av det samlade
EG-regelverket (s.k. acquis-genomgångar). Dessa genomgångar, som
leddes av kommissionen, ägde rum på expertnivå och syftade till att
indela den samlade sekundärrätten (främst direktiv och förordningar) i
olika kategorier: rättsakter som medförde substansproblem för något eller
några kandidatländer, rättsakter som förutsattes bli föremål för tekniska
anpassningar och sådana som kunde lämnas åt sidan och prickas av som
oproblematiska. Dessa genomgångar gav också tillfälle till informella
samtal där kandidatländernas experter kunde få förklarande kommentarer
från kommissionen om innebörden av vissa rättsakter.
Mot bakgrund av dessa genomgångar och i anslutning till de formella
förhandlingsmöten som hölls före sommaruppehållet (tre chefsförhand-
larmöten och ett ministermöte) presenterades successivt svenska
positionspapper på praktiskt taget alla de förhandlingsområden som
täcktes av regelverket. De svenska förhandlingspositionema utarbetades
med öppningsanförandet den 1 februari 1993 som utgångspunkt och i
gemensam beredning i regeringskansliet innan de framfördes till EG.
Vidare skedde regelbundna avstämningar med partierna i riksdagen,
genom dess EG-delegation.
Vid ministermötet i juni hade genomgångarna på de flesta områden
kunnat avslutas och Sverige hade presenterat sina positioner vad gällde
alla förhandlingskapitel som helt eller delvis täcktes av EES-avtalet. Åtta
EES-relaterade av sammanlagt 29 förhandlingskapitel kunde antecknas
som oproblematiska, och frågorna kring flora och fauna (väsentligen
jaktregler) kunde lösas. Vidare noterades framsteg inom ytterligare fyra
förhandlingskapitel (fri rörlighet för tjänster resp, kapital, konkurrens-
politik och energi).
Kort tid efter junimötet beslöt Europeiska rådet vid sitt möte i
Köpenhamn att förhandlingarna skulle påskyndas med sikte på utvidgning
per den 1 januari 1995. Vid höstens första möte på ministernivå som
ägde rum den 5 oktober 1993 bekräftade det belgiska ordförandeskapet
att denna målsättning låg fast och att det nu behövdes en ny impuls för
att denna skulle kunna förverkligas. Ytterligare två förhandlingskapitel
- det omfattande regelverk som avsåg milunionen respektive Euratom -
hade färdigförhandlats och genomgångarna av regelverket var vid det
laget avslutade. Vidare hade Sverige då presenterat positionspapper på
alla områden utom vad avsåg de finansiella frågorna och institutionerna.
Vid ministermötet den 9 november 1993 kunde förhandlingarna efter
ratificeringen av Maastrichtfördraget formaliseras enligt artikel O i
fördraget. Parterna beslöt samtidigt att utöka konferensens arbetsprogram
till att omfatta också de nya samarbetsområdena, nämligen den ekono-
miska och monetära unionen, den gemensamma utrikes- och säkerhets-
politiken, det inrikes och rättsliga samarbetet samt övriga bestämmelser
i fördraget (bl.a. det sociala protokollet). Den 29 oktober hade Euro-
peiska rådet vid sitt möte i Bryssel gjort ett uttalande av innebörd att
64
förhandlingarna måste påskyndas ytterligare för att den gemensamma Prop. 1994/95:19
målsättningen skulle kunna nås. Detta i förening med Europaparlamentets
uttalade budskap att lämna sitt godkännande under innevarande mandat-
period hade föranlett Europeiska rådet att ange den 1 mars 1994 som
måldamm för förhandlingarnas avslutande. Mot denna bakgrund enades
ministrarna om att söka åstadkomma ett förhandlingsgenombrott före
årsskiftet.
Efter gemensamma ansträngningar och tack vare betydande politisk
vilja lyckades parterna vid ministermötet den 21 december 1993 uppnå
ett genombrott av stor betydelse för den fortsatta förhandlingsprocessen.
Flera viktiga frågor löstes - hälsa/miljö/säkerhet, de handelspolitiska
frågorna samt monopol- och snusfrågoma. Vidare kunde förhandlingarna
avslutas beträffande tre av de fyra s.k. Maastrichtkapitlen, nämligen den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, rättsligt och inrikes
samarbete samt övriga bestämmelser i unionsfördraget (bl.a. det sociala
protokollet och bekräftelsen av att den svenska arbetsmarknadsmodellen
är fullt förenlig med EG:s regelverk). Det framgångsrika decembermötet
innebar att 18 av de 29 förhandlingskapitlen klarats av och att måldatum
den 1 mars 1994 låg inom realistiskt räckhåll.
Ytterligare möten i konferensen samt åtskilliga informella kontakter
ägde därefter rum under januari och februari med sikte på en slutlig
överenskommelse i månadsskiftet februari-mars. Efter närmare tre dygns
kontinuerliga förhandlingar kunde Sverige och EU den 1 mars 1994 enas
om ett omfattande paket som i praktiken innebar att överenskommelse
nåddes om så gott som samtliga villkor för Sveriges inträde som medlem
i den europeiska unionen. Centrala i slutförhandlingen var frågorna om
jordbrukspolitiken, om regionalpolitiken och om budgeten. En formell
uppgörelse rörande de institutionella frågorna fick dock anstå i avvaktan
på en intern EU-överenskommelse om formerna för majoritetsbeslut i ett
framtida utvidgat EU.
Slutuppgörelsen från det s.k. maratonmötet låg väl i linje med de
svenska förhandlingsmålsättningarna och byggde på tre huvudelement:
budgetlösningen, jordbruksöverenskommelsen och det regionalpolitiska
paketet. Därtill kom fiskeöverenskommelsen, de veterinära och fytosani-
tära frågorna (bl.a. salmonellalösningen), resandebestämmelsema och
överenskommelsen rörande förvärv av fritidsfastigheter.
Förhandlingarna kunde i praktiken avslutas den 30 mars då chefsför-
handlarna enades om en samlad lösning för de återstående institutionella
frågorna. En förutsättning för detta var att de tolv medlemsstaterna dagen
före hade formaliserat sin kompromisslösning rörande beslutsordningen
i rådet.
Efter slutredigering kunde den färdiga avtalstexten den 13 april
överlämnas för behandling i Europaparlamentet. Den 4 maj 1994
lämnade parlamentet med bred majoritet (380 röster för, 21 mot och 60
nedlagda röster) i enlighet med Artikel O sitt godkännande till det
svenska anslutningsavtalet. Undertecknandet ägde rum den 24 juni 1994
i samband med Europeiska rådets möte på Korfu.
5 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
6.2 Förhandlingsarbetets organisation Prop. 1994/95:19
Medlemskapsförhandlingarna med EU har förts inom ramen för en
mellanstatlig konferens mellan kandidatlandet Sverige å ena sidan och
EU:s medlemsstater under ledning av ordförandelandet å den andra
sidan. Resultatet är ett fördrag som reglerar villkoren för Sveriges
anslutning till den europeiska unionen.
Som redan redovisats, har de ställningstaganden och förhandlingsposi-
tioner som aktualiserats för unionens vidkommande fastställts av
medlemsländerna i ministerrådet. Det praktiska förberedelsearbetet har
dock i stor utsträckning skett i kommissionen, vars roll därför varit
betydligt viktigare än vad de formella förutsättningarna antytt.
Det är således kommissionen som internt har lagt fram förslag till
gemenskapsståndpunkter beträffande kandidatlandets anpassning till
existerande regelverk (EG-rättsregler som redan trätt i kraft). Vad
däremot beträffar de nya samarbetsområden av mellanstatlig karaktär som
omfattas av unionsfördraget, dvs. den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken samt det inrikes och rättsliga samarbetet, har det varit
ordföranden i ministerrådet som tagit initiativ och som fört unionens talan
i nära kontakt med medlemsstaterna och kommissionen.
Från EU-sidans synpunkt har förhandlingarna förts med en framtida
partner och gällt en utvidgning av den egna medlemskretsen. De formella
förutsättningarna har således skilt sig markant från vad som var fallet
under EES-förhandlingarna, då det var kommissionen som på grundval
av ett mandat från medlemsländerna förde förhandlingar om ett sam-
arbets- eller associationsavtal enligt Romfördragets artikel 238.
Förhandlingarna har förts på två huvudsakliga nivåer: minister-
respektive chefsförhandlamivå. På EU-sidan har arbetet letts av sittande
ordföranden i utrikesministerrådet. Under det första halvåret 1993 hade
den danske utrikesministern det övergripande ansvaret, under det andra
halvåret Belgiens utrikesminister Claes och under våren 1994 slutligen
dennes grekiske kollega, Europaministem Pangalos. Det är vidare
ordföranden i Coreper (de ständiga representanternas kommitté, dvs.
medlemsländernas ambassadörer i EU) som varit chefsforhandlare, och
detta enligt samma rotationsschema som för ordförandeskapet i minister-
rådet. Ansvarig för utvidgningsförhandlingarna i kommissionen har varit
ledamoten för utrikesfrågor, Hans van den Broek. Denne har under sig
haft en generaldirektör med en särskild projektgrupp (ta.sk force) på ett
40-tal personer till sitt förfogande för förhandlingarna med de fyra
kandidatländerna. Sverige företräddes på ministernivå av statsrådet Ulf
Dinkelspiel.
Sekretariatsfunktionen för den mellanstatliga konferensen har varit
förlagd till ministerrådets sekretariat, där man på motsvarande sätt som
inom kommissionen inrättat en särskild projektgrupp för utvidgningsför-
handlingarna.
Under ministrarnas och chefsförhandlarnas överinseende bedrevs ett
omfattande och kontinuerligt arbete på expertnivå. Inom ramen för de
ovannämnda genomgångarna av EG:s regelverk samt i uppföljande
tekniska samtal har man gått igenom och inventerat hela förhand-
lingsmaterian samt systematiskt fört åt sidan de olika delarna av det Prop. 1994/95:19
samlade regelverket allteftersom enighet uppnåtts. De problem som har
identifierats och som inte kunnat lösas på expertnivå har förts upp till
chefsförhandlarna. Som högsta nivå i medlemskapsförhandlingarna har
sedan ministermötena fungerat.
6.3 Det svenska beredningsarbetet
Förhandlingsarbetet har letts av regeringen. Praktiskt taget samtliga
departement har varit inblandade i förhandlingarna. Samordningen av det
svenska förhandlingsarbetet har ombesörjts av UD:s handelsavdelning i
nära samråd med samtliga berörda departement.
Beredningsarbetet har i betydande utsträckning underlättats av de
erfarenheter som vunnits genom EES-förhandlingama. Detta gäller inte
bara innehållet och behandlingen av flera centrala sakfrågor som blivit
föremål för förnyade förhandlingar i medlemskapssammanhanget utan
också de rutiner som sedan tidigare etablerats för att ta fram och
gemensamt formulera svenska positioner. Därför har regeringen under
medlemskapsprocessen liksom under EES-förhandlingama utnyttjat hela
den organisation med bl.a. ett trettiotal arbetsgrupper för olika inte-
grationsområden som då skapades för beredning och avstämning. Till
arbetsgrupperna har särskilda referensgrupper varit knutna med deltagan-
de av olika myndigheter och intresseorganisationer. Vidare har regerings-
kansliets beredningsgrupp för Europafrågor regelbundet under processens
gång samrått om det aktuella förhandlingsläget.
Förhandlingsarbetet har som redan nämnts i hög grad byggt på en
formaliserad procedur där Sverige bl.a. mot bakgrund av vad som
framkommit i genomgångarna av EG:s regelverk formulerat positionspap-
per på de olika områdena.
Utöver samrådet i ovannämnda arbets- och beredningsgrupper samt för
att underlätta den slutliga avstämningen av såväl skriftliga positioner som
underlag för svenska anföranden har varje formellt möte i konferensen
föregåtts av interna möten med de för EG-samordningen ansvariga
tjänstemännen vid de berörda departementen. Vidare har samtliga
positioner behandlats i statssekreterargruppen för Europafrågor, innan
dokumenten expedierats och överlämnats till EU av Brysseldelegationen.
I sammanhanget bör Brysseldelegationens roll understrykas - inte bara
vad gäller de diplomatiska ansträngningarna i form av löpande kontakter
med EG-institutionerna och medlemsstaternas representationer på plats
utan också som aktiv deltagare i det svenska beredningsarbetet. Vidare
har ett omfattande arbete lagts ned av våra ambassader i EU-huvudstä-
derna - både i form av särskilda uppvaktningar på olika nivåer och
genom utnyttjande av redan etablerade kontakter samt, som resultat
därav, en ofta mycket initierad rapportering om synen hos värdlandets
regering, parlament och politiska partier på de centrala förhandlings-
frågorna. Från svensk sida har fortlöpande tagits bilaterala kontakter med
medlemsländerna liksom med kommissionens ledning.
Kontakter har också upprätthållits kandidatländerna emellan under
förhandlingsförloppet. Detta gäller givetvis särskilt kontakterna mellan Prop. 1994/95:19
de nordiska kandidatländerna. Samrådet med Norge och Finland har varit
förtroendefullt och till stor nytta inte bara på områden där de nordiska
länderna har haft sammanfallande intressen utan också i övriga frågor.
Regeringen har under hela processen bemödat sig om största möjliga
öppenhet kring och bredast möjliga uppslutning bakom den svenska
förhandlingsuppläggningen. Detta gäller inte bara formuleringarna i det
svenska öppningsanförandet utan också sakinnehållet i alla de positioner
som successivt lagts fram i konferensen. Samrådet och avstämningama
med partierna i riksdagen har varit av avgörande betydelse. Den av
riksdagen tillkallade särskilda delegationen, Svenska delegationen till
Gemensamma parlamentarikerkommittén EG-Sverige (EU-delegationen)
har svarat för samrådet med regeringen under förhandlingarna. Europa-
ministem har kontinuerligt informerat EU-delegationen om förhand-
lingsutvecklingen, och ansvariga statsråd har vid återkommande tillfällen
redogjort för regeringens hantering av de olika förhandlingsfrågorna.
Alla viktigare förhandlingspositioner har avstämts med partierna i
riksdagen, och samtliga positionspapper har överlämnats till EU-delega-
tionen samtidigt som de presenterats i Bryssel.
Utöver det samråd som dessutom ägt rum i Utrikesnämnden har
riksdagen i sin helhet kontinuerligt informerats om förhandlingarnas
förlopp. Detta har skett genom att Europaminister Ulf Dinkelspiel vid
återkommande tillfällen har lämnat aktuell information i riksdagen.
Vidare har statsrådet besvarat frågor och interpellationer rörande
Europapolitiken och medlemskapsförhandlingarna.
Insatserna för att sprida information till allmänheten om medlemskaps-
förhandlingarna och deras resultat är av grundläggande betydelse för
medborgarnas möjligheter att ta aktiv ställning i höstens folkomröstning.
Redan i augusti 1992 upprättades inom Utrikesdepartementet Sekretariatet
för Europainformation. Jämsides med detta sekretariat arbetar en särskild
delegation med att fördela medel till enskilda organisationer för
informationsinsatser kring integrationsfrågorna. Riksdagen har hittills
anslagit 181 miljoner kronor för informationsverksamheten.
Parallellt med de aktiva insatserna på detta område har det varit
angeläget att möjliggöra insyn för allmänheten i den pågående för-
handlingsprocessen liksom i beredningsarbetet. I linje härmed förklarade
regeringen redan från början att förhandlingarna skulle föras så öppet
som möjligt. Vid sidan av den information som lämnats till riksdagen och
dess partier har utförligt pressmaterial därför kontinuerligt presenterats
om förhandlingarnas förlopp samt om träffade deluppgörelser. I samma
anda beslöts på ett tidigt stadium att överlämnade svenska positionspapper
skulle göras tillgängliga för allmänheten. Därigenom har medborgarna
beretts möjlighet att göra en självständig bedömning av förhandlingsut-
fallet på olika områden. Som ett led i regeringens strävan att ge en bred
och fyllig information om vad ett svenskt medlemskap i EU innebär har
Utrikesdepartementets handelsavdelning dessutom utgivit en serie s.k.
grönböcker. I grönböckerna återfinns också kortfattade beskrivningar av
relevanta EG-rättsakter. gg
Vidare bör nämnas arbetet på att till svenska överföra de grund-
läggande fördragen och EG:s s.k. sekundärrätt (förordningar, direktiv
och beslut m.m.). De förstnämnda förelåg i godkänt skick vid tidpunkten
för anslutningsfördragets undertecknande den 24 juni 1994 och sekundär-
rätten skall föreligga på svenska språket senast vid medlemskapets
inträdande.
Redan den 18 januari 1990 beslutade regeringen att tillsätta en
delegation för att svara för översättning av bl.a. det regelverk som avsågs
omfattas av EES-avtalet. Den 25 juni 1992 uppdrogs åt Delegationen för
översättning av EG:s regelverk att dessutom svara för översättningen av
de EG-rättsakter som aktualiseras vid ett svenskt medlemskap. Den
tillkommande textmassan uppskattades till närmare 40 000 sidor i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta arbete bedrivs
nu under mycket stark tidspress, eftersom hela textmassan måste vara
översatt och granskad i Sverige i tid för att kunna underkastas slutligt
formellt godkännande före den 1 januari 1995.
I departementspromemorian (Ds 1994:48) Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen redovisas innebörden av medlemskapet. Särskilt
redovisas de förhandlingslösningar som överenskommits. Promemorian
har som inledningsvis redovisats remissbehandlats.
Prop. 1994/95:19
69
7 Anslutningsfördraget Prop. 1994/95:19
7.1 Översikt
Det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blir medlem i Europeiska
unionen är i huvudsak uppbyggt som de tidigare anslutningsavtal genom
vilka Europeiska gemenskaperna utvidgats. I likhet med dessa äldre avtal
består anslutningsfördraget av två dokument, ett kort fördrag och en
omfattande anslutningsakt. Därjämte finns en kort slutakt. Till anslut-
ningsakten är fogade 19 bilagor och 10 protokoll, till slutakten ett antal
förklaringar (deklarationer), gemensamma eller enskilda.
Fördraget i dess helhet är ett omfattande verk - omkring 600 sidor -
mest på grund av alla de tekniska anpassningar som behövt göras till
rättsakter, som EG antagit över en period av snart 40 år.
Enligt artikel 1.1 i fördraget blir Sverige och de andra kandidatländerna
Finland, Norge och Österrike medlemmar i Europeiska unionen och
parter i de grundläggande fördrag genom vilka den europeiska kol- och
stålgemenskapen, den europeiska gemenskapen, den europeiska atom-
energigemenskapen och den europeiska unionen upprättats.
Artikel 1.2 i fördraget upptar en hänvisning till de villkor för tillträde
och de anpassningar av nyssnämnda fördrag som nödvändiggjorts av
tillträdet, vilka alla införts i den till fördraget fogade anslutningsakten.
Reglerna i denna akt utgör en integrerad del av fördraget.
Artikel 2.2 föreskriver att anslutningsfördraget träder i kraft den 1
januari 1995 förutsatt att alla ratifikationsinstrument vederbörligen
deponerats dessförinnan. Om ett kandidatland uteblir, ansluts de övriga
till unionen på den bestämda dagen. Om detta skulle bli fallet beslutar
rådet om nödvändiga justeringar i fördraget.
Ovannämnda bestämmelser i fördraget utgör de centrala reglerna om
svensk anslutning till EU. I den mån särskilda undantag, övergångsregler
eller anpassningar inte upptagits i anslutningsakten blir de för gemenska-
perna grundläggande fördragen (primärrätten) och alla därtill anslutande
rättsakter (sekundärrätten), som antagits före tillträdet, liksom de avtal
m.m. som EG ingått med tredje land eller internationell organisation
bindande för Sverige.
I korthet innebär detta, att avtalet endast i begränsad omfattning ger
besked om den totala innebörden av ett medlemskap. Denna innebörd
framgår först vid ett närmare studium av grundfördragen, de antagna
rättsakterna och EG:s avtal med tredje länder och internationella
organisationer samt av EG-domstolens praxis. Anslutningsavtalet berör
de frågor som varit aktuella i medlemskapsförhandlingen och resulterat
i särlösningar eller förtydliganden.
Anslutningsakten med de närmare anslutningsvillkoren och de därav
föranledda anpassningarna av grundfördragen innehåller fem olika delar.
Den första delen upptar en rad artiklar med allmänna bestämmelser.
Vissa uttryck - såsom grundläggande fördrag - definieras i en inledande
artikel, i den följande anges att fördrag och rättsakter antagna inom EG
före anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna. Därpå följer
en rad artiklar som rör avtal m.m. mellan medlemsländerna och gentemot
70
tredje land. I artikel 3 hänvisas till de konventioner och instrument på Prop. 1994/95:19
rättsväsendets och inrikespolitikens område (den tredje pelaren) som
gäller vid tiden för anslutningen. De nya medlemsländerna skall ansluta
sig till dem som då är öppna för undertecknande och även införa
sammanhängande administrativa och andra arrangemang. I artikel 4
förpliktas de nya medlemsländerna bl.a. att ansluta sig till avtal och
överenskommelser som de nuvarande medlemsländerna ingått sinsemel-
lan. Artikel 5 behandlar på motsvarande sätt överenskommelser och
avtal som gemenskapen, i förekommande fall tillsammans med med-
lemsländerna, ingått med tredje land. Artikel 6 stadgar att det brytdatum
för existerande avtal som anges i artikel 234 i Romfördraget och
artiklarna 105 och 106 i Euratomfördraget, för de nya medlemsländerna,
skall vara tidpunkten för anslutningen. Artiklarna 7-10 rör den
EG-rättsliga statusen på anslutningsfördragets olika delar. En närmare
redovisning rörande avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna
lämnas i avsnitt 9.
I anslutningsaktens andra del (artiklarna 11-28) ges de regler om
gemenskapernas institutioner som föranleds av utvidgningen. Här
föreskrivs bl.a. att Sverige skall ha 4 röster i rådet samt utse 22
representanter i Europaparlamentet. Vidare anges det nya antal med-
lemmar i kommissionen och domstolen som föranleds av utvidgningen.
Sverige kommer i praktiken att utse en medlem i kommissionen och en
domare i domstolen.
Den tredje delen av anslutningsakten (artiklarna 29-30) upptar hän-
visningar till de mycket omfattande bilagor (I och II) som redovisar
samtliga de rättsakter vilka behövt anpassas tekniskt för att möjliggöra de
nya medlemsstaternas tillträde. Den tekniska anpassningen har inneburit
framför allt att ett antal svenska begrepp, institutioner m.m. införts vid
sidan av motsvarande element från de tidigare medlemsstaterna.
Efter en inledande avdelning med institutionella övergångsarrangemang
(artikel 31) återfinns i den fjärde delen av anslutningsakten de undantag
eller övergångsbestämmelser, som blivit resultatet av förhandlingarna i
en särskild konferens mellan gemenskaperna och de länder som sökt
medlemskap. Övergångsreglerna upptar fem avdelningar (II—VI), en för
varje ny medlemsstat samt en avdelning för jordbruk. Till avdelningarna
är fogade ett antal bilagor och protokoll. I den mån särlösningar eller
liknande förekommer har dessa behandlats av konferensen i huvudsak
efter den kapitelindelning, som använts vid medlemskapsförhandlingarna.
Många kapitel i konferensens förhandlingslista har kunnat avföras från
förhandlingarna på ett ganska tidigt stadium, då de varit helt eller till stor
del okontroversiella. Till detta har som redan nämnts framför allt
EES-avtalet bidragit. Sådana kapitel avser bl.a. fri rörlighet för
arbetstagare, transportpolitik, konsument- och hälsofrågor, forskning och
informationsteknologi, utbildning, statistik, bolagsrätt och sociala frågor.
Övergångsbestämmelserna för Norge, Österrike och Finland upptar
artiklarna 32-111 (avdelning II—IV). Övergångsbestämmelserna för
Sverige återfinns i artiklarna 112-136 avdelning V samt för jordbrukets
del i avdelning VI.
71
7.2 Särlösningar för Sverige
Kapitel 1 i avdelning V upptar fri rörlighet för varor, där en betydelsefull
inledande artikel behandlar normer för miljön. Enligt artikel 112 i akten
behöver Sverige för en tid av fyra år inte tillämpa ett antal EG-regler på
området miljönormer, vilka regler samlats i bilaga XII. Innebörden är att
Sverige under denna tid kan behålla sina strängare skyddsnormer vad
gäller bl.a. klassificering och märkning av vissa ämnen och preparat samt
förbud och begränsningar för vissa farliga ämnen.
Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG-reglema skall ses
över i enlighet med EG:s procedurer under fyraårsperioden. Av en
gemensam förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda
till beslut före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam
förklaring bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av
miljöskyddet inom unionen.
I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av
övergångsperioden kan tillämpa det gemensamma regelverket på samma
villkor som nuvarande medlemsstater. Häri ligger möjligheten att vid
behov åberopa den s.k. miljöklausulen enligt artikel 100a.4, som ger en
medlemsstat rätt att under vissa förutsättningar behålla en högre nationell
miljöskyddsnivå.
Av ett tillägg till bilaga XII framgår att översynen under övergångs-
perioden bl.a. skall avse klassificering av ”måttligt” farliga substanser
och preparat (den s.k. fjärde klassen). En särskild gemensam förklaring
ger slutligen Sverige rätt att behålla sitt förbud mot återvinning av de
miljöfarliga kemikalierna PCB/PCT.
Kapitel 2 om fri rörlighet för personer, tjänster och kapital innefattar
endast en regel (artikel 114) som ger Sverige rätt att bibehålla sin
nuvarande lagstiftning rörande fritidsbostäder under en tid av fem år från
anslutningen. I en förklaring till slutakten framhålls att inget hindrar
Sverige från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder be-
träffande ffitidsfastigheter, om de tillämpas utan diskriminering av
medborgare i unionsstater.
Kapitel 3 behandlar fiske. I artikel 116 beskrivs tidsperspektivet för
Sveriges tillträde till fiskevatten och resurser. Där inte annat anges
kommer dessa regler att gälla fram till dess att EG inför ett nytt system
med fisketillstånd, eller längst till år 2002, då EG kommer att genomföra
en översyn av sin fiskeripolitik. I de följande artiklarna (117-120)
definieras svenska fartyg samt de områden inom vilka Sverige tillåts
fiska.
I artikel 121 fastställs det svenska införlivandet i EG:s fasta fördelning
av kvoterade arter, den s.k. relativa stabiliteten. För varje art anges ett
fiskeområde samt en svensk procentandel av EG:s totalkvot. Vidare
framgår i artikeln det svenska tillträdet till s.k. okvoterade arter. Sverige
ges här möjlighet att fiska skarpsill och tobis till en kvot av 1330 ton
samt vissa andra arter, inom en kvot av 1000 ton. Dessa regler kommer
att gälla fram till dess att EG inför systemet med fisketillstånd enligt
ovan.
I artikel 124 behandlas Sveriges bilaterala fiskeavtal med tredje land.
Prop. 1994/95:19
72
Dessa kommer efter anslutningen att administreras och senare omför- Prop. 1994/95:19
handlas av EG.
Gemenskapen kommer under tre år framåt att fortsätta att bidra till de
svenska utsättningarna av laxsmolt, vilket fastställs i artikel 125.
I bilaga I:X fastställs de tekniska anpassningar av EG:s regelverk som
är nödvändiga på fiskets område. Detta innefattar bl.a. svenska namn på
arter, svenska hamnar och marknader samt tillträde till omkringliggande
länders och Sveriges kustvatten.
Av bilaga XV:VIII framgår det att Sverige (liksom Finland och Norge)
under tre år erhåller undantag från EG:s förbud att bedriva foderfiske
efter sill. Efter denna period förbinder sig EG att se över sin egen
normgivning.. Vidare ges Sverige tillstånd att under en övergångsperiod
om 18 månader fortsätta ett riktat trålfiske efter skarpsill i Skagerrak och
Kattegatt med 16 mm maska. Därefter skall EG se över denna typ av
fiske. I slutet av bilagan fastställs vidare en sex månaders övergångstid
för försäljning av konserverad skarpsill i Sverige under varubeteckningen
”konserverade sardiner”.
I slutaktens text finns två gemensamma förklaringar som rör det
svenska fisket, nämligen en om fiskemöjligheter och fördelningen av
fiskeresurser genom framtida tredjelandsavtal i Östersjön samt en om
Sveriges bilaterala fiskeavtal med Norge. Vad gäller tredjelandsavtalen
skall ingen hänsyn tas till de utbyten av fiskemöjligheter som skett före
anslutningen, eftersom dessa återförts till parterna vid beräkningen av
fördelningen av fiskeresurser inom gemenskapens vatten i Östersjön. I
den sistnämnda förklaringen förbinder sig Norge att vidmakthålla
Sveriges rättigheter i enlighet med det bilaterala avtalet från år 1977
genom att årligen efter konsultationer överföra fiskekvoter i Nordsjön till
Sverige.
Kapitel 4 behandlar förbindelserna med tredje land och tullunionen.
Kapitlet upptar bl.a. regler om textilhandeln och om 1992 års svenska
frihandelsavtal med Estland, Lettland och Litauen.
I fråga om textilhandeln gäller enligt artikel 127 att Sverige från
tillträdet skall tillämpa EG:s kvotsystem och de bilaterala avtal och
arrangemang om textilimport som EG slutit med tredje land. EG skall
emellertid inleda förhandlingar med tredje land om avtal med an-
passningar av de kvantitativa restriktionerna. Avtalen skall ta hänsyn till
de mönster som råder i handeln mellan Sverige och de stater som
leveranserna kommer från. I en gemensam förklaring till slutakten
framgår att avtalen skall framförhandlas i enlighet med vad som
överenskommits med Sverige i konferensen. Skulle sådana avtal inte ha
träffats före anslutningsdagen har EG förbundit sig att genom övergångs-
anordningar säkerställa att avtalen tillämpas av EG.
EG har under år 1994 undertecknat bilaterala frihandelsavtal med de
baltiska staterna. Avtalen avses träda i kraft den 1 januari 1995. Skulle
avtalen inte ha trätt i kraft vid tiden för Sveriges anslutning till EG skall
gemenskapen enligt artikel 131 vidta de åtgärder som behövs för att
varor med ursprung i de baltiska staterna skall ha tillträde till den
svenska marknaden i oförändrad omfattning. 73
Fjärde delens kapitel 5 innehåller bestämmelser om finansiering och
budget. Här återfinns bl.a. artikel 134 som stadgar att gemenskapen till Prop. 1994/95:19
Sverige som en utgift på den gemensamma budgeten skall betala totalt 9
miljarder kronor under åren 1995-1998. Detta är den ”infasning” i
budgeten som EG medgivit Sverige.
I en särskild avdelning (VI) i den fjärde delen av anslutningsakten
behandlas jordbruk. Enligt artikel 137 jämförd med artikel 2.2 i fördraget
skall de rättigheter och skyldigheter som följer av den gemensamma
jordbrukspolitiken gälla fullt ut för Sveriges del fr.o.m. den 1 januari
1995. I flertalet av avdelningens övriga artiklar regleras övergångs-
arrangemang för de tre andra kandidatländerna. Av de artiklar som rör
Sverige är av särskild betydelse artikel 142 som behandlar det nationella
statsstödet till jordbruket. Av artikeln följer att Sverige kan fortsätta att
lämna långsiktigt nationellt stöd för att säkerställa jordbruket i norra
Sverige. I artikel 149 finns bestämmelser om bl.a. medfinansiering av
statistik och utgiftskontroll.
Som nämnts ovan finns i bilagor till anslutningsakten nödvändiga
tekniska anpassningar. För jordbrukets del finns dessa anpassningar i
huvudsak i bilaga I:V. Bilageavsnittet är uppdelat i sex underavdelningar,
A-F.
I avdelning A finns allmänna bestämmelser som innebär anpassningar
av rättsakter som rör uppgiftsinsamling, statistik och kvalitetspolitik. 1
nästa avdelning behandlas de jämkningar som behövs för tillämpningen
av de rättsakter som rör marknadsregleringarna. Här finns bestämmelser
om de kvoter som tilldelas Sverige i fråga om bl.a. mjölk, nötkött och
socker. I avdelningarna C och D behandlas rättsakter som innehåller
bestämmelser om bl.a. jordbrukets struktur, växtskydd och ekologiskt
jordbruk. I avdelning C finns föreskrifter om stöd till jordbruk i
bergsområden och andra mindre gynnade områden.
Avdelning E avser anpassningar på de veterinära och zootekniska
områdena. I avdelningen behandlas bl.a. djurhälsa, folkhälsa och
djurskydd. Här finns de rättsakter som behöver ändras som en följd av
det för Sverige positiva förhandlingsresultatet i fråga om bl.a. svinsjuk-
domen PRRS, salmonella, BSE (den s.k. galna kosjukan), och möjlighet
att få s.k. tilläggsgarantier.
Jordbruket regleras förutom i bilaga I även i bilagorna XV och XVIII.
I den förstnämnda bilagan upptas bl.a. rättsakter som skall tillämpas på
visst sätt i förhållande till de nya medlemsstaterna. I bilaga XVIII finns
rättsakter vilkas tillämpning skjuts upp för dessa stater.
I bilaga XV:VII finns på samma sätt som i bilaga I:V sex under-
avdelningar, A-F. Förutom rättsakter som innehåller allmänna
bestämmelser finns här rättsakter om marknadsorganisation, jordbruks-
grödor, jordbrukets struktur, djurfoder och utsäde. Här regleras bl.a.
Sveriges övergångsperioder vad beträffar lättmjölk, antibiotika och andra
tillsatser i djurfoder och kadavermjöl.
I bilaga XVIII slutligen förtecknas rättsakter om ägg och fjäderfa och
växtskydd. För dessa beviljas ett- och tvååriga övergångstider.
Till slutakten har fogats tre deklarationer som gäller svenskt jordbruk.
Här finns dels en förklaring om uppfyllande av sådana åtaganden från 74
unionens sida som inte särskilt redovisas i anslutningsakten. Genom en
deklaration som tas in i ett konferensdokument från den 11 april 1994
knyts dessa åtaganden till de konferensdokument som redovisar det
slutliga förhandlingsresultatet för svensk del. Dessutom finns förklaringar
om stöd till miljövänligt jordbruk och till bergsjordbruk och jordbruk i
mindre gynnade områden.
Avdelning VII upptar bl.a. en bestämmelse (artikel 151) med hän-
visning till bilaga XV, som i sin tur innehåller en rad övergångs-
bestämmelser på skilda områden, exempelvis beträffande bilbälten och
avgaser från vissa dieselmotorer. Här finns också övergångsregler för
livförsäkringsbolagens placeringar, för tillämpning av Euratomfördragets
säkerhetsnormer samt för tillämpning av vissa regler på skatteområdet.
Bilagan innehåller bl.a. delvis reviderade införselbestämmelser i fråga om
alkohol och tobak. Slutligen upptar bilagan ett medgivande för Sverige
och Norge att fortsätta handel med snus förutsatt att varan inte exporteras
till de medlemsländer där ifrågavarande direktiv är tillämpligt fullt ut.
7.3 Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, slutakt
och förklaringar
Artikel 152 i anslutningsakten stipulerar att en medlemsstat kan ansöka
om bemyndigande att vidta skyddsåtgärder om allvarliga svårigheter
skulle uppstå inom någon ekonomisk sektor för att rätta till situationen
och anpassa sektorn till ekonomin i den gemensamma marknaden. Under
samma förutsättningar får var och en av de nuvarande medlemsstaterna
ansöka om att vidta skyddsåtgärder. Artikeln gäller endast för år 1995.
I en femte del av anslutningsakten har samlats ett antal genomförande-
bestämmelser, bl.a. om upprättande av institutioner och organ, som
föranleds av anslutningen. I en särskild avdelning finns bestämmelser om
tillämpning av institutionernas rättsakter. Här återfinns i artikel 172 de
viktiga bestämmelserna om övergång från EES till EG.
I artikeln föreskrivs bl.a. att ärenden hos EFTA:s övervakningsmyndig-
het som inte har avslutats vid tidpunkten för anslutningen skall överläm-
nas till kommissionen för fortsatt handläggning. Beslut av övervaknings-
myndigheten som fattats enligt EES-avtalet skall fortsätta att gälla som
om de vore fattade av kommissionen enligt EG-rätten. Vidare anges att
anmälningar och information som lämnats till EFTA-organen skall
överlämnas till kommissionen i den mån handlingarna har relevans även
vid ett medlemskap.
Enligt en av de sista artiklarna i akten utgör de bilagor och protokoll
som fogats till akten en integrerad del därav. Bilagorna I—II, XII, XV och
XVIII har nämnts i det föregående. Bilagorna III-V, VII-XI samt XIII
och XIV innehåller övergångsarrangemang för andra kandidatländer,
bilaga VI föreskrifter på miljöområdet, bilagorna XVI och XVII
föreskrifter om medlemskap i vissa kommittéer. Bilaga XIX upptar bl.a.
en övergångsregel för Sveriges vidkommande med avseende på Euratom.
Bland protokollen är för svenskt vidkommande protokoll nr 6 angående
EG:s strukturfonder av särskilt intresse. Av detta protokoll framgår att
EG infört ett nytt mål för stöd från sina fonder, nr 6. Detta mål är avsett
Prop. 1994/95:19
75
för områden med särskilt gles befolkning, med högst åtta invånare per Prop. 1994/95:19
kvadratkilometer. För Sveriges del beräknas stödet till detta mål komma
att ge ca 900 kronor per invånare för regional- och strukturutveckling i
landets norra och mellersta delar. Förutom detta stöd får Sverige genom
mål 2-5 strukturfondstöd till vissa utsatta industri- och landsbygds-
områden samt stöd för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Av övriga nio protokoll till anslutningsakten avser ett (nr 1)
anpassningar för Europeiska investeringsbanken, ett (nr 3) samebefolk-
ningen, ett (nr 5) medlemskap i EKSG, och övriga (nr 2, 4, 7, 9 och 10)
förhållanden av intresse uteslutande för andra kandidatländer.
Det tredje och sista dokumentet i avtalet utgörs av slutakten. I denna
noteras att inom konferensen mellan företrädare för Europeiska Unionens
medlemsstater och de nya medlemsstaterna antagits texter till fördrag och
anslutningsakt jämte uppräknade bilagor och protokoll. Därutöver
innehåller slutakten en hänvisning till gemensamma och ensidiga
förklaringar (deklarationer), vilka antagits av medlemsstaternas represen-
tanter eller fogats till akten.
När det gäller förklaringarnas innebörd är att märka att det här inte är
fråga om undantag eller övergångsbestämmelser på samma sätt som i
anslutningsakten. Vissa förklaringar utgör närmare utveckling av
bestämmelser i anslutningsakten. Till största delen är förklaringarna
emellertid bekräftelser på att företeelser i kandidatländerna betraktas som
förenliga med ett medlemskap i unionen.
De viktigaste gemensamma förklaringarna till slutakten, som rör
Sverige, är följande:
I ett uttalande om det säkerhets- och utrikespolitiska samarbetet
betonas vikten av en effektiv och väl sammanhållen utrikespolitik.
En annan förklaring behandlar tillämpningen av Euratomfördraget. Av
förklaringen framgår bl.a. att anslutningsfördraget inte påverkar det
svenska kärnkraftsprogrammet och den svenska kämbränslehanteringen.
I detta sammanhang bör också nämnas de tidigare refererade gemen-
samma förklaringarna om skyddsnormer för miljön och den avsedda
översynen av gemenskapsregler på miljöområdet.
Slutligen kan nämnas en gemensam förklaring om fortsatt nordiskt
samarbete inom ramen för den europeiska unionen.
Sverige har gjort ett antal ensidiga förklaringar, såsom i fråga om de
svenska kollektivavtalen, om offentlighetsprincipen och om detalj-
handelsmonopolet på alkoholområdet.
Till konferensprotokollet har lagts vissa förklaringar och uttalanden,
bl.a. gällande den ekonomiska och monetära unionen och utrikes- och
säkerhetspolitiken.
De olika punkterna kommenteras under resp, sakavsnitt i denna
proposition.
7.4 Slutaktens rättsliga betydelse
Till skillnad från fördraget och anslutningsakten med bilagor och
protokoll utgör slutakten inte en del av EG-rätten. Antagandet av
76
slutakten följer inte det förfarande som gäller vid fördragsändringar. Den Prop. 1994/95:19
omfattas dock liksom förhandlingsresultatet i övrigt av den allmänna
folkrätten. Den rättsliga statusen av de förklaringar m.m. som fogats till
slutakten bör betraktas mot bakgrund av 1969 års Wienkonvention om
traktaträtten som kodifierar den allmänna folkrättens regler för tolkning
av traktater. Det är allmänt accepterat i folkrätten att en förklaring som
fogats till ett avtal skall tas i beaktande vid tolkningen av avtalet (jfr
artikel 31 i Wienkonventionen). Betydelsen av en förklaring beror på
innehållet och på hur många av avtalsparterna som ställer sig bakom den.
Gemensamma förklaringar visar den gemensamma partsavsikten medan
ensidiga får bedömas bl.a. utifrån förekomsten av motförklaringar.
EG-domstolen är den instans som ytterst avgör tolkningen av
EG-rätten. Det är sålunda EG-domstolen som ytterst får ta ställning till
vilka rättsliga verkningar som skall tillerkännas de förklaringar m.m.
som fogats till slutakten. Formellt sett är den inte bunden av dessa.
Domstolen har dock ofta sökt vägledning i källor utanför den egentliga
EG-rätten när den tolkat EG-bestämmelser.
När det gäller de klarlägganden som gjorts i form av skriftväxlingar
med kommissionen, rörande monopolfrågan och den svenska kollektiv-
avtalsmodellen, bör noteras att dessa inte låter sig dokumenteras i själva
anslutningsakten av det skälet att anslutningsfördraget inte behandlar
frågor som ligger inom kommissionens kompetens. Skriftväxlingarna är
närmast att se som uttalanden av kommissionen i dess egenskap av
rättsvårdande institution och kan jämställas med meddelanden, till-
kännagivanden eller brev och riktlinjer. Exempel på skrivelser som har
mycket stor rättslig betydelse finns bl.a. på statsstöds- och konkur-
rensområdena.
Denna typ av rättsakter binder som utgångspunkt kommissionen själv.
De som berörs av bestämmelser av den här karaktären skall kunna förlita
sig på att de inte bryter mot EG-rätten så länge de handlar i enlighet med
av kommissionen givna besked.
77
8 De grundläggande fördragen
8.1 Inledning
De grundläggande fördragen är
- fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen
(Parisfördraget),
- fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romför-
draget),
- fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratomfördraget), och
- fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget).
De grundläggande fördragen brukar benämnas primärrätt, medan
rättsakter som antagits med stöd av dem benämns sekundärrätt.
Till de grundläggande fördragen hör också de tillägg till och ändringar
i dem som gjorts genom fördrag eller andra rättsakter som trätt i kraft
före anslutningen. Institutionerna i de tre förut nämnda grundfördragen
sammanfördes genom Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd
och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna från år
1965 (fusionsfördraget). Romfördraget har därefter blivit föremål för två
stora fördragsrevisioner, dels genom Europeiska enhetsakten av år 1986,
dels genom Maastrichtfördraget av år 1992. Enhetsakten skapade nya
möjligheter till majoritetsbeslut i fråga om den inre marknaden, stärkte
Europaparlamentet genom att ge det större medinflytande i beslutsproces-
sen och vidgade samarbetet till nya fält. Sålunda blev miljö- och
regionalpolitik nya gemenskapsfrågor. Vidare tillkom ett samarbete i
säkerhetspolitiska frågor som dock behöll sin mellanstatliga karaktär.
Maastrichtfördraget utvidgar tillämpningen av majoritetsbeslut i
ministerrådet, förstärker ånyo parlamentets ställning i beslutsprocessen
samt utvidgar EG:s kompetens genom bestämmelserna om framför allt
den ekonomiska och monetära unionen, men också på andra områden
såsom exempelvis unionsmedborgarskap, konsumentskydd och
utbildningssamarbete.
Europeiska gemenskaperna och Europeiska unionen
Genom Parisfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget upprättas
sammanfattningsvis Europeiska gemenskaperna. Romfördragets officiella
benämning är numera Fördraget om upprättandet av Europeiska
gemenskapen. Eftersom endast EG har normgivningsmakt betecknas
regelverket i fortsättningen som EG:s regelverk och rättsakterna som
EG-rättsakter.
Begreppet Europeiska unionen har traktatfästs genom Maastrichtför-
draget, där det bl.a. sägs att unionen skall vara grundad på Europeiska
gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som införs
genom fördraget. Maastrichtfördraget omfattar alltså såväl de Europeiska
gemenskaperna som den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
och det rättsliga och inrikespolitiska samarbetet. Europeiska unionen
betecknar därmed helheten. Endast en institution har bytt namn till följd
Prop. 1994/95:19
78
av Maastrichtfördraget. Ministerrådet kallas numera Europeiska unionens
råd (EU-rådet).
Genom Maastrichtfördraget gjordes också en hel del ändringar i de
övriga grundfördragen. Åtskilliga ändringar är av redaktionell natur. Det
är främst i Romfördraget som ändringar av mera substantiell natur har
förts in. En gäller det stegvisa införandet av en ekonomisk och monetär
union. I övrigt kan nämnas att gemenskapen, med uttryckligt stöd i
fördraget, fått nya uppgifter i fråga om utbildning, yrkesutbildning och
ungdomsfrågor, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, alleuropeiska nät
inom transport-, telekommunikations- och energisektorn, industri samt
utvecklingssamarbete.
Genom upprättandet av Europeiska unionen tillförs två nya dimensioner
i samarbetet, nämligen gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och ett
samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Samarbetet på dessa två
områden är emellertid enligt fördraget traditionellt mellanstatligt och har
alltså inte överstatlig karaktär. Ansvaret för politiken på dessa områden
läggs främst på rådet. Även kommissionen medverkar och har
initiativrätt. Däremot är domstolens roll begränsad till det traditionella
gemenskapsarbetet.
Som tidigare angetts beskrivs Maastrichtfördraget ofta med en bild av
tre pelare. När man talar om pelare två och tre är EU det begrepp som
bör användas. Beträffande pelare ett är EG det korrekta uttrycket.
Medlemskap vinns i unionen enligt Maastrichtfördragets artikel O.
Varje europeisk stat får ansöka om att bli medlem. Ansökan skall ställas
till rådet som beslutar enhälligt efter samråd med kommissionen och efter
att ha inhämtat samtycke från Europaparlamentet. Villkoren för att upptas
som medlem samt de anpassningar av fördragen som därvid blir
nödvändiga skall läggas fast i ett fördrag mellan medlemsstaterna och den
ansökande staten, vilket skall ratificeras av samtliga fördrags slutande
stater.
8.2 Romfördraget
Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen
(Romfördraget) undertecknades i mars 1957 och trädde i kraft den 1
januari 1958. Sedan ikraftträdandet har fördraget ändrats ett antal gånger.
Viktiga ändringar infördes genom Enhetsakten och Maastrichtfördraget.
Genom Maastrichtfördraget bytte Europeiska ekonomiska gemenskapen
(EEG) namn till Europeiska gemenskapen (EG). Fördraget är autentiskt
på gemenskapens nio officiella språk och kommer, om fler länder
ansluter sig, att finnas i autentisk version också på deras språk.
Romfördraget inleds med en ingress, därpå följer sex delar som
behandlar olika sakområden. Dessa är i sin tur indelade i kapitel som i
vissa fall delas upp på skilda avsnitt. Till fördraget fanns ursprungligen
fogade fyra bilagor och 12 protokoll. Ytterligare protokoll har tillkommit
bl.a. genom Maastrichtfördraget. Därtill kommer slutakten, som
innehåller 9 förklaringar. Fördragstexten består av 248 artiklar med
löpande numrering.
Prop. 1994/95:19
79
8.2.1 Ingressen
I ingressen framhålls inledningsvis Romfördragets dynamiska karaktär.
Avtalsparterna uttalar att de är fast beslutna att lägga grunden till en allt
fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Därefter uttalar de
avtalsslutande parterna bl.a. att
- de avser att säkerställa ekonomiska och sociala framsteg i sina
länder genom gemensamma åtgärder för att undanröja de barriärer
som delar Europa,
- de uppställer som ett väsentligt mål för sina strävanden att
fortgående förbättra levnads- och arbetsvillkoren för sina folk,
- de inser att undanröjandet av förekommande hinder kräver
samordnade åtgärder för att garantera en jämn utveckling, jämvikt
i handelsutbytet och sund konkurrens,
- de är angelägna att stärka den ekonomiska gemenskapen mellan
sina länder och att trygga en harmonisk utveckling genom att
minska klyftan mellan olika regioner samt eftersläpningen för
mindre gynnade regioner, och att
- de har föresatt sig att genom att förena sina resurser bevara och
stärka skyddet för fred och frihet och uppmana de övriga folk i
Europa som bekänner sig till samma ideal att ansluta sig till deras
strävanden.
8.2.2 Första delen: Principerna (artiklarna l-7c)
Den inledande artikeln slår fast att de fördragsslutande parterna upprättar
en europeisk gemenskap mellan sig. I artikel 2 anges de grundläggande
målsättningarna för samarbetet. Gemenskapen skall ha till uppgift att
genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och
monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller
verksamhet som framgår av fördraget främja en harmonisk och väl
avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en
hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög
grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och
socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt
ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan med-
lemsstaterna.
I artiklarna 3 och 3a preciseras närmare hur målen skall förverkligas.
Gemenskapens verksamhet skall bl.a. innefatta en gemensam handelspoli-
tik, en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för
varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna,
en gemensam jordbrukspolitik, en ordning som säkerställer att konkurren-
sen inom den inre marknaden inte snedvrids samt en miljöpolitik.
I artikel 3b har genom Maastrichtfördraget den s.k. subsidiaritetsprin-
cipen stadfästs. Denna innebär bl.a. att gemenskapen, när den inte ensam
är behörig, skall agera endast om och i den mån målen för den planerade
åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna,
utan bättre kan genomföras av gemenskapen. En närmare beskrivning av
Prop. 1994/95:19
80
denna princip finns i avsnitt 35. Prop. 1994/95:19
Artikel 4 anger vilka gemenskapens institutioner är, nämligen
Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten.
Vidare anges att institutionerna skall handla inom ramen för de befogen-
heter som tilldelats dem genom fördraget, den s.k. legalitetsprincipen.
Artikel 4a anger att Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och
Europeiska centralbanken (ECB) skall upprättas enligt de förfaranden
som anges i fördraget. Dessa organ beskrivs nedan under Avdelning VI
ekonomisk och monetär politik.
Genom artikel 4b upprättas Europeiska investeringsbanken vars
uppgifter ligger inom gemenskapens politik om hjälp till utvecklingslän-
der.
I de centrala artiklarna 5 och 6 föreskrivs om lojalt samarbete och
icke-diskriminering. Romfördragets artikel 5 bygger på en allmän
solidaritets- eller lojalitetsprincip. Enligt denna är medlemsländerna och
gemenskapens institutioner förpliktade att lojalt samarbeta med varandra.
Länderna skall respektera varandras och gemenskapens intressen och
söka undvika att handla i strid med dessa.
Artikel 6 i fördraget uttrycker principen om rättvis likabehandling utan
avseende på nationalitet (icke-diskriminering). Diskriminering betyder
särbehandling som inte är sakligt grundad; lika fall skall behandlas lika.
Diskriminering kan vara öppen eller dold. Regler som är så utformade
att de måste leda till en mindre gynnsam behandling av det som härrör
från ett annat land är öppet diskriminerande, även om de inte är direkt
knutna till nationalitetskriteriet. Även till synes likabehandlande åtgärder
kan ha diskriminerande verkningar i praktiken. Då är det fråga om dold,
eller faktisk, diskriminering. En regel som är knuten t.ex. till språkkun-
skaper eller bosättningsort, där objektiv grund för särbehandling saknas,
kan sålunda vara förbjuden.
Artikel 7 innehåller bestämmelser om upprättandet av den gemensam-
ma marknaden och artiklarna 7a-7c behandlar den inre marknaden. Den
gemensamma marknaden har hittills varit gemenskapens viktigaste medel
för att uppnå de uppställda målen. Den skall skapa ekonomisk tillväxt
och stabilitet och därmed ökat välstånd. Medlemsländernas produktions-
resurser skall utnyttjas så rationellt som möjligt. Under lika och ostörda
konkurrensförhållanden skall man på den gemensamma marknaden kunna
handla och byta tjänster, arbeta, investera och producera och därigenom
främja gemenskapens mål.
Begreppet inre marknad infördes i Romfördraget genom enhetsakten
och uttrycker det som är den gemensamma marknadens kärna. Den inre
marknaden skall sålunda enligt fördraget (artikel 7a) innefatta ett område
utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och
kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget - de s.k.
fyra friheterna. Benämningen inre marknad syftar på att förhållandena
bör vara desamma som på en hemmamarknad. Den inre marknaden
fullbordades i allt väsentligt vad avser varor och tjänster under år 1992.
Det återstår dock bl.a. att lösa frågan hur den fria rörligheten för
personer, dvs. utan gränskontroller, skall kunna förverkligas. 81
6 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
8.2.3 Andra delen: Unionsmedborgarskap (artiklarna 8-8c)
Den andra delen s,om rör unionsmedborgarskap, har tillkommit genom
Maastrichtfördraget. I artikel 8 föreskrivs att varje person som är
medborgare i en medlemsstat dessutom skall vara unionsmedborgare.
Artikel 8a behandlar unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och
uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Här hänvisas till vad
som följer av övriga bestämmelser i fördraget. Artikel 8b föreskriver att
en unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat skall ha rösträtt och
vara valbar vid kommunala val även om han saknar medborgarskap i den
staten. Han skall dessutom ha rösträtt och vara valbar vid val till
Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor
som medborgarna i den staten. Artikel 8c anger att unionsmedborgare
under vissa förutsättningar har rätt till skydd av varje medlemsstats
diplomatiska eller konsulära myndigheter. Vidare hänvisas i artiklarna 8d
och 8e till rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och
vända sig till en nyinrättad ombudsman (artiklarna 138d och 138e).
8.2.4 Tredje delen: Gemenskapens politik
Avdelning I: Fri rörlighet för varor (artiklarna 9-37)
Under avdelning I tas upp bestämmelser om tullunionen samt om
avskaffandet av kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna.
Gemenskapen bygger enligt artikel 9 på en milunion. Detta innebär att
medlemsländerna har upprättat ett särskilt handelsområde mellan sig,
inom vilket milfrihet råder. Medlemsländerna tillämpar också en
gemensam tulltaxa gentemot utanförstående länder. Varor från tredje
länder skall sedan de passerat den gemensamma tullgränsen behandlas på
samma sätt som varor som har producerats inom EG. Tullunionen kom
att förverkligas på ett tidigt stadium i gemenskapsrättens utveckling. Att
avskaffa kvantitativa restriktioner, och i synnerhet åtgärder med
motsvarande verkan, har däremot visat sig vara betydligt svårare. I dag
är arbetet framför allt inriktat på att undanröja s.k. tekniska handelshin-
der, dvs. skillnader i medlemsländernas regleringar beträffande krav på
varors sammansättning, form, paketering, märkning m.m. Sådana
skillnader gör det svårt för producenter att tillverka varor som samtidigt
uppfyller kraven i flera länder och medför därför som utgångspunkt
otillåtna handelshinder enligt artikel 30. Huvudregeln är nämligen att
varor som lagligen har släppts ut på marknaden i ett land skall beviljas
tillträde även till övriga länders marknader inom gemenskapen.
Ett motsvarande förbud i fråga om exportrestriktioner finns i artikel 34.
Detta har emellertid getts en mindre vidsträckt tillämpning och avser
endast exportbegränsningar som skapar särskilda svårigheter i andra
medlemsländer.
I artikel 36 föreskrivs om möjlighet till undantag från de nyssnämnda
förbuden. Handelshindrande regler kan godtas om de grundas på någon
av följande hänsyn; allmän moral, allmän ordning och säkerhet, intresset
att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att
Prop. 1994/95:19
82
skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt Prop. 1994/95:19
värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.
Det har emellertid utvecklats vissa kriterier i EG-domstolens praxis
som måste uppfyllas om handelshindrande regler skall få förekomma. För
det första måste åtgärden vara nödvändig för att tillgodose det avsedda
skyddsändamålet, om det finns handelsneutrala alternativ skall dessa
ovillkorligen väljas. För det andra skall åtgärden vara proportionell, dvs.
den får inte gå längre än vad som är strängt nödvändigt för att uppnå
syftet med den.
Vissa ytterligare skyddshänsyn än de som omnämns i artikel 36 har
utvecklats i EG-domstolens praxis. Denna utveckling började med fallet
Cassis de Dijon (mål 120/78 [1979] ECR s. 649) som banade väg för den
rättspraxis som numera sammantaget benämns Cassisdoktrinen. Bland de
nytillkomna hänsynen kan nämnas skattekontroll, god handelssedvana och
konsument- och miljöskydd. För att sådana hänsyn skall kunna tillämpas
krävs att regeln gäller lika för inhemska och importerade varor och att
de ovan nämnda kriterierna för tillämpning av artikel 36 är uppfyllda.
I artikel 37 finns bestämmelser som avser att säkra att ett handelsmono-
pols agerande på marknaden inte medför handelshinder. Bestämmelsen
är ett komplement till de övriga bestämmelserna om varors fria rörlighet.
Avdelning II: Jordbruk (artiklarna 38-47)
I artiklarna 38-43 finns de grundläggande utgångspunkterna för den
gemensamma jordbrukspolitiken. I artikel 39 anges fem mål för politiken
inom detta område, nämligen att
a) höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska
framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jord-
bruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktions-
faktorerna, särskilt arbetskraften,
b) på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstan-
dard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för
dem som arbetar i jordbruket,
c) stabilisera marknaderna,
d) trygga försörjningen, och
e) tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
Jordbrukspolitiken finansieras gemensamt av medlemsstaterna genom
EG:s budget. Resurserna förvaltas inom en särskild jordbruksfond. För
områden med sämre produktionsförutsättning finns möjlighet att söka
medel från fonden. Jordbrukspolitiken bygger på en preferens för
produkter producerade inom EG. I praktiken säkerställs preferensen för
gemenskapsprodukter genom ett gränsskydd.
En viktig del av jordbrukspolitiken är vidare den gemensamma
livsmedelsmarknaden. Liksom i fråga om varor i allmänhet söker
gemenskapen underlätta handeln med livsmedel. Detta har bl.a. skett
genom att rådet antagit åtskilliga harmoniseringsdirektiv på området.
Därtill har det ovan nämnda målet ”Cassis de Dijon” och efterföljande
rättspraxis haft stor betydelse för utvecklingen av en fungerande marknad
83
for livsmedel.
Prop. 1994/95:19
Avdelning III: Fri rörlighet för personer, tjänster och kapital
(artiklarna 48-73h)
Under avdelning III tas upp bestämmelser om fri rörlighet för arbets-
tagare, om etableringsrätt för självständiga yrkesutövare och företag, om
fritt tjänsteutbyte och om fri rörlighet för kapital och betalningar.
Den fria rörligheten för arbetstagare innebär enligt artikel 48 bl.a. att
diskriminering på grund av nationalitet inte får förekomma vid arbets-
och anställningsvillkor. Vad som avses är sålunda framför allt ett förbud
mot särbehandling. Ett lands egna medborgare får t.ex. inte ges företräde
till lediga anställningar och arbetstillstånd får inte vara ett villkor för
anställning. För att den fria rörligheten skall kunna utövas i praktiken har
närmare bestämmelser beslutats av rådet. Arbetstagare har bl.a. rätt att
ta med sin familj vid förflyttningar över gränserna. Det finns också
bestämmelser som säkrar att en arbetstagare kan flytta med reglerat
socialförsäkringsskydd. Vidare skall examina och andra behörighetsbevis
som förvärvats i ett land inom gemenskapen i stor utsträckning ömsesi-
digt erkännas av övriga medlemsländer.
Etableringsrätten omfattar både fysiska och juridiska personer. Fysiska
personer kan enligt artikel 52 etablera sig fritt. Enligt artikel 58 jämställs
juridiska personer med fysiska. Rätten till fri etablering vilar på
principen om likabehandling. En enskild individ eller ett företag har rätt
att träda in på en nationell marknad och där konkurrera på samma villkor
som inhemska operatörer. Liksom i fråga om arbetstagare finns för
självständiga yrkesutövare bestämmelser som tar sikte på familjens rätt
att medfölja, socialförsäkringsskydd och ömsesidigt erkännande av
examina och behörighetsbevis.
EG:s tjänstebegrepp är ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i Romför-
draget definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot
ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga
friheterna. Tjänstebegreppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av
en person eller ett bolag på plats i ett annat land t.ex. vid byggen-
treprenad, men den kan också utföras från ursprungslandet. Det är då
endast själva tjänsten som passerar en gräns. Av betydelse är också att
det inte bara är utförandet av en tjänst som omfattas utan också mottag-
andet. EG-medborgama har alltså rätt att resa till ett annat land och där
ta emot en tjänst. Turister har i flera hänseenden betraktats som
tjänstemottagare i gemenskapsrättens mening.
Den fria etableringsrätten och det fria tjänsteutbytet gäller i huvudsak
även om närmare bestämmelser saknas. På vissa områden, såsom bank
och försäkring, har emellertid principerna endast kunnat förverkligas fullt
ut med hjälp av sekundära bestämmelser som harmoniserar medlemslän-
dernas lagstiftning i viss utsträckning.
Fri rörlighet för kapital har flera viktiga fördelar. Sparande och
investeringar kan ske på effektivast möjliga sätt. Den gränsöverskridande
varu- och tjänstehandeln är beroende av att betalningar som hänger
84
samman med denna löper ostört. Prop. 1994/95:19
Kapitalets fria rörlighet realiserades i stort sett år 1990 som ett led i
förverkligandet av den inre marknaden. Enligt artikel 73b i Romför-
draget, som trädde i kraft den 1 januari 1994, gäller att alla restriktioner
för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater är förbjudna.
Detsamma gäller i princip restriktioner för kapitalrörelser och betalningar
mellan medlemsstater och tredje land. Kapitalets fria rörlighet är alltså
numera fördragsbaserad efter att tidigare ha varit grundad på sekundär-
lagstiftning.
Avdelning IV: Transporter (artiklarna 74-84)
Bestämmelserna om den gemensamma transportpolitiken kompletterar
den fria rörligheten för varor och tjänster. Transportpolitiken tillhör de
gemensamma politikområdena. Utvecklingen mot en gemensam
transportmarknad har emellertid gått trögt, vilket fått till följd att
parlamentet stämt rådet enligt artikel 175 för fördragsstridig passivitet
(målet 13/83 parlamentet mot rådet [1985] ECR s. 1513). Utvecklingen
har på senare tid tagit fart genom att sekundära regler har utfärdats.
Transportreglema kan betraktas som särregler inom ramen för det fria
tjänsteutbytet. Verksamhet som består av förflyttningar av personer eller
föremål från en plats till en annan omfattas av transportpolitiken.
Särskilda bestämmelser finns om statsstöd på transportområdet
(artikel 77) och om fraktsatser och befordringsvillkor (artiklarna 78-80).
Pålagor eller utgifter vid gränspassager behandlas särskilt i artikel 81.
Avdelning V: Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och
tillnärmning av lagstiftning (artiklarna 85-102)
Kapitel 1: Konkurrensregler
Samarbetet inom EG bygger på en gemensam konkurrenspolitik.
Kommissionen har inom detta område särskilt långtgående befogenheter
och skall därmed ytterst väga olika intressen mot varandra för att
möjliggöra att samma konkurrensförutsättningar gäller inom hela
gemenskapen. EG:s konkurrensregler riktar sig till både stater och
företag.
Avsnitt 1: Regler tillämpliga på foretag (artiklarna 85-90)
Under avsnitt 1 återfinns de grundläggande bestämmelserna i artiklarna
85 och 86. Bestämmelserna har uttolkats av EG-domstolen i en lång rad
domar. Vidare finns ett antal tillämpningsförordningar som anger bl.a.
vilka befogenheter kommissionen har när den tillämpar reglerna. Artikel
85 omfattar konkurrensbegränsande förfaranden mellan foretag medan
artikel 86 avser ensidigt missbruk av företag som har en dominerande
ställning på marknaden. 85
Förbudet mot konkurrensbegränsande förfaranden i artikel 85 är
mycket vidsträckt och omfattar snart sagt varje påvisbar kontakt mellan Prop. 1994/95:19
företag som kan medföra negativa effekter på handeln mellan länderna.
Att handeln mellan länderna skall påverkas innebär att avtal som bara har
effekt på handeln i ett medlemsland inte omfattas av EG:s konkurrens-
regler. Här kan i stället nationell rätt gripa in.
Ett konkurrensbegränsande samarbete mellan foretag behöver inte alltid
vara negativt för gemenskapen. Mot denna bakgrund är heller inte
förbudet i artikel 85.1 absolut. Under vissa betingelser kan begränsningar
som bidrar till förbättrad produktion eller distribution av varor eller som
främjar ett tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande undantas från
förbudet. Undantag kan meddelas i särskilda fall av kommissionen, s.k.
individuella undantag. Detta är ofta ett tidskrävande förfarande.
Kommissionen kan också meddela s.k. icke-ingripandebesked med
innebörden att den inte bedömer att ett visst avtal omfattas av förbudet.
För att förenkla hanteringen av anmälningar på konkurrensområdet har
rådet bemyndigat kommissionen att utfärda s.k. gruppundantag för vissa
typer av avtal. Ett tiotal sådana förordningar har utfärdats under årens
lopp. Gruppundantagsförordningama innehåller uppräkningar av vilka
avtalsklausuler som bör anses otillåtna resp, tillåtna i vissa typer av avtal.
Om ett avtal utformas i enlighet med en gruppundantagsförordning anses
det förenligt med artikel 85 och behöver sålunda inte anmälas.
Artikel 86 förbjuder att företag som har en dominerande marknadsställ-
ning missbrukar sin ställning. Det bör noteras att det är missbruket, som
sådant, som är otillåtet varför inga undantag finns. Ett missbruk kan t.ex.
bestå i att företaget påtvingar någon oskäliga avtalsvillkor eller tillämpar
olika villkor för likvärdiga prestationer. För att avgöra om ett företag har
en dominerande ställning måste den marknad som företaget agerar på
avgränsas. Man brukar tala om den relevanta marknaden som i sin tur
uppdelas i relevant produktmarknad och relevant geografisk marknad.
Att ett företag köper upp ett annat företag och därigenom förstärker en
rådande dominerande ställning har ansetts kunna omfattas av förbudet i
artikel 86. Kontrollen av företagsförvärv finns numera reglerad i en
särskild förordning. Företagskoncentrationer skall enligt denna anmälas
till kommissionen om de har en viss storlek och får inte genomföras
förrän kommissionen har tagit ställning till koncentrationens förenlighet
med EG-rätten.
I artikel 90 föreskrivs att offentliga företag och företag som av
medlemsländerna beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter är skyldiga
att respektera reglerna i fördraget, i synnerhet diskrimineringsförbudet
och de nyss nämnda konkurrensbestämmelserna. Undantag medges dock
för företag som anförtrotts tillhandahållandet av tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol, om de
till följd av tillämpning av fördragsbestämmelsema skulle hindras att
utöva de särskilda uppgifter som tilldelats dem. Utvecklingen av handeln
får emellertid inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenska-
pens intresse.
86
Avsnitt 2: Dumpning (artikel 91) Prop. 1994/95:19
Inom EU behövs inte bestämmelser som tar sikte på dumpning vid handel
mellan medlemsländerna. Sådana förfaranden regleras av den
gemensamma konkurrenspolitiken. Artikel 91 hade betydelse endast
under den tolvåriga övergångstid som gällde fram till år 1970. Dump-
ningsförfaranden i förhållanden till tredje land ryms under den gemen-
samma handelspolitiken.
Avsnitt 3: Statligt stöd (artiklarna 92-94)
Statsstödsbestämmelsema har till syfte att säkerställa att stöd lämnas på
sådana villkor att konkurrensen inte snedvrids inom gemenskapen. I
artikel 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp
av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med
den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln
mellan medlemsstaterna. I andra punkten räknas dock upp vissa
stödformer som är förenliga med den gemensamma marknaden, t.ex. stöd
av social karaktär som ges till enskilda konsumenter och stöd för att
avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella
händelser. I punkten tre anges stödformer som kan anses förenliga med
den gemensamma marknaden. Dessa måste emellertid förhandsgranskas
av kommissionen enligt artikel 93 innan de får lämnas. Här anges bl.a.
stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnads-
standarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsätt-
ning och stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av
gemensamt europeiskt intresse. Artikel 92 har genom Maastrichtfördraget
tillagts ett nytt stycke om kulturfrämjande stöd.
Kapitel 2: Bestämmelser om skatter och avgifter (artiklarna 95-99)
Artikel 95 förbjuder att varor som importeras från andra medlemsländer
diskrimineras genom högre skatter eller avgifter. Den kompletterar
därmed övriga bestämmelser om fri rörlighet för varor. Bestämmelsen
har till syfte att undanröja all form av protektionism som kan uppstå när
skatter eller avgifter påförs utländska varor. I vissa fall är dock en
särbehandling tillåten, nämligen om åtskillnaden grundas på objektiva
kriterier. Artikeln torde därmed inte hindra att skattesatser differentieras
av t.ex. hänsyn till miljön. Under avsnittet om skatter finns därutöver
förbud mot exportsubsidier i form av för stora skattereduktioner vid
export (artikel 96 och 98). Artikel 99 innehåller en skyldighet för rådet
att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den mån en
sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre
marknaden upprättas och fungerar. Beslut i skattefrågor kan endast fattas
med enhällighet.
Kapitel 3: Tillnärmning av lagstiftning (artiklarna 100-102)
Tillnärmning, eller harmonisering, av medlemsländernas nationella 87
lagstiftning har en avgörande betydelse för att uppnå gemenskapens mål.
EG:s institutioner ges på flera håll i fördraget bemyndiganden att besluta Prop. 1994/95:19
om regler som närmar medlemsländernas nationella regler till varandra.
På så sätt undanröjs besvärande trösklar i den fria rörligheten som
uppkommer till följd av skillnader i nationell lagstiftning. Generella
harmoniseringsbemyndiganden finns i artiklarna 100 och 100a. Det finns
vidare en rad särskilda bestämmelser som uppmanar institutionerna att
vidta harmoniseringsåtgärder. Som exempel kan nämnas artikel 43 på
jordbruksområdet och artikel 130s på miljöområdet. De rättsakter som
beslutas med stöd av de olika bemyndigandena behöver dock inte ha helt
likartad inriktning. Vissa rättsakter medför att utrymmet för avvikande
nationella regler helt upphör. Man talar då om totalharmonisering. Detta
förekommer ofta t.ex. på varuområdet. Är den ifrågavarande rättsakten
beslutad med stöd av artikel 100a finns dock en möjlighet att anmäla mer
långtgående nationella regler till kommissionen som avviker från de
harmoniserade kraven. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna
sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig
diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemssta-
terna. Denna möjlighet kallas ibland miljögarantin, eftersom miljöskyddet
är ett av de skyddsintressen som i sådana fall kan åberopas. Förfarandet
i artikel 100a.4 har tillämpats nyligen. Den 2 december 1992 beslöt
kommissionen att Tyskland fick fortsätta att tillämpa vissa bestämmelser
för kemikalien PCP trots att de tyska bestämmelserna avvek från de
harmoniserade kraven. Frankrike överklagade beslutet och domstolen
meddelade den 17 maj 1994 i sin dom (målet 41/93 Frankrike mot
kommissionen, ej publicerat) att kommissionens beslut var ogiltigt på
grund av bristfällig motivering. Domstolen gjorde sålunda ingen materiell
prövning. Det ankommer nu på kommissionen att fatta ett nytt beslut. De
tyska bestämmelserna är fortfarande i kraft.
Det finns även rättsakter som fastlägger en viss lägsta nivå som
medlemsländernas föreskrifter minst måste nå upp till. Länderna är då i
princip oförhindrade att besluta om strängare regler. Man brukar här tala
om minimiharmonisering.
Artikel 100c behandlar frågor som annars ligger inom det mellanstat-
liga samarbetet rörande rättsliga och inre angelägenheter, den s.k. tredje
pelaren. Rådet skall enligt artikel 100c enhälligt besluta om gemensamma
viseringsregler. Från och med den 1 januari 1996 får dock beslut fattas
med kvalificerad majoritet.
Artikel 101 gäller harmonisering av nationella regler som medför
konkurrenssnedvridningar vilka beror på skillnader i medlemsländernas
förskrifter. Artikel 102 anvisar ett konsultationsförfarande i fråga om
sådana åtgärder som avses i den föregående artikeln. Dessa artiklar har
tillämpats i mycket begränsad utsträckning.
Avdelning VI: Ekonomisk och monetär politik (artiklarna 102a-109m)
Genom Maastrichtfördraget infördes bestämmelser om en ekonomisk och
monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. Den första
inleddes redan den 1 juli 1990 då kapitalrörelserna - med tidsbegränsade
88
undantag för vissa medlemsstater - släpptes helt fria. Den andra etappen Prop. 1994/95:19
inleddes den 1 januari i år, då nya instrument för den
ekonomisk-politiska samordningen infördes och Europeiska monetära
institutet (EMI) upprättades. Institutet skall främst svara för förberedelser
som är nödvändiga inför genomförandet av valutaunionen. Den tredje
etappen inleds i enlighet med Maastrichtfördragets intention med
upprättandet av en europeisk centralbank (ECB). Genomförandebestäm-
melser för de skilda etapperna finns intagna i artiklarna 109e - 109m.
Bland dessa finns de s.k. konvergenskriterierna, utifrån vilka avgörs om
ett medlemsland får inträda i valutaunionen (artikel 109j).
Bestämmelserna om den ekonomiska och monetära unionen, som sålunda
i olika grad är tillämpliga redan i dag, återfinns i två skilda kapitel, ett
om ekonomisk politik och ett om monetär politik. Vidare finns ett särskilt
kapitel med institutionella bestämmelser och ett avslutande kapitel med
de nyss nämnda övergångsbestämmelserna.
Kapitel 1: Ekonomisk politik (artiklarna 102a-104c)
I artikel 102a återges utgångspunkten för gemenskapsarbetet, nämligen
en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv
resursfördelning. I den därpå följande artikeln stadgas att
medlemsländerna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga
av gemensamt intresse. Rådet skall bl.a. med kvalificerad majoritet anta
övergripande ekonomisk-politiska riktlinjer som skall gälla inom
gemenskapen och för medlemsländerna. Rådet skall på grundval av
rapporter från kommissionen övervaka den ekonomiska politiken i varje
medlemsland. Därvid föreskrivs att rådet kan lämna rekommendationer
till enskilda medlemsländer om det behövs. I artikel 103a anges att rådet
kan besluta om skyddsåtgärder i särskilda fall. Andra punkten, som rör
bistånd till enskilda medlemsländer som råkat i svårigheter, börjar gälla
först under den tredje etappen. Artiklarna 104, 104a och 104b förbjuder
monetär finansiering av underskott i de offentliga finanserna och s.k.
positiv särbehandling av offentligrättsliga organ och offentliga företag.
Syftet är att förhindra icke marknadsmässig finansiering av underskott i
de offentliga finanserna. Dessa bestämmelser började gälla den 1 januari
1994. Artikel 104c uppställer konkreta mål för den ekonomiska politiken
i medlemsländerna och anger vilka åtgärder som skall vidtas om målen
inte uppfylls. Det kan härvid inte bli fråga om fördragsbrottstalan enligt
artiklarna 169 och 170 i fördraget. I punkt 11 anges vilka åtgärder som
i stället kan vidtas. Dessa åtgärder får dock vidtas först sedan den tredje
etappen inletts.
Kapitel 2: Monetär politik (artiklarna 105-109)
Den monetära politiken skall, sedan tredje etappen av EMU inletts, föras
inom ramen för Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som avses
bestå av Europeiska centralbanken (ECB) och medlemsstaternas
centralbanker (artikel 106.1). Under den andra etappen handhas den
89
penning- och valutapolitiska samordningen av Europeiska monetära Prop. 1994/95:19
institutet (EMI). I artikel 105 anges att ECB skall ha följande uppgifter:
Utforma och genomföra gemenskapens monetära politik.
Genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 109.
Inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver.
Främja ett väl fungerande betalningssystem.
I artikel 105a anges att ECB skall ha ensamrätt att tillåta sedelutgivning
inom gemenskapen. ECB och de nationella centralbankerna får ge ut
sedlarna.
ECB och de nationella centralbankerna skall vara oavhängiga
(artikel 107). ECB:s uppgifter och befogenheter räknas upp i artikel
108a, dit hör t.ex. att utfärda förordningar i den utsträckning som behövs
för att genomföra uppgifterna i fördraget och i ECB:s stadga. I artikel
109 föreskrivs om samarbete mellan ECB och rådet i fråga om avtal med
tredje land rörande bl.a. monetära frågor och växelkursfrågor.
Artiklarna 109a, 109b och 109c innehåller institutionella bestämmelser
för ECB och för samarbete mellan ECB, rådet, kommissionen och
Europaparlamentet.
Avdelning VII: Gemensam handelspolitik (artiklarna 110-115)
Som framgått fastläggs i artikel 9 att gemenskapen grundar sig på en
tullunion. För att inte riskera snedvridningar av handeln inom gemenska-
pen behövs en gemensam yttre ordning. En gemensam handelspolitik är
sålunda ett logiskt komplement till den fria rörligheten för varor inom
gemenskapen.
I artikel 110 ansluter sig EG inledningsvis till den internationella
frihandelns principer. Genom att upprätta en tullunion avser gemenskapen
att i gemensamt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshan-
deln, en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella
handeln och en sänkning av tullmurarna. I den därpå följande artikeln
finns bestämmelser om det successiva införandet av en gemensam
handelspolitik.
Artikel 112 förutser att alla former av exportstöd skulle vara harmoni-
serade år 1970, i den utsträckning det behövs för att undvika konkurrens-
snedvridningar. Endast exportkrediter och exportfrämjande åtgärder är
i dag internationellt tillåtna.
Den centrala handelspolitiska bestämmelsen finns i artikel 113 men
även andra bestämmelser i fördraget har betydelse i sammanhanget, t.ex.
artiklarna 228 och 238.
Artikel 113 föreskriver att den gemensamma handelspolitiken skall
grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor,
ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliserings-
åtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet
åtgärder vid dumpning och subventioner. Först år 1994 nådde gemenska-
pen fram till en verklig gemensam handelspolitik på de områden som
nämns i artikel 113.
I frågor som omfattas av artikel 113 lägger kommissionen fram förslag
90
och rådet beslutar. Planerar gemenskapen att ingå ett tull- eller handels- Prop. 1994/95:19
avtal skall kommissionen förelägga rekommendationer till rådet som
fastställer förhandlingsmandat och ger kommissionen rätt att föra
förhandlingar inom den ramen. Förhandlingarna förs i samråd med en
särskild kommitté där medlemsländerna är representerade, den s.k.
113-kommittén. Det närmare förfarandet när avtal träffas berörs i
avsnitt 9.
Artikel 115 ger medlemsländerna ett begränsat utrymme att, efter
kommissionens tillstånd, vidta skyddsåtgärder i handeln mellan med-
lemsländerna. Bakgrunden till bestämmelsen har varit att skapa skydds-
möjligheter så länge medlemsländerna tillämpat skiftande handelspolitik
mot omvärlden. Trots att en gemenskapspolitik nu finns har artikeln
bibehållits. Hittillsvarande erfarenheter visar dock att eventuella interna
skyddsåtgärder måste utformas på annat sätt än genom traditionella
åtgärder vid gränsen.
Avdelning VIII: Socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdoms-
frågor (artiklarna 117-127)
Kapitel 1: Sociala bestämmelser (artiklarna 117-122)
I artikel 117 framhålls att medlemsstaterna är ense om behovet av att
främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard.
Kommissionen skall enligt artikel 118 ha till uppgift att främja ett nära
samarbete särskilt i frågor om
- sysselsättning,
- arbetsrätt och arbetsvillkor,
yrkesutbildning,
social trygghet,
arbetarskydd,
arbetshygien, samt
förenings- och förhandlingsrätt.
I artikel 118a föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall sträva efter att
förbättra arbetsmiljön och att syftet därvid skall vara att harmonisera
förhållanden på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar
bibehålls. Det anges särskilt att dessa bestämmelser inte skall hindra
någon medlemsstat från att bibehålla eller införa mer långtgående
bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med
fördraget i övrigt.
I artikel 119 finns den grundläggande principen om likabehandling
mellan könen stadfäst. Denna bestämmelse har fått långtgående verk-
ningar både till följd av att rådet antagit närmare bestämmelser om
principens genomförande och genom banbrytande uttolkningar i
EG-domstolens praxis. Numera får artikeln anses uttrycka en allmän
princip om likabehandling av män och kvinnor i arbetslivet.
Kapitel 2: Europeiska socialfonden (artiklarna 123-125)
En europeisk socialfond har upprättats som har till uppgift att inom
91
gemenskapen främja möjligheterna till sysselsättning och arbetstagarnas Prop. 1994/95:19
geografiska och yrkesmässiga rörlighet samt att underlätta deras
anpassning till förändringar inom industrin och i produktionssystemen,
särskilt genom yrkesutbildning och omskolning. Fonden förvaltas av
kommissionen.
Kapitel 3: Utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor (artiklarna
126-127)
Genom Maastrichtfördraget infördes en rad nya områden i gemenskaps-
samarbetet. Detta gäller kapitel 3 under avdelning VIII men även de
därpå följande avdelningarna (IX-XV) samt avdelning XVII.
Samarbetet i fråga om utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor
genomförs i en lösare form än vad som gäller t.ex. samarbetsformema
på den inre marknaden. Gemenskapen skall vid behov stödja och
komplettera medlemsländernas insatser. Det anges särskilt att dessa
stimulansåtgärder inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstater-
nas lagar och andra författningar.
Avdelning IX: Kultur (artikel 128)
Gemenskapen skall bidra till att medlemsländernas kulturer kan utvecklas
och främja samarbetet mellan medlemsländerna. Den skall därvid
respektera medlemsländernas nationella och regionala mångfald. Det är
alltså inte fråga om samordnade åtgärder på europeisk nivå. Gemenska-
pens åtgärder skall vara stödjande och kompletterande.
Avdelning X: Folkhälsa (artikel 129)
Gemenskapen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för
människor genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid
behov stödja deras insatser. Gemenskapens insatser skall därvid inriktas
på att förebygga sjukdomar, särskilt de stora folksjukdomarna inklusive
narkotikamissbruket, bl.a. genom att främja forskning kring deras
orsaker och spridning. Liksom i fråga om flertalet av de nyligen tillagda
områdena eftersträvas här ett lösare samarbete som inte skall omfatta
någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar.
Avdelning XI: Konsumentskydd (artikel 129a)
Gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås
bl.a. genom att beakta konsumentskyddsaspekten när åtgärder beslutas
enligt artikel 100a (harmonisering på den inre marknaden). Därutöver
skall särskilda insatser genomföras som understöder och kompletterar
medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet
och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning. Rådet fattar
beslut med kvalificerad majoritet. Det anges särskilt att de insatser som
92
beslutas inte skall hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller Prop. 1994/95:19
införa strängare skyddsåtgärder, om de är förenliga med fördragets
övriga bestämmelser. Kommissionen skall underrättas om sådana
åtgärder.
Avdelning XII: Transeuropeiska nät (artiklarna 129b-d)
I syfte att ge unionsmedborgama, näringsidkare samt regionala och lokala
myndigheter möjlighet att fullt ut utnyttja de fördelar som den inre
marknaden erbjuder skall gemenskapen bidra till upprättandet av
transeuropeiska nätverk inom transport-, telekommunikations- och
energiområdena. Gemenskapens insatser skall inriktas på att främja de
nationella nätens samtrafikförmåga och driftskompatibilitet samt tillträdet
till sådana nät. Därvid skall särskild hänsyn tas till behovet av att
förbinda öar, inlandsområden och randområden med gemenskapens
centrala områden.” Riktlinjer på gemenskapsnivå kan antas av rådet med
kvalificerad majoritet. Riktlinjer och projekt av gemensamt intresse som
angår en medlemsstats territorium kräver emellertid den berörda
medlemsstatens godkännande enligt artikel 130d.
Avdelning XIII: Industri (artikel 130)
Gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det finns
nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensförmåga.
De skall bl.a. främja en miljö som är gynnsam för initiativ och för
utveckling av företag inom hela gemenskapen, särskilt i fråga om små
och medelstora företag. Gemenskapen skall bidra till att förverkliga
målen genom sin politik och verksamhet enligt andra bestämmelser i
fördraget. Rådet får också enhälligt besluta om särskilda åtgärder för att
stödja de insatser som görs av medlemsstaterna.
Avdelning XTV: Ekonomisk och social sammanhållning (artiklarna
130a-e)
Ekonomisk och social sammanhållning är en bredare beteckning på
regionalpolitiska åtgärder. I artikel 130a sägs att gemenskapen särskilt
skall sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas
utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna.
Denna målsättning skall beaktas i gemenskapsarbetet i allmänhet men
gemenskapen skall även understödja strävandena att uppnå dessa mål
genom de åtgärder som den vidtar bl.a. genom strukturfonderna
(utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för
jordbruket, Europeiska socialfonden samt Europeiska regionala
utvecklingsfonden). Beslut om strukturfondernas uppgifter, huvudmål och
organisation samt allmänna regler som skall tillämpas på fondema m.m.
skall beslutas av rådet med enhällighet (artikel 130d).
93
Avdelning XV: Forskning och teknisk utveckling (artiklarna I30J) Prop. 1994/95:19
I artikel 130f läggs målen fast för forskningssamarbetet. Gemenskapen
skall ha som mål att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden
för gemenskapsindustrin, att främja utvecklingen av industrins
internationella konkurrensförmåga och att underlätta alla forsknings-
insatser som i övrigt anses nödvändiga enligt fördraget. Det är här fråga
om kompletterande insatser framför allt i form av forskningsprogram.
Artiklarna 130i-130p innehåller bestämmelser om antagande och
genomförande av ramprogram som fortlöpande förnyas.
Avdelning XVI: Miljö (artiklarna 130r-t)
I artikel 130r räknas upp målen för gemenskapens miljöpolitik. Dessa är
- att bevara, skydda och förbättra miljön,
- att skydda människors hälsa,
- att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt, och
- att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller
globala miljöproblem.
Därpå följer närmare klargöranden av vad miljöpolitiken går ut på. Den
skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade
förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på
försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör
vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att
förorenaren skall betala. Vidare framhålls att miljöskyddskraven skall
integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik i
övrigt.
Beslut fattas i huvudsak med kvalificerad majoritet. För vissa beslut
som räknas upp i artikel 130r.2 gäller dock alltjämt att det krävs
enhällighet. I artikel 130t föreskrivs att ”de skyddsåtgärder som antas
enligt artikel 130s inte skall hindra någon medlemsstat från att behålla
eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med fördraget i
övrigt. Sådana åtgärder skall anmälas till kommissionen.
Avdelning XVII: Utvecklingssamarbete (artiklarna 130u-130y)
Gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall
främja
- en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna,
särskilt i de mest missgynnade bland dessa,
- en harmonisk och successiv integration av utvecklingsländerna i
världsekonomin, och
- kampen mot fattigdomen i utvecklingsländerna.
Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas politik på området.
Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som behövs
för att främja målen. Sådana åtgärder kan ta formen av fleråriga
program. Europeiska investeringsbanken skall bidra till de åtgärder som
beslutas. 94
8.2.5 Fjärde delen: Associering av utomeuropeiska länder och
territorier (artiklarna 131-136a)
I avsnittet behandlas associering av de s.k. utomeuropeiska länderna och
territorierna, vilka på grund av koloniala förhållanden m.m. vid
anknytningen till EG företräddes av olika medlemsländer.
Bestämmelserna är begränsade till de territorier som upptas i fördragets
bilaga IV. Syftet med associeringen är enligt artikel 131.2 att främja den
ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och territorier samt
att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen
som helhet. Den närmare innebörden av associering framgår av artiklarna
132-136a.
8.2.6 Femte delen: Gemenskapens institutioner
Avdelning I: Institutionella bestämmelser (artiklarna 137-198e)
Under avdelning I anges institutionernas uppgifter och befogenheter.
Institutionerna är gemensamma för de tre gemenskaperna och berörs i
avsnitt 8.6 nedan.
Avdelning II: Finansiella bestämmelser (artiklarna 199-209a)
Unionens budget finansieras i princip med egna medel. Intäkterna
kommer från jordbruksavgifter, importtullar och en andel av omsättnings-
skatten. Därtill kommer bidrag som har beräknats på grundval av
ländernas bruttonationalprodukt. Artikel 203 innehåller bestämmelser om
det förfarande som gäller när gemenskapsbudgeten skall läggas fast.
Parlamentet har därvid en viktig roll. Det kan bl.a. förkasta budgeten i
dess helhet och begära ett nytt budgetförslag. Efter avslutad budgetpro-
cedur är det parlamentets ordförande som fastslår att budgeten är slutligt
antagen. I artikel 206 anges att Europaparlamentet skall bevilja kommis-
sionen ansvarsfrihet på rekommendation av rådet.
8.2.7 Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser
(artiklarna 210-248)
Sjätte delen inleds med artiklarna 210 och 211 som rör gemenskapens
karaktär av juridisk person. I artikel 213 anges kommissionens rätt att
inhämta information och företa kontroller i enlighet med fördraget. I
artikel 214 föreskrivs om tystnadsplikt för medlemmar av institutioner,
medlemmar av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i
gemenskapen. Artikel 215 innehåller bestämmelser om gemenskapens
skadeståndsrättsliga ansvar i vissa fall.
Medlemsländerna förbinder sig genom artikel 219 att inte lösa tvister
om tolkning eller tillämpning av fördraget på annat sätt än som bestämts
genom fördraget. Därigenom bekräftas att det är EG-domstolen som
Prop. 1994/95:19
95
ytterst har kompetens att tolka gemenskapsrätten (jfr artikel 164). Prop. 1994/95:19
Artikel 220 anger att medlemsstaterna, i den utsträckning det är
nödvändigt, skall inleda förhandlingar med varandra bl.a. i fråga om
avskaffande av dubbelbeskattning, ömsesidigt erkännande av bolag och
förenkling av formaliteter för ömsesidigt erkännande och verkställighet
av rättsliga avgöranden och skiljedomar. Det rör sig om områden där
gemenskapen saknar egen kompetens men där samverkan mellan länderna
ändå har betydelse för förverkligandet av gemenskapens mål. Till följd
av skyldigheterna i artikel 220 har bl.a. den s.k. Brysselkonventionen om
erkännade och verkställighet av domar träffats mellan medlemsländerna.
Artikel 222 fastställer att fördraget inte i något hänseende ingriper i
medlemsstaternas egendomsordning. Av artikel 223 följer att med-
lemsstaterna i vissa frågor kan vidta åtgärder, som de anser nödvändiga
för att skydda egna väsentliga säkerhetsintressen. .Artiklarna 224-226
behandlar skyddsåtgärder i händelse av allvarliga svårigheter. Artikel 227
rör gemenskapens territoriella omfattning.
I artikel 228 föreskrivs den generella ordning som skall gälla när
gemenskapen ingår internationella avtal. EG:s behörighet att ingå avtal
med tredje länder eller internationella organisationer redovisas i avsnitt 9
och vid genomgången av gemenskapens handelspolitik (avsnitt 23).
I artikel 228a har införts en ny bestämmelse genom Maastrichtfördraget
som gäller fall då svårigheter uppkommer till följd av en gemensam
ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt
bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
I artikel 233 återfinns den s.k. Beneluxklausulen, som fastlägger att
bestämmelserna i fördraget inte skall hindra förekomsten eller genomför-
andet av det regionala samarbetet mellan Belgien, Luxemburg och
Nederländerna som förekom redan innan Romfördraget trädde i kraft.
Artikel 234 avser övriga avtal som ingåtts före Romfördragets ikraftträ-
dande.
Artikel 235 innehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet
vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom
den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget
saknas, s.k. fördragsutfyllnad. Bestämmelsen har använts åtskilliga
gånger.
Artikel 238 om associationsavtal tas upp i avsnitt 9. Artikel 239 anger
att protokoll som fogas till fördraget utgör en integrerad del av fördraget.
I artikel 240 anges att fördraget har ingåtts på obegränsad tid. De därpå
följande artiklarna är idag av marginell betydelse.
8.2.8 Protokoll och bilagor
Till Romfördraget hör också fyra bilagor och ett antal protokoll och
förklaringar. Bilaga I behandlar tullpositioner och torde numera vara utan
betydelse. Bilaga II innehåller en lista över produkter som omfatttas av
särregleringar för jordbruket. Bilaga III reglerar löpande betalningar, s.k.
osynliga transaktioner som avses i fördragets artikel 73h (kapital och
betalningar) och bilaga IV gäller de utomeuropeiska territorier på vilka
fördragets fjärde del är tillämplig. Prop. 1994/95:19
I protokollen finns intagna bl.a. stadgorna för EG-domstolen och
Europeiska investeringsbanken. Vidare finns protokoll om gemenskapens
immunitet och privilegier. Vissa protokoll rör speciella förhållanden i
olika länder. Nya protokoll har tillförts Romfördraget genom fördrags-
revisioner, t.ex. tillkom genom Maastrichtfördraget det s.k. sociala
protokollet om samarbete i socialpolitiska frågor där dock Storbritannien
inte deltar. I samband med undertecknandet av fördraget har också vissa
förklaringar angivits.
8.3 Euratomfördraget
Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratom) undertecknades den 25 mars 1957 i samband med tillkomsten
av fördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen, Romfördraget.
De olika institutionerna - parlamentet, rådet, domstolen och kommissio-
nen - är gemensamma för Euratom och övriga delar av Europeiska
unionen.
Euratomfördraget finns på medlemsländernas officiella språk. Dessa
språkversioner är likvärdiga. Vid en utvidgning av medlemskretsen
kommer fördraget även att finnas på de nya medlemsländernas officiella
språk.
Euratomfördraget omfattar 225 artiklar fördelade på sex avdelningar
enligt följande:
I Gemenskapens uppgifter.
II Bestämmelser för främjandet av framsteg på kämenergiområdet.
III Institutionella bestämmelser.
IV Finansiella bestämmelser.
V Allmänna bestämmelser.
VI Bestämmelser angående inledningsperioden.
Dessutom finns fem bilagor och två protokoll.
Enligt fördraget skall Euratom vidta bl.a. följande åtgärder:
- Utveckla forskningen och sörja för spridning av tekniska upplys-
ningar.
- Uppställa enhetliga säkerhetsnormer för hälsoskydd med avseende
på befolkningen och arbetstagarna samt övervaka tillämpningen
härav.
- Underlätta investeringar samt, särskilt genom att uppmuntra
initiativ från företagens sida, sörja för tillskapandet av sådana
oumbärliga anläggningar som är nödvändiga för utvecklingen av
kärnenergin inom gemenskapen.
- Tillförsäkra samtliga förbrukare inom gemenskapen en regelbunden
och rättvis försörjning av malmer och kärnbränsle.
- Genom en lämplig form av kontroll garantera att kärnmaterial inte
används för andra ändamål än de för vilka de är avsedda.
- Utöva den äganderätt som tillkommer gemenskapen med avseende
på speciella klyvbara material.
- Säkerställa goda avsättningsmöjligheter och tillgång till de bästa
7 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
tekniska hjälpmedel genom upprättande av en gemensam marknad Prop. 1994/95:19
för speciella material och utrustning, fria kapitalrörelser för
investeringar på kämenergiområdet samt frihet för specialister att
inneha anställning inom gemenskapen.
Upprätta förbindelser med andra länder och internationella
organisationer, som är ägnade att främja framsteg i samband med
den fredliga användningen av kärnenergin.
Många för Euratomfördraget relevanta förhållanden har förändrats sedan
fördraget undertecknades. Detta har lett till att fördraget delvis är
föråldrat. Delar av fördraget tillämpas inte enligt bokstaven, utan enligt
en successivt utvecklad praxis.
Stora delar av fördraget behandlar dock frågor som fortfarande är
angelägna. Exempel härpå är skapandet av en gemensam basnivå för
strålskydd samt att genom kontroll garantera att kämmaterial inte
används för andra ändamål än för dem de är avsedda (s.k. safeguard).
Fördraget är inte tidsbegränsat.
8.4 Parisfördraget
Europeiska kol- och stålgemenskapen eller EKSG upprättades mellan
Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Italien, Belgien, Nederländerna
och Luxemburg genom det s.k. Parisfördraget. Endast den franska
språkversionen är autentisk.
Parisfördragets huvudtext är indelad i en ingress och fyra avdelningar
enligt följande:
I Europeiska kol- och stålgemenskapen.
II Gemenskapens institutioner.
III Ekonomiska och sociala regler (Allmänna regler, Finansiella
regler, Investeringar och finansiellt stöd, Produktion, Priser, Avtal
och koncentrationer, Konkurrensregler, Löner och arbetskraftens
rörlighet, Transportregler och Tull- och handelspolitik).
IV Allmänna bestämmelser.
Härutöver tillkommer tre bilagor och två protokoll.
Parisfördraget syftar till att sammanföra medlemsländernas resurser på
kol- och stålområdet under en gemensam ordning. Detta innebär alltså
att det finns speciella bestämmelser för kolmarknaden och en stor del av
stålmarknaden, utöver och ibland i stället för de senare tillkomna
generella EG-reglerna. EKSG skall vara en gemensam marknad för kol
och stål, ha gemensamma målsättningar och gemensamma institutioner.
Gemenskapen skall bidra till ekonomisk expansion, ökad sysselsättning
och höjd levnadsstandard. Vidare skall skapas betingelser för att
säkerställa en rationell produktion med bevarande av stabil sysselsättning
utan att framkalla allvarliga störningar i medlemsländernas ekonomier.
Inom ramen för EKSG har EG-kommissionen långtgående befogenheter
och kan fatta bindande beslut om priser, rationaliseringar och produk-
tionskvoter. En betydande del av Parisfördragets bestämmelser är främst
riktade till kol- och stålföretagen och förutsätter en gemensam politik och
ingripanden i marknadsförhållandena. Detta gäller bestämmelserna om
priser, konkurrensvillkor, produktion, investeringar, finansiellt stöd och Prop. 1994/95:19
forskning. EKSG utgör därigenom främst en industripolitisk gemenskap.
Andra bestämmelser, som riktar sig främst till de nationella
regeringarna, är mindre vittgående och förutsätter inte någon gemen-
skapspolitik. Så är fallet vad gäller tull- och handelspolitik samt
transporter.
Fördraget förutser vidare stödåtgärder på gemenskapsplanet vid
sysselsättningssvårigheter inom de berörda industrierna samt innehåller
särskilda bestämmelser angående löner och arbetskraftens rörlighet.
Parisfördragets konkurrensbestämmelser förbjuder kartellsamarbete
mellan företag, t.ex. överenskommelser om priser, produktions-
begränsningar eller marknadsuppdelning som snedvrider den normala
konkurrensen. Undantagna från det generella kartellförbudet är dock
överenskommelser som bidrar till en påtagligt förbättrad produktion eller
distribution och inte ger företagen möjlighet att bestämma priser,
begränsa produktionen etc. Vad beträffar koncentrationer, dvs. fusioner
och andra samarbetsformer mellan företag gäller att nya koncentrationer
i regel fordrar förhandsgodkännande av kommissionen.
Kommissionen skall vidare underlätta för företagen att genomföra
investeringar genom att bevilja lån eller ställa garantier. Vid struktur-
rationaliseringar har kommissionen möjligheter att minska de sociala
påfrestningarna genom finansiering av ersättningsindustrier och genom
direkta bidrag till berörda arbetstagare.
På forskningsområdet skall kommissionen organisera arbetet och
finansiera forskningsprojekt.
Parisfördraget förutser en begränsad gemensam handelspolitik.
Enligt Parisfördraget är statliga stödåtgärder i princip förbjudna på den
gemensamma marknaden för kol och stål. I syfte att kontrollera att
medlemsländernas stödåtgärder är förenliga med gemenskapens intressen
har kommissionen fortlöpande utarbetat regler, s.k. stödkoder, för
nationellt stålstöd.
Enligt Parisfördraget har kommissionen för att fullgöra sina uppgifter
rätt att ta ut en avgift på produktionen av kol och stål. Avgiften tas ut
årligen i relation till produktionsvärdet. År 1993 uppgick avgiftsuttaget
till 0,25 %.
Fördraget är ingånget för en tid om 50 år. Det är inte sannolikt att
fördraget kommer att förlängas när det löper ut år 2002. I stället
förmodas de särskilda reglerna om kol- och stålprodukter komma att
fogas in i Romfördragets regelverk, i den mån de anses nödvändiga för
framtiden.
8.5 Maastrichtfördraget
Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993.
Fördraget består av ett huvudavtal i sju avdelningar och 17 protokoll.
Därtill kommer en slutakt med 33 förklaringar.
I ingressen framhålls bl.a. att den europeiska integrationsprocessen nu
övergår i en ny fas. Avtalsparterna anger att stor vikt fästs vid
99
principerna om frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, m.m. De har Prop. 1994/95:19
föresatt sig att uppnå ett stärkande av konvergensen mellan ekonomierna
i sina länder. De är vidare fast beslutna att förbättra bl.a. miljöskyddet.
Det anges att processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning
mellan de europeiska folken skall fortsätta, varvid beslut skall fattas så
nära medborgarna som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen.
Avdelning I innehåller gemensamma bestämmelser (artiklarna A-F).
Genom den första artikeln upprättas unionen. Det framhålls att
fördraget markerar en ny fes i processen mot skapandet av en allt fastare
sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så
nära medborgarna som möjligt. Unionen skall vara grundad på de
europeiska gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som
infors genom Maastrichtfördraget. Unionens mål anges i artikel B.
Artikel C anger att unionen skall ha en gemensam institutionell ram,
som skall säkerställa konsekvens och kontinuitet i den verksamhet som
utförs. Europeiska rådet skall enligt artikel D tillföra unionen de impulser
som är nödvändiga för dess utveckling och fastställa allmänna politiska
riktlinjer i detta avseende. I artikel E förklaras att institutionerna skall
utöva sina befogenheter på de villkor och för de ändamål som har
fastställts i de grundläggande fördragen.
I artikel F framhålls slutligen att unionen skall respektera den nationella
identiteten i medlemsstaterna och som allmänna principer för gemen-
skapsrätten respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna av den 4 november
1950 och som de följer av medlemsstaternas gemensamma
konstitutionella traditioner.
Avdelning II innehåller bestämmelser om ändringar i Romfördraget.
Syftet är att upprätta en europeisk gemenskap.
Gemenskapen får, med uttryckligt stöd i fördraget, nya uppgifter på
många områden. Därutöver har tillkommit bestämmelser om ett stegvis
införande av en ekonomisk och monetär union.
Avdelning III innehåller bestämmelser om ändringar i Parisfördraget
och avdelning IV bestämmelser om ändringar av Euratomfördraget.
Ändringarna är av redaktionell natur.
Avdelning V innehåller bestämmelser om den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken och avdelning VI bestämmelser om samarbete i
rättsliga och inrikes frågor. Dessa bestämmelser tas upp särskilt nedan.
Avdelning VII innehåller slutbestämmelser (artiklarna L-S).
Bland slutbestämmelserna kan särskilt nämnas artikel N som innehåller
bestämmelser om ändringsproceduren för de grundläggande fördragen
och artikel O som innehåller förfaranderegler för upptagande av nya
medlemmar.
8.5.1 Utrikes- och säkerhetspolitik
I fördragets avdelning V, artikel J behandlas den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken, GUSP. Fördragstextens formuleringar inom detta
område har i många avseenden vuxit fram som en politisk kompromiss.
100
Till skillnad från beslut inom den första pelaren kan beslut i sakfrågor Prop. 1994/95:19
inom GUSP inte underställas EG-domstolens prövning. Medlemsländer-
nas förpliktelser skall därför ses i ett politiskt perspektiv, och ges en mer
politisk tolkning än vad som är fallet för andra delar av fördraget.
Samarbetet är till karaktären mellanstatligt.
Artikeln inleds med den allmänna målsättningen för GUSP samt med
en erinran om att medlemsländerna förväntas stödja den överenskomna
politiken i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. Som medel för
denna politik anges dels s.k. gemensamma ståndpunkter, dels s.k.
samfällda aktioner.
Beslut inom GUSP fattas med enhällighet av EU-rådet. Inom ramen
för en enskild samfälld aktion finns dock en möjlighet att fatta följdbeslut
med kvalificerad majoritet. För att denna möjlighet skall kunna utnyttjas
måste emellertid alla medlemsländer ge sitt samtycke. Detta betyder att
inget medlemsland kan påtvingas ett beslut.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall, enligt artikel
14, ”omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet, inbegripet
utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med
tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”. Denna målsättning
skall diskuteras vid bl.a. den s.k. översynskonferensen, som
EU-ländema väntas inleda år 1996. Eventuella beslut om utformningen
av en gemensam försvarspolitik resp, ett gemensamt försvar kräver
enhällighet bland medlemsländerna och ratifikation av dessa. En enskild
medlemsstat kan sålunda inte mot sin vilja tvingas in i ett sådant
samarbete.
I den mån frågor med anknytning till försvarsområdet för närvarande
kommer upp till diskussion inom GUSP, anmodas den västeuropeiska
unionen, VEU, att utarbeta och genomföra eventuella beslut. Det stadgas
särskilt att EU i sådana fall inte kan utnyttja den begränsade möjligheten
att besluta med majoritet. För att delta i diskussionerna inom GUSP
förutsätts emellertid inte medlemskap i VEU. Ett par av de nuvarande
EU-ländema står utanför VEU.
I de avslutande artiklarna preciseras de olika institutionernas roller vad
gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Europeiska rådet
anger principerna och de allmänna riktlinjerna, medan det är minister-
rådet som skall fatta de nödvändiga besluten för att definiera och
genomföra politiken.
Till skillnad från det tidigare europeiska politiska samarbetet (EPS) har
kommissionen tilldelats en roll i GUSP. Det heter helt allmänt att
kommissionen ”skall delta i full omfattning i arbetet på det gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiska området”, vilket innebär att kommissionen
får göra inlägg och ställa förslag som en medlem men självfallet inte
delta i besluten.
Europaparlamentet har ingen behörighet att fatta beslut i frågor som rör
den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Parlamentet skall av
ordförandelandet och kommissionen regelbundet hållas informerat om
utvecklingen av unionens utrikes- och säkerhetspolitik. Ordförandelandet
skall samråda med parlamentet om huvudaspekterna och de grund- 101
läggande valmöjligheterna och se till att vederbörlig hänsyn tas till
parlamentets synpunkter. Parlamentet får också ställa frågor och rikta Prop. 1994/95:19
rekommendationer till ministerrådet. Varje år skall en debatt hållas om
de framsteg som gjorts vad beträffar genomförandet av den gemensamma
politiken.
8.5.2 Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter
Fördraget uppställer som ett av målen för unionen att utveckla ett nära
samarbete i rättsliga och inrikes frågor (artikel B). I fördragets avdelning
VI preciseras innebörden (artikel K). Här förklaras (artikel K.l) att
följande områden skall ses som frågor av gemensamt intresse för att
förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer:
1. Asylpolitik.
2. Kontroll av medlemsländernas externa gränser.
3. Invandringspolitik och politik avseende tredjelandsmedborgare.
4. Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån den ej täcks av
punkterna 7-9.
5. Kampen mot bedrägerier i internationell skala i den mån den ej
täcks av punkterna 7-9.
6. Civilrättsligt samarbete.
7. Straffrättsligt samarbete.
8. Tullsamarbete.
9. Polissamarbete för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig
narkotikahandel och grova andra former av internationell brottslig-
het, i samband med organisation av ett system för informations-
utbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol).
Här kan erinras om att bestämmelserna om en gemensam politik i
visumfrågor återfinns i Romfördragets artikel 100c. I artikel K.9 öppnas
en möjlighet för rådet att enhälligt besluta om att göra artikel 100c
tillämplig också på de områden, som täcks av punkterna 1-6 i artikel
K.l. Ett sådant beslut skall antas av medlemsstaterna i enlighet med
deras konstitutionella bestämmelser.
Samarbetet på dessa områden är inte någon nyhet som tillkommit
genom Maastrichtfördraget. Det nya är att samarbetet har formaliserats,
utan att fördenskull dess grundläggande mellanstatliga karaktär har gått
förlorad.
I artikel K.2 sägs, att de i artikel K.l angivna samarbetsfrågoma ”skall
behandlas med beaktande av Europarådets konvention av den 4 november
1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna” liksom av 1951 års konvention om flyktingars rättsliga
ställning.
Medlemsländerna skall informera och konsultera varandra i rådet för
att koordinera sina åtgärder. I detta syfte skall de etablera samarbete
mellan relevanta nationella myndigheter. Om samarbetets mål bättre kan
uppnås genom gemensamt agerande än genom de enskilda ländernas
agerande, kan medlemsländerna genom enhällighet besluta att genomföra
politiken medelst kvalificerad majoritet i beslutsfattandet. Möjligheten till
102
genomförande av politiken genom kvalificerad majoritet är en Prop. 1994/95:19
betydelsefull nyhet för samarbetet inom dessa politikområden.
Medlemsländerna och kommissionen har initiativrätt vad gäller frågor
som omfattas av punkterna 1 till och med 6 ovan, medan medlemslän-
derna behåller sin initiativrätt i frågor som rör punkterna 7 till och med
9.
Rådet kan rekommendera medlemsländerna att anta konventioner inom
de områden som nämns ovan. Redan i dag finns en asylkonvention som
undertecknats av gemenskapens tolv medlemsländer och en framförhand-
lad gränskontrollkonvention färdig för undertecknande.
En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän skall upprättas
för att ge rådet utlåtanden och beslutsunderlag i ovan nämnda frågor
(artikel K.4). Kommissionen skall delta fullt ut i arbetet inom den
inrikespolitiska ”pelaren” (dock med undantag för frågorna under
punkterna 7-9 ovan). Det land som för tillfället innehar ordförandeskapet
skall, liksom kommissionen, regelbundet hålla parlamentet informerat i
frågorna. Ordförandelandet skall se till att parlamentets synpunkter i
vederbörlig ordning beaktas. Parlamentet har också rätt att ställa frågor
till rådet och att avge rekommendationer. Varje år skall en debatt hållas
i parlamentet om genomförandet av ovan nämnda frågor.
Medlemsländerna uttalar i en deklaration i anslutning till fördraget som
sin eniga mening, att rådet med förtur skall behandla asylpolitikfrågan
och frågor om invandringspolitik.
Sambandet är tydligt mellan EU:s verksamhet inom ramen för den
tredje pelaren (artikel K i Maastrichtfördragets ) och önskemålet om fri
rörlighet inom unionen för personer. Sambandet kan uttryckas så, att
avvecklingen av identitetskontroll vid gemenskapens inre gränser
(gränserna mellan medlemsstaterna) förutsätter en rad s.k. kompensa-
toriska åtgärder. Dessa tar form av överenskommelser mellan med-
lemsstaterna på de områden artikel K. 1 anger. Europeiska unionens råd
har inte på dessa områden den normgivningskompetens, som rådet har
under de andra grundläggande fördragen. Unionen har emellertid inlett
en betydande verksamhet inom ramen för artikel K, styrd av den s.k. K
4-kommittén. Denna verksamhet skildras i avsnitt 29 varav framgår att
målet om en fri rörlighet för personer inom unionen ännu inte uppnåtts.
8.6 Gemenskapernas institutioner och deras roll
8.6.1 Beslutsprocessen
I beslutsprocessen representerar kommissionen gemenskapens intressen
och har en initiativtagande roll, medan det i rådet är medlemsstaternas
ståndpunkter och intressen som bryts mot varandra. Europaparlamentet,
den folkvalda församlingen, har vissa kontrollerande uppgifter men deltar
också i beslutsprocessen utan att ha någon egen normgivande befogenhet.
Domstolen kontrollerar bl.a. att institutionerna inte överskrider sina
befogenheter enligt fördragen. Det är bara inom det traditionella
EG-samarbetet som nedan beskrivna förfaranderegler tillämpas. När det 103
gäller inrikes- och rättsliga frågor och utrikes- och säkerhetspolitik
tillämpas andra beslutsprocedurer varvid enhälliga beslut alltid krävs. Prop. 1994/95:19
Initiativet till beslut - kommissionen
Kommissionen består för närvarande av 17 ledamöter. Medlemsstaternas
regeringar utser, efter att ha inhämtat Europaparlamentets godkännande,
ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen för en
mandattid av fem år. Artikel 16 i anslutningsfördraget anger att antalet
ledamöter i kommissionen skall utökas till 21 (artikel 158).
Kommissionens ledamöter företräder inte sitt hemland utan skall arbeta
i hela gemenskapens intresse (artikel 157.2). De avger en högtidlig
försäkran inför EG-domstolen att varken begära eller ta emot instruk-
tioner från någon regering eller intressegrupp. De åtnjuter också rättslig
immunitet för åtgärder som de vidtagit i tjänsten.
Kommissionen sammanträder varje vecka och är i dag beslutför med
nio ledamöter närvarande. Besluten fattas kollegialt med enkel majoritet.
Varje ledamot av kommissionen är ansvarig för politiken inom ett eller
flera generaldirektorat. Dessa direktorat ansvarar för gemenskapspolitiken
inom ett, eller ett par angränsande, områden (t.ex. DG IV konkurrens,
DG V sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik, DG VI
jordbruk). Till sin hjälp har varje kommissionsledamot också ett eget
kabinett.
Kommissionen har i princip exklusiv initiativrätt vad avser förslag till
nya regler. Det skall emellertid nämnas att rådet ofta tar informella
initiativ som vidarebefordras till kommissionen. Dessutom har Europa-
parlamentet genom Maastrichtfördraget fått befogenhet att anmoda
kommissionen att lägga fram lämpliga förslag. Rådets antagande av
förordningar, direktiv eller beslut måste vila på ett förslag från kommis-
sionen.
Beredningen av ärenden rörande förslag av kommissionen sker inom
generaldirektoraten och kabinetten samt också i särskilda expertgrupper
sammansatta av individuella experter från medlemsstaterna. Det
förekommer såväl ständigt verksamma expertgrupper som grupper
utsedda ad hoc. Kommissionen utnyttjar också i stor utsträckning sin rätt
att höra Ekonomiska och sociala kommittén. Denna är en rådgivande
församling med 189 ledamöter som representerar arbetsgivare, arbets-
tagare och andra grupper (såsom jordbrukare, konsumentintressen och
vissa yrkesgrupper). I anslutningsakten föreskrivs att kommittén skall
utökas med 42 ledamöter. Sverige får därvid 12 platser.
Kommissionen kan i vissa fall själv utfärda rättsakter som är bindande
för medlemsstaterna. Det gäller dels i de fall så uttryckligen stadgas i
fördragen, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet, främst
för verkställande av rådets beslut.
Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av
fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom ca 1 000
kommittéer med representanter för medlemsstaterna (den s.k.
kommittologin). När rådet delegerar befogenheter till kommissionen är
det av intresse för medlemsstaterna att behålla ett visst inflytande. I de
104
rättsakter som föreskriver delegation förordnas därför ofta att kommissio- Prop. 1994/95:19
nen skall förelägga sina förslag till åtgärder för en kommitté som består
av representanter för medlemsstaterna med en kommissionstjänsteman
som ordförande. Ordföranden saknar normalt rösträtt i kommittén.
Förhållandet mellan kommission och kommitté följer i huvudsak tre olika
procedurer, med varierande grad av inflytande för kommittén. De tre
slagen av kommittéer brukar beskrivas som rådgivande, förvaltande och
föreskrivande. Den största graden av självständighet har kommissionen
då kommitténs ställning enbart är rådgivande. Kommissionens makt är
som mest beskuren i förhållande till de föreskrivande kommittéerna.
Kommissionen kan då endast handla i överenstämmelse med kommitténs
ställningstagande. Om kommissionen inte vill följa kommittén, eller om
kommittén inte alls intar någon ståndpunkt, hänskjuts frågan till rådet för
beslut.
Enligt Maastrichtfördraget har kommissionens ställning förstärkts inom
de utrikes- och inrikespolitiska områdena genom att den i fråga om
initiativ- och yttranderätt jämställs med medlemsstaterna.
Beslutsfattandet - Europeiska unionens råd
Rådet godkänner EG:s budget och beslutar normer, eller - med en
nationell terminologi - stiftar lag, inom de områden där medlemsstaterna
skall tillämpa gemensamma regler. Rådet fattar beslut på grundval av
kommissionens förslag.
Rådet består av en regeringsledamot från varje land. Deltagarna i rådet
växlar. Utrikesministrarna möts som regel en gång i månaden, liksom
ekonomi- och finansministrarna. De samordnar de övriga ministrarnas
arbete och behandlar frågor som fackministrama har remitterat till dem.
Fackministrama möts, när frågor inom deras ansvarsområde skall
behandlas. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid
rådets möten.
Varje land innehar ordförandeposten i sex månader. Turordningen sker
i bokstavsföljd efter landets inhemska namn. Samråd sker mellan
nuvarande, kommande och föregående ordförandeland i den s.k. trojkan.
Ordförandelandets utrikesminister har titeln rådspresident och företräder
EU i FN:s generalförsamling och i andra internationella sammanhang.
Rådet skall höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala
kommittén när fördraget föreskriver det men låter ofta dessa instanser
yttra sig även i andra fall.
Kommissionen kan ändra sitt förslag intill dess att rådet har fattat
beslut i saken. I många frågor äger därför en fortlöpande dialog rum
mellan rådet och kommissionen. Det fordras enhällighet för att rådet
skall kunna ändra kommissionens förslag till beslut (artikel 149.2).
Det saknas regler om beslutsmässighet för rådet och det anses i praxis
vara beslutsmässigt även om inte alla stater är närvarande. Den formella
huvudregeln är att rådets beslut fattas med enkel majoritet. Flertalet
viktigare bestämmelser i fördraget föreskriver emellertid att beslut skall
fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet.
Röstreglerna i rådet (artikel 148) bygger på att varje stat har ett visst Prop. 1994/95:19
röstetal - Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien har 10 röster
var, Spanien 8, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 5 var,
Danmark och Irland 3 röster var samt Luxemburg 2 röster.
Sverige får vid ett medlemskap 4 röster. De övriga kandidatländerna
Österrike, Finland och Norge får 4, 3 respektive 3 röster var. Kvalifice-
rad majoritet innebär i dag att det krävs 54 ja-röster för bifall till ett
förslag från kommissionen. Efter en utvidgning med de fyra länder som
förhandlat om medlemskap höjs denna siffra till 64 röster.
Mellan rådsmötena företräds ministrarna av ambassadörer som är
ackrediterade hos gemenskapen och som leder sina respektive länders
delegationer i Bryssel. De bildar de ständiga representanternas kommitté,
COREPER (Comité des Représentants Permanents). Med hjälp av över
hundra kommittéer med tjänstemän från medlemsstaternas fackdeparte-
ment bereder Coreper kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar
samman de tolv regeringarnas ståndpunkter. Coreper sammanträder varje
vecka och gör, tillsammans med rådets ordförande, upp föredragnings-
listan för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka
enighet uppnåtts i Coreper eller vid tidigare rådsmöte och där beslut kan
fattas utan debatt (en bloc), under vad som betecknas som punkt A, dels,
under punkt B, frågor där enighet inte kunnat nås. Ekonomiska och
monetära frågor handhas av Monetära kommittén.
En betydelsefull ställning intar också Europeiska rådet som skiljer sig
från Europeiska unionens råd.
Europeiska rådet är beteckningen på de möten mellan medlemsstaternas
stats- eller regeringschefer som regelbundet äger rum en gång per
halvår. Vid dessa möten fattas främst beslut i övergripande politiska
frågor. Besluten formaliseras vid behov av ministerrådet. I Maastrichtför-
draget har Europeiska rådet uttryckligen tillagts uppgiften att ge unionen
nödvändiga impulser för dess utveckling och att fastställa de allmänna
politiska riktlinjerna härför.
Europaparlamentet
Europaparlamentet består för närvarande av 567 ledamöter. Ledamöterna
väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år.
Sverige får vid ett medlemskap 22 mandat i den folkvalda församligen.
Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om
fem år. En parlamentsledamot kan - även om det sällan förekommer -
samtidigt vara ledamot av ett nationellt parlament men inte av någon av
gemenskapernas övriga institutioner eller av en nationell regering.
Ledamöterna representerar väljarkåren och röstar individuellt. De får
inte ha bundna mandat eller armars vara bundna av instruktioner. Det har
alltsedan parlamentets bildande varit praxis att arbetet främst bedrivs
genom de olika politiska grupperingarna snarare än efter de nationer som
ledamöterna representerar.
Parlamentet väljer talman och andra företrädare bland sina medlemmar.
Arbetet är organiserat i ständiga utskott som vart och ett ansvarar för ett
106
särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning Prop. 1994/95:19
återspeglar parlamentets politiska sammansättning men det är de skilda
politiska grupperna som utser kommittéledamötema. Utskotten avger
betänkanden, förberedda av särskilda rapportörer, som utgör grunden for
plenardebattema i parlamentet.
Parlamentet skall hålla en årlig session och kan dessutom sammankallas
på begäran av en majoritet av dess medlemmar eller på begäran av rådet
eller kommissionen (artikel 139). I praktiken håller parlamentet
emellertid en delsession varje månad. Dessa sessioner varar vanligtvis en
vecka. Utskotten kan sammanträda när som helst på begäran av
utskottsordföranden eller parlamentets talman.
Enligt huvudregeln fattar parlamentet beslut med absolut majoritet av
avgivna röster (artikel 141). Bland undantagen kan särskilt nämnas beslut
att förkasta ett förslag till gemenskapernas budget vilket kräver två
tredjedels majoritet av avgivna röster.
Det finns fem olika former för parlamentets medverkan i beslutsproces-
sen.
Obligatoriskt inhämtande av parlamentets yttrande
Många bestämmelser i fördragen föreskriver att rådet, innan det fattar
beslut, skall inhämta parlamentets yttrande. I målen 138/79 Roquette
Fréres mot rådet [1980] ECR s. 333 och 139/79 Maizena mot rådet
[1980] ECR s. 3393, förklarade domstolen en förordning ogiltig på grund
av att rådet inte inväntat parlamentets yttrande innan det fattade sitt
beslut. Det finns inte i fördragen någon tid angiven inom vilken
parlamentet måste avge sitt yttrande.
- Inhämtande av parlamentets yttrande i övriga fall
I dessa fall hör rådet parlamentet utan att det, enligt fördragen, är ett
formellt krav. När väl proceduren har inletts följer den emellertid samma
regler som gäller för det ”obligatoriska” förfarandet.
- Ett särskilt samrådsförfarande
Genom en gemensam deklaration mellan parlamentet, rådet och
kommissionen den 4 mars 1975 etablerades ett särskilt samrådsförfarande
i fråga om rättsakter med betydande ekonomiska verkningar. I deklaratio-
nen sägs att om rådet i ett sådant fall avser att frångå parlamentets
uppfattning skall man försöka uppnå enighet i en samrådskommitté med
representanter för rådet och parlamentet.
- Samarbetsförfarandet
Genom Enhetsakten år 1986 stärktes parlamentets ställning genom att det
föreskrevs att rådet i vissa fall skall fatta beslut ”i samarbete med”
parlamentet. Detta förfarande innebär att parlamentet åter kommer in i
bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet normalt vore berett att
fatta slutligt beslut i saken. I stället för att fatta beslut antar rådet i
sådana fall endast en ”gemensam ståndpunkt”, genom ett kvalificerat
majoritetsbeslut. Under tre, eller högst fyra, månaders tid kan sedan
parlamentet antingen godkänna eller förkasta den gemensamma stånd-
punkten eller föreslå tillägg. Om parlamentet godkänner den gemen-
samma ståndpunkten eller underlåter att agera inom tidsfristen, beslutar
rådet i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om parlamentet 107
förkastar den gemensamma ståndpunkten, kan den bli föremål för beslut
i rådet endast genom ett enhälligt ställningstagande. Prop. 1994/95:19
Om parlamentet föreslår tillägg till den gemensamma ståndpunkten har
kommissionen att åter överväga sitt förslag. Kommissionen kan anta alla
eller några av parlamentets förslag eller förkasta dem. Kommissionen
överlämnar så sitt eventuellt reviderade förslag till rådet. Om den har
förkastat parlamentets tillägg skall den också redovisa skälen för det.
Rådet kan anta kommissionens reviderade förslag med kvalificerad
majoritet. Det kan också besluta om tillägg, antingen egna eller genom
att anta parlamentets av kommissionen förkastade tillägg. I båda de sist
nämnda fallen krävs enhällighet i rådet.
- Medbeslutandeförfarandet
Genom Maastrichtfördraget (artikel 189b i Romfördraget) gavs parlamen-
tet vad som kallas en medbeslutanderätt i vissa frågor. Medbeslutande-
procedurens bärande element kan beskrivas enligt följande: Kommissio-
nens förslag överlämnas till både parlamentet och rådet och proceduren
följer därefter inledningsvis de regler som gäller för samarbetsför-
farandet. Om parlamentet med absolut majoritet avslår rådets ”gemen-
samma ståndpunkt”, har förslaget fallit. Om parlamentet i stället föreslår
ändringar i, eller tillägg till rådets gemensamma ståndpunkt och enighet
inte kan nås mellan rådet och parlamentet, skall frågan hänskjutas till en
sammanjämknings- eller medlingskommitté. Kommittén skall sträva efter
att föreslå en gemensam text. Om en sådan text föreslås skall den bli
föremål för beslut av både rådet och parlamentet. Om endera av dessa
institutioner underlåter att anta förslaget, har det fallit. För det fall att
medlingskommittén inte lägger fram någon gemensam text, kan rådet åter
besluta i enlighet med sin ursprungliga gemensamma ståndpunkt. Om då
parlamentet åter avslår förslaget har det fallit. Rättsakter som beslutas
enligt detta förfarande skall undertecknas av både parlamentets och rådets
president.
Medbeslutandeförfarandet påminner således till sin uppbyggnad om
vissa parlamentariska tvåkammarsystem i vilka ett normbeslut kräver ett
positivt ställningstagande i båda kamrarna och där det finns ett samman-
jämkningsförfarande för att nå en gemensam position. Förfarandet är
dock endast avsett att tillämpas inom vissa begränsade, men betydelse-
fulla områden. Det gäller t.ex. regler om personers fria rörlighet (artikel
49), den fria etableringsrätten (artiklarna 54, 56 och 57) samt den inre
marknaden (artikel 100a).
Parlamentet spelar också en roll när gemenskaperna sluter avtal med
tredje land. När det gäller internationella avtal i allmänhet anges i artikel
228 i Romfördraget att förhandlingar om internationella avtal skall föras
av kommissionen men ”ingås av rådet sedan Europaparlamentet hörts i
de fall som anges i detta fördrag”.
Slutligen kan parlamentet utöva övervakande och kontrollerande
funktioner på flera sätt
- genom skriftliga och muntliga frågor till kommissionen eller till
rådet (artikel 140),
- genom debatt kring kommissionens allmänna årsrapport (artikel
143),
- genom budgetprocessen (artikel 203),
108
- genom att granska kommissionens räkenskaper och bevilja den
ansvarsfrihet beträffande budgetens genomförande (artikel 206),
samt
- genom att rikta misstroendevotum mot kommissionen och däri-
genom framtvinga kommissionsledamöternas samfällda avgång
(artikel 144).
Genom Maastrichtfördraget förstärktes parlamentets kontrollfunktioner
ytterligare genom att varje unionsmedborgare ges rätt att vända sig till
parlamentet i frågor som direkt berör honom eller henne, att parlamentet
skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller efter klagomål från
enskilda har att utreda om brister eller försummelser förekommit, att
parlamentet kan, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta
en temporär undersökningskommission för att utreda påstådda missförhål-
landen samt att parlamentet skall godkänna medlemsstaternas regeringars
val av kommissionspresident och övriga kommissionsledamöter.
Domstolen
Domstolen består av tretton domare, en från vart och ett av med-
lemsländerna och en trettonde från - rotationsvis - Tyskland, Frankrike,
Italien, Spanien eller Storbritannien. Domarna utses genom enhälliga
beslut av medlemsländer på förslag av resp. land. Som medlem får
Sverige rätt att föreslå en ledamot av domstolen. Domstolen bistås av sex
generaladvokater som skall ha samma kvalifikationer som domarna. Även
de utses för en tid av sex år av medlemsstaternas regeringar i samför-
stånd. Fyra av generaladvokatämbetena besätts med kandidater från
Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien medan två tillsätts -
rotationsvis - från de övriga staterna. Generaladvokaterna har till uppgift
att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i
målen. I anslutningsfördraget föreskrivs om en utökning till åtta
generaladvokater.
En av EG-domstolens uppgifter är att pröva giltigheten av de rättsakter
som beslutats av EG:s institutioner. I denna funktion kan domstolens roll
liknas vid en författningsdomstols.
Domstolen prövar därvid frågan om rättsakters ogiltighet på talan av
en medlemsstat, rådet, kommissionen eller, i vissa fall, en enskild.
Domstolen skall på samma grunder pröva en talan som väcks av
Europaparlamentet för att ta tillvara sina rättigheter.
Domstolen är ansvarig för att EG-rätten tolkas enhetligt och den har
att i sista hand avgöra dess innebörd. I viktiga avseenden har EG-rätten
fått sin form genom domstolens avgöranden. Domstolen dömer bl.a. i
mål mellan medlemsländerna och mellan institutionerna inbördes samt i
mål mellan kommissionen och medlemsländerna. Dess domar är
bindande. En viktig uppgift för domstolen är vidare att på begäran av
nationella domstolar lämna förhandsbesked om EG-reglemas innebörd.
EG-domstolens rättstillämpning har haft stor betydelse för integrationens
utveckling.
Främst på grund av den växande arbetsbördan för domstolen har från
Prop. 1994/95:19
109
och med den 1 november 1989 inrättats en förstainstansrätt för prövning Prop. 1994/95:19
av vissa särskilt angivna typer av mål. Denna domstol består för
närvarande av tolv domare, en från var och en av medlemsstaterna.
8.6.2 Övervakningsförfarandet
Inom EG finns ett system för att säkerställa att medlemsländerna
verkligen uppfyller sina skyldigheter enligt fördragen. Kommissionen har
en mycket betydelsefull roll som fördragens väktare. Ytterst kan en stat
stämmas inför EG-domstolen om den inte lever upp till sina skyldigheter.
Vidare kan på vissa områden, i synnerhet konkurrensområdet, enskilda
individers eller företags rättsställning komma att direkt beröras av
kommissionens åtgärder. Det finns i sådana fall en möjlighet för dem
som berörs av åtgärden att få sin sak prövad i EG-domstolen. Som
kommer att beröras i avsnitt 35.4 kan enskilda rättigheter även indirekt
komma att prövas när nationell domstol i en medlemsstat begär ett
förhandsavgörande från EG-domstolen.
Fördragsbrottstalan
Artikel 169 i Romfördraget ger kommissionen en generell befogenhet att
ingripa mot en överträdelse av fördraget. Kommissionen skall enligt
artikeln avge ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha givit berörd stat
möjlighet att inkomma med sina synpunkter. Det har visat sig att få av
de ärenden som väcks kommer till domstolen. Dessförinnan skall normalt
en, ofta långvarig, dialog mellan kommissionen och den berörda staten
förekomma. Kommissionen kan under denna tid genomföra undersök-
ningar och begära in nödvändig information samt rådfråga oberoende
experter. Detta informella förfarande kan utmynna i att kommissionen
inte längre finner anledning att ingripa mot berörd stat eller att staten
vidtar nödvändiga åtgärder för att leva upp till sina åtaganden, varvid
förfarandet avslutas. Om å andra sidan, sedan tillräckligt underlag har
hämtats in, kommissionen bedömer att ett fördragsbrott föreligger, kan
den utfärda en s.k. formell underrättelse, dvs. en begäran om att
medlemsstaten inom viss tid skall kommentera den påstådda överträdelsen
eller vidta nödvändiga åtgärder för att rätta till det. Därefter kan
kommissionen utarbeta ett motiverat yttrande. Även detta skall innehålla
en tidsfrist inom vilken staten kan åtgärda det påstådda överträdelsen och
förbereda en process i domstolen. Om medlemsstaten inte efterkommer
yttrandet inom den angivna tidsperioden, kan kommissionen föra ärendet
vidare till domstolen. Det motiverade yttrandet bildar då ramen för
processen. Diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaten kan
fortgå även efter det att ärendet initierats i domstolen. Kommissionen kan
när som helst återta sin anmälan.
EG-domstolen kan vidta interimistiska åtgärder när så är nödvändigt
enligt artikel 186 i Romfördraget.
110
8.6.3 Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning
De europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen är grundade
på folkrättsliga fördrag. Samarbetet inom EG skiljer sig emellertid i ett
avseende från traditionellt internationellt samarbete. Ett medlemskap
förutsätter nämligen att medlemsstaterna avstår från en del av sina
statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till gemenskaperna,
där de utövas av medlemsländerna gemensamt, i enlighet med fördragen.
På grundval av de grundläggande fördragen och deras särart har en
egen rättsordning, gemenskapsrätten, utvecklats med drag som är unika
för EG och som skiljer sig både från traditionell statsrätt och inter-
nationell rätt i allmänhet. EG-rätten brukar betecknas som en rättsord-
ning av eget slag (sui generis), självständig och samtidigt integrerad med
medlemsstaternas nationella rättssystem. EG:s rättsordning behandlas i
avsnitt 35.
8.7 Framtida fördragsändringar
I det föregående har beskrivits de grundläggande fördragens aktuella
uppbyggnad och den i dag gällande institutionella balansen. Denna
uppbyggnad och denna balans är resultatet av återkommande för-
handlingar mellan medlemsstaterna, som med jämna mellanrum resulterat
i fördragsändringar. Den senaste fördragsändringen skedde i och med
Maastrichtfördraget, som trädde i kraft den 1 november 1993. Det är
oriktigt att föreställa sig att den senaste förändringen också är den sista.
Frågan om en översyn av de grundläggande fördragen står på dagord-
ningen för en regeringskonferens år 1996. Ett svenskt medlemskap i EU
från och med den 1 januari 1995 innebär deltagande i konferensen och
i det förberedande arbetet inför denna.
Inflytandet över den europeiska unionen kännetecknas av en avvägning
och ett samspel mellan överstatlighet och nationella intressen. Det
återspeglar sig i samspelet mellan institutionerna. Framför allt företräds
det överstatliga av kommissionen och parlamentet, som därför kan sägas
vara naturliga bundsförvanter. Medlemsländerna har emellertid också att
tillvarata gemenskapernas intressen vid sidan av sina nationella.
Överenskommelsen i Maastricht anger några punkter, där en översyn
uttryckligen förutses. Det gäller bestämmelserna om
- en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (artikel J.4 sjätte stycket
och artikel J. 10 i Maastrichfördraget),
- vilka områden som skall omfattas av medbeslutandet (artikel 189b
åttonde stycket i Romfördraget)
- fastställandet av en eventuell rättsaktshierarki (deklaration nr 16 till
Maastrichtfördraget), och
- budgetfrågornas institutionella ordning (tillägg i form av
inter-institutionella avtal 29 oktober 1993).
Utöver dessa frågor kan också andra frågor av stor politisk räckvidd
komma att tas upp. En grundläggande sådan är om fördragsöversynen
som målsättning skall ha att konsolidera och reformera institutionerna på
grundval av en medlemsskara om högst 16 eller om reformerna skall ta
Prop. 1994/95:19
111
sikte på en större medlemsskara. Prop. 1994/95:19
Oavsett detta finns det anledning utgå från att sådana frågor, som
Europaparlamentet särskilt ivrat for, kommer att stå på dagordningen.
Bland dessa märks önskemålet att ersätta de flesta enhällighetsbeslut med
kvalificerade majoritetsbeslut.
Ännu en annan av Europaparlamentet framlyft fråga gäller sättet att
utse EG-kommissionen och dess ordförande. Naturligtvis finns här också
frågor om parlamentets ställning i beslutsprocessen rent allmänt.
En union bestående av så många stater, av varierande folkmängd och
ekonomisk styrka, med förespråkare för såväl ökad integration som
fortsatt mellanstatligt samarbete kan resa frågor om behovet att införa
olika villkor och takt for deltagande, där vissa länder deltar i unionens
alla politikområden, medan övriga, valfritt eller i sin egen takt deltar i
t.ex. den ekonomiska och monetära unionen, socialpolitiken, miljöskyd-
det, industripolitiken, utrikes- och säkerhetspolitiken eller det inrikes-
eller rättsliga samarbetet.
Ett sådant asymmetriskt system skulle samtidigt resa frågor som hur
institutionerna skall fungera eller om kärngruppen av medlemsländer i
längden kan acceptera att de övriga inte deltar med samma grad av aktiv
solidaritet i t.ex. utrikespolitiken, för att skydda miljön eller verka för
valutastabilitet.
112
9 Avtal med tredje land och mellan medlemssta- Prop. 1994/95:19
terna
9.1 Gemenskapens traktatkompetens
Gemenskapen är en juridisk person. Gemenskapen har även folkrättslig
handlingsförmåga, dvs. kompetens att ingå internationella avtal (s.k.
traktatkompetens). Gemenskapens förbindelser med omvärlden utgör en
stadigt ökande del av EG:s samlade aktiviteter.
EG:s behörighet att ingå internationella avtal framgår i vissa fall
uttryckligen av fördraget. EG-domstolens rättspraxis har klargjort att
gemenskapen även besitter traktatkompetens inom de områden där
gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens.
9.1.1 Gemenskapen har traktatkompetens genom uttryckliga
bestämmelser i Romfördraget
Handelspolitik (artikel 113)
Enligt artikel 113 i Romfördraget skall den gemensamma handelspolitiken
grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor,
ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliserings-
åtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet
åtgärder vid dumpning och subventioner.
Med stöd av artikel 113 i Romfördraget har gemenskapen bl.a. slutit
bilaterala handelsavtal, frihandelsavtal och avtal om ekonomiskt
samarbete. På det multilaterala planet har gemenskapen med stöd av
artikel 113 bl.a. ingått en rad avtal inom ramen för GATT, som t.ex. ett
avtal om internationell handel med textilvaror från år 1973.
Associationsavtal m.m. (artikel 238)
Gemenskapen får, med stöd av artikel 238 i Romfördraget, med en eller
flera stater eller internationella organisationer ingå avtal som innebär en
associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt
uppträdande och särskilda förfaranden.
Med stöd av artikel 238 i Romfördraget har gemenskapen framför allt
ingått följande kategorier av avtal:
- Avtal med europeiska länder som förberedelse eller som en inledande
fas inför en eventuell anslutning till gemenskapen; detta är bl.a. fallet
med 1963 års associationsavtal med Turkiet och de s.k. Europaavtal
som slutits med Tjeckien, Slovakien, Polen, Ungern, Rumänien och
Bulgarien.
- Samarbetsavtal som gemenskapen ingår med andra stater, t.ex.
Lomékonventionema som ingåtts med de s.k. ACP-ländema, dvs.
stater i Afrika söder om Sahara samt i Karibien och Stillahavsområdet
samt 1978 års samarbetsavtal med bl.a Tunisien, Algeriet och
Marocko. 113
8 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Övriga bestämmelser som tilldelar gemenskapen traktatkompetens
Genom enhetsakten och Maastrichtfördraget har en rad bestämmelser
införts i Romfördraget, vilka uttryckligen ger gemenskapen befogenhet
att ingå avtal med tredje länder eller internationella organisationer. Detta
är fallet på följande områden:
- Det monetära området (artikel 109).
- Forskningsområdet (artikel 130m).
- Miljöområdet (artikel 130r).
- Biståndsområdet (artikel 130y).
En närmare redogörelse för gemenskapens samarbetsavtal och handels-
avtal m.m. finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma
handelspolitiken samt i avsnitt 27 om biståndspolitiken.
9.1.2 Gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där
gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens
I målet 22/70 AETR [1971] ECR s. 263 uttalade EG-domstolen att
gemenskapens traktatkompetens inte endast följer av uttryckliga
bemyndiganden i Romfördraget. Med hänsyn till fördragets system och
dess materiella bestämmelser kan gemenskapens traktatkompetens även
följa implicit av andra fördragsbestämmelser och av sekundära rättsakter
som antagits av gemenskapens institutioner. Domstolen slog vidare fast
att rådet kan besitta traktatkompetens med stöd av artikel 235 i Romför-
draget, om det skulle visa sig nödvändigt för att inom den gemensamma
marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål.
EG-domstolen bekräftade i de förenade målen 3,4 och 6/76 Kramer
[1976] ECR s. 1303 den s.k. parallelldoktrinen, dvs. att gemenskapen
har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern
beslutskompetens. Traktatkompetens kan föreligga även när gemenskapen
inte har utnyttjat sin interna beslutskompetens (yttrande 1/76 [1977] ECR
s. 741).
I avsnitt 35 om EG:s rättsordning redogörs för den interna kompetens-
fördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Där behandlas
även gemenskapens exklusiva kompetens att ingå avtal på vissa områden.
9.2 Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal
I artikel 228 i Romfördraget finns förfaranderegler om ingående av avtal
mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella
organisationer. Rådet skall på rekommendation av kommissionen
bemyndiga denna att inleda förhandlingar.
Inom ramen för de direktiv rådet utfärdar skall kommissionen föra
förhandlingarna i samråd med en särskild kommitté som rådet tillsätter
för att biträda kommissionen i dess uppgift.
Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på det aktuella
förhandlingsområdet, skall avtalen ingås av rådet genom beslut med
Prop. 1994/95:19
114
kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta Prop. 1994/95:19
enhälligt, om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att
interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om sådana avtal
som ingås med stöd av artikel 238 i Romfördraget.
Hörande av Europaparlamentet m.m.
Med undantag för sådana avtal som ingås med stöd av artikel 113.3 i
Romfördraget, skall rådet höra Europaparlamentet innan det ingår ett
avtal.
Europaparlamentets samtycke krävs alltid för ingåendet av avtal som
avses i artikel 238, andra avtal som skapar en särskild institutionell ram
genom att samarbetsförfaranden inrättas, avtal som har betydande
budgetmässiga följder för gemenskapen samt avtal som medför ändring
av en rättsakt som har antagits enligt medbestämmandeförfarandet i
artikel 189b.
När rådet ingår ett avtal får det bemyndiga kommissionen att godkänna
ändringar för gemenskapens räkning, om dessa ändringar enligt avtalet
skall antas genom ett förenklat förfarande eller av ett organ som inrättas
genom avtalet. Rådet får förena ett sådant bemyndigande med särskilda
villkor.
Ingående av avtal som förutsätter fördragsändringar
Om rådet avser att ingå ett avtal som förutsätter ändringar i Romför-
draget, skall ändringarna dessförinnan antas enligt förfarandet om
fördragsändringar (artikel N) i Maastrichtfördraget.
Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får inhämta domstolens
yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna
i Romfördraget. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet,
får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel N i Maastrichtför-
draget.
De avtal som ingåtts i den ordning som anges i artikel 228 skall vara
bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna. I
avsnitt 35 om EG:s rättsordning behandlas avtalens ställning och verkan
inom EG-rätten.
9.3 Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m.
9.3.1 Konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkli-
gandet av Maastrichtfördragets mål
Enligt artikel 3 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna
bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument som är oskilj-
aktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål.
Sverige har oberoende av anslutningen redan ingått följande kon-
115
ventioner och instrument:
- Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna från år 1950 (SÖ 1952:35).
- Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning från år 1987 (SÖ
1988:37).
- Genévekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning från år
1951 (SÖ 1961:33, 1966:27 och 1970:62) samt protokollet angående
flyktingars rättsliga ställning från år 1967 (SÖ 1967:45).
- Konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika från
år 1961 (SÖ 1964:59) samt protokollet rörande ändringar i nämnda
konvention från år 1972 (SÖ 1972:41).
- Konventionen om psykotropa ämnen från år 1971 (SÖ 1972:42).
- Konventionen om bekämpande av illegal handel med narkotika och
psykotropa ämnen från år 1988 (SÖ 1991:41).
9.3.2 Gemenskapens avtal blir bindande för Sverige
Artikel 5 i anslutningsakten behandlar sådana överenskommelser eller
avtal som någon av de tre gemenskaperna (EG, Euratom och EKSG) har
ingått med ett eller flera tredje länder, med en internationell organisation
eller med en medborgare i tredje land. Sådana avtal är bindande för de
nya medlemsländerna på de villkor som anges i de grundläggande
fördragen och i anslutningsakten.
Vissa avtal måste anpassas vid en svensk anslutning. I sådana fall skall
ändringar i avtalen göras genom överenskommelser med motparten och
bifogas avtalen i form av tilläggsprotokoll. I artikelama 128-129 i anslut-
ningsakten förutses att tilläggsprotokoll kan komma att behövas för ett
antal där uppräknade avtal. I förekommande fall kommer kommissionen
att föra förhandlingar därom i enlighet med gemenskapsförfarandena.
9.3.3 Sverige förbinder sig att tillträda s.k. blandade avtal m.m.
och att ansluta sig till vissa interna överenskommelser
Enligt artikel 5.2 förbinder sig de nya medlemsländerna att på de villkor
som anges i anslutningsfördraget tillträda s.k. blandade avtal, dvs.
överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna, eller
vissa av dem, tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med
tredje land.
För att Sverige skall kunna tillträda de blandade avtalen måste
förhandlingar äga rum. Dessa förhandlingar är av trepartsnatur
innefattande gemenskapen och dess nuvarande medlemsstater, kontrahe-
rande tredje länder samt de nya medlemsstaterna.
De nya medlemsländerna förbinder sig även att tillträda de överens-
kommelser som medlemsstaterna har ingått och som har samband med
sådana överenskommelser eller avtal.
De nya medlemsstaterna ansluter sig dessutom enligt artikel 5.3 till de
interna överenskommelser som ingåtts av de nuvarande medlemsstaterna
Prop. 1994/95:19
116
för att genomföra dessa blandade avtal. Normalt ingås två typer av Prop. 1994/95:19
interna överenskommelser: ett avseende beslutsformerna i rådet inom
ramen för ett associationsavtal och ett avseende hur eventuella finansiella
åtaganden skall finansieras. De nya medlemsstaterna blir bundna av dessa
avtal vid anslutningen, även om tilläggsprotokollen till de bakomliggande
associationsavtalen inte är färdigförhandlade.
En förteckning över gemenskapernas avtal med tredje land samt de
överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna
tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land
finns tillgänglig hos Utrikesdepartementets handelsavdelning.
9.3.4 Anpassningar m.m. måste ske avseende existerande avtal
EES-avtalet
Vid en anslutning kommer Sverige fortfarande vara bundet av EES-
avtalet, men då som medlemsstat i unionen. Avtalet kommer att behöva
justeras.
EFTA-konventionen och Sveriges frihandelsavtal m.m.
Enligt artikel 130 i anslutningsfördraget skall Sverige med verkan fr.o.m.
den 1 januari 1995 frånträda bl.a. EFTA-konventionen och 1992 års
frihandelsavtal med Estland, Lettland och Litauen.
När EFTA-konventionen upphör att gälla för svensk del, upphör också
Sverige automatiskt att vara part i EFTA-ländernas frihandelsavtal med
Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern, Israel och
Turkiet. De bilaterala avtal som har ingåtts i anslutning till frihandels-
avtalen upphör också automatiskt att gälla med undantag för avtalet med
Ungern. Detta måste därför sägas upp liksom vissa andra avtal med
EFTA-anknytning.
I artikel 127 i anslutningsakten åtar sig Sverige att tillämpa multi-
fiberavtalet och de bilaterala avtal om textilier som gemenskapen slutit
med tredje land. Gemenskapen åtar sig att inleda förhandlingar om en
ändamålsenlig anpassning av de bilaterala avtalen med hänsyn till de
handelsmönster som råder mellan Sverige och respektive tredje land.
En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på dessa områden
finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma handelspolitiken.
Sveriges fiskeavtal
Från dagen för anslutningen skall Sveriges fiskeavtal med tredje land
(Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland) administreras av
gemenskapen (artikel 124 i anslutningsakten). Sveriges rättigheter och
skyldigheter enligt dessa avtal skall vara oförändrade under den tid då
bestämmelserna i dessa avtal bibehålls provisoriskt.
Så snart som möjligt och i vart fall före utgången av giltighetstiden för
Sveriges fiskeavtal skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av
kommissionen för varje enskilt fall fatta ändamålsenliga beslut med sikte Prop. 1994/95:19
på att behålla det fiske som avtalen avser och därvid också besluta om
förlängning av vissa avtal för perioder på högst ett år.
En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på detta område
lämnas i avsnitt 22 om jordbruk och fiske.
9.3.5 Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m.
Artikel 4.1 i anslutningsakten behandlar beslut och avtal som företrädare
för medlemsstaternas regeringar har fattat eller ingått vid sammanträden
i rådet. Genom anslutningsakten ansluter sig Sverige till dessa beslut och
avtal. Anslutningen sker sålunda den 1 januari 1995, utan utfärdande
eller deponering av något tillträdesinstrument. Besluten har formen av
internationella avtal mellan medlemsstaterna, eftersom de grundläggande
fördragen inte ger tillräcklig rättslig grund i dessa fall.
Sverige förbinder sig dessutom att från dagen för anslutningen ansluta
sig till alla andra avtal som de nuvarande medlemsstaterna har ingått och
som gäller unionens funktion eller som har samband med unionens
verksamhet. Det finns följande tre avtal inom denna kategori:
- Neapelkonventionen från år 1967 avseende tullsamarbete.
- 1957 års avtal och 1962 års protokoll om stadga för europeiska skolor
för gemenskapens funktionärer.
- 1972 års konvention om bildandet av European University Institute.
Tillträde till dessa konventioner sker inte automatiskt vid anslutningen
utan särskilda överenskommelser krävs efter anslutningen.
9.3.6 Sveriges förbinder sig att tillträda EG-konventioner enligt
artikel 220 i Romfördraget m.m.
Enligt artikel 4.2 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna
att tillträda de konventioner som avses i artikel 220 i Romfördraget eller
de konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av
Romfördragets mål. De nya medlemsstaterna förbinder sig också att
tillträda de protokoll om domstolens tolkning av konventionerna som de
nuvarande medlemsstaterna har undertecknat. För detta ändamål
förbinder de sig att inleda förhandlingar med de nuvarande medlemssta-
terna om nödvändiga anpassningar av dessa texter. Bland annat följande
konventioner omfattas av artikel 4.2 i anslutningsakten:
- 1968 års Brysselkonvention om domstolsbehörighet och om verkstäl-
lighet av domar på privaträttens område som år 1971 kompletterades
med ett protokoll om EG-domstolens behörighet att tolka konventionen.
Till konventionen hör tre tillträdeskonventioner från åren 1978, 1982
och 1989 som ingick med anledning av att gemenskapen utökades med
nya medlemmar.
- 1980 års Romkonvention om tillämplig lag på kontraktsrättsliga
förpliktelser med tillhörande två protokoll från år 1988 som bl.a.
behandlar EG-domstolens tolkning av konventionen. Även Romkon- Ug
ventionen har justerats genom två tillrädeskonventioner från åren 1984
och 1992. Prop. 1994/95:19
- 1988 års Luganokonvention om domstolsbehörighet och om verkstäl-
landet av domar på privaträttens område, som Sverige redan tillträtt
(SÖ 1992:45).
Dessa konventioner behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor.
9.3.7 Övriga konventioner och instrument på rättsväsendets och
inrikespolitikens område
Som redan nämnts förbinder sig de nya medlemsstaterna enligt artikel 3
i anslutningsakten bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument
som vid tiden för anslutningen är öppna för undertecknande av de
nuvarande medlemsstaterna på rättsväsendets och inrikespolitikens
område som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastricht-
fördragets mål.
För närvarande är endast konventionen för bestämmande av vilken stat
som är ansvarig för att pröva en asylansökan (den s.k. Dublinkon-
ventionen) öppen för undertecknande av de nuvarande medlemsstaterna.
Därtill kommer en ministeröverenskommelse från år 1993 om upprättan-
det av Europols narkotikaenhet.
De nya medlemsstaterna förbinder sig även att anta de konventioner
eller instrument som rådet har utarbetat enligt avdelning VI i Maastricht-
fördraget och som medlemsstaterna har rekommenderats att anta. Ett
antal utkast till konventioner och instrument är under utarbetande enligt
avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring fogad till slutakten
godtar Sverige det som de nuvarande medlemsstaterna eller rådet på
dagen för anslutningen redan har enats om och kommer följaktligen att
delta i fortsatta förhandlingar rörande konventioner och instrument på
rättsväsendets område bara med avseende på sådana frågor som återstår
att lösa.
Enligt artikel 3 förbinder sig de nya medlemsstaterna slutligen att
införa administrativa eller andra arrangemang som motsvarar dem som
de nuvarande medlemsstaterna eller rådet har antagit vid tiden för
anslutningen för att underlätta praktiskt samarbete mellan medlemsstater-
nas institutioner och organisationer på rättsväsendets och inrikespolitikens
område.
En närmare redogörelse om rättsliga och inrikes frågor finns i
avsnitt 29.
9.3.8 Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal m.m.
Som redovisats ovan har Sverige genom anslutningsfördraget förbundit
sig att tillträda sådana konventioner, avtal och andra instrument som de
nuvarande medlemsländerna anslutit sig till eller ingått, liksom s.k.
blandande avtal som dessa ingått tillsammans med någon av gemenska-
perna. I vissa fall - t.ex. när det gäller de nyss nämnda s.k. Europaavta-
len av blandad karaktär - skall avtalen tillämpas fr.o.m. den 1 januari
1995.
119
För närvarande pågår inom Utrikesdepartementet en genomgång av Prop. 1994/95:19
gemenskapens avtal, av de överenskommelser och avtal som de
nuvarande medlemsstaterna tillsammans med någon av gemenskaperna
har ingått med tredje land samt andra avtal som Sverige förbundit sig att
tillträda, frånträda eller anpassa.
Beslut om tillträde till Europaavtalen samt andra avtal av liknande
karaktär torde falla inom regeringens kompetensområde. I de fall där
anslutning till konventioner eller andra instrument är av sådan beskaffen-
het att de skall underställas riksdagen avser regeringen återkomma härom
när nödvändiga förhandlingar har ägt rum.
120
10 Konsekvensutredningarna
För att belysa följderna av olika former av deltagande i den
västeuropeiska integrationen tillsatte regeringen under våren 1993 sex
konsekvensutredningar. 1 samband därmed beslutade regeringen tillkalla
en referensgrupp bestående av parlamentariker med uppdrag att följa
utredningarnas arbete. Avsikten med dessa utredningar var att
EU-medlemskapets innebörd skulle belysas så allsidigt och så grundligt
som möjligt före folkomröstningen. Konsekvensutredningarna behandlade
frågor om; samhällsekonomi, utrikes- och säkerhetspolitik, kommuner
och landsting, välfärd och jämställdhet, suveränitet och demokrati samt
miljö. Utredningarnas betänkanden presenterades under perioden den 28
december 1993 till den 10 februari 1994. I mars 1994 utgavs en
sammanfattning i en särskild grönbok. De viktigaste slutsatserna
sammanfattas nedan.
10.1 Samhällsekonomi
Chefen för Finansdepartementet tillkallade i mars 1993 en utredning med
uppdrag att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige
av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen.
Utredningen skulle behandla bl.a. den ekonomiska tillväxten, arbets-
marknadspolitiken och sysselsättningen. Utredningen har också belyst
handels- och jordbrukspolitiska konsekvenser samt följderna av ett
svenskt deltagande i den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Den
28 januari 1994 presenterades betänkandet Sverige och Europa, En
samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6). Därtill har nio
separata bilagor utgivits.
Utredningen anser att ett medlemskap i EU skiljer sig från EES-avtalet
i två viktiga avseenden: För det första kan den totala investeringsvolymen
väntas öka som en följd av att export- och handelsberoende företag vet
att villkoren för deltagande i den inre marknaden blir stabila. För det
andra kan det att bli skillnader i investeringarnas inriktning så länge som
företagen inte betraktar EES-avtalet som fullt likvärdigt med ett
medlemskap vad stabilitet och långsiktighet beträffar.
Utredningen tar vidare upp de statsfinansiella kostnaderna för ett
medlemskap. Dessa kommer enligt utredningen visserligen att bli
omfattande men den menar att de positiva effekterna överväger.
Utredningen påpekar att ett EU-medlemskap inte automatiskt kommer att
lösa de problem som svensk ekonomi har att hantera. Däremot tror den
att möjligheterna att komma till rätta med dem skulle underlättas av
högre investeringar och gynnsammare produktivitetsutveckling.
10.2 Utrikes- och säkerhetspolitik
Chefen för Utrikesdepartementet tillkallade i mars 1993 två särskilda
utredare med uppdrag att belysa följderna för Sverige i utrikespolitiskt
och säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den
Prop. 1994/95:19
121
västeuropeiska integrationen. Utredarna skulle bl.a. belysa vilka Prop. 1994/95:19
åtaganden Sverige gör som medlem i EU och hur våra möjligheter att
tillvarata nationella intressen påverkas. Den 27 januari 1994 presenterade
utredarna sitt betänkande Historiskt vägval, Följderna för Sverige i
utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli
medlem i Europeiska unionen (SOU 1994:8).
Utredningen anser att Sveriges internationella inflytande och möjlig-
heter att verka för mål och intressen som traditionellt varit viktiga för
svensk utrikespolitik kan väntas öka genom ett EU-medlemskap.
Utredningen anser vidare att ett medlemskap stärker Sverige i ett
säkerhetspolitiskt hänseende. EU-medlemskapet medför långtgående
förpliktelser av en art som Sverige tidigare inte haft att överväga eller åta
sig. Utredningen anser dock inte att Sverige härmed ger upp kontrollen
över sin egen utrikespolitik.
10.3 Kommuner och landsting
Chefen för Civildepartementet tillkallade i april 1993 en särskild utredare
med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting
vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Den
12 januari 1994 presenterades utredningens betänkande Kommunerna,
landstingen och Europa (SOU 1994:2).
Utredningen resonerar om vilka verkningar ett EU-medlemskap kan få.
Den slår fast att möjligheterna i stor utsträckning beror på hur kommuner
och landsting själva vill utnyttja och förvalta de möjligheter ett svenskt
medlemskap ger. En viktig faktor är här samverkan mellan den offentliga
sektorn och det lokala näringslivet samt samverkan över kommun- och
länsgränserna.
Utredningen gör bedömningen att EG-rätten får de tydligaste konse-
kvenserna för kommuner och landsting inom områdena upphandling, stöd
till näringslivet samt miljöpolitiken. Enligt utredningens uppfattning är
emellertid de begränsningar i kommunernas och landstingens självbe-
stämmanderätt som följer av EG-rätten inte av den karaktären att de kan
anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad.
Mycket av regelverket är väl känt främst genom EES-avtalet.
10.4 Välfärden och jämställdheten
Chefen för Socialdepartementet tillkallade i februari 1993 en utredning
med uppdrag att belysa konsekvenser för sociala välfärden och för
jämställdheten mellan kvinnor och män vid olika former av deltagande
i den västeuropeiska integrationen. Utredningen skulle bl.a. klarlägga vad
i EG-samarbetet som direkt påverkar den svenska politiken och vad som
även i fortsättningen avgörs på nationell nivå. Av stor betydelse var hur
förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen i Sverige påverkas av
olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Den 28
december 1993 presenterades utredningens betänkande EG, kvinnorna 122
och välfärden, Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män Prop. 1994/95:19
i ett europeiskt perspektiv (SOU 1993:117).
Utredningen slår fast att frågor som rör politiken för social välfärd,
socialtjänst, barnomsorg, äldreomsorg och villkor för människor med
funktionsnedsättningar samt jämställdheten mellan män och kvinnor i allt
väsentligt beslutas på nationell nivå även vid ett EU-medlemskap.
Utredningens bedömning är att ett medlemskap ger de bästa ekono-
miska förutsättningarna för att bedriva en politik för social välfärd och
jämställdhet. Dessutom är den viktigaste skillnaden att ett medlemskap
ger Sverige möjlighet att få inflytande över besluten. .
10.5 Suveränitet och demokrati
Statsrådet Dinkelspiel tillkallade i mars 1993 en utredning med uppdrag
att närmare belysa de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om
överlåtelse av beslutsbefogenheter vid ett medlemskap samt
konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant
samarbete. Därjämte hade utredningen att belysa tillämpningen av den
s.k. subsidiaritetsprincipen. Utredningen presenterade den 10 februari
1994 sitt betänkande Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Till
betänkandet är fogade ett antal bilagor.
Utredningen skiljer mellan formell och faktisk suveränitet. Den
formella suveräniteten gäller vilken formell frihet en stat har att fatta
olika beslut. Den faktiska suveräniteten har, däremot, att göra med en
stats reella rörelse- och handlingsfrihet. Utredningen menar att den
formella suveräniteten visserligen minskar vid ett medlemskap, men
vilket utredningen bedömer som viktigare, den faktiska suveräniteten
ökar eftersom Sverige som medlem i EU aktivt kan påverka beslut som
inte bara skall gälla för vårt land utan också för övriga EU-länder.
Sådana beslut kan också få verkan för länder som har EES-liknande avtal
med EG eller t.o.m. står utanför EU. Den faktiska suveräniteten blir
påtagligt sämre vid ett EES-avtal då vi i detta läge endast skulle ha ett
indirekt inflytande över EG:s regelverk.
Det avgörande valet står enligt utredningen mellan, å ena sidan,
bibehållen fomell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset
av en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fetta
beslut i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk
suveränitet genom att som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa
frågor men i förening med en försvagad formell suveränitet och
förändrade demokratiska villkor.
10.6 Miljö
Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet tillkallade i februari
1993 en utredning med uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett
medlemskap respektive konsekvenserna av att stå utanför ett sådant
123
medlemskap. Den 7 februari 1994 presenterades utredningens betänkande Prop. 1994/95:19
EU, EES och miljön (SOU 1994:7) inklusive sex bilagor.
EG-konsekvensutredningen på miljöområdet betonar att skillnaderna
mellan ett utanförskap, ett EES-avtal och ett medlemskap är små när det
gäller möjligheten att föra en självständig miljöpolitik. Det beror dels på
att vissa frågor under alla omständigheter avgörs på nationell nivå, dels
på att vi genom vårt handelsutbyte och på annat sätt redan är starkt
beroende av utvecklingen inom EU. Därtill kommer att EU:s
gemensamma bestämmelser i betydande utsträckning har karaktären av
minimiregler. Slutligen har varje land möjlighet att åberopa den s.k.
miljögarantin på de områden där harmoniserade regler gäller.
Då det gäller möjligheterna att påverka EU:s gemensamma miljöpolitik
menar utredningen att dessa är störst som medlem i EU. Ett utanförskap
ger inga möjligheter att delta i EU:s beslutsprocess. EES-avtalet ger
möjligheter att påverka inom ramen för medverkan i kommissionens
expertgrupper som förbereder utformningen av nya rättsakter men ger
inga egentliga möjligheter till deltagande i förhandlingarna om nya
miljöregler. Som medlem har Sverige däremot möjlighet att delta fullt ut
i utformningen av EU:s miljöpolitik. Sverige är emellertid ett litet land,
och vi kommer bara att få ett fåtal röster i EU-rådet. Det innebär att vi
är beroende av väl underbyggda förslag och måste söka bygga allianser
med likasinnade länder. Vi har i Sverige kompetens inom miljöområdet
som gör att vi kan få större inflytande inom detta område än vad som
följer av vår röststyrka. Danmark och Nederländerna har visat att även
små medlemsländer kan utöva ett betydande inflytande över EU:s
miljöpolitik.
124
Tredje delen
Prop. 1994/95:19
11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och
kapital
Regeringens bedömning: EU omfattar i dag ett område med
närmare 350 miljoner invånare. Genomförandet av den inre
marknaden har skapat hemmamarknadsliknande förhållanden inom
detta område som en helhet. Människor, företag och institutioner
kan röra sig fritt eller etablera sig fritt och utöva ekonomisk
verksamhet inom området utan diskriminering. Gränskontrollerna
har avskaffats utom för personer. Konkurrensbegränsningar på den
inre marknaden beivras genom överstatlig kontroll, varigenom
också transnationella företag kan övervakas. Rättsregler har skapats
som kan åberopas av enskilda och av företag. Dessa regler
säkerställer likabehandling och skapar förutsebara konkurrensför-
utsättningar.
Sverige har alltsedan gemenskapens tillkomst strävat efter att
undanröja den diskriminering som utanförskapet leder till eller
hotar att leda till. Frihandelsavtalet av år 1972 och EES-avtalet når
dock inte ända fram.
Medlemskapet ger ett säkrare och mer långsiktigt deltagande i den
inre marknaden än vad EES gör. Det är först i och med ett
medlemskap som Sverige kan delta som fullvärdig medlem i EU:s
beslutande organ, vilket har stor betydelse inte minst när det gäller
den inre marknadens framtida utveckling. De regler det här gäller
berör till stor del bestämmelser om miljö, hälsa, säkerhet och
konsumentskydd där Sverige avser verka för en hög skyddsnivå.
Det är först i och med ett medlemskap som jordbruk och fiske
omfattas av frihandeln. Det är först i och med ett medlemskap som
de traditionella tullkontrollerna avvecklas i samhandeln. Denna
avveckling ger betydande samhällsekonomiska vinster och ställer
svenska företag på lika fot med konkurrenterna i Europa. Be-
vakningen av gränserna mellan Sverige och EU:s medlemsländer
kommer att ske i andra former än de nuvarande i syfte att för-
hindra illegal införsel av narkotika, vapen m.m.
Sverige ansluter sig i detta sammanhang till reglerna om indirekt
beskattning.
11.1 Inledning
Redan den ursprungliga lydelsen av Romfördraget anger att EG:s mål
skall förverkligas genom en ”gemensam marknad”. Det innebär att tullar
och kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan
125
avvecklas i handeln mellan medlemsstaterna, att hindren för den fria Prop. 1994/95:19
rörligheten för personer, tjänster och kapital avvecklas och att gemen-
samma regler skapas för att förhindra att konkurrensen snedvrids.
Företag och medborgare från de andra medlemsländerna ges samma
behandling som det egna landets. Genom enhetsakten tillkom begreppet
den ”inre marknaden”. Med den inre marknaden menas ett område utan
inre gränser mellan medlemsländerna för den fria rörligheten, vilken
skulle vara genomförd till utgången av år 1992. Begreppen gemensam
marknad och inre marknad används ofta numera synonymt.
Detta ambitiösa mål har, som beskrivs i det följande, numera i det
stora hela förverkligats enligt planerna. Industri- och jordbruksvaror
omsätts på den inre marknaden utan gränskontroller. Lagharmonisering
i förening med domstolens rättspraxis har undanröjt de tekniska
handelshinder, som berott på nationella skillnader vad gäller varors
utformning, märkning, provning och kontroll. Den gemensamma
arbetsmarknaden är en verklighet, liksom fri etableringsrätt, konkur-
rensutsatt offentlig upphandling, fria kapitalrörelser och fri rörlighet för
transporttjänster och finansiella tjänster. Diskriminerande effekter av
statliga handelsmonopol har undanröjts och en gemensam konkurrens-
politik är genomförd, vilken även omfattar olika former av statligt stöd
till näringslivet. Bolagsrätten har harmoniserats i den utsträckning det
varit nödvändigt.
Arbetet med den inre marknaden är dock inte avslutat utan kräver
kontinuerlig uppföljning. Den aktuella diskussionen inom EU berör också
flera andra frågor, som har betydelse för den inre marknaden. Denna
diskussion behandlas avslutningsvis i detta kapitel.
Den inre marknadens framväxt
Att förverkliga den gemensamma marknaden blev en av de centrala
uppgifterna för EG:s verksamhet redan under de första åren. Flera av
dessa åtgärder var i huvudsak genomförda redan i slutet av 1960-talet.
Det gällde bl.a. avvecklingen av tullar och kvantitativa restriktioner, som
skedde ungefär samtidigt med motsvarande avveckling mellan EFTA-
ländema, införandet av tullunionen, den gemensamma handelspolitiken,
jordbrukspolitiken och konkurrensreglerna. Arbetet gick emellertid
långsamt på många andra områden. Det återstod bl.a. en rad problem
med tekniska handelshinder, att öppna den offentliga upphandlingen samt
att få den fria rörligheten på tjänsteområdet att fungera. En av orsakerna
till att arbetet gick långsamt var att lagharmonisering alltid förutsatte
enhällighet vid beslutsfattandet. Målet hade därför inte på långt när
uppnåtts i början av 1970-talet som Romfördraget förutsåg.
I början av 1980-talet ökade det politiska trycket att förverkliga
målsättningarna. Detta sågs som ett led i stärkandet av EG:s konkurrens-
kraft och ekonomiska återhämtning. Man började använda uttrycket den
inre marknaden, i motsats till den gemensamma politiken utåt. EG-kom-
missionen lade år 1985 fram en s.k. vitbok om fullbordandet av den inre
marknaden, med en tidsplan och förslag om åtgärder. Målet var enligt
126
denna inte bara att uppnå fri rörlighet mellan länderna utan också att helt Prop. 1994/95:19
avskaffa gränskontrollerna mellan länderna för varor, tjänster och
personer. Det gällde alltså bl.a. att avskaffa den formella tullbehand-
lingen, inlämnande av import-, export- och transitdeklarationer, lägga
om den veterinär- och växtskyddskontroll liksom den uppbörd av
indirekta skatter som skett i samband med importen, liberalisera
transporter och handel med finansiella tjänster m.m. Ekonomisk
verksamhet mellan olika medlemsländer skulle i princip kunna ske på
samma sätt som inom ett land. EG-kommissionen visade samtidigt i den
s.k. Cecchinirapporten att avveckling av kvarvarande hinder mot den fria
rörligheten av varor, tjänster, människor och kapital skulle kunna
påtagligt sänka kostnader och främja tillväxt och sysselsättning.
Medlemsländerna ställde sig bakom förslagen. Kort därefter utarbetades
den s.k. enhetsakten, med bl.a. en rad ändringar i Romfördraget, som
trädde i kraft år 1987. Nu angavs bl.a. att den inre marknaden skulle
omfatta ett område utan inre gränser. Enhetsakten innehöll också
bestämmelser om ändrade beslutsformer, bl.a. möjlighet till majoritets-
beslut i många lagstiftningsfrågor, som skulle underlätta genomförandet
av den inre marknaden. Ett omfattande lagstiftningsarbete skedde under
de fem åren 1988-1992. Samtidigt bör noteras att domstolen i sin
rättspraxis har varit pådrivande för att den gemensamma marknaden skall
förverkligas även i de fall där medlemsländer inte enats om detalj-
bestämmelser eller omsatt dem i nationella regler.
I huvudsak hade målet fri rörlighet uppnåtts för varor, tjänster och
kapital den 1 januari 1993. Gränskontrollerna för personer har dock ännu
inte avskaffats.
Sverige och den inre marknaden
De fyra friheterna har utgjort kärnan i det intensifierade EG-EFTA-sam-
arbetet under 1980-talet. Syftet med EES-avtalet är att de fyra friheterna
och konkurrensreglerna skall utsträckas till alla EES-länderna.
EES-avtalet innebär också att EFTA-ländema i väsentliga avseenden har
övertagit EG:s gemensamma regelverk beträffande de fyra friheterna och
en rad angränsande områden. Svenska företag har i betydande
utsträckning fått tillgång till den västeuropeiska marknaden på lika
villkor. Som redovisats i regeringens proposition (1991/92:170) om
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innebär detta betydande
fördelar för svenskt näringsliv och för svenska konsumenter.
EES-avtalet ger likväl inte full delaktighet i den inre marknaden. Som
framgår i det följande finns skillnader i de villkor som gäller för ett
svenskt företag under EES-avtalet resp, vid EU-medlemskap.
En viktig inskränkning, är att avtalet inte omfattar den gemensamma
jordbrukspolitiken eller den gemensamma marknaden för jordbruksvaror
och ej heller den gemensamma fiskepolitiken, vilket betyder fortsatt
diskriminering av exporten av vissa svenska fiskeprodukter. En annan är
att EES-avtalet inte innebär delaktighet i EG:s tullunion och gemensam-
ma handelspolitik. Inte heller ingår EFTA-länderna i det system där
127
uppbörden av varuskatter vid handel mellan länderna har flyttats från Prop. 1994/95:19
tullstationerna till de lokala skattemyndigheterna, på samma sätt som för
inhemska varor som säljs i landet.
Dessa förhållanden innebär sammantaget att EES-konstruktionen saknar
några av de förutsättningar som finns inom EG för att avveckla alla
gränskontroller. Dessa kontroller mellan Sverige och EU-ländema
kommer alltså inte att försvinna genom EES-avtalet. Det innebär fortsatt
pappershantering och tidsutdräkt i handeln mellan Sverige och EU, vilket
utgör en klar konkurrensnackdel. En köpare inom gemenskapen slipper
detta om han väljer en leverantör från ett EU-medlemsland.
Ändringar i EG-reglema kommer inte automatiskt och omedelbart att
gälla i EES. Komplikationer kan uppstå i förhandlingarna, så att nya
EG-regler först efter betydande fördröjning kan fogas till EES-avtalet.
Vidare kommer EES-avtalet att försvagas i takt med att antalet
EFTA-stater minskar. Sammantaget innebär detta att det även med
EES-avtalet finns konkreta hinder och osäkerheter i förbindelserna
mellan Sverige och EU, som inte finns mellan medlemsländerna.
EES-avtalet är trots sin bredd ett avtal av traditionellt folkrättsligt slag.
Det kan alltså sägas upp om partema blir oeniga om dess fullföljande.
Detta innebär att det svenska tillträdet till den inre marknaden inte blir
lika väl tryggat som vid ett medlemskap.
Utöver de praktiska problemen finns det alltså också en psykologisk
nackdel, som kan skapa osäkerhet hos företagen och enskilda. Vetskapen
om att det inte finns fulla garantier för att man kan konkurrera på
likvärdiga villkor på EU-marknaden kan vara en avgörande nackdel. Det
kan leda till att svenska eller utländska företag på sikt kan finna det
säkrare att göra nyinvesteringar i ett EU-land än att göra det i Sverige.
Detta synsätt delas av flertalet remissinstanser. Ett femitotal remiss-
instanser behandlar frågor med anknytning till den inre marknaden. Ett
överväldigande flertal av dessa förordar ett medlemskap i EU. Det
motiveras framför allt med möjligheten att fullt ut delta i beslutsfattandet
inom EU. Vidare framhålls att svenska företag måste kunna arbeta under
samma konkurrensvillkor som företagen i EU-ländema, och inte drabbas
av avsevärda merkostnader till följd av att Sverige står utanför tull-
unionen och gränskontrollerna kvarstår. Ett medlemskap ger också
Sverige likabehandling med EU-länderna vid export av jordbruks- och
livsmedelsprodukter samt fiskeprodukter. Slutligen framhålls den
stabilitet och förutsägbarhet i villkoren som ett medlemskap skulle ge och
den betydelse detta har för Sverige som investeringsland.
De förändringar som ett medlemskap medför för Sverige när det gäller
den inre marknaden är sammanfattningsvis framför allt följande.
Ett svenskt medlemskap i EU innebär för det första att Sverige kan
delta som fullvärdig medlem i EU:s beslutande organ. Frågan om
Sveriges möjligheter till medinflytande i den europeiska integrationspro-
cessen har särskild tyngd när det gäller den inre marknaden. Det är här
EG-organen har särskilt långtgående befogenheter - genom besluts-
reglerna i EU-rådet och genom domstolens verksamhet - i förhållande
till medlemsstaterna. Denna starka ställning har varit och är en förut- 128
sättning för att det skall vara möjligt att skapa en europeisk marknad av
många nationella. Prop. 1994/95:19
Sverige har länge strävat efter fullt tillträde till den inre marknaden, så
att svenska institutioner, foretag och enskilda ej diskrimineras. Detta
uppnås till stor del genom EES-avtalet. Samtidigt är reglerna för den
inre marknaden oftast resultatet av en sammanvägning av olika intressen,
såväl ekonomiska som andra, t.ex. beträffande säkerhet, hälsa, miljö,
arbetsmiljö och konsumentskydd. Först genom ett medlemskap i EU blir
det möjligt för Sverige att fullt ut delta i arbetet på att ta fram nya regler
eller att utveckla de befintliga och därvid få möjlighet att fullt ut verka
för svenska intressen.
För det andra avvecklas gränskontrollerna i samhandeln mellan Sverige
och övriga medlemsländer. Detta sker omedelbart vid dagen för
medlemskapet. Avvecklingen av kontrollerna vid gemenskapens inre
gränser förutsätter att erforderlig samhällskontroll sker på annat sätt.
För det tredje utvidgas den nuvarande ffihandeln till att omfatta också
jordbruksvaror och fiskeprodukter.
För det fjärde tillkommer nya samarbetsområden i jämförelse med
EES. Ett exempel på detta är indirekt beskattning.
Sverige kommer som medlem att ha tillgång till hela EG:s inre
marknad på samma villkor som övriga medlemsstater. Den osäkerhet
som EES-avtalet i vissa avseenden innebär, upphör därmed.
Den fortsatta redovisningen av hur ett EU-medlemskap påverkar
Sveriges deltagande i den inre marknaden har sin tyngdpunkt i de frågor
som är nya i förhållande till EES. De särlösningar som Sverige uppnått
i förhandlingen redovisas. Framställningen följer den traditionella
uppdelningen i de s.k. fyra friheterna. Jordbruksfrågorna och konkurrens-
politiken, som båda har nära sammanhang med den inre marknaden,
behandlas i egna avsnitt (22 och 13). Samarbetet på statistikområdet
behandlas i avsnitt 32.
11.2 Fri rörlighet för varor
Inom EG, liksom inom EES, är de klassiska handelshindren, dvs. tullar
och andra avgifter och kvantitativa restriktioner liksom åtgärder med
motsvarande verkan, förbjudna. Den inre marknaden baseras på en
tullunion där EG utgör ett enda tullområde och på en gemensam
handelspolitik. Sedan den 1 januari 1993 existerar inga tullgränser och
i princip inte heller några andra gränskontroller för handeln mellan
medlemsstaterna. Inga tullar eller importavgifter får tas upp. Någon
deklarationsskyldighet vid passerande av inre gräns finns inte längre. De
dokument som tidigare fanns för detta har avskaffats i internhandeln.
Det gäller all handel, också jordbruksvaror. En av förutsättningarna för
detta är den gemensamma jordbrukspolitiken med marknadsregleringar
för olika produkter. Friheten gäller inte bara produktion med ursprung
i medlemsländerna utan också tredjelandsvaror, sedan alla tullar och
importavgifter betalts och övriga importformaliteter uppfyllts. De
befinner sig därefter i ”fri omsättning” inom gemenskapen. Leveranserna
kan gå direkt från säljare till köpare i ett annat medlemsland, på samma
9 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
sätt som vid handel inom ett land, utan att några kontroller eller Prop. 1994/95:19
formaliteter äger rum vid gränsen. Begreppen import och export har
därmed i normalfallet förlorat sin mening i intemhandeln med ett fåtal
undantag, bl.a. beträffande krigsmateriel.
Ett medlemsskap innebär också att Sverige, utöver vad som redan
avtalats i EES-avtalet, fullt ut omfattas av alla åtgärder som EU vidtagit
för att undanröja handelshinder. Det gäller bl.a. åtgärder mot s.k.
tekniska handelshinder, dvs. hinder som uppstår genom att länderna har
olika regler för hur produkter ska vara utformade och provade etc. och
konkurrensregler i vid mening. Dessa frågor behandlas i ett följande
avsnitt.
11.2.1 Förbud mot kvantitativa restriktioner mellan med
lemsländema
Av särskild betydelse på detta område är artiklarna 30 och 36 i Romför-
draget. Artikel 30 innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestrik-
tioner och alla åtgärder med motsvarande verkan. Detta förbud har direkt
effekt och har av EG-domstolen givits en mycket vidsträckt innebörd.
Rättspraxis på detta område är rikhaltig och mycket belysande för
EG-rättens syn på hinder för fri rörlighet.
I det grundläggande målet 8/74 Dassonville [1974] ECR s. 837 har
domstolen förklarat att förbudet mot importrestriktioner samt åtgärder
med motsvarande verkan i artikel 30 innefattar varje åtgärd som direkt
eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemen-
skapen. I princip omfattas sålunda varje åtgärd som kan tänkas avhålla
någon från att föra in varor i ett medlemsland från ett annat.
Domstolen har också tolkat artikel 30 i Romfördraget så att en vara
som lagligen tillverkas och marknadsförs i ett medlemsland skall ha fritt
inträde i de andra länderna. Undantag kan bara ske när de är motiverade
av de hänsyn som anges i artikel 36 eller av ett antal andra tvingande
hänsyn som domstolen har godkänt i sin praxis. Detta synsätt som har
haft stor betydelse för utvecklingen av integrationen grundlädes i målet
120/78 ”Cassis de Dijon” [1979] ECR s. 649.
Artikel 36 i Romfördraget anger att bestämmelserna om avveckling av
kvantitativa restriktioner för bl.a. import och export inte skall hindra
förbud eller restriktioner som grundas på hänsyn till allmän moral,
allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors
och djurs liv och hälsa, att bevara växter, att skydda nationella skatter av
konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell
och kommersiell äganderätt. Förbuden och restriktionerna får emellertid
inte vara godtyckligt särbehandlande eller innefatta en förtäckt be-
gränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
De särskilda hänsyn som därutöver godkänts genom domstolens praxis
i Cassis-målet samt i en rad efterföljande mål är t.ex. skattekontroll, god
handelssed samt konsument- och miljöskydd. Hänsyn av detta slag får
emellertid aldrig tillgodoses genom formellt särbehandlande åtgärder.
Det krävs alltid att de nationella åtgärderna är nödvändiga för sitt Prop. 1994/95:19
ändamål och att de står i proportion till de effekter de framkallar. När ett
ändamål blivit tillgodosett genom harmonisering av reglerna inom EU
kan ett land i princip inte längre åberopa artikel 36 och nyssnämnda
praxis för att motivera åtgärder som påverkar handeln.
En följd av dessa principer är att ambitionerna att harmonisera med-
lemsländernas regler kan begränsas till de områden som är nödvändiga
för att tillgodose väsentliga säkerhetskrav m.m. och för att gränskontrol-
lerna skall kunna avvecklas. Harmonisering behöver inte längre ske i
detalj, utan fri rörlighet skall råda trots mindre skillnader i medlemslän-
dernas regler. Denna omläggning av harmoniseringsarbetet har inneburit
en avsevärd effektivisering i strävanden att ta bort olika handelshinder.
I det nyligen avgjorda förenade målet 267, 268/93 Keck och Mithouard
(ej publicerat) utvecklade domstolen sin tidigare praxis angående förbudet
i artikel 30. Domstolen förklarade att nationella regler, som inskränker
eller förbjuder vissa försäljningsvillkor, inte påverkar handelsflödet
mellan medlemsstaterna i den mening som avsågs i målet Dassonville.
Detta under förutsättning att reglerna gäller för alla inom landet
verksamma försäljare, samt att reglerna har samma rättsliga och faktiska
verkan på inhemska och importerade varor. Uppfyller de nationella
reglerna dessa förutsättningar så omfattas de inte av förbudet i artikel 30.
Artiklarna 30 och 36 samt domstolens praxis gäller egentligen enbart
varuhandel, men har gett inspiration till motsvarande synsätt också på
andra områden, t.ex. beträffande tjänster.
Som tidigare påpekats ligger det i sakens natur att nationell lagstiftning,
som inte strider mot EG:s regelverk eller gäller områden utanför EG:s
kompetens, kan upprätthållas. Kontrollen av att denna lagstiftning
efterlevs är också en nationell fråga, så länge den inte sker i diskrimine-
rande former eller annars strider mot EG:s regelverk. I ett avseende har
detta sagts uttryckligen. Enligt en gemensam förklaring till enhetsakten
av år 1987 skall artiklarna (numera 7a) om en gränslös inre marknad och
100a om tillnärmning av lagstiftning genom majoritetsbeslut i Romför-
draget inte påverka medlemsstaternas rätt att vidtaga sådana åtgärder som
man anser nödvändiga för att förebygga och avslöja bl.a. brott, narko-
tikatrafik och olovlig handel med konstföremål. Samarbetet i dessa
avseenden sker inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare.
(Dessa frågor behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor.
11.2.2 Tullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan
Sverige och EG
Tullarna för industrivaror i handeln med EU har redan avvecklats inom
ramen för de två frihandelsavtal som Sverige ingick år 1972 med EEG
resp. EKSG. För flertalet produkter avvecklades tullarna gradvis till
den 1 juli 1977. Avvecklingen var helt avslutad den 1 januari 1984. De
kvantitativa restriktionerna hade till största delen redan avskaffats
tidigare. 131
Sverige har i och med EES-avtalet - för det varuområde avtalet gäller Prop. 1994/95:19
- accepterat förbudet mot tullar och kvantitativa restriktioner i sam-
handeln med avtalsparterna, däribland EG-ländema. På samma sätt har
de grundläggande bestämmelserna i artikel 30 och 36 m.fl. giltighet inom
EES liksom domstolens tolkning av dessa stadganden (artiklarna 10-16
samt artikel 6 i EES-avtalet).
De skillnader som medlemskapet innebär på dessa områden redovisas
i det följande, varvid de särlösningar som Sverige uppnått i förhandlingen
nämns särskilt.
11.2.3 Statliga handelsmonopol
Enligt artikel 37 i Romfördraget skall medlemsstaterna gradvis anpassa
sina statliga handelsmonopol så att det inte längre sker någon di-
skriminering mellan ländernas medborgare, vad gäller anskaffnings- och
saluföringsvillkor. Successivt har en rad monopol i länderna ändrats eller
avskaffats, delvis efter prövning av kommissionen eller domstolen.
För svensk del gäller frågan framför allt alkoholmonopolen.
Genom EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att tillämpa gemenska-
pens regelverk om monopol, konkurrens och kvantitativa handelshinder.
Till detta avtal fogade Sverige, Norge, Finland och Island en gemensam
deklaration, i vilken det uttalades att alkoholmonopolen i dessa länder
grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon
motsatt ståndpunkt framfördes inte av EG-sidan. Frågan togs emellertid
upp av gemenskapen under medlemskapsförhandlingarna.
Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna har en överenskommelse
träffats mellan Sverige och kommissionen av innebörd att detaljhandels-
monopolet, dvs. Systembolaget, kan bibehållas. Överenskommelsen har
formen av en skriftväxling. Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12. I denna
erinrar kommissionen om att import-, export-, partihandels- och
tillverkningsmonopolen är oförenliga med gemenskapens regelverk. Vad
gäller detaljhandelsmonopolet anför kommissionen att om alla effekter
som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade
från övriga medlemsländer avlägsnas finner den inte anledning att på eget
initiativ vidta åtgärder mot detta monopol.
Den svenska regeringen har i brev till kommissionen för sin del ställt
sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev. Skriftväx-
lingen har följts upp med ytterligare samtal mellan Sverige och kommis-
sionen. En närmare redogörelse för dessa frågor ges i avsnittet om hälso-
och socialpolitiska frågor (16).
Konkurrensverket anser att det är positivt från konkurrenssynpunkt att
de nuvarande import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen
avskaffas. Köpmannaförbundet anser att detaljhandeln på sikt bör få ökad
frihet att sälja alkoholhaltiga drycker och läkemedel och att EU-medlem-
skap gynnar en sådan utveckling. 1OGT-NTO, Ungdomens Nykterhetsför-
bund samt Ung Vänster och Miljöpartiet De Gröna uttrycker stort
missnöje med förhandlingsresultatet och anser inte att det ger säkra
garantier för detaljhandelsmonopolets framtid.
132
11.2.4
Prisreglema på stålområdet
Genom det frihandelsavtal som Sverige ingick med EKSG år 1972 åtog
sig Sverige att tillämpa de särskilda prisregler för vissa stålprodukter som
gäller inom EKSG. Eftersom EKSG:s prisregler sedan dess tillämpas av
svenska företag och gemenskapsföretag i Sverige och EG innebär ett
svenskt EU-medlemskap inte några förändringar i sak för svensk del.
Frågan behandlas närmare i avsnitt 25 om närings- och energipolitiska
frågor.
11.2.5 Offentlig upphandling
Den offentliga upphandlingen i EU motsvarar cirka 15% av gemenska-
pens samlade BNP och uppgår totalt till ca 600 miljarder ecu eller ca
6000 miljarder kronor per år. Traditionellt har dock endast en liten del
av dessa uppköp gjorts hos leverantörer utanför det egna landet. Regler
som skall förhindra att företag i de andra medlemsländerna diskrimineras
har funnits länge, men först under de senaste åren har de utsträckts till
några av de ekonomiskt mest intressanta sektorerna, nämligen
transporter, telekommunikation, energi och vattenförsörjning.
Gemenskapens regelverk för hur offentlig upphandling skall bedrivas
finns i de s.k. procedurdirektiven. Dessa syftar till att göra
upphandlingarna öppnare och förstärka garantierna mot diskriminering
bl.a. genom krav på publicering i EGT av alla upphandlingar över vissa
i direktiven angivna tröskelvärden som varierar från 200 000 ecu för
varor och tjänster upp till 5 miljoner ecu för anläggningsarbeten. Vidare
finns s.k. rättsmedelsdirektiv vars innebörd är att det i de nationella
rättsordningarna skall vara så ordnat att missnöjda anbudsgivare har
möjlighet att anföra besvär mot en upphandlande enhets beslut.
De upphandlande enheter som täcks av direktiven är såväl staten och
statliga myndigheter som regionala och lokala myndigheter samt andra
offentligrättsliga juridiska personer. Även bolag i vilka stat eller kommun
har ett avgörande inflytande genom ägande eller utseende av styrelseleda-
möter omfattas av EG:s upphandlingsregler.
Reglerna för offentlig upphandling omfattas i sin helhet av EES-avta-
let, och har redovisats i propositioner 1992/93:88, 1992/93:209,
1993/94:78 och 1993/94:227. Genom lagen (1992:1528, senast ändrad
1994:614) om offentlig upphandling har EG:s upphandlingsdirektiv
införlivats med svensk rätt. Denna lag trädde i kraft samtidigt som
EES-avtalet.
Ett medlemskap i EU kommer därför inte att medföra några större
ändringar för den svenska offentliga upphandlingens del. De ändringar
som kommer att behöva göras avser främst att ersätta hänvisningar till
EES-specifika företeelser med motsvarande företeelser inom EU. Vidare
behövs en ändring avseende upphandling där tredje land finns med i
anbudsgivningen.
När det gäller förhållandet till tredje land ger EG:s direktiv om
upphandling inom områdena energi, vattenförsörjning, telekommunika-
tioner samt transporter rätt att i vissa fall förkasta anbud som till mer än
Prop. 1994/95:19
133
hälften består av varor eller tjänster med ursprung utanför EES, samt Prop. 1994/95:19
skyldighet att ge anbud med övervägande EES-ursprung företräde, när
det inte är mer än 3% dyrare än anbud från tredje land. EES-ländema
behöver dock enligt EES-avtalet inte vidta åtgärder som negativt
påverkar nuvarande grad av liberalisering.
Sverige önskade få samma undantag även som EU-medlem. Genom
resultatet av de förhandlingar som slutfördes inom GATT:s ram i
samband med Uruguayrundan uppnåddes viss liberalisering avseende
bestämmelserna även på upphandlingsområdet. I ljuset av detta resultat
och av en tillfredsställande lösning av de övriga förhandlingsfrågoma
hävde Sverige sin reservation.
11.2.6 Tekniska handelshinder
Med tekniska handelshinder brukar man mena problem som uppstår när
länder i sina tekniska föreskrifter ställer olika krav på varors utformning,
märkning, provning eller godkännande. Vid export till flera länder kan
tillverkarna tvingas göra olika versioner av samma produkt. Arbetet med
att avskaffa tekniska handelshinder syftar till att komma till rätta med de
problem som uppstår till följd av skillnader i ländernas bestämmelser. De
nationella bestämmelserna på resp, område har däremot normalt
tillkommit för att skydda miljön, förbättra arbetsmiljön, konsument-
skyddet, trafiksäkerheten osv., även om det givetvis finns exempel på
regler som tillkommit för att skydda den inhemska industrin eller av
andra protektionistiska skäl.
När det gäller tekniska handelshinder har Sverige genom EES-avtalet
med tillhörande tilläggsbeslut övertagit större delen av EG:s regelverk.
Detta finns utförligt redovisat i propositionen om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES) (prop. 1991/92:170) och i propositionen om
ändringar av EES-avtalet (prop. 1993/94:203). Jämfört med de föränd-
ringar som EES-avtalet redan har inneburit för svensk del blir därför
förändringarna vid ett medlemskap små.
Romfördraget slår fast att EG-kommissionen vid harmonisering av
tekniska regler rörande hälsa, säkerhet, miljöskydd och konsumentskydd
skall basera sina förslag på en hög skyddsnivå (artikel 100a. 3). Tenden-
sen i EU går också i riktning mot påtagligt ökade krav i dessa hän-
seenden. Beslut om harmoniserade bestämmelser kan, med stöd av artikel
100a, under vissa förutsättningar fattas med kvalificerad majoritet. I
dessa fall finns dock en möjlighet för ett medlemsland enligt artikel
100a.4 att anmäla mer långtgående nationella bestämmelser som grundar
sig på skyddshänsynen i artikel 36 eller på miljö- eller arbetsmiljöskydd.
Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att
de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär
förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Denna möjlighet kallas
ibland ”miljögarantin”.
Den väsentligaste förändringen vid ett medlemskap jämfört med
EES-avtalet är därför att Sverige får helt andra möjligheter att påverka
utformningen av nya regler. Inte endast likabehandling på marknaden är
ett svenskt intresse. Också reglernas närmare innehåll är en fråga av Prop. 1994/95:19
största vikt. Hänsyn till skyddet av hälsa, miljö och säkerhet är i hög
grad berörda, liksom i en del fall hänsyn till svenska industriella
intressen.
Även om EES-avtalet medför att Sverige på detta område inte behöver
genomföra stora förändringar i sak har dock vissa särlösningar uppnåtts
under förhandlingarna för att tillgodose svenska intressen i synnerhet på
miljöområdet. På några områden är dessutom förändringar av EG:s
regelverk på väg. Detta redovisas i korthet i det närmast följande. För en
närmare redovisning hänvisas till resp, avsnitt.
Miljöskydd Kapitel 1 i avdelning V i anslutningsfördraget upptar fri
rörlighet för varor. Kapitlet inleds med artikel 112 som behandlar normer
för miljön. Enligt artikeln behöver Sverige för en tid av fyra år inte
tillämpa ett antal EG-regler på miljöområdet, vilka regler samlats i
bilaga XII. Innebörden är att Sverige under denna tid kan behålla sina
strängare skyddsnormer vad gäller bl.a. klassificering och märkning av
kemikalier och begränsningar i användningen av farliga ämnen.
Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG-reglema skall ses
över i enlighet med EG:s procedurer under perioden. Av en gemensam
förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda till beslut
före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam förklaring
bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av miljö-
skyddet inom unionen. En hänvisning sker i anslutning härtill till EG:s
eget ambitiösa femte miljöhandlingsprogram. Vidare konstateras att de
nya medlemsstaterna önskar hålla fast vid de normer som de tillämpar på
vissa områden.
I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av
övergångsperioden skall tillämpa det gemensamma regelverket på samma
villkor som nuvarande medlemsstater. I kombination med deklarationen
om att översynen skall leda till beslut före periodens utgång ligger häri
bl.a. möjligheten att vid behov åberopa den s.k. miljögarantin enligt
artikel 100a.4 i Romfördraget.
För en närmare redovisning av miljöreglerna och de uppnådda
förhandlingslösningama se avsnittet om miljöpolitiska frågor (20).
En särskild gemensam förklaring ger slutligen Sverige rätt att behålla
sitt förbud mot återvinning av PCB/PCT.
Säkerhetsbälten Under förhandlingarna har anpassningen också
diskuterats på ett fåtal punkter utanför miljöområdet. En särskild
övergångslösning gäller t.ex. i fråga om säkerhetsbälten. Sverige kan
fortsätta att tillämpa nuvarande krav på trepunktsbälten i baksätet i
avvaktan på att detta blir obligatoriskt också enligt EG:s regler, vilket
sker den 1 juli 1997.
Snus EG:s direktiv om tobaksvaror ingår som en del av EES-avtalet
och har införlivats i den svenska rättsordningen genom tobakslagen
(1993:581). Det direktiv som innehåller regler om märkning av
tobaksvaror nr 89/622 (EEG) har dock genom en senare ändring tillförts
regler som innebär att medlemsstaterna skall förbjuda försäljning av vissa
typer av rökfri tobak som inte förekommer nämnvärt i de hittillsvarande 135
medlemsstaterna. Det gäller bl.a. snus. Särskilt avses varor i portions-
påsar eller porösa påsar, eller i en form som påminner om ett livsmedel.
I medlemskapsförhandlingarna har emellertid Sverige liksom Norge
medgivits undantag från direktivets förbud att saluföra snus. Undantaget
gäller dock inte snus i former som påminner om livsmedel. Vidare
förbinder sig Sverige och Norge att inte exportera sådan rökfri tobak till
övriga medlemsländer som tillämpar direktivet fullt ut. Undantaget finns
antecknat i anslutningsakten, bilaga 15, under avsnitt X Övrigt. Genom
en ändring i EES-avtalet har bestämmelserna motsvarande giltighet inom
EES-området sedan den 1 juli 1994. Denna ändring av EES-avtalet finns
beskriven i prop. 1993/94:203.
Det regelsystem som för övrigt gäller för tobaksvaror inom unionen har
således redan genom EES-avtalet införlivats med den svenska rättsord-
ningen. Utöver det som nu har sagts, kommer således ett svenskt
medlemskap inte att medföra några andra nyheter i fråga om de regler
som gäller för tobaksvaror än beskattningen av cigaretter.
11.2.7 Gränskontroll i samhandeln
Den kontroll av gränsöverskridande handel, som tullmyndigheterna
utövar, avser inte endast uppbörd av tullar eller jordbruksavgifter eller
bevakning av att näringspolitiskt motiverade handelsbegränsningar
iakttas. Andra viktiga kontrolluppgifter avser skydd av hälsa, miljö och
säkerhet samt uppbörd av skatt. I och med att dessa sistnämnda slag av
kontrolluppgifter icke längre fullgörs i samband med passerande av en
gräns, har EG under åren före den 1 januari 1993 infört ett förhållande-
vis omfattande regelverk, som kommit att benämnas ”kompensatoriska
åtgärder”.
Dessa åtgärder syftar till att finna andra sätt att tillgodose en del av de
behov som gränskontrollerna tidigare var till för. Den ekonomiskt tyngsta
förändringen är ett nytt uppbörds system för de indirekta skatter på varor
som importeras från andra medlemsländer, som tidigare uppbars vid
gränsen. Detta beskrivs i avsnittet om indirekta skatter. En annan
förändring gäller statistiken över handeln mellan länderna, som inte
längre kan baseras på import- och exportdeklarationer, utan i stället får
byggas på rapportering från de berörda företagen (se avsnitt 32).
Härutöver finns också andra legitima samhällsintressen som måste
tillgodoses. På dessa områden har åtskilliga EG-bestämmelser trätt i
kraft. Ett exempel är det veterinära området. Ett annat är att marknads-
kontrollen av produkter vad gäller miljö, hälsa och säkerhet har förstärkts
som ett led i EG:s nya regelverk för provning och certifiering.
Med stöd av regeringens bemyndigade tillkallades år 1992 en
interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om
gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspek-
tiv (gränskontrollgruppen). I arbetet deltog de departement och myndig-
heter som berörs av gränskontrollffågoma. I arbetsgruppens slutrapport
En marknad utan gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG-medlem-
skapsperspektiv (Utrikesdepartementets handelsavdelning, november
1993), redovisas de kompensatoriska åtgärderna såväl sådana de
Prop. 1994/95:19
136
utformats i EG som sedda ffån svensk utgångspunkt. Prop. 1994/95:19
En inre marknad utan tullkontroller innebär betydande samhällsekono-
miska vinster. Hur smidiga gränskontrollerna än må vara, skapar de ändå
tidsfördröjningar och osäkerhet i transportplaneringen. Ett avlägsnande
av gränskontrollerna kommer att innebära betydande fördelar både för de
foretag som är beroende av att kunna förkorta och säkerställa leverans-
tiderna och för transportföretag som härigenom kan använda transport-
medlen mera effektivt. Undersökningar inom EG bekräftar detta. Det har
medfört stora rationaliseringsvinster för näringslivet, räknat såväl i
direkta kostnader som i tid. Vidare krävs inga anmälningshandlingar med
uppgifter till tullverket vilket minimerar företagens insatser. Man räknar
med att miljontals dokument som krävdes vid tullklarering nu har
försvunnit. Framför allt ger ett svenskt medlemskap svenska företag -
både på export- och importsidan - ett konkurrensneutralt läge när det
gäller gränskontroller och gränsformaliteter.
Bland remissinstanserna framhåller Kommerskollegium, Bankföreningen,
Industriförbundet, Jernkontoret, Sveriges verkstadsindustrier samt
Stockholms handelskammare att en avveckling av gränskontrollerna, med
avskaffande av bl.a. ursprungsintyg och ändrad uppbörd av mervärdes-
skatt, kommer att innebära en betydande besparing för svensk industri,
handel och konsumenter samt en möjlighet att konkurrera på lika villkor
med företagen i EU-ländema. Industriförbundet uppskattar besparingen
till 7-8 mdr kronor per år enbart för svenska företag och Kommerskolle-
gium uppskattar den till totalt 3-5 % av priset vid gränspassagen eller
storleksordningen 20 mdr kronor per år. Generaltullstyrelsen ifrågasätter
storleken av beräknade vinster och pekar på att redan det nuvarande
systemet (i Sverige) innebär starkt förenklade system och möjlighet att
överföra data elektroniskt. TULL-KUST anser att nuvarande befogenheter
för gränskontroll måste behållas, annars kommer narkotika m.m. flöda
fritt in i landet och betydande skattebortfall ske genom ”svart” import.
Man föreslår att den svenska tullens kontrollfunktion utvecklas till en
tull- och skattepolis.
Sverige har i medlemskapsförhandlingen åtagit sig att på samma sätt
som EU:s nuvarande medlemsstater avveckla tullkontrollen vid gemen-
skapens inre gräns, dvs. vid gränsen mot övriga medlemsländer. Detta
innebär att de befogenheter tullen nu har upphör såvitt avser varor som
förs över denna inre gräns. En översyn av den svenska tullagstiftningen
i avsikt att anpassa denna till EG:s tullbestämmelser har genomförts av
Tullanpassningsutredningen (Fi 1993:16). Utredningen har föreslagit i sitt
betänkande (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG att den nuvarande
tullagen skall upphöra att gälla och att en ny tullag som endast avser den
yttre gränsen införs med kompletterande bestämmelser till EG:s centrala
tullförordningar, tullkodexen och tillämpningskodexen, samt att lagen om
straff för varusmuggling ändras så att även den endast avser den yttre
gränsen. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Vilka befogenheter
tullen i särskilda fall skall kunna ha vid inre gräns utreds av Kommittén
om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv (Ju
1994:01, se härom avsnitt 29 Rättsliga och inrikes frågor). 137
Det bör dock konstateras att medlemsstaterna ändå har kvar be-
slutanderätt i vissa avseenden som berör varurörelsema över de inre Prop. 1994/95:19
gränserna inom gemenskapen. I dessa fäll kan man alltjämt tala om
export och import. Det tydligaste exemplet gäller krigsmateriel (artikel
223 i Romfördraget). Härtill kommer möjligheterna som redovisats i det
föregående, att enligt artikel 36 i Romfördraget genom nationell
lagstiftning skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa
m.m. Artikeln öppnar på vissa villkor möjligheten att bibehålla eller
införa förbud eller restriktioner för import eller export.
Härutöver gäller rent allmänt att varje medlemsstat har rätt att ingripa
över hela landet vid misstanke om brott och att ge berörda myndigheter
erforderliga befogenheter för detta. Det är viktigt att notera, att
medlemsstaterna behåller lagstiftningskompetens på alla de områden, som
här är aktuella. Under nationell kompetens ligger sålunda i synnerhet
brottsbekämpning, härunder bekämpande av illegal narkotikatrafik, samt
handel med krigsmateriel.
Kontrollen av den illegala handeln får emellertid inte medföra att den
legala handeln onödigtvis försvåras.
Åtskilliga av EU:s nuvarande medlemsländer upprätthåller nationella
import- eller exportrestriktioner med giltighet också för handeln inom
EU med stöd av artikel 36. De vanligaste exemplen är narkotika, vapen,
pornografiskt material samt kulturföremål. Kontrollmetoderna varierar,
men i den mån de riktar sig mot varuförsel över gränsen är de så
utformade att de stör handeln så litet som möjligt, eller inte alls (diskret,
misstankebaserad kontrollverksamhet).
Om Sverige önskar vidta särskilda åtgärder till försvar av ett viktigt
samhällsintresse med stöd av artikel 36 i Romfördraget bör de utformas
så att de utgör en viktig och verkningsfull beståndsdel av skyddet av det
berörda samhällsintresset. Härav följer att övervakningen inte kan
inskränka sig till gränsövergångarna, utan i princip skall avse hela det
svenska territoriet. När den befarade risken är starkt förbunden med
import, är skälen for införselrestriktioner och särskild övervakning vid
gränsen naturligtvis starka. Ett sådant exempel är kampen mot narkotika-
brottsligheten. Ett ytterligare skäl kan vara landets geografi, där en
mycket stor del av person- och varutrafiken kanaliseras via hamnar och
flygplatser.
För en samlad redovisning och bedömning när det gäller kompensato-
riska åtgärder för kontroll av den legala handeln, som blir nödvändiga
när gränskontrollerna avskaffas, hänvisas till gränskontrollgruppens ovan
nämnda rapport. I övrigt redovisas behovet av svensk lagstiftning eller
andra svenska åtgärder i sitt sakliga sammanhang, dvs. i respektive
sakavsnitt. Där beskrivs också de frågor, som tagits upp i medlemskaps-
förhandlingen i samband med avvecklingen av gränskontroll. De frågor
det gällde var veterinära kontroller samt export av kulturföremål. I det
närmast följande redovisas påverkan på den indirekta beskattningen samt
de särskilda frågor som uppkommer när det gäller export av krigsmate-
riel respektive handel med strategiskt känsliga varor.
Den betydelsefulla frågan om hur Sverige bör utforma egna motåt-
gärder mot illegal trafik behandlas i avsnittet om rättsliga och inrikes 138
frågor (29). Där berörs också frågan om det av EU förutsedda samarbetet
på brottsbekämpningens område. Prop. 1994/95:19
Sammanfattningsvis kan sägas, att Sveriges anslutning till den inre
marknaden innebär betydande samhällsekonomiska vinster samtidigt som
de kontrollfrågor, som uppkommer vid avvecklingen av gränskontroll i
dess nuvarande form, kan bemästras. I förlängningen ligger ett starkt
utbyggt samarbete mellan berörda svenska kontrollmyndigheter och deras
motsvarigheter i andra medlemsländer.
11.2.8 EG:s regler om indirekta skatter
En av de mest påtagliga förändringarna i samband med ett svenskt
deltagande i den inre marknaden gäller indirekta skatter. EES-avtalet
omfattar inte skatteområdet. Den anpassning till EG:s regelverk som
erfordras på skatteområdet kommer därför att ske först vid Sveriges
inträde i EG. Som framgår av det följande har Sverige emellertid på
senare år, bl.a. i samband med den skattereform som vidtogs under åren
1990-1991, gjort sådana ändringar i skattesystemet att en anpassning till
EG:s regelverk nu är väl förberedd. Ett medlemskap påverkar såväl
reglerna om skattebas och nivå för indirekta skatter som, framför allt,
uppbörden av indirekta skatter vid handeln mellan medlemsländerna.
Denna kan inte längre ske vid gränsen. Det är en viktig förutsättning för
att gränskontrollerna skall kunna avskaffas.
Arbetet med att skapa vissa gemensamma regler på skatteområdet har
pågått länge inom EG. Framför allt har inriktningen varit att harmonisera
de indirekta skatterna, dvs. mervärdesskatten och olika punktskatter på
varuområdet. Denna harmonisering beror på den stora betydelse de
indirekta skatterna på varor och tjänster har inom en gemensam marknad.
När det gäller mervärdesskatten har det också varit betydelsefullt att
denna skatt bildar underlag för en väsentlig del av gemenskapsbudgeten.
Romfördraget innehåller ett särskilt kapitel om skatter, omfattande
artiklarna 95-99. Utöver bestämmelser som har en motsvarighet i
EES-avtalet finns också artikel 99 som innehåller ett åliggande för rådet
att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den utsträckning
detta är nödvändigt för att den gemensamma marknaden skall fungera
senast den 1 januari 1993.
Inför genomförandet av den inre marknaden år 1993 fattade rådet under
åren 1991 och 1992 beslut om en rad direktiv, som sammantaget innebär
att mervärdesskatten och punktskatterna i stor utsträckning harmoniserats.
Harmoniseringen gäller skattebaserna for de olika skatterna, skattesat-
serna och beskattningsförfarandet. Åtgärderna har inriktats på sådana
harmoniseringsåtgärder som erfordrats för att den inre marknadens
funktion skall säkerställas. Resultatet är bl.a. att alla gränskontroll-
åtgärder på skatteområdet har slopats i samhandeln mellan medlemslän-
derna.
Mervärdesskatten
Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster
139
som skall beskattas, är sedan flera år tillbaka i princip harmoniserad i de Prop. 1994/95:19
olika EG-ländema. Bestämmelserna finns i det s.k. sjätte mervärdes-
skattedirektivet (377/88/EEG). Några enstaka nationella undantag från
den enhetliga skattebasen tillåts emellertid ännu, men de avvecklas
successivt. I princip skall således medlemsländerna ha helt enhetliga
regler för vilka varor och tjänster som skall omfattas av mervärdesskat-
ten, och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla
länderna.
I samband med införandet av den inre marknaden beslutades också om
en viss utjämning av ländernas mervärdesskattesatser. Beslutet innebär
att medlemsländerna för huvuddelen av de varor och tjänster som skall
mervärdebeskattas skall tillämpa en skattesats om minst 15%. Det står
emellertid medlemsländerna fritt att tillämpa en högre skattesats. För
vissa varor och tjänster, som anges på en särskild lista, får medlemslän-
derna ta ut en lägre skatt än 15%, dock lägst 5%. Medlemsländerna får
tillämpa en eller högst två olika sådana lägre skattesatser. Totalt kan ett
medlemsland således tillämpa upp till tre olika skattesatser för mervär-
desskatten.
Den lägre skattenivån får tillämpas för ett uppräknat antal varor och
tjänster, t.ex. livsmedel, energi för uppvärmning och belysning, böcker
och tidningar, m.m.
Punktskatterna
För punktskatternas del har EG inför år 1993 och den inre marknadens
genomförande harmoniserat skattebasen och skattesatserna för punktskat-
terna på mineraloljeprodukter, alkoholhaltiga drycker samt tobaksvaror.
Dessutom har ett gemensamt beskattningsförfarande för dessa skatter
beslutats. Därigenom har förutsättningarna för en avveckling av
gränskontrollerna kunnat uppfyllas. Övriga nationella punktskatter kan
enligt besluten behållas, om de är utformade på ett sådant sätt att de inte
ger upphov till gränskontrollåtgärder.
För alkohol, tobak och mineraloljor har från och med år 1993 regler
införts om de lägsta skattesatser som får tillämpas. Miniminivåerna ligger
på en förhållandevis låg nivå. Länderna får tillämpa högre skattesatser.
Möjligheterna att tillämpa väsentligt högre skattesatser än i andra
närliggande EG-länder begränsas dock i praktiken av att i princip alla
införselrestriktioner slopats vad gäller privatpersoners införsel av varor
som inköpts beskattade i ett annat EG-land.
Beslut har också fattats om en viss harmonisering av de vägtrafikskatter
som tas ut för tyngre lastfordon. Beslutet innebär gemensamma be-
räkningsgrunder och minimiskattesatser för årliga skatter typ fordons-
skatt. Vidare gäller vissa gemensamma regler för väg- och broavgifter
m.m.
Beskattningsordning
140
Beskattningsordningen för mervärdesskatten har också harmoniserats så
att alla gränskontroller kunnat avskaffas inom EG fr.o.m. år 1993. Det Prop. 1994/95:19
innebär bl.a. att mervärdesskatt inte längre uppbärs i samband med
milproceduren när en vara importeras från ett annat EG-land. Mervär-
desskatten har i stället inordnats helt inom ramen för ländernas interna
beskattningssystem, vilket bl.a. medfört behov av ett omfattande
skattesamarbete mellan länderna.
Detta system som betecknas som en övergångsordning, skall gälla till
utgången av år 1996.
Hur den slutliga ordningen skall se ut är inte beslutat. Den inriktning
som finns är dock mot en ordning där en beskattning alltid skall ske i
exportlandet och där importören får göra avdrag i importlandets
skattesystem för den i exportlandet erlagda mervärdesskatten i den mån
han är skattskyldig i importlandet. En sådan ordning förutsätter någon
form av clearingförfarande mellan medlemsländerna om principen att
skatteintäkter skall tillfalla det land där konsumtionen sker skall kunna
upprätthållas.
Även när det gäller punktskatterna har som nämnts beslut fattats om en
gemensam beskattningsordning som skall gälla när punktskattebelagda
varor sänds mellan medlemsländerna. Beskattningsordningen möjliggör
att gränskontrollerna för skatteändamål inom EG-området kan avskaffas.
Enligt detta förfarande kan varorna cirkulera inom EG åtföljda av en
särskild dokumentation, och beskattningen utlöses i det land där varorna
slutligen skall konsumeras.
Bland remissinstanserna anför Köpmannaförbundet att höga svenska
indirekta skatter försämrar svensk detaljhandels förmåga att konkurrera
med gränshandel och postorderhandel. Industriförbundet anser det viktigt
att EG:s mervärdesskattesystem förenklas och framhåller att valet av
framtida uppbördssystem får stor betydelse för svenska företags
konkurrensförmåga bl.a. vid offentlig upphandling.
Behovet av svenska anpassningsåtgärder
Den skattereform som genomförts i Sverige åren 1990-1991 har i
betydande omfattning medfört en anpassning till utvecklingen på
skatteområdet i Västeuropa i övrigt. En god grund finns nu därför för de
ytterligare anpassningar som erfordras vid ett svenskt medlemskap i EU.
I många fall är den ytterligare anpassning som erfordras närmast av
teknisk natur. I några fall måste emellertid också mera betydelsefulla
ändringar av svenska skatteregler ske.
I förhandlingarna med EG har Sverige mot denna bakgrund kunnat
koncentrera sig på vissa frågor om mervärdesskatten, cigarettskatten,
skatten på mineraloljor, införselrestriktioner för alkoholhaltiga drycker
och tobak samt ölbeskattningen. Sverige har därvid krävt att få behålla
en del svenska regler som avviker från EG:s regelverk. De begärda
svenska särreglerna motsvarar i åtskilliga fall sådana särlösningar som
redan medgetts för ett eller flera medlemsländer. I huvudsak har
särlösningarna karaktär av övergångslösningar.
En svensk anpassning måste emellertid ske till de regler som gäller för
141
uttag av indirekta skatter vid handel över gränserna inom EG-området. Prop. 1994/95:19
Det innebär i huvudsak att någon skatteuppbörd vid gränsen inte skall
förekomma. De ändrade principerna ställer krav på en betydande
lagteknisk anpassning och samordning av myndigheternas uppgifter vid
beskattningen. Ett relativt omfattande lagstiftningsarbete kan här förutses.
Detta har förberetts genom olika utredningsinsatser.
Efter särskilt uppdrag avlämnade således Riksskatteverket och
Generaltullstyrelsen i oktober 1993 rapporterna Mervärdesbeskattningen
i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:8, resp. Punktskatter i ett
EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:9. Vidare har Riksskatteverket lämnat
rapporten Försäljningsskatt på motorfordon i ett EG-perspektiv, RSV
Rapport 1993:10.
Förslag till de lagstiftningsändringar som erfordras har i juni 1994
lämnats i tre betänkanden, nämligen (SOU 1994:74) Punktskatterna och
EG, (SOU 1994:88) Mervärdesskatten och EG samt (SOU 1994:85) Ny
lag om skatt på energi. Dessa betänkanden remissbehandlas för
närvarande.
Regeringen avser att, på grundval av det nämnda utredningsarbetet,
återkomma till riksdagen med förslag till de lagändringar som erfordras
vid ett svenskt EU-medlemskap.
I det följande redogörs kort för mera väsentliga materiella frågor på
mervärdesskatte- och punktskatteområdet.
Särskilt om mervärdesskatten
För mervärdesskatten har EG som tidigare nämnts en i stort sett enhetlig
skattebas. De ändringar som i samband med skattereformen genomfördes
i den svenska mervärdesskattelagstiftningen innebär en långtgående
anpassning till EG:s regler om skattebasen såsom den är bestämd i det
sjätte mervärdesskattedirektivet. Avgränsningen av de varor och tjänster
som beskattas överensstämmer därför i allt väsentligt med EG-reglema.
Genom den nya mervärdesskattelag som riksdagen beslutat om under
våren, och som trätt i kraft den 1 juli 1994, har ytterligare ändringar i
systematiskt hänseende gjorts, som närmar oss till EG:s regelsystem.
Vissa avvikelser från EG-reglema finns dock ännu. T.ex. skall enligt
EG-reglerna en beskattning ske av olika tjänster på kulturområdet. En
viss utökning av det skattepliktiga området blir där nödvändig.
På mervärdesskatteområdet har emellertid överenskommits att Sverige
får avvika från sjätte mervärdesskattedirektivet och även i fortsättningen
undanta följande från skatteplikt:
- inträde till sportevenemang
- tjänster som tillhandahålls av författare, artister m.fl.
- tillhandahållande av nya byggnader och byggnadsmark
- biobiljetter (övergångsvis t.o.m. utgången av år 1995).
Sverige får dessutom behålla nuvarande mervärdesskatteregler i fråga om
beskattningen av små företag, där dessutom vissa ytterligare svenska
förenklingskrav har tillgodosetts.
När det gäller skattesatserna innebär som nämnts EG-reglerna endast
142
att vissa miniminivåer fastställts. Det innebär att det inte finns något krav Prop. 1994/95:19
på en sänkt svensk mervärdesskatt.
Den svenska reducerade skattesatsen för serveringstjänster och för
postbefordringstjänster avviker emellertid formellt från EG:s regler.
Dessa skattesatser måste därför höjas.
När det gäller mervärdesskattens nivå lämnar EG-reglema som sagt en
betydande frihet åt medlemsländerna. Det som kallas nollskattesatser får
dock bara tillämpas övergångsvis och endast på vissa villkor. Sverige har
i förhandlingarna begärt och medgetts rätt att få fortsätta att tillämpa
nollskattesatser för
- dagstidningar
- framställning etc. av organisationstidskrifter m.m.
- medicin som säljs enligt recept eller till sjukhus.
Bland remissinstanserna har Posten AB anfört att det kan bli problem att
få gehör för den svenska linjen med avreglerad postmarknad och
mervärdesskattepliktiga brevtjänster, eftersom det i dag råder monopol
i EU-länderna. Filminstitutet påpekar att momsbeläggning av biobiljetter
försämrar de ekonomiska förutsättningarna för främst mindre och
medelstora biografer. Kulturrådet pekar på liknande problem men anser
att en lösning går att firma inom ramen för EG:s skatteregler.
Särskilt om punktskatterna
När det gäller punktskatteområdet innebär skattereformen bl.a. att flera
punktskatter på varor avskaffades den 1 januari 1993. Det gäller den
särskilda varuskatten på choklad och konfektyrer samt parfym och andra
tekniska preparat, dryckesskatten på läskedrycker och bordsvatten och
punktskatterna på videobandspelare och vissa kassettband. Upphävandet
av dessa skatter ligger i linje med EG:s punktskattesystem och underlättar
väsentligt en anpassning till den inre marknadens krav.
Under år 1992 har vidare den svenska alkoholbeskattningen och
energibeskattningen lagts om så att de bättre stämmer överens med
EG-reglema. Under år 1993 har kilometerskattesystemet avskaffats, och
ersatts med en sådan särskild skatt på dieselolja som förutsätts enligt
EG-reglerna.
Även när det gäller punktskatterna innebär EG-reglerna som nämnts
att vissa minimiskattesatser har fastställts. De svenska punktskattenivå-
erna är oftast väsentligt högre och då finns inga formella krav på den
svenska skatten. På punktskatteområdet finns däremot formella krav på
en hel del ändringar av de svenska reglerna om skattebasens avgränsning,
och särskilt av reglerna för hur skatterna beräknas. I vissa fall har
frågorna tagits upp vid förhandlingarna, som framgår av det följande.
Cigarettbeskattningen
EG:s regler om punktskatt på cigaretter innebär att medlemsländernas
punktskatter obligatoriskt skall bestå av två delar: dels en del som är
relaterad till värdet (detaljhandelspriset), dels en del som är lika för alla
143
cigaretter. Den svenska beskattningen bygger för närvarande enbart på Prop. 1994/95:19
cigaretternas vikt. I förhandlingarna har överenskommits att Sverige får
en ettårig övergångstid med införandet av värdeskatt på cigaretter.
Den svenska skattenivån uppfyller inte heller, på grund av det sätt på
vilket EG-reglema är uppbyggda, EG:s miniminivå för cigarettskatten.
Det har därför överenskommits i förhandlingarna att Sverige t.o.m. år
1998 kan tillämpa skattenivåer som understiger EG:s.
Skatt på mineraloljor m.m.
EG:s regler om skatt på mineraloljor innebär bl.a. att medlemsländerna
skall följa vissa principer för hur skatten beräknas. Vissa avvikelser från
dessa regler krävs för att Sverige skall kunna fortsätta med viktiga inslag
i vår energi- och miljöpolitik. Sverige har därför i förhandlingarna krävt
och fått gehör för följande särlösningar:
- Sverige kan även i fortsättningen tillämpa olika skattenivåer för
mineraloljor som används i industriell tillverkning resp, i övriga
fall,
- Sverige kan fortsätta att skattedifferentiera dieselolja beroende på
miljöklassificering,
- Sverige kan fortsätta att medge skattefrihet för viss metangas
Sverige kan fortsätta att skattebefria biobränslen på det sätt som
sker idag
Införselrestriktioner för alkohol och tobak
Vid inresa från tredje land gäller fortsatt vissa begränsningar för de
mängder en privatperson får medföra tull- och skattefritt.
Vid inresa från annat EG-land innebär dock EG-reglema att privat-
personer fritt till hemlandet får medföra bl.a. alkoholhaltiga drycker och
tobak som är avsedda för personligt bruk. De tidigare s.k. införsel-
restriktionerna vid resor mellan EG-ländema avskaffades inom EG den
1 januari 1993. För inresande till Danmark gäller dock övergångsvis
särskilda restriktioner.
Sverige har i förhandlingarna krävt att även i fortsättningen få begränsa
resandeinförseln av spritdrycker, vin, öl och cigaretter. I förhandlingarna
har överenskommits att Sverige, med avvikelse från EG:s regler, skall
kunna tillämpa följande restriktioner vid inresa från ett annat EG-land:
- cigaretter eller motsvarande mängd 300 st
andra tobaksvaror
- spritdrycker 1 liter
eller 3 liter starkvin
- bordsvin 5 liter
-öl 15 liter.
Sverige skall enligt avtalet säkerställa att 15-litersgränsen för öl inte
heller överskrids vid införsel från tredje land. Dessa restriktioner skall
tills vidare tillämpas till utgången av år 1996, då en översyn av restriktio-
144
nerna skall göras. Kopplingen av denna översyn till översynen av Prop. 1994/95:19
beskattningsordningen för mervärdesskatt som förutsätter enhällighet ger
goda möjligheter för Sverige att i samråd med andra nordiska länder
verka för en förlängning av införselrestriktionema. De alkoholpolitiska
frågeställningarna behandlas utförligare i avsnittet om hälso- och
socialpolitiska frågor (16).
IOGT-NTO begär i sitt remissyttrande garantier att gränsen för skattefri
införsel av alkohol för resande inte kommer att höjas.
Ölbeskattningen
EG:s regler om punktskatter på öl innebär att öl skall beskattas strikt
efter alkoholstyrkan. Undantag får endast göras för mycket alkoholsvagt
öl, motsvarande det svenska lättölet. Eftersom den nuvarande svenska
ölskatten är progressiv skulle en omedelbar anpassning till EG:s ölregler
kunna medföra en relativt kraftig skattehöjning för s.k. folköl. Sverige
har därför i förhandlingarna krävt och fått gehör för att under en treårig
övergångsperiod få avvika från EG:s regler i denna del.
IOGT-NTO menar att det går att anpassa ölbeskattningen till EG:s
regler men ändå ta hänsyn till målen för alkoholpolitiken. Genom att
minska alkoholhalten till max 2,8 volymprocent kan en låg skatt behållas
utan att skatten på starköl behöver sänkas. Ungdomens Nykterhetsförbund
kräver förändringar av EG-reglerna för beskattning av öl.
11.2.9 Krigsmateriel
Medlemsstaterna har med hänvisning till artikel 223 i Romfördraget i
praktiken undantagit krigsmateriel från EG:s regler. Artikel 223 innebär
därmed i praktiken att alla produkter som medlemsländerna definierat
som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna från det
fria varuutbytet inom EU. En gemensam krigsmaterielförteckning
upprättades år 1958, men har därefter inte moderniserats eller om-
arbetats. En gemensam ny krigsmaterielförteckning håller emellertid för
närvarande på att utarbetas.
Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som
stadfästs i Maastrichtfördraget, sker dock en principdiskussion om de
allmänna riktlinjerna för vapenexport. EU har, inom ramen för samarbe-
tet om ekonomiska säkerhetsfrågor, fastställt ett antal gemensamma
kriterier som medlemsländerna skall beakta vid vapenexportbeslut.
Kriterierna är allmänna och lämnar stort utrymme för nationell tolkning.
Några länder vill gå vidare och åstadkomma en harmonisering av
policybeslut, medan andra är avvisande.
Vid ett svenskt EU-medlemskap aktualiseras inga förändringar i
gällande riktlinjer för svensk export av krigsmateriel. I enlighet med
nuvarande svensk lagstiftning kommer regeringens tillstånd även i
fortsättningen att krävas för utförsel av krigsmateriel oavsett om
materielen utförs till annat EG-land eller till tredje land. Vid export av 145
krigsmateriel till andra EG-länder förutses fortsatt användning av
10 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
slutanvändaråtaganden enligt vilka det mottagande landets regering Prop. 1994/95:19
utfäster sig att ej exportera eller re-exportera mottagen krigsmateriel utan
förhandsmedgivande från tillverkningslandets regering. I avsaknad av
kontroll vid gränsöverskridande kommer EG-ländema att bruka ett av
licensieringsmyndighet utfärdat standarddokument som ger avsändarlandet
möjlighet till kontroll över transporten till slutmottagaren och till kontroll
vid myndighet eller företag. Krigsmaterielexport direkt till länder utanför
EG berörs ej.
11.2.10 Strategiskt känsliga varor
Med strategiskt känsliga varor avses utöver krigsmateriel och produkter
inom kämteknikområdet även produkter inom det kemiska och biologiska
området samt vissa övriga högteknologiprodukter. Många av dessa
produkter som kan ha såväl en civil som militär användning benämns ofta
”dual use”-produkter.
Produkterna omfattas av EG-reglema och kommer sannolikt - med
vissa undantag - efter en kortare övergångsperiod att kunna hanteras lika
fritt mellan medlemsstaterna som inom resp. stat. För att ett fritt
varuutbyte skall kunna fungera inom EG på detta område är EU-statema
ense om att ett antal förutsättningar först skall vara uppfyllda. Dessa har
angetts vara:
- en gemensam förteckning över strategiskt känsliga produkter och
teknologier som omfattas av exportkontroll
- en gemensam positiv länderförteckning omfattande länder utanför
EU till vilka export kan ske med förenklad administration
- gemensamma kriterier för tillstånd till export till länder utanför EU
- ett gemensamt forum, eller en mekanism, för koordinering av
tillståndsgivning, procedurer och kontroller
- tydliga regler för samarbetet mellan tillståndsgivande myndigheter
och milen, inklusive ett gemensamt informationssystem.
Förslag finns till lösningar, dock har inga formellt bindande beslut ännu
fattats. I ett kommissionsförslag föreslås bl.a. att nationella exporttill-
stånd även fortsättningsvis skall kunna krävas för ett fåtal nationellt
notifierade produkter som inte återfinns på den gemensamma produktför-
teckningen samt vidare att en generalklausul införs. På den inre
marknaden skall råda fri omsättning, dvs. det skall inte finnas några
gränskontroller eller gränsformaliteter. Undantag kommer dock enligt
förslaget att finnas för vissa särskilt känsliga varor, t.ex. superdatorer
och viss krypteringsutrustning. Samtliga EU-länder är medlemmar av de
internationella kontrollregimer som formulerar de gemensamma
riktlinjerna för exportkontrollen av dessa produkter. Riksdagen har under
våren 1994 antagit ett förslag till ändringar i lagen (1991:341) om förbud
mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte
(prop. 1993/94:176, bet. 1993/94:UU24, SFS 1994:718). Lagändringarna
träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Med dessa ändringar som
ingriper en utvidgning av utförselkontrollen på andra högteknologi-
produkter utövar Sverige bl.a. utförselkontroll på i allt väsentligt samma
146
produkter inom området för strategiskt känsliga produkter som Prop. 1994/95:19
EU-länderna.
Inom området högteknologiprodukter som har väsentlig betydelse för
utveckling och tillverkning av konventionella vapen (de f.d. av COCOM
kontrollerade produkterna) är för närvarande en ny internationell
exportkontrollregim under uppbyggnad. Sverige deltar i detta arbete
liksom övriga OECD-länder. De regler och produktförteckningar som
antas inom ramen för denna regim kommer att successivt integreras i
EU-ländemas bestämmelser.
Den svenska exportkontrollen av strategiskt känsliga varor kommer
således att i princip vara densamma mot länder utanför EU oavsett om
vi blir medlemmar i EU eller ej.
Ett EU-medlemskap kommer att kräva vissa förändringar av utförsel-
bestämmelserna med åtföljande förändringar av de administrativa
tillämpningsbestämmelsema.
11.3 Personers rörlighet
En grundläggande målsättning i EG-samarbetet är att uppnå fri rörlighet
för personer. Det regelverk som utvecklas i detta syfte gäller främst tre
områden: den gemensamma arbetsmarknaden, social trygghet för dem
som flyttar mellan länderna samt ömsesidigt erkännande av examina och
behörighetsbevis.
Principen om arbetskraftens fria rörlighet finns fastlagd i artiklarna
48-51 i Romfördraget. Dessa har preciserats genom sekundärrätten,
främst genom rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria
rörlighet inom gemenskapen. Regleringen innebär att all diskriminering
på grund av nationalitet är otillåten vad gäller sysselsättning, lön och
andra anställnings- och arbetsvillkor, sociala och skattemässiga förmåner
liksom deltagande i yrkesutbildning och facklig verksamhet m.m. Krav
på arbetstillstånd kan inte uppställas.
Bestämmelserna om fri rörlighet omfattar dock inte anställning i
offentlig tjänst som innefattar myndighetsutövning. I dessa fall kan
inskränkningar göras.
Den fria rörligheten omfattar också arbetstagarnas familjemedlemmar
även om de inte är medborgare i något EU-land.
Samtidigt med förordningen om arbetskraftens fria rörlighet antogs
också regler om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning
inom gemenskapen för medlemsländernas arbetstagare och deras familjer,
som innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd.
Regelverket innehåller också bestämmelser om samarbete om förmed-
ling av anställningserbjudanden och ansökningar över gränserna, och om
utbyte av information om arbets- och levnadsvillkor. I syfte att få till
stånd ett fungerande system för ett sådant samarbete arbetar kommissio-
nen och medlemsstaternas arbetsmarknadsmyndigheter nu med att bygga
upp ett nytt europeiskt nätverk av förmedlingar, EURES (European
Employment Services), som ansvarar för att utveckla informationsutbyte
och samarbete. Sverige deltar i uppbyggnaden av detta nätverk. ^7
Den fria rörligheten gäller också egna företagare som etablerar sig eller Prop. 1994/95:19
tillhandahåller tjänster i en annan medlemsstat (jfr artiklarna 52-66 i
Romfördraget). 1 enlighet med vad som lagts fast i sekundärrätten har de
nu nämnda personkategoriema och deras närstående rätt till uppehållstill-
stånd på samma sätt som arbetstagare och deras familjemedlemmar.
Genom tre direktiv, som trädde i kraft år 1992, har rätten till fri
rörlighet kommit att utökas till att omfatta även studerande, pensionärer
och andra icke yrkesverksamma personer, under förutsättning att de har
erforderliga ekonomiska medel för att inte ligga värdlandets sociala
system till last.
Gemensamt för samtliga personkategorier är att inskränkningarna i
rätten till uppehållstillstånd kan göras av hänsyn till allmän ordning,
säkerhet eller hälsa.
Gemenskapsreglema om personers rörlighet har Sverige redan
övertagits genom EES-avtalet. Dessa har medfört vissa ändringar i
utlänningslagen (1989:529) samt i utlänningsforordningen (1989:547).
Vidare har bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1612/68 inkorporerats i sin
helhet (prop. 1991/92:170 bil. 10 s. 6-67, SFS 1992:1163-1167, samt
regeringens förordningsmotiv 1992:8.)
Inom gemenskapen är förordningar direkt tillämpliga i varje med-
lemsland och skall således inte införlivas med den nationella lagstift-
ningen för att bli gällande. Vid ett medlemskap skall därför de för-
fattningar som till följd av EES-avtalet har inkorporerat förordning
(EEG) nr 1612/68 upphävas. Regeringen avser att återkomma till
riksdagen i de delar som härvid kräver lagstiftning.
Målet att avveckla gränskontroller för personer inom EU har inte fullt
ut genomförts, framför allt på grund av olika uppfattningar om behovet
av att kontrollera tredjelandsmedborgare som passerar de inre gränserna.
För en närmare beskrivning av detta hänvisas till avsnittet om samarbete
i rättsliga och inrikes frågor (29) där saken behandlas i sitt sammanhang,
inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare.
11.3.1 Social trygghet för personer som flyttar inom Europe-
iska unionen
För att förverkliga den gemensamma marknaden har i Romfördraget
upptagits bestämmelser om avskaffandet av hinder för bl.a. personers fria
rörlighet inom gemenskapen. Det är därvid inte enbart en fråga om att
avskaffa direkta hinder mot rörligheten utan även att påverka sådana
omständigheter som kan avhålla människor från att flytta mellan
länderna. En sådan avhållande faktor kan t.ex. vara risken att förlora det
sociala skyddet vid flyttning till ett annat medlemsland.
I Romfördraget finns därför bestämmelser som avser att tillförsäkra de
personer som utnyttjar sig av rätten till fri rörlighet inom gemenskapen
ett fortsatt socialt skydd. Bestämmelserna återfinns i artikel 51 i
Romfördraget. De beslut som rådet fattar med stöd av denna artikel skall
vara enhälliga. Något utrymme för majoritetsbeslut i dessa frågor finns
148
således inte.
Motsvarande bestämmelser som rör det sociala skyddet för egna
företagare och deras familjemedlemmar finns inte upptagna i fördraget.
Rådet har emellertid i det omfattande regelverk som utfärdats på
grundval av artikel 51 i Romfördraget även inkluderat denna grupp.
Detta har kunnat ske med stöd av bestämmelserna i artikel 235 om
fördragsutfyllnad. Även beslut som fattas med stöd av sistnämnda artikel
skall vara enhälliga.
För svenskt vidkommande gäller redan genom EES-avtalet att de
personer som utnyttjar sig av möjligheten att flytta inom samarbetsom-
rådet omfattas av motsvarande regler. EES-avtalet innehåller nämligen
bestämmelser i artikel 29 av motsvarande innebörd som artikel 51 i
Romfördraget. Enligt EES-avtalet gäller den grundläggande förordningen
inom den sociala trygghetens område (EEG nr 1408/71) med särskilda
anpassningar i förhållande till bl.a. Sverige. Förordningen har införlivats
med den svenska rättsordningen genom lagen (1992:1776) om samord-
ning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES). En närmare beskrivning av
EES-avtalets innehåll och bestämmelser finns i prop. 1991/92:170, bilaga
4, och beträffande de ändringar som gjorts i avtalet efter dess ikraftträ-
dande i prop. 1993/94:203. I anslutningsakten har förordningen tagits in
i bilaga I, avsnitt IV, med anpassningar som motsvarar dem som gjorts
i EES-avtalet.
Ett svenskt medlemskap kommer således i jämförelse med vad som
redan gäller enligt EES-avtalet inte att medföra något sakligt nytt såvitt
gäller den sociala trygghetens område. För medlemsstaterna skall
emellertid EG-förordningarna gälla utan mellankommande nationell
lagstiftning. Regeringen avser därför återkomma med förslag om
upphävande av den nämnda lagen om samordning av systemen för social
trygghet.
Det bör framhållas att reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 enbart
syftar till en samordning av ländernas nationella lagstiftning. De avser
inte att på något sätt inverka på medlemsländernas möjligheter att själva
besluta om vilka försäkringssystem som skall finnas i länderna eller om
villkoren för rätt till olika socialförsäkringsförmåner. Länderna är helt
fria att själva lagstifta om t.ex. vilka personer som skall vara försäkrade,
vilka förmåner som skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för
dessa, regler för beräkning av förmånernas storlek och för hur lång tid
en viss förmån skall utbetalas. Reglerna får dock inte ges en diskrimine-
rande verkan, t.ex. med avseende på medborgarskap. Förordningen är
således inte avsedd att vara ett första steg i ett arbete för att åstadkomma
ett och samma socialförsäkringsystem i alla länderna eller att harmonisera
de enskilda ländernas system.
11.3.2 Ömsesidigt erkännande av kompetensbevis
En av grundpelarna i den inre marknaden är arbetstagarnas fria rörlighet
och rätten till fri etablering. Artiklarna 48 och 49 i Romfördraget om
Prop. 1994/95:19
149
arbetstagarnas fria rörlighet har beskrivits i det föregående liksom delar Prop. 1994/95:19
av den på artikel 49 baserade sekundärlagstiftningen.
Medlemsstaternas nationella regelsystem ställer emellertid ofta krav på
särskild utbildning för rätt att utöva vissa yrken. Särskilt vanligt är detta
för verksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet. Inom flertalet
medlemsstater förekommer en omfattande reglering även av flera andra
yrken. För att göra fri etablering i hela gemenskapen möjlig även för
personer inom reglerade yrken skall rådet enligt artikel 57 i Romför-
draget med kvalificerad majoritet anta direktiv om ömsesidigt god-
kännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. Artikel
57 rör endast etablering som självständig företagare. För att direktiv om
ömsesidigt godkännande av kompetensbevis skall kunna gälla även
arbetstagare åberopas i stället artikel 49. Även enligt denna artikel kan
rådet besluta med kvalificerad majoritet.
Samtliga nu gällande direktiv på området omfattas av EES-avtalet och
finns beskrivna i prop. 1991/92:170 bilagorna 4 och 7 och prop.
1993/94:203. De anpassningar av direktiven som finns intagna i
anslutningsakten (bilaga I under avsnittet XI D) motsvarar de an-
passningar av direktiven som for närvarande gäller enligt EES-avtalet.
Direktivens materiella bestämmelser har införlivats med den svenska
lagstiftningen.
11.4 Etablering
En viktig princip i Romfördraget utgör etableringsfriheten för både
fysiska och juridiska personer inom hela EG. Rätten till etablering vilar
på principen om lika behandling. Särbehandling grundad på nationalitet
är således förbjuden.
Redan genom EES-avtalet har den svenska rättsordningen anpassats till
detta. Tidigare särbehandling av utländska fysiska och juridiska personer
vad gäller rätten att driva näring i Sverige är upphävd, se prop.
1991/82:170, bil 11, s. 21 f.
För fysiska personer gäller rätten till etablering självständiga yrkesut-
övares rätt att slå sig ned och verka i andra medlemsstater. Det kan i
sådana fall finnas krav på examina, praktik och liknande. I vissa fall
finns EG-rättsakter som föreskriver ömsesidigt erkännande av examina
etc. för vissa yrkesgrupper. Vidare finns EG-rättsakter som för olika
näringar har bestämmelser om hur situationen skall hanteras, när något
medlemsland har särskilda krav på yrkesverksamhet m.m. för att få
bedriva viss verksamhet. Det föreskrivs då t.ex. att viss verksamhet i ett
land skall anses uppfylla krav som ställs i ett annat land. Genom att
rättsakter av nu nämnt slag omfattas av EES-avtalet, innebär en
anslutning till EU inget nytt i sak.
För juridiska personer har motsvarande anpassning till EG-rätten skett
till följd av EES-avtalet. Ett utländskt företag som vill etablera sig i
Sverige kan välja mellan att verka genom ett svenskt dotterbolag eller
genom filial i enlighet med lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.
Denna lag är anpassad till EG:s elfte bolagsdirektiv. EES-avtalet har
150
även medfört att svensk aktiebolagsrätt anpassas till EG-rätten, se prop. Prop. 1994/95:19
1993/94:196. Inte heller här innebär en anslutning till EU något nytt i
sak.
11.5 Tjänster
Tjänstebegreppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av en person
eller ett bolag på plats i ett annat land, t.ex. vid byggentreprenad, men
den kan också utföras från ursprungslandet, t.ex. med hjälp av telefon
eller telefax. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns.
Enligt Romfördraget är tjänster ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i
Romfördraget definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot
ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga
friheterna.
EG-reglerna på tjänsteområdet gäller möjligheterna för medborgare och
företag i en medlemsstat att fritt kunna utöva näringar inom tjänstesek-
torn i andra medlemsländer, på samma villkor som landets egna
medborgare och företag. Även mottagandet av en tjänst ryms under
rätten till fritt tjänsteutbyte. Medborgarna i EU-ländema har alltså rätt
att resa till ett annat medlemsland och där ta emot en tjänst. Turister
t.ex. har i flera hänseenden betraktats som tjänstemottagare i gemen-
skapsrättens mening. Romfördraget förutsatte från början att det fria
tjänsteutbytet skulle förverkligas under den inledande övergångsperioden
på tolv år. Rådet skulle under denna period anta sektorsvisa liberalise-
ringsdirektiv inom ramen för ett allmänt handlingsprogram. Detta arbete
misslyckades emellertid då enighet i rådet inte kunde nås beträffande de
förslag kommissionen presenterade. Det fria tjänsteutbytet kom i stället
att förverkligas genom EG-domstolens praxis (målet 33/74 van Bins-
bergen [1974] ECR s. 1299). Det fria tjänsteutbytet var enligt domstolen
en grundläggande princip som skulle gälla även då närmare bestämmelser
saknades. Domstolen har genom åren uttolkat principens närmare
innebörd. Praxis varierar något beroende på vilken typ av tjänst som
avses. När det gäller tjänster som förs över gränserna utan att tjänsteut-
övaren eller tjänstemottagaren samtidigt följer med har praxis kommit att
nära ansluta till det långtgående krav på fritt marknadstillträde som gäller
på varuområdet (Cassis de Dijon-principen m.m.).
Inom vissa tjänstesektorer har det dock visat sig vara nödvändigt att
anta harmoniseringsbestämmelser. Detta gäller framför allt det finansiella
tjänsteutbytet. Det handlar därvid om att säkerställa övervakning och
kontroll av verksamheten i syfte att garantera ett fullgott konsument-
skydd. På tjänsteområdet har även antagits regler om ömsesidigt
erkännande av utbildningar och auktorisationer så att det blir praktiskt
möjligt att verka över gränserna.
Genom EES-avtalet har även de EFTA-länder som ansluter sig
övertagit dessa regler. I allt väsentligt har alltså de förändringar som
följer av EU-medlemskap redan beslutats på detta område.
I detta avsnitt behandlas särskilt de finansiella tjänsterna mera utförligt.
En kort översikt ges också beträffande transporttjänster. Audiovisuella
151
tjänster och teletjänster behandlas däremot under avsnittet om kultur- och Prop. 1994/95:19
mediepolitik (19) resp, avsnittet om transportpolitik (12).
11.5.1 Finansiella tjänster
Inom området finansiella tjänster behandlas frågor som rör bank- och
kreditväsendet, försäkringsväsendet och värdepappersmarknaden. Genom
EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att införliva EG:s regler i den
svenska lagstiftningen. Av EES-avtalet följer t.ex. att svenska banker
och försäkringsbolag får samma möjligheter som motsvarande institut
från EG-ländema att konkurrera om kunder över hela EES-området. En
redogörelse för de rättsakter inom det finansiella tjänsteområdet som
omfattas av EES-avtalet i dess ursprungliga lydelse återfinns i prop.
1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), bil.6
s. 4 f.
EG-rättsakter som antagits efter den 31 juli 1991 omfattades inte av
EES-avtalet i dess ursprungliga lydelse. Dessa rättsakter har emellertid
införlivats med avtalet genom beslut i Gemensamma kommittén i mars
1994. Beslut om godkännande av denna ändring i avtalet har fattats av
1994 års vårriksdag. I prop. 1993/94:203 redovisas tämligen utförligt de
rättsakter som tillkommit under perioden den 1 augusti 1991 - den 31
december 1993. Under 1994 har rådet bl.a. antagit ett direktiv
(94/19/EG) om inlåningsförsäkring. Direktivet, som innehåller
minimiregler till skydd för innehavare av inlåningskonto i kreditinstitut
vid t.ex. betalningsinställelse i institutet, skall vara genomfört i
medlemsländerna senast den 1 juli 1995. Från svensk sida har gjorts
bedömningen att ett införlivande av direktivets bestämmelser med svensk
rätt kan ske inom den föreskrivna tiden.
Från EES-avtalets tillämpningsområde har uteslutits sådana delar av
EG:s regelsystem som rör medlemsländernas förhållande till tredje land.
Vidare innebär EES-avtalets bestämmelser om förvaltning och deltagande
i utvecklingen av EG:s regelsystem väsentliga begränsningar för
EFTA-ländernas del. Det är i första hand dessa två kategorier av
bestämmelser, som på det finansiella tjänsteområdet tillkommer i
samband med ett medlemskap.
De remissinstanser, som i sina yttranden särskilt uppehåller sig vid det
finansiella tjänsteområdet, delar bedömningen avseende skillnaden mellan
EES-avtalet och medlemskap.
EG:s regler för en inre finansiell marknad bygger på tre grund-
principer: en enda auktorisation, hemlandstillsyn och minimiharmonise-
ring för ömsesidigt godtagande av medlemsstaternas regelverk.
Principen om en enda auktorisation (one single licence) innebär att en
auktorisation, som ett finansiellt företag fått i det medlemsland där
företaget hör hemma, skall gälla i hela EU-området. Företaget skall från
hemlandet obehindrat, utan krav på etablering i mottagarlandet, kunna
sälja tjänster över gränserna (cross border trade) och även fritt kunna
etablera filialer i andra medlemsstater. Verksamheten skall, var den än
bedrivs inom unionen, i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hem-
152
landets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning även av Prop. 1994/95:19
filialer etablerade i andra medlemsstater. För att tillgodose värdlandets
anspråk på sundhet i rörelsen har i direktivform lagts fast miniminivåer
för harmonisering av grundläggande regler för verksamheten och regler
om rutiner för administrativt samarbete mellan medlemsstaternas
tillsynsmyndigheter.
Vid ett medlemskap skall Sverige till alla delar tillämpa de rättsakter
som ingår i delområdet finansiella tjänster. Dessa rättsakter har redan
införlivats eller kommer inom kort att införlivas med det svenska
regelsystemet, till följd av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet.
Enligt det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) skall särskilda
bestämmelser gälla i fråga om auktorisation av dotterbolag till kreditinsti-
tut hemmahörande i tredje land och om tillstånd för sådana företag att
förvärva majoritetsandelar i kreditinstitut hemmahörande i EG. Dessa
regler innebär krav på medlemsstaterna att i viss utsträckning iaktta en
gemensam, restriktiv hållning gentemot banker och intressenter från
länder som inte erbjuder reciproka etableringsmöjligheter i dessa
avseenden för EG-institut. Motsvarande gäller på försäkrings- och
värdepappersområdena.
Regler om förhållandet till tredje land finns också på andra områden.
När det gäller redovisning får filialer till kreditinstitut med huvudkontor
utanför EG avkrävas fullständig särredovisning. Vidare måste filialer till
försäkringsbolag som ägs från tredje land, till skydd för försäkringstagar-
na, uppfylla särskilda solvenskrav. Filialer till bolag inom EG är befriade
från detta eftersom kraven täcks av bolagen. EG kan emellertid på
reciprok basis ingå avtal med tredje land om att likabehandla filialerna.
När det gäller tillträde för filialer till kreditinstitut från tredje land kan
enskilda EG-länder handla som de finner gott. EG kan även sluta avtal
med enskilda tredje länder om att likabehandla dessas filialer i alla
medlemsländerna.
Vid ett medlemsskap har Sverige att tillämpa också de regler för
förhållandet till tredje land för vilka ovan redogjorts. Detta förutses inte
innebära några större svårigheter. Vid införlivandet måste dock Sveriges
åtaganden enligt OECD:s stadgar för liberalisering av kapitalrörelser och
tjänstebetalningar och GATT beaktas.
Sverige har, såväl i medlemskapsförhandlingarna som enligt EES-avta-
let, på grund av livförsäkringsbolagens stora innehav av bostadsobligatio-
ner, fått anstånd till den 1 januari 2000 med att införa den bestämmelse
i det tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG) som begränsar utrymmet
för investeringar i värdepapper från en och samma emittent. Bestämmel-
sen innebär att högst 5% eller, i vissa fall, högst 10% av ett bolags
tekniska reserver får investeras i värdepapper från en och samma
emittent.
Överenskommelsen om anstånd innehåller bestämmelser som syftar till
att bolagen under övergångsperioden successivt skall minska de
enhandsengagemang som överskrider direktivets begränsningsregel.
Sådana engagemang som redan ligger inom direktivets gränser får inte
öka så mycket att gränserna överskrids. Övergångsarrangemanget skall 153
komma till uttryck i den lagstiftning som införlivar bl.a. det tredje
livförsäkringsdirektivet eller bestämmelser som utfärdas med stöd av Prop. 1994/95:19
lagstiftningen. Lagstiftningen avses träda i kraft årsskiftet 1994/95.
Överenskommelsen innebär också bl.a. att vederbörande svenska
myndigheter vid olika tidpunkter skall presentera rapporter för kommis-
sionen angående åtgärder som vidtas för att minska engagemangen och
för att få ned dem på de nivåer som anges i direktivet. Med utgångspunkt
från vissa rapporter skall kommissionen granska de vidtagna åtgärderna.
Om det behövs, skall Sverige försöka påskynda minskningen av bolagens
enh andsengagemang.
Bostadkreditnämnden (BKN) och Boverket har i sina yttranden
behandlat den nyss nämnda övergångstiden. BKN konstaterar att det
överenskomna övergångsarrangemanget är ett exempel på vikten av att
övergångsregler anpassas till förhållandena i Sverige. Boverket gör
bedömningen att direktivet i sig på kort sikt (de närmaste åren) påverkar
bostadsobligationsräntan uppåt, vilket leder till att statens utgifter för
räntebidrag ökar. På längre sikt kan dock en anslutning till EU med
gemensam valuta och skarpare konkurrens komma att motverka dessa
konsekvenser och leda till att det totala utfallet för boendeområdet blir
positivt.
Regeringen anser för sin del att en övergångstid fram till år 2000 ger
goda förutsättningar för en anpassning till de i direktivet intagna
reglerna.
När det gäller rättsakter som inte ingår i EES-avtalet bör här också
nämnas att det inom området finansiella tjänster finns tre rättsakter som
blir aktuella först efter ett svenskt medlemskap i EU. Dessa rör ett avtal
om möjligheterna för skadeförsäkringsföretag med säte inom gemenska-
pen att på vissa villkor etablera sig i Schweiz och omvänt.
För att ytterligare utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster
arbetar man för närvarande inom EU med bl.a. regler för finansiella
koncerner, där både bank- och försäkringsföretag ingår, regler om
likvidation av banker och försäkringsföretag samt regler för att stärka
kunders ställning i värdepappersföretag. Sverige kommer vid ett
medlemskap att tillsammans med övriga medlemsstater i full utsträckning
delta i utarbetandet av dessa viktiga regler.
11.5.2 Transporttjänster
Transporttjänster omfattas inte av Romfördragets allmänna bestämmelser
om frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 61 i Romfördraget hänvisar
i stället till de särskilda bestämmelserna i transportkapitlet (artiklarna
74-84). När det gäller landtransporter innehåller transportkapitlet ett
antal bestämmelser med riktlinjer för politiken. Enligt artikel 75 skall
ministerrådet besluta gemensamma regler för internationella transporter,
villkor för cabotage och andra behövliga regler. Kapitlet innehåller regler
om icke-diskriminering, trafikplikt och statsstöd m.m. Av artikel 84 i
transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får besluta vilka
bestämmelser som skall gälla för flyg- och sjötransportområdena. Enligt
målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s.359 gäller dock
154
också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a. etableringsrätt Prop. 1994/95:19
och fri rörlighet för arbetskraft. På samma sätt förklarades genom ett
domstolsavgörande från år 1986 att de allmänna konkurrensrättsliga
principerna enligt artikel 85 och 86 i Romfördraget skall gälla också på
transportområdet. För en närmare redovisning hänvisas till avsnittet om
transportpolitik (12).
För landtransporternas del har ikraftträdandet av den inre marknaden
för transporter ännu inte inneburit någon total avreglering av all
konkurrensbegränsande lagstiftning. Gränskontrollerna har avvecklats och
ersatts med kontroller inom landets gränser. Kvoterna för lastbilstrafiken
har avskaffats och ett gemensamt yrkestrafiktillstånd har införts. Det helt
fria marknadstillträdet för godstransporter på väg kommer emellertid inte
föreligga förrän i juli 1998 då de nuvarande begränsningarna för cabotage
har utfasats. Någon total avreglering för linjetrafik med buss är inte att
förvänta. I flera avseenden fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade
beslut för att den fria transportmarknaden skall kunna fungera på avsett
sätt. Detta understryks i den i december 1992 publicerade vitboken om
den framtida transportpolitiken inom EG.
Som ett led i genomförandet av EES-avtalet har den svenska lagstift-
ningen anpassats till flera EG-författningar. På landtransportområdet
innebär ett medlemskap i EU ifråga om marknadstillträde inga väsentliga
skillnader i förhållande till EES-avtalet. Beträffande luftfarten gäller i
EG det s.k. tredje luftfartspaketet från den 1 januari 1993. Härmed har
det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre marknad på det
luftfartspolitiska området. Sedan den 1 juli 1992 är det svensk-norska
luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tar Sverige och Norge
över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens
och statsstöd och förbinder sig att tillämpa dem på samma sätt som inom
EU. När EES-avtalets tilläggspaket träder i kraft skall luftfartsavtalet
upphöra att gälla eftersom motsvarande regler då kommer att gälla enligt
EES-avtalet. Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s
fria inre luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip endast
institutionella förändringar.
Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inre vatten-
vägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtran-
sportsystemet. Sverige har inte någon kanal- och flodtrafik av det slag
som är vanlig på kontinenten. Vi kommer därför att beröras i mycket
liten omfattning av den sekundärlagstiftning som finns på området.
Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna omfattas av
EES-avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA-statema fått tillgång
till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG-statema själva har.
På sjötransportområdet har Sverige genom EES-avtalet och ändringar
av detta införlivat eller kommer att införliva en stor del av den sekundär-
rätt som gäller. Det gäller dock inte den s.k. cabotageförordningen
(EEG) nr 3577/92. Denna förordning kom att lyftas ur förhandlingarna
om innehållet i tilläggsavtalet till EES-avtalet i ett sent skede av dessa
förhandlingar. Den innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom
andra medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. 155
Det finns långa övergångstider för vissa områden. När denna förordning
fått full effekt kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på Prop. 1994/95:19
sjöfartsområdet. Ett medlemskap innebär att svenska fartyg får rätt att
tillhandahålla sjötransporter inom andra medlemsländer och att fartyg
registrerade i dessa länder får rätt att utföra sjötransporter inom Sverige.
En närmare redogörelse för de olika transportgrenama ges i avsnittet om
transporter (12).
11.6 Fria kapitalrörelser
Fria kapitalrörelser är ett grundläggande element i den inre marknaden.
Tidigare gällde inom gemenskapen det s.k. kapitalliberaliserings-
direktivet, men reglerna har numera införts i Romfördraget. Detta
stadgar i kapitlet om kapital och betalningar följande:
”Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner
för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater
och tredje land vara förbjudna” (artikel 73b: 1).
Ett motsvarande förbud gäller restriktioner avseende betalningar (artikel
73b:2).
Fördraget medger vissa avsteg från principen om kapitalets fria
rörlighet. Det skall då bl.a. vara fråga om skyddsåtgärder vid excep-
tionella förhållanden eller om restriktioner inom ramen for internationella
sanktioner.
Som ett led i den svenska kapitalmarknadens integration med de
internationella marknaderna har de senaste åren en långtgående kapital-
liberalisering genomförts. Sveriges lagstiftning om kapitalrörelser
överensstämmer sedan tidigare med EG:s regelverk. Sverige har redan
genom EES-avtalet åtagit sig att följa EG:s regler om fria kapitalrörel-
ser.
Romfördragets regler om kapitalrörelser, liksom gällande svenska
regler, berörs i denna proposition också i avsnittet Ekonomiskt och
monetärt samarbete (30).
Förvärv av fritidshus
En särskild fråga med anknytning till reglerna om fria kapitalrörelser
gäller förvärv av fritidshus. Sveriges närmande till EU har inneburit att
reglerna om kontroll av utländska fastighetsförvärv i huvudsak redan har
avskaffats (se prop. 1992/93:71, bet. 1992/93:LU 15). En förvärvskon-
troll har dock behållits i fråga om sådana fastigheter som är avsedda för
fritidsändamål. Det gäller framför allt vissa kusttrakter och andra
områden av landet där det råder stor efterfrågan på fritidsfastigheter. En
utlänning som är fast bosatt i landet behöver dock inte i något fall
tillstånd för att få köpa eller arrendera en fritidsfastighet.
Under förhandlingarna om medlemskap begärde Sverige att få behålla
en begränsad förvärvskontroll i fråga om fastigheter avsedda för
fritidsändamål, något som EU-sidan inledningsvis motsatte sig. Resultatet
av förhandlingarna är en bestämmelse i artikel 114 i anslutningsakten om Prop. 1994/95:19
att Sverige under en tid av fem år från dagen för anslutning får ha kvar
sina nuvarande restriktioner. I en gemensam förklaring till slutakten sägs
vidare att ingenting i gemenskapsrätten hindrar enskilda medlemsstater
från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder beträffande
fritidsbostäder i fall då åtgärderna är nödvändiga för markanvändning,
planläggning och miljöskydd och tillämpas i överensstämmelse med
gemenskapsrätten utan någon direkt eller indirekt diskriminering av
medborgare i medlemsstater.
Förhandlingsresultatet kan sägas innebära att Sverige får ett tillräckligt
rådrum för att överväga vilka åtgärder som efter femårstidens utgång kan
visa sig nödvändiga. De åtgärder som då kan bli aktuella berör framför
allt de fritidshusområden som riskerar att utsättas för överexploatering
och områden där i första hand den bofasta befolkningens intressen bör
tillgodoses. Enligt den nyss nämnda gemensamma förklaringen kommer
behövliga åtgärder att få vidtas på såväl nationell som regional och lokal
nivå. Genom överenskommelsen som helhet har klargjorts att Sverige
också i framtiden får begagna sig av erforderliga medel för att komma
till rätta med de problem som en stor efterfrågan på fritidsfastigheter kan
föra med sig i bl.a. de kustnära områdena.
11.7 Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt m.m.)
Vid sidan av de i det föregående beskrivna regler som har direkt
betydelse för den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital
har man inom EG infört gemensamma bestämmelser på åtskilliga andra
områden där en reglering är väsentlig för att de fyra friheterna skall
kunna fungera. Det har bl.a. varit nödvändigt att skapa likvärdiga
rättsliga förutsättningar för företagsverksamhet i form av gemensamma
bolagsrättsliga bestämmelser. Av motsvarande skäl har det på immaterial-
rättens område kommit till stånd en långtgående harmonisering av
lagstiftningen. Däremot har det inom EG antagits mycket få gemensam-
ma regler på det handelsrättsliga området. Ett undantag är ett direktiv
från år 1986 om handelsagenter.
11.7.1 Bolagsrätt
På den svenska bolagsrättens område är som en följd av EES-avtalet det
förberedande arbetet på en anpassning till EG:s regler långt gånget. Den
lagstiftning som är nödvändig beräknas vara genomförd till den 1 januari
1995, vilket är ett år tidigare än vad EES-avtalet kräver. Ett medlemskap
i EU medför därför för närvarande inte några ytterligare åtaganden på
detta område.
Vissa lagstiftningsåtgärder har redan vidtagits. Romfördragets principer
om fri etablering och om icke-diskriminering har sålunda föranlett
ändringar i aktiebolagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning.
Aktiebolagslagens regler om bundna aktier - som gjorde det möjligt att 157
förhindra att aktier kom i utländska händer - har upphävts (se prop.
1992/93:68, bet. 1992/93:LU14). I det sammanhanget ersattes vidare Prop. 1994/95:19
reglerna om att minst hälften av styrelseledamöterna i ett aktiebolag skall
vara bosatta i Sverige med bestämmelser om att minst hälften av
ledamöterna skall vara bosatta inom EES-området.
Det pågår för närvarande ett omfattande arbete med att också i övrigt
anpassa den svenska lagstiftningen till EG:s bolagsrättsliga direktiv.
Riksdagen har nyligen beslutat om sådana ändringar i aktiebolagslagen
m.m. som föranleds av de första, andra, tredje och tolfte direktiven
(prop. 1993/94:196, bet. 1993/94:LU32 (SOU 1994:17)). Redovisnings-
kommittén har nyligen avgivit ett betänkande med förslag till ny
lagstiftning på redovisningsområdet. Förslaget, som för närvarande
remissbehandlas, syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till
EG:s redovisningsdirektiv.
Redan av EES-avtalet följer att Sverige också måste införa regler om
s.k. Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG). Regeringen
avser att återkomma till riksdagen med förslag i denna fråga.
11.7.2 Handelsagenter
Det tidigare nämnda EG-direktivet om handelsagenter har införlivats med
svensk lagstiftning genom lagen (1991:351) om handelsagentur. Ett
EU-medlemskap medför alltså inte behov av ytterligare åtgärder i detta
hänseende.
11.7.3 Immaterialrätt
Den svenska immaterialrätten har redan till följd av EES-avtalet i
huvudsak anpassats till vad som gäller inom EG (jfr prop. 1992/93:48,
bet. 1992/93 :LU 17). Framför allt har principerna om konsumtion av
immateriella rättigheter ändrats så att de stämmer överens med motsva-
rande regler inom EG. Vidare har Sverige genom EES-avtalet åtagit sig
att införliva bestämmelser i flera EG-direktiv om skydd för kretsmönster,
varumärken och datorprogram. Likaså skall Sverige i enlighet med
Gemensamma EES-kommitténs beslut införliva en rad andra EG-rättsak-
ter, bl.a. en förordning (EEG) nr 1768/92 om tilläggsskydd för läkeme-
del och ett direktiv (93/83/EEG) om satellit- och kabelsändningar (se
prop. 1993/94:203, s. 129). En viktig immaterialrättslig fråga är
upphovsrätten, som behandlas under avsnittet Kultur- och mediepolitiska
frågor (19). Det kan också nämnas att redan EES-avtalet ger Sverige
möjlighet att ansluta sig till den inom gemenskapen utarbetade kon-
ventionen om gemenskapspatent.
På immaterialrättens område innebär således ett medlemskap i EU i allt
väsentligt ingen skillnad såvitt avser de materiella regler som redan gäller
eller är avsedda att gälla som en följd av EES-avtalet. Däremot innebär
naturligtvis ett EU-medlemskap en skillnad så till vida att Sverige då kan
delta i EG:s interna beredning av nya immaterialrättsliga rättsakter och
få ett större inflytande på utformningen av bestämmelserna.
158
11.8 Förvaltningen av den inre marknaden
Även om regelverket för den inre marknaden i huvudsak är på plats,
återstår en del att göra. På några punkter har rådet ännu inte fattat beslut
om gemensamma regler. På de områden där gemensamma regler finns
har i en del fall omsättningen av dem i nationell lagstiftning släpat efter.
Men inte heller då dessa problem lösts kommer regelverket för den
inre marknaden att vara statiskt. Regelverket måste successivt anpassas
till bl.a. nya miljö- och säkerhetskrav på olika produkter och till den
tekniska utvecklingen. Det är också nödvändigt att verka för en
utveckling av den inre marknaden som gör att de övergripande målen
nås. Det måste ske en förenkling och konsolidering av regelverket så att
det kan fungera i praktiken och inte blir för oöverskådligt eller komplice-
rat för att enskilda, företag och myndigheter skall kunna tillämpa det.
Det kan därför bli nödvändigt att periodiskt se över regelverket eller den
gemensamma politiken på de områden som omfattas av den inre
marknaden.
En rad väsentliga samhällsintressen löper samman i arbetet med den
inre marknaden. Det gäller både målet att uppnå fri rörlighet för varor,
tjänster och personer mellan medlemsländerna och en rad andra hänsyn
som har andra utgångspunkter. Det handlar bl.a. om miljö-, hälso- och
säkerhetskrav för produkter eller regler om allmän ordning. I många fall
finns ingen motsättning mellan dessa intressen men ibland måste en
avvägning mellan olika hänsyn ske. Även den gemensamma handelspoli-
tiken mot tredje land har stor inverkan på den inre marknaden.
Som medlem i EU får Sverige möjlighet att verka för ytterligare
avreglering och liberalisering, liksom i arbetet på att effektivisera den
inre marknadens sätt att fungera. Av dessa skäl är det mycket viktigt att
Sverige kan sitta med i de beslutande organen för de frågor som gäller
den inre marknaden och tillvarata väsentliga svenska intressen vad gäller
bl.a. utformningen av olika tekniska föreskrifter.
Frågor som gäller den inre marknaden handläggs inom rådet i stor
utsträckning av en särskild krets av ministrar, som är ansvariga för dessa
frågor (”inre marknadsrådet”). De beslut som denna krets fattar kan
alltså även beröra frågor som nationellt hanteras av andra ministrar t.ex.
miljö- och hälsokrav för olika produkter eller livsmedelslagstiftning.
Kommissionen har i slutet av år 1993 lagt fram ett strategiskt program
för utveckling av den inre marknaden. Den har i programmet bl.a.
argumenterat för en skärpning av konkurrenspolitiken, effektivare
standardiseringssamarbete och ökad avreglering. En annan aspekt som
framhålls är strävan mot transeuropeiska nätverk (TEN) för bl.a. energi,
telekommunikationer och transporter. Kommissionen publicerar dessutom
årliga översikter över genomförandet av den inre marknaden. Syftet med
dessa är dels att identifiera på vilka punkter det behövs beslut eller nya
initiativ på gemenskapsplanet, dels att redovisa genomförandet av
reglerna i medlemsländerna.
Kommissionens förslag på områden som gäller den inre marknaden
utarbetas också till stor del inom ett särskilt generaldirektorat. Kommis-
sionen har också en viktig roll när det gäller övervakningen av reglernas
Prop. 1994/95:19
159
tillämpning och förvaltningen av konkurrensreglerna. Uppföljningen av Prop. 1994/95:19
fattade beslut sker till stor del i olika förvaltningskommittéer under
kommissionen där medlemsländerna är representerade. Anpassningar till
den tekniska utvecklingen underlättas ofta av att de gemensamma
bestämmelserna på varuområdet begränsas till funktionskrav. Lämpliga
tekniska lösningar kan anges i standarder som utarbetas av de europeiska
standardiseringsorganen.
De kontrollbehov som tidigare täcktes genom gränskontroller mellan
länderna måste som tidigare konstaterats i fortsättningen uppnås genom
s.k. kompensatoriska och alternativa åtgärder. Bl.a. för att förverkliga
dessa krävs ett utökat samarbetet mellan kommissionen och med-
lemsländerna, och mellan medlemsländerna inbördes. Det gäller inte
minst utökat informationsutbyte, nya samarbetsformer mellan myndig-
heter och datoriserade samarbetsnät som införts eller är i färd med att
upprättas. Det gäller en rad olika system och databaser som förmedlar
information. De viktigaste av dessa system gäller tull och indirekta
skatter, utrikeshandelsstatistik, veterinär- och växtskyddskontroller samt
personkontroll. Det senare gäller bl.a. samarbete mellan polismyndig-
heterna i kontrollen av den gemensamma yttre gränsen avseende
personer, bl.a. med gemensamma datanät och databanker (se vidare
härom avsnittet om rättsligt och inrikes samarbete, 29).
På uppdrag av kommissionen lade en expertgrupp på hög nivå, den s.k.
Sutherlandgruppen, i oktober 1992 fram en rapport om hur den inre
marknaden skall fås att bäst fungera efter den 1 januari 1993 samt en
framtidsstrategi för kommissionen så att marknadens fördelar fullt ut kan
säkras i praktiken. En av uppgifterna gällde att undersöka hur med-
lemsstaternas administrationer anpassar sig till ett läge där gränskontrol-
lerna mellan medlemsländerna har försvunnit. Gruppen pekade bl.a. på
vikten av att konsumenten kan känna sig säker på att det större utbudet
av varor och tjänster inte för med sig risker - för hälsa, miljö och
säkerhet - och att åtgärder mot dessa risker vid behov kan sättas in, trots
att den som tillhandahåller en vara eller en tjänst inte alltid är på samma
sätt som förr gripbar inom det egna landets jurisdiktion. Näringslivet
kräver en likartad tillämpning i de olika medlemsstaterna av gemenskaps-
reglema. Sutherlandrapporten drog slutsatsen att det behövs ett part-
nerskap mellan EG-kommissionen och medlemsstaterna för att nå dessa
båda mål. EG-kommissionen har därefter betonat behovet av ömsesidig
tillit mellan medlemsstaterna samt behovet av informationsutbyte,
utbildning och fullständig öppenhet i samverkan mellan kommissionen
och medlemsstaterna. Kommissionen har i december 1992 tillkallat en
rådgivande kommitté för samordning på inre marknadsområdet.
160
12 Transportpolitik
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Den svenska transportpolitiken står väl
i samklang med EG:s transportpolitik vars målsättning är att skapa
ett sammanhängande väl integrerat transportsystem som omfattar
alla transportmedel och som beaktar kraven på såväl snabbhet och
effektivitet som en för miljön hållbar utveckling. Genom ett
medlemskap får Sverige bättre möjlighet att påverka den fortsatta
utvecklingen av transportpolitiken i denna riktning.
Redan genom EES-avtalet har en stor del av EG:s sekundärrätt
införlivats med svensk rätt, vilket fått till följd att de olika
transportmarknadema allt mer öppnas för konkurrens för såväl
transportörer som transportköpare, något som leder till en vitalise-
ring av hela transportmarknaden. Ett medlemskap ger därutöver
Sverige möjligheten att på ett nära och effektivt sätt verka för en
konkurrensneutral behandling av den svenska transportnäringen.
Den gemensamma marknaden medför ökade transportvolymer
vilket ställer krav på åtgärder för att förhindra negativa miljöeffek-
ter.
12.1 Inledning
Artiklarna 2, 3, 74 och 75 i Romfördraget förklarar sammantaget att
fördragets målsättningar på transportområdet skall förverkligas genom en
gemensam transportpolitik.
Friheten att tillhandahålla transporttjänster omfattas inte av Romför-
dragets allmänna bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster.
Artikel 61 hänvisar här till transportkapitlet.
Vad gäller landtransporter, inklusive transporter på inre vattenvägar,
innehåller transportkapitlet ett antal bestämmelser med riktlinjer för
politiken. Artikel 75 anger bl.a. att ministerrådet skall besluta gemensam-
ma regler för internationella transporter, villkor för utförandet av
transporter i en medlemsstat där fraktföraren inte har hemort samt övriga
lämpliga bestämmelser. Kapitlet innehåller också regler om icke-
diskriminering, trafikplikt, statsstöd m.m.
När det gäller sjö- och flygtransporter finns inga bestämmelser i sak
i transportkapitlet, som hänvisar till de rättsakter som ministerrådet kan
komma att besluta (artikel 84).
Enligt målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s. 359
gäller dock fördragets allmänna principer också för sjö- och lufttrans-
porter. Fri etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft gäller alltså,
men däremot inte de allmänna reglerna i transportkapitlet.
I ett domstolsavgörande år 1984 förklarades att de allmänna konkur-
rensrättsliga principerna enligt artiklarna 85 och 86 i Romfördraget skulle
gälla också på transportområdet.
Avdelning XII i Romfördraget (artikel 129b-129d), som tillkom genom
161
11 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Maastrichtfördraget, talas om ”transeuropeiska nät”. Här betonas vikten Prop. 1994/95:19
av s.k. nätverk på transportområdet för att främja sammanhållningen i
Europa och utjämna klyftorna mellan olika regioner. Det betonas också
att sociala hänsyn och miljöhänsyn måste beaktas.
Frånsett en rådsbeslut från år 1965 med arbetsprogram för utveckling
i olika avseenden av den gemensamma transportpolitiken fattade
ministerrådet inte många bindande beslut för att genomföra en gemensam
transportpolitik förrän efter år 1985. Orsaken var bl.a. olika synsätt inom
medlemsstatskretsen.
EG-domstolen konstaterade i målet 13/83 Europaparlamentet mot rådet
[1985] ECR s. 1513 att ministerrådet inte fullgjort sina åligganden enligt
Romfördraget att genomföra friheten att prestera tjänster på landtrans-
portområdet. Samma år beslutade EG-staterna att den inre marknaden
skulle vara genomförd vid slutet av år 1992. Som redovisas i avsnitt 11
om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital har den inre
marknaden på transportområdet i huvudsak genomförts.
Nätverkstänkandet och vikten av att utveckla transportsystemen och
rörligheten för människor med tillbörlig hänsyn till miljön och en rättvis
fördelning av infrastrukturen och kostnadsansvaret för denna har starkt
betonats i den vitbok om den framtida transportpolitiken som
EG-kommissionen publicerade i december 1992.
I vitboken talas om en transportpolitik som bidrar till ekonomisk
tillväxt samtidigt som minsta möjliga skada skall åsamkas miljön. Man
talar om ett integrerat transportsystem i Europa som omfattar alla
transportmedel vilka skall stå i balans med varandra och där den totala
kapaciteten i systemet skall utnyttjas optimalt. Man betonar starkt vikten
av hänsyn till miljön och en rättvis fördelning av och kostnadsansvaret
för en utbyggd infrastruktur. Övergång till mer miljövänliga transport-
medel skall stimuleras genom lämplig utformning av skatter och avgifter.
Transportforskningen skall ges ökat utrymme och trafiksäkerhet och
sociala frågor skall beaktas ytterligare. EU:s transportministrar ställde sig
i juni 1993 bakom vitbokens idéer och uppmanade kommissionen att för
ministerrådet lägga fram konkreta förslag till åtgärder. Även kommissio-
nens grönbok om trafik och miljö pekar på behovet av ett miljöanpassat
transportsystem.
Förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU reste inte några problem
på områdena transportpolitik, telekommunikationer och post. Som
framgår av det följande omfattar EES-avtalet huvuddelen härav.
De remissinstanser som yttrat sig om transportfrågor och kommunika-
tioner konstaterar att ett EU-medlemskap för svensk del inte medför
några dramatiska förändringar. De pekar på vikten av att Sverige får fullt
inflytande i besluten om den framtida utformningen av politiken.
12.2 Landtransporter
Ikraftträdandet av den inre marknaden för transporter har ännu inte
inneburit någon total avreglering av all konkurrensbegränsande lagstift-
ning för landtransporternas del. Det fullt fria marknadstillträdet blir inte
162
verklighet förrän i juli 1998 för godstransporter på väg. Någon total Prop. 1994/95:19
avreglering för linjetrafik med buss är inte att förvänta. I flera avseenden
fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade beslut för att den fria
transportmarknaden skall kunna fungera på avsett sätt. Detta understryks
i den i december 1992 publicerade vitboken om den framtida transport-
politiken inom EG.
Gränskontrollerna för transporter på landsväg och inre vattenvägar har
avvecklats mellan EU:s medlemsländer. Rådet har utfärdat bestämmelser
som innebär att kontrollerna i stället får ske inom landets gränser. Det
gäller bl.a. kontroller av olika tillstånd, registreringsbevis för fordon,
kontroll av efterlevnad av bestämmelserna om kör- och vilotider,
kontroll av transportmedel för farligt gods och lättfördärvliga livsmedel
samt kontroll av körkort.
Lastbilstrafiken mellan medlemsländerna kan sedan den 1 januari 1993
utföras helt fritt sedan alla kvoter avskaffats och ett gemensamt yrkestra-
fiktillstånd införts. Friheten avser även transittrafik och tredjelandstrafik.
Sedan uppgörelse slutligen kunnat nås om vägtrafikbeskattningen i juni
1993 (minimibelopp för fordonsskatter och maximibelopp för väg-
användaravgifter) genomfördes en ny ordning för utfasning av det förbud
mot cabotage (inrikes trafik som utförs av utlandsregistrerat transport-
medel) som rått inom gemenskapen fram till den 1 juli 1990. De kvoter
som tillämpats sedan denna dag höjdes kraftigt och kommer årligen att
ökas med 30%. Den 1 juli 1998 skall kvoterna avskaffas och cabotage
kunna utföras helt fritt.
För närvarande ökar lastbilstrafiken kraftigt inom EU. Det är angeläget
att den inre marknaden och avregleringen av landtransportema inte leder
till negativa miljöeffekter. Sverige bör därför verka for att varje
trafikslag bär sina samhällsekonomiska kostnader (princip om kost-
nadsansvar) samt för skärpta avgas- och bränslekrav.
För busstrafiken gäller redan enligt EES-avtalet rådets förordning
(EEG) nr 684/92. Denna medför betydande förenklingar för dem inom
EU som driver internationell skyttel- och linjetrafik. Skytteltrafik, dvs.
transport av främst turistgrupper till och från vissa bestämda resmål, kan
drivas utan särskilt tillstånd. Lokala utflykter får göras med den buss man
färdas i från hemlandet. Linjetrafiken avregleras också i viss utsträckning
genom att koncession inte kan förvägras annat än om det kan visas att
befintlig busslinje- och järnvägstrafik skulle påverkas negativt. Enbart
den omständigheten att det erbjudna priset är lägre är dock inte till-
räckligt motiv för att avslå ansökan. Visst cabotage har också blivit
tillåtet att utföra, nämligen vid linjetrafik i gränstrakter och vid slutna
icke-reguljära rundresor.
Förbindelserna till tredje länder fortsätter att vara reglerade genom
bilaterala avtal. Kommissionen anser att det endast är den som skall få
förhandla med utanförstående länder. Ministerrådet har emellertid ännu
inte tagit ställning till denna fråga. Genom de båda transitavtalen med
Schweiz respektive Österrike som trädde i kraft i januari 1993 kan
kommissionen dock sägas ha fått huvudansvaret för att fördela tillstånd
och ekopunkter mellan medlemsländerna för transittrafik genom de båda 163
alpländerna.
För järnvägstrafikens del är det av förklarliga skäl inte relevant att tala Prop. 1994/95:19
om någon totalt fri marknad men arbetet med att öka konkurrensen
genom att göra infrastrukturen tillgänglig för flera operatörer har inletts.
Den viktigaste författningen under senare tid är det rådsdirektiv
(91/440/EEG), som antogs år 1991 om uppdelning av järnvägsföretagen
i två åtminstone bokföringsmässigt skilda verksamhetsdelar - en
infrastrukturdel och en operativ del. Detta direktiv ålägger även
medlemsländerna att i begränsad omfattning göra spåren tillgängliga for
trafik som utförs av operatörer från andra medlemsstater. Arbete pågår
nu med att utarbeta tilläggsföreskrifter om hur denna konkurrens mellan
olika järnvägsföretag eller andra operatörer faktiskt skall kunna
genomföras.
Som ett led i genomförandet av EES-avtalet har den svenska lagstift-
ningen anpassats till flera EG-författningar. Dessa har redovisats i prop.
1991/92:170 om EES-avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar i
EES-avtalet. Detta gäller t.ex. kör- och vilotidsreglema i vägtrafiken
och reglerna om solvenskrav för yrkestrafikutövama. Mellan Österrike
och de andra EFTA-länderna har de inbördes bilaterala avtalen ändrats
så att den hittillsvarande fria lastbilstrafiken kvoteras på ett sätt som
motsvarar den reglering EG har i förhållande till Österrike. Österrike har
genom medlemskapsförhandlingarna fått en uppgörelse som gör det
möjligt att behålla ekopunktsystemet gentemot de nuvarande med-
lemsstaterna även vid ett medlemskap. Det återstår ännu att tekniskt lösa
om Sverige, Norge och Finland skall gå över till ekopunkter eller om de
bilaterala kvoterna skall behållas. Reglerna om avskaffande av gränskon-
troller gäller i Sverige från den 1 maj 1994 enligt förordning (1994:131)
om kontroller vid transporter på väg och inre vattenvägar.
På landtransportområdet innebär ett medlemskap i EU i fråga om
marknadstillträde inga väsentliga skillnader i förhållande till EES-avtalet.
För att neutralisera konkurrensvillkoren på den inre marknaden har
kommissionen emellertid föreslagit harmonisering av tyngre vägfordons
vikt och dimensioner även i nationell trafik. Det är utomordentligt viktigt
att vi i Sverige kan behålla våra mått- och viktregler. I annat fall skulle
transportkostnaderna öka kraftigt samtidigt som negativa effekter för
miljön och trafiksäkerheten kan befaras. Kommissionens förslag
behandlas för närvarande av Europaparlamentet och det är oklart om ett
slutligt beslut kommer att fattas före tidpunkten för ett svenskt med-
lemskap.
Såväl Vägverket som Skogsstyrelsen, Länsstyrelsen i Jämtlands,
Västerbotten och Norrbottens län, Grossistförbundet och Skogsägarnas
riksförbund pekar på vikten av att Sverige kan behålla de nuvarande
reglerna om lastbilars längd och vikt. En anpassning till de regler som
gäller för gränsöverskridande trafik skulle medföra väsentligt ökade
olyckrisker.
Det bör nämnas att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap inte
begärt undantag från de bestämmelser som gäller hur ett gemensamt
EG-körkort skall se ut. Om det inom EG pågående arbetet med att få
fram ett mer modernt körkort mot förmodan inte ger något konkret
resultat, kan det komma att innebära att Sverige får återgå till ett
164
ålderdomligare format och utseende av körkorten. Prop. 1994/95:19
För transportköpamas del innebär ett medlemskap i fråga om landtrans-
portema att man fritt kan använda sig av en transportör från vilken
medlemsstat man önskar oavsett vederbörandes nationalitet eller hemvist.
Man kommer att slippa omständliga tillståndsförfaranden eller konkur-
renssnedvridande skillnader i behandlingen av svenska och utländska
transportföretag.
12.3 Inre vattenvägar
Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inre vatten-
vägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtrans-
portsystemet. Det omfattas därmed av Romfördragets transportkapitel och
det finns dessutom viss särskild sekundärlagstiftning som rör inre
vattenvägar. Den har redovisats i prop. 1991/92:170 om EES-avtalet
(bilaga 5) och prop. 1993/94:203 om ändring av EES-avtalet.
Sverige har inte någon kanal- och flodtrafik av det slag som är vanlig
på kontinenten. De inlandsvattenvägar där kommersiell sjöfart före-
kommer är främst Trollhätte kanal, Vänern, Södertälje kanal och
Mälaren. Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna
omfattas av EES-avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA-statema
fått tillgång till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG-statema
själva har. Eftersom vi inte har den typ av trafik som finns på kontinen-
ten kommer vi att beröras i mycket liten omfattning av den sekundärlag-
stiftning som finns på området. De ur praktisk synpunkt mest be-
tydelsefulla rättsakterna på området är de som reglerar marknadstillträdet
och rätten till cabotage på de inre vattenvägarna. Även om vi endast
marginellt kommer att beröras av regleringen om de inre vattenvägarna
så kan den få betydelse för fraktköpama genom ökad konkurrens med
lägre priser som en följd.
12.4 Sjöfart
Av artikel 61 i Romfördraget följer att transportkapitlets särskilda regler
gäller för friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet. Av
artikel 84 i transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får
fastställa vilka bestämmelser som skall gälla för flyg- och sjötrans-
portområdena. Enligt det tidigare nämnda domstolsavgörandet från år
1973 gäller dock också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a.
etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft.
Av de regler och bestämmelser som har utfärdats på sjötransportom-
rådet har i stort sett samtliga tidigare redovisats i prop. 1991/92:170 om
EES-avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar av EES-avtalet. Detta
gäller dock inte rådets viktiga förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7
december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla
tjänster på sjötransportområdet inom medlemstaterna (cabotage). Denna
förordning kom att lyftas ur förhandlingarna om innehållet i tilläggsav-
165
Italet till EES-avtalet i ett sent skede av dessa förhandlingar. Cabotage- Prop. 1994/95:19
förordningen innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom andra
medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. Det
finns omfattande undantag från tillämpningen av rättsakten med olika
långa övergångstider för sjötrafik i vissa områden. Vissa övergångstider
sträcker sig ända fram till år 2004. När denna förordning fått full effekt
kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på sjöfartsområdet
så vitt gäller friheten att tillhandahålla tjänster.
Genom EES-avtalet och ändringar av detta har Sverige införlivat eller
kommer att införliva en stor del av den sekundärrätt som gäller på
sjötransportområdet. Det gäller dock inte, som nämnts, cabotageförord-
ningen och inte heller de rättsakter som styr samordningen av sjöfarts-
politiska åtgärder i förhållande till tredje land. Frågorna om förhållande
till tredje land regleras av bestämmelser om konsultation och samordning
i protokoll 19 till EES-avtalet.
En anpassning till EU inom ramen for EES-avtalet har hittills inte
bedömts innebära några krav på ändring av den svenska sjöfartspolitiken.
Ett medlemskap innebär att de rättsakter som reglerar EG:s förhållande
till tredje land skulle komma att gälla också för Sverige och att svenska
fartyg genom cabotageförordningen får rätt att tillhandahålla sjötrans-
porter i andra medlemsländer och fartyg registrerade i dessa länder får
rätt att utföra sjötransporter i Sverige.
Sjöfartsverket framhåller att ett EU-medlemskap innebär att nya
marknader härmed kommer att öppnas. På den negativa sidan kan
möjligen noteras den byråkrati som blir en oundviklig följd av engage-
manget. Direkt svenskt deltagande i beslutsfattandet är det bästa sättet att
motverka att EG:s arbete dubblerar det globala sjösäkerhetsarbete som
pågår.
12.5 Luftfart
Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller inom EG det s.k. tredje luftfartspake-
tet. Härmed har det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre
marknad på det luftfartspolitiska området. Luftfartspaketet består
huvudsakligen av tre förordningar om licensiering, marknadstillträde och
priser. Den sekundärlagstiftning som gäller på luftfartsområdet har
tidigare behandlats i prop. 1991/92:29, 1991/92:170 om EES-avtalet
(bilaga 5 s. 16 f.), 1992/93:202 och 1993/94:203 om ändringar av
EES-avtalet (s. 156 f.). Den 1 juli 1992 trädde det svenska-norska
luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tog Sverige och Norge
över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens
och statsstöd och förband sig att tillämpa dem med samma effekt som
inom EG. När EES-avtalets tilläggspaket trädde i kraft upphörde
luftfartsavtalet att gälla eftersom motsvarande regler då togs över av
EES-avtalet.
Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s fria inre
luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip inte några andra än
institutionella förändringar. 166
12.6 Farligt gods
Prop. 1994/95:19
Internationella vägstransporter av farligt gods regleras av den europeiska
överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg
(ADR). Överenskommelsen är ett resultat av samarbetet inom ramen för
FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE.
EG-kommissionen har lagt fram ett förslag COM(93)548 om till-
närmning av medlemsstaternas lagar om transport av farligt gods på väg.
Där föreslås att de tekniska bilagorna till ADR skall tillämpas även vid
inrikes transporter i medlemsstaterna. Enligt förslaget skall det vara
möjligt att bibehålla strängare regler på nationell nivå om detta kan
motiveras utifrån miljöhänsyn eller nationell säkerhet, dvs. andra skäl än
transportsäkerheten. Arbete pågår inom kommissionen med en motsva-
rande reglering av transporter av farligt gods på järnväg.
Kommissionen har också lagt fram ett förslag COM(93)665 till direktiv
om enhetliga procedurer för kontroller av transporter av farligt god på
väg. Förslaget har utformats mot bakgrund av EG-reglema om av-
skaffande av gränskontroller och med syfte att åstadkomma gemensamma
regler för kontroll av fordon vid den yttre gränsen från länder utanför
EG.
Tullmyndigheternas gränskontroll av inkommande transporter av farligt
gods utgör en väsentlig del av den nuvarande kontrollen. Bortfallet av
kontroll vid den inre gränsen kommer att behöva kompenseras av en
yttäckande kontroll. Det föreslagna direktivet ställer krav på utförande
och omfattning av sådan kontroll. Det finns på motsvarande sätt behov
av kontroller av sjö- och lufttransporter. Några förslag om detta finns
ännu inte.
12.7 Post och telekommunikationer
EG-kommissionen publicerade våren 1992 en s.k. grönbok för posttjän-
ster. Denna grönbok utgjorde ett diskussionsunderlag för utvecklandet av
gemenskapsregler på postområdet. I enlighet med grönboken skall
marknaden för postala tjänster delvis liberaliseras och harmoniseras.
Efter det att grönboken remissbehandlats antog ministerrådet en
resolution avseende utvecklandet av gemenskapens posttjänster i februari
1994. Arbetet med att utarbeta gemenskapsregler har därefter påbörjats.
Ett medlemskap ger möjlighet att fullt ut påverka detta arbete. Sverige
har en väl fungerande postservice som upprätthålls på en konkurrensutsatt
marknad vilket torde innebära att anpassningen till framtida gemenskaps-
regler kan genomföras utan problem.
EG:s liberaliseringsarbete på teletjänstområdet utgår främst från
kommissionens direktiv (90/388/EEG) om konkurrens på marknaden för
teletjänster, tjänstedirektivet, och rådets direktiv (90/387/EEG) om
upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom skyldigheten
att tillhandahålla öppna nät, ONP-direktivet (Open Network Provisions).
Genom tjänstedirektivet har teletjänstmarknaden öppnats för konkur-
167
rens, med undantag för marknaden för taltelefoni. Dock får restriktioner Prop. 1994/95:19
finnas för rätten att upprätta nät.
Syftet med ONP-direktivet är att främja ett fullständigt genomförande
av en öppen marknad för teletjänster genom harmoniserade regler för
trafik i öppna nät. Tillgången till nät får inte vägras om inte särskilda
hänsyn kräver det. ONP-direktivet är ett ramdirektiv som har komplette-
rats med direktiv för speciella områden. Så har nyligen ett direktiv om
öppna nät för hyrda ledningar antagits. Ett förslag till direktiv om öppna
nät för taltelefoni behandlas för närvarande i rådet och arbete bedrivs för
att införa reglering av öppna nät också på andra områden.
Utvecklingen mot en fortsatt liberalisering av teletjänstmarknaden
fortsätter. I juli 1993 utfärdade rådet en resolution om den fortsatta
utvecklingen på telemarknaden. Genom resolutionen stödjer rådet
kommissionens strävan att liberalisera taltelefonitjänsten per den 1 januari
1998.
För att underlätta europatäckande teletjänster har rådet även beslutat
om införandet av ett standardiserat internationellt utlandsnummer, 00,
inom unionen. Vidare har förslag till direktiv om ömsesidigt god-
kännande av licenser för teletjänster utarbetats. Inom kommissionen
övervägs nu framtida politik avseende bl.a. teleinfrastruktur, satellit-
kommunikation och europatäckande teletjänster. En grönbok om mobila
telekommunikationer planeras under år 1994. En annan viktig fråga som
behandlas är vilka teletjänster som skall finnas tillgängliga över hela
unionen till rimliga priser, dvs. vilka tjänster som skall regleras av
staten.
Slutligen finns direktiv angående samordningen av lagstiftningen i
medlemsländerna rörande teleterminaler inklusive ett ömsesidigt
godtagande av typgodkännande. Direktiven lägger grunden för en
gemensam europeisk terminalmarknad med gemensam godkännande-
procedur.
Sverige ligger i många avseenden före flertalet av EU-staterna i fråga
om liberalisering av telemarknaden. För svenskt vidkommande föreligger
därför inte några svårigheter att tillämpa de relevanta rättsakterna som
ingår i EES-avtalet. EG:s regelverk på telekommunikationsområdet har
beaktats i svensk rätt vid utarbetandet av främst telelagen och lagen om
radiokommunikation, som båda trädde i kraft den 1 juli 1993. De tidigare
nämnda teleterminaldirektiven har beaktats vid utarbetandet av en
särskild lag som trädde i kraft samtidigt som telelagen. Post- och
telestyrelsen, som är ansvarig myndighet på telekommunikationsområdet,
utarbetar med stöd av dessa lagar föreskrifter på området.
Den svenska telemarknaden kommer troligen endast att påverkas
marginellt av ett svenskt medlemskap i EU. De marknadsförhållanden
som EG skapar föreligger ändå i Sverige. Dock medför EG:s allt mer
öppna telemarknad att fler och aktivare operatörer uppträder. Detta
medför också fler aktörer på den svenska telemarknaden. I gengäld
öppnas successivt nya marknader för svenska operatörer. Av stor
betydelse för Sverige är EG:s mål att liberalisera taltelefonitjänsten från
den 1 januari 1998. Utvecklingen kommer att ställa krav på de svenska 168
operatörernas förmåga att vara konkurrenskraftiga på marknaden vilket
bör komma svenska telekonsumenter till godo.
Den öppna svenska telemarknaden är unik i Europa. Vi har från svensk
sida ett stort intresse av att kunna påverka utvecklingen inom EG i en
liberaliserande riktning. Endast ett svenskt medlemskap ger oss dessa
möjligheter.
Post- och telestyrelsen framhåller att det är ett påtagligt svenskt
intresse att en snabb öppning av telemarknaden sker inom EG. Möjlig-
heterna att delta i beslutsfattandet vid medlemskap bedöms därför som
betydelsefulla. Även på postområdet har Sverige en unik position och ett
intresse av att kunna påverka processen mot ändrad marknadsstruktur.
12.8 Transeuropeiska nät (TEN)
Som inledningsvis har nämnts, innehåller Romfördraget numera en
avdelning XII om transeuropeiska nät (TEN). EG ges där möjligheten att
koordinera tillskapandet av transeuropeiska nätverk inom transport-,
tele- och energisektorn. Gemenskapens åtgärder syftar i synnerhet till att
sammanbinda nationella nätverk med varandra och att öka deras
samverkansmöjligheter.
Kommissionen presenterade i december 1990 en rapport angående
transeuropeiska nätverk. Målsättningen var att länka samman olika
transportslag för att framtvinga en samverkan mellan transportslagen.
Tekniska standarder bör harmoniseras för att underlätta samverkan
mellan väg-, järnväg- och inrevattenvägtransporter. Kommissionen
föreslog också datoriserade trafikledningssystem och utveckling av
utrustning för datakommunikation.
På det egentliga transportområdet antog rådet i oktober 1993 på förslag
av kommisssionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekono-
miska och sociala kommittén följande tre beslut som gäller t.o.m. juni
1995:
a) Nätverk för kombinerade transporter
Beslutet anger att ett kombinerat järnvägs-, inre vattenvägs- och
vägtransportnätverk bör tillskapas inom gemenskapen i två faser
(sex och tolv år) i enlighet med ett till beslutet hörande förslag till
översiktlig plan.
b) Nätverk för vägar
Beslutet ger förutsättningar för en översiktsplan för vägprojekt för
byggande och förbättring av vägar inom en tioårsperiod. Planen
syftar till bättre sammanbindning av nationella motorvägsnät inom
gemenskapen och mellan gemenskapen och vissa tredje länder.
c) Nätverk för inre vattenvägar
Den översiktliga planen i beslutet räknar upp förbättrings- och
nybyggnadsprojekt av intresse för gemenskapen som bör påbörjas
under en tioårsperiod.
Med syfte att få fram ett nytt beslut om TEN till den 1 juli 1995 pågår
inom kommissionen arbete med att ta fram nya förslag till nätverk.
Sverige har hittills deltagit som observatör i de arbetsgrupper inom
kommissionen som tar fram förslag till nätverk inom olika transportsekto-
1994/95:19
169
rer och har också kunnat presentera de svenska investeringsplanerna Prop. 1994/95:19
inom dessa områden. De väg- och järnvägsnät inom Sverige som är av
intresse för gemenskapen kommer att redovisas i kommande förslag till
nätverk.
Betydelsen för Sverige av att ingå i de kommande nätverken är liksom
för övriga länder att få tillgång till samverkande kommunikationsnät av
hög standard och med hög servicenivå.
Medlemsländerna har möjlighet att få finansiellt stöd för att genomfora
för gemenskapen viktiga projekt. Dock förutsätts respektive land stå för
merparten av de investeringar som är förenade med att uppfylla uppsatta
mål. Vid ett svenskt medlemsskap kommer Sverige också att kunna
ansöka om bidrag till projekt av betydelse för gemenskapen.
På några IT/telekommunikationsområden har kommissionen lagt fram
förslag. Det gäller:
- TEN-TNA (Telematic Networks between Administrations) som
avser telenätverk mellan administrationerna och anses som
nödvändigt för att uppfylla kraven från den inre marknaden
- TEN-ISDN som är en gemensam lösning för digital kommunika-
tion i gemenskapen och som sträcker sig utöver det nuvarande
telefonnätet
- TEN-IBC (Integrated Broadband Communications), som handlar
om införandet och spridningen på lite längre sikt av bredbandskom-
munikation i gemenskapen.
Än så länge har ministerrådet inte fattat beslut om dessa program, men
viss verksamhet i enlighet med förslagen har inletts.
TEN-projekt på energiområdet berörs i avsnitt 25 Närings- och
energipolitiska frågor.
170
13 Konkurrenspolitik
Regeringens bedömning: Fri rörlighet för varor, personer, tjänster
och kapital leder till effektivare konkurrens som pressar kostnader
och priser både inom produktion och distribution på ett sätt som
gynnar konsumenterna.
En nödvändig förutsättning för en bestående effektivitet i konkur-
rensen är att denna styrs av en enhetlig konkurrenspolitik och står
under verkningsfull överstatlig tillsyn.
EG:s konkurrenspolitik skall bl.a. säkerställa att det inte reses nya
protektionistiska hinder inom den inre marknaden. Kommissionen
är det gemensamma övervakande organet inom EG i konkurrens-
frågor.
Tillgång till den inre marknaden ökar konkurrensen i Sverige.
Svenska företag utsätts för en hårdare konkurrens från utlandet.
Samtidigt kan de fritt konkurrera på den stora europeiska markna-
den.
Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk på
konkurrensområdet. De regler som tillkommit sedan EES-avtalet
slöts har införlivats i den ordning som EES-avtalet föreskriver.
Förhandlingarna om EU-medlemskap omfattar också jordbruksom-
rådet, vilket medfört att en förordning med konkurrensregler för
jordbruksområdet har tillkommit.
De viktigaste skillnaderna i förhållande till EES-avtalet av ett
svenskt medlemskap är att Sverige får ett medinflytande på EU:s
konkurrenspolitik och att Sverige inordnas under EU:s eget system
för övervakning.
De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som kan
behövas vid ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en
senare proposition.
13.1 Inledning
En av de grundläggande förutsättningarna för den europeiska gemenska-
pen är att enhetliga konkurrensvillkor råder inom hela den gemensamma
marknaden. EG:s konkurrenspolitik skall se till att konkurrensen inte
snedvrids på ett sådant sätt att varor och tjänsters fria rörlighet över
medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras. Man kommer inte att
kunna uppnå de förväntade fördelarna med den inre marknaden, t.ex.
ökad produktivitet, lägre priser och större sysselsättningsmöjligheter, om
det inte råder fungerande konkurrens inom EG.
Konkurrenspolitiken skall säkerställa att det inte reses nya protektionis-
tiska hinder, oavsett om detta sker till följd av konkurrensbegränsningar
mellan företag eller genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för
att gynna det egna landets företag.
EG:s nuvarande konkurrensregler, innefattande regler om konkurrens-
Prop. 1994/95:19
171
begränsande avtal, samordnade förfaranden och missbruk av en Prop. 1994/95:19
dominerande ställning, ger redan ett viktigt bidrag till integrationsproces-
sen genom att förhindra bildandet av marknadsdelande karteller,
konkurrensbegränsande vertikala avtal och missbruk av en monopolställ-
ning. Dessa regler kommer även i fortsättningen att fylla en väsentlig
funktion när det gäller att förverkliga och konsolidera den inre markna-
den. Dessutom gäller fr.o.m. september 1990 bestämmelser om
fusionskontroll som ett led i utbyggnaden av EU:s regelsystem, vilket är
en förutsättning för ett maximalt utnyttjande av fördelarna med en
integrerad marknad.
En annan viktig faktor är kontrollen av statligt stöd. Statligt stöd till
företag kan användas som ett protektionistiskt medel och därmed
underminera den övergripande strategin, som syftar till en fri och
konkurrenskraftig inre marknad. Därför är en konsekvent tillämpning av
EG:s regler om statligt stöd ett viktigt led i skapandet och upprätthållan-
det av en gemensam marknad.
Artikel 223 i Romfördraget ger medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder
för att skydda säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av försvars-
materiel. Det innebär att stora delar av försvarsupphandlingen och andra
försvarsindustriella frågor kan undantas från EG:s regelverk. Sverige har
alltså även fortsättningsvis möjlighet att bedriva en självständig för-
svarsindustripolitik.
13.2 Konkurrensregler för företag
I Romfördraget finns två centrala bestämmelser på konkurrensområdet,
nämligen artiklarna 85 och 86. De rör konkurrensbegränsande åtgärder,
som vidtas av företag. Artikel 85 avser förbud mot konkurrensbe-
gränsande avtal och artikel 86 förbud mot missbruk av en dominerande
ställning.
Båda bestämmelserna avser fall där samhandeln mellan länderna kan
komma att påverkas. Det rör sig om två olika situationer där företagen
genom sitt agerande hämmar den fria konkurrensen. I det ena fallet är
det fråga om ett konkurrensstörande samarbete mellan företag och i det
andra om ett ensidigt handlande av ett företag med en dominerande
ställning på den relevanta marknaden.
Artikel 85 förbjuder alla former av avtal mellan företag, beslut av
företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka
handeln mellan medlemsländerna och som har till syfte eller resultat att
konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids samt ger
exempel på förbjudna förfaranden. Förbjudna avtal är t.ex. avtal som
direkt eller indirekt fastställer inköps- eller försäljningspriser eller andra
försäljningsvillkor. Avtal som strider mot förbudet i artikel 85 är
ogiltiga.
Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal är inte absolut. I de fall då
de positiva effekterna av ett sådant avtal överväger, kan kommissionen
medge undantag från förbudet. För vissa kategorier av avtal har
kommissionen medgett s.k. gruppundantag. Gruppundantag har meddelats
för vissa grupper av ensamåterförsäljaravtal, exklusiva inköpsavtal, Prop. 1994/95:19
försäljnings- och serviceavtal för motorfordon, specialiseringsavtal, avtal
om forskning och utveckling, patentlicensavtal, franchiseavtal, know-
howlicensavtal samt for vissa grupper av avtal, beslut och samordnade
förfaranden inom försäkringssektorn. Därutöver finns gruppundantag som
rör transportområdet samt kol- och stålområdet.
Artikel 86 förbjuder allt missbruk av dominerande ställning på den
gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna samt ger
exempel på förbjudna förfaranden. Förbudet är undantagslöst.
Företag som vill ha besked om att deras samarbete inte strider mot
konkurrensreglerna eller att de inte kan anses missbruka sin ställning kan
begära kommissionens förklaring om detta.
Regler finns också för att förhindra företagskoncentrationer som skadar
konkurrensen. Även här gäller reglerna bara i fall där samhandeln mellan
EU:s medlemsstater påverkas. Reglerna om förvärvskontroll innefattar
en s.k. tröskel som innebär att endast större företagsförvärv prövas av
kommissionen.
Kommissionen är det övervakande organet i konkurrensärenden och
kan utdöma böter om företagen bryter mot reglerna. Riktlinjerna för
kommissionens handhavande av konkurrensreglerna i artiklarna 85 och
86 finns framförallt i förordning (EEG) nr 17/62.
Inom EG uppfattas konkurrenspolitik ofta som ett vidare begrepp än
reglerna om företags konkurrensbegränsande åtgärder. Bl.a. ses reglerna
om offentligt stöd resp, offentliga företag och handelsmonopol som en
del av konkurrenspolitiken i vidare bemärkelse. Nära samband med
konkurrenspolitiken har också reglerna om offentlig upphandling liksom
reglerna om tariffära, fiskala och kvantitativa handelshinder.
EG:s konkurrenspolitik tillämpas av kommissionen. Kommissionsbeslut
på detta område kan överklagas till förstainstansrätten, vars beslut i sin
tur kan överklagas till EG-domstolen.
Konkurrensområdet är ett av de få områden där kommissionen fattar
beslut med direkt verkan mot fysiska eller juridiska personer. Sådana
beslut riktas inte bara mot företag i EU:s medlemsstater. Enligt praxis
anses nämligen EG:s konkurrensregler gälla alla konkurrensbegräns-
ningar som har effekt på samhandeln inom den gemensamma marknaden,
även om de företag som har vidtagit konkurrensbegränsande åtgärder
befinner sig utanför EG. Det har också förekommit att kommissionen
riktat beslut i konkurrensärenden mot exempelvis svenska företag.
Däremot har EG tidigare inte haft någon möjlighet att få biträde från
myndigheterna i icke medlemsstater med att verkställa åtgärder, t.ex.
indriva böter. Här innebär EES-avtalet en nyhet.
EG-kommissionens handläggning av konkurrensärenden sker i nära
samverkan med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Kommis-
sionen översänder omedelbart viktigare handlingar i ett ärende till de
nationella konkurrensmyndigheterna som i sin tur har skyldighet att på
begäran biträda kommissionen med de undersökningar som behövs.
Fem rådgivande kommittéer med olika uppgifter och i vilka ingår
representanter för medlemsstaterna deltar i behandlingen av konkurrens- 173
ärenden och framtagandet av nya föreskrifter på konkurrensområdet.
Kommissionen har skyldighet att samråda med den berörda rådgivande Prop. 1994/95:19
kommittén innan den fettar slutligt beslut i ett konkurrensärende.
I EU:s medlemsstater finns nationella konkurrenslagar som tillämpas
parallellt med Romfördragets bestämmelser på konkurrensområdet.
EG-reglema tillämpas därvid på konkurrensbegränsningar som påverkar
handeln mellan medlemsstater, medan de nationella konkurrenslagarna
avser konkurrensbegränsningar med verkan inom resp. land. Nationella
myndigheter kan även tillämpa Romfördragets konkurrensbestämmelser,
förutsatt att kommissionen inte har inlett ett förfarande i det aktuella
fallet. EG-reglema innefattar även vissa tröskelvärden - som ovan
nämnts bl.a. i fråga om förvärvsprövningen - som innebär att för-
faranden under en viss storlek inte prövas av kommissionen även om
samhandeln påverkas.
EG:s konkurrenspolitik utvecklas successivt genom förändringar och
kompletteringar av regelverket samt genom beslut av kommissionen och
domstolen. Europaparlamentet har i en resolution kommenterat konkur-
renspolitikens roll inom gemenskapen. Enligt Europaparlamentet bör den
framtida konkurrenspolitiken ha följande målsättningar:
- stärka den inre marknaden
- främja ekonomisk och social utjämning
- främja en privatisering och liberalisering av den offentliga sektom
som skapar konkurrensneutralitet samtidigt som tillgången till
allmänna tjänster säkerställs
- främja statlig stödgivning som påskyndar omställningen inom
industrin så att en varaktig välfärdsutveckling stimuleras
- verka för internationella konkurrensregler, bl.a. inom ramen för
GATT
- verka för en konkurrenspolitik som är brukarvänlig, decentraliserad
och underkastad insyn och demokratisk kontroll.
13.3 Översikt över de områden, där Sverige i sak redan har
samma regler som EG
Genom EES-avtalet har EFTA-ländema övertagit stora delar av EG:s
regelverk på konkurrensområdet.
Dessa regler innefattar dels Romfördragets konkurrensregler, dels
förordningar som utfärdats av rådet resp, kommissionen. Förordningarna,
som utgör en del av den s.k. sekundärrätten, innehåller främst tillämp-
ningsföreskrifter samt gruppundantag från förbudet mot konkurrensbe-
gränsande avtal. Bestämmelserna om förvärvskontroll och upphandling
ingår också i sekundärrätten. Enligt EES-avtalet förutsätts också att
EG-domstolens praxis följs samt att s.k. icke bindande bestämmelser, i
form av t.ex. tillkännagivanden från kommissionen, beaktas vid
tillämpningen av konkurrensreglerna. En redogörelse för motsvarande
regler har lämnats i prop. 1991/92:170 om EES.
174
13.4 Områden där skillnader i sak föreligger i förhållande
till EG:s regler
Eftersom Sverige i samband med EES-avtalet övertagit gällande
EG-regler på konkurrensområdet fanns inga forhandlingsproblem när det
gällde övertagandet av EG:s konkurrensregler med undantag av
alkoholmonopolen och tillämpningen av regionalpolitiskt statsstöd.
Frågan om de statliga handelsmonopolen behandlas i avsnittet om den
fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (avsnitt 11).
Frågan om alkoholmonopolen behandlas härutöver särskilt i avsnittet
Social- och hälsopolitiska frågor (avsnitt 16). Regionalpolitiskt motiverat
statsstöd tas upp i avsnittet Regionalpolitiska frågor (avsnitt 24).
Förhandlingarna om medlemskap har omfattat också jordbruksområdet.
En förordning på konkurrensområdet, förordning (EEG) nr 26/62, som
rör jordbruksområdet tillkommer vid medlemskap. Ett medlemskap i EU
medför en återreglering av det svenska jordbruket som är negativ från
konkurrenssynpunkt. Medlemskapet kan dock väntas ge positiva effekter
genom att den gränsöverskridande handeln med livsmedel mellan
EU-länderna ökar. Detta kommer att verka återhållande på prisutveck-
lingen samtidigt som utbudet breddas.
Skillnaden i övrigt på konkurrensområdet mellan reglerna enligt
EES-avtalet och EG:s regler rör främst organisatoriska frågor.
Ansvaret för att tillämpa konkurrensreglerna inom EES ligger för
EFTA:s del på ett övernationellt organ, EFTA:s övervakningsmyndighet
{EFTA Surveillance Authority, ESA). Kommissionen tillämpar EG:s
konkurrensregler inom EG. På EFTA-sidan är reglerna desamma, men
de tillämpas med stöd av EES-avtalet. ESA:s uppgifter består av
övervakning och tillämpning. ESA har samma uppgifter mot företag i
EFTA-länderna som kommissionen har mot företag i EG:s medlemslän-
der. På EFTA-sidan svarar EFTA-domstolen för uppgifter som
motsvarar EG-domstolens inom EG.
Konkurrensärenden som enbart berör EFTA-området handhas av ESA,
ärenden som enbart berör EG-området handhas av kommissionen. För
de blandade fallen, dvs. de fall där konkurrensbegränsningen har effekter
som berör såväl EFTA som EG har parterna i EES-avtalet kommit
överens om regler för hur konkurrensärendena skall fördelas mellan de
två tillämpande organen. Vid ett EU-medlemskap förenklas admini-
strationen genom att Sveriges medverkan i EES-organisationen av-
vecklas. Vidare får Sverige ett starkare inflytande på regelutvecklingen
eftersom medlemskap ger fullt tillträde till de kommittér där EG:s
konkurrenspolitik utvecklas.
I denna proposition föreslås att EES-lagen upphävs. I EES-lagen finns
i 11-13 §§ nationell lagstiftning som är nödvändig vid en anslutning till
Europeiska unionen.
De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som blir följden av
ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition.
Flera remissorgan har betonat vikten av att svenskt näringsliv har
samma konkurrensvillkor som företag inom EU och även belyst olika
aspekter på den ökade konkurrens som kan förväntas vid ett EU-medlem-
1994/95:19
175
skap. Det är dock endast ett fåtal som valt att i sina yttranden specifikt Prop. 1994/95:19
behandla de konkurrenspolitiska ftågoma. Kooperativa förbundet KF
som, utifrån ett konsumentperspektiv, anser att övervägande skäl talar för
ett svenskt medlemskap i EU, lyfter bl.a. fram den förväntade skärp-
ningen av konkurrensen inom dagligvaruområdet. Enligt förbundet har
svensk dagligvaruhandel sedan en tid tillbaka förberett sig för de nya
förutsättningar integrationen i Europa skapar, vilket redan lett till
fördelar för svenska konsumenter. Konkurrensverket, som enligt sin
instruktion skall verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig
verksamhet till nytta för konsumenterna, finner vid en samlad bedömning
att fördelarna med en svensk anslutning till EU klart överväger nack-
delarna.
13.5 Statsstöd
Romfördraget innehåller grundläggande regler om statsstöd. Reglerna har
senare preciserats genom föreskrifter av kommissionen om hur reglerna
skall tillämpas inom olika områden och branscher m.m. samt genom
utslag i EG-domstolen. Genom EES-avtalet gäller motsvarande regler
även i Sverige. Den enda väsentliga skillnaden vid ett medlemskap är att
reglerna får en ny rättslig grund och att tillämpningen kommer att
övervakas av kommissionen och inte av EFTA:s övervakningsmyndighet
som i dag.
De grundläggande bestämmelserna i Romfördraget om statsstöd finns
i artikel 92 som slår fast att stöd från statliga, regionala eller lokala
organ, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att
gynna vissa företag eller produktionen av vissa varor är förbjudna i den
mån stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Undantag medges för stöd som är socialt motiverade och riktar sig till
individer, under förutsättning att åtgärderna inte innebär någon dis-
kriminering av produkter från något land. Stöd i samband med naturkata-
strofer eller andra exceptionella händelser och stöd till vissa delar av
forna Östtyskland är också undantagna reglernas tillämpning.
I huvudsak kan även följande åtgärder vara förenliga med Romför-
draget: stöd som främjar utvecklingen i regioner där levnadsstandarden
är onormalt låg eller där det råder svår sysselsättningsbrist, stöd för att
främja genomförandet av projekt som är av gemensamt europeiskt
intresse, stöd för att rätta till en allvarlig störning i ett lands ekonomi
samt stöd för att främja utvecklingen av vissa ekonomiska aktiviteter eller
vissa regioner, om inte åtgärderna påverkar handeln på ett sätt som
strider mot medlemsländernas gemensamma intressen samt slutligen stöd
för att främja kultur och bevarandet av kulturarvet under vissa förut-
sättningar.
Vidare har kommissionen utfärdat tillämpningsföreskrifter när det
gäller vissa andra slag av tillåtet stöd, t.ex. stöd till små och medelstora
företag, stöd till forskning och utveckling samt stöd till miljöinvestering-
ar.
Alla former av statsstöd samt alla planer på att introducera eller ändra
176
sådant stöd skall anmälas till kommissionen, som granskar och fastställer Prop. 1994/95:19
om åtgärderna är förenliga med bestämmelserna i Romfördraget.
Undantag från anmälningsskyldigheten görs generellt för stöd som
understiger vissa belopp. Det är kommissionen som bedömer om stöden
är förenliga med Romfördraget och som beslutar att godkänna stödet eller
att inleda ett formellt undersökningsförfarande, om det råder tvivel om
stödets förenlighet med reglerna. Nya stöd får inte lämnas innan
kommissionen meddelat slutligt beslut i ärendet. Kommissionen kan
besluta att befintligt stöd som strider mot bestämmelserna skall ändras
eller upphävas och kan även begära att ett medlemsland från mottagaren
återvinner ett redan utbetalt stöd som är oförenligt med Romfördragets
bestämmelser. Kommissionens beslut på statsstödsområdet riktar sig till
staterna. Om en berörd medlemsstat inte efterlever kommissionens beslut
inom viss tid, får kommissionen väcka talan mot staten vid EG-domsto-
len för fördragsbrott.
Genom att Sverige genom EES-avtalet i huvudsak har övertagit EG:s
regelverk innebär ett medlemskap i EU i huvudsak inte några för
medlemskapet specifika konsekvenser eller några ekonomiskt viktiga
förändringar.
Tillämpningen av statsstödsreglema på det svenska regionalpolitiska
företagsstödet behandlas i avsnittet om regionalpolitiska frågor (24).
Genom EES-lagen har EES-avtalets huvudbestämmelser om statstöd
liksom övervakningsavtalet och dess protokoll 1-4 inkorporerats med
svensk rätt. I EES-lagen finns vidare i 6-8 §§ vissa kompletterande
föreskrifter om statliga och kommunala stödåtgärder med anledning av
EES-avtalet. De särskilda lagstiftningsåtgärder som kan komma att
behövas på grund av ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i
en senare proposition.
Det är fördelaktigt för en internationell ekonomi som den svenska att
gemensamma regler om statsstöd gäller på den gemensamma marknaden
så att konkurrensen sker på lika villkor för företagen.
177
12 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
14 Konsumentpolitiska frågor
Regeringens bedömning: Romfördraget föreskriver numera att
gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå skall
uppnås. Det skall bland annat ske genom särskilda insatser som
stöder och kompletterar medlemsstaternas politik i syfte att skydda
konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och att
tillhandahålla en fullgod konsumentupplysning.
Genom EES-avtalet och senare godkända ändringar av detta avtal
har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva de regler på
konsumentområdet som hitills har utvecklats inom gemenskapen.
Ett medlemskap i EU kommer att innebära att Sverige fullt ut och
aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av konsument-
politiken inom gemenskapen och utformningen av de gemenskaps-
regler som är av betydelse från konsument- skyddssynpunkt. Som
medlem i EU bör Sverige arbeta för att Romfördragets viljein-
riktning att uppnå en hög konsumentskyddsnivå också förverkligas.
Strävan bör vara att i överenstämmelse med de mål och priorite-
ringar som gäller för den svenska konsumentpolitiken ta till vara
konsumenternas intressen.
14.1 Konsumentpolitiken inom EG
Genom Maastrichtfördraget infördes en särskild artikel om konsument-
skydd i Romfördraget. Enligt artikel 129a skall gemenskapen således
medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall
vidtas som stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna
bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska
intressen samt för att ge konsumenterna fullgod information. Det slås
vidare fast att de åtgärder som EG vidtar inte skall hindra något
medlemsland att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, förutsatt
att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att EG-kommissionen
informeras om dem.
I Romfördraget fanns alltså från början inte något avsnitt om konsu-
mentskydd. Men det har inte hindrat att en konsumentpolitik successivt
har vuxit fram inom EG.
År 1972, inför EG:s utvidgning från sex till nio medlemmar, för-
stärktes samarbetet och man bestämde sig för att lägga större vikt vid
medborgarnas vardagsproblem. En särskild enhet för miljö- och
konsumentskydd inrättades inom kommissionen. En rådgivande konsu-
mentkommitté bildades också.
EG:s/ör«a konsumentpolitiska program antogs år 1975. Det slog fast
vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde
skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska
intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd. Program-
met gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett omfattande
Prop. 1994/95:19
178
utredningsarbete. Fastslåendet av de angivna rättigheterna fördes vidare Prop. 1994/95:19
i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs år 1981.
Först i mitten av 1980-talet tog utvecklingen av konsumentskyddet fart.
Avgörande för detta var bl.a. enhetsakten.
Av stor vikt för konsumentpolitiken blev vidare den nya harmonise-
ringsmetoden i fråga om tekniska föreskrifter, vilken tillämpats på flera
av de direktiv som ingår i EES-avtalet. Den har inneburit en kraftig
förenkling av arbetet med produktsäkerhet. Tidigare hade EG-direktiven
innehållit detaljerade tekniska krav. Nu formulerade EG endast de
väsentliga produktsäkerhetskraven, medan utformingen av detaljreglema
överlämnades till de europeiska standardiseringsorganen.
År 1990 antogs ett treårsprogram för åren 1990-1992. Programmet
inleds med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsu-
mentpolitiska beslut som EG redan fattat också genomförs. Nationell
lagstiftning skulle genomföras så snabbt som möjligt enligt direktiven om
vilseledande marknadsföring, produktansvar, konsumentkrediter,
hemförsäljning, livsmedelsmärkning och leksakers säkerhet. Här pekades
på vikten av att varor och tjänster är säkra samt behovet av ett bättre
skydd mot oskäliga avtalsvillkor.
I juli 1993 antog kommissionen ett andra konsumentpolitiskt treårspro-
gram. Här uttalas bl.a. att konsumentinformationen fortfarande är
otillräcklig. Man pekar på betydelsen av information för att konsumenter-
na skall kunna ta vara på fördelarna med den inre marknaden.
Kommissionen anger att man tänker vidta en rad åtgärder för att
förbättra märkningen av produkter. Miljömärkning anges särskilt. Andra
områden som prioriteras är ett förbättrat konsumentskydd i fråga om
finansiella tjänster (t.ex. vid betal- och kreditkortsbetalning och s.k.
home banking) samt tvistlösning. I det senare fallet handlar det bl.a. om
att skapa former för tvistlösning utanför domstolarna och om möjligheter
till grupp talan.
Sekundärlagstiftning på konsumentområdet
Genom EES-avtalet och de av riksdagen godkända ändringarna av detta
avtal har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva sådan sekundärlag-
stiftning på konsumentområdet som har beslutats av EG före den 1
januari 1994.
Regeringen har sålunda i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekono-
miska samarbetsområdet redovisat ett drygt 20-tal rättsakter som ingår
i denna sekundärlagstiftning. Huvuddelen utgörs av direktiv och
återstoden av rekommendationer. Det gäller bl.a. direktiv om pro-
duktsäkerhet, marknadsföring och produktinformation samt om konsu-
mentkrediter och paketresor. Dessa direktiv redovisas i den nämnda
propositionens bilaga 2.
I prop. 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska
samarbetsrådet (EES-avtalet) har regeringen vidare redovisat ytterligare
ett antal rättsakter som har antagits inom gemenskapen. I fråga om ett
direktiv om oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden har i
179
propositionen angivits (avsnitt 5) att förslag till anpassning kommer att Prop. 1994/95:19
läggas fram i särskild ordning. Vidare har i propositionen (avsnitt 14)
lagts fram lagförslag varigenom ett direktiv om allmän produktsäkerhet,
en miljömärkningsförordning samt ett direktiv om hushållsapparaters
energiförbrukning införlivas med svensk rätt. Riksdagen har antagit
lagförslagen (bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367, SFS 1994:609-611).
14.2 Svensk konsumentpolitik i ett medlemskapsperspektiv
Som framgått har man inom EG upprättat konsumentpolitiska hand-
lingsprogram med övergripande mål för verksamheten på konsumentom-
rådet. Vidare innehåller enhetsakten en allmän konsumentpolitisk
deklaration. Slutligen har en uttrycklig rättslig grund skapats genom
artikel 129a i Romfördraget för en vidareutveckling av konsument-
politiska åtgärder inom EG.
De närmaste motsvarigheterna i Sverige till handlingsprogrammen och
deklarationerna inom EG har hittills utgjorts av 1972 och 1986 års
riksdagsbeslut om konsumentpolitiken. Inom regeringskansliet bereds för
närvarande ett förslag till nya mål och prioriteringar för konsument-
politiken. De förutses ansluta väl till handlingsprogrammen och
deklarationerna. I linje med den svenska utvecklingen och traditionen har
konsumentpolitiken i Sverige ett bredare täckningsområde. Bakgrunden
framgår av vad som sägs om skillnaderna och likheterna mellan Sverige
och EG på konsumentområdet.
Den statliga konsumentpolitiken i Sverige har en lång tradition. Den
kan föras tillbaka ända till 1940-talet, då en statlig verksamhet på
området sattes igång och de första institutionerna inrättades. Viktiga
medel i konsumentpolitiken har varit bl.a. inrättande av särskilda
konsumentorgan, lagstiftning, rådgivning och information, undersökning-
ar, testningar och provningar samt reklamationsverksamhet.
Allmänt kan sägas att konsumentpolitiken i Sverige har en längre
tradition än den i EG och att den har varit mera välutvecklad här. De
institutionella formerna för att ta tillvara konsumentpolitiken - t.ex.
genom särskilda organ som Konsumentombudmannen (KO), Konsument-
verket, Marknadsdomstolen och Allmänna reklamationsnämnden - har
inte några motsvarigheter på gemenskapsnivå, och EG har hittills heller
inte ställt några mera konkreta krav på att särskilda konsumentpolitiska
organ skall imättas i medlemsländerna. En början till en utveckling åt det
hållet ligger dock i att det i olika rättsakter på konsumentområdet från
senare år ställs krav på att det finns nationella organ som skall kunna
ingripa med säljförbud m.m. mot farliga produkter (det gäller t.ex. i
direktiven om leksakers säkerhet, om generell produktsäkerhet och om
farliga livsmedelsimitationer). Men det är i och för sig inget i de berörda
direktiven som hindrar att en sådan uppgift anförtros organ med också
andra än konsumentvårdande uppgifter, t.ex. de allmänna domstolarna.
Avsaknaden av regler av det slag som har berörts har vidare inte hindrat
att olika konsumentmyndigheter med uppgifter liknande exempelvis
Konsumentverkets finns i vissa av EU:s medlemsländer, bl.a. Danmark,
Frankrike och Storbritannien.
Som tidigare har sagts har tempot i utvecklingen mot ett mera
kvalificerat konsumentskydd inom EU ökat under de senaste åren. På
flera områden har konsumentskyddet inom EU närmat sig och kommit
i kapp det i Sverige och övriga Norden. Konsumentskyddet i Danmark,
Finland, Norge och Sverige har i stora stycken utvecklats parallellt och
inte sällan inom ramen för ett nordiskt samarbete, bl.a. under Nordiska
ministerrådet. Den omständigheten att åtskilliga lagar på konsument-
skyddets område har fått justeras - och vissa nya införas - till förmån för
konsumentintresset med anledning av EES-avtalet och tilläggsavtalet
illustrerar att konsumentskyddet inom EU på vissa områden också har
kunnat gå längre än i Sverige. Som ett exempel kan nämnas den nya
lagen om paketresor och den nya lagen om leksakers säkerhet, som inte
tidigare har haft någon lagstiftningsmässig motsvarighet här.
När det gäller lagstiftning på konsumentområdet finns det skäl att peka
på de grundläggande skillnader som finns mellan rättsakter som berör
produktsäkerhet och annan produktutformning, å ena sidan, och sådana
som gäller konsumenternas ekonomiska och rättsliga intressen å den
andra. Rättsakter av det förstnämnda slaget har i allmänhet inte bara ett
konsumentskyddssyfte. De avser också att främja den fria rörligheten av
varor genom att ställa upp gemensamma produktnormer m.m. Det
innebär att de angivna normerna skall tillämpas inom hela gemenskapen
och att nationella avvikelser i princip inte tillåts. Annorlunda förhåller det
sig med de rättsakter som reglerar konsumenternas ekonomiska eller
rättsliga skydd, exempelvis om marknadsföring, hemförsäljning,
konsumentkrediter och produktansvar. De har i allmänhet s.k. mini-
mikaraktär, vilket innebär att varje medlemsstat måste säkerställa att
konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som anges i rättsakten i fråga.
Det är dock inget som hindrar att staten i fråga utsträcker konsument-
skyddet ännu längre.
Det finns nationella regler om konsumenternas ekonomiska och
rättsliga skydd som helt saknar motsvarighet på gemenskapsnivå. Ett
sådant områdena är kontraktsrätten. Det är bara i ett fåtal situationer som
avtalsförhållandet mellan en konsument och en näringsidkare regleras i
rättsakter på gemenskapsnivå. Som exempel på områden där avtalsnor-
mer finns för speciella frågeställningar kan nämnas konsumentkrediter,
hemförsäljning och paketresor. Genom det tidigare nämnda direktivet om
oskäliga avtalsvillkor införs vidare inom EU vissa generella principer om
avtalstolkning och otillåtna avtalsvillkor i konsumentavtal, som i allt
väsentligt redan har en motsvarighet i svensk rätt. Vidare bereds inom
EG nya rättsakter för särskilda avtalstyper som distansförsäljning och s.k.
time-share. Men ännu saknas inom EU gemenskapslagstiftning som
motsvarar den generella civilrättsliga lagstiftning som finns i Sverige och
i vissa andra europeiska länder om konsumentköp, konsumenttjänster och
konsumentförsäkring. Dock kan en utveckling skönjas också här,
manifesterad bl.a. genom en av EG-kommissionen nyligen publicerad
rapport (s.k. grönbok) om köprättsliga garantier m.m.
Sammanfattningsvis kommer ett medlemskap i EU att innebära att
Sverige fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av
Prop. 1994/95:19
181
konsumentpolitiken inom gemenskapen i linje med de värderingar som
ligger till grund för konsumentpolitiken i Sverige. I den proposition om
den framtida svenska konsumentpolitiken som för närvarande förbereds
i regeringskansliet kommer konsekvenserna av ett EU-medlemskap att
ytterligare belysas. En grundläggande utgångspunkt är att konsument-
skyddet också i framtiden skall ges hög prioritet och att Sverige inom
ramen för ett medlemskap aktivt skall verka för detta inom EU. Detta är
också en uppfattning som har förts fram av de remissinstanser som har
uttalat sig om konsumentpolitiken, däribland Konsumentverket, Konsu-
mentberedningen och KF.
Avgränsningen mellan det konsumentpolitiska området och andra
politikområden är inte entydig. Sålunda är en del lagstiftning på områden
som avser livsmedel, läkemedel och kemikalier av stor betydelse från
konsumentsynpunkt även om den administreras av särskilda myndigheter.
Ett annat exempel är miljömärkningsfrågoma, som i Sverige hänförs till
såväl det konsumentpolitiska som miljöpolitiska området. En heltäckande
bild kan därför endast fås genom att man lägger flera politikområden
bredvid varandra.
Prop. 1994/95:19
182
15 Utbildning, forskning och utveckling
Regeringens bedömning: Investeringar i utbildning, forskning och
utveckling är investeringar i långsiktigt användbar kunskap. Inom
dessa områden strävar regeringen mot ökad kvalitet, ökad inter-
nationalisering och ökad rörlighet för såväl kunskap som kunskaps-
bärande människor. Detta är nödvändigt om kompetensnivån i
Sverige skall bli konkurrenskraftig internationellt sett. Samverkan
och utbyte med omvärlden måste därför vara ett naturligt inslag i
all utbildning och forskning. De möjligheter till medverkan i
internationella nätverk, projekt och utbytesprogram som Sveriges
deltagande i EG-samarbetet erbjuder är av mycket stor betydelse
därvidlag.
Genom EES-avtalet har väsentliga delar av EG:s utbildnings- och
forskningsverksamhet öppnats för Sverige. Det är dock först vid ett
medlemskap i EU som Sverige kan delta i samtliga de aktiviteter
som ingår i EG:s arbete inom dessa områden och medverka i
utformningen av den gemensamma utbildnings- och forsknings-
politiken.
Vid en svensk anslutning till EU ökar behovet av kvalificerade
tolkar och översättare på både kortare och längre sikt. Detta gäller
främst inom EU:s organ i andra länder men även inom departement
och statliga myndigheter i Sverige. Utöver de åtgärder regeringen
redan vidtagit för budgetåren 1993/94 och 1994/95 kommer
resurser att krävas för långsiktig planering och utbyggnad av
utbildningarna för tolkar och översättare.
15.1 Samarbetet inom utbildningsområdet
15.1.1 Utbildningssamarbetet inom EG
I Europeiska unionen tillhör utbildningssystemens organisation och
innehåll medlemsstaternas nationella kompetensområde och det finns
ingen strävan att harmonisera medlemsländernas lagstiftning i dessa
avseenden. Däremot ger EG-rätten gemenskapen stöd för åtgärder för att
främja samarbete mellan medlemsländerna i olika frågor med anknytning
till utbildningsområdet, befogenheter som utökats genom Maastrichtför-
draget. De övergripande målen för utbildningssamarbetet är att höja
kompetensen hos medborgarna i medlemsländerna, att skapa en europeisk
dimension i all utbildning samt att avlägsna hinder för människors fria
rörlighet.
Romfördraget gav ursprungligen i artikel 128 gemenskapen befogenhet
att fastställa allmänna principer för en gemensam politik på yrkesut-
bildningsområdet. Vidare gav artikel 57 förutsättningar för utfärdande av
direktiv om ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra
behörighetsbevis. EG:s arbete med dessa frågor har huvudsakligen
Prop. 1994/95:19
183
utvecklats under den senaste tjugoårsperioden och därvid även kommit Prop. 1994/95:19
att få en vidare innebörd än vad Romfördraget anger.
En utgångspunkt för denna utveckling har varit den resolution som
EG:s utbildningsministrar antog år 1976 om ett gemensamt åtgärds-
program för utbildningsområdet. Genom olika utslag i EG-domstolen,
framför allt målet 24/86 Blaizot [1988] ECR s. 379 och målet 293/83
Gravier [1985] ECR s.593, har också begreppet yrkesutbildning i artikel
128 i Romfördraget kommit att utvidgas till att omfatta praktiskt taget all
högre utbildning och därmed möjliggjort gemensamma åtgärder inom
detta område. Vidare har sedan 1980-talets mitt flera medlemsländer
under sina ordförandeskapsperioder verkat för ökade EG-insatser inom
utbildningsområdet i stort. Därmed har bl.a. ett antal pilotprojekt och
andra utvecklingsåtgärder kunnat genomföras även på skolområdet.
Det är dock först genom Maastrichtfördraget som samarbete inom
utbildningsområdet som helhet blivit ett samarbetsområde för EG. I den
nya artikel 126 i Romfördraget ges gemenskapen befogenhet att inom
skola och högre utbildning “bidra till utvecklingen av utbildning av god
kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlemsstater ...“. Detta
skall bl.a. ske genom främjande av den europeiska dimensionen i
undervisningen, studerandes och lärares rörlighet samt informations- och
erfarenhetsutbyte i utbildningsfrågor. I artikel 127 specificeras och
utvidgas EG:s möjligheter till samarbetsåtgärder på yrkesutbildningsom-
rådet. Gemenskapen ges uttryckligt stöd för att genomföra en gemensam
yrkesutbildningspolitik som skall stödja och komplettera medlemsländer-
nas egna insatser. Målet för de gemensamma insatserna skall bl.a. vara
att förbättra yrkesutbildningen på alla nivåer och underlätta tillträde till
denna samt att underlätta inträde på arbetsmarknaden och anpassning till
industriella förändringar. I båda artiklarna betonas att gemenskapens
åtgärder endast skall stödja och komplettera medlemsländernas egna
åtgärder.
Som en följd av 1976 års resolution inrättades år 1978 studiebesökspro-
grammet Arion, som vänder sig till experter inom utbildningsområdet,
och år 1980 nätverket Eurydice, som ger information om utbildnings-
politik och system i medlemsländerna samt om gemenskapens arbete med
utbildningsfrågor. Informations- och erfarenhetsutbyte är också en
uppgift för Cedefop, EG:s centrum för utveckling av yrkesutbildning,
som etablerades genom beslut av rådet år 1975.
Sedan andra hälften av 1980-talet har kärnan i EG:s utbildnings-
verksamhet utgjorts av följande program, som syftar till att kvantitativt
och kvalitativt utveckla den yrkesinriktade och högre utbildningen och
stärka den europeiska samhörigheten genom stöd till rörlighet och utbyten
mellan medlemsländerna, gemensamma utvecklingsprojekt och etablering
av nätverk och partnerskap:
Comett (1986-94), som syftar till att främja samverkan mellan
universitet och näringsliv och förbättra kvaliteten i grund- och vidareut-
bildningen inom det tekniska området. Målgrupperna är dels studenter
och nyutexaminerade, dels anställda inom företag samt universitet och
högskolor. Stöd utgår bl.a. till regionala eller sektorsanknutna nätverk för 184
samarbete mellan företag, universitet och högskolor samt till praktik-
platser i utländska företag. Prop.
Erasmus (1987—), som främjar samarbete och utbyten mellan universitet
och högskolor genom stöd till nätverk för student- och lärarutbyte. Målet
är att 10% av alla studerande i eftergymnasial utbildning skall ha studerat
utomlands genom Erasmus.
Petra (1988-94), vars övergripande mål är att förbättra den grund-
läggande yrkesutbildningen och stödja medlemsstaternas insatser för att
garantera att alla ungdomar som så önskar efter avslutad obligatorisk
skolgång får ett, eller om möjligt två eller flera, års yrkesutbildning.
Genom programmet får ungdomar i åldrarna 16-28 år, som genomgår
yrkessutbildning eller är yrkesverksamma, möjlighet att studera eller
praktisera utomlands.
Iris (1988-93), som syftat till att genom stöd till europeiska nätverk
öka kvinnors möjligheter att få tillgång till yrkesutbildning.
Eurotecnet (1990-94), som genom utvecklingsprojekt och utbytespro-
gram skall utveckla yrkesutbildning i anslutning till teknologiska
förändringar och den tekniska utvecklingens inverkan på sysselsättning,
arbetsorganisation och kvalifikationskrav.
Lingua (1990-94), som främjar flerspråkighet inom gemenskapen
genom förbättrad undervisning inom högre utbildning, yrkesutbildning
och arbetsliv. Genom Lingua ges även studerande och lärare tillfälle att
läsa språk i ett annat EU-land, bl.a. inom ramen för ett samarbete med
Erasmus- och Comettprogrammen.
Tempus (1990-94), som utgör en del av EG:s biståndsprogram för Öst-
och Centraleuropa, Phare. Programmet avser samarbete inom den högre
utbildningen motsvarande Comett, Erasmus och Lingua.
Force (1991-94), som skall bidra till att utveckla den yrkesinriktade
fortbildningen och vidareutbildningen i EG. framför allt personalut-
bildningen i små och medelstora företag. Force skall också främja en
samsyn och gemensamma åtgärder från medlemsstaternas sida inom
kompetensutvecklingsområdet. I programmet medverkar företag och
utbildningsanordnare, men även myndigheter och arbetsmarknadens
parter.
Framför allt inom Comett, men även inom Force och Eurotecnet,
samarbetar man med flera av EG:s forsknings- och utvecklingsprogram.
Samverkan sker också mellan de yrkesinriktade utbildningsprogrammen
och de olika slag av kompetensutvecklingsprojekt som ingår i de social-
och arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder som finansieras genom
strukturfonderna. De senare avser genomförande av utbildning för
grupper som drabbats av strukturomvandling eller av andra skäl,
exempelvis handikapp, är eftersatta på arbetsmarknaden.
Med utgångspunkt i den nya ansatsen i Maastrichtfördraget föreslog
EG-kommissionen i december 1993 och februari 1994 att Comett,
Erasmus, Petra, Eurotecnet, Lingua och Force skall ersättas av två
huvudprogram, kallade Socrates och Leonardo da Vinci. Socrates inriktas
på skola och högre utbildning och skall bl.a. omfatta nuvarande
verksamhet i Erasmusprogrammet samt Eurydice och Arion. Leonardo
avser yrkesutbildning och bygger vidare på arbetsformer och resultat i
program som Comett, Eurotecnet, Force och Petra. I båda programmen
1994/95:19
185
kommer huvudteman att vara utveckling av den europeiska dimensionen, Prop. 1994/95:19
kvalitetssäkring och förnyelse genom stöd till samverkansprojekt, utbyten
och information. Vidare ingår distansutbildning och element från
Linguaprogrammet. Enligt kommissionens förslag skall programmen
genomföras under en femårsperiod med början år 1995.
En annan betydelsefull gren av EG:s utbildningsverksamhet är arbetet
med att uppnå ömsesidigt erkännande av examina. De två s.k. generella
utbildningsdirektiv som finns inom detta område (89/48/EEG och
92/51/EEG) syftar till att säkerställa att en examensbevis från ett
medlemsland accepteras av andra medlemsländer och därmed till att
undanröja nationella juridiska hinder för att utöva ett visst yrke som kan
hämma människors fria rörlighet över nationsgränserna.
15.1.2 Konsekvenser för Sverige av EES-avtalet
Fram till EES-avtalets ikraftträdande ägde Sveriges utbildningssamarbete
med EG rum inom ramen för två bilaterala avtal, ett om deltagande i
Comettprogrammet fr.o.m. den 1 januari 1990 och ett om deltagande i
Erasmusprogrammet fr.o.m. den 1 januari 1992. Som beskrivits i årets
budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 9) utvidgas samarbetet kraftigt
genom EES-avtalet.
Sedan den 1 januari 1994 deltar Sverige således i Eurydice och Arion
och kommer under år 1994 att börja medverka i Cedefops arbete, sedan
ett samarbetsavtal mellan Cedefop och resp. EFTA-land godkänts.
Genom EES-avtalet har Sverige rätt att få information och avge
yttranden om EG:s åtgärder inom utbildningsområdet, att delta i möten
och kommittéer under kommissionen samt att utse egna experter för
medverkan i exempelvis programplanering. Deltagandet i Comett och
Erasmus liksom i Eurydice och Arion sker nu på i stort sett samma
villkor som gäller för EU-ländema.
Fr.o.m. den 1 januari 1995 öppnas alla EG:s utbildningsprogram som
då pågår eller har beslutats för Sverige. Sverige kommer därmed att från
starten kunna medverka i de nya programmen Socrates och Leonardo.
Förberedelserna för det svenska programdeltagandet - som kommer att
beröra såväl departement och myndigheter som utbildningsanordnare,
organisationer, företag m.fl. - pågår inom Utbildningsdepartementet.
I EES-organisationen har under våren 1994 en särskild arbetsgrupp för
utbildnings- och ungdomsfrågor inrättats, gemensam för EFTA- och
EU-länderna och med EG-kommissionen som ordförande. Inom ramen
för detta samarbete har en särskild överenskommelse träffats, som
fr.o.m. år 1995 skall möjliggöra svenskt deltagande även i pilotprojekt
och annat utvecklingsarbete som genomförs utanför utbildnings-
programmen.
Innebörden för svenskt vidkommande av EG:s generella utbildnings-
direktiv samt de bestämmelser avseende personers rörlighet som omfattas
av EES-avtalet har tidigare redovisats för riksdagen. Med anledning
härav har riksdagen bl.a. år 1993 godkänt ändring av skollagen
(1985:1100) (prop. 1992/93:100 bil. 9, bet. 1992/93:UbUl 1, rskr.
186
1992/93:274, SFS 1993:326) avseende krav för anställning som lärare i Prop. 1994/95:19
det svenska skolväsendet. Därmed är nu även lärare med utbildning från
andra EFTA-länder samt EU-ländema behöriga för tillsvidareanställning
i den svenska offentliga skolan. Vidare har riksdagen år 1994 godkänt
ändringar av studiestödslagen (1973:349) och lagen (1983:1030) om
särskilt vuxenstudiestöd (prop. 1993/94:100 bil. 9, bet. 1993/94: SfU:13,
rskr. 1993/94:281 SFS 1994:357-358). Ändringarna innebär att utländska
medborgare som har rätt till sociala förmåner i Sverige enligt EES-avt-
alet skall jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till
studiestöd.
15.1.3 Medlemskapets innebörd
Utbildning tillmäts i EU mycket stor betydelse för en gynnsam utveckling
såväl inom gemenskapen som i Europa i stort och utbildningsfrågorna
utgör därför en central punkt på dagordningen för EG-arbetet. Detta har
senast visats i kommissionens vitbok av år 1993 om tillväxt, konkurrens-
kraft och sysselsättning och den pågående uppföljningen av denna
(angående vitboken se avsnitt 30 Ekonomiskt och monetärt samarbete).
EES-avtalet ger Sverige möjlighet att delta i stora delar av den ut-
bildningsverksamhet som EG beslutar att genomföra men detta sker på
EG:s villkor. Det är endast som medlem i EU som Sverige kan driva för
landet angelägna önskmål om EG-samarbetets inriktning och utformning.
Den viktigaste konsekvensen av medlemskap för svensk utbildning är
därför att Sverige kommer med i de organ som beslutar i utbildnings-
politiska frågor. I rådet beslutar utbildningsministrarna om frågor som
gäller allmän utbildning och arbetsmarknadsministrarna om yrkesut-
bildningsområdet. Rådgivande och beredande grupper under rådet och
Coreper är utbildningskommittén resp, den sociala arbetsgruppen. I
parlamentet bereds utbildningsfrågor av utskottet för kultur, ungdoms-
frågor, utbildning och media samt utskottet för social- och arbets-
marknadspolitiska frågor. Vid beslut som grundar sig på Romfördragets
artiklar 126 och 127 krävs samråd med Ekonomiska och sociala
kommittén, avseende artikel 126 även med den regionala kommittén.
Det är också först vid medlemskap som Sverige blir delaktigt i alla de
åtgärder som EG vidtar inom utbildningsområdet. Då öppnas även
utbildningsprojekt inom ramen för strukturfonderna samt program för
samarbete mellan EG och tredje länder som Medcampus, vilket avser
studentutbyte med USA, och Tempusprogrammet.
Vidare innebär medlemskapet en garanti för att svenska medborgare
som vill studera vid universitet eller högskola i ett EU-land inte kommer
att diskrimineras i förhållande till studenter från EU-länderna. EES-avt-
alet innehåller ett uttryckligt undantag från likabehandlingsprincipen när
det gäller terminsavgifter för högre studier, vilket kan medföra extra
kostnader för studenter från EFTA-ländema om 50 000 kronor per år
eller mera. EU-medlemskap är därför av särskild vikt för svenska
studerandes möjligheter att fritt välja var de vill förlägga sina högre
studier.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framställt några
invändningar och anför i huvudsak att ett medlemskap skulle innebära att
Sverige får möjlighet till ett reellt inflytande på besluten.
15.2 Samarbete inom forskning och utveckling
15.2.1 FoU-samarbetet inom EG
Redan på 1950-talet inleddes gemenskapernas forskning, inom Europeis-
ka kol- och stålgemenskapen och inom Euratom. Inom Euratom byggdes
gradvis upp laboratorier som nu verkar under namnet Joint Research
Centre (JRC). Dessa laboratorier utför forskning inom flera områden,
numera huvudsakligen med andra mål än kärnenergi, exempelvis
materialteknik, miljöteknik, fjärranalys m.m.
Den ekonomiska gemenskapens intresse för FoU manifesterades genom
initiativet till samarbetsprogrammet European Co-operation in the Field
of Scientific and Technical Research, COST, där Sverige deltagit sedan
starten 1971. Målet för detta program, liksom för merparten av de
efterföljande FoU-aktivitetema, är att genom stöd till FoU-samarbete
stärka den europeiska industrins konkurrenskraft. I samma anda startades
år 1985 på franskt initiativ det industriellt orienterade samarbetspro-
grammet Eureka som också får visst stöd av EG.
Flertalet av EG:s olika FoU-aktiviteter samlas sedan år 1984 i
ramprogram vilka i sin tur består av olika specifika särprogram. EG:s nu
löpande tredje ramprogram (1990-94) omfattar 15 specifika särprogram,
de flesta med industriell konkurrenskraft som huvudsakligt mål. De
budgetmässigt största särprogrammen gäller informationsteknologi,
industri- och materialteknik, mänskligt kapital och rörlighet, fusionsener-
giforskning samt kommunikationsteknologi. De övriga programmen gäller
telematiksystem, mät- och provteknik, miljöteknologi, marinteknik,
bioteknologi, agroindustri, biomedicin, u-landsteknologi, icke-nukleär
energi samt kämenergisäkerhet. Den totala budgeten för ramprogrammet,
som sträcker sig över fem år, är 6,6 miljarder ecu.
EG-samarbetet lämpar sig för s.k. konkurrensneutral FoU. Flera
särprogram kombinerar de industriella målen med vetenskapliga och
samhälleliga mål. Grundforskning inkluderas om den behövs för att nå
de uppsatta målen.
I artikel 130F i Romfördraget som trädde i kraft år 1993, anges
gemenskapens mål för forskning och teknisk utveckling vara att stärka
den vetenskapliga och teknologiska grunden för europeisk industri samt
att främja forskningsinsatser som anses nödvändiga enligt andra kapitel
i fördraget (s.k. sektorsforskning). I fördraget förutsätts att gemenskapen
endast engagerar sig om målen för verksamheten inte kan uppnås av
medlemsländerna själva.
Det fjärde ramprogrammet (1994-98) har utarbetats mot denna
bakgrund. Rådet och parlamentet har kommit överens om dess huvudin-
riktningar och totala omfattning: 12,3 miljarder ecu samt ett eventuellt
tillägg på 0,7 miljarder ecu för beslut år 1996. Kommissionen har också
Prop. 1994/95:19
188
lagt förslag om särprogrammen och deras innehåll. Den stora bud- Prop. 1994/95:19
getökningen motiveras till väsentlig del med att ett flertal aktiviteter som
låg utanför det tredje ramprogrammet nu har förts in i det fjärde.
Det ljärde ramprogrammet har organiserats i fyra s.k. aktiviteter.
Aktivitet 1 inrymmer, i vidareutvecklad form, flertalet av de särprogram
som fanns med i det tredje ramprogrammet. Särprogrammen ryms under
huvudrubrikerna Informations- och kommunikationsteknologier,
Industriella teknologier, Miljö, Livsvetenskaper m.m. samt Energiforsk-
ning. Vidare finns inom aktivitet 1 de nya särprogrammen Riktad
socioekonomisk forskning samt Transportforskning.
Ett särskilt paket (aktivitet 2) planeras för internationell samverkan,
främst med östeuropeiska länder och u-länder och ett annat (aktivitet 3)
för att stödja spridning och nyttiggörande av forskningsresultat. Aktivitet
4 innehåller verksamhet av samma karaktär som den som inom det tredje
ramprogrammet drivs under rubriken Human Capital and Mobility. Den
avses främst stimulera etablering av nätverk och stöd till forskares
rörlighet. Möjligheterna att stimulera små och medelstora företag skall
beaktas i alla program.
Det fjärde ramprogrammets forskningsverksamhet kommer sannolikt
inte igång förrän i början av år 1995.
EG:s forskningssamarbete bedrivs i olika former:
- forskning i egna laboratorier, JRC
gemensamma verksamheter där EG tillsammans med medlems-
länderna går ihop om att finansiera stora projekt, exempelvis
fusionsforskningen vid JET-anläggningen i England
- den inom ramprogrammen vanligaste formen, nämligen forskning
som genomförs som samarbetsprojekt med partner från flera länder
och där EG betalar del av projektkostnaden från sin budget för
programmet i fråga. Vanligtvis får industriföretag och institut stöd
med 50 % medan högskolor kan få stöd för tillkommande kostnader
(marginal cost) som är förknippade med ett projekt, samt
- samverkansprogram där EG bara svarar för samordningskostnader
medan varje deltagare finansierar sina kostnader i sitt hemland.
Vid sidan av de dominerande budgetposterna för EG:s jordbruks- och
regionalpolitik, är FoU en av de största. Den utgör ca 4% av
totalbudgeten.
I Maastrichtfördragets anda förbereds nu från EG:s sida åtgärder för
att söka åstadkomma en harmonisering av medlemsländernas FoU-poli-
tik.
Industriell forskning och utveckling
Gemenskapens FoU har alltsedan starten av ramprogrammen i början av
1980-talet haft tydliga industripolitiska motiv. Europas beroende av USA
och Japan på det informationstekniska området var ett problem liksom
den eftersatta tekniska utvecklingen i stora delar av tillverkningsindustrin.
Forskningen i EG-länderna var starkt fragmenterad och kopplingarna
mellan forskning och industri var svaga. Gemensamma FoU-program
inom speciellt industriellt strategiska områden bedömdes vara ett Prop. 1994/95:19
botemedel mot Europas svaga position. Stora insatser på program inom
informationsteknologi, telekommunikation och industriella teknologier
gjordes därför. Utmärkande för dessa program är att samarbete mellan
företag och forskningsinstitutioner är vanligt förekommande. Företagens
medverkan är också av vital betydelse i programmen för miljö, bioteknik
och jordbruksindustrien forskning. Dessa områden har stor potential for
industriell tillväxt vid sidan av andra mål såsom förbättrad miljö och
livskvalitet. Europas större företag har bildat betydelsefulla nätverk
genom sin samverkan i FoU-programmen och säkrar därmed sitt
inflytande på teknikutveckling och standardisering inom EU.
De små och medelstora företagen bedöms inom EU besitta den stora
tillväxtpotentialen. Därför görs nu stora ansträngningar att i ökad
utsträckning få med dessa i FoU-programmen vilket kan främja deras
möjlighet att växa.
EG:s fjärde ramprogram har ett markerat industristrategiskt innehåll.
Programmen för informationsteknologi, telematik, telekommunikation,
industri- och materialteknologier, standardisering, mätning och provning,
energiforskning samt marin teknik får sammantagna en budget för
femårsperioden på 6,4 miljarder ecu. Mekanismerna för spridning och
exploatering av forskningsresultat förstärks liksom stimulansåtgärderna
för små och medelstora företag.
Informationsteknologiprogrammet (1 911 miljoner ecu) omfattar bl.a.
utveckling av teknik för användarvänlig programvara, multimediateknik,
utveckling av komponenter, integrerade ”mikrosystem”, platta bild-
skärmar, minnessystem, periferiutrustning m.m. Programmet ger
möjlighet att stödja långsiktiga industriprojekt med stor risk men också
stor industriell potential om de lyckas.
Inom kommunikationsteknologiprogrammet (630 miljoner ecu)
utvecklas teknik för bredbandsnät för tele-, data- och bildkommunika-
tion. Inom det fjärde ramprogrammet inkluderas mer användarinriktad
FoU såsom utveckling av tjänster för multimedia och mobila kommunika-
tionsnät, utveckling av säkerhet och kvalitet i kommunikationssystem
samt tillämpningsexperiment med nya tjänster.
Telematikprogrammet (843 miljoner ecu) inriktas mot tillämpningar och
europeisk standardisering. Det gäller utveckling av ny informationsstruk-
tur för offentlig service inom transporter, hälsovård och administration,
kunskapsöverföring för forskning, undervisning och biblioteksväsen.
Vidare inriktas verksamheten mot förbättrad livskvalitet för äldre och
handikappade, distansarbete i glesbygd samt en förberedande insats på
miljöområdet.
Programmet för industri- och materialteknologier (1 623 miljoner ecu)
arbetar tvärsektoriellt och multidisciplinärt för att förbättra industrins
produktivitet, säkerhet och organisation. Projekten skall också stimulera
innovationer genom utveckling av avancerade material. Stor vikt läggs
vid projektens sysselsättnings- och miljöaspekter
Energiforskningsprogrammet omfattar en icke-nukleär del (967
miljoner ecu) vars syften är att reducera utsläpp genom förbättrad 190
omvandling och användning av energi samt att införa fömybara
energikällor i det europeiska energisystemet. Projekten rör förbättrad Prop. 1994/95:19
förbränning och förgasning av kol, bränsleceller, avancerade batterier,
vätgasenergi, biomassa, fotovoltaiska system, vindkraft, solkraft, etc.
Kommunikationsforskning
Samarbete inom transport- och kommunikationsforskning förekommer
inom många direktoratsområden och särprogram.
FoU med inriktning mot transport och kommunikation återfinns således
inom särprogrammen för informationsteknologi, kommunikations-
teknologi, telematik, energiforskning samt industri- och materialteknik.
Genom Maastrichtavtalet har målsättningen för EG:s forskning och
utveckling vidgats avsevärt. Det ursprungliga syftet att förbättra Europas
industriella konkurrenskraft har nu kompletterats med målen att
exploatera den inre marknadens fördelar samt att tillfredsställa samhällets
behov av en hållbar utveckling och en förbättrad livskvalitet. Förändring-
en innebär att transport- och kommunikationspolitiskt motiverad FoU blir
en mer betydelsefull beståndsdel i det fjärde ramprogrammet. Samtidigt
sker en allmän tyngdpunktsförskjutning från industripolitiskt motiverad
FoU till övrig sektorsforskning.
Ett särskilt särprogram för transportforskning har inrättats inom ramen
för det fjärde ramprogrammet. Målsättningen är att analysera trans-
porternas roll i förverkligandet av den inre marknaden, att öka effektivi-
teten i alla transportslag och att integrera dem i ett sammanhängande och
mångsidigt europeiskt nätverk. Programmet är uppdelat i dels en
strategidel som rör bl.a. planeringsmetoder och analyser av trans-
portefterfrågan, dels en del som handlar om utveckling av s.k. generiska
teknologier inom olika transportgrenar. Det specifika särprogrammet
Transportforskning har för ramprogramperioden en budget omfattande
240 miljoner ecu.
Forskning inom de areella näringarna
Det första lantbruksprogrammet beslutades år 1975, omfattade åren 1976-
78 och hade en total budget på 10,3 miljarder ecu. I det fjärde rampro-
grammet är forskning inom de areella näringarna organiserad i delpro-
grammet lantbruk och fiske (684 miljoner ecu). Programmet omfattar
forskning inom jordbruk, trädgårdsbruk, skogsbruk, livsmedel, fiske,
vattenbruk samt landsbygdsutveckling. Det överordnade målet för
forskningen inom området är att skapa en vetenskapligt stark forsknings-
grund för en konkurrenskraftig, effektiv samt hållbar produktion, att
stödja den gemensamma EU-politiken inom området och att svara för
samhällets behov av sunda livsmedel och andra bioråvaror som produce-
rats med minimal miljöpåverkan. Programmet syftar till att underlätta
utvecklingen av biologiska råvaror till nya förbättrade livsmedel och
andra produkter samt att stimulera utvecklingen av miljösäkra produkter
och processer inom området. Forskningen skall också omfatta sociala och
ekonomiska frågor för landsbygd och kustsamhälle.
191
Miljöforskning Prop. 1994/95:19
Miljöforskningen har kommit att utgöra en allt större del av EG:s
forskningsbudget, såväl inom det särskilda programmet Miljö (Environ-
ment) som i flera av de övriga forskningsprogrammen. Miljöforsknings-
programmet inom EU har ett vidare tillämpningsområde än den svenska
miljöforskningen. Programmet skall ge kunskaper och underlag för EG:s
femte miljöpolitiska handlingsprogram och inriktas på forskning för en
hållbar utveckling.
Särskild vikt läggs bl.a. vid de globala miljöförändringarna där en
samordning mellan gemensamma och nationella insatser eftersträvas.
Inom FoU-området rör det sig främst om instrumentutveckling, särskilt
på det marina området, samt övervakning och bevakning med hjälp av
satellitdata. För att påverka industriell verksamhet och materialval i
miljövänlig riktning kommer ett samarbete att ske i särprogramemt för
industri- och materialteknologi. För miljöforskning avdelas ca en miljard
ecu i det fjärde ramprogrammet.
15.2.2 Sveriges deltagande i FoU-samarbetet
Alltsedan 1950-talet har Sverige ställt sig positivt till och deltagit i
gemenskapernas FoU-samarbete då tillfälle givits. Undantagen är främst
det allmänna stödet till JRC:s verksamhet och vissa delar av programmen
för kärnenergiforskning, som Sverige valt att stå utanför.
Verklig bredd har det svenska deltagandet fått sedan 1970-talet i och
med att COST-programmen startades. Bland andra verksamheter kan
särskilt nämnas fusionsområdet där en mycket stor andel av den svenska
forskningen ingår i ett europeiskt samarbete.
I det andra ramprogrammet (1987-90) deltog Sverige på programnivå
i ett antal särprogram efter särskilda bilaterala avtal för varje särprogram.
Sverige bidrog till respektive särprograms budget och svenska forskare
och företag kunde söka bidrag hos EG-kommissionen.
Det svenska deltagandet i det tredje ramprogrammet (1990-94) har
däremot skett på projektnivå. Det innebär att projekt med svenskt
deltagande sänts till EG-kommissionen för godkännande inom särpro-
grammets utvärderingspaneler och programkommittéer. Om projektet
sedan godkänts av EG-kommissionen har de svenska deltagarna fått
ansöka om finansiering i Sverige.
Sålunda har under år 1993 totalt ca 350 miljoner kronor utdelats från
olika anslagsbeviljande statliga organ för deltagande i FoU-samarbete
med EG. Detta kan jämföras med statens stöd till FoU inom motsvarande
teknik- och vetenskapsområden om totalt ca 8 miljarder kronor. Mer än
hälften av stödet till FoU-samarbete med EG har utdelats av Närings-
och teknikutvecklingsverket. Övriga finansiärer är främst Naturvetenska-
pliga forskningsrådet, Statens naturvårdsverk, Skogs- och jordbrukets
forskningsråd, Medicinska forskningsrådet samt Styrelsen för u-landsfor-
skning.
Av det svenska statliga stödet går ungefär 40% till industriföretag, 40% ^92
till universitet och högskolor samt 20% till industriforskningsinstitut.
EES-avtalet innebär att Sverige från den 1 januari 1994 får delta utan Prop. 1994/95:19
rösträtt i alla rådgivande grupper till EG-kommissionen i övergripande
FoU-frågor och i projektfrågor samt i ledningsgrupper för särprogram-
men. Det innebär också att Sverige deltar i hela ramprogrammet på
programnivå, utom när det gäller programmen för kärnenergisäkerhet
och för fusion där samarbetet även i fortsättningen kommer att regleras
genom bilaterala avtal mellan Sverige och EG. Sveriges bidrag till EG:s
budget för de olika särprogrammen har hittills finansierats från anslag
som disponeras av mest berörda myndigheter.
För att få tillgång till medel ur EG:s ramprogrambudget måste svenska
forskare och företag skaffa sig samarbetspartner i Europa och söka
projektfinansiering hos EG-kommissionen. Utvecklingen av EG-samarb-
etet medför att en ökande andel av svensk forskning och utveckling
kommer att ske i internationell samverkan.
EES-avtalet medför förändringar även för forskningsfinansierande
statliga organ. För varje särprogram har en myndighet utsetts som
ansvarar för att aktuella och potentiella deltagare får stöd och god
information om EG-samarbetets möjligheter. Normalt är kontaktmän från
de ansvariga myndigheterna också svenska representanter i lednings-
kommittéerna för respektive särprogram.
Rådet för FoU-samarbete med EG bildades år 1992 för samordning
och samverkan mellan ansvariga myndigheter och som en central svensk
kontaktpunkt för information om FoU-samarbetet.
Sverige deltar genom EES-avtalet i EG:s agroindustriella forsknings-
program AIR som ingår i det tredje ramprogrammet för forskning och
teknisk utveckling. Programmet omfattar forskning inom jordbruk,
trädgårdsbruk, skogsbruk, livsmedel, fiske och vattenbruk. Skogs- och
jordbrukets forskningsråd är ansvarig myndighet för Sveriges deltagande
i programmet och programavgifterna finansieras genom anslag under
Jordbruksdepartementets huvudtitel.
Motsvarande forskningsprogram inom fjärde ramprogrammet omfattar
även landsbygdsutveckling. Programverksamheten för perioden 1995-98
är budgeterad till nära 700 miljoner ecu.
Medlemskapets innebörd
Ett medlemskap i EU innebär väsentliga förändringar för Sverige inom
det forskningspolitiska området. Dessa förändringar innebär dock inte
mer än marginellt ökade kostnader, varken för EG eller för Sverige.
Därför avfördes FoU-frågorna tidigt ur medlemskapsförhandlingarna.
Som medlem får Sverige fullt tillträde och inflytande i alla de organ
som fattar beslut i FoU-frågor. Det gäller såväl Europaparlamentet och
dess utskott för FoU-frågor som rådet (i det aktuella fallet forsknings-
ministrarna) och dess grupper för beredning av frågorna. Sverige får
därmed delta i utvecklingen av riktlinjerna för europeiskt FoU-samarb-
ete.
Som medlem blir Sverige delaktigt i EG:s ramprogram i sin helhet.
Sverige får rösträtt i de programkommittéer m.m. där vi redan enligt
13 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
EES-avtalet deltar.
Ett medlemskap kommer således inte att medföra särskilt stora
förändringar för forskare och företag jämfört med de villkor som gäller
under EES-avtalet. Däremot kommer det att ställa omfattande nya krav
på ansvariga myndigheter och departement och på den svenska represen-
tationen i Bryssel.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framställt några
invändningar och anför i huvudsak att ett medlemskap skulle göra det
möjligt för Sverige att påverka inriktningen på forskningssamarbetet.
Forskningsrådsnämnden har pekat på både problem och möjligheter med
ett medlemskap. Nämnden har härvid påpekat att även annan
internationalisering än den som sker genom ett EU-medlemskap är
önskvärd, att när det gäller kostnaderna är viktigt att den grundläggande
forskningen inte får stå tillbaka för det EG-inriktade, att EG-godkända
projekt inte får bli en gynnad omväg runt en nationell kvalitetsgranskning
samt att processen för granskning och tilldelning av medel måste vara så
öppen som möjligt. Jernkontoret betonar vikten av ett fullt svenskt
inflytande i beslutsprocessen. Genom att svensk stålindustri får tillfälle
att på jämställd fot delta i FoU-samarbetet kan den stora kompetens och
kapacitet som Sverige har på stålforskningsområdet komma fullt till sin
rätt. Om Sverige inte blir medlem finns risk att vissa forskningsprojekt
inte kommer att förläggas till vårt land.
15.3 Inriktningen av Sveriges deltagande i EU-samarbete
15.3.1 Utbildning
Utbildningsväsendet är en viktig del av ett lands kulturarv och nationella
identitet. Regeringen delar därför grundsynen inom EU att europeisk
överstatlighet och likriktning inom detta område inte skall förekomma.
Detta står inte i motsats till att utbildningsfrågorna ges hög prioritet i
EG-samarbetet. Tvärtom bidrar ett samarbete, inriktat på ömsesidigt
erkännande snarare än likriktning av de enskilda ländernas utbildnings-
system, till en ökad rörlighet över gränserna av människor och kunskap
som kommer hela Europa till godo. Därmed främjas också samhörigheten
mellan de europeiska länderna.
Regeringen har flera ambitioner för Sveriges deltagande i den fortsatta
utvecklingen av EG-samarbetet. Några av de mest centrala är följande:
Förbättra villkoren för rörlighet och utbyte mellan utbildningssystemen
Skolungdom, studenter och lärare bör i väsentligt större utsträckning än
hittills studera någon period utomlands och ungdomar i yrkesutbildning
och arbetsliv bör ges tillfälle att praktisera i annat land. Stöd till utbytes-
och stipendieprogram är ett sätt att förverkliga detta. En viktig förut-
sättning för en sådan utveckling är dock att återstående hinder för
Prop. 1994/95:19
194
rörlighet undanröjs. Prop. 1994/95:19
I EG-samarbetet har redan betydande insatser gjorts i dessa hänseenden
men mycket kan ännu göras för att underlätta rörlighet och utbyten för
alla. Enligt regeringens uppfattning bör varje skola stimuleras att skaffa
vänskolor och vänklasser och ges möjligheter till elev- och lärarutbyte.
För den högre utbildningen bör målet vara att skapa en europeisk sfär för
högre utbildning i vilken studenter kan studera i vilket EU-land som helst
på samma villkor som i sitt hemland. I ett längre perspektiv är det en
svensk ambition att varje ungdom under sin studietid har möjlighet att
läsa en period i ett annat europeiskt land.
Ett prioriterat område bör vara samarbete kring yrkesutbildningsfrågor
i syfte att underlätta rörlighet på arbetsmarknaden och därmed uppnå en
bättre fungerande arbetsmarknad och långsiktigt lägre arbetslöshet.
I växande utsträckning ger också informationsteknologin möjligheter till
kontakter och erfarenhetsutbyte utan fysisk förflyttning. Regeringen avser
därför att verka för stöd till utveckling av en infrastruktur för sådana
kontakter inom ramen för EG-samarbetet.
Ge alla ungdomar möjlighet att utveckla en europeisk identitet och
samhörighet
En grundläggande förutsättning för att öka unga människors förståelse för
andra europeiska länder och göra dem delaktiga i den europeiska
utvecklingen är att de har kunskap om de europeiska ländernas historia,
kultur och samhällsvillkor. Att ge dem tillfälle till direkta kontakter med
unga människor i andra länder i Europa är kanske det främsta sättet att
levandegöra denna kunskap och främja känslan av samhörighet mellan
Europas folk. Utbytesprogram i olika former har därför en viktig
funktion att fylla såväl inom skolans och den högre utbildningens ram
som i föreningsliv och på fritid. Genom EG-samarbetet stimuleras också
samverkan mellan skolor, universitet och högskolor kring metoder,
kursplaner och studiematerial för integrering i undervisningen av frågor
som rör europeisk identitet.
Genom informations- och erfarenhetsutbyte bidra till utvecklingen av de
nationella utbildningssystemen
Utbildning är av central betydelse för Europas fortsatta sociala och
ekonomiska utveckling. Samverkan mellan länder kring angelägna
utvecklingsfrågor inom utbildningsområdet är därför ett både värdefullt
och nödvändigt komplement till det utvecklingsarbete som bedrivs på den
nationella nivån. Detta gäller såväl beträffande det traditionella ut-
bildningsväsendet som andra former för kunskapsinhämtande och
kompetensutveckling. EG-samarbetet är en naturlig plattform och ett
viktigt ramverk för utbyte av gemensamma erfarenheter och genomföran-
de av utvecklingsprojekt av gemensamt intresse.
Sverige bör här verka för en fördjupning av detta samarbete till att
också omfatta kvalitetsaspekter som utvärdering, resultatmätning och 195
lärarkompetensfrågor samt förnyelse inom viktiga kunskaps- och
undervisningsområden som språk, kultur och miljöfrågor. Vidare bör Prop. 1994/95:19
Sverige verka för en högre grad av integrering av allmänna och
yrkesanknutna utbildningsfrågor samt för en ökad samverkan mellan
utbildnings- och forskningsvärlden.
15.3.2 Forskning och utveckling
I prop. 1993/94:177 Utbildning och forskning anförde regeringen
följande:
”Forsknings- och utvecklingssamarbetet inom EU är en viktig del i de
europeiska integrationssträvandena. Detta har, tillsammans med mer
konkreta fördelar för deltagande företag och forskare, varit ett
huvudmotiv för Sveriges deltagande i samarbetet.”
EG:s FoU-samverkan har från begynnelsen till stor del haft industripo-
litiska motiv. Arbetet sker inom olika specifika program som samlats i
fleråriga ramprogram. Inriktningen av de olika programmen skiljer sig
åt avsevärt. Vissa avser relativt avgränsade teknik- och tillämpningsom-
råden som informationsteknik, bioteknik eller miljöteknik. Andra
program är mer allmänna och avser exempelvis samarbete med tredje
land, nyttiggörande av forskningsresultat eller främjande av forskares
rörlighet. Vissa program är helt inriktade mot industriellt deltagande; i
andra deltar främst högskoleforskare. Utökad immigration till de
europeiska länderna leder till förhållanden som också motiverar
gemensam forskning.
Det är av stor betydelse att deltagandet i EG-samarbetet har bästa
möjliga samband med eller på ett välmotiverat sätt harmonisera med den
inom landet finansierade forskningen. Behovet av sådan harmonisering
gäller såväl innehållsmässigt som med avseende på resursutnyttjande.
Det svenska deltagandet bör inriktas på att nå hög kvalitet i samarbetet.
Kvalitetskraven innebär att samarbetet, och då speciellt det svenska
deltagandet, inriktas mot program, delprogram och projekt som kan
förväntas uppnå högt ställda mål. Dessa mål kan vara industriellt
inriktade men kan även vara motiverade utifrån andra utgångspunkter. De
kan vidare syfta till en långsiktig kunskapsuppbyggnad inom särskilda
områden. Sverige bör verka för att program och projekt utvärderas och
omprövas fortlöpande. Detta är av betydelse för att hög kvalitet och
effektivt resursutnyttjande skall kunna vidmakthållas.
Det är av vikt att kunskapsnätverk av värde för deltagande stora och
små företag, institut och universitetsforskare skapas. Speciellt uppmuntras
i EU samverkan mellan universitet och foretag. Därmed kan näringslivet
också indirekt få nytta av FoU-samarbetet genom att erfarenheter och
resultat används i den högre utbildningen. För att nå ett effektivt
utnyttjande av resultaten av samarbetsprojekten eftersträvas även att få
sådana företag som kan dra nytta av dem att i högre grad delta i
nätverken.
På sikt kan en utökad harmonisering av EU-ländernas FoU-politik ipg
komma att främjas för att därmed underlätta FoU-samarbetet länderna
emellan och ett gott resursutnyttjande. Prop. 1994/95:19
Mot bakgrund av vad som anförts ovan har ansvaret för det svenska
deltagandet i varje särprogram delegerats till det forskningsråd eller det
sektorsorgan som har ansvar för prioritering och finansiering av den
inhemska forskningen och utvecklingen inom samma område.
På ett konkret plan eftersträvar regeringen en utveckling med följande
inriktning. Projekt och program skall ha hög kvalitet och drivas effektivt.
Tydliga mål skall anges för varje projekt och program. Likaledes skall
det innan projekten startas föreligga planer for hur resultaten skall
nyttiggöras och projektet utvärderas. Ansökningsförfarandet skall vara
smidigt och snabbt.
Erfarenheter visar att goda svenska resultat i samarbetet uppnås om
svensk expertis deltagit i planeringen och utvärderingen av programmen
på ett tidigt stadium. Genom svenska experters deltagande bidrar Sverige
också till hela samarbetets kvalitet.
Svenska initiativ till etablerande av partnerskap och europeiska
projektgrupper är av särskilt intresse. Därmed kan svenska företag och
forskare bli eftertraktade att samarbeta med och således attrahera de bästa
högskolorna, instituten och företagen som partners.
Sverige söker, liksom andra länder, att stimulera mindre och medel-
stora företag att delta i EU-samarbetet.
Regeringen stödjer på många sätt verksamhet som skall stimulera till
ökad rörlighet hos forskare. Det gäller både för att utveckla samverkan
mellan företag och högskolor och internationellt forskarutbyte. Inom
EU-samarbetets ram finns dels särskilda rörlighets- och nätverksbe-
främjande program, dels möjligheter att inom övriga särprogram
organisera projektsamverkan för ökad personrörlighet. Sådana möjlig-
heter bör i stor utsträckning tillvaratas.
15.4 Tolkning och översättning
I enlighet med Sveriges anslutningsakt blir svenska språket såsom
Sveriges officiella språk ett av de officiella EU-språken vid ett med-
lemskap. Med stöd av rådets förordning (EEG) nr 1/1958 bör svenskan
därmed också vara arbetsspråk i EU:s institutioner i alla sammanhang där
antalet arbetsspråk inte är begränsat till ett eller flera av de större
EU-språken. Av avgörande betydelse för att svenskar skall få insyn i
EU:s arbete och kunna medverka i EU:s verksamhet på samma villkor
som medborgare från andra medlemsländer är dock tillgång i tillräcklig
utsträckning på kvalificerade tolkar och översättare med svenska i sin
språkkombination. Detta behov kan inte tillgodoses utan särskilda och
skyndsamma åtgärder. Risken är annars överhängande för en akut brist
på tolkar och översättare vid Sveriges medlemskap i EU.
Utifrån jämförelser med Danmark och Grekland bedöms behovet av
översättare bli 230-240. Vad gäller tolkar erfordras enbart för pleniför-
samlingen och utskotten i Europaparlamentet ett sextiotal tolkar med
svenska som modersmål samt helst franska som ett av sina främmande
språk. Tolkbehovet för verksamheten inom EG-kommissionen, rådet,
197
Ekonomiska och sociala kommittén och EG-domstolen har inte beräk- Prop. 1994/95:19
nats. Översättare och konferenstolkar som kan tolka från svenska till
övriga EU-språk tillkommer.
Sverige ligger långt framme när det gäller bred språkutbildning och
utbildning av kontakttolkar och teckenspråkstolkar men långt efter vad
det gäller satsningar på utbildning av tolkar och översättare i de stora
europeiska språken. Vid ett medlemskap kommer viss tolkutbildning att
ske genom EG:s försorg. Detta kommer emellertid inte att täcka de
utbildningsbehov som förutses för svenskt vidkommande. Ansvaret for
tillgången på översättare vilar huvudsakligen på Sverige.
Inom EG översätter och tolkar man alltid till sitt modersmål. Det krävs
således utbildning för två typer av tolkar, dels tolkar med svenska som
modersmål för tolkning till svenska, dels tolkar för tolkning från svenska.
För att tillgodose behovet beträffande den första kategorin måste helt nya
tolkar utbildas. För den andra kategorin kan fortbildning av redan
verksamma tolkar vara en lämplig väg.
Tolkutbildning och översättarutbildning anordnas av Tolk- och
översättarinstitutet vid Stockholms universitet (TÖI). Institutets verksam-
het har hittills inriktats främst på invandrartolkutbildning, teckenspråksut-
bildning samt kontakttolkutbildning. Vid TÖI utexamineras ett 20-tal
översättare var tredje termin med en översättarutbildning som omfattar
60 poäng.
Regeringen anslog budgetåret 1993/94 särskilda medel för den första
internationella konferenstolkutbildningen i Sverige. Regeringen har
dessutom för budgetåret 1994/95 tillfört TÖI medel för planering och
genomförande av viss konferenstolk- och översättarutbildning. Det
kommer dock att krävas ytterligare utbyggnad av utbildningar för tolkar
och översättare med utgångspunkt i det förväntade behovet vid ett svenskt
medlemskap i EU men även med tanke på kommande pensionsavgångar
inom dessa yrken.
Vad gäller tolkning ffån svenska till övriga EU-språk har ansvariga
tolkchefer i EU uttryckt ett starkt önskemål om sommarkurser i Sverige
för redan verksamma tolkar med svenska som passivt språk.
Europaparlamentet gjorde i maj/juni 1994 en ansats genom att ge en
kurs vid Sveriges riksdag för 14 professionella tolkar med svenska som
passivt språk. Vidare kommer Europaparlamentet att anordna en kurs i
Bryssel för blivande svenska tolkar under hösten 1994.
Utöver den tolk- och översättarutbildning som TÖI erbjuder finns
alternativet att utnyttja utländska utbildningsanordnare. I ett läge där
flertalet nordiska länder är med i EU kan det vidare vara lämpligt an
utreda möjligheterna till ett nordiskt samarbete kring utbildningen av
konferenstolkar och tolklärare.
Tolk- och översättarutbildningarna bör i första hand avse tolkning från
engelska, tyska och franska till svenska. Utbildning i övriga officiella
EU-språk får tolkar vid Europaparlamentet inom ramen för sin ordinarie
fortbildning.
Av avgörande betydelse för möjligheterna att expandera tolkut-
bildningarna är tillgången på kvalificerade tolklärare. En viktig förut- 198
sättning för att kompetenta lärare skall kunna knytas till utbildningarna
vid en expansion är ett klart ställningstagande rörande långsiktigheten i Prop. 1994/95:19
prioriteringen av utbildning på detta område.
Remissinstanserna: Svenska språknämnden anför att de mindre folkrika
staternas nationalspråk kan få svårt att hävda sig reellt i EU, om och när
antalet stater och språk ökar även om språken tillerkänns officiell stams.
Nämnden föreslår att olika språkliga konsekvenser av ett svenskt
medlemskap i EU blir föremål for en allsidig utredning.
199
16 Hälso- och socialpolitiska frågor
Regeringens bedömning: Vid ett medlemskap beslutas i huvudsak
de hälso- och socialpolitiska frågorna nationellt. Sverige kommer
emellertid som medlem att ta del av det omfattande samarbete som
medlemsstaterna bedriver inom dessa områden. Det gäller i första
hand ett antal program och nätverk på det socialpolitiska området.
Även inom det hälsopolitiska området sker ett omfattande samarbe-
te. Bl.a. gäller att gemenskapen till skydd för folkhälsan skall
främja samarbetet mellan medlemsländerna. Rådet kan därvid vidta
stimulansåtgärder och utfärda rekommendationer, dock utan syfte
att uppnå en harmonisering av medlemsländernas lagstiftning.
Samarbetet understöds också genom att nyckelområden anges och
handlingsprogram utarbetas. Medlemskapet ger Sverige möjlighet
att aktivt delta i och påverka detta samarbete.
Sverige har i medlemskapsförhandlingarna åtagit sig att avskaffa
import-, export-, partihandels- och tillverkningsmonopolen på
alkoholområdet, De kommer att ersättas av ett alkoholpolitiskt
motiverat tillståndssystem. Detaljhandelsmonopolet behålls.
Kommissionen har inte funnit anledning att på eget initiativ vidta
åtgärder mot detta monopol. EG:s regler på punktskatteområdet
kommer vid ett medlemskap att gälla även alkoholdrycker. Sverige
har medgivits rätt att mängdmässigt begränsa den avgiftsfria
införseln av drycker. Den svenska alkoholpolitiska målsättningen
att minska den totala alkoholkonsumtionen sätts inte i fråga. Den
alkoholpolitiska kommissionens förslag till strategi på detta område
remissbehandlas för närvarande.
Det finns inte några skäl att förändra den svenska narkotikapoliti-
ken vid ett medlemskap i EU. Kampen mot missbruk och narkoti-
kabrottslighet är prioriterade områden inom gemenskapen. Som
medlem kommer Sverige att fullt ut delta i de fora som kommer att
påverka den europeiska utvecklingen på narkotikaområdet. I
framtiden kommer bevakningen av gränserna mellan Sverige och
EU:s medlemsländer att ske i andra former än de nuvarande så att
illegal införsel av narkotika förhindras. Verksamheten kommer att
stödjas av ett ökat samarbete mellan medlemsländernas polis- och
tullmyndigheter.
16.1 Allmänna socialpolitiska frågor
Fördragen ger inte rådet någon allmän kompetens att lagstifta i socialpoli-
tiska frågor som sådana frågor vanligen definieras i Sverige. Med-
lemsstaterna utformar själva sin socialpolitik. I avsnitt 11 om fri rörlighet
för varor, personer, tjänster och kapital har redogjorts för de möjligheter
grundfördragen ger att lagstifta om förverkligande av den inre markna-
den, bl.a. vad avser social trygghet för personer som flyttar inom
Prop. 1994/95:19
200
unionen. Den nu gällande sekundärlagstiftningen på detta område har
också översiktligt berörts under detta avsnitt.
Bristen på befogenhet för rådet att lagstifta på det socialpolitiska fältet
innebär dock inte att gemenskapen och kommissionen är overksamma på
detta område. På grundval av artikel 118 i Romfördraget främjar
kommissionen samarbete mellan medlemsländerna bl.a. på området social
trygghet. Ett omfattande samarbete i form av program och nätverk har
också utvecklats.
Genom det till det Sociala protokollet fogade avtalet om socialpolitik
som närmare beskrivs under avsnitt 18 om arbetsmarknads- och
arbetslivsfrågor, har rådet i avtalets artikel 2.3 fått möjlighet att utan
Storbritanniens medverkan med enhällighet besluta om direktiv om social
trygghet och socialt skydd för arbetstagarna. Bestämmelser som antas
enligt artikel 2 skall inte hindra en medlemsstat att behålla eller införa
strängare skyddsåtgärder som är förenliga med grundfördragen. Några
förslag om sådana minimidirektiv på detta område finns ännu inte.
16.2 Hälsopolitiska frågor
Inte heller på det hälsopolitiska området har unionen någon i grundför-
dragen given allmän kompetens att lagstifta i form av direktiv eller
förordningar. Medlemstatema utformar själva sin lagstiftning på det
hälsopolitiska fältet. Grundfördragen ger dock som ett led i förverkligan-
det av den inre marknaden och den fria rörligheten för personer rådet
kompetens att lagstifta om ömsesidigt erkännande av examina bl.a. för
hälso-och sjukvårdspersonal. Denna fråga har berörts under avsnitt 11.
Inom ramen för den fria rörligheten för varor kan rådet lagstifta om
tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning bl.a. vad avser läkemedel,
kosmetika, medicintekniska produkter och tobak. Dessa regler har
likaledes beskrivits i avsnitt 11. Inom området för läkemedel har rådet
beslutat om regler vars primära syfte är att värna folkhälsan samtidigt
som en utveckling av handeln inom unionen underlättas. Reglerna rör
kontrollen av läkemedel och omfattar bl.a. tillstånd för försäljning,
tillverkning och import, inspektionsverksamhet samt återkallelse av
tillstånd. Av särskilt intresse är de nya reglerna om godkännande av
läkemedel som kommer att gälla fr.o.m. årsskiftet 1994/95. Genom dessa
regler kommer bl.a. läkemedel som är resultatet av bio- eller
högteknologisk forskning att godkännas för marknadsföring och
försäljning inom hela unionen genom ett centraliserat förfarande som
administreras av en europeisk läkemedelsmyndighet med säte i London.
Genom Maastrichtfördraget har gemenskapen emellertid tillagts en viss
behörighet vad gäller frågor som rör folkhälsan i medlemsländerna. Detta
har skett genom ändringar i Romfördraget dels genom ett tillägg till
artikel 3, betecknat 3(o), varav framgår att skyddet för folkhälsan skall
ingå som en del i gemenskapens verksamhet att uppnå de gemensamma
målen, dels genom en under rubriken folkhälsa i avdelning X, upptagen
ny artikel 129.
I artikel 129 första punkten sägs att unionen skall bidra till att
Prop. 1994/95:19
201
säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja Prop. 1994/95:19
samarbetet mellan medlemsländerna och vid behov stödja deras insatser.
Gemenskapen skall särskilt inrikta sina insatser på ett förebyggande
arbete vad gäller de stora folksjukdomarna, inklusive narkotikamiss-
bruket. Detta skall ske genom att gemenskapen främjar forskning om
sjukdomarnas orsaker och överföring samt genom hälsoupplysning och
hälsoundervisning.
Enligt artikelns andra punkt skall medlemsstaterna i samverkan med
kommissionen inbördes samordna sin politik och sina program på de
områden som avses i första punkten. Även kommissionen kan ta lämpliga
initiativ för att främja en sådan samordning.
Vidare skall enligt artikelns tredje punkt gemenskapen och med-
lemsstaterna främja samarbetet med tredje land och behöriga internatio-
nella organisationer på folkhälsans område.
För att bidra till de mål som ställs upp i artikeln kan rådet enligt
förfarandet i artikel 189b dels besluta om stimulansåtgärder som dock
inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller
andra författningar, dels anta rekommendationer genom beslut med
kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen.
På grundval av artikel 129 har kommissionen i en rapport i november
1993 dragit upp riktlinjer för det fortsatta arbetet med folkhälsofrågoma.
I rapporten redovisas vissa nyckelområden som bör prioriteras och där
kommissionen avser att lägga fram flerårsprogram. De områden som
uppmärksammas är följande: folkhälsoarbete med betoning på utbildning,
information och vidareutbildning; insamling av hälso- och sjukdomsdata
liksom hälso- och sjukdomsindikatorer; alkohol, tobak och cancer;
droger; aids och andra smittosamma sjukdomar; olyckor och skador;
miljörelaterade sjukdomar; ovanliga sjukdomar. Inom dessa områden har
kommissionen hittills presenterat ett handlingsprogram såvitt gäller
kampen mot cancersjukdomar.
Några svårigheter för Sverige att aktivt bidra till samarbetet på det
hälsopolitiska området, sådant detta i dag bedrivs eller planeras,
föreligger inte.
16.3 Alkoholpolitiska frågor
16.3.1 Unionens kompetens på alkoholområdet
Alkoholpolitik är inte en fråga på gemenskapsnivå inom EU. Alla
medlemsländer har dock anslutit sig till Världshälsoorganisationens
(WHO) hälsoprojekt ”Hälsa för alla år 2000” där också alkoholfrågan
berörs. Rådet har i en rekommendation uppmanat kommissionen att vid
utformning av regler för handel med alkoholdrycker beakta det arbete
som sker i WHO.
Bland de 37 mål för förbättrad hälsa som WHO:s europaregion har
ställt upp finns målet att sänka alkoholkonsumtionen med minst 25%
fram till år 2000 från 1980 års nivå. För detta ändamål bör varje land
utveckla en mångsidig alkoholpolitik, där en höjning av skatten på 202
alkohol och en ökad kontroll av tillgängligheten nämns som verksamma
medel. Till hjälp för att förverkliga dessa mål har Europaregionen Prop. 1994/95:19
utarbetat en handlingsplan (European Alcohol Action Plan). Även denna
handlingsplan har antagits enhälligt av alla Europaregionens stater. I
arbetet med att förverkliga denna plan har WHO tagit upp diskussioner
med kommissionen. Även i unionens cancerprogram (Europé Against
Cancer) tas alkoholfrågan upp som den andra stora riskfaktorn för cancer
efter tobaksrökningen. Ett råd till medborgarna i medlemsländerna för att
minska risken för cancer är att minska alkoholkonsumtionen.
Inom unionen beslutar varje enskilt land om vilken alkoholpolitik
respektive land skall driva. Alkoholpolitiken berörs dock indirekt vid ett
medlemskap genom att vissa av de alkoholpolitiska medel som Sverige
använder sig av i syfte att minska alkoholkonsumtionen faller under EG:s
handelspolitiska regelsystem. Detta gäller framför allt de svenska
alkoholmonopolen, marknadsföringsreglema för alkoholdrycker,
alkoholskatterna och begränsningen av den privata införseln av alko-
holdrycker.
Dessutom måste EG:s konkurrensregler tillämpas även vid försäljning
av alkoholdrycker.
Den i Romfördraget grundläggande principen om varors fria rörlighet
över gränserna omfattar i princip även alkoholdrycker, teknisk sprit och
alkoholhaltiga preparat. Vin och vinbaserat brännvin betraktas dessutom
som jordbruksprodukter och faller även under EG:s jordbruksregler.
Inom unionen har medlemsländerna genom Romfördraget åtagit sig att
avskaffa tullar, kvantitativa restriktioner och andra handelshinder i
handeln med varandra.
Artikel 37 i Romfördraget behandlar statliga handelsmonopol. De skall
vara så utformade att de inte diskriminerar produkter från andra
medlemsländer. Fördragets artikel 36 innehåller undantagsregler för
restriktioner i handeln som är till skydd för bl.a. människors hälsa.
I förhållande till Romfördraget är det främst de handelsbegränsande
inslagen i den svenska alkoholpolitiken som berörs, dvs. import-,
export-, tillverknings-, partihandels- och detaljhandelsmonopolen för
spritdrycker, vin och starköl. Dessa frågor har varit föremål för
förhandling med EG-sidan.
På gemenskapens inre marknad kommer begränsningar i resandes
införsel av varor för personligt bruk att vara avskaffade. För konsumen-
ter kommer gränshandeln således i princip att vara fri. Danmark och
Irland får dock övergångsvis tillämpa vissa restriktioner för införsel av
alkoholdrycker.
Gemenskapsbestämmelserna på skatteområdet har redovisats i avsnitt
11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Med hänsyn
till det nära sambandet med alkoholpolitikens mål och medel återges även
här de för sammanhanget viktigaste reglerna.
Enligt ett av de grundläggande direktiven (92/12/EEG) skall punktskat-
ter tas ut på alkohol, tobak och mineralolja. Bestämmelser om de
skattebelagda områdenas omfattning och om miniminivåer för skattesatser
ges i särskilda direktiv (se under avsnitt 11 om punktskatter). Från
direktiv 92/12/EEG har Danmark medgivits ett undantag, som är 203
tidsbegränsat att gälla t.o.m. utgången av år 1996. Undantaget gör det
möjligt för Danmark att vid privatinförsel tills vidare behålla nuvarande Prop. 1994/95:19
avgifter på sprit och tobak även om varorna redan är beskattade i ett
annat medlemsland.
Undantaget innebär också en rätt för Danmark att mängdmässigt
begränsa den avgiftsfria införseln av sprit och tobak. I dansk tullagstift-
ning har dessa kvantiteter angivits, varvid skillnad görs mellan inresande
från annat medlemsland, som vistats mer än, eller mindre än 36 timmar
utanför Danmark. Restriktionerna är betydligt strängare i det sistnämnda
fallet (ingen sprit, små mängder tobak).
Det danska kontrollsystemet bygger på att den som reser in i Danmark
från ett annat medlemsland skall deklarera införsel som överstiger de
tillåtna kvantiteterna. För ändamålet har tryckts särskilda kort varav ett
exemplar skall lämnat i särskilt angiven ordning till tull- och skattemyn-
digheterna och det andra behållas för att uppvisas vid eventuell efter-
kontroll. Avgiften debiteras enligt inbetalningskrav från myndigheterna.
En speciell form av gränshandel är den s.k. taxfreeförsäljningen. Den
tillåts inom gemenskapen fram till den 30 juni 1999. Undantag från
beskattning gäller dock endast kvantiteter motsvarande dem som gäller
vid införsel från tredje land. Kontrollen skall ske vid försäljningsstället.
I övrigt skall som en följd av gemenskapens inre marknad i princip alla
gränsformaliteter upphöra avseende transporter av varor över de inre
gränserna. På den indirekta beskattningens område har utarbetats nya
system inom gemenskapen för att hantera beskattningen av varor som
förs mellan olika medlemsländer med i huvudsak bibehållande av
principen om att beskattningen skall tillfalla det land där varan konsume-
ras och med bibehållande av en kontroll av att olika varor inte orättmätigt
undgår beskattning. Vad gäller import för eget bruk gäller dock det
motsatta, dvs. att varorna beskattas i inköpslandet. För att möjliggöra en
åtskillnad mellan kommersiell och privat import har genom direktiv
92/12/EEG införts vissa lägsta indikativa kvantiteter - 110 liter öl, 90
liter vin och 10 liter sprit. Ett överskridande av dessa nivåer innebär
dock inte i sig något otillåtet. Om kvantiteterna överskrids är det den
resandes sak att bevisa att varorna inte är avsedda för kommersiellt bruk.
För beskattningen av varor som transporteras över de inre gränserna
gäller inom gemenskapen två olika system för mervärdesskatt och för
punktskatter. Systemen är reglerade i ett antal direktiv. Samtliga
medlemsländer måste använda sig av dessa system. Något utrymme för
att konstruera ett helt eget nationellt system finns således inte.
På mervärdesskattesidan gäller nu ett system som kan betecknas som
en övergångsordning. Ordningen skall gälla fram till den 31 december
1996. Denna ordning är i princip densamma som gäller i Sverige i dag
med undantag för att beskattningen inom gemenskapen inte är kopplad
till själva gränsöverskridandet. För kontrollen av förfarandet har inrättats
ett krav på att köparen för säljaren skall ange sitt registreringsnummer
som mervärdesskatteskyldig och att detta nummer skall kunna kontrolle-
ras av säljaren via den nationella skattemyndigheten genom ett särskilt
datasystem. 204
På punktskatteområdet finns inte någon övergångsordning. De regler
som nu tillämpas inom gemenskapen är avsedda att vara den slutliga Prop. 1994/95:19
ordningen. Grundstommen i systemet är att punktskatter skall utgå bl.a.
på alkohol i enlighet med särskilda direktiv. Sådana varor på vilka
punktskatter skall utgå skall kunna framställas och lagras i obeskattat
skick i särskilda auktoriserade skatteupplag. Varorna skall kunna
transporteras i obeskattat skick mellan sådana lager, även när lagren finns
i olika medlemsländer. Viss dokumentation skall då medfölja varorna.
Beskattning skall ske när varorna frigörs för konsumtion.
16.3.2 Svensk alkoholpolitik
Sverige bedriver sedan lång tid tillbaka en restriktiv alkoholpolitik med
det övergripande syftet att minska alkoholkonsumtionen och därmed
alkoholskadorna i samhället. En vanlig uppskattning är att bortemot
300 000 svenskar dricker alkohol så att de får problem med sin hälsa, sitt
arbete och sin familj. Det beräknas att ca 6 000 svenskar per år i förtid
avlider på grund av alkoholen. Sverige måste därför även fortsättningsvis
bedriva en aktiv alkoholpolitik för att ytterligare minska alkoholskadorna.
Grunderna för svensk alkoholpolitik lades fast i 1977 års alkoholpo-
litiska beslut. Riksdagen har därefter vid upprepade tillfällen uttalat sitt
stöd för en fortsatt aktiv alkoholpolitik. Målet för alkoholpolitiken skall
vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att sänka den totala,
alltför höga alkoholkonsumtionen. Denna strategi bygger på omfattande
kunskaper och beprövade erfarenheter av tillgänglighetens betydelse för
utvecklingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. En ökad
tillgänglighet av alkohol medför en ökad konsumtion och ju mer alkohol
som totalt dricks i ett samhälle, desto fler storkonsumenter kommer det
att finnas och desto fler kommer att få skador av sitt drickande.
Sveriges viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är alkohol-
monopolen och prispolitiken. Den svenska alkoholpolitiken kompletterar
dessa åtgärder med bl.a. följande:
- begränsning av den privata införseln
- restriktiva regler för serveringstillstånd till restauranger
- åldersgränser vid försäljning av alkoholdrycker
- förebyggande verksamhet inom socialtjänst, hälso- och sjukvård
m.m.
- allmän hälsoupplysning, information om alkoholens skadeverk-
ningar m.m.
Som nämnts tidigare har detta synsätt om tillgänglighetens betydelse för
ett lands alkoholkonsumtion och skadeutveckling numera också anammats
av WHO och ligger till grund för Europaregionens handlingsplan för att
minska alkoholskadorna i Europa. Man kan också säga att WHO:s
handlingsplan i sin rekommendation om en mångsidig alkoholpolitik
exemplifierar med de alkoholpolitiska åtgärderna som vidtagits i de
nordiska länderna.
Vid en internationell jämförelse har Sverige en relativt låg alkoholkon-
sumtion per capita, även om man tar hänsyn till den icke statistikförda
konsumtionen. Till följd härav är också skadenivån lägre än i jämförbara
205
industriländer. EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap innebär dock Prop. 1994/95:19
att Sverige kommer närmare övriga Europa och därmed länder med en
mindre restriktiv alkoholpolitik och med andra dryckesmönster och
attityder till alkohol. Sett i ett längre tidsperspektiv kan det finnas risk
för att våra höga svenska alkoholpriser på grund av marknadsanpassning
och slopad gränskontroll kommer att påverkas nedåt. Det betyder att vi
på lite längre sikt måste hitta alternativa strategier för att motverka
effekterna av en försvagad prispolitik. Risken är annars att konsumtionen
kommer att öka.
Bl.a. mot den här bakgrunden har regeringen tillsatt den alkoholpo-
litiska kommissionen, som har haft som främsta uppgift att ta fram en
strategi för att minska den totala alkoholkonsumtionen och begränsa
alkoholens skadeverkningar. Det gäller därvid bl.a. förslag till hur det
opinionsbildande och attitydpåverkande arbetet inom alkoholområdet kan
förstärkas. Kommissionen har nyligen presenterat sina förslag för
regeringen och slutbetänkandet (SOU 1994:24-29) är för närvarande
föremål för remissbehandling.
16.3.3 Förhandlingsresultat
Alkoholmonopolen
EES-avtalet innebär att Sverige redan har åtagit sig att tillämpa
gemenskapens regelverk om monopol, konkurrens och kvantitativa
handelshinder.
Till detta avtal fogade Sverige, Norge, Finland och Island en gemen-
sam förklaring, i vilken det uttalades att alkoholmonopolen i dessa länder
grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon
motsatt ståndpunkt framfördes inte av EG-sidan. Deklarationen grundade
sig på uppfattningen att monopolen var förenliga med EES-avtalets
regler, eftersom ingen diskriminering sker mellan medborgare i unionen
och medborgare i EFTA-ländema, samt på den möjlighet till undantag
från varors fria rörlighet som EES-avtalet medger för att t.ex. skydda
människors liv och hälsa.
Att de nordiska ländernas uppfattning inte delas av kommissionen
framkom i kommissionens utlåtande över den svenska medlemsansökan.
Därför inleddes utredande samtal mellan företrädare för den svenska
regeringen och kommissionen.
Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna har sedan en skriftväxling
ägt rum mellan kommissionen och den svenska regeringen. Kommissio-
nen har i skriftväxlingen erinrat om import-, export-, partihandels- och
tillverkningsmonopolens oförenlighet med gemenskapens regelverk. Vad
gäller detalj handelsmonopolet anser kommissionen att om alla effekter
som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade
från övriga medlemsländer avlägsnas finner den inte anledning för
kommissionen att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol.
Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12.
I egenskap av rättsvårdande EG-institution brukar kommissionen ofta 206
göra ställningstaganden av denna typ för att klargöra sin syn på huruvida
en företeelse, som t.ex. förekomsten av monopol, är förenlig med Prop. 1994/95:19
EG-rätten. Skriftväxlingen har därför juridiskt betydelse i det avseendet
att kommissionen blir bunden av sitt ställningstagande under förutsättning
att grunderna för ställningstagandet inte avsevärt förändras. Av betydelse
i sammanhanget är också att medlemsstaterna formellt informerades om
skriftväxlingen inom ramen för utvidgningskonferensen, vilket registrera-
des i en till anslutningsfördragets slutakt fogad svensk förklaring. Denna
mötte inga invändningar från medlemsstaternas sida.
I skriftväxlingen påminns om att Sverige redan genom EES-avtalets
bestämmelser har åtagit sig att tillämpa gemenskapens regelverk om
monopol. Kommissionen anser därför de nämnda förhållandena vara
tillämpliga redan fr.o.m. EES-avtalets ikraftträdande.
Kommissionen har sedan i ett brev till EFTA:s övervakningsmyndighet
ESA informerat om skriftväxlingen och kommissionens ställningstagande.
Slutligen sägs att det - för att säkerställa att detaljhandelsmonopolets
verksamhet är förenligt med gemenskapens regelverk - är av yttersta vikt
att kommissionen blir delaktig i en nära och regelbunden övervakning.
Den svenska regeringen har i brev till kommissionen för sin del ställt
sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev.
Skriftväxlingen har följts av expertsamtal mellan företrädare för den
svenska regeringen och berörda tjänstegrenar inom kommissionen i syfte
att precisera förutsättningar för att säkerställa att detaljhandelsmonopolet
fungerar icke-diskriminerande. Vid de protokollförda samtalen har
fastslagits att så länge medborgare och varor inom samarbetsområdet
behandlas lika samt att objektiva och tydliga kriterier ligger till grund för
de alkoholpolitiska regler som tillämpas i Sverige står dessa enligt
kommissionen inte i strid med gemenskapens regler. Detta gäller även
för detaljhandelsmonopolets verksamhet.
Samtalen resulterade vidare i att Konkurrensverket, förutom sin
sedvanliga tillsyn på konkurrensområdet, kommer att särskilt övervaka
att detaljhandelsmonopolet inte missbrukar sin dominerande ställning.
Konkurrensverket skall rapportera direkt till kommissionen.
Resandebestämmelser
Liksom Danmark, Norge och Finland har Sverige också medgivits
undantag från rådets direktiv 92/12/EEG fram till utgången av år 1996.
Undantaget medger en rätt för Sverige att mängdmässigt begränsa den
avgiftsfria införseln av sprit, vin och starköl även om de vid införsel
redan är beskattade i ett annat medlemsland. Mängdmässigt får resanden
till Sverige från annat medlemsland för privat bruk maximalt införa en
liter starksprit eller tre liter starkvin, fem liter vin och 15 liter öl. I dessa
kvoter ingår de resandes införda skattefria varor (s.k. taxfree).
Efter utgången av år 1996 skall reglerna omförhandlas. Översynen
skall då ske på samma sätt som den s.k. övergångsordningen för
mervärdesskatt inom gemenskapen. Denna förlängs automatiskt om inte
rådet enhälligt beslutar att den skall upphöra. Eftersom beslutet i rådet
måste vara enhälligt kommer Sverige således även efter år 1996 - såvida
207
inte nuvarande beslutsregler ändras - att i samverkan med övriga Prop. 1994/95:19
nordiska länder ha ett avgörande inflytande över införselmängdemas
fortsatta giltighet.
När det gäller det svenska folkölet har överenskommits att skatteskill-
naden mellan detta öl och starkölet får bestå i ytterligare tre år trots att
skillnaden strider mot gemenskapens regler.
Till frågan om resandebestämmelsema anknyter också gemenskapens
regler om avveckling av tullkontrollen vid gränsen mellan medlemslän-
derna. Hur kontrollen av att införselbegränsningama mellan Sverige och
ett annat medlemsland efterlevs skall vara utformad utreds för närvarande
av den utredning som tillkallades i december 1993. (Nya former för
narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv, dir. 1993:331.)
Remissinstanserna: Nykterhetsorganisationen IOGT-NTO har uttalat sitt
missnöje med det förhandlingsresultat som uppnåtts inom alkoholområdet
och anser att möjligheterna att föra en fortsatt restriktiv och framgångsrik
alkoholpolitik försvagats. Även Ungdomens Nykterhetsförbund har uttalat
sitt missnöje med det svenska förhandlingsresultatet på det alkoholpo-
litiska området. Förbundet avstyrker därför ett svenskt medlemskap.
Miljöpartiet de Gröna anser att Sverige vid ett medlemskap inte längre
kan upprätthålla sin alkoholpolitik. Socialstyrelsen har gjort bedömningen
att ett medlemskap inte medför några väsentliga nackdelar för Sveriges
del när det gäller de områden för vilka Socialstyrelsen har ett verksam-
hetsansvar. Undantag kan möjligen göras för den del som rör åtgärder
för att förebygga och komma till rätta med alkoholmissbruk. Socialstyrel-
sen anser emellertid att de negativa verkningarna av en utökad möjlighet
till införsel av alkoholhaltiga drycker kan bemästras genom informations-
insatser samt den möjlighet till samverkan mellan länderna som ges i
Maastrichtavtalet.
Förbundet för anställda i Tullverket och Kustbevakningen, TULL-KUST
har framhållit att det kan bli svårt att bibehålla den svenska alkoholpo-
litiken om den olagliga införseln av alkoholhaltiga drycker ökar som en
följd av att gränskontrollerna avskaffas vid ett medlemskap. Sveriges
köpmannaförbund anser att någon diskriminering inte bör göras mellan
olika distributionsformer och företagstyper. Den svenska detaljhandeln
bör därför på sikt ges en ökad frihet att sälja alkoholhaltiga drycker.
Svenska kyrkan understryker vikten av att alkohopolitiskt motiverade
åtgärder vidtas för att minska den sociala utslagning som följer av en
överkonsumtion av alkohol. Kyrkan har också pekat på behovet av
förstärkta resurser för statlig och privat omsorg och vård av svårt
alkoholberoende personer.
16.3.4 Allmänna överväganden
Överkonsumtion av alkohol för med sig omfattande sociala, medicinska
och samhällsekonomiska problem. Detta är anledningen till att Sverige
sedan lång tid tillbaka för en restriktiv alkoholpolitik.
Samtidigt sker omfattande omvärldsförändringar som påverkar den Prop. 1994/95:19
hittills förda alkoholpolitiken. Enligt den alkoholpolitiska kommissionen
behövs framöver - med tanke på den integrationsprocess som pågår i
Europa och det intensifierade sociala och kulturella utbyte som kan
förväntas - en kraftfull mobilisering på alkoholområdet för att begränsa
konsumtionen, tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskadorna.
Nuvarande svenska alkoholpolitik bygger på en balans mellan höga
skatter, restriktioner, information/opinionsbildning och behandlingsinsat-
ser. Prisinstrumentet kommer att försvagas som alkoholpolitiskt medel.
En tyngdpunktsförskjutning måste därför ske, där information, opinions-
bildning och andra alkoholförebyggande insatser får en ökad betydelse i
syfte att försöka få till stånd andra dryckesvanor i vårt land.
Riksdagen har den 10 juni 1994 beslutat (prop. 1993/94:150 bil. 5, bet.
1993/94:FiU20, rskr. 1993/94:454) att anvisa 75 miljoner kronor för
olika alkohol- och drogpolitiska åtgärder under budgetåret 1994/95.
Regeringen har den 30 juni 1994 uppdragit åt Folkhälsoinstitutet att
ansvara för och leda det alkohol- och drogpolitiska arbetet som riksdagen
beslutat om. Folkhälsoinstitutet skall snarast sammankalla en nationell
ledningsgrupp som bl.a. skall arbeta fram en långsiktig handlingsplan.
Den nationella ledningsgruppen skall engagera andra myndigheter,
organisationer och enskilda i det förebyggande arbetet samt verka för att
en generell samordning av den preventiva strategin kommer till stånd.
Ledningsgruppen skall stimulera och stödja en lokal och regional
mobilisering inom det alkohol- och drogförebyggande arbetet, inte bara
på myndighetsnivå utan också inom den ideella sektorn. Hälso- och
sjukvården samt arbetslivet bör i större utsträckning involveras i det
alkohol- och drogförebyggande arbetet. Insatser riktade till ungdomar bör
också utgöra en viktig del i den ökade satsningen.
Vidare skall Folkhälsoinstitutet ta initiativ till att andra berörda
myndigheter tillsammans utarbetar ett samlat program för forskning inom
alkoholområdet.
För att genomföra de uppgifter som omfattas av uppdraget får
Folkhälsoinstitutet disponera högst 50 miljoner kronor av de medel som
riksdagen anvisat. De verksamheter som initieras inom ramen för
regeringens uppdrag skall utvärderas och fortlöpande redovisas till
regeringen.
Frågan om de svenska alkoholmonopolens förenlighet med gemen-
skapsrätten aktualiseras redan genom EES-avtalet. Avtalet stadgar bl.a.
i artikel 116 att ”de avtalsslutande parterna skall säkerställa att statliga
handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med
avseende på anskaffnings- och marknadsföringsvillkor föreligger mellan
medborgare i EG:s medlemsstater och medborgare i EFTA-statema”.
Också ett antal andra artiklar i avtalet, främst de som rör varors fria
rörelse, har betydelse för alkoholmonopolen. Hänsyn till människors liv
och hälsa kan motivera undantag från dessa regler.
Den svenska alkoholpolitiska målsättningen att minska den totala
konsumtionen för att motverka medicinska och sociala alkoholskador är
inte en fråga för gemenskapsrätten. Det är diskriminerande effekter av 209
åtgärder för att nå målen som inte tillåts. EG-domstolens rättspraxis
14 Riksdagen 1994/95. 1 sainl. Nr 19. Del 1.
indikerar att importmonopol är förbjudna i sig, eftersom de anses vara Prop. 1994/95:19
diskriminerande till sin natur. Kommissionen anser att också export- och
distributionsmonopol i sig är förbjudna. Däremot anses inte detalj-
handelsmonopol vara diskriminerande till sin natur.
När det gäller de nuvarande import-, export-, tillverknings- och
partihandelsmonoplen för spritdrycker, vin och starköl har riksdagen
därför den 20 april 1994 beslutat i enlighet med regeringens prop.
1993/94:136 om riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export,
tillverkning och partihandel med alkoholdrycker. Därmed har riksdagen
godkänt avsikten att Vin & Sprit AB:s nuvarande monopol skall avskaffas
och fr.o.m. den 1 januari 1995 ersättas av ett alkoholpolitiskt motiverat
tillståndssystem. En ny myndighet för tillståndsgivning, kontroll och
tillsyn vad gäller hanteringen av alkoholdrycker skall inrättas fr.o.m. den
1 januari 1995. Regeringen avser till hösten återkomma till riksdagen
med en proposition med de lagförslag som behövs för det nya tillstånds-
systemet och inrättandet av den nya myndigheten.
Regeringen utgår - efter den skriftväxling som förevarit med kommis-
sionen och den protokollsanteckning som gjorts i avtalet - ifrån att
Systembolagets detaljhandelsmonopol kan bibehållas, men är medveten
om att frågan, liksom alla andra EG-rättsliga regler, alltid kan bli
föremål för EG-domstolens prövning. Mot bakgrund av att detalj-
handelsmonolpolet är det mest betydelsefulla ur alkoholpolitiskt
perspektiv, utgår regeringen från att Systembolaget gör sitt yttersta för
att utforma verksamheten på ett sådant sätt att ingen tvekan uppstår om
dess icke-diskriminerande behandling av varor från övriga EU-länder.
Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela 1900-talet har varit
en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkurrens
och privat vinstintresse. Motivet har varit övertygelsen att konkurrens
och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv
försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får
ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer
alkoholdryckerna att hävda sig i konkurrensen om människomas pengar.
När det gäller en sektor som samhället inte vill skall växa, är marknads-
mekanismer som konkurrens och vinstintresse inte särskilt lämpliga
medel.
Principen att inte godta att privata vinstintressen blir styrande i
alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet
och är en betydelsfull grundsats när staten skall utforma regler för
marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker.
Inom de områden där alkoholmonopolen skall avvecklas, dvs. import och
partihandel, får principen en ny innebörd. Tidigare var grunden för det
statliga agerandet att hålla privata vinstintressen borta från alkoholhan-
teringen. Nu blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via
ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, som skall hanteras av en
ny alkoholmyndighet.
210
16.4 Narkotikafrågor
16.4.1 Narkotikafrågorna inom unionen
Unionens medlemsländer har under många år samarbetat för att bekämpa
narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet. Vid Europeiska rådets möte
i Rom i december 1990 godkändes den första europeiska planen för
bekämpning av narkotika. Narkotikaproblemet ses där som ett globalt
problem som kräver samarbete över nations- och sektorsgränser. Såväl
kontrollåtgärder som åtgärder för att minska efterfrågan behövs för att
komma till rätta med problemen. Kommissionen har nyligen presenterat
sitt förslag (COM (94) 234 final) till ny handlingsplan omfattande
efterfrågedämpande åtgärder, insatser för att bekämpa illegal handel samt
insatser på internationell nivå.
Samarbetet mellan medlemsländerna har hittills skett huvudsakligen
utanför det formella samarbetet inom gemenskapen. Inom några områden
har dock åtgärder vidtagits på gemenskapsnivå. Så ratificerade gemenska-
pen som sådan 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika
och psykotropa ämnen. Det finns också lagstiftning på gemenskapsnivå
för kontroll av handeln med s.k. prekursorer och andra kemikalier som
kan användas vid illegal tillverkning av narkotika (förordningarna (EEG)
3677/90, 900/92 och 3769/92 samt direktiv 92/109/EEG). Lagstiftningen
gäller både handel mellan medlemsländer och handel med tredje land.
Likaså har ett direktiv (91/308/EEG) antagits om penningtvätt.
Vidare har rådet beslutat (förordning 302/93/EEG) att inrätta ett
europeiskt observatorium för narkotikafrågor (European Monitoring
Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA) med placering i
Lissabon. Observatoriets uppgift är att i samarbete med medlemsländerna
samla in, sammanställa och sprida objektiv, tillförlitlig och jämförbar
information om narkotika och narkotikamissbruk. Vidare skall man
organisera seminarier och studier. Observatoriet, som kommer att vara
fullt verksamt tidigast under sommaren 1995, kommer att under de tre
första åren ge prioritet åt frågor kring efterfrågeminskning. Efterhand
kommer även andra narkotikarelaterade frågor att belysas, såsom kontroll
av handeln med narkotika, psykotropa ämnen och prekursorer.
Genom unionsfördraget tas bekämpningen av narkotikamissbruk upp
som en fråga av gemensamt intresse. Narkotikafrågorna täcks nu in i
Maastrichtfördragets samtliga tre pelare; hälsofrågorna i första pelaren
(artikel 129), internationella aspekter i den andra och övervakning/-
kontroll i den tredje pelaren. Förslaget till ny europeisk plan för
bekämpning av narkotika är anpassad till dessa strukturer och de utökade
möjligheter till samarbete som de ger.
Artikel 129 har beskrivits i det föregående. I artikeln sägs att gemen-
skapen skall bidra till att en hög hälsoskyddsnivå uppnås genom att
främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras
insatser. Gemenskapens insatser skall inriktas på att förebygga sjukdomar
genom att främja forskning om deras orsaker och överföring samt genom
hälsoupplysning och hälsoundervisning. I detta sammanhang nämns
bekämpning av narkotikamissbruk särskilt.
Europeiska unionen har ett omfattande bistånd till länder utanför
Prop. 1994/95:19
211
unionen. Inom ramen för PHARE-programmet pågår ett särskilt projekt Prop.
för att utveckla åtgärder mot narkotika i Central- och Östeuropa.
Programmet syftar till att hjälpa mottagarländerna att utveckla nationella
narkotikastrategier. Insatser inriktas bl.a. mot efterfrågedämpande
åtgärder och hjälp till att bygga upp lagstiftning och kontroll kring
prekursorer och penningtvätt. I planerna ingår också att sätta upp
nationella och regionala narkotikainformationssystem som skall kunna
kopplas till det europeiska narkotikaobservatoriet i Lissabon.
Europeiska rådet har uttalat att slopandet av de inre gränserna inte får
ske på bekostnad av människors säkerhet, utan att säkerheten tvärtom
kommer att kunna värnas på ett effektivare sätt i framtiden genom ett
systematiskt samarbete mellan medlemsländerna. Man har därför förutsatt
att kompensatoriska åtgärder av olika slag skall införas för att väga upp
det bortfall i fråga om kontroll som den fria rörligheten innebär. I
enlighet med artikel K.l (punkt 4, 8, och 9) i Maastrichtfördraget
kommer åtgärder att vidtagas för att förhindra att den inre marknaden
med fri rörlighet utnyttjas för narkotikasmuggling eller annan internatio-
nell brottslighet.
Hit hör exempelvis ett ökat tull- och polissamarbete och en utveckling
av teknik och arbetsmetoder hos berörda myndigheter med bl.a.
Europoks särskilda narkotikaunderrättelseenhet och tullens utökade
samarbete inom ramen för Customs Information System (CIS). Till de
kompensatoriska åtgärderna hör också den skärpning av kontrollen vid
de yttre gränserna som skall genomföras och som regleras i den yttre
gränskontrollkonventionen.
Kontrollfrågoma behandlas närmare i avsnitt 29 om rättsliga och
inrikes frågor.
16.4.2 Svensk narkotikapolitik
Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt
samhälle. Detta mål har antagits av en enig riksdag som uttryck för en
starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika.
Den vägledande principen för den svenska narkotikapolitiken är att
samhällets samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om
att all icke-medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Narkoti-
kapolitiken bygger på ett nära samspel mellan förebyggande åtgärder,
kontrollpolitik samt behandling och rehabilitering av narkotikamiss-
brukare. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar varandra
och efterfrågedämpande och utbudsbegränsande åtgärder tillmäts samma
betydelse. I Sverige råder också en vidsträckt värdegemenskap kring
denna politik och insatser mot narkotika är högt prioriterade inom milen,
polisen, åklagarväsendet, kriminalvården, socialtjänsten, skolan och olika
fritidsverksamheter. Frivilliga organisationer och folkrörelser bidrar
genom information och opinionsbildning till att förebygga en spridning
av narkotika i landet.
EES-avtalet innebär att Sverige redan åtagit sig att tillämpa gemenska-
pens regelverk om kontroll av handel med prekursorer och andra
1994/95:19
212
kemikalier som kan användas vid olaglig narkotikatill verkning. De regler Prop. 1994/95:19
som gäller i Sverige sedan den 1 juli 1993 för kontroll över sådana
ämnen (lagen [1992:860] om kontroll av narkotika) är förenliga med
gemenskapens regler på området.
Rådet har den 10 juni 1991 antagit ett direktiv (91/308/EEG) om
åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning
av pengar. Sverige har genom EES-avtalet anpassat sin lagstiftning till
direktivets innehåll.
Samarbetet om inrikespolitiska och rättsliga frågor, den s.k. tredje
pelaren, omfattar bl.a. en förstärkt yttre gränskontroll gentemot länder
utanför unionen och ett utvidgat samarbete mellan medlemsländernas
polis- och tullmyndigheter. Sverige kommer att medverka fullt ut i
samarbetet mot illegal handel med narkotika och andra former av
internationell brottslighet.
Remissinstanserna: Nykterhetsförbundet IOGT-NTO anser att det krävs
fortsatta gränskontroller för att bedriva en effektiv narkotikabekämpning
och att en hänvisning enbart till polissamarbetet inte är tillräcklig. Även
Ungdomens Nykterhetsförbund har ifrågasatt det momeuropeiska
samarbetets betydelse för en effektiv narkotikabekämpning. Förbundet
avstyrker ett svenskt medlemskap av narkotikapolitiska skäl. Miljöpartiet
de Gröna avser att risken for ökad narkotikasmuggling till Sverige är ett
starkt argument mot ett medlemskap. Svenska Kyrkan anser att de
problem som följer med öppna gränser och större rörlighet bör mötas
med en effektiv bevakning av unionens yttre gräns samt ökade resurser
till tull och polis. Socialstyrelsen framhåller att avskaffade gränskontrol-
ler kan innebära vissa nackdelar i fråga om Sveriges möjligheter till
kontroll av den olagliga införseln av narkotika men bedömer att de
utökade möjligheterna till polisiärt samarbete inom unionens ram
motverkar dessa effekter. Generaltullstyrelsen anser att avskaffandet av
gränskontroller ställer krav på kompensatoriska åtgärder för att milen
skall ges möjlighet att bedriva ett kontrollarbete även i den in-
tra-kommunautära trafiken. Förbundet för anställda i Tullverket och
Kustbevakningen, TULL-KUST, framhåller att de kontrollmoment som
tulltjänstemännen i dag utför vid gränsen måste kompenseras och att
resurser som frigörs när denna verksamhet upphör bör användas inom
milen för bekämpning av bl.a. narkotika.
16.4.3 Allmänna överväganden
Sverige har en framgångsrik och konsekvent genomförd narkotikapolitik
med en bred politisk och folklig förankring. Stora insatser har gjorts för
att utveckla såväl narkotikakontrollen som förebyggande insatser och vård
och behandling. Som ett resultat av denna politik har Sverige i dag en,
i internationell jämförelse, relativt god narkotikasituation. Det finns
därför inte några skäl att förändra den svenska narkotikapolitiken vid ett
medlemskap.
Kampen mot narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet är prioritera-
213
de områden inom gemenskapen som i och med Maastrichtfördraget också Prop. 1994/95:19
har fått ett nytt mandat på detta område. Ett nytt narkotikaprogram är
under utarbetning. Detta program kommer att bygga på de grunder som
fastlades i Rom år 1990 och skall utvecklas i samråd med medlemslän-
derna.
Gemenskapens regelsystem och den policy som kommer till uttryck i
narkotikaprogrammet stämmer väl överens med den svenska narkotikapo-
litiken. Som medlem kommer Sverige att fullt ut delta i de fora som
kommer att påverka den europeiska utvecklingen på narkotikaområdet.
Vid Europeiska rådets möte i oktober 1993 förklarade man att
samarbetet mellan medlemsländerna måste ge garantier för att den fria
rörligheten för varor och personer inte uppnås på bekostnad av säkerhe-
ten, utan att denna tvärtom skall förbättras genom ett organiserat
samarbete. Man är nu i färd med att utveckla en rad åtgärder som skall
hindra att en avskaffad kontroll vid de inre gränserna leder till ökad
internationell brottslighet och därmed ökat narkotikamissbruk.
Att gränskontrollen har betydelse när det gäller att dämpa inflödet av
narkotika och därigenom bidrar till att förverkliga en restriktiv narkotika-
politik är således klart. Med stöd av regeringens bemyndigande till-
kallades i december 1993 en särskild utredning Nya former för narkotika-
bekämpning m.m. i ett EU-perspektiv (dir. 1993:131) för att se över
lagstiftning m.m. i sammanhang med kontroll av inre gräns.
Det går emellertid inte att bortse från att den slumpmässiga gränskon-
troll som vi i dag har utgör ett avskräckande inslag och att den därmed
också har en preventiv effekt på den småskaliga smugglingen. I synnerhet
gäller detta för personer som överväger att ta in narkotika i Sverige för
eget bruk. Sverige måste därför, vid sidan av en skärpt gränsbevakning
i nya former avseende illegal narkotikatrafik med alla hittillsvarande
medel fortsätta kampen för ett narkotikafritt Sverige.
Även vid ett medlemskap förblir Sveriges efterfrågedämpande åtgärder
en nationell angelägenhet. Det finns inga planer på någon harmonisering
på dessa områden. Unionen avser dock att stärka sina insatser. Som
medlem i unionen kommer Sverige att få tillgång till detta utökade
samarbete och aktivt kunna delta i skapandet av ett europeiskt narkotikap-
rogram.
214
17 Jämställdhet spolitiska frågor
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Principen om lika lön för lika arbete är
fastslagen redan i Romfördraget vilket innebär att enskilda kan
åberopa fördragets bestämmelser härom inför nationell domstol.
Genom sekundärlagstiftning och rättspraxis har principen utvecklats
vidare. Den svenska jämställdhetslagen uppfyller EG-rättens krav.
Inriktningen av den svenska jämställdhetspolitiken kommer även
vid ett medlemskap att beslutas nationellt.
Som medlem i EU får Sverige möjlighet att delta i det omfattande
jämställdhetsarbete som, vid sidan av lagstiftningarbetet, sker på
central nivå inom gemenskapen, t.ex. via program, projekt och
nätverk. Sverige bör aktivt driva frågor om jämställdhet mellan
kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv och därmed bidra till
att europeiska kvinnors ställning stärks.
Det arbete som i EU bedrivs på jämställdhetsområdet består både av
utarbetande av minimilagstiftning och av program- och projektverksam-
het. Grunden för arbetet utgörs av artikel 119 i Romfördraget vilken slår
fast principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete. Med lön
avses förutom gängse grund- eller minimilön alla övriga förmåner i form
av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt,
får av arbetsgivaren på grund av anställningen.
Medlemsländernas skyldigheter i fråga om den praktiska tillämpningen
av denna princip har med stöd av artikel 100 i Romfördraget närmare
konkretiserats i det s.k. likalönedirektivet (75/117/EEG) från år 1975
som behandlar lika lön för lika arbete men också för likvärdigt arbete.
Ytterligare fyra direktiv stadgar med stöd av artiklarna 100 och 235 i
Romfördraget principen om likabehandling av kvinnor och män i
arbetslivet (tillgång till anställning, yrkesutbildning, befordran och
arbetsvillkor) och när det gäller social trygghet inklusive företags- eller
yrkesbaserade trygghetssystem. Därutöver antog rådet i oktober 1992
med stöd av artikel 118 a ett direktiv om hälsa och säkerhet i arbetet för
gravida kvinnor. Reglerna omfattas av EES-avtalet och har närmare
beskrivits i prop. 1991/92:170 bil. 10 samt prop. 1993/94:203.
Genom det till Maastrichtfördragets Sociala protokoll fogade avtalet om
socialpolitik som närmare beskrivs i avsnitt 18, har rådet fått utökad
kompetens (artikel 2.1-2), bl.a. på jämställdhetsområdet. Beslut om
minimilagstiftning i frågor som rör jämställdhet mellan kvinnor och män
vad avser möjligheter på arbetsmarknaden och behandling i arbetslivet
kan, såvida beslutet inte rör social trygghet eller socialt skydd, fattas med
kvalificerad majoritet. Några förslag om sådana beslut föreligger ännu
inte.
215
Rättspraxis Prop.
Både artikel 119 i Romfördraget och direktiven om lika lön och
likabehandling har resulterat i en omfattande rättspraxis. Utvecklingen av
likabehandlingsreglema har bildat utgångspunkt för många av de
principer som allmänt rör förhållandet mellan EG-rätt och nationell rätt.
Målen om lika lön behandlar i huvudsak frågan om vilka kriterier en
arbetsgivare får använda sig av för att göra skillnad mellan kvinnliga och
manliga arbetstagare och är ofta principiellt utformade. De har på så sätt
kommit att vara vägledande, inte bara när det gäller lika lön utan på hela
jämställdhetsområdet.
Likalöneprincipen har, genom bl.a. domstolens avgörande i målet
43/75 Deftenne II [1976] ECR s. 455 givits direkt effekt i medlemslän-
derna. I målet uttalade domstolen att principen om lika lön i artikel 119
kan göras gällande av enskilda inför nationella domstolar. De nationella
domstolarna måste se till att de rättigheter som artikeln skyddar iakttas,
särskilt när det gäller lönediskriminering som beror på lagar eller
kollektivavtal och när kvinnor och män får olika lön för lika arbete hos
samma privata eller offentliga arbetsgivare. Domstolen har vidare i flera
domar uttalat sig om direktivens vertikala direkta effekt, dvs. att
direktiven kan åberopas direkt mot staten i en tvist i nationell domstol.
Det gäller t.ex. artikel 5 i likabehandlingsdirektivet som har direkt effekt
i förhållande till en statlig myndighet när denna handlar som arbetsgiva-
re. Frågan om likalönedirektivets direkta effekt har varit uppe i flera mål
men inte prövats, till stor del beroende på att artikel 119 visat sig mer
användbar.
1994/95:19
Svensk anpassning
De regler och den rättspraxis som vuxit fram inom EG på jämställd-
hetsområdet gäller i Sverige som nämnts tidigare redan genom EES-avt-
alet (artiklarna 69 och 70 samt bilaga XVIII). Den lagstiftning som
huvudsakligen berörs är jämställdhetslagen (1991:433). Lagen är
anpassad till EG:s regler (prop. 1990/91:113, bet. 1990/91:AU17, rskr.
1990/91:288). En fördjupad redovisning av EG-rätten på likalöneområdet
har utförts av Löneskillnadsutredningen i betänkandet (SOU 1993:7)
Löneskillnader och lönediskriminering. Utredningen konstaterar att
jämställdhetslagens bestämmelser om lika lön uppfyller EG-rättens krav.
Samarbetet i övrigt
Vid sidan av lagstiftningsarbetet sker det centrala jämställdhetsarbetet
inom EU i stor utsträckning via program, projekt och nätverk. Grunden
för det nu pågående samarbetet utgörs av det tredje jämställdhetspro-
grammet som kommissionen lade fram år 1990 och som gäller för åren
1991-1995. Tonvikten i programmet rör aktiviteter som bidrar till att
lagstiftningen på området tillämpas och utvecklas samt åtgärder för att
förbättra kvinnors villkor på arbetsmarknaden och öka deras status i
216
samhället, inte minst i beslutande organ. Inom Europaparlamentet finns Prop. 1994/95:19
ett särskilt utskott för jämställdhetsfrågor (Committee on VJ>men’s
Rights).
Remissinstanserna:
Jämställdhets ombudsmannen, JÄMO, pekar på den möjlighet som
medlemskapet ger till påverkan av beslutsprocessen inom unionen men
framhåller att frågan om jämstställdhet mellan män och kvinnor i första
hand är en nationell fråga och således beroende av inriktningen på den
svenska jämställdhetspolitiken. Folkpartiet liberalernas kvinnoförbund
anser att en positiv utveckling av samhällsekonomin i stort är den bästa
förutsättningen för det fortsatta jämställdhetsarbetet och gör därför
bedömningen att ett medlemskap är till fördel för svenska kvinnor genom
den tillväxt som förväntas följa av medlemskapet. Miljöpartiet de Gröna
ifrågasätter att Sverige vid ett medlemskap kan fortsätta att vara en
förebild för andra länder i jämställdhetsfrågor.
Allmänna överväganden
Den utredning som haft att belysa konsekvenserna för den sociala
välfärden och jämställdheten i Sverige vid olika former av deltagande i
den västeuropeiska integrationen, anför i sitt betänkande EG, Kvinnorna
och Välfärden (SOU 1993:117) att det inom EG ställs stora förväntningar
på en aktiv svensk medverkan när det gäller jämställdhetsfrågor. Beslut
om inriktningen av välfärds- och jämställdhetspolitiken kommer också
i fortsättningen att fattas i Sverige. Utredningen anser att ett EU-medle-
msskap ger Sverige den bästa ekonomiska tillväxten och att det ger
förutsättningar för social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och
män.
Sverige ses av många EU-länder som föregångare på jämställdhetsom-
rådet. Även om inriktningen av jämställdhetspolitiken också framöver är
en nationell fråga är det angeläget och önskvärt att Sverige med kraft
driver frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män också i ett
europeiskt perspektiv. Tillsammans med övriga nordiska länder har
Sverige goda möjligheter att bidra till att europeiska kvinnors ställning
stärks. Samtidigt finns erfarenheter i Europa som kan tas till- vara i det
nationella arbetet för jämställdhet.
217
18 Arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor
Regeringens bedömning: Arbetsmarknadspolitikens utformning är
inom EU huvudsakligen en nationell angelägenhet. Sverige kommer
naturligtvis även som medlem i EU att fortsätta att driva en aktiv
politik i kampen mot arbetslösheten. Frågorna om att öka tillväxten
och bekämpa arbetslösheten är prioriterade även inom EU. Ett
svenskt EU-medlemskap möjliggör samordnade insatser över
nationsgränserna vilket är nödvändigt för att arbetslösheten
framgångsrikt skall kunna bekämpas.
Det är också först vid ett medlemskap som Sverige får möjlighet
att delta i olika programaktiviteter som finansieras via EG:s
socialfond och vars syfte bl.a. är att förbättra tillväxten och skapa
nya arbeten.
Redan genom EES-avtalet sker en anpassning till EG:s regelverk
inom arbetsmiljö- och arbetsrättsområdena och såvitt avser området
personers rörlighet.
Genom Maastrichtfördragets s.k. sociala protokoll ges arbets-
marknadens parter en stärkt roll inom EU.
Ett EU-medlemskap ger helt andra möjligheter än EES-avtalet att
aktivt delta i och påverka utformningen av gemenskapens lagstift-
ning och fortsatta arbete på detta område liksom på andra områden.
Det är först genom ett fullvärdigt deltagande i gemenskapens
institutioner, kommittéer, expertgrupper, program- och andra
aktiviteter som detta kan ske. I flera medlemsländer och inom
EG-kommissionen finns ett betydande intresse för svenska
erfarenheter inom arbetsmarknads- och arbetslivsområdet.
I och med medlemskapsförhandlingarna och anslutningsfördraget
har Sverige erhållit försäkringar beträffande rådande svensk praxis
såvitt avser arbetsmarknadsfrågor, särskilt såvitt avser systemet att
villkor i arbetslivet fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarkna-
dens parter.
18.1 Den sociala dimensionen
Redan i ingressen till Romfördraget slås fast att ett väsentligt mål för
gemenskapens strävanden är att fortgående förbättra medborgarnas
levnads- och arbetsvillkor. Skrivningarna i Romfördragets avsnitt om
t.ex. fri rörlighet för personer, socialpolitik och ekonomisk och social
samhörighet, och åtgärder som vidtagits på grundval av fördragsbe-
stämmelserna, visar att gemenskapsarbetet redan från början haft en
social dimension.
Den sociala dimensionen och ”social policy”, är begrepp som i
EU-sammanhang i första hand omfattar de områden som i Sverige i
huvudsak hänförs till arbetsmarknadsfrågor i vid mening: rent arbets -
rättsliga frågor, arbetsmiljö- och andra arbetslivsfrågor, sysselsättnings-
Prop. 1994/95:19
218
frågor samt jämställdhet inom arbetslivet. Men därutöver omfattas även Prop. 1994/95:19
frågor som rör handikappade, de äldres situation och åtgärder till stöd för
missgynnade grupper i samhället.
Den europeiska enhetsakten, som trädde i kraft år 1987, innebar en
förstärkning av EG-samarbetet på det sociala området, särskilt vad avser
arbetsmiljöfrågoma.
Målsättningen att stärka samarbetet på den sociala dimensionens
område resulterade i december 1989 i antagandet av EG:s sociala stadga
vars fulla namn är Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande
sociala rättigheter för arbetstagare. Denna stadga, som antogs genom en
högtidlig deklaration underskriven av elva medlemsländers stats- och
regeringschefer - Storbritannien ställde sig utanför - är att betrakta som
ett allmänt åtagande för medlemsländerna att se till att de grundläggande
sociala rättigheter som stadgan behandlar garanteras i respektive land. I
anslutning till antagandet av den sociala stadgan presenterade kommissio-
nen ett handlingsprogram för dess genomförande.
Den gemensamma arbetsmarknaden
För en redovisning av den gemensamma arbetsmarknaden, som är
förverkligad såväl inom EG som i EES, hänvisas till avsnittet om den fria
rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (11).
18.1.1 Sociala protokollet
Frågan om en utvidgning av gemenskapskompetensen på det sociala
området blev en svår stötesten under Maastrichtmötet. Man lyckades på
grund av Storbritanniens motstånd inte uppnå enighet i detta avseende.
De övriga elva medlemsländerna ingick dock ett mellanstatligt avtal
utanför fördraget där man förbinder sig till ytterligare insatser inom det
sociala området. I ett särskilt protokoll som slöts mellan samtliga
medlemsländer - det s.k. sociala protokollet - medger Storbritannien att
de övriga elva medlemsländerna går vidare i det gemensamma arbetet på
det sociala området med utnyttjande och hjälp av gemenskapens
institutioner och procedurer, utan att Storbritannien tar del i vare sig
förberedelsearbete eller beslut. Avtalet mellan de elva fogades till det
sociala protokollet som en bilaga. Vanligen används - så även här nedan
- beteckningen ”sociala protokollet” med syftning på såväl det särskilda
protokollet som det till detta fogade avtalet mellan de elva.
Det sociala protokollet innebär utökad kompetens för gemenskapen och
utvidgat område för majoritetsbeslut.
Enligt det sociala protokollet skall gemenskapen och medlemsstaterna
ha som målsättning att främja sysselsättning, förbättrade levnads- och
arbetsförhållanden, ett fullgott socialt skydd, dialogen mellan arbets-
marknadens parter samt utvecklingen av mänskliga resurser som ett
medel att uppnå varaktigt hög sysselsättning och bekämpa utslagning. Vid
genomförandet av åtgärder i dessa syften skall hänsyn tas till olika
former av nationell praxis, i synnerhet på avtalsområdet.
För att förverkliga målen skall gemenskapen understödja och komplet- Prop. 1994/95:19
tera medlemsstaternas verksamhet inom följande områden: förbättringar
av arbetsmiljön, arbetsvillkor, information till och samråd med arbets-
tagarna, jämställdhet vad avser möjligheterna på arbetsmarknaden och
behandling i arbetslivet samt inträde på arbetsmarknaden av personer som
står utanför denna. För detta ändamål kan rådet med kvalificerad
majoritet (minst 44 röster) fatta beslut om direktiv som fastställer
minimikrav på dessa områden.
Rådet skall med enhällighet (bland de elva) fatta beslut om direktiv på
följande områden: social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna,
skydd för arbetstagarna då deras anställningsavtal hävs, företrädande och
kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen,
anställningsvillkor för tredjelandsmedborgare och ekonomiska bidrag för
sysselsättningsfrämjande åtgärder.
Det sociala protokollet ger arbetsmarknadens parter och de kollektivav-
tal de sluter en stärkt roll inom EU. En ny samrådsprocedur införs
vilken, om parterna så önskar, kan leda till avtal på EU-nivå.
Kommissionen skall, enligt denna procedur, samråda med arbets-
marknadens parter innan den lägger fram förslag inom arbetsmark-
nadsområdet i syfte att klarlägga de följder en reglering kan få. Finner
kommissionen att en EG-reglering behövs, fordras samråd med parterna
över förslaget. Om parterna så önskar kan de själva lösa frågan genom
avtal på EU-nivå. Kommer parterna överens i avtal kan avtalet tillämpas
enligt de förfaranden som gäller för arbetsmarknadens parter i de olika
medlemsstaterna eller genom beslut i EU-rådet. Kommer parterna inte
överens inom nio månader återgår initiativet till kommissionen.
I det sociala protokollet stadgas uttryckligen att en medlemsstat kan
överlåta åt arbetsmarknadens parter att införliva direktiv i den nationella
rättsordningen. Samtidigt anges att den berörda medlemsstaten skall vidta
nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna säkerställa de resultat
som föreskrivs i direktivet. Enligt det meddelande som kommissionen
utarbetat och som har till syfte att klarlägga det sociala protokollets
tillämpning anger kommissionen att ordalydelsen skall förstås så att den
berörda medlemsstaten skall se till att det finns förfaringssätt och
procedurer att ta till om det uppstår brister i införlivandet genom
kollektivavtal. Syftet är att se till att de arbetstagare som berörs i
praktiken tillförsäkras rättigheterna enligt direktivet. Kommissionen
understryker också att ordalydelsen skall tillämpas med hänsyn tagen till
de olika former av nationella system som finns, särskilt såvitt avser
avtalsförhållanden.
Av det sociala protokollet framgår också uttryckligen att gemenskapen
inte skall reglera frågor om löner, föreningsrätt, strejkrätt och rätt till
lockout.
I november 1993 presenterade kommissionen en uppmärksammad
grönbok om europeisk socialpolitik - alternativ för unionen, som avses
följas av en vitbok med specifika åtgärdsförslag under senare delen av år
1994. Inför kommissionens arbete med att utarbeta denna vitbok har
Sverige i mars 1994 lämnat svar, genom kommentarer och förslag, på de 220
frågeställningar som tagits upp i grönboken.
Vid behandlingen i medlemskapsförhandlingarna av Maastrichtför- Prop. 1994/95:19
dragets sociala protokoll underströks från svensk sida den svenska
traditionen att villkor i arbetslivet fastställs i kollektivavtal mellan
arbetsmarknadens parter. Denna fråga redovisas närmare i avsnittet om
arbetsrätt.
18.1.2 EES-avtalet
Frågor som rör den sociala dimensionen av det europeiska integrations-
arbetet finns med som viktiga element i EES-avtalet. De centrala
frågorna på den sociala dimensionens område behandlas huvudsakligen
i de avsnitt i avtalet som avser personers rörlighet respektive ”socialpolit-
ik” (social policy). Inom området ”socialpolitik” täcker avtalet ett antal
EG-direktiv som gäller arbetsmiljö, arbetsrätt och jämställdhet. Vidare
förutses i avtalet på det socialpolitiska området också ett samarbete i
form av program, expertkontakter, informationsutbyte, gemensamma
seminarier etc.
Den sociala dialogen - som ju är ett viktigt inslag i den sociala
dimensionen - behandlas också i EES-avtalet.
EFTA-ländema har också, i en deklaration som fogats till avtalet, ställt
sig bakom principerna och de grundläggande rättigheterna i EG:s sociala
stadga.
Som framgått ovan finns merparten av EG:s regelverk på den sociala
dimensionens område med i EES-avtalet.
18.1.3 Medlemskapets innebörd
Givetvis ligger, på den sociala dimensionens område, liksom på andra
områden, den största skillnaden mellan EES och ett EU-medlemskap i
det förhållandet att ett medlemskap ger helt andra möjligheter att aktivt
delta i, och påverka, utformningen av riktlinjerna för gemenskapens
fortsatta arbete på området genom fullvärdigt deltagande i gemenskapens
institutioner, kommittéer, expertgrupper, program- och andra aktiviteter.
I flera medlemsländer och inom EG-kommissionen finns ett betydande
intresse för svenska erfarenheter på detta område. Genom ett med-
lemskap skulle bättre förutsättningar skapas för att i det fortsatta
gemenskapsarbetet i frågor som gäller den sociala dimensionen fora in
svenska erfarenheter och vinna gehör för viktiga svenska principer och
värderingar.
LO har anfört att såväl det politiska som det fackliga inflytandet över
EU:s beslut i för löntagarna viktiga frågor skulle öka vid svenskt
medlemskap. TCO har anfört liknande synpunkter och framhållit att
möjligheterna till fackligt inflytande i beslutsprocessen skulle öka
väsentligt vid ett medlemskap jämfört med under EES-avtalet. SAF har
pekat på det inflytande över EU:s framtida utveckling som enbart
medlemskap ger. Även Samhall AB har anfört liknande synpunkter och
framhåller att svenska arbetsmarknadspolitiska organ har en viktig roll 221
att spela som idégivare och erfarenhetsbank i den dialog kring en mer
aktiv arbetsmarknadspolitik som nu börjar skönjas inom EU. Prop. 1994/95:19
Den del av EG:s regelverk - såväl fördragstext som sekundärlagstift-
ning - som behandlar den europeiska socialfondens- verksamhet, och
också vissa program/akti viteter som har nära anknytning till denna
omfattas inte av EES-avtalet. Socialfonden behandlas närmare under
avsnittet om sysselsättning. De frågor som berör strukturfonderna och
som aktualiserats i medlemskapsförhandlingarna behandlas i avsnittet om
regionalpolitiska frågor (24).
18.2 Sysselsättning
Arbetsmarknadspolitiken är huvudsakligen en nationell angelägenhet inom
EU. I och med grönboken och vitboken så har ambitionerna höjts inom
gemenskapen. Ett visst samarbete inom gemenskapen förekommer. EG:s
strukturfonder har t.ex. som en viktig uppgift att motverka arbetslöshet
dels regionalt dels för vissa utsatta grupper som långtidsarbetslösa och
ungdomar.
18.2.1 Socialfonden
Europeiska socialfonden (ESF) har genom omfattande ekonomiskt stöd
till utbildning och sysselsättning i hög grad bidragit till att komplettera
och utveckla nationella åtgärder, särskilt för ungdomar och långtids-
arbetslösa, (Mål 3).
Socialfondens verksamhet har utvidgats, som en följd av den nyligen
genomförda revisionen av fondens stadgar, for att kunna svara mot de
krav som arbetsmarknaden ställer på medlemsstaterna. I dess uppgifter
ingår nu utvecklingen av mänskliga resurser i vid mening samt att
förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera. Socialfonden skall se till att
principen om jämställdhet mellan kvinnor och män respekteras vid
genomförandet av åtgärder som finansieras av fonden.
Ett nytt Mål 4 har formulerats med syfte att underlätta arbetstagarnas
anpassning till förändringar inom industrin och inom produktionssyste-
men. Detta innebär inte bara att man vidtar förebyggande åtgärder i
kampen mot arbetslösheten utan även bidrar till konkurrenskraft och
tillväxt.
Som ett svar på social och ekonomisk förändring och på gemensamma
förändringar som medlemsstaterna ställs inför, har ett antal program och
utbytesverksamheter utvecklats. Dessa har lett till att stora och fram-
gångsrika nätverk skapats för att initiera erfarenhetsutbyte. Genom
utbytesprogram har man försökt identifiera och utvärdera innovationsåt-
gärder. Ett sådant program är ERGO II, i vilket Sverige deltar. I detta
program utvärderar man projekt och bedriver forskning för att utveckla
arbetsmetoder att bekämpa långtidsarbetslöshet.
222
18.2.2
EU-initiativ för ökad sysselsättning
Under de senaste åren har åtgärder för att tackla problemen med den
bristande tillväxten och den tilltagande arbetslösheten diskuterats på
högsta nivå.
I december 1992 togs ett beslut vid Europeiska rådets möte i Edinburgh
om ett s.k. tillväxtinitiativ. Detta, som syftar till att öka tillväxten år
1994 med 0,6% och samtidigt skapa 450 000 nya jobb, utvidgades sedan
ytterligare vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn i juni 1993.
I maj 1993 presenterade kommissionen ett ramprogram för ökad
sysselsättning.
Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 presenterade
EG-kommissionens president Delors, en plan for att vända utvecklingen.
Planen betonar bl.a. vikten av att konsolidera den inre marknaden och gå
vidare mot den ekonomiska och monetära unionen, ökade infrastrukturin-
vesteringar, förändringar i utbildningssystemen med satsningar på
kontinuerlig utbildning, och vikten av att föra en mer aktiv arbets-
marknadspolitik, varvid bl.a. hänvisades till det svenska systemet. Vid
Europeiska rådets möte i Bryssel i december 1993 presenterade Delors
den av kommissionen, i samarbete med medlemsländerna, utarbetade
vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning - utmaningar och
vägar framåt inför det 21 :a århundradet som grundar sig på denna plan.
Det Europeiska rådet antog härvid, med vitboken som grund, ett
omfattande handlingsprogram. Detta program följdes upp i diskussioner
vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994.1 den del av konklusio-
nerna från Korfumötet, som särskilt avser åtgärder för att förbättra läget
på arbetsmarknaden, framhölls bl.a. att ansträngningarna för att främja
sysselsättning för ungdomar och att bekämpa långtidsarbetslösheten
särskilt bör prioriteras. Återigen betonas vikten av en kontinuerlig
kompetensökning av arbetskraften. Utbildning och praktik är åtgärder
som bör kunna erbjudas de på arbetsmarknaden svaga grupperna för att
göra det möjligt för dem att delta i arbetslivet. Hög kompetens hos
arbetskraften är även en förutsättning vid nödvändiga strukturförändring-
ar för att skapa nya arbetstillfällen.
Även i grönboken om den framtida europeiska socialpolitiken utgör
sysselsättningsfrågorna en central del. Här betonas bl.a. vikten av
samordning av åtgärder inom olika politikområden och då särskilt
kopplingen mellan den ekonomiska politiken och arbetsmarknads- och
socialpolitiken.
Sverige har till kommissionen framfört kommentarer och förslag inför
arbetet med såväl vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsätt-
ning som grönboken om socialpolitik.
18.2.3 Medlemskapets innebörd
Det står varje EU-medlemsland fritt att utforma sin egen nationella
arbetsmarknadspolitik. Sverige kommer även som medlem i EU att
fortsätta att driva en aktiv politik i kampen mot arbetslösheten. Därutöver
kommer Sverige att fortsätta att aktivt delta i den arbetsmarknadspolitiska
Prop. 1994/95:19
223
debatten även på det internationella planet. Samordnade insatser över Prop. 1994/95:19
nationsgränserna är nödvändiga för att arbetslösheten framgångsrikt skall
kunna bekämpas.
Arbetsmarknadsstyrelsen har pekat på behovet av internationell
samverkan inom Europa för att öka sysselsättningen och bekämpa
arbetslösheten. Styrelsen konstaterar också att arbetsmarknadspolitikens
inriktning och utformning i dag huvudsakligen är en nationell angelägen-
het inom EU. Ett svenskt inträde i EU kommer troligen inte direkt att
påverka innehållet i svensk arbetsmarknadspolitik, i varje fall inte på kort
sikt. På längre sikt kan en sannolik successiv ökande grad av samordning
av medlemsstaternas ekonomiska politik möjligen ge nya förutsättningar
för arbetsmarknadspolitikens utformning. LO anser att förhandlings-
resultatet i sig är tillfredsställande vad gäller de fackliga kraven. När det
gäller den för LO centrala sysselsättningsfrågan rymmer medlemskap i
EU både oroande och hoppingivande perspektiv. Sveriges verkstads-
industrier framhåller att ett utanförskap på sikt ger problem för sam-
hällsekonomin i sin helhet och inte minst för sysselsättningen.
Vid ett medlemsskap skulle Sverige även få samma rättigheter till
deltagande i samarbetet som andra medlemsländer. Detta skulle ge bättre
förutsättningar att påverka utformningen av gemenskapens framtida
politik på sysselsättningsområdet. Det är också först vid ett medlemskap
som Sverige får möjlighet att delta i de olika programaktiviteter som
finansieras via EG:s socialfond och vars syfte är att förbättra tillväxten
och skapa nya arbeten.
18.3 Arbetsmiljö
18.3.1 EG:s regler
Arbetsmiljöfrågorna, dvs. frågor om förhållandena på arbetsplatserna, om
hälsa och säkerhet för arbetstagarna m.m. utgör inom EG i första hand
en viktig del av de sociala frågorna eller den sociala dimensionen av den
inre marknaden. Dessa frågor griper över alla de fyra friheterna. Kraven
på arbetsmiljön och övriga förhållanden inom ramen för den sociala
dimensionen avses bl.a. skapa förutsättningar för genomförandet av den
inre marknaden. Sämre sociala villkor, t.ex. sämre arbetsmiljö, får inte
vara ett konkurrensmedel på denna marknad. I artikel 117 i Romför-
draget anges följande;
”Medlemsstaterna är ense om behovet av att främja förbättringar av
arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och att därigenom
möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls.
De anser att en sådan utveckling kommer att följa såväl av den
gemensamma marknadens funktion vilken kommer att främja en
harmonisering av de sociala systemen, som av förfaranden enligt detta
fördrag och av tillnärmningen av bestämmelser i lagar och andra
författningar. ”
Med stöd av artikel 118a i Romfördraget kan EU-rådet med kvalificerad
224
majoritet anta direktiv med minimiregler om arbetsmiljöförhållandena på Prop. 1994/95:19
arbetsplatserna. Sådana direktiv skall inte hindra någon medlemsstat att
bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser om arbetsmiljön,
såvida dessa inte strider mot andra bestämmelser i fördraget.
Drygt tjugo minimidirektiv har hittills antagits inom EG. Ett centralt
direktiv är det s.k. ramdirektivet (89/391/EEG), som innehåller allmänna
krav när det gäller arbetsförhållanden och arbetsmiljöarbetet på arbets-
platserna. Ramdirektivet kompletteras med ett antal särdirektiv för olika
delområden, t.ex. om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen (89/654/EEG),
om användning av arbetsutrustning (89/655/EEG), om användning av
personlig skyddsutrustning på arbetsplatsen (89/656/EEG), om manuella
lyft (90/269/EEG) och om utsatthet för cancerframkallande ämnen i
arbetet (90/394/EEG). Det finns även några arbetsmiljödirektiv som
beslutats innan artikel 118a kom till genom den s.k. enhetsakten från år
1987. Hit hör bl.a. direktiven om exponering för bly (82/605/EEG) och
asbest (83/477/EEG).
Kraven på säkerhet och hälsa i arbetet får också betydelse för
harmoniseringen av lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det gäller
fri rörlighet av varor. EG har antagit ett flertal produktdirektiv med stöd
av artikel 100 eller 100a, där kraven på säkerhet vid användning i
arbetslivet har haft stor betydelse för utformningen av de väsentliga
säkerhetskraven. Det gäller bl.a. direktiven om maskiner (89/392/EEG),
personlig skyddsutrustning (89/686/EEG) och enkla tryckkärl
(87/404/EEG), vilka beslutats i enlighet med artikel 100a och den s.k.
nya metoden. För en närmare redovisning hänvisas till prop.
1991/92:170 bilaga 9.
Arbetsmiljöhänsyn kan inom gemenskapen även få betydelse på de
produktområden där det saknas harmoniserade regler. Genom Romför-
dragets bestämmelser i artikel 36 kan förbud eller restriktioner för bl.a.
import grundas på hänsyn till intresset att skydda människors hälsa och
liv. (I övrigt hänvisas vad gäller fri rörlighet av varor och frågor om
tekniska handelshinder till avsnitt 11).
EG har antagit handlingsprogram för arbetsmiljöområdet där bl.a.
områden för nya gemenskapsregler pekas ut. För innevarande period
gäller det fjärde handlingsprogrammet.
18.3.2 EES-avtalet
Genom EES-avtalet har Sverige redan åtagit sig att följa de principer för
fri rörlighet av varor, tjänster, personer och kapital som gäller inom EG.
Sverige har därigenom också åtagit sig att införliva de som EG har
antagit på arbetsmiljöområdet, inledningsvis de som antagits t.o.m. den
31 juli 1991. Direktiven har införlivats på myndighetsnivån genom
föreskrifter från Arbetarskyddsstyrelsen. I samband med riksdagens
ställningstagande till EES-avtalet beslutades om vissa ändringar i
arbetsmiljölagen (1977:1160) för att göra det möjligt att införliva vissa
av direktiven, framförallt vissa delar av produktdirektiven (prop.
1991/92:170 bil. 9, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18, SFS
1992:1135). 225
15 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
Den 21 mars 1994 beslutade Gemensamma EES-kommittén om ett
tillägg till EES-avtalet av EES-relevanta rättsakter som antagits av EG
efter den 31 juli 1991. Riksdagen har godkänt de härav föranledda
ändringarna i avtalet (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr.
1993/94:367).
Bland de tio tillkomna direktiven på arbetsmiljöområdet finns bl.a. ett
rådsdirektiv om minimikrav för hälsa och säkerhet vid tillfälliga eller
rörliga arbetsplatser (92/57/EEG), som avser byggnads- och anläggnings-
verksamhet, två rådsdirektiv om utvinningsindustrin (92/91/EEG resp.
92/104/EEG) och ett direktiv om gravida arbetstagare och arbetstagare
som nyligen fött barn eller som ammar (92/85/EEG).
Även vissa av dessa tillkomna EG-direktiv på arbetsmiljöområdet
kräver ändringar i arbetsmiljölagen för att de skall kunna införlivas.
Utgångspunkten är även här att de skall införlivas på myndighetsnivån.
Nödvändiga lagändringar har därför beslutats i samband med vissa andra
förslag om ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186, bet.
1993/94:AU15, rskr. 1993/94:365, SFS 1994:579).
18.3.3 Medlemskapets innebörd
Redan genom EES-avtalet sker således en anpassning till EG:s regelsys-
tem på arbetsmiljöområdet. Området fördes också tidigt åt sidan som
oproblematiskt i medlemskapsförhandlingarna. Vad som huvudsakligen
förändras vid ett medlemskap är deltagandet i EG:s beslutsprocesser och
program och den direkta bindningen till den fortsatta utvecklingen av
gemenskapsrätten på arbetsmiljöområdet. Arbetarskyddsstyrelsen tar
särskilt upp detta i sitt remissyttrande och framhåller betydelsen av att
Sverige vid ett medlemskap får samma möjligheter att vara med i
beslutsprocessen som andra medlemsländer. EES-avtalet ger inte denna
möjlighet. Förutsättningarna för att svenska intressen skall få genomslag
är därför enligt Arbetarskyddsstyrelsen större vid ett medlemskap.
Arbetsmiljöinstitutet anser att ett EG-medlemskap skulle möjliggöra ett
större inflytande när det gäller att forskningsvägen bidra till ett bättre
arbetsliv, arbetsmiljö och teknik i hela Europa. LO har framhållit att ett
medlemskap skapar förutsättningar för att arbetsmiljökraven även i
fortsättningen skall kunna drivas vidare.
Arbetsmiljöfrågoma anknyter också till frågor inom andra förhand-
lingsområden såsom kemikalieregleringen. Det gäller här bl.a. asbest,
organiska lösningsmedel, märkning och klassificering av kemikalier.
Frågor om kollektivavtalens roll samt andra frågor inom arbetsrätten som
berörs av ett medlemskap får också stor betydelse för arbetsmiljön. För
redovisning av de nu angivna frågorna hänvisas till respektive avsnitt.
18.4 Arbetsrätt
Arbetsrättsliga direktiv inom EG som rör anställdas rättigheter och
intressen har huvudsakligen utfärdats enligt artikel 100 i Romfördraget.
Även ”arbetsmiljöartikeln” 118a (se föregående avsnitt) har kommit att
Prop. 1994/95:19
226
utnyttjas som grund för direktiv som innehåller bestämmelser av
arbetsrättslig karaktär. Maastrichtfördragets s.k. Sociala protokoll innebär
utökad kompetens för gemenskapen och utvidgat område för majoritets-
beslut, bl.a. i arbetsrättsliga frågor (se avsnittet om det sociala pro-
tokollet).
I många länder inom EU har man haft en annan utveckling än i Sverige
när det gäller regleringen av arbetslivet. Det som brukar kallas den
svenska modellen kännetecknas framför allt av den starka ställning som
parterna på arbetsmarknaden har och deras principiella frihet att träffa
avtal om löner och andra anställningsvillkor. Vi har i Sverige en fast
tradition att komplettera och ersätta lagbestämmelser med kollektivavtal.
Kollektivavtalen i Sverige täcker en helt dominerande del av arbets-
marknaden. I många av EU-ländema är den feckliga organisationsgraden
lägre och kollektivavtalen långt ifrån heltäckande. Där använder man sig
i stället av minimilagstiftning som ett sätt att säkra att reglerna blir
tillämpliga över hela arbetsmarknaden.
Den rent arbetsrättsliga reglering som hittills antagits på EG-nivå är
inte särskilt omfattande. För Sveriges del innebär redan EES-avtalet att
de direktiv som antagits på arbetsrättens område skall införlivas i den
svenska rättsordningen.
18.4.1 EES-avtalet
De arbetsrättsliga direktiv som antagits av EG t.o.m. år 1993 och som
omfattas av EES-avtalet är följande:
- om kollektiva uppsägningar (75/129/EEG) med regler om de
anställdas rätt till information och överläggning med arbetsgivaren
vid uppsägning på grund av arbetsbrist - kollektiva uppsägningar
- samt regler om arbetsgivarens skyldigheter i förhållande till
arbetsmarknadsmyndigheter i en arbetsbristsituation
- ändringsdirektiv till direktivet om kollektiva uppsägningar
(92/56/EEG) som i huvudsak tillfört bestämmelser om att reglerna
om arbetsgivarens skyldigheter enligt direktivet är tillämpliga
oavsett om beslut som rör uppsägningarna fattas av arbetsgivaren
eller någon annan som har ett bestämmande inflytande över
arbetsgivaren
- om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag,
verksamhet eller delar av verksamheter (77/187/EEG)
- om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens
(80/987/EEG)
- om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler
som är tillämpliga på anställningsavtalet eller
anställningsförhållandet (91/553/EEG).
Dessa direktiv och deras införlivande i svensk rätt har behandlats dels i
EES-propositionen (prop. 1991:92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr.
1992/93:18) dels i propositionen om ändringar av avtalet om Europeiska
samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m. (prop. 1993/94:203 s. 201 ff, bet.
1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). Dessutom rör två av direktiven på
Prop. 1994/95:19
227
jämställdhetsområdet arbetsrättsliga frågor. Det gäller det s.k. lika- Prop. 1994/95:19
lönedirektivet och direktivet om likabehandling när det gäller anställning
och yrkesutbildning m.m. (se avsnitt 17 om jämställdhetspolitiska
frågor).
1992 års arbetsrättskommitté (1991:05) har också som uppdrag att i sin
översyn av den arbetsrättsliga lagstiftningen se över frågan om svensk
rätts överensstämmelse med EG-direktiven. Kommittén har hittills
presenterat två delbetänkanden nämligen Ny anställningsskyddslag (SOU
1993:32) och Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar
(SOU 1994:83). Kommittén avser att avge sitt slutbetänkande under
hösten 1994.
18.4.2 Inför ett medlemskap
Frågan om att värna den svenska arbetsrättliga modellen i samband med
en EU-integration har tillmätts stor betydelse. Frågan lyftes också fram
i det svenska anförandet vid öppnandet av medlemskapsförhandlingarna.
Arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund har, i anledning av de svenska
medlemskapsförhandlingarna, i ett brev till den ansvarige kommissions-
ledamoten Padraig Flynn bett denne utveckla sin syn på vilka effekter
Maastrichtfördraget kan komma att fä på den svenska arbetsrättsliga
modellen.
Padraig Flynn har i ett svarsbrev i november 1993 uttalat sig om det
Sociala protokollet och den svenska modellen varvid han framhållit tre
punkter. För det första understryker han att det sociala protokollet
uttryckligen inte är tillämpligt på frågor om lön, föreningsrätt och rätten
att vidta stridsåtgärder. För det andra pekar han på att det sociala
protokollet liknar det rådande svenska systemet så till vida att det ger
möjlighet till att kollektivavtal på Europanivå kan ersätta lagstiftning. För
det tredje anför han att det sociala protokollet just anvisar kollektivavtal
som en införlivandemöjlighet av direktiv. I de fäll företag eller individer
inte följer förpliktelserna hänvisar han till de gängse metoder som
tillämpas i Sverige för att lösa sådana problem samt tillägger att bara som
en sista utväg behöver nationell lagstiftning övervägas. Sammanfattnings-
vis uttalar han att det sociala protokollet inte på något sätt kräver ändrad
praxis i Sverige såvitt avser arbetsmarknadsfrågor. Skriftväxlingen
återfinns i bilaga 12.
Utvidgningskonferensen beslöt, på svenskt initiativ, att protokollföra
ovan nämnda skriftväxling mellan Sverige och kommissionen. En svensk
förklaring med en hänvisning till denna skriftväxling, och ett uttalande
om att Sverige fått försäkringar beträffande rådande svensk praxis såvitt
avser arbetsmarknadsfrågor och då särskilt systemet med att fastställa
arbetsvillkor i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, har fogats
till slutakten till anslutningsfördraget.
LO har uttryckt tillfredsställelse över att förhandlingsresultatet
tillgodoser väsentliga fackliga intressen som möjligheter till inflytande
samt att svenska arbetsrättstraditioner erkänts. TCO har sett det som
228
särskilt tillfredsställande att frågan om kollektivavtalens ställning har fått Prop. 1994/95:19
en positiv lösning. Även Arbetslivscentrum har uttryckt sin tillfredsställel-
se över detta.
229
19 Kultur- och mediepolitiska frågor
Regeringens bedömning: Sverige behåller som medlemmar i EU
rätten att föra en egen kulturpolitik. Den nationella bestämmande-
rätten - som för kulturområdet är inskriven i Romfördraget -
omfattar i allt väsentligt även det mediepolitiska området. Ett
svenskt inträde i EU behöver således inte påverka villkoren for
offentligt stöd till kulturella ändamål, presstöd etc.
Regeringen bedömer att kultursamarbetet inom EU, vad gäller
inflytandet på den nationella politiken, i grunden inte kommer att
skilja sig från det kultursamarbete som Sverige deltar i inom ramen
för andra internationella organisationer, t.ex. Europarådet eller
Unesco.
En anslutning till EU utgör inget hinder för att vidmakthålla och
utveckla Nordens kulturella gemenskap.
Det regelverk som redan tillämpas på den audiovisuella sektorn -
liksom programsamarbetet inom ramen för MEDIA 95 - har
accepterats för svenskt vidkommande i och med EES-avtalet. Ett
medlemskap torde komma innebära större påverkansmöjligheter.
Kultur- och mediepolitik kan inte behandlas isolerat från andra
politikområden. Det gäller både på nationell nivå och i EU-sam-
manhang. Stor betydelse för kulturlivets och massmediernas villkor
har t.ex. upphovsrättsregleringen och mervärdesskattesystemet.
Regionalpolitiken, jordbrukspolitiken och regleringen av byggsek-
torn ger viktiga förutsättningar för en långsiktig kulturmiljövård.
Den inre marknadens principer om fri rörlighet över gränserna
ställer särskilda krav bl.a. vad gäller skyddet för det nationella
kulturarvet. Givetvis kan kulturlivet och medielandskapet påverkas
av konkurrensregler etc. Det är alltså viktigt att i EU:s arbete
beakta de kultur- och mediepolitiska konsekvenserna av olika
ställningstaganden.
19.1 Kultursamarbetet inom EU
Samarbetet på kulturområdet fördragsfästes först år 1993 genom
Maastrichtfördraget då artikel 128 infördes i Romfördraget.
Medvetenheten om Europas kulturella mångfald och rika kulturarv samt
om vikten av att bevara dessa värden skapade emellertid tidigt ett
växande intresse för samarbete kring kulturfrågor inom gemenskapen. Ett
sådant samarbete har sedan slutet av 1980-talet utvecklats genom
särskilda rådsbeslut utan stöd i Romfördraget. EG har nu ett väl
förgrenat kulturprogram med insatser till skydd för bl.a. Europas
kulturminnen och stöd till litteratur, kulturevenemang och medieproduk-
tioner.
Som exempel på EG:s hittillsvarande kulturella stödinsatser kan nämnas
följande.
Prop. 1994/95:19
230
Bidragsprogrammet Kaleidoskop stöder olika slags konstnärlig Prop. 1994/95:19
verksamhet. Programmet har fått sitt namn för att markera en strävan att
bevara den europeiska kulturens mångfald.
Stort symbolvärde har utmärkelsen Europas kulturstad, som EU:s
kulturministrar delar ut årligen till en stad som anses ha en levande
kultur att tillföra det övriga Europa. Stockholm har utsetts till Europas
kulturstad år 1998.
För att sprida kännedom om litteratur på de små europeiska språken
har EG infört ett översättningsstöd. EG har även inlett en kampanj med
främsta syfte att öka ungdomens läsintresse.
EG som hittills lämnat visst stöd till restaurering av minnesmärken,
förbereder nu ett bredare åtgärdsprogram på kulturmiljövårdens område.
I artikel 128 i Romfördraget har EG:s uppgift på kulturområdet
bekräftats och preciserats. I artikeln anges fyra områden för gemenska-
pens insatser på kulturområdet. Kultursamarbetet skall syfta till att
förbättra och sprida kunskap om de europeiska folkens kultur och
historia, bevara och skydda det kulturarv som har europeisk betydelse,
främja icke-kommersiellt kulturutbyte samt stödja konstnärligt och
litterärt skapande. Samtidigt slås det fast att gemenskapens åtgärder inte
skall omfatta harmonisering av medlemsstaternas regler på området.
EU:s insatser skall endast vara ett komplement till de nationella
åtgärderna. Kultursamarbetet inom EU skiljer sig alltså inte i grunden
från det samarbete som Sverige deltar i, t.ex. inom ramen för Europarå-
det eller Unesco. Det finns därför anledning för Sverige att efter en
anslutning engagera sig i unionens kulturverksamhet på samma aktiva sätt
som nu sker inom ramen för de nämnda internationella organisationerna.
Inom olika berörda EU-organ förs för närvarande en allmän diskussion
om kultursamarbetets utveckling och inriktning med utgångspunkt i
artikel 128 i Romfördraget.
19.2 EG:s uppgifter på medieområdet
Avgränsning i ett mediepolitiskt område görs i allmänhet inte inom EU.
Artikel 128 i Romfördraget omfattar även mediepolitik i den mån den är
synonym med kulturpolitik.
Synen på massmedier och mediepolitik utvecklades successivt inom
EG. Branschen betraktades till en början som vilken näringsgren som
helst, och inga särskilda undantag ansågs påkallade på gemenskapsnivå
med hänsyn till mediernas betydelse från t.ex. kulturpolitisk synpunkt
eller med tanke på deras roll i den demokratiska processen.
Numera framhålls massmediernas betydelse både för att stärka den
nationella identiteten och för att levandegöra det gemensamma europeiska
kulturarvet. Samtidigt understryks mediernas roll i integrationsprocessen,
bl.a. genom att de bidrar till kommunikationen mellan och inom unionens
medlemsstater.
Det är en avgränsad del av det mediepolitiska området som i praktiken
står i fokus, nämligen den s.k. audiovisuella sektorn, varmed förstås
produktion och distribution av TV-program och film. Sektorn bedöms ha 1
en vital betydelse som ekonomisk tillväxtpotential och förutsätts generera
många nya arbetstillfällen - om den kan bryta dels den nuvarande
stagnationen dels det nuvarande underläget i förhållande till programindu-
strin i USA och Japan. Ambitionen är inte bara att öka den europeiska
marknadsandelen inom Europa utan även att kunna ta upp konkurrensen
på världsmarknaden.
Hittillsvarande åtgärder på gemenskapsnivå kan sammanfattas på
följande sätt :
- ett regelverk med avseende på TV-sändningar (det s.k. TV-direkti-
vet (89/552/EEG), ”TV utan gränser”) med bl.a. restriktioner mot
våldsskildringar, rashets och pornografi, regler angående reklam
och sponsring samt riktpunkter för andelen europeiska program
m.m.
- ett program för att stärka den audiovisuella sektoms konkurrens-
kraft m.m. (MEDIA 95) samt
- olika åtgärder för att stärka och samordna det tekniska utvecklings-
och standardiseringsarbetet (högupplösnings-TV, digital-TV
m.m.).
Vad först angår TV-direktivet åtog sig Sverige i EES-avtalet att anpassa
sin lagstiftning till detta direktiv, vilket också har skett, genom beslut om
lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till
allmänheten (prop. 1992/93: 75, bet. 1992/93:KU12, rskr 1992/93:117).
Sverige deltar liksom övriga EFTA-länder i den pågående översynen och
utvärderingen.
Inom ramen för EES-avtalet deltar Sverige sedan år 1993 också i
programsamarbetet inom MEDIA 95. För åren 1993 och 1994 uppgår
den samlade svenska insatsen till ca 24 miljoner kronor. Svenskt
deltagande i en rad samarbetsprojekt har möjliggjorts. Samordningsan-
svaret åvilar Svenska Filminstitutet. Ett ÉU-medlemskap betyder i detta
sammanhang främst att vi får medinflytande i de aktuella beslutsorganen
för delprogrammen. Därmed får Sverige också större möjligheter att
påverka den fortsättning på programmet som planeras för tiden efter år
1995.
När det därefter gäller det tekniska utvecklings- och standardiserings-
arbetet rörande avancerade TV-tjänster har EES-avtalet i sig hittills inte
inneburit något egentligt genombrott. De torde bero på en utbredd skepsis
inom EFTA-gruppen mot den vid tiden för avtalets ikraftträdande
förhärskande synen inom gemenskapen. Inte heller inom denna rådde
enighet, och bl.a. Storbritannien blockerade ett förslag till handlingsplan.
Ett genombrott skedde dock i mitten av år 1993, då bl.a. en ny hand-
lingsplan antogs och det relevanta direktivet (92/38/EEG) återkallades.
Den kurs som EG nu har valt synes ligga närmare den linje som förordas
av berörda intressenter i Sverige (TV-programföretagen, TERACOM och
den elektroniska industrin). Ett EU-medlemskap kommer att ge Sverige
bättre förutsättningar att påverka det pågående utvecklings- och
standardiseringsarbetet. Samtidigt bevaras en betydande valfrihet med den
uppläggning som nu gäller. Regeringen avser att återkomma till dessa
frågor i samband med beredningen av förslagen i det nyligen avlämnade
betänkandet Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar
Prop. 1994/95:19
232
(SOU 1994:34). Prop. 1994/95:19
En linje som blir alltmera tydlig är att den tekniska utvecklingen och
dess framtida möjligheter inte enbart betraktas som en specifikt medie-
politisk fråga utan sätts in i ett vidare informationsteknologiskt perspek-
tiv.
Detta är också huvudanslaget i den grönbok som publicerades av
kommissionen i april 1994 och som av allt att döma kommer att utgöra
ett tungt vägande inlägg i de diskussioner som nu inletts rörande framtida
EG-strategier på medieområdet. Grönboken tar sin utgångspunkt i de
förslag som väntas med anledning av den nyligen inledda utvärderingen
av de första fem åren med TV-direktivet. Vidare diskuteras för
närvarande en fortsättning av MEDIA-programmet bortom år 1995
(MEDIA II). I grönboken görs vidare en bedömning av konsekvenserna
av den under år 1993 överenskomna kursändringen i fråga om
introduktion av högupplösnings-TV m.m.
19.3 EU:s inverkan på det nordiska kultur- och
mediesamarbetet
Anslutningen till unionen utgör inget hinder vad det gäller att vid-
makthålla och vidareutveckla det nordiska samarbetet. Erfarenheterna av
samarbetet inom ramen för Nordiska ministerrådet efter Danmarks
inträde i EG tyder snarast på att ett medlemskap utgör en berikande
faktor i umgänget mellan de nordiska länderna. Danmarks intresse av att
stärka Nordens kulturella gemenskap har i olika sammanhang markerats
under senare tid.
Bl.a. med tanke på Nordens närmande till EG beslöt de nordiska
statsministrarna år 1992 att stärka det nordiska kultursamarbetet genom
att ge högsta prioritet åt områdena kultur, utbildning och forskning i
Nordiska ministerrådets arbetsprogram. Ett förstärkt och självständigt
nordiskt kultursamarbete i ett läge där vissa nordiska länder är med-
lemmar i EU och andra inte understryker det kulturella oberoendet. Det
ger också ökad uppmärksamhet åt den nordiska kultursynen med dess
tonvikt på folklig förankring, samverkan och demokratiskt medbe-
stämmande.
Samtidigt finns självfallet ett intresse av att knyta samtliga nordiska
länder till EU:s kultursamarbete, oberoende av om de är medlemmar
eller ej. Detta är för Nordens del det främsta skälet till att förhandlingar
inletts om en utvidgning av EES-avtalet till att omfatta även kultursam-
arbete.
19.4 Svenska språkets ställning i EU
Det svenska språket får i EU en starkare ställning än i någon annan
utomnordisk organisation. Det blir ett av unionens officiella språk, vilket
inte bara betyder att alla rättsakter och officiella dokument måste finnas
i en svensk version, utan också att skriftväxling och muntliga kommuni-
233
kationer i officiella sammanhang får ske på svenska. Av naturliga skäl Prop. 1994/95:19
är de mindre språkens ställning i EU i praktiken svagare än de språk som
talas och förstås av ett större antal människor. Det är mot den bak-
grunden angeläget att det svenska språket aktivt utnyttjas i umgänget med
EU:s institutioner så att rätten att använda det egna språket hålls levande.
19.5 Kultur- och mediepolitiska effekter av EU:s åtgärder
på andra områden
I artikel 128 i Romfördraget sägs bl.a. att gemenskapen skall beakta
konsekvenserna på kulturområdet när den vidtar åtgärder på andra
områden. Det är utan tvivel så, att EG:s handlande inom andra sam-
arbetsområden i vissa fall kan få större kultur- och mediepolitisk
betydelse än direkta insatser på dessa områden. Därvidlag skiljer sig inte
förhållandena inom unionen från vad som oftast gäller nationellt.
Den inre marknaden, som Sverige för övrigt har tillgång till redan
genom EES-avtalet, bygger på fri rörlighet mellan medlemsländerna för
varor, personer, tjänster och kapital. Effekter av den fria rörligheten för
arbetskraft uppkommer i första hand inom de delar av kulturområdet som
domineras av en internationell repertoar. Gästspel och utbyte av
utställningar underlättas. Svenska kulturskapare och svenska kulturpro-
dukter får tillgång till en större marknad. Samtidigt utsätts svenska
kulturproducenter för större konkurrens från övriga EU-länder. Det
gäller särskilt för det kulturutbud som inte bygger på det svenska språket.
Den friare och intensivare samverkan inom en större kultursfär som
medlemskapet ger möjlighet till bör dock sammantaget få en stimulerande
och utvecklande effekt på svenskt kulturliv.
19.5.1 Kulturstöd
Det offentliga stödet har stor betydelse som kulturpolitiskt instrument
såväl i Sverige som i de flesta av EU:s nuvarande medlemsländer.
Reglerna om fri rörlighet förbjuder i princip statligt stöd som snedvrider
konkurrensen inom gemenskapen eller innebär diskriminering på grund
av nationstillhörighet. Medlemsländerna har trots detta i stor utsträckning
bibehållit sina nationella stödordningar på kulturområdet. Detta för-
hållande har genom Maastrichtfördraget fått stöd i Romfördraget. I
artikel 92 i Romfördraget anges att stöd till kultur och bevarande av
kulturarvet kan anses förenligt med den gemensamma marknaden om
sådant stöd inte påverkar handelsförhållandena inom EU i en omfattning
som strider mot det gemensamma intresset.
Mot bakgrund av artikel 92 och med vetskap om hur reglerna om
statsstöd för kultur tillämpas i de nuvarande medlemsländerna finns inte
anledning att behöva räkna med att de svenska bidragssystemen på
kultur- och medieområdet skulle behöva ändras utifrån konkurrensaspek-
ter.
Däremot anses kulturstöd diskriminerande, om mottagarkretsen
234
begränsas till det egna landets medborgare. Redan genom EES-avtalet är
Sverige bundet av den inre marknadens konkurrensregler. De svenska
författningar om kultur- och mediestöd som innehållit villkor om svenskt
medborgarskap har därför ändrats på så sätt att medborgarskapskravet
ersatts med ett krav på bosättning i Sverige eller annan nära anknytning
till svenskt kulturliv.
När det gäller konkurrensbestämmelser m.m. bör det erinras om de
diskussioner inom EG rörande eventuella åtgärder mot ägarkoncentration
i mediebranschen som en särskild, år 1993 framlagd grönbok givit
upphov till. Pressutredningen-94 har i enlighet med en begäran av
riksdagen fått tilläggsdirektiv (dir. 1994:33) enligt vilka behovet av
ytterligare åtgärder från statens sida för att motverka en sådan ägarkon-
centration inom massmedierna som är skadlig från yttrandefrihets- eller
åsiktsbildningssynpunkt skall övervägas. Härvid förutsätts bl.a. det
pågående arbetet med dessa frågor inom EG ligga till grund för
kommitténs analys.
Prop. 1994/95:19
19.5.2 Utförsel av kulturföremål
Inom den inre marknaden förekommer ingen systematisk tullkontroll vid
gränsen. I ett föregående avsnitt av denna proposition (avsnitt 11) har
diskuterats i vilken utsträckning det är möjligt att upprätthålla viss
kontroll vid gränsen till ett annat medlemsland för att värna om särskilda
skyddsintressen. Enligt artikel 36 i Romfördraget tillåts nationella
exportrestriktioner bl.a. för att skydda skatter av konstnärligt, historiskt
eller arkeologiskt värde. Flertalet medlemsländer har liksom Sverige en
lagstiftning mot olovlig utförsel av föremål som tillhör det nationella
kulturarvet. I Sverige gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m. tillståndsplikt, med vissa undantag, vid utförsel av äldre
kulturföremål.
För att säkra efterlevnaden av de nationella utförselreglema har
gemenskapen antagit kompletterande regler om licensplikt vid export av
kulturföremål till icke-medlemsländer och om återlämnande av kulturför-
emål som olovligen förts från ett medlemsland till ett annat. Väsentliga
delar av det kulturarv som har skydd enligt den svenska kulturminnesla-
gen, t.ex. många allmogeföremål och herrgårdsinventarier, uppnår dock
inte de värdegränser som gäller för det gemensamma skyddet. Frågan
togs upp i medlemskapsförhandlingen. Regeringen gör den bedömningen
att det med stöd av artikel 36 i Romfördraget skall vara möjligt att vidta
sådana åtgärder nationellt, att de svenska utförselreglema ter sig
meningsfulla även vad gäller sådana föremål som inte fångas upp av
EG:s kompletterande skydd.
Det bör för övrigt framhållas att Sverige redan inom ramen för
EES-avtalet skall tillämpa reglerna om återlämnande av föremål som
illegalt förts mellan medlemsländer. Dessa regler, som återfinns i rådets
direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligen
bortförts från en medlemsstats territorium, blir bindande för Sverige den
1 januari 1995. Direktivet kräver viss lagstiftning för att kunna införlivas
med svensk rätt. En departementspromemoria (Ds 1994:66) remissbe- Prop. 1994/95:19
handlas för närvarande. Regeringen avser återkomma till riksdagen med
förslag i dessa ftågor under hösten 1994.
19.5.3 Upphovsrätt
Upphovsrätten är av avgörande betydelse för kulturlivets villkor. Inom
EG pågår ett intensivt arbete med harmonisering av medlemsländernas
upphovsrättslagar.
Inom EG finns ett intresse att åstadkomma enhetliga regler bl.a. när det
gäller avgifter på oinspelade ljud- och videoband samt på liknande ljud-
och bildbärare. För närvarande undersöks hur en effektiv uppbörd bör
anordnas. Rådet kommer troligen hösten 1994 att besluta ett direktiv om
bandavgifter. I Sverige har statsmakterna ställt sig positiva till införandet
av sådana avgifter och utvecklingen inom EG följs noggrant i regerings-
kansliet (jfr prop. 1992/93:214, bet. 1992/93:LU44, rskr. 1992/93:413).
Vidare genomförs inom EG en studie om reglerna om rätt för
konstnärer till ersättning vid yrkesmässig vidareförsäljning (droit de
suite). Studien skall ligga till grund för beslut huruvida ett initiativ skall
tas på området. I Finland kommer till hösten att läggas ett förslag om
införande av droit de suite. I Sverige har riksdagen nyligen uttalat att
tiden är mogen för ett ställningstagande till frågan om droit de suite bör
införas (bet. 1993/94:LU16, rskr. 1993/94:226). Frågan bereds för
närvarande i regeringskansliet.
EG har under senare tid avslutat tre projekt om upphovsrätt genom att
rådet har beslutat om direktiv. Det första direktivet (92/100/EEG)
handlar om uthyrnings- och utlåningsrättigheter avseende upphovsrättsligt
skyddade verk och upphovsrättens närstående rättigheter. Det andra
(93/83/EEG) innehåller bestämmelser om samordning av vissa regler om
upphovsrätt och närstående rättigheter avseende satellit- och kabelsänd-
ningar. Det tredje (93/98/EEG) rör harmonisering av skyddstiden för
upphovsrätten och vissa närstående rättigheter. I departementspro-
memorian EG-direktiv om upphovsrätt (Ds 1994:49) läggs fram förslag
till lagändringar i syfte att införliva de två förstnämnda direktiven med
svensk rätt. Frågan om införlivandet av skyddsdirektivet med svensk rätt
bereds för närvarande i regeringskansliet och avsikten är att en departe-
mentspromemoria skall presenteras till hösten.
19.5.4 Mervärdesskatt
EG:s regelverk på skatteområdet har skildrats i avsnittet om fri rörlighet
för varor, personer, tjänster och kapital (11). För kulturlivets del är
mervärdesskattefrågoma av särskild betydelse. Enligt sjätte mervärdes-
skattedirektivet (77/388/EEG) skall i princip alla varor och tjänster
beskattas. Vid sidan av en reguljär skattesats på minst 15% får högst två
reducerade skattesatser tillämpas för vissa varor och tjänster, bl.a.
böcker, tidningar och tidskrifter samt entréavgifter till olika kulturella
arrangemang, däribland biografföreställningar. Hit hör också royalties
236
och andra ersättningar till upphovsmän och utövande konstnärer. Ett
särskilt rådsdirektiv (94/5/EEG) har nyligen utfärdats om mervärdesskatt
på konst och andra kulturföremål.
Inom gemenskapen kan tjänster på kulturområdet i vissa fall undantas
från mervärdesskatt om de tillhandahålls av det allmänna eller stöds av
det allmänna och inte påverkar konkurrensen med liknande kommersiella
tjänster. Viss övergångstid gäller också för länder som haft lägre
skattesatser än dem som sjätte mervärdesskattedirektivet medger. Enligt
den svenska lagen (1968:430) om mervärdesskatt gäller i dag undantag
för vissa varor och tjänster inom kulturområdet. Hur dessa undantag
påverkas av ett EU-medlemskap kommer regeringen att bedöma bl.a.
mot bakgrund av det underlag som presenterats av utredningen om
teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna (Fi 1991:09). I
anslutningsfördraget har Sverige medgivits vissa avvikelser från EG:s
regler bl.a. vad gäller dagspress och biografbiljetter.
Prop. 1994/95:19
19.5.5 Effekter för kulturmiljövården
Som framgår av artikel 128 i Romfördraget är bevarande och skydd av
det europeiska kulturarvet en av EG:s fyra huvuduppgifter på kulturom-
rådet. Gemenskapens direkta insatser inom kulturmiljövården har hittills
i första hand inriktats på stöd för att bevara och återställa kulturminnen
och kulturmiljöer. Förutsättningarna för en långsiktig politik rörande
kulturmiljövård påverkas emellertid i hög grad av utvecklingen inom en
rad centrala områden för den europeiska integrationen, såsom forsknings-
politiken, miljöpolitiken, regionalpolitiken, jordbrukspolitiken och
regleringen av byggsektorn. Med den övergripande syn på villkoren för
en god kulturmiljövård som numera präglar den svenska politiken på
detta område är det angeläget att Sverige efter en unionsanslutning noga
bevakar kulturmiljöaspektema i EG:s arbete inom olika fackområden.
237
20 Miljöpolitiska frågor
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Som medlem i EU ansluter vi oss till ett
regelsystem på miljöområdet som är i snabb utveckling. De
allmänna principer för miljöpolitiken som slagits fest genom
Maastrichtfördraget överensstämmer i huvudsak med principerna
för svensk miljöpolitik. Viktigast är inriktningen mot en hållbar
utveckling. Medlemskapet innebär att Sverige får avsevärt ökade
möjligheter att driva på det europeiska arbetet med att begränsa de
gränsöverskridande miljöproblemen. Det krävs dock engagemang
och offensivt arbete för att säkerställa att miljöfrågorna ges ökad
tyngd i EU:s arbete. En fördjupad svensk strategi för det miljö-
politiska EU-arbetet kommer att utarbetas under år 1995.
En allmän utgångspunkt för förhandlingarna var att den högsta
tillämpade nivån för miljöskyddet skulle gälla och att inga standar-
der skulle sänkas genom ett medlemskap. Regeringen konstaterar
att de målsättningar som lades fast när förhandlingarna inleddes har
uppnåtts. Det är en betydande framgång att EU som en följd av
förhandlingarna kommer att inleda ett arbete med att se över de
gemensamma reglerna på viktiga områden.
Förhandlingsresultatet avseende kemikalier innebär att EG skall
genomfora en översyn av gemensamma regler om kemikalier på de
områden där Sverige har strängare krav. Översynen skall slutföras
inom fyra år. Under den tiden behåller Sverige de strängare
reglerna. På bilavgasområdet där EG nu går vidare mot skärpta
bestämmelser kommer det ekonomiska stödet till bilar i miljöklass
1 att behöva utformas på ett annat sätt under en övergångsperiod.
I övrigt innehåller anslutningsakten på miljöområdet anpassningar
i EG-reglerna som i huvudsak är av teknisk karaktär.
Det är viktigt att Sverige arbetar aktivt för att utveckla en
europeisk strategi på klimatområdet och stödjer introduktionen av
skatter på fossila bränslen för att minska koldioxidutsläppen och
stimulera energieffektivitet. Även när det gäller andra luftföro-
reningar och vattenföroreningar pågår ett arbete inom EG för att
ta fram nya strängare regler.
Sverige bör aktivt bidra till ett miljöanpassat europeiskt trans-
portsystem bl.a. genom att principen om trafikens kostnadsansvar
tillämpas och att avgas- och bränslekrav skärps.
För avfallsområdet gäller att utformningen av EG:s produktkrav
blir viktig för vårt arbete att minska det miljöfarliga avfallet.
238
Sverige bör verka för att principen om kretsloppsanpassning av
samhället får genomslag inom EU.
Ett medlemskap i EU innebär enligt nuvarande bedömningar inga
ändringar i mark- och planlagstiftningen. Däremot kommer
formerna för den samhällsplanering som bedrivs på olika nivåer att
behöva utvecklas, bl.a. med hänsyn till de nya kraven på be-
slutsunderlag för EG:s strukturfonder. Användningen av ekono-
miska styrmedel framhålls i EG:s femte åtgärdsprogram för miljön.
Detta ligger i linje med Sveriges strävan att använda marknadsan-
passade styrmedel på bl.a. skatteområdet.
EG-reglema på naturvårdsområdet syftar till att bevara arter och
naturliga livsmiljöer och säkerställa den biologiska mångfalden.
Bl.a. skall ett sammanhängande europeiskt nätverk med skyddsvär-
da områden inrättas, Natura 2000. Vidare finns liksom i Sverige
regler grundade på den internationella överenkommelsen om
handeln med utrotningshotade arter (CITES). Genom förhand-
lingarna har EG-reglema kompletterats för att ta hänsyn till de
svenska naturtypema och populationema av vissa arter. Sveriges
traditionella jakt på fåglar och däggdjur kan vid ett medlemskap
fortsätta som tidigare. Förslag till vissa kompletteringar i de
svenska reglerna på naturvårdsområdet bereds inom regerings-
kansliet och kommer senare att redovisas för riksdagen.
20.1 Inledning
Ett medlemskap i EU innebär att vi ansluter oss till ett regelsystem på
miljöområdet i snabb utveckling. Jämfört med de äldre EG-reglema med
blygsamma miljökrav har ambitionsnivån höjts avsevärt, vilket åter-
speglas i det femte åtgärdsprogrammet för miljön, i Maastrichtfördraget
samt i en rad nya och mer ambitiösa rättsakter. Vid ett medlemskap
krävs det dock ett positivt engagemang från Sveriges sida och ett
offensivt arbete för att säkerställa att miljöfrågorna ges en ökad tyngd i
EU:s arbete.
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen (skr. 1992/93:255)
redovisat sin strategi för att påverka miljöarbetet inom EU. Denna
strategi bör fullföljas. I förhandlingarna om ett medlemskap har Sveriges
utgångspunkt varit att högsta tillämpade ambitionsnivå skall gälla och att
inga normer skall behöva sänkas. Vi har också uppnått betydelsefulla
förhandlingsresultat, som behöver följas upp och säkerställas. Regeringen
redovisar i det följande utfallet av förhandlingarna och sina bedömningar
av hur det fortsatta arbetet bör bedrivas mot den bakgrunden. Samtidigt
tas också synpunkter upp som framförts vid remissbehandlingen av
promemorian (Ds 1994:48) om Sveriges medlemskap i den europeiska
unionen.
En redogörelse för flertalet av de särskilda rättsakterna på miljöområdet
har lämnats i de propositioner som behandlar genomförandet av
EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 13, prop. 1992/93:60 samt prop.
Prop. 1994/95:19
239
1993/94:203). I EES-avtalet ingår dock inte rättsakter om naturvård och Prop. 1994/95:19
inte heller rättsakter under Euratomfördraget om kärnsäkerhet och
strålskydd. Regeringens redovisning i detta sammanhang koncentreras
därför till dessa nya områden och till de grundläggande miljöreglema i
fördraget om den europeiska gemenskapen. I övrigt ges en mer översikt-
lig kompletterande redogörelse för regeringens bedömningar av hur
miljöarbetet på vissa sakområden bör bedrivas av Sverige som medlem
i EU. De viktiga miljöfrågor, som sammanhänger med kärnkraftens
utnyttjande, redovisas i avsnitt 21 om Euratom.
20.2 EG:s miljöpolitik
20.2.1 Framväxten av en gemensam miljöpolitik
I det ursprungliga Romfördraget från år 1957 fanns inga särskilda regler
om miljöskydd. Den växande insikten om miljöfrågornas betydelse
medförde dock att miljöaspekterna alltmer kom att uppmärksammas när
regler på andra områden skulle utarbetas. Detta gällde framför allt vid
beslut om de gemensamma krav på varors utformning som behövdes för
att förverkliga den gemensamma marknaden. Även vid beslut om regler
på trafik-, energi- och jordbruksområdena blev miljöaspekterna allt
viktigare.
De första särskilda reglerna med tydlig miljöinriktning tillkom i slutet
av 1960-talet. År 1973 tillkom det första åtgärdsprogrammet för miljön,
som därefter har följts av nya program med ca fem års mellanrum.
Programmen utarbetas av kommissionen och innehåller förslag till
riktlinjer för hur det gemensamma miljöarbetet bör bedrivas under den
tid programmet avser. Medlemsstaterna tar ställning till det och brukar
i en gemensam resolution ge kommentarer som blir styrande för
kommissionens arbete med att förverkliga programmet.
Nya gemensamma regler på miljöområdet tillkom i en ökande takt
under 1970- och 1980-talen. År 1987 trädde den s.k. enhetsakten i kraft,
som ändrade Romfördraget och införde särskilda bestämmelser om
åtgärder på miljöområdet (artikel 130r - 130t). Genom enhetsakten blev
miljön ett av gemenskapens politikområden. Särskilda bestämmelser om
miljöhänsyn togs också in i artikel 100a, som avser beslutsförfarandet för
regler i syfte att förverkliga den inre marknaden.
20.2.2 Miljöregler i Romfördraget
Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande miljöreglema i
Romfördraget kompletterats och förstärkts på flera punkter. I artikel 2
anges att en av gemenskapens målsättningar är att främja en hållbar
icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön. Den grundläggande
bestämmelsen om gemenskapens syfte har därigenom utökats med en
hänvisning till miljöpolitiken. Behovet av att säkerställa en hållbar
utveckling har därvid getts en framträdande roll.
Närmare bestämmelser om syftet med gemenskapens miljöpolitik anges
240
i artikel 130r, som kompletterats i flera avseenden genom Maastrichtför- Prop. 1994/95:19
draget. I punkten 2 anges bl.a. att miljöpolitiken skall syfta till en hög
skyddsnivå med hänsyn tagen till olikartade förhållanden inom gemenska-
pens olika regioner. Vidare anges försiktighetsprincipen som en ny
grundläggande princip för miljöpolitiken. Om den högre ambitionsnivå
för miljöpolitiken som detta innebär medför oproportionerliga kostnader
för en viss medlemsstat, kan rådet besluta om tidsbegränsade undantag
eller om bidrag ur den sammanhållningsfond som inrättats enligt
fördraget (artikel 130s.5).
Beslut om miljöregler fattas numera oftast med kvalificerad majoritet
(artikel 130s. 1) enligt det s.k. samarbetsförfärandet i artikel 189c. Det
blir därigenom lättare för rådet att fatta beslut på miljöområdet än
tidigare, då alla beslut krävde enhällighet. Beslutsgången blir dock mer
komplicerad. Kommissionens förslag skall behandlas i två läsningar i
parlamentet och däremellan skall rådet besluta om en s.k. gemensam
position.
För regler som främst avser skatter gäller enligt artikel 130s.2 att
beslut fortfarande skall fettas med enhällighet. Detsamma gäller för
regler om fysisk planering, markanvändning utom avfallshantering och
åtgärder av allmän karaktär, hushållning med vattenresurser samt regler
med betydande energipolitiska inslag.
Genom artikel 130s.3 har regler införts som formaliserar förfarandet
vid beslut om åtgärdsprogrammen för miljöområdet.
Liksom tidigare gäller enligt artikel 130t att regler beslutade med stöd
av artikel 130s inte skall hindra en medlemsstat från att behålla eller
införa strängare skyddsåtgärder. Miljöreglema skall således utformas som
minimiregler.
Bestämmelser som har till syfte att förverkliga den inre marknaden
antas med stöd av artikel 100a i fördraget. Artikeln ligger till grund för
regler om harmoniserade miljökrav för varor, t.ex. kemikalier. Beslut
fattas med kvalificerad majoritet enligt det s.k. medbestämmandeförferan-
det i artikel 189b.
Av artikel 100a.3 framgår att kommissionens förslag skall utgå från en
hög skyddsnivå när det gäller hälso- miljö- och konsumentskydd. Även
om de regler som beslutas med stöd av artikel 100a i allmänhet utformas
så att medlemsstaterna är förhindrade att ställa mer långtgående krav,
finns en viss möjlighet att tillämpa strängare krav med stöd av den s.k.
miljögarantin i artikel 100a.4. Harmoniserade regler skall också vid
behov innehålla en skyddsklausul, som gör det möjligt för en med-
lemsstat att temporärt tillgripa strängare åtgärder (artikel 100a.5).
Miljögarantin innebär att en stat kan tillämpa strängare regler till skydd
för bl.a. miljön än vad som följer av en EG-rättsakt. Förutsättningen är
att kommissionen godtar att den nationella regeln inte innebär godtycklig
diskriminering eller ett förtäckt handelshinder.
20.2.3 Utvecklingen av miljöarbetet inom EU
Lagstiftning
241
Den gällande EG-lagstiftningen på miljöområdet i form av förordningar,
16 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
direktiv och beslut har redovisats i propositionerna om EES-avtalet. Prop. 1994/95:19
Takten i lagstiftningsarbetet är av flera skäl fortfarande hög inom EG.
Äldre regler som blivit omoderna behöver följas upp och ändras.
Exempelvis gäller detta direktiven om utsläpp till luft och vatten.
Miljödimensionen blir allt viktigare i de regler om varor som utarbetas
för att fullfölja den inre marknaden. Som en följd av medlemskapsför-
handlingama skall t.ex. en översyn göras av viktiga regler på kemikalie-
området. På flera miljöområden sker en dynamisk utveckling i Europa
som kan förväntas leda till ett behov av nya regler. Exempel på detta är
avfallsfrågorna och den växande insikten om behovet av att säkerställa
den biologiska mångfalden.
Det femte åtgärdsprogrammet
Riktlinjer för den framtida utvecklingen har slagits fast i det femte
åtgärdsprogrammet för miljön. I programmet slås fast att hänsyn till
miljön skall tas vid alla viktiga politiska beslut inom gemenskapen och
att EU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling som inte skadar
miljön eller naturresurserna. Miljöproblem skall förebyggas och
miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. Luftföroreningarna
skall minska till en nivå som motsvarar vad naturen tål med hänsyn till
s.k. kritiska belastningsgränser. Extensiv odling skall uppmuntras för att
minska överskottsproduktionen och bidra till en med hänsyn till miljön
hållbar jordbruksproduktion.
Programmet behandlar bl.a. risken for klimatförändringar, försur-
ningen, luft- och vattenföroreningar samt skyddet för naturresurserna och
den biologiska mångfalden. Särskilda åtgärder behövs för de utsatta
tätorts- och kustområdena. För de senare nämns turismen som ett
speciellt problem. Problemen med de ökande avfallsmängderna behandlas
också särskilt.
Behovet att bredda uppsättningen av styrmedel är en av grundtankarna
i programmet. Utöver ett fortsatt lagstiftningsarbete nämns särskilt en
förbättrad planering samt införandet av ekonomiska styrmedel med en
integrering av miljökostnaderna i priset på varor och tjänster.
Tillväxt och miljö
För närvarande pågår en utveckling av frågan om styrmedel i miljöarbe-
tet inom EU. I den vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft
som Europeiska rådet behandlade år 1993 berörs frågor om skatteväxling
och ekonomiska styrmedel. (Angående vitboken hänvisas till avsnitt 30
om Ekonomiskt och monetärt samarbete.) Det betonas i vitboken att
ersättning av arbetskraft med kapital lett till underutnyttjande av
arbetskraften samtidigt som felaktiga signaler gjort att miljö- och
naturresurser överutnyttjats. Förändring av skatterna föreslås. Rådet har
angivit främjande av den nya modellen för hållbar utveckling inklusive
dess miljödimension som en särskild punkt som bör vitalisera debatten 242
om uppföljningen av vitboken. Miljöministrarna har uppdragit åt
rådssekretariatet att fortsätta studera möjligheterna till skatteväxling.
Miljöövervakning
Miljöövervakning som syftar till att beskriva och analysera miljötillstån-
det på såväl lokal, regional och global nivå kommer i framtiden få en allt
större betydelse. Ökade krav på snabbare och mer omfettande rapporte-
ring rörande miljötillståndets utveckling är att vänta.
Den europeiska miljöbyrån som nyligen inrättats i Köpenhamn har
viktiga uppgifter på detta område. Byrån skall enligt sina direktiv bl.a.
göra sammanställningar och utvärderingar av miljötillståndet i Europa på
grundval av de enskilda ländernas rapportering. En stor del av arbetet
kommer att röra standardisering, metodfrågor och utvecklingsarbete
rörande övervakning. Det är troligt att stora delar av det miljöövervak-
ningsarbete i Europa som idag drivs under olika huvudmän, inklusive
vissa konventioner, successivt kommer att foras in under miljöbyrån.
Sverige deltar sedan andra halvåret 1994 i byråns verksamhet.
20.3 Förhandlingsresultatet och det framtida svenska mil-
jöarbetet inom EU
20.3.1 Resultatet av förhandlingarna
Sverige presenterade i april 1993 sina förhandlingskrav på miljöområdet.
Förhandlingsarbetet har därefter bedrivits enligt de riktlinjer som tidigare
redovisats för riksdagen, bl.a. i den inledningsvis nämnda skrivelsen. En
allmän utgångspunkt för förhandlingarna var att den högsta tillämpade
nivån för miljöskyddet skulle gälla och att inga standarder skulle sänkas
genom ett medlemskap. De särskilda lösningar som uppnåtts i för-
handlingarna om EES-avtalet var en annan naturlig utgångspunkt,
eftersom flertalet av de EG-regler som förhandlingarna gällde finns med
i det avtalet.
Resultatet av förhandlingarna på Euratom-området och på naturvårds-
området redovisas närmare i avsnitt 21 resp. 20.8. På Euratom-området
innebär förhandlingsresultatet att Sveriges rätt att föra en självständig
nationell politik i fråga om kärnkraftens framtid har slagits fest.
Detsamma gäller frågan om hur kärnavfallet skall hanteras. På natur-
vårdsområdet finns en överenskommelse om vissa anpassningar av EG:s
regler av i huvudsak teknisk karaktär.
När det gäller de övriga miljöfrågorna kom förhandlingarna om ett
medlemskap - liksom förhandlingarna om EES-avtalet - att koncentreras
till två varuområden, kemiska produkter och avgaskrav för bilar. På
dessa områden tillämpar Sverige delvis strängare miljökrav än vad som
följer av de harmoniserade EG-reglema.
Beträffande reglerna om kemiska produkter får Sverige enligt artikel
112 i anslutningsakten på ett antal områden där vi har strängare regler än
EG, fortsätta att tillämpa dessa under fyra år från den tidpunkt vi blir
medlemmar. Under denna tid skall en översyn göras av EG-direktiven
Prop. 1994/95:19
243
i enlighet med EG:s förfaranden. Detta innebär antingen att kommissio- Prop. 1994/95:19
nen lämnar förslag till rådet om ändringar i reglerna eller att beslut fattas
i en särskild kommitté, som har till uppgift att anpassa direktiven till den
tekniska utvecklingen. Sverige deltar i översynen och kan givetvis som
medlem påverka resultatet.
Vid mötet den 21 december 1993 enades Sverige och EG-kommissio-
nen om en gemensam förklaring om normer for miljö, hälsa och
produktsäkerhet, där det understryks att en hög nivå för miljöskyddet
skall skall vara en utgångspunkt för gemenskapens olika åtgärder. Man
hänvisar också till den ovan refererade EG:s femte åtgärdsprogram för
miljön.
I förklaringen hänvisas vidare till överenskommelsen om en översyn av
reglerna om kemiska produkter. Det understryks att förfärandet med en
översyn har sin grund i de nya medlemsstaternas starka önskan att hålla
fest vid de normer som de tillämpar på vissa områden, särskilt som en
följd av deras speciella geografiska förhållanden och klimatförhållanden.
I ytterligare en förklaring som fogats till slutakten och som avser
artikel 112 i anslutningsakten erinrar man om att den överenskomna
lösningen syftar till att beslut skall fettas före utgången av övergångsti-
den.
Regeringen gör följande bedömning när det gäller konsekvenserna av
den särskilda lösningen på kemikalieområdet.
Översynen skall slutföras och beslut fettas inom perioden på fyra år.
Detta understryks i de gemensamma förklaringarna och sägs uttryckligen
i artikel 112 i anslutningsakten. Det är följaktligen av stor betydelse att
Sverige deltar aktivt i översynen och arbetar för att uppnå ett till-
fredställande resultat. Sverige deltar redan i det arbete som pågår med att
se över kemikaliereglema till följd av EES-avtalet, där en undantagslös-
ning gäller for motsvarande områden.
Förhandlingslösningen innebär inte någon slutgiltig garanti för att de
beslut som fettas inom övergångsperioden kommer att innebära att
Sverige på alla punkter får behålla sina strängare regler. En sådan garanti
skulle föregripa den normala beslutsprocessen inom EG. I förklaringarna
sägs också att översynen skall ske förutsättningslöst och hänvisas till de
kriterier för beslutsfattande som anges i artikel 130r.3 i fördraget.
Samtidigt sägs dock att en utgångspunkt för översynen är att man är
medveten om att Sverige och övriga stater som söker medlemskap har ett
starkt intresse att behålla sina strängare regler. Dessutom understryks att
en hög nivå för miljöskyddet skall tillämpas och hänvisas till EG:s femte
åtgärdsprogram för miljön vars ambitionshöjning därmed får utgöra något
av en allmän färdriktning för översynsarbetet. Regeringens bedömning
är därför att det inte finns skäl att befara att översynen skall leda till ett
resultat som för vår del innebär en sänkt nivå för miljöskyddet.
Om man i något fall inte skulle hinna fatta beslut på grund av
översynen inom perioden på fyra år kan frågan om en förlängning av
denna period tas upp i rådet.
I sista hand finns en möjlighet att åberopa den s.k. miljögarantin i
artikel 100a.4 i Romfördraget, som ger en möjlighet att fortsätta att 244
tillämpa regler som är strängare än vad som följer av harmoniserade
EG-bestämmelser. I artikel 112 och den gemensamma förklaringen om Prop. 1994/95:19
normer anges att gemenskapens regelverk i dess helhet skall tillämpas i
de nya medlemsstaterna på samma villkor som i övriga medlemsstater,
dvs. Sverige skall ha samma rätt som de nuvarande medlemsstaterna att
tillämpa miljögarantin. Då artikel 100a.4 hänvisar till harmoniseringsbe-
slut i rådet är det vidare betydelsefullt att parterna i en gemensam
förklaring också enat sig om att målet för översynen skall just vara att
fatta ett beslut före översynssperiodens utgång. Detta underlättar för en
ny medlemsstat att vid behov åberopa miljögarantin.
Det är för tidigt att i detta sammanhang diskutera frågan om i vilka fell
miljögarantin bör åberopas av Sverige. I första hand skall givetvis arbetet
inriktas på att uppnå gemensamma lösningar. Om å andra sidan det i
undantagsfall skulle visa sig nödvändigt att av miljöskäl tillämpa
strängare regler än EG:s, bör Sverige inte tveka att utnyttja de möjlig-
heter som ges i fördraget.
Miljögarantin har tillämpats i ett fall, då Tyskland gavs rätt av
kommissionen att behålla sina strängare regler om förbud mot pentaklor-
fenol (PCP). Kommissionens beslut har dock nyligen på formella grunder
upphävts av domstolen (målet 41/93 Frankrike mot kommissionen, ej
publicerat). Domstolen ansåg att beslutet var otillräckligt motiverat.
Kommissionen måste därför fatta ett nytt beslut i ärendet.
Eftersom miljögarantin hittills har tillämpats i så begränsad omfattning
finns det i vissa avseenden delade meningar om hur stor frihet den ger
medlemsstaterna att använda strängare regler. Om Sverige har goda
sakliga skäl för att tillämpa strängare nationella regler till skydd för
miljön och dessa regler är utformade på ett icke-diskriminerande sätt och
så att onödiga handelshinder undviks, finns det dock enligt regeringens
mening ingen anledning att befara att miljögarantin inte skall kunna
tillämpas.
När det gäller reglerna om avgaskrav för bilar, där EG nu går vidare
mot skärpta bestämmelser, diskuterades främst två frågor under
förhandlingarna, det svenska tillverkaransvaret och vårt system med en
miljöklassindelning av bilar i kombination med ekonomiska styrmedel.
Tillverkaransvaret kunde avföras från förhandlingarna sedan det
konstaterats att det inte stred mot EG-reglerna (jämför avsnitt 11 om fri
rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital). När det gäller
systemet med miljöklasser innebär en anslutning till EU att stödet till
lätta bilar i miljöklass 1 inte kan behållas i sin nuvarande form under en
övergångsperiod. Den sittande utredningen om miljöklassystemet har
därför i enlighet med särskilda direktiv (dir. 1993:64) i betänkandet
(SOU 1994:111) föreslagit ändringar i skattereglerna, så att ett motsva-
rande stöd till bilar i miljöklass 1 skall kunna behållas vid ett med-
lemskap. Regeringen återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder
i anledning av utredningens förslag.
Det är sammanfattningsvis regeringens bedömning att förhandlingsut-
fallet innebär att en anslutning till EU och till EG:s regelverk inte
kommer att innebära en sänkt nivå för miljöskyddet. Detta var en av
utgångspunkterna för förhandlingarna. Tvärtom bör det ses som en stor 245
framgång att kandidatländerna lyckades övertyga de nuvarande med-
lemsstatema om att en översyn bör göras av EG-reglema på viktiga Prop. 1994/95:19
områden.
Remissinstanserna '.Statskontoret understryker behovet av att vid ett
medlemskap närmare studera och utreda hur den svenska myndighets-
strukturen och arbetet inom olika områden bör anpassas till de nya
förutsättningar som skapas med den europeiska och i övrigt
internationella integrationen. För att detta skall bli rationellt och effektivt
bör det bedrivas samordnat. Statskontoret menar att det krävs en central
styrning av resurserna inom statsförvaltningen för att dessa skall utnyttjas
optimalt. Detta talar enligt Statskontoret erfarenheter från flera medlems-
länder i EU för. Riksrevisionsverket pekar på övergångslösningama inom
förhandlingsresultatet och framhåller att det vid ett medlemskap kommer
att innebära ett intensifierat arbete inom miljöområdet där flera olika
myndigheter kommer att involveras i förhandlingsarbetet gentemot EU.
Kemikalieinspektionen framhåller att utformningen av anslutningsavtalet
med fyrååriga övergångsperioder kräver särskilda insatser för att verka
för att EG-reglema inom problemområdena utvecklas på ett för Sverige
acceptabelt sätt. Statens Naturvårdsverk anser att det är en viktig uppgift
att i alla de sammanhang där det är möjligt verka för en offensiv
dynamik i EU-samarbetet. Parallellt med en samordning av olika
regelverk bör det finnas tillräckligt utrymme för nytänkande och
möjligheter för enskilda länder att gå före och utgöra goda exempel som
manar till efterföljd. Länsstyrelsen i Gävleborgs län påpekar att det är
länsstyrelserna som är statens regionala organ inom bl.a. miljöområdet.
Länstyrelsen menar att i ett framtida förhandlings- och samverkansarbete
med EU måste det vara naturligt att nyttja den kompetens som finns hos
länsstyrelserna och ej enbart förlita sig på de centrala aktörerna.
Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller vikten av att den höga ambitions-
nivån i den svenska miljöpolitiken kan bibehållas vid ett medlemskap.
Länsstyrelsen i Jönköpings län gör bedömningen att ett medlemskap i EU
är en fördel ur miljösynpunkt under förutsättning att Sverige bibehåller
en aktiv miljöpolitik. Vidare krävs att Sverige aktivt arbetar för att EU
tillsammans med övriga länder ska föra en progressiv miljöpolitik.
Länsstyrelsen i Östergötlands län för fram att förhandlingsresultatet inom
miljöområdet innebär i stort att Sverige får behålla mycket av den höga
standard på miljökrav som arbetats fram under många år. Det innebär
också att Sverige har möjlighet att under en övergångsperiod kunna
påverka EG:s miljöpolitik och genomförande av miljöhandlings-
programmet. Länsstyrelsen i Västmanlands län framför att på miljösidan
medför förhandlingsresultatet att Sverige behåller de miljökrav som nu
gäller. Länsstyrelsen i Västerbottens län anför att ett inträde i EU bedöms
inte medföra några påtagliga effekter från miljösynpunkt för länet annat
än de möjligheter som Sverige får att som medlem delta fullt ut i arbetet
inom EU och därigenom påverka miljöfrågorna i positiv riktning.
Länsstyrelsen i Västemorrlands län framför att de för länet så viktiga
miljöfrågorna kommer att genom ett medlemskap i EU, bli mer
påverkbara än vad som för närvarande är möjligt. Kooperativa förbundet
246
konstaterar att miljöproblemen inte kan lösas enbart genom nationella Prop. 1994/95:19
åtgärder. Internationellt samarbete är nödvändigt och EU är en
betydelsefull aktör i miljösammanhang. Ung vänster framfor att när det
gäller miljöfrågorna så är EU även här fel svar på de problem som vi
kommer att stå inför i framtiden. Miljöpartiet de Gröna anser, och säger
också att denna uppfattning delas av hela den organiserade svenska
miljörörelsen, att frånvaron av en absolut rätt för medlemsstat i EU att
fastställa hårdare miljönormer än EG:s regelverk och suveränt kontrollera
sin avfallshantering är ett av de starkaste skälen för att avvisa
EU-medlemskap.
20.3.2 Det svenska miljöarbetet i EU
Många av de svenska miljöproblemen förorsakas till största delen av
aktiviteter utanför vårt lands gränser. Hit hör t.ex. försurningsskadorna
i mark, sjöar och vattendrag, övergödning av mark- och kustområden
samt bildningen av marknära ozon. Luftföroreningar transporteras till
Sverige i huvudsak från övriga delar av Europa och försurningsskadorna
orsakas framför allt av luftutsläpp av svavel- och kväveoxider samt av
ammoniakavgång från jordbruket. Den långväga atmosfäriska spridningen
har också visat sig vara betydande för långlivade organiska ämnen och
tungmetaller. Vattenföroreningar som släpps ut i inlandet transporteras
via floder och kan senare påverka tillståndet i närhaven. I flera fall sker
också den gränsöverskridande spridningen av föroreningar genom flera
led. Luftutsläpp av kväveoxider deponeras i tillrinningsområden för
floder och sprids vidare med vattenflödet ut till kustområdena, vilket
bidrar till övergödningen.
Utsläppen av klimatpåverkande gaser och ozonförstörande ämnen ger
upphov till samma effekt, oberoende av utsläppskällornas placering på
jordklotet. Enbart internationellt samordnade insatser kan därför lösa de
globala och regionala miljöproblemen.
Ett medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att få ökade
möjligheter att driva på det europeiska arbetet med att begränsa de
gränsöverskridande miljöproblemen. Sveriges kompetens på miljöområdet
ger goda förutsättningar för ett starkt inflytande i berednings- och
beslutsprocesserna inom EU. Ett framgångsrikt arbete innebär att vi som
nation måste bidra med väl genomarbetade beskrivningar av miljöp-
roblem och orsakssamband och kunna anvisa lösningar som leder till att
problemen kan åtgärdas på ett effektivt sätt. Det svenska miljöarbetet har
varit framgångsrikt och de erfarenheter som vi har från mer än 20 års
målmedvetet miljöarbete bör kunna bli en viktig stimulans för andra
europeiska länder.
Miljökonsekvensutredningens slutsatser
I miljökonsekvensutredningens rapport EU, EES och miljön (SOU
1994:7) framhävs tydligt att miljötillståndet inte enbart är avhängig
landets egen miljöpolitik och att en rad av de miljöproblem Sverige
247
upplever beror på gränsöverskridande föroreningar som måste hanteras Prop. 1994/95:19
i internationell samverkan. I sin analys söker utredningen bedöma
följande frågor:
- Hur påverkas Sveriges möjligheter att självständigt utforma en
aktiv miljöpolitik?
- Hur påverkas miljötillståndet?
- Vilka möjligheter finns att påverka EU:s miljöpolitik?
Bedömningen görs utifrån de tre alternativen utanförskap, fortsatt
EES-avtal samt EU-medlemskap.
Utredningen påpekar vad gäller den första punkten att skillnaden
mellan de tre alternativen är ganska liten.
Vad gäller den andra frågan konstateras att en snabbare ekonomisk
tillväxt leder till en ökad miljöbelastning. EES-avtalet leder till ökad
ekonomisk tillväxt jämfört med frihandelsaltemativet. Denna tendens
förstärks ytterligare vid ett medlemskap. I rapporten framhävs att det är
viktigt att vidta åtgärder mot de negativa effekterna av en fortsatt
ekonomisk tillväxt, särskilt inom trafik- och energisektorerna.
Vad gäller den tredje frågan understryks att Sveriges möjligheter att
påverka EG:s miljöpolitik är störst som medlem. I betänkandet framhävs
slutligen att Sverige måste avdela resurser som gör det möjligt för
svenska myndigheter att ta fram förslag till agerande som är förankrade
i en europeisk verklighet snarare än i en svensk.
Målsättningar för en aktiv miljöpolitik i EU
Som framhävs i miljökonsekvensutredningens rapport måste Sverige
utarbeta en offensiv strategi för sitt agerande i miljöfrågor inom EU.
Sverige måste förbereda sig på att utveckla förslag till nya miljöregler
inom EG och intensifiera sitt samarbete med andra EU-länder i syfte att
få igenom förslagen i EU-rådet.
Regeringen avser att i början av år 1995 utarbeta en samlad strategi för
EU-arbetet, som kommer att redovisas för riksdagen. I denna strategi
kommer att ingå prioriteringar av de frågor som bör drivas i EU under
de närmaste åren.
I utformningen av en aktiv miljöpolitik i Europa utgör det nordiska
samarbetet en god bas. I samband med Nordiska rådets session i
Stockholm i mars 1994 antog de nordiska miljöministrarna en Nordisk
miljöstrategi för åren 1994-1995. I strategin nämns de områden där
miljöproblemen bäst löses på ett europeiskt plan.
I strategin understryks vikten av en nära samordning av det arbete som
sker i Nordiska ministerrådets regi och EU-arbetet. Det konstateras att
det nordiska samarbetet är särskilt väl ägnat åt att ta fram underlag och
förslag till frågor som senare kan förhandlas inom EU. Regeringen delar
den bedömningen.
Övergripande mål för regeringens EU-politik är att Sverige inte skall
behöva sänka några miljöstandarder till följd av svenskt medlemskap
samt att vi skall vara drivande i EG:s miljöpolitik så att nya miljöregler,
såväl harmoniserande som minimiregler, sätts på så hög skyddsnivå som
möjligt. Reglerna bör utformas som minimiregler, så att de tillåter en Prop. 1994/95:19
medlemsstat att vidta strängare åtgärder.
En prioriterad fråga blir att börja förbereda genomförandet av
förhandlingslösningen med en översyn på kemikalieområdet. Det kommer
med stor sannolikhet att krävas av de nya medlemsländerna att de tar
initiativ för att säkerställa att översynen snabbt kommer i gång. En annan
prioriterad fråga är att driva frågan om att införa ett system med
tillverkaransvar för motorfordon. Det svenska systemet har väckt stort
intresse i Europa. Ett fungerande system med tillverkaransvar i hela
Europa skulle ge stora miljövinster. Även gränsvärden för avgasutsläppen
och krav på bränslen, arbetsfordon, sjöfart och flyg bör prioriteras.
Sverige bör vidare vara aktiv i utformningen av EU:s internationella
agerande. Det gäller exempelvis de globala miljöfrågorna, de regionala
miljökonventionerna och i öst-väst-samarbetet på miljöområdet. En följd
av att fler nordiska länder blir medlemmar bör bli att EU:s intresse och
engagemang i Sveriges närområde ökar.
Sverige har satsat betydande resurser på miljöövervakning och
forskning för att kunna kartlägga och förstå mekanismerna bakom viktiga
miljöproblem. Internationellt har närmandet till EU, och då främst dess
miljöbyrå, inneburit ökade anspråk på miljöinformation där miljöövervak-
ningens resultat utgör en viktig källa. Önskemålen om ett fördjupat
svenskt deltagande och engagemang i internationellt miljöövervaknings-
arbete är i dag mycket stort. Sverige deltar bl.a. i en arbetsgrupp inom
EG som försöker knyta samman framställama av satellitbilder med
användarna av data för miljöövervakning. Sverige har internationellt sett
en stark position när det gäller hantering av bl.a. satellitdata. Ett
miljödatacenter för satellitdata, MDC, är i dag under uppbyggnad i
Kiruna och kan få stor betydelse för det internationella miljösamarbetet,
inte minst inom EU.
Den kunskap som skapas genom forskning och miljöövervakning utgör
underlag för att prioritera mellan miljöproblem, finna kostnadseffektiva
åtgärder och följa upp effekterna av åtgärder. Emellertid finns det
betydande svårigheter när det gäller att kvantifiera sambanden mellan
belastning och effekter. Det gäller särskilt tillståndet och utvecklingen i
haven. Omfattande mätkampanjer har inte gett den översiktliga och
integrerade information som är önskvärd. Många externa faktorer
påverkar mätdata och gör dem svårtolkade. När det gäller exempelvis att
studera klimatförändringar har atmosfäriska modeller varit utslagsgivande
för förståelsen av de grundläggande processerna. Inom havsmiljöforsk-
ningen är modellsidan inte lika utvecklad och koppling mellan utsläpp,
cirkulation, kemiska omvandlingar och biologisk produktion och
nedbrytning saknar i stort sett en tillfredsställande modellbas. Därmed
blir t.ex. svårigheterna stora att simulera effekterna i miljön av olika
utsläppsscenarier och att jämföra kostnadseffektiviteten för olika
åtgärdsaltemativ.
Det är regeringens uppfattning att det europeiska samarbetet på
miljöområdet och miljöforskningen i större grad än hittills bör inriktas på
att utveckla användbara matematiska simuleringsmodeller för de fysiska, 249
kemiska och biologiska processerna i havsmiljön. Ett målinriktat
samarbete bör etableras mellan Östersjöländerna och Nordsjöländema i Prop. 1994/95:19
första hand och ett programarbete bör inledas. En bas kan vara ett
intensivare nordiskt samarbete som kan bygga på redan etablerade
nordiska samarbetsprojekt. Sverige deltar redan i dag i hög grad i de
olika forskningsprojekten på miljöområdet inom EU. Genom ett
medlemskap ökar också möjligheten att påverka valet av projekt etc.
Länsstyrelsen i Hallands län har i sitt remissyttrande framhållit detta.
Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att ett EU-medlemskap ökar
möjligheter till forksning rörande skog och energi. Någon allmänt ändrad
inriktning av forskningen i Sverige är ej aktuell, men dessa frågor som
är viktiga i svensk forskning bör självfallet aktualiseras även på europeisk
nivå. En satsning på modellarbete kan också t.ex. ske genom att EG:s
ljärde ramprogram i ökad grad inriktas mot de europeiska miljöproble-
men.
En mycket värdefull insats har hittills gjorts för att fastställa kritiska
belastningsgränser och kritiska nivåer för vissa föroreningar, det gäller
bl.a. för försurande depositioner av svavel- och kväveoxider liksom
gränsvärden för halterna av marknära ozon. Kunskaperna om effekterna
av flera års ackumulerad tillförsel och påverkan är emellertid fortfarande
relativt blygsamma. Sambanden mellan dos och effekt är inte heller på
detta område enkla och entydiga. Ytterligare satsningar krävs på
området. Regeringen anser att nyssnämnda frågeställningar bör ges en
framskjuten plats i utformningen av nya miljöforskningsprogram inom
EG. Kunskap om sambanden mellan utsläpp och miljöeffekter är en
förutsättning för möjligheterna att värdera uppkomna och förväntade
miljöskador i ekonomiska termer. En fördjupad kunskap på detta område
ökar också möjligheterna att styra åtgärdsarbetet till de områden där en
minskning av miljöskadorna är mest angelägna. Även om ambitionen bör
vara att så snabbt som möjligt komma till en situation, där utsläppen har
reducerats till nivåer som understiger kritiska belastningsgränser i hela
Sverige, är det inte realistiskt att förvänta sig att detta kommer att ske
inom de närmaste åren. Hindren att snabbt miljöanpassa energi- och
transportsektorerna i Västeuropa kommer att få avgörande betydelse för
takten i åtgärdsarbetet. Dessutom kommer det i många fall att ta lång tid
innan ekosystemen har återhämtat sig.
Sverige bör eftersträva att EG:s miljöprogram resulterar i åtgärder som
är effektrelaterade och kostnadseffektiva. Detaljerade tekniska föreskrifter
för utsläppskontroll bör i princip enbart komma i fråga när sambanden
mellan utsläpp och miljöeffekter inte går att fastställa. Utsläpp av toxiska
bioackumulerbara och svåmedbrytbara ämnen är exempel på områden där
tekniska krav och gemensamma utsläppsmål är motiverade. I de fall
effektrelaterade åtgärdsstrategier går att tillämpa ökar också möjlig-
heterna att tillämpa kostnadseffektiva och flexibla lösningar i det
nationella åtgärdsarbetet och en fortsatt användning av ekonomiska
styrmedel. Nya mönster för användningen av mark och vatten har
konsekvenser för resursutnyttjandet och påverkar miljön på alla nivåer.
Det är angeläget att EU:s arbete med att utveckla en strategi för
ekonomiska styrmedel och skatteväxling fortsätter. De ekonomiska 25C
styrmedlen har visat sig effektiva i Sverige, genom att de ger klara
signaler infor företags och hushålls ekonomiska beslutsfettande. De är Prop. 1994/95:19
också enkla att administrera. Med hänsyn till de många gränsöverskridan-
de luftföroreningarna och behovet av att om möjligt ge samma signaler
och likartade förutsättningar för foretag och hushåll bör ekonomiska
styrmedel och skatteväxling införas på ett bredare sätt inom EU:s
medlemsländer. EG:s arbete med koldioxidskatt måste fullföljas så att
alla länder inför beskattning med samma intention dvs. att minska
utsläppen. Samtidigt är det som Statens naturvårdsverk framhåller i sitt
remissvar viktigt att enskilda länder eller grupper av länder kan gynna
utvecklingen till ett mer miljöanpassat samhälle via miljöskatter,
miljöklassning, miljömärkning och producentansvar. Det är angeläget att
möjlighet till ländervisa anpassningar finns men att en miniminivå anges.
Det bör alltså i första hand vara miniminivåer och grundläggande
principer som anges på detta område. Därigenom bör man också kunna
rikta in skatterna mot de sektorer som orsakar problemen, vilket är något
Industriförbundet anfört i sitt remissyttrande angående energi- och
koldioxidskatter.
Miljöpolitiken måste bygga på en helhetssyn när det gäller samspelet
mellan människa, samhälle och miljö. Kvalificerade bedömningar om
effekterna av olika föroreningar och andra fektorer som påverkar hälsa
och miljö är i de flesta fell avgörande förutsättningar för att åstadkomma
ändamålsenliga lösningar för att åtgärda och förebygga negativ inverkan
på hälsa och miljö. En viktig utgångspunkt i detta arbete är försiktig-
hetsprincipen. Sektorsplanering, administrativa åtgärder, ekonomiska
styrmedel m.m. måste samordnas med hänsyn till konsekvenser för och
av markanvändningen. En annan nödvändig förutsättning är att utforma
åtgärderna på ett sätt som förenar hänsynen till miljön med en ansvarsfull
ekonomisk utveckling både nationellt och internationellt. Sveriges
möjlighet att påverka utvecklingen inom EU kan förstärkas om vi
samtidigt kan lyfta fram effekterna av olika miljöfaktorer och ange vägar
för att kostnadseffektivt lösa miljöproblemen. En viktig utgångspunkt i
organisationen av arbetet både inom regeringskansliet och i berörda
fackmyndigheter är, särskilt i förberedelserna inför internationella
förhandlingar, att - så långt som möjligt - integrera arbetet med att
studera och analysera olika miljöproblem med det åtgärdsinriktade arbetet
och kostnadseffektiva styrmedel. Här kan nämnas exempelvis kväve, som
kan ge upphov till flera olika miljöproblem och vars utsläppskällor är
fördelade över många sektorer. Detta kräver ett grundläggande sektors-
övergripande synsätt som bör komma till uttryck i den framtida
inriktningen av det nationella miljöarbetet. Regeringen avser att inför
EU-medlemskapet se över både det interna arbetet inom regeringskansliet
och samarbetet mellan regeringskansli och myndigheter utifrån denna
utgångspunkt.
20.4 Avgaskrav för bilar
Utvecklingen av krav som avser utsläppen från bilar har gått långsamma-
re inom EG än i Sverige. Numera har dock gränsvärden för utsläpp
251
införts som i stort motsvarar de svenska bestämmelserna. I huvudsak har Prop. 1994/95:19
man också lagt fast vilka utsläpp som skall tillåtas när reglerna skärps
kring år 1996. Arbetet inriktas nu på att ta fram ännu strängare
avgaskrav som skall införas år 2000. För personbilarna planeras ett
beslut om sådana krav till år 1996.
Sverige deltar på expertnivå i arbetet med att ta fram kraven for
år 2000. En särskilt viktig fråga i det arbetet är att säkerställa att
avgasreningen fungerar inte bara när bilarna är nya utan också när dessa
bilar finns ute i trafiken. I EG-reglema saknas ännu regler om ett
tillverkaransvar för att avgaskraven uppfylls för bilar i bruk. I direktiv
94/12/EG, som fastslår avgaskraven för personbilar från år 1996, nämns
dock kontrollen av bilar i bruk som en möjlig komponent i framtida
förbättrade bilavgasregler.
Tillverkaransvaret innebär att tillverkaren har ett särskilt långtgående
ansvar för avgasreningens hållbarhet, som bl.a. innebär att det kan
krävas att tillverkaren skall återkalla och åtgärda felaktiga modeller. De
svenska reglerna om tillverkaransvar diskuterades under förhandlingarna.
Efter konsultationer på expertnivå förklarade EG att direktiven på
bilavgasområdet inte omfattar regler om tillverkaransvar, men att de inte
hindrar att Sverige behåller sitt system för återkallelse, under förut-
sättning att detta inte strider mot EG-reglema om produktansvar och
produktsäkerhet.
Som nämnts ovan medför en anslutning till EU att stödet till lätta bilar
i miljöklass 1 måste utformas på ett annorlunda sätt under en övergångs-
period. De restriktioner i rätten att använda ekonomiska styrmedel på
bilavgasområdet som funnits i EG-direktiven har dock lättats upp genom
de ändringar som skett genom direktivet 94/12/EG. Dels gäller enligt
artikel 3 inte längre att en skatteförmån skall vara betydligt mindre än
den verkliga kostnaden för den tillkommande reningsutrustningen (ordet
”betydligt” har tagits bort). Dels anges det uttryckligen i direktivets
ingress att artikel 3 inte begränsar rätten att differentiera den löpande
fordonsbeskattningen med hänsyn till utsläppen av föroreningar.
Statens naturvårdsverk samt Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus,
Älvsborgs och Västerbottens län konstaterar att Sverige i princip kan
behålla sina regler på bilavgasområdet och även i fråga om tillverkaran-
svar och hållbarhetskrav på reningsutrustning. Däremot kan skatterabat-
ten på försäljningsskatten för de renaste modellerna, miljöklass 1, inte
upprätthållas, vilket är negativt för miljön. Länsstyrelsen i Kristianstads
län framför liknande synpunkter. Statens Naturvårdsverk avser att verka
aktivt för ett införande av olika typer av styrmedel som främjar
försäljningen av bilar med betydligt bättre miljöegenskaper än vad som
ges genom de obligatoriska miljökraven. Bilindustriföreningen efterlyser
full klarhet i hur den svenska lagstiftningen för miljöklassning av fordon
skall anpassas inom ramen för EES-avtal och EU-medlemskap.
Som redan framgått finns det möjligheter att på andra sätt än genom en
differentierad fordonskatt gynna bilar i miljöklass 1. Miljöklassutred-
ningen (SOU 1994:111) har nyligen föreslagit en sänkt fordonsskatt för
lätta bilar i miljöklass 1. Regeringen avser att, efter remissbehandling av 252
utredningen, återkomma med förslag till åtgärder för att gynna miljöklass
1 som kan träda i kraft samtidigt som ett svenskt inträde i EU. Prop.
Det är viktigt att de särskilda expertkunskaper som finns i Sverige på
bilavgasområdet tas till vara i arbetet med att de nya Europa-kraven för
år 2000. Bilavgasområdet är ett område som bör prioriteras av Sverige
när det gäller arbetet som medlem i EU.
20.5 Kemiska produkter
EG har kontinuerligt utvecklat sin kemikaliekontroll och har i dag
internationellt sett goda regler om klassificering och märkning av
kemikalier, liksom utvecklade system för förhandsanmälan av nya
kemiska ämnen och kontroll av existerande. EG har också i ökande
utsträckning infört förbud och begränsningar på kemikalieområdet.
Regeringen har nyligen, i prop. 1993/94:163 Riktlinjer för en fortsatt
kretsloppsanpassning av samhället - åtgärder för att minska riskerna med
kemikaliehanteringen, översiktligt redogjort för utvecklingen på
kemikalieområdet inom EG. Närmare redogörelser för innehållet i
EG-rättsaktema på området har också lämnats i propositionerna om
EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil. 13 och prop. 1993/94:203).
För de viktiga delar av kemikalieområdet där de svenska reglerna är
strängare än EG:s gäller den övergångslösning som redovisats. I bilaga
XII till anslutningsakten finns en förteckning över de EG-regler som inte
behöver tillämpas under en period på fyra år.
Flera remissinstanser tar upp frågan om de fyraåriga övergångsreglerna
på kemikalieområdet. Länsstyrelsen i Västmanlands län varnar för risk
för standardsänkning när det gäller kemikalier och menar att den
fyraåriga övergångstiden är kort. Länsstyrelsen i Östergötlands län
uttrycker liknande farhågor. Länsstyrelsen i Kristianstad län framhåller
att EU i flera avseenden ligger efter Sverige i synen på giftiga och
svåmedbrytbara ämnen. Man anser att genom ett medlemskap blir vårt
inflytande större än om vi står utanför EU. Möjligheten att utforma den
inhemska politiken kommer dock att begränsas något. Arbetsmiljöinstitu-
tet framför att det är viktigt att Sverige inte skall behöva sänka miljökra-
ven och att dagens strängare regler om kemikaliska produkter bibehålls.
Miljöpartiet de Gröna som är kritiska till flera delar i den remitterade
promemorian anser att det inte redogörs för hur det går med sub-
stitutionsprincipen i EU. Att slå vakt om substitutionsprincipen är ett
centralt krav för miljörörelsen. Rapporten ger inte klart svar på hur
reglerna för bekämpningsmedel, som är betydligt strängare i Sverige än
i EU, påverkas av EU-medlemskap. Ung Vänster menar att vi inte fått
någon garanti för att vår lagstiftning gäller efter fyra år.
Regeringen anser att den övergångslösning som förhandlats fram, och
som redovisas mer detaljerat nedan, på ett tillfredsställande sätt säkerstäl-
ler att inga standarder skall sänkas vid ett medlemskap. Detta förutsätter
ett mycket aktivt svenskt deltagande i EU:s arbete på området. Vikten av
detta anförs bl.a. av Statens naturvårdsverk och Industriförbundet.
Utfallet i EU-förhandlingama innebär att allmänna aktsamhetsregler, som
t.ex. substitutionsprincipen, kan tillämpas även i framtiden. Regeringen
1994/95:19
253
avser att, som redan nämnts, under år 1995 återkomma med en fördjupad Prop. 1994/95:19
strategi för det miljöpolitiska EU-arbetet.
Klassificering och märkning samt undersökningskrav för nya kemikalier
Direktiv 67/548/EEG behandlar klassificering och märkning av kemiska
ämnen och riskbedömningen av nya ämnen. Det kompletteras av direktiv
88/379/EEG som avser klassificering och märkning av kemiska
beredningar. Regler om obligatorisk förhandsanmälan av ämnen infördes
i direktiv 67/548/EEG år 1982. Direktivet skärptes avsevärt år 1993,
främst genom regler om att nya kemiska ämnen inte får säljas eller på
annat sätt komma ut på EU-marknaden förrän hälso- och miljöfarlig-
heten undersökts. Data från undersökningarna skall, tillsammans med
tillverkarens förslag till klassificering och märkning, lämnas till ansvariga
myndigheter för bedömning.
De svenska reglerna om klassificering och märkning är till stor del lika
eller likvärdiga med EG:s. En skillnad av betydelse är att klassen
”måttligt farliga produkter” inte finns i EG. Denna klass omfattar ca
10% av alla kemiska produkter i Sverige, och omfattar bl.a. produkter
som innehåller lösningsmedel. Ett mindre antal kemikalier klassificeras
olika strängt; i vissa fall är klassificeringen strängare i EG, i andra fall
i Sverige. Vissa skillnader finns också i fråga om kriterier för can-
cerframkallande egenskaper. Bl.a. som en följd av EES-avtalet har
EFTA-ländema och EG inlett samarbete för att överbrygga de skillnader
som finns.
Enligt EES-avtalet gäller målsättningen att dessa regler skall tillämpas
från år 1995.
Resultatet i EU-förhandlingama innebär att Sverige får behålla sina
strängare regler för klassificering och märkning under en fyraårig
övergångsperiod. Undantagen anges i punkt 6 och 7 i bilaga XII till
anslutningsakten och omfattar kemiska produkter som i Sverige klassifi-
ceras som måttligt farliga. Sverige får också fortsätta att tillämpa egna
kriterier för cancerframkallande egenskaper.
Under övergångsperioden skall EG se över sina regler. Översynen har
som utgångspunkt de strängare svenska reglerna och skall således omfatta
produkter som i Sverige klassificeras som måttligt farliga.
När det gäller regler om anmälan och utvärdering av nya kemiska
produkter har Sverige liksom Norge avstått från att införa nationella
system i avvaktan på EES-avtalet. Nu kommer ett samordnat system att
byggas upp.
Kunskapsuppbyggnad om existerande kemikalier
EG har utarbetat ett ambitiöst program för att kartlägga de kemikalier
som redan är i bruk och kom ut på marknaden före år 1982, då anmälan
blev obligatorisk. Enligt rådets förordning (EEG) nr 793/93 om
utvärdering och kontroll av risker med existerande ämnen ställs krav på
att tillverkare och importörer av ämnen som finns med i den s.k.
254
EINECS-förteckningen (European Invenlory of Existing Commercial
Substances) skall lämna vissa uppgifter direkt till kommissionen.
Uppgifterna gäller importerade eller tillverkade mängder, klassificering
enligt EG:s regler och användningsområden. För ämnen som tillverkas
eller importeras i mer än 1 000 ton per år krävs kompletterande data om
ämnenas farliga egenskaper. På grundval av de uppgifter som erhålls
skall kommissionen göra upp en förteckning över prioriterade ämnen,
som i första hand behöver undersökas med avseende på farliga egenska-
per. För varje prioriterat ämne skall en bestämd medlemsstat utses, som
svarar för utvärderingen av de uppgifter som erhållits och vid behov
lämnar förslag till åtgärder. Riskbedömningen och behovet av åtgärder
diskuteras i en särskild kommitté. Åtgärderna kan t.ex. bestå i att
kommissionen lägger fram förslag till ändringar i och tillägg till direktiv
som begränsar användningen av farliga ämnen, främst direktiv
76/769/EEG. Medlemsstaterna skall utse behöriga myndigheter som
svarar för tillämpningen av reglerna och beslutar om åtgärder för att
tillse att rapporteringsskyldigheten följs.
EG-förordningen kommer sannolikt att omfattas av EES-avtalet. För
Sveriges del kommer samarbetet med EG att ge väsentligt större
kunskaper om existerande kemikalier än Sverige ensamt skulle kunna
klara av att inhämta. EG:s system för existerande ämnen innebär, genom
att det styrs upp av ett utvecklat regelsystem, en betydande utveckling av
det arbete som bl.a på svenskt initiativ bedrivs inom OECD.
Begränsningar i saluförande och användning
Enligt det s.k. begränsningsdirektivet, direktiv 76/769/EEG, gäller
restriktioner eller förbud för saluförande och användning av vissa farliga
kemiska produkter.
Enligt EES-avtalet får Sverige fortsätta att tillämpa sina regler om
klorerade organiska lösningsmedel, asbestfibrer, kvicksilverföreningar,
arsenikföreningar, organiska tennföreningar, pentaklorfenol (PCP),
kadmium och batterier. De svenska reglerna är på dessa områden
strängare än eller saknar en motsvarighet inom EG.
Efter ingående expertsamtal under förhandlingarna enades man om att
konstatera att de svenska reglerna om asbest, klorerade lösningsmedel
och kvicksilverföreningar inte strider mot begränsningsdirektivet. Asbest
har i Sverige hittills reglerats med stöd av arbetsmiljölagstiftningen. De
svenska förbuden mot vissa klorerade lösningsmedel saknar motsvarighet
inom EG, liksom förbuden mot användning av kvicksilver i vissa varor
som termometrar och elektrisk utrustning.
När det gäller PCP, kadmium, arsenik och organiska tennföreningar
konstaterades att de svenska reglerna går längre än vad som enligt
kommissionens bedömning är tillåtet enligt begränsningsdirektivet.
Pentaklorfenol tillåts inte i Sverige för träskyddsbehandling men är
tillåten inom EG i begränsad utsträckning. Det svenska kadmiumförbudet
är strängare än EG:s nyligen utfärdade förbud. Användningen av
arsenikföreningar och organiska tennföreningar som bekämpningsmedel
Prop. 1994/95:19
255
är också strängare reglerat i Sverige. Förhandlingsresultatet blev att Prop. 1994/95:19
EG-reglema om dessa kemiska produkter inte behöver tillämpas av
Sverige under övergångsperioden på fyra år. Under perioden skall EG se
över sina regler på dessa områden (se ovan avsnitt 20.3.1).
Detsamma gäller för EG-reglema i direktiv 91/157/EEG om batterier
och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen och direktivet
76/116/EEG om handelsgödsel. De svenska reglerna i förordningen
(1989:974) om miljöfarliga batterier innehåller på en punkt strängare
krav än EG-reglema. Det ansågs vidare motiverat att inordna direktivet
om handelsgödsel i övergångslösningen mot bakgrund av de svenska
restriktionerna för kadmium i handelsgödsel.
Bekämpningsmedel
På bekämpningsmedelsområdet gäller förhandlingslösningen med en
övergångsperiod i kombination med en översyn för det föråldrade
direktivet 78/631/EEG om klassificering, förpackning och märkning av
bekämpningsmedel. Direktiv 79/117/EEG som avser förbud eller
begränsningar i saluförande och användning av vissa medel konstaterades
inte medföra några problem för Sverige eftersom det innehåller minimi-
krav.
Under förhandlingarna diskuterades också det nya direktivet
91/414/EEG om växtskyddsmedel, dvs. bekämpningsmedel som används
i jordbruket. Direktivet har tagits in i EES-avtalet med en undantagsregel
för EFTA-statema (se prop. 1993/94:203 s. 288). Genom direktivet
införs en harmoniserad prövning av växtskyddsmedel enligt vissa
gemensamma kriterier och gemensamma krav på dokumentation. Beslut
skall fattas om en förteckning över tillåtna verksamma ämnen i medlen.
Resultatet av den första prövningen i ett medlemsland av ett visst medel
skall vara styrande för övriga länders prövning och beslut. Skillnader
mellan staterna i fråga om yttre förutsättningar, såsom jordbruks-,
växtskydds- eller miljöförhållanden (däribland klimatförhållanden) kan
dock medföra att olika bedömningar av ett medel godtas.
De svenska reglerna i förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel
och Kemikalieinspektionens föreskrifter är när det gäller dokumentation-
skrav jämförbara med EG-direktivet. Sverige tillämpar en strängare
risk/nytta-bedömning än i många EU-länder, genom att den svenska
bedömningen förutom medlets egenskaper också beaktar behovet att
använda medlet i Sverige samt möjligheterna till substitution.
Det kommer att dröja länge innan direktivet är så fullständigt genom-
fört att det går att bedöma de praktiska konsekvenserna. Därför gick det
inte att i förhandlingarna diskutera konkreta undantag från det. Allmänna
undantag liknande EES-avtalets är inte möjliga vid ett medlemskap.
Sverige framförde vid förhandlingarna att det var uteslutet att på grund
av reglerna i direktivet släppa in växtskyddsmedel i landet som sedan
lång tid vägrats godkännande här. Från EU-sidan underströks att syftet
är att stränga kriterier skall gälla för godkännande och att möjligheter till
nationella särregler finns. Efter ytterligare diskussioner på expertnivå 256
med tjänstemän på kommissionen har också kunnat konstateras att Prop. 1994/95:19
skillnaderna i synsätt mellan Sverige och kommissionen är små om ens
några.
Det är enligt regeringens mening viktigt att Sverige deltar aktivt i det
fortsatta arbetet med att utveckla direktivet, för att därigenom säkerställa
att det kommer att tillämpas på ett godtagbart sätt.
Till växtskyddsdirektivet har nyligen antagits en bilaga med principer
for granskning och bedömning av bekämpningsmedel. Med anledning av
bilagan begärde Sverige i juni 1994 konsultationer med EG. Sverige
deklarerade bl.a. att vi om vi blir medlemmar kommer fortsätta vårt
arbete inom bekämpningsmedelsområdet med nuvarande inriktning,
vilken grundar sig på bl.a. klimat, geografi och substitution av riskabla
medel mot mindre riskabla. Varken kommissionen eller något enskilt
medlemsland reste invändningar mot detta.
Ett förslag till direktiv om förhandsgranskning av biocider har lagts
fram av kommissionen (COM 93 (351) final). Direktivet medför krav på
förhandsgranskning av vissa medel som för närvarande ej förhands-
granskas i Sverige, exempelvis konserverings- och desinfektionsmedel.
I Sverige finns krav på förhandsgranskning av bekämpningsmedel även
utanför jordbruket, såsom träskyddsmedel och industriellt använda
bekämpningsmedel. Denna typ av medel kommer också att omfettas av
biocid-direktivet.
20.6 Utsläpp till luft och vatten
Klimatfrågorna
EU:s övergripande målsättning på klimatområdet är att stabilisera
koldioxidutsläppen till år 2000 på 1990 års nivå genom en minskad
efterfrågan på energi, effektivare energianvändning och förändringar i
energisystemet. I strategin ingår dels insatser inom energiområdet, dels
miljöskatter. Åtgärderna på energiområdet avser huvudsakligen ut-
veckling av nya mindre miljöstörande energikällor, energieffektivisering,
förbättrad infrastruktur inom transportsektorn och förbättrad energi-
hushållning.
Tre särskilda program med stödåtgärder har utformats för att genom-
föra strategin. SAVE syftar till att främja energieffektivisering och bidra
till att miljö- och klimatpolitiska målsättningar uppnås. THERMIE löper
under perioden 1990-1994 och syftar till att främja innovativa teknologi-
er för fömybara energislag och effektivare energianvändning. Stödet
avser främst utvecklings- och spridningsprojekt inom dessa områden.
ALTENER är namnet på EG:s program för att främja användningen av
fömybara energislag, främst biomassa, vindkraft och solvärme. Dessa
program har en inriktning och en verksamhet som överensstämmer med
den svenska energiöverenskommelsen (prop. 1990/91:80, bet.
1990/91 :NU 40, rskr 1990/91:373-374).
Kommissionen har vidare föreslagit en kombinerad koldioxid- och
energiskatt. Flera förslag till modifieringar av skatten har lagts fram för
att få till stånd en kompromiss bland medlemsländerna. Hittills har EG:s
17 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
ministerråd inte slutgiltigt tagit ställning till förslaget om kol-
dioxid/energiskatt.
Flera remissinstanser pekar på de stora vinster för miljön i Sverige som
kan åstadkommas vad gäller de gränsöverskridande föroreningarna även
med små förbättringar av EG:s regler. Länsstyrelsen i Kristianstads län
påpekar dessutom att den hårda belastningen på miljön i Europa väntas
tvinga fram beslut om åtgärder. Länsstyrelsen i Blekinge län framhåller
betydelsen av europeiska miljövårdsåtgärder med hänsyn till länets
geografiska läge.
Regeringen anser att Sverige som medlem i EU bör inta en aktiv roll
för att utveckla en kostnadseffektiv europeisk strategi på klimatområdet
och stödja introduktionen av skatter på fossila bränslen för att minska
koldioxidutsläppen, stimulera energieffektivitet och främja användningen
av fömybara energislag. Detta kommer att bli ett av de prioriterade
områdena för svenska insatser inom EU-samarbetet på miljöområdet.
Prop. 1994/95:19
Ämnen som skadar ozonskiktet
Såväl Sverige som EU har ratificerat Wienkonventionen och dess
Montrealprotokoll om ämnen som bryter ned ozonskiktet. I protokollet
föreskrivs vad som minst krävs när det gäller avveckling av de reglerade
ämnena. Inget i protokollet hindrar dock att länderna går snabbare fram.
Både EG, som är fördragspart, enskilda medlemsländer i EU och Sverige
har utnyttjat denna möjlighet.
De gemensamma regler som beslutats inom EG är inte heltäckande och
lämnar utrymme för nationella regleringar. Det är angeläget att det
internationella samarbetet i fråga om avvecklingen av de ozonförstörande
ämnena utvecklas och görs så slagkraftigt som möjligt. Ett ökat
inflytande och möjlighet att påverka utvecklingen bör kunna nås vid ett
medlemskap i EU. Enligt regeringens mening bör från svensk sida
prioriteras ett påskyndande av den återstående avvecklingen av ozonför-
störande ämnen. På sikt bör ozonförstörande ämnen tas bort också i
befintlig utrustning. Sverige bör som medlem i EU även arbeta för att
avvecklingen enligt Montrealprotokollet sker i snabbare takt. Viktigt är
också att verka för ett effektivt stöd till utvecklingsländernas avveckling
av de ozonförstörande ämnena på grund av den merkostnad som
utfäsningen av användningen av dessa ämnen kan medföra.
Andra luftföroreningar
Av den totala depositionen av försurande ämnen i Sverige härstammar en
betydande del från EU-ländema. Minskade utsläpp i dessa länder är en
förutsättning för att situationen när det gäller försurning och eutrofiering
skall förbättras i Sverige. Även om en mycket stor del av arbetet med de
internationella luftvårdsfrågoma sker inom ramen för FN:s arbete genom
Genévekonventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar
(LRTAP) är utvecklingen inom EU av stor betydelse för Sverige. Ett nytt
svavelprotokoll har nyligen förhandlats fram inom LRTAP, som innebär
att många EU-länder åtagit sig att reducera svavelutsläppen med 70-80% Prop. 1994/95:19
fram till år 2000. Ett samlat agerande för EU-ländema när det gäller att
fastställa vilka konkreta åtgärder som skall vidtas är nödvändigt av flera
skäl - dels för att förverkliga den inre marknaden, dels för att påskynda
den tekniska utvecklingen och användning av lågsvavliga bränslen. Stora
förbränningsanläggningar svarar för en mycket stor del av svavel- och
kväveoxidutsläppen i EU. De regler som EG antar för utsläpp från
sådana anläggningar kommer att få stor betydelse för utvecklingen av och
tillgängligheten till rökgasavsvavling. Utsläppsnormema för nya
anläggningar kommer att få särskilt stor betydelse.
EG:s direktiv om stora förbränningsanläggningar kommer att ses över
under år 1995 och Sverige bör verka för att åstadkomma väsentligt
striktare normer för svavel- och kväveoxidutsläpp från nya anläggningar.
Sverige bör även verka för en successiv anpassning av befintliga
anläggningar till kravnivån för nya. Detta bör kunna åtstadkommas med
hjälp av flexibla styrmedel. Sverige bör även verka för att EU inför
strikta krav på svavelinnehåll i oljor, både vad gäller tunga och lätta oljor
samt diesel och bunkeroljor. En viktig uppgift för Sverige är också att få
till stånd styrmedel och regler inom EG som tar hänsyn till att naturens
tålighet varierar mellan olika regioner i Europa.
Vidare finns ett förslag till ramdirektiv om luftkvalitet. Detta direktiv
kommer att bilda utgångspunkt för arbetet med svenska miljökvalitetsnor-
mer på luftområdet enligt miljöbalken.
Bildningen av fotokemiska oxidanter ger upphov till en rad miljö- och
hälsoproblem. Oxidantema bildas av kväveföreningar och flyktiga
organiska ämnen under inverkan av solljus. Generellt sett är oxidant-
bildningen vanligare och mer omfattande i Syd- och Mellaneuropa än i
Norden. Tre direktiv om begränsning av flyktiga organiska ämnen
kommer enligt gällande planer att behandlas under år 1995. Det första
gäller utsläpp i samband med lagring av bensin, det andra gäller utsläpp
i samband med tankning till fordon och det tredje utsläpp i samband med
industriella processer.
En mycket stor del av luftföroreningarna i Europa härstammar från
transportsektorn. Arbetet med att ta fram nya avgasregler kommer att ha
hög prioritet från svensk sida (jämför avsnitt 12, Transportpolitik).
På luftområdet pågår också inom kommmissionen arbete med att
reglera utsläpp från förbränning av miljöfarligt avfall.
\bttenföroreningar
Havsmiljöfrågoma har i grunden en internationell karaktär och Sverige
är - som en naturlig följd av vårt geografiska läge - part i flera marina
konventioner. Ett svenskt medlemskap i EU kommer, åtminstone vad
gäller Västerhavet, att innebära att det internationella arbetet på
havsmiljöområdet får en förändrad inriktning. Flertalet av länderna runt
Nordsjön och Nordostatlanten är redan eller har ansökt om att bli
medlemmmar i EU. Därmed kommer miljöfrågorna i Västerhavet att bli
en alltmer EU-intern fråga. 259
Medlemskap i EU innebär ökade möjligheter att medverka vid Prop. 1994/95:19
utformningen av de åtgärder som är nödvändiga för att minska utsläppen
av miljöfarliga ämnen till våra omgivande havsområden.
EG:s arbete med den marina miljön har hitttills varit inriktad mot att
med stöd av enskilda direktiv förhindra utsläpp av specifika ämnen till
havs- och vattenområden. Sverige bör verka för att det marina arbetet
inom EG utformas på ett mer förebyggande och integrerat sätt i likhet
med det miljöarbete vi själva bedriver.
Ett av de största problemen för våra vatten- och havsområden är
övergödningen som orsakas av utsläpp och diffusa läckage av närsalter.
Ett annat område som kräver ökad uppmärksamhet är förekomsten av
tungmetaller och långlivade organiska ämnen i den marina miljön.
Övergödning (eutrofiering) är kanske det största problemet för såväl
Nordsjön som Östersjön. Enligt samstämmiga bedömningar i flera
EU-länder är det direktiv om nitratutsläpp som beslutats av EG inte
tillräckligt för reducera närsaltutsläppen till hälften mellan åren 1985 och
1995. Det kommer därför att krävas förstärkta åtgärder i syfte att komma
tillrätta med närsaltutsläppen.
Det framtida havsmiljöarbetet kommer att styras av de utvärderingar
av tillstånden i haven som görs i internationella sammanhang, t.ex. inom
ramen för Nordsjöarbetet. Utvärderingsarbetet omfattar ett mycket stort
antal miljöeffekter och substanser, vilket gör det svåröverskådligt och
svårtolkat. Under de närmaste åren bör Sverige verka för att utvär-
deringsarbetet koncentreras till de områden där riskerna för bestående
skador är störst. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ta fram kritiska
belastningsgränser som underlag för bl.a. det fortsatta internationella
arbetet på havsområdet.
Vattenkvaliteten vid strandbad är ett område som EG har reglerat i
direktivet om badvatten (76/160/EEG). Detta direktiv, som trädde i kraft
i december 1977, anger kraven för badvatten, genom att bl.a. definiera
provtagningsfrekvens och mätmetoder samt ange vilka kriterier som
måste uppfyllas.
Badvattendirektivet är nu föremål för översyn. Ett förslag till föränd-
ringar, (COM (94) 36 final) har utarbetats under våren 1994, vilket
innebär att hälsoaspekten framhävs och att procedurerna förenklas,
informationen förbättras och att kostnaderna minskar för medlemsländer-
na.
I det nya förslaget har alla de ändringar som införts sedan år 1976
samlats. Vidare föreslås antalet kemiska och fysikaliska analyser
minskas, då vissa parametrar antingen inte var relevanta för badvatten
eller nu regleras via andra direktiv.
För svenska förhållanden innebär införandet av badvattendirektivet att
provtagningsfrekvensen för vattenkvaliteten i strandbad kommer att öka.
Antalet parameterar som skall bedömas i proverna kommer att utökas i
förhållande till nuvarande allmänna råd.
Ett arbete pågår med att utarbeta förslag till direktiv om ekologisk
kvalitet på ytvatten.
260
Industrins miljöarbete Prop.
I prop. 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling redovisades ett
system för miljöstyrning och miljörevision som är under införande i EG.
Systemet som bygger på frivilligt deltagande från industrin innebär att de
företag som väljer att ansluta sig förbinder sig att hålla en hög nivå på
sitt miljöarbete. Förordningen (EEG) nr 1836/93 som reglerar frågan
antogs i EG i juli 1993 och systemet skall ha trätt i kraft i alla delar i
mitten av 1995. Sverige skall tillämpa förordningen enligt det tillägg till
EES-avtalet som trätt i kraft vid halvårsskiftet 1994 (prop. 1993/94:203).
Arbete pågår med att ta fram förslag till den formella regleringen av
förordningen i Sverige så att förordningens krav kan uppfyllas med
beaktande av intressenternas önskemål.
I september 1993 avlämnade EG-kommissionen ett förslag till ett
direktiv om integrerad tillståndsprövning för industrin. Förslaget innebär
att prövningen av utsläpp till luft och vatten samt avfall från industrian-
läggningar skall samordnas. Sverige har sedan år 1969 tillämpat en
samlad tillståndsprövning varför direktivet, om det antas, inte förväntas
medföra några större förändringar i Sverige. Sverige följer arbetet med
direktivet och utnyttjar möjligheten att lämna synpunkter utifrån vår
långvariga erfarenhet av tillståndsprövning.
20.7 Avfall
Allmänt om EG:s avfallspolitik
EG:s avfallspolitik har skärpts successivt sedan år 1975 då det första
ramdirektivet om avfallshantering antogs (75/442/EEG). Ar 1991
omarbetades och utvidgades ramdirektivet. EG:s nya avfellsstrategi
inkluderades i direktivet, där det också sägs att EG som region, liksom
varje medlemsland för sig, skall upprätta ett självförsörjningssystem för
avfallshantering. En närhetsprincip betonas. Länderna skall se till att
avfall uppkommer i så liten omfattning som möjligt. Återvinning och
återanvändning skall främjas. Avfall skall hanteras på ett för människors
hälsa och miljö säkert sätt. Länderna skall ha ansvariga och kompetenta
myndigheter med ansvar för hanteringen och utarbeta nationella planer
för avfallshanteringen. De som tar hand om eller transporterar avfall
skall ha särskilt tillstånd från myndigheterna. Avfall skall lagras så nära
källan som möjligt, medan återvinning och återanvändning kan ske på
lämplig plats oavsett avstånd.
Inom EG pågår arbete med s.k. prioriterade avfallsströmmar. Mellan
20 och 30 av dessa avfallsströmmar omfattar tillsammans 80-90% av
avfallsmängden inom EU. För att identifiera dessa avfallsströmmar har
medlemsländerna uppmanats ange vilka typer av varor och materialslag
som de anser att kommissionen bör studera med avseende på behov av
regler för att öka och förbättra avfallshanteringen. Rivnings- och
sjukhusavfall samt skrotade bilar har prioriterats bl.a. därför att de
avfällsslagen i kombination med området som täcks in av förslaget till
förpackningsdirektiv omfattar mellan 80 och 90% av det totala plastav-
1994/95:19
261
fallet i EU-ländema. EG-kommissionens avsikt är att med avseende på Prop. 1994/95:19
de prioriterade avfallsströmmama inleda diskussioner med berörda
intressenter för att nå strategiska överenskommelser. Även lagstift-
ningsåtgärder på såväl nationell nivå som EG-nivå samt ekonomiska
styrmedel i form av avgifter, skatter och bidrag liksom miljömärkning
förutsätts nödvändiga. Arbetet bedrivs i fem steg med programförbe-
redelser, analys, strategiutveckling med angivande av olika alternativ, val
av strategi samt slutligen genomförande.
Inom flera enskilda EU-länder finns en uttalad målsättning att avfallet
måste minska. I först hand genom att mindre mängd avfäll över huvud
taget genereras, och i andra hand genom återanvändning av produkter
och materialåtervinning. Tillvägagångssättet för att förverkliga målen
varierar från land till land.
Förpackningsavfall
EG-kommissionen lade fram ett förslag till förpackningsdirektiv
sommaren 1992 som innebar att mål för återvinning läggs fast. Såväl
minimi- som maximigränser för återvinning föreslås. Förslaget har
kritiserats. Danmark, Tyskland och Nederländerna anser att förslaget kan
komma att utgöra ett hinder för en bättre resurshushållning. För Sverige
kan det föreslagna direktivet innebära svårigheter med genomförandet av
riksdagens beslut om en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Sverige
har därför liksom Norge och Österrike genomfört konsultationer med EU
om direktivets utformning. Beredningen av förslaget till förpacknings-
direktiv fortsätter. Eftersom parlamentet och rådet inte är eniga om
direktivets utformning skall förslaget behandlas i en förlikningskommitté
enligt artikel 189b i Romfördraget.
Skogsindustrierna beklagar i sitt remissyttrande att Sverige inte kunnat
delta i utarbetandet av direktivförslaget eftersom direktivet starkt kommer
att påverka marknaden för papper, kartong och förpackningar i Europa.
Skogsindustrierna kritiserar vidare i sitt remissvar att bl.a. materialåter-
vinning och energiutvinning i direktivförslaget inte betraktas som
likvärdiga. Skogsindustrierna avvisar också bestämmelser om inbland-
ningskvoter. Vidare anser skogsindustrierna att krav på minimihalter av
återvunnen fiber riskerar att snedvrida konkurrensen. Liknande syn-
punkter har framförts av Industriförbundet. Regeringen bereder för
närvarande frågan om hur en samlad svensk förpackningsförordning skall
utformas och vilka krav som skall finnas för återanvändning och
materialåtervinning för olika materialslag. En svensk förpackningsför-
ordning planeras träda i kraft under 1994.
Miljöfarligt avfall
Ett nytt EG-direktiv om miljöfarligt avfall togs år 1991. Direktivet
innehåller minimiregler och fastställer att miljöfarligt avfall skall hanteras
eller deponeras endast av personer, företag eller myndigheter med
särskilt tillstånd. Länderna skall verka för återvinning, tillse att hante-
262
ringen av farligt avfall sker så att varken människors hälsa eller miljö Prop. 1994/95:19
kommer till skada. Nationella planer för hantering av miljöfarligt avfall
skall upprättas och ansvariga myndigheter utses. I direktivet skall
begreppet miljöfarligt avfall definieras. Detta arbete pågår för närvaran-
de.
Avfallsdeponier
Ett nytt förslag till direktiv för avfallsdeponier bereds för närvarande
inom EG-kommissionen. Förslaget innebär skärpta tekniska krav för de-
ponering samt gränsvärden för föroreningar i lakvatten. EFTA-ländema
är kritiska till förslaget och efterlyser möjligheter att styra lakvat-
tenflöden efter de platsspecifika förutsättningarna vid en aktuell deponi.
EFTA-ländema har därför gemensamt genomfört konsultationer med
EG-kommissionen inom ramen för EES-avtalet. Konsultationer med EU
har också ägt mm enligt regler som gäller sedan anslutningsfördraget
undertecknades i juni 1994.
Avfallsförbränning
EG:s förbränningsdirektiv håller på att revideras. Förslag har förts fram
i EG-kommissionens beredning om att skärpa kraven betydligt. Förslaget
innebär att all avfallsförbränning, även det avfall som uppkommit och
förbränns på en och samma industriella anläggning, skall omfattas av
direktivet. Vidare föreslås utsläppskraven på rökgaserna skärpas avsevärt.
Jämfört med gällande svenska krav innebär det skärpningar framförallt
på utsläpp av klorid och stoft. Kommissionen kommer sannolikt att
redovisa ett utarbetat förslag hösten 1994.
EU-medlemskapets påverkan på den svenska avfallspolitiken
Bland remissinstanserna har Grön Ungdom pekat på risken för att
miljögarantin i artikel 100a i Romfördraget kan skapa problem.
Miljöpartiet de Gröna är i sitt remissvar kritiska till att konsekvenserna
av EU:s avfallsregler för Sverige inte har beskrivits tillräckligt tydligt.
Miljöstörningar till följd av avfallshantering sker till stor del lokalt.
Våra möjligheter att vidta nationella åtgärder för att ta hand om avfallet
påverkas inte i någon större grad av ett medlemsskap i den europeiska
unionen.
Vår stora varuhandel med EG betyder att EG:s produktkrav är
avgörande för att minska det miljöfarliga avfallet. Ett medlemskap ger
oss större möjligheter att påverka dessa krav. Frågan om miljögarantin
behandlas i avsnitt 20.3.1. Vidare ger medlemskapet oss en möjlighet att
verka för att en kretsloppsanpassning av samhället får genomslag inom
EU.
263
20.8 Regler om naturvård
20.8.1 Bakgrund
På naturvårdsområdet har EG-lagstiftningen utvecklats långsammare än
på andra miljöområden. De första reglerna kom år 1979 och antalet
rättsakter är begränsat. Detta kan ha sin förklaring i att naturvårdsffågor-
na i mindre grad än övriga miljöfrågor ansågs ha ett samband med de
fyra friheterna och den inriktning på ekonomiska aktiviteter som tidigare
karakteriserade Romfördraget. Flera medlemsstater har ansett att
naturvårdsfrågoma bör regleras i den nationella lagstiftningen och inte på
gemenskapsnivå. Kommissionen och parlamentet har dock varit
pådrivande för att få fram gemensamma regler. Naturvårdsreglema är
utformade som minimiregler.
EG är part i flera internationella naturvårdskonventioner, däribland
konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen) och
konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras
naturliga miljö (Bemkonventionen). Enligt direktiv 79/409/EEG om
bevarandet av vilda fåglar (fågelskyddsdirektivet) och direktiv 92/43/EEG
om bevarandet av naturliga habitat samt vild fauna och flora (art- och
habitatdirektivet) åligger det medlemsstaterna att infora lagstiftning som
uppfyller EG:s åtaganden enligt Bonn- och Bemkonventionema.
EG är inte part i konventionen om internationell handel med utrotnings-
hotade vilda djur och växter (CITES), men har ansökt om att bli part.
Eftersom flertalet av EU:s medlemsstater är parter i CITES har EU:s
handel ändå reglerats i enlighet med CITES.
Sverige är part i samma naturvårdskonventioner som EG. Den svenska
lagstiftningen på naturvårdsområdet är därför i huvudsak redan i
överensstämmelse med EG-direktiven. I promemorian (Ds 1993:64)
Regler om handel med skyddade djur och växtarter m.m. har en
jämförelse gjorts mellan de svenska reglerna, de internationella åtagande-
na samt EG:s rättsakter. I promemorian föreslås vissa ändringar i bl.a.
naturvårdslagen (1964:822) och jaktlagen (1987:259) for att bättre
uppfylla Sveriges internationella åtaganden oberoende av om Sverige blir
medlem i EU eller ej. Därutöver lämnas förslag till en ny lag om handel
med skyddade djur- och växtarter m.m. Promemorian har remissbehand-
lats.
Förslagen i promemorian behöver i några fall kompletteras i fråga om
åtgärder som särskilt krävs när EG:s regler blir tillämpliga i Sverige.
Inom regeringskansliet har förslag till sådana kompletteringar utarbetats
och redovisats i promemorian (Ds 1994:87) Naturvårdslagen och EU.
Promemorian remissbehandlas för närvarande. Regeringens avsikt är att
en proposition som avser dessa frågor skall kunna behandlas av riksdagen
under hösten 1994. I det följande lämnas en allmän översikt över
EG-reglerna, förhandlingsresultatet och konsekvenserna för den svenska
lagstiftningen.
Prop. 1994/95:19
264
20.8.2 Direktiv om bevarande av arter och naturliga
livsmiljöer
Direktivet 79/409/EEG om bevarandet av vilda fåglar (fågelskydds-
direktivet)
I fågelskyddsdirektivet finns regler till skydd för samtliga vilda fågelarter
som naturligt förekommer i medlemsstaterna. Skyddet omfattar även ägg,
reden och boplatser. Direktivet förpliktar medlemsstaterna att vidta de
åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla fågelpopulationen på en
nivå som uppfyller ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav och
samtidigt tar hänsyn till ekonomiska krav och rekreationsbehov.
Medlemsstaterna skall bevara, upprätthålla eller återställa en till arealen
tillräckligt stor och skiftande livsmiljö för fåglarna. Generella förbud
skall gälla mot att avsiktligt döda eller fånga vilda fåglar och förstöra
vilda fåglars bon och ägg. Vidare skall medlemsstaterna införa omfattan-
de förbud mot kommersiell hantering av levande eller döda vilda fåglar
samt förbud mot användning av vissa jaktmedel och jaktmetoder.
Undantag får beslutas för vissa särskilt angivna fågelarter eller om vissa
villkor är uppfyllda.
Till direktivet hör fem bilagor. Bilaga 1 upptar en förteckning över
fågelarter vars överlevnad och fortplantning skall säkerställas genom att
deras livsmiljö bevaras. Medlemsstaterna skall klassificera de områden
som behövs för att bevara arterna i bilaga 1 som särskilda skyddsom-
råden. I bilaga 2 anges de fågelarter som får jagas under allmän jakttid
i enlighet med nationell lagstiftning. Med allmän jakttid avses jakt under
en bestämd tid utan någon reglering av antalet individer som får fällas.
Vissa arter får jagas i samtliga medlemsstater och andra bara i de i
bilagan uppräknade staterna. De fågelarter som anges i bilaga 3 får under
vissa angivna förutsättningar hanteras kommersiellt. Bilaga 4 är en
förteckning över förbjudna jaktmetoder och jaktmedel. Bilaga 5 rör bl.a.
medlemsstaternas forskning om fåglar.
I vissa särskilt angivna fall får undantag göras från skyddsbestämmel-
serna i direktivet. Bl.a. gäller att jakt på ett mindre antal exemplar av en
skyddad fågelart undantagsvis får tillåtas under strängt kontrollerade
betingelser.
Direktivet 92/43/EEG om bevarandet av naturliga habitat samt vild
fauna och flora (art- och habitatdirektivet)
Syftet med art- och habitatdirektivet är att bidra till biologisk mångfald
genom att bevara naturliga livsmiljöer (biotoper) samt vilt levande djur
och växter i medlemsstaterna. Hotade livsmiljöer och arter ses som en
del av gemenskapens naturliga arv och hoten mot dem är ofta av
gränsöverskridande natur, varför det ansetts nödvändigt att vidta åtgärder
på gemenskapsnivå. De åtgärder som vidtas skall bidra till att bibehålla
eller återuppbygga en gynnsam bevarandestatus beträffande naturliga
livsmiljöer och vilt levande djur och växter av intresse för gemenskapen.
Prop. 1994/95:19
265
Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nätverk, Natura 2000, skall Prop. 1994/95:19
upprättas inom EG. Detta nätverk skall bestå av områden med de typer
av naturliga livsmiljöer som anges i bilaga 1 till direktivet och de arter
som anges i bilaga 2. Områdena skall bevaras eller, om det behövs,
restaureras. Natura 2000 skall även innefatta de särskilda fågelskyddsom-
råden som medlemsstaterna utpekat i enlighet med fågelskyddsdirektivet.
I motsats till fågelskyddsdirektivet omfattar art- och habitatdirektivet
endast särskilt angivna arter. Bilaga 1 upptar naturliga livsmiljöer. I
bilaga 2 finns djur- och växtarter som behöver skyddas genom särskilda
bevarandeområden. Bilaga 3 anger kriterier som skall användas för att
identifiera och välja ut områden som är viktiga för unionen och lämpliga
som särskilda bevarandeområden (EU-reservat).
Medlemsstaterna skall vidta långtgående skyddsåtgärder för de djur och
växter som anges i bilaga 4 inom deras naturliga utbredningsområde.
Förbud skall gälla mot att fånga eller döda samt inneha vilda exemplar
av djuren. Bland djuren i denna bilaga finns olika arter av däggdjur,
reptiler, amfibier, fiskar och ryggradslösa djur. Plockning, insamling,
slagning, uppdragning med rötterna eller förstöring av exemplar av
skyddade växtarter skall förbjudas.
Medlemsstaterna kan återinföra sådana inhemska arter som är
förtecknade i bilaga 4 i syfte att bevara arten. En art får återinföras
endast om en undersökning har konstaterat att detta effektivt bidrar till
att återupprätta arten till en gynnsam bevarandenivå. Återinförande i
naturmiljön av arter som inte är inhemska skall regleras, så att inte
nackdel uppstår för naturliga livsmiljöer inom artens utbredningsområde
eller för vilt levande inhemska djur eller växter.
Bilaga 5 är en förteckning över för gemenskapen intressanta arter av
djur och växter som kan behöva skyddas genom särskilda skötselåtgärder.
I bilaga 6 anges medel, metoder och transportmedel som inte får
användas när djurarter i bilagorna 4 eller 5 fångas eller dödas.
Medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatusen för de naturliga
livsmiljöer och arter som omfattas av direktivet samt upprätta en
förteckning över områden med sådana typer av naturliga livsmiljöer som
avses i bilaga 1 till direktivet och områden där de inhemska arterna i
bilaga 2 finns. På grundval av förteckningen fastställer kommissionen
vilka områden (EU-reservat) som anses viktiga för unionen. Områdena
skall medlemsstaterna föklara som bevarandeområden och skydda genom
bindande rättsregler, administrativa åtgärder eller avtal. Om en plan eller
ett projekt kan förmodas inverka på ett bevarandeområde, skall med-
lemsstaten utvärdera påverkan på området. Den behöriga nationella
myndigheten skall godkänna planen eller projektet endast efter att ha
försäkrat sig om att en ogynnsam effekt på området inte uppkommer. Om
det är nödvändigt och om alternativa lösningar saknas får ett projekt
genomföras även om en negativ inverkan på området kan befaras.
Medlemsstaterna skall då vidta sådana andra åtgärder som behövs för att
säkerställa Natura 2000.
266
20.8.3 Förhandlingsresultatet Prop. 1994/95:19
Av avnitt VH.E i bilaga 1 till anslutningsakten framgår beträffande
fågelskyddsdirektivet att Sverige som medlem i unionen kan behålla
nuvarande allmänna jakttider utom vad gäller skarv och korp. Av den
skriftliga sammanfattningen från ministermötet den 8 juni 1993 framgår
dock att jakt på dessa arter kan medges av svensk myndighet med stöd
av direktivets undantagsbestämmelser. Genom avtalet ändras direktivets
bilagor på det sättet att den svenska populationen av dalripa blir en
jaktbar art som det även är tillåtet att handla med. Vidare ändras
direktivet så att jakt på dalripa och fjällripa med snara tillåts norr om 58
breddgraden.
Bilaga 1 till art- och habitatdirektivet upptar typer av naturliga
livsmiljöer av gemensamt intresse for unionen som behöver skyddas
genom att särskilda bevarandeområden utpekas, dvs. enastående exempel
på den alpina regionen, den atlantiska regionen, den kontinentala
regionen, den makronesiska regionen och medelhavsregionen. Bilagan
kommer även att omfatta den boreala regionen. Bilaga 2 avses komplette-
ras med de nordiska arterna järv och fjällräv. Från samma bilaga
undantas enligt avtalet de svenska populationema av bäver, brunbjörn
och tre angivna fiskarter. Den svenska populationen av bäver undantas
i bilaga 4 a, som upptar djurarter som behöver ett strikt skydd. Denna
population upptas i stället på bilaga 5, som redovisar bl.a. sådana
däggdjursarter där reglerad jakt är tillåten.
De remissinstanser som behandlar naturvårds- och jaktreglema är till
övervägande delen positivia till EG:s regelverk och till förhandlings-
resultatet på området. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att Sverige
har fått den anpassning som behövs för vår jakt och for handeln med vilt.
Enligt länsstyrelsen kan Natura 2000 innebära ett lyft för det nordiska
samarbetet i skyddsfrågor och på sikt kanske även inom Barentsregionen.
Svenska Jägareförbundet konstaterar med tillfredsställelse att överen-
skommelsen om jakt i allt väsentligt överensstämmer med den svenska
positionen. Statens naturvårdsverk anser att vad gäller naturvård och jakt
har förhandlingarna förlöpt smidigt och svenska önskemål har i allt
väsentligt tillmötesgåtts. Naturvårdsverket ser positivt på möjligheterna
att ingå i det europeiska samarbetet kring skyddandet av arter och deras
miljöer. Föreningen Våra Rovdjur är kritisk mot förhandlingsresultatet.
Föreningen saknar konkretiseringar av visioner om livskvalitet, natur-
vård, förbättringar för fauna och flora, med andra ord förbättringar för
människomas levnadsvillkor i en frisk natur.
Regeringen, som instämmer i Statens naturvårdsverks bedömning,
påpekar i samband härmed särskilt att reglerna på området utgör
minimiregler som inte hindrar Sverige från att ha längre gående
skyddsregler.
267
20.8.4 Genomförandet i Sverige
Jakt och viltvård samt övriga frågor om artskydd
Fågelskyddsdirektivet kommer att få vissa konsekvenser för den svenska
jaktlagstiftningen. Allmän jakt enligt 2 § jaktförordningen (1987:905) och
förordningens bilaga kommer inte att kunna medges för korp och skarv.
Enligt direktivet får fågelarter inte jagas under häckningstid eller under
perioder då de återvänder till häckningsplatsema. I skadeförebyggande
syfte tillåts i Sverige jakt efter vissa fågelarter även under häcknings-
tiden. Genom direktivets undantagsbestämmelser kan också sådan jakt
tillåtas. I bilaga 4 till jaktförordningen finns bestämmelser om jakt för att
förebygga skador av vilt. Vissa arter får jagas hela året. Kråka, kaja,
skata och stadsduva får enligt punkten 1 jagas hela året utan angivande
av vilken slags skada jakten avser att förebygga. Bestämmelsen behöver
kompletteras.
Fågelskyddsdirektivets bilagor över arter där jakt och handel tillåts har
av politiska skäl inte ändrats sedan direktivets tillkomst år 1979.
Medlemsländerna har i stället utvecklat en praxis att tillämpa undantags-
bestämmelserna i direktivet när jakt eller handel med en art bör tillåtas
på grund av populationsstorleken eller av andra orsaker. När det gäller
jakt och handel av en art i ”mindre mängd” gäller enligt kommissionens
praxis att jakten eller handeln inte får överstiga en promille av artens
årliga dödstal i landet. Inte för någon art i Sverige som inte omfattas av
direktivets generella rätt till jakt eller handel torde jakten eller handeln
överstiga det talet.
Jaktlagstiftningen reglerar i dag endast indirekt hållandet av vilda fåglar
i fångenskap eller annat innehav av vilda fåglar och deras ägg. I den
inledningsvis nämnda promemorian om regler om handel med skyddade
djur- och växtarter m.m. föreslås kompletterande bestämmelser i detta
avseende.
I Sverige får testade och godkända fångstredskap, däribland fällor,
användas vid jakt efter fågel. Fångstredskap används i huvudsak vid jakt
efter skadevållande arter. Direktivets möjligheter till undantag från
förbudet torde därför medföra att fångstredskap kan användas som
tidigare. Undantag torde kunna lämnas generellt för viss art eller i det
enskilda fallet.
Beträffande art- och habitatdirektivet återfinns i bilaga 4 till direktivet
de svenska däggdjursartema varg, björn, utter och lo. Av dessa arter
jagas för närvarande endast björn i Sverige. Det sker genom en särskild
jaktform efter tillstånd av Statens naturvårdsverk. Så länge den svenska
jakten uppfyller Bemkonventionens bestämmelser torde den svenska
björnjakten kunna fortsätta enligt nuvarande bestämmelser. Det framgår
också av sammanfattningen från ministermötet den 8 juni 1993 att jakt
på brunbjörn kan tillåtas av svensk myndighet med stöd av direktivets
undantagsbestämmelser.
Om det inte finns något tillfredsställande alternativ får undantag i vissa
fall göras från bestämmelserna i direktivet. Undantagen motsvarar i stort
sett dem som gäller enligt fågelskyddsdirektivet. Skyddsjakt kan således
tillåtas för att förhindra skador. Jakt och handel kan även i övrigt tillåtas
Prop. 1994/95:19
268
för ett begränsat antal av en art. Prop. 1994/95:19
Förbud mot fångst av djur vars fångande är att hänföra till fiske kan
införas med stöd av fiskelagstiftningen i fråga om fiske inom Sveriges
sjöterritorium och i Sveriges ekonomiska zon samt för svenskt havsfiske
utanför den ekonomiska zonen.
Beträffande vilda växter samt vilda kräldjur, amfibier och ryggradslösa
djur är skyddet av arterna ofta mera beroende av att arternas livsmiljö
skyddas än att arterna fredas. Skyddet av livsmiljöer berörs i följande
avsnitt. Vissa kompletteringar i de svenska reglerna kan behövas när det
gäller artskydd och utsättning av arter.
Skydd av naturliga livsmiljöer
Den tidigare nämnda promemorian (Ds 1993:64) Regler om handel
med skyddade djur- och växtarter m.m. innehåller flera förslag om
ändringar i bl.a. naturvårdslagen och jaktlagen samt ett förslag till en ny
lag om handel med skyddade djur- och växtarter m.m. Dessa ändringar
har föreslagits för att bättre uppfylla Sveriges internationella åtaganden
oberoende av om Sverige är medlem i EU eller inte. Den särskilda
lagstiftning som erfordras för att genomföra EG-direktiven är hänförlig
främst till inrättandet och bevarandet av skyddade områden. Regeringen
avser som nämnts att återkomma till riksdagen med förslag i dessa delar.
Enligt ett av förslagen i promemorian (1993:64) skall regeringen, eller
den myndighet regeringen bestämmer, upprätta en förteckning över de
områden som bör beredas skydd i enlighet med Sveriges internationella
åtaganden om skydd av naturområden. Skyddet föreslås ske genom
naturvårdslagen (1964:822). Om Sverige blir medlem av EU kommer
åliggandena i fågelskyddsdirektivet och art- och habitatdirektivet om
inrättande av särskilda fågelskyddsområden och reservat att ingå i en
sådan förteckning.
Beträffande vissa områden kan den bedömningen komma att göras att
området har erforderligt skydd enligt bestämmelserna i naturresurslagen
eller annan lagstiftning och att något särskilt områdesskydd enligt
naturvårdslagen inte är erforderligt.
Enligt art- och habitatdirektivet skall i samband med planering och när
riktlinjer dras för utvecklingen sådan hänsyn tas till skyddade områden
att försämring av dessa undviks eller så långt som möjligt begränsas. Ett
område som upptagits i en förteckning över områden som bör beredas
skydd i enlighet med naturvårdsdirektiven bör därför också betraktas som
ett område av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § naturresursla-
gen och därmed åtnjuta förstärkt skydd vid planering. Genom den
svenska lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar går det att
uppfylla art- och habitatdirektivets krav på bedömning av planers och
projekts påverkan på skyddade områden.
Om en plan eller ett projekt genomförs trots att det medför en negativ
påverkan på området skall enligt direktivet nödvändiga kompensationsåt-
gärder vidtas för att säkerställa Natura 2000. Den svenska lagstiftningen
för områdesskydd möjliggör en sådan hänsyn, men något krav finns inte.
269
Reglerna kan därför behöva kompletteras.
20.8.5 CITES och andra regler om handel
EG:s bestämmelser
Skyddet för valarna behandlas i förordningen (EEG) nr 348/81 om
gemensamma regler för import av produkter från djur av ordningen
Cetacea (valar). Enligt förordningen gäller tillståndskrav för import
(importlicens) av vissa valprodukter. Licens far inte utfärdas för
produkter som skall användas för kommersiella ändamål.
Förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av
konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av
vilda djur och växter (CITES) innebär bl.a. att konventionen gäller inom
hela gemenskapen enligt de villkor som fastställs i förordningen.
Genomförandet av konventionen får inte påverka den fria rörligheten för
varor inom gemenskapen och skall endast gälla för handel med tredje
land. I förordningen finns en förteckning över de delar och produkter av
djur eller växter som omfattas. Reglerna följer CITES vid handel med
arter som omfettas av bilaga I-III i konventionen. Till förordningen hör
tre bilagor. Bilaga A utgörs av konventionen och bilaga B är en
förteckning över de delar och produkter från djur och växter som
omfettas av förordningens reglering. Bilaga C upptar djur- och växtarter
beträffande vilka EG tillämpar strängare skyddskrav än vad som följer
av konventionen.
EG-reglema innehåller även i övrigt i vissa fell strängare skyddsåt-
gärder än konventionen. Enligt förordningen krävs t.ex. inte bara
tillstånd från exportlandet för import av exemplar av en CITES-art utan
också att importlandet utfärdar eget importtillstånd eller importcertifikat
för arter på alla listorna. Vissa arter på konventionens bilaga II och III
ges samma skydd som arter på bilaga I. Kommersiell förevisning samt
handel, även inom medlemsstaterna, är förbjuden med arter som omfettas
av konventionens lista 1 samt med vissa arter upptagna i konventionens
bilaga II eller III. Medlemsstaterna får dock under vissa i förordningen
angivna förutsättningar medge undantag från detta förbud.
Genom förordningen införs ett gemensamt förfarande för att utfärda
och visa upp tillstånd för handel med exemplar av de arter som omfettas
av konventionen. Medlemsstaterna skall utse administrativa och
vetenskapliga myndigheter för tillämpningen av förordningen. Varje
medlemsstat skall med vissa undantag godta av behöriga myndigheter i
andra medlemsstater fettade beslut och utfärda tillstånd och certifikat.
Märkningar, plomberingar och stämplar som används för att identifiera
varor skall vara enhetliga inom unionen.
Transport inom unionen av levande djur av arter som upptas på
konventionens bilaga I kräver också tillstånd. Det finns viss möjlighet för
medlemsländerna att vidta strängare åtgärder än de som festställs enligt
förordningen, bl.a. för att bevara inhemska arter och arter i ursprungs-
landet.
EG-kommissionen har lagt fram ett förslag till rådet att anta en ny
Prop. 1994/95:19
270
förordning som skall ersätta den nu gällande förordningen. Prop.
Genom förordning (EEG) nr 3418/83 om enhetlig användning av
dokument i samband med handel med utrotningshotade djur och växter
har införts ett enhetligt dokumentationssystem inom unionen för de
dokument som behövs för att genomföra CITES och förordningen.
Förordning (EEG) nr 3254/91 (fotsaxförordningen) förbjuder fotsaxar
som jaktmetod liksom införsel av bl.a. hudar från stater där man fångar
djuren med hjälp av fotsaxar eller andra fällor som inte uppfyller
internationella humanitära standarder för djurfängst. Införselförbuden
träder i kraft den 1 januari 1995.
Enligt direktiv 83/129/EEG om import av skinn från vissa sälungar och
produkter av sådana skinn skall medlemsstaterna hindra yrkesmässig
import av pälsskinn från ungar av grönlandssäl och klappmyts samt
artiklar av sådana pälsskinn. Direktivet undantar varor som har sitt
ursprung i inuitbefolkningens traditionella fångst.
Även art- och habitatdirektivet innehåller regler om försäljningsförbud
m.m. i fråga om de djurarter som är förtecknade i bilaga 4 a och de
växtarter som är förtecknade i bilaga 4 b till direktivet.
Enligt fågelskyddsdirektivet skall medlemsstaterna införa ett generellt
förbud mot försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning
och salubjudande av levande eller döda fåglar av de arter som naturligt
förekommer i någon medlemsstat och av lätt igenkännbara delar eller
derivat av sådana fåglar. Från detta generella förbud gäller enligt bilaga
3 undantag för vissa angivna arter.
Medlemskapsförhandlingarna
För ett femtontal fågelarter som i dag omfattas av allmän jakttid i Sverige
gäller enligt fågelskyddsdirektivet ett principiellt förbud mot handel. Vid
ministermötet den 8 juni 1993 när dessa frågor behandlades erinrades
dock om möjligheter att tillåta viss handel inom ramen för direktivets
undantagsbestämmelser. Detta noterades och dessutom resulterade
förhandlingarna i att dalripa förs in bland de arter som det vid ett svenskt
medlemskap blir generellt tillåtet att handla med.
Genomförande
Förordningen nr 3626/82 har utformats så att medlemsstaterna genom att
uppfylla förordningen även uppfyller CITES bestämmelser och så att
kontrollen av bestämmelserna skall kunna ske utan tillämpning av
gränskontroller. De svenska reglerna om genomförandet av CITES finns
i förordningen (1975:542) om tillämpning av konventionen om in-
ternationell handel med utrotningshotade arter av vilda växter och djur.
På samtliga de områden där EG-förordningens regler är strängare än de
nu gällande svenska reglerna kommer skyddet för CITES-artema att
stärkas vid ett medlemskap, eftersom förordningen blir direkt gällande
i Sverige. För handel med stater som inte är medlemmar i EU kan
1994/95:19
271
bestämmelserna om krav på tillstånd i den svenska lagstiftningen behållas Prop. 1994/95:19
till den del de är strängare än EG-förordningens krav.
Bestämmelserna i EG-fÖrordningen om CITES medför att ett till-
synssystem för handeln måste införas i Sverige. Sverige har för
närvarande inte någon importreglering av andra valprodukter än dem som
omfattas av konventionen om handel med utrotningshotade arter av vilda
djur och växter och inte heller någon importreglering motsvarande
fotsaxförordningen.
De svenska reglerna i främst jaktlagstiftningen möjliggör inte en
fullständig reglering av handeln med vilt enligt EG-reglema. I den ovan
nämnda departementetspromorian (1993:64) föreslås en ny lag om handel
med skyddade djur och växtarter, som skall ge möjlighet att meddela de
föreskrifter om in- eller utförsel samt handel m.m. som krävs för att
uppfylla Sveriges internationella åtaganden.
20.9 Mark- och planfrågor
20.9.1 EG:s arbete med planering, markanvändning och
hushållning med naturresurser
EG:s arbete med planeringsfrågor är relativt nytt men har under senare
år successivt ökat i omfattning. Flera samverkande faktorer har bidragit
till detta. Särskilt bör nämnas utvecklingen av den inre marknaden och
dess effekter på markanvändningen, utvecklingen av de Transeuropeiska
nätverken för transport-, energi- och telekommunikationer, regionalpoli-
tikens och strukturfondernas behov av analyser och bedömningsunderlag
samt den allmänt ökade insikten om miljöfrågornas betydelse och behovet
av sektorsövergripande konsekvensbedömningar.
Arbetet med planeringsfrågor legitimeras genom Maastrichtfördraget
som uttryckligen anger att fysisk planering och mark- och vattenan-
vändning i tätorter och på landsbygden skall innefattas i miljösamarbetet.
Samarbetet om planeringsfrågor har hittills sällan syftat till harmonise-
ring av lagstiftning och regelverk. Det huvudsakliga syftet har i stället
varit att skapa överblick och samordning genom utbyte av information,
kunskap och erfarenheter. Däremot aktualiseras lagstiftningen för
planering i samband med olika direktiv och regler för främst miljöfrågor.
Dit hör bl.a. direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar från år 1985
(85/337/EEG), som föreslås utvidgas. Också den pågående översynen av
det s.k. Seveso-direktivet om olycksrisker vid vissa industrier
(82/501/EEG) behandlar regler för markanvändningsplanering.
Planering på olika nivåer och inom olika sektorer ses därvid som en del
av den kunskapsuppbyggande processen. Planeringens roll som analys-
verktyg, arbetsmetod och även som styrmedel är central. Det femte
åtgärdsprogrammet för miljön anger markanvändningsplanering som ett
viktigt styrmedel för att uppnå de miljöpolitiska målen inom olika
sektorsområden. Stadsmiljöfrågor behandlas inom en särskild expert-
grupp, som tillkallades efter rådets resolution år 1991 med anledning av
kommissionens grönbok om stadsmiljöfrågor. Kustzoner med sina 272
speciella miljö- och planeringsproblem, bl.a. turismen, är för närvarande
föremål för förnyade initiativ från EG-kommissionen. Prop.
Planeringsfrågor berörs även i hög grad inom övriga sektorer och
direktorat i EG:s organisation. Inom kommissionen finns en särskild
enhet för regional planering. År 1991 kom rapporten ”Europa 2000 -
framtidsutsikter för utvecklingen av gemenskapens territorium”. Den
redovisar utvecklingen och dess territoriella effekter inom sektorer av
betydelse för markanvändningen. Arbetet fortsätter nu med en fördjupad
och utvidgad studie, Europa 2010, som omfattar också gränsområdet till
EU, inklusive Norden. Samtidigt intensifieras arbetet med det s.k.
European Spatial Development Perspective, ESDP, med syfte att uppnå
gemensamma riktlinjer för medlemsländernas planeringspolitik och
klargöra behovet av en harmonisering av planeringssystemen.
Arbetet inom EG-kommissionens Committee on Spatial Development
håller för närvarande på att ändra inriktning till att bli mer inriktat på
allmänna riktlinjer och strategifrågor. Samtidigt skall arbetstempot öka
och medlemsländerna skall delta mera aktivt i arbetsprocessen. Det blev
resultatet av det senaste ministermötet i Liége i november 1993, då
ministrarna enades om att utvidga och fördjupa samarbetet om plane-
ringsfrågor. I detta sammanhang bör även reglerna för beslutsunderlag
för EG:s strukturfonder nämnas. Reglerna ställer i vissa fall krav på
särskilda utvecklingsprogram, som redovisar den berörda regionens
problem och möjligheter. Genom nya regler fr.o.m. år 1994 ställs krav
på att programmen skall innehålla uppgifter om miljösituationen i
regionen samt bedömningar av miljökonsekvenserna.
20.9.2 Konsekvenser för det svenska planeringssystemet
Som beskrivits ovan har syftet med EG:s arbete med mark- och
planfrågor hittills inte i nämnvärd utsträckning varit att samordna
lagstiftning och regelverk. Varken EES-avtalet eller ett EU-medlemskap
innebär därför krav på omfattande ändringar i den svenska mark- och
planlagstiftningen. Däremot kan ett fortsatt införlivande av EG:s
rättsakter innebära en fortlöpande påverkan på den fysiska planeringen
i Sverige. Som exempel kan nämnas att den svenska lagstiftningen om
miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, har anpassats till EG:s direktiv på
området.
Med stöd av bl.a. EES-avtalet deltar Sverige på olika sätt i EG:s
arbete med frågor som rör markanvändning och planering. Förutom
medverkan i de olika expertgrupperna kan nämnas medverkan i det
pågående arbetet med en beskrivande analys av medlemsländernas
planeringssystem. Analysen skall läggas till grund för fortsatta över-
väganden om harmonisering eller samverkan av ländernas lagstiftning på
området.
Flera remissyttranden över Ds 1994:48 tar upp frågan om på vilket sätt
ett EU-medlemskap ger nya förutsättningar för samhällsplaneringen och
den svenska mark- och planlagstiftningen. Länsstyrelsen i Västerbottens
län konstaterar att kommunerna kommer att ges ett ökat ansvar bl.a. i
fråga om miljökonsekvensbeskrivningar och mätningar av luftkvalitet.
1994/95:19
273
18 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 19. Del 1.
Boverket och flera länsstyrelser berör de ökade kraven på planerings- och
utredningsinsatser som krävs för att få del av EG:s olika strukturfonder.
I yttrandena framhålls att länsstyrelserna bör ges ett betydande ansvar för
att driva och samordna detta arbete.
Regeringen konstaterar att de krav på planerings- och beslutsunderlag
som gäller för EG:s strukturfonder kommer att påverka den svenska
samhällsplaneringen om Sverige blir medlem i EU. Framför allt krävs
nya former för samverkan mellan olika samhällssektorer och planerings-
nivåer, dvs. den nationella, den regionala och den lokala nivån. Den
ansvarsfördelning och de samverkansformer som har utvecklats inom
ramen för den svenska mark- och planlagstiftningen bör kunna ut-
nyttjas/utvecklas i detta syfte. Som ett första steg i en sådan anpassning
har regeringen den 16 juni 1994 gett Boverket i uppdrag att i samråd
med Statens naturvårdsverk samt Närings- och Teknikutvecklingsverket,
genomföra en undersökning av hur några länder inom EU arbetat med
markanvändningsffågor i anslutning till strukturfonderna.
Prop. 1994/95:19
21 Euratom
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Förhållandena inom kämenergiområdet
är helt annorlunda än de som gällde då Euratomfördraget under-
tecknades år 1957. Detta har lett till att Euratomfördraget delvis är
föråldrat.
En anslutning till Euratom påverkar inte den politik Sverige vill
föra beträffande kärnkraften och hanteringen av kärnavfallet. Den
svenska lagstiftningen behöver bara ändras i begränsad omfattning
som en följd av anslutningen. Regeringen återkommer till riks-
dagen med förslag till de lagändringar som behövs.
21.1 Inledning
Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen
Euratom, undertecknades den 25 mars 1957 samtidigt som Fördraget om
upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget).
Euratom är alltså en av de tre gemenskaper som utgör de europeiska
gemenskaperna.
Euratoms centrala uppgift är enligt fördraget att bidra till en höjning
av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av
förbindelserna med övriga länder genom att skapa de förutsättningar som
behövs för en snabb organisation och tillväxt av kämenergiindustriema.
Uppgifterna enligt fördraget bör bedömas i ljuset av det politiska läge
som rådde under 1950-talet när det framförhandlades. Det freds-
bevarande syftet, att ställa en potentiellt farlig verksamhet under
gemensam kontroll, var därvid väsentligt. Man ville samtidigt med hjälp
av atomenergin göra Europa energimässigt oberoende av omvärlden. Det
gällde att skapa goda betingelser för en fortsatt snabb utbyggnad av
industrin och att rättvist fördela det uran som man vid den tidpunkten
antog var en bristvara i världen.
Förhållandena är sedan länge helt annorlunda än de som gällde då
Euratomfördraget undertecknades. Kämkraftsindustrin är en mogen
industri och behovet av forskning och utveckling ser helt annorlunda ut
nu än år 1957. Synen på kärnkraften är dessutom en annan. Det råder
överskott av uran på världsmarknaden och denna situation förutsätts i
stort sett bestå.
Detta har sammantaget lett till att fördraget delvis är föråldrat. Delar
av fördraget tillämpas inte enligt bokstaven, utan enligt en successivt
utvecklad praxis. Andra delar av fördraget behandlar dock frågor som
fortfarande är aktuella. Exempel härpå är skapandet av en gemensam
basnivå för strålskydd samt kontrollen av att kämmaterial inte används
för andra ändamål än dem för vilka de är avsedda (s.k. safeguards).
Euratomfördraget omfattar sex avdelningar som behandlar:
I Gemenskapens uppgifter
II Bestämmelser för att främja framsteg på kämenergiområdet
BI Institutionella bestämmelser
IV Finansiella bestämmelser
V Allmänna bestämmelser
VI Bestämmelser om inledningsskedet
När det gäller att bedöma de direkta konsekvenserna av ett svenskt
medlemskap i Euratom är det framför allt avdelning II Bestämmelser för
att främja framsteg på kämenergiområdet, som är av intresse. Övriga
avdelningar påverkar inte svenska förhållanden på kärnenergins område.
Det kan inskjutas att Euratomfördraget genomgått vissa revideringar dels
genom enhetsakten, dels för att kunna infogas i Maastrichtfördraget.
Dessa ändringar är redaktionella och påverkar inte inriktningen på
samarbetet. De olika institutionerna - parlamentet, domstolen, rådet och
kommissionen - är gemensamma för Euratom och de övriga gemenska-
perna.
Avdelning II omfattar 10 kapitel. Dessa är följande:
Kapitel 1 Forskning (artiklarna 4-11)
Kapitel 2 Informationsspridning (artiklarna 12-29)
Kapitel 3 Hälsoskydd (artiklarna 30-39
Kapitel 4 Investeringar (artiklarna 40-44)
Kapital 5 Gemensamma företag (artiklarna 45-51)
Kapitel 6 Försörjning (artiklarna 52-76)
Kapitel 7 Säkerhetskontroll (artiklarna 77-85)
Kapitel 8 Egendomsordning (artiklarna 86-91)
Kapitel 9 Den gemensamma marknaden på energiområdet
(artiklarna 92-100)
Kapitel 10 Yttre förbindelser (artiklarna 101-106)
En allmän utgångspunkt för Sverige vid medlemskapsförhandlingarna har
varit att säkerställa att Sverige och svenska företag vid tillämpningen av
Euratomfördraget inte skall behandlas sämre än något annat land eller
företag. Väsentligt har även varit att Sverige ska kunna bedriva sin egen
politik beträffande kärnkraften och hanteringen av kärnavfallet.
Förhandlingarna i denna del resulterade i att Sverige och medlemslän-
derna kom överens om en gemensam förklaring beträffande tillämpningen
av Euratomfördraget. Förklaringen, som har följande lydelse, ingår i
slutakten till det anslutningsfördrag som rör Sveriges medlemskap i EU.
Gemensam förklaring om tillämpning av Euratomfördraget
De avtalsslutande parterna, som erinrar om att fördragen om Europeiska
Gemenskaperna gäller alla medlemsstater utan någon diskriminering och
utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om den inre marknaden,
bekräftar att det är varje medlemsstat, i sin egenskap av avtalsslutande
part enligt Euratom-fördraget, som avgör i överensstämmelse med sin
Prop. 1994/95:19
276
specifika nationella politik om den skall producera kärnenergi eller inte. Prop. 1994/95:19
Virje medlemsstat avgör vilken politik den skall föra när det gäller
slutstegen i kämbränslecykeln.
Miljöpartiet de Gröna anser att det är uppenbart att Sverige oberoende
av skrivningarna i den gemensamma förklaringar kommer att förlora den
suveräna kontrollen över kärnkraften och därmed såväl över möjlig-
heterna att avveckla den som att stoppa utländskt kärnavfall. Statens
kärnkraftinspektion (SKI) framhåller däremot att en anslutning till
Euratomfördraget inte negativt kommer att påverka det svenska kärntek-
niska programmet eller det svenska ansvaret i icke-spridningsfrågor. SKI
anser det vara av betydande värde att ett medlemskap skulle ge möjlighet
att aktivt påverka utformningen av EU:s program inom reaktorsäkerhet,
kämavfallssäkerhet och säkerhetskontroll av kärnämne.
Regeringen anser att Sverige genom den gemensamma förklaringen har
uppnått det mål som eftersträvades i denna del av förhandlingarna.
21.2 Forskning
Bestämmelserna i kapitlet (artiklarna 4-11) tar sikte på att främja och
underlätta forskningen inom kämenergiområdet. Kommissionen kan
anmoda medlemsstater, personer eller företag att för kommissionen lägga
fram sina forskningsprogram.
Varje medlemsland bidrar ekonomiskt till de forskningsprogram som
gemenskapen beslutar om. Forskningen inom EG är mycket bred. Den
omfattar bl.a utveckling av fusionskraft, kärnsäkerhet, kämavfalls-
hantering och strålskydd.
Ett gemensamt centrum för forskning, Joint Research Centre (JRC)
svarar för merparten av forskningsverksamheten kring kärnkraft. Detta
center är lokaliserat till fyra länder inom EG, nämligen Belgien, Italien,
Nederländerna och Tyskland.
För att främja genomförandet av de nationella forskningsprogrammen
lämnar kommissionen finansiella bidrag till vissa forskningsprojekt, s.k.
”shared cost project”.
Redan i dag deltar Sverige i forskningsprogram inom Euratom
avseende bl.a. fusion, kärnavfall och strålskydd. På dessa områden har
Sverige tecknat bilaterala avtal med Euratom.
Statens Kärnkraftinspektion anser att EG:s forskningsprogram endast
skall ses som komplement till det svenska forskningsprogrammet, vilket
är särskilt upprättat och utformat för att främja säkerheten inom svensk
kärnteknisk verksamhet. Regeringen delar den uppfattningen men anser
det ändå vara väsentligt att bidra till utformningen av EG:s forsknings-
program.
Bestämmelserna i fördraget på forskningsområdet föranleder inga
ändringar eller tillägg i svensk lagstifting.
De bilaterala avtal med Euratom som Sverige har inom områdena
fusionsforskning, strålskydd och hantering av kärnavfall upphör 27'
automatiskt att gälla vid en svensk anslutning.
21.3 Informationsspridning
Bestämmelserna i kapitlet om informationsspridning (artiklarna 12-29)
gäller skyldighet för en medlemsstat att under vissa förutsättningar lämna
upplysningar till kommissionen om licenser för utnyttjande av patent,
patentansökningar, forskningsresultat m.m. Syftet med bestämmelserna
är att garantera att patent, forskningsresultat m.m. snabbt skall kunna bli
tillgängliga för samtliga medlemsländer. Bestämmelserna har inte längre
någon praktisk betydelse. Medlemsländerna lämnar, som en ren
formalitet, information till kommissionen om de patentansökningar på
området som lämnas in till resp, medlemslands patentmyndighet.
Informationslämnandet bör i Sverige göras av Paténs- och registre-
ringsverket.
Till dessa bestämmelser finns även en förordning med detaljerade
regler om sekretess i anslutning till en eller flera staters försvarsintres-
sen. Frågan om förordningens konsekvenser för den svenska lagstift-
ningen bereds för närvarande inom regeringskansliet.
21.4 Hälsoskydd
Bestämmelserna i kapitlet (artiklarna 30-39) om hälsoskydd tar sikte på
strålskyddet. EU:s ministerråd fastställer grundläggande normer för
högsta tillåtna doser, exponering och kontamination och de grund-
läggande principerna för medicinsk kontroll av arbetstagarna.
Varje medlemsstat är skyldig att utfärda bestämmelser som säkerställer
efterlevnaden av de grundläggande normerna. Kommissionen skall
underrättas om de nationella bestämmelserna och alla förslag till
ändringar som görs i dem.
Varje medlemsstat är också skyldig att inrätta anläggningar för
fortlöpande kontroll av radioaktivitetsnivån i luft, vatten och jord.
Kommissionen skall hållas underrättad om resultatet av de kontrollmät-
ningar som görs. Kommissionen skall också äga tillträde till med-
lemsstaternas kontrollanläggningar för att kunna granska deras funktion
och effektivitet.
Kommissionen skall också utfärda rekommendationer till medlemslän-
derna om radioaktivitetsnivån i luft, vatten och jord.
En omfattande sekundärlagstiftning har utfärdats med stöd av be-
stämmelserna i detta kapitel.
Den viktigaste är således de grundläggande normerna, de s.k. Basic
Safety Standards BSS som innehåller grundkraven för användningen av
joniserande strålning för att skydda de anställda och befolkningen från
skadeverkningar (80/836/Euratom) med tillägg (84/467/Euratom).
Liksom de flesta länder i världen, baserar EG sina regler om strålskydd
på de grundläggande rekommendationer som den internationella strål-
skyddskommissionen, ICRP (International Commission on Radiological
Protection), utfärdar. ICRP utkom år 1991 med nya grundläggande
rekommendationer om strålskydd. Sverige har liksom de övriga kandidat-
länderna Finland, Norge och Österrike anpassat sina strålskyddsföre-
skrifter till ICRP:s nya rekommendationer. Inom gemenskapen pågår för
Prop. 1994/95:19
278
närvarande ett arbete med att anpassa gemenskapens rättsakter be- Prop. 1994/95:19
träffande strålskydd till rekommendationerna.
Enligt anslutningsfördraget gäller för Sverige en tvåårig övergångsperiod
beträffande EG:s grundläggande strålskyddsbestämmelser i händelse av
att EG inte skulle hinna slutföra sitt anpassningsarbete innan tidpunkten
för Sveriges anslutning till unionen.
Av samma skäl gäller för Sverige en tvåårig övergångsperiod be-
träffande ett direktiv om skydd av entreprenörer som utsätts för
joniserande strålning vid arbete inom s.k. zonindelat område. Rådets
direktiv (90/641/Euratom) av den 4 december 1990 kompletterar BSS och
syftar till en lika behandling av entreprenörer som arbetar inom
gemenskapen.
I rådets direktiv (84/466/Euratom) av den 3 september 1984 anges de
grundläggande normerna beträffande strålskydd för personer som
genomgår medicinsk undersökning eller behandling. Vad som bl.a. kan
uppmärksammas är att direktivet medför ett krav på att medicinsk
röntgenutrustning skall registreras av en nationell myndighet.
Den 14 december 1987 (87/600/Euratom) beslutade rådet om särskilda
arrangemang inom gemenskapen beträffande utbyte av information i
händelse av en radiologisk olycka. Beslutet är en följd av gemenskapens
åtaganden enligt den s.k. IAEA konventionen om tidig information vid
en kämenergiolycka, som Sverige också ratificerat. I beslutet anges bl.a.
vilken information som skall sändas till kommissionen och berörda
medlemsländer. Det anges dock särskilt att de arrangemang rådet beslutat
om inte skall påverka de åtaganden medlemsländerna gjort i bilaterala
eller multilaterala överenskommelser.
I rådets direktiv (89/618/Euratom) av den 27 november 1989 ges rikt-
linjer om hur medlemsländerna bör informera allmänheten om för-
hållningssätt och vilka åtgärder som bör vidtas om en kämenergiolycka
skulle inträffa.
I ett antal förordningar, omedelbart bindande för alla medlemsstater
liksom för företag och enskilda inom EG, har rådet slagit fäst högsta
tillåtna radioaktivitetsnivån i livsmedel och djurfoder efter en kämener-
giolycka. Dessa är följande
- Rådets förordning (Euratom) nr 3954/87 av den 22 december 1987.
- Kommissionens förordning (Euratom) nr 944/89 av den 12 april
1989.
- Rådets förordning (Euratom) nr 2218/89 av den 18 juli 1989
- Rådets förordning (Euratom) nr 2219/89 av den 18 juli 1989
- Rådets förordning (Euratom) nr 737/90 av den 22 mars 1990
- Rådets förordning (Euratom) nr 770/90 av den 29 mars 1990
- Kommissionens förordning (Euratom) nr 1518/92 av den 21 juni
1993.
Kommissionen har vidare lämnat rekommendationer om vilka gränsvär-
den som bör gälla beträffande radon i såväl nya som äldre bostäder
(90/143/Euratom).
Några omfattande skillnader mellan EG:s regler och de svenska
279
reglerna i strålskydds- och livsmedelslagstiftningen förekommer inte. Prop. 1994/95:19
Vissa kompletteringar t.ex. beträffande ökade krav på registrering och
kontroll av verksamhet med joniserande strålning behövs. Likaså behövs
de föreskrifter som utfärdas av Statens strålskyddsinstitut respektive
Livsmedelsverket och Jordbruksverket kompletteras.
Statens Strålskyddsinstitut framhåller i sitt remissyttrande att myndig-
heten av tradition bedriver ett brett internationellt samarbete med
EU-ländema och bedömer det som nödvändigt med avsevärda samarbets-
insatser även om Sverige inte skulle bli medlem i EU. Regeringen gör
ingen annan bedömning än den SSI redovisat.
21.5 Hantering av radioaktivt avfall
Till bestämmelserna om hälsoskydd (se ovan) har knutits regler som på
olika sätt rör hantering av radioaktivt avfall.
Enligt artikel 37 i fördraget är varje medlemsstat skyldig att till-
handahålla kommissionen sådana allmänna upplysningar om varje
planerad anläggning för avlägsnande av radioaktivt avfall av alla slag,
som gör det möjligt att fastställa om anläggningen kan medföra en
radioaktiv förorening av vatten, jord eller luft i annan medlemsstat.
Kommissionen skall inom sex månader avge ett yttrande över den
planerade anläggningen. Någon prövning eller tillståndsgivning är det i
detta sammanhang inte fråga om.
Det finns också ett direktiv (92/3/Euratom) som behandlar övervakning
och kontroll av in- och utförsel av radioaktivt avfall dels mellan med-
lemsstaterna, dels mellan den europeiska gemenskapen och länder utanför
gemenskapen. Enligt direktivet krävs tillstånd för att föra ut radioaktivt
avfall från ett EU-land till ett annat. För att transporten skall få
genomföras måste det land som skall ta emot avfallet ge sitt god-
kännande. Det samma gäller beträffande eventuella transitländer.
Mottagar- eller transitlandet kan också ställa villkor på transporten.
Villkoren får dock inte ställas högre än som normalt gäller inom landet
i fråga. Transporten måste dock minst uppfylla de krav som gäller enligt
internationella konventioner.
Rådet förordning 93/1493/Euratom av den 8 juni 1993 ger detaljerade
administrativa regler när det gäller transporter av radioaktiva ämnen
mellan medlemsländerna.
Direktivets regler avseende ett land utanför EG är utformade på ett
något annorlunda sätt men innebär att tillstånd krävs för import till
respektive export från ett medlemsland vad avser radioaktivt avfall.
Tillstånd får inte ges för export till antarktiska festlandet, till stat som är
ansluten till fjärde Lomé-konventionen (vissa stater i Afrika, Karibien
och i Stilla havet) eller till stat som saknar tekniska, legala eller
administrativa resurser att hantera radioaktivt avfell på ett säkert sätt.
I Sverige är det förbjudet att utan särskilt tillstånd slutförvara utländskt
använt kärnbränsle eller kärnavfall. Förbudet återfinns i lagen (1984:3)
om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och gäller sedan den 1
januari 1993. Ett liknande förbud gäller sedan december 1991 i 280
Frankrike. Förbud av denna art strider inte mot Euratomfördraget.
Reglerna inom EG om radioaktivt avfall påverkar således inte den politik
Sverige vill föra när det gäller hantering och slutförvaring av radioaktivt
avfall och använt kärnbränsle.
Inom gemenskapen finns en handlingsplan för hantering av radioaktivt
avfall omfattande perioden 1993 till 1999 (rådets resolution av den 15
juni 1992). Planen syftar till att komplettera gemenskapens forsknings-
och utvecklingsplan. Den innehåller sju punkter och rör rekommendatio-
ner om samverkan och samråd mellan medlemsländerna beträffande säker
hantering och slutförvaring av radioaktivt avfall. Planen behandlar också
information till allmänheten inom detta område.
Den svenska lagstiftningen på detta område i kämtekniklagen och
strålskyddslagen (1988:220) kan komma att behöva kompletteras så att
den anpassas till de delvis strängare regler om utförsel av radioaktivt
material som återfinns EG:s regelverk.
Regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till de lagänd-
ringar som behövs med anledning av dessa bestämmelser.
Prop. 1994/95:19
21.6 Investeringar
Enligt bestämmelserna i kapitel 4 (artiklarna 40-44) skall kommissionen
för att underlätta en samordnad utveckling på kämenergiområdet i väg-
ledande syfte regelbundet offentliggöra program ”särskilt rörande
kämenergiproduktionens syften samt de investeringar av alla slag som
krävs för deras uppnående”.
Personer och företag tillhörande vissa industrigrenar är skyldiga att
underrätta kommissionen om investeringar i nya anläggningar, återan-
skaffningar m.m. Kommissionen skall meddela berörd medlemsstat sin
uppfattning om projektet. Någon prövning eller tillståndsgivning är det
dock inte fråga om. Industrianläggningar som avses och som kan vara
aktuella för svensk del är bl.a. sådana som framställer kärnbränsle eller
anläggningar för industriell behandling av radioaktivt avfäll.
Den begränsade upplysningsplikt det här är frågan om kan i praktiken
fullgöras genom SKI och SSI. Någon ändring i lagstiftningen behövs
därför inte.
21.7 De gemensamma företagen
I kapitlet (artiklarna 45-51) finns bestämmelser som anger hur kommis-
sionen skall gå tillväga vid bildandet av ett s.k. gemensamt företag (dvs.
ett företag ”som är av utomordentlig betydelse för utvecklingen av
kämenergiindustrin inom gemenskapen”). På senare år har denna
samarbetsform inte utnyttjats. Andra enklare vägar har valts av de
medlemsstater som önskat samverka i detta sammanhang. Svenska
förhållanden påverkas inte av bestämmelserna i denna del av Euratomför-
draget. De föranleder inte heller några ändringar eller tillägg i svensk
lagstiftning. 281
21.8 Försörjning
Bestämmelserna om försörjning (artiklarna 52-76) syftar till att genom
en gemensam försörjningspolitik tillförsäkra medlemsländerna tillgång till
malmer, råmaterial och särskilt klyvbart material. Det anges i fördraget
att försök att tillförsäkra vissa användare en privilegierad ställning är
förbjudna.
För detta ändamål har gemenskapen upprättat en försörjningsbyrå
(Euratom Supply Agency) med optionsrätt beträffande malmer, råmaterial
och särskilt klyvbart material, som produceras inom medlemsländerna,
samt med ensamrätt att ingå avtal om köp av malmer, råmaterial eller
särskilt klyvbart material, från producenter inom eller utom gemenska-
pen.
Byrån har ingen styrelse. En ”Advisory Committee”, med i dag 44
medlemmar, bestående av representanter från statliga myndigheter,
producenter och kraftföretag lämnar synpunkter på den politik som
försörjningsbyrån bedriver. Sverige kommer vid ett medlemskap att fa
tre medlemmar i denna kommitté.
Byrån är en självständig juridisk person med en ekonomiskt själv-
ständig ställning. Den är dock underställd kommissionens kontroll. Beslut
som fattas av försörjningsbyrån kan överklagas till kommissionen som
inom en månad har att fatta beslut i frågan. Kommissisonens beslut kan
i sin tur överklagas till domstolen.
Medlemsstaterna är skyldiga att meddela byrån alla upplysningar som
erfordras för att byrån skall kunna utöva sin optionsrätt och sin ensamrätt
att ingå avtal om leveranser. Medlemsstaterna skall också garantera att
byrån fritt får utöva sin verksamhet inom sitt områden. Byråns options-
rätt omfattar:
a) förvärv av rätt att nyttja och förbruka material som enligt fördraget
är gemenskapens egendom, d.v.s. alla speciellt klyvbara material
(med speciellt klyvbara material avses anrikat uran och plutonium)
som framställs eller importeras av en medlemsstat, en person eller
ett företag och som är föremål för safeguardkontroll,
b) förvärv av äganderätt i övriga fall.
Byrån skall utöva sin ensamrätt genom att ingå avtal med producenterna.
Dessa är skyldiga att erbjuda byrån det material de producerar inom
medlemsstaternas områden innan dessa utnyttjas, överlåtes eller lagras.
Reglerna om byråns optionsrätt avser en situation med brist på uran
och där användarna skall tillförsäkras en lika stor tillgång av uranet i
enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått
på världsmarknaden varför bestämmelserna i dess ursprungliga ut-
formning aldrig kommit att tillämpas.
Byråns ensamrätt att ingå avtal om köp av malmer, råmaterial eller
särskilt klyvbart material, från producenter inom eller utom gemenskapen
tillämpas i praktiken så att användarna förhandlar med leverantörerna om
leverans. När enighet om leverans nåtts underställs kontraktet byrån för
godkännande och undertecknande. Varje kontrakt signeras således av tre
parter: användare, leverantör och byrån.
De priser som framkommer ”som ett resultat av sammanförandet av
Prop. 1994/95:19
282
anbud och anmälda behov” enligt reglerna i fördraget får medlemsstater- Prop. 1994/95:19
na inte åsidosätta genom nationella föreskrifter. Likaså är prissättning
som tillförsäkrar vissa användare en priviligerad ställning förbjuden.
Kommissionen får om sådant skulle förekomma i ett anbudssammanhang
justera priserna till en nivå, som överensstämmer med principen om lika
tillgång. Rådet kan på förslag av kommissionen, genom enhälligt beslut,
fastställa priser.
I sekundära rättsakter finns flera detaljregler när det gäller att balansera
tillgång och efterfrågan.
Bestämmelserna om bränsleförsörjning syftar som nämnts till att
tillförsäkra medlemsländerna en rättvis tillgång till uran - uppenbarligen
med tanke på en situation med brist på uran på världsmarknaden. Sedan
en mycket lång tid tillbaka råder emellertid överskott på uran i världen
och denna situation väntas bestå under överskådlig tid. Bestämmelserna
har därför sedan länge tillämpats relativt rutinmässigt och problemfritt.
Ett s.k. förenklat förfarande tillämpas, vilket innebär att byrån
formulerar de generella villkor som anskaffningsavtalen bör uppfylla.
Användarna underrättas om de generella villkoren och ges befogenhet att
förhandla och underteckna avtalen. Byrån underrättas om avtalens
innehåll. Byrån skall inom 10 dagar underteckna avtalet eller anmäla
hinder mot detsamma. Transporter av små kvantiteter uran kan helt
undantas från reglerna om försörjning.
På senare tid har en ändring i tillämpningen skett som gäller en
begränsning av möjligheterna att köpa uran från Ryssland och andra
OSS-stater. Begränsningen avser såväl priser som kvantiteter. För svensk
del skulle en sådan begränsning kunna leda till höjda kämbränslepriser.
Enligt regeringens bedömning inverkar tillämpningen av Euratomför-
draget på detta område inte den svenska energipolitiken.
Enligt artikel 105 i Euratomfördraget gäller emellertid att avtal, som
träffats före anslutning till gemenskapen av en medlemstat, en person
eller ett företag, inte behöver godkännas av byrån. Denna skall dock
informeras om sådana avtal inom 30 dagar från anslutningsdatum. Att
denna regel gäller Sverige vid en anslutning slås också fast i anslutnings-
fördraget för Sverige. Denna bestämmelse fungerar i praktiken som en
övergångsbestämmelse som är lika med giltighetstiden för berörda avtal.
Bestämmelser om försörjning föranleder ändringar i den svenska
lagstiftningen. Ett arbete med att utarbeta förslag till sådana ändringar
pågår inom regeringskansliet.
21.9 Uranbrytning
I kapitel 6 Försörjning finns bestämmelser om uranbrytning (artiklarna
70-72). Således stadgas att om ett medlemsland inte gör tillräckliga
ansträngningar att främja inhemsk uranbrytning, trots att detta på lång
sikt synes ekonomiskt motiverat, kan landet förlora likvärdig rätt till
kärnämne inom EG (dvs. rätt att få ”tilldelning” från försörjningsbyrån
vid uranbrist). På grund av den goda tillgång på uran som under
överskådlig tid finns på världsmarknaden är dessa bestämmelser dock inte
längre aktuella. Några skyldigheter att starta uranbrytning finns inte Prop. 1994/95:19
stadgade. Det finns dessutom ingenting i fördraget som säger att Sverige
skulle kunna tvingas leverera kärnämne till gemenskapen eller någon av
dess medlemsstater.
Reglerna om uranbrytning påverkar inte den politik Sverige vill föra
på detta område. Bestämmelserna i fördraget om urantillgångar och
produktion föranleder därför inga ändringar eller tillägg i svensk
lagstiftning.
21.10 Säkerhetskontroll av klyvbart material
Enligt bestämmelserna om säkerhetskontroll eller ”safeguards” (artiklarna
77-85), som är en internationellt använd benämning på denna kontroll-
verksamhet, skall kommissionen försäkra sig om att kärnämne inte
används för andra ändamål än som uppgetts av förbrukarna. För
uppgiften finns ett särskilt inrättat direktorat för kontroll av kärnämne.
Inom detta område genomför direktoratet kontroll och övervakning
baserat på bilaterala och internationella avtal. Kontrollen omfattar inte
kärnteknisk utrustning; sådan kontroll är en nationell angelägenhet.
Innehavaren av en kärnteknisk anläggning är skyldig att uppge
anläggningens grundläggande tekniska data till direktoratet för kontroll
av kärnämne samt att upprätta och tillhandahålla driftsrapporter i avsikt
att möjliggöra bokföring av kärnämnen. Direktoratet har rätt att sända
inspektörer till ”medlemstatemas områden”. Varje gång en ny inspektör
besöker ett medlemsland för första gången skall direktoratet samråda med
det berörda medlemslandet. Om ett medlemsland begär det skall
direktoratets representant åtföljas av representanter för medlemslandets
myndighet.
Särskilda bestämmelser finns om skyldighet att lämna diverse uppgifter
till kommissionen om innehav av kärnämne, om tillträdesrätt för
inspektörer samt om sanktioner mot personer och företag i medlems-
länderna om bestämmelserna inte följs.
Reglerna innebär att det är operatören i medlemslandet som ansvarar
direkt mot Euratom i fråga om safeguards. Euratom har direktkontakt
med operatörer utan att medlemslandets myndigheter berörs.
Medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att sanktionerna enligt
Euratomfördraget verkställs. De sanktioner som enligt Euratomfördraget
kan tillämpas är efter svårighetsgrad följande:
a) varning
b) indragning av särskilda förmåner, som finansiellt eller tekniskt
bistånd
c) företaget ställs under förvaltning för en tid av högst fyra månader
av en person eller grupp av personer som utsetts genom överen-
skommelse mellan kommissionen och den stat under vilket
företaget hör
d) återtagande, helt eller delvis, av råvaror och speciella klyvbara
material.
Kommissionen har utfärdat bindande regler i fråga om tillämpningen av
284
Euratoms kontroll av kärnämne i kommissionens förordning (Euratom) Prop. 1994/95:19
nr 3227/76 av den 19 oktober 1976 resp, nr 2130/93 av den 27 juli 1993.
Kommissionen ombesörjer för medlemsstaterna räkning delar av den
rapportering till Internationella Atomenergiorganet (IAEA), som
medlemsstaterna åtagit sig att göra enligt det s.k. icke-spridningsavtalet
(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) och det
anslutande kontrollavtalet mellan Euratom och IAEA.
Sverige har under förhandlingarna också hävdat det nationella ansvaret
i icke-spridningsfrågor. Det har fatt till följd att en gemensam förklaring
om icke-spridning har upprättats. Förklaringen har följande lydelse:
De avtalsslutande parterna betonar vikten av att massförstörelsevapen
inte sprids och av att de fortsätter att stödja fördraget om icke-spridning
av kärnvapen (NPT).
De bekräftar att det också i fortsättningen skall vara ett nationellt
ansvar att uppfylla förpliktelserna enligt NPT, utan att detta påverkar
IAEA:s ansvar och det ansvar som Europeiska atomenergigemenskapen
har i samband med tillämpningen av artikel III.l och III. 4 i NPT.
De avser att följa de riktlinjer som den särskilda gruppen av kärntek-
nikexporterande länder (Nuclear Suppliers’ Group) fastställt och att
säkerställa att kärnämne och sådan utrustning som har särskilt konstrue-
rats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning
av kärnämne exporteras till länder som inte har kärnvapen endast på
villkor att heltäckande IAEA-kontroll tillämpas.
Utan att det påverkar Sveriges åtagande enligt Euratomfördraget
bekräftar Sverige att landet för att uppfylla sina åtaganden enligt NPT
kommer att ha ett nära samarbete med IAEA som medlem i den organisa-
tionen och också samarbeta inom ramen för det avtal som har publicerats
i IAEA:s skriftserie INFCIRC/193.
Det närmare samarbetet mellan den svenska tillsynsmyndigheten Statens
kämkraftinspektion, IAEA och Euratoms direktorat för kontroll av
kärnämne beträffande den internationella safeguard verksamheten regleras
genom en skrivelse från kommissionen till den svenska regeringen.
Sverige har sedan år 1975 fullföljt sina åtaganden enligt
icke-spridningsfördraget bl.a. genom ett nationellt system för kontroll av
klyvbart material. Enligt regeringens uppfattning bör Sverige även
fortsättningsvis markera sitt nationella ansvar för åtagandena enligt
icke-spridningsfördraget. En bibehållen stark nationell kontrollmyndighet
är därvid av stor vikt. Den organisation för safeguards som byggts upp
inom SKI bör därför i huvudsak bibehållas.
En annan fråga i sammanhanget gäller de bilaterala avtal om fredlig
användning av kärnteknik som Sverige tecknat med leverantörsländema
Australien, Kanada och USA samt med Finland, Ryssland (som övertagit
tidigare avtal med Sovjetunionen), Storbritannien och Schweiz. Samtliga
avtal anger de villkor som måste uppfyllas för att leverans av kärnämne,
kärnteknisk utrustning och material samt teknologi skall kunna ske. Ett
huvudvillkor är fredlig användning och icke spridning av kärnvapen.
IAEA:s verksamhet framhålls och utgör ett av avtalsvillkoren.
Som ett resultat av förhandlingarna kommer Sverige enligt huvudregeln
285
att bibehålla de bilaterala avtal som tecknats. Beträffande USA, Kanada Prop. 1994/95:19
och Australien kommer Sveriges avtal med dessa länder att successivt
ersättas av EG:s motsvarande avtal. De avsnitt i dessa avtal som ur
säkerhetssynpunkt går längre än de motsvarande avtal som EG har med
dessa länder, eller på annat sätt är mer gynnsamma for svensk del,
kommer Sverige dock att behålla.
Bestämmelserna på detta område kan med stöd av 3§ Kämtekniklagen
meddelas av regeringen eller myndighet. I första hand bör det ankomma
på SKI att meddela de kompletterande föreskrifter som behövs.
21.11 Äganderätt
Enligt bestämmelserna i kapitel 8 (artiklarna 86-91) är alla speciella
klyvbara material (definieras i artikel 197), som framställs i eller
importeras av en medlemsstat, en person eller ett företag och som är
föremål för safeguards enligt Euratoms regler, gemenskapens egendom.
Medlemsstaten, personen eller företaget äger dock s.k. oinskränkt rätt till
utnyttjande och förbrukning. Bestämmelserna om äganderätt har dock
inte någon praktisk betydelse utan enbart en strikt formell genom att de
knyter an till Euratomfördragets regler om försörjning med uran.
I formell mening omfattar äganderättsreglema och den optionsrätt till
klyvbart material, som knyts till reglerna om försörjning, även använt
kärnbränsle. Sverige har därför i förhandlingarna säkerställt att denna
formella äganderätt och optionsrätt inte skall påverka det svenska
slutforvaringsprogrammet. Detta har skett dels genom den gemensamma
deklarationen som redovisas ovan, dels i form av en skrivelse från
kommissionen till den svenska regeringen som redogör för tillämpningen
av reglerna om optionsrätt.
Äganderättsreglema medför inte några praktiska eller andra konsekven-
ser för Sverige eller svenska kraftföretag. Reglerna knyter an till
Euratomfördragets regler om försörjningsbyrån optionsrätt. Reglerna om
byråns optionsrätt avser en situation med brist på uran och där
användarna skall tillförsäkras en lika stor tillgång av uranet i enighet med
fördragets syften. Någon sådan brist på uran har aldrig rått på världs-
marknaden varför bestämmelserna aldrig kommit att tillämpas. Det är i
dag heller inte möjligt att förutse en situation med uranbrist på världs-
marknaden.
Frågan om hur fördragets regler på detta område bör återspeglas i den
svenska lagstiftningen bereds för närvarande inom regeringskansliet.
21.12 Den gemensamma marknaden på kämenergiom-
rådet
Import- och exportrestriktioner i form av tullar och avgifter får enligt
Euratomfördraget inte förekomma inom den gemensamma marknaden.
Vidare gäller att alla på nationalitet grundade inskränkningar för
anställningar inom kämenergiområdet är förbjudna. Detsamma gäller
286
uppbyggnad eller anläggning av kämenergianläggningar. Alla på Prop. 1994/95:19
nationalitet grundade inskränkningar gentemot byggnadsföretag, konsulter
etc. är förbjudna.
Några import- och exportrestriktioner i form av tullar och avgifter eller
några på nationalitet grundade inskränkningar för anställningar inom
kämenergiområdet finns inte i svensk lagstiftning. Bestämmelserna
kommer därför inte att påverka svenska förhållanden.
Det bör i detta sammanhang observeras att de krav på tillstånd för
export och import av uran och kärnteknisk utrustning som uppställs enligt
kämtekniklagen och strålskyddslagen, inklusive de krav på garantier för
fredlig användning som regeringen ställer i det sammanhanget, inte
berörs av en svensk anslutning till EU. Samtliga EU-länder tillämpar,
liksom Sverige, de riktlinjer for exportkontroll av kärnteknisk utrustning
som utarbetats gemensamt av den särskilda gruppen av kärnteknik-
exporterande länder (Nuclear Suppliers’ Group), däribland Sverige, och
som publicerats av IAEA i dokumentet ”INFCIRC/254/Rev.l./Part 1”.
287
22 Jordbruk och fiske
Prop. 1994/95:19
22.1 Jordbruk
Regeringens bedömning: Ett svenskt medlemskap i EU betyder att
marknadsförutsättningarna för jordbruket och livsmedelsproduk-
tionen förändras. Gränserna öppnas for handel och konkurrensen
skärps. EG:s gemensamma jordbrukspolitik kommer att tillämpas
i Sverige och jordbruket får del av de stöd som finns inom ramen
för denna.
På kort sikt kommer intäkterna av produktförsäljningen att minska
medan intäkterna från direktstöd kommer att öka. Den totala
intäktsnivån kommer att öka.
Produktionen de närmaste åren efter anslutning beräknas hamna på
ungefär samma nivå som i dag. Däremot kan det bli förskjutningar
mellan olika produktionsgrenar. Lönsamheten för spannmål
förbättras åtminstone på kort sikt, medan intäkterna i animaliesek-
tom kan bli lägre. Viktigt för jordbrukets lönsamhet blir de
svenska produkternas förmåga att hävda sig när konkurrensen ökar.
Flera produktionsområden styrs av att produktionen kvoteras. Detta
sker på olika sätt inom olika områden. Sverige fick i förhand-
lingarna med EU kvoter som ganska väl överensstämmer med
dagens produktion. För konsumenterna innebär fällande produkt-
priser totalt sett billigare livsmedel redan från tidpunkten för
medlemskap. Livsmedel kan dessutom bli billigare till följd av en
ökad konkurrens och större varuutbud samtidigt som en fortsatt hög
livsmedelskvalitet kan upprätthållas.
Utgifterna på den svenska statsbudgeten minskar vid ett EU-
medlemskap. Regeringen har valt att höja ambitionsnivån totalt sett
genom att införa olika stöd och ersättningar som delvis finansieras
av EG. Även vid denna högre ambitionsnivå blir dock utgiften över
statsbudgeten lägre till följd av EG:s delfinansiering. Främst gäller
detta åtgärder på miljöområdet och åtgärder för att förbättra
förutsättningarna för en levande landsbygd.
Sverige bör som medlem arbeta för en förenkling och avreglering
av den gemensamma jordbrukspolitiken.
288
22.1.1 Inledning Prop. 1994/95:19
Den gemensamma jordbrukspolitiken - Common Agricultural Policy,
CAP - inom EG utgör en av grundpelarna i EU-samarbetet. I Romför-
dragets artiklar 38-43 anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål.
De mål som eftersträvas är ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för
producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning och
rimliga livsmedelspriser för konsumenterna. Den gemensamma jord-
brukspolitiken består av en pris- och marknadsreglerande del och en
struktur- och regionalpolitisk del. Den pris- och marknadsreglerande
delen är av störst ekonomisk betydelse. Strukturpolitiken har emellertid
kommit att spela en allt större roll de senaste åren.
Den gemensamma finansieringen av pris- och marknadsregleringen och
av strukturåtgärderna sker genom Den europeiska utvecklings- och
garantifonden för jordbruket, jordbruksfonden (Fonds européen
d’orientation et de garantie agricole, FEOGA). Fonden är uppdelad i en
garantisektion och en utvecklingssektion. Från garantisektionen finans-
ieras marknadsstöd till jordbruket, bl.a. exportstöd, arealstöd, djurbidrag,
interventionsköp, miljöstöd samt stöd till trädgårdsnäringen och fisket.
Från utvecklingssektionen finansieras bl.a. åtgärder för strukturrationali-
seringar inom jordbruket och åtgärder för landsbygdsutveckling. Fondens
intäkter består av bidrag från EG:s budget. Fondens utgifter uppgick år
1993 till 37 miljarder ecu motsvarande ca 350 miljarder svenska kronor.
Mer än 90 % av FEOGA:s utgifter avser garantisektionens område. Av
EG:s totala budget har jordbruksdelen (fondens utgifter) under flera år
tagit i anspråk närmare två tredjedelar. Detta förhållande håller på att
förändras. För närvarande beräknas jordbruksutgiftema utgöra omkring
hälften av budgeten.
CAP bygger sedan sin tillkomst på tre grundprinciper, nämligen en
gemensam marknad med gemensamma priser, företräde för EG:s varor
framför importerade och en gemensam finansiering av jordbrukspolitiken.
Resultatet av den förda politiken blev att produktionen ökade. Samtidigt
blev emellertid kostnaderna och överskottsproduktionen ett växande
problem.
Efter mer än ett år av debatter och förhandlingar antog rådet i juni
1992 den största reformen hittills av CAP. Reformbeslutets viktigaste
inslag är den sänkning av stödpriset för spannmål med 29 % som skall
genomföras under treårsperioden 1993/94-1995/96. För sänkningen av
stödprisema kompenseras jordbrukarna med arealbidrag vilkas storlek
relateras till avkastningen under en referensperiod i respektive region.
Jordbruksreformen innebär således inte att de traditionella instrumenten
i jordbrukspolitiken - gränsskydd, intervention och exportbidrag -
avskaffas men att de kommer att minska i betydelse. Förskjutningen från
prisstöd till direktstöd väntas innebära en minskad intensitet i odlingen,
ökad konsumtion och minskade överskott. Av betydelse när det gäller att
begränsa överskottsproduktionen är också villkoret för arealbidrag,
nämligen att större jordbruk måste lägga 15 % (eller mer beroende på val
av trädesform) av arealen i träda. Trädan, som också berättigar till
arealbidrag, kan användas för produktion ay alternativa grödor. 28$
19 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Som en följd av sänkta spannmålspriser sjunker kostnaderna i Prop. 1994/95:19
animalieproduktionen. Stödprisema för mjölk, smör och nötkött sänks
något. Gränsskydd och exportbidrag för griskött, fjäderfä och ägg, som
är avvägda i direkt relation till spannmålspriserna kommer att sjunka
automatiskt.
Eftersom den intensiva animalieproduktionen gynnas av de lägre
foderkostnadema innehåller reformbeslutet flera slag av stöd till extensiv
köttproduktion.
Beslutsordningen på jordbruksområdet är densamma som för övriga
frågor inom EG. Beslut fattas av ministerrådet efter förslag från kom-
missionen. Parlamentet medverkar i besluten på samma sätt som när det
gäller andra frågor. Jordbruksfrågornas sektoriella art gör att minister-
rådet när besluten fattas normalt består av medlemsländernas jordbruks-
ministrar. Sedan rådet inhämtat parlamentets yttrande skall frågan enligt
huvudregeln beredas av Coreper (Comité des Representants Permanents).
På grund av det stora antal frågor som anknyter till förvaltningen av
jordbrukspolitiken finns dock för jordbruksområdet en motsvarighet till
Coreper som kallas Särskilda jordbrukskommittén (Comité spéciale
d’Agriculture, CSA). Jordbruksärenden som gäller djur- och växtskydd
samt handel med tredje land och vissa finansiella frågor handhas dock av
Coreper. Inom jordbruksområdet är det mycket vanligt att ministerrådet
delegerar handläggningen av de löpande förvaltningsärendena till
kommissionen. Rådet förbehåller sig vanligtvis beslutsbefogenheten i ett
begränsat antal frågor, som t.ex. i viktigare pris- och kvotfrågor.
Kommissionen sköter det löpande arbetet med bl.a. interventioner och
exportrestitutioner. För att säkerställa att hänsyn tas till varje medlems-
lands särskilda förhållanden och önskemål trots den omfattande delegatio-
nen handläggs jordbruksfrågorna i stor utsträckning i s.k. förvaltnings-
kommittéer. I dessa kommittéer arbetar nationella tjänstemän under
ledning av en ordförande från kommissionen. I kommittéarbetet lägger
kommissionen fram sina förslag till ändringar och medlemsländernas
representanter lämnar sina synpunkter. Kommissionen skall genast fatta
beslut och verkställa detta. Om beslutet inte överensstämmer med
majoritetens uppfattning i kommittén skall rådet genast underrättas och
verkställigheten av beslutet skjutas upp. Ministerrådet kan inom en
bestämd tid med kvalificerad majoritet fatta ett annat beslut än kommis-
sionen.
22.1.2 Konsekvenser av ett medlemskap
EG:s gemensamma jordbrukspolitik, CAP, har flera likheter med den
svenska jordbrukspolitiken. Båda bygger på ett prisstöd till jordbruket
som upprätthålls med hjälp av ett gränsskydd. I båda fallen inkluderas i
jordbrukspolitiken olika typer av regional- och strukturpolitiska åtgärder.
I både Sverige och EG ges direkta bidrag, utbetalade per arealenhet eller
per djur, som en del av stödet till jordbruket. Den år 1990 beslutade
livsmedelspolitiska reformen innebar en avreglering av det svenska
290
jordbruket. Ett svenskt EU-inträde innebär att omfattande marknads- Prop. 1994/95:19
regleringar kommer att införas. Sverige bör som medlem aktivt arbeta
för en förenkling och avreglering av den gemensamma jordbruks-
politiken, bl.a. i syfte att minska budgetbelastningen till följd av CAP.
Därvid bör svenska erfarenheter av en avreglering av jordbrukspolitiken
utnyttjas. Sverige skall också verka för en ökad miljöhänsyn och stärkt
djurskydd inom jordbrukspolitiken.
Regeringen har som underlag för en bedömning av konsekvenserna för
Sverige av ett deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken vid ett
medlemskap i EU, utöver själva förhandlingsresultatet och remiss-
instansernas synpunkter på detta, haft ett stort antal betänkanden och
rapporter utarbetade av myndigheter och särskilt tillsatta utredningar.
Rapporterna avser såväl analyser av konsekvenser som förslag till
tillämpning av regel- och stödsystem, inkl, nationella program.
De nationella programmen avser bl.a. förslag till tillämpning av EG:s
miljöprogram för jordbruk, stöd till jordbruket i norra Sverige samt stöd
till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige. Till regeringen
(Jordbruksdepartementet) har dessutom inkommit ett stort antal skrivelser
från organisationer och enskilda med synpunkter och förslag.
I bilaga 9 till propositionen lämnas en utförligare redovisning av den
gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och av svensk jordbruks-
politik. Där redovisas också mer utförligt regeringens bedömningar av
konsekvenserna av ett medlemskap och av vilka åtgärder som ett
medlemskap bör medföra, exempelvis vad gäller olika nationella
program. I det följande lämnas en redovisning av remissinstansernas
synpunkter och av regeringens sammanfattande bedömningar.
Remissinstanserna: De myndigheter och organisationer som yttrat sig
över förhandlingsresultatet har i huvudsak varit positiva. Flera instanser
har dock framfört kritik mot utformningen av EG:s gemensamma
jordbrukspolitik som sådan.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anför att förbundet redan innan
förhandlingarna var avslutade tog ställning för ett svenskt EU-inträde. De
viktigaste fördelarna för det svenska jordbruket av en EU-anslutning är
enligt LRF en direkt följd av medlemskapet i sig och därmed oavhängigt
utfallet i förhandlingarna. Förbundet anför att ett medlemskap ger de
svenska jordbrukarna fastare spelregler samtidigt som det ger möjlighet
att påverka färdriktningen i EG:s politik. Detta är enligt LRF väsentligt
eftersom Sveriges möjligheter att utanför EU föra en nationell jordbruks-
politik som avviker från EG:s gemensamma politik är begränsade.
Medlemskapet ger också enligt LRF det svenska jordbruket förut-
sättningar för likvärdiga konkurrensvillkor. När det gäller förhandlings-
resultatet anser LRF att utfallet vad avser produktionsutrymmet är till-
fredsställande. Förhandlingslösningama avseende jordbrukets regional-
och miljöpolitik är överlag positiva.
LRF utgår ifrån att de möjligheter som förhandlingsresultatet ger
utnyttjas till fullo. Det gäller först och främst de program där en svensk
medfinansiering krävs för att EU skall ställa framförhandlade medel till 291
förfogande.
Vid tillämpningen av EG:s gemensamma jordbrukspolitik i Sverige Prop. 1994/95:19
måste lösningar väljas som inte missgynnar det svenska jordbruket i
förhållande till jordbruket i andra EU-länder.
LRF understryker att storleken på Sveriges bidrag till den gemensamma
budgeten inte påverkas av förhandlingsresultatet på jord-brukets område.
Däremot bestäms återflödet till Sverige i stor utsträck-ning av jordbrukets
omfattning. För landsbygden som helhet innebär detta tillväxt, ökade
investeringar och förstärkt skattekraft. LRF framhåller att de framförda
synpunkterna i tillämpliga delar också gäller den svenska lantbrukskoope-
rationen.
Ett EU-medlemskaps effekter på konkurrensen inom jordbruks- och
livsmedelssektorn berörs av flera instanser. Konsumentberedningen
framhåller att ett medlemskap leder till ökad konkurrens med lägre
priser, ökat utbud och större valfrihet vilket är mycket positivt från
konsumentsynpunkt. Samtidigt ser beredningen med stor oro på att
kostnaderna för den svenska statsbudgeten kan komma att öka om
Sverige försöker maximera återflödet av pengar från EU.
Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor anser att svenska import-
företag riskerar att tappa hela eller delar av sin handel med tredje länder
inom livsmedelsområdet om utrymmet inom EG:s importkvoter redan har
intecknats av inom EG redan etablerade importföretag. En sådan
konsekvens av ett medlemskap är oacceptabel anser samarbets-organet.
Inför anslutningen bör åtgärder därför vidtas för att inte försvåra eller
fördyra denna import. Samarbetsorganet framhåller också att det är
positivt att Sverige efter en anslutning får möjlighet att utveckla områden
med mindre goda förutsättningar men understryker att det finns en risk
att sådana åtgärder kan äventyra konkurrensen på livsmedelsområdet.
Konkurrensverket framhåller att ett medlemskap innebär en från
konkurrenssynpunkt i vissa avseenden negativ återreglering av det
svenska jordbruket och betydande kostnader för stödåtgärder. Häremot
måste enligt verket dock vägas de från konkurrenssynpunkt positiva
verkningar som ett medlemskap väntas få.
Riksrevisionsverket hänvisar till sitt remissvar i anledning av Jordbruks-
verkets rapport om administra-tiva konsekvenser av ett medlemskap.
Statens jordbruksverk tillstyrker ett svenskt medlemskap i Europeiska
unionen med utgångspunkt från det uppnådda förhandlingsresultatet. Jord-
bruksverket utgår vidare från att inriktningen på jordbruksområdet är att
Sverige skall arbeta för förenklingar av regleringen.
Effekter för jordbrukssektorns intäkter och kostnader på kort sikt
På kort sikt kommer priserna på flera jordbruksprodukter att falla
samtidigt som olika direktstöd förändras och ökar. På kostnadssidan sker
det i stort sett inte några direkta förändringar som en följd av medlem-
skapet. Anpassningar har redan skett på detta område dels genom
företagens egna åtgärder, dels genom åtgärder vidtagna av regering och
riksdag. 292
Sammantaget kommer intäkterna av produktförsäljning att minska
medan de olika direktstöden ökar. Den totala intäktsnivån kommer därvid Prop. 1994/95:19
att öka. Härigenom kan lönsamheten komma att förbättras om inte mark-
priserna och därmed kapitalkostnaderna stiger.
Statens jordbruksverk har till sitt remissyttrande över det svenska
avtalet med EU fogat en analys av ett EU-medlemskaps konsekvenser för
jordbruket. Av analysen framgår bl.a. hur ett medlemskap kan komma
att påverka olika produktionsgrenar. I de översiktliga kalkyler som
redovisas har en jämförelse skett mellan åren 1993 och 1995. De
viktigaste slutsatserna är följande.
* På vegetabilieområdet förväntas att en areal motsvarande hela den
nuvarande omställningsarealen (360 000 ha) anmäls till EG:s trädes-
program. Halva basarealen finns på företag som tidigare inte deltagit i
omställningsprogrammet. Detta medför att av dessa företags basareal
kommer ca 135 000 ha att läggas i träda medan trädesarealen hos övriga
företag kommer att minska. Totalt sett väntas spannmålsodlingen ungefär
bli av samma omfattning som i nuläget.
* På sockerområdet väntas kvoten utnyttjas fullt ut vilket ger en total
betleverans på 2 500 miljoner kg.
* För mjölk väntas produktionen komma att motsvara mjölkkvoten,
dvs. 3,3 miljoner ton.
* Kvoterna på nöt- och fårköttsområdena väntas utnyttjas i stort sett i
full utsträckning.
Totalt beräknas saluvärdet av vegetabilieproduktema minska något (exkl.
olika direktstöd) mellan åren 1993 och 1995. För spannmål sjunker priset
något medan priset för sockerbetor ökar kraftigt. Producentpriset för
oljeväxtfrö sjunker till världsmarknadspris.
De totala intäkterna i animalieproduktionen beräknas minska med i
storleksordningen 5 %. Större minskningar förutses på köttområdet. Ett
undantag är dock får- och lammkött där en betydande ökning förutses.
De analyser som gjorts tyder således på att vegetabiliesektom kommer
att få ökade intäkter medan intäkterna i animaliesektom bedöms bli lägre.
Animalieföretagen har dock ofta också spannmålsodling, bl.a. fodersäd-
produktion, varför omfördelningen inte behöver bli så stor för det
enskilda företaget.
Direktbidragen till jordbruket i Sverige kan för år 1993 beräknas till ca
3,8 miljarder kronor. I denna beräkning ingår de pristillägg som lämnas
till jordbruket i norra Sverige samt utbetalda omställningsstöd periodise-
rade över fem år. Härtill kommer landskapsvårdsersättningar och olika
strukturstöd till ett sammanlagt belopp av närmare 0,5 miljarder kronor.
De olika direktstöd som kan komma att lämnas under år 1995 beräknas
uppgå till minst 4,3 miljarder kronor. Härtill kommer stöd och
ersättningar som delvis finansieras av EG. Exempel på detta är regional-
politiska stöd och strukturstöd samt miljöersättningsprogrammet som 293
enligt vad som redovisas i det följande bör uppgå till totalt ca 1 miljard
kronor resp, ca 2,8 miljarder kronor. Under den period när programmet Prop. 1994/95:19
införs kommer emellertid utgiften att bli lägre.
Vad gäller kostnaderna har som nämnts redan skett anpassningar av
insatsvarupriser. Införselavgiftema på proteinfodermedel liksom prisreg-
leringsavgiften på handelsgödselmedel har tagits bort. Miljöersättningarna
skall i huvudsak vara en kompensation för ett inkomstbortfall. Inkomst-
bortfallet förorsakas av ökade kostnader eller uteblivna intäkter till följd
av deltagande i de kompletterande miljöprogrammen. Högre arealbidrag
inom EU samt något lägre spannmålspriser förväntas på vegetabilie-
området dock medverka till att insatserna av handelsgödsel och bekämp-
ningsmedel torde minska. Den stora betydelse som bl.a. arealersättningen
har inom den gemensamma jordbrukspolitiken gör att fastighetspris-
utvecklingen kontinuerligt bör följas med hänsyn till fastighetsprisernas
betydelse för kostnadsbilden.
På animalieområdet kan det ske förändringar av foderstatema beroende
på att importavgifterna mot tredje land försvinner för ytterligare några
fodermedel. Det kan också ske förändringar eftersom vissa grödor är
berättigade till arealbidrag, t.ex. vall. Intresset för helsädesensilage kan
öka medan vallodlingen minskar.
Några nämnvärda prisförändringar beroende på ökad konkurrens i
leverantörsledet antas inte ske eftersom de flesta produkter redan nu får
importeras fritt.
På sikt kan konsekvenserna bli mera omfattande. Framförallt är det
troligt att det kommer att ske en omfördelning mellan olika produktions-
inriktningar. Hur denna omfördelning kommer att gestalta sig beror dels
på vilka konsekvenser det större varuutbytet kommer att föra med sig,
dels på hur utvecklingen av den gemensamma jordbruks-politiken
kommer att bli. En fråga är då för vilka produkter Sverige kommer att
få relativa fördelar. En annan faktor som är av stor betydelse för det
svenska jordbrukets konkurrenskraft är hur växelkursen för den svenska
valutan kommer att utvecklas.
Till saken hör också att Sverige hävdar sig mycket väl i jämförelse med
andra länder vad avser låg användning av bekämpningsmedel och
handelsgödsel. Rena och miljövänligt producerade livsmedel kan också
utgöra en konkurrensfördel
Det finansiella flödet från EG samt effekter på statsbudgeten
Den gemensamma EG-budgeten kommer att bekosta ca 77 % av de
stödåtgärder som i Sverige blir följden av en svensk tillämpning av CAP.
Flödet från budgetens jordbruksfonds s.k. garantisektion avser dels medel
som används för marknadsreglering (främst intervention och export-
bidrag), dels olika direktstöd (bl.a. arealstöd, djurbidrag och miljöstöd).
De åtgärder som finansieras via garantisektionen är i de flesta fall helt
finansierade av EU. Dessa utgifter beräknas för år 1994 uppgå till 328
miljarder kronor för hela EU, motsvarande ca hälften av den totala EG-
budgeten. Detta flöde beräknas för Sveriges del år 1995 uppgå till minst 294
6,7 miljarder kronor.
I tabell 22.1 framgår de viktigaste stöden och ersättningarna som kan Prop. 1994/95:19
komma Sverige till del.
EG:s struktur- och regionalpolitiska stöd finansieras från tre fonder,
varav jordbruksfondens utvecklingssektion är en. Verksamheten inom
dessa fonder är samordnad och inriktas nu på fem målsättningar varav
mål 5a (regional- och strukturstöd) och 5b (landsbygdsutvecklingsstöd)
är de som främst berör jordbruket. För att utnyttja dessa stöd krävs
medfinansiering från det enskilda medlemslandet. I förhandlingarna
beslöts att ett sjätte mål, speciellt anpassat till de nordliga regionerna i
de nordiska länderna, skall införas. För jordbrukets del rör det sig i
huvudsak om åtgärder inom mål 5a och 5b. En skillnad är att medfinans-
ieringsgraden kommer att bli högre och att i vissa fall även stödnivån
kommer att bli högre i mål 6-området. EU har för år 1995 avsatt totalt
ca 2,4 miljarder kronor (268 miljoner ecu) från strukturfonderna för
Sverige. Hur stort det belopp som avser jordbruket och landsbygden
kommer att bli beror på hur de svenska programmen utformas.
De nuvarande stöden till dessa åtgärder har tämligen liten omfattning
med undantag av stödet till jordbruket i norra Sverige som de senaste
åren uppgått till totalt ca 1 miljard kronor.
De insatser som görs i Sverige motsvarande EG:s stöd till landsbygds-
utveckling ryms främst inom det s.k. glesbygdsstödet som avser att ge
ökad sysselsättning i glesbygd och i skärgårdsområden. Jordbruket har
fatt del av glesbygdsstödet främst i form av bidrag till investeringar i
kompletterande verksamheter. Dessutom har stöd lämnats inom ramen för
anslaget för särskilda åtgärder i norra Sverige.
Regeringen kommer i det följande att redovisa en bedömning vad avser
utnyttjandet av olika samfinansierade program inom ramen för den
gemensamma jordbrukspolitiken. De sammanlagda kostnaderna från den
svenska statsbudgeten kan beräknas till ca 2,2 miljarder kronor och
delfinansieringen från EG till ca 1,7 miljarder kronor.
295
Tabell 22.1 Prel. beräkning av stöd och ersättningar inom jordbruks- och Prop. 1994/95:19
livsmedelssektorn vid ett EU-medlemskap (miljoner kronor)
Stöd och ersättningar Totalt Svensk EU:s EU:s
|
belopp |
statsbudget |
budget |
andel i % | |
|
1. Jordbruksfondens | ||||
|
garantisektion | ||||
|
Arealbidrag |
2 700 |
2 700 |
100 | |
|
Trädesersättning |
850 |
850 |
100 | |
|
Intervention m.m. |
750 |
750 |
100 | |
|
Exportbidrag m.m. |
300 |
300 |
100 | |
|
Djurbidrag |
720 |
720 |
100 | |
|
Miljöersättningar |
2 836 |
1 374 |
1 462 |
52 |
|
8 156 |
1 374 |
6 782 |
2. Jordbruksfondens
utvecklingssektion
Generella struktur-
|
stöd |
165 |
75 |
90 |
55 |
|
Stöd till mindre | ||||
|
gynnade områden |
582 |
411 |
171 |
30 |
|
747 |
486 |
261 | ||
|
Stöd till nordligt | ||||
|
jordbruk1 |
292 |
292 |
0 | |
|
Totalt |
9 195 |
2 152 |
7 043 |
77% |
1 Utgör en del av stödet till jordbruket i norra Sverige
En konsekvens av ett medlemskap är att olika tull- och avgiftsmedel vid
import inte längre kommer att tillgodoräknas den svenska statsbudgeten
utan i stället kommer att överföras till EG:s budget. Från jordbruks-
området kommer därmed införselavgiftsmedlen inte längre att bli en
inkomst för svenska staten. Andra viktigare inkomster från jordbruks-
området som kommer att upphöra är förmalningsavgiftema och fettvaru-
avgiften vars syfte har varit att finansiera regleringarna inom spannmåls-
och oljeväxtsektom. Dessa regleringar ersätts med gällande regleringar
inom EG.
Kostnaderna i Sverige för de olika åtgärder inom jordbrukspolitiken
som inte finansieras med särskilda avgifter, dvs sådana åtgärder som
finansieras över statsbudgeten, kan för budgetåret 1994/95 beräknas till
ca 4,2 miljarder kronor. Kostnader motsvarande ca 3,9 miljarder kronor
bedöms falla bort eller helt eller delvis finansieras av EU. Samtidigt gör
296
regeringen bedömningen att åtgärder till en kostnad av mellan 200 och
300 miljoner kronor bör behållas som rent nationellt stöd. Detta gäller
bl.a. avbytarverksamheten. Exempel på andra sådana nationella stöd är
stöd till rennäringen och till djurhälsovården.
Vid ett EU-medlemskap måste de nuvarande fettvaru- och för-
malningsavgiftema avskaffas. Det intäktsbortfall om ca 1 miljard kronor
som då skulle uppstå måste finansieras. Regeringens avsikt är därför att
täcka detta bortfall av statsinkomster med punktskatter från i princip
samma område som de nuvarande avgifterna omfattar. En sådan växling
från avgift till skatt bör kunna genomföras utan att konsumentpriserna på
de skattebelagda varorna ökar. Åtgärden reser dock ett antal frågeställ-
ningar rörande bl.a. avgränsning av skattebasen och skatteadministration
som inte ännu har beslysts. Det bör därför klarläggas hur de bortfallande
fettvaru- och förmalningsavgiftema skall kunna ersättas. Skulle detta visa
sig vara omöjligt måste statens inkomstbortfall kompenseras i annan
ordning från jordbruks- och/eller livsmedelsområdet.
Prop. 1994/95:19
Konsumenteffekter
Konsumentpriserna på för Sverige traditionella jordbruksprodukter
beräknas bli något lägre efter en anslutning till EU. Det beror dels på
lägre produktpriser, dels på att vissa avgifter försvinner. Vissa produkter
beräknas bli dyrare vid ett medlemskap eftersom EU har gränsskydd för
dessa produkter. Hur stora prissänkningarna kan bli på längre sikt beror
bl.a. på hur konkurrensen kommer att påverkas av ett medlemskap.
Överslagsmässiga beräkningar av de konsumenteffekter som ett EU-
medlemskap kortsiktigt kan innebära har gjorts av Jordbruksverket.
Utgångspunkten för beräkningarna har varit att endast priseffekter och
inte kvalitetseffekter beaktas. Beräkningarna är således statistiska och
innehåller inga effekter av ändrat konsumtionsmönster.
För spannmålsprodukter och fettvaror försvinner förmalningsavgiften
resp, fettvaruavgiften. Priset på vitsocker är högre inom EU än i Sverige.
Dessa förändringar kan leda till att värdet i partiledet minskar med
knappt 1 miljard kronor/år.
För nötkött, griskött och fjäderfäkött är priserna lägre inom EU än i
Sverige. Enligt de slutsatser som redovisats tidigare kan prissänk-
ningarna leda till att värdet i partiledet faller med drygt 1 miljard
kronor/år.
Inkluderas även moms skulle konsumenteffekten för dessa produkt-
grupper ge en sänkning av konsumentutgiftema med mellan 2,5 och 3,5
miljarder kronor/år. Den lägre siffran avser ett fall med oförändrade
öresmarginaler i handelsledet, medan den högre siffran utgår från oför-
ändrad procentmarginal i handelsledet.
Vissa livsmedel som inte produceras i Sverige kan komma att bli
dyrare efter ett medlemskap till följd av högre gränsskydd. Exempel på
produkter där gränsskyddet kommer att höjas är ris, tropiska frukter samt
tobak och alkoholhaltiga drycker. 297
På sikt innebär ett EU-medlemskap att Sveriges handelsmönster
kommer att påverkas, främst givetvis genom att handeln mellan Sverige
och de nuvarande och blivande EU-ländema kommer att öka men också
genom att handeln med utanförstående länder kommer att påverkas av
EU:s gränsskydd och handelsavtal. På livsmedelsområdet har EU jämfört
med Sverige ett stort antal handelsavtal med tredje land. Handeln
kommer att tendera att styras i riktning mot sådana länder med vilka EU
har handelsavtal. Beträffande livsmedelsutbudet kan områden i Sverige
med stor befolkningskoncentration och närhet till andra EU-länder vara
intressanta för detaljistkedjor i andra EU-länder att etablera sig i. Även
om etableringen av utländska livsmedelskedjor blir av liten omfattning
kommer importen av livsmedel från övriga EU-länder att öka. En effekt
härav blir att konkurrensen ökar, vilket kan ge lägre konsumentpriser.
När det gäller svenska konsumentpreferenser för livsmedel har man
under senare år kunnat iaktta flera utvecklingsriktningar. Dels en
internationell inriktning med ökat intresse för mat från någon annan del
av världen, dels en inriktning mot olika livsmedelstyper exempelvis
lågkalorilivsmedel dels och en inriktning med preferenser för svensk-
producerade livsmedel. Dessa utvecklingstendenser kommer av allt att
döma att fortsätta och kan med ett EU-medlemskap totalt sett komma att
förstärkas i Sverige av det ökande varuutbudet. Konsumenternas intresse
för ekonoligskt framställda livsmedel har också ökat kraftigt under senare
år.
Prop. 1994/95:19
298
22.1.3
Vegetabilieproduktionen
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Det svenska inlösensystemet upphör vid
ett svenskt medlemskap i EU. EG:s system med intervention och
exportstöd gäller således från samma tidpunkt.
Hela landet bör utgöra en basregion om ca 1,8 miljoner ha.
Arealbidraget bör beräknas i relation till spannmålsavkastningen i
resp, skördeområde. För att minska antalet produktionsregioner bör
dock skördeområden med avkastning inom ett visst intervall tillhöra
en och samma klass med en gemensam ersättningsnivå. Totalt blir
det 11 klasser.
Grunden for beräkning av den totala stödnivån för oljeväxter bör
vara spannmålsavkastningen. Därefter bör arealbidraget för
oljeväxter differentieras i förhållande till den regionala avkast-
ningen. Områdesindelningen är densamma for både oljeväxter och
spannmål.
Den svenska förmalningsavgiften och fettvaruavgiften tas bort vid
ett EU-medlemskap. Avgifter som betalats in för befintligt lager
per den 1 januari 1995 bör restitueras för att undvika de kraftiga
marknadsstömingar som uppkommer vid spekulation inför ett EU-
medlemskap.
Svensk stärkelseindustri bör erhålla en övergångsersättning med
ca 800 kr/ton för viss stärkelse producerad på 1994 års
potatisskörd. Den totala kostnaden beräknas bli ca 36 miljoner
kronor.
Pris- och kostnadsskillnaderna på vegetabilieområdet mellan Sverige och
EG är inte lika stora som på animalieområdet. I stället är det de lägre
svenska avkastningsnivåema på framför allt spannmåls- och oljeväxt-
områdena som kan komma att påverka konkurrenssituationen vid ett EG-
medlemskap. Reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken
1992 innebar en kraftig sänkning av priserna på i första hand spannmål.
Prissänkningen kompenserades fullt ut genom ett arealbidrag. Detta
innebär att direktbidragens omfattning far en stor betydelse för den fram-
tida lönsamheten inom vegetabilieproduktionen.
Spannmål och oljeväxter
Förhandlingsresultatet blev att Sverige får en basareal på ca 1,8 miljoner
ha utifrån ett genomsnitt av odlingen av spannmål, oljeväxter, protein-
grödor samt trädesareal åren 1989-1991. För basarealen lämnar EG
arealbidrag. För att svenska spannmålsproducenter skall få lika villkor
som konkurrenterna inom EU skall arealbidraget beräknas i relation till
299
spannmålsavkastningen i resp, skördeområde indelade i 11 klasser med Prop. 1994/95:19
en skillnad i bidrag på ca 200 kr per ha mellan varje klass. Exportörer
av havre kan få exportrestitution vid försäljning till tredjeland, däremot
kan inte havre lämnas till intervention. Svenska önskemål rörande sista
ansökningsdag för arealbidrag, interventionsperiodens längd, kvalitets-
regler för spannmålsintervention och definition av vall accepterades av
EU och beslutas av kommissionen i samband med ett svenskt inträde i
Unionen.
Sverige kommer vid ett medlemskap att införa EG:s trädesprogram.
Det blir då möjligt för jordbrukare att överföra mark inom ramen för
omställningsprogrammet till EG:s trädesprogram. Under en tvåårsperiod
kommer extensivt bete på EG-träda att vara bidragsberättigat. En enskild
jordbrukares trädade areal far inte överstiga den stödberättigade odlingen
av spannmål, oljeväxter och proteingrödor med undantag för jordbrukare
som har haft en större areal i det svenska omställningsprogrammet.
Arealbidraget för den överstigande arealen är 70 % av normalt trädes-
bidrag.
Den svenska förmalningsavgiften tas bort vid ett medlemskap.
Oljeväxtodlingen kommer vid ett medlemskap att begränsas till en
areal beräknad som genomsnittet av odlingen under de tre år som föregår
medlemskapet.
För oljeväxtsektom innebär ett medlemskap stora förändringar av
stödsystemet. Medan Sverige i dag har ett statligt inköpssystem av
oljeväxtfrö och en finansiering genom en särskild fettvaruavgift har EG
numera ett system med världsmarknadspriser på oljeväxter kombinerat
med arealbidrag direkt till odlarna. Ett medlemskap innebär också en
sänkning av konsumentpriserna på vegetabiliska fetter och oljor till följd
av en slopad fettvaruavgift.
För att undvika marknadsstömingar inför ett medlemskap bör förmalnings-
och fettvaruavgifter som betalas in för befintligt lager den 1 januari 1995
restitueras.
Socker och stärkelse
Sverige fick i förhandlingarna en total produktionskvot för socker om ca
370 000 ton, varav A-kvoten är 336 364 och B-kvoten är 33 636 ton.
Sverige får importera råsocker i enlighet med nuvarande regelverk i EG.
För stärkelse har Sverige och EG i dag likartade regleringar med
gränsskydd och stöd för stärkelse till teknisk användning. Till skillnad
från Sverige har dock EG exportbidrag för stärkelse samt ett särskilt stöd
till potatisodlingen avsedd för stärkelsetillverkning. Lönsamheten i
Sverige för fabrikspotatisodlingen har uppskattats ligga under den inom
EG bl.a. på grund av lägre hektaravkastning och högre produktions-
kostnader i Sverige. Den svenska stärkelseindustrin får vid ett medlem-
skap ökad konkurrens från relativt stora integrerade majsbaserade
stärkelseanläggningar i övriga Europa.
Svensk stärkelseindustri bör erhålla en övergångsersättning med ca 800 300
kr/ton för viss stärkelse producerad på 1994 års potatisskörd. Den totala
kostnaden beräknas bli ca 36 miljoner kronor. Den kostnaden motsvarar Prop. 1994/95:19
i stort de kostnader för rabattering som svenska staten hade haft i ett
utanförskap.
22.1.4 Animalieproduktionen
Regeringens bedömning: EG:s mjölkreglering tillämpas från den
1 januari 1995.
Den mjölkkvot som Sverige erhållit bör fördelas på de pro-
ducenter som är leverantörer av mjölk den 1 januari 1995. Den
grundläggande principen för fördelningen bör vara att leveranskvo-
ten skall motsvara levererad mängd mjölk under något av åren
1991, 1992 eller 1993 reducerad med ca 3 %.
Producenter som antingen utökat sin produktion eller nystartat
under tiden fram till den 1 januari 1995 kan som alternativ välja en
annan beräkningsmetod. Detta alternativ innebär att ett större
avdrag beräknat på den leveranspotential som gäller för företaget
skall tillämpas. Avdraget ökar ju senare utökningen genomförts.
Det ligger i konsumenternas intresse att produktionen sker till så
låg kostnad som möjligt. Regeringen bedömer att detta mål bäst
tillfredsställs i ett system med fri handel med kvoter.
Producenter som upphör med mjölkproduktion men inte säljer
marken till vilken kvoten är knuten bör därför inom ramen för
vissa villkor kunna överlåta kvoten till ett fritt pris. Företag som
efter den 1 januari 1995 önskar en utökad kvot far köpa denna på
en fri marknad eller från tillgänglig nationell reserv.
En indelning av landet i tre regioner görs. Inom respektive
region får kvoter utan mark endast försäljas till producent inom
respektive region.
En utvärdering av systemet bör ske sedan erfarenheter vunnits av
den praktiska tillämpningen.
Vid fördelningen av bidragsrätten för dikor samt tackor bör år
1993 tillämpas som basår. Försäljning av bidragsrätter utan sam-
tidig försäljning av fastigheten bör vara fri men en kvotskatt på 15
% bör tillämpas vid sådan försäljning.
Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en mjölkkvot om
3 303 000 ton vid 4,33 % fetthalt. Sverige har rätt till en övergångs-
period på ett år för att introducera individuella kvoter.
Den mjölk som försäljs som människoföda inom Unionen måste ha en
fetthalt som överensstämmer med de fetthalter som fastställts av
kommissionen. EU har accepterat att Sverige under tre år behåller
nuvarande system för fetthalten i mjölk under förutsättning att svensk
mjölk som inte uppfyller EG:s regler inte exporteras till övriga med-
lemsländer. Under denna treårsperiod skall EU se över det aktuella
301
regelverket. Prop.
På grund av transportkostnader m.m. kommer troligen den svenska
produktionen av mjölk att vara konkurrenskraftig till något högre pris än
danskt avräkningspris.
Tillämpningen av EG:s nuvarande mjölkreglering kan i många stycken
sägas leda till begränsningar i jordbruksföretagens möjligheter att
utveckla sin konkurrenskraft och därmed möjligheten att skapa långsiktigt
livskraftiga jordbruksföretag. Tillämpningen av EG:s regelverk medger
emellertid också en viss flexibilitet som bör utnyttjas för att minska
olägenheterna av de regleringar som tillämpas.
Följande utgångspunkter bör därför vara vägledande för en svensk
tillämpning av mjölkregleringen. Mjölkkvotregleringen skall tillämpas så
att den
- medverkar till en nödvändig företagsutveckling som möjliggör en
konkurrenskraftig jordbruksnäring,
- skapar förutsättningar för en optimal användning av tilldelad lands-
kvot,
- får en stabil och enkel utformning,
- ger möjlighet för statsmakten att styra utvecklingen i den utsträckning
som anses nödvändigt för att uppnå samhälleliga målsättningar på detta
område,
- så långt det är möjligt minimerar den administrativa hanteringen.
Försäljning av kvoter utan tillhörande mark bör få ske med fri
prisbildning inom ramen för vissa villkor. Kvotvärdet vid en fri
prissättning motsvaras av kvotens pris och härmed undviks en kapitalise-
ring i markvärdet. Vidare torde en fri prisbildning gynna effektiviteten
och konkurrenskraften inom mjölkproduktionen. Slutligen får admini-
strationen en mindre omfattning än om ett administrativt pris skulle
fastställas av en myndighet.
Landet bör delas in i en region för stödområdena 1-2, en för
stödområdena 3-4 och en för övriga landet. Vid försäljning av kvoter
utan tillhörande mark bör försäljning endast få ske till producenter inom
den region där kvoten finns.
En närmare redogörelse för tillämpningen redovisas i bilaga 9.
En jämförelse mellan Sverige och EG såvitt gäller animaliesektom i
övrigt visar att den svenska pris- och produktionskostnadsnivån i regel
överstiger den inom EG. Ett EG-medlemskap innebär därför att dessa
nivåer måste anpassas för att den svenska produktionen skall vara
konkurrenskraftig. Vissa prisskillnader mellan Sverige och EG kommer
att bestå även vid ett medlemskap, till följd av bl.a. transportavstånd,
smakpreferenser och smittskyddsbestämmelser.
Vid ett medlemskap tilldelas Sverige ett antal bidragsrätter för olika
djurslag. Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en kvot på
250 000 bidragsberättigade handjur, 155 000 am- och dikor samt 180 000
tackor.
Anpassningsbehoven är störst för den intensiva nötköttsproduktionen,
1994/95:19
302
dvs. storskalig gödtjursproduktion. För småskalig produktion är anpass- Prop. 1994/95:19
ningsbehovet betydligt mindre och för extensiv nötköttsproduktion kan ett
medlemskap t.o.m. innebära en intäktsökning jämfört med dagsläget.
En jämförelse mellan Sverige och EG vad gäller får- och lamm-
produktionen visar att EG:s stöd- och prisnivå är högre än den svenska.
Därför bör en anpassning till förhållandena inom EG knappast förorsaka
några problem även om konkurrensen från EG-länder och från länder
med handelsavtal med EG kan förväntas öka.
Vid fördelningen av bidragsrätten for dikor samt tackor bör år 1993
tillämpas som basår. Försäljning av bidragsrätter utan samtidig försälj-
ning av fastigheten bör vara fri men en kvotskatt på 15 % bör tillämpas
vid sådan försäljning. Möjligheten att utestänga producenter med färre än
3 dikor eller 2 handjur från stöd bör tillämpas tills vidare.
22.1.5 Trädgårdssektom
Inom EU omfattas trädgårdssektom av den gemensamma jordbruks-
politiken. I princip gäller inom denna sektor samma mål och medel som
på jordbrukets område. Gränsskydd gentemot tredje land är vanligen
högre i EG än i Sverige. Särskilt är kvalitetsregleringama av frukt och
grönsaker mera omfattande i EG.
Vid ett svenskt EG-inträde kommer förutsättningarna för import och
export av trädgårdsprodukter att ändras. Tullarna vid införsel från de
nuvarande och de tillkommande EG-ländema kommer att slopas. Vid
import från länder utanför EU kommer vårt nuvarande gränsskydd att
ersättas av EG:s generellt sett högre nivå. Skyddet mot lågprisimport från
icke EG-länder blir därigenom högre. EG:s avtal med en del sådana
länder innebär emellertid att många av dem, visserligen inom ramen for
begränsade kvoter, på förmånliga villkor far tillträde till den svenska
marknaden.
Samtidigt med en EG-anslutning försvinner också de tullar och andra
handelshinder som i dag möter svenska trädgårdsprodukter vid export till
medlemsländer i EU. Detta förbättrar möjligheterna för svensk export.
Ett svenskt medlemskap i EG innebär också att EG:s nuvarande stöd för
export till Sverige upphör. Sådant exportstöd från EG:s sida utbetalas för
t.ex. tomater och äpplen.
Sverige har i förhandlingarna begärt och också erhållit särskilda
hänsyn till specifika svenska förhållanden vid vår tillämpning av gemen-
skapsreglema. Bl.a. har vid förhandlingarna klarlagts att även existerande
producentorganisationer kan erhålla visst stöd.
Vid förhandlingarna har klarlagts att EU:s tullkvot för bananer
kommer att utökas på basis av den traditionella svenska konsumtionen.
Vidare har EU gjort ett åtagande om att i positiv anda undersöka de
svenska importörernas begäran om att vid licensfördelningen bli
klassificerade som både s.k. första- och andrahandsimportörer. Detta
skall göras på basis av EG:s kriterier för licensfördelning med avsikt att
säkerställa den traditionella svenska importstrukturen.
303
22.1.6 Strukturåtgärder inom jordbruket inklusive stöd till
jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige
Regeringens bedömning: Sverige bör inom ramen för EG:s
regelverk för generella strukturstöd underlätta en strukturell
anpassning av svenskt jordbruk och av svensk trädgårds- och
rennäring till de nya förutsättningar som kan komma att gälla vid
ett EU-medlemskap.
Det bör ske genom stöd till investeringar och till bearbetning och
avsättning av jordbruksprodukter. Det nuvarande svenska startstö-
det till yngre jordbrukare bör ersättas med motsvarande stöd inom
EG.
I södra Sveriges skogs- och mellanbygder bör EG:s stöd till
jordbruk i mindre gynnade områden tillämpas. Området bör indelas
i tre delområden (klass A, B och C) beroende på produktions-
förhållandena. Inom delområde A skall stödet uppgå till 990 kr, i
delområde B till 540 kr och i delområde C till 360 kr per djuren-
het. Inom ramen för EG:s miljöprogram bör det lämnas stöd
motsvarande miljöstöd-nord. Stödet bör uppgå till 1 400 kr, 900 kr
och 400 kr per ha vall och betesmark i delområdena A, B resp. C
till företag med djur. Samma krav på minsta areal per djurenhet
bör gälla som i norra Sveriges stödområde 4.
De totala kostnaderna för stödet till mindre gynnade områden i
södra Sverige beräknas till 270 miljoner kronor, varav EG bekostar
70 miljoner kronor. Kostnaderna för miljöprogrammet för ekono-
misk bärkraft beräknas till 370 miljoner kronor, varav EG bekostar
50 %. De totala kostnaderna för generella strukturåtgärder
beräknas till 165 miljoner kronor, varav EG finansierar 90 miljoner
kronor.
En tillämpning av EG:s gemensamma jordbrukspolitik medför förändrade
förutsättningar både för jordbruket och för livsmedelsindustrin. Hittills
har jordbruket och delar av livsmedelsindustrin skyddats genom det
svenska gränsskyddet. Ett EU-medlemskap innebär att det svenska
jordbruket och den svenska livsmedelsindustrin kommer att möta ökad
konkurrens på den gränsfria EG-marknaden. Vid utformandet av ett
svenskt strukturstödsprogram bör det eftersträvas att konkurrensen sker
på så likartade villkor som möjligt.
För att kunna införa EG:s strukturstöd i Sverige fr.o.m. ingången av
år 1995 krävs beslut rörande dels ett införande av dessa stöd, dels förslag
till svensk tillämpning av stöden. Efter utformningen av dessa förslag
måste de dessutom undergå en anmälan (s.k. notifiering) hos EG-
kommissionen innan de kan träda i kraft. Anmälan kan vara en tids-
krävande process och kan i vissa fall ta sex månader eller mer i anspråk.
Beslut som måste föregå den närmare utformningen av de svenska
Prop. 1994/95:19
304
reglerna avser främst vilka strukturstöd som skall införas i Sverige och Prop. 1994/95:19
vilken ambitionsnivå som är aktuell för de valda stöden.
Behovet av stöd bör regelbundet omprövas. Som en första kontrollsta-
tion bör en utvärdering göras efter en anpassningsperiod efter EU-
inträdet. I takt med att stödbehovet ändras bör prioriteringarna i
tillämpningen av EG:s strukturstöd omprövas. Åtgärder av projekt-
karaktär som aktivt skapar långsiktig konkurrenskraft snarare än perma-
nenta driftsstöd eller avvecklingsstöd bör prioriteras.
De stöd som bör tillämpas i Sverige är investeringsstöd, startstöd till
yngre jordbrukare och producentorganisationer samt stöd till bearbetning
och avsättning av jord- och skogsprodukter.
De totala kostnaderna beräknas till 165 miljoner kronor varav 90
miljoner kronor bekostas av EU.
Den svenska målsättningen vid ett medlemskap i EU, vad gäller
skogsbygderna i södra Sverige samt Öland och Gotland, är att inom
ramen för EG:s politik slå vakt om och utveckla jordbruket i dessa
områden. Om EG:s kriterier för avgränsning av mindre gynnade områden
tillämpas och anpassas till de svenska förhållandena kan relativt stora
delar av södra Sveriges skogs- och mellanbygder klassas som mindre
gynnade från jordbrukssynpunkt. Ett detaljerat svenskt förslag till
områdesavgränsning skall efter medlemskap underställas EG-kommissio-
nen för prövning och ministerrådet för beslut.
Den utveckling som har lett till en minskning av jordbruket och
odlingslandskapet i de från jordbrukssynpunkt mindre gynnade områdena
i södra Sverige kan väntas fortsätta efter en anslutning till EU om inga
särskilda åtgärder vidtas. De olika samhällsvärden som i dessa områden
är knutna till odlingslandskapet motiverar mera aktiva åtgärder för att i
framtiden upprätthålla förutsättningar för ett bärkraftigt jordbruk. Något
särskilt stöd utöver gränsskyddet for den svenska prisnivån har hittills
inte lämnats till de mindre gynnade områdena i södra Sverige. Inom
ramen för EG:s strukturpolitik öppnas möjligheter för att genomföra
mera aktiva insatser för att i framtiden upprätthålla förutsättningarna för
ett bärkraftigt jordbruk och ett öppet odlingslandskap i dessa områden.
Särskilda åtgärder inom de mindre gynnade områdena (förordning
(EEG) nr 2328/91) bör kombineras med EG:s program för miljövänliga
brukningsmetoder och bevarande av odlingslandskapet (förordning (EEG)
nr 2078/92) enligt de förslag som tidigare lämnats av jordbrukets
miljöprogramutredning (SOU 1994:82). Den samlade inriktningen och
styrkan av de båda programmen bör vara sådan att förutsättningarna for
en ekonomiskt bärkraftig mjölk- och köttproduktion av minst nuvarande
omfattning i framtiden kan finnas kvar i de mindre gynnade områdena.
Dessa produktionsinriktningar bedöms även efter ett EU-medlemskap
vara de som har de bästa förutsättningarna i de mindre gynnade
områdena.
Sveriges förslag till avgränsning av mindre gynnade områden och
klasser inom dessa områden bör i huvudsak följa den avgränsning som
föreslagits i den inom Jordbruksdepartementet framtagna rapporten (se
bilaga 9). 305
20 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
22.1.7
Stöd till jordbruket i norra Sverige
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Nuvarande målsättning för stödet till
jordbruket i norra Sverige bör ligga fast vid ett EU-medlemskap.
De stödsystem som bör utnyttjas bör bygga på det resultat som
uppnåtts vid förhandlingarna med EU. Stödet bör utgöras av dels
EG:s stöd till mindre gynnade områden/bergsjordbruk, dels stöd
inom ramen för EG:s miljöprogram för jordbruket. Därutöver bör
utnyttjas det i avtalet överenskomna stödet till nordligt jordbruk för
områdena 1, 2a, 2b och 3. Den sammanlagda kostnaden för stöden
beräknas till 1044 miljoner kronor. Stödet bör utformas så att
omfördelningseffektema i förhållande till nuvarande stöd blir så
begränsade som möjligt. Så långt möjligt bör stöden knytas till
krav på djurinnehav, i första hand till mjölkkor. Stora förändringar
i stödnivån bör kunna överbryggas genom tillämpning av tillfälliga
nationella stöd.
De motiv för att stödja jordbruket i norra Sverige som lades fast i 1990
års livsmedelspolitiska beslut är giltiga även framgent.
En utgångspunkt för stödnivån för jordbruket i norra Sverige vid ett
EU-medlemskap bör vara nuvarande stödnivå, dvs. stödnivån budgetåret
1994/95.
Stödet till produktion av mjölk, matpotatis och getmjölk/getkött bör
lämnas i form av en kombination av de tre stöden - stöd till mindre
gynnade områden (Less Favoured Areas, LFA) /bergsjordbruk, miljö- och
nationellt stöd. Stödbehovet inom får- och nötköttssektom tillgodoses fullt
ut genom stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd enligt
programmet för bärkraftigt jordbruk, i fortsättningen kallat miljöstöd-
nord. Slaktsvins- och smågrisproduktionen bör erhålla stöd genom en
kombination av stöd till mindre gynnade områden och nationellt stöd,
medan stödet till äggproduktionen bör bestå av nationellt stöd.
Stödet till mindre gynnade områden bör lämnas som ett djurbidrag i
hela stödområdet med maximal nivå. I område 1-3 lämnas därutöver stöd
till spannmål för avsalu. På företag med fläsk-, smågris- och äggproduk-
tion räknas all spannmål som avsaluspannmål oavsett om den används för
eget foder eller inte, eftersom svin och höns inte ingår i djurenhets-
begreppet.
Även miljöstöd-nord bör utnyttjas maximalt och lämnas som ett stöd
för vall- och betesareal. I område 4 bör dock en viss reducering av stödet
ske.
Miljöstödet bör knytas till villkor om djurantal och arealanvändning.
En arealfaktor som anger arealen per djur skall ligga till grund för
storleken på stödberättigad areal. Motiven för de valda arealfektorema
är att animalieproduktionen i första hand skall främjas. Arealfaktom bör
vara differentierad mellan stödområdena.
Det nationella stödet får enligt EU-avtalet endast ges i område 1-3.
306
För mjölk bör stödet vara knutet till produktionen. Stödet bör utbetalas Prop. 1994/95:19
som en klumpsumma baserad på stödbehovet per kg mjölk samt
producerad mängd, dock högst motsvarande en referenskvantitet som
fastställs för varje företag på grundval av historisk produktion.
Den totala kostnaden för stödet till mindre gynnade områden i norra
Sverige beräknas uppgå till 312 miljoner kronor med en delfinansiering
från EU på 101 miljoner kronor, varav 45 miljoner kronor avser mål 6-
området och finansieras inom den finansiella ramen för mål 6. Resten
finansieras av mål 5a-ramen. Kostnaden för miljöstöd-nord uppskattas till
441 miljoner kronor med en medfinansiering från EG:s jordbruksfonds
garantidel på 264 miljoner kronor. Det nationella stödet blir en restpost
som uppgår till totalt 292 miljoner kronor. EG:s genomsnittliga
medfinansieringsgrad for stödet till jordbruket i norra Sverige uppgår till
35 % av den totala kostnaden för stödet.
För företag som hittills har baserat fodertillgången på i huvudsak in-
köpt foder och som kanske har djuren installade och nästan helt saknar
arealer bör på kort sikt ett dispensförfarande tillämpas. Därigenom kan
sådana företag ges en tidsfrist för att skaffa ny areal eller vidta andra
strukturförändringar. Detta innebär att ett nationellt finansierat stöd kan
lämnas till dessa företag under en kort övergångsperiod. Det nationella
stödet måste prövas och godkännas av EG-kommissionen innan Sverige
kan börja tillämpa det.
307
22.1.8 Kompletterande miljöersättning till jordbruket
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Det nationella programmet för miljöer-
sättning bör delas upp i tre områden med samordning mellan de
olika programområdena. Dessa är programmet för ekonomisk
bärkraft, resurshushållningsprogrammet samt bevarandeprogram-
met. Programområdena bör i princip svara mot målet för ett öppet
och varierat landskap, målet att minska växtnäringsläckaget och ris-
kerna vid användning av bekämpningsmedel samt målet att bevara
biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet.
För att främja en sådan användning av jordbruksmark som är för-
enlig med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och
landskapet bör miljöersättning lämnas i norra Sverige och i det
mindre gynnade området i södra Sveriges skogs- och mellanbygder
inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft. Detta för att
bevara ett levande och öppet landskap.
Inom ramen för resurshushållningsprogrammet bör ersättning
lämnas bl.a. till ekologiskt jordbruk och resurshushållande konven-
tionellt jordbruk. Villkoren för dessa ersättningsformer bör rege-
ringen utarbeta under hösten 1994. Riktmärket för ekologiskt jord-
bruk bör i enlighet med riksdagens målsättning vara att ca 300 000
ha åkermark odlas ekologiskt år 2000. För detta ändamål bör en
permanent arealersättning lämnas till jordbrukare med ekologiskt
jordbruk.
För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bedömer regeringen
att det även bör lämnas miljöersättning för extensiv vall, för
skyddszoner utmed vattendrag samt för insådd av fånggröda.
Inom ramen för bevarandeprogrammet bör ersättning lämnas för
bevarande av slåttermark, betesmark och andra värdefulla natur-
och kulturmiljöer. Dessutom bör det lämnas ersättning för övriga
åtgärder för att bevara biologisk mångfald, såsom ersättning för
bevarande av utrotningshotade husdjursraser och för hydrologisk
restaurering av våtmarker, småvatten, mindre åar och bäckar.
Därutöver bör ersättning lämnas för miljöåtgärder på vissa begräns-
ade arealer skogsmark.
Totalt bedömer regeringen att ca 2,8 miljarder kronor bör lämnas
inom ramen för EG:s miljöersättningsprogram. Programmet för
ekonomisk bärkraft bör tillföras drygt 800 miljoner kronor, till
resurshushållningsprogrammet bör anslås ca 1 150 miljoner kronor
och till bevarandeprogrammet bör anslås ca 700 miljoner kronor.
Därutöver bör det anslås ca 120 miljoner kronor för utbildning,
308
information och demonstrationsprojekt. Dessa belopp är av samma
storleksordning som ambitionsnivån i förslagen från Jordbrukets
miljöprogramutredning. Regeringen återkommer med förslag till
villkor och exakta ersättningsnivåer.
I betänkandet Förstärkta miljöinsatser i jordbruket (SOU 1994:82) har
det lämnats förslag till svensk tillämpning av EG:s miljöprogram.
Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i
Jordbruksdepartementet (dnr 94/940).
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning vad
gäller inriktning och ambitionsnivå.
Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för miljöåtgärder på jord-
bruksområdet. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker i huvudsak
utredningens problembeskrivning och förslag. En rad saksynpunkter på
de olika delprogrammen framkommer i remissvaren. Utredningen före-
slår i enlighet med EG:s riktlinjer att ersättning lämnas för att minska
negativ miljöpåverkan. Några instanser framhåller att detta innebär ett
avsteg från principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays
Principle). Flera remissinstanser däribland Riksrevisionsverket, Sveriges
Lantbruksuniversitet, Statens naturvårdsverk, Naturskyddsföreningen,
Kooperativa förbundet samt Konsumentberedningen förordar att negativ
miljöpåverkan beläggs med en miljöavgift som ett sätt att minska
användningen av handelsgödselmedel och att minska riskerna med
användningen av bekämpningsmedel. Miljöavgifter skulle också kunna
utgöra en finansieringskälla för ersättningen till miljöåtgärder som är
positiva kollektiva nyttigheter. Kritik riktas mot förslaget till ersättning
för resurshushållande konventionellt jordbruk. Länsstyrelserna i Kalmar,
Blekinge, Norrbottens och Kopparbergs län pekar på svårigheterna att
kontrollera de åtgärder som föreslås ligga till grund för ersättningen.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anser denna del av resurshushållnings-
programmet i praktiken vara helt omöjlig att kontrollera medan Konsu-
mentberedningen och Kooperativa förbundet avstyrker ersättningen.
Sveriges roll i det internationella miljöarbetet har länge varit aktiv och
pådrivande. Sveriges deltagande i det internationella samarbetet grundas
på vårt ansvar för den globala miljön som vi som ett av världens mera
gynnade länder solidariskt måste utöva. Därutöver är Sveriges inter-
nationella agerande i vissa frågor särskilt viktigt för att kunna uppnå
nationella miljömål. Det gäller framför allt gränsöverskridande luft- och
vattenföroreningar. Jordbruket i många av de länder som ingår i EU är
inte särskilt miljöanpassat. Ett EU-medlemskap skulle förbättra Sveriges
möjligheter att påverka det internationella miljösamarbetet i allmänhet
och samarbetet på jordbruksområdet i synnerhet.
Marknadsordningama inom EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte
tillräckliga för att Sveriges mål att bevara den biologiska mångfalden och
ett öppet landskap skall kunna nås. EG:s miljöersättningsprogram skapar
emellertid goda förutsättningar för att nå målen.
Det finns alltså både nationella och internationella skäl att fortsätta den
Prop. 1994/95:19
309
miljöanpassning av det svenska jordbruket som påbörjats. Dessa skäl Prop. 1994/95:19
förstärks av ett EU-medlemskap. Jordbruket är en av de sektorer där
Sverige har goda förutsättningar att utveckla en nationell miljöpolitik som
kan bli förebild för andra länder. Jordbruket kan därför bli en viktig del
i en framtida strategi för det svenska miljöarbetet inom EU.
För att svara upp mot det miljöansvar som rimligen kan utkrävas har
riksdagen uppställt vissa miljömål för jordbrukssektorn. Målen är att
bevara och utveckla biologisk mångfald och kulturvärden, bevara det
levande och öppna landskapet, minska växtnäringsläckaget samt minska
riskerna med användning av bekämpningsmedel.
Mycket talar för att jordbruket i Norrland och i södra Sveriges skogs-
och mellanbygder på sikt får svårt att konkurrera ekonomiskt med
slättbygden. Utredningen har bedömt att dessa jordbruk kan komma att
läggas ner i stor omfattning om inte motåtgärder vidtas. Den biologiska
mångfalden och de kulturvärden som är knutna till det nu mångformiga
jordbruket i dessa bygder kommer att drabbas. Om de naturliga,
ogödslade betes- och slåttermarkema läggs ner blir förlusten av biologisk
mångfald särskilt stor.
Miljönyttigheter saknar emellertid en marknad. För att det skall bli
lönsamt att producera vissa, från samhällets synpunkt önskvärda, icke
marknadsprissatta nyttigheter (t.ex. natur- och kulturvärden) bör det
offentliga betala en ersättning för dessa nyttigheter i en utsträckning som
är samhällsekonomiskt motiverat.
EG:s riktade miljöersättningsprogram lämnar goda möjligheter att
behålla och öka miljövärdena i odlingslandskapet. Sverige har i samband
med medlemskapsförhandlingarna förhandlat fram en medfinansierings-
ram för ett svenskt miljöersättningsprogram som uppgår till 165 miljoner
ecu. EG:s medfinansiering förutsätter en lika stor nationell med-
finansiering.
Det nationella programmet for miljöersättning skulle i princip kunna
delas upp i tre områden med samordning mellan de olika program-
områdena. Dessa är programmet för ekonomisk bärkraft, resurshushåll-
ningsprogrammet samt bevarandeprogrammet. Programområdena svarar
i princip mot målet för ett öppet och varierat landskap, målet att minska
växtnäringsläckaget och riskerna vid användning av bekämp-ningsmedel
samt målet att bevara biologisk mångfald och kulturvärden i odlings-
landskapet.
De ersättningar som bör utgå enligt den i det följande redovisade
tillämpningen av EG:s miljöprogram bör enligt regeringens mening även
kompletteras med miljöavgifter inom jordbrukets område. De nuvarande
miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel bör höjas så att de
ökade intäkterna från avgifterna uppgår till 150 miljoner kronor.
Regeringen återkommer med ett förslag om hur de ökade miljöavgifterna
bör tas ut.
310
Programmet för ekonomisk bärkraft
Det främsta hotet mot landskapets öppenhet är om ekonomiska förut-
sättningar saknas för jordbruket att långsiktigt överleva. Utan ekonomisk
bärkraft saknas förutsättningar för att upprätthålla ett öppet och levande
landskap. Regeringen har definierat två områden där jordbrukets framtida
bärkraft kan ifrågasättas. Det gäller jordbruket i norra Sverige och i
södra Sveriges skogs- och mellanbygder.
Detta programområde bedöms vara en nödvändig grund för att bevara
ett öppet och varierat landskap. Den biologiska mångfalden och de
kulturvärden som samhället vill bevara är i huvudsak knutna till en
fortsatt animalieproduktion och en lämplig geografisk fördelning av
denna produktion. Det första programområdet för miljöersättning är
således ett sätt att skapa förutsättningar för fortsatt drift i områden som
bedöms producera kollektiva nyttigheter som samhället har intresse av.
Ett resultat av medlemskapsförhandlingarna är överenskommelsen att
miljöersättning enligt förordningen 2078/92 skall kunna användas för att
lösa de specifika problemen i jordbruket i norra Sverige. Regeringen gör
bedömningen att miljöersättning bör lämnas i norra Sverige för att främja
en sådan användning av jordbruksmark som är förenlig med skydd och
förbättring av miljön, landsbygden och landskapet för att på detta sätt
bevara ett levande och öppet landskap. Bedömningar rörande villkoren
för miljöersättning inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft
samt ersättningsnivåernas storlek redovisas i det föregående (avsnitten
22.1.5 och 22.1.6).
Enligt regeringens bedömning är de fysiska betingelserna och
odlingsförutsättningama i det mindre gynnade området i södra Sverige i
stort sett desamma som i norra Sveriges stödområde 4. Detta motiverar
att den kombination av stöd och ersättning som skall garantera långsiktig
bärkraftighet i stödområde 4 också är tillämplig i det mindre gynnade
området i södra Sverige. Regeringen bedömer att miljöersättning bör
lämnas för vall och betesmark även i det mindre gynnade området i södra
Sveriges skogs- och mellanbygder. Till grund för ersättningsberättigade
arealer bör ligga en koppling mellan djur och arealanvändning per
djurenhet.
Resurshushållningsprogrammet
Det finns politisk enighet om att nå uppsatta mål och att gå vidare med
miljöarbetet för att förbättra resursanvändningen i jordbruket. Strategin
bakom resurshushållningsprogrammet är dels att angripa de viktigaste
miljö- och resursproblemen i jordbruket, dels att etablera ett helhets-
tänkande på gårdsnivå där miljö- och resursfrågor får en central plats.
Detta är utgångspunkten för regeringens bedömning om ersättning för
ekologiskt jordbruk och resurshushållande konventionellt jordbruk. För
att syftet med programområdet skall uppnås bör miljöåtgärdernas status
öka och jordbrukaren sättas i centrum for ett aktivare omställnings- och
förändringsarbete i svenskt jordbruk. Ekologisk odling bör ses som en
Prop. 1994/95:19
311
del i en strategisk satsning för svenskt jordbruk. Riktmärket för Prop. 1994/95:19
ekologiskt jordbruk bör i enlighet med riksdagens målsättning vara att ca
300 000 ha åkermark odlas ekologiskt år 2000. För att uppnå detta mål
bör en permanent ersättning lämnas.
För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bör ersättning lämnas
för extensiv vall i områden med låg andel vall, för skyddszoner utmed
vattendrag och för insådd av fånggröda.
Bevarandeprogrammet
Motivet för det tredje programområdet bör vara att i möjligaste mån för-
söka samordna olika i dag förekommande ersättningsformer och
verksamheter som påverkar bevarandet av viktiga värden i odlings-
landskapet. Regeringen vill understryka att bevarandet av biologisk
mångfald och kulturvärden är en integrerad del av den framtida
jordbrukspolitiken. Samordningen av åtgärder för bevarande av biologisk
mångfald och kulturvärden är av central betydelse för att bevarande-
arbetet skall bli framgångsrikt. För bevarande av biologisk mångfald och
övriga natur- och kulturvärden i landskapet bedömer regeringen att
genomförandet bör ske i fyra samordnade program. Dessa är delprogram-
men för bevarande av slåttermark, betesmark och övriga värdefulla natur-
och kulturmiljöer samt för övriga åtgärder för att bevara biologisk
mångfald.
Regeringen bedömer att samtliga bevarandevärda slåtter- och
betesmarker bör bevaras för framtiden. Ersättning bör lämnas för
sprutningsfria kantzoner, utrotningshotade husdjursraser samt för
hydrologisk restaurering av våtmarker, småvatten, mindre åar och
bäckar.
Miljöstödsprogrammen skall godkännas av EG-kommissionen.
Diskussioner om programmens utformning kommer därför att föras
mellan Sverige och EG-kommissionen.
Regeringen bedömer att en samlad utvärdering bör göras av miljö-
ersättningsprogrammet och att denna utvärdering bör ligga till grund för
en omprövning av programmet efter tre år. Därutöver bör programmen
löpande följas upp av ansvariga myndigheter.
De totala kostnaderna för miljöersättningsprogrammet bedöms uppgå
till ca 2 800 miljoner kronor per år vid slutet av den första 5-års-
perioden. Till detta kommer kostnader för administration och ränte-
kostnader som totalt uppgår till ca 67 miljoner kronor per år under år
2-5.
22.1.9 Jordbruksstatistik
EG:s regler för statistikinsamling inom jordbruket omfattar områden som
i dag inte täcks av motsvarande svenska undersökningar. Reglerna
innebär även krav på större urval och en annan klassificering av företag.
312
För Sveriges del innebär en anpassning till dessa nya regler ett ökat Prop. 1994/95:19
resursbehov i förhållande till nuläget. Sverige får en övergångsperiod på
tre år för att anpassa svensk statistik till EG:s regler.
313
22.2 Fiske
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Genom tullfriheten, det något utökade
tillträdet till resurser samt tillgången till EU:s strukturfonder
kommer villkoren för den svenska fiskerinäringen att förbättras vid
ett EU-medlemskap.
EG:s gemensamma fiskeripolitik
Bakgrund
Romfördraget innehåller inte några särskilda regler för fisket utan
fördragets bestämmelser om jordbruket, artiklarna 38-47, är tillämpliga
på fisket. Fiskeripolitikens mål är desamma som gäller för jordbruks-
politiken, dvs. att höja produktiviteten, att tillförsäkra utövarna en skälig
levnadsstandard, att stabilisera marknaden, att trygga försörjningen och
att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
En gemensam marknadsreglering på fiskets område har funnits sedan
år 1970. När regleringen först infördes var den utformad som en
integrerad del av den gemensamma jordbrukspolitiken. Steg för steg har
ändringar gjorts och de särdrag som karaktäriserar fiskerisektom bidragit
till utformningen av en självständig fiskeripolitik. År 1983 antogs de
rättsakter som tillsammans lade fast ramarna för den gemensamma
fiskeripolitiken.
År 1922 genomfördes en delöversyn av politiken. Det överskuggande
problemet var obalansen mellan knappa fiskresurser och en alltför stor
fiskekapacitet. De huvudsakliga riktlinjerna för EG:s framtida fiskeripoli-
tik angavs vara:
- bättre balans mellan tillgängliga fiskresurser och fiskekapaciteten,
- utveckling av förbindelserna med tredje land,
- förstärkning av forskningsinsatserna, samt
- utveckling av vattenbruket.
Instrumentet för att uppnå en bättre balans mellan kapacitet och
resurser kunde vara en översyn av gällande kvotsystem och maximala
fångsuttag, en strängare teknisk reglering av fiskets bedrivande, översyn
av struktur-politiken i syfte att reducera fiskeansträngningen, förstärkt
övervakning av fisket samt effektivare datainsamling.
Översynen av politiken ledde till att en ny basförordning, där grunder-
na för EG:s fiskeripolitik fastställdes. Samtidigt antogs ett flertal
rättsakter som kompletterar och preciserarförordningen. Basförordningen
gäller till år 2002 då en ny översyn skall göras. De huvudsakliga
beståndsdelarna i EG:s fiskeripolitik utgörs av resurs-, marknads- och
strukturpolitik samt kontroll.
Resurspolitiken
Resurspolitiken reglerar dels fördelningen av resurser mellan medlems-
länderna, dels överenskommelser med tredje land om exempelvis köp
eller byte av kvoter. Fastställande av högsta tillåtna fångstmängder för
314
olika arter samt fördelning av dessa kvoter, reglering av hur fisket får Prop. 1994/95:19
bedrivas, internationella fiskerikonventioner samt bi- och trilaterala fiske-
avtal m.m. ingår som delar i resurspolitiken.
Fördelningen av fiskresurser medlemsländerna emellan bygger på den
s.k. relativa stabiliteten, vilket innebär att medlemslandets andel av den
tillgängliga fiskresursen i ett visst vatten långsiktigt läggs fast för varje
reglerad art. Fördelningen baseras huvudsakligen på traditionellt fiske.
Nuvarande fördelningsnyckel gäller t.o.m. år 2002.
Marknadspolitiken
De viktigaste beståndsdelarna i EG:s marknadspolitik är överskotts-
regleringen, som hanteras med hjälp av s.k. orienterings- och återtags-
priser, fiskarägda men statligt erkända producentorganisationer, vilka
svarar för överskottshanteimgen, samt en importreglering, som hanteras
genom s.k. referenspriser.
Orienteringspriset, vilket fastställs med ledning av ett genomsnitt av
uppnådda försäljningspriser och förväntad utveckling, är utgångspunkten
för att bestämma återtagspriset. På grundval av återtagspriset kan en
producentorganisation bestämma ett visst lägsta marknadspris under vilket
medlemmarnas varor inte får säljas. Med producentorganisation avses
varje erkänd organisation som är uppbyggd på fiskarnas egna initiativ i
syfte att uppnå ett rationellt fiske och bättre försäljningsvillkor. Regle-
ringen av handeln med tredje land sker, förutom genom tullar och
tullpreferenser, med referenspriser, vars syfte är att förebygga sådana
störningar i handeln som kan förorsakas av utpräglad lågprisimport från
tredje land.
Marknadspolitiken innehåller också regler om gemensamma marknads-
föringsnormer, vilka omfattar kvalitet, storlek, vikt, förpackning,
presentation och märkning.
Strukturpolitiken
I juli 1993 inrättades ett särskilt instrument för fiskets strukturpolitik
(FIFG - Financial Instrument for Fisheries Guidancef FIFG skall
finansiera den del av fiskets strukturstöd som kan hänföras till mål 5a,
dvs. anpassningen av fiskerisektoms struktur. FIFG kan stödja
investeringar och aktiviteter inom följande områden:
- omstrukturering och förnyelse av fiskeflottan
- modernisering av fiskeflottan
- förbättring av de villkor under vilka fiskets och vattenbrukets
produkter förädlas och marknadsförs
- försöksfiske
- utrustning i fiskehamnar samt
- studier av nya marknader.
Åtgärderna skall i synnerhet syfta till att förbättra arbetsvillkoren
ombord på fartyg, fiskemetodernas och redskapens selektivitet och
produktkvaliteten. De skall också främja introduktionen av gemenskaps-
standarder för produkthygien, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen samt
åtgärder till skydd för miljön. 315
Fiskerisektom kan också erhålla strukturstöd med hänvisning till mål
2 (omstrukturering av regioner eller delar av regioner som påverkas Prop. 1994/95:19
allvarligt av industriell tillbakagång) mål 5b (underlättande av struktur-
omvandlingen på landsbygden) samt mål 6 (glest befolkade regioner).
Kontroll
I oktober 1993 lade EG fest nya regler om kontroll. Syftet är att
säkerställa efterlevnaden av den gemensamma fiskeripolitiken genom att
införa bestämmelser om övervakning och sanktioner. En medlemsstat
skall vidta åtgärder i syfte att garantera efterlevnaden samt ställa
tillräckliga medel till förfogande.
Kontrollsystemet skall gälla för allt fiske inom området som står under
medlemslandets jurisdiktion, inklusive sådant fiske som utförs av fertyg
som seglar under tredje lands flagg. Reglerna skall också gälla för de av
gemenskapens fertyg som verkar i tredje lands vatten.
Remissinstanserna: Fiskeriverket tillstyrker att avtalet godkänns.
Konsekvenser av ett medlemskap
Medlemskap är en förutsättning för tullfrihet mellan Sverige och EU. Om
Sverige inte blir medlem kvarstår dagens ogynnsamma situation där EU
har fritt tillträde till den svenska marknaden medan svenska produkter
möter restriktioner vid export till EU. Vad avser tillträdet till fiskresurser
innebär ett medlemskap att Sverige får utökade fiskerättigheter, bl.a.
genom en högre andel av torsken i Östersjön samt tillgång till nya arter
i Nordsjön. EG:s strukturpolitik överensstämmer i allt väsentligt med den
svenska. Tillgång till EG:s strukturfonder medför därför möjlighet till en
högre ambitionsnivå inom strukturpolitiken. Inom ramen för ett
medlemskap avser Sverige att driva vidare de frågor där ett fullgott
resultat inte uppnåddes under förhandlingarna.
Förhandlingsresultatet medför att Sverige vid ett medlemskap kommer
att omfettas av all EG-lagstiftning på fiskets område och från och med
första medlemskapsdagen deltar i den gemensamma fiskeripolitiken. De
viktigaste resultaten av förhandlingarna framgår av bilaga 9.
316
22.3 Skogsbruk
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Någon gemensam skogspolitik finns inte
inom EU. Även om skogsnäringen får en ökad tyngd i ett utvidgat
EU ligger det i Sveriges intresse att, mot bakgrund av de vitt skilda
förhållandena, hävda en nationell skogspolitik även i fortsättningen.
Sverige kommer att verka för en modernisering av EU:s special-
regleringar på skogsområdet.
Skälen för regeringens bedömning redovisas i bilaga 9 till denna
proposition. Vid förhandlingarna har Sverige fatt anstånd med tillämp-
ningen av EG:s bestämmelser om handeln med plantor, virkesmätning
och skogsskadeinventeringar. Under denna övergångstid kommer
bestämmelserna på de båda förstnämnda områdena att ses över och
moderniseras. Sverige deltar i detta arbete.
22.4 Rennäringen
Regeringens bedömning: Enligt ett särskilt sameprotokoll i anslut-
ningsavtalet har Sverige även i fortsättningen rätt att inom traditio-
nellt samiska områden ge samema exklusiva rättigheter som har
samband med deras traditionella levnadssätt.
Renkött får saluföras inom EU:s medlemsländer om det slaktas
enligt bestämmelser i ett särskilt direktiv. Dessa bestämmelser
motsvarar dagens svenska krav för renslakt, vilket innebär att
mobila slakterier får användas. Det svenska licenskravet för import
av renkött från bl.a. Ryssland ersätts med åtgärder från EU:s sida
om import av renkött till ett medlemsland skulle medföra mark-
nadsstömingar.
Fortsatt nationellt stöd kan ges till rennäringen under förutsättning
att stödet inte leder till en ökning av den traditionella produktions-
nivån.
Skälen för regeringens bedömning redovisas närmare i bilaga 9 till denna
proposition. Rennäringen har av naturliga skäl inte tidigare varit föremål
för någon uppmärksamhet inom EU. Sverige kommer under hösten 1994
att fortsätta överläggningarna med företrädare för kommissionen i fråga
om utformningen av gränsskydd mot tredje land och det närmare
innehållet och formerna för ekonomiskt stöd till rennäringen.
317
22.5 Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om
växtskydd och växtodling
22.5.1 Inledning
Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel, veterinära frågor,
foder och frågor om växtodling omfettas av EES-avtalet. Avtalet trädde
i kraft den 1 januari 1994 med undantag för den del som avser de
veterinära bestämmelserna. Dit hör, förutom frågor om djurhälsa,
hygienbestämmelser för livsmedel av animaliskt ursprung. I den delen
trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994. På de angivna områdena innebär
följaktligen ett medlemskap i EU begränsade förändringar i förhållande
till vad som redan gäller enligt EES-avtalet. Beträffande växtskyddsfrågor
finns i avtalet en gemensam förklaring som innebär att EG-kommissionen
kommer att konsultera EFTA-statema i samband med att man fram-
lägger nya förslag på området. Det är sannolikt att berörda direktiv
förhandlas in i EES-avtalet inom en nära framtid.
Prop. 1994/95:19
22.5.2 Livsmedel
Regeringens bedömning: Huvuddelen av EG:s bestämmelser på
livsmedelsområdet har införlivats i svensk lagstiftning genom EES-
avtalet. Ett svenskt EU-medlemskap innebär därmed inga större
förändringar i förhållande till vad som gäller i dag.
Flertalet av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är total-harmoniserade
vilket innebär att det inte är tillåtet att ha vare sig strängare eller
liberalare bestämmelser för de varor som regleras av rättsakten. EG:s
bestämmelser på livsmedelsområdet bygger, i likhet med de tidigare
gällande svenska, i stor utsträckning på de rekommendationer som
utarbetats inom den internationella organisationen Codex Alimentarius.
Därför innebär Sveriges anpassning till EG:s bestämmelser genom EES-
avtalet generellt sett inte så stora förändringar på livsmedelsområdet. När
det gäller detaljbestämmelser har emellertid ett stort antal viktiga
ändringar fått göras. Redogörelser för dessa finns i prop. 1991/92:170
om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och prop.
1992/93:119 om ändringar i livsmedelslagen (1971:511) m. fl. lagar i
anledning av EES-avtalet.
EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsmedels-
standarder, livsmedelstillsatser och livsmedelskontroll. Dessutom finns
bestämmelser om bl.a. vin- och spritprodukter, material och produkter
i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål,
gränsvärden för främmande ämnen och om ytvatten som skall användas
för framställning av dricksvatten. Samtliga dessa bestämmelser omfattas
av EES-avtalet.
318
22.5.3
Veterinära frågor
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap avvecklas
gränskontrollerna. Kontroller av livsmedel och produkter av
animaliskt ursprung som fors in i landet måste i större utsträckning
än hittills bygga på den livsmedelskontroll som sker i utförsellan-
det. Kontroller av djur kommer fortsättningsvis att ske i ursprungs-
besättningen och genom stickprovskontroller i mottagarbesätt-
ningen. En friare handel kan innebära ökade risker för att få in nya
djursjukdomar i Sverige. Riskerna kan dock motverkas dels genom
att inom landet vidta förebyggande åtgärder som utbildning i syfte
att tidigt kunna upptäcka, diagnostisera och eliminera nya sjuk-
domar, dels genom begäran om s.k. tilläggsgarantier om sjukdoms-
frihet för vissa sjukdomar.
Livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet skall vara
fria från salmonella. Sverige kan i allt väsentligt behålla sina
stränga djurskyddsbestämmelser.
När det gäller användning av antibiotika och kemoterapeutika i
foder har Sverige fått möjlighet att behålla sina regler under en
fyraårig övergångsperiod. Förbudet mot användning av produkter
av kadaver i foder får behållas under en treårig övergångsperiod.
EU kommer att genomföra en vetenskaplig utvärdering av reglerna
på dessa områden före dessa övergångsperioders slut.
Med den indelning som EG tillämpar hör till det veterinära området
veterinära livsmedelsbestämmelser och bestämmelser om djurhälsa samt
bestämmelser om avel, djurskydd och foder.
När det gäller de veterinära livsmedelsbestämmelsema och bestäm-
melserna om djurhälsa har EG och Sverige samma övergripande mål att
skydda människors och djurs hälsa, nämligen genom att förhindra
spridning av smittsamma sjukdomar vid handel med djur eller produkter
av djur. Sverige och EG har dock olika system för att upprätthålla
smittskyddet. EG:s system är generellt medan det svenska bygger på
tillståndsprövning i varje enskilt fall.
\kterinära livsmedelsbestämmelser
Inom EG finns EG:s veterinära livsmedelsbestämmelser som förbjuder
handel med kött och köttprodukter som inte uppfyller gemenskapens
hälsobestämmelser. En medlemsstat har också enligt direktiven rätt att
förbjuda införsel till sitt territorium av färskt kött och köttprodukter från
en medlemsstat där en epizootisk sjukdom har brutit ut.
Bestämmelser finns också om godkännande av slakterier, styckningsan-
läggningar, kyl- och fryslager samt om personalhygien och hygien i
lokaler. Vidare finns bestämmelser om hygien vid slakt, styckning och
annan hantering av kött och köttprodukter, samt om besiktning före och
efter slakt och om hygieniska krav på utrustning. Dessutom regleras
småskalig slakt och föreskrivs krav på förädlingsanläggningar liksom
319
krav på besiktningsveterinärer och besiktningsassistenter. De svenska Prop. 1994/95:19
slakterier som redan i dag exporterar till EG uppfyller dessa krav. Övriga
slakterier skall med början den 1 juli 1994 anpassa sig till EG:s
bestämmelser på området. Alla anläggningar skall vara anpassade senast
den 1 januari 1997. Småskaliga slakterier, dvs. slakterier med en
slaktvolym under vissa fastställda gränser, ges vissa lättnader i hantering-
en av kött.
Det finns också bestämmelser med hygienkrav för mjölk och mjölkpro-
dukter.
EG har vidare bestämmelser om restsubstanskontroll av djur och
köttvaror. Både Sverige och EG har förbud mot användning av hormoner
i tillväxtbefrämjande syfte.
Ett medlemskap kommer att innebära en friare handel med produkter
från djur inom unionen. En kontroll av livsmedel vid ett antal gränskon-
trollstationer kommer att etableras vid EG:s yttre gräns mot tredje land.
Antalet gränskontrollstationer och deras lokalisering blir beroende av
vilka av våra grannländer som blir medlemmar. Vid EU:s inre gränser
kommer det inte längre att finnas någon gränskontroll såvitt gäller handel
med övriga medlemsländer. Förhandlingsresultatet innebär emellertid att
Sverige vid ett medlemskap trots avsaknad av gränskontroll kan
upprätthålla kravet att importerat kött är salmonellafritt.
Sverige begärde i medlemskapsförhandlingarna att alla EG:s an-
läggningar som exporterar kött, köttprodukter och ägg till Sverige, skall
utföra en kontroll av produkterna med avseende på salmonella i enlighet
med svenska krav. Alla partier skall åtföljas av ett dokument där
salmonellafrihet intygas. Förhandlingsresultatet innebär att EG:s
bestämmelser om skydd för salmonella, som omfattar bl.a. behandlade
ägg- och köttprodukter, anses ge ett sådant skydd att bestämmelserna är
acceptabla för Sverige.
Sverige har därutöver erhållit ytterligare garantier rörande handel med
färskt kött av tamdjur och med färska ägg. Färskt kött och fågelkött som
exporteras till Sverige skall före avsändandet testas i ursprungsanlägg-
ningen och åtföljas av ett dokument som intygar att sådan test utförts
eller att köttet är avsett för vidareförädling. Kött som kommer från
anläggningar som tillämpar ett av kommissionen godkänt kontrollprogram
för salmonella behöver ej testas. Sverige kan också kräva tilläggs-
garantier avseende salmonella vid handel med färska ägg under förut-
sättning att ett motsvarande kontrollprogram tillämpas i Sverige.
Djurhälsa
Avskaffandet av EU:s inre gränser innebär inte att djur och produkter av
djur utan vidare kan transporteras mellan medlems-ländema. Den
veterinära gränskontrollen har ersatts av en kontroll i ursprungsbe-
sättningen. Kontrollen utförs av en officiell veterinär. Stickprovskontrol-
ler får även göras på destinationsplatsen och, vid stark misstanke om
felaktigheter, även under transporten. En transport av djur eller
produkter av djur mellan medlemsländerna skall åtföljas av ett hälsoin-
tyg. Intyget skall bl.a. visa att djuren är friska och att djuren inte härrör
från en besättning eller en region som spärrats av på grund av smittsam-
320
ma djursjukdomar. Alla intyg som utfärdats måste anmälas via ett Prop. 1994/95:19
datakommunikationsnätverk (ANIMO). En viktig förutsättning för
kontrollsystemet är att djuren är enhetligt identitetsmärkta.
EU har bestämmelser om hur djurhållare och livdjursförmedlare skall
registreras och om hur nötkreatur, svin, får och getter skall märkas och
registreras. Om man vid provtagning finner att ett djur är smittat, kan
man genom att djuret är märkt och registrerat fastställa från vilken
besättning djuret kommer. Märknings- och registreringssystemen skall
vidare utgöra ett underlag för kontroll av utbetalning av olika former av
stöd.
För att kunna ha en fri handel mellan medlemsländerna utan gränskon-
troller har konsekvent en zonindelning eller en s.k. regionalisering
genomförts vid sjukdomsutbrott. Detta innebär att handelsrestriktioner
införs endast för ett begränsat område medan handel kan fortsätta med
övriga delar av ett land.
Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma djursjukdomar
eller som har ett obligatoriskt kontrollprogram för dessa sjukdomar kan
av kommissionen efter ansökan beviljas tilläggsgarantier för sjuk-
domarna. Detta innebär att utöver generella krav på sjukdomsffihet kan
ett land ställa ytterligare krav för att säkerställa att de djur som förs in
i landet är fria från den sjukdom som tilläggsgarantin avser.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna
Sverige har i medlemskapsförhandlingarna begärt tilläggsgarantier för ett
20-tal allvarliga djursjukdomar. Resultatet blev att kommissionen snabbt
skall ta ställning till Sveriges begäran om tilläggsgarantier. I avvaktan på
beslut får Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att
tillämpa nationella bestämmelser för sjukdomarna i fråga. Denna period
kan förlängas om det behövs.
I fråga om frihet från salmonella vid införsel av levande djur innebär
resultatet av medlemskapsförhandlingarna att i avvaktan på en revidering
av EU:s bestämmelser far nötkreatur och svin kontrolleras på mottag-
ningsorten i enlighet med gällande kontroll-program i Sverige. Om smitta
konstateras vid en sådan kontroll får samma åtgärder vidtas som i fråga
om inhemska djur. Vad nu sagts gäller inte i fråga om djur som kommer
från en anläggning som har ett godkänt kontrollprogram.
När det gäller fjäderfä, avelsfjäderfå, dagsgamla kycklingar och
värphöns, har Sverige enligt avtalet möjlighet att få tilläggsgarantier mot
salmonella. Sådana garantier förutsätter dock att Sverige kan visa upp
kontrollprogram som godkänts av kommissionen. Beträffande slakt-
kycklingar finns i fråga om vissa serotyper tillräckliga skyddsbestämmel-
ser i EG:s direktiv. För andra serotyper gäller enligt avtalet att provtag-
ning skall ske på produktionsplatsen före leveransen. Sådan provtagning
kan inte krävas vid anläggningar som har kontrollprogram som är
likvärdiga med de kontrollprogram som tillämpas i Sverige.
Handel med levande svin utgör en stor smittrisk, framför allt med
tanke på de mycket smittsamma och svårbekämpade sjukdomarna klassisk
svinpest och blåöronsjukan. Sverige begärde i förhandlingarna att svin 321
som importeras skall vara fria från klassisk svinpest och blåöronsjuka och
21 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Dell.
att detta visats genom utförd provtagning före exporttillfället. Prop.
Resultatet av förhandlingarna blev följande. För levande svin inkl,
vildsvin som förs in i landet från en region inom EU där klassisk
svinpest eller blåöronsjuka har förekommit under den senaste tolv-
månadersperioden får Sverige kräva ett negativt serologiskt prov med
avseende på dessa sjukdomar. Rätten att kräva sådana test gäller under
en övergångstid på 3 år.
Sverige får också under en övergångstid på upp till 2 år behålla sitt
nuvarande importförbud för embryon från Storbritannien till skydd mot
sjukdomen BSE (bovine spongiform encephalopathy, den s.k. galna
kosjukan).
Vidare får Sverige under en övergångsperiod på tre år behålla de
nuvarande importrestriktionerna i fråga om djur och kött från tredjeland
som vaccinerar mot mul- och klövsjuka.
Sverige får också behålla nationella regler om ormar och reptiler tills
EU har reglerat området. Vi har även fått möjlighet att under vissa
villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies.
Konsekvenser av ett svenskt medlemskap
EES-avtalet omfattar inte EG:s bestämmelser om gränskontroll, om
finansiella dispositioner och om förhållandet till tredje land. Jämfört med
EES-avtalet innebär ett medlemskap således att Sverige blir bundet även
av de nu berörda bestämmelserna. Den mest avgörande förändringen
sammanhänger med slopandet av gränskontrollen i handeln mellan
Sverige och övriga EU-länder. Sverige har hittills tillämpat mycket
restriktiva bestämmelser vid import av levande djur med bl.a. gränskon-
troller i form av veterinärbesiktnmg vid gränsen och användning av
karantän.
Om Sverige blir medlem i EU får det till följd att gränskontrollerna
slopas. All kontroll vid handel med djur kommer i stället att ske i
exportbesättningen. De kontroller som Sverige som importland får göra
är endast stickprovskontroller i mottagarbesättningen eller, vid grundad
misstanke om felaktigheter, under transporten.
Det finns anledning att anta att ett medlemskap i EU kommer att
innebära en friare handel med levande djur och produkter från djur.
Detta kan naturligtvis öka riskerna för att få in djursjukdomar i Sverige.
De sjukdomar som Sverige önskar skydda sig mot före-kommer inte eller
är mycket ovanliga i landet. Kännedom om dessa sjukdomar bland såväl
djurägare som veterinärer är därför begränsad. Informations- och
utbildningsinsatser för att öka kun-skapen om de sjukdomar som utgör ett
hot blir därför viktiga skyddsåtgärder och har redan påbörjats. Därige-
nom förbättras möjligheten till tidig upptäckt av ett sjukdomsutbrott.
Vidtas adekvata åtgärder kan verkningarna av sjukdomsutbrott reduceras
kraftigt.
Som tidigare har redovisats uppställs inom EU vissa generella krav för
handeln med djur. EU:s regler hindrar emellertid inte att den enskilde
importören eller djurägaren ställer högre krav än som följer av dessa
regler. Avskaffandet av gränskontrollen och den därmed följande
övergången till den ordning för veterinärkontroll som tillämpas inom EU
1994/95:19
322
betyder också att det i väsentligt större utsträckning än hittills kommer Prop. 1994/95:19
att vara den enskilde besättnings-ägarens ansvar att försäkra sig om att
importerade djur verkligen är friska. Som en konsekvens av detta
kommer det att vara av stor betydelse för den enskilde djurägaren att han
kan få tillräcklig information om de veterinära krav som bör ställas vid
inköp av djur. Det är en viktig uppgift för lantbrukets organisationer att
utarbeta rekommendationer för sådan frivillig importkontroll.
AveZ
EG och Sverige har samma mål också när det gäller regleringen av
husdjursaveln. Bestämmelserna om avel syftar till att främja uppfödning
av friska, högkvalitativa och produktiva djur. EG:s reg-lering har
emellertid hittills varit långt mer detaljrik än den svenska. Föreskriftsän-
dringar med ökad detaljeringsgrad har därför krävts för den EU-
anpassning på området som redan har skett som en följd av EES-avtalet.
Djurfoder
EG:s bestämmelser om foder
EG har ett omfattande regelverk för foder som bygger på principen att
foder inte skall vara skadligt för djur, människor eller miljön. För
godkännande av fodertillsatser och vissa produkter krävs för-utom
oskadlighet att dessa antingen har en positiv påverkan på fodret eller
främjar djurens produktion. Inblandning av antibiotika i tillväxtstimule-
rande syfte är tillåten inom EG. Vidare får foder framställt av kadaver
och sjukligt förändrade delar av slaktade djur användas. Salmonella i
foder är i huvudsak inte reglerat inom EG. En del gränsvärden för
främmande ämnen och fodertillsatser är lägre i Sverige än i EG.
Förhandlingsresultatet - konsekvenserna av ett medlemskap
När det gäller antibiotika och kemoterapeutika har Sverige fatt möjlighet
att behålla sina regler under en fyraårig övergångsperiod. För övriga
tillsatser och restsubstanser uppnåddes en treårig övergångsperiod. I
samtliga fall gäller att de svenska kraven skall ses över på grundval av
vetenskaplig dokumentation som Sverige skall tillhandahålla.
Förbudet mot användning av produkter av kadaver far behållas under
en övergångsperiod på tre år.
EES-avtalet omfattar fullt ut EG:s bestämmelser på foderområdet. Ett
eventuellt medlemskap kommer därför inte att leda till några andra
konsekvenser, förutom de övergångsperioder som överenskommits, än de
som redan är en följd av EES-avtalet.
Djurskydd
I fråga om djurskydd har Sverige en högre målsättning än EU både när
det gäller att förebygga sjukdomar och att skapa den bästa möjliga miljön
för djuren. Den svenska lagstiftningen omfattar alla djurslag i fången-
skap.
EG:s bestämmelser om djurskydd är minimidirektiv och Sverige kan 323
behålla sina mer omfattande och strängare krav på detta område.
EG:s direktiv om skydd av djur under transport är, till skillnad mot Prop. 1994/95:19
övriga djurskyddsdirektiv, ett totalharmoniserat direktiv. Enligt avtalet
får Sverige under en treårig övergångsperiod tillämpa nationella regler
för transport av kalvar och dräktiga nötkreatur inom Sverige.
22,5.4 Frågor om växtskydd och växtodling
Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap måste gränskon-
trollen vid handel med andra medlemsstater upphöra. När det
gäller skyddet mot växtskadegörare kommer kontroller i huvudsak
att ske på produktionsplatser. En sådan förändring förväntas
emellertid inte påverka växtskydds-situationen i Sverige.
Huvuddelen av EG:s regler om utsäde omfattas av EES-avtalet. Ett
medlemskap innebär därför inte några förändringar av betydelse i
förhållande till vad som redan gäller.
Växtskyddsområdet eller det fytosanitära området omfattar två delar,
nämligen växtskyddsbestämmelsema och bestämmelserna om växtodling.
Till de senare hör dels bestämmelser om utsäde, dels bestämmelser om
användning av gentekniskt modifierat växt-material. Regelverket inom
växtskyddsområdet har som gemensam nämnare att säkerställa en
produktion fri från allvarliga växtskade-görare. Spridning av sådana
skadegörare liksom användning av utsäde av dålig kvalitet kan orsaka
jordbruket stora förluster. Växt-skyddslagstiftningen utgör grunden för
de åtgärder som kan till-gripas för att bekämpa virus, bakterier, svampar
och skadedjur som angriper växter. Lagstiftningen om utsäde syftar till
att tillförsäkra odlarna utsäde av god kvalitet. Med god kvalitet menas
bl.a. att utsädet skall vara fritt från växtskadegörare.
EES-avtalet omfattar EG:s bestämmelser om växtodling, dvs. enligt
den nyss beskrivna indelningen områdena utsäde och gentekniskt
modifierat växtmaterial. Frågan om en anpassning av de svenska
växtskyddsbestämmelsema till EG:s motsvarande bestämmelser dis-
kuterades länge i förhandlingarna om EES-avtalet. I det skedet hade EG
ännu inte beslutat om de nya regler som behövdes med tanke på att den
gränsfria inre marknaden innebär ett avskaffande av den fysiska
gränskontrollen vid EG:s inre gränser. Avtalet kom därför inte att
omfatta dessa bestämmelser. I EES-avtalet finns emellertid en gemensam
förklaring i ämnet som innebär att EG-kommissionen kommer att
konsultera EFTA-statema i samband med att man framlägger lagstift-
ningsförslag inför ministerrådet. Det förutsätts också i avtalet att EFTA-
statema kommer att kunna ansluta sig till åtminstone huvuddelen av
lagstiftningen på växtskyddsområdet.
324
Växtskydd Prop. 1994/95:19
Generellt sett innebär ett övertagande av EG:s regelverk inte några
avgörande förändringar för växtskyddssituationen i Sverige. Utvecklingen
inom EU går i samma riktning som den önskvärda och planerade
utvecklingen i Sverige, dvs. utgångsmaterialet för vidare produktion
såsom utsädespotatis, sticklingar och småplantor kommer att omfattas av
nya regelverk och certifieringssystem som kommer att hjälpa pro-
ducenterna att få fram friska produkter.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna
Under förhandlingarna har det forts fram krav på att Sverige skall
erkännas som skyddad zon för sex olika skadegörare som är allmänt
förekommande inom EU men som trots goda förut-sättningar för
etablering i Sverige antingen inte förekommer i landet eller är föremål
för en utrotningskampanj. Dessa är Rizomania (virus), Bronsfläcksjuka
(virus), Bemisia (Mjöllus), Amerikansk minerarfluga, Koloradoskalbagge
och Rotröta (svamp).
EU har accepterat Sveriges krav beträffande Bronsfläcksjuka, Bemisia
och Rizomania. Beträffande Koloradoskalbagge har Skåne och Blekinge
samt Kalmar och Gotlands län erkänts som skyddad zon. För Rotröta har
EU krävt viss kompletterande dokumentation. Beträffande den Amerikan-
ska minerarflugan har Sverige inte vidhållit sitt krav att fa status som
skyddad zon.
EG har accepterat kraven på viss övergångstid for att införliva dessa
bekämpningsdirektiv i svensk rätt. I fråga om de svenska kraven att få
odla kräftresistenta sorter på mark smittad med potatiskräfta och att få
alternera mellan sorter som är resistenta respektive mottagliga för
potatiscystnematod har Sverige fått en tvåårig övergångsperiod i avvaktan
på att direktiven ses över.
Växtodling - utsäde
De svenska kriterierna för intagning på sortlista för lantbruks- och
trädgårdsväxter överensstämmer med EG:s. För vissa sorter kan det
dock behöva göras en förnyad provning för sortbeskrivning. Sverige har
i medlemskapsförhandlingarna yrkat en övergångs-period under vilken
Sverige får tillämpa sin nationella sortlista. Vad beträffar en sådan
övergångsperiod för de gemensamma sort-listorna har EG och Sverige
enats om att tillämpa en modell i enlighet med EES-avtalet vilket innebär
att Sverige från den 1 januari 1994 tillämpar EG:s bestämmelser för
intagning av ny sort på den svenska sortlistan. Sverige tillåter till den
31 december 1995 endast certifiering och uppförökning av sorter av
lantbruksväxter som finns upptagna i den svenska sortlistan. Totalt
harmoniserade sortlistor kommer att finnas från år 1996. För Sveriges
del innebär detta att nuvarande begränsning till sorter i den svenska
sortlistan kommer att upphöra.
Sverige har som en följd av EES-avtalet anpassat sig till EG:s
bestämmelser på utsädesområdet utom vad som gäller för potatis. De
svenska certifieringsbestämmelsema för potatis överensstämmer i 325
huvudsak med EG:s och en anpassning till EG-bestämmelsema bör därför Prop. 1994/95:19
kunna ske utan några egentliga problem.
Växtodling - genteknik
I prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
aviserades förslag till vissa ändringar i växtskyddslagen (1972:318) för
att anpassa den till EG:s direktiv om avsiktlig utsättning av genetiskt
modifierade organismer i miljön. Någon slutlig ställning kunde då inte
tas till vilka lagändringar som behövde göras eftersom frågan fortfarande
behandlades av en parlamentarisk beredning, Genteknikberedningen (Ju
1990:03). Genom den numera beslutade lagen (1994:900) om genetiskt
modifierade organismer har det aktuella direktivet införlivats med svensk
rätt (prop. 1993/94:198, bet. 1993/94:JoU29, rskr. 1993/94:391).
Ekologisk odling
Sverige begärde i förhandlingarna att få behålla den ettåriga karens-tiden
vid omställning till ekologisk odling som tillämpas av KRAV och som
också tillämpats i nationella föreskrifter om omläggnings-stöd för
ekologisk odling. EU:s förordning föreskriver två års omläggningstid.
EG har motsatt sig ett svenskt undantag. Dock finns det inom ramen för
förordningen en möjlighet för det enskilda kontrollorganet att efter
godkännande från den behöriga myndig-heten besluta om en förkortning
eller förlängning av karenstiden beroende på tidigare markanvändning.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna och konsekvenser av ett
medlemskap
Redan EES-avtalet innebär att Sverige har införlivat EG:s bestäm-melser
om ekologisk odling i svensk lagstiftning. Ett medlemskap i EU kommer
därför inte att innebära andra konsekvenser än dem som följer av detta
avtal.
326
23 Tullunionen och den gemensamma
handelspolitiken
Regeringens bedömning: Tullunionen och den gemensamma
handelspolitiken tillhör gemenskapens grunder och är samtidigt
förutsättningarna för en fungerande inre marknad. Endast genom
ett medlemskap kan Sverige delta fullt ut i detta samarbete, som
inte omfattas av EES-avtalet.
Genom att ansluta sig till EG:s tullunion och den gemensamma
handelspolitiken får Sverige tillträde till den gemensamma
EG-marknaden utan gränsformaliteter och ursprungsregler. Detta
ligger i Sveriges intresse och innebär stora vinster för de svenska
företagen i form av minskade kostnader och ökad konkurrenskraft.
Det ligger också fördelar i det faktum att svenska företag får
samma import- och exportvillkor gentemot tredje land som våra
viktigaste handelspartner och konkurrenter.
EG:s genomsnittliga tullnivå för industrivaror ligger något högre
än den svenska. EG:s tullar sänks dock med i genomsnitt 37% som
resultat av GATT:s Uruguayrunda. En anpassning kommer likväl
att för vissa importvaror innebära fördyringar. Detsamma kommer
att gälla sådana importvaror som i EG är föremål för
antidumpningstullar eller kvoteringar. Dessa nackdelar uppvägs
dock mer än väl av de avsevärda fördelar som samtidigt uppnås på
andra områden. Det bör uppmärksammas att den helt övervägande
delen av Sveriges import blir tullfri.
Sveriges nuvarande handelspolitik uppvisar stora likheter med
EG:s. Skillnader finns i enskildheter, såsom på tekoområdet och
när det gäller vissa avtal med tredje land. I förhandlingarna har
lösningar nåtts, som underlättar en svensk anpassning i dessa fall.
Sverige har goda möjligheter att i samverkan med andra
frihandelsinriktade EU-länder verka för fortsatt liberalisering och
avreglering inom ramen för samarbetet. Detta kommer att kräva
aktivt svenskt deltagande i de många arbetsgrupper och kommittéer
i vilka EG:s gemensamma handelspolitik läggs fast.
Remissinstanserna: Ett tjugotal remissinstanser behandlar i sina svar
frågor på det handelspolitiska området. Det stora flertalet ställer sig
positiva till ett fullt svenskt deltagande i EG:s handelsregim bl.a. i syfte
att uppnå likabehandling för svensk industri på den gemensamma
marknaden. Detta framhålls särskilt av Industriförbundet och Export-
rådet. Bland annat Kommerskollegium påpekar att de vinster avvecklingen
av gränskontroller, ursprungsregler etc. inbringar, mångfaldigt uppväger
den fördyring som övertagandet av den gemensamma tulltariffen delvis
innebär. Samma uppfattning företräds av Industriförbundet och Svenska
bankföreningen. Till skillnad från EES-avtalet ger ett EU-medlemskap
Prop. 1994/95:19
327
Sverige möjligheten att påverka den framtida handelspolitiska ut- Prop. 1994/95:19
vecklingen inom EU. Flera remissinstanser ser det också som mycket
angeläget att Sverige såsom EU-medlem verkar för stärkt global
frihandel.
23.1 Inledning
Hörnstenarna i EG:s handelsregim i förhållande till tredje länder är
tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Dessa är centrala
inslag i EG-samarbetet.
Enligt artikel 9 i Romfördraget skall gemenskapen baseras på en
milunion som omfattar alla varor. Artikel 113.1 i Romfördraget förklarar
att den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga
principer, särskilt när det gäller att fastställa tulltariffer, ingå tull- och
handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder och
exportpolitik samt, slutligen, när det gäller att vidta handelspolitiska
skyddsåtgärder.
EG är alltså enligt Romfördraget en milunion med en gemensam
handelspolitik. En gemensam handelspolitik är en förutsättning för en
fungerande inre marknad. Samtidigt med att EG:s inre marknad trädde
i kraft uppnåddes en gemensam handelspolitik på huvuddelen av de
områden som nämns i artikel 113. Tullunionen och den gemensamma
handelspolitiken innebär bl.a. att beslut i frågor som rör dessa områden
i de allra flesta fall fattas av gemenskapen. Besluten fettas i regel med
kvalificerad majoritet och blir bindande för medlemsstaterna. Länderna
har inte kompetens att ingå egna avtal eller vidta handelspolitiska
åtgärder på egen hand på de områden där de har överlämnat behörigheten
till gemenskapen. EG har med åren ingått ett omfettande nät av avtal
med andra länder och fettat en stor mängd interna beslut om handels-
politiken. Gemenskapen som sådan har blivit en av de viktigaste
aktörerna i den globala handelspolitiken.
EG:s gemensamma handelspolitik omfettas inte av EES-avtalet. Först
som EU-medlem går Sverige in i EG:s tullunion och den gemensamma
tull- och handelspolitiken. Det innebär att Sverige övertar såväl
sakinnehåll som medel och instrument.
Detta innebär inte att verksamheten på de tull- och handelsrelaterade
områdena för medlemsländernas del upphör. Behovet av underlag och
analyser som bakgrund till svenska positioner kommer att kvarstå och
snarast att intensifieras. Skillnaden blir att arbetet bedrivs inom EU:s ram
där de svenska intressena måste redovisas och försvaras.
I artikel 110 i Romfördraget har EG anslutit sig till den internationella
frihandelns principer. I GATT bedriver EG liksom Sverige sin handels-
politik inom de ramar och med de mål som finns fastlagda i detta avtal.
Resultatet av Uruguay-rundan för Sveriges del kommer att föreläggas
riksdagen i en särskild proposition i höst.
Det ökade handelsberoendet och behovet av att kunna agera under
likartade konkurrensförhållanden i förening med återkommande
internationella förhandlingsrundor om liberalisering av världshandeln ^28
har lett till att i-ländemas handelspolitik gradvis blivit mer likartad. Att Prop. 1994/95:19
överta EG:s handelspolitik mot omvärlden blir därför för Sverige i många
avseenden en fråga om att anpassa sig till en regim vars sakinnehåll till
största delen redan stämmer väl överens med existerande svenska regler.
Som EU-medlem kommer Sverige att driva sin traditionella frihandels-
linje i första hand i medlemskretsen. En anslutning av Finland, Norge
och Sverige skulle avsevärt stärka de frihandelsvänliga krafterna inom
EU. Även små medlemsländer har möjlighet att utöva inflytande genom
att skapa allianser med likasinnade medlemsländer. Detta kommer att
kräva ett aktivt svenskt deltagande i de många arbetsgrupper och
kommittéer i vilka EG:s handelspolitik läggs fest på basis av förslag från
EG-kommissionen. Den handelspolitiska dagordningen avses dessutom
att utökas genom tillkomsten av världshandelsorganisationen (WTO) år
1995. Genom aktivt deltagande i arbetet - och på grundval av
kompetenta analyser - kommer Sveriges handelspolitiska intressen att
kunna drivas med större genomslagskraft vid ett medlemskap.
Övertagande av EG:s handelspolitik kommer att få konsekvenser för
Sveriges handel med övriga EU-länder och med länder utanför ett
utvidgat EU. Sveriges totala utrikeshandel uppgick år 1993 till drygt 720
miljarder kr. Härav avsåg närmare 400 miljarder kr (ca 55%) EU och ca
115 miljarder kr (ca 16%) EFTA-ländema, varav 100 miljarder kr (ca
14%) avsåg kandidatländerna Finland, Norge och Österrike. Med dessa
länder har Sverige i dag frihandel för alla industrivaror. Betydande
möjligheter till besparingar uppnås för svenska företag genom att
Sverige, när vi övertar den gemensamma handelsregimen mot tredje
länder, får fri tillgång till EG:s inre marknad utan ursprungsregler och
gränskontroller. Enligt internationella beräkningar, i samband med
genomförandet av den inre marknaden, motsvarar de kostnader som
gränskontroller medför i genomsnitt ca 2% av försäljningen över
gränserna. Sverige får vidare genom medlemskapet full frihandel med
andra EU-länder på jordbruks- och fiskeområdet.
En ytterligare positiv förändring av betydelse blir att svensk
tillverkningsindustri och svenska underleverantörer genom den
gemensamma handelspolitiken får samma konkurrenssituation gentemot
tredje land som andra EU-länder.
I övertagandet av EG:s handelspolitik ligger också vissa nackdelar i
form av högre tull och/eller antidumpningstull på vissa enskilda
produkter och i vissa fall kvantitativa importbegränsningar (främst på
teko- och jordbruksområdet) som kan leda till kostnader för vissa företag
och högre priser för konsumenter. Dessa nackdelar uppvägs dock mer än
väl av de besparingar som erhålls i handeln med andra EU-länder och
den ökade konkurrenskraften gentemot andra företag inom EU.
Resultatet från Uruguayrundan innebär dessutom bl.a. sänkning av
tullar, successiv avveckling av tekokvoter och liberaliseringar inom
jordbrukspolitiken som kommer att minska nackdelarna och underlätta
tillträdet till EG-marknaden för länder utanför gemenskapen.
Regeringen gjorde inför förhandlingarna om medlemskap bedömningen
att det låg i Sveriges intresse att fullt ut ansluta sig till EG:s tullunion och
handelspolitik från första dagen av medlemskapet. Detta är nämligen en
329
förutsättning för att svenska företag skall kunna delta i den inre Prop. 1994/95:19
marknaden på helt lika villkor jämfört med konkurrenterna inom EU. På
två områden framfördes önskemål om särlösning, nämligen för
bibehållandet av frihandeln med de baltiska staterna samt avseende
begränsningarna av tekoimporten. Frihandeln med de baltiska staterna
har säkrats genom att EG har undertecknat frihandelsavtal med resp,
baltisk stat som avses träda i kraft den 1 januari 1995. Vad gäller
tekoimporten kommer Sverige att inordnas i EG:s kvotsystem men
samtidigt kommer dessa kvoter att räknas upp med hänsyn till vårt
handelsmönster.
I detta avsnitt behandlas i första hand de traditionella handelspolitiska
medlen. Handelspolitiskt viktiga frågor, som behandlas i andra avsnitt är
i synnerhet jordbruk och fiske (22), biståndspolitik (27) och konkurrens-
politik (13).
23.2 Tullunionen
23.2.1 Tullagstiftningen
Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer ett antal gemenskaps-
förordningar att bli kärnan i den tullagstiftning som skall gälla i Sverige.
Gemenskapens regelverk på tullområdet avser endast handeln med tredje
land. Främst bland dessa förordningar står rådets förordning (EEG) nr
2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen),
kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter
för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om upprättandet av en tullkodex
för gemenskapen (tillämpningskodexen) samt rådets förordning (EEG) nr
2658/87 (tulltaxan). Frågan om tullfrihet regleras i huvudsak i rådets
förordning (EEG) nr 918/83 om inrättandet av ett gemenskapssystem för
tullbefrielse. Dessa rättsakter blir direkt gällande i Sverige.
Bestämmelserna i dessa förordningar utgör stommen för tullförfarandet
och för beräkning och uttag av tull. EG:s tullkodex består huvudsakligen
av en inledande del som omfattar behandling av varor som ankommer till
gemenskapens tullområde, en definition av detta tullområde samt av
övriga grundbegrepp såsom EG:s tulltaxa, tullvärde och varors ursprung.
En central del täcker alla tullbehandlingsformer och viktiga tull-
procedurer av ekonomisk betydelse, där den första behandlingsformen,
övergång till fri omsättning, motsvarar det svenska begreppet förtullning.
Vidare återfinns bestämmelser om aktiv och passiv förädlingstrafik, om
uppläggning av varor på tullager samt om frihamnar. I den sista delen
samlas alla bestämmelser som behandlar påföring av avgifter, t.ex. hur
tullfordran uppstår samt betalning av avgiftsbelopp. Dessutom innehåller
tullkodexen regler om överklagande samt procedurregler för
kommissionens antagande av tillämpningsbestämmelser.
Motsvarande svenska bestämmelser finns i dag i tullagen (1987:1065),
tullförordningen (1987:1114), lagen (1987:1069) om tullfrihet m.m.,
tullfrihetsförordningen (1987:1289) samt tulltaxelagen (1987:1068). Vid
ett svenskt medlemskap måste dessa bestämmelser upphävas (se
betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89)).
Aktiv förädlingstrafik utgör ett tullförfarande som innebär att varor som Prop. 1994/95:19
införs till gemenskapen för att bearbetas och därefter reexporteras inte
belastas med de tull- och andra införselavgifter som normalt tillämpas
inom gemenskapen. Inte heller skall eventuellt i kraft varande handels-
politiska åtgärder tillämpas för varorna i fråga. Förutsättningen för att
systemet skall få tillämpas är att väsentliga intressen hos bearbetnings-
företag inom gemenskapen inte skadas.
Tullförfarandet aktiv förädling har inte någon direkt motsvarighet i de
nuvarande svenska tullbestämmelsema. Proceduren kan emellertid anses
i stora drag motsvaras av bestämmelserna i tullfrihetsförordningen
(1987:1289) om temporär tullfrihet för varor som införs för att bl.a.
bearbetas eller användas som material vid bearbetning av exportvaror och
bestämmelserna i lagen om tullfrihet rörande tullrestitution vid utförsel
av varor som tillverkats med användning av utländskt material.
Passiv förädlingstrafik utgör ett tullförfarande som innebär att varor
tillfälligt utförs till tredje land för bearbetning, reparation eller dylikt för
att därefter återinföras med total eller partiell tullbefrielse. Liksom i fallet
med aktiv förädlingstrafik är en förutsättning för att systemet skall få
tillämpas att väsentliga intressen hos bearbetningsföretag inom
gemenskapen inte skadas.
Tullförfarandet passiv förädling har inte någon direkt motsvarighet i de
nuvarande svenska tullbestämmelsema. Förfarandet kan dock i stort sett
anses ge samma effekter som de svenska bestämmelserna om tullfrihet
och tullnedsättning vid införsel av varor som tillverkats helt eller delvis
av svenskt material eller med användning av svenskt konstruktionsarbete
eller liknande svensk prestation.
EG:s bestämmelser om förvaring på tullager innebär att
icke-gemenskapsvaror får förvaras där utan att importtull tas ut eller
handelspolitiska åtgärder vidtas och att gemenskapsvaror får åtnjuta
samma förmåner som gäller då varorna exporteras. Förvaringstiden är
enligt huvudregeln obegränsad. I särskilda fall kan tullmyndigheterna
bestämma en tidsgräns inom vilken uppläggaren måste anmäla varorna
till en annan milprocedur.
Ett tullager är antingen offentligt, öppet för alla som vill förvara en
vara på tullager (public warehouse), eller privat, avsett för innehavarens
uppläggning av varor (private warehouse). Innehav av tullager begränsas
till personer eller företag som är etablerade i gemenskapen. Vid
prövningen av en ansökan att få inrätta tullager skall tullmyndigheten
pröva att det finns ett verkligt ekonomiskt behov av lagringen.
Institutet friwner och tullfrilager utgör i allt väsentligt ett enda
tullrättsligt institut. Den huvudsakliga skillnaden mellan en frizon och ett
tullfrilager är att frizoner tillkommer genom att medlemsstaterna
”förklarar” visst område utgöra en frizon,, medan tullfrilager tillkommer
genom att medlemsstaterna ”ger tillstånd” till någon att inrätta ett sådant.
Frizoner och tullfrilager skall således utgöra delar av gemenskapens
tullområde eller lokaler belägna i tullområdet. Institutet företer vissa
likheter med det svenska frihamnsinstitutet.
Institutet bearbetning under tullkontroll saknar motsvarighet i Sverige 33;
om man bortser från möjligheten till bearbetning i frihamn av oförtullade
varor. Genom detta förfarande kan icke-gemenskapsvaror föras in Prop. 1994/95:19
tullfritt till gemenskapen för bearbetning eller tillverkning av nya varor
under tullmyndigheternas överinseende. De bearbetade produkterna kan
därefter förtullas med den tullsats som är tillämplig för dem. Om de
importerade varorna när de infördes i proceduren för bearbetning under
tullkontroll var berättigade till förmånsbehandling (enligt frihandelsavtal
eller ensidiga medgivanden), blir de bearbetade produkterna berättigade
till förmånsbehandling om de omfattas av bestämmelserna om förmåns-
behandling. Gäller kvotering eller tak för importvarorna gäller samma
villkor för de bearbetade varorna. I så fall sker avräkning mot de kvoter
eller tak som gäller för importvarorna då deklaration för utlämning till
fri cirkulation godtas av tullmyndigheten.
EG:s regler för temporär import innebär att icke-gemenskapsvaror får
importeras med hel eller partiell frihet från importtullar utan att de
behöver underkastas handelspolitiska åtgärder under förutsättning att de
är avsedda för återutförsel utan att ha genomgått annan förändring än
normalt slitage på grund av användning.
Tullmyndigheterna skall medge temporär import för så lång tid som
behövs för att uppfylla syftet med den beviljade användningen. Inom den
angivna fristen måste varan återutföras eller anmälas till ny tullgodkänd
behandling eller användning. Som huvudregel gäller en längsta tid av två
år som frist för den temporära importen. Detta kan jämföras med den
huvudregel om en längsta tid av ett år som gäller enligt nuvarande
svenska bestämmelser.
Temporär import med hel tullfrihet kan medges för yrkesutrustning,
varor avsedda för utställningar, mässor, möten och liknande evenemang,
undervisningsmateriel och vetenskaplig utrustning, medicinsk och
kirurgisk utrustning, laboratorieutrustning, materiel för katastrofhjälp,
emballage, varor som skall avprovas (testas), utrustning som skall
användas vid avprovning, varuprover, specialverktyg som skall användas
vid tillverkning av exportvaror, begagnade varor som skall säljas på
auktion, kinofilm, datamedier, djur som införs för dressyr, träning, avel
eller veterinärmedicinsk behandling, material för turistpropaganda,
välfärdsmateriel för sjöfolk, transportmedel (väg-, järnvägs- och luft-)
och reservdelar därtill samt lastpallar och containrar.
Åtskilliga av varorna återfinns i nuvarande svenska bestämmelser om
temporär tullfrihet. Vidare medger EG i åtskilliga fall temporär tullfrihet
i fall då enligt svenska bestämmelser i stället definitiv tullfrihet medges.
EG-förordningama ger inte en helt täckande reglering av
tullagstiftningsområdet. Vissa bestämmelser ger utrymme för nationella
variationer inom vissa gränser. I andra delar saknas helt bestämmelser.
En nationell reglering behövs således. Att märka är vidare att de aktuella
gemenskapsförordningama endast reglerar frågor om tull och alltså inte
avser frågor om skatter som skall tas ut vid import. De gemenskaps-
bestämmelser som finns avseende sådan skatt överensstämmer oftast med
vad som gäller för tull, men återfinns i direktiv och inte i förordningar.
Därför krävs nationella författningar för att införliva bestämmelserna i
direktiven med svensk rätt. Regeringen beslutade den 17 juni 1993 att 332
tillsätta en utredning, den s.k. Tullanpassningsutredningen (dir. 1993:78),
med uppdrag att lägga fram förslag till den tull- och tullffihetslagstiftning Prop. 1994/95:19
som kommer att behövas vid ett svenskt medlemskap i EU. Utredningens
betänkande Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89), vilket är under
remissbehandling, kommer att läggas till grund för utformningen av det
förslag till ny svensk tullagstiftning som regeringen avser förelägga
riksdagen under hösten 1994.
Även om strukturen är annorlunda finns det i sak stora likheter mellan
den nuvarande tullagstiftningen och den tullagstiftning vi får vid ett
medlemskap. Så kan exempelvis det svenska hemtagningssystemet och
reglerna för förvaring av varor på skilda slag av tullager i huvudsak
bibehållas även om dessa tullrättsliga institut i viss utsträckning kommer
att ersättas av andra motsvarande begrepp i den för EG gemensamma
tullkodexen.
Det finns dock skillnader som i vissa fäll inte är helt obetydliga. En
skillnad är naturligtvis som redan sagts att gemenskapstullagstiftningen
endast avser import från tredje land. Vid införsel från annat EU-land
sker ingen tullklarering. Det inre marknadsprogrammet har inneburit att
tullkontroller vid de interna gränserna har försvunnit. Tullunionen är nu
förverkligad fullt ut och EU utgör inte bara i teorin utan också i
praktiken ett enda tullområde, vilket innebär att varor kan röra sig fritt
i hela gemenskapen på samma sätt som i ett enskilt land. Tull-
verksamheten inriktas helt på gemenskapens yttre gränser med ut-
gångspunkt i den gemensamma tulltariffen och den gemensamma
tullkodexen. Den 1 januari 1993 avskaffades således i intemhandeln det
gemenskapsdokument - Single Administrative Document, SAD - som låg
till grund för import-, export- och transitdeklarationen vid
gränsöverskridande handel. Begreppen import och export har därmed
förlorat sin innebörd i intemhandeln. Detta har, som tidigare nämnts,
medfört stora rationaliseringsvinster för näringslivet, bl.a. genom att
miljontals dokument som tidigare krävdes nu har försvunnit.
På vissa punkter innebär EG:s regler en principiell nyhet, nämligen när
det gäller tullverkets befattning med s.k. varumärkesförfalskade varor
(counterfeit goods). Även införandet av EG:s regler för tredjelands-
kontroll av jordbruksvaror och EG:s regler för kontroll av att produkter
uppfyller gällande säkerhetskrav kommer att medföra nya arbetsuppgifter
för den svenska administrationen.
I fråga om mervärdesskatt och punktskatter har särskilda system
utarbetats för att se till att konkurrensneutralitet upprätthålls mellan
införsel från annat EU-land och tillhandahållanden inom landet. Dessa
system skall i Sverige hanteras av skattemyndigheterna.
Överenskommelse har i samband med medlemskapsförhandlingarna
träffats om vissa tekniska administrativa arrangemang som är nödvändiga
för infesningen i gemenskapens tullagstiftning. Detta innebär att vissa
undantag medgivits från principen att gemenskapslagstiftningen gäller för
en ny medlemsstat från dagen för anslutningen. Exempelvis gäller i fråga
om sådana ursprungsintyg som utfärdats av tredje länder inom ramen för
de preferensavtal som Sverige ingått med dessa länder, att sådana intyg
skall kunna godtas i Sverige under förutsättning att ursprungsintyget och 333
eventuella transportdokument utfärdats senast dagen före anslutningen
och att ursprungsintyget lämnas till tullmyndigheterna inom fyra månader
efter anslutningen. Ett tillstånd utfärdat i Sverige varigenom någon har
blivit ”godkänd exportör” inom ramen för tredjelandsavtal som Sverige
ingått får fortsatt giltighet under en tid av högst ett år efter anslutningen,
förutsatt att sådan bestämmelse också finns i avtal som ifrågavarande
tredje land ingått med gemenskapen och att den godkände exportören
tillämpar gemenskapens ursprungsregler. Begäran om s.k. verifikations-
kontroll av ursprungsintyg skall accepteras av tullmyndigheterna i
unionen och i Sverige inom en tid av två år efter ursprungsintygets
utfärdande.
När det gäller tillstånd till lagring i tullager, aktiv och passiv
förädlingstrafik, temporär import samt inrättande av frizoner och frilager
skall sådana tillstånd som utfärdas före anslutningen fortsätta att gälla på
oförändrade villkor till dess att giltighetstiden går ut, dock längst under
en tid av ett år efter anslutningen. Tillstånd som löper ut senare än ett år
efter denna tidpunkt måste inom ett år efter anslutningen ersättas av nytt
tillstånd utfärdat enligt gemenskapslagstiftningen.
I fråga om betalning i efterhand samt återbetalning av och befrielse
från tull gäller att gemenskapslagstiftningen tillämpas från tillträdesdagen.
Om en tullskuld har uppkommit före anslutningen, skall dock de regler
tillämpas som gäller i den nya medlemsstaten i fråga. Avgörande för när
tullskulden anses ha uppkommit är den s.k. taxebestämmande dagen.
Prop. 1994/95:19
23.2.2 Administrativt tullsamarbete
Kommissionen och medlemsländerna har åtagit sig att lämna varandra
ömsesidigt bistånd i syfte att uppnå en samordnad och enhetlig tillämplig
av gemenskapens tullbestämmelser.
Samarbetet på tullområdet baseras dels på den s.k. Neapelkonventionen
(Convention of 7 September 1967 between the Member States of the
European Economic Community on the Provision of Mutual Assistance by
their Customs Authorities) när det gäller frågor under nationell
kompetens, dels på förordning (EEG) nr 1468/81 när det gäller frågor
under gemenskapskompetens. På det praktiska planet har EU-ländema
fördjupat sitt samarbete inom ramen för den s.k. Mutual Assistance
Group (MAG). I detta forum har sedan åtskilliga år tullmyndigheterna
behandlat olika samarbetsfrågor av operativ karaktär enligt Neapel-
konventionen. Samarbetet i MAG kommer att byggas ut och man avser
att revidera och modernisera Neapelkonventionen inom ramen för det nya
inrikespolitiska och rättsliga samarbetet enligt Maastrichtfördraget.
Samarbete mellan tullmyndigheterna i gemenskapen på området
underrättelsetjänst och brottsbekämpning behandlas i avsnitt 29 om
Rättsliga och inrikes frågor.
23.2.3 Den gemensamma tulltariffen och TARIC
EG:s gemensamma tulltariff är liksom den svenska tulltaxan baserad på
den s.k. HS-nomenklaturen (Harmonized Commodity Description and
Coding System), vilken tillämpas av flertalet industriländer. Med Prop. 1994/95:19
utgångspunkt från detta sexställiga varuklassificeringssystem har EG
upprättat en s.k. kombinerad nomenklatur som skall användas både för
tarifferingsändamål och för statistiska ändamål (förordning (EEG) nr
2658/87). Den kombinerade nomenklaturen (Combined Nomenclature,
CN) omfattar dels HS-nomenklaturen och EG:s underuppdelningar (CN
subdivisions), dels kompletterande anmärkningar och andra bestämmelser
relaterade till EG:s underuppdelningar. Den gemensamma tulltaxan
upprättas på samtliga medlemsstaters språk och distribueras löpande till
medlemsländerna.
En konsekvens av att Sverige kommer att ingå i tullunionen är att
Sverige kommer att tillämpa EG:s tullsatser. Genom anslutningsakten har
Sverige åtagit sig att tillämpa EG:s gemensamma tulltariff från dagen för
tillträdet utan särskilda ändringar eller övergångsordningar. Genom att
den gemensamma tulltariffen återfinns i en rådsförordning kommer den
kombinerade nomenklaturen att bli direkt bindande för Sverige vid ett
medlemskap.
Ministerrådet fastställer den kombinerade nomenklaturen med dess
tullnivåer. Ändringar av tullnivåema för enskilda positioner beslutas
också av ministerrådet efter förslag från kommissionen. Nomenklatur-
ändringar beslutas av kommissionen, som under sig har en särskild
nomenklaturkommitté. Beslut om ändringar av enskilda tullar
offentliggörs genom publicering i Europeiska gemenskapernas officiella
tidning (EGT).
Kommissionen har också upprättat en integrerad databas benämnd
TARIC som utöver den kombinerade nomenklaturen innehåller de
ytterligare EG-underuppdelningar som erfordras för att identifiera ett
stort antal speciella arrangemang på tullområdet, t.ex. tullsuspensioner,
tullpreferenser, tullkontingenter, antidumpningstullar och importlicenser.
TARIC indikerar vilka olika gemenskapsregler som är tillämpliga för en
specifik vara samt hänvisar till aktuell författning. Ändringar sänds en
gång per vecka via datakommunikation till medlemsländerna där
informationen överförs till de nationella tulldatasystemen.
TARIC-systemet spelar en central roll för en korrekt och enhetlig
tillämpning av EG:s rättsakter på tullområdet. Det nuvarande systemet
har dock vissa tekniska begränsningar som förhindrar utbyggnad och
integration med andra system. En ny version TARIC II har därför
utvecklats. Också andra centraliserade databaser finns i EG, med
anknytning till det yttre tullskyddet, såsom t.ex. register över kemiska
produkter (tullklassificering) som för närvarande upptar över 30 000
produkter. Vid ett medlemskap skall den svenska tulltaxelagen
(1987:1068) upphävas och ersättas av rådets förordning om den
kombinerade nomenklaturen.
Övergången till EG:s tulltaxa är ett omfattande och resurskrävande
arbete i övergångsskedet fram till Sveriges inträde i tullunionen. En
viktig konsekvens av övergången till TARIC blir att olika delsystem i
tulldatasystemet, TDS, kommer att påverkas med åtföljande krav på
åtgärder inte minst vad avser programutveckling och program- 335
modifiering.
EG:s tulltariff är en s.k. dubbeltariff, innehållande två kolumner, en
för autonoma och en för konventionella (avtalsbundna) tullsatser. De
konventionella tullarna används mot GATT-länder och andra länder med
vilka EG slutit avtal om mest gynnad nationsbehandling (MGN). Enligt
de i förordningen om tulltariffen intagna allmänna reglerna skall dessa
tullar dock användas mot alla länder, om inte annat framgår av
sammanhanget. De autonoma tullsatsema används när de är lägre än de
konventionella eller när konventionell tullsats saknas.
EG:s tullnomenklatur är betydligt mer uppdelad än den svenska.
Sålunda innehåller CN ca 9 000 positioner och TARIC ca 14 000 jämfört
med ca 5 000 positioner i HS och ca 6 800 sjuställiga positioner i den
svenska tulltaxan med statistisk varuförteckning. Detta speglar den större
komplexiteten i EG:s regelverk, till vilket Sverige skall anpassa sig vid
ett medlemskap.
EG:s kombinerade nomenklatur ger möjlighet för medlemsländerna att
tillämpa en nationell statistisk varuförteckning baserad på den
kombinerade nomenklaturen, med ytterligare uppdelning av varuslagen
i enlighet med EG:s integrerade tulltariff. Den nuvarande svenska
statistiska varuförteckningen utfärdas av Generaltullstyrelsen med stöd av
bemyndigande i förordning. Något omedelbart behov av en nationell
statistisk varuuppdelning synes inte föreligga i inledningsskedet av ett
medlemskap. Den nya svenska tullagstiftningen bör dock innehålla ett
motsvarande bemyndigande för Generaltullstyrelsen att utfärda en
statistisk nationell varuförteckning om behov därav skulle uppstå senare.
Prop. 1994/95:19
23.2.4 Tullsuspensioner
Bestämmelser som gör det möjligt att helt eller delvis suspendera tullar
förekommer i åtskilliga länders tullagstiftning. Tullarna i den
gemensamma tulltariffen kan upphävas med stöd av artikel 28 i
Romfördraget. Sådana beslut fattas av rådet med kvalificerad majoritet
på förslag från kommissionen. Suspensionsbeslut fattas regelbundet på
temporär basis för ett antal industriprodukter, framför allt inom
kemisektom, men även för vissa jordbruksvaror. Besluten gäller vanligen
sex eller tolv månader.
Den grundläggande förutsättningen i Sverige, såväl som i EU, är att
konkurrerande tillverkning inte förekommer inom det egna tullområdet.
I Sverige återfinns bestämmelserna om tullsuspensioner i 12 § lagen
(1987:1069) om tullfrihet m.m. EG:s riktlinjer för verksamheten på
suspensionsområdet uppvisar en påtaglig likhet med de svenska bestäm-
melserna. I EG markeras emellertid det temporära elementet starkare.
Vidare kan EG-suspensioner ibland få formen av tullreduktion. Den
förmånsberättigade importen kan också begränsas till viss högsta volym
eller värde (tullkvot).
Sverige kommer vid ett medlemskap i EU att bli integrerat fullt ut i
gemenskapens tullsuspensionssystem redan från tillträdesdagen. Från
EG:s sida har accepterats att ansökningar avseende varor som med
hänsyn till svenska intressen från år 1995 bör ingå i EG:s Prop. 1994/95:19
tullsuspensionssystem behandlas redan före ett svenskt tillträde. Således
har sådana ansökningar inlämnats till kommissionen under mars månad
1994.
23.2.5 Tullnivåema
Förändringar av tariffen till följd av förhandlingar med tredje land görs
med stöd av artiklarna 111 och 113 i Romfördraget. EG har sedan år
1961 deltagit i GATT-förhandlingar om sänkning av tullarna i den
internationella handeln och har därmed avsevärt reducerat nivån i den
gemensamma tulltariffen.
Som EU-medlem skall Sverige från första dagen tillämpa EG:s
tullnivåer. EG:s industrivarutullar ligger på 5,7 % (handelsvägt
genomsnitt år 1988). Motsvarande svenska siffra är 4,6 %. Som ett
resultat av Uruguayrundan i GATT kommer dock EG:s genomsnittliga
tullnivå att sänkas till 3,6 %, motsvarande en sänkning med ca 37 %.
Tullsänkningarna genomförs som regel i fem årliga steg, med början år
1995 (under förutsättning att det nya GATT-avtalet då trätt i kraft). Den
1 januari 1999 skall således merparten av tullsänkningarna inom ramen
för Uruguayrundan ha genomförts.
EG:s nuvarande tullar ligger i genomsnitt högre än Sveriges på bl.a.
trävaror, papper, kemiska produkter, järn och stål, metaller, verktyg,
maskiner och instrument samt transportmedel. Detta innebär att tullarna
inledningsvis kommer att öka på en hel del varor inom dessa områden
vid ett medlemskap. EG har dock gjort åtaganden om betydande
tullsänkningar för flertalet av dessa varugrupper i Uruguayrundan, vilket
bl.a. innebär att tullarna avvecklas helt för papper, stål samt vissa
maskiner och instrument. Sverige har högre tullar än EG på bl.a. gummi,
textilvaror, keramiska produkter och glasvaror. EG:s tullar för dessa
varor sänks ytterligare som resultat av GATT-förhandlingama.
EG har accepterat att avveckla tullarna för de flesta av de sektorer som
var aktuella för nolltullar i slutskedet av GATT-förhandlingama,
nämligen läkemedel, papper, byggmaskiner, jordbruksmaskiner,
medicinsk utrustning, möbler, leksaker och stål.
EG har dessutom accepterat förslaget om harmoniserade tullar på
kemiområdet. Förslaget innebär huvudsakligen två tullnivåer på högst
5.5 % resp. 6,5 % (för vissa positioner dock tullfrihet) inom kapitlen
28-39 i tulltaxan. Sammanvägt innebär detta en betydande tullsänkning
på kemiområdet. En infasningsperiod på tio år gäller för kemiska
produkter där bastullen överstiger 10 % (gäller bl.a. inom plastområdet).
Eftersom tullarna i EG på kemiområdet för närvarande i genomsnitt
ligger högre än i Sverige innebär medlemskapet initialt en milhöjning
med några procentenheter (för t.ex. basplaster).
På teko-området genomför EG milsänkningar enligt sitt
harmoniseringsförslag. I princip innebär detta tullfrihet för råvaror,
4-5% för garner och konstfibrer, 8% för tyger och 12% i mil för
konfektionsvaror. Tullsänkningarna genomförs under en tioårsperiod. De
22 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
svenska tullarna på teko-området är i dag i genomsnitt ungefär 1 Prop. 1994/95:19
procentenhet högre än EG-tullama. För grundtextil är skillnaderna
större. Den omedelbara effekten vid ett medlemskap blir här således att
nuvarande tullar i allmänhet sjunker.
På läkemedelsområdet kommer tullfrihet omedelbart att inforas för
farmaceutiska produkter, för vitaminer, hormoner, växtalkaloider och
antibiotika. Tullfrihet kommer också att medges för ett stort antal
fårmaceutiskt aktiva substanser (och salter, estrar m.m. av sådana
substanser) som särskilt namngetts av Världshälsoorganisationen.
Läkemedelsområdet är sedan tidigare i stor utsträckning tullfritt i
Sverige. Tullfrihet gäller för alla varor som används för tillverkning av
läkemedel.
På stålområdet införs med en infasningsperiod på tio år tullfrihet för
produkter i kapitel 72 i tulltaxan samt för vissa produkter av järn och stål
ur kapitel 73 som exempelvis rör och ihåliga profiler. För hela området
oädla metaller ligger tullarna i EG i dagsläget i genomsnitt 2
procentenheter högre än de svenska. Medlemskapet medför därför initial t
vissa tullhöjningar.
På pappersområdet avvecklas som nämnts tullarna helt liksom för vissa
bygg- och jordbruksmaskiner. I fråga om motorfordon och tele-
kommunikationsutrustning kommer några större förändringar av EG:s
tullnivåer ej att ske som resultat av GATT-förhandlingama. För nämnda
varuområden är tullarna i EG för närvarande i genomsnitt högre än i
Sverige. När medlemskapet börjar höjs därför tullarna för åtskilliga
varor. För maskiner och apparater sker detta med i genomsnitt 1-2
procentenheter, för transportmedel och instrument med 3 procentenheter.
På elektronikområdet är i dagsläget EG-tullarna för vissa komponenter
betydligt högre än de svenska tullarna. Tullarna i EG på halvledare och
mikrokretsar ligger inte sällan på 14% vilket kan jämföras med 2,5%
eller 3,8% som gäller i Sverige. EG har i GATT-förhandlingama åtagit
sig att sänka dessa tullar till i normalfallet 7 %. Ett stort antal varor på
detta område är dock tullfria i EG inom ramen för gemenskapens
tullsuspensionssystem. EG har i GATT-förhandlingama också åtagit sig
att omedelbart införa tullfrihet för olika maskiner som används inom
elektronikindustrin.
Det är svårt att göra en exakt beräkning av de förändringar av
gränsskyddet på jordbruksområdet som ett medlemskap i gemenskapen
kommer att medföra, men totalt sett torde EG:s gränsskydd ligga på en
högre nivå än Sveriges. På jordbruksområdet innebär resultatet av
Uruguayrundan att såväl Sverige som EG åtagit sig att maximera
gränsskyddet vid nivån i basperioden (s.k. tariffering) och sedan sänka
gränsskyddet med i genomsnitt 36 % (se vidare under avsnittet 22
Jordbruk och fiske). Mellan Sverige och övriga EU-länder avskaffas
gränsskyddet helt.
På fiskeområdet är EG:s yttre tullmur generellt sett högre än Sveriges.
I allmänhet är det stor skillnad mellan råvaratullar och tullar på färdiga
varor. För råvaror är nivån inte speciellt hög medan den för vissa
färdigprodukter t.ex. beredda sillprodukter varierar mellan 20 och 30% 338
av varans värde. För råvaror tillämpas i många fall ett minimiprissystem
(referenspris). När marknaden inom EU efterfrågar en viss varugrupp Prop. 1994/95:19
kan milen för kortare eller längre tid suspenderas. I vissa av EG:s
handelsavtal finns regler om nedsättningar av milen för vissa kvantiteter.
De återstående tullar som lever kvar i EFTA- och EES-avtalen kommer
nu äntligen att avvecklas. Härigenom försvinner kvarvarande
diskriminering mot svensk fiskeexport och svenska produkter får fritt
tillträde till EU-marknaden.
En stor del av importen till EU åtnjuter dock milförmåner enligt olika
preferensavtal eller genom autonoma arrangemang såsom GSP
(Generalized System of Preferences) eller tullsuspensioner.
Vid utvidgning av en milunion kräver GATT att det totala gränsskyddet
i de deltagande länderna inte får bli högre än vad det var före ut-
vidgningen. Eftersom Sveriges tullar mot tredje länder i genomsnitt höjs
vid inträdet i tullunionen måste denna höjning balanseras med tull-
sänkningar av andra tillträdande länder eller av EG i den nya
gemensamma miltariffen. Vid ett svenskt inträde i EG:s milunion bryts
ett betydande antal svenska s.k. tullbindningar. Enligt GATT:s regler
skall då tredje länder kompenseras genom att EG sänker milen på vissa
varor i den nya gemensamma tulltariffen. Sådana kompensations-
förhandlingar, som sköts av kommissionen, kommer att inledas först
sedan utvidgningen ägt rum. Kompensationskraven på EG kommer att
minska som följd av de åtaganden om milsänkningar som gjorts av
Sverige och av de andra kandidatländerna respektive av EG i
Uruguayrundan. Österrike har högre gränsskydd än EG.
En annan följd av milunionen är att tullintäkterna inte kommer att
tillfalla den svenska statskassan utan EG:s gemensamma budget (där de
utgör en del av EG:s s.k. egna resurser) med undantag för ett
tioprocentigt avdrag för att täcka uppbördskostnadema. För en
behandling av budgetfrågorna hänvisas till avsnitt 31 om finansiella och
budgetära frågor.
De förändringar av milskyddet som blir följden av ett EU-medlemskap
kommer att få olika följder för svensk industri. Den något högre milen
på vissa insatsvaror i kombination med mer restriktiva restitutionsregler
kan möjligen bli en belastning för vissa företag. Effekterna skall dock
inte överdrivas. Framför allt bör noteras att större delen av importen
redan är tullfri. I dag utgår mil endast på ca 10 % av importen och
mllskillnadema är i allmänhet små. Den lyckade avslutningen av
GATT-förhandlingama medför dessutom en betydande allmän sänkning
av EU:s gränsskydd. Vinsterna av en avveckling av gränskontroller,
ursprungsregler etc. för handeln med EU vid ett medlemskap överstiger
med bred marginal kostnaderna för en EG-anpassning av Sveriges tullar
och andra handelsbestämmelser mot tredje land.
23.2.6 Ursprungsregler
EG tillämpar två olika typer av ursprungsregler, dels preferentiella
ursprungsregler som används för att bestämma ursprung på varor som
skall anses berättigade till tullfrihet eller annan förmånsbehandling, dels
339
allmänna eller icke-preferentiella ursprungsregler som används för att Prop. 1994/95:19
bestämma det geografiska ursprunget för statistiska ändamål, i licens-
sammanhang etc.
Preferentiella ursprungsregler
I ett frihandelsområde där varje part bibehåller sina egna yttertullar och
handelsregleringar mot tredje land, är det nödvändigt att begränsa den
preferensberättigade handeln till sådana varor som undergått en viss
bestämd grad av bearbetning inom frihandelsområdet (eller är helt
framställda där), detta för att förhindra att importen till området söker sig
in via den part som har de lägsta tullarna. Därför erfordras särskilda
ursprungsregler, som i detalj bestämmer vad som krävs för att en vara
skall anses ha ursprung inom området och därmed bli berättigad till
preferensbehandling. De preferentiella ursprungsreglema är i allmänhet
mer restriktiva än icke-preferentiella ursprungsregler (allmänna
ursprungsregler). Restriktiviteten är beroende av varans känslighet när
det gäller konkurrens utifrån.
Ursprungsregler används även i andra sammanhang än frihandels-
områden, när det gäller att särskilja preferensberättigade varor från icke
preferensberättigade, t.ex. i GSP-systemet, dvs. det system som
utvecklats för att ge tullförmåner för varor från utvecklingsländer.
I Sveriges frihandelsavtal med EG och i EES-avtalet är villkoret för
tullfrihet i handeln mellan parterna att gällande ursprungsregler är
uppfyllda. Vid ett svenskt inträde i EU däremot bortfaller ursprungs-
reglema i handeln med övriga EU-länder. Detta innebär att en vara från
tredje land som införtullats i Sverige kan sändas till ett annat EU-land
utan beaktande av ursprungsregler. Härigenom underlättas tullens arbete
samt minskas företagens kostnader avsevärt.
Däremot måste Sverige överta EG:s preferentiella ursprungsregler mot
tredje länder. Sådana regler tillämpas förutom mot kvarvarande
EFTA-länder, mot Visegradländema (dvs. Polen, Slovakien, Tjeckien
och Ungem), mot Bulgarien och Rumänien, mot de medelhavsländer som
EG slutit preferensavtal med, mot ACP-ländema (African, Caribbean
and Pacific States) samt inom ramen för GSP-systemet m.m. De
preferentiella reglerna i olika avtal varierar i viss utsträckning, vilket
understryker reglernas handelspolitiska karaktär.
Den nuvarande förordningen (1993:1648) om frihandel i varuutbytet
enligt EES-avtalet och andra förordningar om s.k. förmånsbehandling av
varor med ursprung i visst land eller grupp av länder eller områden
måste upphävas och ersättas av EG:s regler i motsvarande författningar
(se SOU 1994:89).
EG:s bestämmelser om ursprung som medför förmånsbehandling för
varor återfinns dels i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (artikel 27) och
i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 (artiklarna 66-140), dels
i de avtal om förmånsbehandling som EG slutit med visst land, grupp av
länder eller område. EG:s preferentiella ursprungsregler är i huvudsak
baserade på samma principer som ursprungsreglema i EES-avtalet, även
340
om avvikelser finns. EES-avtalets ursprungsregler är allmänt sett mera Prop. 1994/95:19
liberala än de regler som finns i EG:s preferensavtal med tredje länder.
Allmänna ursprungsregler
De allmänna eller icke-preferentiella ursprungsreglema används inom
EU i andra sammanhang än tariffära, exempelvis för fastställande av
geografiska ursprung för bl.a. statistiska ändamål, i licenssammanhang
etc. Reglerna återfinns i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (artiklarna
22-26) samt i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93
(artiklarna 35-65).
De svenska reglerna om ursprung återfinns i förordningen (1984:59)
om varors ursprung och i Generaltullstyrelsens tillämpningsföreskrifter
(TFS 1984:47). Reglerna tillämpas i samband med tillståndsgivning vid
införsel och utförsel av varor (sanktioner och liknande) samt fram-
ställning av handelsstatistiska uppgifter.
Rådets nyssnämnda förordning innehåller dels regler om fastställande
av ursprung när detta krävs för tillämpning av EG:s tulltaxa och för
tillämpning av andra bestämmelser rörande varuhandel, dels regler om
upprättande och utfärdande av ursprungsintyg. Materiellt sett är de
allmänna ursprungsreglema mera neutrala ur näringspolitisk synpunkt än
de preferentiella ursprungsreglema. Detta gäller såväl i EU som i
Sverige.
23.2.7 Det allmänna tullpreferenssystemet (GSP)
Såväl EG som Sverige tillämpar en generell tullpreferensordning för
import från utvecklingsländerna (Generalized System of Preferences,
GSP). Denna ordning infördes som resultat av ett principbeslut inom
UNCTAD år 1970. Liknande system finns i flertalet i-länder. Syftet är
att främja den ekonomiska och industriella utvecklingen i u-ländema.
EG:s GSP-system regleras i ett antal förordningar om tullförmåner för
resp, tekovaror, jordbruksvaror, jäm- och stålvaror, vissa andra
industrivaror, samt vissa varor från Bolivia, Colombia, Ecuador och Peru
(förordning (EEG) nr 3831-3835/90 samt (ESKG) nr 90/672 med senare
ändringar). För jordbruksvarorna innebär tullförmånema vanligen
tullnedsättning, för övriga varor ges tullfrihet. Särskilt förmånlig
behandling ges de minst utvecklade u-ländema och vissa länder i norra
Sydamerika. Tullfrihet eller tullnedsättning ges ofta inom kvoter eller
ramar. När en kvot tagit slut återinförs tullen enligt tulltaxan automatiskt,
när en ram nåtts kan kommissionen besluta om att återinföra full tull, på
eget eller en medlemsstats initiativ.
Gemenskapen arbetar sedan flera år på en revidering av sitt
GSP-system. Detta innebär bl.a. att kvoterna kan komma att försvinna.
EG:s nuvarande GSP-system tillämpas i praktiken (i sin grundläggande
form) enbart mot ca 40 av de ca 160 u-länder och områden som formellt
berörs av Sveriges och EG:s system. EU ger på olika sätt övriga
u-länder mer långtgående tullförmåner i associationsavtal, frihandelsavtal
341
eller handels- och samarbetsavtal. Detta beskrivs i ett följande avsnitt. Prop. 1994/95:19
Sveriges GSP-system framgår av förordningen (1987:1285) om tullfrihet
för varor från utvecklingsländerna. Det svenska systemet berör i stort sett
samma u-länder som det nuvarande EG-systemet men omfattar inte lika
många varor, i varje fall inte på industrisidan. Tekovaror är i stor
utsträckning undantagna från GSP-systemet i Sverige. Det svenska
systemet innebär alltid tullfrihet för de varor som omfettas medan EG
medger tullfrihet inom kvoter eller ramar.
23.2.8 Särskilda varukontroller vid EU:s yttergräns
Genomförandet av den inre marknaden har inneburit att tullkontroller vid
de interna gränserna i EU har försvunnit och att varor i princip rör sig
fritt i hela EU på samma sätt som i ett enskilt land. Avskaffandet av de
interna kontrollerna har ställt ökade krav på kontrollen vid EU:s yttre
gränser både i fråga om lagstiftning och den operationella verksamheten.
Från EU:s sida förutsätts att medlemsstaternas myndigheter har sådana
befogenheter att efterlevnaden av EG:s regelverk säkras på ett tillfreds-
ställande sätt. EG-kommissionen har i olika sammanhang slagit fast att
de risker som är förknippade med en fri rörlighet inom den inre
marknaden av varor med ursprung i medlemsstaterna och förtullade varor
från tredje land, så långt som möjligt måste minimeras med hjälp av en
stark och likformig kontroll vid yttre gränsen.
Eftersom tullmyndigheterna fortsatt skall finnas vid gränsen för att
uppbära tull, skatt och andra importpålagor har det inom EU bestämts att
myndigheterna även bevakar att importförbud och införselrestriktioner
efterlevs liksom att de fullgör andra arbetsuppgifter som är lämpliga i
anslutning till den gränsöverskridande varuhandeln. EG:s tullkodex
behandlar inte direkt sådana arbetsuppgifter för tullen men lämnar
utrymme för dem. I flera andra rättsakter förutsätts att nationella
tullmyndigheter hanterar övervakningen av vissa förbud och restriktioner
i handeln med tredje länder. En samlad bild av dessa frågor ges i den
interdepartementala s.k. gränskontrollgruppens rapport Gränskontroller
och gränsformaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv
(Utrikesdepartementets handelsavdelning, november 1993).
23.2.9 Varumärkesintrång (counterfeit)
Rådets förordning (EEG) nr 3842/86 om varumärkesintrång, s.k.
counterfeit, trädde i kraft den 1 januari 1988. Den tillåter gränskontroll
av counterfeitvaror som importeras till EU från tredje land. Förordningen
omfattar endast varumärken och inga andra immaterialrätter. Vidare finns
en förordning (EEG) nr 3077/87 om hur implementeringen av ovan-
nämnda förordning skall ske. Vissa EU-länder har också nationell
lagstiftning som har tillåtit gränskontroll inom EU. Den interna
kontrollen har avvecklats fr.o.m. den 1 januari 1993. Kommissionen
förutser att ett stödjande datainformationssystem skall kunna användas för
utbyte av underrättelser på detta område.
Av de nämnda förordningarna framgår att en varumärkes innehavare har Prop. 1994/95:19
rätt att till behörig myndighet ansöka om att varor som misstänks utgöra
counterfeitvaror skall kvarstå under tullkontroll. Vilken myndighet som
anses behörig är ett nationellt beslut. Redan Sveriges åtaganden inom
ramen för Uruguayrundan innebär att en behörig myndighet måste
inrättas för kontroll av varor som misstänks vara counterfeitvaror.
Prövning av varumärkesintrånget skall ske enligt det lands lagar där
införseln har skett. Medlemsländerna skall informera EG-kommissionen
om de nationella författningarna som gäller på detta område, liksom
vilken myndighet som är behörig. Årligen skall redovisas till
kommissionen förteckningar över ansökningar, beslut etc.
De svenska tullmyndigheterna har i dag inga befogenheter att ingripa
vid misstanke om varumärkesintrång. I fall av misstanke skall eventuell
anmälan lämnas till polis- eller åklagarmyndighet.
EG:s counterfeitförordning har tillkommit för att tillgodose närings-
livets intressen. Det står en varumärkesinnehavare fritt att använda sig
av de möjligheter som EG:s regler ger.
Kontrollen vid den yttre gränsen i misstänkta fall innebär för svensk
del tillämpning av regler vilkas motsvarighet i dag inte finns i Sverige.
EG:s förordningar blir direkt gällande rätt i Sverige vid ett medlemskap
i EU. I betänkandet Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89) lämnas
dock förslag till kompletterande svenska bestämmelser. Enligt det
förslaget skall Generaltullstyrelsen vara den behöriga myndighet till
vilken ansökan om kvarhållande kan göras av varumärkesinnehavaren.
Ett beslut om kvarhållande skall verkställas av den tullmyndighet som
påträffar varor som överensstämmer med Generaltullstyrelsens beslut.
Kvarhållandet upphör om sökanden inom en i EG-förordningen angiven
tidsfrist om tio arbetsdagar inte visar att talan som innefattar förstöring
eller ändring av varorna har väckts vid behörig domstol. Domstolens
beslut verkställs av tullmyndigheten.
Det förslag till kompletterande svenska bestämmelser på området som
lämnats i betänkandet Tullagstiftningen och EG kommer, som tidigare
nämnts, efter remissbehandling att läggas till grund för den lagstiftning
på området som regeringen avser förelägga riksdagen under hösten 1994.
23.2.10 Gemensam exportkontroll av strategiskt känsliga
varor
En förordning om exportkontroll av s.k. dual use-produkter (produkter
med både civil och militär användning) kommer att behandlas av rådet
hösten 1994 för eventuellt ikraftträdande den 1 januari 1995.
För en närmare beskrivning av ”dual use”-regler se avsnitt 11.2.10.
23.3 Den gemensamma handelspolitiken
Som EU-medlem kommer Sverige att delta i EG:s gemensamma
handelspolitik mot omvärlden som den definieras i artiklarna 113
(fastställande av tulltariffer, särskilda liberaliseringsåtgärder, export-
343
politik, handelspolitiska skyddsåtgärder samt tull- och handelsavtal) och Prop. 1994/95:19
238 i Romfördraget (associationsavtal). Handelspolitiska beslut kan också
fattas med stöd av artikel 235 i Romfördraget i vissa fäll när fördraget
inte ger några uttryckliga befogenheter i andra artiklar. På områden som
täcks av Parisfördraget finns endast begränsat stöd i själva fördraget för
en gemenskapspolitik. En motsvarighet till artikel 235 i Romfördraget
finns dock i artikel 95 i Parisfördraget. Pragmatiska lösningar har i dessa
fall ofta valts för att få fram beslut.
Varje tid ger sin definition av begreppet handelspolitik. Den
traditionella definitionen - åtgärder vid gränsen - har successivt breddats
under de senaste decennierna. I dagens mer komplicerade ekonomiska
verklighet har arsenalen av åtgärder med direkta eller indirekta handels-
politiska effekter utvidgats varvid t.ex. tekniska föreskrifter, offentlig
upphandling, statsstöd, handel med tjänster, samarbets- och bistånds-
politik, konkurrensrätt och immaterialrätt, åtgärder inom miljöpolitiken,
arbetsmarknadspolitik och finanspolitik har fått en större roll.
Gemenskapens kompetens på handelspolitikens område är utsatt för
ständig förändring. Den ekonomiska integrationen har åtföljts och
förstärkts av en gradvis överföring av suveränitet från medlemsstaterna
till gemenskapen på handelspolitikens område. Detta har skett genom
förordningar, beslut etc. på ”nya” områden eller genom EG-domstolens
rättsskapande verksamhet. Av centralt intresse i handelspolitiskt
sammanhang är målet 22/70 AETR [1971] ECR s. 263. Domstolen slår
här fast att då gemenskapen antar bestämmelser som innebär
gemensamma regler i någon form för att förverkliga en
gemenskapspolitik enligt Romfördragets artiklar, har man också
befogenhet att agera externt på respektive område (den s.k. parallellitets-
doktrinen).
Beslut enligt artikel 113 i Romfördraget fattas av rådet med
kvalificerad majoritet medan beslut enligt artikel 238 i Romfördraget
kräver enhällighet. Beslut förbereds bl.a. i rådsarbetsgrupper. Den
viktigaste rådsarbetsgruppen på det handelspolitiska området är den s.k.
113-kommittén som har det övergripande samordningsansvaret för
handelspolitiska policyfrågor. Alla former av handelspolitik diskuteras
här men olika frågor med handelsanknytning sakbehandlas i regel i
specialiserade arbetsgrupper under rådet vid sidan av den normala
113-kommittén - textilkommittén, stålkommittén, grupper rörande
Central- och Östeuropa, Medelhavsländer etc. Varje ordförande beslutar
om rådsarbetsgrupper men av praktiska skäl har flertalet grupper blivit
permanenta.
Detta innebär att kommissionen bereder frågor samt presenterar förslag
till medlemsländerna i rådet. Ett viktigt arbetsområde inom handels-
politiken blir därför att i ett medlemskap analysera kommissionsförslagen
utifrån ett svenskt perspektiv samt förbereda och följa upp svenska
ställningstaganden.
Den övervägande delen av handelspolitiken är en gemenskapsfråga. Det
enskilda medlemslandet har samtidigt kvar vissa möjligheter att agera
nationellt på utrikeshandelsområdet. Dels gäller detta områden där 344
gemenskapen har befogenheter men där regelverket ännu inte har
utvecklats, såsom statsstödd exportfinansiering, dels gäller det områden Prop. 1994/95:19
där gemenskapen inte har befogenheter, som allmänt exportfrämjande och
avtal med andra länder om ekonomiskt och industriellt samarbete.
EG:s handelspolitiska befogenheter och hur de utövas (inom den yttre
ram GATT ger) kan översiktligt beskrivas under rubrikerna:
- avtal med tredje land,
- handelspolitiska skyddsåtgärder (inom eller utanför avtal),
- handelssanktioner,
- exportstöd och
- uppträdande i internationella organisationer.
23.3.1 Avtal med tredje land
EG har flera olika typer av avtal med tredje land. Gemenskapen ensamt
sluter enkla handelsavtal eller frihandelsavtal jämlikt artikel 113 i
Romfördraget. Exempel på 113-avtal är avtalen med länder i
Latinamerika och Asien. Gemenskapen kan också ingå associationsavtal
enligt artikel 238 i Romfördraget. Ofta reglerar avtalen inte enbart handel
utan också samarbete, bistånd och andra områden där medlemsländerna
har befogenheter. Sådana s.k. blandade avtal sluts av gemenskapen
tillsammans med medlemsstaterna som parter på den ena sidan.
EES-avtalet är ett exempel på ett blandat avtal. Hit hör också EG:s
associationsavtal med länder i Central- och Östeuropa och
Lomékonventionen med de 70 ACP-ländema. Till många avtal hör
särskilda avtal eller protokoll avseende enbart varor inom Parisfördragets
område. Beslut om dessa fettas med stöd av artikel 95 eller i mer
pragmatisk form (hänvisning till fördraget etc.).
När bilaterala eller multilaterala avtalsförhandlingar är aktuella
utarbetar kommissionen en rekommendation (avi) till rådet. På grundval
därav arbetas sedan ett förhandlingsmandat fram i olika arbetsgrupper
under rådet som också ger kommissionen rätt att föra förhandlingarna -
i samråd med särskilda kommittéer som rådet tillsatt för detta ändamål.
Kommissionen för ordet vid förhandlingarna men medlemsländerna får
närvara. I samma arbetsgrupper utvärderas förhandlingsresultatet.
Kommissionen följer upp och förvaltar etablerade avtal i samråd med
medlemsländerna. Angående kompetens, beslutsformer, parlamentets roll
m.m. se avsnitt 9 om avtal med tredje land och mellan medlemsstater.
Förhandlingsresultatet
Sverige kommer som medlem att från och med inträdet i EU tillämpa alla
gemenskapsavtal i enlighet med artikel 5 i anslutningsfördraget. De
anpassningar av avtalen som måste göras till följd av EU:s utvidgning
skall tas in i särskilda tilläggsprotokoll enligt artikel 128 i anslutnings-
fördraget. Anpassningen innebär såväl rent formella förändringar som
bl.a. höjningar av existerande kvantitativa utrymmen. Det senare är
också nödvändigt enligt gällande GATT-regler.
345
Det innebär bl.a. att vi lämnar nuvarande frihandelsavtal mellan Prop. 1994/95:19
EFTA-ländema och Polen, Ungem, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien och
Rumänien och går in i EG:s bredare och mer ambitiösa s.k. Europaavtal
som omfattar både frihandel, samarbete och bistånd och har medlemskap
som mål. Sveriges bilaterala frihandelsavtal med de baltiska staterna
ersätts av EG:s frihandelsavtal med dessa länder. En utveckling av
avtalsrelationerna med vissa länder i f.d. Sovjetunionen har inletts eller
är på gång. Genom att gå in i dessa avtal bidrar vi till att ytterligare
stödja reformprocessen och stärka den politiska och ekonomiska
integrationen i Europa.
Från svensk sida klargjordes vid medlemskapsförhandlingamas
inledning att vi fäster mycket stor vikt vid ett bibehållande av vår fria
handel med de baltiska staterna i syfte att understödja deras reform-
strävanden. Förhandlingslösningen bygger på att EG under hösten 1993
inledde förhandlingar om frihandelsavtal med de baltiska staterna. Dessa
avslutades med att sådana avtal undertecknades i juli 1994. Avsikten är
att dessa avtal skall träda i kraft den 1 januari 1995. Om avtalen med de
baltiska staterna ändå inte skulle vara i kraft vid tidpunkten för vårt
inträde i unionen kommer nödvändiga arrangemang att vidtas för att
Sverige, Norge och Finland skall kunna bibehålla frihandeln till dess att
EG:s avtal trätt i kraft enligt artikel 131 i anslutningsakten. Med denna
lösning har vårt mål att säkra frihandeln tillgodosetts. För de baltiska
staterna utgör lösningen ett viktigt stöd till deras utvecklingsprocess i och
med att frihandeln med Sverige, Norge och Finland nu utvidgas till att
omfatta hela EU-marknaden.
När Sverige övertar EG:s associationsavtal med Turkiet, Cypern och
Malta bör detta på sikt kunna innebära förbättrat marknadstillträde för
svensk export. Sverige går ur EFTA-ländernas rena frihandelsavtal med
Turkiet och övertar EG:s breda associationsavtal som syftar till en
tullunion år 1996. Med Cypern och Malta har vi i dag inga avtal. Med
dessa länder går vi in i associationsavtal som också syftar till men ännu
inte resulterat i tullunion. De två länderna har dock ansökt om
medlemskap i EU. EFTA-ländernas frihandelsavtal med Israel kommer
för Sveriges del att vid ett EU-medlemskap ersättas av EG:s i stort
likvärdiga frihandelsavtal. Förhandlingar om ett bredare samarbete
mellan Israel och EG har inletts.
EG:s handelspolitik mot u-länder är delvis ett resultat av gamla
historiska bindningar men avspeglar framför allt en önskan om att
prioritera de fattigaste u-länderna, s.k. MUL-länder (minst utvecklade
länder) och ACP-ländema bestående av flertalet av de fattigaste länderna
i Afrika söder om Sahara, Karibien och Stilla havsområdet (många av
dessa är MUL-länder). Gentemot u-ländema i Latinamerika och Asien
tillämpar EG enbart sitt allmänna preferenssystem (GSP). Sverige
tillämpar i dag sitt GSP-system mot alla u-länder, vilket innebär
tullfrihet för industrivaror utom för en rad tekovaror, vissa skor m.m.
samt för vissa jordbruksvaror. Största förmånerna ger Sverige liksom EG
till MUL-ländema. EG:s omfattande preferensarrangemang utgör en god
bas för att utveckla Sveriges handel med u-ländema. EG:s teko- 346
arrangemang med en rad u-länder innebär visserligen nya villkor för
marknadstillträdet under ett antal år men problemet minskar genom den Prop. 1994/95:19
förhandlingslösning vi uppnått på tekoområdet.
Vid ett svenskt medlemskap skulle särskilt de mer utvecklade u-ländema
i Latinamerika och Asien genom EG:s GSP-system i vissa delar få sämre
villkor på den svenska marknaden. EG:s förestående revidering av sitt
GSP-system kan dock komma att innebära vissa positiva förändringar.
Vid anslutning till EG:s arrangemang med u-ländema kommer vi också
att medverka i det samarbete och bistånd på gemenskapsnivå som är
knutet till flertalet av dessa.
Ett svenskt övertagande av EG:s handelsavtal kommer att ge svenska
företag samma exportvillkor som EU-företag i tredje länder. De svenska
företagen får härigenom större trygghet och festare ramar för sitt
agerande på dessa marknader.
Det fektum att Sverige blir del i den gemensamma inre marknaden med
fria varurörelser, harmoniserade produktkrav och standarder m.m.
kommer samtidigt att göra det lättare och mer attraktivt för icke
EU-länder att satsa på den svenska marknaden.
På jordbruksområdet kommer Sverige i åtnjutande av EG:s preferens-
arrangemang och kvoter på tredjelandsmarknaden. Förmåner som är av
speciellt intresse för svenska exportörer är kvoterna för ost på olika
marknader och kvoterna för nötkött och margarin på östeuropeiska
marknader.
Kommerskollegium anför att Sveriges handelspolitik till större delen
stämmer väl överens med EG:s men att EG:s handelspolitik är mer
mångfesetterad och dess regelsystem mer komplicerat.
EG:s avtalsrelationer jämfört med Sveriges redovisas nedan regionvis.
EFTA - länder
EFTA-ländema tar nu emot ca 25% av EU:s totala export till tredje
länder och står för ca 23% av totalimporten därifrån. De större
EFTA-ländema hör till gemenskapens viktigaste enskilda handelspartner.
För EG:s handelsrelationer med samtliga EFTA-länder utom Schweiz
gäller i dag EES-avtalet baserat på artiklarna 238 och 228.3 i
Romfördraget. Med Schweiz har EG ett frihandelsavtal från 1970-talet
baserat på artikel 113 i Romfördraget och ett antal bilaterala avtal på
specifika områden. Man för dessutom samtal om bilaterala arrangemang
på ytterligare områden.
Sverige tillämpar EES-avtalet jämte EFTA-konventionen mot övriga
EFTA-länder. Tre av dessa kan komma att bli EU-medlemmar.
EFTA-konventionen måste sägas upp vid ett EU-medlemskap i enlighet
med artikel 130 i anslutningsakten. Vid ett svenskt EU-medlemskap
kommer inte relationerna till Island att nämnvärt förändras eftersom både
Sverige och Island kvarstår som avtalsslutande parter i EES-avtalet.
Relationerna till Schweiz vid ett svenskt EU-medlemskap baseras tills
vidare på frihandelsavtalet Schweiz-EG. På sikt beror relationens
utveckling på vilka arrangemang EG och Schweiz kan komma överens
om.
347
Färöarna, Grönland
Såväl EG som Sverige har avtal som etablerar frihandel med Färöarna
och med Grönland. EG:s arrangemang är baserat på artikel 113 i
Romfördraget.
Länder i centrala och östra Europa och i f.d. Sovjetunionen
EU:s politik gentemot Central- och Östeuropa och f.d. Sovjetunionen är
av mycket stor betydelse för Europas framtid vad gäller stabilitet och
ekonomisk utveckling. EU har ett särskilt ansvar härvidlag som
dominerande politisk kraft i Europa. För EU var det viktigt att snarast
efter de politiska förändringarna i Central- och Östeuropa och
Sovjetunionens kollaps skapa nya relationer österut vilka syftar till att
främja politisk stabilitet och ekonomisk integration.
Med Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien blev
lösningen att de tidigare ingångna handels- och samarbetsavtalen ersätts
av associationsavtal (Europaavtal) som uttryckligen lägger grunden för
ett framtida medlemskap i EU. Polen och Ungern har för övrigt redan
inlämnat ansökan om medlemskap. Avtalen är s.k. blandade avtal, dvs.
har ingåtts med såväl EG som dess medlemsstater som parter på den ena
sidan. Avtalen med Polen och Ungern har ratificerats och har trätt i kraft
medan de handelspolitiska delarna i de övriga avtalen har trätt i kraft
interimistiskt. En liknande lösning förbereds för Sloveniens del och har
ställts i utsikt för de tre baltiska staterna.
Europaavtalen, som i huvudtexterna är mycket lika men som avviker
från varandra vad det gäller bilagor och protokoll, spänner över ett brett
område. De innehåller förutom avsnitt om varuhandel kapitel om politisk
dialog, ekonomiskt samarbete på ett antal angivna områden, finansiellt
samarbete och bistånd bl.a. via det s.k. Phare-programmet, handel med
tjänster, kulturellt samarbete, arbetskraftens rörlighet och vidare flera
avsnitt med anknytning till det ekonomiska samarbetet (etableringen av
företag, betalningar, konkurrensregler, immaterialrätt och approximering
av lagar). De har följaktligen artiklarna 238 och 235 i Romfördraget som
rättslig grund. Avsnittet om varuhandel täcker såväl industri- som
jordbruksvaror. Beträffande industrivaror stadgas att ett frihandelsområde
skall upprättas enligt en tidtabell där västsidans avtrappning sker snabbare
än östsidans (s.k. asymmetriska avtal). För närvarande gäller att EG:s
avveckling av tullar och kvoter skall vara genomförd den 1 januari 1997
utom för Bulgarien och Rumänien där det är den 1 januari 1998 som
gäller. Redan i dag är med ett par undantag (teko, stål) EG-marknaden
öppen för industrivaror från dessa länder som själva skall avveckla sina
tullar och kvoter över en tioårsperiod.
EG har beviljat dessa länder bilaterala förmåner för ett stort antal
jordbruksprodukter antingen inom ramen för kvoter för ”känsliga”
produkter eller i form av tullförmåner utan kvantitativa begränsningar för
”mindre känsliga” produkter. Tullförmånema avser mestadels reducerade
tullar, endast i enstaka fall har tullfrihet beviljats. Tullkvoter tillämpas
Prop. 1994/95:19
348
for närvarande på stålområdet mot Tjeckien och Slovakien. Kvarvarande Prop. 1994/95:19
begränsningar av tekoimporten från Central- och Östeuropa kommer att
avskaffas senast år 1998 (se även avsnittet Handelspolitiska skydds-
åtgärder). För närvarande diskuteras inom EU ett arbetsprogram för
Central- och Östeuropa vilket syftar till att ytterligare bygga ut sam-
arbetet utöver vad som stadgas i Europaavtalen.
Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder ingått frihandelsavtal
med samma länder i Central- och Östeuropa som EG, vilka till över-
vägande delen följer frihandelsdelen i EG:s avtal men som i övrigt är
betydligt mer begränsade.
Med de baltiska staterna slöt EG först enkla handels- och samarbets-
avtal baserade på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. Förhandlingar
om frihandelsavtal för industrivaror inleddes hösten 1993, och resulterade
i juli 1994 i undertecknandet av sådana avtal med Estland, Lettland och
Litauen. Avtalen, som med undantag för det med Estland är
asymmetriska, beräknas träda i kraft 1 januari 1995. EG beviljar för
närvarande de baltiska staterna GSP-behandling. Man har särskilda
teko-arrangemang med Lettland och Litauen men utan kvantitativa
begränsningar. Kontakter om ingående av Europaavtal med de baltiska
staterna väntas inledas under hösten.
Sverige ingick under år 1992 frihandelsavtal med var och en av de
baltiska staterna. Samtidigt slöts bilaterala jordbruksavtal.
Flera remissinstanser, däribland Svenska kyrkans centralstyrelse och
Teko-industriema, fäster mycket stor vikt vid ett bibehållande av
frihandeln med de baltiska staterna
I relation till de övriga forna sovjetrepublikerna (OSS-12) utanför
Baltikum har EG valt en annan modell.
I oktober 1992 godkände ministerrådet ett mandat att förhandla om s.k.
Partnerskaps- och samarbetsavtal (PSA) med OSS 12 baserat på
artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. Samma grundstruktur skulle gälla
för alla dessa stater. Avtalen avpassas efter respektive land. Avtalen är
omfattande och behandlar både politiskt och ekonomiskt samarbete.
Åtaganden görs om respekt för mänskliga rättigheter och demokrati. På
det handelspolitiska området föreskrivs MGN-behandling (mest gynnad
nation) och förbud mot specifika kvantitativa begränsningar. EG
begränsar dock tills vidare importen av vissa stålvaror från dessa länder
och har slutit begränsningsavtal på teko-området (se även avsnittet
Handelspolitiska skyddsåtgärder). För närvarande ger EG OSS-länder
GSP-behandling. Frihandel skall avtalas på sikt.
PSA-avtal med Ukraina och Ryssland undertecknades i juni 1994, avtal
med Kazakstan och Kirgistan paraferades i slutet av maj och avtal med
Moldova i slutet av juli samma år. Förhandlingar har förts med
Vitryssland.
Sverige har slutit handelsavtal med Ryssland, Ukraina, Vitryssland och
Kazachstan som ger dessa länder MGN-behandling (mest gynnad nation).
De har dock med undantag för avtalet med Vitryssland ännu inte trätt i
kraft. Sverige ger inte GSP-förmåner.
Med Albanien har EG ingått ett enkelt handels- och samarbetsavtal 349
med artikel 113 i Romfördraget som grund. Avtalet omfattar
MGN-behandling och förbud mot specifika kvantitativa restriktioner. EG Prop. 1994/95:19
ger Albanien GSP-behandling. Man har ett handels- och samarbetsavtal
med Slovenien med samma bas. EG beviljar samma handelsförmåner som
fanns i det tidigare preferensavtalet med Jugoslavien och beviljar
dessutom GSP inom jordbruks- och fiskeområdena. Mandat för
förhandlingar om ett associationsavtal med Slovenien håller på att
festställas. Även gentemot Bosnien-Hercegovina, Makedonien och
Kroatien tillämpas de gamla Jugoslavien-förmånema varjämte dessa
länder ges samma GSP som Slovenien. EG tillämpar samtidigt vissa
begränsningar på teko-området gentemot länder i detta område.
Handelsförbud råder i förhållande till Serbien och Montenegro i enlighet
med sanktionsbeslut av FN:s säkerhetsråd.
Med Albanien har också Sverige ingått ett handels- och samarbetsavtal
utan preferenser men landet beviljas GSP. Med Slovenien har Sverige
ingått ett handelsavtal. Handelsförbud råder i förhållande till Serbien och
Montenegro. Sverige beviljar övriga länder i f.d. Jugoslavien GSP.
Associations- och frihandelsavtal med medelhavsländer
EG har med tre medelhavsländer - Turkiet, Malta och Cypern - slutit
associationsavtal baserade på artikel 238 i Romfördraget. EG beviljar i
dag full tullfrihet för industrivaror och tullförmåner för vissa jordbruks-
varor medan motsidan ännu inte genomfört liberaliseringar i motsvarande
grad. Avtalen syftar till att upprätta en tullunion. För Turkiets del väntas
detta kunna bli verklighet år 1996. Samarbete och bistånd är del av
avtalen.
Alla tre länderna har ansökt om EU-medlemskap. För närvarande
övervägs Maltas och Cyperns eventuella anslutning.
Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder ingått frihandelsavtal
med Turkiet som utformats med frihandelsdelen i EG:s avtal som
förebild. Avsikten med detta avtal var att ge EFTA-länder samma
konkurrensmöjligheter som EU-länder på den turkiska marknaden och
samtidigt ge ökade möjligheter till tullfrihet för turkiska produkter på
EFTA-marknadema. Sverige ger Turkiet koncessioner inom ramen för
ett bilateralt jordbruksavtal. Sverige har inte ingått avtal med Malta och
Cypern.
Israel har sedan år 1975 ett frihandelsavtal med EG baserat på artikel
113 i Romfördraget. Frihandelsavtalet är föremål för omförhandling. En
rad nya element planeras ingå såsom tjänstehandel, fria kapitalrörelser,
etableringsrätt, immaterialrätt, energi och miljöfrågor. Avtalet innehåller
en hel del tullförmåner på jordbruksområdet varav vissa inom kvoter.
EG har utfärdat särskilda förordningar rörande förmånsbehandling vid
import av vissa palestinska produkter från Västbanken och Gaza.
Tekniskt och finansiellt samarbete inklusive bistånd är på olika sätt
knutet till EG:s arrangemang med dessa områden.
EFTA-ländema har ingått frihandelsavtal med Israel. Frihandelsavtalet
och Sveriges bilaterala jordbruksavtal innehåller koncessioner för
jordbruksvaror. I en särskild regeringsförordning har Sverige ensidigt
350
utsträckt förmånerna till att gälla även import från Västbanken och Gaza. Prop. 1994/95:19
De svenska importförmånema är lika omfattande som för Israel.
U-länder - allmänt
Kännetecknande för EG:s handels- och biståndspolitik mot u-länder är
fortfarande en differentiering i behandlingen av olika länderområden
sammanhängande bl.a. med vissa EU-länders koloniala förflutna och
med önskemålet att ge vissa länder särskilda förmåner. Det var med
forna kolonier som EG upprättade sina första avtal, som fick sin
utformning under 1960- och 70-talen. Detta gäller flertalet Medelhavs-
länder samt de s.k. ACP-ländema, dvs. stater i Afrika söder om Sahara
samt i Karibien och Stillahavsområdet. EG:s handels- och samarbetsavtal
med länder i Asien och Latinamerika kan huvudsakligen hänföras till
1980- och 90-talen.
ACP-ländema har inom ramen för successiva Lomékonventioner fått
den mest gynnade preferensbehandlingen. U-länder i Asien och
Latinamerika får enbart preferensbehandling enligt EG:s generella system
för milpreferenser för u-länder. Sedan Portugal och Spanien blev
EU-medlemmar har EU fått en avsevärt högre profil gentemot Latin-
amerika vilket bl.a. återspeglas i form av utvidgade GSP-förmåner för
Centralamerika och fyra av de fattigaste staterna i Sydamerika.
Länder i Latinamerika och Asien har möjlighet att söka bistånd och
förmånliga krediter på projektbasis medan olika former av riktade
förmåner (landramar) är knutna till Lomékonventionema och Medelhavs-
avtalen.
Krav på åtaganden om att respektera demokrati och mänskliga
rättigheter har blivit ett allt viktigare element i EU:s handelsförbindelser
med u-ländema under 90-talet.
Sverige tillämpar ett och samma system för u-landshandelspreferenser
mot u-länder och har inte slutit några bilaterala handelspreferensavtal
med denna länderkrets. Gentemot numera närmare 50-talet fattiga
u-länder (s.k. MUL-länder, minst utvecklade länder, eller LDC, Least
Developed Countries) gäller tullfrihet vid import till EG liksom till
Sverige.
Biståndspolitiken behandlas utförligare i avsnitt 27.
ACP-länder
Lomékonventionen innebär dels tullfrihet på hela industrivaruområdet i
EG dels bistånd inom bilaterala länderramar, i kombination med speciella
stödformer för jordbruksprodukter och gruvproduktion (STABEX
respektive SYSMIN-programmen). Vidare innehåller konventionen
tullförmåner från EG:s sida för ett betydande antal jordbruksprodukter,
ibland tullfrihet. Gemensamma anslag för forskning och tekniskt
samarbete ingår. I konventionen inkluderas en rad områden för samarbete
och bistånd såsom fiske, energi, turism, kulturella och sociala frågor.
351
Sverige beviljar ACP-ländema GSP. Avtal med handelspreferenser Prop. 1994/95:19
saknas.
Övriga medelshavsländer
EG har i stort sett identiska handels- och samarbetsavtal med de tre
Maghrebstatema - Marocko, Algeriet och Tunisien - från år 1978
innehållande ensidiga handelspreferenser för såväl industri- som
jordbruksvaror. Avtalen baseras på artiklarna 113 och 235 i
Romfördraget. Med i första hand Marocko och Tunisien pågår för-
handlingar om att ersätta samarbetsavtalen med frihandelsavtal.
Eventuellt kommer härvid särskilda regler att gälla för teko och jordbruk.
EU har slutit avtal med Mashreqstatema - Egypten, Libanon, Syrien
och Jordanien - med i stort sett lika förmånliga EG-preferenser som i
Maghrebavtalen.
Sverige beviljar dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser
saknas.
GCC, Yemen
EG:s samarbetsavtal med Yemen och de sex arabiska Gulfstaternas
samarbetsråd, Gulf Cooperation Council (GCC) från år 1985 respektive
år 1989 är baserade på artiklarna 113 och 235 i Romfördraget. De
innehåller inga handelspreferenser utan har karaktären av övergripande
samarbetsavtal. De första stegen i förhandlingar om frihandelsavtal med
GCC togs för några år sedan. Efter ett längre uppehåll görs försök att
återuppta förhandlingarna. EG beviljar dessa länder GSP-behandling.
Sverige ger dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser saknas.
Länder i Asien och Latinamerika
EG har en rad samarbetsavtal med stater i Asien, i regel med artiklarna
113 och 235 i Romfördraget som grund. De äldsta avtalen gäller
Bangladesh och Sri Lanka. Vidare har EG senare samarbetsavtal med
Pakistan, Indien, Kina, Macao, Mongoliet och ASEAN-ländema. Avtalet
med Sri Lanka ersattes med ett nytt år 1994. Avtalen innehåller inga
preferenser men EG ger GSP-behandling. Inga finansiella protokoll är
knutna till avtalen men kommissionen ger bistånd på projektbasis. EG har
en rad bilaterala avtal med dessa länder om handel med jordbruksvaror.
EG har på samma sätt ingått avtal med ett stort antal länder i Latin-
amerika, i regel med artiklarna 113 och 235 i Romfördraget som grund.
I denna kategori ingår: Andinska pakten, Argentina, Brasilien, Chile,
länderna i Centralamerika, Mexico, Paraguay samt Uruguay. Alla dessa
avtal har karaktären av övergripande samarbetsavtal utan handels-
preferenser. EG ger dock GSP-behandling till de fettiga länderna på
särskilt förmånliga villkor. Vidare kan dessa stater söka bistånd för
tekniska utvecklingsprojekt och joint ventures.
352
EG:s tekobegränsningar gäller framför allt länder i denna grupp. Prop. 1994/95:19
Restriktionerna avvecklas successivt fram till år 2005. Gentemot Kina
tillämpar EG tills vidare autonoma importkvoter även för vissa skor,
handskar, leksaker, glas- och porslinsvaror och radiomottagare.
Dessutom följs importutvecklingen av vissa kemiska produkter, vissa
livsmedelsindustrivaror, cyklar, spelkort, borstar m.m. genom import-
licenser som dock beviljas automatiskt. Om Kina ansluts till GATT/WTO
kommer detta att påverka den fortsatta tillämpningen (se vidare under
Handelspolitiska skyddsåtgärder).
Det är länder i Latinamerika och Asien som är särskilt utsatta för
antidumpningstullar i EG (se härom nedan i avsnitt 23.3.2 om
handelspolitiska skyddsåtgärder).
Sverige beviljar dessa länder GSP. Avtal med handelspreferenser
saknas. Sverige tillämpar inga begränsningar eller antidumpningsåtgärder.
Varor från länder i dessa områden kan därför i vissa fall komma att möta
sämre villkor för sitt tillträde till svenska marknaden efter ett svenskt
EU-medlemskap. EG:s planerade revision av sitt GSP-system kan
möjligen komma att innebära vissa uppmjukningar.
Sydafrika
Både EG och Sverige har avvecklat hittillsvarande restriktioner för
handel och investeringar. Principbeslut har fattats i EG om att tillämpa
GSP-tullffihet fr.o.m. 1 januari 1995.
USA, Canada, Australien, Nya Zeeland, Japan
Endast GATT-reglema styr EG:s handelspolitiska relationer med dessa
länder. EU har emellertid gjort vissa s.k. ”Gemensamma deklarationer”
tillsammans med USA, Canada och Japan där man anger vissa mål-
sättningar och ger en formell ram för handelspolitiska kontakter på olika
nivåer. EG har dessutom infört vissa specialarrangemang på jordbruks-
området.
I samband med undertecknandet av resultaten från Uruguayrundan och
beslutet att bilda den nya världshandelsorganisationen, World Trade
Organization, WTO, träffade USA och EG den 13 april 1994 ett avtal
som utvidgar tidigare bilaterala överenskommelser på upphandlings-
området. Det innebär i korthet en balansering av de båda ländernas
marknadstillträde. USA ökar omfattningen av upphandlande enheter på
det regionala området och inkluderar upphandling av vissa hamnar och
flygplatser samt upphandling inom elsektorn för varor, tjänster och
byggentreprenader. EG öppnar i sin tur upphandling på det regionala och
lokala planet gentemot USA (dock endast för varor) samt för hamnar. De
amerikanska åtagandena binds delvis i WTO-avtalet om offentlig
upphandling och kommer de andra avtalsparterna till del om dessa gör
motsvarande åtaganden. Andra delar gäller endast i förhållande till
EU-länder. Förhandlingar fortsätter bilateralt. Bristen på samförstånd
bl.a. om telekommunikationssektorn har tidigare lett till beslut om
23 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
begränsade handelspolitiska stridsåtgärder mellan USA och EG. Prop. 1994/95:19
Som avtalspart till avtalet om offentlig upphandling i WTO får Sverige
tillgång till de av USA multilateraliserade åtagandena. Sverige får
däremot inte automatiskt tillgång till övriga delar av USA:s åtaganden.
USA har dock indikerat att de länder som gör motsvarande åtaganden
som EG i förhållande till USA får tillgång till samtliga delar av avtalet.
En EU-anslutning skulle däremot automatiskt ge Sverige tillgång till
samtliga delar av åtagandena fr.o.m. år 1996.
EG och USA slöt våren 1992 ett avtal som begränsar europeiskt stöd
till det europeiska flygkonsortiet Airbus och reglerar det amerikanska
indirekta stödet till USA:s flygindustri. Avtalet omfattar endast stora
flygplan (mer än 100 passagerare). Den svenska produktionen på
flygindustriområdet omfattar små och medelstora flygplan samt delar till
motorer varför det bilaterala avtalet mellan EG och USA inte får direkta
konsekvenser för Sverige vid ett EU-medlemskap.
USA och EG tvistar sedan flera år tillbaka om den europeiska
audiovisuella sektorn. Det stora problemet ligger i att EG begränsar
amerikanskt tillträde till den europeiska marknaden främst genom det s.k.
Broadcastingdirektivet (89/552/EEG), som reserverar en viss procentsats
av medlemsländernas sändningstid för EG-producerade program. EU står
på USA:s "priority wa.tch list” för sanktioner enligt den s.k. section 301
i den amerikanska handelslagen med anledning av detta direktiv. Hot om
åtgärder kan aktualiseras genom att ingen uppgörelse nåddes i
Uruguayrundan för den audiovisuella sektorn. Tvisten har dock också
rört EG:s subventioner till sin audiovisuella sektor, som USA anser är
handelsstörande. Sverige kommer som EU-medlem att omfattas av
eventuella amerikanska sanktioner mot EU på detta område.
EG har ett stort antal antidumpningsåtgärder i kraft, framför allt mot
Japan. 70 % av varuvärdet av handel som berörs av EG:s anti-
dumpningsåtgärder är produkter med ursprung i Japan, främst hög-
teknologi. Sverige kommer att omfattas av dessa.
EG har för närvarande ett exportbegränsningsarrangemang (\bluntary
Export Restraint, VER) i kraft mot Japan, nämligen beträffande gaffel-
truckar. Uruguayrundans resultat innebär förbud mot att införa nya
sådana s.k. gråzonsåtgärder och avveckling inom fyra år av åtgärder i
kraft. EG får dock bibehålla sitt särskilda arrangemang på bilområdet.
Detta innebär att Japan åtagit sig att övervaka exporten av personbilar till
nivåer baserade på prognoser för marknadsutvecklingen. Konsultationer
under året gör det möjligt att göra justeringar för att ta hänsyn till
förändringar i den faktiska marknadsutvecklingen. Arrangemanget, som
löper ut år 1999, skall inte förlängas. Sverige kommer som EU-medlem
att omfattas av arrangemanget för japanska bilar men, i likhet med
Danmark och Tyskland, att förbli en öppen marknad. En protokolls-
anteckning härom har gjorts i förhandlingskonferensens protokoll.
EG har ambitiösa program för exportfrämjande och industriellt
samarbete med Japan, som ingår som en del i gemenskapens handels-
politik gentemot Japan.
354
23.3.2 Handelspolitiska skyddsåtgärder Prop.
Kvantitativa begränsningar av import och export; licensövervakning
I och med att den inre marknaden genomförts och som en konsekvens av
Uruguayrundan antog EG år 1994 en ny gemensam importregim mot
tredje land som innebär en betydande förenkling och liberalisering
(förordningar (EG) nr 517, 518, 519/94). Alla kvarvarande nationella
kvoter (över 4 000) har i och med detta avskaffats (vissa temporära
undantag görs för Spanien och Portugal). Huvudregeln är att all import
är fri från kvantitativa begränsningar. Från huvudregeln finns vissa
undantag. Dessa gäller teko-produkter från en rad u-länder och
östländer, vissa stålvaror från östländer samt skor, handskar, glas- och
porslinsvaror, radiomottagare och leksaker från Kina. De sistnämnda är
autonoma importbegränsningar. På exportsidan gäller fortfarande en äldre
förordning (EEG) nr 2603/69 som innebär att några gemenskapskvoter
inte förekommer. Medlemsländerna har viss frihet att upprätthålla
nationella exportrestriktioner gentemot tredje land för oljeprodukter och
järnskrot.
I anslutning till arbetet med den nya importregimen ville vissa
medlemsländer förstärka möjligheterna att vidta nya skyddsåtgärder av
olika slag. Dessa länder hade viss framgång i fråga om reglerna för
antidumpningsåtgärder men inte beträffande kvantitativa begränsningar.
I skyddsklausulerna i förordningarna ovan gäller att kommissionen, på
initiativ av ett medlemsland eller på eget initiativ, kan undersöka
utvecklingen av viss import/export och besluta om eventuella
gemenskapsåtgärder - i undantagsfall temporära nationella åtgärder. En
medlemsstat kan begära att rådet prövar ett kommissionsbeslut. Rådet
beslutar med kvalificerad majoritet. Finns inte något rådsbeslut efter tre
månader upphävs kommissionens beslut. Samma förordningar ger också
rätt till åtgärder till skydd för hälsa, liv, säkerhet etc. (ordre public).
Reglerna kommer att ses över som en följd av Uruguayrundan. Det
handlar då bl.a. om giltighetstider och åtgärder i brådskande fall.
De preferensavtal EG ingått innehåller föreskrifter som gör det möjligt
för EG att vidta begränsningsåtgärder enligt särskilda procedurer.
Omkring 60% av EU:s totala import av textilier och ca 40% av
importen av kläder kommer från andra medlemsländer. Ca 50% av
tekoimporten från tredje land beräknas vara under någon form av
begränsning.
EG begränsar importen av textil- och konfektionsvaror från ett 30-tal
länder, främst u-länder, Kina och länder i Central- och Östeuropa och
övervakar den från ytterligare ett 20-tal länder. Begränsning och
övervakning sker i huvudsak enligt bilaterala överenskommelser baserade
på GATT:s multifiberavtal (rådsbeslut nr 94/216/EG). Ensidiga
arrangemang finns mot Kina, Bosnien-Hercegovina, Kroatien,
Makedonien och Nordkorea (EG) nr 517/94. Det ensidiga arrangemanget
mot Kina existerar jämsides med ett bilateralt arrangemang. För-
verkligandet av EG:s inre marknad innebär vidare att alla kvoter är
gemensamma för hela EG. I de bilaterala arrangemangen skiljer sig
antalet begränsade varukategorier från land till land. Mot viktigare länder
1994/95:19
355
kan upp till ett 40-tal kategorier vara begränsade medan det mot andra Prop. 1994/95:19
länder kan röra sig om 2-3 kategorier. Exportländerna bär ansvaret för
fördelningen av tillgängligt kvotutrymme. I de bilaterala arrangemangen
tillämpas för kvoterade varor s.k. double checking vilket innebär att det
krävs både export- och importlicens för att ta in varor till EU. För
övervakningsvaror förekommer såväl double checking som single
checking, dvs. enbart krav på importlicens, samt statistisk övervakning.
EG:s kvotutnyttjande varierar. Vissa varor från vissa länder är föremål
för stark efterfrågan medan utnyttjandet framför allt när det gäller länder
i Central- och Östeuropa genomgående är lågt. EG har även kvoter för
tekovaror som lönbearbetas utanför gemenskapen.
I och med den tekoöverenskommelse som blev resultatet av
Uruguayrundan kommer alla EG:s kvoter att successivt höjas och gradvis
avvecklas över en tioårsperiod. EG:s kvoter mot Central- och Östeuropa
avvecklas senast 1 januari 1998.
I en särskild överenskommelse med Japan har detta land åtagit sig att
iakttaga vissa begränsningar i bilexporten till EG.
EG följer vidare importutvecklingen för vissa produkter från Kina
(vissa kemiska- och livsmedelindustrivaror, cyklar, spelkort och borstar
samt viss olegerad zink) genom krav på importlicenser. Licenser beviljas
automatiskt.
EG har ett mångfasetterat gränsskydd för jordbruks- och trädgårds-
produkter där tullar, rörliga avgifter, importminimipriser och licenser är
vanligt förekommande. EG:s gränsskydd medför för vissa jordbruksvaror
effekter som kan jämställas med kvantitativa restriktioner. EG kommer
att som ett resultat av Uruguayrundan avskaffa alla kvantitativa import-
begränsningar och importminimipriser och enbart ha gränsskydd i form
av tullar eller jordbruksavgifter.
Regeringen får, enligt lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela
föreskrifter om in- eller utförsel av varor, införa begränsningar om det
är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller
folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller för att trygga
kvaliteten hos produkter av visst slag, av hänsyn till hälsovården,
miljövården, växtskyddet, skyddet mot djursjukdomar eller för ut-
rotningshotade eller sällsynta arter av djur eller växter samt kontrollen
av materiel som kan få militär användning. Med stöd av denna lag har
regeringen utfärdat förordningen (1984:53) om import- och export-
reglering samt förordningen (KFS 1987:9) om import- och exportlicenser
inom kommerskollegiets licensområde och förordningen (JNFS 1987:2)
om import- och exportlicenser inom jordbruksverkets licensområde.
Sverige tillämpar i dag inte några kvantitativa importbegränsningar på
industrivaruområdet men har licensövervakning av stålimporten från alla
länder utanför EES-området samt av importen av ferrolegeringar och
träfiberskivor från vissa länder i f.d. Sovjetunionen samt Kina och
Nordkorea.
356
Förhandlingsresultatet Prop.
Sverige avskaffade år 1991 alla begränsningar på teko-området och sökte
därför i medlemskapsförhandlingarna få gehör för ett övergångs-
arrangemang som skulle göra det möjligt för Sverige att bibehålla
frihandel till dess EG avvecklat sina begränsningar som följd av
överenskommelsen i Uruguayrundan. Detta avvisades dock av EU-sidan
med hänvisning till att det skulle innebära ett alltför stort ingrepp i såväl
den yttre handelspolitiken som den inre marknaden under en alltför lång
tidsperiod. I stället överenskoms i förhandlingen att gemenskapen enligt
artikel 127 i anslutningsfördraget skall inleda förhandlingar med tredje
land med sikte på att göra sådana anpassningar av de kvantitativa
restriktionerna för import av textil- och klädesvaror till gemenskapen
som tar hänsyn till existerande handelsmönster mellan Sverige och våra
leverantörer. Härigenom kommer, i enlighet med förhandlingsprotokollet,
den svenska industrins, den svenska konsumentens och Sveriges
leverantörländers intressen att beaktas.
I anslutningsakten anges vidare att om dessa protokoll inte är i kraft
den 1 januari 1995, skall gemenskapen vidta nödvändiga övergångs-
ordningar.
Till artikel 127 är fogad en gemensam deklaration med innebörd att
EG-kommissionens förhandlingsdirektiv inför de bilaterala
förhandlingarna med exportörländema skall överensstämma med
slutsatserna i förhandlingsprotokollet.
EG:s kvoter höjs enligt MFA-avtalen årligen med 2-6 %. Under
hösten kommer EG:s samtliga tekoavtal att omförhandlas som följd av
Uruguayrundan. Vid fastställandet av höjningarna av EG-kvotema
kommer även att ingå uppräkning med kandidatländernas traditionella
import baserat på den faktiska importutvecklingen under de senaste åren.
De negativa effekterna av att Sverige inordnas i EG:s importregim blir
begränsade av följande skäl. Huvuddelen av vår tekoimport kommer från
EU och från EFTA-ländema och är därför helt fri vid ett medlemskap.
Av importen av kläder kom år 1993 ca 49% från EU/EFTA-ländema,
23% från u-ländema och 28% från övriga länder. För importen av
grundtextil var andelen för EU/EFTA-ländema 78%, u-ländema 13%
och övriga länder 9%. Av Sveriges import av kläder på ca 14 miljarder
kr beräknas ungefär 4-5 miljarder kr komma från länder mot vilka EU
har begränsningar som innebär kvotering och licensiering. För flertalet
varugrupper är EG:s kvotutnyttjande i dag lågt.
Gentemot Central- och Östeuropa kommer begränsningarna inom kort
att förlora i betydelse. I förhållande till Visegradländema (Polen,
Tjeckien, Slovakien, Ungem) avvecklas kvoterna år 1997 och gentemot
Bulgarien och Rumänien år 1998. I förhållande till de baltiska länderna
förutsätts inga kvantitativa begränsningar. Vidare innebär uppgörelsen på
tekoområdet i Uruguayrundan i GATT att alla tekorestriktioner skall vara
avvecklade år 2005.
EG har lägre genomsnittlig tullnivå för tekovaror än Sverige vilket
innebär att flertalet svenska tekotullar kommer att sänkas vid inträdet.
Som resultat av Uruguayrundan kommer dessa tullar att ytterligare
1994/95:19
357
sänkas. För svensk tekoindustri innebär ett fritt tillträde till Prop. 1994/95:19
EU-marknaden utan begränsande ursprungsregler en stor fördel.
Detsamma gäller möjligheten att fr.o.m. tillträdet konkurrera på lika
villkor vid lönsömnad i tredje land.
Inför Sveriges inordnande i EG:s kvotsystem krävs att samtliga parter
är väl insatta i hur ett sådant system kommer att fungera för svensk del.
Regeringen kommer att se till att den svenska licenshanteringen blir så
effektiv som möjligt och att de svenska importörerna i god tid erhåller
behövlig information och praktiskt bistånd. Särskilda kontakter med
myndigheter i de textilexporterande länderna kommer att genomföras.
Kommerskollegium kommer av regeringen att få uppdraget att
administrera ett svenskt deltagande i EG:s licenssystem.
Sverige fick under förhandlingen preliminär information om de
autonoma importbegränsningar som nämnts ovan. Även här skall ske en
uppräkning av nuvarande EG-kvoter med hänsyn till Sveriges handels-
mönster enligt artikel 30 i anslutningfördraget, bilaga II. Vid licens-
tilldelningen kommer de svenska importörerna att behandlas på samma
sätt som importörerna i EU-ländema.
Bland remissinstanserna finner Köpmannaförbundet det olyckligt att
Sverige vid EU-medlemskapet tvingas återinföra kvoter på textilvaror.
Överenskommelsen i GATT:s Uruguayrunda innebär dock att de negativa
effekterna på sikt minskar. Textilimportör erna menar att förhandlings-
resultatet är otillfredställande med hänvisning till att licenstilldelningen
inte blir tillräckligt stor för svenska importörer medan Teko-industrierna
välkomnar resultatet och anser att det leder till att svensk teko-industri
får konkurrera med EU:s tekoindustri på EU-marknaden efter samma
regler och lika villkor. I EU kan svensk tekoindustri därmed åter bli en
tillväxtbransch. Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor anser att
avtalet leder till att importen för vissa livsmedel från tredje länder
avsevärt försvåras då de svenska importörerna får konkurrera om kvoter
med redan etablerade importörer inom EU. Grossistförbundet Svensk
Handel uttrycker oro för att EG:s kvotsystem kan komma att verka
negativt för vissa svenska importörer, om nämligen dessa betraktas som
nykomlingar vid den praktiska tillämpningen av systemet.
Åtgärder mot dumpning och subventioner
EG och Sverige agerar på detta område inom ramen för GATT:s
särskilda regler och har lagstiftning baserad på dessa.
EG:s grundbestämmelser utgörs av rådets förordning (EEG) nr 2423/88
och kommissionens beslut (EEG) nr 2424/88, det senare avseende kol-
och stålprodukter, det förra varuområdet i övrigt. Bestämmelserna
innehåller såväl materiella regler som procedurregler. Åtgärder kan
vidtas i form av antidumpningstullar (vid dumpad import) resp,
utjämningstullar (vid subventionerad import). Alternativt kan s.k.
prisåtaganden tillämpas (minimipriser).
Efter att ha konsulterat medlemsländerna i en rådgivande kommitté
(antidumpningskommittén) fattar kommissionen beslut om att inleda 358
undersökningar, att införa provisoriska antidumpnings- eller utjämnings- Prop. 1994/95:19
tullar eller om s.k. prisåtaganden. Beslut om definitiva åtgärder fattas av
kommissionen vad gäller kol- och stålområdet, i annat fall av rådet.
Sedan våren 1994 fattas rådets beslut med enkel majoritet.
EG har ingripit mot dumpad import från andra länder tämligen ofta och
har för närvarande åtgärder i kraft mot import av ett 70-tal produkter.
De berör främst varor inom det kemiska området, stålområdet samt
elektronik- och verkstadsindustriområdena. Åtgärderna riktar sig i första
hand mot Japan, Kina och f.d. statshandelsländer i Central- och
Östeuropa samt mot länder i Sydostasien. Åtgärderna kan beräknas
beröra något mindre än en procent av EU:s totala import från
icke-EU-länder.
Den svenska förordningen (1985:738) om dumpning- och subventions-
undersökningar är betydligt mindre detaljerad än EG:s. I förordningen
hänvisas till GATT-reglema och en procedur fastställs för dumpning-
undersökningar och beslut i antidumpningsärenden. Kommerskollegium
har ansvaret för utredningar på dessa områden och beslut om åtgärder
fattas av regeringen.
Tillämpningen i Sverige vad gäller de materiella reglerna är i allt
väsentligt densamma i Sverige som i EG. I Sverige har åtgärder av detta
slag vidtagits i endast ett mycket litet antal fall. För närvarande finns
ingen åtgärd i kraft.
Det nya handelspolitiska instrumentet (New Commercial Policy
Instrument/NCI) - skyddsåtgärder mot otillåtna handelsbruk (illicit
commercial practices)
För att komplettera sina handelspolitiska skyddsinstrument antog EG
år 1984 en förordning (EEG) nr 2641/84 som ger möjlighet till åtgärder
av olika slag mot otillåtna handelsbruk som inte täcks av andra
EU-förordningar. Målsättningen var att få samma heltäckande
möjligheter till skyddsåtgärder som USA har genom sin handelslag
(section 301). Förordningen har två syften, dels har det gällt att skapa en
procedur för att kunna eliminera allvarliga skador på EU-industrier vid
oegentliga förfaranden från tredje länders sida, dels har det gällt att se
till att vid sådana förfaranden stärka gemenskapens möjligheter att hävda
sina rättigheter enligt internationell rätt eller allmänt godtagna regler.
Förordningen har främst använts för att få en motpart att upphöra med
någon diskriminerande åtgärd på sin marknad. EG-sidan får vidta en
åtgärd enligt förordningen först efter GATT/WTO-konsultation eller
tvistlösning - när detta finns att tillgå. Instrumentet har hittills i princip
enbart använts för områden som tidigare inte fallit under GATT (t.ex.
patenträttsfrågor).
Sverige har inte någon direkt motsvarighet till denna förordning.
23.3.3 Handelssanktioner
EU:s medlemsländer kan tillgripa kollektiva sanktioner som ett politiskt
359
medel i utrikespolitiskt syfte. I enstaka fäll har begränsningsåtgärder
också vidtagits i samband med handelspolitiska motsättningar. Det kan
röra sig om t.ex. begränsningar eller avbrytande av handelsförbindelser
och bistånd, inskränkningar i besöksutbyte, hemkallande av diplomatisk
personal.
Vid en rad tillfällen har gemenskapen fattat beslut om åtgärder riktade
mot vissa stater. Åtgärderna har varit en politisk motiverad reaktion på
vissa sidor av dessa staters politik och har varit avsedda att framtvinga
en ändring av denna politik.
Under EG-statemas politiska samarbete, EPS, skedde samråd tills dess
man nått enhällighet. De åtgärder man enats om fick därefter beslutas i
formell ordning inom EG eller i de enskilda medlemsländerna, alltefter
kompetens. Införandet av handelssanktioner betraktades som ett
utrikespolitiskt beslut, varför enhälligt beslut krävdes, trots att handels-
politiska åtgärder kan beslutas med kvalificerad majoritet.
Vid förhandlingarna om Maastrichtfördraget kom medlemsländerna
överens om att skapa och genomföra en gemensam utrikes- och
säkerhetspolitik, EU-samarbetets andra pelare (GUSP). (Se härom vidare
avsnitt 26.)
Avdelning V i Maastrichtfördraget behandlar samarbetets syfte,
omfattning och beslutsformer. Till skillnad från det politiska samarbetet
i dess tidigare form - EPS - vars resultat endast var vägledande är
GUSP mera bindande för medlemsländerna. Gemensamma aktioner
(artikel J.13) är, när de väl har beslutats, förpliktande och gemensamma
ställningstaganden (artikel J.2) lägger fast ramarna för medlemsstaternas
agerande på berört område.
I Romfördragets artikel 228a regleras hur ett beslut om sanktioner inom
GUSP skall omvandlas till åtgärder under EU:s första pelare. Artikeln
utgör en kodifiering av gällande praxis. Artikel 228a förutsätter således
att en gemensam position eller aktion om sanktioner enligt kapitel V -
artikel J.2 eller J.3 - först antagits, dvs. ett beslut som kräver enhällighet
i enlighet med artikel J.8. När det gäller de konkreta åtgärderna kan
rådet besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen.
Beslut om sanktioner kan även grundas på andra bestämmelser, t.ex.
inom transportkapitlet, på det finansiella området när det gäller det
bistånd som är gemensamt och som kanaliseras genom EU:s institutioner
(dvs. ej nationellt bistånd).
För finansiella åtgärder har artikel 73g samma roll som artikel 228a
och tillför rådet möjligheten att besluta om finansiella sanktioner.
Hänvisningen i artikel 73g till artikel 228a är av procedurmässig art, dvs.
användningen av artikel 73g förutsätter att en gemensam position eller
aktion om sanktioner först antagits med enhälligt beslut enligt
bestämmelserna i Maastrichtfördraget angående en gemensam utrikes-
och säkerhetspolitik. I praktiken torde beslutshänvisning till båda dessa
artiklar ske när finansiella sanktioner är aktuella i de delar som utgör
EU-kompetens.
För svensk del har lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner
ändrats år 1992 på så sätt att regeringen - utöver vid beslut eller
rekommendationer som antagits av FN:s säkerhetsråd - också får
Prop. 1994/95:19
360
förordna om sanktioner om samarbetet med ESK eller Europeiska Prop. 1994/95:19
gemenskaperna påkallar det och om det är ett svenskt intresse att
sanktioner införs utan dröjsmål.
Regeringen har i december 1993 tillkallat en särskild utredare med
uppgift att se över sanktionslagen med syfte bl.a. att modernisera och
tekniskt anpassa det svenska regelsystemet till de krav som omvärlden
ställer (dir. 1993:20). I direktiven har bl.a. framhållits att ett svenskt
medlemskap i EU också kan medföra konsekvenser för den tekniska
utformningen av det svenska regelverket samt att detta bör beaktas i
översynen.
23.3.4 Exportstöd
Samtliga EU-länder lämnar offentligt stöd till export. De stödformer som
förekommer är främst statsstödda exportkrediter och exportkredit-
garantier, bundna u-landskrediter samt allmänt exportfrämjande.
Formellt faller exportstöd under Romfördragets statsstödsbestämmelser
och under föreskrifterna om den gemensamma handelspolitiken. I
praktiken har EG endast i mycket begränsad utsträckning åstadkommit
en gemensam politik på detta område.
I stället är det GATT:s subventionskod och den s.k.
konsensus-överenskommelsen inom OECD som reglerar EU-ländemas
politik vad gäller exportkrediter, exportkreditgarantier och bundna
u-landskrediter. Samma regler gäller för Sverige. Skillnaden vid
medlemskap blir att Sverige inte längre kommer att vara part till
konsensus-överenskommelsen utan representeras av kommissionen.
Sedan år 1989 har frågan om gemensam politik vad gäller statsstödd
exportfinansiering varit föremål för intensifierade diskussioner inom EU.
Kommissionen väntas som ett resultat härav lägga fram ett meddelande
om särskilda regler för den kortfristiga konkurrensutsatta exportkredit-
garantigivningen i syfte att undvika konkurrenssnedvridning till nackdel
för privata aktörer. Sverige har inom EES framfört vissa synpunkter på
utformningen av meddelandet i syfte att tillvarata de små och medelstora
företagens intressen. Vidare diskuteras i arbetsgruppen en harmonisering
av vissa garantivillkor, premiesystem och bedömning av politiska risker
för den medellånga och långa icke konkurrensutsatta verksamheten.
Huvudregeln i Romfördraget är ett allmänt förbud mot statliga
stödåtgärder som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion i den utsträckning de
påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Generellt verkande stödformer
omfattas därmed inte av förbudet. Detta gäller alltså inte det allmänna
stöd till exportfrämjande som i flertalet medlemsländer utgår till
exportråd eller motsvarande organ. Stödet till Sveriges exportråd torde
därför vara förenligt med de åtaganden Sverige gör som medlem i EU.
Exportstöd för jordbruksvaror är en mycket viktig del av EG:s
handelsregim för jordbruksvaror. Se härom vidare avsnittet om Jordbruk
och fiske (22).
361
23.3.5 Uppträdande i internationella organisationer
Fördragsreglema förutser i princip gemensamt uppträdande, dvs. att
gemenskapen talar med en röst, i internationella organ där handels-
politiska frågor behandlas. Samordningen är dock i praktiken inte
genomförd i alla organ bl.a. därför att endast vissa delar av
organisationers verksamhet ligger inom den gemensamma handels-
politiken.
EG har aktivt deltagit i de förhandlingar om liberalisering av världs-
handeln som under de senaste decennierna ägt rum inom GATT. EG har
på många områden varit pådrivande i detta liberaliseringsarbete och man
har gentemot u-länder traditionellt i viktiga avseenden fört en öppen
handelspolitik. Både EU och EU:s medlemsländer kommer att bli
medlemmar i den nya världshandelsorganisationen (WTO) som avses
etableras år 1995 som resultat av GATT:s Uruguayrunda.
Sverige har varit aktivt vid avslutandet av Uruguayrundan för att frågan
om handel och miljö skall föras på WTO:s agenda. Syftet skall vara att
ge miljöfrågorna större tyngd och skapa ökad förståelse för de
internationella miljöavtalen och för icke-diskriminatoriska miljöregler.
Sverige får som medlem möjlighet att verka pådrivande i dessa frågor.
Ett litet land som Sverige kan genom EU-medlemskap få ökad
genomslagskraft för sina intressen på handelsområdet. Som medlem i en
organisation med stor förhandlingsstyrka bör vi också kunna få stöd i
handelspolitiska tvister med icke-EU-länder.
Jernkontoret påpekar att Sverige vid bilaterala handelskonfiiker,
exempelvis vid amerikanska protektionistiska åtgärder mot stålexporten,
kommer att vid ett EU-medlemskap kunna räkna med hela EU:s stora
handelspolitiska tyngd.
Prop. 1994/95:19
362
24 Regionalpolitiska frågor
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: I Sverige har vi långtgående ambitioner
att bedriva en aktiv regionalpolitik som förbättrar utvecklings-
möjligheterna i hela landet. Även inom EU bedrivs en omfattande
strukturpolitik för att utveckla mindre gynnade regioner.
I medlemsskapsförhandlingama har vi fatt förståelse för att de
regionala problemen i Sverige avviker från de som finns inom
dagens EU. Detta framgår bl.a. av att EU inom sin gemensamma
strukturpolitik har beslutat inrätta ett nytt målområde där syftet är
att kompensera för de nackdelar som följer av låg befolkningstäthet
och långa avstånd.
Ett medlemskap i EU innebär att Sverige kommer att få del av
gemenskapens strukturfonder. Det innebär att betydande resurser
kommer att tillföras svensk regionalpolitik. Under perioden
1995-1999 kommer dessa att totalt uppgå till ca 12,8 miljarder
kronor. En utgångspunkt för fördelningen av dessa insatser
kommer att vara de nationella prioriteringar som görs idag, såväl
när det gäller insatsernas inriktning som deras geografiska
omfattning.
Överläggningarna med kommissionen om de nationella regional-
politiska företagsstöden har hittills bl.a. resulterat i att
kommissionen med hänvisning till de nordiska särdragen och den
gemensamma deklarationen i EES-avtalet infört ett nytt
gleshetskriterium för att utse stödområden. Det innebär att den
svenska regionalpolitiken kan bedrivas med i princip nuvarande
geografiska omfattning.
Under vissa förutsättningar, bl.a. en mindre minskning av
transportstödsområdet, godkänner kommissionen också driftstöd
i form av transportstöd för att utjämna kostnadsnackdelar
hänförbara till långa avstånd och gles befolkning. Härvid kan enligt
uppgift från kommissionen också indirekt transportstöd i form av
nedsatta sociala avgifter förekomma. I övrigt har kommissionen
inte bedömt de svenska stödens förenlighet med EG:s regler.
Inom ramen för Sveriges EES-åtaganden prövar för närvarande
EFTA:s övervakningsmyndighet ESA de svenska regionalpolitiska
stöden. Det kan därför inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med
vissa ytterligare modifieringar av företagsstöden. Samtidigt är det
fördelaktigt för en intemationaliserad ekonomi som den svenska att
EU har lagt fest gemensamma statsstödsregler, som gör att svenska
företag kan konkurrera på lika villkor på EG-marknaden.
363
Sammantaget bedömer regeringen att Sverige som EU-medlem
bör kunna bedriva en regionalpolitik med i stort sett samma
inriktning som i dag och med stöd av EU:s strukturfonder av
större omfattning än enligt EES-avtalet.
24.1 Inledning
EU består av länder och regioner som befinner sig på olika ekonomiska
nivåer och som därmed har skilda förutsättningar att ta del av de positiva
effekter som den inre marknaden förväntas föra med sig. I vissa fall kan
genomförandet av den inre marknaden innebära svåra påfrestningar for
de svagaste regionerna. För att stärka gemenskapen och minska klyftorna
mellan olika delar av unionen är därför regionalpolitiska insatser
prioriterade i EU:s verksamhet.
Regional utjämning åstadkoms dels genom de åtgärder som medlems-
länderna själva vidtar, dels genom de insatser som görs via EU:s
gemensamma budget med de s.k. strukturfonderna.
Vid ett svenskt medlemskap i EU förstärks övriga Europa med ett
område som har stora resurser. Inte minst norra Sverige har unika
tillgångar både vad gäller naturresurser och områden för turism och
rekreation. Den nationella regionalpolitiken för tillväxt och utveckling i
hela landet kommer vid ett svenskt medlemskap att förstärkas med
åtgärder som finansieras via EU:s strukturfonder. Sverige får också
möjlighet att påverka inriktningen av den framtida europeiska regional-
politiken samt att delta i regionalt utvecklingsarbete över nations-
gränserna.
Sverige har långtgående ambitioner när det gäller att utveckla landets
olika delar. Det överordnade målet för den svenska regionalpolitiken är
att öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och
bostadsort. Regionalpolitiken skall bidra till att utveckla livskraftiga
regioner och bygder i alla delar av landet. Den skall också medverka till
en mer likvärdig ekonomisk, social och kulturell standard i landets olika
delar. En aktiv regionalpolitik bidrar till ökad tillväxt i regionerna och
därmed ökad tillväxt i landet som helhet.
Den senaste regionalpolitiska propositionen våren 1994, ”Bygder och
regioner i utveckling”, (prop. 1993/94:140, bet. 1993/94: AU 13, rskr.
1993/94: 366) betonade vikten av att den regionala dimensionen beaktas
i utformningen av politiken inom de flesta politikområden, den ”stora”
regionalpolitiken, samtidigt som kraftfulla insatser görs inom den
traditionella, ”lilla”, regionalpolitiken.
Inom dagens EU karaktäriseras de regionalpolitiskt prioriterade
regionerna framför allt av att de har en låg BNP/capita men ofta höga
befolkningstäthet. Ett svenskt medlemskap innebär att regioner med andra
särdrag tillförs unionen. I Sverige kännetecknas de regionalpolitiskt högst
prioriterade regionerna bl.a. av gles befolkning, ensidigt näringsliv, långa
avstånd och ett kallt klimat. Dessa särdrag, som delvis är gemensamma
för de nordiska länderna, leder till permanenta merkostnader för
näringslivet. Dessa regioner har tillfört och tillför dock folkhushållet
Prop. 1994/95:19
364
mycket stora resurser. Av många skäl - bl.a. jämlikhet, valfrihet, Prop. 1994/95:19
livskvalitet, samhällsekonomi och säkerhet - är det mycket viktigt att
upprätthålla denna bosättningsstrukmr och utveckla regionernas närings-
liv. För Sverige är det viktigt att dessa särdrag beaktas inom ramarna för
såväl EG:s strukturpolitik som Sveriges egen regionalpolitik.
24.2 EG:s strukturpolitik
Den svenska regionalpolitikens inriktning överensstämmer väl med EU:s
på många områden, t.ex. genom att särskilda insatser görs för
landsbygdsutveckling och för orter med strukturomvandlingsproblem. I
Romfördraget, avdelning XIV, Ekonomisk och social sammanhållning,
sägs att gemenskapen skall sträva efter att minska klyftorna mellan de
olika regionerna och att utveckla de mindre gynnade områdena,
inbegripet landsbygdsområden (artikel 130a).
EU:s regionalpolitik finansieras via de s.k. strukturfonderna (regional-
social-, jordbruks- och fiskefondema), som egentligen är olika poster på
EU:s budget. Medlen avsätts för programperioder. Innevarande
programperiod omfattar åren 1994-1999. För denna period har 141
miljarder ecu (ca 1270 miljarder kronor) anslagits till strukturfonderna.
Beloppet utgör närmare en tredjedel av EU:s samlade budget.
Stöd från strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärderna skall
ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. De får inte ersätta
ländernas egna insatser.
Åtgärderna inriktas på följande mål:
1. Att främja svagt utvecklade regioner.
2. Att omstrukturera regioner med industrier på tillbakagång.
3. Att bekämpa långtidsarbeslöshet och underlätta ungdomars inträde
på arbetsmarknaden.
4. Att vid nedläggningar av arbetsplatser och produktionsförändringar
ge stöd till utbildning, omskolning och kompetensutveckling av
arbetskraft.
5a. Att främja omstrukturering av jordbruket.
5b. Att underlätta utveckling på landsbygden.
Målen 1, 2 och 5b är geografiskt avgränsade, medan stöd till mål 3, 4
och 5a lämnas i huvudsak utan direkt geografisk koppling. Insatser för
fiskeberoende områden kan göras under målen 1, 2 och 5b.
Ministerrådet beslutar vilka regioner som skall omfattas av mål
1-insatser samt den finansiella ramen härför. Mål 2 och 5b-områden
liksom stödens omfattning till dessa och övriga mål fastställs av
kommissionen efter förslag från medlemsländerna.
Under den kommande programperioden kommer 96 miljarder ecu, eller
närmare 70 % av de totala medlen från strukturfonderna, att gå till de
högst prioriterade mål 1-regionema. Dessa regioner har 36% av EU:s
befolkning. Stödet till mål 1-områden kan omfatta en rad insatser för
bl.a. infrastruktur, forskning och utveckling, företagsutveckling och
utbildning/omskolning. Åtgärderna kan även avse allmän utbildning och
hälsovård.
Områden med bl.a. hög arbetslöshet och en betydande minskning i Prop.
industrisysselsättningen kan utses till mål 2-områden. Åtgärderna inom
detta mål avser främst sysselsättningsskapande åtgärder med inriktning
på småföretag, företagsservice, teknikspridning och yrkesutbildning. Ca
17% av EU:s befolkning bor i mål 2-områden.
Inom mål 3 kan olika arbetsmarknadsinsatser göras för bl.a. ungdomar
och långtidsarbetslösa.
Mål 4, som är nytt för denna programperiod, skall underlätta
anpassning av arbetskraften till industriella förändringar och nya
produktionsmetoder. Åtgärderna skall huvudsakligen avse små och
medelstora företag.
Mål 5a syftar bl.a. till ökad effektivitet i jordbruket och innebär t.ex.
hjälp till marknadsföring och förädling av jordbruksprodukter.
Åtgärderna under mål 5b syftar framför allt till att skapa alternativa
sysselsättningsmöjligheter på landsbygden genom stimulans av service-
näringar, turism och småföretagsamhet. Drygt 8 % av EU:s befolkning
bor i dessa områden.
Utöver dessa målinriktade insatser avsätts medel, ca 9 % av struktur-
fonderna, för s.k. gemenskapsinitiativ. Dessa är inriktade på åtgärder av
betydelse för unionen som helhet och avser bl.a. gränsregionalt sam-
arbete, landsbygdsutveckling, småföretagsinsatser och åtgärder för att
underlätta omstrukturering av vissa industribranscher. Generellt gäller att
program och projekt inom ramen för strukturfondernas verksamhet
kräver nationell medfinansiering.
24.3 Förhandlingsresultatet vad gäller strukturfonderna
För svensk del har en viktig utgångspunkt i förhandlingarna varit att EU,
vid ett svenskt medlemskap, måste ta särskild hänsyn till de speciella
förhållanden som kännetecknar våra regionalpolitiskt högst prioriterade
områden. Det gäller främst glesheten och de långa avstånden. Sveriges
krav har därför varit att dessa faktorer skall vara avgörande när de mest
prioriterade områdena i Sverige skall avgränsas.
Förhandlingsresultatet, som tillgodoser detta krav, blev att Sverige,
Norge, Finland och EU enades om att ett nytt mål, benämnt mål 6, skall
införas i EU:s strukturfonder för att tillgodose de nordiska ländernas
regionalpolitiska särdrag. Detta mål avgränsas geografiskt till ett
sammanhängande område med högst 8 invånare per kvadratkilometer.
I den svenska mål 6-regionen ingår följande kommuner och delar av
kommuner:
Norrbottens län: Arjeplog, Arvidsjaur, Gällivare, Haparanda,
Jokkmokk, Kalix, Kiruna, Pajala, Älvsbyn, Överkalix, Övertomeå samt
Edefors och Gunnarsbyns församlingar i Boden och f.d. Markbygdens
kyrkobokföringsdistrikt i Piteå.
Västerbottens län: Bjurholm, Dorotea, Lycksele, Malå, Norsjö,
Sorsele, Storuman, Vilhelmina, Vindeln, Åsele samt Fällfors, Jörn och
Kalvträsk församlingar i Skellefteå.
Jämtlands län: Berg, Bräcke, Härjedalen, Krokom, Ragunda,
1994/95:19
366
Strömsund, Åre och Östersund (dvs. hela länet). Prop. 1994/95:19
Västemorrlands län: Sollefteå, Ånge samt Holms och Lidens
församlingar i Sundsvall och Anundsjö, Bjöma, Skorpeds och
Trehömingsjö församlingar i Örnsköldsvik.
Gävleborgs län: Ljusdal.
Kopparbergs län: Malung, Orsa, Vansbro, Älvdalen samt Venjans och
Våmhus församlingar i Mora.
Värmlands län: Torsby.
Avgränsningen av området för mål 6-insatser avser perioden 1995-1999,
vilket motsvarar den resterande tidsperiod som gäller för mål 1-områden
i de nuvarande medlemsstaterna (1994-1999). I slutet av perioden
kommer en översyn att göras i syfte att fastställa avgränsningen av såväl
mål 1- som mål 6-områden för perioden efter år 1999.
Mål 6 skall i alla delar vara jämställt med mål 1. Det gäller t.ex. i
fråga om åtgärdernas inriktning och finansiering liksom kopplingen till
regelverket för strukturfonderna i övrigt. Det innebär bl.a. att stödnivån
från strukturfonderna kommer att vara högre än för övriga mål samt att
vissa typer av stöd till jordbruket kommer att kunna lämnas med högre
belopp i mål 6-området än utanför detta område.
Den geografiska avgränsningen av mål 2- och 5b-områden samt
åtgärdernas inriktning inom samtliga mål kommer att avgöras i över-
läggningar med kommissionen. Regeringens bedömning är att de kriterier
och övriga riktlinjer som gäller för dessa mål ligger väl i linje med den
svenska politiken på berörda områden. Sverige har därför accepterat det
gällande regelverket under förutsättning av viss flexibilitet vid
tillämpningen. Tilläggas kan att de belopp som fördelas till mål 3 och 4
enligt hittillsvarande svensk praxis inte brukat ses som regionalpolitiska
medel.
Den överenskommelse som träffats mellan Sverige och EU-rådet
innebär för mål 6 att 41 miljoner ecu (ca 370 miljoner kronor enligt
aktuell växelkurs) avsätts från EG:s budget för år 1995. Det årliga
beloppet indexuppräknas så att det för 1999 kommer att uppgå till ca 51
miljoner ecu. Det innebär i genomsnitt ca 900 kr per invånare och år.
Alla EU:s strukturfonder (regional-, social-, jordbruks- och fiske-
fonderna) finns disponibla för insatser vars inriktning baseras på planer
och program som tas fram inom regionen.
De remissinstanser som yttrat sig är i allmänhet positiva till de
möjligheter som öppnats för åtgärder genom EU:s strukturfonder samt
till det uppnådda förhandlingsresultatet. Länsstyrelsen i Västerbottens län
anser t.ex. att förhandlingsresultatet innebär att ett betydande regional-
politiskt nettotillskott tillförs länet genom att vi även i fortsättningen kan
föra en nationell regionalpolitik av minst samma omfattning som tidigare
och genom stöden via EU:s strukturfonder. Dessa kan också ha en
positiv effekt på utbyggnaden av infrastrukturen i länet. Fria Höger-
studenters Förbund anser emellertid att EU:s regionalpolitik är
oacceptabel och att resursfördelningsbeslut i stället bör fattas av
marknadens aktörer i fri konkurrens. Ung Vänster anser att förhandlings-
resultatet för mål 6 gett ett alldeles för litet belopp, vilket kommer att 357
leda till att Norrland avfolkas i allt snabbare takt. Länsstyrelsen i
Jämtlands län ser med intresse fram emot att med hjälp av utvecklings- Prop. 1994/95:19
program söka utverka största möjliga andel av resurserna enligt mål 6.
Länsstyrelsen motsätter sig dock att medel för jordbruket skall tas från
det begränsade mål 6-anslaget, som bör användas för satsning på
infrastruktur, företagsutveckling etc.
För att få del av strukturfonderna krävs att medlemslandet medverkar
i finansieringen av åtgärderna. EU:s medfinansiering varierar för de olika
målen men kommer att vara högst i mål 6-regionen. Flera remiss-
instanser tar upp frågan om additionaliteten, dvs. den nationella
medfinansiering som erfordras för att få del av EU:s strukturfondsmedel.
Landstingsförbundet utgår ifrån att statens ambition är att mobilisera nya
pengar framför att omfördela befintliga anslag. Några länsstyrelser
understryker att tillgången till EU-medel inte får leda till neddragningar
1 de nationella regionalpolitiska satsningarna. RRV betonar att
additionalitetsffågoma måste klargöras, bl.a. vilka befintliga anslag som
kan användas. Verket framhåller också att det inte är nödvändigt att
utnyttja möjligheter att erhålla EU-bidrag.
För målen 2 - 5b sammantagna har för Sverige en indikativ ram på
227 miljoner ecu för år 1995 anvisats (ca 2 miljarder kronor enligt
aktuell växelkurs). Även denna ram kommer att öka under perioden så
att den år 1999 uppgår till ca. 248 miljoner ecu. Fördelningen på de
olika målen kan göras först när den geografiska avgränsningen av målen
2 och 5b är fastställd. Detta görs av kommissionen efter förslag från
Sverige.
De flesta länsstyrelser framför önskemål om att hela eller delar av
respektive län bör ingå som mål 2 och/eller 5b-område.
Strukturfondsprogram för målen 2-6 kan omfatta åtgärder inom en rad
olika områden som bl.a. infrastrukturen, företagsutveckling, forskning
och utveckling, utbildning, kompetensutveckling, åtgärder mot ungdoms-
och långtidsarbetslöshet samt landsbygdsutveckling. Vårt lands glesa
befolkning gör att en förhållandevis stor andel människor bor i områden
som med EU:s mått kan betraktas som 5b-områden.
24.4 Nationell regionalpolitik
Medlemsländerna har möjlighet att bedriva en egen nationell regional-
politik i form av regionalpolitiska åtgärder och anpassningar inom olika
sektorer, t.ex. inom utbildnings- och kommunikationsområdena. Vidare
får stöd till företag under vissa förutsättningar lämnas i vissa regioner.
Åtgärder i form av anpassningar inom olika sektorer och allmänna
infrastrukturinsatser omfattas inte av medlemskapsavtalet och kan i
princip vidtas utan inskränkningar av medlemsländerna.
Direkta företagsinriktade åtgärder regleras däremot av statsstöds-
reglema inom konkurrenspolitiken (se avsnitt 13).
Genom EES-avtalet har Sverige i princip redan accepterat de
EG-regler som gäller för nationellt regionalpolitiskt företagsstöd (artikel
61 i EES-avtalet).
z Q zf C
I EES-avtalet har de specifika nordiska geografiska förhållandena
beaktats genom en gemensam deklaration fogad till avtalets grund- Prop. 1994/95:19
läggande bestämmelser om statsstöd. Genom denna deklaration
tillförsäkras Sverige möjlighet att även fortsättningsvis utse stödområden
på grundval av t.ex. låg befolkningstäthet.
En utförlig redogörelse för EES-avtalet ur ett regionalpolitiskt
perspektiv och hur regeringen bedömt att avtalet påverkar de svenska
företagsstöden har lämnats i regeringens proposition om det Europeiska
Ekonomiska Samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, bil. 9, bet.
1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18).
Statsstödsreglema förbjuder i princip offentliga subventioner till
kommersiell verksamhet. Reglerna innehåller samtidigt undantag för stöd
i samband med naturkatastrofer, stöd av social karaktär och regional-
politiskt stöd. Reglerna utgör ett gemensamt ramverk inom vilket
medlemsländerna får bedriva egen politik. Medlemsländerna kan enligt
dessa regler bedriva en aktiv regionalpolitik i form av olika typer av stöd
till företag i områden som karaktäriseras av främst låg BNP/capita och
hög arbetslöshet. Reglerna sätter dock vissa gränser för stödområdenas
omfattning, utformningen av stöden samt deras storlek. Synen på drift—
och exportstöd är mycket restriktiv. Syftet med Romfördraget och EES-
avtalets regler om statsstöd är att förhindra att konkurrensförhållanden
och handeln inom samarbetsområdet snedvrids på ett sätt som strider mot
det gemensamma intresset. Det är fördelaktigt för en intemationaliserad
ekonomi som den svenska att sådana gemensamma regler finns, så att
svenska företag kan konkurrera på lika villkor på EG-marknaden.
Riksdagen har nyligen beslutat om delvis nya regler för den svenska
regionalpolitiken (prop 1993/94:140, bet 1993/94 AU:13, rskr.1993/94:
366).
Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att utforma allt statsstöd
till företag i enlighet med de regler och den rättspraxis som utvecklats
inom EU. Det ankommer på EFTA:s övervakningsorgan ESA att ta
ställning till de svenska reglernas utformning.
Vad beträffar de olika stödens utformning gjorde både regeringen och
riksdagen i samband med att EES-avtalet godkändes, bedömningen att
vi även i fortsättningen bör kunna bedriva en regionalpolitik med i stort
sett samma inriktning och av minst samma omfattning som i dag.
Samtidigt konstaterades att det i vissa avseenden kan bli nödvändigt med
modifieringar av stöden.
Det är ännu oklart i vilken utsträckning sådana modifieringar kan
komma att behöva göras. ESA prövar för närvarande - inom ramen för
EES-avtalet - de svenska regionalpolitiska stöden. ESA väntas fatta sina
beslut under hösten.
Ett svenskt medlemskap i EU kommer att innebära att ESA:s roll
övertas av kommissionen.
Det har inte ingått i de direkta medlemskapsförhandlingarna att
behandla de regionalpolitiska företagsstöden eftersom det enligt
Romfördraget är kommissionens uppgift att tillämpa statsstödsreglema
och övervaka statsstödsgivningen i medlemsländerna. Sverige har dock
för närvarande överläggningar med kommissionen om tillämpningen av 359
EU:s nuvarande rättsakter på de svenska nationella regionalpolitiska
24 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
företagsstöden. Dessa överläggningar har i förhållande till situationen Prop. 1994/95:19
under EES-avtalet hittills medfört klarläggande på ett antal väsentliga
punkter. Kommissionen har t.ex. beslutat införa ett nytt
gleshetskriterium, utöver de tidigare kriterierna BNP/capita och
arbetslöshet, för att utse nationella stödområden samt beslutat att under
vissa förutsättningar tillåta driftstöd med hänvisning till de särskilda
nordiska förhållandena i form av bl.a. långa avstånd och en mycket låg
befolkningstäthet.
Kommissionens gräns för gles befolkning har i överläggningarna satts
vid 12,5 invånare per kvadratkilometer. För Sveriges del innebär detta
att vi kan utse långsiktiga stödområden som omfattar 14 % av
befolkningen. Vidare har i princip överenskommits att därutöver
strukturomvandlingsområden som omfattar 6 % av befolkningen kan
utses. Den svenska regionalpolitiken kan därmed bedrivas i princip
oförändrad vad gäller den totala geografiska omfattningen.
Kommissionens beslut innebär att det nya gleshetskriteriet inte fullt ut
jämställs med EU:s nuvarande kriterium, (låg BNP/capita mätt i
köpkraft), för att utse de högst prioriterande nationella stödområdena.
Det innebär att det föreligger en skillnad mellan kommissionens
inställning beträffande tillämpningen av gleshetskriteriema för de
nationella stöden och vad gäller beträffande stöd från strukturfonderna.
Efter kommissionens beslut att införa det nya gleshetskriteriet på 12,5
invånare per kvadratkilometer, har även ESA infört ett likalydande
kriterium i sina statsstödsregler.
Förutom införandet av gleshetskriteriet har kommissionen även
beslutat, under vissa förutsättningar, godkänna förekomsten av driftstöd
i form av transportstöd. I överläggningarna med kommissionen har
framkommit att också nedsatta sociala avgifter kan godkännas om de
uppfyller samma villkor som gäller för transportstöd.
Efter ett medlemskap får Sverige en övergångsperiod på två år för att
genomföra känsliga justeringar i stöd. Bl.a. kommer transportstödet att
avecklas i delar av Kopparbergs- och Värmlandslän.
Vidare krävs bl.a. att driftstöd till speciella branscher, t.ex. vissa delar
av bilindustrin, måste förhandsanmälas för att förenligheten med EU:s
regler skall kunna fastställas, och att en årlig rapport om stödens
hantering skall inlämnas till kommissionen.
Resultatet av överläggningarna med kommissionen avses att
dokumenteras i en kommande skriftväxling.
Flera länsstyrelser och Glesbygdsmyndigheten understryker vikten av
att nuvarande regionalpolitik skall kunna bedrivas även i fortsättningen.
Sammanfattningsvis är det således även genom kommissionens beslut
fastlagt att en låg befolkningstäthet, som poängteras i den gemensamma
deklarationen fogad till EES-avtalet, nu tillmäts status som ett kriterium
för att utse stödområden. Vidare accepteras, under vissa förutsättningar,
förekomsten av driftstöd. Mot bakgrund av bl.a. skillnaden mellan
tillämpningen av gleshetskriteriema för nationellt stöd och för struktur-
stöd kan det dock inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med vissa
ytterligare modifieringar av företagsstöden.
370
25 Närings- och energipolitiska frågor
Regeringens bedömning: Det är väsentligt för Sverige att som
medlem kunna vara med och påverka den framtida inriktningen av
EU:s näringspolitik. Den relativa osäkerhet som karaktäriserar
EES-avtalet riskerar att motverka investeringar och därmed
försämra utsikterna till förnyelse och tillväxt i näringslivet.
Närmandet mellan de västeuropeiska länderna öppnar nya
möjligheter och ökar samtidigt kraven på förnyelse och utveckling
i näringslivet. Unionsfördraget och förverkligandet av de fyra
friheterna bereder vägen för snabbare strukturomvandling.
Gemensamma ansträngningar görs för att stärka infrastrukturen,
främja små företag samt underlätta framsteg genom teknisk
forskning och utveckling.
EG:s näringspolitik syftar i allt högre grad till att motverka en
snedvridning av konkurrensen, även om det förekommer program
för sektorer med svåra omställningsproblem. Stöd till branscher
minskar dock till förmån för åtgärder som kan stärka konkurrens-
kraften generellt. Denna utveckling ligger väl i linje med det
svenska samhällets intressen.
EG har ingen gemensam energipolitik men vissa enhetliga
rättsregler finns på energiområdet. Den svenska energipolitiken och
det svenska energisystemet passar väl in i gemenskapens energi-
struktur. Utvecklingen på energiområdet inom gemenskapen ligger
väl i linje med svenska intressen, inte minst när det gäller
marknaderna för el och naturgas.
I detta avsnitt behandlas närings- och energipolitiska frågor. Avsnittet
inleds med en beskrivning av de allmänna förutsättningarna för närings-
politiken i integrationsprocessen, varpå behandlas kol- och stålfrågor och
vissa andra branschfrågor samt småföretagsfrågor. Avsnittet avslutas med
de energipolitiska frågorna. Industrirelaterade konkurrens- och
forskningsfrågor behandlas i särskilda avsnitt (13 resp. 15).
25.1 De allmänna förutsättningarna för näringspolitiken
25.1.1 EG:s näringspolitik
Det fördjupade ekonomiska samarbetet mellan de västeuropeiska länderna
förändrar förutsättningarna för näringslivet och näringspolitiken. Det
banar väg för nya affärsmöjligheter och öppnar nya perspektiv för
utbildning och arbetsliv. Kraven på omställning skärps, särskilt inom de
omfattande delar av samhällsekonomin som tidigare varit skyddade från
internationell konkurrens.
Romfördraget och den inre marknaden har haft ett övergripande
Prop. 1994/95:19
371
näringspolitiskt syfte, nämligen att främja strukturomvandling och tillväxt Prop. 1994/95:19
genom att underlätta rörlighet mellan länder av varor, tjänster och
produktionsfaktorer och genom att skapa sunda konkurrensförhållanden.
Det är emellertid först med Maastrichtfördraget som näringspolitiken
stadfästs som en angelägenhet för gemenskapen. I artikel 130 i Romför-
draget sägs att gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det
finns nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensför-
måga.
25.1.2 Instrumenten
För att uppnå Romfördragets syfte skall man påskynda strukturom-
vandlingen, skapa ett gott näringslivsklimat (i synnerhet när det gäller
utvecklingsmöjligheterna för små företag) och främja förnyelse samt
teknisk forskning och utveckling. Rådet kan, efter samråd med parlamen-
tet och Ekonomiska och sociala kommittén, fatta beslut om insatser för
att stödja åtgärder i medlemsländerna som syftar till att uppnå dessa mål.
Åtgärderna får dock inte leda till att konkurrensen snedvrids.
Ett viktigt instrument i gemenskapens näringspolitik är att fastställa
normer och riktlinjer (t.ex. tekniska föreskrifter, standardisering och
offentlig upphandling) för att säkerställa sunda konkurrensförhållanden.
Dessutom förekommer direkta åtgärder på gemenskapsplanet, i första
hand när en övergripande ansats är effektivare än en nationell, t.ex. i
fråga om större FoU-projekt eller infrastrukturinvesteringar. En viktig
uppgift är att främja teknisk forskning och utveckling. År 1990 antogs ett
tredje ramprogram för perioden 1990-1994 med bl.a. stora satsningar på
informationsteknologi. EG:s fjärde ramprogram, som nu har beslutats
och som beräknas starta 1994/1995, har ett markerat industristrategiskt
innehåll.
Ett annat viktigt instrument är strukturfonderna vars främsta syfte är
att verka för ekonomisk och social utjämning mellan olika regioner.
Trots att EG:s näringspolitik i princip skall vara branschövergripande har
speciella gemenskapsprogram utarbetats för vissa branscher. Det gäller
bl.a. sektorer med svåra omställningsproblem, t.ex. stålindustri, varv och
textilindustri. Dessutom har gemenskapen utpekat vissa områden som
anses ha en speciellt stor betydelse för det europeiska näringslivets
utveckling, t.ex. telekommunikationer, informationsteknologi, flygindu-
stri och havsteknisk industri. År 1991 lade kommissionen fram strategis-
ka riktlinjer för informationsteknologi, bioteknik, varv samt tekoindustri
och år 1992 följde riktlinjer för bilindustrin.
25.1.3 Medlemskap eller EES
Huvuddelen av den inre marknadens regelverk liksom samarbetet på
FoU-området ingår i EES-avtalet. Det innebär att Sverige redan i dag
är del av en västeuropeisk marknad med, i princip, fri rörlighet för
varor, tjänster, kapital och arbetskraft.
EES-avtalet ger likväl inte full delaktighet i den inre marknaden. Detta
har närmare behandlats i avsnittet om den fria rörligheten för varor, Prop. 1994/95:19
personer, tjänster och kapital (11). Till de viktigaste skillnaderna som
talar för medlemskapet hör gränskontrollerna (vilka försvinner vid
medlemskap men bibehålls i EES med därav följande kostnader och
tidsförluster), medbestämmandet som tillkommer vid medlemskapet samt
EES-avtalets relativa instabilitet.
Dessa nackdelar med EES-avtalet får störst betydelse för långsiktiga
beslut, t.ex. vid genomförandet av direktinvesteringar genom vilka
företag etablerar en varaktig kontroll över verksamhet i andra länder. De
utredningar om de samhällsekonomiska konsekvenserna av EES-avtalet
jämfört med medlemskap i EU som gjorts i Danmark, Finland och
Sverige, har följaktligen betonat effekterna på investeringarna. Alla
verksamheter påverkas dock inte i lika hög grad. Utländska investeringar
i Sverige som motiveras av närvaro på den lokala marknaden påverkas
t.ex. knappast i någon större utsträckning.
För investeringar inom branscher med snabb teknisk utveckling där
utformningen av nya standarder är särskilt väsentlig och
produktionsstrukturen präglas av stark integration mellan enheter belägna
i skilda länder, kan Sverige dock framstå som ett väsentligt sämre
investeringsland under EES-avtalet än vid medlemskap. Detta innebär
bl.a. att Sverige får fortsatt svårt att attrahera amerikanska och japanska
företag, vilka tenderar att lokalisera enheter endast i ett fåtal europeiska
länder och under det senaste decenniet förlagt nära nog all produktion i
Västeuropa till EU-ländema. Också för svenska företag inom sådan
verksamhet kan EES-avtalet framstå som otillräckligt, vilket kan bidra
till att högförädlande produktion, forskning och utveckling samt
huvudkontorsfunktioner i högre utsträckning flyttas från Sverige.
Vilka konsekvenserna blir beror emellertid även av de förhållanden
som i övrigt råder i Sverige och EU, t.ex. vad gäller infrastruktur,
tillgång på utbildad arbetskraft och makroekonomisk stabilitet. I det
sistnämnda avseendet är planerna på att bilda en monetär union av
särskilt intresse. Avskaffandet av valutatransaktioner mellan
medlemsländerna och bättre möjligheter för sparande och investeringar
att ”finna varandra” inom EU som helhet skulle medföra stora
samhällsekonomiska vinster. Med en gemensam centralbank som för en
trovärdig penningpolitik skulle den ekonomiska stabiliteten öka och
realräntorna kunna sjunka. Å andra sidan föreligger i dag osäkerhet när
det gäller genomförandet av en monetär union. Ett fungerande valuta-
område som omfattar stora delar av EU förutsätter ökad pris- och
löneflexibilitet, större rörlighet på arbetsmarknaden och effektivare
mekanismer för att parera chocker vilka drabbar medlemsländerna olika.
Det är sålunda osannolikt att en gemensam valuta kan införas under den
närmaste tiden. Hur Sveriges närmande till EU påverkar näringslivet
måste därför bedömas utifrån andra aspekter än de som är förknippade
med en monetär union.
373
25.2 Sverige och Europa
Den svenska näringslivsstrukturen har sedan ett par decennier genomgått
en utveckling som är oroväckande i flera hänseenden. Medan den
offentliga sektorn blivit större än i något annat land har den
konkurrensutsatta delen av ekonomin krympt till som lägst mellan 20 och
25% i början av 1990-talet. Samtidigt har industrin orienterats i riktning
mot storskalighet och mogna branscher. En hög forskningsintensitet har
resulterat i förbättringar på existerande produktområden men gett upphov
till fa nya företag och produkter. Den råvarubaserade och kapitalintensiva
industrin har kunnat försvara sin ställning efter upprepade devalveringar
medan verkstadsindustrins export mellan åren 1970 och 1990 förlorade
mer än 25 % av sina marknadsandelar jämfört med övriga OECD-länder.
Dessa förhållanden gör det nu svårare att finna en lösning på ekonomins
akuta problem.
Västeuropa som helhet erfar problem som liknar Sveriges vad gäller
långsam strukturomvandling, svårigheter att konkurrera inom
högteknologiska branscher med USA och Japan samt en koncentration av
ekonomisk verksamhet inom produktområden som växer långsamt i
världsekonomin. Dessa omständigheter har i hög grad bidragit tilll hög
arbetslöshet och svaga offentliga finanser. Genom att bereda vägen för
ökad konkurrens och bättre utnyttjande av skalfördelar skapar
integrationsprocessen nya förutsättningar för Västeuropa att komma till
rätta med problemen. En ekonomisk expansion inom de huvudsakliga
exportmarknaderna är av stor betydelse för utvecklingen av det svenska
näringslivet. Sveriges utrikeshandel sker till tre fjärdedelar med
EES-ländema och svenska industriföretag har under det senaste decenniet
expanderat kraftigt i EU inför bildandet av den inre marknaden.
Utfallet av integrationsprocessen i Västeuropa påverkar också Sverige
indirekt genom dess effekter på andra regioner. Bland europeiska aktörer
kan t.ex. endast EU bidra till att handelskonflikten mellan Japan och
USA biläggs utan negativa återverkningar på det multilaterala
handelssystemet. För de tidigare planekonomierna i Östeuropa kommer
utsikterna av ett framgångsrikt inlemmande i den övriga världsekonomin
att starkt påverkas av Västeuropas tillväxt och handelspolitik.
Utvecklingen i t.ex. Polen, Baltikum och S:t Petersburgsområdet
påverkar i sin tur det ekonomiska klimatet i Nordeuropa som helhet.
Genom sådana indirekta effekter liksom Västeuropas direkta dominans i
Sveriges ekonomiska relationer med omvärlden blir förutsättningarna för
näringspolitiken i vårt land ofrånkomligen förknippade med de beslut som
fettas och den utveckling som äger rum i EU.
Industripolitik i den meningen att statsmakterna eller EU-organen
skulle söka styra den industriella utvecklingen genom specifika ingrepp
är knappast längre aktuell inom gemenskapen. Den gemensamma
konkurrenspolitiken är tvärtemot inriktad på att avskaffa statligt
branschstöd. Programmen för industriell FoU ges en generell inriktning.
Den politik som avser att stödja småföretagens utveckling i Europa är ej
heller branschinriktad. På några områden finns emellertid
industripolitiska program, som behandlas kortfattat i den följande. Med
Prop. 1994/95:19
374
hänsyn till dess särskilda betydelse läggs tyngdpunkten i framställningen Prop. 1994/95:19
på bilindustrin. På ett område, kol och stål, finns sedan gammalt ett
branschspecifikt regelverk.
25.3 Kol- och stålfrågor
25.3.1 Avtalen och institutionerna
Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) tillkom genom det s.k.
Parisfördraget år 1951 och var den första av de europeiska
gemenskaperna. Politiskt var målsättningen med fördraget att omöjliggöra
ett framtida krig i Västeuropa genom att sammanföra delar av
rustningsindustrin (kol- och stålindustrierna) under en gemensam
överstatlig myndighet, Höga Myndigheten, dvs. föregångaren till
EG-kommissionen. Varumässigt omfattar fördraget järnmalm, kol, vissa
stålprodukter samt vissa andra råvaror och halvfabrikat för framställning
av stål.
För att uppnå den politiska målsättningen syftar EKSG till en
gemensam industripolitik inom kol- och stålområdet. Fördraget
innehåller detaljerade bestämmelser för detta område. Vid medlemskap
i EU blir Sverige anslutet också till detta fördrag på samma sätt som
nytillkommande EG-medlemmar blivit under 1970- och 80-talen.
De viktigaste av EKSG:s institutioner - rådet, kommissionen,
domstolen och parlamentet - är sedan år 1967 gemensamma för de tre
europeiska gemenskaperna. Därutöver har EKSG en rådgivande
kommitté, som är knuten till kommissionen och som består av
representanter för producenter, arbetstagare, handlare och förbrukare
inom kol- och stålområdet. Kommittén skall höras när så föreskrivs i
fördraget eller närhelst kommissionen finner det lämpligt, t.ex. vid beslut
av betydelse för industrin.
Vissa av EKSG:s bestämmelser torde i dag vara obsoleta. Bl.a. har
kommissionen förklarat att produktionskvoter är teoretiskt tänkbara, men
att de bedöms som oförenliga med den inre marknaden. Kommissionen
har dock enligt fördraget långtgående överstatliga befogenheter att ingripa
i t.ex. marknadsförhållanden och kan fatta för alla parter juridiskt
bindande beslut om t.ex. priser, rationaliseringar och produktionskvoter.
När kommissionen under 1980-talets första hälft fettade beslut om
betydande kapacitetsnedskämingar låg ansvaret för genomförandet på de
enskilda medlemsländerna. Vid den nya krisen inom EU:s stålindustri
åren 1992-94 har stålindustrin uppmanats att själv ta ansvar för
processen. Konkurrens- och statsstödsregler skall respekteras.
Kommissionen har dock betonat vikten av en aktiv dialog mellan de olika
aktörerna, inklusive kommissionen, som genom utredningar och annat
varit pådrivande.
Parisfördragets bestämmelser om kontroll över prismekanismen syftar
till att skapa en marknad med jämn och stadig avsättning av
produktionen, en stabil prisnivå och normala förräntningsmöjligheter.
Reglerna innebär emellertid inte att företagen fråntas sina grundläggande
friheter att själva bestämma sina priser.
375
Prisreglema gäller för ett stort antal järn- och stålprodukter, men inte Prop. 1994/95:19
för kol, koks eller malm. De mer förädlade produkterna såsom vissa
valsade stålprodukter, smidda produkter, dragen tråd, rör och rördelar
faller under Romfördraget.
25.3.2 Konsekvenser av medlemskap
Av de områden som ingår i EKSG är stålsektom av störst betydelse för
svensk del. Stålindustrin i Sverige sysselsatte år 1993 ca 21 000 personer
och producerade sammanlagt ca 4,6 miljoner ton råstål, vilket torde ge
Sverige en plats bland världens 25 största producentländer. Exporten
år 1993 uppgick till ett värde av 20,4 miljarder kronor. Importen för
samma år var 9,2 miljoner kronor.
Någon utvinning av kol pågår inte i Sverige. Det finns inte heller några
kända fyndigheter av ekonomiskt värde som bedöms kunna utvinnas i
framtiden. Vi är helt beroende av import av denna strategiska råvara,
vilket i sig ställer krav på bevakning av marknaden i syfte att undvika
bristsituationer eller andra marknadsstömingar. Den totala importen
år 1993 av kol- och koksprodukter uppgick till närmare 1,5 miljarder
kronor varav huvuddelen importerades från Australien, Polen och
Ryssland.
Sverige är självförsörjande i fråga om järnmalm och exporterar
huvuddelen av produktionen. Landets enda kvarvarande jämmalms-
producent, LKAB, exporterade under år 1993 malmprodukter till ett
sammanlagt värde av ca 3,3 miljarder kronor. Huvuddelen av exporten
går till EU-länder.
Sverige slöt år 1972 avtal om frihandel med såväl EEG som EKSG. I
och med avtalet med EKSG åtog sig Sverige att tillämpa EKSG:s pris-
och marknadsregler for järn och stål. EKSG:s bestämmelser om
produktion, investeringar, finansiellt stöd och forskning, socialpolitik
m.m. ingick inte i frihandelsavtalet mellan Sverige och EKSG och har
inte heller medtagits i EES-avtalet. Parisfördragets giltighetstid är
begränsad till femtio år efter ikraftträdandet och går ut år 2002.
En grundregel i frihandelsavtalet med EKSG, som går tillbaka på
amerikanska förebilder, är att lika villkor skall tillämpas vid jämförbara
transaktioner, dvs. att diskriminering mellan köpare är förbjuden.
Grundregeln följs upp av regler om prissättningsmetoder och om
offentliggörande av företagens priser på järn- och stålprodukter samt
fraktpriser. I princip är endast två prissättningsmetoder tillåtna, nämligen
antingen försäljning till eget listpris som noteras vid särskild frakt-
baspunkt eller försäljning till pris som anpassats nedåt till konkurrents
listpris (inklusive fraktkostnad), s.k. alinjering.
En stålproducent får endast välja en baspunkt för en viss produkt, men
är oförhindrad att välja skilda baspunkter för olika produkter. Frakt skall
sedan utgå med baspunkten som utgångspunkt. De angivna priserna får
i princip varken överskridas eller underskridas utom vid alinjering, som
ger producenterna möjlighet att anpassa priser till lägre offerter,
nämligen dels sådana som gäller vid andra basorter inom gemenskapen,
dels sådana som lämnas av säljare i tredje land. Vid sådan alinjering får Prop. 1994/95:19
dock inte konkurrents pris på leveransorten underskridas.
För att säkerställa genomförandet av Sveriges förpliktelser enligt
frihandelsavtalet vad gäller bestämmelser om priser på järn- och
stålvaror och om transportpriser har antagits en särskild lag, nämligen
lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden
(CECA-lagen). Till lagen finns en anslutande CECA-kungörelse
(1973:720). I CECA-lagen ges ett bemyndigande för regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer att meddela tillämpnings-
föreskrifter till frihandelsavtalets bestämmelser om priser på järn- och
stålvaror och om transportpriser. Enligt CECA-kungörelsen meddelas
sådana föreskrifter av Kommerskollegium. Vidare åläggs genom
CECA-lagen enskilda näringsidkare en skyldighet att lämna de uppgifter
som behövs för övervakningen av reglernas efterlevnad till myndighet
som regeringen bestämmer. Denna myndighet är enligt
CECA-kungörelsen Kommerskollegium. Slutligen innehåller lagen ett
antal bestämmelser av processuell karaktär om vite, påföljder, åtal,
fullföljd av talan osv.
Vid ett medlemskap gäller Parisfördragets bestämmelser direkt här i
landet. EG-kommissionen handhar övervakningen av regelverkets
efterlevnad. I Parisfördraget finns bestämmelser som ger kommissionen
rätt att inhämta de upplysningar som kan behövas från enskilda närings-
idkare och att göra nödvändiga kontrollundersökningar. Kommissionen
har beslutat om vissa bindande tillämpningsföreskrifter till fördraget.
Kommissionen har enligt dessa föreskrifter befogenheter att ta del av
böcker och andra affärshandlingar, att ta kopior av eller göra utdrag ur
dessa, att begära muntliga förklaringar på platsen och att få tillträde till
samtliga lokaler, markområden och transportmedel. Kommissionen har
också befogenhet att besluta om böter och viten.
CECA-lagen bör med hänsyn till det anförda upphävas vid ett
medlemskap. Förslag härom framläggs i denna proposition (se avsnitt
44.3).
Ett svenskt medlemskap skulle gynna svensk stålindustri med dess
internationella beroende och stora export. Medlemskapet torde inte
innebära några särskilda omställningsproblem. Genom främst frihandel-
savtalet med EKSG men också EES-avtalet är Sverige i hög grad redan
integrerat i EKSG-samarbetet. Svensk stålindustri har redan gått igenom
huvuddelen av det struktureringsarbete som nu åter pågår inom EU och
ett svenskt EU-medlemskap borde därför inte innebära några ytterligare
förändringar i detta hänseende. Svenska stålföretag är i dag i många fall
typiska s.k. nischföretag och är ofta världsledande. Produktiviteten har
förbättrats under de senaste åren och flertalet företag väntar vinster för
år 1994.
En viss årlig avgift, som för år 1994 uppgår till 0,23 % och år 1995
till 0,21 % av produktionsvärdet, skall betalas av företagen till olika
EKSG-fonder. En gradvis sänkning av avgiften förutses och den skall
upphöra helt år 1999. Svenska staten skall dessutom under åren 1995 och
1996 bidra till EKSG:s fonder med totalt ca 150 miljoner kronor.
377
25.4 Övriga branschfrågor
Omfattande stöd till varven har getts i vissa EU-länder. Vilkoren för stöd
till varvsindustrin fastställs inom EU genom direktiv från kommissionen,
varav det sjunde varvsdirektivet för närvarande gäller. Varvspolitiken har
inriktats på att successivt skära ned stödet till branschen, men samtidigt
ge varven i EU en rimlig chans att konkurrera med utomeuropeiska varv
och genomföra en strukturomvandling i socialt acceptabla former. Taket
för det produktionsstöd som skall gälla inom unionen, vilket årligen
fastställs av kommissionen, har sänkts från 26% år 1989 till för
närvarande 9% av kontraktsvärdet. Detta avser stöd såväl till producenter
som beställare och faställs utifrån en jämförelse mellan produktions-
kostnaderna i de effektivaste EU-varven och de priser som deras
viktigaste konkurrenter tar ut. Den fortsatta varvspolitiken kommer
sannolikt innebära en ytterligare minskning av varvsstödet.
Rådet behandlade i april 1994 kommissionens meddelande från
december 1993 om textil- och konfektionsindustrin. Enligt rådet har
GATT skapat nya villkor för den internationella handeln. Textil- och
konfektionsindustrins ansträngningar att klara dessa utmaningar måste
därför stödjas av EU och av medlemsländerna. På EU-nivå skall detta
göras inom den horisontella industripolitiken och inte som sektorstöd.
Det är således fråga om användning av strukturfonderna, deltagande av
mindre företag i FoU-program, kontroll av tillämpningen av Uruguay-
rundans resultat, insamling av statistik över internationella handeln och
förbättrad tillgång till tredjelandsmarknadema.
Bilindustrin är en av de största enskilda industribranscherna i Europa.
Sysselsättningen inom bilindustrin och dess underleverantörer uppgår i
EU till ca 1,8 miljoner anställda, varav ungefär en miljon arbetar i de
biltillverkande företagen. Ytterligare 1,8 miljoner anställda är sysselsatta
inom distribution och reparationsverksamhet. Bilindustrin bidrar med
2 % av EU:s BNP. Värdet av den totala produktionen i bilindustrin och
dess underleverantörer uppgick år 1992 till 280 miljarder ecu eller drygt
100 miljarder ecu uttryckt i förädlingsvärde, varav 60-65 % faller enbart
på bilindustrin. I Sverige är bilindustrin relativt sett ännu mer
betydelsefull än i EU. Omkring 70 000 anställda är sysselsatta hos
bilindustrin och underleverantörerna, vilket motsvarar 8-10% av
sysselsättningen inom tillverkningsindustrin. Huvuddelen av de anställda
arbetar i de biltillverkande företagen.
Studier inom EU tyder på att den europeiska bilindustrin kommer att
genomgå stora strukturförändringar under resten av 1990-talet. Även om
efterfrågan på bilar kommer att stiga, kommer det troligen att finnas kvar
en överkapacitet i biltillverkningen. Strukturförändringar kommer
sannolikt också att ske genom samarbeten och fusioner mellan de
europeiska biltillverkarna, eftersom marknaden i dag är allt för upp-
slittrad med 80 konkurrerande bilmärken. År 1999 kommer dessutom
marknaden i EU att släppas helt fri för japansk bilimport.
De förändrade förutsättningarna för bilindustrin har medfört att EU
under de senaste åren har visat denna ett ökat intresse.
EG-kommissionen analyserade år 1992 branschens situation och lämnade
Prop. 1994/95:19
378
förslag till åtgärder, vilket senare har behandlats av rådet och Prop. 1994/95:19
parlamentet. I februari 1994 betonade kommissionen att det i första hand
är bilindustrins eget ansvar att värna om konkurrenskraften. Bilföretagens
och underleverantörernas ställning kan emellertid stärkas genom att de
drar nytta av unionens ekonomiska resurser för generella program och
övriga åtgärder. Härmed avses EG:s strukturfonder för arbetskraftens
anpassning till nya produktionssystem och industriell omställning,
unionens forskningsprogram, åtgärder för en förbättrad funktion av den
inre marknaden och eliminerande av handelshinder på marknader med
goda tillväxtmöjligheter. Utvecklingen går därmed mot betoning av
allmänna program snarare än specifika stödinsatser.
Av strukturfonderna är främst målområde 4 väsentligt för bilindustrin
och underleverantörerna. Insatserna inom målområde 4 skall underlätta
omställningen för anställda som berörs av stukturförändringar inom
industrin och av att nya produktionssystem införs.
Det finns inget särskilt forskningsprogram för bilindustrin. Vissa av
programmen torde dock vara av speciellt intresse för bilindustrin och
dess underleverantörer. Inom det fjärde ramprogrammet bör enligt
kommissionen bilindustrin kunna få avsevärt stöd inom ramprogrammen
för informationsteknologi, industriell tillverknings- och
materialteknologi, effektiv energiteknik, miljö- och transportforskning.
EES-avtalet möjliggör i regel for de svenska företagen att delta i EG:s
forskningsprogram, men ett medlemskap förstärker Sveriges möjligheter
att påverka omfattningen, inriktningen och utformningen av dessa
program.
Arbetet med den inre marknaden innebär olika åtgärder for att denna
skall fungera väl. Av särskilt intresse för bilindustrin är de överväganden
som sker inom EU rörande de selektiva och exklusiva distributionssystem
som tillämpas i branschen. Dessa system är konkurrensbegränsande, men
är tillåtna enligt s.k. gruppundantag som gäller till 1 juli 1995. I denna
fråga pågår för närvarande en diskussion mellan kommissionärema för
industripolitiken resp, konkurrensfrågor. På skatteområdet sker ett arbete
som avses leda till en harmonisering av bl.a. fordonsskatten och
inregistreringsskatter eller liknande avgifter. Inom EU finns ett
ramdirektiv om typgodkännandesystem för bilars säkerhet som är
bindande fr.o.m. år 1996. Inom ramen för detta direktiv förbereds
förslag om testprocedurer för krocksäkerhet, tekniska krav på bilbälten,
m.m. På miljöområdet bedrivs även ett arbete som direkt påverkar
förutsättningarna för bilindustrin. Bl.a. förbereds förslag om bilavgaser.
När det gäller EG:s externa handelsrelationer är den japanska
importbegränsningen av speciellt intresse för bilindustrin. År 1999
kommer den europeiska marknaden att öppnas helt för bilimport, men
fram till denna avveckling sker det årliga förhandlingar mellan
kommissionen och Japan för att bestämma det antal bilar som får
importeras varje år från Japan.
EG-kommissionens meddelanden och industriministrarnas beslut
rörande dessa kan inte ses som att EG har tillskapat ett branschprogram
för bilindustrin. 379
Det finns likväl inom kommissionen, parlamentet och bland
medlemsländerna en spänning i ambitionen. Vissa krafter synes vilja Prop.
vrida politiken på detta område i en något mer selektiv inriktning för att
skapa ett branschprogram för bilar och få till stånd en mer intensiv och
strukturerad dialog med samtliga biltillverkare för att skapa en långsiktig
strategi. Ett medlemskap möjliggör för Sverige att påverka den avvägning
som kommer att göras i framtiden i dessa frågor, vilket får betydelse för
de svenska företagens konkurrensförutsättningar. Av särskilt intresse i
detta sammanhang blir den utveckling som kommer att ske för eventuellt
statsstöd till bilindustrin. Sedan år 1989 finns det riktlinjer som innebär
en restriktiv hållning till nationella stödåtgärder i bilindustrin. Det är
viktigt för Sverige att kunna påverka eventuella förändringar av dessa
riktlinjer, så att den svenska verksamheten inte far en konkurrensnackdel.
25.5 Småföretagsfrågor
Av alla företag inom den europeiska unionen är 99,9% små och
medelstora. Dessa definieras enligt Eurostat som företag med mindre än
500 anställda. Totalt uppgår de till ungefär 15,7 miljoner. I Sverige finns
ungefär 420 000 företag med mindre än 200 anställda vilket utgör
99,8 % av alla företag. Små och medelstora företag spelar en avgörande
roll i den europeiska ekonomin för skapandet av sysselsättning och för
tillväxt.
År 1986 beslöt rådet om ett program som syftar till att förbättra
framför allt små och medelstora företags allmänna förutsättningar och om
åtgärder för att främja företagsutveckling. EG:s åtgärder är avsedda att
vara ett nationsövergripande komplement till de nationella programmen
på småföretagsområdet. Detta program har utvidgats i två omgångar
genom rådsbeslut i juli 1989 och i juni 1993. Det sistnämnda programmet
omfattar perioden fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 31 december 1994
och innebär ett fullföljande och en förstärkning av det förutvarande
programmet. Det lägger stor vikt vid att förbättra de administrativa,
juridiska och ekonomiska förutsättningarna för de små och medelstora
företagen och i övrigt bevaka att dessa företags intressen tas till vara
inom gemenskapens olika insatser. Vidare innehåller programmet
åtgärder för att ge företagen bättre tillgång till information, åtgärder för
att främja företagssamarbete över nationsgränserna samt andra åtgärder
för att stimulera och överblicka den anpassning som krävs av företagen
för att anpassa sig till förändringar som skapas av den inre marknaden.
För programmet har avsatts totalt 112,2 miljoner ecu.
Kommissionen har år 1994 tagit initiativ till ett integrerat program för
små och medelstora företag, som även innehåller åtgärder för en
förenklad lagstiftning och minskade administrativa bördor på sådana
företag. Initiativet välkomnades vid industriministrarnas och Europeiska
rådets möten i juni 1994 och kommissionens uppläggning av programmet
diskuteras nu i olika kommittér och arbetsgrupper.
Sverige deltar tillsammans med de andra EES-EFTA-ländema i vissa
delar av EG:s småföretagsprogram sedan början av 1990-talet. Detta
gäller bl.a. Euro-Info Centre Project (EIC) samt Business Cooperation
1994/95:19
380
network (BC-net). I ElC-nätverket deltar Sverige genom att ett s.k. Euro Prop. 1994/95:19
Info Correspondence Center (EICC) etablerades på Närings- och
teknikutvecklingsverket (NUTEK) i februari 1993. EICC har i Sverige
ett regionalt nätverk med 14 olika regionala organ.
EES-avtalet innebär att Sverige deltar i och finansierar
småföretagsprogrammet på likartade villkor som för medlemsländerna.
Det innebär konkret att Sverige utvidgar sin medverkan och sitt
inflytande på projektnivå samt deltar i samma utsträckning och på samma
villkor som medlemsländerna i alla nya projekt inom ramen för
småföretagsprogrammet. EES/EFTA-ländema har vidare hos
kommissionen begärt att få respektive lands EICC utsedda till EIC, vilket
medför bl.a. en högre servicenivå samt ev. vissa finansiella bidrag från
kommissionen. Ett positivt svar har erhållits. I ett nästa steg har
EES/EFTA-ländema begärt att fä motsvarande antal nationella EIC som
i medlemsländerna.
Sverige kommer för verksamhetsåret 1994 att totalt betala 10 miljoner
kronor för medverkan i programmet. I och med EES-avtalet deltar
Sverige i styrkommittén för småföretagsprogrammet, men utan formell
rösträtt.
Ett medlemskap i den europeiska unionen innebär inte att det svenska
regelverket på området eller småföretagspolitiken i övrigt måste anpassas.
En rad riktlinjer har utfärdats inom ramen för företagspolitiken. Dessa
har inte heller föranlett någon särskild åtgärd från svensk sida.
Medlemskapet innebär dock att Sverige förbättrar sina möjligheter att
ytterligare integreras i småföretagsprogrammet och att påverka dess
inriktning. Det kan också bli fråga om att utvidga redan existerande
projekt för de nya medlemsländernas räkning.
Från svensk sida avser man att tillsammans med Norge och Finland
anmäla sitt intresse till kommissionen att arrangera ett s.k.
Europartenariat i Luleå i juni 1996. Europartenariat är ett instrument som
syftar till att främja regionalutveckling genom att noggrant utvalda små
och medelstora företag från en region möter andra europeiska företag för
att diskutera olika former av samverkan. Mellan 1 500-2 000 företag
deltar normalt, varav 300-400 företag från värdregionen. Ett svenskt
värdskap förutsätter medlemskap i unionen. Arrangörskostnadema
beräknas preliminärt till 25 miljoner kronor. Kommissionen bidrar med
två tredjedelar av kostnaderna för arrangemanget.
De delar av EG:s regelverk som berör industripolitiken ingår
väsentligen i EES-avtalet. Under medlemskapsförhandlingarna kunde det
industripolitiska avsnittet antecknas som oproblematiskt. Inga undantag
eller övergångsarrangemang ansågs erforderliga för svensk del.
Bland remissorganen är det endast ett mindre antal som har valt att
uttryckligen yttra sig över industriavsnittet. Samtliga förordar ett
EU-medlemskap och de har i inget fall något att erinra mot
förhandlingsresultatet på det industripolitiska området. Industriförbundet
betonar den sammanlagda positiva effekten av ett EU-medlemskap för
Sverige och svenskt näringsliv. De festa relationer som åstadkommes
mellan Sverige och EU förbättrar enligt förbundet på ett varaktigt sätt en 381
av de väsentligaste förutsättningarna för ett gott investeringsklimat i
Sverige. Även Svenska Bankföreningen menar att ett EU-medlemskap Prop. 1994/95:19
kommer att vara av stor betydelse för den svenska industrins utveckling.
Både utländska och svenska företag kommer att i högre utsträckning
lokalisera investeringarna till Sverige. Dessutom bedömer föreningen att
investeringarna blir av mer tillväxtbefrämjande karaktär.
Köpmannaförbundet anser att ett svenskt medlemskap innebär att
fokuseringen på småföretagens situation ytterligare kan stärkas. De
branschinriktade organ som har kommenterat industrifrågoma, bl.a.
Skogsindustrierna, Sveriges Verkstadsindustrier, Sveriges
Livsmedelsindustriförbund och Jernkontoret, har belyst speciella
företeelser inom de egna sektorerna och flera har lyft fram vikten av
konkurrenskraftiga grundförutsättningar. Några har också pekat på
behovet av organisation och beslutsprocesser på svensk sida som
tillförsäkrar resp, branschs företrädare direkt medverkan i EU-arbetet.
25.6 Energipolitiska frågor
25.6.1 Utvecklingen inom EU
Energifrågor angavs inte år 1957 i Romfördraget som ett område för
särskild gemensam politik men vissa inslag av energipolitisk betydelse
fanns med i den allmänna fördragsbilden. De grundläggande
gemensamma intressena på energiområdet tillgodosågs när Romfördraget
slöts, dels genom Euratom som skapades samma år, dels genom den
redan år 1951 upprättade Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG).
Utnyttjandet av olje- och naturgastillgångar i medlemsländerna ansågs
liksom elförsörjningen generellt vara de berörda ländernas nationella
angelägenheter. EKSG har behandlats i det föregående. För Euratom
hänvisas särskilt till avsnitt 21.
Redan före oljekrisen i början av 1970-talet började man inom EG att
vidta vissa gemensamma åtgärder för att minska effekterna av eventuella
avbrott i oljeförsörjningen bland medlemsländerna. Bl.a. beslutades
år 1968 att medlemsländerna skall beredskapslagra oljeprodukter for en
viss tids förbrukning. EG fastställde senare också vissa gemensamma
långsiktiga mål för energiutnyttjandet som skulle innebära ett minskat
oljeberoende för gemenskapens medlemmar, liksom ett antal regler och
rekommendationer avseende energisparande m.m.
Under 1980-talet uppmärksammades energisektorns betydelse för
industrins konkurrenskraft i samband med arbetet att skapa EG:s inre
marknad. I en basrapport år 1988 redovisade kommissionen de hinder
som fanns för en ökad integration på energiområdet. De väsentligaste
hindren fanns inom el- och gassektorema där nationella monopol och
omfattande regleringar var vanligt förekommande. Ett undanröjande av
dessa hinder skulle möjliggöra ett bättre gemensamt utnyttjande av
energiresurserna och ge ekonomiska vinster. En ökad integrering av de
nationella energimarknaderna ansågs vara av stor vikt for att uppnå
jämlika konkurrensvillkor mellan medlemsländernas industrier.
Med utgångspunkt i basrapporten utarbetade kommissionen flera 382
direktivförslag. År 1990 beslutade rådet om ett direktiv (90/377/EEG)
om pristransparens för industriella slutanvändare av el och gas. Genom Prop. 1994/95:19
direktivet åläggs medlemsländerna att öppet redovisa viss statistik över
de priser som kontrakteras, i avsikt att minska risken för oskälig
prisdiskriminering mellan industriella kunder. Samma år beslutades även
om det s.k. transitdirektivet för el (90/547/EEG), som ger de
nätansvariga enheterna i medlemsländerna möjligheter att påkalla
transitering av elkraft över nationsgränser mot skälig ersättning. År 1991
beslutades om ett likartat direktiv avseende transitering av gas
(91/296/EEG).
De nämnda direktiven anges ofta som ett första steg i processen mot
en inre marknad för energi. En mer kontroversiell fråga blev
kommissionens förslag om fortsatta åtgärder för avreglering av
energimarknaderna för el och gas i samband med införandet av den inre
marknaden från år 1993. Förslaget innebar avskaffande av exklusiva
rättigheter när det gäller produktion, överföring och gränsöverskridande
handel med el och gas. En viktig del av förslaget var att införa rätt för
alla aktörer att mot skälig ersättning utnyttja befintliga el- och gasnät,
s.k. Third Party Access (TPA).
Det ursprungliga förslaget har efterhand omarbetats. Efter
Europaparlamentets behandling, med förslag till omfattande ändringar,
har kommissionen numera framlagt ett nytt starkt omarbetat förslag som
togs upp första gången i EU-rådet i december 1993. Det är för
närvarande inte klart när ett beslut kan förväntas. Beslutsprocessen
innebär bl.a. att frågan skall behandlas på nytt av Europaparlamentet,
men ett direktiv i frågan bedöms knappast kunna träda i kraft före år
1996.
Energianvändningens miljöeffekter, främst koldioxidutsläppens
klimatpåverkan, har uppmärksammats alltmer inom EU. Kommissionen
har föreslagit ett antal åtgärder för att minska dessa utsläpp, bl.a. en
energi/koldioxidskatt på energi. I diskussionen är frågan om dessa
åtgärders inverkan på den industriella konkurrenskraften en viktig aspekt
och internationellt samordnade åtgärder eftersträvas. År 1991 antogs
programmet SAVE (Specific Action for Vigorous Energy efficiency) som
syftar till att genom effektiviseringar minska energianvändningen inom
gemenskapen med 20% per producerad BNP-enhet inom fem år.
ALTENER-programmet, som skall främja alternativa energislag, har
beslutats under år 1993. En fortsättning av det nu gällande forsknings-
och utvecklingsprogrammet på energiområdet, THERMIE, kommer till
stor del ske inom det fjärde ramprogrammet för forskning som börjar år
1995.
Det västeuropeiska engagemanget i utvecklingen av länderna inom det
tidigare östblocket har i stor utsträckning kanaliserats genom EU.
Energisektorn anses vara ett viktigt samarbetsområde. EU tog år 1990
initiativ till ett brett alleuropeiskt energisamarbete genom förslaget om en
europeisk energistadga (European Energy Charter). Genom stadgan
skulle skapas ett politiskt och juridiskt ramverk som ger förutsättningar
för ett väsentligt ökat samarbete på kommersiella grunder. En hörnsten
i samarbetet avsågs bli ett samarbete mellan Västeuropa och dåvarande 383
Sovjetunionen om utvinningen av Sovjets olje- och naturgasresurser.
Utöver olje- och gasområdet skulle samarbetet även omfatta Prop. 1994/95:19
gemensamma insatser avseende energieffektivisering, miljöförbättringar
och kärnkraft.
Energistadgan undertecknades vid ett ministermöte i Haag i december
1991 av ett stort antal västliga och östliga industriländer, bl.a. Sverige.
Därefter har förhandlingarna fortsatt om ett avtal där samarbetets legala
förutsättningar skall preciseras. Förhandlingarna har starkt försenats,
främst på grund av svårigheterna att uppnå enighet i ett antal handels-
och investeringsskyddsfrågor, men även den oklara situation som uppstod
och ännu råder i f.d. Sovjetunionen. Ett genombrott i förhandlingarna
nåddes dock under juni 1994 och ett legalt bindande avtal {Charter
Treaty) bedöms nu kunna undertecknas under hösten 1994.
Inför Europeiska rådets möte i Maastricht år 1991 diskuterades att
införa energi som ett område för särskild gemensam politik inom EG. Så
blev inte fallet utan frågan om ett särskilt energiavsnitt i unionsfördraget
sköts upp till den planerade regeringskonferensen år 1996. Genom
Maastrichtfördraget ändrades dock Romfördraget bl.a. så att energi
numera utgör ett område för åtgärder inom gemenskapens verksamhet
(artikel 3). Vidare skall upprättande och utveckling av s.k.
transeuropeiska nätverk, avseende bl.a. energiinfrastruktur i form av
kraftledningar och naturgasledningar, stimuleras (artikel 3n samt artikel
129b-d).
Införande av regler som skapar en inre marknad för energi kan
underlättas om medlemsländerna först enas kring generella riktlinjer inom
energiområdet. Mot den bakgrunden pågår ett arbete inom EU att ta fram
ett förslag om gemensamma energipolitiska utgångspunkter.
25.6.2 EES-avtalet och medlemskapsförhandlingarna
Sverige har genom EES-avtalet redan accepterat huvuddelen av de
viktigare EG-reglema inom energiområdet, utom Euratomfördraget och
rättsreglerna avseende oljeberedskapsfrågor. Något behov av undantag
eller övergångsregler förelåg inte.
Euratomfördraget, som blev den enda viktiga förhandlingsfrågan på
energiområdet, behandlas särskilt i avsnitt 21.
EG:s oljeberedskapssystem lyftes ur EES-förhandlingama främst därför
att EFTA-ländernas krav på inflytande över beslut i berörda EG-organ
om beredskapslagrens disposition inte ansågs förenligt med grunderna för
EES-avtalet. I samband med Sveriges ansökan om medlemskap i EU
bedömdes att dessa principiella svårigheter skulle bortfalla vid ett
medlemskap. Under medlemskapsförhandlingarna bekräftades denna
bedömning och några särbestämmelser avseende oljeberedskapsfrågoma
har inte tagits in i anslutningsavtalet. Liksom samtliga nuvarande
EU-länder är Sverige medlem i det internationella energiorganet IEA
{International Energy Agency) vilket innebär att vi redan har påtagit oss
vissa skyldigheter att beredskapslagra olja. EG-systemet är snarlikt
IEA-systemet men vissa anpassningar av vår oljelagring krävs för att helt
uppfylla kraven i EG-systemet. Denna fråga behandlas för närvarande av
1993 års oljelagringsutredning (N 1993:02).
25.6.3 Konsekvenser av ett EU-medlemskap
Det finns inga väsentliga skillnader mellan målen för den svenska
energipolitiken och motsvarande mål inom EU. Sveriges energisystem
passar väl in i EU och vi har ett importberoende för energi som ligger
nära EU:s genomsnitt.
Ett medlemskap innebär i princip inte några ändrade förutsättningar att
driva en självständig nationell politik i fråga om kärnkraftens framtid i
Sverige. Handlingsfriheten i denna fråga kan komma att öka genom att
vi inom EU far större möjligheter att tillgodose vårt behov av elkraft
genom ökad handel med övriga EU-länder.
Med få undantag kan en anpassning till nuvarande EG-regler på
energiområdet inte antas innebära mer än marginella ekonomiska effekter
i Sverige. Anpassningen till Euratomfördraget innebär dock vissa
kostnadsökningar inom kämkraftsproduktionen. Ett inlemmande i EG:s
beredskapssystem för oljeanvändningen kommer, liksom för alla
nuvarande EU-medlemmar, att innebära en förstärkning av det skydd
mot störningar av oljeförsörjningen som vi redan har genom
medlemskapet i IEA. På sikt bör vissa effektiviseringar och
kostnadssänkningar vara möjliga genom ett ökat beredskapssamarbete
inom EG:s ram.
Som EU-medlem får Sverige ökade möjligheter att delta i det
gemensamma arbetet kring energirelaterade miljöfrågor. För att uppnå
en effektivare energianvändning och därigenom minska miljöbelastningen
har EG bl.a. antagit programmen SAVE och ALTENER samt bedriver
en omfettande forsknings- och utvecklingsverksamhet på energiområdet
genom THERMIE. Ett medlemskap innebär att Sverige fullt ut kan delta
i och påverka utformningen av dessa verksamheter.
Utgångspunkten för den elmarknadsreform som nu beslutats i Sverige
har stora likheter med grunderna i kommissionens förslag om en inre
marknad för el och gas. Även om den slutliga utformningen av EU:s
regler i dag inte är känd så är det sannolikt att de kommer att innebära
en efterhand ökande gränsöverskridande handel och ökande konkurrens
inom elsektorn. Generellt sett har den svenska kraftindustrin arbetat
under betydligt friare former än den kontinentala. Genom den
elmarknadsreform som Sverige nu beslutat måste svensk kraftindustri
anpassa sig till ett hårt konkurrenstryck på en reformerad elmarknad. Det
finns därför skäl att anta att vår kraftindustri blir konkurrenskraftig inom
EU.
Endast ett fåtal av remissorganen har yttrat sig uttryckligen över
energifrågorna.
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) delar den övergripande
syn som redovisas i den remitterade promemorian om likheterna mellan
den svenska energipolitiken och den inom EG. Detta gäller i synnerhet
de elmarknadsreformer som den svenska riksdagen nu har bestämt om
och som förväntas komma inom EG inom en inte alltför avlägsen
Prop. 1994/95:19
385
25 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
framtid. Även frågan om att det blir lättare att som medlem fullt ut delta
i de olika forskningsprogrammen inom EG är enligt NUTEK relevant.
I sammanhanget påpekar NUTEK att det bör noteras att den svenska
energipolitiken på en viktig punkt har ett mål som är annorlunda mot vad
som gäller i de flesta övriga länder i Europa, nämligen riksdagens beslut
från år 1980 om att kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010.
När det gäller EG:s program för effektivare energianvändning, SAVE
(Specific Action for Vigorous Energy Efficiency), konstaterar Boverket att
ett av de direktiv som antagits inte återfunnits vare sig under energi-
eller miljöavsnittet i den preliminära avtalstexten. Detta gäller direktivet
angående begränsning av koldioxidemissioner genom energibesparande
åtgärder (76/93/EEG).
Miljöpartiet de Gröna anser att det är uppenbart att medlemskap i
Euratom och EG:s framväxande gemensamma energimarknad gör att
Sverige, oberoende av skrivningarna i den gemensamma deklarationen,
kommer att förlora den suveräna kontrollen över kärnkraften och därmed
såväl över möjligheterna att avveckla den som att stoppa utländskt
kärnavfall. Detta bör enligt Miljöpartiet de Gröna vara ett starkt skäl till
att rösta nej till EU-medlemskap.
Prop. 1994/95:19
386
26 Utrikes- och säkerhetspolitik
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Inget är viktigare för de europeiska
staternas säkerhet än att vi tillsammans tar till vara möjligheterna
till ett närmare samarbete. Genom de förändringar som har skett
under senare år har ett allt vidare samarbete möjliggjorts i Europa.
Den europeiska unionen är kärnan och själva motorn i detta
samarbete.
Sverige avser att fullt ut delta i den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken inom EU (GUSP), något som underlättas av att
vi i hög grad delar EU-ländemas grundläggande värderingar och
målsättningar. Respekten för mänskliga rättigheter, främjandet av
en demokratisk utveckling i omvärlden och skapandet av en ny
freds- och säkerhetsordning på vår kontinent är hörnstenar i denna
politik. Det är särskilt viktigt att stabilitet skapas i Central- och
Östeuropa samt att dessa länder får gehör för sina strävanden att
befästa sin västliga förankring och uppnå ett gradvis närmande till
EU med sikte på medlemskap. Deltagande i GUSP ligger väl i linje
med den inriktning som har varit vägledande för svensk
utrikespolitik under lång tid. Som medlem i EU förstärks våra
möjligheter att verka för att våra säkerhetspolitiska intressen i
närområdet tillgodoses. Deltagandet i GUSP kan ske med bevarad
svensk militär alliansfrihet.
De traditionellt höga svenska utrikespolitiska ambitionerna
kommer givetvis att vidmakthållas också inom EU och GUSP.
Svenska uppfattningar som får gehör i EU-kretsen får en helt
annan tyngd i den internationella politiken. Sverige kan då få det
inflytande som är nödvändigt för att tillvarata sina intressen i den
nya utrikespolitiska miljö som är under framväxt i Europa och
övriga världen. Med också ett norskt och finskt EU-medlemskap
kan nordiska synpunkter och värderingar få starkt genomslag i EU
och därmed i bredare internationella sammanhang. Som aktör
utanför EU riskerar Sverige däremot att marginaliseras i
utrikespolitiskt hänseende.
Genom ett medlemskap i EU och deltagande i GUSP stärks
Sverige i säkerhetspolitiskt hänseende. Med ett starkare nordiskt
bidrag till arbetet i GUSP kommer utvecklingen i Östersjöregionen
att få ökad uppmärksamhet. I det nära samråd som sker inom
GUSP kan Sverige därför redan i ett begynnande skede inta en
central roll i EU:s politik i denna region. Vi kan påräkna stöd för
insatser som kan förebygga eller förhindra att säkerhetspolitiska
lågnivåhot utvecklas i området.
387
De traditionellt goda relationer som Sverige har med länder i
tredje världen kommer att utgöra en av utgångspunkterna för
agerandet inom GUSP. Sverige kommer att fortsätta att hävda
ståndpunkter som tar hänsyn till dessa länders intressen.
Härigenom kan vi verka för att svenska synpunkter och
erfarenheter tas till vara i det samarbete som EU erbjuder länder
i tredje världen.
26.1 Framväxten av det utrikespolitiska samarbetet
En övertygelse bland de dåvarande EG-ländema att den egna säkerheten
och de allmänna utrikespolitiska intressena bäst tillvaratogs genom en
nära utrikespolitisk samverkan, gjorde att dessa stater i början av
1970-talet inledde ett utrikespolitiskt mellanstatligt samarbete, benämnt
det europeiska politiska samarbetet (EPS). Under årens lopp skedde en
successiv fördjupning av EPS och år 1987, i samband med
ikraftträdandet av den s.k. enhetsakten, kom arrangemanget att lyftas in
i EG:s formella regelverk. Dess mellanstatliga karaktär påverkades inte.
Samarbetet syftade till att medlemsländerna i möjligaste mån skulle
jämka samman sina ståndpunkter inom det utrikespolitiska området.
Utbyte av information, ett allt närmare samråd, i grunden likartade
värderingar och en vilja att fördjupa samarbetet, gjorde att
medlemsländernas ståndpunkter kom att sammanfalla allt oftare.
Härigenom lades grunden till ett enhetligt uppträdande i många
utrikespolitiska frågor.
Skillnader i intressen och ståndpunkter begränsade emellertid
omfattningen av samarbetet. Varje beslut som skulle fattas inom EPS
krävde att samtliga medlemsländer var överens. Uttalanden och
gemensamt uppträdande kunde därför endast komma till stånd i frågor
där länderna hade en hög grad av samsyn. I de fall då detta inte kunde
ske gavs medlemsländerna inom ramen för EPS emellertid möjlighet att
dryfta sina olika ståndpunkter. Härigenom växte förståelsen för de övriga
medlemsländernas synsätt, och undan för undan förbättrades
förutsättningarna för att på sikt uppnå enhällighet kring än fler
utrikespolitiska frågor.
EPS medförde inte någon inskränkning i de enskilda EG-ländemas
handlingsfrihet på det utrikespolitiska området. Också i de fall då en
gemensam ståndpunkt fanns kunde de enskilda medlemsländerna uppträda
unilateralt, men de förväntades då agera på ett sätt som inte stred mot
andan i den beslutade gemensamma ståndpunkten.
EPS omfattade ”den utrikespolitiska sfären”. Praxis utvecklades på så
sätt att man undvek att föra in allmänna försvarsfrågor i samarbetet.
Däremot kom EG-ländema överens om att ”politiska och ekonomiska
aspekter av säkerhet” skulle kunna behandlas inom ramen för EPS.
De förändringar som skedde i Europa och i övriga världen under
senare delen av åttiotalet och början av nittiotalet, samt den ökade
beredskapen att samverka inom EPS, gjorde att EG-ländema önskade
Prop. 1994/95:19
388
ytterligare fördjupa och bredda det utrikespolitiska samarbetet. Denna Prop. 1994/95:19
ambition slogs fast i Maastrichtfördraget.
26.2 Tillkomsten av den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken
I Maastrichtfördraget slås fest att medlemsländerna i EU skall
genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP, ofta
benämnd ”den andra pelaren” inom EU-samarbetet.
GUSP har, enligt avdelning VI, artikel J. 1 i Maastrichtfördraget, som
målsättning ”att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande
intressen och oavhängighet, att på alla sätt stärka unionens och
medlemsstaternas säkerhet,, att bevara freden och stärka den
internationella säkerheten i överensstämmelse med principerna i Förenta
nationernas stadga samt principerna i Helsingforskonferensens slutakt och
målen i Parisstadgan, att främja det internationella samarbetet och att
utveckla och befästa demokratin och rättsprincipen samt respekten för
mänskliga rättigheter och de grundläggande friheterna”.
Helsingforsdokumentet, som tillkom år 1975, och Parisstadgan från år
1990 innehåller vägledande principer för staternas uppträdande när det
gäller såväl inrikes- som utrikesfrågor. Hänvisningen i
Maastrichtfördraget utgör en utfästelse att beslut inom GUSP skall fettas
i samklang med dessa principer.
I Maastrichtfördraget framhålls att medlemsländerna förväntas aktivt
och förbehållslöst stödja den överenskomna politiken i en anda av lojalitet
och ömsesidig solidaritet. Enligt fördragstexten skall de enskilda
medlemsländerna avstå från varje handling som strider mot unionens
intressen eller kan minska dess effektivitet som en sammanhållande kraft
i de internationella relationerna.
Medlemsländerna skall också samordna sitt agerande inom
internationella organisationer. När det gäller FN skall de EU-länder som
ingår i säkerhetsrådet rådgöra med varandra och hålla övriga
medlemsländer fullt informerade. De ständiga rådsmedlemmama,
Frankrike och Storbritannien, skall se till att Unionens ståndpunkter och
intressen hävdas.
I många avseende skiljer sig samarbetet inom GUSP från det övriga
samarbetet inom EU. Detta understryks i första hand av att GUSP är av
mellanstatlig karaktär. Beslutsprincipen förblir enhällighet. Alla
medlemmar måste således vara överens för att ett beslut skall kunna
komma till stånd. Samarbetet är, som redan sagts, inte överstatligt utan
de enskilda medlemsländerna behåller sin nationella suveränitet inom den
utrikespolitiska sfären. Sakfrågor inom GUSP kan inte underställas
EG-domstolen. Slutligen har EG-kommissionen inte samma starka
ställning inom GUSP som i frågor som rör den s.k. första pelaren. Varje
enskild medlemsstat kan, liksom EG-kommissionen, framlägga förslag
inom GUSP. Kommissionen får medverka i diskussionerna, men tillåts
inte avge någon röst när beslut skall fettas.
Europaparlamentet har en begränsad roll i GUSP. Samråd skall ske
389
mellan ordförandeskapet och Europaparlamentet rörande de viktigare Prop. 1994/95:19
frågorna i GUSP. Europaparlamentet har rätt att ställa frågor och ge
rekommendationer. Det skall dessutom hållas en debatt varje år om
genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
26.3 Instrument för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken
De instrument som står till GUSP:s förfogande är dels s.k. gemensamma
ståndpunkter (Common Positions), dels gemensamma aktioner (Joint
Actions).
Det mest långtgående samarbetet inom GUSP sker i form av
gemensamma aktioner. För att beslut om sådana skall kunna komma till
stånd, krävs att det grundas på en i hög grad likartad syn mellan
medlemsländerna. Målsättningen är att de gemensamma aktionerna på
sikt skall gälla allt fler områden.
Hösten 1993 fastslogs de fem första ämnesområdena för denna ordning.
Dessa var demokratistöd och valövervakning i Ryssland, stöd till
fredsprocessen i Mellanöstern och till demokratiseringsprocessen i
Sydafrika, fredsinitiativ och humanitär hjälp i f.d. Jugoslavien och
slutligen främjandet av stabilitet och fred i Central- och Östeuropa inom
ramen för det s.k. Balladurinitiativet till en stabilitetspakt för Europa.
Nyligen beslöt ministerrådet om en gemensam aktion i syfte att säkra en
förlängning av avtalet om icke-spridning av kärnvapen (NPT). Dessa
områden är högt prioriterade också inom svensk utrikespolitik.
EU-ländema har exemplifierat andra områden som på sikt skulle kunna
bli föremål för samfällda aktioner. Dit hör andra regionala frågor rörande
Östeuropa, Mellanöstern och Nordafrika samt frågor som avser
nedrustning, kontroll av vapenexport och icke-spridning av kärnvapen.
För att en gemensam aktion skall kunna komma till stånd krävs först
att EU-ländemas stats- och regeringschefer i Europeiska rådet fastställer
riktlinjer för aktionen. Därefter måste utrikesministrarna med enhällighet
fetta beslut om aktionens ”exakta omfattning, de allmänna och särskilda
mål som unionen vill uppnå med aktionen, om nödvändigt hur länge den
skall pågå samt med vilka medel, enligt vilka förfaranden och på vilka
villkor den skall genomföras” ( artikel J.3:1 i Maastrichtfördraget).
Alla medlemsländer måste således vara överens om aktionens mål och
medel för att den skall komma till stånd. Om väl enhällighet nås och ett
beslut kan fettas, blir det förpliktande för medlemsländerna.
Utrikesministrarna kan komma överens om att låta eventuella
följdbeslut inom ramen för en redan preciserad och överenskommen
gemensam aktion fattas med kvalificerad majoritet. Om denna
beslutsordning skall komma till användning måste den emellertid
festställas av ministrarna. Detta kan endast ske genom ett enhälligt beslut
i varje enskilt fell. Beslutsordningen har kommit att jämföras med
FN-stadgans ”dubbla veto”.
Det bör dock understrykas att bestämmelserna skall tillämpas i en anda
av allmän solidaritet och ömsesidig lojalitet. Detta är kärnan i
medlemskapet. EU är en gemenskap av självständiga stater som
tillsammans vill verka för gemensamma intressen. Ett land ansluter sig
för att det ser ett eget intresse i att främja de gemensamma intressena
genom gemensamt handlande, alltså att efter hand åstadkomma en
gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom ramen för bestämmelserna
i Maastrichtfördraget.
Denna strävan kommer också till uttryck i en förklaring som avgivits
i anslutning till fördraget. I förklaringen framhålls att medlemsländerna
”så långt möjligt skall undvika att hindra ett enhälligt beslut om en
kvalificerad majoritet för ett beslut föreligger”. Denna formulering kan
ses som en politisk målsättning hos medlemsländerna att så långt möjligt
uppträda lojalt gentemot varandra för att möjliggöra att beslut skall kunna
komma till stånd.
Frågor som berör försvaret skall inte vara föremål för samfällda
aktioner enligt artikel J.3 (artikel J.4.3).
Prop. 1994/95:19
26.4 Försvarsfrågan inom den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken
I Maastrichtfördraget stadgas att ”den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet,
inbegripet utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik,
som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”.
Denna formulering utgör en kompromiss mellan de EU-länder som
eftersträvat ett nära försvarssamarbete och de länder som intagit en mer
återhållsam inställning.
Det finns i dag ingen gemensam försvarspolitik inom EU. Inte heller
finns något gemensamt försvar.
Redan i dagsläget kan försvarsfrågor beröras i viss utsträckning inom
ramen för de utrikespolitiska diskussioner som fors inom GUSP. Detta
har exempelvis skett beträffande ställningstaganden rörande
fredsbevarande verksamhet. Utarbetandet och genomförandet av
eventuella ”unionsbeslut och unionsaktioner som berör försvaret”
överlåts emellertid till Västeuropeiska unionen, VEU.
VEU är en försvarsallians grundad år 1954, men med sitt ursprung i
den s.k. Brysselpakten från år 1948. När Maastrichtfördraget slöts var
nio av EU:s medlemmar också medlemmar av VEU. De resterande tre
inbjöds att bli medlemmar eller observatörer i organisationen. Grekland
valde medlemskap medan Danmark och Irland valde observatörskap.
Observatörskap innebär inga förpliktelser.
Ett antal länder utanför EU har formaliserade förbindelser med VEU.
Island och Norge är associerade medlemmar. Detta gäller också Turkiet
när dess avtal ratificerats. Slutligen ingår nio länder i Central- och
Östeuropa, däribland de tre baltiska staterna, i VEU:s s.k.
konsultationsforum. Dessa länder har nu också erbjudits att delta vid
VEU-möten enligt villkor som i viss mån överensstämmer med ett
observatörskap.
I Maastrichtfördraget anges att VEU skall vara en ”integrerad del av
unionens utveckling”. Detta betyder att VEU, om och när EU-ländema
i enhällighet så beslutar, kan komma att föras allt närmare EU.
När Maastrichtfördraget slöts framhöll de dåvarande nio VEU-ländema
i en särskild förklaring att de önskade se VEU utvecklas till EU:s
försvarskomponent och som det medel som skulle stärka Atlantalliansens
europeiska pelare.
Ett eventuellt inrättande av en gemensam försvarspolitik eller ett
gemensamt försvar samt VEU:s relation till EU är frågor som kommer
att vara föremål för omfattande diskussioner under kommande år, bl.a.
vid översynskonferensen år 1996. Alla eventuella beslut kommer då att
kräva enhällighet mellan medlemsländerna. Från svensk sida har slagits
fast att vi själva kommer att avgöra om vi i en framtid skall delta i en
eventuell gemensam försvarspolitik. Sverige kommer dock inte att hindra
andra EU-länder från att utveckla och fördjupa ett försvarspolitiskt
samarbete.
Prop. 1994/95:19
26.5 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i ett
svenskt medlemskapsperspektiv
Riksdagen fastslog våren 1992 att ”ett fullvärdigt deltagande i det
europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även
inom den europeiska unionen, är en förutsättning för att ett land skall
kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds-
och säkerhetsordning på vår kontinent” (1991/92:UU19).
I samma betänkande fiamhölls att ”den militära alliansfriheten består
alltjämt”. Utskottet slog också fast att ”Sveriges militära alliansfrihet
syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i
vårt närområde består” samt ”bevarande av den militära alliansfriheten
förutsätter inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga
sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande,
mångfacetterade europeiska samarbetet”.
Avsikten i dessa uttalanden var således att Sverige skall delta fullt ut
i den utrikes- och säkerhetspolitiska processen i Europa för att
därigenom kunna bidra till skapandet av en ny europeisk freds- och
säkerhetsordning. Sverige deltar i detta samarbete med bibehållen militär
alliansfrihet.
I inledningsanförandet i medlemskapsförhandlingarna den 1 februari
1993 framhöll Europa- och utrikeshandelsministem att Sveriges politiska
åtagande att fullt ut och aktivt medverka i GUSP hade ett brett
parlamentariskt stöd. Sverige hade inga rättsliga hinder mot ett sådant
deltagande. Sverige var berett att ikläda sig samma fördragsmässiga
rättigheter och skyldigheter som gemenskapens nuvarande medlemmar (se
bilaga 1).
I inledningsanförandet rörande de förhandlingsområden som utgick från
Maastrichtfördraget om en europeisk union framhölls vidare att, som den
svenska riksdagen nyligen hade deklarerat, Sveriges militära alliansfrihet
alltjämt består. Samtidigt sades att Sverige inser att utformningen på lång
sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till
ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och Prop. 1994/95:19
säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för
1996 års översynskonferens. Vidare sades att Sverige inte avser hindra
den europeiska unionens utveckling på vägen mot detta mål. Den svenska
synen på de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna rekapitulerades vid
ministermötet den 9 november (se bilaga 1). Anförandet registrerades
officiellt av konferensen och utan motkommentar av EU-ländema i
konklusionerna från mötet.
GUSP blev aldrig föremål för några egentliga förhandlingar. Däremot
fogades en gemensam förklaring till slutakten till anslutningsfördraget.
I denna förklaring framhölls att:
- anslutningen skall stärka sammanhållningen inom unionen och
unionens förmåga att agera effektivt i utrikes- och
säkerhetspolitiken,
- de nya medlemsstaterna från dagen för anslutningen kommer att
vara beredda och ha möjlighet att fullt ut och aktivt delta i den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken så som den definieras
i Fördraget om Europeiska unionen,
- de nya medlemsstaterna vid anslutningen fullständigt och
förbehållslöst skall anamma alla de mål som fördraget har, de
bestämmelser som finns i dess avdelning V samt de relevanta
förklaringar som är fogade till det,
- de nya medlemsländerna kommer vara beredda och ha möjlighet
att stödja den politik på olika områden som är i kraft vid
tidpunkten for anslutningen.
I deklarationen förutsattes slutligen att kandidatländerna vid inträdet inte
skulle ha några rättsliga hinder att delta fullt ut i GUSP. Sverige har inte
några sådana hinder.
Genom deklarationen bekräftades att Sverige kan träda in i EU med
den militära alliansfriheten i behåll.
Vid förhandlingsmötet på ministernivå den 21 december noterades att
Sverige i sitt anförande åter bekräftat vad som sagts om utrikes- och
säkerhetspolitiken i inledningsanförandet den 1 februari. Vidare noterades
att enighet rådde om gällande regelverk på det utrikes- och
säkerhetspolitiska området vilken tillställts Sverige och övriga
kandidatländer. Kandidatländerna fick möjlighet att som en förberedelse
för medlemskap, nära knytas till det utrikes- och säkerhetspolitiska
samarbetet under perioden före deras formella inträde i unionen.
Remissinstanserna:
Ett antal remissinstanser har direkt eller indirekt kommenterat frågor med
anknytning till EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete. Försvarets
Forskningsanstalt (FOA) instämmer i den analys och de slutsatser som
presenterats i den departementspromemoria som legat till grund för
remissomgången. FOA påpekar dock att upphävandet av gränskontroller
ger minskade möjligheter att kontrollera flödet av försörjningsviktiga
varor i ett krisskede. Vidare framhålls att ett avskaffande av
Romfördragets undantag för krigsmateriel skulle påverka
förutsättningarna för den svenska försvarsindustrin. Ung Vänster, Grön
Ungdom och Miljöpartiet de Gröna anser att Sverige genom de
ställningstaganden som gjorts i förhandlingarna förlorar sin neutralitet
och alliansfrihet. Miljöpartiet hävdar vidare att effekten av svensk
anslutning till EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik är att den
svenska solidaritetsrösten i världen försvinner. Svenska Kyrkans
Centralstyrelse betonar vikten av att Sverige som EU-medlem verkar för
ett EU som på sikt kan utvidgas till att omfatta flertalet europeiska stater
och för ökat EU-bistånd till tredje världen. Liknande synpunkter
framförs av Sveriges Frikyrkosamråd (FSR) och Sveriges Kristna Råd
(SKR), vilka avgivit ett gemensamt yttrande. De senare pekar vidare på
behovet av en bred syn på säkerhets- och fredsfrågor. FSR/SKR
framhåller att icketraditionella perspektiv på säkerhetspolitiken förmått
hävda sig väl i EU:s diskussioner, men understryker att EU:s framtida
roll i dessa sammanhang i hög grad är beroende av vilken inriktning
utrikes- och säkerhetspolitiken får. FSR/SKR konstaterar att den svenska
aktiva neutralitetspolitiken i hög grad definierats av motsättningarna
mellan öst och väst, och finner det naturligt att den i dag tar sig andra
former. Dess moraliska idéinnehåll måste dock bevaras i den freds- och
utrikespolitik som har större möjligheter än någonsin att göra sig gällande
i en dynamisk internationell miljö. FSR/SKR skisserar ett antal riktlinjer
for ett framtida svenskt agerande i GUSP. Sverige bör enligt FSR/SKR
verka för att utveckla icke-militära redskap för fred, stabilitet och
demokrati i Europa som helhet. Sverige bör vidare utöva veto mot en
militär utveckling av GUSP, inklusive förekomst av kärnvapen och verka
for en gemensam restriktiv vapenexportpolitik. För Exportrådet är EU:s
förutsättningar att bevara fred och säkerhet i Europa en väsentlig faktor
bakom organisationens ställningstaganden för ett svenskt
EU-medlemskap.
Prop. 1994/95:19
394
27 Biståndspolitik
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Sveriges biståndspolitik ligger fast. En
del av de totala svenska biståndsmedlen kommer dock i framtiden
att kanaliseras genom EG:s biståndsprogram. Inriktningen av EG:s
bistånd överenstämmer i stort med Sveriges politik på
biståndsområdet. Fattigdomsbekämpningen och stöd för en
demokratisk utveckling och respekt för mänskliga fri- och
rättigheter är centrala element i kommissionens olika
biståndsprogram. Dessa och andra viktiga mål t.ex. miljöhänsyn
bör drivas av Sverige som medlem i EU.
Ett svenskt medlemsskap skapar förutsättningar för ett ömsesidigt
erfarenhetsutbyte och en förbättrad samordning som bör kunna leda
till en ökad effektivitet i såväl EG:s egna som i Sveriges fortsatta
bilaterala och multilaterala bistånd.
Deltagande i EG:s omfattande östsamarbete ökar Sveriges
möjligheter att främja politisk, ekonomisk och kulturell samverkan
med Central- och Östeuropa. Det kompletterar de bilaterala
insatser Sverige gör och förutses fortsätta att göra.
Remissinstanserna:
SIDA framhåller betydelsen av sambanden mellan handel, utveckling,
ekonomisk union och bistånd i det europeiska samarbetet. Vad gäller
EG:s bistånd, menar SIDA att det ofta avspeglar medlemsländernas
förutvarande koloniala relationer med mottagarländerna.
EG-kommissionens samordningsfunktion mellan medlemsstaternas
bilaterala bistånd och EG:s eget framhålls som positivt. Vidare anser
SIDA att Sverige vid ett medlemskap bör välja ut områden som av
Sverige bedöms ha stor betydelse för mottagarländerna och utforma en
genomtänkt biståndspolicy inom dessa områden, i syfte att effektivt
påverka utformningen av EG:s bistånd. Röda korset framhåller att den
traditionella svenska inställningen i biståndsfrågor är väl känd inom EU
och att Sverige därför borde kunna spela en aktiv och pådrivande roll i
det gemensamma biståndsarbetet. Man ser helst att ett utvidgat svenskt
deltagande i EG:s biståndspolitiska arbete finansieras över ett separat
anslag, vilket skulle innebära ett tillskott totalt sett. BITS anser att de
målsättningar som vägleder EG:s biståndspolitiska verksamhet, liksom
samarbetet med Central- och Östeuropa, ligger väl i linje med de
svenska målsättningarna. Några omedelbara förändringar vad gäller det
bilaterala biståndet genom BITS förutses inte vid ett svenskt inträde i
EU. Sveriges Frikyrkosamråd/Sveriges Kristna Råd konstaterar
beträffande EG:s bistånd att dess inriktning mot exempelvis
Centralamerika är betydligt svagare än i Sveriges bilaterala insatser och
tillägger att en ökad internationell samordning skulle gynna mottagarna
av biståndet. Sverige bör inom EG verka för ökade biståndsanslag, ett
395
avskaffande av det bundna biståndet, en ökad inriktning mot stöd till Prop. 1994/95:19
sociala sektorer samt till jordbruk och livsmedelsförsörjning i Afrika.
27.1 EG:s biståndspolitik
Romfördraget behandlar biståndspolitiken i den genom
Maastrichtfördraget år 1993 införda avdelningen XVII. I artikel 130u
sägs att gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete
skall vara ett komplement till medlemsstaternas politik. Gemenskapens
politik skall främja:
- en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna,
särskilt i de mest missgynnade bland dessa
- en harmonisk och successiv integration av utvecklingsländerna i
världsekonomin
- kampen mot fattigdom i utvecklingsländerna.
Artikel 130u klargör också att gemenskapens biståndspolitik skall bidra
till att utveckla demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Gemenskapen och medlemsstaterna är bundna av de åtaganden och de
mål, som de har godkänt inom ramen för FN och andra behöriga
internationella organisationer.
Rådet kan besluta om åtgärder. Sådana kan ta formen av fleråriga
program.
Biståndsområdet omfattades alltså inte av Romfördraget år 1957.
Bistånd har ändå funnits med som en av EG:s verksamheter ända sedan
gemenskapens tillkomst. I början inskränkte det sig till olika former av
stöd till och samarbete med 18 av de ursprungliga EG-statemas före
detta kolonier. EG:s biståndsverksamhet har sedan dess kommit att
utsträckas till flertalet länder i tredje världen. Biståndssamarbetet inom
EU har därmed kommit att komplettera medlemsländernas enskilda
insatser på biståndsområdet.
Bland gemenskapens medlemsländer återfinns några av världens största
biståndsgivare, både i absoluta och relativa tal. De tolv nuvarande
EU-ländema svarar i dag sammantaget för över 40% av världens
samlade offentliga bistånd.
Biståndet genom EG finansieras dels över den reguljära budgeten, dels
genom särskilda bidrag till den europeiska utvecklingsfonden (EDF) och
den europeiska investeringsbanken (EIB). Från de senare finansieras det
bistånd som utgår inom ramen för Lomékonventionen. Volymmässigt
svarar det gemensamma EG-biståndet för 12 - 14% av EU-ländemas
samlade bistånd.
Ca 60% av EG-biståndet utgår inom ramen för Lomékonventionen till
de 70 s.k. ACP-ländema (African, Caribbean, Pacific).
Den fjärde Lomékonventionen trädde i kraft år 1990 och löper för en
period av tio år. För den första femårsperioden disponerar EG inom
ramen för EDF VII 10,8 miljarder ecu. Till detta kommer 1,2 miljarder
ecu genom EIB. I samband med att en halvtidsöversyn av Lomé IV
genomförs under 1994/1995 sker också förhandlingar om den finansiella
396
ramen (EDF VIII) för den andra hälften av Lomé IV. Prop. 1994/95:19
Drygt 50% av biståndet under Lomékonventionen landprogrammeras.
Landramama, som är femåriga, fastställs på grundval av kriterier som
befolkningsstorlek, per capitainkomst och utvecklingsnivå.
Lomékonventionen innehåller utförliga bestämmelser om hur
programmeringen och projekthanteringen skall gå till. Konventionen ger
mottagarlandet en central roll i programmerings- och
projektförberedelsearbetet. Samtidigt har kommissionen ett väsentligt
inflytande och EG:s fältkontor i mottagarlandet spelar en aktiv roll.
Dessa skall på begäran av mottagarlandet bl.a. delta i och ge stöd åt
program- och projektförberedelser samt genomförande.
Mottagarländernas upphandling äger rum i samråd med kommissionen.
Detaljerade regler har utarbetats för hur upphandlingen skall gå till.
Entreprenader och varor upphandlas normalt i öppen internationell
konkurrens bland medlemsländer och mottagande u-land. Under
Loméprogrammet tillåts upphandling inom hela kretsen av EU-ACP
länder.
Fördelningen av det landprogrammerade biståndet på sektorer och
ändamål varierar över tiden och mellan olika länder. Insatser inom
infrastrukturområdet har dock sammantaget en stor andel. Stöd till
landsbygdsutveckling och sociala sektorer inkl, hälsa och utbildning har
getts mer tonvikt än tidigare. Det finns också en klart uttalad vilja att i
ökad grad uppmärksamma insatser för att bekämpa fattigdomen, behandla
befolkningsproblem, förbättra miljön och bidra till ett rationellt
utnyttjande av naturresurser samt att utveckla den privata sektorn. Olika
former av programbistånd har också fått en betydligt ökad andel.
Vid sidan av det landprogrammerade biståndet förmedlas bl.a.
katastrof- och flyktingstöd samt stöd till strukturanpassning. Utanför
landramama ligger också det stöd som ges inom ramen för
stabiliseringsfondema STABEX och SYSMIN, vars syfte är att
kompensera för tillfälliga nedgångar i exportinkomster främst inom
jordbruks- och mineralområdet.
Livsmedelsbiståndet som motsvarar 20% av EG:s biståndsbudget utgör
ett särfall genom att ca 75% av medlemsländernas totala
livsmedelsbistånd på ca 830 miljoner ecu år 1993 förmedlas via
kommissionen. Ungefär en tredjedel av livsmedelsbiståndet är direkt
bistånd utifrån avtal mellan kommissionen och mottagarländerna.
Återstoden kanaliseras via FN och enskilda organisationer. Detta gör att
kommissionen är en stor aktör inom livsmedelsbiståndet.
Insatser i Asien, Latinamerika samt icke-medlemsländer i
Medelhavsområdet finansieras från EG:s reguljära budget. Dessa insatser
uppgår till ca 40% av EG:s totala bistånd.
Samarbetet med Asien och Latinamerika (ALA-ländema) är av
betydligt mindre omfattning än samarbetet med ACP-ländema. Intresset
för ALA-ländema har dock ökat på senare år. För perioden 1991-1995
har 2,9 miljarder ecu angetts som ram för biståndsinsatser i Asien och
Latinamerika, vilket är en fördubbling jämfört med föregående
femårsperiod. Ca två tredjedelar av ALA-biståndet går till länder i Asien 397
och en tredjedel till Latinamerika. Då biståndet tas ur den reguljära
budgeten som fastställs för ett år i taget kan landprogrammering inte ske Prop. 1994/95:19
på samma sätt som under Lomékonventionen. För vissa mottagare ges
dock indikativa planeringsramar för biståndet under några år framåt.
Sedan början av sjuttiotalet stöder EG icke-medlemsländer i
Medelhavsområdet genom förmånliga krediter och gåvobistånd. År 1992
utbetalades drygt 200 miljoner ecu till dessa länder.
Effektivitetsfrågor i biståndet har, liksom i det svenska biståndet, fått
ökad betydelse. Strävan efter en ökad flexibilitet i Lomébiståndet har
bl.a. tagit sig uttryck i att EG inför den kommande halvtidsöversynen
framfört förslag om att systemet med femåriga landramar skall revideras.
Förslaget innebär att mottagarländerna tilldelas indikativa
planeringsramar som täcker hela femårsperioden men att bestämda
utfästelser görs endast för den första treårsperioden. Utfallet under den
första treårsperioden skall därefter ligga till grund för tilldelningen under
de återstående två åren.
En annan tydlig utvecklingstendens inom EG-biståndet är den ökade
betoningen av mänskliga rättigheter och demokrati liksom kraven på att
mottagarlandet för en sund ekonomisk politik.
Biståndspolitiken har nära samband med handelspolitiken. Denna
behandlas i avsnitt 23. Här kan dock erinras om att EU:s medlemsländer,
även per capita, har en större handel med utvecklingsländerna än
Sverige.
27.2 Sveriges bistånd till utvecklingsländerna vid ett
EU-medlemskap
Genom Maastrichtfördraget traktatfästes för första gången EG:s
biståndssamarbete. Detta gäller såväl det gemensamma biståndet genom
kommissionen som samordningen av medlemsländernas nationella
bistånd. Biståndets roll i det utrikespolitiska och handelspolitiska
samarbetet har därmed förtydligats. EU blir ett viktigt forum för Sveriges
och övriga medlemsländers relationer med länder i tredje världen.
Maastrichtfördraget innebär ett steg i riktning mot ett fördjupat
samarbete på den nationella nivån medlemsstaterna emellan. Bl.a. skapas
förutsättningar för en ökad roll för EU vad gäller samordningen i
biståndet. Däremot förväntas det inte resultera i att en ökad andel av
medlemsländernas bistånd kommer att kanaliseras genom kommissionen.
Subsidiaritetsprincipen gäller också inom biståndsområdet.
I fråga om den multilaterala biståndsverksamheten äger i de flesta fall
inte någon långtgående EU-samordning rum.
De i Romfördraget nedlagda principerna för EG:s internationella
utvecklingssamarbete överstämmer väl med svenska prioriteringar.
Biståndsområdet kommer genom Maastrichtfördraget att bli en
omedelbar angelägenhet för EG, vilket kommer att innebära en ökad
samordning av medlemsländernas insatser. Detta är i linje med synen på
biståndet som en del av EU:s utrikes- och handelspolitiska förhållanden
i stort. Därvidlag har EG lagt stor vikt vid krav på demokrati och
mänskliga rättigheter hos mottagarländerna.
EU är i sig en stor och viktig biståndsgivare till u-länder i olika delar Prop. 1994/95:19
av tredje världen. Som EU-medlem kommer Sverige att bidra både till
finansieringen av Lomé-konventionen, vilken reglerar bistånd till 70
utvecklingsländer i Afrika, Karibien och Stillahavsregionen, samt till
gemenskapens ordinarie budget, ur vilken EU:s övriga bistånd
finansieras. Vidare förekommer ett genom Maastrichtfördraget fördjupat
samråd i biståndsfrågor mellan EU-ländema, i vilket Sverige förväntas
medverka.
Sverige bedöms kunna spela en viktig roll i den kommande
utformningen av EG:s biståndspolitik. Den traditionella svenska
inställningen till biståndsfrågor är väl känd och respekterad inom EU och
betraktas ofta som ett gott föredöme.
År 1992 utbetalades totalt 4,4 miljarder dollar genom kommissionens
olika biståndsprogram. Samma år uppgick de svenska
biståndsutbetalningama till 2,5 miljarder dollar. EG:s bistånd fördelar sig
på ett stort antal mottagarländer. Liksom i det svenska biståndet ligger
tyngdpunkten på Afrika söder om Sahara. År 1992 gick ca 69% av
EG-biståndet till dessa länder. Listan över EU:s 25 största
mottagarländer upptar elva länder som är huvudmottagare också av
svenskt bistånd. Där återfinns emellertid också en rad länder med vilka
Sverige i stort sett saknar erfarenheter av utvecklingssamarbete.
En jämförelse av sektorinriktningen i de länder där både Sverige och
EU är aktiva visar att graden av överlappning varierar från land till land.
I vissa fall ”konkurrerar” vi inom samma sektorer, i andra fall
koncentrerar vi oss på skilda verksamheter. I de fall vi verkar inom
samma sektorer borde ett EU-medlemskap innebära goda förutsättningar
för en ökad samordning, koncentration och förbättrad effektivitet i
samarbetet.
Inom utrikesdepartementets avdelning för internationellt
utvecklingssamarbete pågår ett analysarbete som skall ligga till grund för
de anpassningar av de nationella biståndet som blir en följd av att en viss
del av den svenska biståndet skall kanaliseras via EU. Målsättningen med
detta arbete är att tillförsäkra att EG-biståndet och svenskt bistånd
kompletterar varandra i så stor utsträckning som möjligt.
399
27.3 EG:s stöd till Central- och Östeuropa
Västvärldens, och EU:s relation till Central- och Östeuropa har under de
senaste åren fått mycket hög prioritet. Utrikes- och säkerhetspolitiska
aspekter liksom utvecklingen av handelsrelationema har getts stor
uppmärksamhet. I denna bild har också finansiellt och tekniskt stöd en
viktig plats. Redan år 1990 grundades EBRD (Europeiska
återuppbyggnads- och utvecklingsbanken) av 39 enskilda stater, däribland
Sverige, samt EG och Europeiska investeringsbanken. EU:s
medlemsstater och institutioner äger tillsammans 51% av EBRD:s
aktiekapital. Bankens syfte är att underlätta övergången till
marknadsekonomi i de länder i Central- och Östeuropa som utvecklas i
riktning mot flerpartisystem, demokrati och pluralism. Till och med
hösten 1993 har EBRD avsatt drygt 2 miljarder ecu, varav 500 miljoner
ecu utbetalats, till projekt i de länder i Central- och Östeuropa och f.d.
Sovjetunionen. Insatserna är inriktade på framfor allt privatisering,
infrastruktur, utveckling av den finansiella sektorn och
energiinvesteringar.
EG har i egen regi startat ett betydande samarbete med länderna i
Central- och Östeuropa. Detta samarbete har samma huvudsakliga
målsättning som EBRD:s verksamhet. Verksamheten kanaliseras primärt
genom två program, varav det ena, PHARE, är avsett för länderna
utanför f.d. Sovjetunionen och de baltiska staterna, och det andra,
TACIS, för medlemsstaterna i Oberoende Staters Samvälde (OSS).
Härutöver finns ett särskilt organ för humanitära insatser, ECHO. Lån
kan beviljas från Europeiska investeringsbanken (EIB) samt från Kol-
och stålgemenskapens (EKSG) fonder. EU har åtagit sig att genom ett
särskilt sekretariat (G24-sekretariatet) samordna OECD-ländemas
samarbete med de central- och östeuropeiska staterna utom OSS. EU har
också varit pådrivande och dominerande bidragsgivare till det
betalningsbalansstöd till Central- och Östeuropa som kanaliseras inom
ramen för G24.
Storleken av EG:s östsamarbete fastställs varje år i samband med det
ordinarie budgetarbetet. Det ges således inga särskilda bidrag från varje
enskilt medlemsland. I 1993 års budget anvisades totalt 1 573 miljoner,
ecu för ändamålet. Av detta belopp svarar PHARE-programmet för 1
040 miljoner ecu och TACIS för 510 miljoner ecu. Större delen av det
humanitära biståndet faller inom PHARE- och TACIS-programmen;
återstoden tas direkt från EU:s budget.
Organisatoriskt sorterar östsamarbetet under EG-kommissionens första
generaldirektorat (DG I). Särskilda styrkommittéer beslutar om
fördelningen av medlen.
Samtliga länder i Central- och Östeuropa utanför OSS kan stödjas med
medel från PHARE-programmet. Av det totala belopp som ställts till
programmets förfogande sedan det inleddes år 1990, drygt 3,3 miljarder
ecu, har Polen erhållit närmare en fjärdedel. Rumänien, Ungern och
Tjeckien/Slovakien har andelar på över 10%. Övriga länder har erhållit
smärre belopp. Regionala program svarar för 16%. Från och med 1994
finns ett särskilt program för samarbete avseende gränsområdena mellan
Prop. 1994/95:19
400
EU-ländema och PHARE-statema.
Jordbruk, utbildning och forskning, miljö och privatisering har hittills
varit de högst prioriterade sektorerna. Stödet inriktas nu i något större
utsträckning på de sociala sektorerna, institutionella reformer och
demokratisering. Huvuddelen av insatserna utgörs av kunskapsöverföring
i form av utbildning, rådgivning och annat tekniskt samarbete. Det är
mottagarländernas önskemål som ligger till grund för
medelsanvändningen. De enskilda projekten genomförs av myndigheter,
foretag och organisationer i EU:s medlemsstater i enlighet med
styrkommitténs beslut, men projektledningen utövas av mottagarländerna.
TACIS-programmet, som således avser länderna inom OSS,
har - i motsats till PHARE - hittills i första hand avsett integrerade
program, syftande till att utveckla hela sektorer eller regioner. Initiativen
tas av myndigheter, institutioner, organisationer och foretag i
mottagarländerna, men ledningen av verksamheten är koncentrerad till
EG i Bryssel. Ekonomiska operatörer och konsulter i EU-statema lämnar
in förslag till lämpliga projekt inom ramen för de prioriterade sektorerna
eller regionerna.
Största delen av det hittillsvarande TACIS-stödet på totalt närmare 1,5
miljarder ecu har gått till Ryssland (nära 40%). Regionala projekt svarar
för huvuddelen av återstoden. Energi och kärnsäkerhet, utbildning,
produktion och distribution av livsmedel, företagsstöd och transporter har
varit prioriterade sektorer.
27.4 Sverige och EU:s östsamarbete
EU:s och Sveriges nuvarande samarbete med Central- och Östeuropa
daterar sig av naturliga skäl från ungefär samma tidpunkt, åren
1989-1990, då reformsträvandena spreds till alla de tidigare socialistiska
länderna och accelererade. Samarbetet har i allt väsentligt utvecklats
parallellt, och det har, inte minst genom de multilaterala
fmansieringsorganisationema och det ovan nämnda G24-samarbetet,
funnits goda möjligheter att utbyta erfarenheter och i vissa fall samverka.
Det sistnämnda gäller inte minst det regionala östsamarbetet. EU deltar
såväl i Östersjörådet som i Barentsrådets verksamhet.
Samtidigt bör det understrykas att Sverige inom ramen för sin aktiva
närområdespolitik på flera områden varit en föregångare. Detta gäller
inte minst suveränitetsstödet till Baltikum och frihandelsavtalen med de
baltiska staterna.
Sverige kommer som medlem av EU automatiskt att delta i EG:s
budgetfinansierade samarbete med länderna i Central- och Östeuropa.
PHARE- och TACIS-programmen arbetar, liksom det svenska
östsamarbetsprogrammet, med kunskapsöverföring som huvudsakligt
instrument. Svenska myndigheter, företag och organisationer får genom
medlemskapet möjlighet att konkurrera på lika villkor om uppdragen att
verkställa de insatser, varom EG beslutar.
I sitt bilaterala östsamarbete har Sverige prioriterat sitt geografiska
närområde, omfattande de baltiska staterna, Polen och nordvästra
Prop. 1994/95:19
401
26 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Ryssland. Såsom framgått av det föregående, är Polen det land som Prop. 1994/95:19
hittills erhållit den största andelen av PHARE-programmet. I övrigt har
genom detta program betydande insatser gjorts i centraleuropeiska stater,
till vilka Sverige i huvudsak bidragit genom de multilaterala organen.
TACIS-programmet är, såsom framgått, i hög grad koncentrerat till
Ryssland.
De av EU:s medlemsstater som visat stort intresse för samarbete med
Central- och Östeuropa har, utöver de gemensamma insatserna genom
EU:s samarbetsprogram, fortsatt ett omfattande bilateralt östsamarbete.
I länder som Danmark och Nederländerna svarar det bilaterala samarbetet
med de central- och östeuropeiska länderna för cirka två tredjedelar av
det totala östsamarbetet.
Sveriges stora engagemang i närområdet kommer givetvis att fortsätta.
Genom EU-medlemskapet far vi ökade möjligheter att koppla samman
vad vi gör inom ramen för vårt bilaterala östsamarbete med EG:s
samarbetsprogram. Vi kan då vara idégivare till EG:s insatser i vårt
närområde inte minst gäller detta Östersjöregionen samtidigt kan vi få
förbättrad information om behov och insatsmöjligheter i de central- och
östeuropeiska länder som inte prioriteras i det svenska bilaterala
samarbetet.
EG:s finansiella och tekniska stöd till Central- och Östeuropa hänger
nära samman med handelspolitken gentemot dessa länder.
Handelspolitiken behandlas i avsnitt 23, där de s.k. Europaavtalen mellan
EG och flera centraleuropeiska länder skildras.
402
28 Europeiska investeringsbanken
Regeringens bedömning: Medlemskap i Europeiska investerings-
banken (EIB) medför betydande fördelar för Sverige. EIB är en
solid bank med snabbt växande betydelse som finansiär av
angelägna investeringar i Europa. Banken kan genom sin starka
ställning på kapitalmarknaden erbjuda mycket konkurrenskraftiga
lånevillkor till såväl offentliga som privata låntagare. Av särskild
vikt är bankens utlåning till små och medelstora foretag. Det är
väsentligt att dessa företag, som utgör en viktig tillväxtmotor, kan
ges goda kreditmöjligheter.
Bankens utlåning till icke-medlemsländer har även ökat i
omfattning. På detta område finns det goda möjligheter för ett
utvidgat samarbete mellan Sverige och EIB. På liknande sätt bör
ett utökat samarbete kunna komma till stånd mellan Nordiska
investeringsbanken och EIB, när flertalet nordiska länder träder in
i EU.
Remissinstanserna:
Riksrevisionsverket anser det oklart vilken insyn EG:s revisionsrätt har
i banken och anser att behovet av insyn och kontroll måste tillgodoses.
BITS anför att ett utökat samarbete med EIB bör kunna ske i form av
tekniskt samarbete och kreditfinansiering i både u-länder och Central-
och Östeuropa. Detta bör underlättas om BITS bereds möjlighet
medverka i diskussioner inom EIB vad gäller policy- och projektfrågor.
28.1 Verksamhet
Europeiska investeringsbanken (EIB) är en fristående institution inom
Europeiska unionen. Banken upprättades år 1958 i enlighet med
Romfördraget. Artiklarna 4b och 198 d-e i fördraget innehåller de
grundläggande bestämmelserna. Bankens verksamhet och arbetsformer
finns angivna i EIB:s stadga som är bifogad Romfördraget som protokoll.
Bankens huvuduppgift är att bidra till en balanserad regional utveckling
inom den europeiska unionen genom att finansiera ekonomiskt sunda
investeringar i de utvecklingsmässigt sett mest eftersatta regionerna.
Sektorsvis har utlåningen förändrats från stora energisatsningar under
1970-talet till industrimodemisering, teknologiutveckling och miljövård
under 1980- och 90-talen. Majoriteten av lånen gäller investeringar i
infrastruktur, varefter kommer industri, tjänster, jordbruk och energi-
projekt. Banken spelar en framträdande roll i den pågående utvecklingen
av transeuropeiska nätverk inom transporter, telekommunikationer och
energi.
Banken gör en systematisk bedömning av alla projektförslag ur
Prop. 1994/95:19
403
miljösynpunkt så att dessa inte har negativ miljöpåverkan. Prop. 1994/95:19
EIB:s utlåning sker på strikt bankmässiga villkor. Lånen kan normalt
inte överstiga 50 procent av ett enskilt projekts totala kostnader.
Låntagare från både offentlig och privat sektor kan låna från banken.
EIB lämnar inte subventionerade lån inom ramen för sin ordinarie
verksamhet. Utlåningen finansieras i huvudsak genom marknads-
upplåning. Bankens totala utlåning från år 1959 t.o.m. år 1993 uppgick
till drygt 148 miljarder ecu. Under år 1993 var utlåningen 19,6 miljarder
ecu, varav 1,9 miljarder utanför EU. Maastrichtfördraget innebar en
förstärkt roll för banken. Fördraget festslår att EIB förutom projekt även
skall kunna finansiera investeringsprogram. Detta skall kunna göras i
kombination med stöd från strukturfonderna eller andra finansiella
instrument inom EU.
I samband med Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992
inrättades en tillfällig lånefecilitet i EIB uppgående till 5 miljarder ecu
(den s.k. Edinburgh-feciliteten), sedermera höjd till 7 miljarder ecu
under 1993. Syftet med feciliteten är att påskynda finansieringen av
infrastrukturprojekt främst knutna till transeuropeiska nätverk. Även
projekt som berör Central- och Östeuropa inom denna ram skall kunna
komma i fråga. En höjning av taket för EIB:s medverkan i finansieringen
av dessa projekt har även ägt rum, från 50 till 75 procent. Utlåningen
påbörjades i februari 1993. Faciliteten inbegriper även en tillfällig
specialordning om en miljard ecu i form av räntesubventioner på lån till
små och medelstora företag.
Under 1994 har även en europeisk investeringsfond etablerats. Fonden,
som administreras av EIB, skall garantera lån till infrastrukturprojekt
samt till små och medelstora företag inom unionen. Banken kommer att
bidra med 40% av startkapitalet på två miljarder ecu. Sammanlagt
beräknas garantierna kunna generera finansiering för projekt värda
omkring 20 miljarder ecu.
EIB spelar en alltmer framträdande roll i unionens samarbete med
icke-medlemsländer. Bankens utlåning för detta ändamål uppgick till
1,9 miljarder ecu under år 1993, vilket är mer än en fördubbling jämfört
med år 1991. Utlåningen regleras genom samarbetsavtal mellan EG och
berörda ländergrupper. Utlåning sker till länder i Afrika, Karibien och
Stilla Havs-området (ACP-ländema), Medelhavsområdet, Central- och
Östeuropa och vissa länder i Asien och Latinamerika. Denna utlåning
garanteras av EG:s budget, förutom långivningen till ACP-ländema som
garanteras direkt av medlemsländerna.
28.2 Organisation
Banken har tre beslutsnivåer: guvemörsrådet, styrelsen och direktionen.
Guvemörsrådet utgörs av medlemsländernas finans- eller ekonomi-
ministrar. Sverige får automatiskt en plats i guvemörsrådet. Rådet kan
besluta om vissa ändringar av EIB:s stadga och godkänner vidare
balansräkningen, årsrapporten, kapitalökningar, utnämningar till styrelsen
och bankens direktion. 404
Styrelsen föreslås efter utvidgningen bestå av 26 medlemmar och
13 ställföreträdare. Sverige har erbjudits en ordinarie plats samt,
gemensamt med övriga tre kandidatländer, en plats som ställföreträdare.
Styrelsen beslutar i låne- och garantiärenden samt fastställer ränte-
nivåerna.
Direktionen består av presidenten och sex vice presidenter. Tjänsterna
är fördelade mellan medlemsländerna genom att de fyra stora har en
tjänst var, medan de mindre länderna turas om att besätta övriga tre vice
presidentposter. Utvidgningskonferensen uppmanade EIB:s guvemörsråd
att utöka direktionen med en medlem efter utvidgningen. Direktionen
svarar för bankens löpande verksamhet och lägger fram beslutsförslag till
styrelsen.
Vid omröstning i guvemörsrådet gäller samma röstfördelning som i
Romfördraget. Besluten i styrelsen tas normalt med enkel majoritet där
varje styrelsemedlem har en röst var. Vid beslut med kvalificerad
majoritet krävs arton röster efter utvidgningen.
Banken har sitt säte i Luxemburg. Antalet anställda uppgår till 850
personer. Vid personaltillsättningar skall, förutom personliga
kvalifikationer, hänsyn tas till en rimlig representation för varje
medlemsland.
Prop. 1994/95:19
28.3 Den svenska kapitalinsatsen
Sverige har erbjudits att teckna en andel om 2 026 miljoner ecu
(ca 18 193 miljoner kronor) i bankens ordinarie kapital. Av detta belopp
skall 7,5% eller 151,9 miljoner ecu (ca 1364 miljoner kronor) inbetalas,
huvudsakligen över en period av två och ett halvt år. Resterande 92,5 %
skall utgöra ett garantiåtagande. Sveriges andel motsvarar 3,2 % av det
utökade grundkapitalet.
Sverige skall även bidra till reservfonden, till tilläggsreserven och till
avsättningar som har karaktär av reserver. Bidraget skall uppgå till drygt
3,5 % av reserverna och avsättningarna i bankens balansräkning
31 december året före anslutningen. Inbetalningarna kan beräknas till
totalt 343,3 miljoner ecu (ca 3082 miljoner kronor). Hela beloppet skall
inbetalas över en period av två och ett halvt år.
Regeringen avser återkomma till riksdagen vid senare tidpunkt
avseende teckning av andel i bankens grundkapital, garantiåtaganden,
inbetalningsförpliktelser samt medelsanvisning för budgetåret 1994/95
med anledning av svenskt medlemskap i Europeiska investeringsbanken.
405
29 Rättsliga och inrikes frågor
Regeringens bedömning: Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor
brukar benämnas den tredje pelaren i Maastrichtfördraget.
Samarbetet berör i många fall rättsstatliga kärnområden, där det är
viktigt att, också inom ramen för en europeisk union, behålla ett
självbestämmande hos staterna. Detta tillgodoses inom fördragets
ram eftersom verksamheten bygger på mellanstatligt samarbete
vilket bl.a. innebär att beslut fettas med enhällighet.
Genom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor far medlems-
staterna väsentligt förbättrade möjligheter att komma till rätta med
många av de fenomen som i dag framstår som problematiska eller
rentav hotande i Europa. Hit hör den ökande internationella
brottsligheten, såsom olaglig handel med narkotika, terrorism och
annan grov eller organiserad kriminalitet. För Sveriges del framstår
det som mycket angeläget att effektivisera bekämpningen av den
internationella brottsligheten, inte minst mot bakgrund av den
oroande utvecklingen i de närbelägna länderna i Östeuropa. Ett
medlemskap i EU kommer att ge Sverige tillgång till det
fördjupade internationella polissamarbete som för närvarande håller
på att byggas upp.
Inte minst när det gäller kampen mot den internationella
narkotikahandeln framstår samarbetet inom EU som ett viktigt
inslag som, åtminstone på sikt, kan fa avgörande betydelse när det
gäller att vinna framgång.
Den svenska tullen och polisen kommer att övervaka gränserna
mot andra EU-länder för att förhindra olaga införsel av främst
narkotika och vapen. För detta ändamål utvecklas nya kontroll-
former inom ramen för EG:s regelverk. Det finns skäl att anta att
dessa nya kontrollformer blir väl så effektiva som traditionella
gränskontroller.
Även de asyl- och migrationspolitiksa frågorna ligger inom ramen
för detta samarbete. Formen med mellanstatligt samarbete gör att
den fulla beslutanderätten ligger kvar på de enskilda staterna. Det
finns dock en tydlig strävan inom unionen mot en harmonisering
av lagar och regler.
För att förverkliga målet med fri rörlighet för personer är det
nödvändigt att en samsyn växer fram även på det asyl- och
migrationspolitiska området. I det fortsatta harmoniseringsarbetet
blir bl.a. värnandet av asylrätten och en fektisk och lika
tillämpning av första asyllandsprincipen viktiga frågor för Sverige.
29.1 Inledning
När Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993 kunde
samarbetet mellan de tolv EU-ländema i rättsliga och inrikes frågor börja
i samordnad form. Samarbetet i dessa frågor var dock inte någon nyhet
Prop. 1994/95:19
406
som introducerades genom fördraget, utan hade i olika former pågått Prop. 1994/95:19
sedan länge mellan medlemsstaterna. Exempelvis påbörjades det s.k.
Trevisamarbetet kring polisfrågor och terrorism redan i mitten av
1970-talet, och samarbetet kring en harmoniserad invandrings- och
asylpolitik har pågått sedan 1980-talet. Arbetet var emellertid helt av
mellanstatlig karaktär och låg utanför EG:s dåvarande behörighet. Det
nya som tillkommit genom Maastrichtfördraget på detta område är
framför allt att samarbetet har preciserats och formaliserats, utan att
fördenskull dess grundläggande mellanstatliga karaktär har ändrats, samt
att kommissionen och rådet fått sig tilldelade betydelsefulla och klart
definierade roller inom ramen för samarbetsområdet.
Som närmare beskrivits ovan i redovisningen av de grundläggande
fördragen (avsnitt 8) anges i Maastrichtfördraget att ett antal frågor -
bl.a. om invandring och asyl, polis och tullsamarbete, narkotika-
bekämpning samt rättsligt samarbete - är av gemensamt intresse ”för att
förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer”
(artikel K.l). Den fria rörligheten för personer ingår bland de mål-
sättningar för den inre marknaden som bekräftades genom enhetsakten år
1987 då den nuvarande artikel 7a infördes i Romfördraget. Målet för
EU-samarbetet har varit att fullt ut genomföra den fria rörligheten på alla
områden fr.o.m. den 31 december 1992. För en utförlig behandling
hänvisas till avsnittet om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och
kapital (11).
Slutdatum för genomförandet av den inre marknaden är nu passerat
med mer än ett år. Den inre marknaden är också i stort sett genomförd
på alla områden utom vad gäller fri rörlighet för personer. Arbetet med
de åtgärder som behövs för att avveckla gränskontrollerna av personer
har nämligen visat sig ta längre tid än beräknat. Detta hänger delvis
samman med att lagstiftningskompetensen vad gäller avskaffandet av
gränskontroller för personer ligger hos EU:s medlemsländer snarare än
inom EG:s gemensamma rättsordning. Medan målet att avveckla de inre
gränskontrollerna för personer således har sin bakgrund i artikel 7a i
Romfördraget har medlemsländernas behörighet i fråga om lagstiftning
avgörande betydelse när det gäller att förverkliga detta mål. I och med
Maastrichtfördragets ikraftträdande har den mellanstatliga arbetsformen
som tidigare präglat samarbetet dock modifierats.
Europeiska rådet beslöt redan vid sitt möte på Rhodos år 1988 att
tillkalla en s.k. koordinatorsgrupp för att påskynda arbetet med att
förverkliga den fria rörligheten för personer. Koordinatorsgruppens
huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, definierar under nio huvudtitlar
de åtgärder som krävs för att nå målet. Några fäller inom gemenskapens
kompetens men flertalet är av mellanstatlig karaktär. Palmadokumentet
godkändes av Europeiska rådet år 1989 i Madrid. Huvudtitlarna är
följande:
- åtgärder vid gemenskapens yttre gränser
- åtgärder vid gemenskapens inre gränser och inom gemenskapens
territorium
- åtgärder mot droghandel 407
- åtgärder mot terrorism
- viseringspolitik Prop. 1994/95:19
åtgärder vid beviljande av asyl
- civil- och kriminalrättsligt samarbete
- åtgärder beträffande av resande medförda varor.
Att avskaffa hindren för personers fria rörlighet innebär att de inre
gränskontrollerna av traditionellt slag avskaffas, vilket i sin tur
aktualiserar behovet av samarbete på de områden som räknats upp i
Palmadokumentet. Samarbetet på dessa områden skall kompensera
bortfallet av inre gränskontroller. Utgångspunkt för arbetet med de s.k.
kompensatoriska åtgärderna har varit att ett avskaffande av EU:s inre
gränser inte skall föra med sig negativa effekter såsom ökad terrorism,
illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gränsöverskridande
brottslighet. Exempel på kompensatoriska åtgärder är att gemensamt
stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta på invandrings-
politikens och brottsbekämpningens område.
Att genomföra den fria rörligheten för personer kräver alltså en
gemensam politik på vissa centrala områden. Hittills har en rad
gemensamma instrument arbetats fram men få av de gemensamt
föreslagna åtgärderna har ännu trätt i kraft. Konventionstexter föreligger
vad gäller ett system för tillämpning av första asyllandsprincipen mellan
EU-ländema och kontroll av den gemensamma yttre gränsen.
Konventionstexter är under utarbetande vad gäller ett europeiskt
informationssystem, EIS, och en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol.
Kompletterande bestämmelser för att kunna tillämpa dessa konventioner
har också i viss mån färdigställts. Dessa instrument beskrivs i ett följande
avsnitt.
När det gäller avskaffandet av inre gränskontroller inom EU bör också
det s.k. Schengensamarbetet nämnas. Detta grundar sig på Schengen-
överenskommelsen från år 1985 mellan Frankrike, Tyskland och
Beneluxländema om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de
gemensamma gränserna och dess tillämpningskonvention från år 1990.
Överenskommelsen har undertecknats av alla EU:s medlemsländer utom
Storbritannien, Irland och Danmark. Danmark och Österrike har sökt om
observatörsställning i Schengensamarbetet.
Schengensamarbetet kan sägas vara ett försök att gå före utvecklingen
i EU och att verkligen genomföra den fria rörligheten mellan avtals-
parterna genom att helt avskaffa de inre gränserna, och tillämpnings-
konventionen innehåller bestämmelser som i stor utsträckning varit
vägledande vid utformningen av samarbetet mellan de tolv i EU.
Tillämpningskonventionen innehåller en rad bestämmelser som
motsvarar de regler som senare arbetats fram av hela gemenskapen t.ex.
Dublinkonventionen, yttre gränskontrollkonventionen och konventionen
om ett europeiskt informationssystem, EIS. Schengensamarbetet har
därmed ett sakligt samband med de initiativ som tagits med anledning av
upprättandet av den inre marknaden. I den mån de tolv lyckas komma
överens om EU-regler så ersätter dessa Schengenreglema, vilket är
målsättningen.
Schengenöverenskommelsens tillämpningskonvention har ännu inte trätt 408
i kraft. Detta hänger samman med förseningar när det gäller att få de
kompensatoriska åtgärderna på plats. Det som framförallt återstår, är att Prop. 1994/95:19
få det gemensamma informationssystemet, SIS (Schengen Information
System), att fungera.
Schengensamarbetet har inte aktualiserats i Sveriges medlemskaps-
förhandlingar då det utvecklas vid sidan av EU.
Artikel 7a i Romfördraget
Enligt det mål som uttrycks i Romfördragets artikel 7a skulle de inre
gränskontrollerna för varor, personer, tjänster och kapital ha varit
avvecklade senast den 31 december 1992. Detta mål har, som redan
sagts, inte ännu kunnat uppnås vad gäller inre gränskontroll av personer.
Frågan om huruvida personkontrollerna vid de inre gränserna helt skall
avvecklas har varit en stötesten i EU-arbetet och oenighet råder mellan
EU:s medlemsländer om tolkningen av artikel 7a och möjligheterna att
utöva personkontroll vid de inre EU-gränsema. EG-kommissionen och
Europaparlamentet anser liksom de nio medlemsländer som har under-
tecknat Schengenavtalet, att en medlemsstat inte får företa kontroll av
personer, oavsett medborgarskap, vid en inre gräns när den inre
marknaden trätt i kraft. Storbritannien, men också i viss utsträckning
Danmark och Irland, hävdar däremot att en viss form av gränskontroll
av medborgare i tredje land får genomföras. Så länge denna oenighet
råder upprätthålls vissa personkontroller vid de inre EU-gränsema och
det är oklart om och när de helt kommer att avvecklas.
En annan viktig fråga är om tidsfristen den 31 december 1992 för
upprättandet av den inre marknaden uteslutande är en politisk skyldighet
eller om den även har rättslig verkan, dvs. om artikel 7a har s.k. direkt
effekt. Något besked i frågan har ännu inte givits av EG-domstolen, som
har exklusiv rätt att tolka gemenskapsrätten. Ordalydelsen i artikel 7a
talar emellertid i hög grad för att artikeln inte har direkt effekt. Denna
tolkning delas av de flesta medlemsländer.
Om ministerrådet eller EG-kommissionen underlåter att fetta
nödvändiga beslut, kan medlemsstaterna eller gemenskapens övriga
institutioner anhängiggöra saken inför EG-domstolen, i syfte att få denna
underlåtenhet fastslagen enligt proceduren i artikel 175 i Romfördraget.
Europaparlamentet har i december 1993 inlett en sådan procedur, riktad
mot kommissionen. Talan gäller underlåtenhet att lägga fram förslag för
genomförandet av den inre marknaden vad gäller personers fria rörlighet
och att tillse att medlemsstaterna respekterar artikel 7a.
Maastrichtfördraget
Fördraget om Europeiska unionen antogs vid regeringskonferensen i
Maastricht i december 1991. I fördraget uppställs som ett av målen för
unionen att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor
(artikel B). Innebörden härav preciseras i avdelning VI, artikel K - K.9.
Det finns ingen legal definition av begreppen ”rättsliga” och ”inrikes”.
Däremot anges i artikel K.l. de nio områden som medlemsstaterna skall
betrakta som frågor av gemensamt intresse:
1. asylpolitik
2. regler för människors passage av medlemsstaternas yttre gränser
och kontrollförfarande i samband med detta
3. invandringspolitiken och politiken gentemot medborgare i tredje
land vad beträffar
a) inresa och rörlighet för medborgare i tredje land på medlems-
staternas territorier
b) villkor för bosättning för medborgare i tredje land på medlems-
staternas territorier, inklusive villkoren för familjers återförening
och tillträde till arbetsmarknaden
c) åtgärder mot tredje lands medborgares olagliga invandring,
bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorium
4. bekämpning av narkotikamissbruk, i den mån detta område inte
omfattas av 7-9
5. kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta
område inte omfattas av 7-9
6. civilrättsligt samarbete
7. straffrättsligt samarbete
8. tullsamarbete
9. polissamarbete för att förhindra och bekämpa terrorism, olaga
narkotikahandel och andra former av grova internationella brott,
inklusive, om det är nödvändigt, vissa aspekter av tullsamarbete,
i samband med organisationen av ett unionstäckande system för
informationsutbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol).
Syftet med samarbetet på dessa områden är att förverkliga unionens mål,
särskilt den fria rörligheten för personer. Samarbetet skall ske med
beaktande av 1950 års Europarådskonvention om skydd för de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna och 1951 års konvention om
flyktingars rättsliga ställning.
De ovan nämnda områdena skall vara föremål för gemensamma
ståndpunkter, gemensamma aktioner eller utarbetande av konventioner
som medlemsstaterna kan anta. Detta innebär i praktiken att det
mellanstatliga samarbete, i vilket man tidigare arbetat fram de
existerande och föreslagna konventionstextema, förs in under avdelning
VI. Samarbetet inverkar inte på EG:s befogenheter enligt Romfördraget.
Åtgärder under avdelning VI har endast folkrättslig status. Samarbetet
omfattas inte av EG-rätten och dess principer, som t.ex. EG-rättens
företräde. De generella rättsakter som beskrivs i artikel 189 i Rom-
fördraget dvs. förordningar, direktiv och beslut kan sålunda inte
användas. Om alla medlemsstater är överens kan emellertid artikel 100c
i Romfördraget tillämpas på aktioner inom områdena 1-6. Bestämmelser
i gällande konventioner mellan medlemsstaterna om förhållanden som
omfattas av artikel 100c skall fortsätta att gälla till dess att deras innehåll
ersatts med direktiv eller annan åtgärd. Artikel 100c är redan tillämplig
på visumfrågor. Rådet skall på förslag av kommissionen och efter samråd
med Europaparlamentet, enhälligt fastställa för vilka medborgare som
visumtvånget skall gälla vid passage av medlemsstaternas yttre gränser.
Fr.o.m. den 1 januari 1996 fattas dessa beslut med kvalificerad majoritet.
Prop. 1994/95:19
410
Enligt artikel C i Maastrichtfördraget skall unionen ha en gemensam Prop. 1994/95:19
institutionell ram. Samarbetet kan därför omfettas av de generella
politiska riktlinjer som utarbetas av Europeiska rådet. EU-rådet blir
centralt forum för samarbetet och ersätter fora som TREVI och
Rhodosgruppen. EG-kommissionen ges rätt att parallellt med medlems-
länderna ta initiativ på områdena 1-6. Kommissionen får även delta i
samarbetet på samtliga områden. Dessutom skall Europaparlamentet
regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor eller rikta
rekommendationer till rådet. EG-domstolen har emellertid endast
jurisdiktion över konventioner i vilka det bestäms att domstolen skall
vara behörig att tolka deras bestämmelser och avgöra tvister om deras
tillämpning.
En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän har upprättats.
Kommittén benämns K.4-kommittén efter den artikel i fördraget där den
nämns. Under K.4-kommittén finns, enligt beslut av ministerrådet i
november 1993, tre styrgrupper samt en rad arbetsgrupper.
K.4-kommittén rapporterar till rådet via Coreper som består av
medlemsstaternas ambassadörer i Bryssel. Coreper skall stå för den
politiska koordinationen inför frågornas slutliga avgörande i rådet.
EG-kommissionen deltar i alla grupper under K.4-strukturen.
Sverige har i anslutningsförhandlingen accepterat avdelning VI i
Maastrichtfördraget. I artiklarna 3 och 4 i anslutningsakten görs några
ytterligare preciseringar. Enligt den förstnämnda artikeln förbinder sig
Sverige att ansluta sig till de mellan medlemsstaterna upprättade
konventioner på rättsväsendets och inrikespolitikens områden, som vid
tiden för anslutningen är öppna för undertecknande. Det viktigaste
exemplet är den s.k. Dublinkonventionen om asyl. Motsvarande gäller
de konventioner som rådet har utarbetat på de nämnda områdena och
rekommenderat medlemsländerna att anta. Enligt anslutningsakten
förbinder sig Sverige att även tillträda sådana mellan medlemstatema
ingångna konventioner som gäller ömsesidigt erkännande och
verkställighet av domar m.m. (jfr artikel 220 i Romfördraget).
Det viktigaste av dessa olika konventioner beskrivs i det följande. För
en ytterligare precisering, bl.a. av vilka konventioner det är frågan om,
hänvisas till avsnittet om avtal med tredje land och mellan medlems-
staterna (avsnitt 9).
29.2 Invandrings- och asylpolitik
29.2.1 Allmänt
Invandrings- och asylpolitik, dvs. regler för medborgare från länder
utanför den europeiska unionen, har inte traditionellt hört till EG:s
samarbetsområden utan har varit det enskilda medlemslandets
angelägenhet. Regler för rörelsefrihet inom gemenskapen för medlems-
ländernas medborgare har däremot tillhört EG:s grundtankar.
Utvecklingen har emellertid fört med sig ett behov av att samarbeta även
vad gäller tredjelandsmedborgare. Invandrings- och asylfrågor har 411
sålunda förts in som samarbetsområde i avdelning VI i Maastricht-
fördraget, samarbete i rättsliga och inrikes frågor. I en rapport till stats- Prop. 1994/95:19
och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år 1991 angav
invandringsministrama två skäl för behovet av samarbete på detta
område:
1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. genomförandet av
den inre marknaden vad gäller fri rörlighet för personer.
Detta mål får konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin
nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra
samarbete dem emellan. Avskaffandet av de inre gränskontrollerna av
personer aktualiserar behovet av att stärka de yttre gränserna och att
samarbeta kring hur dessa skall kontrolleras. Utgångspunkten för
EU-samarbetet har varit att ett avskaffande av den inre personkontrollen
inte skall föra med sig en negativ utveckling i form av ökad terrorism,
illegal invandring, narkotikasmuggling eller annan grov internationell
brottslighet. I detta avseende har man hittills utarbetat konventioner och
gemensamt antagit flera resolutioner, rekommendationer och
konklusioner som har bäring på invandrings- och asylområdet.
2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s
medlemsstater, vilket kräver gemensamma lösningar.
De enskilda EU-ländema kan uppenbarligen inte lösa detta var för sig,
utan risk för sina EU-partner. Målet är att göra problemen hanterbara för
hela gemenskapen vilket kräver en utvidgad form av samarbete mellan
medlemsländerna.
De två ovan nämnda orsakerna till samarbete ledde till att följande
områden av invandringspolitiken skall prioriteras: en harmonisering av
vissa invandringsregler bl.a. genom en gemensam visumordning,
utveckling av ett gemensamt förhållningssätt till illegal invandring, regler
för arbetskraftsinvandring och den sociala status som legala invandrare
från tredje land åtnjuter i de olika EG-ländema.
Beträffande asylpolitiken skall förtur ges åt arbetet med tillämpningen
av den s.k. Dublinkonventionen om vilket EU-land som skall vara
ansvarigt för att i sak pröva en asylansökan, harmoniseringen av den
materiella asylrätten för att säkerställa en enhetlig tillämpning av
Genévekonventionens flyktingbegrepp (procedurregler ses inte som så
angelägna utom de ansträngningar som kan göras för att förkorta
handläggningstidema samt för att etablera minimigarantier för en rättvis
behandling av asylansökningar), harmoniseringen av avlägsnandepolicy,
kartläggning av mottagningsvillkoren för asylsökande och kontinuerlig
uppdatering av sådan information.
Viseringsfrågorna fördes genom Maastrichtfördraget in under
traditionell EG-kompetens i artikel 100c av det reviderade Romfördraget.
Bestämmelserna återfinns i den avdelning som handlar om tillnärmning
av nationell lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens 412
funktion. Beslut om viseringsplikt skall tas med enhällighet på förslag av
kommissionen och i samråd med Europaparlamentet. Fr.o.m. den 1 Prop. 1994/95:19
januari 1996 skall den typen av beslut tas med kvalificerad majoritet.
Gemenskapen skall också ha befogenhet att föreslå åtgärder för ett
enhetligt visum för EU-området. I den beslutsprocedur som följer av
artikel 100c har Europaparlamentet större inflytande än under samarbetet
i rättsliga och inrikes frågor, avdelning VI.
EU:s medlemsländer har sedan mitten av 1980-talet gjort gemensamma
genomgångar av listan över de länder vars medborgare är visumpliktiga
vid inresa i samtliga EU-länder. Listan har successivt utvidgats och
täcker i dag 70-talet länder. När Maastrichtfördraget trädde i kraft i
november 1993 utnyttjade kommissionen sin initiativrätt under
artikel 100c och lade fram ett förslag till en förordning med förteckning
över de länder utanför EU vars medborgare måste ha visum vid inresa
över medlemsländernas yttre gränser. I detta förordningsförslag föreslog
kommissionen cirka 130 nationaliteter som visumpliktiga vid inresa i EU.
Ministerrådet har ännu så länge endast inlett sina diskussioner kring
förslaget och beslut väntas inte inom den närmaste tiden.
Vad gäller andra frågor på invandrings- och flyktingpolitikens område
ligger dessa under Maastrichtfördragets avdelning VI och förklaras vara
”frågor av gemensamt intresse” vilka skall vara föremål för antagande
av gemensamma ståndpunkter, gemensamma aktioner eller utarbetande
av konventioner.
Ett samarbete kring invandrings- och flyktingpolitik har pågått sedan
mitten av 1980-talet. I konkreta termer har samarbetet hittills lett till att
två konventionstexter utarbetats. Den första behandlar vilket EU-land
som skall vara ansvarigt for att i sak pröva en asylansökan (den redan
nämnda s.k. Dublinkonventionen eller första asyllandskonventionen).
Konventionen sätter upp kriterier för tillämpningen av den s.k. första
asyllandsprincipen. Den andra, yttre gränskontrollkonventionen,
behandlar kontroller vid EU:s yttre gränser. De båda konventionerna
skildras i det följande. Ingen av dessa två konventioner har ännu trätt i
kraft. Ett arbete har bedrivits med inriktning på att förbereda den
praktiska tillämpningen av de två konventionerna. Två s.k. clearing
houses har upprättats vid ministerrådets sekretariat för informations-
utbyte, analys och utveckling i asyl- och gränskontrollfrågor, CIREA och
CIREFI. (CIREA står för Centre for Information, Discussion and
Exchange on Asylum och CIREFI står för Centre for Information,
Discussion and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration.)
Vidare har arbetet resulterat i en resolution om ett gemensamt
förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första
asylland. Resolutionen fastställer principer för användandet av första
asyllandsprincipen vad gäller länder utanför EU-kretsen. Denna
resolution kompletterar den resolution som tillkommit for att kunna
bedöma när en asylansökan är uppenbart ogrundad och därmed kan bli
föremål för ett förenklat förfarande vid handläggningen. Man har också
enats om principer för familjeåterförening för personer som inte är
medborgare i något EU-land, men som lagligen befinner sig på
gemenskapens territorium under en längre tid. 413
För att yttre gränskontrollkonventionen i praktiken skall kunna fungera
krävs omfettande informationsutbyte mellan länderna och ytterligare en Prop. 1994/95:19
konvention är därför under utarbetande som innebär att ett europeiskt
informationssystem, EIS skall sättas upp. Konventionerna behandlas
närmare i det följande.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh år 1992 kom EU-ländema
överens om principer som skall vara vägledande för medlemsländernas
migrationspolitik och verka för ett minskat immigrationstryck på
EU-området. EU-ländema skall verka för fred och frånvaro av väpnad
konflikt i omvärlden, respekt för mänskliga rättigheter och rättssäkerhet
samt upprättandet av demokratiska samhällen och adekvata sociala villkor
i ursprungsländerna. En liberal handelspolitik som kan förbättra de
ekonomiska villkoren i ursprungsländerna ingår också bland det man
skall verka för. Samarbete kring utrikespolitiska åtgärder, ekonomiskt
samarbete och invandrings- och asylpolitik mellan gemenskapen och
medlemsländerna ses som en nödvändighet. Biståndsinsatser skall göras
i de länder varifrån många asylsökande kommer, bland annat för att
skapa arbetstillfällen och lindra hungersnöd. Gemensamma åtgärder för
att motverka illegal invandring betonas också.
Mot bakgrund av att varken Dublinkonventionen eller den yttre
gränskontrollkonventionen har trätt i kraft ville EU:s stats- och
regeringschefer ge ny fart åt arbetet och antog därför vid sitt möte i
december 1993 ett omfettande arbetsprogram för år 1994 som i stort sett
bekräftade de tidigare prioriteringarna.
EG-kommissionen lade i februari 1994 fram ett meddelande om
invandrings- och asylpolitik. Promemorian avser att ta ett initiativ till att
sätta en ram för framtida diskussioner. EG-kommissionen har sedan
Maastrichtfördraget trädde i kraft fått möjlighet att föreslå åtgärder på
invandrings- och flyktingpolitikens område. Promemorian behandlar
ämnet på ett övergripande sätt och definierar tre nyckelelement:
- åtgärder för bekämpande av grundorsakerna till det ökade
migrationstrycket mot Europa - detta skall ske i samarbete med
ursprungsländerna
- invandringskontroll så att invandringen kan hållas inom hanterbara
gränser, särskilt vad gäller illegal invandring - beträffande
asylfrågor diskuteras bl. a. tillfälliga uppehållstillstånd
- fördjupad integration av legala invandrare - förbättra för dem som
redan har uppehållstillstånd i EU-området.
Invandrings- och asylpolitik bör enligt kommissionen integreras i
gemenskapens utrikespolitik, t.ex. vad gäller handel, u-hjälp, humanitärt
bistånd och mänskliga rättigheter (jfr Edinburghdeklarationen).
EU-ländema måste vidare definiera och tillämpa en gemensam politik
vad gäller tillstånd för anställda, egenföretagare och studenter från tredje
land och harmonisera politiken för uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Effektivare åtgärder för att ta itu med illegal invandring genom
förebyggande måste också vidtas. Det anses också nödvändigt att ge
legala invandrare rättigheter som mer liknar dem som tillkommer
EU-medborgama, när det gäller anställningsvillkor, utbildning och
information. Kampen mot social diskriminering och alla former av rasism 414
och främlingsfientlighet betonas också.
Beträffande asylfrågorna är kommissionens angreppsvinkel en annan. Prop. 1994/95:19
Det gäller att försäkra sig om att beredningen av en asylansökan sker på
ett rättvist och effektivt sätt i alla EU-ländema.
29.2.2 Dublinkonventionen
Dublinkonventionens fulla benämning är Konventionen for bestämmande
av vilken stat som är ansvarig for att pröva en asylansökan som gjorts i
någon av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna. I dagligt tal
kallas konventionen för Dublinkonventionen eller första asyllands-
konventionen.
Konventionen har, som framgår av namnet, till syfte att identifiera
vilket av medlemsländerna som i sak skall pröva en asylansökan. Man
har genom bestämmelserna i konventionen velat komma till rätta med att
personer söker asyl i flera länder samtidigt och att asylsökande inte får
sin ansökan prövad i något land. Konventionen skall alltså säkerställa att
en ansökan prövas i sak och att ett medlemsland identifieras som
ansvarigt för denna prövning. Konventionen är färdigförhandlad och
undertecknad av de nuvarande medlemmarna i EU, dock har ännu inte
alla medlemsstater ratificerat konventionen. Konventionen beräknas träda
i kraft tidigast under slutet av år 1994 eller början av år 1995.
Dublinkonventionen förutsätter ingen harmonisering av nationellla
asylregler. Varje medlemsland har dessutom rätt att pröva en asylsökan
även om ansvaret för prövningen enligt kriterierna i konventionen åligger
en annan medlemsstat. Vidare har varje medlemsland rätt att, i enlighet
med nationell lagstiftning och bestämmelserna i Genévekonventionen,
sända en asylsökande till ett tredje land.
För att bestämma vilket medlemsland som skall pröva en asylansökan
ställer konventionen upp ett antal kriterier.
Dublinkonventionen har som tidigare nämnts ännu inte trätt i kraft. Av
konventionen framgår att ett informationsutbyte mellan medlemsländerna
förutsätts vid tillämpningen av den. Vilket medlemsland som i sak skall
pröva en asylansökan enligt konventionen måste avgöras inom en viss
tidsgräns. För att underlätta tillämpningen av konventionen har ett
standardformulär utarbetats som skall fyllas i av den asylsökande.
Uppgifterna i formuläret ligger sedan till grund för tillämpningen av
konventionen. Något gemensamt datoriserat informationssystem finns
inte. Inom EU pågår en diskussion som gäller huruvida asylsökandes
fingeravtryck skall kunna registreras. Systemet som kallas EURODAC
existerar inte i dag. För närvarande utreds om det krävs en konvention
för att kunna upprätta ett sådant system.
Dublinkonventionen behandlar alltså första asyllandsprincipen. Sverige
tillämpar redan i dag denna princip. Den lagliga grunden återfinns i 3
kap. 4 § andra stycket punkt 4 utlänningslagen. Enligt stadgandet anses
behov av asyl inte föreligga om den asylsökande har eller hade kunnat
få skydd i något annat land som han uppehållit sig i under färden till
Sverige. En viss skillnad mellan utlänningslagen och Dublinkonventionen
föreligger i det att utlänningslagen föreskriver att en asylsökande skall ha
415
vistats i det första asyllandet. Någon motsvarighet till detta finns inte
särskilt uttalad i Dublinkonventionen.
Sverige kan utan problem ansluta sig till EU:s pågående samarbete på
invandrings- och asylområdet. Det bör understrykas att EU:s arbete på
detta område ännu inte lett fram till några omfattande konkreta resultat
som vid ett svenskt inträde i den europeiska unionen omgående måste
tillämpas i Sverige. Det som ligger närmast till hands är ett eventuellt
ikraftträdande av Dublinkonventionen. Som framgår ovan har alla
nuvarande medlemsstater undertecknat konventionen och flertalet av dem
har även ratificerat den. I anslutningsfördraget har Sverige accepterat
Dublinkonventionen.
Det är i dagsläget svårt att i detalj förutse ett eventuellt framtida behov
av lagändringar. Ett ikraftträdande av Dublinkonventionen kan komma
att aktualisera vissa smärre ändringar i utlänningslagen. Det bör i detta
sammanhang understrykas att mycket av det samarbete som bedrivs inom
EU på det asylrättsliga området har som mål att införa regler som i
mångt och mycket liknar dem Sverige i dagsläget redan har. Ett exempel
på detta är den s.k. första asyllandsprincipen som Dublinkonventionen
har till mål att genomföra. Denna princip finns redan i utlänningslagen.
Om det blir aktuellt med lagändringar får regeringen återkomma i dessa
delar.
Prop. 1994/95:19
29.3 Kontroll av gemenskapens yttre gränser
29.3.1 Konventionen angående kontroller av personer som
passerar yttre gränser (yttre gränskontrollkonventionen)
Sedan EG-ländema gemensamt antagit Palmadokumentet år 1989
påbörjades ett arbete på mellanstatlig nivå för upprättandet av ett område
utan inre gränser i enlighet med artikel 7a i Romfördraget. Ett förslag till
konvention om passage vid de yttre gränserna utarbetades. I juni 1991
var man överens om principerna för denna konvention men under-
tecknandet har sedan dess hindrats av oenighet mellan Storbritannien och
Spanien rörande konventionens territoriella giltighet vad gäller Gibraltar.
I december 1993 utnyttjade EG-kommissionen emellertid sin nyvunna
initiativrätt i fråga om rättsliga och inrikes frågor och presenterade ett
nytt, reviderat utkast till yttre gränskontrollkonvention. Kommissionens
mål har varit att bevara den politiska de fäcto - överenskommelse som
uppnåtts och kommissionen har därför föreslagit en text som anpassats
till den nya ram som avdelning VI i Maastrichtfördraget utgör.
Kommissionens nya text skiljer sig endast i detaljer från utkastet från år
1991. Först och främst tar den till vara de institutionella ändringar som
Maastrichtfördraget för med sig och lyfter ut de delar om harmonisering
av viseringspolitiken som numera återfinns i artikel 100c i Romfördraget.
Domstolen föreslås dessutom få rätt att tolka konventionen och slita vissa
tvister. Enligt kommissionen är det berättigat för att säkerställa en
enhetlig tolkning av konventionen.
Konventionens huvudsakliga syfte är att slå fest gemensamma principer 416
för det praktiska genomförandet av yttre gränskontroller. Konventionen
innehåller bl.a. regler om villkor som en resande skall uppfylla för att Prop. 1994/95:19
tillåtas inresa på medlemsländernas område. En gemensam förteckning
över tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas
territorium på grund av att de utgör hot mot den allmänna ordningen och
säkerheten skall upprättas. Vissa viseringsbestämmelser, som inte täcks
av artikel 100c, tas också upp i konventionen. Det gäller till exempel
villkor för utfärdande av den enhetliga EU-viseringen. Det bör upp-
märksammas att förslaget till konvention också innehåller bestämmelser
om utresekontroll gentemot tredje land.
Konventionsförslaget innehåller vidare bestämmelser som rör det så
kallade transportöransvaret. Med transportöransvar avses det ansvar som
transportörer har för att se till att resenärerna har de dokument som krävs
for inresa på destinationsorten.
Frågan om avlägsnande, dvs. avvisning eller utvisning, tas också upp
i konventionen. Om en tredjelandsmedborgare illegalt tar sig in i ett
medlemsland eller inte längre uppfyller villkoren för uppehållstillstånd,
måste han i princip lämna medlemsstaternas territorier. Sker det inte
frivilligt skall personen avlägsnas i enlighet med nationell lagstiftning.
EU-ländema har också gemensamt antagit rekommendationer om
avlägsnande.
Gränskontrollen skall, enligt konventionen, ske vid auktoriserade
gränsövergångar. Det är en uppgift för resp, medlemsland att bestämma
om auktoriserade gränsövergångar. I praktiken handlar det om att
bestämma på vilka platser utefter en landgräns, som utgör yttre gräns,
gränspassage skall få ske samt om att bestämma vilka hamnar och
flygplatser som får ha utrikes trafik.
Gränsövergångsställena skall stå under ständig kontroll genom
medlemsstaternas försorg. Varje gränspassage skall kontrolleras. Syftet
med kontrollen är att förhindra passage av personer vars vistelse skulle
kunna medföra fara för den allmänna ordningen och säkerheten eller för
statens säkerhet.
Passagerare från tredje land skall bli föremål för pass- och bagage-
kontroll vid ankomsten då de transiterar till en flyglinje inom EU.
Utefter den yttre gränsen skall bedrivas övervakning med mobila
enheter eller andra effektiva övervakningsmedel. Övervakningen skall
vara lika effektiv överallt.
Kontrollen vid den yttre gränsen skall göras av behörig myndighet i
resp, land i enlighet med de nationella lagarna och konventionens
bestämmelser. Övervakningsenhetema skall samarbeta med sina
motsvarigheter i andra medlemsländer. Kontrollen skall ske i alla
medlemsländers intresse.
Ministerrådet skall besluta de bestämmelser som är nödvändiga för
tillämpningen av konventionen.
417
27 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Dell.
29.3.2 Yttre gränskontrollkonventionen och EES-avtalet Prop.
I kommissionens utkast till yttre gränskontrollkonvention definieras vilka
personer som skall anses falla under gemenskapsrätten och här ingår,
förutom EU-medborgare, även medborgare i EES-ländema. Detta
innebär att EES-medborgama endast har skyldighet att styrka sitt
medborgarskap i ett EES-land och att de inte skall anses vara
tredjelandsmedborgare i yttre gränskontrollkonventionens mening. Det
finns därför t.ex. inte någon möjlighet att föra upp en EES-medborgare
på den lista över personer som av säkerhetsskäl är oönskade på
EU-medlemsländemas territorier som förutsätts i konventionen. Att
införa den yttre gränskontrollkonventionens skyldigheter på medborgare
i EFTA-länder som anslutit sig till EES-avtalet skulle också strida mot
EES-avtalets (och EG-rättens) förbud mot all diskriminering på grund
av nationalitet. Någon liknande rättighet för EU-medborgare som reser
in i ett EFTA-land över en yttre gräns följer för närvarande inte av
EES-avtalet och den yttre gränskontrollkonventionen.
Regler om villkor för inresa samt passkontroll i Sverige återfinns i
utlänningslagen (1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547). Till
stor del bygger dessa regler på den nordiska passkontroll-
överenskommelsen. I princip krävs att den som inte är svensk
medborgare skall ha pass. Regeringen får dock föreskriva om undantag
från denna regel. Ett generellt undantag görs för medborgare i de övriga
nordiska länderna när de reser inom Norden. Vidare skall en utlänning
som reser in i Sverige enligt huvudregeln ha visering. Övriga undantag
från krav på visering framgår av utlänningsförordningen. Bl.a. undantas
medborgare i de västeuropeiska länderna från kravet på visering.
Den nordiska passkontrollöverenskommelsen innebär att icke-nordbor
kan resa direkt från en nordisk stat till en annan nordisk stat utan att
undergå passkontroll, förutsatt att gränspassagen sker vid godkänt
gränsövergångsställe. Överenskommelsen innebär också att de nordiska
staterna skall eftersträva en likartad praxis beträffande visering.
Även regler om transportörsavtal återfinns i utlänningslagen. Där
föreskrivs att transportören vid avlägsnande är ansvarig för kostnaden för
utlänningens resa från Sverige samt resekostnaden för den bevaknings-
personal som följer med om utlänningen saknar pass eller de tillstånd
som krävs för inresa till Sverige.
29.3.3 Det europeiska informationssystemet (EIS)
I yttre gränskontrollkonventionen förutsätts att tredjelandsmedborgare
som av hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte bör få
resa in i EU skall förtecknas på en gemensam ”spärrlista”.
En konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) håller för
närvarande på att utarbetas inom den särskilda gruppen för ADB-frågor.
Den dåvarande koordinatorsgruppen för personers fria rörlighet uttalade
i juni 1993 att ElS-konventionen och yttre gränskontrollkonventionen står
i så nära sammanhang med varandra att de bör träda i kraft samtidigt.
EIS är avsett att bl.a. svara för den nämnda ”spärrlista” som förutsätts
1994/95:19
418
i den yttre gränskontrollkonventionen. Därutöver kommer EIS att
innehålla andra uppgifter som är av betydelse for det internationella
polissamarbetet när det gäller att bekämpa grov internationell brottslighet,
bl.a. uppgifter om personer som är efterlysta eller som annars kan
misstänkas för grova brott. EIS avses ta över de uppgifter som
ankommer på Schengen Information System (SIS) enligt Schengenavtalets
tillämpningskonvention. Frankrike avses få ansvar för upprättandet av
EIS gemensamma stödfunktion, som lokaliseras till Strasbourg. Mål-
sättningen är att ha konventionstexten färdig före 1994 års utgång.
Viktiga frågor återstår emellertid att lösa.
Ett informationsutbyte inom ramen för EIS kan ge ett mycket värdefullt
bidrag bl.a. till den svenska polisens kriminalunderrättelsetjänst. Bl.a.
bör polisen få ett bättre underlag än i dag för att avslöja efterlysta
personer eller andra grova internationella förbrytare som uppehåller sig
i landet. Rikspolisstyrelsen tillmäter en svensk anslutning till ett framtida
EIS mycket stor betydelse.
Praktiskt torde informationssystemet vid en svensk anslutning komma
att hanteras av Rikspolisstyrelsen och eventuellt Statens invandrarverk.
Det förutsätter en rad åtgärder på myndighetsnivå, såsom system-
konstruktion, upphandling, utbildning och metodutveckling. Att lösa
dessa uppgifter ankommer i första hand på Rikspolisstyrelsen.
29.3.4 Nuvarande svensk ordning
Den nuvarande gränskontrollen för personer regleras genom
bestämmelser i utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen
(1989:547) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av
betydelse är också den nordiska passkontrollöverenskommelsen,
publicerad i kungörelsen (1958:122) angående tillämpning av en mellan
Sverige, Danmark, Finland och Norge träffad överenskommelse om
upphävande av passkontrollen vid de intemordiska gränserna.
Polisen svarar för personkontrollen vid gränserna. Tullverket och
Kustbevakningen kan medverka i kontrollen, varvid den deltagande
personalen har befogenhet som polismän.
Kontrollen avser i första hand inresa till Sverige. Utresekontroll
tillämpas numera inte rutinmässigt. Enligt utlänningsförordningen kan
dock utresekontroll ske för att förebygga eller beivra brott eller för att
upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I övrigt kan sådan äga rum för
att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlännings-
lagen.
Huvudansvar för kontroll av varor som passerar gränsen har tullen
enligt tullagen (1987:1065) och milförordningen (1987:1114). Den
lagstiftning som främst reglerar milens verksamhet när det gäller
beivrande av brott, är lagen (1969:418) om straff för varusmuggling.
Polisen och Kustbevakningen är enligt tullagen skyldiga att medverka
i denna kontrollverksamhet. Någon motsvarande skyldighet för milen att
medverka i polisens kontroll av personers rörlighet finns inte. Polisen
och Kustbevakningen har samma befogenhet som tullpersonalen då de
Prop. 1994/95:19
419
medverkar i tullkontrollen. När det gäller den verksamhet som avser Prop. 1994/95:19
uppgiftsskyldighet för varor som passerar gränsen, regleras tullens
ansvarsområde, utom i tullförfattningama, också i skilda special-
författningar.
29.3.5 Gränskontrollgruppen
Regeringen bemyndigade år 1992 Europaministem att tillkalla en
interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om
gränskontroller och g r ä n s fo r ma 1 i t e t e r i ett
EG/EU-medlemskapsperspektiv (gränskontrollgruppen). I arbetet deltog
såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontrollffågoma.
Arbetsgruppen har redovisat en slutrapport Gränskontroller och gräns-
formaliteter i ett EG/EU-medlemskapsperspektiv (Utrikesdepartementets
handelsavdelning, november 1993) med förslag till kompensatoriska
åtgärder på en rad områden.
Mot bakgrund av gränskontrollgruppens förslag beslöt regeringen i
december 1993 att tillsätta två utredningar inom kommittéväsendet med
inriktning på organisationen av den yttre gränskontrollen respektive
narkotikabekämpningen m.m. i ett EU-perspektiv. Samtidigt uppdrog
regeringen åt Rikspolisstyrelsen att svara för utvecklingsfrågor i övrigt
inom polisen när det gäller internationellt polissamarbete m.m. i ett
EU-perspektiv. Detta pågående utredningsarbete berörs närmare i det
följande.
Funktion och effektivitet
Gränskontrollgruppen har ingående analyserat gränskontrollens funktion
och effektivitet. Därvid har gruppen anfört att gränskontrollen vad gäller
personer utgör ett filter mot smuggling och mot att personer reser in i
landet utan tillstånd, men att det är svårt att säkert bedöma kontrollens
effektivitet. Begränsningar i effektiviteten ligger bl.a. i att kontrollen inte
avser nordiska medborgare som kommer från ett annat nordiskt land och
att mängden resande gör att endast ett fåtal kan kontrolleras systematiskt
och noggrant. Personkontrollen vid landets gränser får därför numera
anses ha en begränsad effektivitet som en spärr mot den internationella
kriminaliteten.
Personkontrollen vid EU:s yttre gränser avses bli reglerade i yttre
gränskontrollkonventionen. Inresekontrollen enligt konventionen blir
minst lika ingående som den nuvarande svenska och ett krav på
utresekontroll tillkommer.
Det förutsätts vidare att gränsen mellan gränsövergångarna övervakas
effektivt. Konventionstexten ger inte klart besked om nuvarande svenska
kontrollnivå är till fyllest eller om den, vid medlemskap, måste
förstärkas. Det finns dock skäl att förutsätta en tämligen långt gående
kontroll av de inresande samt en i huvudsak rörlig gränsbevakning som
är så effektiv att den är ett verksamt medel mot illegal gränspassage.
En gränskontroll i enlighet med konventionen kan därför förutses bli
ett minst lika gott skydd mot illegal invandring och mot brottslighet med Prop. 1994/95:19
internationell anknytning som den svenska gränskontrollen i dag utgör.
Yttre gränskontrollkonventionen förutsätter att de anslutna länderna i
princip håller en enhetlig kontrollnivå utefter hela den yttre gränsen.
Brister i fråga om kontrollens effektivitet hos något av medlemsländerna
kan leda till att personer olovligt tar sig in över den yttre gränsen och
sedan, till följd av att kontroll saknas vid inre gränserna, kan ta sig
”bakvägen” till andra medlemsländer utan att upptäckas. Sverige och
övriga medlemsländer kommer därför att vara ömsesidigt beroende av
varandra när det gäller att upprätthålla en effektiv gränskontroll och att
i övrigt skapa förutsättningar för att upprätthålla lag och ordning på ett
effektivt sätt. Det understryker vikten av ett nära och förtroendefullt
internationellt samarbete i dessa frågor.
Organisation
Den yttre gränsen kommer att utgöras av flygplatser såvitt avser
ankommande från tredje land, hela kusten samt, om Norge och Finland
inte skulle bli medlemmar i EU, landgränsen mot dessa länder.
Gränsövergångar kommer i första hand att vara flygplatser och hamnar
med trafik från tredje land. Om landgränsen mot Norge och Finland
kommer att utgöra yttre gräns, blir frågan om gränsövergångar enligt
yttre gränskontrollkonventionen aktuell även där. Som framgått i det
föregående får den yttre gränsen endast passeras vid auktoriserad
gränsövergång.
Regeringen bemyndigade i december 1993 justitieministern att tillkalla
en särskild utredare med uppgift att utreda frågor om myndighets-
samverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv (dir. 1993:130).
Utredningsdirektiven bygger på att den grundläggande ansvars-
fördelningen bör bestå, i enlighet med vad gränskontrollgruppen
föreslagit, mellan de huvudansvariga myndigheterna. Också i
fortsättningen bör alltså polisen ha huvudansvaret för personkontrollen
och tullen för varukontrollen, i fortsatt nära samverkan med varandra och
med Kustbevakningen.
Innan EU-ländemas yttre gränskontroll har vunnit stadga är det svårt
att ha någon klar uppfattning om vilka totala resursinsatser som kommer
att behövas från svensk sida för att upprätthålla en effektiv kontroll vid
den yttre gränsen i enlighet med det internationella regelverket. En
ökning av gränskontrollens effektivitet bör i första hand åstadkommas
genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter.
Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given roll i ett
myndighetssamarbete på gränskontrollens område. Det kan inte uteslutas
att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget, t.ex.
Marinen och Sjöfartsverket när det gäller observation av sjötrafiken.
Dubbelarbete mellan myndigheterna måste undvikas, vilket framhålls
i direktiven till den särskilde utredaren. Exempelvis bör rutinbetonade
kontroller och ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan
att personal från någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas.
Detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar Prop. 1994/95:19
av den yttre gränsen som endast sällan eller i mindre omfattning passeras
av tredjelandsmedborgare t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser.
Givetvis har också lednings- och samordningsfrågorna stor betydelse för
att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och
kostnadssynpunkt.
29.4 Brottsbekämpning i ett EU-perspektiv
29.4.1 Inledning
Den fortgående internationaliseringen i världen och den därmed följande
ökande rörligheten mellan länder har lett till en oroande ökning av den
internationella brottsligheten i många länder. Det handlar bl.a. om illegal
narkotikahandel och en avancerad ekonomisk brottslighet, exempelvis
penningtvätt, men också om en mer vardagsbetonad brottslighet t.ex.
resande ligor av ficktjuvar. Till bilden hör också tämligen specialiserad
brottslighet såsom illegal handel med vapen, radioaktiva ämnen m.m.
Ökningen av den internationella brottsligheten är inte minst synlig i
Sveriges närområden. I många länder inom det forna östblocket har
brottsligheten ökat starkt under de senaste åren till följd av de politiska,
sociala och ekonomiska omvälvningar som skett där på kort tid. Delvis
är det fråga om brottslighet i organiserade former med inslag av
narkotikahandel, svartabörshandel och annan ekonomisk brottslighet,
smuggling av krigsmaterial och stulna bilar, mutor och beskyddar-
verksamhet, prostitution m.m. Denna brottslighet visar tecken på att
breda ut sig till andra länder. Sverige har också upplevt en ökning av
brottslighet med anknytning till Östeuropa, låt vara än så länge i liten
skala.
Det anförda visar att det finns starka skäl för att effektivisera kampen
mot den internationella brottsligheten. Detta är ett gemensamt intresse för
Sverige och för andra jämförbara länder och gäller oberoende av om ett
land är eller avser att bli medlem i EU. Ett EU-medlemskap innebär i
många viktiga avseenden förbättrade möjligheter att effektivisera kampen
mot den internationella brottsligheten.
Som medlem kommer Sverige att ta del i det samarbete på politisk nivå
som äger rum bl.a. inom ramen för EU:s samarbete i rättsliga och
inrikes frågor. Samarbetet innebär bl.a. an medlemsländerna tillsammans
analyserar brottsutvecklingen och kommer överens om gemensamma
strategier för hur kampen mot brottsligheten skall effektiviseras. Det
handlar bl.a. om att närma ländernas lagstiftning till varandra, att
gemensamt påverka utomstående länder att ingripa mot inhemsk
narkotikaproduktion eller vidta andra åtgärder mot internationell
brottslighet, att bygga upp gemensamma kontrollsystem och se till att
polis, mil och andra berörda myndigheter i medlemsländerna fördjupar
sitt samarbete.
På myndighetsnivå innebär medlemskapet i EU bl.a. att den svenska
polisen och milen kommer att kunna utveckla samarbetet med sina 422
motsvarigheter i de andra medlemsländerna. Samarbetet har åtskilliga
aspekter, såsom gemensam utbildning och metodutveckling, teknik- Prop. 1994/95:19
utveckling, gemensamma informationssystem och samarbete i konkreta
brottsutredningar. Härigenom kan den sammantagna kunskapen om
internationell brottslingar och internationell brottslighet och den
sammantagna kompetensen hos medlemsländernas polis och tull användas
i kampen mot denna brottslighet.
Till samarbetet mot den internationella brottsligheten hör upprättandet
av en europeisk polisbyrå (Europol), tullmyndigheternas europeiska
samarbetsgrupp (MAG 92), stationering av polissambandsmän i olika
länder, förstärkning av åtgärder mot narkotikasmuggling m.m. vid de
yttre gränserna, samarbete i fråga om kontroll i anslutning till de inre
gränserna samt gemensamma rutiner för samarbete i utredningar som
syftar till att avslöja pågående eller inträffad brottslighet och att förhindra
fortsatt brottslighet i medlemsländerna.
Sammantaget innebär detta samarbete inom EU:s ram att Sverige som
medlem i EU kommer att stå betydligt bättre rustat när det gäller att
bekämpa internationell brottslighet. Sverige får härigenom bättre
möjligheter både att påverka samhällsutvecklingen här i landet i rätt
riktning och att verksamt bidra till en positiv utveckling i vår del av
världen.
I det följande kommer de olika komponenterna i EU-samarbetet mot
den internationella brottsligheten att beröras närmare. Den mycket viktiga
komponent som utgörs av den yttre gränskontrollen och det europeiska
informationssystemet (EIS) har skildrats i det närmast föregående.
29.4.2 Europol
Den europeiska kriminalpolisbyrån Europol är avsedd att bli ett organ för
internationellt polissamarbete i fråga om kriminalunderrättelsetjänst på
bl.a. narkotikaområdet inom EU. Som ett första steg beslutade
ministrarna inom det dåvarande TREVI-samarbetet i Köpenhamn i juni
1993 att upprätta en enhet för narkotikabekämpning, benämnd Europol
Drugs Unit (EDU). I beslutet sägs att EDU skall utväxla och analysera
information om den illegala narkotikatrafiken, om de brottsliga
organisationer som är inblandade i sådan aktivitet samt om penningtvätt
som berör två eller flera medlemsstater. EDU har påbörjat sin
verksamhet i begränsad skala i början av år 1994. För närvarande arbetar
ca 50 tjänstemän vid EDU i Haag, men man beräknar att ca 300 personer
kommer att arbeta där i framtideh. Som EU-medlem kommer Sverige att
sända polismän och eventuellt också tulltjänstemän för tjänstgöring vid
Europol.
Europol kan förutses få sitt mandat utvidgat också till andra slag av
grov internationell brottslighet. Organisationen kommer sannolikt att få
en betydelsefull roll när det gäller det internationella polissamarbetet och
då inte minst narkotikabekämpningen. Underrättelserna från Europol kan
ligga till grund för ingripande av medlemsländernas polis mot konkret
brottslig verksamhet likaväl som för inriktningen av polisverksamheten
mot bakgrund av den befarade utvecklingen i fråga om internationell
kriminalitet. Däremot är inte avsikten att ge Europol några egna
423
exekutiva befogenheter. Prop. 1994/95:19
Arbete pågår med att utarbeta en konvention som skall utgöra den
rättsliga grunden för Europols verksamhet (Europolkonventionen).
29.4.3 MAG 92
Inför perspektivet av den inre marknaden har EG:s generaltulldirektörer
tillsatt en ny samarbetsgrupp (MAG 92). Gruppen skall bl.a. undersöka
hur samarbete och informationsutbyte kan förbättras både tull-
myndigheterna emellan och mellan dessa och andra brottsbekämpande
myndigheter. Ett viktigt resultat av arbetet i MAG 92 är förslaget till
konvention om ett databaserat underrättelsesystem gällande överträdelser
av lagstiftning, inte minst sådan lag som upprätthålls med stöd av
artiklarna 36 och 223 i Romfordraget. Systemet kallas Customs
Information System (CIS) och skall bestå av en central databas som skall
vara tillgänglig via terminaler i de anslutna länderna. Genom MAG och
tullinformationssystemet CIS kommer möjligheterna att bekämpa
brottslighet med internationell anknytning att ytterligare öka vid ett
svenskt medlemskap i EU. CIS-konventionen är under utarbetande.
29.4.4 Underrättelseförfarande och sambandsmän
Underrättelseförfarandet utgör redan i dag en verksam del i kampen mot
den kvalificerade brottsligheten, inte minst den internationella narkotika-
handeln. Att vidareutveckla underrättelseförfarandet genom ett
EU-medlemskap innebär en viktig förstärkning av möjligheterna att
bekämpa denna brottslighet på ett effektivt sätt.
Polisens underrättelseförfarande är på central nivå knutet till Riks-
kriminalpolisen och tullens i första hand till Generaltullstyrelsen. Detta
är en lämplig ordning också för framtiden.
Ett viktigt instrument i det internationella polissamarbetet är de
sambandsmän som polisen och tullen redan i dag har i ett antal länder.
Flertalet av dessa är s.k. nordiska sambandsmän och arbetar gemensamt
för de nordiska länderna. Frågor om de nordiska sambandsmännen
diskuteras fortlöpande inom den s.k. PTN-gruppen, som är ett nordiskt
samrådsorgan för polis och tull i narkotikafrågor m.m.
Uppgifterna för sambandsmännen spänner i princip över hela det
polisiära och tullmässiga arbetsfältet, men ärenden rörande narkotika
utgör en tyngdpunkt for de flesta av dem.
Erfarenheterna från sambandsmännens verksamhet är generellt sett
mycket goda. Det pågår ett arbete inom tredje pelaren att utveckla ett
system med sambandsmän inom och utom EU-området. Också sett från
svenska utgångspunkter är detta ett av de viktigaste sätten att effektivisera
det internationella samarbetet på brottsbekämpningens område, och då
inte minst när det gäller bekämpningen av narkotikabrott. Samtidigt är
det en naturlig utveckling av det nordiska systemet med sambandsmän.
424
29.4.5 Närpolisverksamhet m.m. Prop.
Inom polisen pågår för närvarande ett utvecklingssamarbete som inte har
direkt samband med Sveriges inträde i EU men som får stor betydelse
när det gäller att öka polisens effektivitet, också när det gäller narkotika-
bekämpning (se bl.a. prop. 1993/94:100 bil. 3).
Hit hör utvecklingen av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten
på alla nivåer. Särskilda medel har anslagits för att utveckla arbets-
metoder, teknikstöd och utbildning inom kriminalpolisen. Rikskriminal-
polisen har fr.o.m. den 1 juni 1994 fatt en ny organisation med en
förstärkt ledning. På regional nivå kan förutses en utveckling mot
länskriminalavdelningar med resurser i fråga om kriminal-
underrättelsetjänst och med ett samarbete med Rikskriminalpolisen och
i vissa fall direkt med utländska polismyndigheter.
Närpolisverksamhet utvecklas över hela landet i enlighet med riktlinjer
i 1994 års budgetproposition. Närpolisverksamhet innebär bl.a. att
polisen arbetar på ett problemorienterat sätt och med en organisation som
bygger på små, lokala enheter. Stor vikt läggs vid att öka polisens
synlighet och att utveckla ett nära samarbete med dem som bor eller
arbetar inom området.
29.4.6 Bevakning av de inre gränserna
Den fria rörligheten över de inre gränserna inom EU är inte obegränsad
och innebär inte utan vidare att all kontroll i anslutning till den inre
gränsen upphör. Det finns sålunda ett internationellt regelverk inom
EG-rätten som begränsar eller reglerar formerna för den fria rörligheten
av vissa slags varor, t.ex. narkotika, vapen, utrotningshotade djur och
växter, nationella konst- eller kulturskatter, krigsmaterial etc. Frågan om
dessa s.k. kompensatoriska åtgärder har berörts i avsnittet om den fria
rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (11) och har utförligt
beskrivits i den förut nämnda Gränskontrollgruppens rapport. En sådan
kompensatorisk åtgärd kommer att beskrivas i det följande, nämligen den
gemenskapslagstiftning som reglerar den legala handeln med vapen (EG:s
vapendirektiv). Vidare medger Romfördraget i artikel 36 att nationella
restriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål
och på vissa villkor. Det gäller hänsyn till allmän moral, allmän ordning
eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och
liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt,
historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt.
Ett EU-land har också rätt att i anslutning till den inre gränsen utöva
samma befogenheter i fråga om kontroll som gäller annorstädes inom
landets territorium.
Inom nuvarande EU-länder förekommer överväganden, och har i vissa
fall införts regler om, att behålla en viss kontroll genom tull eller polis
bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för att förhindra att den
fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen i ökad
omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll som bygger på spanings-
information och underrättelser inom det internationella polis- och
1994/95:19
425
tullsamarbetet. Erfarenheterna av denna nya inriktning av kontroll- Prop. 1994/95:19
verksamheten är goda.
En kontroll av detta slag i anslutning till Sveriges gränser mot andra
EU-länder övervägs inom kommittéväsendets ram av en av de bägge
utredningar, som enligt vad som tidigare anförts, tillkallades i december
1993 (Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv,
dir. 1993:131). Utredningens uppgift är att utreda vissa frågor om hur
Sverige, vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten
av personer och varor inom EU leder till ett ökat inflöde av narkotika
och illegala vapen i landet. Det bör framhållas att det endast är tull-
klareringen vid inre gräns, som avvecklas vid ett svenskt medlemskap
den 1 januari 1995. Identitetskontroller av personer vid inre gräns
behålles till dess att ett beslut fattats på svensk sida om avveckling av
dem. Ett sådant beslut är beroende av att effektiva s.k. kompensatoriska
åtgärder införs i EU och i Sverige.
Utredningen skall bl.a. överväga i vad mån lagstiftningen om varu-
smuggling behöver ändras för att Sverige skall kunna behålla straff-
sanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande
till andra EU-länder. Vidare skall utredningen överväga formerna för att,
inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket,
upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot
ett annat EU-land i strid med ett straffsanktionerat förbud. Kontrollen
bör i första hand avse narkotika och vapen. Det bör enligt direktiven vara
en uppgift för tullen och polisen att tillsammans svara för kontrollen.
Det är regeringens uppfattning att polisen och tullen också vid ett
EU-medlemskap skall vara verksamma i anslutning till de inre gränserna
för att förhindra att narkotika, vapen etc. förs in i landet från andra
EU-länder i ökad omfattning. Utländska erfarenheter visar att en sådan
kontroll kan vara väl så effektiv som en gränskontroll av traditionellt
slag.
En sådan kontroll i anslutning till inre gränser måste, som framgått,
bygga på ett delvis annat regelverk i fråga om förutsättningarna för
kontrollen än det nuvarande. Regeringen avser att förelägga riksdagen
förslag till behövliga lagändringar på grundval av det underlag som tas
fram inom den nyss nämnda kommittén om nya former för narkotika-
bekämpning m.m. i ett EU-perspektiv.
Ett sådant nytt regelverk om kontroll i anslutning till inre gränser torde
inte hinna träda i kraft till den 1 januari 1995. Under mellantiden kan det
behövas justeringar i nuvarande lagstiftning för att möjliggöra för milen
att vara verksam för att förhindra att narkotika, vapen etc. förs in från
andra EU-länder. Regeringen avser att under hösten förelägga riksdagen
förslag till sådana justeringar i samband med andra ändringar i fråga om
tullagstiftningen som skall gälla fr.o.m. år 1995.
29.4.7 Den framtida kampen mot narkotikabrottslighet
Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt
samhälle. Detta mål har antagits av en enig riksdag som uttryck för en
426
starkt avvisande hållning till all icke-medicinsk användning av narkotika. Prop. 1994/95:19
Det finns i Sverige i dag en vidsträckt värdegemenskap kring narkotika-
politikens inriktning.
Grunden för den svenska restriktiva narkotikapolitiken är ett nära
samspel mellan förebyggande åtgärder, kontrollpolitik samt behandling
och rehabilitering av narkotikamissbrukare. Insatser mot narkotika är
högt prioriterade inom tullen, polisen, åklagarväsendet, kriminalvården,
socialtjänsten, skolan och olika fritidsverksamheter. Frivilliga
organisationer och folkrörelser bidrar genom information och
opinionsbildning till att förebygga spridning av narkotika i landet.
Karaktäristiskt för den svenska narkotikapolitiken är att den fäster lika
vikt vid de åtgärder som begränsar tillgången på narkotika och efterfråge-
dämpande åtgärder. Olika typer av åtgärder förstärker och kompletterar
varandra och ger tillsammans uttryck för samhällets beslutsamhet att
bekämpa narkotika.
Narkotikafrågan behandlas närmare i avsnittet om hälso- och social-
politiska frågor (16).
Som EU-medlem kommer Sverige att få del av det nya, effektivare
samarbetet mellan EU-ländema när det gäller att bekämpa internationell
brottslighet som beskrivits ovan. Hit hör inrättandet av den europeiska
kriminalpolisbyrån Europol, som redan börjat bygga upp en verksamhet
inriktad mot narkotikabekämpning. Som EU-medlem kommer Sverige att
stationera sambandsmän vid Europol och att även i övrigt nära samarbeta
med byrån.
Det fördjupade samarbetet mellan polis- och tullmyndigheter inom EU
kommer uppenbarligen att få stor betydelse för att effektivisera narkotika-
bekämpningen i medlemsländerna med hänsyn till narkotika-
brottslighetens utpräglat internationella karaktär. Regeringens bedömning
är att EU-samarbetet på detta område, åtminstone på sikt, kan få
avgörande betydelse när det gäller att vinna framgång i kampen mot den
internationella brottsligheten.
Av betydelse är också den förstärkning av den yttre gränskontrollen
som följer av ett EU-medlemskap.
En följd av ett medlemskap i EU är att tullkontroller av traditionellt
slag försvinner mot andra medlemsländer. Från olika håll har uttryckts
en oro för att detta skulle leda till ett ökat inflöde av bl.a. narkotika i
landet. Enligt regeringens mening måste denna fråga givetvis tas på
allvar. Problemen bör dock inte överdrivas. Redan i dag finner
huvuddelen av det mot Sverige riktade narkotikaflödet en väg förbi
gränskontrollerna.
Regeringen avser som redan sagts, att behålla en bevakning från milens
och polisens sida i anslutning till gränserna mot andra EU-länder. En
parlamentarisk utredning är, som framgått ovan, i färd med att utarbeta
förslag till regler för en sådan kontroll som bygger på spanings- och
underrättelseinformation och som ligger inom ramen for vad som är
tillåtet enligt EG:s regler om fri rörlighet. Som redan framhållits tyder
utländska erfarenheter på att en sådan kontroll kan vara väl så effektiv
som gränskontroll av traditionellt slag. Sverige kan i detta sammanhang 427
uttnyttja de fördelar från kontrollsynpunkt som följer av vårt geografiska
läge och som innebär att de allra flesta resande liksom varutrafiken måste Prop. 1994/95:19
ta sig in i landet via ett begränsat antal hamnar eller flygfält.
I departementspromemorian framhålls, liksom i Gränskontrollgruppens
tidigare berörda rapport, de vinster som bör kunna göras när det gäller
bl.a. kampen mot internationell narkotikabrottslighet mot bakgrund av det
fördjupade polis- och tullsamarbete som ett EU-medlemskap öppnar
vägen for. De flesta remissinstanser, bl.a. Rikspolisstyrelsen och
Generaltullstyrelsen, lämnar det anförda utan erinran. General-
tullstyrelsen betonar därvid vikten av att utveckla nationella
kompensatoriska åtgärder samt hänvisar till det pågående arbetet i den
parlamentariska utredningen om nya former för narkotikabekämpning i
ett EU-perspektiv (dir. 1993:131). Förbundet för anställda i Tullverket
och Kustbevakningen understryker samma frågors stora betydelse.
Socialstyrelsen anför i sitt remissyttrande att avskaffandet av den inre
gränskontrollen kan innebära nackdelar i fråga om Sveriges möjlighet att
kontrollera olaga införsel av narkotika. Socialstyrelsen framhåller dock
att medel att motverka dessa effekter finns genom de utökade
möjligheterna till polisiärt samarbete inom EU. Denna fråga utgör därför
inte, anför Socialstyrelsen, något hinder för ett medlemskap.
Viktigast är naturligtvis att åtgärder vidtas i Sverige för att öka milens
och polisens effektivitet när det gäller narkotikabekämpningen. Hit hör
bl.a. utvecklandet av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten på alla
nivåer när det gäller arbetsmetoder, teknikstöd och utbildning. Riks-
kriminalpolisen kommer att samarbeta nära med Europol i fråga om
bekämpning av illegal narkotikahandel och annan grov internationell
kriminalitet. På regional nivå kan förutses en utveckling mot läns-
kriminalavdelningar med resurser i fråga om kriminalunderrättelsetjänst
och internationellt samarbete. Också närpolisverksamheten är viktig. Man
kan förvänta att polisen genom detta arbetssätt kommer att bli betydligt
effektivare än tidigare när det gäller exempelvis att bekämpa narkotika-
langning och att förhindra att ungdomar dras in i missbruk och
kriminalitet.
29.5 EG:s vapendirektiv
Rådet antog den 18 juni 1991 ett direktiv om kontroll av förvärv och
innehav av vapen (91/477/EEG). I inledningen till direktivet sägs bl.a.
att avskaffandet av kontroller vid gemenskapens inre gränser kräver att
effektivare regler införs som gör det möjligt att inom medlemsstaterna
kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjutvapen till annan
medlemsstat.
Direktivet uppställer i enlighet härmed vissa minimikrav som staterna
måste uppfylla vad gäller kontrollen av skjutvapen och ammunition inom
resp. stat. Vidare finns föreskrifter om kontroll av vapenhandlare. Enligt
direktivet står det dock varje stat fritt att anta bestämmelser som är
strängare än vad direktivet anger. Direktivet innehåller också
bestämmelser om överföring av vapen mellan medlemsstater. Huvud-
regien är att sådan överföring skall kräva särskilt tillstånd. En möjlighet ^28
öppnas dock för jägare och sportskyttar att föra sina vapen från en Prop. 1994/95:19
medlemsstat till en annan med stöd endast av ett s.k. europeiskt
skjutvapenpass.
I Sverige regleras införseln och innehav av vapen i vapenlagen
(1973:1176). Bestämmelser om utförsel av vapen finns i
krigsmateriellagen (1992:1300). Vapenlagen har nyligen setts över av en
utredning, bl.a. har undersökts vilka ändringar som kan bli nödvändiga
med hänsyn till innehållet i direktivet. Utredningen konstaterar i sitt
betänkande Vapenlagen och EG (SOU 1994:4) att den svenska vapen-
regleringen uppfyller direktivets krav och håller en generellt sett hög
skyddsnivå i förhållande till detta. Utredningen föreslår dock vissa
ändringar, bl.a. vad gäller införseln av skjutvapen till Sverige och om
tillståndsgivning i vissa fäll. Betänkandet har remissbehandlats och bereds
för närvarande inom Justitiedepartementet.
29.6 Civil- och straffrättsligt samarbete
Inom ramen för EU:s tredje pelare finns, som har nämnts inledningsvis,
ett antal konventioner rörande civil- och straffrättsligt samarbete, till
vilka Sverige som EU-medlem förutsätts ansluta sig. I stor utsträckning
handlar det om konventioner som Sverige redan har tillträtt. I samband
med medlemskapsförhandlingarna angav Sverige att anslutning till det nu
anförda regelverket inte skulle innebära några problem för Sveriges del.
På det civil- och straffrättsliga området finns tre konventioner med
tillhörande protokoll och tillträdeskonventioner som grundar sig på artikel
220 i Romfördraget och som nya medlemmar således är förpliktade att
tillträda. Det gäller 1968 års Brysselkonvention om domstols behörighet
och om verkställighet av domar på privaträttens område som år 1971
kompletterades med ett protokoll om EG-domstolens behörighet att tolka
konventionen. Till konventionen hör tre tillträdeskonventioner från åren
1978, 1982 och 1989 som ingicks med anledning av att EG utökades med
nya medlemmar. Dessa konventioner innehåller såväl tekniska
anpassningar med anledning av de nytillträdande staterna som en del
sakliga ändringar och preciseringar av 1968 års Brysselkonvention.
Vidare gäller det 1988 års Luganokonvention om domstols behörighet
och om verkställighet av domar på privaträttens område. Sverige har
tillträtt Luganokonventionen (SÖ 1992:45). Den har ingåtts mellan EG:s
och EFTA:s medlemsländer och är parallell till och i det närmaste
likalydande med 1968 års Brysselkonvention. Ett svenskt tillträde till
Brysselkonventionen innebär därför inte några egentliga sakliga nyheter
utan får i princip endast den konsekvensen att Sverige - liksom EU:s
övriga medlemsländer - blir bundet av två parallella instrument varav det
ena gäller i förhållande till EU:s medlemsländer och det andra i
förhållande till EFTA-ländema och andra länder som i en framtid kan
komma att inbjudas att tillträda Luganokonventionen. Slutligen gäller det
1980 års Romkonvention om tillämplig lag på avtalsrättsliga förpliktelser
med tillhörande två protokoll från år 1988 som bl.a. behandlar
EG-domstolens tolkning av konventionen. Också Romkonventionen har
justerats genom två tillträdeskonventioner 1984 och 1992. Frågan om att
införa svensk lagstiftning med ett innehåll motsvarande konventionen
övervägs sedan tidigare inom Justitiedepartementet (se t.ex. prop.
1991/92:128 s. 129).
Inom ramen för EPS - Europeiska politiska samarbetet - har det
arbetats fram ett antal konventioner på det civil- och straffrättsliga
samarbetsområdet. Än så länge finns det ingen skyldighet för medlems-
staterna att tillträda konventionerna utan endast en skyldighet att
samarbeta. Sverige blir som medlem i EU bundet av denna samarbets-
plikt. Flera av konventionerna har inte ratificerats eller ibland inte ens
undertecknats av några av medlemsstaterna. Det rör sig om fem
konventioner på straffrättens område - överföring av dömda, dubbel
straffbarhet, förenkling av utlämningsframställningar, överföring av
lagföring och verkställighet av brottmålsdomar - och två konventioner på
privaträttens område - legalisering av dokument och indrivning av
underhållsbidrag - som behandlar samarbete EU-ländema emellan.
I det här sammanhanget kan nämnas att EG-statemas justitieministrar
vid ett möte den 1 september 1993 utformat direktiv till en arbetsgrupp
om utlämning. Arbetsgruppens uppgift är att ta fram ett underlag för en
utlämningskonvention, som skall gälla mellan medlemsstaterna. Avsikten
är att göra utlämningsförfarandet mellan medlemsländerna smidigare än
det som följer av 1957 års europeiska utlämningskonvention. Uppgiften
hanteras numera inom arbetsgruppen för utlämningsffågor.
Sverige kommer som medlem av EU att delta i det fortsatta samarbetet
på dessa områden.
Prop. 1994/95:19
430
30 Ekonomiskt och monetärt samarbete
Regeringens bedömning: Den första utmaningen för EU:s
ekonomisk-politiska samarbete under 1990-talet är att minska
arbetslösheten. Europeiska rådet har igångsatt ett omfettande
åtgärdsprogram för att följa upp vitboken om tillväxt, konkurrens-
kraft och sysselsättning.
Sverige bör delta i den framväxande ekonomiska och monetära
unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå
monetär stabilitet är en viktig förutsättning för hög tillväxt, och full
sysselsättning.
De gångna årens oro på valutamarknaden, och de räntechocker
som drabbat bl.a. Sverige, har understrukit behovet av ett närmare
ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär
stabilitet.
Ett slutligt svenskt ställningstagande till övergången från den
andra till den tredje fesen av EMU kommer att göras i ljuset av
den fortsatta utvecklingen och i enlighet med fördraget. Den
interna svenska beslutsordningen innebär att det ytterst är riksdagen
som skall ta ställning.
30.1 Inledning
Ända sedan det ursprungliga Romfördraget har det inom EG funnits en
strävan att åstadkomma en närmare samordning av medlemsländernas
ekonomiska politik. Det ekonomisk-politiska samarbetet mellan
EG-ländema begränsades emellertid länge till enskilda initiativ på
mellanstatlig basis, medan de formella mekanismerna för samordning var
svaga. Det monetära området har varit föremål för den mest
formaliserande samordningen, framför allt i form av samarbetet inom
ramen för European Monetary System (EMS) med dess valuta-
kursmekanism (ERM) som upprättades år 1979.
Syftet med samarbetet på det ekonomisk-politiska området är att lättare
uppnå de gemensamma målen för den ekonomiska politiken (målen anges
i avsnitt 30.5). Genom förverkligandet av den inre marknaden samt
upprättandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) skall bl.a.
skapas förutsättningar för en ökad och miljömässigt uthållig tillväxt samt
ökad sysselsättning utan att stabiliteten i ekonomierna äventyras.
Riktmärken för de överenskomna målen för ekonomisk stabilitet finns
nedlagda i de s.k. konvergenskriterierna (se avsnitt 30.4)
Den mest långtgående samordningen av den ekonomiska politiken i
EMU gäller penning- och valutapolitiken. Fas tre av EMU (valuta-
unionen) innebär en fullständig samordning av politiken på dessa
områden (se nedan). Kompetensen för den allmänna ekonomiska politiken
ligger kvar hos medlemsländerna, men formerna för samarbetet stärks.
Strävandena att samordna den ekonomiska politiken bygger i hög grad på
Prop. 1994/95:19
431
konsensus. Tanken är att själva diskussionerna om den ekonomiska Prop. 1994/95:19
politiken ska bidra till att bygga upp en samsyn kring politikens
utformning. Sanktionsmekanismer är svaga eller saknas.
För att skapa förutsättningar för en ekonomisk-politisk samordning
skall medlemsländerna betrakta sin ekonomiska politik som en fråga av
gemensamt intresse. I fas två av EMU, som inleddes den 1 januari 1994
har den ömsesidiga övervakningen fördragsfasts. Diskussionerna inom
ramen för övervakningen syftar till att följa upp i vilken mån den
ekonomiska politiken i medlemsländerna är i överensstämmelse med de
gemensamma åtagandena. Målen för samordningen har gjorts tydligare
i och med de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken,
vilka utformas årligen av Europeiska rådet (EU:s stats- och regerings-
chefer). Riktlinjerna anger hur den ekonomiska politiken bör utformas
under det följande året. De utformas som en rekommendation och är
alltså inte bindande till sin karaktär. Ett förfarande vid alltför stora
underskott i de offentliga finanserna inrättas (se avsnitt 30.5). Varje
medlemsland ska vidare utarbeta konvergensprogram som ska ange
specifika mål för den ekonomiska politiken och de medel som ska
användas för att uppnå målen.
Samarbetet om ekonomiska och monetära frågor sker genom rådet för
ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin-rådet). Det monetära
samarbetet sker i stor utsträckning mellan centralbankerna inom ramen
för det nyligen upprättade Europeiska monetära institutet (EMI). Viktigt
förberedelsearbete i det ekonomisk-politiska samarbetet görs i EU:s
monetära kommitté, där medlemsländerna företräds av statssekreteraren
i finansdepartementet och vice centralbankschefen.
Den dominerande frågan på den ekonomisk-politiska dagordningen i
Europa har under de senaste åren varit den höga arbetslösheten. Utöver
de fördragsbaserade formerna för samordning av den ekonomiska
politiken har EU-ländema därför tagit flera gemensamma initiativ på
mellanstatlig basis för att komma till rätta med detta problem. Av största
vikt under de senaste åren är det s.k. tillväxtinitiativet och vitboken om
tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Den är grunden för ett
omfattande arbete med att gemensamt finna vägar ur den nuvarande
situationen med hög och bestående arbetslöshet i Europa.
Med vitboken som grund beslutade Europeiska rådet i Bryssel i
december 1993 om en omfettande handlingsplan. Handlingsplanen
innehåller följande huvudelement:
- nationella insatser främst för att förbättra arbetsmarknadernas
funktionssätt genom åtgärder för bättre utbildning, ökad flexibilitet,
ändring av skattesystemen så att sysselsättningen främjas, större
satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, särskilda satsningar på
unga och långtidsarbetslösa
- fullt utnyttjande av den inre marknaden
- transeuropeiska nätverk för transporter, miljö, och energi
- infrastruktur för informationsteknologi
- finansieringssamarbete
- social dialog. 432
Som förutsättning för handlingsplanen gäller sunda makroekonomiska
förhållanden, frihandel, solidaritet och decentralisering. De ekonomiskt Prop. 1994/95:19
sett mest betydelsefulla åtgärderna åligger det länderna att enskilt besluta
om och genomföra, men viktiga delar av handlingsplanen ligger på
gemenskapsnivån. Det gäller t.ex. frågor om finansiering av nätverken,
där bl.a. Europeiska investeringsbanken kommer att medverka.
I december 1993, presenterades även rapporten ”Put Europé to work”
som ett bidrag i den europeiska debatten om ökad sysselsättning i
anslutning till EU-ländemas vitboksprogram för tillväxt, konkurrenskraft
och sysselsättning.
30.2 Den ekonomiska och monetära unionen
Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993. Genom detta
fördrag gjordes en rad ändringar och tillägg i Romfördraget. När det i
det följande hänvisas till artiklar syftas på Romfördraget. Den
ekonomiska och monetära unionen (EMU) skall enligt
Maastrichtfördraget förverkligas stegvis. Övergångsfasen (fäs två)
inleddes den 1 januari 1994. Då upprättades det europeiska monetära
institutet (EMI) med ansvar för att förbereda övergången från dagens
valutasamarbete till en gemensam centralbank och gemensam valuta. Den
ömsesidiga övervakningen och samordningen av medlemsländernas
ekonomiska politik förstärks under denna fas i syfte att främja ett brett
uppfyllande av de villkor som ställts upp för deltagande i valutaunionen,
framför allt de s.k. konvergenskriterierna.
De deltagande länderna skall ha en gemensam syn på målen för den
ekonomiska politiken och före inträdet framför allt kunna uppvisa
prisstabilitet och sunda statsfinanser. Kravet på ett uppfyllande av
konvergenskriterierna syftar till att säkerställa stabilitet i valutaunionen.
Före utgången av år 1996 skall det prövas om en övergång kan ske till
den tredje och slutliga fasen i EMU. En övergång vid denna tidpunkt
förutsätter att en majoritet av medlemsländerna då uppfyller de i
fördraget stipulerade villkoren. Om ett beslut att inleda fas tre inte fettats
före utgången av år 1997, inleds denna fes den 1 januari 1999 med de
länder som då uppfyller villkoren.
Slutfasen innebär att växelkurserna mellan de deltagande länderna
slutgiltigt låses. En Europeisk centralbank (ECB), inom ramen för ett
Europeiskt centralbanksystem (ECBS), upprättas med ansvar för dessa
länders monetära politik. Ecun införs som gemensam valuta.
En utförlig diskussion om EMU, inklusive dess följder för Sverige,
återfinns i departementspromemorian Ekonomisk och monetär union (Ds
1992:116) samt i EG-konsekvensutredningen, Samhällsekonomi (SOU
1994:6).
Sedan Maastrichtfördraget tillkom har flera fektorer bidragit till att
tidsplanen för EMU inte längre kan tas för given. Recessionen i Europa
har försämrat utsikterna för att ett större antal medlemsländer skall
uppfylla fördragets s.k. konvergenskriterier, inte minst i fråga om
offentliga sektorns underskott och skuldsättning. Utvecklingen som ledde
till beslutet att utvidga valutasamarbetets (ERM) bandgränser gör vidare ^33
28 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
att Maastrichtfördragets ansats med ett stegvis förverkligande av EMU Prop. 1994/95:19
baserat på ERM:s fasta växelkurser framstår som mer problematisk än
då fördraget slöts i december 1991.
Det finns således vissa frågetecken kring EMU-projektets tidtabell vad
gäller inledningen av fes tre av EMU och den exakta utformningen av
övergången från fes två till fes tre.
Mot bakgrund av utvecklingen under åren 1992-93 kommer sannolikt
EU-ländema i ansträngningarna att samordna den ekonomiska politiken
framgent att mer än tidigare betona sambandet mellan finansiell
konvergens och en stabil ekonomisk utveckling, dvs. sambandet mellan
finansiella fektorer som priser, räntor, statsskuld och budgetunderskott
och uppsatta tillväxt- och sysselsättningsmål.
Remissinstanserna i Riksbanksfullmäktige anför i sitt remissvar att den
planerade ekonomiska och monetära unionen (EMU) förväntas ha
gynnsamma ekonomiska effekter, förutsatt att den ekonomiska politiken
har en långsiktig inriktning på stabilitet och tillväxt samt att länderna
uppvisar tillräcklig flexibilitet på bl.a. arbetsmarknaden. Fördragets
konvergensvillkor bedöms i detta sammanhang vara viktiga allmänna
förutsättningar för att uppnå tillväxt och stabilitet. Övervakningen av den
ekonomiska politiken i medlemsländerna måste enligt fullmäktige
säkerställa att konvergensvillkoren uppfylls. Därigenom förbättras även
möjligheterna att låta statsbudgeten stabilisera den ekonomiska aktiviteten
över en konjunkturcykel.
Fullmäktige konstaterar att ett svenskt deltagande i valutaunionen
kräver dels att Sverige uppfyller konvergensvillkoren, dels att riksdagen
fettar beslut om svenskt deltagande. Ett uppfyllande av konvergens-
villkoren kommer för Sverige att kräva dels en förstärkt konjunktur, dels
omfattande åtgärder för att sanera statsfinanserna. Om Sverige uppfyller
konvergensvillkoren men ändå väljer att stå utanför den ekonomiska och
monetära unionen, kan detta enligt fullmäktige medföra en osäkerhet om
den svenska ekonomiska politiken. Detta kan medföra krav på högre
räntenivå än i omvärlden eller andra anpassningskostnader.
Beträffande behovet av legala förändringar för Riksbankens verksamhet
pekas i remissvaret på tre områden. Svensk lagstiftning bör enligt
fullmäktige vid ett medlemskap i EU återge de bindande bestämmelserna
från EG:s regelverk, så att det svenska regelverket bringas i överens-
stämmelse med fektiskt gällande rätt. En ändring bör därför ske av 23 §
riksbankslagen så att Riksbanken inte längre får bevilja staten kontokredit
för att täcka statens kortsiktiga medelsbehov. I enlighet med EG:s
regelverk kommer Riksbanken vid ett medlemskap inte att kunna svara
för inbetalningarna till Världsbanken inom ramen för bestämmelserna i
13 § riksbankslagen. Slutligen anförs att utlåning från Riksbanken med
egna medel till EG:s medelfristiga assistans för betalningsbalansändamål
endast bör ske om valutapolitiska skäl föreligger.
Fullmäktige påpekar att Riksbanken vid ett medlemskap kommer att
deltaga i den övervakning och samordning av penningpolitiken som sker 434
inom ramen för Europeiska monetära institutet (EMI). Riksbanken
kommer i anslutning till ett medlemskap att skriva under de två avtal som Prop. 1994/95:19
gäller mellan centralbankerna i EU:s medlemsländer, dels avtalet
angående de operativa procedurerna för EMS, dels avtalet angående ett
system för kortfristigt monetärt stöd. Anslutning till avtalen förutsätter
riksdagens godkännande, och fullmäktige avser att tillskriva riksdagen i
frågan förutsatt att folkomröstningen tillstyrker svenskt medlemskap i
EU.
Riksgäldskontoret konstaterar att genom att kontoret inte längre
utnyttjar sin kontokredit i Riksbanken för att täcka statens kortsiktiga
finansieringsbehov, uppfyller Sverige redan från och med budgetåret
1994/95 de facto bestämmelserna i Maastrichtfördraget som förbjuder
monetär finansiering. Som en följd därav bedöms Riksgäldskontoret
påverkas i mindre grad än annars av ett medlemskap i EU.
Ett deltagande i valutaunionen skulle dock i hög grad påverka
Riksgäldskontorets verksamhet, men eftersom beslut om ett eventuellt
svenskt deltagande kommer att baseras på grundliga överväganden
förutsätter kontoret att det finns möjligheter att återkomma till denna
frågeställning.
Som en övergripande synpunkt framför Riksgäldskontoret att ett
EU-medlemskap bör ha en räntesänkande effekt genom att långsiktiga
förutsättningar för ekonomiska aktiviteter fastläggs. Det påpekas att med
den storlek statsskulden nu har innebär även relativt små räntesänkningar
stora utgiftsminskningar.
Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms Universitet berör i sitt
remissvar frågan om beslutsordningen vid ett eventuellt svenskt
deltagande i den tredje fasen av EMU. Fakultetsnämnden menar att det
i avsaknad av en särskild protokollsreglering i sista hand är
EG-domstolen som avgör hur fördragets bestämmelser om hur en
övergång från fas två till fas tre skall tolkas för Sveriges del. Nämnden
understryker vikten av att den svenska officiella ståndpunkten i frågan är
rättsligt väl underbyggd, och att denna fråga behöver belysas mer.
Ett flertalet remissinstanser gör i sina remissvar mer allmänna
bedömningar av effekterna på det ekonomiska och monetära området av
ett svenskt medlemskap i EU. Bland dessa gör Svenska bankföreningen
i detta avseende en positiv bedömning, medan Grön Ungdom och Ung
Vänster gör en övervägande negativ bedömning. Fria Högerstudenters
förbund framför såväl negativa som positiva synpunkter.
De inkomna remissvaren har i den här aktuella delen inte föranlett
ändringar i regeringens bedömningar.
30.3 Kapitalrörelser
I Maastrichtfördraget fastställs att alla restriktioner för gräns-
överskridande kapitalrörelser och betalningar i princip förbjuds. Grekland
har dock ett tidsbegränsat undantag för vissa typer av kapitalrörelser och
Danmark får behålla restriktioner vad avser förvärv av fritidsfastigheter
(se vidare avsnitt 11 om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och
kapital.)
Redan före Maastrichtfördraget fanns ett sådant förbud mellan
435
medlemsstaterna. I fördraget utvidgas förbudet till att gälla även
gentemot tredje länder, där EU-statema tidigare endast ”strävat” efter
att uppnå samma grad av liberalisering som internt. Förbudet mot
restriktioner gentemot tredjeländer skall dock ej hindra upprätthållandet
av de nationella restriktioner för direktinvesteringar, etablering,
tillhandahållande av finansiella tjänster eller värdepappers tillträde till
kapitalmarknaden som var i kraft den 31 december 1993. Reglerna om
kapitalrörelser har direkt verkan i medlemsländerna, d.v.s oberoende av
nationell lagstiftning.
Som ett led i den svenska kapitalmarknadens integration med de
internationella marknaderna har de senaste åren en långtgående kapital-
liberalisering genomförts. Sveriges lagstiftning om kapitalrörelser
överensstämmer sedan tidigare med EG:s regelverk. Sverige har med
EES-avtalet åtagit sig att följa EG:s regler om fria kapitalrörelser.
Restriktioner finns dock alltjämt vad gäller rätt for personer som inte
är eller har varit bosatta i Sverige att förvärva fritidsfastigheter.
Maastrichtfördraget medger vissa avsteg från principen om kapitalets
fria rörlighet. Dels kan skyddsåtgärder vidtas vid exceptionella
förhållanden, dels kan restriktioner tillämpas inom ramen för
internationella sanktioner.
Skyddsåtgärder (artiklarna 73f och 109h)
Maastrichtfördraget innehåller en skyddsklausul för den händelse
kapitalrörelser till eller från tredje land på grund av exceptionella
omständigheter orsakar eller hotar att orsaka allvarliga svårigheter för
EMU:s funktion. Rådet kan då med kvalificerad majoritet besluta om
skyddsåtgärder gentemot tredje land under en tid som inte överstiger sex
månader.
Fram till den tredje fasen gäller en övergångsbestämmelse som innebär
att ett medlemsland kan få finansiellt bistånd vid betalningsbalans-
problem. Om bistånd inte beviljas eller beviljat bistånd inte är tillräckligt
kan medlemslandet få tillstånd av kommissionen att vidta skyddsåtgärder.
En medlemsstat får, om rådet inte omedelbart fattar beslut om bistånd,
i förebyggande syfte vidta nödvändiga skyddsåtgärder. I Romfördraget
finns vidare allmänna bestämmelser som bl.a. gäller för det fall en
medlemsstat utsätts för allvarliga inre oroligheter som berör upp-
rätthållande av lag och ordning eller att en medlemsstat befinner sig i
krig eller krigsfara. Medlemsstaterna skall i sådana situationer samråda
i syfte att genom gemensamma åtgärder förhindra att den gemensamma
marknadens funktion påverkas av åtgärder som en medlemsstat kan se sig
nödsakad att vidta. Sådana åtgärder kan bl.a. innebära att reglerna om
fria kapitalrörelser åsidosätts. Dessa allmänna bestämmelser berörs inte
av Maastrichtfördraget.
Gällande svenska bestämmelser om valutareglering återfinns i lagen
(1992:1602) om valuta- och kreditreglering. Enligt dessa bestämmelser
får regeringen förordna om valutareglering om Sverige är i krig eller
krigsfara. Detsamma gäller om det råder utomordentliga förhållanden
Prop. 1994/95:19
436
föranledda av i lagen exemplifierade omständigheter, bl.a allvarlig Prop. 1994/95:19
olycka, våldshandling, epidemi eller liknande samt utomordentligt stora
kortfristiga kapitalrörelser. Då valuta- och kreditregleringslagen är i kraft
får inte valutatransaktioner genomföras utan tillstånd av Riksbanken.
Även om det av naturliga skäl finns oklarhet om exakt vilka skydds-
åtgärder som kan komma att vidtas, råder det en övergripande samsyn
mellan EG:s regler och gällande svenska regler i fråga om vilka principer
som bör gälla för att valutareglering skall få tillgripas.
Internationella sanktioner (artikel 73g)
Maastrichtfördraget möjliggör vidtagande av restriktioner gentemot tredje
land vad gäller kapitalrörelser och betalningar inom ramen för politiska
sanktioner beslutade antingen på gemenskapsnivå eller unilateralt (det
senare förutsatt att rådet ännu ej vidtagit några åtgärder i strid härmed).
I Sverige kan regeringen enligt lagen (1971:176) om vissa
internationella sanktioner besluta om åtgärder om det är påkallat med
anledning av beslut eller rekommendationer i FN:s säkerhetsråd.
Regeringen får också besluta om sanktionsåtgärder om samarbetet med
EG eller ESK påkallar det.
En översyn av lagen om internationella sanktioner (i vilken
EG-perspektivet kommer att beaktas pågår.(se avsnitt 23.3.3).
30.4 Villkoren för övergången till andra och tredje fasen
Konvergens
För att säkerställa stabilitet i valutaunionen stipulerar Maastrichtfördraget
krav på en ensartad ekonomisk utveckling i medlemsländerna vad avser
prisutvecklingen, räntenivån, den offentliga sektorns underskott och
skuldsättning samt växelkursen under en period innan unionen upprättas.
Riktmärkena för dessa krav finns nedlagda i de s.k. konvergens-
kriterierna.
Fördraget innehåller ej några regler om hur denna konvergens skall
uppnås. Det ankommer följaktligen på varje land att föra en nationell
ekonomisk politik med kravens uppfyllnad som mål. Medlemsstaterna
förbinder sig att redan under fas två sträva efter att undvika alltför stora
underskott i de offentliga finanserna.
Som ett led i ansträngningarna att uppnå den eftersträvade
konvergensen skall varje medlemsland om nödvändigt utarbeta ett
flerårigt ekonomisk-politiskt program, s.k. konvergensprogram.
Konvergenskriterierna specificeras i ett protokoll till fördraget:
- inflationstakten skall under året före en examination inte vara mer
än 1,5 procentenheter högre än i de - högst tre - medlemsländer
som har lägst inflationstakt,
- de långa räntorna får under året före en examination inte vara mer
än 2 procentenheter högre än räntorna i samma länder,
- den konsoliderade offentliga sektorns underskott och (brutto)-
skuldsättning får uppgå till högst 3% respektive 60% av BNP, Prop. 1994/95:19
- växelkursen skall ha hållits stabil utan allvarliga störningar, inom
ramen för växelkurssamarbetets ”normala” fluktuationsband, under
en period av minst två år.
Om underskottet överstiger 3% av BNP skall det enligt fördraget ha
minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära
referensvärdet, eller vara av tillfällig karaktär och fortforande ligga nära
referensvärdet.
Om offentliga sektorns skuldsättning överstiger 60% av BNP skall den
minska i tillräcklig utsträckning och närma sig referensvärdet i tillfreds-
ställande takt.
Vid en beräkning av den offentliga sektorns skuldsättning konsolideras
skulden mellan delsektorema, dvs. interna skulder avräknas. För Sverige
innebär detta bl.a. att AP-fondemas innehav av statspapper avräknas från
den totala skuldsättningen.
Det kriterium som avser växelkursen stipulerar att denna skall ha hållits
stabil utan allvarliga störningar och ”utan devalveringar på eget initiativ”
inom ramen för ERM:s ”normala” fluktuationsband under minst två år
före examinationstillfället. Kriteriet formulerades när ERM bestod av ett
snävare (+- 2,25%) och ett bredare (+- 6%) fluktuationsband. Med
normalt fluktuationsband avsågs det snävare bandet. Vidgningen av
bandgränserna i augusti 1993 innebär att det råder en viss osäkerhet om
hur detta kriterium framöver kommer att tolkas.
30.5 Ekonomisk politik
Maastrichtfördraget slår fast de övergripande målen för den ekonomiska
politiken i EU. Den europeiska centralbanken har som primärt mål att
upprätthålla prisstabilitet. Målen för den samlade ekonomiska politiken
är att uppnå:
- harmonisk och balanserad ekonomisk utveckling
- hållbar och icke-inflationistisk tillväxt som tar hänsyn till miljön
- hög grad av ekonomisk konvergens
- hög sysselsättning och hög social skyddsnivå
- ökad levnadsstandard och livskvalitet
- ekonomisk och social samhörighet
- solidaritet mellan medlemsstaterna.
De ovan nämnda målen skall uppnås genom att medlemsstaterna upprättar
en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union. De åtar sig
att föra den ekonomiska politiken enligt vissa vägledande principer:
stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt
en hållbar betalningsbalans. Principen om en öppen marknadsekonomi
med fri konkurrens skall gälla.
Förbud mot centralbanksfinansiering av offentlig verksamhet
(artikel 104)
438
Enligt artikel 104 i Romfördraget förbjuds ECB och medlemsstaternas Prop. 1994/95:19
centralbanker att ställa krediter och övertrasseringsmöjligheter till
förfogande för offentliga myndigheter, offentliga organ och offentligt
ägda företag. ECB och centralbankerna får heller inte köpa skuld-
förbindelser direkt från dessa myndigheter, organ och företag. Förbudet
gäller fr.o.m. fäs två.
I rådsförordningen som preciserar tillämpningen av nämnda
bestämmelser i artikel 104 anges att köp av statspapper på andråhands-
marknaden får göras av de nationella centralbankerna endast under
förutsättning att det sker i penningpolitiskt syfte. För att inte hindra de
nationella centralbankerna från att inneha en central roll inom det statliga
betalningssystemet görs i förordningen vissa praktiskt betingade undantag
från artikelns principiella låne- och övertrasseringsförbud. Exempelvis
tillåts överdrag under loppet av en dag, ”intra-day credits”.
Svenska staten har för närvarande möjlighet att låna i Riksbanken
genom att banken beviljar staten kontokredit eller att banken köper
statspapper direkt från staten. Kontokrediten är kopplad till en check-
räkning i Riksbanken som Riksgäldskontoret kan sätta in sina medel på
i den mån dessa inte behövs för utbetalningar. När Riksbanken efter
särskild begäran köper statspapper direkt från Riksgäldskontoret (s.k.
rekvisitioner) för vidare användning i marknadsoperationer i penning-
politiskt syfte sker utlåning till staten som en bieffekt.
Regeringen gav i oktober 1993 Riksgäldskontoret i uppdrag att ersätta
det dåvarande systemet där kontoret finansierade tillfälliga underskott
med kredit i Riksbanken med ett nytt system där upplåning sker utanför
banken. Erforderliga ändringar i förordningen om instruktion till
Riksgäldskontoret beslutades också. Riksgäldskontoret har genomfört
nödvändiga ändringar i sin upplåning och finansierar inte längre tillfälliga
likviditetsunderskott med upplåning i Riksbanken. Formellt har dock
Riksgäldskontoret fortfarande möjlighet att låna Riksbanken. Gällande
bestämmelse om att Riksbanken får bevilja staten kontokredit är oförenlig
med förbudet i artikel 104 i Romfördraget och bör tas bort vid ett
medlemskap för att svensk lagstiftning skall överenstämma med
Maastrichtfördraget.
Det är regeringens och Riksbankens bedömning, att Riksbankens
möjlighet att köpa statspapper direkt från staten om detta behövs av
penningpolitiska skäl är förenlig med Maastrichtfördraget, under
förutsättning att de medel som staten därigenom erhåller används till att
att reglera samma transaktion, dvs. att likviden steriliseras direkt, och
därmed inte kan användas till monetär finansiering.
Enligt nämnda rådsförordning om monetär finansiering får en
centralbank enbart göra kapitalinsatser till Internationella valutafonden
(IMF) och EG:s facilitet för medelfristig finansiell assistans. Kapital-
insatser till andra internationella finansiella institutioner skulle därmed
komma att belasta statsbudgeten. I Sveriges fall påverkar detta Sveriges
kapitalinsats i Världsbanken där Riksbanken, mot statsgaranti, stått för
inbetalningarna.
439
Förbud mot s.k. positiv särbehandling av myndigheter m.m.
(artikel 104a)
Artikel 104a i Romfördraget, som gäller från inledningen av andra fasen
i EMU, föreskriver förbud mot positiv särbehandling hos banker och
andra kreditinstitut av gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan,
nationella regeringar, regionala, lokala eller andra myndigheter eller
andra organ eller företag inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna.
Bestämmelsen innebär även förbud för staten att skaffa information hos
finansiella institutioner om åtgärderna inte är föranledda av
tillsynsmässiga hänsyn.
I rådsförordningen för tillämpningen av fördragets förbud festställs
definitioner av vad som skall avses med positiv särbehandling,
tillsynsmässiga hänsyn, offentlig sektor och finansiella institutioner.
Enligt förordningen avses med positiv särbehandlig varje lag, reglering
eller annan åtgärd som inte står i överensstämmelse med principerna för
en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens och som förpliktar
finansiella institutioner att skaffa eller tillhandahålla lån eller andra
finansiella förpliktelser till de offentliga organ som nämns i artikeln eller
som har sådant anskaffande eller tillhandahållande som syfte eller effekt.
Med tillsynsmässiga hänsyn avses sådana åtgärder som stöder sig på
nationell lag, annan reglering eller administrativa åtgärder som grundar
sig på eller står i överensstämmelse med EG-rätten, utformade för att
säkerställa sundhet i de individuella finansinstituten, stärka stabiliteten i
det finansiella systemet i sin helhet och skydda kunderna hos finans-
instituten.
Undantag görs för medlemsstaternas centralbanker, ECB och, under
vissa förutsättningar, de finansiella tjänster som tillhandahålls av
postväsendet.
Inga svenska regler står i strid med förbudet mot positiv särbehandling.
Förfarandet vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna
(artikel 104c)
För att förhindra oansvarig finanspolitik i EU-ländema, med dess
återverkningar på övriga medlemsstater, innehåller Maastrichtfördraget
bestämmelser om det s.k. förfarandet vid alltför stora underskott i de
offentliga finanserna.
Enligt fördraget skall medlemsstaterna i fes tre av EMU undvika alltför
stora underskott; under fes två skall de sträva efter att undvika sådana
underskott. Förfarandet innebär att om en medlemsstat trots detta
uppvisar alltför stora underskott skall rådet rikta en rekommendation om
att underskottet skall minskas samt bestämmelser för vad som ska ske om
rekommendationen inte följs.
30.6 Monetär politik
Vid övergången till den tredje fasen av EMU överförs bestämmanderätten
över den monetära politiken i de länder som deltar i valutaunionen till
Prop. 1994/95:19
440
den Europeiska centralbanken, ECB. De nationella centralbankerna
kommer att finnas kvar, även om besluten i frågor om monetär politik då
fettas av ECB. Medlemsländernas centralbankschefer ingår i ECB:s
styrelse och har därmed inflytande över penningpolitiken även i tredje
fesen av EMU. Fram till det att ett land går med i valutaunionen ligger
beslutanderätten i frågor om monetär politik kvar hos landet i fråga.
I 9 kap. 12 § regeringsformen anges att Riksbanken är Sveriges
centralbank med ansvar for kredit- och valutapolitik. Den skall också
främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Vidare sägs att
Riksbanken är en myndighet under riksdagen, vilket innebär att riksdagen
har direktivrätt över Riksbanken. Även vid ett svenskt deltagande i
EMU:s tredje fes kommer Riksbanken att förbli landets centralbank.
Det finns på området för monetär politik inte några bestämmelser som
måste ändras för att Sverige skall kunna bli medlem i EU, eftersom EU
vid tidpunkten för ett svenskt medlemskap fortferande är i den andra
fesen av EMU. Om Sverige beslutar sig för att delta i tredje fesen
innebär detta emellertid att Sverige förpliktigar sig att ändra den
nationella lagstiftningen så att Riksbanken får en oberoende ställning. De
lagbestämmelser som i sådant fall behöver ändras behandlas nedan.
Prop. 1994/95:19
Riksbankens ställning (artiklarna 107-108)
Den nationella lagstiftningen skall senast vid upprättandet av ECBS vara
förenlig med bestämmelserna i fördraget och stadgan för ECBS. De
villkor som härvidlag måste vara uppfyllda vad gäller centralbankens
ställning är att centralbanken, eller personer i ledande ställning inom
banken, inte får ta emot eller söka instruktioner då de utför de uppgifter
som de är ålagda enligt fördraget. EU:s institutioner och medlems-
staternas regeringar åtar sig att respektera denna princip och inte söka
påverka ledamöterna i de beslutande organen i ECB och de nationella
centralbankerna. Enligt stadgan för ECBS skall centralbankschefen inte
kunna avsättas annat än då han inte kan fullgöra sin tjänst eller uppenbart
missköter sitt uppdrag. Dessutom får mandatperioden för nationella
centralbankschefer inte understiga fem år.
När det gäller centralbankens ställning finns det inte någon fördragstext
som tar över nationell lagstiftning vid övergången till den tredje fesen.
Fördraget innebär att varje medlemsland skall genomföra de nödvändiga
förändringarna i den nationella lagstiftningen. Bestämmelserna om
oberoende är inte preciserade utöver vad som ovan nämnts. Det går
således inte att avläsa precis hur den nationella lagstiftningen skall se ut,
utom i de delar som gäller centralbankschefens mandatperiod och skydd
mot avsättning. Först när stats- och regeringscheferna i EU tar slutlig
ställning till vilka länder som skall delta i den tredje fasen i EMU kan det
komma att framgå om något land brister i detta avseende. I praktiken
torde dock detta framgå redan tidigare när EMI, kommissionen och
Ekofin-rådet bereder frågan och förbereder sina utlåtanden inför
Europeiska rådets ställningstagande.
Riksbanken har i dag inte den oberoende ställning som fördraget
kräver. Det främsta hindret är att Riksbanken är en myndighet under Prop. 1994/95:19
riksdagen. Härtill kommer att riksbankschefen enligt regeringsformen 9
kap. 12 §, genom beslut av riksbanksfullmäktige, kan avsättas utan att
några skäl behöver anges. Om en ändring i denna fråga föreslås
riksdagen under kommande mandatperiod kan Sverige uppfylla de
formella kraven år 1998. Däremot är villkoret vad gäller riksbanks-
chefens mandatperiod uppfyllt, vilket är reglerat på samma ställe i
regeringsformen. Om ytterligare ändringar krävs för att uppfylla EG:s
bestämmelse om centralbankens ställning, torde de avse sådant som kan
införas i riksdagsordningen och i vanlig lag.
Utgivning av sedlar och mynt (artikel 105a)
I Maastrichtfördraget stadgas att endast ECB har rätt att ge tillstånd till
sedelutgivning, även om de nationella centralbankerna på ECB:s uppdrag
kan stå för den praktiska hanteringen. ECB bestämmer i frågor om
lagligt betalningsmedel.
Enligt regeringsformen 9 kap. 13 § äger endast Riksbanken rätt att ge
ut sedlar och mynt i Sverige. Riksdagen bestämmer i övriga frågor om
penning- och betalningsväsendet och lagliga betalningsmedel.
Om Sverige beslutar sig för ett deltagande i EMU:s tredje fas följer att
beslut om utgivning av sedlar och mynt samt frågan om lagligt
betalningsmedel överförs till den europeiska centralbanken. Detta kräver
också ändringar i bestämmelserna i regeringsformen om sedelutgivnings-
rätten.
Växelkurspolitiken vid ett medlemskap (artikel 109)
Samarbetet inom EMS utgör inte en del av det egentliga regelverket inom
EG. Beslut rörande exempelvis växelkurserna inom ERM fattas av
finansministrarna och centralbankscheferna i medlemsländerna i särskilda
möten, dvs. inte i formella möten med Ekofin-rådet. Samrådet i de
avgörande växelkurspolitiska frågorna sker normalt i monetära kommittén
där statssekreterarna i finansdepartementen och vice centralbankscheferna
representerar medlemsstaterna. Dessa regler bibehålls även under EMU:s
andra fes.
Beslut om deltagande i ERM fettas självständigt av varje land.
Deltagandet innebär en förpliktelse att inte ensidigt och utan godkännande
av andra medlemsländer vidta växelkursförändringar. Medlemsstaterna
skall enligt Romfördraget behandla valutapolitiken som en fråga av
gemensamt intresse. Utvecklingen under år 1992 visade emellertid att det
under extrema förhållanden i praktiken är möjligt för ett enskilt land au
ensidigt besluta om att avbryta sitt deltagande i ERM-samarbetet.
Maastrichtfördragets bestämmelser om växelkurspolitiken under den
tredje fesen innebär att Ekofin-rådet kan träffa formella avtal med andra
stater om växelkursen mellan ecun och respektive tredjelandsvaluta. Om
sådana avtal inte slutits kan rådet utfärda riktlinjer för unionens
växelkurspolitik, men dessa far inte beskära ECB:s möjligheter att
upprätthålla prisstabilitet.
Medan växelkurspolitiken i EU-ländema bestäms av respektive
regering fattar i Sverige Riksbanken beslut i växelkursfrågor (med stöd
av regeringsformen och riksbankslagen). I de fall då det är frågan om
mellanstatliga avtal eller avtal med mellanfolklig organisation ingås
avtalen av regeringen (med riksdagens godkännande i viktigare fall).
Ett beslut om svenskt deltagande i ERM fettas sålunda av Riksbanken
- efter samråd med regeringen - eftersom ERM-samarbetet är ett
samarbete mellan centralbanker. Inrättandet av EMI medför ingen
förändring i detta avseende.
Om Sverige beslutar om ett deltagande i tredje fesen av EMU förs
beslut om växelkurspolitiken över till ECB och Ekofin-rådet. Lagarna
rörande Riksbanken bör då ändras så att de avspeglar de då rådande
förhållandena vad gäller ansvaret för växelkurspolitiken.
Prop. 1994/95:19
30.7 Den svenska förhandlingen
Vid det formella öppnandet av de svenska förhandlingarna den 1 februari
1993 framhöll statsrådet Dinkelspiel att:
”Sverige vill delta i den framväxande ekonomiska och monetära
unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär
stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och
sysselsättning.
Den senaste tidens oro på valutamarknaderna (statsrådet syftade på
hösten 1992) och de räntechocker som har drabbat många länder
inklusive Sverige, har understrukit behovet av ett närmare ekonomiskt
och monetärt samarbete för att främja monetär stabilitet. Sverige är
angeläget att bidra till utformningen av EMU redan före medlemskapet.
Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra
till den tredje fesen kommer att göras i ljuset av den fortsatta
utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. ”
I samband med förhandlingsstarten beträffande EMU senare samma år,
den 9 november 1993, utvecklades den svenska synen på EMU
ytterligare (se bilaga 1). Förutom att upprepa ovanstående uttalande från
1 februari 1993 framhöll statsrådet Dinkelspiel att:
”Den första utmaningen (för våra länder) är att under 1990-talet
tillhandahålla tiotals miljoner nya arbeten liksom möjligheter till
utbildning och praktik så att arbetslösheten kan nedbringas och på så sätt
stärka förtroendet för europeiskt samarbete.
I den här bemärkelsen är arbetet som nu pågår med vitboken av
speciell betydelse för hela Europa. Vi delar Europeiska rådets uppfattning
att arbetslöshetssituationen är oacceptabel. Det fektum att Europeiska
rådet fastslår att varje ansträngning måste vidtas för att råda bot på den
situationen, indikerar att behovet av att öka produktiv sysselsättning idag
är lika viktigt som monetära mål.
Därför är det nödvändigt att sätta ambitiösa mål när det gäller
skapandet av nya produktiva arbeten, att slåss mot arbetslösheten, att
förbättra arbetsmarknadens sätt att fungera och att säkerställa våra Prop. 1994/95:19
medborgares välfärd.
Ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och reducerad arbetslöshet är
förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. Andra åtgärder
för att på medellång sikt förstärka budgeten är också nödvändiga. Vi ser
fram emot att ta del i ett gemensamt europeiskt agerande i det europeiska
rådet och i finansministrarnas gemensamma EFTA-EG-möten. Vi för vår
del siktar på att, som ett steg mot full sysselsättning, reducera
arbetslösheten med hälften till slutet av århundradet. Jag skulle här
speciellt vilja hänvisa till det program för tillväxt och sysselsättning som
igår antogs av de nordiska statsministrarna.
För att uppnå de ambitiösa målen for tillväxt, investeringar och
sysselsättning är det nödvändigt att upprätthålla prisstabilitet och på så
sätt skapa lägre räntenivåer och internationell monetär stabilitet, dvs.
uppnå konvergenskriterierna såsom de fastställts i Maastrichtfördraget.
Vid öppnandet av förhandlingarna uttalade vi i följande termer vår
position med avseende på de frågor som täcks av kapitel 23 om
ekonomisk och monetär politik: (här upprepades ovanstående text från
1 februari). Mot bakgrund av denna position är vi beredda att stänga
kapitel 23 om ekonomisk och monetär politik. ”
Detta anförande har sedermera registrerats officiellt av EU-ländema
utan motkommentar, och utgivits som konferensdokument. Mötes-
protokollet den 9 november har på denna punkt följande lydelse:
”Konferensen: - noterade Sveriges anförande avseende de kapitel som
hänför sig till Fördraget om Europeiska unionen (doc. CONF-S 70/93);”
Statsrådet Dinkelspiel informerade vid båda tillfällena riksdagen, och
genom hans framträdande inför riksdagen den 10 november underrättades
inte bara riksdagen och svenska folket utan även våra partners i EU om
Sveriges ståndpunkt. Man kan särskilt lägga märke till att statsrådet
Dinkelspiel beträffande Sveriges interna beslutsordning framhöll att ”1
fråga om övergången från den andra till den tredje fasen i EMU är det
ytterst riksdagen som skall ta ställning.”
Formerna för hur ett enskilt medlemsland som t.ex. Sverige fattar
beslut om övergången från fas två till fas tre i EMU avgör landet i fråga
självt. Följaktligen står det heller inget om detta i Maastrichtfördraget.
De tyska och nederländska parlamenten har t.ex gjort liknande
deklarationer som den svenska om deltagandet i den tredje fasen. Den
norska regeringen har i sin Stortingsmelding om EU-medlemskap intagit
samma inställning för Norges del.
30.8 Regeringens överväganden
Två villkor skall vara uppfyllda för att Sverige skall kunna gå med i
tredje fasen av EMU.
För det första måste Sverige uppfylla de villkor som stipuleras i
Maastrichtavtalet. När Sverige uppfyller Maastrichtfördragets konvergen-
svillkor har vi en oavvislig rätt att gå med i EMU:s tredje fas. Huruvida
444
Sverige kommer att uppfylla villkoren avgörs av de länder som vid den Prop. 1994/95:19
aktuella tidpunkten är medlemmar i EU.
Som medlem påtar sig Sverige att uppfylla konvergenskriterierna och
följa EG:s lagstiftning på det ekonomiska och monetära området. Den
lagstiftning det gäller har bindande verkan oavsett motsvarande svenska
regler.
Beträffande centralbankerna - bl a Sveriges Riksbank - anges i
Maastrichtfördraget att de skall vara oberoende (se avsnitt 30.6).
Frågan om Riksbankens ställning vid ett medlemskap behandlades i
utredningen Riksbanken och prisstabiliteten (SOU 1993:20, kap 6).
Några ändringar i lagstiftningen om Sveriges riksbank utifrån frågan om
medlemskap i EU finns inte någon anledning att göra före ett svenskt
medlemskap. De nödvändiga ändringarna i vanlig lag och grundlag som
krävs vid medlemskap bör föreläggas riksdagen under den valperiod som
tar sin början 1994 och föreläggas riksdagen för en andra läsning vad
gäller grundlagsändringarna under nästföljande valperiod.
För det andra är frågan om beslutsprocessen i Sverige inför över-
gången från fas två till fas tre en intern svensk angelägenhet. Beslutet om
Sverige skall gå över från fas två till fas tre skall fettas av riksdagen.
Förutsatt att riksdagen bifaller denna proposition om svenskt medlemskap
i EU, kommer regeringen att inför den tidpunkt när Sveriges deltagande
i EMU:s tredje fes blir aktuell att till riksdagen lägga en särskild
proposition beträffande frågan om Sveriges deltagande i EMU:s tredje
fes.
445
31 Finansiella och budgetära frågor
Regeringens bedömning: Medlemskapet i EU kommer att påverka
statsbudgeten i flera avseenden. Effekterna är både av saldo-
försämrande och saldoförstärkande karaktär. De på sikt viktiga
effekterna på såväl utgifts- som inkomstsidan av förändrade
samhällsekonomiska förutsättningar i form av bl.a. högre tillväxt
och lägre ränteläge är naturligen svåra att i nuläget kvantifiera i
budgettermer. Den samlade saldoeffekten av medlemskapet beror
också på budgetpolitikens utformning.
I budgeteffekterna ingår de betalningsåtaganden Sverige ikläder
sig genom avtalet. Av dessa utgör avgiften till EG-budgeten den
övervägande posten. Betalningsåtagandena för åren 1995-1998
minskas dock genom den överenskomna infasningen av den
svenska avgiften. Härigenom mildras också under en konjunktur-
mässigt känslig period konsekvenserna för statsbudgeten.
De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya
åtaganden. Ett medlemskap får sammantaget inte öka de
administrativa kostnaderna för statsförvaltningen. Krav på svensk
medfinansiering vid deltagande i EU:s program och stöd måste
finansieras. Där EU:s politik ersätter nationell politik måste
resurserna återföras till statsbudgeten och bidra till finansieringen
av medlemsavgiften.
Regeringen har i inledningen till denna proposition anmält sin
avsikt att senare återkomma med en samlad bedömning av budget-
och anslagseffektema av medlemskap i EU.
Gemenskapens allmänna budget, eller EG-budgeten, skall hantera
samtliga inkomster och utgifter som EG har eller enligt de olika
fördragen kan ha. De grundläggande reglerna återfinns i artiklarna
199-209 i Romfördraget. Två områden finansieras dock genom särskilda
finansiella ordningar; Europeiska investeringsbanken (EIB) och
Europeiska utvecklingsfonden (EDF). Dessutom finansieras Kol- och
stålgemenskapens verksamheter via avgifter från företagen inom detta
område.
31.1 Finansiella och budgetära frågor inom EU
EG-budgeten upprättas i ecu och avser ett budgetår. Budgetåret omfattar
perioden den 1 januari till den 31 december. Budgeten måste balanseras,
dvs. utgifterna måste täckas antingen genom avgifter från medlems-
länderna eller genom andra medgivna inkomster.
Budgeten finansieras huvudsakligen genom avgifter från medlems-
länderna. De sammanlagda avgifterna utgör EG-budgetens s.k. egna
resurser. Benämningen markerar att avgifterna från medlemsländerna
Prop. 1994/95:19
446
givits karaktären av skatter som överlåts till unionen. Finansieringen Prop. 1994/95:19
avser budgetens utgifter i sin helhet. De olika avgifterna är alltså inte
specialdestinerade för något särskilt utgiftsslag.
Avgiften till EG-budgetens egna resurser består av de fyra
komponenterna jordbruksavgifter (inklusive sockeravgifter), tullar,
momsbasavgift och en avgift baserad på bruttonationalinkomsten (BNI).
Inkomster från jordbruksavgifter i enlighet med den gemensamma
jordbrukspolitiken och tullar tillfaller i sin helhet unionen med avdrag för
tio procent som disponeras av medlemslandet för
administrationskostnader. Momsbasavgiften och BNI-avgiften beräknas
som en procentuell andel av den enhetliga teoretiska momsbasen
respektive bruttonationalinkomsten.
Medlemsländernas avgifter betalas in till ett konto som disponeras av
EG-kommissionen i respektive medlemslands centralbank.
Medlemslandets betalningar till kontot sker i egen valuta.
De huvudsakliga sekundära rättsakter som reglerar budgeten är
följande: Rådets beslut 376/88/EEG, rådets förordning (EEG) nr
1552/89, rådets förordning (EEG) nr 1553/89, rådets direktiv
130/89/EEG, rådets beslut 377/88/EEG, rådets förordning (EEG) nr
165/74, rådets förordning (EEG) nr 3308/80, finansförordningen (OJ L
356, 31.12.77, s.l med ändringar), kommissionens förordning den 11
december 1986 samt en gemensam deklaration från parlamentet, rådet
och kommissionen angående förbättringar av budgetprocessen (OJ C 194,
28.07.82, s.l)
Rådets beslut 376/88/EEG reglerar budgetens utgiftsnivå och
finansiering samt definierar EU:s egna resurser och den reduktion som
Storbritannien erhåller inklusive fördelningen av kostnadsansvaret för
denna. Rådets förordning (EEG) nr 1552/89 vidareutvecklar hur rådets
beslut 376/88 skall implementeras. I rådets förordning (EEG) nr 1553/89
anges vilka åtgärder som medlemsländerna är skyldiga att vidta för att
säkerställa korrekt uppbörd av de egna resurser som härrör från
mervärdeskatten. Rådets direktiv 130/89/EEG anger hur
bruttonationalinkomsten skall beräknas när den används som bas för
beräkning av medlemslandets BNI-avgift. Regler och befogenheter för
kommissionens utsända revisorer för kontroll av medlemsländernas
avgifter anges i rådets förordning (EEG) nr 165/74. Rådets beslut
377/88/EEG behandlar budgetdisciplin.
EG:s finansförordning innehåller generella regler för
gemenskapsbudgeten, bl.a. finansiering, anslagstyper, budgetår, hur
budgeten skall upprättas m.m. Den innehåller också regler för
gemenskapsbudgetens struktur, genomförande, redovisning och revision,
regler för upphandling samt särskilda bestämmelser för jordbruksfondens
(FEOGA) garantisektion, bistånd till utvecklingsländer och anslag för
forskning och utveckling. Kommissionens förordning den 11 december
1986 ger tillämpningsföreskrifter för finansförordningen.
Finansförordningen liksom rådets beslut 376/88/EEG är för närvarande
föremål för översyn, bl.a. för att resultatet av budgetöverenskommelsen
vid toppmötet i Edinburgh i december 1992 (den s.k. Delors II) skall 447
införlivas.
31.2 Finansiella och budgetära aspekter på Sveriges
nuvarande samarbete med EU
Det nuvarande EES-avtalet medför budgetära konsekvenser inom tre
olika områden; programsamarbetet, ekonomisk och social utjämning samt
administration av gemensamma institutioner. I övrigt bär parterna sina
egna kostnader. Denna princip följer av att Sverige endast deltar i och
betalar för delar av samarbetet inom EU.
För deltagandet i programsamarbetet betalar Sverige och övriga
EFTA-länder ett bidrag till EG-kommissionen som utgör ett tillägg till
EG:s budget för programmet i fråga. Programmen är ofta fleråriga.
Budgetåtagandet för programsamarbetet omfattar därför i flertalet fall
civilrättsliga åtaganden som beräknas sträcka sig flera år framåt i tiden.
EFTA:s fond för ekonomisk och social utjämning inom EES är en
motsvarighet till EG:s egna satsningar för att jämna ut regionala
skillnader inom unionen och skapa bättre förutsättningar för den inre
marknaden. Fonden är alltså kopplad till Sveriges deltagande i den inre
marknaden. Den skall under en femårsperiod användas för
projektfinansiering i Portugal, Grekland, Irland, Nordirland och vissa
regioner i Spanien. Fonden administreras av Europeiska
investeringsbanken.
Den tredje posten är administrationskostnaderna för gemensamma,
EES-specifika, institutioner. Sveriges del av dessa betalas via
EFTA-budgeten.
De stora skillnaderna mellan EES-avtalet och medlemskapet i EU är
alltså det faktum att områden som saknas i EES-avtalet genom
medlemskapet kommer att ingå i samarbetet, och därmed också i
finansieringen, samt att det begränsade betalningsansvaret i EES är
kopplat till ett begränsat inflytande, bl.a. i budgetpolitiska frågor.
31.3 Medlemskapets innebörd
I budgethänseende innebär medlemskapet att Sverige i enlighet med inom
EG gällande regelverk åtar sig betalningsansvar för avgiften till
EG-budgeten. Sverige blir samtidigt möjlig mottagare för de resurser
EG-budgeten disponerar för olika program och stöd. Som medlem blir
Sverige också delaktig i beslutsprocessen och kan därigenom påverka
frågor med budgetpolitiska konsekvenser.
Med utgångspunkt i EG:s regelverk och nuvarande ekonomiska
prognoser kan avgiften till EG-budgeten för år 1995 preliminärt beräknas
uppgå till drygt 18 miljarder kronor. Genom det framförhandlade avtalet
med EU erhåller Sverige under de fyra första åren av medlemskapet en
viss återbetalning av avgiften. Denna återbetalning, eller infasning,
uppgår till ett fast belopp om totalt 1027 miljoner ecu, dvs. med
kronkursen 9 kronor/ecu cirka 9,3 miljarder kronor. Återbetalningen
fördelar sig med ca 4,4 miljarder kronor på år 1995, ca 3,9 miljarder
kronor på år 1996, ca 0,7 miljarder kronor år 1997 och ca 0,3 miljarder
Prop. 1994/95:19
448
kronor år 1998, det sista året i infasningsperioden. Sveriges avgift till Prop. 1994/95:19
EG-budgeten år 1995 skulle därmed netto uppgå till ca 14 miljarder
kronor.
I avtalet ingår också att EG-budgeten tar över resterande
betalningsansvar för EES i fråga om programsamarbetet. Det svenska
bidraget till fonden uppgick till drygt 360 miljoner kronor år 1994.
Frågan hur fonden skall administreras i fortsättningen återstår att lösa.
Då det gäller kol- och stålgemenskapen (EKSG) innebär medlemskap
i denna att svenska foretag inledningsvis skall bidra med 16 milj, ecu till
gemenskapens fonder. Detta bidrag samordnas och inbetalas via staten.
Därefter sker betalningen som en avgift direkt från företagen.
Rätten att delta i EG:s program och stöden till olika politikområden ger
upphov till ett s.k. återflöde. Konsekvenserna for statsbudgeten av
återflödet beror på hur EU-medlemskapet påverkar det totala statliga
åtagandet. Om nationella åtaganden minskar till följd av
EU-medlemskapet innebär medlemskapet en avlastning av statsbudgeten.
Det statliga åtagandet blir då oförändrat. Om återflödet läggs till
nuvarande statliga åtaganden ökar det totala statliga åtagandet.
I princip betyder medlemskapet att det statliga åtagandet i vissa stycken
utvidgas, medan det i andra delar kanaliseras på annat sätt än tidigare.
Det utvidgade åtagandet beror framför allt på den gemensamma
jordbrukspolitiken och EG:s ambition att jämna ut ekonomiska och
sociala skillnader mellan olika delar av unionen. Det handlar antingen om
nya utgifter eller om högre nivåer för utgifter som redan nu finansieras
över statsbudgeten.
I andra fall kanaliseras utgifterna vid medlemskap via EG-budgeten i
stället för, som nu, via statsbudgeten. I dessa fall innebär de ökade
utgifterna vid medlemskapet en motsvarande avlastning för statsbudgeten.
Betalningen av avgiften till EG-budgeten, minskad med avlastningen
för statsbudgeten, ger upphov till en nettomerbelastning för
statsbudgeten. I praktiken kommer en merbelastning att uppkomma även
vid ett utanförskap. Denna merbelastning kan finansieras genom
neddragning av andra utgifter eller genom inkomstförstärkningar.
De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya
åtaganden. Redan i kompletteringspropositionen (prop. 1993/94:150)
anförde regeringen att en självklar utgångspunkt var att ett svenskt
medlemskap i EU sammantaget inte får öka de administrativa
kostnaderna i statsförvaltningen. Inom vissa områden blir betydande
återflöden från EG:s budget aktuella. För att komma i åtnjutande av
dessa medel krävs som regel alltid en nationell medfinansiering. Detta
gäller t.ex. för insatser inom regional-, miljö- och forskningspolitiken.
Sådana tillkommande krav måste finansieras. Inriktningen skall vara att
detta främst skall ske inom de totala departementsramama. På en del
områden, främst i fråga om jordbrukspolitiken, kommer EU:s politik att
ersätta nuvarande nationella politik. I dessa fall skall resurser på
sakanslag som används för den nationella politiken återinföras till
statsbudgeten och bidra till finansieringen av Sveriges medlemsavgift.
Motsvarande förhållande måste gälla de utgifter som idag finns uppförda 449
på statsbudgeten fik EES/EU och som vid medlemskap täcks genom medlemsavgiften.
29 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
Som anförs i inledningen till denna proposition avser regeringen att Prop. 1994/95:19
senare återkomma till de budgetmässiga konsekvenserna av
EU-medlemskap. Regeringen förbereder för närvarande i samverkan med
berörda myndigheter de lag- och förordningsändringar som krävs för att
uppfylla EG:s regelverk på budgetområdet, med beaktande av
statsmakternas behov av underlag för styrningen av statlig verksamhet.
450
32 Statistik
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Statistiken spelar en viktig roll som
underlag för den politik som bedrivs inom EU. Det är därför
väsentligt att Sverige deltar i utvecklingen av det gemensamma
europeiska statistiska systemet. Dessutom medför
statistiksamarbetet en bättre statistisk kvalitet genom förbättrad
samordning och jämförbarhet.
EES-avtalet har inneburit att ett gemensamt europeiskt statistiskt system
för de samverkande 18 staterna kommer att byggas upp. Detta arbete
kommer att fortsätta vid en svensk anslutning till EU och ge Sverige
möjlighet att i ökad utsträckning ta initiativ och delta i beslut om den
konkreta utformningen av det statistiska systemet.
Eurostat är EU:s motsvarighet till Statistiska centralbyrån på
gemenskapsplanet. Det är detta organ som mottar statistiska uppgifter
från medlemssländema och sammanställer dem till den statistik som
sedan publiceras och görs tillgänglig på andra sätt.
Uppgiftslämnandet till Eurostat och också utformningen av de formulär
som används för att från företag m.fl. få in uppgifterna som sedan i viss
bearbetad form sänds vidare till Eurostat grundas på en omfattande
regelgivning i EG-författningar. Det finns i princip en författning för
varje statistikområde. Med hänsyn till att reglerna är förhållandevis
detaljerade, uppkommer tämligen ofta ändringsbehov. Det finns därmed
till varje ursprungsförfattning ett antal författningar som innehåller
justeringar av denna.
De rättsakter som finns avser industristatistik, transportstatistik,
statistik över utrikeshandeln och handel inom gemenskapen,
befolkningsstatistik och socialstatistik, nationalräkenskaper,
jordbruksstatistik, fiskestatistik samt energistatistik. Därutöver finns en
särskild rättsakt om insynsskydd för statistik. I bilaga XXI till
EES-avtalet finns alla restakter förtecknade. Totalt omfattas numera 40
rättsakter av avtalet.
I enlighet med övergångsbestämmelserna på statistikområdet skall
regelverket implementeras den 1 januari 1995. Förslag kommer att
föreläggas riksdagen under hösten 1994.
De rättsakter som motsvarar EG-direktiv kommer att kunna införlivas
med den interna rättsordningen i Sverige på så sätt att regeringen
bemyndigas att med hänvisning till gällande rätt på statistikområdet
föreskriva att berörda myndigheter uppfyller de åtaganden som respektive
rättsakt förutsätter.
Även när det gäller de rättsakter som motsvarar en EG-förordning
torde ett bemyndigande till regeringen vara tillfyllest eftersom de aktuella
rättsakterna inte innehåller åtaganden som kräver lagform.
Vid en EU-anslutning tillkommer ett antal nya rättsakter, vilka
451
kommer att kunna införlivas med svensk lagstiftning på motsvarande sätt Prop. 1994/95:19
som planerats vad gäller de rättsakter som berörs av EES-avtalet.
Till följd av EES-avtalet har Sverige förändrat statistiken i vissa
avseenden. Det har dock kunnat ske med förhållandevis små förändringar
för uppgiftslämnandet från svenska företag och hushåll.
Däremot har statistikbearbetningen undergått märkbara
anpassningsåtgärder. En ny näringsgrensindelning har måst införas, vilket
innebär genomgripande omläggningar av indelningarna. Nya
varuklassificeringar är också under utarbetande.
Jord- och skogsbruksstatistiken kommer till följd av EES-avtalet att
utökas i olika avseenden. Vid en anslutning till EU kommer ytterligare
anpassningar att behöva göras. Detta medför behov av nya
statistikredovisningar, vilket i sin tur gör att uppgiftslämnandet ökar.
Den 1 januari 1993 upphörde möjligheten inom EU-ländema att vid
gränspassagen hämta uppgifter för statistiken över handeln mellan dessa
länder. Därför har ett nytt statistiksystem - Intrastat - ersatt den
traditionella utrikeshandelsstatistiken. Vid ett EU-medlemskap kommer
kontrollen vid gränsen av varuflödet mellan Sverige och övriga
EU-länder i princip också att upphöra. Intrastat skall då också tillämpas
av Sverige, vilket innebär att uppgifter över den internationella
varuhandeln får hämtas direkt från företag, som enligt
mervärdesskattedeklarationema har en handel som är större än ett visst,
bestämt värde.
Eftersom nya verksamhetsområden måste anpassas vid ett
EU-medlemskap och kraven ökar inom delar av hittillsvarande samarbete
kommer kostnaderna för statistiken att inledningsvis öka. Vidare väntas
de direkta kostnaderna för samarbetet öka från ca 16 miljoner kronor till
ca 35 miljoner kronor.
Avslutningsvis kan konstateras att den svenska statistiken har goda
förutsättningar att fungera väl vid ett svenskt EU-medlemskap. Den är
sedan tidigare internationellt väl samordnad och fyller höga kvalitetskrav.
Statistiska centralbyrån (SCB) har som enda remissinstans yttrat sig om
den del av betänkandet som behandlar statistik. Enligt SCB är den
beskrivning som betänkandet ger av statistikområdet i det stora hela
korrekt.
452
33 Konsekvenser för svensk förvaltning;
offentlighet och sekretess
Regeringens bedömning: Den svenska förvaltningsmodellen med
ett regeringskansli av begränsad omfattning, fristående förvaltnings-
myndigheter, kommunalt självstyre och ett grundlagsfäst remiss-
förfarande kommer i allt väsentligt att bestå vid ett medlemskap i
EU.
Det är regeringens uppgift att forma Sveriges EU-politik.
Regeringen har det yttersta ansvaret för Sveriges agerande i
EU-samarbetet och därmed också för den nationella beredningen
av EU-ffågoma. Förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och
intresseorganisationerna kommer att medverka i detta arbete, något
som den svenska förvaltningsmodellen i själva verket förutsätter,
och därvid vara garanterade ett inflytande.
Den starka kommunala självstyrelse som har utvecklats i vårt land
kan och kommer att upprätthållas vid ett svenskt medlemskap.
Utredningsväsendet kommer inte att minska vare sig i omfattning
eller betydelse till följd av ett EU-medlemskap men kan komma att
fa en delvis annan inriktning. Remissförfarandet kommer att ha
kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet men kan
behöva kompletteras av andra beredningsformer. Intresse-
organisationerna kommer även vid ett medlemskap att ha goda
möjligheter till reellt inflytande i för dem viktiga frågor.
Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten kommer att bestå i
Sverige även vid ett svenskt medlemskap i EU. Regeringens linje
har härvidlag lagts fast i en till anslutningsakten fogad svensk
förklaring. Sverige avser vid ett medlemskap att verka för ökad
öppenhet inom EU:s institutioner.
33.1 Inledning
I det föregående har EU-medlemskapets innebörd och återverkningar på
nationella förhållanden inom olika politikområden beskrivits. Med
utgångspunkt i samarbetets målsättningar och det gällande regelverket har
regeringen redovisat sina bedömningar av medlemskapets betydelse för
svenskt vidkommande.
Inför ett svenskt inträde i Europeiska unionen är det därutöver
angeläget att närmare belysa i vad mån medlemskapet kan förväntas fä
särskild inverkan på den offentliga förvaltningen och dess sätt att arbeta.
Understrykas bör att detta avsnitt berör specifikt svenska förhållanden
och att det inte finns några EG-regler för hur ett medlemsland skall
organisera sin förvaltning. Samtidigt ligger det i sakens natur att den
nationella förvaltningen vid ett medlemskap i många frågor deltar i en
internationell och multilateral beslutsprocess där det gäller att bereda
Prop. 1994/95:19
453
underlag och ståndpunkter i frågor som är av gemensamt intresse och Prop. 1994/95:19
som kan utmynna i lösningar som är förpliktande för de deltagande
länderna. Detta förutsätter synkronisering i tiden av de nationella
beredningsprocessema och aktualiserar bl.a. frågan om på vilket sätt det
enskilda landet genom samordning av sitt agerande bäst kan ta sina
samlade nationella intressen tillvara.
Allmänt kan konstateras att de nuvarande medlemsländerna inte bara
bibehållit utan också vidareutvecklat sina olika förvaltningstraditioner
även när det gäller behandlingen av EU-frågor. Därför skiljer sig ofta
både grundsynen och de praktiska lösningarna åt mellan olika länder vad
gäller t.ex. regeringskansliernas beredning och samordning, parlamentets
deltagande, intresseorganisationernas roller liksom hanteringen av frågor
om offentlighet och sekretess.
I det följande behandlas fyra centrala frågeställningar rörande den
svenska förvaltningens sätt att arbeta och vilka återverkningar som kan
förväntas som resultat av ett EU-medlemskap:
- regeringens styrning och koordinering av politiken
- regional och kommunal förvaltning
- utredningsväsendet, remissförfarandet och intresseorganisationernas
roll
- offentlighet och sekretess.
Frågan om samverkan mellan regeringen och riksdagen behandlas i
avsnitt 40.
Allmänt kan vidare konstateras att ett medlemskap medför behov av
kompetensutvecklande utbildningsinsatser för att tillförsäkra att personal
inom svensk förvaltning och rättsväsende tillförs nödvändiga språkliga
och EU-relaterade kunskaper, vilket också framhållits av flera remiss-
instanser. Det bör särskilt uppmärksammas att integrationsprocessen kan
väntas innebära en ökad användning av informationsteknologi i samband
med det omfattande informationsutbytet mellan EG-institutionema och
medlemsländernas förvaltningar liksom mellan dessa sistnämnda.
33.2 Regeringens styrning och koordinering av politiken
Genom ett medlemskap i EU kommer Sverige att delta fullt ut i
beslutsprocessen inom EU och får möjlighet att, med den tyngd som våra
argument och vår röststyrka kan ge, direkt påverka utvecklingen av EU:s
politik och normgivning. De avgörande besluten inom flera viktiga
sakområden kommer att fattas av ministerrådet eller av kommissionen.
Långt innan beslut fattas kommer Sverige emellertid att, inom ramen för
kommissionens arbete, kunna påverka utformningen av innehållet i de
förslag som ligger till grund för besluten. För att få största möjliga gehör
för sin position i såväl kommissionens arbete med att utforma förslag till
direktiv eller förordningar som i beredningen inför beslut i ministerrådet
är det av avgörande betydelse att Sverige visar upp en väl samordnad och
förankrad politik i EU-samarbetet.
För Sveriges inflytande i EU kommer det att vara viktigt att man redan
i ett tidigt skede av beslutsprocessen tar till vara och verkar för Sveriges
454
intressen. Det kommer att bli nödvändigt att Sverige i både formella och Prop. 1994/95:19
informella förhandlingar och överläggningar samverkar med andra
medlemsländer för att finna en för Sverige godtagbar gemensam
ståndpunkt.
Bland förutsättningarna för ett framgångsrikt svenskt agerande inom
EU måste i första hand framhållas vikten av kompetens, kontinuitet och
samordning när det gäller de svenska representanternas arbete på olika
nivåer inom EU:s organisation. Detta framkom inte minst under EES-
och medlemskapsförhandlingarna där Sverige genom god samordning och
förankring av förhandlingspositioner kunde verka med påtaglig och
resultatinriktad handlingskraft. Motsvarande erfarenheter har gjorts under
den nu pågående perioden av svenskt observatörsskap (se också avsnitt
6). Sverige måste också fortsättningsvis i EU-samarbetet tala med en röst
och utifrån en genomtänkt och konsekvent uppfattning. För att detta skall
uppnås är det av väsentlig betydelse att företrädarna för Sverige kan
agera utifrån en övergripande strategi i EU-arbetet och med instruktioner
som är väl genomarbetade.
Likaså är det viktigt att förhandlarnas ställningstaganden i mängden av
frågor som behandlas i olika EG-organ är i linje med den övergripande
strategin och är väl förankrade på politisk nivå och hos ansvariga
myndigheter och andra berörda intressenter.
Betydelsen av att nationellt agera samordnat i EU-arbetet visas av att
flertalet medlemsländer lägger ner stor omsorg på att koordinera sina
aktiviteter i EU. De länder som lyckats i detta avseende har kunnat
påvisa klara förhandlingsvinster.
Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen är det regeringens
uppgift att forma Sveriges EU-politik. Regeringen har också yttersta
ansvaret för Sveriges agerande i den gemensamma berednings- och
beslutsprocessen i EU och ansvarar därmed för beredning av frågor
rörande förhandlingspositioner och instruktioner för dem som företräder
Sverige i olika EU-organ.
En väl samordnad och förankrad politik är alltså en grundläggande
förutsättning för att Sverige på bästa sätt skall kunna utnyttja sitt
inflytande som medlem i EU och påverka EU-organens beslut. Det
övergripande ansvaret för utformningen och bevakningen av strategier
och positioner ligger på den politiska ledningen, som därför måste se till
att det finns en effektiv kommunikation mellan departementen och mellan
respektive departement och förvaltningsmyndigheter.
Formerna för denna samordning och uppföljning har under remiss-
behandligen berörts av bl.a. Riksrevisionsverket, Socialstyrelsen och
Statskontoret. Detta är en fråga av sådan betydelse att den kräver
särskilda överväganden och kommer att ägnas stor omsorg när det
svenska EU-arbetet organiseras och bygger vidare på erfarenheterna från
EES- och medlemskapsförhandlingarna samt observatörsperioden i de
olika EU-organen.
Klart är att ett medlemskap i EU ställer nya krav på berednings-
processen i departementen. Erfarenheter från EU-länder visar också på
behovet att tillse att regeringskansliets organisation kan möta de krav på
att samordna, leda och följa upp ett lands agerande i olika EU-organ som
455
ställs på regeringen.
33.3 Effekter för regional och kommunal förvaltning av ett
medlemskap i Europeiska unionen
Vid ett medlemskap kommer åtskilliga av de beslut som fettas på
gemenskapsnivå att påverka kommuner och landsting. Regeringen har
låtit en särskild utredare analysera konsekvenserna för kommuner och
landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska
integrationen. Utredaren har presenterat sina analyser och förslag i
betänkandet Kommunerna, Landstingen och Europa (SOU 1994:2).
Betänkandet har remissbehandlats, varvid remissinstanserna särskilt
anmodades att ta ställning till frågan om formerna för att kanalisera det
kommunala och regionala inflytandet. Remissinstanserna var i huvudsak
positiva till utredningens analyser och förslag.
De stora förändringarna för kommunerna och landstingen har skett
redan i och med att EES-avtalet trädde i kraft. Kommunerna och lands-
tingen berörs främst av tre väsentliga lagstiftningsområden nämligen:
- EG:s upphandlingsregler, som bl.a. förutsätter konkurrens-
upphandling
- EG:s konkurrenslagstiftning, som bl.a. begränsar möjligheterna att
ge företagsstöd
- EG:s miljölagstiftning som skärper kraven på miljökonsekvens-
beskrivningar på lokal nivå.
EG:s regler på områdena har införlivats med svensk rätt bl.a. genom
lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Utredningens bedömning är att de nya upphandlingsreglema kommer
att innebära att kommuner och landsting kan sänka sina kostnader för
upphandling av varor, tjänster och anläggningar avsevärt.
I likhet med utredningen anser regeringen att den starka kommunala
självstyrelse som har utvecklats i vårt land kan och skall upprätthållas
och vidareutvecklas vid ett svenskt medlemskap. De begränsningar i
kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, som följer av
EG-rätten, är inte av den karaktären att de kan anses inskränka den
kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad. Motsvarande
regelverk finns redan nu i kommunallagen eller i frivilliga reglementen
vad avser stöd till näringslivet och upphandling - om än med mycket
färre detaljbestämmelser.
När det gäller kommunernas och landstingens verksamheter inom vård,
omsorg, utbildning, kultur och fritid kommer de att beröras i mycket
liten utsträckning av gemenskapslagstiftningen. Erfarenheterna från
Danmark visar att den kommunala verksamheten visserligen har
påverkats av medlemskapet men att det snarare beror på ett ökat
omvärldsberoende än på medlemskapet i sig.
Finansieringen av kommunernas och landstingens verksamheter kom-
mer inte att påverkas i någon avgörande grad av ett medlemskap.
Möjligheterna att finansiera den kommunala verksamheten med inkomst-
skatt berörs inte av gemenskapens regler.
Prop. 1994/95:19
456
Konsekvensutredningens bedömning är att en ökad samverkan mellan Prop. 1994/95:19
den offentliga sektorn och det lokala näringslivet, samt en samverkan
över kommun- och länsgränser kommer att vara av stor vikt för att
kunna åstadkomma en ekonomiskt bärkraftig regional utveckling. Danska
erfarenheter visar att det i stor utsträckning beror på kommunerna själva
hur de vill utnyttja och förvalta de möjligheter som ett medlemskap ger.
Ett medlemskap kommer att innebära att kommuner och landsting fullt
ut får möjlighet att delta i EG:s olika utvecklingsprogram och projekt-
arbeten. Strukturfonderna blir tillgängliga för ansökningar. Principerna
om partnerskap och s.k. additionalitet i stödpolitiken kommer att
innebära nya samarbetsmönster mellan lokal, regional och nationell nivå.
Vilka organisationer och områden som berörs beror på programarbetets
karaktär.
Ett svenskt medlemskap öppnar också möjligheten för kommuner och
landsting att bli företrädda i Regionala kommittén som består av politiskt
valda ledamöter som representerar medlemsländernas kommuner och
regioner. Kommittén skall höras av kommissionen och rådet i frågor av
särskilt intresse för lokala och regionala myndigheter. Ett särskilt
informations- och samrådsorgan har inrättats inom regeringskansliet för
hithörande frågor.
Subsidiaritetsprincipen innebär att beslut inte skall fattas på en högre
nivå än nödvändigt. Det betyder att besluten i allt väsentligt kommer att
ligga kvar på lokal och regional nivå. Den inre marknaden öppnar
möjligheter att forma koalitioner, etablera samarbete och knyta regioner
eller orter närmare varandra över nationsgränser utifrån olika intressen.
33.4 Utredningsväsendet, remissförfarande och intresse-
organisationernas roll
Det svenska utredningsväsendet har sin befästa plats i vårt
konstitutionella system och utgör alltjämt ett effektivt medel för att ta
fram underlag för statsmakternas beslut. Utredningsväsendet har
betydelse inte bara när det gäller att inhämta och analysera fakta utan
spelar också en viktig roll i den politiska beslutsprocessen. Genom de
offentliga utredningarna får regeringen kunskap om olika intresse-
grupperingars åsikter och anspråk och vilket politiskt stöd ett förslag kan
väntas få.
Utmärkande för det svenska kommittéväsendet är att kommittéerna i
princip är fristående organ som arbetar självständigt och utan annan
styrning än den som ges i regeringens utredningsdirektiv. I andra länder
har statsmakterna i allmänhet ett mera direkt överinseende och en
starkare kontroll över beredningen av ärendena. Det är heller inte lika
vanligt som i Sverige att den politiska oppositionen och intresse-
organisationerna på detta sätt medverkar i beredningsarbetet. Denna
medverkan bidrar tillsammans med offentlighetsprincipen till en
jämförelsevis hög grad av öppenhet i beredningsprocessen.
Kommittéernas självständiga ställning ger också goda förutsättningar att
knyta kvalificerad oberoende expertis till utredningsarbetet, vilket bidrar
till att utredningsresultatet kan hålla hög nivå. Prop. 1994/95:19
Utrymmet for det traditionella utredningsväsendet kommer inte, som
ibland gjorts gällande, att minska om Sverige blir medlem i EU.
Tidsramarna i EU-arbetet är i allmänhet inte så snäva att kommitté-
arbetet måste ersättas av departementala arbetsgrupper eller av
permanenta beredningsorgan under regeringens direkta ledning. Det
svenska utredningsväsendet kan och kommer att behållas även efter ett
svenskt inträde i EU. Detta gäller också för de sektorer som omfattas av
EU:s behörighet. Utredningsväsendet kan naturligtvis komina att få en
delvis annan inriktning men det kommer inte att minska vare sig i
omfattning eller betydelse.
Inom EG har kommissionen ensamrätt när det gäller att ta initiativ till
nya eller ändrade regler. I praktiken är kommissionens initiativ ofta
resultatet av impulser och påtryckningar från medlemsstaterna eller från
intresseorganisationer. Även Sverige kommer att ha intresse av att
kommissionen utarbetar förslag med viss inriktning i för oss
betydelsefulla frågor. För att Sverige skall kunna få inflytande i denna
process behövs ett gediget sakunderlag och en väl underbyggd
argumentering. I det sammanhanget har det traditionella svenska
utredningsväsendet sin givna plats. Kvalificerade utredningsresurser
kommer också att behövas när det gäller att införliva ny EG-rätt med
den nationella svenska rättsordningen. Att så är fallet bekräftas av
erfarenheterna från de senaste årens lagstiftningsarbete till följd av
EES-avtalet.
Berednings- och beslutsprocessen inom EU tar ofta lång tid. Detta är
i och för sig naturligt och följdriktigt eftersom EU:s demokratiska
uppbyggnad nödvändiggör att hänsyn tas till många olika intressen. Även
efter det att kommissionen har lämnat ett förslag till rådet kan det ta
åtskillig tid, ibland år, innan ett definitivt beslut kan fattas. Detta visar
att det normalt finns tillräcklig tid för en omsorgsfull nationell beredning
av EU-ftågoma. I denna nationella beredningsprocess kommer ut-
redningsväsendet även framgent att ha en viktig funktion att fylla.
Det i ett europeiskt perspektiv väl utvecklade svenska utrednings-
väsendet utgör en tillgång när Sveriges representanter skall söka få
genomslag för svenska ståndpunkter och värderingar i EU-samarbetet.
Det ligger i regeringens intresse att så ofta som det är motiverat använda
sig av denna tillgång i EU-arbetet. Rätt utnyttjat kan det svenska
kommittéväsendet utgöra ett medel i det arbetet som kan gynna svenska
intressen och vara till fördel för Sverige.
Vad som nu sagts om möjligheterna att utnyttja utredningsväsendet i
EU-sammanhang gäller i huvudsak också remissförfarandet. En på
nationell nivå väl förankrad handlingslinje i olika frågor är nödvändig.
Den ger stöd åt regeringens ståndpunktstaganden i EU-arbetet och inger
förtroende hos de andra medlemsstaterna. Självfallet kan remiss-
förfarandet behöva kompletteras med andra beredningsformer, särskilt
om det uppkommer situationer där regeringen snabbt måste ge uttryck för
Sveriges inställning. På det hela taget kommer dock remissförfarandet att
ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet. 458
Remissförfarandet är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 7 kap. 2 §
regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga Prop. 1994/95:19
upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den
omfattning som behövs skall vidare tillfälle lämnas sammanslutningar och
enskilda att yttra sig.
Intresseorganisationerna spelar en väsentlig och värdefull roll i svenskt
samhällsliv och opinionsbildning. Den rollen kommer organisationerna
att behålla även vid ett svenskt medlemskap i EU. Liksom hittills
kommer intresseorganisationerna att vara företrädda i kommittéer och
utredningar av olika slag och de kommer att vara remissorgan vid
regeringens beredning av ärenden i ungefär samma omfattning som för
närvarande.
Vad som i detta sammanhang förtjänar att särskilt poängteras är att
intresseorganisationerna vid ett medlemskap får en dubbel möjlighet att
påverka EU:s berednings- och beslutsprocess: dels genom att medverka
i den interna svenska process som leder till att regeringen tar ett initiativ
eller beslutar om en svensk förhandlingsposition, dels genom att direkt
påverka EU-organen.
Det sist nämnda kan ske på flera sätt och i många sammanhang. Bland
annat kommer företrädare för intresseorganisationer att beredas plats som
ledamöter i en rad kommittéer och arbetsgrupper under kommissionen.
Kommissionen tar så gott som alltid hjälp av oberoende experter under
arbetet med att utarbeta förslag till rådet. Dessa experter betalas över
EG:s budget och utses inte för att de företräder ett visst medlemsland
utan på grund av sin expertkapacitet. Experterna kommer ofta från
intresseorganisationer i medlemsstaterna och har goda möjligheter att
påverka berednings- och beslutsprocessen i kommissionen. Avgörande
i det sammmanhanget är nämligen inte expertens formella ställning eller
tillhörighet utan den personliga kompetens och de erfarenheter och den
argumentation som experten kan redovisa. De svenska intresse-
organisationernas företrädare har ofta bred kompetens och är högt
kvalificerade på de områden som för dem är viktiga, t.ex. trafiksäkerhet,
medicinsk forskning, bamsäkerhet, arbetarskydd och natur- och
miljöfrågor.
Kommissionen och rådet sänder ofta utkast till beslut på remiss till
berörda intresseorganisationer i medlemsländerna. Deras synpunkter
inhämtas också under hand vid direktkontakter mellan företrädare för
kommissionen eller rådet och intresseorganisationerna. Det finns vidare
inom EU många olika slag av formaliserad samverkan mellan
institutionerna och intresseorganisationerna. Dessutom kan intresse-
organisationerna utöva inflytande genom direktkontakter med besluts-
fattarna inom EU:s organisation. Det kan ske antingen direkt genom den
svenska intresseorganisationen eller genom europeiska samarbetsorgan
med stationering i Bryssel. Sammantaget innebär detta att intresse-
organisationerna även i fortsättningen får mycket goda möjligheter till
reellt inflytande i för dem vitala frågor om Sverige blir medlem i EU.
459
33.5 Offentlighet och sekretess
33.5.1 Den svenska offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt vilken
samhällsorganens verksamhet skall utövas under allmän insyn och
kontroll. För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället
räcker det inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt
information om sitt arbete. Den offentliga verksamheten måste också
ligga öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på ett
sådant sätt att dessa kan skaffa sig upplysningar i skilda angelägenheter
efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. Man
brukar säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör
en garanti för rättssäkerhet, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i
folkstyret.
I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 §
tryckfrihetsförordningen (TF) fastlagda grundsatsen om allmänna
handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till främjande
av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del
av allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten
utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten
och därmed en av betingelserna för den fria demokratiska åsikts-
bildningen.
Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga
yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och
andra som är verksamma hos det allmänna och som omfattar också den
information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna verk-
samhet.
Av intresse är vidare reglerna om meddelarfrihet, dvs. rätten för var
och en att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering. Dessa
regler kan ses som en del av det regelverk genom vilket offentlighetsprin-
cipen förverkligas.
Även om offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas yttrande-
frihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår rättsordning kan de
emellertid inte vara utan undantag.
Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om
det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna intressen, där
behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om
offentlighetsintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov måste en
intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt intresse av allmän
insyn bör offentligheten fa vika endast om det framstår som nödvändigt
av hänsyn till viktiga motstående intressen. Begränsningar av rätten att
ta del av allmänna handlingar skall enligt 2 kap. 2 § TF noga anges i en
särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till.
Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Detta inne-
bär att det i sekretesslagen i så precisa ordalag som möjligt anges för
vilka slag av uppgifter som det gäller sekretess.
Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgör undantag från
de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess används i lagen
som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten
Prop. 1994/95:19
460
och tystnadsplikt. I 16 kap. sekretesslagen anges vissa tystnadsplikts- Prop. 1994/95:19
föreskrifter som gäller som undantag från principen om meddelarfrihet
medan denna princip tar över övriga tystnadspliktsbestämmelser.
33.5.2 Offentlighet och sekretess i några av EU:s
medlemsländer
Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar har gällt
i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin prägel på den
svenska förvaltningen och påverkat attityder och värderingar i samhället.
Sverige och Finland har länge varit ensamma om att tillämpa denna
princip men på senare år har även andra länder, t.ex. Danmark, Norge,
Frankrike och Nederländerna, anlagt samma synsätt. Sverige är dock
såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen grundlagsfäst. Det
svenska regelverket på området framstår som mycket detaljerat vilket har
föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen så noga som möjligt reglera
undantagen från offentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna
ett utrymme för att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas i
deras verksamhet.
I andra länder är utgångspunkten den omvända. Särskilt tydligt är detta
i t.ex. Storbritannien där principen i stället är att alla allmänna
handlingar är hemliga, om inte ett särskilt beslut om offentliggörande
fattas.
33.5.3 Offentlighet och sekretess inom EU
På senare år har flera beslut fattats i syfte att öka allmänhetens insyn i
EU:s arbete. Ett viktigt steg i denna riktning är rådets antagande av en
uppförandekod "Code of conduct conceming public access to Council
and Commission documents" den 6 december 1993. I denna slås fast att
allmänheten skall ha största möjliga insyn i dokument som förvaras hos
kommissionen och rådet. Från denna huvudregel görs undantag för
sådana uppgifter som rör t.ex. allmän säkerhet, privatlivets helgd och
affärshemligheter. En ansökan om att få ta del av handlingar skall enligt
principförklaringen vara skriftlig. Är det fråga om uppgifter som kommer
från någon annan skall man hänvisa till den ursprunglige uppgifts-
lämnaren. Avslagsbeslut skall vara motiverade och ha fullföljds-
hänvisning. Det berörda EG-organet kan vidare föreskriva att den som
far ut en handling inte får sprida den i kommersiellt syfte. En ansökan
skall besvaras inom en månad.
Rådet antog de nu angivna principerna genom beslut den 1 januari
1994 (93/731/EG). Kommissionen tillämpar sedan den 15 februari 1994
de av rådet antagna principerna. Efter två år skall det ske en utvärdering.
En principiellt viktig skillnad mellan den svenska handlings-
offentligheten och öppenheten inom EU har varit att man i Sverige har
rätt att skaffa upplysningar efter eget val, medan man fram till dess
uppförandekoden antagits har varit beroende av olika tjänstemäns egen
bedömning för att få uppgifter ur dokument hos kommissionen och rådet.
461
När det gäller verksamheten inom EU:s institutioner finns alltså drag Prop. 1994/95:19
av såväl öppenhet som slutenhet. Ser man till det löpande arbetet i
EU-organen är det sällan svårt att få tillgång till relevant material. Den
faktiska öppenheten är betydande.
Offentlighetsreglema ser alltså olika ut i EU:s medlemsländer och inom
EU som sådan. EU ställer inte krav på att medlemsländernas regler skall
harmoniseras utan varje land bestämmer självständigt den lagstiftning
som passar förhållandena i det landet bäst.
På vissa håll i EG:s regelverk finns emellertid sekretessregler som
medlemsländerna - utifrån sina skilda utgångspunkter - måste anpassa sin
lagstiftning till. Det gäller framfor allt sekretess beträffande de
överväganden som görs vid rådets möten och för uppgifter som enskilda
är skyldiga att lämna till kommissionen eller till nationella myndigheter
om sina ekonomiska förhållanden.
I gemenskapsrätten finns vissa specifika inskränkningar vad gäller
graden av öppenhet såväl i primärrätten som i regler på de olika
sakområdena. Sekretessreglerna är i stor utsträckning direkt tillämpliga
och måste således respekteras även inom medlemsländerna.
De grundläggande fördragen innehåller vissa artiklar som anknyter till
allmänhetens möjlighet till insyn i gemenskaperna. Bland dessa kan
nämnas artiklarna 214 och 223 i Romfördraget, artiklarna 13, 24 och 194
i Euratomfördraget samt artikel F i Maastrichtfördraget.
Inom sekundärrätten finns också bestämmelser om tystnadsplikt för
berörda EG-tjänstemän och/eller för funktionärer vid nationella
tillsynsmyndigheter. Dessa bestämmelser brukar emellertid vara mycket
allmänt hållna. De kan t.ex. ange att tystnadsplikt råder i fråga om
sekretessbelagd information utan att det talas om vilken information som
skall vara sekretessbelagd. Vidare finns det i bl.a. arkivförordningen,
EEG/83/354, bestämmelser om allmänhetens tillgång till Europeiska
gemenskapens och Euratoms historiska arkiv.
I enskilda direktiv finns också regler som avser att säkerställa öppenhet
och insyn i beslutsprocessen. Detta gäller t.ex. på miljöområdet.
Institutionerna har även internt reglerat hur information, handlingar och
upplysningar skall hanteras. Grundläggande bestämmelser om tystnads-
plikt finns t.ex. i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska
gemenskaperna (Staff Regulations for Officials of the European
Communities).
33.5.4 Offentlighetsprincipen vid ett svenskt EU-medlemskap
Redan vid medlemskapsforhandlingamas början lade regeringen i ett
uttalande fast den svenska linjen att offentlighetsprincipen och meddelar-
friheten kommer att bestå vid ett svenskt medlemskap. Denna linje har
fullföljts genom en till anslutningsakten fogad svensk förklaring.
I förklaringen välkomnar Sverige den utveckling mot ökad öppenhet
och insyn som nu pågår inom EU. Samtidigt förklarar Sverige att
offentlighetsprincipen och då särskilt rätten att ta del av allmänna
handlingar och grundlagsskyddet for meddelarfriheten är och förblir 462
grundläggande principer och element i Sveriges konstitutionella, politiska Prop. 1994/95:19
och kulturella arv.
I en egen förklaring noterar EU-sidan det svenska uttalandet och utgår
från att Sverige härvidlag kommer att följa regelverket.
Några remissyttranden över departementspromemorian har uttryckt
osäkerhet om den rättsliga innebörden av förklaringen om offentlighets-
principen. Bland dessa kan nämnas Stockholms tingsrätt, Svenska
Journalistförbundet och Svenska Tidningsutgivarföreningen. Enligt
Kammarrätten i Göteborg är det inte möjligt att ha en helt säker mening
om huruvida möjligheterna till insyn i beslutsfattandet kommer att
minska, även om kammarrätten gör bedömningen att så kommer att ske.
Hovrätten över Skåne och Blekinge delar inte den optimism som kommit
till uttryck under förhandlingarna om möjligheterna att slå vakt om
offentlighetsprincipen och meddelarfriheten men anser inte detta vara
något avgörande hinder mot ett EU-medlemskap. Flera remissinstanser
framhåller att de avser att återkomma till frågan i samband med att de
besvarar remissen över betänkandet Utrikessekretessen (SOU 1994:49).
Offentlighetsprincipens tillämpning har inte varit något ämne i
medlemskapsförhandlingarna. Utbytet av förklaringar uttrycker inte heller
någon för parterna bindande överenskommelse i denna fråga. Den
svenska förklaringen uttrycker emellertid regeringens fästa föresats att
vid ett medlemskap slå vakt om de principer som är grundläggande för
den svenska öppenheten. De nuvarande medlemsländernas svarsförklaring
innebär att de inte sett ett bevarande av dessa principer som oförenligt
med ett medlemskap. Samtidigt konstaterar de att förklaringen inte
innebär något undantag från existerande regler. Något undantag har inte
heller åsyftats. Hade det varit regeringens avsikt att utverka undantag
från regelverket hade frågan fått tas upp i förhandlingsarbetet.
Förklaringen ingår emellertid i slutakten och är därvid en del av
förutsättningarna för ett svenskt medlemskap. Den utgör därmed - som
Tidningsutgivarna framhållit - en plattform från vilken ett aktivt försvar
av våra grundläggande principer kan föras om detta skulle aktualiseras
vid en eventuell normkonflikt. Som framgår av det nyss anförda och som
också Tidningsutgivarna påpekar påverkas emellertid inte den svenska
offentlighetsprincipen som sådan av ett medlemskap i EU. Den
övervägande delen av den information som finns hos våra statliga och
kommunala myndigheter berörs inte av gemenskapsrätten, som inte heller
kommer att påverka våra interna inrikespolitiska beslutsprocesser. Även
vid den svenska beredningen av beslut med anknytning till EU kommer
i huvudsak det svenska regelsystemet att tillämpas.
I EU-samarbetet är det emellertid uppenbart att gemenskapens rätts-
regler om offentlighet och sekretess måste iakttas inom EG-rättens olika
sakområden. En del av de EG-rättsliga sekretessreglerna är direkt
tillämpliga.
De sekretesskrav som finns inom sekundärrätten har sina
motsvarigheter redan i den nu gällande svenska sekretesslagstiftningen.
Det bör alltså inte bli fråga om att uppgifter som hittills varit offentliga
hos oss blir hemliga vid ett medlemskap. 463
I fråga om den politiska berednings- och beslutsprocessen kan vissa
skillnader komma att inträda. Den viktigaste skillnaden kommer Prop. 1994/95:19
antagligen bli att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftnings-
frågor kan komma att bli mindre omfattande än nu på grund av att
redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde
komma att bli mindre utförliga än vi är vana vid. De förslag till beslut
som EG-kommissionen presenterar är alltid offentliga. Beslutsgången har
i EU, precis som här hemma, olika skeden som är ömsom öppna ömsom
sluma. Här finns dock möjlighet för Sverige att själv påverka förhål-
landena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del
av beslutsprocessen som äger rum i här i landet och att driva på arbetet
mot ökad öppenhet i EU:s institutioner.
I syfte att motverka att de svenska reglerna om utrikessekretess vid ett
EU-medlemskap leder till obefogad sekretess tillkallade statsrådet
Reidunn Laurén våren 1993 en särskild utredare med uppgift att se över
reglerna om utrikessekretessen. Utredarna har i betänkandet
Utrikessekretessen (SOU 1994:49) föreslagit ett enhetligt rakt
skaderekvisit för hela utrikessekretessens område. Därigenom skulle
utgångspunkten vara offentlighet också inom utrikesförvaltningen.
Betänkandet är nu föremål för remissbehandling. Det är regeringens
avsikt att på grundval av betänkandet lägga fram en proposition i sådan
tid att riksdagen kan ta ställning till en förändring av reglerna om
utrikessekretess under hösten 1994. Det kan då finnas anledning att
återkomma till dessa frågor.
33.5.5 Skyddet för den personliga integriteten på data-
området
Inom EG pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv om dataskydd. Bak-
grunden är bl.a. tillkomsten av den inre marknaden som förutsätter att
personuppgifter kan föras fritt från ett medlemsland till ett annat. Skillna-
der i integritetsskyddet mellan de olika länderna kan innebära hinder mot
sådana fria flöden. Det finns därför en strävan efter att komma fram till
en enhetlig nivå på integritetsskyddet inom hela EU.
EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv om
skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget utsattes
för hård kritik bl.a. av Europaparlamentet. Under EG:s historia har inte
något direktivförslag från kommissionen lett till så många ändringsförslag
från parlamentet som detta. I oktober 1992 lade kommissionen fram ett
nytt förslag. Det nya förslaget - förslag till direktiv om skydd för
enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet för
sådana uppgifter (COM (92) 422 final - SYN 287) - bereds för
närvarande inom en arbetsgrupp under ministerrådet.
Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur ett direktiv slutligen
kan komma att utformas. Hos medlemsländerna finns det olika
uppfattningar om behovet av att anta ett direktiv på området. Oenighet
råder också om vilken omfattning och utformning ett direktiv skall ges.
Detta har lett till att tidsplanen för antagandet av direktivet ständigt har
förskjutits. Såvitt nu är känt förväntas inte rådet ta slutlig ställning till
direktivförslaget förrän tidigast under första halvåret 1995. Prop. 1994/95:19
För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga
om det resultat som skall uppnås men medlemsländerna skall själva för
egen del bestämma om form och medel for detta. Det är i detta samman-
hang värt att notera att Sveriges deltagande i EES-samarbetet sannolikt
skulle göra det nödvändigt för Sverige att infora en motsvarande anpass-
ning som vid medlemskap. Vid ett medlemskap får vi emellertid en reell
möjlighet att påverka direktivens slutliga utformning.
465
30 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
34 Övriga frågor
34.1 Europeiskt unionsmedborgarskap
Regeringens bedömning: I bestämmelserna om unions-
medborgarskap understryks åter det viktiga målet att förverkliga fri
rörlighet for personer. Vidare återfinns här regler om rätt att vända
sig till den ombudsman som Europaparlamentet skall utse samt rätt
till skydd från andra medlemsländers konsulära myndigheter i vissa
fall. Detta är ett steg i riktning mot en ökad integration inom
unionen.
Unionsmedborgarskapet är en nyhet som införs i Romfördraget genom
unionsfördraget. Medlemsstaternas medborgare är, enligt artikel 8a,
också unionsmedborgare. I bestämmelserna som rör unions-
medborgarskap berörs fri rörlighet för personer, valbarhet till kommunala
församlingar och Europaparlamentet i andra medlemsstater än där man
är medborgare, rätt att få begagna sig av andra medlemsstaters
beskickningar i vissa fall samt rätten att göra framställningar till
Europaparlamentet och till den europeiske ombudsman som skall utses
av Europaparlamentet.
Av artikel 8a följer att varje unionsmedborgare skall ha rätt att röra sig
och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorier med de
begränsningar och på de villkor som fastställs i unionsfördraget och i
bestämmelserna om genomförandet av fördraget. Artikel 8a anknyter till
artikel 7a som innehåller bestämmelser om fri rörlighet för personer och
genomförandet av den inre marknaden. För att underlätta utövandet av
fri rörlighet för unionsmedborgare kan rådet anta bestämmelser.
Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken
han/hon inte är medborgare skall ha rösträtt och vara valbar vid
kommunala val i den medlemsstat där han/hon är bosatt på samma villkor
som medborgarna i den staten. Vidare skall varje unionsmedborgare, som
är bosatt i en medlemsstat i vilken han/hon inte är medborgare, ha
rösträtt och vara valbar vid val i Europaparlamentet.
Varje unionsmedborgare skall, när han/hon befinner sig i ett land som
inte är med i unionen, ha rätt till skydd från varje medlemsstats
diplomatiska eller konsulära myndigheter om hans/hennes eget hemland
inte är representerat i landet där han/hon befinner sig.
Unionsmedborgare skall ha rätt att göra framställningar till Europa-
parlamentet och den ombudsman som skall utses av Europaparlamentet.
Rätten att göra framställningar till ombudsmannen skall även tillkomma
andra personer, tredjelandsmedborgare, som bor i en medlemsstat.
Ombudsmannen skall ta emot klagomål angående brister eller
försummelser som begås av gemenskapsinstitutionerna eller gemenskaps-
organen i deras verksamhet och företa de undersökningar som han finner
berättigade.
466
34.2 Ungdomsfrågorna inom EU
Regeringens bedömning: Inom ungdomsområdet är EU:s
huvudsakliga roll att genom olika åtgärder stödja och komplettera
den verksamhet som medlemsländerna själva bedriver. Av särskild
vikt är att ungdomar görs delaktiga i processen att utveckla den
europeiska unionen och att förbereda ungdomar för en framtid som
europeiska medborgare.
Sverige deltar genom EES-avtalet i programmet Ungdom för
Europa. I och med ett medlemskap kommer Sverige få möjlighet
att fullt ut delta i EU:s beslutsprocess samt ta del av de medel som
fördelas av EU:s Socialfond till medlemsländerna, bl.a. till
ungdomsprojekt.
Sedan tillkomsten av den Europeiska gemenskapen har ungdomsfrågorna
vid ett flertal tillfällen sagts vara ett prioriterat intresse. Det var
emellertid först i slutet av åttiotalet som uttalandena följdes av mer
konkreta aktiviteter. Gemenskapernas huvudsakliga roll är att komplettera
existerande nationella åtgärder, bl.a. genom programverksamhet och viss
resursöverföring från strukturfonderna med syfte att underlätta arbetslösa
ungdomas inträde på arbetsmarknaden.
Det första egentliga ungdomsprogrammet blev Ungdom för Europa, ett
utbytesprogram som startades år 1988. Ett annat program är PETRA,
som syftar till att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv.
1 och med Maastrichtfördraget har ungdomsfrågorna blivit traktatfästa.
I fördragets artikel 126 pekas ungdomsfrågorna ut som ett område inom
vilket EU åläggs att genom olika aktiviteter stödja och komplettera den
verksamhet som medlemsländerna själva bedriver.
Genom att frågorna har lyfts fram i fördraget finns det anledning att
anta att fler och mer omfettande aktiviteter och initiativ inom området
kommer att fes. Ungdomspolitiken kommer emellertid som hittills främst
att skötas på nationell nivå. Det är endast i de fell som det finns ett
”europeiskt mervärde”, som EU kommer att ta initiativ till gemensamma
insatser inom ungdomsområdet.
Kommissionen har uttalat vikten av att ungdomar är delaktiga i proces-
sen att utveckla den Europeiska gemenskapen, (COM(93) 183 final). Den
säger vidare att man skall utveckla arbetet mot bakgrund av vad som sägs
i artikel 126 i fördraget, inte minst när det gäller att förbereda ungdomar
för en framtid som europeiska medborgare.
Sverige deltar redan genom EES-avtalet i programmet Ungdom för
Europa. För närvarande planeras en ny fes, fas III, av detta program som
skall träda i kraft den 1 januari 1995 och gälla för en period av fem år.
Kommissionen har lagt fram ett förslag till parlamentet, i vilket
huvudinriktningen är att de olika initiativ som existerar på
ungdomsområdet skall tydliggöras och samlas inom Ungdom för
Europa-programmet. Programmet kommer att kompletteras med den del
Prop. 1994/95:19
467
av TEMPUS-programmet (program för samarbetet mellan EU och Prop. 1994/95:19
Central- och Östeuropa) som innefattar ungdomsutbyte,
PETRA-programmets Youth Initiative projects samt de s.k. prioriterade
aktiviteterna.
De prioriterade aktiviteterna är en följd av en resolution som antogs vid
ett möte i juni 1991 mellan de för ungdomsfrågor ansvariga ministrarna.
Resolutionen syftar till att starta en process för att få en ”europeisk
dimension” i det ungdomsarbete som pågår i medlemsstaterna.
Ministrarna beslöt att fyra områden skall vara särskilt prioriterade vad
gäller gemenskapens framtida ungdomsaktiviteter. Målgrupper för dessa
aktiviteter är dels unga människor, men också sådana som kan sprida
erfarenhet från projekten vidare, exempelvis ungdomsledare.
De fyra områdena är:
- intensifierat samarbete mellan strukturer med ansvar för ungdoms-
frågor inom medlemsländerna
- information till unga människor
- pilotprojekt för att stimulera unga människors kreativitet och
initiativ
- samarbete avseende utbildning för ungdomsledare, särskilt med
tanke på den ”europeiska dimensionen”.
Inom ramen för Sveriges deltagande, i programmet Ungdom för Europa,
skall särskild vikt läggas vid att nå ungdomar som i vanliga fall inte
skulle ha deltagit i ett ungdomsutbyte. Vidare skall projekt som leder till
långsiktigt samarbete mellan organisationer och/eller deltagare
prioriteras.
Svenska kontakter, och i synnerhet ungdomars kontakter i Europa är
i stor utsträckning beroende av språkkunskaper. Av detta skäl har
generellt goda kontakter utvecklats med framför allt engelskspråkiga
länder. Med tanke på att Ungdom för Europa-programmet emellertid
syftar till att göra hela Europa till en kulturell mötesplats, bör utbytet
med länderna i Sydeuropa ges högsta prioritet.
Inom EU har vidare förslag om ett nytt ungdomsprogram kallat Youth
Start lagts fram. Det syftar till att ge ungdomar möjlighet till utveckling
genom arbetslivserfarenhet. Programmet innehåller även möjligheter till
ett ungdomsutbyte. Ungdomar skall således kunna tillbringa mellan sex
till nio månader i ett EU-land för att skaffa sig arbetslivserfarenhet
genom ett arbete eller en praktikplats.
Inriktningen av EU:s social- och arbetsmarknadspolitik diskuteras för
närvarande. Kommissionen har lagt fram en grönbok om europeisk
socialpolitik som också behandlar en rad förslag som rör ungdomar. Det
handlar bl.a. om EU:s roll när det gäller att stimulera olika insatser som
leder till ungdomars integrering i samhället, exempelvis hur ungdomar
skall kunna etablera sig på arbetsmarknaden, om lärlingssystem
alternativt garanterat arbete skall införas samt frågan om ungdomslöner.
I och med ett EU-medlemskap får Sverige del av de medel som fördelas
av EU:s socialfond till medlemsländerna. Detta öppnar möjligheter till
större satsningar på sektorsövergripande projekt för arbetslösa ungdomar.
468
34.3 Svenska medborgare i EU:s institutioner
Prop. 1994/95:19
Vid ett medlemskap i EU kommer svenska medborgare att anställas i
EU:s institutioner.
Sverige kommer att tillsätta en plats i kommissionen, en ledamot av
revisionsrätten samt en medlem vardera i EG-domstolen resp, första
instansrätten. Vidare kommer Sverige att inom ramen för etablerad
votationsordning att tillsätta en generaladvokat i domstolen.
Utöver dessa tjänster på den högsta nivån kommer ett tusental svenska
medborgare att erhålla anställning som tjänstemän i EU-institutionema.
De flesta kommer att anställas i kommissionens olika generaldirektorat.
Andra institutioner där svenska medborgare kommer att erbjudas
anställning är parlamentets generalsekretariat, ministerrådets
generalsekretariat, Europeiska Investeringsbanken och i den ekonomiska
och sociala kommittén. Vidare finns ett antal mindre EU-institutioner
som även kommer att anställa svenskar, t.ex. EU:s kriminalpolisbyrå,
Europol och miljövårdsbyrån.
De flesta tjänsterna är karriärsposter och presumptionen är att de som
erhåller anställning stannar för en livstidskarriär även om cirkulation
förekommer, både mellan institutioner och mellan dessa och hemlandets
myndigheter. Av det tusental tjänster som kommer i fråga, kommer ca.
sexhundra att utgöras av chefer, handläggare, översättare, tolkar och
juristlingvister och cirka fyrahundra utgör sekreterare och teknisk
personal.
Rekryteringen kommer att genomföras direkt av institutionerna, men
först efter positivt utfall i folkomröstningen.
Antagningsförfarandet äger rum på grundval av meriter, prov och
intervjuer enligt de inom institutionerna gängse tillämpade
rekry teringsmetodema.
När det gäller de högsta tjänsterna, (medlem av kommissionen,
domstolen etc), nominerar regeringen landets kandidater. Regeringen har
även stort inflytande när det gäller 35-40 högre chefstjänster. Dessa
tillsätts nämlingen efter rekommendation från regeringen.
Det ligger i svenskt intresse att svenska medborgare rekryteras som
tjänstemän i EU:s institutioner. Även om dessa är ämbetsmän som skall
vara ansvariga inför, och erhålla instruktioner från respektive institution,
är det av värde att det bland EU:s tjänstemän finns personer med
direktkunskaper om svenska förhållanden, värderingar och
samhällslösningar.
469
Fjärde delen
Prop. 1994/95:19
35 EG:s rättsordning
35.1 Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och
gemenskapen
35.1.1 Allmänna utgångspunkter
De europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen är grundade
på folkrättsliga fördrag mellan suveräna stater. Medlemsstaterna har
genom de grundläggande fördragen tilldelat gemenskaperna vissa besluts-
befogenheter eller kompetenser. Dessa befogenheter är av skilda slag.
Den mest centrala är befogenheten att besluta om gemensamma regler.
Det rör sig främst om beslut i rådet om rättsakter, framför allt förord-
ningar och direktiv. Ett annat exempel är kommissionens till enskilda
riktade beslut på konkurrensområdet i dess funktion som
övervakningsorgan.
Gemenskaperna har emellertid inte oinskränkta beslutsbefogenheter.
Tvärtom är utgångspunkten, mot bakgrund bl.a. av EG-samarbetets folk-
rättsliga ursprung, att beslutsbefogenheterna ytterst tillkommer medlems-
staterna. Gemenskapskompetensemas omfång och utövande är under-
kastade fasta rättsliga ramar och bestäms i sina huvuddrag av fördragen.
Dessa har godkänts av medlemsstaterna och kan ändras av dem.
Kompetensfördelningen grundar sig på den legalitetsprincip som finns
inskriven i fördragen. I artikel 3b i Romfördraget anges sålunda att
”Gemenskapen skall handla inom ramen for de befogenheter som den har
tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom detta fördrag.”
I artikel 4 i Romfördraget föreskrivs vidare att ”Varje institution skall
handla inom ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta
fördrag. ”
De gemensamma institutionerna är, när de tillämpar och vidare-
utvecklar gemenskapsrätten, bundna av legalitetsprincipen. Detta innebär
att institutionerna i princip endast kan agera när de har en uttrycklig
befogenhet därtill i fördragen. Om ett sådant positivt stöd saknas, ligger
beslutsbefogenheten kvar hos de enskilda medlemsstaterna. Det är således
i princip inte tillräckligt att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att
uppfylla något av gemenskapens mål eller ryms inom fördragens
allmänna tillämpningsområde (se dock nedan om artikel 235 och
domstolens praxis om underförstådda befogenheter).
Av legalitetsprincipen följer således att gemenskaperna endast besitter
de beslutsbefogenheter som särskilt tilldelats dem. Den EG-rättsliga
litteraturen brukar i detta sammanhang tala om principen om begränsade
eller särskilt tilldelade kompetenser (eng. principle of limited or
attribut ed powers, fr. compétences d’attributiori). Denna grundsats, som
kan sägas vila på legalitetsprincipen, är en följd av fördragens
systematiska uppbyggnad. Enskilda fördragsbestämmelser tilldelar
gemenskaperna särskilt angivna beslutsbefogenheter. Institutionerna har
470
att utöva dessa befogenheter på de villkor och for de ändamål som anges Prop. 1994/95:19
i fördragsbestämmelsema.
Karakteristiskt för denna ordning är att varje rättsakt måste vara
grundad på en eller flera enskilda fördragsbestämmelser. Den rättsliga
grunden skall dessutom särskilt anges i eller på annat sätt tydligt framgå
av varje enskild rättsakt. EG-domstolen har enligt artikel 173 i Rom-
fördraget att övervaka lagenligheten av de bindande rättsakter som
utfärdas av institutionerna. Såväl underlåtenhet att ange rättslig grund
som angivande av felaktig rättslig grund kan leda till att EG-domstolen
ogiltigförklarar rättsakten i fråga (se t.ex. målet 45/86 kommissionen mot
rådet [1987] ECR s. 1493).
Principen om tilldelade kompetenser avspeglar utgångspunkten att
medlemsstaterna äger kompetens även inom fördragens allmänna
tillämpningsområde, om inte något annat följer av någon särskild
bestämmelse i fördragen. Ursprungligen låg all kompetens hos medlems-
staterna. Nationell kompetens är därför principiellt sett regel och
gemenskapskompetens undantag. Det förtjänar också att framhållas att
gemenskapen inte äger kompetens att själv tilldela sig ytterligare
kompetens, s.k. kompetens-kompetens.
Emellertid är en uttömmande uppräkning och exakt beskrivning av
gemenskapernas beslutsbefogenheter - trots legalitetsprincipen - förenad
med svårigheter. Detta beror framför allt på förekomsten av dynamiska
inslag i gemenskapsrätten. Vidare saknar de grundläggande fördragen
bestämmelser som uttryckligen reglerar kompetensfördelningen mellan
medlemsstaterna och gemenskaperna, till skillnad från federala författ-
ningar. Romfördraget är ett ramfördrag med allmänt hållna målsättning-
ar. Dessa konkretiseras bl.a. genom sekundärrätt och genom
EG-domstolens praxis. Rådet har bl.a. behörighet att utfärda direktiv
eller besluta om åtgärder i syfte att harmonisera nationella regler som
direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller
funktion (artikel 100 i Romfördraget) eller som syftar till att upprätta den
inre marknaden och få den att fungera (artikel 100a i Romfördraget).
Flera av Romfördragets bemyndiganden är vidsträckta och allmänt
hållna. Detta gäller särskilt när de är utformade som ett allmänt
bemyndigande att genomföra en gemensam politik, så som är fallet
beträffande jordbruk (artikel 43), transport (artiklarna 75 och 84) och
utrikeshandel (artikel 113).
Förutom fördragsregler som tilldelar institutionerna kompetenser inom
särskilda sakområden finns också fördragsbestämmelser av mer generell
karaktär. Det viktigaste exemplet är artikel 235 i Romfördraget, vilken
motsvaras av artikel 203 i Euratomfördraget och artikel 95.1 i Paris-
fördraget. Artikel 235 har under årens lopp använts för s.k. fördrags-
utfyllnad. I artikeln föreskrivs att om en åtgärd är nödvändig för att
uppfylla något av gemenskapernas mål, och fördraget inte innehåller de
nödvändiga befogenheterna, får rådet ändå vidta de åtgärder som behövs.
Beslut enligt artikel 235 måste vara enhälliga och föregås av Europa-
parlamentets hörande. Som exempel kan nämnas att rådet med stöd av
detta stadgande utvecklade bl.a. energi-, forsknings- och miljöpolitik 471
redan innan Romfördraget innehöll några uttryckliga bestämmelser på
dessa områden. Beslut enligt artikel 235 får emellertid inte vara så långt-
gående att de i praktiken utgör ändringar av de grundläggande fördragen.
Fördragsändringar är föremål för en särskild bestämmelse enligt artikel
N i Maastrichtfördraget och sådana ändringar måste ratificeras av
samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestäm-
melser innan de träder i kraft (se nedan, avsnitt 35.3.1).
En ytterligare rättsutveckling har skett genom EG-domstolens rätts-
praxis. Domstolen har i allmänhet tolkat fördragens bemyndiganden på
ett vidsträckt sätt, inte sällan med åberopande av den allmänna folk-
rättsliga doktrinen om underförstådda eller förutsatta befogenheter (eng.
implied powers, fr. compétences implicit es). Domstolen uttalade sålunda
i förenade målen 281, 283-5, 287/85 Tyskland m.fl. mot kommissionen
[1987] ECR s. 3203 att i de fall bestämmelser i fördragen ställer upp en
viss målsättning eller tilldelar institutionerna en viss uppgift, måste
bestämmelserna i fråga också underförstått tilldela institutionerna de
kompetenser som är oundgängliga för att uppnå målsättningen eller för
att utföra uppgiften.
Dessutom har domstolen utvecklat vissa allmänna principer för gemen-
skapssamarbetet. En ledstjärna för domstolen har genomgående varit att
verka för stärkandet av gemenskapsrättens ställning och effektivitet. Ett
centralt exempel härpå är etablerandet av principen om EG-rättens
företräde framför nationell rätt (se nedan, avsnitt 35.5.3).
Kompetensfördelningen påverkas också i viss utsträckning av vilket
slag av gemensam normgivning som EG väljer att använda. Om de
gemensamma reglerna utfärdas i form av en förordning, är de direkt
tillämpliga i medlemsstaterna. Därmed föreligger i princip inget utrymme
för nationell lagstiftning i de frågor som regleras i förordningen. Om de
gemensamma reglerna i stället utfärdas i direktivform, har medlems-
staterna själva att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå
direktivets syften.
35.1.2 Olika slag av kompetens
Av principen om tilldelade kompetenser följer att vissa nationella kom-
petensområden i huvudsak faller utanför EG-samarbetet. Man kan här
tala om en exklusiv nationell kompetens. Som exempel på sådana
områden kan nämnas femilje- och arvsrätten, äganderätten till fast
egendom, den allmänna straff- och skadeståndsrätten samt militär- och
politirätten.
Inom ett stort antal områden som omfettas av EG-samarbetet besitter
EG och medlemsstaterna en delad beslutskompetens. Detta förutsätter en
nära samverkan mellan medlemsstaterna och gemenskapens institutioner.
Av artikel 5 i Romfördraget följer att medlemsstaterna inte får försvåra
genomförandet av EG-rätten. På områden med delad kompetens kan
medlemsstaterna lagstifta på det nationella planet om och i den utsträck-
ning som inte EG har beslutat om gemensamma normer som upptar
lagstiftningsutrymmet.
I vissa fall förekommer det att gemenskapen besitter en s.k. exklusiv
Prop. 1994/95:19
472
kompetens. Med begreppet exklusiv kompetens avses enligt
EG-domstolen situationer där medlemsstaterna, inom ett visst givet
område, i princip inte längre har möjlighet att lagstifta eller meddela
föreskrifter på det nationella planet utan gemenskapens uttryckliga
medgivande (målet 41/76 Donckerwolcke [1976] ECR s. 1921).
Domstolen har tillerkänt gemenskapen exklusiv kompetens bl.a. inom
områden som gäller gemenskapens förhållande till tredje land och för att
vidta åtgärder för bevarandet av maritima resurser (målet 804/79
kommissionen mot Storbritannien och Nordirland [1981] ECR s. 1045).
Omfattningen av den exklusiva gemenskapskompetensen är föremål för
olika uppfattningar. En vid uppfattning av den exklusiva gemenskaps-
kompetensen har utvecklats av EG-kommissionen och inom den
EG-rättsliga doktrinen, enligt vilken gemenskaperna inom vissa områden
har tilldelats exklusiv kompetens att utföra vissa uppgifter eller att uppnå
vissa mål. Kommissionen anser att avlägsnandet av hinder för den fria
rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital, den gemensamma
handelspolitiken, de allmänna konkurrensreglerna, gemensamma
marknadsordningar på jordbruks- och fiskeområdet samt grundläggande
element i den gemensamma transportpolitiken ingår i gemenskapens
exklusiva kompetensblock.
Prop. 1994/95:19
Gemenskapens traktatkompetens
Utöver interna beslutsbefogenheter har gemenskapen även tilldelats
folkrättsliga handlingsförmåga, dvs. kompetens att ingå internationella
avtal (s.k. traktatkompetens).
EG-domstolen har bl.a. funnit att gemenskapen har exklusiv kompetens
att sluta handelsavtal enligt artikel 113 i Romfördraget (yttrande 1/75
[1975] ECR s. 1355).
I AETR-målet uttalade domstolen att när gemenskapen har utfärdat
bestämmelser som inför gemensamma regler för att verkställa en
gemensam politik, har medlemsstaterna inte längre rätt att ingå avtal med
tredje länder om förpliktelser som påverkar dessa regler.
EG-domstolen bekräftade i de förenade målen 3, 4 och 6/76 Kramer
[1976] ECR s. 1303 att gemenskapen har traktatkompetens inom de
områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens (den s.k.
parallelldoktrinen). Traktatkompetens kan föreligga även när
gemenskapen inte har utnyttjat sin interna beslutskompetens (yttrande
1/76 [1977] ECR s. 741).
I avsnitt 9 om avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna
lämnas en närmare redogörelse för gemenskapens uttryckliga och
implicita traktatkompetens.
35.1.3 Subsidiaritetsprincipen
En uttrycklig fördragsbestämmelse om subsidiaritet infördes för första
gången på miljöområdet genom enhetsakten av år 1986 (artikel 130r i 473
Romfördraget). Den europeiska unionen fäster en ökad vikt vid subsidi-
aritetsprincipen. Redan i Maastrichtfördragets inledande artikel A slås Prop. 1994/95:19
fast att fördraget markerar en ny fes i processen för att skapa en allt
festare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall
fettas så nära medborgarna som möjligt.
Genom Maastrichtfördraget har en subsidiaritetsprincip med allmän
räckvidd förts in i Romfördragets inledande del. Sålunda föreskrivs i
artikel 3b andra stycket i Romfördraget:
”På de områden där gemenskapen inte ensam är behörig skall den i
överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast
om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i
tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på
grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre
kan uppnås på gemenskapsnivå.”
Subsidiaritetsprincipen skall följaktligen inte tillämpas på de områden där
gemenskapen har exklusiv kompetens. Det bör framhållas att principen
varken tilldelar eller fråntar gemenskapen beslutsbefogenheter utöver de
som redan följer av fördragen. Den inverkar därför inte på den gällande
kompetensfördelningen annat än indirekt. Principen reglerar i stället
utövandet av de beslutsbefogenheter som redan tilldelats gemenskapen
genom fördragen.
Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd kan sägas vara att beslut
skall fettas så nära medborgarna som möjligt och på så låg nivå som sak-
frågans karaktär tillåter. Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i
december 1992 fettades viktiga beslut om den närmare tillämpningen av
subsidiaritetsprincipen. Ambitionen är att begränsa det gemensamma
beslutsfattandet till frågor som är transnationella till sin karaktär eller
som inte i tillräcklig utsträckning kan hanteras på nationell nivå.
Ett avtal med förfaranderegler for principens tillämpning har ingåtts
mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen (EGT nr C 329,
6.12.1993). Institutionerna, kommissionen på förslagsstadiet och rådet på
beslutsstadiet, skall således i varje enskilt normgivningsärende pröva och
särskilt motivera varför nya rättsakter bör utfärdas på gemenskapsnivå.
Ytterst är det EG-domstolen som har att uttolka subsidiaritetsprincipens
rättsliga innebörd.
Besläktad med subsidiaritetsprincipen är proportionalitetsprincipen.
Även denna princip, som under årens lopp tillämpats och närmare ut-
vecklats genom EG-domstolens avgöranden, är numera uttryckligen
fördragsfäst i Romfördraget genom Maastrichtfördraget. Artikel 3b tredje
stycket i Romfördraget föreskriver således att gemenskapen inte skall
vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå
målen i fördraget.
Proportionalitetsprincipen skall tillämpas på alla områden, även där
gemenskapen tillerkänts exklusiv kompetens. Principen tar särskilt sikte
på intensiteten i den gemensamma normgivningen. Den innebär framför
allt ett allmänt förbud mot överdrivet kraftfulla åtgärder.
Enligt Europeiska rådets nyss omtalade beslut i Edinburgh syftar
principen till att lämna så stort handlingsutrymme på det nationella planet
474
som möjligt till de enskilda medlemsstaterna. I detta syfte bör om möjligt Prop. 1994/95:19
icke-bindande rättsakter användas, såsom rekommendationer och
riktlinjer, framför bindande rättsakter. Om bindande rättsakter ändå
måste tillgripas med hänsyn till frågans karaktär, vilket ofta är fallet på
grund av enskildas möjligheter att hävda sina rättigheter inför domstol,
bör direktiv väljas framför förordningar, och ram- och minimidirektiv
framför direktiv som innefattar en mer detaljerad reglering.
Under senare år har gemenskapen även eftersträvat en förenkling av
existerande sekundärrätt, bl.a. genom avskaffande av detaljregleringar
och upphävande av vissa direktiv.
35.2 Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning
Samarbetet inom de europeiska gemenskaperna skiljer sig från sedvanligt
internationellt samarbete genom att det förutsätter att de enskilda med-
lemsländerna avstår från delar av sina statsorgans beslutsbefogenheter
och tilldelar dessa gemenskaperna, där dessa utövas av medlemsländerna
gemensamt, i enlighet med fördragen.
På grundval av de grundläggande fördragen och deras särart har en
egen rättsordning, gemenskapsrätten, utvecklats med drag som är unika
för EG och som skiljer sig både från traditionell statsrätt och inter-
nationell rätt i allmänhet. EG-rätten brukar betecknas som en
rättsordning av eget slag (sui generis), självständig och samtidigt
integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. EG-domstolen,
som har en central roll som högsta uttolkare av gemenskapsrätten, har
successivt utvecklat principen om EG-rättens särskilda natur.
I målet 26/62 van Gend en Loos [1963] ECR s. 1 uttalade domstolen
att gemenskapen utgör en ny rättsordning, till förmån för vilken
medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter och vars subjekt
inte bara är medlemsstaterna utan även deras medborgare. Domstolen
slog vidare fast att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas
lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser
att ge dem rättigheter.
Domstolen vidareutvecklade detta resonemang i målet 6/64 Costa mot
ENEL [1964] ECR s. 585. Domstolen uttalade sålunda att gemenskaps-
rätten, till skillnad från allmän folkrättslig traktaträtt, utgör en egen
rättsordning som är integrerad med medlemsstaternas nationella rätts-
system och som deras domstolar är skyldiga att tillämpa. Domstolen fort-
satte (inofficiell översättning):
”Genom att skapa en gemenskap för obegränsad tid som har egna
institutioner, är en egen juridisk person, har en egen rättskapacitet och
rätt att uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt,
har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att staterna
begränsat sin suveränitet eller överlåtit sina befogenheter till gemen-
skapen, har medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, om
än inom begränsade områden, och därigenom skapat en rättsordning
som binder såväl staternas medborgare som staterna själva.”
475
I det rådgivande yttrandet 1/91 [1991] ECR s. 6079 uttalade EG-dom- Prop. 1994/95:19
stolen att Romfördraget, ehuru ingånget i form av ett internationellt avtal,
inte desto mindre utgör den konstitutionella stadgan för en rättsgemen-
skap. Domstolen sammanfattade sin syn på gemenskapsrätten enligt
följande (inofficiell översättning):
”Som domstolen vid upprepade tillfällen anfört upprättade gemen-
skapsfördragen en ny rättsordning till förmån för vilken staterna har
begränsat sina suveräna rättigheter inom allt mer utsträckta områden
och vars rättssubjekt inte endast omfattar medlemsstater utan också
deras medborgare. De väsentliga egenskaperna hos den gemenskapliga
rättsordning som sålunda upprättats är särskilt dess företräde i
förhållande till medlemsstaternas nationella rätt och den direkta effekt
av en hel rad av bestämmelser som är tillämpliga för deras invånare
och för medlemsstaterna själva.”
35.3 Gemenskapens regelverk
Gemenskapsrätten består, förutom av de grundläggande fördragen, bl.a.
av allmänna rättsprinciper, internationella avtal ingångna av gemen-
skapen, sekundär lagstiftning och EG-domstolens praxis. Detta
regelsystem brukar sammanfattas under beteckningen gemenskapens
regelverk (fr. l’acquis communautairé).
35.3.1 De grundläggande fördragen
De grundläggande fördragen upprättar gemenskapernas institutioner och
tilldelar institutionerna deras befogenheter. De konstituerande fördragen
utgörs av Romfördraget, Parisfördraget och Euratomfördraget med
tillhörande protokoll och bilagor. Övriga grundläggande fördrag är de
fördrag och beslut som innehåller tillägg till eller ändringar i de tre
ursprungliga fördragen. Bland dessa övriga fördrag märks t.ex. det s.k.
fusionsfördraget från år 1965, varigenom institutionerna gjordes
gemensamma för de tre gemenskaperna, de olika anslutningsfördragen,
Enhetsakten från år 1987 och Maastrichtfördraget från år 1992. Reglerna
i fördragen brukar betecknas som primärrätt.
De grundläggande fördragen anger principer och målsättningar för
gemenskapernas och deras institutioners verksamhet inom skilda politik-
områden. De innehåller också formella regler, då främst i fråga om
beslutsförfarandet. De grundläggande fördragen rymmer allmänna
EG-rättsliga principer som utgör hörnstenar i EG:s rättsordning. Där-
ibland återfinns i Romfördraget bl.a. den allmänna legalitetsprincipen
enligt artikel 3b första stycket och artikel 4, solidaritetsprincipen enligt
artikel 5, subsidiaritetsprincipen enligt artikel 3b andra stycket,
proportionalitetsprincipen enligt artikel 3b tredje stycket och
icke-diskrimineringsprincipen enligt artikel 6.
476
Ändringar i de grundläggande fördragen Prop.
Artikel N i Maastrichtfördraget innehåller en gemensam ordning för hur
de grundläggande fördragen ändras. Artikel N har ersatt artikel 236 i
Romfördraget, artikel 204 i Euratomfördraget och artikel 96 i Paris-
fördraget.
Enligt artikel N får varje medlemsstats regering eller kommissionen
förelägga rådet förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger
på. Rådet avgör med enkel majoritet om ett ändringsförferande skall
inledas eller ej. Innan rådet uttalar sig för att sammankalla en konferens
med företrädare för medlemsstaternas regeringar, skall samråd ske med
Europaparlamentet och, i förekommande fall, med kommissionen.
En regeringskonferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i
samförstånd komma överens om vilka ändringar som skall göras i de
grundläggande fördragen. Ändringarna, som skall beslutas enhälligt,
träder i kraft först när de ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet
med deras konstitutionella bestämmelser.
Enligt artikel N punkt 2 i Maastrichtfördraget skall en regerings-
konferens sammankallas år 1996 för att granska de bestämmelser i
fördraget för vilka en översyn är föreskriven. Sammankallandet
förutsätter således varken initiativ från medlemsstaterna eller kommis-
sionen eller att beslut därom fettas i rådet. Artikel 189b. 8 i Romfördraget
föreskriver att tillämpningsområdet avseende beslutsförferandet om med-
beslutanderätt kan utvidgas i enlighet med ändringsförferandet i artikel
N.2. I artikel J.4 i Maastrichtfördraget anges att bestämmelserna i denna
artikel kan komma att revideras enligt samma förfarande. Den första
förklaringen till Maastrichtfördraget anger vidare att införandet av
avdelningar om räddningstjänst, energi och turism i Romfördraget
kommer att undersökas i enlighet med ändringsförferandet i artikel N.2.
Den sextonde förklaringen till Maastrichtfördraget föreskriver slutligen
att 1996 års regeringskonferens även skall undersöka i vilken utsträck-
ning det är möjligt att ompröva klassificeringen av gemenskapsrättsakter
i syfte att upprätta en lämplig rangordning mellan olika kategorier av
rättsakter. Eventuella fördragsändringar med anledning av 1996 års
regeringskonferens träder i kraft först när de ratificerats av samtliga
medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Romfördraget och Maastrichtfördraget innehåller även bestämmelser
om utveckling av gemenskapsrätten som grundar sig på själva fördragen.
Rådet kan med enhällighet besluta om en sådan utveckling av gemen-
skapsrätten i fråga om bestämmelser om allmänna val till Europaparla-
mentet (artikel 138 i Romfördraget), om finansiering av gemenskapen av
egna resurser (artikel 201 i Romfördraget), om bestämmelser för att
stärka eller komplettera unionsmedborgamas rättigheter (artikel 8e i
Romfördraget) och i fråga om vissa bestämmelser om samarbete i
rättsliga och inrikes frågor (artikel K.9 i Maastrichtfördraget). Sådana
rådsbeslut skall dock antas av medlemsstaterna i enlighet med deras
konstitutionella bestämmelser.
Vid sidan av artikel N i Maastrichtfördraget innehåller de grundläggan-
de fördragen slutligen bestämmelser om förenklade ändringsförfaranden.
1994/95:19
477
Vissa fördragsändringar kan härigenom företas internt på gemenskaps- Prop. 1994/95:19
nivå. Detta förenklade förfarande gäller bl.a. artiklarna 14.7, 38.3, 84.2,
126, 165, 166 i Romfördraget, artikel 95 i Parisfördraget och artiklarna
76, 85 och 90 i Euratomfördraget. I dessa fall förutsätter fördrags-
ändringarna inte att de ratificerats eller antagits av samtliga
medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser för att
träda i kraft.
35.3.2 Allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten
EG-domstolen har i sin rättspraxis utvecklat en doktrin som innebär att
allmänna rättsprinciper utgör en integrerad del av gemenskapsrätten. I
förenade målen 46/87, 227/88 Hoechst [1989] ECR s. 2859 uttalade
domstolen sålunda att vissa allmänna rättsprinciper gäller inom gemen-
skapens rättsordning i deras egenskap av gemensamma principer för
medlemsstaternas rättssystem.
Domstolen har i sin rättspraxis tillämpat och för gemenskapsrättens del
lagt fest vissa allmänna rättsprinciper som härletts ur fördragen eller
hämtats från medlemsstaternas rättssystem. En del principer på de
mänskliga rättigheternas område har också hämtats från andra folkrätts-
liga källor, främst Europakonventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna. De allmänna rättsprincipernas
ställning som en central rättskälla inom EU har kodifierats genom
artikel F i Maastrichtfördraget, som lyder:
”Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respek-
tera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakon-
ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-
läggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och
såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner. ”
Av grundläggande betydelse i västerländska rättsordningar är rätts-
säkerhetsbegreppet. Kärnan i EG-domstolens tillämpning av begreppet
rättssäkerhet (eng. legal certainty, fr. sécurité juridique) kan sägas vara
kravet på förutsebarhet i lagstiftning och rättstillämpning. Ur ett allmänt
rättssäkerhetsbegrepp kan flera andra principer som tillämpas av
EG-domstolen härledas. Däribland märks bl.a. principerna om skydd för
förvärvade rättigheter och berättigade förväntningar, det principiella
förbudet mot retroaktiv lagstiftning och rättstillämpning, kravet på
motivering av beslut, rätten att inte dömas ohörd och rätten till försvar.
Den i Romfördraget centrala likabehandlingsprincipen återfinns bl.a.
i artikel 6 om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Andra
uttryckliga likabehandlingsprinciper återfinns i artikel 40 tredje stycket
i Romfördraget angående likabehandling mellan producenter och
konsumenter inom den gemensamma jordbrukspolitiken samt i artikel 119
i Romfördraget när det gäller lika lön för kvinnor och män.
EG-domstolen har dock slagit fest att det inom gemenskapsrätten gäller
en allmän likabehandlingsprincip, utöver de uttryckliga bestämmelser
som återfinns i fördragen (se t.ex. förenade målen 117/76, 16/77
Ruckdeschel [1977] ECR s. 1753). 47?
35.3.3
Internationella avtal
Prop. 1994/95:19
De internationella avtal som gemenskapen ingått med stöd av den i
fördragen fastlagda traktatkompetensen enligt artikel 228 i Romfördraget
utgör en integrerad del av EG:s rättsordning från och med deras
ikraftträdande (målet 181/73 Haegeman II [1974] ECR s. 449). Principen
gäller även s.k. blandade avtal, dvs. avtal där både gemenskapen och
medlemsstaterna är avtalsparter (målet 12/86 Demirel [1987] ECR s.
3719). En förutsättning för att ett internationellt avtal skall kunna göras
gällande gentemot gemenskapens rättssubjekt är dock att det publicerats
i EGT (se målet 98/78 Racke [1979] ECR s. 69).
35.3.4 Förordningar, direktiv och andra rättsakter
De grundläggande fördragen tilldelar gemenskapernas institutioner be-
fogenheter att genomföra fördragens intentioner. De rättsakter som
institutionerna utfärdar med stöd av dessa bemyndiganden brukar
betecknas sekundärrätt. För att utföra sina uppgifter skall Europaparla-
mentet och rådet gemensamt, rådet eller kommissionen, i enlighet med
fördragets bestämmelser, utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut
samt avge rekommendationer och yttranden (artikel 189 i Romfördraget).
En förordning har allmän giltighet, är i alla delar bindande och är
direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar skall i sin gemen-
skapsrättsliga form omedelbart tillämpas av medlemsstaternas domstolar
och förvaltningsmyndigheter. Direktiv är enligt samma artikel bindande
för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men
överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och
tillvägagångssätt för genomförandet. Ett beslut är bindande i alla delar
för dem som det är riktat till.
Till skillnad från förordningar, direktiv och beslut är rekommen-
dationer och yttranden inte bindande.
Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Förutom
de där nämnda typerna av rättsakter har genom åren andra utvecklats.
Det gäller t.ex. program och riktlinjer som inte är bindande för någon
utomstående men som kan vara bindande för det organ som utfärdat dem.
Om t.ex. kommissionen utfärdat riktlinjer för hur den själv skall agera
när den övervakar att enskilda företag följer EG:s konkurrensregler,
anses företagen kunna förlita sig på att kommissionen verkligen följer
dessa riktlinjer och inte ingriper mot förfaranden som den själv förklarat
att den inte skall ingripa mot. Även sådana icke bindande rättsakter kan
på så sätt få en styrande effekt.
I vissa fall motsvarar inte heller den form en rättsakt erhållit dess
sakliga innehåll. Ett direktiv kan ibland präglas av sådan detaljeringsgrad
att det lämnar få valmöjligheter till de nationella myndigheterna i fråga
om genomförandet. Ett sådant direktiv är till sitt innehåll närmast att
jämställa med en förordning. Samtidigt kan en förordning någon gång
sakna den allmängiltighet som den formen kräver. Förordningen är då i
stället i realiteten inriktad på att reglera individuella fall och utgör därför
479
till sitt innehåll närmast ett beslut. EG-domstolen har i ett antal fall valt Prop. 1994/95:19
att bortse från hur en rättsakt formellt betecknats och i stället tagit fästa
på dess innehåll (se t.ex. förenade målen 16-17/62 Confédération
Nationale des Producteurs de Fruits et Légumes mot rådet [1962] ECR
s. 937).
35.4 EG-domstolens rättsskipning
EG-domstolen fyller en väsentlig funktion inom gemenskaperna och har
en roll som är mera betydelsefull än den internationella domstolar
normalt har. Domstolen skall enligt artikel 164 i Romfördraget säker-
ställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget.
Domstolen är rättsskapande genom att den lägger fäst det närmare
innehållet i gemenskapsrätten. Domstolen ansvarar vidare för den
rättsliga kontrollen av hur EG-institutionema utövar sina befogenheter.
Den prövar också mål mot medlemsstaterna om överträdelse av de
gemenskapsrättsliga förpliktelserna. En framträdande funktion för
domstolen är dess ansvar för att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas
enhetligt av institutionerna och medlemsstaterna.
35.4.1 Talan mot EG:s institutioner
EG-domstolens rättsliga kontroll av institutionernas verksamhet omfattar
att pröva påståenden dels om att en utfärdad rättsakt är ogiltig, dels om
att en institution varit passiv trots att den varit skyldig att agera.
Dessutom fungerar EG-domstolen som en ordinär domstol med full
prövningsrätt i bl.a. de s.k. tjänstemannamålen och i mål om utom-
obligatoriskt skadeståndsansvar för gemenskaperna.
Ogiltighetstalan
En av EG-domstolens uppgifter är att övervaka lagenligheten av de
rättsakter som antas av EG:s institutioner (artikel 173 i Romfördraget).
Domstolen kan pröva frågor om rättsakters ogiltighet på talan av en
medlemsstat, rådet eller kommissionen. Domstolen kan också pröva en
sådan fråga på talan av Europaparlamentet i syfte att tillvarata parlamen-
tets rättigheter. En ogiltighetstalan kan även väckas av en enskild fysisk
eller juridisk person mot ett beslut som riktar sig till honom eller som
annars berör honom direkt och personligen.
De rättsakter som kan angripas är rättsakter som antas av Europa-
parlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen som
inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som
antas av Europaparlamentet och som skall ha rättsverkan i förhållande till
tredje man.
En rättsakt kan ogiltigförklaras av domstolen om den institution som
antagit den
a) saknat behörighet att anta rättsakten,
480
b) åsidosatt väsentliga formföreskrifter, Prop. 1994/95:19
c) åsidosatt Romfördraget eller någon rättsregel som gäller dess tillämp-
ning,
d) gjort sig skyldig till maktmissbruk.
Ett bifall till en ogiltighetstalan innebär att domstolen förklarar
rättsakten ogiltig och domen får i allmänhet retroaktiv verkan. Domstolen
kan inte ändra rättsakten eller sätta någon arman i dess ställe. Detta
ankommer på den berörda institutionen enligt artikel 176 i Romfördraget.
När det gäller förordningar skall dock domstolen enligt artikel 174 andra
stycket i Romfördraget, om den anser det nödvändigt, ange vilka verk-
ningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall anses bestå.
Passivitetstalan
EG-domstolen kontrollerar enligt artikel 175 i Romfördraget att
EG-institutionema agerar i de fall då de är skyldiga att vidta en åtgärd.
En talan med påstående om att Europaparlamentet, rådet eller
kommissionen underlåtit att vidtaga åtgärder kan föras av medlems-
staterna och av gemenskapens övriga institutioner. Enskilda fysiska och
juridiska personer har talerätt i de fall talan gäller underlåtenhet att till
dem rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande.
Ett bifall till en passivitetstalan innebär att domstolen festställer att
institutionen i fråga har agerat fördragsstridigt, varefter det enligt artikel
176 i Romfördraget ankommer på institutionen att vidta nödvändiga
åtgärder. En passivitetstalan kan emellertid inte användas för att
framtvinga ett visst bestämt resultat.
Mål i vilka domstolen har full prövningsrätt
I vissa fell fungerar domstolen som en ordinär domstol och dess
behörighet är då inte begränsad till den rättsliga kontroll som beskrivits
ovan. Domstolen har full prövningsrätt beträffande
a) mål som gäller påföljder enligt förordningar som antagits av
Europaparlamentet och rådet gemensamt eller av rådet i den mån
detta har föreskrivits i förordningen i fråga (artikel 172),
b) mål mot gemenskaperna om utomobligatoriskt skadestånd för skada
som vållats av institutionerna eller av institutionernas anställda under
tjänsteutövning (artikel 178),
c) rättsfrågor i mål mellan gemenskaperna och de anställda om löner,
anställningsvillkor m.m. Dessa s.k. tjänstemannamål prövas numera
i den nyinrättade Förstainstansrätten men kan överklagas till
EG-domstolen vad gäller rättsfrågor.
EG-domstolen är inte exklusivt behörig att pröva alla mål i vilka
gemenskaperna är part. I Romfördragets artikel 183 stadgas att nationella
domstolar är behöriga att pröva sådana mål i den mån fördraget inte
uttryckligen anger EG-domstolen som behörig domstol.
481
31 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Rättelse: S. 486 Tillkommit rad 1 samt utgått sista raden
35.4.2 Talan mot en medlemsstat om brott mot Prop.
gemenskapsrätten
Enskilda saknar möjlighet att direkt föra talan mot medlemsstaterna om
brott mot gemenskapsrätten inför EG-domstolen. Talan mot en medlems-
stat kan väckas dels av en annan medlemsstat enligt artikel 170 i
Romfördraget, dels av kommissionen enligt artikel 169 i Romfördraget.
Enligt båda dessa bestämmelser skall talans väckande föregås av ett
inledande förfarande mellan kommissionen och den berörda medlems-
staten. Vissa särskilda bestämmelser ger dock en omedelbar tillgång till
domstolsprövning (för kommissionen i artikel 93 andra stycket, för både
kommissionen och medlemsstaterna i artikel 100a.4 och i artikel 225).
Medlemsstaterna är skyldiga att ”vidta de åtgärder som krävs for att
följa domstolens dom” enligt artikel 171 i Romfördraget. Domstolens
dom är således en fastställelsedom som inte direkt griper in i medlems-
staternas rättsordning. Om en medlemsstat vägrar att efterkomma en
fallande dom kan emellertid talan väckas på nytt under åberopande att
den fällande domen inte efterlevts, vilket konstituerar ett nytt, särskilt
fördragsbrott enligt artikel 171. Enligt den genom Maastrichtfördraget
införda artikeln 171.2 andra stycket i Romfördraget kan domstolen, på
talan av kommissionen, utdöma ett standardbelopp eller ett vite mot en
stat som inte ställt sig en tidigare dom till efterrättelse.
Interimistiska beslut
I ärenden som anhängiggjorts vid domstolen får denna enligt artikel 186
i Romfördraget vidta nödvändiga interimistiska åtgärder. På talan av
kommissionen kan domstolen inhibera tillämpningen av en nationell lag
eller annan föreskrift till dess att bestämmelsernas förenlighet med
fördraget prövats.
35.4.3 Förhandsavgöranden
En av EG-domstolens viktigaste funktioner är att se till att gemenskaps-
rätten tolkas och tillämpas enhetligt. EG-rätten tillämpas i betydande
utsträckning av nationella myndigheter och en stor del av EG-rätten kan
åberopas av enskilda inför nationella domstolar i dess egenskap av
nationell rätt.
För att säkerställa att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt
i medlemsstaterna anger artikel 177 i Romfördraget att en nationell
domstol som skall tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse innan den
avgör målet kan, och i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande från
EG-domstolen om hur regeln skall tolkas.
Sådana förhandsavgöranden kan avse
a) tolkningen av fördraget,
b) giltigheten eller tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemen-
skapernas institutioner,
c) tolkningen av stadgar för organ som upprättats genom rättsakter som
1994/95:19
482
beslutats av rådet, när stadgarna föreskriver det.
Bestämmelserna om inhämtande av förhandsavgöranden är fakultativa för
nationella domstolar i lägre instans, dvs. besked får begäras om
domstolen anser att det är nödvändigt för att den skall kunna döma i
målet. EG-domstolen har emellertid i sin rättspraxis slagit fast att
nationella domstolar saknar behörighet att förklara en EG-rättsakt ogiltig
(målet 314/85 Foto-Frost [1987] ECR s. 4199). Mot bakgrund av
EG-domstolens exklusiva behörighet att ogiltigförklara EG:s rättsakter
kan således även en domstol i lägre instans i praktiken vara skyldig att
inhämta förhandsavgörande.
Domstolar i sista instans är skyldiga att inhämta ett förhandsavgörande
om saken är sådan att en tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att
målet skall kunna avgöras. EG-domstolen har i målet 283/81 CILFIT
[1982] ECR s. 3415 uttalat att det finns en möjlighet för den nationella
domstolen att avstå från att begära förhandsavgörande, under förut-
sättning att domstolen är övertygad om att varken övriga medlemsstaters
domstolar eller EG-domstolen skulle tveka om utgången av prövningen.
EG-domstolen framhöll emellertid de särskilda svårigheter som är
förenade med att tolka gemenskapsrätt, bl.a. att en tolkning måste ske
utifrån en jämförelse mellan de olika - var för sig autentiska - språkliga
versionerna av en rättsakt, att tolkningen också måste ta hänsyn till
gemenskapsrättens särskilda språkbruk samt att reglerna också måste
värderas utifrån sitt gemenskapsrättsliga sammanhang.
Det finns inga bestämmelser i Romfördraget om hur den frågande
domstolen skall förhålla sig till ett förhandsavgörande från EG-dom-
stolen. EG-domstolen har dock i sin rättspraxis slagit fest att den
nationella domstolen är bunden av avgörandet. I målet 29/68 Milchkontor
II [1969] ECR s. 165 uttalade EG-domstolen att den nationella domstolen
är bunden av EG-domstolens tolkning och endast kan, om den anser att
ett lämnat förhandsavgörande inte skapar tillräcklig klarhet, åter vända
sig till EG-domstolen med begäran om ytterligare avgörande.
Även om den nationella domstolen således är bunden av EG-domsto-
lens tolkning av gemenskapsrätten är det fortfarande den nationella dom-
stolens uppgift att ta ställning till de konkreta omständigheterna i det
enskilda fallet och avgöra om dessa faller in under EG-regeln sådan den
tolkats av EG-domstolen. I vissa fall är den nationella domstolens hand-
lingsutrymme begränsat, särskilt i sådana fell då EG-domstolen lämnat
sitt förhandsavgörande i mycket nära anknytning till omständigheterna i
det enskilda fallet.
35.4.4 Rådgivande yttranden
Enligt artikel 228 i Romfördraget får - i fråga om avtal mellan EG och
tredje land - rådet, kommissionen eller en medlemsstat inhämta
EG-domstolens yttrande över om ett tilltänkt avtal är förenligt med
bestämmelserna i fördraget. Om domstolen i sitt yttrande finner att så
inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft efter en fördragsändring i
enlighet med artikel N i Maastrichtfördraget.
Prop. 1994/95:19
483
35.4.5
Förstainstansrätten
Prop. 1994/95:19
Den 1 november 1989 inrättades en domstol i första instans, bl.a. för att
avlasta EG-domstolen. Förstainstansrätten kan avgöra mål som rör
a) tvister mellan EG:s institutioner och deras anställda (s.k. tjänste-
mannamål),
b) talan av företag mot kommissionen rörande sanktioner, priser m.m.
inom ramen för Parisfördraget,
c) ogiltighets- eller passivitetstalan, inbegripet talan om skadestånd, av
enskilda mot kommissionen inom ramen för Romfördragets
konkurrensregler,
d) sedan den 1 augusti 1993, anti-dumpningmål och alla mål där
enskilda är parter.
35.4.6 EG-domstolens roll i integrationsprocessen
EG-domstolen har kommit att ge uttryck för ett teleologiskt förhållnings-
sätt, dvs. domstolen söker bestämma en regels innehåll mot bakgrund av
dess syfte och ändamål samt väljer den tillämpning som är bäst ägnad att
uppfylla ändamålet. Domstolen hänvisar inte sällan till att den valda
lösningen är den för gemenskapsrätten mest effektiva, dvs. till principen
om effektivitet (fr. l’effet utile).
EG-domstolen förefaller medvetet ha eftersträvat att understödja
gemenskapernas vidare integration, inte minst i situationer då
medlemsstaterna inte själva förmått fullfölja integrationsprocessen (t.ex.
målen 2/74 Reyners [1974] ECR s. 631 och 33/74 Van Binsbergen
[1974] ECR s. 1299).
Domstolen har eftersträvat lösningar som stärkt gemenskapsrättens
ställning, räckvidd och effektivitet och utvidgat institutionernas befogen-
heter. Vid enstaka tillfällen har domstolen till och med valt att bortse
från uttryckliga stadganden i fördragen för att stärka gemenskapsrättens
effektivitet. Domstolens roll i integrationsprocessen kommer särskilt till
uttryck i dess praxis om gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt.
35.5 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt
Artikel 5 i Romfördraget innehåller bestämmelser som är av grund-
läggande betydelse för samarbetet inom gemenskapen. Artikeln åter-
speglar en folkrättslig solidaritetsprincip, på vilken Romfördraget vilar.
Enligt EG-domstolen innebär principen, som också brukar benämnas
den allmänna samarbets- och lojalitetsförpliktelsen, att medlemsstaterna
inbördes och i förhållande till de gemensamma institutionerna ömsesidigt
är förpliktade att samarbeta med varandra. Artikeln gäller alltså även
mellan medlemsstaternas myndigheter och gemenskapens institutioner.
Det är viktigt att understryka att förpliktelserna enligt artikel 5 omfattar
samtliga nationella offentliga organ, domstolar inbegripna, liksom
regionala och lokala offentliga organ. Förpliktelserna kan uppdelas i
484
skyldigheter att vara positivt verksam och i skyldigheter att avhålla sig
från att vidta vissa åtgärder. I artikelns första stycke stadgas en skyldig-
het att samarbeta vilken ålägger medlemsstaterna att vidta alla lämpliga
åtgärder, såväl allmänna som särskilda, för att säkerställa att de
skyldigheter iakttas som följer av fördraget eller av åtgärder som
vidtagits av institutionerna. I andra stycket föreskrivs att medlemsstaterna
skall avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet av
fördragets mål.
Artikel 5 har av EG-domstolen givits en vidsträckt tolkning. Många av
domstolens viktigaste domar, bl.a. om EG-reglernas verkan i nationell
rättstillämpning, grundar sig på denna förpliktelse. Detta beror främst på
gemenskapssamarbetets speciella natur och fördragets långtgående mål-
sättningar. Medlemsstaterna måste således vidta alla slags åtgärder, såväl
av lagstiftande, rättsskipande som verkställande karaktär, som behövs för
att ge full verkan åt gemenskapsrätten.
Prop. 1994/95:19
35.5.1 Direkt tillämplighet
EG-domstolen slog tidigt fast principen om EG-rättens direkta tillämplig-
het, enligt vilken gemenskapsrätten griper in i den inhemska rätts-
ordningen utan stöd av någon som helst nationell bestämmelse (målet
28/67 Molkerei Zentrale [1968] ECR s. 143).
EG-rätten gäller således i stor utsträckning omedelbart i medlems-
staterna, dvs. utan någon mellankommande nationell rättsbildning. På
denna grund har domstolen underkänt dualistiska förfaranden i medlems-
staterna som bestått i att transformera EG-rättsliga förordningar till den
inhemska rättsordningen. I målet 39/72 kommissionen mot Italien [1973]
ECR s. 101 slog EG-domstolen fest att förordningar är direkt tillämpliga
i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande genom att de publi-
ceras i EGT. Domstolen uttalade vidare att alla metoder för införlivande
är oförenliga med fördraget och skulle innebära ett hinder för förordning-
arnas genomslag och en fera för deras samtidiga och enhetliga tillämp-
ning inom hela gemenskapen.
Däremot föreligger inget hinder mot att medlemsstaterna tillämpar
dualistiska förfaranden vid införlivande av de grundläggande fördragen
eller anslutningsfördragen, förutsatt att metoden inte har återverkningar
på enskildas möjligheter att sedermera åberopa fördragens bestämmelser.
Likaså kan en förordning behöva kompletteras med t.ex. nationella
straffbestämmelser (se härom avsnitt 39).
35.5.2
Direkt effekt
I målet 26/62 van Gend en Loos konstaterade som ovan anförts
EG-domstolen att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas
lagstiftning, inte bara ålägger individerna skyldigheter utan också avser
att ge dem rättigheter som kommer att utgöra en del av deras rättsliga
arv.
Domstolen slog i målen van Gend en Loos och Costa mot ENEL (se
485
avsnitt 35.2) fast att såväl medlemsstaterna som deras medborgare utgör Prop. 1994/95:19
rättssubjekt inom EG-rätten. Genom en extensiv tolkning har domstolen
utvecklat doktrinen om gemenskapsrättens direkta effekt.
Principen om EG-rättens direkta effekt anger förutsättningarna för att
en enskild skall kunna göra gällande en gemenskapsrättslig bestämmelse
som grundar rättigheter och skyldigheter inför domstolar och andra
myndigheter i medlemsstaterna. Förutsättningarna för att en EG-rättslig
norm skall ha direkt effekt beror på vilket slag av bestämmelse som det
är frågan om.
I van Gend en Loos-målet slog domstolen fast principen att bestäm-
melserna i de konstituerande fördragen inte automatiskt har direkt effekt.
För att ha direkt effekt gäller att en bestämmelse skall vara ovillkorlig,
entydig och fullständig.
Vissa bestämmelser i de grundläggande fördragen kan emellertid ha
direkt effekt trots att de primärt riktar sig till medlemsstaterna. Inte
endast bestämmelser som ger medlemsstaterna en skyldighet att avstå från
att handla har givits direkt effekt utan även sådana som ålägger medlems-
staterna en skyldighet att handla.
Vissa fördragsbestämmelser kan även ha direkt effekt i förhållandet
mellan enskilda, s.k. horisontell direkt effekt. Det gäller vissa av Rom-
fördragets konkurrensregler, vilka kan åberopas av ett företag mot ett
annat inför en nationell domstol (artiklarna 85 och 86). Men även vissa
regler vad gäller den fria rörligheten liksom artikel 119 om lika lön för
män och kvinnor kan åberopas av enskilda gentemot t.ex. företag,
organisationer eller arbetsgivare (se t.ex. målet 36/74 Walrave [1974]
ECR s. 1405 och målet 43/75 Defrenne II [1976] ECR s. 455).
Bestämmelser i direktiv och förordningar kan på motsvarande sätt ha
direkt effekt om dess innehåll medger det. Direktivbestämmelser kan
dock inte ha horisontell direkt effekt (se målet 152/84 Marshall [1986]
ECR s. 723).
Även allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten kan åberopas av
enskilda. EG-domstolens rättspraxis har dock klargjort att en allmän
rättsprincip inte kan åberopas mot en nationell bestämmelse som inte
faller inom ramen för gemenskapsrättens tillämpningsområde (förenade
målen 60-61/84 Cinethéque [1985] ECR s. 2605, målet 12/86 Demirel
[1987] ECR s. 3719).
35.5.3 Gemenskapsrättens företräde
EG-domstolen har tidigt slagit fast principen om gemenskapsrättens
företräde framför nationell lag. I målet 6/64 Costa mot ENEL karakteri-
serade domstolen, som tidigare redovisats, gemenskapsrätten som en ny
rättsordning av en särskild natur som skiljer sig från allmän folkrättslig
traktaträtt. Domstolen anförde (inofficiell översättning):
”Införlivandet med varje medlemsstats rättsordning av bestämmelser
som härrör från gemenskapen och mer allmänt från fördragens bokstav
och anda medför att de blir omöjligt för staterna att tillerkänna en
ensidig, senare åtgärd företräde före det rättsliga system som de har
486
godtagit på ömsesidighetens grund. En sådan åtgärd kan därför inte Prop. 1994/95:19
vara förenlig med detta rättsliga system. Gemenskapsrättens genom-
slagskraft kan inte i praktiken variera från en stat till en annan, i det
att den viker för efterföljande nationell lag, utan att det äventyrar
uppnåendet av de i artikel 5.2. åsyftade fördragsmålen och leder till
sådan särbehandling som artikel 7 förbjuder. ”
Medlemsstaterna kan därför inte göra en senare ensidigt beslutad
nationell bestämmelse gällande gentemot en rättsordning som de gemen-
samt har accepterat. Domstolen uttalade också att gemenskapsrättens
företräde är nödvändigt för att säkra gemenskapsrättens effektivitet: Den
rätt som härleds från fördraget och som är
”en oberoende rättskälla, kan på grund av sin särskilda och ursprung-
liga natur inte åsidosättas av någon som helst inhemsk rättsregel utan
att berövas sin karaktär av gemenskapsrätt och utan att den rättsliga
grundvalen för gemenskapen som sådan sätts i fråga” (inofficiell
översättning).
35.5.4 Vissa principer för gemenskapsrättens genomförande
EG-rättens företräde och direkta effekt är av stor betydelse för dess
enhetliga tolkning och tillämpning i medlemsstaterna. Domstolens resone-
mang grundar sig som ovan anförts på synsättet att medlemsstaterna,
genom att skapa en gemenskap med egna institutioner som har själv-
ständiga befogenheter, har begränsat sin egen suveränitet och sina egna
befogenheter. Medlemsstaterna har avstått normgivningskompetens på de
områden som gemenskapsrätten reglerar. Gemenskapsrättens tillämpning
skulle fragmenteras och dess effektivitet ifrågasättas, om det vore möjligt
för en medlemsstat att sätta den ur spel genom egen lagstiftning.
Principen om företräde får således konsekvenser för såväl medlems-
staterna som deras inhemska domstolar, nationella myndigheter och
enskilda fysiska och juridiska personer.
En medlemsstat som antar eller låter en nationell bestämmelse vara i
kraft i strid med EG-rätten gör sig skyldig till fördragsbrott (målet
167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s. 359). Ett rättsligt
förfarande kan inledas mot medlemsstaten i fråga av kommissionen eller
av andra medlemsstater enligt artiklarna 169 och 170 i Romfördraget.
Om EG-domstolen konstaterar att fördragsbrott föreligger, är medlems-
staten skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att den rättsstridiga
situationen skall upphöra (förenade målen 314-316/81, 83/82 Waterkeyn
[1982] ECR s. 4337, målet 104/86 kommissionen mot Italien [1988]
ECR s. 1799).
Det åligger medlemsstaterna att försäkra sig om att deras medborgare
respekterar EG-rätten. Detta följer bl.a. av solidaritetsprincipen i artikel
5 i Romfördraget. Medlemsstaterna skall alltså kontrollera tillämpningen
av EG-rätten och beivra dess överträdelse genom effektiva, avskräckande
och proportionella sanktioner, jämförbara med de sanktioner som är
tillämpliga vid överträdelse av inhemsk rätt av motsvarande slag och ^g-
betydelse (se bl.a. målet 50/76 Amsterdam Bulb [1977] ECR s. 137 och
förenade målen 205-215/82 Deutsche Milchkontor [1983] ECR s. 2633). Prop. 1994/95:19
Domstolen slog tidigt fast att det föreligger ett samband mellan
EG-rättens företräde och de nationella domstolarnas roll i integrations-
processen. I målet 106/77 Simmenthal [1978] ECR s. 629 utvecklade
EG-domstolen detta samband och uttalade att varje nationell domstol
måste tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet och skydda de rättigheter
som gemenskapsrätten tillerkänner enskilda. Om en domstol i ett
medlemsland skulle finna att en nationell bestämmelse strider mot en
EG-bestämmelse som har direkt effekt, skall domstolen således inte
tillämpa den nationella bestämmelsen i det aktuella målet. Principen om
gemenskapsrättens företräde begränsas således till bestämmelser med
direkt effekt. Den nationella bestämmelsen som är oförenlig med en
sådan bestämmelse är inte ogiltig, men den skall alltså inte tillämpas av
den inhemska domstolen.
I målet 103/88 Fratelli Constanzo [1989] ECR s. 1839 utsträckte
EG-domstolen denna skyldighet att garantera gemenskapsrättens
företräde till samtliga organ inom de nationella förvaltningarna. Detta
inbegriper även decentraliserade statsorgan. Principen, som slogs fast i
fråga om bestämmelser i ett direktiv, gäller hela den del av EG-rätten
som har direkt effekt.
Enligt EG-domstolen saknar inhemska påföljder rättslig grund om de
är grundade på en nationell bestämmelse som står i strid med EG-rätten
(målen 88/77 Schonenberg [1978] ECR s. 473 och 269/80 Regina och
Robert Tymen [1981] ECR s. 3079).
I målet 213/89 Factortame [1990] ECR s. 2433 och förenade målen
143/88, 92/89 Zuckerfobrik [1991] ECR s. 415 slog domstolen också fast
en skyldighet för inhemska domstolar att genom interimistiska beslut
skjuta upp tillämpningen av nationella bestämmelser, om allvarliga tvivel
föreligger om deras förenlighet med EG-rätten, till dess klarhet skapats
om rättsläget. Denna skyldighet grundar sig direkt på EG-rätten och
föreligger även om de nationella domstolarna inte besitter sådan
kompetens enligt den nationella rättsordningen.
EG-domstolen utvecklade vidare i målen 157/86 Murphy [1988] ECR
s. 673 och 14/83 von Colson och Kamann [1984] ECR s. 1891 principen
om att nationella bestämmelser skall tolkas så att de överensstämmer med
EG-rätten. Denna princip om fördragsenlig tolkning, som framför allt
framhållits i fråga om direktiv, är inte begränsad till bestämmelser som
har direkt effekt.
I förenade målen 6 och 9/90 Frankovich [1991] ECR s. 5357 uttalade
domstolen att de rättigheter som gemenskapsrätten ger enskilda skulle
försvagas om det inte vore möjligt att erhålla gottgörelse för en
medlemsstats överträdelser av sina skyldigheter. Domstolen ansåg att ett
ansvar för staten är underförstått i fördragssystemet men också har en
uttrycklig grundval i Romfördragets artikel 5. Domstolen slog därför fast
en principiell skyldighet för stater att ersätta skada som vållats enskilda
av statens överträdelse av gemenskapsregler.
488
36 Anslutningslagstiftningen i några andra länder2 Prop. 1994/95:19
Hur man i andra länder har löst de rättsliga problem som uppkommer vid
en anslutning till EG har i hög grad varit beroende av respektive lands
konstitutionella förhållanden och hur man principiellt ser på förhållandet
mellan internationella överenskommelser och den nationella rätten.
Särskilt viktig är den skillnad som finns mellan s.k. dualistiska och
monistiska länder. I de senare anses internationella avtal vara tillämpliga
på nationell nivå så snart de trätt i kraft på det folkrättsliga planet och
publicerats i landet i fråga. Monistiska stater kan sägas se internationell
och nationell rätt som delar av ett och samma gemensamma rättssystem.
I dualistiska länder, som Sverige, fordras däremot en nationell rättsakt,
t.ex. lagstiftning, för att de folkrättsligt bindande reglerna skall bli
tillämpliga inom landet.
Det är mot denna bakgrund av visst intresse att här kort redovisa det
huvudsakliga innehållet i anslutningslagstiftningen i några av de länder
som tidigare har anslutits till gemenskaperna.
36.1 Danmark
Den danska grundlagen innehåller i 20 § en regel av följande lydelse:
”Befojelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder,
kan ved lov i naermere bestemt omfång överlädes til mellemfolkelige
myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre
stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. ”
Bestämmelsen, som påminner om den svenska regeringsformens 10 kap.
5 §, säger ingenting om gemenskapsrättens ställning i Danmark.
Danmarks tillträdeslag innehåller nio paragrafer. Inledningsvis slås fast
att anslutningsfördragen kan ratificeras resp, tillträdas på Danmarks
vägnar. I 2 § anges att befogenheter, som enligt grundlagen tillkommer
rikets myndigheter, i den omfattning som följer av de grundläggande
fördragen får överlåtas till gemenskapernas institutioner. I 3 § slås fäst
att de grundläggande fördragen skall gälla (seettes i kraft) i Danmark i
den omfattning de enligt gemenskapsrätten är ”umiddelbart anvendelige”
i Danmark. Detsamma gäller de rättsakter som har antagits av
gemenskapernas institutioner före Danmarks anslutning till
gemenskaperna och som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas
tidning. 4 § innehåller en uppräkning av de grundläggande fördragen
m.m. 5 § innehåller ett bemyndigande för vederbörande minister att
dispensera från inhemska bestämmelser om medborgarskap, bosättning
och hemvist i den omfattning som krävs för att uppfylla Danmarks
åtaganden enligt gemenskapsrätten i fråga om etableringsrätt, utbyte av
tjänster och fri rörlighet för arbetskraft. I 6 § regleras samarbetet mellan
regeringen och folketinget. Där slås till en början fäst att regeringen skall
2 Uppgifterna om de nuvarande medlemsstaternas författningar har hämtats från
betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14).
489
avge en berättelse till folketinget över utvecklingen inom gemenskaperna. Prop. 1994/95:19
Vidare sägs att regeringen skall underrätta ett av folketinget utsett utskott
i fråga om förslag till sådana beslut i rådet som blir direkt tillämpliga i
Danmark eller som senare kräver folketingets medverkan for att kunna
genomföras. I de tre avslutande paragraferna finns bestämmelser om
lagens ikraftträdande samt särskilda regler i fråga om Färöarna och
Grönland.
36.2 Storbritannien
Storbritannien har i motsats till samtliga andra medlemsstater ingen
skriven författning. Den grundläggande principen där är i stället att inget
parlament kan binda ett efterföljande parlament och att inget organ, vare
sig domstol eller annat, har kompetens att pröva en av parlamentet
antagen lags giltighet.
I en lag från år 1972 om de europeiska gemenskaperna (the European
Communities Act) tilläggs gemenskapsrätten direkt effekt i Storbritannien
och ges vad som kan beskrivas som en tolkningsregel av innebörd att
parlamentet får antas inte avse att stifta lag som står i motsättning till
gemenskapsrätten. I en dom av Court of Appeal 1978 uttalade också den
berömde domaren Lord Denning att ”när vi gick med i gemenskapen
beslutade parlamentet att vi skulle följa de principer som slagits fest av
EG-domstolen ... (varav) den om företräde för EG-rätten är den andra”
(målet Shields ./. E. Coombes Ltd) och påföljande år förklarade samma
domstol att artikel 119 i Romfördraget tog över lagar som antagits såväl
före som efter medlemskapet. I den domen sade emellertid Lord Denning
att:
”om den dagen skulle komma när vårt parlament medvetet antar en lag
i syfte att motverka Romfördraget eller någon bestämmelse i det eller
avsiktligt handlar i strid med det och uttryckligen säger så, skulle jag
tro att det vore våra domstolars plikt att följa vårt parlament... Om det
inte är fråga om ett sådant medvetet och uttryckligt motverkande av
fördraget, är det vår plikt att ge fördraget företräde (målet Macarthys
Ltd ./. Smith).”
Den brittiska anslutningslagen är förhållandevis omfångsrik och
innehåller en rad detaljregler på olika områden som berörs av samarbetet
inom gemenskaperna. Vidare finns en rad specialbestämmelser som rör
Nordirland och kanalöarna. Inledningsvis innehåller lagen en rad
definitioner som är nödvändiga för att tillämpa och förstå lagen. Lagen
innehåller sedan en bestämmelse varigenom alla sådan rättigheter,
befogenheter, skyldigheter och förbehåll - skapade eller uppkomna från
tid till annan genom eller enligt fördragen - och alla sådana rättsmedel
och förfaranden - föreskrivna från tid till annan i eller enligt fördragen
- som enligt fördragen inte behöver ytterligare antas för att få rättsverkan
eller för att kunna tillämpas i Storbritannien, skall erkännas och finnas
intagna i lagar och vara verkställbara och efterföljas i enlighet därmed.
Genom denna bestämmelse överfes, såvitt kan förstås, hela den då
490
gällande primärrätten samt alla rättsakter som dittills antagits av EG:s Prop. 1994/95:19
institutioner och som på något sätt var direkt tillämpliga eller hade direkt
effekt.
36.3 Irland
I samband med att Irland skulle bli EG-medlem infördes efter en folkom-
röstning år 1972 i den irländska grundlagen en bestämmelse (artikel 29
stycke 4) enligt vilken staten kunde bli medlem av de tre gemenskaperna.
I bestämmelsen heter det vidare:
”Ingen bestämmelse i denna grundlag medför ogiltighet av de av staten
beslutade lagar, företagna handlingar eller vidtagna åtgärder som är
nödvändiga på grund av förpliktelserna som medlem av gemenskaperna
eller förhindrar rättskraft för av gemenskaperna eller dessas
institutioner beslutade regler, företagna handlingar eller vidtagna
åtgärder (No provision of this Constitution invalidates laws enacted,
acts done or measures adopted by the State necessitated by the
obligations of membership of the Communities or prevents acts
enacted, acts done or measures adopted by the Communities, or
institutions thereof, from having the force of law in the State).”
Bestämmelsen tar inte uttryckligen ställning till frågan om hur en konflikt
mellan gemenskapsrätt och en senare tillkommen nationell regel skall
lösas. Däremot innebär den att bestämmelserna i den irländska
grundlagen inte kan åberopas framför gemenskapsrätten.
Den irländska anslutningslagen är betydligt kortare än den som antogs
i Storbritannien. Den irländska lagen inleds med en bestämmelse som
innehåller definitioner av vad som avses med ”Europeiska
gemenskaperna” och ”fördragen”. Där finns också särskilda regler för
hur fördragsändringar och rättsakter som antagits och trätt i kraft under
den tid som förflöt mellan undertecknandet av anslutningsfördraget och
tillträdesdagen skall behandlas. I nästa bestämmelse sägs att de
grundläggande fördragen samt befintliga och framtida rättsakter som
antagits av gemenskapernas institutioner skall vara bindande för staten
och utgöra en del av den interna lagstiftningen i Irland på de villkor som
fastställts i fördragen i fråga. Lagen innehåller vidare regler om den
inhemska hanteringen av sådana lagstiftningsärenden som krävs för att
genomföra gemenskapsrätten. I lagen finns slutligen också en
bestämmelse som ålägger regeringen att två gånger om året till var och
en av parlamentets två kamrar avge en rapport om utvecklingen inom
Europeiska gemenskaperna.
36.4 Spanien
Enligt artikel 93 i Spaniens grundlag kan genom särskild lag beslutas att
ingå avtal som tillägger konstitutionella befogenheter till en internationell
organisation eller institution. Denna procedur användes vid tillträdet år
1985. Enligt artikel 95 är internationella avtal en del av den nationella
491
rättsordningen så snart de officiellt publicerats i Spanien. Inga undantag Prop. 1994/95:19
får göras från föreskrifterna i dem och de får inte heller ändras eller
suspenderas annat än i enlighet med de procedurer som avtalen själva
tillhandahåller eller enligt folkrättens allmänna regler. Det är denna
grundlagsregel som i Spanien utgör grunden för internationella avtals
företräde framför nationell rätt.
Själva överförandet av beslutsbefogenheterna till gemenskapernas organ
skedde genom vad som i Spanien benämns som en Ley organica, dvs.
övergripande lagstiftning. I en Ley organica av den 2 augusti 1985
godkändes således Spaniens anslutning till de grundläggande fördragen.
Därmed ansågs dessa ha trätt i kraft för Spaniens del. I och med detta
överlämnades också beslutsbefogenheter till gemenskaperna i den
omfattning som följer av fördragen samt blev de rättsakter som tidigare
hade antagits av gemenskapernas institutioner bindande för och i Spanien.
I en särskild kungörelse från den 30 december 1985 med grunder för
uppdrag åt regeringen att tillämpa gemenskapsrätten festslogs i artikel 1
att regeringen, för fullgörande av de skyldigheter som Spanien påtagit sig
genom sitt inträde i Europeiska gemenskaperna, inom området för statens
befogenheter får utfärda rättsregler i form av lagar om vissa angivna
frågor i syfte att anpassa dessa till gemenskapsrätten. I en bilaga angavs
alla de inhemska författningar som måste ändras till uppfyllande av
gemenskapsrättens krav samt alla de direktiv som utfärdats av
gemenskapernas institutioner vilka måste transformeras till spansk rätt.
I kungörelsen finns även bestämmelser om att inrätta en gemensam
kommission för deputeradekammaren och senaten för frågor rörande
samarbetet i gemenskaperna. I kungörelsen festslås bl.a. att
kommissionen, för att uppnå sina mål, efter publiceringen skall ta del av
de dekret som utfärdas till uppfyllande av gemenskapernas sekundärrätt.
Kommissionen skall vidare underrättas av regeringen om gemenskapernas
förslag till sådana regler som kan beröra frågor som är förbehållna den
inhemska lagstiftningen och skall av regeringen få information som denna
mottagit om verksamheten inom gemenskapernas institutioner vad gäller
förverkligandet av Spaniens anslutning till dessa. Kommissionen skall
också underrättas av regeringen om riktlinjerna för dennas politik inom
gemenskaperna.
Den gemensamma kommissionen har tills helt nyligen fört en ganska
undanskymd tillvaro i Spanien. Den tycks aldrig ha varit inblandad i
Spaniens agerande inom gemenskaperna utan endast fått information i
efterhand. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas det fektum att
regeringen ända fram till det senaste valet har vilat på en stark majoritet
i parlamentet vilket har medfört att majoritetens intresse för att granska
regeringens hantering av gemenskapsfrågoma har varit blygsamt.
Intresset för den gemensamma kommissionens uppgifter har emellertid
nu ökat. Detta märks bl.a. genom att till medlemmar i kommissionen har
utsetts mera kända och betydelsefulla politiker än tidigare.
Bestämmelserna om kommissionens roll ändras också. Det kan förväntas
att kommissionen i framtiden kommer att spela en mer aktiv roll i frågor
som rör samarbetet inom gemenskaperna än som hittills varit fellet.
492
36.5 Tyskland
Enligt den tyska grundlagen (artikel 24) kan förbundsrepubliken överlåta
s.k. höghetsrättigheter till mellanfolkliga institutioner. Bestämmelsen har
nu kompletterats ytterligare. I artikel 25 sägs vidare att folkrättens
allmänna regler, dvs. vad som också brukar betecknas som den
folkrättsliga sedvanerätten, är en del av förbundsrätten och att de har
företräde framför lagarna och direkt framkallar rättigheter och
skyldigheter för personer bosatta på förbundsrepublikens territorium.
Stadgandet handlar emellertid enbart om allmän folkrätt och löser därför
inte konflikter mellan gemenskapsregler och tysk lagstiftning. Den tyska
författningsdomstolen har dock beskrivit gemenskapsrätten som
överordnad vanlig lag och uttalat att den täcker och undantränger
(fiberlagern und verdrängeri) sådan lag. De vanliga domstolarna har att
välja tillämplig lag och, om gemenskapsrätten är tillämplig, ge den
företräde.
Den tyska tillträdeslagen från år 1957 innehåller i artikel 1 en
bestämmelse varigenom de grundläggande fördragen med bilagor och till
dem fogade protokoll samt det samtidigt undertecknade avtalet om
gemensamma organ för de europeiska gemenskaperna m.m. bifalls. I
artikel 2 stadgas att förbundsregeringen löpande skall underrätta
förbundsdagen om utvecklingen i Europeiska gemenskapernas råd. I den
utsträckning som inhemsk lagstiftning blir nödvändig till följd av ett
rådsbeslut eller om ett rådsbeslut blir direkt tillämpligt i Tyskland, skall
underrättelsen ges innan rådet fattar beslut. I övrigt innehåller lagen
bemyndigande för regeringen att med förbundsdagens samtycke utfärda
rättsakter på ett antal angivna områden för att genomföra fördragen.
Förbundsdagens samtycke till en rättsakt krävs dock inte, om
förbundsdagen inte inom tre veckor efter det att förslag till en rättsakt
som betraktas som brådskande inkommit till förbundsdagen har fattat
något beslut om att ge eller vägra sitt samtycke.
En ny lag om samarbetet mellan förbundsregeringen och förbundsdagen
i frågor som rör Europeiska unionen har trätt i kraft den 1 november
1993.
I en inledande bestämmelse slås där fast att i frågor som rör
Europeiska unionen förbundsdagen skall medverka för statens bästa. Av
nästa paragraf framgår att förbundsdagen inrättar ett särskilt utskott för
frågor som rör Europeiska unionen. Förbundsdagen kan ge detta utskott
fullmakt att avge utlåtanden i dess ställe. I en annan bestämmelse
föreskrivs att förbundsregeringen, vid första möjliga tidpunkt, skall
lämna förbundsdagen utförlig information om allt som händer inom
ramen för samarbetet i Europeiska unionen som kan vara av intresse för
Tyskland. Förbundsregeringen skall vidare översända alla utkast och
planer beträffande nya förordningar och direktiv från Europeiska unionen
till förbundsdagen och samtidigt därmed redovisa den tidsplan som gäller
för genomförandet. Förbundsdagen skall också erhålla information om
Europaparlamentets och kommissionens inställning till förslagen. I en
särskild bestämmelse slås vidare fast att förbundsregeringen, innan den
medverkar till att besluta om nya rättsakter, skall ge förbundsdagen
Prop. 1994/95:19
493
tillfälle att säga sin mening om förslaget. Den tid inom vilken Prop. 1994/95:19
förbundsdagen skall ta ställning måste bestämmas så att förbundsdagen
får tillräckligt med tid för att sätta sig in i frågan. Förbundsregeringen
skall till grund för underrättelsen till förbundsdagen lägga den ståndpunkt
man intagit vid de förhandlingar som skett inom Europeiska unionen.
494
37 De konstitutionella förutsättningarna för en
svensk anslutning
37.1 Inledning
Ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen kräver att grundlagen
ändras. I juni 1991 tillkallades den parlamentariskt sammansatta
kommitté som antog namnet Grundlagsutredningen inför EG (Ju
1991:03). Utredningens uppdrag var att överväga vilka
grundlagsändringar som kunde vara nödvändiga om Sverige skulle
komma att anslutas till Europeiska gemenskaperna. Utredningen hade
också i uppdrag att bl.a. överväga på vilket sätt riksdagen skulle kunna
spela en aktiv roll i ett EG-samarbete och hur svenska val till
Europaparlamentet borde ske. Grundlagsutredningen överlämnade i mars
1993 sitt betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14).
I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt
betänkande gjordes gällande bl.a. att förslagen gick längre än vad som
var nödvändigt. Inom Justitiedepartementet utarbetades därför
departementspromemorian Våra grundlagar och EG - förslag till
alternativ (Ds 1993:36) i vilken förslag till alternativa författningstekniska
lösningar lämnades. Grundlagsutredningens betänkande och promemorian
remissbehandlades. En sammanställning av remissyttrandena över
betänkandet och promemorian publicerades i promemorian (Ds 1993:71)
EG och grundlagarna.
Regeringen beslutade i december 1993 att överlämna propositionen
1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i
Europeiska unionen till riksdagen.
Regeringen anför i grundlagspropositionen att den offentliga debatt
som förts sedan Grundlagsutredningens betänkande och remissvaren över
betänkandet lämnats inte bara gällt frågan om nödvändiga
grundlagsändringar utan också i minst lika hög grad frågan om hur man
närmare skall karaktärisera det europeiska samarbete som Sverige har
ansökt om att få ta del av. Det framhålls att det är viktigt att skilja vad
som utgör grunden för samarbetet, liksom hur dess ramar bestäms, från
vad som är principer för hur samarbetet fungerar inom de givna ramarna.
Regeringen gör sammanfattningsvis i nyssnämnda proposition två
konstateranden. För det första att det ligger i Sveriges hand att, oavsett
hur vi väljer att i grundlagen reglera vårt deltagande i samarbetet, i
huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda att gå i en fortsatt
europeisk integration. För det andra att grundlagen inte bör ändras så att
Sverige binder sig självt vid ett godtagande av nu gällande rättsläge inom
EU. Vi skall i stället, enligt vad som sägs i propositionen, bevara vår
frihet att tillsammans med de övriga suveräna medlemsländerna utforma
principerna för det framtida samarbetet. Grundlagsutredningens förslag
om en allmän bestämmelse i 1 kap. regeringsformen av innebörd, att de
förpliktelser som följer av medlemskapet skall gälla utan hinder av vad
som annars stadgas i svensk grundlag eller annan lag bör enligt
regeringen, mot bakgrund av det nyss sagda, inte tas in i
regeringsformen.
Prop. 1994/95:19
495
I propositionen föreslås en på medlemskap särskilt inriktad regel i 10 Prop. 1994/95:19
kap. 5 § regeringsformen om överlåtelse av viss beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna. I en övergångsbestämmelse till den
föreslagna 10 kap. 5 § regeringsformen regleras överlåtelsen m.m. i
samband med en EU-anslutning. Vidare föreslås i propositionen en
bestämmelse om val till Europaparlamentet, några ändringar i
tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga
svensk periodisk skrift. Ändringarna i regeringsformen och i
tryckfrihetsförordningen föreslås träda i kraft den dag som bestäms i
särskild lag.
Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:KU21
Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen
tillstyrkt regeringens förslag med undantag för att lagändringarna föreslås
träda i kraft vid en bestämd tidpunkt, nämligen den 1 december 1994.
Riksdagen har den 28 april 1994 tillstyrkt utskottets förslag och förklarat
grundlagsändringarna, med den nyss angivna ändringen, vilande (rskr.
1993/94:275).
37.2 Överlåtelse av beslutanderätt
I grundlagspropositionen föreslås att förutsättningarna för överlåtelse av
beslutanderätt till EG skall regleras i ett nytt första stycke i 10 kap. 5 §
regeringsformen. Regeringen anser i propositionen att möjligheterna till
överlåtelse till EG bör regleras särskilt i 10 kap. 5 § regeringsformen och
inte i en allmän bestämmelse om möjligheterna till överlåtelse av
beslutanderätt till mellanfolklig organisation, mellanfolklig domstol eller
annan stat. Det vilandeförklarade förslaget lyder sålunda:
”Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna
så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det
som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut,
varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens
beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag. ”
En sådan lösning har enligt vad som sägs i propositionen den fördelen
att det förhållandet att Sverige kan tillhöra EG klart framgår av
regeringsformen. Genom en sådan regel klargörs också, enligt
regeringen, att det finns normer som gäller här i riket utan att kunna
härledas ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom såvitt
avser dess regler om överlåtelse av beslutanderätt - utan vilka i stället
har sin grund i EG-rättens principer. Härav följer också att de rättsregler
som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten
har den rättsverkan här i landet som följer av EG-rätten. Av detta
framgår i sin tur, framhölls det i grundlagspropositionen, att svenska
domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer.
De är sålunda skyldiga att efter anslutningen utan mellankommande 496
nationell lagstiftning tillämpa av EG-institutionema utfärdade rättsakter Prop. 1994/95:19
i den mån dessa är direkt tillämpliga och/eller har direkt effekt. De är
också i fall av normkonflikt mellan en inhemsk regel och en EG-rättslig
regel skyldiga att tillämpa den EG-rättsliga före den inhemska.
I grundlagspropositionen tas också upp frågan om en sådan på
medlemskap särskilt inriktad överlåtelseregel bör förses med några
begränsningar till art eller omfattning av rätten till överlåtelse. För att
särskilt markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd är det enligt regeringen ur svensk synvinkel av avgörande
betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och
rättighetsskydd som finns inom EU och som har traktatfästs i
Maastrichtfördraget verkligen upprätthålls. Regeringen föreslog därför att
överlåtelsen skall förutsätta att EU vidmakthåller ett fri- och
rättighetsskydd som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. regeringsformen
och det skydd som finns i Europakonventionen om skydd för mänskliga
rättigheter och grundläggande friheter, som har föreslagits inkorporeras
i den svenska rättsordningen (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU 24).
En annan sak, som utvecklas i grundlagspropositionen, är att
regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder, oavsett
innehållet i överlåtelsebestämmelsen inte medger att överlåtelse sker av
beslutanderätt i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att dess
grunder upphör att vara giltiga.
Den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen omfattar samtliga fall
av överlåtelse till gemenskaperna, oavsett den överlåtna beslutanderättens
art. I bestämmelsen finns sålunda inte någon begränsning i fråga om
vilka slag av beslutanderätt som far överlåtas. Det är i stället innehållet
i de fördrag till följd av vilka överlåtelse sker som avgränsar den
beslutanderätt som vid varje givet beslutstillfälle överlåts. Eftersom
gemenskapsinstitutionerna kan handla endast om och i den utsträckning
som de av medlemsländerna beslutade fördragen ger dem befogenhet till,
är det möjligt för riksdagen att vid varje givet tillfälle då överlåtelse sker
tillräckligt överblicka och förutse vilka befogenheter som överlåts.
Bestämmelsen i 10 kap. 5 § regeringsformen gäller överlåtelse till
Europeiska gemenskaperna, EG, eftersom det inom ramen för EU endast
är till EG som överlåtelse av beslutanderätt kan göras.
I fråga om proceduren för överlåtelsen föreslås i
grundlagspropositionen att ett kvalificerat beslutsförfarande skall äga
rum. Beslut om överlåtelse föreslås sålunda kunna fattas med tre
fjärdedelars majoritet eller i den ordning som gäller för
grundlagsstiftande.
Beträffande den överlåtelse som sker i samband med en EU-anslutning
föreslås emellertid i grundlagspropositionen att det i en särskild
övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att
riksdagen med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med enkel
majoritet, skall kunna fatta beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter
till Europeiska gemenskaperna. En förutsättning härför är enligt
bestämmelsen att riksdagen, sedan folkomröstning i hela riket ägt rum i
frågan, har godkänt avtal om Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 497
Konstitutionsutskottet anser i sitt ovan nämnda betänkande, liksom
32 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Omtryck
regeringen, att det i regeringsformens överlåtelseregel bör göras en Prop. 1994/95:19
markering av den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd och att detta bör ske på det sätt som föreslås i
grundlagspropositionen. Utskottet konstaterar att det av den föreslagna
regelns utformning framgår att det är riksdagen som i samband med
beslut om överlåtelse skall göra bedömningen att gemenskapernas fri—
och rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen och i
Europakonventionen. Domstolar och myndigheter är således skyldiga att
tillämpa en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom
överlåtelsen erhållit kompetens att lagstifta, även om den skulle begränsa
en i regeringsformen angiven fri- och rättighet. Utskottet motsätter sig
däremot i likhet med regeringen att grundlagsregeln skall innehålla
fastlagda begränsningar i riksdagens överlåtelserätt. Vidare betonar
utskottet att en överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den
föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte kan ske i sådan
utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder
upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet
får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas i
väsentlig grad. Det område som inte kan överlåtas är emellertid, enligt
utskottet, inte inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt
statsskick utan omfattar också andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet
framhåller här särskilt den betydelse som den fria åsiktsbildningen har
för vårt statsskick. När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter
som faktiskt överlåts vid ett medlemskap är enligt utskottet givetvis
utgångspunkten det svenska anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar
till de grundläggande fördragen. Dessa beslutsbefogenheter låter sig
emellertid inte helt lätt festställas. Eftersom gemenskapsinstitutionernas
rätt att fetta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen är det
emellertid, enligt utskottet, möjligt för riksdagen att med tillräcklig grad
av säkerhet överblicka och förutse vilka beslutsbefogenheter som
överlåts.
Enligt utskottet är gemenskapernas beslutsbefogenheter i de fördrag
som Sverige tillträder vid ett medlemskap utomordentligt begränsade på
de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system
berörs. Utskottet konstaterar att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen
liksom offentlighetsreglema är nationella angelägenheter.
När det gäller frågan om vad som gäller om EG-regler strider mot
svensk grundlag anser utskottet att den svenska hållningen inte bör vara
att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan bör
gälla är i stället, framhåller utskottet, om EG-organet haft rätt att med
verkan för Sverige fetta ett sådant beslut som det fettat och om den
beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätten
överlåtits. Om rättsakten ligger utanför detta område bör svaret, enligt
utskottet, vara att den inte är giltig i Sverige.
Beträffande överlåtelsen i samband med en EG-anslutning har utskottet
tillstyrkt grundlagspropositionens förslag till övergångsbestämmelse till
10 kap. 5 § regeringsformen.
498
37.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk
Regeringen konstaterar i grundlagspropositionen att ett införlivande av
EG:s existerande regelverk på goda skäl måste antas fordra
grundlagsstöd. I detta regelverk innefattas EG:s primär- och
sekundärrätt, fördrag med tredje land samt EG-domstolens praxis. I
denna materia ingår enligt regeringen därmed normer som måste anses
ha konstitutionell valör.
Regeringen anser i propositionen att det skulle kunna ligga i sakens
natur att den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen också ger grundlagsstöd för övertagandet av EG:s
existerande regelverk, men att det ändå för tydlighets skull uttryckligen
bör anges i övergångsbestämmelsen till 10 kap. 5 § regeringsformen att
övergångsbestämmelsen, när det gäller en anslutning till EU, inbegriper
anslutningens båda sidor, dvs. såväl övertagandet av redan existerande
EG-rätt som överlåtelsen av beslutsbefogenheter för framtiden. I denna
övergångsbestämmelse sägs därför att riksdagen får i samma ordning som
i fråga om överlåtelse av beslutanderätt till EG besluta om införlivande
med svensk rätt av gemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten.
Konstitutionsutskottet har också i fråga om införlivandet av existerande
EG-rätt med den svenska rätten tillstyrkt grundlagspropositionens förslag
till övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § regeringsformen.
37.4 Ikraftträdande
I grundlagspropositionen föreslås att tidpunkten för ändringarna i
regeringsformen skall bestämmas i en särskild lag. Om det vid tidpunkten
för riksdagens första beslut i frågan står klart att Sverige kan träda in i
EU vid t.ex. årsskiftet 1994/95 bör, enligt vad som sägs i propositionen,
den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen kunna ersättas
med en bestämd dag för ikraftträdandet.
Konstitutionsutskottet har av formella skäl ställt sig avvisande till den
metod för ikraftträdande som föreslås i grundlagspropositionen. Utskottet
anser inte heller att det är nödvändigt av praktiska skäl att avstå från att
ange en bestämd dag för ikraftträdande av grundlagsändringarna. Denna
dag bör, enligt utskottet, sättas till den 1 december 1994 för att riksdagen
i december månad skall kunna fatta beslut om överlämnande av
beslutanderätt till EG per den 1 januari 1995.
Prop. 1994/95:19
499
38 En svensk anslutningslag
38.1 Behovet av en anslutningslag
Prop. 1994/95:19
Regeringens förslag: Övergripande bestämmelser om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen regleras i en anslutningslag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig över
förslaget har, med ett undantag, utgått från att bestämmelser om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen skall tas in i en anslutningslag.
Sveriges domareförbund ifrågasätter om det behövs någon inhemsk
lagstiftning för att införliva det gemenskapsrättsliga regelverket med
svensk rätt.
Skälen för regeringens förslag: Vid en anslutning till EU måste en stat
acceptera och lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande
regelverket, såvida inte annat överenskommits i anslutningsfördraget. En
ny medlemsstat blir härigenom jämställd med de tidigare
medlemsländerna såvitt avser den existerande EG-rätten. Med hänsyn till
det dualistiska synsätt på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt
som råder i vårt land krävs någon form av nationell lagstiftning för att
införliva anslutningsfördraget med svensk rätt. Även andra förhållanden
föranledda av medlemskapet kan behöva regleras på ett övergripande sätt.
Också i nuvarande medlemsländer som har en dualistisk tradition har,
som framgått (avsnitt 36), anslutningen till de europeiska gemenskaperna
föranlett övergripande lagstiftning i form av en särskild
anslutningslagstiftning.
Regeringen föreslår att övergripande bestämmelser om Sveriges
anslutning till Europeiska unionen skall regleras i en anslutningslag. På
olika sakområden kan en svensk anslutning föranleda särskild
lagstiftning. Det kan gälla dels lagstiftning som behövs på sakområden
som inte täcks av EES-avtalet, dels ändringar av lagar som utfärdats till
följd av EES-avtalet och som behöver anpassas i anledning av en
anslutning till Europeiska unionen (se avsnitt 41). Regeringen avser att
återkomma till riksdagen med förslag härom.
500
38.2 Överlåtelse av beslutanderätt
38.2.1 Formen för riksdagens beslut
Regeringens förslag: Riksdagen beslutar genom anslutningslagen
om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet tillstyrker utredningens förslag. Juridiska
fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet, Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF) avstyrker dock utredningens förslag.
Juridiska fakultetsstyrelsen anser att det är tillräckligt att regeringen efter
riksdagens godkännande ratificerar anslutningsfördraget och att det
härutöver inte behöver fattas något ytterligare riksdagsbeslut.
Fakultetsstyrelsen anser därför att det inte är juridiskt korrekt att i lagen
ta in en särskild bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt.
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden anser att det är tillräckligt att i
lagen föreskriva att anslutningsfördraget skall gälla här i landet. SAF
anser att det inte är nödvändigt med någon särskild bestämmelse om
överlåtelse utöver vad som följer av införlivandet av EU-fördragen.
Sveriges domareförbund har svårt att inse det pedagogiska värdet av att
författningsreglera frågan om överlåtelse av beslutanderätt. Även
hovrätten över Skåne och Blekinge har uppfattningen att en särskild
överlåtelsebestämmelse inte är nödvändig.
Skälen för regeringens förslag: I grundlagspropositionen behandlas inte
frågan om formen för riksdagens beslut om överlåtelse av beslutanderätt.
I Grundlagsutredningens betänkande berörs däremot denna fråga något
i samband med en redogörelse för det nuvarande stadgandet i 10 kap. 5
§ regeringsformen. Utredningen anser att det torde vara naturligt att ett
beslut om överlåtelse sker i form av lag och hänvisar till förarbetena till
bestämmelsen (prop. 1964:140 s.131 f. och SOU 1972:15 s. 185).
Grundlagsutredningen framhåller emellertid samtidigt att det inte är
obligatoriskt att använda lagformen och att något sådant krav heller inte
ställs upp i paragrafen.
Varken i den i grundlagspropositionen föreslagna 10 kap. 5 § första
stycket regeringsformen eller i övergångsbestämmelsen till den
paragrafen ställs det sålunda upp något krav på att riksdagens beslut skall
fattas i lagform. Som närmare kommer att framgå i det följande är den
huvudsakliga konsekvensen av att Sverige ingår ett fördrag om anslutning
till Europeiska unionen den, att en överlåtelse av beslutanderätt som
annars tillkommer svenska organ sker till Europeiska gemenskaperna.
När det gäller anslutningsfördraget skall detta enligt artikel 2 ratificeras
av de fördragsslutande parterna i enlighet med deras respektive
Prop. 1994/95:19
501
konstitutionella förfaranden. Det är enligt regeringsformens bestämmelser Prop. 1994/95:19
regeringen som ingår en internationell överenskommelse, i vissa fall efter
riksdagens godkännande. I 10 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs i vilka
fall regeringen skall inhämta riksdagens godkännande. Om riksdagen
lämnar sitt godkännande, kan regeringen besluta att ratificera avtalet.
Frågan är om riksdagens beslut att godkänna anslutningsfördraget skall
anses utgöra det beslut som avses i de i grundlagspropositionen
föreslagna bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av
beslutanderätt. Det är den mening som hävdas av Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Fakultetsnämnden anser att
överlåtelsen görs i och med att Sverige deponerar sina
ratifikationsinstrument med avseende på anslutningsfördraget. Det
förhållandet att riksdagen inte kan godkänna anslutningsfördraget utan att
samtidigt stödja sig på bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt medför enligt
fakultetsnämnden att ett senare beslut om just överlåtelsen är både
felaktigt och meningslöst.
Riksdagen måste när den fattar beslut om att godkänna
anslutningsfördraget iaktta den procedur som är föreskriven för
överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i detta fåll den procedur som
föreskrivs i det vilande förslaget till övergångsbestämmelse till 10 kap.
5 § första stycket regeringsformen. Detta följer av bestämmelserna i 10
kap. 2 § regeringsformen. I första stycket sägs att regeringen inte får
ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs
eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen
skall besluta. I andra stycket sägs att om det föreskrivs särskild ordning
för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid
godkännandet av överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens
mening, att om en överenskommelse är av sådant innehåll att den
förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så skall
vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den procedur som
föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas. Detta innebär emellertid inte att
det riksdagsbeslut som förutsätts genom överenskommelsen - antingen
det är ett normgivningsbeslut eller ett beslut av annan karaktär - skall
anses fattat i och med att riksdagen har godkänt att regeringen får ingå
överenskommelsen.
Härtill kommer att det är regeringen - och inte riksdagen - som genom
sitt beslut om ratificering av fördraget fattar det slutgiltiga beslut som
krävs för att Sverige skall bli folkrättsligt bundet av anslutningsfördraget.
Även om följden av detta är att Sverige överlåter beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna innebär dock anslutningsfördraget att
regeringsformens kompetensschema rubbas och 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen tillämpas. Avsikten med stadgandet om överlåtelse av
beslutanderätt måste principiellt sett vara att den faktiska överlåtelsen inte
skall vara beroende av ett regeringens slutliga ställningstagande till
fördraget utan att riksdagen utöver sitt godkännande av fördraget måste
fatta ett självständigt beslut om överlåtelse av den beslutanderätt som 502
annars tillkommer riksdagen själv och andra svenska myndigheter. Det
måste ankomma på riksdagen att ta ställning till om överlåtelsen uppfyller
grundlagens krav. Härtill kommer att förslaget till grundlagsbestämmelse
om överlåtelse av beslutanderätt inte heller för sin tillämpning förutsätter
att en internationell överenskommelse ingås. Av formuleringen i förslaget
till övergångsbestämmelse i anslutning till förslaget till bestämmelsen i
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår också tydligt att den
bakomliggande tanken i fråga om anslutningen till EU är att riksdagen
dels godkänner ett anslutningsfördrag, dels fattar beslut om själva
överlåtelsen. Vid tidigare överlåtelser av beslutanderätt på grundval av
internationella överenskommelser (se nedan om patentkonventionen och
om EES-avtalet) har riksdagen också fattat just ett beslut om
godkännande av överenskommelsen och ytterligare ett beslut om
överlåtelsen i form av lagstiftning. Bägge dessa beslut har antagits med
tillämpning av den särskilda beslutsordning som föreskrivs i 10 kap. 5 §
regeringsformen.
Enligt regeringens mening behövs det sålunda - utöver riksdagens
godkännande av anslutningsfördraget - ytterligare ett riksdagsbeslut om
överlåtelsen av beslutanderätt.
När det sedan gäller frågan om riksdagens särskilda beslut om
överlåtelsen skall fattas i form av lag eller på annat sätt utgår såväl
Grundlagsutredningen som EG-lagsutredningen från att lagformen skall
användas. Regeringen delar denna bedömning, i synnerhet som andra
frågor i samband med anslutningen enligt regeringens mening bör
regleras i en särskild anslutningslag.
I fråga om proceduren för riksdagens beslut om överlåtelse gäller enligt
det nyssnämnda förslaget till övergångsbestämmelse i regeringsformen att
beslutet får fettas med tillämpning av sedvanliga beslutsregler, dvs. med
enkel majoritet, under förutsättning att en folkomröstning i hela riket har
ägt rum i medlemskapsfrågan. Av bestämmelsen i 10 kap. 2 § andra
stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för
riksdagens godkännande av anslutningsfördraget.
Sammanfattningsvis föreslår regeringen att riksdagen skall besluta om
överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna genom lag.
Prop. 1994/95:19
503
38.2.2
Överlåtelsens reglering i anslutningslagen
Prop. 1994/95:19
Regeringens förslag: I anslutningslagen föreskrivs att Europeiska
gemenskaperna efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen
får fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med
den verkan som följer av anslutningsfördraget och de
grundläggande fördragen m.m.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Som framgått av avsnitt 38.2.1 anser flera
remissinstanser att det varken är lämpligt eller nödvändigt att i lag
reglera överlåtelse av beslutanderätt. Övriga remissinstanser tillstyrker
eller har ingen erinran mot förslaget. Vissa remissinstanser har
synpunkter på utformningen av bestämmelsen. Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet påpekar att de rättsliga instrument som räknas upp
i utredningens förslag till 5 § inte alla har karaktär av fördrag; en del av
dessa instrument är beslut. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att
lagförslagets konsekvenser i förhållande till artikel K.9 i
Maastrichtfördraget inte har belysts. Lagförslaget medger, enligt
hovrätten, att det för svensk del inte kvarstår några konstitutionella
spärrar för beslut enligt denna artikel. Vidare påpekar hovrätten att
bestämmelsen, för det fall att den anses böra behållas, bör avse
avgöranden av Europeiska gemenskapernas institutioner och av
Europeiska centralbanken. Domstolsverket ifrågasätter om det är helt
korrekt att bemyndiga ”Europeiska gemenskapernas organ” att fatta
beslut, eftersom vissa organ, t.ex. ministerrådet, numera är unionens
organ. Sveriges advokatsamfund föreslår en annan disposition av
lagtexten och förordar att överlåtelsen regleras i samma bestämmelse som
införlivandet av de grundläggande fördragen. Arbetarskyddsstyrelsen
anser att det är oklart om bestämmelsen om överlåtelse även omfattar
sådana organ som inte är EG-organ i egentlig bemärkelse utan nationella
organ inom medlemsländerna. Styrelsen för teknisk ackreditering
(SWEDAC) menar att ordalydelsen av överlåtelsebestämmelsen ger
intrycket av en bemyndigandebestämmelse riktad från den svenska
riksdagen till Europeiska gemenskapernas organ och föreslår att det i
bestämmelsen endast skall konstateras att beslut av de Europeiska
gemenskapernas organ har verkan här. Vidare ifrågasätter SWEDAC om
inte hänvisningen i överlåtelsebestämmelsen till de angivna rättsakterna
är väl generell och påpekar att beslutsbefogenheten i enskilda fall kan ha
inskränkts genom rättsakter av lägre dignitet.
504
Skälen för regeringens förslag:
Överlåtelsen härleds ur fördragen
Som har framgått är det ett utmärkande drag för samarbetet inom EG att
medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått från
att på egen hand fatta normgivningsbeslut och andra beslut och i stället
utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt genom medverkan i EG:s
institutioner. Överlåtelse av beslutsbefogenheter till dessa institutioner
kan härledas ur olika bestämmelser i de grundläggande fördragen. När
det gäller Romfördraget är det främst artikel 189 om rättsakter utfärdade
av rådet eller av kommissionen som är av intresse, men överlåtelsen kan
också härledas ur andra artiklar, t.ex. samarbetsförpliktelsen i artikel 5.
Genom anslutningsfördraget förpliktar sig Sverige att tillämpa de
grundläggande fördragen med dess bestämmelser ur vilka överlåtelsen
kan härledas. Det förhållandet att medlemsstaterna skall avstå
beslutsbefogenheter till gemenskaperna grundar sig alltså på innehållet i
anslutningsfördraget och i de övriga grundläggande fördragen. Dessa
fördrag föreskriver att gemenskapernas institutioner skall fatta de beslut
som behövs för att syftet med fördragen skall uppnås. Dessa beslut får
sedan olika verkningar i medlemsländerna beroende på vad för slags
beslut det är frågan om och vilken effekt de har enligt fördragen och
enligt på fördragen grundade principer som har utvecklats av
EG-domstolen.
Överlåtelsens reglering
Som tidigare redovisats förutsätter regeringen i grundlagspropositionen
inte bara att överlåtelse av beslutsbefogenheter skall ske vid anslutningen
till EU utan också att den vid tillträdestidpunkten gällande EG-rätten
skall införlivas med svensk rätt. Hur detta införlivande skall ske tar
regeringen upp i det följande (avsnitt 38.3). Frågan om införlivande av
EG-rätten - och då främst de grundläggande fördragen - har emellertid
också betydelse för frågan om hur beslutanderätt som nu tillkommer
svenska organ skall överlåtas till gemenskaperna.
EG-lagsutredningen föreslår att alla de grundläggande fördragen, vilka
ju tilldelar gemenskaperna deras kompetens, skall införlivas med svensk
rätt genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Utredningen
framhåller att det med fog kan hävdas att Sverige därmed rent fektiskt
också överlåter beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som
fördragen kräver, eftersom just detta är en del av innebörden av de
grundläggande fördragen. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det,
enligt utredningen, inte behövas någon särskild bestämmelse i
anslutningslagen om att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna utan
överlåtelsen följer av införlivandet av fördragen. Utredningen framhåller
emellertid att överlåtelsen är en viktig och avgörande åtgärd vid ett
medlemskap i EU och utlöser de konstitutionella effekterna av
medlemskapet. Mot bakgrund härav anser utredningen att överlåtelsen
bör komma till uttryck i en författningsbestämmelse, trots att en sådan
Prop. 1994/95:19
505
från strikt juridiska utgångspunkter knappast är nödvändig. Utredningen Prop. 1994/95:19
uttrycker det så, att gemenskapens organ får fatta beslut med verkan här
i landet i den omfattning som följer av fördragen. Bestämmelsen tar
enligt utredningen sikte på beslutskompetens som fram till anslutningen
utövas inte bara av riksdag och regering utan även av andra svenska
myndigheter, i den mån de har behörighet till detta.
Regeringen anser att mycket talar för utredningens bedömning att det
från strikt juridisk utgångspunkt skulle vara tillräckligt att riksdagen
fattar ett normgivningsbeslut om införlivande av i första hand
anslutningsfördraget med svensk rätt. Detta normgivningsbeslut skulle på
grund av innehållet i fördragen också samtidigt utgöra beslut om
överlåtelse av beslutskompetens i enlighet med förslaget till ny lydelse av
10 kap. 5 § regeringsformen. I tidigare lagstiftningsärenden som gällt
tillämpning av regeringsformens bestämmelser om överlåtelse till
internationellt organ av rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter
som innefattar myndighetsutövning, har överlåtelsen kommit till uttryck
- förutom genom att riksdagen har godkänt överenskommelsen i fråga -
genom att riksdagen har antagit lagstiftning till följd av
överenskommelsens ingående. I fråga om tidigare överlåtelser som har
skett med tillämpning av de nu gällande bestämmelserna i 10 kap. 5 §
regeringsformen framgår emellertid mera indirekt av lagstiftningen att det
är fråga om överlåtelse av olika slag av beslutsbefogenheter (se betr,
europeiska patentkonventionen och patentsamarbetskonventionen prop.
1977/78:1, bet. 1977/78:LU10, rskr. 1977/78/126, SFS 1978:152 och
beträffande EES-avtalet prop. 1991/92:170, bet. 1992/93:EU1, rskr.
1992/93:18).
Regeringen gör dock den bedömningen att överlåtelsen är av sådan
central natur att den motiverar en bestämmelse i anslutningslagen som
inte bara ger uttryck för en följdverkan av att de grundläggande
fördragen införlivas med svensk rätt. Beslutet om överlåtelse kan ses som
ett bemyndigande från den svenska riksdagen, eftersom det är svenska
konstitutionella befogenheter som överlåts till Europeiska gemenskaperna.
Härtill kommer att möjligheterna att överlåta beslutsbefogenhet enligt den
föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen,
trots att överlåtelsemöjlighetema är omfattande, är begränsade så till vida
att de förutsätter ett fri- och rättighetsskydd i nivå med vårt eget. Det
ligger således i riksdagens hand att ytterst pröva huruvida
förutsättningarna enligt 10 kap. 5 § regeringsformen är uppfyllda.
Beslutet om överlåtelse har sålunda inte sin grund enbart i följderna av
att de grundläggande fördragen genom lagen införlivas med svensk rätt
utan måste också grunda sig direkt på bestämmelsen i regeringsformen.
Regeringen anser därför att överlåtelsen bör komma till tydligt uttryck i
en särskild bestämmelse i anslutningslagen.
Att i överlåtelsebestämmelsen precisera eller knyta an till vilka slag av
beslut som de europeiska gemenskaperna kommer att fatta med verkan
här i landet låter sig knappast göra. I den i grundlagspropositionen
föreslagna bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt nämns inte
uttryckligen - till skillnad från nu gällande bestämmelse - vilka typer av 506
beslutanderätt som kan överlåtas. Den föreslagna bestämmelsen omfattar
samtliga fall av överlåtelse till gemenskaperna oavsett den överlåtna Prop. 1994/95:19
beslutanderättens art.
Även om det inte är möjligt att i en författningsbestämmelse ange vilka
slag av beslutanderätt som överlåts vid en anslutning till EU är det viktigt
att nu försöka göra en sådan analys. Det måste i framtiden finnas
möjligheter att bedöma om en EG-rättsakt ligger inom det område inom
vilket beslutanderätten överlåtits (se ovan under avsnitt 37.2 om
konstitutionsutskottets betänkande). Vid en anslutning till Europeiska
unionen måste därför också analyseras vad anslutningsfördraget och
övriga grundläggande fördrag kräver i fråga om överlåtelse av
beslutanderätt. Härvid får de EG-rättsliga principerna om
kompetensfördelning mellan gemenskaperna och medlemsländerna och
legalitetsprincipen betydelse (se avsnitt 35).
Grundlagsutredningen har (s. 134 f.) gjort en genomgång av vilka
beslutanderätter som överlåts vid en anslutning. Det är främst fråga om
överlåtelse av normgivningsmakt. Emellertid gäller, som också framgår
av redogörelsen för EG:s rättsordning (se avsnitt 35), att i samma
utsträckning som gemenskaperna övertar medlemsstaternas
normgivningskompetens på de områden där gemenskaperna antar
gemensamma regler, övertar gemenskaperna också rätten att ingå
internationella avtal i de frågor som regleras av gemenskapsrätten. Även
systemet för EG:s finansiering, där gemenskaperna erhåller en andel av
medlemsstaternas intäkter av mervärdesskatten, innebär att finansmakt
överlåts till gemenskaperna.
Vad gäller Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning, som
regleras i 11 kap. 1 § regeringsformen, framhåller Grundlagsutredningen
att EG-domstolen inte har att överpröva dessa domstolars domar och att
det därför inte kan vara fråga om någon inskränkning i den viktigaste
innebörden av att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta
domstolar. Grundlagsutredningen finner emellertid att det kan ses som en
inskränkning i de högsta domstolarnas kompetens att de för en del av det
normsystem som de vid ett medlemskap har att tillämpa, dels saknar
behörighet att avgöra om EG-rättsakter är ogiltiga, dels är bundna av en
annan domstols lagtolkning. Systemet med bindande förhandsavgöranden
från EG-domstolen låter sig inte, som Grundlagsutredningen konstaterar,
utan vidare förenas med bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen. En
genomgång av övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter
ger, enligt Grundlagsutredningen, inte vid handen att någon av dem
skulle behöva överlåtas. Grundlagsutredningen pekar på att reglerna i 8
kap. 19 § regeringsformen om utfärdande och kungörande av lagar och
författningar gäller svenska lagar och andra författningar och således inte
utgör något hinder mot EG:s regler om publicering av EG-rättsakter (se
om kungörande och publicering, avsnitt 43). Likaså avser regeringens
dispensmakt enligt 11 kap. 12 § regeringsformen enbart undantag från
regeringens egna föreskrifter eller från svenska myndighetsföreskrifter.
Bland övriga direkt på regeringsformen grundade befogenheter, som
enligt Grundlagsutredningen inte gärna kan bli föremål för överlåtelse,
nämner Grundlagsutredningen riksdagens möjlighet att utse tillfällig 597
riksföreståndare, talmannens roll vid val av statsminister och dennes rätt
att utse statsråd.
När det gäller rättskipningsuppgifter och förvaltningsuppgifter som inte
grundar sig direkt på regeringsformen blir detta, enligt
Grundlagsutredningen, främst aktuellt när det gäller kommissionens
övervakning av hur gemenskapsrätten efterlevs och då närmast den
övervakning som gäller enskilda rättssubjekt, t.ex. på konkurrensrättens
område. Kommissionens beslut gäller nämligen i medlemsstaterna och
förutsätter alltså att beslutanderätt har överlåtits till gemenskaperna.
När det gäller den kommunala självstyrelsen fann
Grundlagsutredningen att EG-samarbetet än så länge gäller avgränsade
områden och endast i marginell utsträckning berör de områden som den
fria kommunala sektorn omfattar med undantag för kommunala
stödåtgärder och kommunal upphandling. Enligt utredningen tyder
förarbetena till regeringsformen på två skilda synsätt om den kommunala
kompetensen, dels ett naturrättsligt influerat som utgår från att det finns
en sektor inom vilken staten inte äger besluta, dels att kommunernas
kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från
statsmakten.
Regeringen delar i huvudsak den bedömning som Grundlagsutredningen
gjort när det gäller frågan om vilka slag av beslutanderätt som det är
aktuellt att överlåta till gemenskaperna vid ett medlemskap. Som tidigare
har redovisats (avsnitt 37) har riksdagen vid behandlingen av
grundlagspropositionen gjort den bedömningen att 10 kap. 5 § första
stycket regeringsformen inte medger att överlåtelse av beslutanderätt sker
i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att reglerna om
statsskickets grunder eller andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer i vårt konstitutionella system upphör att vara
giltiga. Dessa grundläggande principer sätter med andra ord en gräns
bortom vilken ytterligare överlåtelse av beslutanderätt inte kan ske utan
att grundlagen samtidigt ändras. Av grundlagspropositionen framgår
också i fråga om högsta domsmakten att den i propositionen föreslagna
överlåtelseregeln omfattar den inskränkning i de nationella domstolarnas
befogenheter som skyldigheten att begära och bundenheten av
förhandsavgöranden från EG-domstolen innebär. Överlåtelsen kan också
i vissa fall komma att omfatta sådana normgivnings- eller
förvaltningsbeslut som annars skulle fattas av svenska kommunala
församlingar och övriga organ.
Omfattningen av beslutanderätten är i den i grundlagspropositionen
föreslagna överlåtelsebestämmelsen uttryckligen begränsad såvitt gäller
kravet på ett skydd för de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.
Detta är den första begränsningen för överlåtelsen. I övrigt bestäms, som
framhållits, omfattningen av beslutanderätten av anslutningsfördraget och
de övriga grundläggande fördragen. Grundlagsutredningen (s. 141)
förmodar att en svensk överlåtelse kommer att gestalta sig på ungefär
samma sätt som skett genom den danska anslutningslagen inför tillträdet
den 1 januari 1973, dvs. att ”befogenheter som enligt grundlagen
tillkommer rikets myndigheter får, i den utsträckning som anges i de
fördrag etc. som upptas i 4 §, utövas av de Europeiska Gemenskapernas
institutioner”. Grundlagsutredningen framhåller att det knappast är
Prop. 1994/95:19
508
möjligt att i sak ange eller räkna upp de befogenheter som överlåts. Prop. 1994/95:19
Regeringen delar denna uppfattning och anser att en bestämmelse om
överlåtelse av beslutsbefogenheter bör formuleras så att befogenheterna
knyts an till anslutningsfördraget och de övriga grundläggande fördragen.
Som poängteras av Grundlagsutredningen (s. 141) kan, när överlåtelsen
skett till gemenskaperna, dessa inom ramen för gällande fördrag utnyttja
den kompetens de erhållit utan att någon ytterligare överlåtelse är
nödvändig. Detta gäller oavsett vilka beslutsformer som tillämpas. Det
råder i det hänseendet ingen principiell skillnad mellan gemensamma
beslut som fordrar enhällighet och sådana som kan fattas med
kvalificerad majoritet.
När det gäller den fråga som Hovrätten över Skåne och Blekinge har
tagit upp, nämligen innebörden av Maastrichtfördraget och dess artikel
K.9- i förhållande till den föreslagna överlåtelsebestämmelsen, vill
regeringen framhålla följande. Ett beslut enligt denna artikel avser
möjligheten att överföra ett område i fördragets s.k. tredje pelare om
mellanstatligt samarbete i fråga om rättsliga och inrikes frågor till
samarbetet inom ramen för Europeiska gemenskapen. Ett sådant beslut,
liksom eventuella beslut om utformningen av en gemensam
försvarspolitik respektive ett gemensamt försvar, kräver ratifikation i
medlemsländerna innan besluten kan träda i kraft. De skall alltså
behandlas i medlemsländerna i enlighet med deras konstitutionella
förfaranden, och fordrar ytterligare kompetensöverföring. Hovrättens
farhågor att det inte skulle kvarstå några svenska konstitutionella spärrar
för ett beslut enligt artikel K.9 framstår därför som ogrundade. I detta
sammanhang kan nämnas att regeringen vid olika tillfällen uttalat att
beslut om gemensam valuta och gemensamt försvar kräver den svenska
riksdagens medverkan.
Beträffande frågan om till vem överlåtelsen skall ske framgår av
förslaget till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen endast att
överlåtelsen skall ske till Europeiska gemenskaperna. Utredningen har
föreslagit att det i anslutningslagen skall föreskrivas att Europeiska
gemenskapernas organ får fatta besluten. Genom att använda uttrycket
Europeiska gemenskapernas organ uppnås enligt utredningen att den
överlåtna beslutskompetensen skall utövas i den ordning som fördragen
föreskriver.
Domstolsverket ifrågasätter om det är helt korrekt att utforma
bestämmelsen på ett sådant sätt. Verket påpekar att till följd av
upprättandet av den europeiska unionen har rådet valt att byta namn till
"The Council of the European union ” och att det av Maastrichtfördraget
framgår att rådet avses kunna fatta beslut även i rena ”unionsfrågor”.
Arbetarskyddsstyrelsen frågar sig om uttrycket organ även kan omfatta
nationella organ i medlemsländerna. Denna fråga uppkommer, enligt
Arbetarskyddsstyrelsen, i vissa fall när ett äldre direktiv kräver ett
myndighetsgodkännande eller liknande myndighetsbeslut för att en
produkt skall få marknadstillträde. Det förutsätts då att ett sådant beslut
skall kunna fattas av en myndighet eller motsvarande i vilket som helst
av medlemsländerna med verkan inom hela EG. Enligt 509
Arbetarskyddsstyrelsen har en sådan ordning hittills ansetts kräva ett
beslut av riksdagen med stöd av 10 kap. 5 § regeringsformen. Prop. 1994/95:19
I de grundläggande fördragen benämns regelmässigt de beslutande
organen med uttrycket ”institutioner”. Vidare utgör EG-domstolen, som
ju har befogenhet att meddela för medlemsstaternas domstolar bindande
förhandsavgöranden om tolkningen och giltigheten av EG-rätten en
institution i fördragens mening. En typ av organ, som inte betecknas som
institution i egentlig mening, nämligen Europeiska centralbanken (ECB)
får emellertid enligt Romfördraget, under förutsättning att en ekonomisk
och monetär union kommer till stånd, befogenheter att fatta beslut om
rättsakter som är bindande för medlemsländerna. Även om rådet numera
benämns Europeiska unionens råd är det dock på grundval av
bestämmelserna i de fördrag som reglerar den Europeiska gemenskapen,
Kol- och stålgemenskapen och Atomenergigemenskapen som rådet, och
i förekommande fell kommissionen, i stället för nationella organ utfärdar
rättsakter som skall gälla i medlemsländerna. De beslut som rådet kan
fetta med stöd av bestämmelserna i Maastrichtfördraget på bl.a. utrikes-
och säkerhetspolitikens område är av en annan karaktär och ersätter inte
medverkan av nationella organ.
Olika möjligheter finns att formulera till vem överlåtelsen skall ske. En
möjlighet är att anknyta till grundlagsbestämmelsen och endast tala om
”Europeiska gemenskaperna”. En annan är att knyta an till
Romfördragets terminologi och använda uttrycket ”Europeiska
gemenskapernas institutioner”. En tredje möjlighet är, som utredningen
föreslagit, att som sammanfattande benämning använda uttrycket
”Europeiska gemenskapernas organ”. Benämningen ”institutioner” är
klart definierad i de grundläggande fördragen, och det är endast dessa
som kan fetta beslut som utan mellankommande nationella beslut får
verkan i medlemsländerna. Vad avser ECB är detta organ ännu ej
upprättat.
Av fördragen framgår vilka institutioner som vid varje tidpunkt får
fetta beslut. Regeringen anser därför att det bör vara tillräckligt att
anknyta till det vilande grundlagsförslaget. Överlåtelsen bör därför
uttryckas så, att det är Europeiska gemenskaperna som får fetta beslut
som gäller här i landet.
Att i övrigt, som Arbetarskyddstyrelsen tar upp, överlämna
beslutanderätt till nationella organ i medlemsländerna kan det inte bli
fråga om. Det är endast Europeiska gemenskaperna som med stöd av det
föreslagna 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan fetta beslut
med verkan här i landet. Det förhållandet att en myndighet i ett
medlemsland i enlighet med ett EG-direktiv måste acceptera beslut av
motsvarande myndigheter i andra medlemsländer kan inte anses innefatta
överlåtelse av förvaltningsuppgift som avses i 10 kap. 5 §
regeringsformen. Skulle emellertid fråga uppkomma om överlämnande
av beslutsbefogenhet till något organ i ett medlemsland, får detta tas upp
i det lagstiftningsärendet.
Utredningen har föreslagit att det i överlåtelsebestämmelsen skall anges
att besluten får fattas i den omfattning som följer av fördragen. Som
förut har framhållits kan gemenskaperna, när överlåtelsen har skett till 510
dessa, inom ramen för gällande fördrag utnyttja den kompetens de
erhållit. Gemenskaperna har också att hålla sig inom ramen för denna
kompetens. I annat fall kan beslut fattade av gemenskaperna förklaras
ogiltiga av EG-domstolen. Mot bakgrund av det nu sagda anser
regeringen, i likhet med utredningen, att detta förhållande bör komma till
uttryck i anslutningslagen. Detta kan, som utredningen föreslagit,
formuleras så, att det föreskrivs att de Europeiska gemenskaperna får
fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning som följer av
fördragen.
Vidare skall naturligtvis de beslut som fattas av gemenskaperna ha
samma rättsliga verkan här i landet som i de nuvarande
medlemsländerna, dvs. tolkas och tillämpas i enlighet med de
EG-rättsliga principer som utvecklats av EG-domstolen och som har sin
grund i domstolens tolkning av fördragen. Regeringen föreslår därför att
det dessutom i överlåtelsebestämmelsen skall anges att beslut som
Europeiska gemenskaperna får fatta skall gälla här i landet med den
verkan som följer av fördragen.
Prop. 1994/95:19
511
38.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk
38.3.1 Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen
m.m.
Regeringens förslag: I anslutningslagen föreskrivs att
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m., dvs.
primärrätten, gäller här i landet med den verkan som följer av
fördragen. Primärrätten anges i en särskild bestämmelse.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslaget. Sveriges
Domareförbund ifrågasätter dock om det behövs någon inhemsk
lagstiftning över huvud taget för att införliva det gemenskapsrättsliga
regelverket med svensk rätt. Några remissinstanser har synpunkter på
utformningen av bestämmelsen och dess förhållande till bestämmelsen om
överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna resp,
förhållandet till bestämmelsen om införlivandet av sekundärrätten.
Domstolsverket förordar att införlivandet av de grundläggande fördragen
och sådana rättsakter som har beslutats av EG före tillträdet regleras i en
och samma bestämmelse och att det i bestämmelsen knyts an till
EG-domstolens särställning. Sveriges advokatsamfund föreslår en annan
disposition av lagtexten och förordar att införlivandet av de
grundläggande fördragen skall regleras i samma bestämmelse som
överlåtelsen av beslutanderätt och att det i den bestämmelsen skall anges
vilka fördragen är. Därefter kan enligt samfundet följa en ny
bestämmelse varigenom sekundärrätten införlivas. Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att det är tillräckligt att i
anslutningslagen föreskriva att det svenska anslutningsfördraget skall
gälla i Sverige. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att endast
anslutningsfördraget och de tre grundläggande gemenskapsfördragen bör
införlivas med svensk rätt.
Skälen för regeringens förslag:
Allmänna utgångspunkter
I avsnitt 37.3 har redovisats de konstitutionella utgångspunkterna för
införlivande av EG:s existerande regelverk. Samma beslutsregler som
föreslås gälla för överlåtelse av beslutanderätt föreslås i
grundlagspropositionen också gälla anslutningens andra sida, nämligen
övertagandet av EG:s existerande regelverk. Förslaget till
övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen
utgår från att riksdagen skall besluta inte bara om överlåtelsen av
beslutskompetens utan också om införlivande med svensk rätt av EG:s
Prop. 1994/95:19
512
vid tillträdestidpunkten existerande regelverk. Prop. 1994/95:19
Utgångspunkten för övertagandet av EG:s existerande regelverk är dels
vårt eget konstitutionella system, dels förpliktelserna i
anslutningsfördraget. För att Sverige skall kunna leva upp till de
förpliktelser som anslutningsfördraget föreskriver i fråga om redan
beslutade EG-regler m.m. och för att dessa regler skall kunna tillämpas
i Sverige krävs svensk lagstiftning. I så måtto innebär inte ett
anslutningsfördrag någon särställning i förhållande till andra
internationella överenskommelser. Emellertid finns här särskilda
svårigheter på grund av att de regler och den materia som övertas genom
anslutningsfördraget är av en speciell karaktär och har vissa effekter som
skiljer sig från innehållet i traditionella fördrag.
Sverige skall således ingå och tillämpa anslutningsfördraget med de
förpliktelser som detta medför. När det gäller de grundläggande
fördragen och anslutningsfördraget och de redan beslutade rättsakterna
av olika slag måste dessa få samma effekt i Sverige som i EG:s
nuvarande medlemsländer. Den rättsliga effekten av bestämmelserna i de
grundläggande fördragen och av bestämmelserna i olika typer av
EG-rättsakter har beskrivits i första delen avsnitt 8 och i denna del,
avsnitt 35. Oavsett metod för övertagande av de redan beslutade
rättsakterna skall dessa rättsliga effekter säkerställas vid ett svenskt
medlemskap.
Såvitt gäller de grundläggande fördragen är ett medlemsland
oförhindrat att uppta dem i den egna rättsordningen på det sätt som krävs
med hänsyn till den egna konstitutionen. I övrigt svarar de grundläggande
fördragen själva på frågan om hur de, liksom sekundärrätten, skall
behandlas av medlemsstaterna.
Vidare skall, enligt de av EG-domstolen utvecklade principerna,
bestämmelserna i såväl de grundläggande fördragen som i de redan
beslutade rättsakterna i förekommande fall ha företräde framför eventuellt
däremot stridande svenska föreskrifter på olika konstitutionella nivåer.
Anslutningsfördragets bestämmelser om de grundläggande fördragen
I anslutningsfördraget stadgas (artikel 1) att Sverige genom fördraget blir
medlem i Europeiska unionen och part i de fördrag som ligger till grund
för unionen, enligt den lydelse som fördragen har efter ändringar och
tillägg. I anslutningsakten, som utgör en integrerad del av fördraget, sägs
vidare (artikel 2) att bestämmelserna i de grundläggande fördragen från
dagen för anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna och skall
tillämpas där på de villkor som fördragen och anslutningsakten anger.
Med de grundläggande fördragen avses enligt anslutningsakten fördragen
om upprättandet av de tre gemenskaperna, Europeiska gemenskapen,
Kol- och stålgemenskapen och Atomenergigemenskapen med de tillägg
till och ändringar i fördragen som gjorts genom andra fördrag eller andra
rättsakter och som trätt i kraft före anslutningen. Till de grundläggande
fördragen hör också fördraget om den europeiska unionen
(Maastrichtfördraget). $13
33 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
Med uttrycket ”villkor som fördragen och anslutningsakten anger” Prop. 1994/95:19
åsyftas de nödvändiga fördragsändringar som upptas i anslutningsakten
med anledning av de nya medlemsstaternas inträde. De ändringar som är
aktuella är bl.a. EG-fördragens regler om institutionernas
sammansättning och omröstning som behövs för att göra de nya
medlemsstaterna delaktiga i beslutsprocessen samt utsträckning av den
territoriella tillämpligheten.
I artikel 176 i anslutningsakten stadgas att Romfördraget och
Euratomfördraget, tidigare fördrag om anslutningar till Europeiska
gemenskapen och Atomenergigemenskapen och Maastrichtfördraget skall
i finsk, norsk och svensk text bifogas anslutningsakten.
Den nationella behandlingen
När det gäller internationella fördrag i allmänhet är parterna folkrättsligt
förpliktade att tillse att de följer de förpliktelser som åläggs dem genom
fördraget. Vanligen innehåller inte fördraget några bestämmelser om hur
de avtalsslutande parterna skall åstadkomma detta. Partema har således
oftast handlingsfrihet att utifrån sina egna konstitutionella förhållanden
välja hur de vill gå till väga för att uppfylla förpliktelserna i fördraget.
I EG:s grundläggande fördrag finns inga bestämmelser om uppfyllandet
såvitt gäller själva fördragsbestämmelsema till skillnad från de av
institutionerna utfärdade rättsakterna, den s.k. sekundärrätten.
EG-domstolen har emellertid när det gäller olika aspekter på
förhållandet mellan EG-rätten och den nationella rätten intagit en
integrationsvänlig attityd, så till vida att domstolen menar att EG-rätten
måste tillämpas direkt i den nationella rättsordningen utan
mellankommande normgivning i den mån som EG-rätten har direkt
effekt. Ikraftträdandet och tillämpningen av en EG-regel som har direkt
effekt är oberoende av varje införlivande i den nationella rättsordningen.
Medlemsländerna far inte vidtaga några åtgärder som döljer den
EG-rättsliga naturen och effekten av en sådan regel.
Sett från EG-rättens horisont skulle alltså några särskilda
införlivandeåtgärder i fråga om de grundläggande fördragen inte vara
nödvändiga, bara det inte finns några hinder mot att de
fördragsbestämmelser som har direkt effekt också kan av de nationella
domstolarna och myndigheterna tillämpas på ett sådant sätt att en sådan
effekt uppkommer.
Som nyss sagts måste frågan om den nationella hanteringen av ett
anslutningsfördrag och de grundläggande fördragen emellertid ankomma
på varje medlemsland att avgöra i enlighet med dess konstitution.
Anslutningsfördraget förutsätter sålunda att bestämmelserna i de
grundläggande fördragen - med de anpassningar som framgår av
anslutningsakten - blir bindande för de nya medlemsstaterna.
Utredningen framhåller att det från strikt juridiska utgångspunkter
därmed skulle vara tillräckligt att i den svenska anslutningslagen
föreskriva att anslutningsfördraget skall gälla i Sverige. Utredningen
avvisar emellertid denna lösning som alltför minimalistisk och anser att ^14
det direkt av anslutningslagen bör framgå vilka fördrag som blir gällande Prop. 1994/95:19
rätt i Sverige.
Som några remissinstanser påpekar skulle det med ett strikt juridiskt
betraktelsesätt vara tillräckligt att föreskriva att endast
anslutningsfördraget skall gälla här i landet. Det är emellertid de
grundläggande fördragen och då främst de tre gemenskapsfördragen som
utgör den huvudsakliga nya rättsliga ordning som skall gälla i Sverige vid
ett medlemskap. Anslutningsfördraget innebär justeringar och
anpassningar av dessa fördrag och av sekundärrätten.
Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det av lagen bör
framgå inte bara att anslutningsfördraget utan också att de grundläggande
fördragen skall gälla i Sverige. Från EG-rättslig synpunkt föreligger inte
hinder mot detta förutsatt att det säkerställs att fördragsbestämmelserna
i Sverige får den effekt och den verkan de har enligt de principer som
utvecklats av domstolen.
Detta är också det angreppssätt som valdes i Danmark och flera andra
medlemsländer. Man förklarade helt enkelt i sin anslumingslag implicit
eller uttryckligen att fördragsbestämmelserna eller vissa av dem (för
Danmarks del de som enligt EG-rätten är ”umiddelbart anvendelige")
skall utgöra inhemsk rätt (Storbritannien: ”recognised and available in
law" och Irland: "part of domestic law").
Genom att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen
införlivas med svensk rätt i anslutningslagen och konstateras gälla i
Sverige blir dessa fördrag att betrakta som en del av den svenska
nationella rätten. De kommer också att gälla här i Sverige med den effekt
de har enligt EG-rätten, dvs. enligt EG-domstolens praxis som ju är
grundad på bestämmelserna i de grundläggande fördragen. Enligt
utredningen är det angeläget att fördragen införlivas med den effekt de
har enligt EG-rätten, varken mer eller mindre. Regeringen delar
utredningens bedömning härvidlag, men anser att detta också bör framgå
av lagen. Regeringen föreslår därför att det i anslutningslagen skall tas
in en bestämmelse i vilken konstateras att anslutningsfördraget och de
grundläggande fördragen skall gälla här i landet med den verkan som
följer av dessa.
Helt eller delvis övertagande av de grundläggande fördragen?
En fråga som utredningen behandlar är om fördragen skall införlivas i sin
helhet eller bara i vissa delar. I den danska anslutningslagen har
införlivandet begränsats till att gälla de delar som är ”omiddelbart
anvendelige Enligt utredningens bedömning är det vanskligt att selektivt
införliva fördragen och utredningen förordar ett generellt införlivande,
eftersom det är angeläget att reglerna införlivas med den effekt de har
enligt EG-rätten. Resultatet kan visserligen bli att vissa bestämmelser
kan få olika stams i den svenska rätten från tid till annan. Men reglerna
får därmed, enligt utredningen, just den innebörd de har enligt EG-rätten
och utgör alltid på detta sätt en del av den nationella rätten. Hovrätten
över Skåne och Blekinge förordar att en avgränsning görs på det sätt som
515
skett i den danska lagen och att de mellanstatliga delarna av de Prop. 1994/95:19
grundläggande fördragen på så sätt undantas, vilket hovrätten ser som en
fördel.
Regeringen gör här följande bedömning. Beträffande de ursprungliga
fördragen är det främst huvudbestämmelserna och ändringarna i dessa
som bör införlivas med svensk rätt. Det uppstår emellertid svåra
avgränsningsproblem när man kommer in på t.ex. Maastrichtfördraget
med dess bestämmelser om mellanstatligt samarbete på utrikespolitikens
och ett antal andra områden. Dessutom skulle det vara mycket svårt att
ta ställning till vilka bilagor och protokoll som bör gälla här i landet.
Härtill kommer att en hel del bestämmelser som inte har direkt effekt
ändå kan vara av betydelse för tillämpningen här i landet. Regeringen
delar utredningens bedömning och föreslår alltså att anslutningsfördraget
och de grundläggande fördragen i anslutningslagen skall förklaras gälla
här i landet i sin helhet. Regeringen finner inte anledning att avgränsa
införlivandet till bestämmelser som är direkt tillämpliga eller som har
direkt effekt. Anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen skall,
som nyss har föreslagits, gälla här i landet med den verkan de har enligt
EG-domstolens praxis, dvs. enligt fördragen. Att i övrigt införliva
bestämmelser av mellanstatlig karaktär kan, som regeringen ser det, inte
vara någon nackdel. Så har skett i flera lagstiftningsärenden av
internationell karaktär på senare år, t.ex. vad gäller EES-avtalet (se
prop. 1991/92:170, bil.l. s.126).
En särskild bestämmelse där fördragen m.m. anges
Utredningen har föreslagit att anslutningfördraget och de grundläggande
fördragen m.m., dvs. den s.k. primärrätten anges i en särskild
bestämmelse. Hovrätten över Skåne och Blekinge påpekar otydligheter i
uppräkningen av de olika instrumenten och förordar närmast att
bestämmelsen får utgå. Regeringen anser för sin del att det är viktigt att
denna primärrätt tydligt anges och att den bör kungöras i Svensk
författningssamling (se avsnitt 43). Det är som Juridiska fakultetsstyrelsen
vid Lunds universitet påpekar inte bara fråga om fördrag utan också, som
uppräkningen visar, internationella instrument i form av beslut. Det kan
tilläggas att det också är fråga om instrument med benämningen
konventioner och akter. När det gäller den eventuella möjligheten att,
som SWEDAC framhåller, beslutsbefogenheten hos organen i enskilda fall
kan ha inskränkts genom rättsakter av lägre dignitet, vill regeringen
framhålla att, om institutionernas beslutsbefogenheter på något område
inte utnyttjas till fullo, detta inte påverkar den överlåtelse av
beslutanderätt som sker genom den nu föreslagna bestämmelsen.
Gemenskapernas institutioner måste ju ges möjlighet att utnyttja den
kompetens de kan ha enligt fördragen, även om detta på något område
eller i något hänseende rent faktiskt ännu inte har skett.
Regeringen föreslår alltså att det i en särskild bestämmelse i
anslutningslagen föreskrivs vilka fördrag m.m. som gäller här i landet.
516
38.3.2
Sekundärrätten m.m.
Prop. 1994/95:19
Regeringens förslag: I samband med anslutningslagens
bestämmelse om införlivande av fördragen m.m. föreskrivs också
att de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges
anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska
gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av
dessa fördrag.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har ingen
erinran mot utredningens förslag. Arbetarskyddsstyrelsen, som särskilt
uppehåller sig vid sättet för införlivande av direktiv, och Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet avstyrker dock förslaget om en
bestämmelse om införlivande av sekundärrätten. Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF) anser att bestämmelsen är onödig. Även
Sveriges Domareförbund menar att det är svårt att inse det pedagogiska
värdet av att slå fast att rättsregler som redan genom ett
anslutningsfördrag och en anslutningslag förklaras gälla i riket, skall gälla
i riket.
Flera remissinstanser har synpunkter på den närmare utformningen av
bestämmelsen. Försäkringsöverdomstolen frågar sig om det inte är
motiverat att markera skillnaden mellan olika slag av rättsakter och
föreslår att det skall anges att förordningar skall gälla här i landet och
övriga rättsakter ha den verkan här i landet som följer av fördragen.
Konkurrensverket påpekar att genom bestämmelsen inkorporeras även
sådana sekundära rättsakter som inte är bindande för andra än det
utfärdande organet, vilket är viktigt på konkurrensområdet där reglerna
direkt rör enskildas rätt. Landstingsförbundet påtalar att det inte går att
ur lagtexten utläsa vad som menas med rättsakter och framhåller att dessa
har olika stams och att motiven måste vara tydliga på denna punkt,
eftersom bestämmelsen har stor betydelse för enskilda och allmänna
rättssubjekt. Domstolsverket anser att den i bestämmelsen angivna
tidsgränsen tillsammans med rubriksättningen kan skapa oklarhet om
giltigheten av senare rättsakter och föreslår att tidsgränsen, liksom
hänvisningen till publicering i Europeiska gemenskapernas officiella
tidning (EGT) utelämnas. Även Styrelsen för teknisk ackreditering
(SWEDAC) har synpunkter på den angivna tidsgränsen och anser i övrigt
att det behöver klargöras vad som menas med rättsakter och vad som
gäller för beslut som inte publiceras i EGT.
517
Skälen för regeringens förslag:
Anslutningsfördragets och de grundläggande fördragens bestämmelser
om rättsakterna m.m.
I den till anslutningsfördraget hörande anslutningsakten föreskrivs i
artikel 2 att bestämmelserna i rättsakter som har beslutats av
institutionerna från dagen för anslutningen är bindande för de nya
medlemsstaterna och skall tillämpas där på de villkor som fördragen och
anslutningsakten anger. I artikel 170 sägs att texterna på finska, norska
och svenska till de rättsakter som institutionerna har antagit före
anslutningen skall upprättas av rådet eller kommissionen och vara giltiga
från dagen för anslutningen på samma villkor som texterna på de
nuvarande nio språken. De skall offentliggöras i Europeiska
gemenskapernas officiella tidning, om texterna på de nuvarande språken
har offentliggjorts där.
Anslutningsfördraget innehåller också ett antal artiklar (artiklarna 4-5)
om fördrag av olika slag som ett nytt medlemsland förpliktar sig att
tillträda. Det gäller såväl fördrag som ingåtts av EG ensamt med
utomstående länder som fördrag som EG tillsammans med
medlemsländerna har ingått med sådana länder, s.k. blandade avtal. Ett
nytt medlemsland blir alltså redan genom anslutningen bundet till de
existerande EG-avtalen. Även de nya medlemsländernas förpliktelser i
fråga om de blandade EG-avtalen regleras i anslutningsakterna (artikel
4.2 och 3). När det gäller avtal mellan medlemsländerna enligt artikel
220 Romfördraget som tar sikte på ett antal områden där det ansetts
lämpligt att medlemsländerna samarbetar med varandra föreskriver
anslutningsfördraget att de nya medlemsländerna förpliktar sig att tillträda
dessa konventioner (artikel 3.2).
I vissa fall blir alltså de nya medlemsländerna direkt genom
anslutningsfördraget bundna av EG:s traktater och i vissa andra fall
förpliktade att tillträda traktaterna. För bägge kategorierna gäller att det
kan behövas särskilda tekniska anpassningar. Anslutningsfördragen
förutsätter att förhandlingar om sådana anpassningar sker mellan berörda
parter. Reglerna om detta återfinns i särskilda avsnitt i anslutningsakten.
Dessa förhandlingar har vid tidigare anslutningar kommit att föras efter
ikraftträdandet av EG-anslutningen i övrigt.
Vissa andra typer av icke-bindande dokument, som inte utgör rättsakter
i Romfördragets mening, är t.ex. förklaringar, resolutioner eller andra
tillkännagivanden som har antagits av institutionerna. De nya
medlemsländerna blir försatta i samma situation som de nuvarande.
Olika slag av rättsakter och avtal m.m. har beskrivits kortfattat i första
delen, avsnitt 8 och i denna del, avsnitt 35.
Av artikel 166 anslutningsakten framgår bl.a. att direktiv och beslut
enligt artikel 189 Romfördraget och artikel 161 i Euratomfördraget samt
rekommendationer och beslut enligt artikel 14 Parisfördraget skall anses
vara riktade till de nya medlemsländerna. Vidare framgår av artikel 168
att de nya medlemsländerna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga
för att från dagen för anslutningen följa bestämmelser i sådana rättsakter
Prop. 1994/95:19
518
om inte någon annan dag har angetts i anslutningsakten.
Den nationella behandlingen
Om det i en anslutningslag föreskrivs att anslutningsfördraget och de
grundläggande fördragen skall gälla här i landet kommer föreskrifterna
i anslutningsfördraget och i de grundläggande fördragen om olika typer
av rättsakter att direkt gälla här i landet på de villkor som anges i
fördragen och i anslutningsakten. Sålunda kommer föreskrifterna i
anslutningsfördraget om att de hittills beslutade rättsakterna skall vara
bindande för de nya medlemsländerna och att de från dagen för
anslutningen skall på svenska språket vara giltiga på samma villkor som
texterna på de nuvarande nio språken att utgöra del av den nationella
rätten. Det skulle alltså, som utredningen också framhåller, från strikt
juridisk utgångspunkt vara obehövligt att särskilt föreskriva att
rättsakterna skall gälla här i landet.
Utredningen har emellertid beträffande existerande förordningar ansett
att det torde vara nödvändigt att införliva dessa i nationell rätt vid en
anslutning. Beträffande de befintliga direktiven har utredningen framhållit
att det - oaktat direktiven förutsätts bli föremål för särskilt nationellt
införlivande genom författningar av olika konstitutionell valör - måste
säkerställas att direktivbestämmelsers eventuella direkta effekt kan fä
genomslag i den nationella rättsordningen. Utredningen föreslår därför
att även direktiven införlivas genom anslutningslagen, men framhåller
samtidigt att den föreslagna regleringen inte ersätter det genomförande
av direktiven i det svenska rättssystemet som bör ske genom att lagar och
andra författningar utfärdas på resp, sakområden. Även
rekommendationer och yttranden bör enligt utredningen införlivas genom
anslutningslagen. Utredningen anser - trots att bestämmelsen kan leda till
vissa missförstånd, särskilt vad gäller införlivandet av direktiv - att
tydlighetsskäl talar för att i en särskild författningsbestämmelse ange att
den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet. Utredningen
har föreslagit att de rättsakter som avses är de som har beslutats före den
1 januari 1995 och som har publicerats i Europeiska gemenskapernas
officiella tidning (EGT).
Flera remissinstanser har påtalat oklarheter i olika hänseenden med den
av utredningen föreslagna införlivandebestämmelsen. Detta gäller såväl
hänvisningen till EGT som tidsangivelsen. Några remissinstanser har
påpekat att det inte framgår vilka slags rättsakter det är fråga om. En
remissinstans menar att skillnaden mellan olika slag av rättsakter bör
markeras. En annan åter framhåller att förordningar inte får införlivas
enligt EG-domstolen samt att direktiv och beslut i stor utsträckning redan
borde vara införlivade genom EES-avtalet och i övrigt föranleda
nationell lagstiftning. Samma remissinstans påpekar också att det vore
märkligt att ge s.k. icke-bindande rättsakter, som rekommendationer och
yttranden, rättsligt bindande kraft med lags rang. Oklarhet vidlåder också
förslaget i fråga om av EG ingångna traktater med tredje land. Vidare
har några remissinstanser synpunkter på den rättsliga effekten av att
Prop. 1994/95:19
519
införliva direktiv som ger vid handen att utredningens förslag tolkats
vidare än som var avsett.
Regeringen delar bedömningen att tydlighetsskäl talar för att reglera
införlivandet av sekundärrätten i anslutningslagen. Regeringen anser
emellertid - mot bakgrund av de oklarheter och misstolkningar som
remissinstanserna påtalat - att det är tillräckligt att det i samband med
bestämmelsen om införlivande av anslutningsfördraget och övriga fördrag
m.m. föreskrivs att rättsakter, avtal och andra beslut som antagits av
gemenskaperna också gäller här i landet. Utredningen har föreslagit att
rättsakterna skall gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen.
Härigenom blir rättsakterna, enligt utredningen, gällande i Sverige med
den EG-rättsliga betydelse de har enligt EG:s rättsordning.
Regeringen delar utredningens bedömning men vill, i likhet med vad
som har föreslagits i det föregående, beträffande överlåtelsen av
beslutanderätt och införlivande av primärrätten förorda att de
EG-rättsliga effekterna skall uttryckas så, att sekundärrätten skall gälla
här i landet med den verkan den har enligt fördragen.
Prop. 1994/95:19
520
38.4 EG-rättens förhållande till nationell rättsordning
Prop. 1994/95:19
Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse behövs inte
för att i svensk nationell rättsordning säkerställa principerna om
EG-rättens företräde och direkta effekt. Inte heller finns behov av
någon särskild bestämmelse om EG-domstolens kompetens.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Delar utredningens bedömning. Domstolsverket
anser dock att det med den ”tydlighetsanda” som i övrigt präglar
utredningens förslag finns anledning att vara tydlig även när det gäller
EG-domstolens särställning och föreslår att detta bör komma till uttryck
i författningstexten på så sätt att fördragen och rättsakterna skall gälla här
i landet på det sätt som följer av fördragen ”och av EG-domstolens
avgöranden
Skälen för regeringens bedömning: Utredningen konstaterar att genom
införlivandet av anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen
kommer all primärrätt att införlivas med svensk rätt och hela det
regelverk som gäller för samarbetet inom Europeiska unionen att gälla
här i landet. Utredningen konstaterar också att principerna om direkt
tillämplighet, direkt effekt och företräde framför nationella bestämmelser
kan härledas direkt ur fördragen. Det egentliga motivet för sådana regler
skulle då vara att lämna information om EG-rättens karaktär.
Utredningen avvisar emellertid detta som olämpligt och menar att det inte
är möjligt att i lagstiftningen införa bestämmelser som på ett heltäckande
sätt beskriver EG-rättens konsekvenser. Det skulle kunna bidra till den
felaktiga föreställningen att de EG-rättsliga principerna för att få fullt
genomslag i Sverige fordrar något annat stöd i den svenska lagstiftningen
än att fördragen och sekundärrätten införs i svensk rätt. Härtill kommer,
enligt utredningen, att det är vanskligt att sätta bestämmelser i svensk
lagstiftning i relation till EG-rättens systematik och begreppsapparat, inte
minst på grund av EG-rättens dynamiska karaktär. Även bestämmelserna
om EG-domstolens kompetens följer direkt av fördragen och föranleder,
enligt utredningen, inte några särskilda nationella regler. Utredningens
slutsats är att det varken är nödvändigt eller lämpligt att i
anslutningslagen ta in regler om EG-rättens förhållande till intern svensk
lagstiftning.
Inte heller någon remissinstans har förordat att det i den svenska
anslutningslagen tas in några särskilda bestämmelser om EG-rättens
direkta tillämplighet, direkta effekt eller företräde framför nationell
lagstiftning eller om EG-domstolens kompetens. Domstolsverket har dock
förordat ett tillägg om EG-domstolens avgöranden.
Regeringen har i det föregående föreslagit att det i anslutningslagen
skall föreskrivas att Europeiska gemenskaperna får fatta beslut som gäller
521
här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av
fördragen. Vidare har regeringen föreslagit att det i anslutningslagen
också skall föreskrivas att anslutningsfördraget och de grundläggande
fördragen m.m. samt av gemenskaperna antagen sekundärrätt gäller här
i landet med den verkan som följer av fördragen. Det står härigenom
klart att något ytterligare klarläggande av genomslaget av EG-domstolens
praxis inte behövs.
När det gäller frågan om det i anslutningslagen bör finnas en
bestämmelse om EG-domstolens kompetens i förhållande till den
nationella rättsordningen framgår det av grundlagspropositionen att
regeringen tagit intryck av remissynpunkter från bl.a. våra högsta
domstolar, vilka anser att bestämmelser om skyldigheten att inhämta
förhandsavgöranden från EG-domstolen och bundenheten av sådana
avgöranden inte behövs i grundlagen. Skyldigheterna ingår redan i den
kompetensöverföring som sker med stöd av förslaget till 10 kap. 5 §
första stycket regeringsformen och behöver inte heller av informativa
skäl regleras i grundlagen (se avsnitt 37). Regeringen anser att samma
skäl gör sig gällande i fråga om en eventuell reglering i anslutningslagen.
Ingen remissinstans har heller ansett att dessa skyldigheter bör regleras
i denna lag. Regeringen gör alltså den bedömningen att det i
anslutningslagen inte bör tas in några bestämmelser i det nu angivna
hänseendet.
Prop. 1994/95:19
522
39 Genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige
39.1 Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redovisning av genomförandet av
gemenskapsrätt i Sverige. Först behandlas genomförandet av olika typer
av gemenskapsrättsliga regler. Därefter redovisas förhållandet mellan
EG-domstolen och svenska domstolar samt förhållandet mellan EG:s
institutioner och svenska myndigheter.
För att regler som beslutats av gemenskaperna skall kunna få verk-
ningar i vårt land, fordras i många fall att Sverige i sin tur fattar de
beslut som därutöver behövs för att sådana verkningar skall uppkomma.
Medlemskapet i EU innebär också på många områden ett nära samarbete
mellan gemenskapens institutioner och nationella domstolar och
myndigheter.
Enligt samarbetsförpliktelsen i artikel 5 första stycket i Romfördraget
skall medlemsländerna vidta alla de allmänna och särskilda åtgärder som
kan säkerställa att de förpliktelser uppfylls som följer av fördraget eller
av åtgärder som har vidtagits av institutionerna. Enligt artikelns andra
stycke skall medlemsländerna underlåta att vidta alla åtgärder som kan
äventyra förverkligandet av fördragets mål.
Det egentliga innehållet i artikel 5, som är en hörnsten i EG-rätten, går
långt utöver det uttryckliga innehållet i artikeln. Artikeln är en solidari-
tetsprincip som, enligt EG-domstolen, innebär att medlemsländerna
inbördes och i förhållande till gemenskapens institutioner är ömsesidigt
förpliktade att lojalt samarbeta med varandra. I EG-domstolens praxis
har också fastslagits att artikel 5 gäller även mellan medlemsstaterna och
EG:s institutioner. Domstolen har t.ex. uttalat att artikel 5 ålägger
medlemsstaterna att bistå kommissionen i dess uppgifter. Deltagande i
beslutsprocessen är inte endast en rätt för medlemsstaterna utan också en
plikt. Skyldigheten omfattar alla nationella organ i en medlemsstat.
När det gäller förpliktelsen att medlemsländerna skall samarbeta inbör-
des och med gemenskapernas institutioner för att säkerställa att
gemenskapsrätten uppfylls och för att underlätta gemenskapsrättens
genomförande innebär förpliktelsen bl.a. följande för svenskt
vidkommande:
1. Sverige skall genomföra de EG-regler som kräver särskilda svenska
åtgärder. Domstolen har uttalat att brister hos ett medlemsland i detta
avseende utgör ett brott mot artikel 5.
2. Sverige skall ändra den lagstiftning som står i strid med gemenskaps-
rätten. Domstolen har slagit fast att införandet av eller underlåtenheten
att upphäva en bestämmelse i en medlemsstats nationella lagstiftning som
strider mot gemenskapsrätten utgör ett brott mot artikel 5 och artikel 189
eftersom det uppstår oklarhet för enskilda om i vad mån de kan förlita
sig på gemenskapsrätten.
3. Sverige är förpliktat att administrera gemenskapsrätten med samma
omsorg som gäller för genomförandet av svensk lagstiftning; effekti-
viteten av gemenskapsrätten får inte förminskas. Domstolen har uttalat
att medlemsländerna själva får besluta om medlen för att beivra brott mot
Prop. 1994/95:19
523
gemenskapsrätten. Överträdelser av gemenskapsrätten skall i så fall Prop. 1994/95:19
sanktioneras i enlighet med liknande materiella och processuella bestäm-
melser som gäller för överträdelser av nationell rätt av samma slag.
4. Samarbetsförpliktelsen gäller även de svenska domstolarna; den sven-
ska rätten skall säkra det rättsskydd som följer av gemenskapsrätten. Det
är de svenska domstolarnas plikt att tolka och tillämpa svensk lagstiftning
i överensstämmelse med relevanta EG-direktivs innehåll och syfte.
5. Sverige skall bistå kommissionen vid genomförandet av dess uppgifter.
Enligt artikel 155 Romfördraget har kommissionen till uppgift att sörja
för genomförandet av fördragets bestämmelser och av de bestämmelser
som med stöd av fördraget utfärdas av institutionerna. Domstolen har
slagit fest att en medlemsstat gör sig skyldig till fördragsbrott, om den
inte uppfyller bestämmelserna i ett direktiv om att underrätta kommis-
sionen om genomförandet av direktiven. Vidare är Sverige skyldigt att
medverka till undersökningar som kommissionen utför i enlighet med
fördraget (artikel 169 eller 93 andra stycket) och lämna alla upplysningar
som behövs för detta. Kommissionen kan bl.a. på konkurrensområdet
genomföra kontrollbesök hos svenska myndigheter redan i enlighet med
artikel 155 och artikel 5. För att företa kontroll hos enskilda för att un-
dersöka om konkurrensreglerna har överträtts krävs dock särskilt lagstöd.
6. Artikel 5 är formulerad som en förpliktelse för medlemsländerna.
Domstolen har emellertid uttalat att förpliktelsen är ömsesidig och också
gäller EU:s institutioner i förhållande till medlemsländerna. I samband
med att kommissionen övervakar medlemsländernas tillämpning av
EG-rätten har kommissionen också utvecklat kontakter med de nationella
myndigheterna i syfte att på olika sätt bistå medlemsländerna vid
genomförande och tillämpning av EG-rätten.
39.2 Genomförande av olika slag av rättsakter
39.2.1 Förordningar
EG-domstolen har festslagit att förordningar inte får införlivas i nationell
rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och
rättsliga effekt.
Inte desto mindre kan förordningar föranleda att svenska föreskrifter
på olika konstitutionella nivåer måste meddelas. En förordning kan t.ex.
innehålla förpliktelser för Sverige att besluta om utfyllande bestämmelser.
Förordningar kan också förutsätta att svenska myndigheter meddelar
sådana föreskrifter.
Ett annat viktigt exempel på att en förordning kan kräva svensk lag-
stiftning är att den förutsätter utfärdandet av straffsanktioner för överträ-
delse av bestämmelserna i förordningen. Detta kan framgå antingen av
själva förordningstexten eller vara en följd av samarbetsförpliktelsen i
artikel 5 Romfördraget. Svenska myndigheter kan i princip själva välja
vilken typ av sanktioner det bör bli fråga om och omfattningen av
sanktionen i fråga. Det är i detta sammanhang viktigt att det inte uppstår
inkonsekvenser i det svenska straff- och sanktionssystemet. 524
EG-domstolen har festställt några allmänna principer som den anser bör
gälla som grund för medlemsländernas val av sanktioner. Dessa skall se Prop. 1994/95:19
till att överträdelser av gemenskapsrätten sanktioneras i enlighet med
liknande materiella och processuella bestämmelser som gäller för
överträdelser av nationell rätt av samma slag. Under alla omständigheter
skall sanktionerna vara effektiva och stå i rimlig proportion till
överträdelsen och ha avskräckande effekt.
Vidare kan svenska föreskrifter behöva utfärdas för att utfylla luckor
i en förordning eller för att kompletterande administrativa bestämmelser
som är nödvändiga för att förordningen skall kunna fa verkningar på det
nationella planet. I sådana fall - där det inte finns anledning för
riksdagen att stifta lagar - bör tillses att regeringen och myndigheterna
har de bemyndiganden som behövs for att kunna utfärda föreskrifterna.
Förordningar skall enligt artikel 191 Romfördraget offentliggöras i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta sker på alla
officiella EU-språken. Vid ett svenskt medlemskap blir således EGT en
författningssamling som kommer att publiceras också på det svenska
språket. En förordning träder i kraft tjugo dagar efter publiceringen, om
den inte innehåller särskilda ikraftträdandebestämmelser.
39.2.2 Direktiv
Samma metoder som gäller för införlivandet av en internationell
överenskommelse gäller för införlivande av direktiv. Om det redan finns
bestämmelser som medför att direktivets krav är uppfyllda, behövs i
allmänhet ingen ytterligare författningsreglering.
För Sveriges del blir det vanligen fråga om en omarbetning, transfor-
mering, av direktivbestämmelsema till svenska föreskrifter. Detta kan in-
nebära att en del av direktivets bestämmelser som fordrar lagform tas in
i redan befintlig lagstiftning eller i ny lag under det att andra bestäm-
melser kan införlivas genom föreskrifter meddelade av regeringen eller
myndighet. Många av de områden på vilka EG har utfärdat direktiv är
av den karaktären att det naturliga är att de genomförs på regerings- eller
myndighetsnivå.
Ofta är direktiv av s.k. ramkaraktär. Det innebär att den svenske
normgivaren har frihet att utforma bestämmelserna på det sätt som passar
bäst med hänsyn till lagsystematik etc. Å andra sidan kan direktiv
stundom vara mycket detaljerade, vilket kan vålla problem vid det
svenska genomförandet av dem. I Danmark har det ansetts att man vid
utarbetande av en dansk lag som införlivar ett direktiv bör hålla sig nära
direktivets formuleringar, eftersom det är direktivtexten som utgör
grunden för tolkningen av den på direktivet baserade nationella lagen.
Fördelen med detta är att man undgår att oavsiktligt skapa bestämmelser
som står i strid med direktivet och som i ett enskilt fall kan komma att
åsidosättas till förmån för direktivets bestämmelser i den mån sådana
befinns ha direkt effekt. I den mån EG-domstolen avger ett förhands-
avgörande om tolkningen av ett begrepp i ett direktiv kan också
domstolens tolkning - om begreppet i den nationella lagstiftningen är
identiskt med direktivets - direkt ge vägledning för tolkningen av den
nationella lagstiftningen. Prop.
En särskild fråga är om ett direktiv kan anses vara genomfört genom
att det på området föreligger en fast svensk rättspraxis. I fråga om rätts-
praxis krävs det, enligt EG-domstolen, betydande klarhet och säkerhet
för att ett direktiv skall anses genomfört. Det krävs t.ex. att enskilda kan
göra gällande sina rättigheter enligt direktivet i svensk domstol. Det är
dock inte tillräckligt att direktivet följs upp i administrativ praxis som
kan ändras efter förvaltningens eget gottfinnande. Inte heller motiv-
uttalanden i förarbeten till en lag är tillräckligt för att direktivbestäm-
melser skall anses uppfyllda.
Direktiv är bindande för varje medlemsland som det riktar sig till. I de
flesta fall riktar sig ett direktiv till samtliga medlemsländer men ibland
bara till något eller några medlemsländer.
Ett direktiv blir gällande genom att det delges adressaten. Regelmässigt
publiceras emellertid direktiv på samma sätt som förordningar. I
Maastrichtfördraget införs publiceringskrav även beträffande direktiv i
den mån dessa riktar sig till samtliga medlemsländer.
I direktiv anges i allmänhet en period om 6-24 månader inom vilken
resultatet skall vara uppnått. Vanligen innehåller direktiv också
bestämmelser om skyldighet för medlemslandet att till kommissionen
rapportera om genomförandet. EG-direktiven innehåller en
standardbestämmelse, enligt vilken medlemsländerna i samband med
utfärdande av genomförandebestämmelser skall upplysa om att dessa
bestämmelser utfärdas i syfte att införliva direktivet.
39.2.3 Beslut
Beslut kan vara av mycket olika karaktär och till skillnad från direktiv
rikta sig - förutom till medlemsländer - till enskilda rättssubjekt. Ett
beslut kan, om det riktas enbart till Sverige, behöva genomföras genom
att svenska föreskrifter utfärdas eller förvaltningsåtgärder vidtas.
Om ett beslut är riktat till enskilda är det fråga om förvaltningsakter
med omedelbara rättsverkningar som skall kunna verkställas av svenska
myndigheter. Ett sådant beslut kan t.ex. röra en åtgärds förenlighet med
konkurrensbestämmelserna. Därmed kan följa bl.a. civilrättsliga
verkningar, men verkställighetsfrågor behöver inte uppkomma. Inte
heller i fråga om beslut som enbart har karaktär av vitesföreläggande
uppkommer det verkställighetsfrågor.
En annan kategori av avgöranden gäller skyldigheten att underkasta sig
inspektioner och att lämna upplysningar. Dessa beslut har rättsverkan
mot den enskilde på det sättet, att denne är skyldig att underkasta sig
beslutet. När det gäller kommissionens beslut i sådana fall, uppkommer
det inte heller fråga om verkställighet.
Beslut av rådet eller kommissionen som medför betalningsskyldighet
för andra än stater skall enligt artikel 192 i Romfördraget vara verkställ-
bara. Verkställighet skall ske enligt de civilprocessrättsliga regler som
gäller i den medlemsstat på vars territorium processen äger rum.
Verkställighetsutslaget skall bifogas beslutet utan andra formaliteter än
1994/95:19
526
kontroll av beslutets äkthet genom den nationella myndighet som varje Prop. 1994/95:19
medlemsstats regering skall utse för detta ändamål och underrätta
kommissionen och domstolen härom. När dessa formaliteter uppfyllts på
begäran av den berörda parten, får denne fullfölja verkställigheten enligt
den nationella lagstiftningen genom att hänskjuta ärendet direkt till den
berörda myndigheten. Verkställigheten får skjutas upp endast genom
beslut av domstolen. Prövning av att verkställighetsåtgärderna genomförs
på ett regelrätt sätt skall dock ankomma på de nationella rättstillämpande
myndigheterna.
39.2.4 Rekommendationer m.m.
Enligt artikel 189 är rekommendationer och yttranden icke bindande
rättsakter. De kan därför inte grunda individuella rättigheter, men kan
ändå vara av stor betydelse. En rekommendation tillkommer i allmänhet
på rådets eller kommissionens eget initiativ och syftar till att påverka
handlingsmönster. En rekommendation kan därför vara av betydelse vid
den svenska rättstillämpningen, om syftet är att komplettera bindande
rättsakter eller belysa genomförandeåtgärder. Det är vanligt att kommis-
sionen i olika meddelanden anger hur den ser på vissa rättsliga frågor
och hur den avser att tolka och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler.
Enskilda och myndigheter bör kunna förlita sig på detta. Såtillvida kan
man säga att rekommendationer i vissa fall kan vara bindande för den
institution som utfärdat den. Detta gäller också yttranden som normalt
tillkommer av särskild anledning och utgör en ensidig meningsyttring av
den institution som utfärdat dem.
39.2.5 Övrigt om rättsakterna
Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. Det finns
åtgärder som måste företas i annan form; detta framgår på andra håll i
de grundläggande fördragen och framträder särskilt tydligt i de anslut-
ningsfördrag som slutits vid EG:s utvidgningar. Vidare finns ett antal
åtgärder av varierande slag som inte nämns i artikel 189. Det kan vara
fråga om beslut som fattas av medlemsstaterna och som får genomföras
av dessa på samma sätt som internationella överenskommelser i
allmänhet. Det kan också gälla beslut av institutionerna som inte är rätts-
ligt bindande men som har politisk betydelse av varierande grad.
Genomförandet av sådana beslut i Sverige får bedömas från fall till fall
beroende på vilket organ som utfärdat beslutet, till vem eller vilka det
riktar sig och hur det förhåller sig till utfärdade eller föreslagna bindande
rättsakter.
I den mån EG:s institutioner utfärdar mer allmänt hållna rättsakter, och
det inte är frågan om förordningar, har Sverige stor frihet att välja for-
merna för att genomföra och administrera besluten. Om däremot mer de-
taljerade rättsakter utfärdas får de svenska organen en rent verkställande
roll. När det gäller att välja typ av rättsakt innebär proportionalitetsprin- 527
cipen, som tidigare framhållits, att man inte bör använda en inte-
grationsmetod med längre gående verkningar än vad som är nödvändigt Prop. 1994/95:19
för att målen skall uppnås. Ett exempel på detta utgör kulturområdet.
Enligt Maastrichtfördraget är lagharmonisering inte aktuell på detta
område; däremot kan rekommendationer utfärdas.
39.3 Förhållandet mellan EG-domstolen och svenska
domstolar
Inom gemenskapen är det EG-domstolen som har det yttersta ansvaret
för tolkningen av EG:s rättsakter. En av EG-domstolens viktigaste
funktioner är att se till att gemenskapsrätten tillämpas enhetligt av
medlemsstaterna. EG-rätten skall tillämpas av nationella myndigheter och
en stor del av EG-rätten kan åberopas av enskilda inför nationella
domstolar i sin egenskap av nationell rätt.
För att säkerställa att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt
anger artikel 177 i Romfördraget att en nationell domstol som skall
tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse innan den avgör målet kan,
eller i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande ftån EG-domstolen om
hur regeln skall tolkas (en redovisning om domstolens roll finns i avsnitt
35.4).
Ett beslut av en domstol att inhämta förhandsavgöranden från
EG-domstolen utgör - med processrättslig terminologi - ett beslut under
rättegången. Något behov av speciella regler - utöver dem som redan
finns, i främst rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen - föreligger
inte. Skulle det visa sig att det behövs särskilda regler i något hänseende
för inhämtande av förhandsavgöranden från EG-domstolen, kan frågan
dock tas upp till förnyade överväganden. Det bör framhållas att det
naturligtvis är domstolen själv som skall avgöra om och i vilka hän-
seenden den anser sig behöva fråga EG-domstolen till råds.
Några klarlägganden beträffande vilka andra organ som vid sidan om
domstolar skall kunna inhämta förhandsavgörande är det inte möjligt att
göra, eftersom det är EG-domstolen som själv skall avgöra om den
myndighet som begär ett avgörande är behörig eller ej. Enligt EG-dom-
stolens praxis har domstolsbegreppet utsträckts till att omfatta också
andra, domstolsliknande organ.
En särskild fråga i detta sammanhang gäller uttalanden i förarbeten till
lagstiftning på områden som omfattas av EG-rätten.
Utgångspunkten är att det till EG:s lagstiftning inte finns förarbeten av
den typ som vi är vana vid. Beslut om ny lagstiftning i EG utgör inte
sällan kompromisser inom rådet och kommissionen. De enda officiella
motiv som finns till EG-lagstiftning är de relativt kortfattade och allmänt
hållna ingresser som vanligen inleder varje förordning eller direktiv.
Dessa ingresser är inte av den resonerande eller argumenterande karaktär
som vi hos oss finner i propositioner och utskottsbetänkanden, och några
uttalanden om hur en viss bestämmelse i en förordning eller ett direktiv
skall tolkas förekommer inte där. Inte heller i några andra dokument eller
uttalanden från kommissionen eller ministerrådet i samband med att nya
regler antas ges någon sådan vägledning. Detta beror på att det är
EG-domstolen som enligt EG:s rättsordning är exklusivt behörig att göra Prop. 1994/95:19
auktoritativa uttalanden om innebörden av EG:s rättsregler.
Redan den omständigheten att vi genom anslutningen förbinder oss att
verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av regler i EG-rätten
omöjliggör i princip att det i propositioner eller utskottsbetänkanden i
samband med införlivandet av sådana regler görs uttalanden om hur dessa
regler skall tolkas.
Frånvaron av motivuttalanden till ledning för domstolarna togs upp i
regeringens proposition 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska
samarbetet. Lagrådet anförde i sitt yttrande över regeringens förslag till
EES-lag att rättsutvecklingen inom EG i stor utsträckning sker genom
domstolspraxis, ytterst genom EG-domstolens avgöranden. Lagrådet
framhöll därvid att frånvaron av egentliga förarbeten eller motiv till EG:s
rättsakter innebär att det vid sidan av själva författningstexten ges liten
vägledning för domstolar och andra berörda hur en bestämmelse är
avsedd att tolkas. Enligt Lagrådet innebar detta att det fanns anledning
anta att också svensk lagstiftningsteknik i vissa hänseenden skulle komma
att förändras med ett EES-avtal.
Bedömningen i fråga om EG-samarbetet skiljer sig i detta avseende
inte från vad som tidigare anförts i fråga om EES-avtalet. I framtida
svenska lagförarbeten på de områden som omfettas av EG-rätten kommer
det således att finnas begränsat utrymme för sådana motivuttalanden om
hur vissa regler bör tolkas som hos oss av tradition har tillmätts stor
betydelse i domstolarnas rättstillämpning. Från EG-rättslig synpunkt
finns det i och för sig inte något som hindrar att det i en proposition eller
ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad
direktivbestämmelse skall tillämpas. Det kan tvärtom många gånger vara
lämpligt att lagstiftaren på detta sätt delar med sig av sin kunskap om
EG-rättsliga principer och om den EG-rättsliga doktrinen. Ett
motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att
utgöra ett auktoritativt besked om bestämmelsens rätta tolkning utan bör
snarast ses som en på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur
frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen.
39.4 Förhållandet mellan gemenskapernas institutioner och
svenska myndigheter
Genomförandet av EG-beslut förutsätter inte endast en central förvaltning
utan också medverkan av lokala förvaltningsorgan. Tanken bakom EG är
att de gemensamma reglerna skall administreras av de enskilda med-
lemsländernas förvaltningsmyndigheter. Ett utpräglat exempel på detta är
de gemensamma marknadsordningama på jordbrukets område. Det är de
nationella myndigheterna som genomför uppköp av överskottsprodukter.
Det är likaså de nationella myndigheterna som utfärdar import- och ex-
portlicenser m.m. och som vid tillämpning av den gemensamma miltaxan
i förhållande till omvärlden uppbär milintäkter.
De svenska myndigheterna skall, i likhet med de svenska domstolarna,
respektera EG-rättens verkningar och inte tillämpa eventuella svenska
34 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
regler som är motstridande. Förvaltningsmyndigheterna kan dock i Prop. 1994/95:19
allmänhet inte själva lösa de tolkningsproblem som kan uppstå vid
tillämpningen av reglerna genom att rådfråga EG-domstolen. Ett sådant
rådfrågningsförfarande står till buds endast för svenska domstolar och
domstolsliknande myndigheter.
De svenska förvaltningsmyndigheterna skall tillämpa det svenska för-
valtningsförfarandet även när de materiella bestämmelserna som tillämpas
härrör från EG. EG-rätten ställer i allmänhet inte några krav på den
svenska förvaltningsproceduren och har därför inte någon särställning i
handläggningen.
Detsamma gäller EG-rättens förhållande till andra svenska, generella
förvaltningsbestämmelser. Dock far naturligtvis inte innehållet i materi-
ella eller procedurella förvaltningsregler hindra genomförandet av
förpliktelser gentemot gemenskapen.
I vissa fall kan dock EG-rätten ställa konkreta krav på hur de svenska
myndigheterna skall handlägga ett visst fall. Ett exempel på detta är när
denna rätt fastlägger en bestämd administrativ procedur i medlems-
länderna. Ett direktiv gäller exempelvis värdering av offentliga eller
privata projekts inverkan på miljön. Direktivet förpliktar Sverige att
underkasta projekt om t.ex. kraftverk en procedur som innebär att
allmänheten informeras och orienteras.
På vissa områden har EG utfärdat direktiv som samordnar medlems-
ländernas lagstiftning och också ställer formella krav på administrationen.
En genomgång av dessa direktiv visar att man i dessa sammanhang kan
urskilja vissa speciella förvaltningsrättsliga krav som de svenska
myndigheterna skall iaktta vid tillämpningen av EG-beslut. Det gäller
särskilt sådana områden där medborgarna söker tillstånd av olika slag hos
de svenska förvaltningsmyndigheterna, t.ex. inrese- eller uppehålls-
tillstånd i annat medlemsland, tillåtelse att driva försäkringsverksamhet,
tillhandahållande av läkemedel eller marknadsföring av motorfordon av
en speciell konstruktion. Det ställs i dessa direktiv bl.a. upp krav på att
den svenska förvaltningen behandlar ett ärende skyndsamt, att avslagsbe-
slut motiveras liksom att upplysning meddelas om hur ett avslagsbeslut
kan överklagas.
Härutöver har EG-domstolen i ett antal avgöranden uppställt vissa all-
männa rättsprinciper som de nationella förvaltningarna skall iaktta när de
administrerar rättsområden av betydelse för EG-rätten. Domstolen har
understrukit betydelsen av officialprincipen, dvs. när enskilda begär till-
stånd av olika slag ankommer det på nationella domstolar och myndighe-
ter att vid tillämpningen av EG-rätten själva se till att allt material som
har betydelse för saken läggs fram. Vidare har domstolen också betonat
vikten av att varukontroll som är nödvändig hanteras med skyndsamhet,
att varje särbehandling av EU:s producenter eller konsumenter utesluts,
att beslut motiveras samt att bestämmelserna och principerna i konven-
tionen för de mänskliga rättigheterna iakttas.
Kontrollen av hur den svenska förvaltningen tillämpar EG-rätten kan
utövas av kommissionen på olika sätt. Kommissionen kan till följd av
artikel 5 och artikel 155 avkräva den svenska förvaltningen upplysningar 530
av olika slag och kan avlägga informationsbesök hos de svenska myn-
digheterna. Detta har betydelse särskilt på vissa rättsområden, t.ex. på Prop. 1994/95:19
konkurrensrättens område.
Myndigheterna blir, som framgått, i stor utsträckning delaktiga i ge-
nomförandet av EG-beslut. En stor del av dessa beslut är av sådan
karaktär att det bör ankomma på myndigheterna att antingen införliva
dem med svensk rätt eller utfärda kompletterande föreskrifter. Myndig-
hetsföreskrifter måste ha sin grund i bemyndiganden från regeringen.
Regeringen har därför möjligheter att styra myndigheternas föreskrifts-
verksamhet så att Sverige uppfyller sina förpliktelser gentemot ge-
menskapen. Det bör emellertid också, som framhålls av Utredningen om
statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80), säkerställas att förvaltnings-
myndigheterna i den mån de har bemyndiganden beslutar de olika
föreskrifter som EG-beslut kan kräva.
Ett administrativt problem kan vara att ramlagstiftning och vida bemyn-
diganden medför en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning
på myndighetsnivå. Särskilda insatser måste därför, enligt nyssnämnda
utredning, göras for att samordna regeringens kontroll över myndighet-
ernas föreskriftsverksamhet. Eftersom myndigheterna förutses komma att
aktivt delta redan i berednings- och beslutsprocessen uppnås också den
fördelen att de redan på ett tidigt stadium kan planera sin föreskriftsverk-
samhet.
En särskild fråga är om myndigheterna, genom att utfärda allmänna råd
som ju brukar anses vara en form av regelgivning (regler används ofta
som sammanfattande beteckning på föreskrifter och allmänna råd), kan
införliva EG-beslut. Allmänna råd är inte bindande för vare sig myndig-
heter eller enskilda utan utgör generella rekommendationer om tillämp-
ningen av en författning. Att utfärda allmänna råd eller andra råd och
rekommendationer är inte tillräckligt som enda medel för att införliva
EG-direktiv med den svenska rättsordningen. Som ovan framhållits
måste enskilda kunna göra sina rättigheter gällande enligt direktivet. En
domstol eller en förvaltningsmyndighet är inte skyldig att tillämpa regler
som inte utgör normgivning i regeringsformens mening även om det
naturligtvis förekommer att sådana regler och andra riktlinjer beaktas vid
rättstillämpningen. En ökad föreskriftsverksamhet hos myndigheterna kan
därför förutses.
När det gäller tillämpningen av gemenskapsrätt i enskilda fall hos
myndigheterna synes den svenska förvaltningslagen väl uppfylla de krav
som EG-rätten ställer. Det skall emellertid beaktas att här finns ett
område där regeringen inte har någon rätt att genom direktiv styra
myndighetens handlande. Det gäller ärenden i enskilda fall som rör
myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpningen av lag.
531
40 Samråd och information mellan regeringen och Prop. 1994/95:19
riksdagen m.m.
40.1 Utgångspunkter
Regeringens bedömning: Riksdagen bör tillförsäkras ett inflytande
på förhand över de frågor som skall behandlas i Europeiska
unionens råd. Detta bör åstadkommas genom att riksdagen ges
möjlighet att påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför
förhandlingar och beslutsfettande inom EU. Även i övrigt bör
riksdagen få insyn i och inflytande över beslutsprocessen i
Europeiska unionen.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: Ett svenskt medlemskap i EU
innebär att Sverige på de områden som fäller inom EG:s kompetens
kommer att ha inflytande på och delta i de beslut EG fettar men kan
komma att bli bundet också av beslut vi motsatt oss. I vissa fell får
besluten direkt verkan i Sverige. I andra fell kommer det att fordras att
interna svenska regler ges enligt den arbetsfördelning som nu gäller
mellan t.ex. riksdag och regering. Enligt folkrätten och enligt regerings-
formen är det regeringen som företräder Sverige i mellanfolkliga
relationer och i internationella organisationer.
Principen om folkstyret slås fest med den inledande satsen i regerings-
formens portalparagraf att all offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Denna grundläggande princip måste värnas även vid ett svenskt med-
lemskap i EU. Det gäller med andra ord att genom riksdagen behålla en
förankring hos folket även på de områden där Sverige utövar
beslutanderätten gemensamt med andra medlemsländer i Europeiska
unionens råd.
Samverkan mellan regeringen och riksdagen inför beslut i EU rör
folkstyrets framtida villkor och former på de områden som samarbetet
inom EU avser och har stor politisk betydelse.
Medlemskapet som sådant och EG-rätten ställer inga krav på hur
samspelet mellan de svenska statsmakterna skall ordnas, utan det är helt
och hållet en nationell angelägenhet. Enligt parlamentarismens principer
skulle regeringen, om Sverige blir medlem av EU, i sitt sätt att sköta
Sveriges intressen inom EU visserligen ansvara inför riksdagen. Men
riksdagens medverkan vore indirekt, och riksdagen utövar i princip sin
kontroll av regeringen i efterhand. Tillämpat på ett svensk medlemskap
i EU skulle detta innebära bl.a. att Sverige blir folkrättsligt bundet av
beslut inom riksdagens nuvarande kompetensområde som fettats utan
någon direkt medverkan av riksdagen, även om t.ex. riksdagens
532
efterföljande medverkan ibland kan vara nödvändig för att Sverige skall Prop. 1994/95:19
kunna uppfylla de förpliktelser som följer av beslutet.
Enligt utredningen kunde man naturligtvis tänka sig att riksdagens
inflytande, som sker i vissa av EU:s medlemsstater, skulle kunna utövas
endast som en sådan kontroll i efterhand med hjälp av de instrument som
redan finns. Dit hör ytterst möjligheten till misstroendeförklaring men
också t.ex. konstitutionsutskottets granskning och möjligheten att ställa
interpellationer och frågor. Från renodlat principiella utgångspunkter
kunde skäl också anföras för att lita enbart till dessa mekanismer. T.ex.
kunde riksdagen på så sätt stå friare i sin kontroll av regeringen. Enligt
utredningens mening bör man emellertid inte nöja sig med detta utan
sträva efter en ordning där parlamentet därutöver far ett aktivt och reellt
inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter
Sverige skall inta vid förhandlingar och beslutsfattande inom EU.
Det svenska statsskicket vilar på principen om folksuveränitet, utövad
genom den representativa demokratin. Riksdagen är folkets främsta
företrädare. Den omständigheten att det finns en kompetensfördelning
mellan riksdag och regering och att regeringen alltså enligt
regeringsformen eller vanlig lag har vissa befogenheter på t.ex.
normgivningens område förändrar inte detta. Och det står riksdagen fritt
att t.ex. stifta lag också på det område där regeringen har eller kan ha
kompetens. Det är enligt utredningen redan av det skälet självklart att
riksdagen skall ha inte bara information om utan även inflytande på hur
regeringen agerar på Sveriges vägnar inom ramen för EG:s
lagstiftningsprocess. Det kan sägas följa redan av de principer på vilka
regeringsformen vilar. Ett nära samspel mellan regering och riksdag är
viktigt också för att Sverige skall kunna agera på ett kraftfullt och
trovärdigt sätt i EU-sammanhang.
Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är tillräckligt att
riksdagens inflytande utövas endast genom kontroll i efterhand utan att
det är önskvärt med en ordning där riksdagen därutöver får ett aktivt och
reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de
ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och
beslutsfattande inom EU. Även i övrigt bör riksdagen som folkets
främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process som
leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut.
533
40.2 Författningsreglering
Prop.
1994/95:19
Regeringens förslag: Regeringens skyldigheter att samråda och
informera tas in i en särskild bestämmelse i anslutningslagen.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens
förslag. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,
Justitiekanslem och Försäkringsöverdomstolen anser emellertid att
regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen bör regleras i
grundlag eller ifrågasätter om så inte borde ske.
Skälen för regeringens förslag: EG-lagsutredningen framhåller att det
parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen av
frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra
frågor, för sin existens är beroende av att riksdagen tolererar regeringen.
Den regering som t.ex. inte hos en majoritet i riksdagen förankrar sin
ståndpunkt inför kommande förhandlingar i ministerrådet löper risken att
bli utsatt för riksdagens avståndstagande i form av en misstroende-
förklaring och att därmed tvingas avgå. Enligt utredningen kan man
därför anta att varje regering i eget intresse ser till att hålla riksdagen väl
informerad om vad som pågår inom EU och hos den förankrar sin
ståndpunkt i frågor som skall bli föremål för beslut i rådet.
Utredningen menar att det mot denna bakgrund kunde hävdas att en
särskild lagreglering för just samarbetet inom EU vore överflödig och att
man i stället kunde nöja sig med endast det nyss beskrivna
parlamentariska ansvaret för regeringen gentemot riksdagen även för de
frågorna. Formerna för kontakter mellan regering och riksdag inför
förhandlingar och beslut inom EG skulle då få utvecklas i praxis utan
särskild författningsreglering. En sådan ordning skulle, enligt
utredningen, säkerligen också fungera, i vart fall i lägen då
majoritetsförhållandena i riksdagen är osäkra.
Utredningen framhåller emellertid bl.a. mot bakgrunden av att
riksdagen avstår en del av sina befogenheter att en fastare ram för
regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen ter sig påkallad.
Regeringen delar utredningens bedömning i dessa hänseenden och
föreslår att regeringens skyldigheter i förhållande till riksdagen skall
författningsregleras. Regeringen vill emellertid framhålla att en
författningsreglering inte innebär att samråd inte kan ske informellt även
på annat sätt. Sålunda utesluter inte en författningsreglering t.ex.
överläggningar med partiledarna eller andra kontakter med företrädare
för riksdagens partier under olika ärendens beredning. Regeringen anser
också att författningsregleringen bör kunna ske i anslutningslagen. I
likhet med utredningen anser regeringen att författningsregleringen skall
omfatta dels ett formellt samrådsförfarande som är inriktat på
beslutsfattandet i Europeiska unionens råd, dels en allmän
informationsskyldighet.
534
40.3 Närmare om regeringens skyldigheter
40.3.1 Samrådsförfarande
Regeringens förslag: Regeringen skall underrätta riksdagen genom
organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli
behandlade i Europeiska unionens råd. Vidare skall regeringen i
samma former rådgöra med riksdagen om hur förhandlingarna i
ministerrådet skall föras inför beslut i frågor som regeringen
bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen
bestämmer.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Med undantag för två instanser tillstyrker
remissinstanserna eller har inte någon erinran mot utredningens förslag.
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser
inte att frågan om bästa sättet att stärka parlamentarismen i ett
medlemskap är tillräckligt beredd. Fakultetsnämnden anser att utskotten
normalt bör vara de organ inom riksdagen med vilka statsråden samråder
före sammanträdena i ministerrådet. Landsorganisationen i Sverige (LO)
anser att samråd skall ske både med ett särskilt organ och med berört
riksdagsutskott.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om riksdagen och
EG-samarbetet och då särskilt frågan om med vilket organ inom
riksdagen som regeringen skall samråda har behandlats i flera
utredningar. Grundlagsutredningen inför EG föreslog i sitt betänkande
EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) att en särskild nämnd skulle
inrättas inom riksdagen för det samråd som måste komma till stånd
mellan regeringen och riksdagen inför förhandlingar i ministerrådet. Den
av riksdagens talmanskonferens den 17 oktober 1990 tillkallade
Riksdagsutredningen har i sitt slutbetänkande 1993/94:TK3 föreslagit
talmanskonferensen att en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden)
inrättas i riksdagen om Sverige inträder som medlem i EU. Nämnden
skall, enligt förslaget, ha till uppgift att samråda med regeringen inför
viktigare ställningstaganden i Europeiska unionens råd. Vidare föreslås
att nämnden bör ha en storlek och sammansättning som överensstämmer
med utskottens.
EG-lagsutredningen har såvitt nu är i fråga haft till uppgift att enbart
se till regeringens förpliktelser. Utredningen har dock haft som hypotes
att samrådet med riksdagen skall äga rum med det särskilda organ som
Grundlagsutredningen föreslagit skall inrättas och inte vid öppna
riksdagssammanträden.
Samhällsvetenskapliga fakulteten liksom LO har riktat kritik mot
utredningens förslag i denna del och framhåller att riksdagsutskotten bör
Prop. 1994/95:19
535
vara de organ med vilka samråd bör ske. Remissinstanserna anför såväl Prop. 1994/95:19
parlamentariska som demokratiska skäl.
Regeringen gör följande bedömning. Som tidigare framhållits syftar ett
samråd mellan regering och riksdag inför beslut och ställningstaganden
inom EU att se till att Sveriges inställning i olika frågor blir
parlamentariskt förankrad. Som utredningen också understrukit
ankommer det varken på den eller på regeringen att ta ställning till i
vilka former riksdagen skall arbeta. Detta är en sak för riksdagen själv
att ta ställning till. För att inte genom förslag till lagreglering av
regeringens samrådsskyldighet ange någon förutfattad mening härtill och
ange att det skall vara ett specifikt organ föreslår regeringen att samråd
med riksdagen skall ske genom organ som riksdagen bestämmer. Oavsett
hur riksdagen organiserar samrådet utgår regeringen från att kontakter
upprätthålls med berörda riksdagsutskott.
EG-lagsutredningen diskuterar olika alternativa lösningar när det gäller
frågan om samrådsskyldigheten bör omfatta alla frågor eller om
samrådsskydigheten bör avgränsas på något sätt. Enligt utredningen vore
det allmänt sett angeläget att riksdagen finge goda möjligheter att påverka
förhandlingsupplägget i mera betydelsefulla frågor, medan detaljer och
teknikaliteter med fördel kunde hanteras av regeringen på egen hand.
Utredningen diskuterar först om bestämmelserna om fördelning av
normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen kunde vara en
utgångspunkt men avvisar av olika skäl detta alternativ. En väsentlig
olägenhet, som utredningen här framhåller, är att det inte alltid är lätt att
fastställa gränsen mellan riksdagens och regeringens kompetens enligt
regeringsformen. Ett annat alternativ, skulle enligt utredningen vara att
låta samrådsskyldigheten avse alla sådana rådsbeslut som blir direkt
tillämpliga här i landet eller som senare kräver riksdagens medverkan för
att kunna genomföras. En sådan ordning är tilltalande främst därför att
riksdagen därigenom får ett relativt omfattande inflytande på det
gemenskapsrättsliga området. En nackdel med en så långt gående
skyldighet att samråda är dock, påpekar utredningen, att riksdagen då
kommer att belastas med en rad frågor av förhållandevis ringa betydelse.
Därmed finns det också en risk för att de stora och viktiga frågorna
försvinner i mängden. Enligt utredningen bör man emellertid söka sig
fram på en annan väg som i bästa fall dels på ett naturligt och
ändamålsenligt sätt koncentrerar samrådet på de viktigare frågorna, dels
låter samrådets omfattning bli ett resultat av en levande dialog mellan
regering och riksdag.
Regeringen delar utredningens bedömning i dessa hänseenden och
föreslår, liksom utredningen, att regeringen skall underrätta riksdagen
genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli
behandlade i ministerrådet. Därutöver skall regeringen på samma sätt
samråda med riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet skall
läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Regeringen skall vara
skyldig att ta initiativet till ett sådant samråd i frågor som den finner vara
betydelsefulla. Men regeringen skall därutöver vara skyldig att samråda
med organ som riksdagen bestämmer i vilken annan fråga som 536
riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum.
Riksdagen får härigenom det slutliga ställningstagandet beträffande vad Prop. 1994/95:19
som är en betydelsefull fråga. Med en sådan lösning undviks, som
utredningen framhåller, tolkningstvister. Detta innebär att det i
anslutningslagen inte exakt anges hur avgränsningen såvitt avser
samrådsskyldigheten skall göras. Detta far i stället, som utredningen
framhåller, ske genom en fortlöpande dialog mellan regeringen och organ
som riksdagen bestämmer. Självfallet skall - liksom hittills - viktigare
utrikespolitiska frågor och frågor om utrikespolitiska förhållanden som
kan få betydelse för riket behandlas i Utrikesnämnden.
40.3.2 Allmän information
Regeringens förslag: Regeringen skall fortlöpande informera
riksdagen om vad som sker inom ramen for samarbetet i
Europeiska unionen. Vidare skall regeringen varje år till riksdagen
lämna en skriftlig redogörelse över verksamheten i Europeiska
unionen.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, dock
att där föreslås att regeringen också skall till riksdagen överlämna en
förteckning över alla rättsakter som under året har beslutats av
Europeiska unionens råd.
Remissinstanserna: Tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att utöver det
underrättelse- och samrådsförfarande som bör komma till stånd mellan
regering och riksdag bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna
allmän information till riksdagen om samarbetet inom Europeiska
unionen. Denna information bör, enligt utredningen, i motsats till
samrådet, kunna ges vid öppna riksdagssammanträden.
Utredningen föreslår också att regeringen en gång om året skall lämna
en skriftlig redogörelse till riksdagen över verksamheten inom Europeiska
unionen tillsammans med en förteckning över alla de rättsakter som rådet
har beslutat.
Regeringen finner det naturligt att återkommande lämna riksdagen
information om EU-arbetet. Så har också skett under förhandlingsarbetet
och dessförinnan. Regeringen vill i sammanhanget också erinra om den
i riksdagsordningen fastlagda ordningen för information till riksdagen
enligt 3 kap. 6 § riksdagsordningen. Även om således en
författningsreglering avseende informationsskyldighet inte är nödvändig,
vill regeringen emellertid föreslå en sådan. Regeringen anser också att
regeringen till riksdagen varje år bör lämna en skriftlig redovisning över
verksamheten i Europeiska unionen. I en sådan bör bl.a. anges viktiga
rättsakter som rådet har beslutat under året. Rådet utfärdar årligen ett
stort antal rättsakter av mindre viktigt slag. Rättsakterna publiceras i
Europeiska gemenskapernas tidning (EGT). Att författningsreglera att
537
redogörelsen också skall innefatta en förteckning över alla de rättsakter Prop. 1994/95:19
som rådet har beslutat om under året, finner regeringen därför mindre
ändamålsenligt. Vad skrivelsen närmare bör innehålla, får vara en sak för
regeringen att ta ställning till inför skrivelsens avlämnande.
40.4 Information i övrigt
Regeringens bedömning: Regeringen bör informera riksdagen
genom organ som riksdagen bestämmer om den ståndpunkt som
Sverige bör inta i frågor som skall avhandlas på möten med
Europeiska rådet. Riksdagen bör också kunna begära att
information lämnas i sådana frågor.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran
mot förslaget. Inför möten med Europeiska rådet bör, enligt
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, samråd
äga rum i Utrikesnämnden och konstitutionsutskottet samt vid behov vid
partiledaröverläggningar. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds
universitet påpekar att Europeiska rådet kan fatta formellt bindande beslut
och anger som exempel Edinburgh-beslutet i december 1992 angående
Danmark och Maastrichtfördraget. Nämnda förhållande är enligt
fakultetsnämnden snarast ägnat att stärka skälen för utredningens
slutsatser.
Skälen för regeringens bedömning: Europeiska rådet består av
medlemsstaternas stats- eller regeringschefer och sammanträder som
tidigare redovisats som regel en gång per halvår. Vid dessa möten fattas
främst beslut i övergripande politiska frågor. Dessa beslut får senare, om
det behövs, omsättas genom beslut i Europeiska unionens råd. Samarbetet
i Europeiska rådet kan närmast beskrivas som mellanstatligt.
Främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i detta råd,
har utredningen ansett det naturligt att riksdagen skall ges information
också om den ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall
avhandlas på kommande möten i Europeiska rådet. Det kan, enligt
utredningen, gå till på samma sätt som utredningen har föreslagit beträf-
fande frågor som skall behandlas i Europeiska unionens råd, dvs. normalt
inom ramen för det samrådsförfarande som nyss föreslagits (avsnitt
40.3.1). Riksdagen kan emellertid finna att det hellre bör ske i någon
annan ordning. Utredningen nöjer sig därför med att slå fast att
information skall lämnas. Regeringen delar utredningens mening att
information också skall lämnas rörande frågor som skall tas upp i
Europeiska rådet. Det ligger också i sakens natur att riksdagen skall
kunna begära att information lämnas i sådana frågor. Regeringen vill
emellertid understryka att sådana frågor som rör utrikespolitiska
538
förhållanden som kan få betydelse för riket, liksom utrikesärenden av Prop. 1994/95:19
större vikt självfallet skall behandlas i Utrikesnämnden.
40.5 Samråd med Riksbanken och med kommuner och
landsting
Regeringens bedömning: Regeringen bör bereda företrädare för
Riksbanken och kommuner och landsting tillfälle att lämna
synpunkter på hur svenska ståndpunkter skall utformas inför beslut
i rådet. Någon bestämmelse om regeringens skyldighet att samråda
med Riksbanken samt med kommuner och landsting tas inte in i
anslutningslagen.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning
1 fråga om samråd med Riksbanken. Utredningen har inte behandlat
frågan om samråd med kommuner och landsting.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig särskilt
om dessa frågor. Fullmäktige i Sveriges Riksbank anser att det i första
hand i anslutningslagen, i andra hand i annan lagstiftning, bör införas en
skyldighet för regeringen att samråda med Riksbanken vid beredning av
frågor som behandlas inom ramen för samarbetet i EU.
Landsorganisationen i Sverige (LO) framhåller att bestämmelsen i 7 kap.
2 § RF om remissförfarande måste upprätthållas även i sådana situationer
då ett medlemskap i EU kräver att beslut tas med stor snabbhet. Svenska
kommunförbundet anser det angeläget att samråds- och
informationsskyldigheten gentemot kommunerna regleras i lag.
Landstingsförbundet anser att det skall inrättas ett organ för information
och samråd mellan regeringen och kommuner och landsting.
Skälen för regeringens bedömning:
Riksbanken
Utredningen har endast översiktligt berört frågan om samråd mellan
regeringen och Riksbanken. Utredningen har anfört att regeringen vid
beredning av frågor som skall behandlas inom ramen för EU fortlöpande
kommer att behöva samråda med en rad myndigheter och organisationer
för att få ett fullgott underlag för sina ställningstaganden. Det skulle,
ansåg utredningen, fungera utan särskild författningsreglering även vad
gäller Riksbanken.
Riksbanken anser att det bör införas en lagfäst skyldighet om samråd
mellan regeringen och Riksbanken vid ett medlemskap i EU.
Riksbanksfullmäktige har i ett yttrande över betänkandet
Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80) aktualiserat frågan om i vilka
former samråd i EG-arbetet bör ske mellan regeringen och Riksbanken.
Riksbanken anser att detta bör författningsregleras. Fullmäktige föreslog
539
därför att det i anslutningslagen skall införas en ömsesidig Prop. 1994/95:19
samrådsskyldighet för regeringen och Riksbanken för beredningen av
frågor av större vikt som behandlas inom ramen för samarbetet inom EG
och som berör såväl regeringens som Riksbankens verksamhetsområde.
Riksbanksfullmäktige hävdar i sitt remissvar att utredningen bortser
från att regeringen inte kan ansvara för frågor inom Riksbankens
verksamhetsområde. Fullmäktige anser att Riksbanken inte kan påyrka
samråd gentemot regeringen utan en lagfäst samrådsskyldighet.
Regeringen delar fullmäktiges syn på att ett fungerande samråd mellan
regeringen och Riksbanken vid beredningen av gemensamma frågor som
behandlas inom EU är viktigt. Ett sådant samråd har utvecklats för frågor
som behandlas i internationella sammanhang och fungerar
tillfredsställande enligt regeringens mening. Det faktum att regeringen
inte ansvarar för Riksbankens verksamhetsområde har inte hindrat denna
utveckling. I de frågor som rör det ekonomisk-politiska arbetet är det
svårt att entydigt definiera vad som skulle omfattas av ett legalt reglerat
samråd. Det är därför regeringens syn att nuvarande väl fungerande
praxis bör tillämpas tills vidare och att någon författningsreglering ej bör
göras utan att denna fråga har analyserats närmare.
Kommuner och landsting
Det svenska berednings- och remissförfarandet inför ett EU-medlemskap
har behandlats bl.a. i det nyssnämnda betänkandet Statsförvaltningen och
EG (SOU 1993:80). Kommunernas och landstingskommunernas roll vid
ett medlemskap har utretts i betänkandet Kommunerna, landstingen och
Europa (SOU 1994:2).
I det förstnämnda betänkandet framhålls vikten av att regeringsformens
bestämmelser om beredningsförfarandet upprätthålls. Utredningen
förordar att de principer som kommer till uttryck i regeringsformen i
fråga om beredningen av regeringsärenden skall vara vägledande inom
ramen för EG:s beslutsprocess, även i de fall det inte är fråga om
formella regeringsärenden. Konsekvensutredningen om kommunerna och
EU tar upp behovet av samråd vid beredningen av frågor som rör
kommuner och landstingskommuner som självstyrelseorgan. Utredningen
anser det angeläget att de samlade konsekvenserna för kommuner och
landsting av beslut inom skilda sektorer belyses vid beredningen av olika
frågor och att även detta blir föremål för samråd. Lämpliga former för
samråd bör enligt utredningen utvecklas.
Regeringen anser att samråd med olika myndigheter och organisationer,
inte minst med företrädare för kommuner och landsting är angeläget.
Ett framgångsrikt samarbete med Europeiska unionen förutsätter en
effektiv nationell beredning. Det ställer stora krav på regeringskansliets
organisation av berednings-, förslags- och förankringsarbete för att
undvika att det demokratiska inflytandet reduceras.
Vid ett medlemskap i EU kan frågor som i dag fattas av kommunala
och regionala organ i stället komma att beslutas av gemenskapens
institutioner. I enlighet med Maastrichtfördraget har regionkommittén
inrättats. Den består av politiskt valda ledamöter som representerar Prop. 1994/95:19
medlemsländernas kommuner och regioner. Kommittén skall höras av
kommissionen och rådet i frågor av särskilt intresse för lokala och
regionala myndigheter. Vid ett svensk medlemskap kommer företrädare
för kommuner och landsting att få säte i kommittén.
En tydlig utvecklingstendens inom EU är att beslut, i enlighet med
subsidiaritetsprincipen, inte skall fattas på en högre nivå än nödvändigt.
Det kan, som konsekvensutredningen om suveränitet och demokrati
påpekar i sitt betänkande (SOU 1994:12), innebära att fler beslut kommer
att fattas på regional och lokal nivå.
Företrädare for kommuner och landsting bör, enligt regeringens
mening, beredas tillfälle att delta i beredningsarbetet innan de svenska
ståndpunkterna i olika frågor som rör kommunerna och landstingen läggs
fast. Den svenska argumenteringen far en särskild styrka om de förslag
som läggs fram inom EU-samarbetet innehåller bedömningar från
samtliga samhällsnivåer, även de lokala och regionala. Dessutom
underlättas tillämpningen av EU-besluten genom ett sådant förfarande.
Regeringen anser emellertid inte att en sådan samrådsskyldighet bör
lagfästas i anslutningslagen.
Frågan om att kommunerna och landstingen i god tid skall rådfrågas på
lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som rör
dem regleras för övrigt i Europarådets konvention om kommunal
självstyrelse som Sverige har ratificerat. Som konsekvensutredningen för
kommuner och landsting betonat är det emellertid angeläget att även de
samlade konsekvenserna för kommuner och landsting av beslut inom
skilda sektorer blir belysta, särskilt när samrådet berör kommuner och
landsting som självstyrelseorgan. Chefen för Civildepartementet har
därför beslutat att inrätta en särskild beredningsgrupp för att behandla
övergripande kommunala och regionala frågor inom EU.
Beredningsgruppen skall främst vara ett forum för information och
samråd i frågor som aktualiseras med anledning av EES-avtalet och i
övrigt har betydelse för kommuner och landsting inför ett medlemskap
i EU. Beredningsgruppen skall också kunna ta initiativ till olika studier
för att analysera konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen i
Sverige och andra länder av den fortsatta utvecklingen inom Europeiska
unionen.
541
41 Anslutningslagens ikraftträdande och vissa
frågor rörande övergången från EES till EU
Regeringens förslag: Om svenska folket ger sitt bifall till inträde
i Europeiska unionen och grundlagsändringen träder i kraft den 1
december 1994 finns förutsättningar för riksdagen att anta
anslutningslagen. Den skall träda i kraft den 1 januari 1995.
Lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) upphör att gälla vid utgången av år 1994.
Den upphävda lagen tillämpas dock även i fortsättningen på
förhållanden som har uppstått före den 1 januari 1995, om inte
annat följer av anslutningsfördraget.
Regeringens bedömning: Det pågår mellan EFTA-ländema i
EES överläggningar om en överenskommelse som skall tillse dels
att anslutningsfördragets förpliktelser uppfylls, dels att
EFTA-institutionema finns att tillgå en tid efter anslutningen för
att företag och enskilda skall kunna hävda sin rätt enligt
EES-avtalet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med
den författningsreglering som kan bli aktuell med anledning härav.
Utredningens förslag: Överensstämmer i tillämpliga delar med
regeringens förslag och bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som berör dessa frågor delar i
allt väsentligt utredningens slutsatser. Konkurrensverket delar
uppfattningen att EES-lagen bör upphävas i sin helhet i samband med ett
svenskt EU-medlemskap men att betänkandet inte ger ett tillräckligt
underlag för att verket skall kunna ta ställning till den föreslagna
övergångsbestämmelsen till EES-lagen. Vidare delar konkurrensverket
uppfattningen att EES-lagens bestämmelser på konkurrensområdet om
behörig svensk myndighet m.m. bör ersättas med bestämmelser i annan
författning. Sveriges domareförbund anför att utredningens skäl för ett
upphävande av EES-lagen har starkt fog för sig och tillstyrker
utredningens förslag. Marknadsdomstolen anser att de föreslagna
övergångsbestämmelserna fått en mindre klar utformning eftersom
avsikten synes vara att den upphävda lagen skall fortsätta att tillämpas på
rättsförhållanden som uppkommit under den tid då lagen gällde och som
alltjämt består vid tidpunkten för lagens upphävande. Hovrätten över
Skåne och Blekinge har ingen mer väsentlig erinran mot utredningens
överväganden avseende övergången från EES till EU. Hovrätten anför att
övergångsbestämmelsens andra mening behöver kompletteras eftersom
anslutningsfördraget innehåller vissa bestämmelser som inskränker
EES-avtalets fortsatta tillämpning samt att det är särskilt angeläget att
EFTA-domstolens fortsatta behörighet och verkan av domar samt skilda
avgöranden av EFTA:s övervakningsmyndighet klargörs i den mån det
inte uttryckligen framgår av anslutningsakten. Att rättigheter som
Prop. 1994/95:19
542
enskilda kan ha erhållit på grund av EES-avtalet skyddas av Prop. 1994/95:19
anslutningsfördraget och EG-rätten i övrigt tar hovrätten för givet.
Avslutningsvis anför hovrätten det värt att notera att de skilda
övergångsproblem som kan tänkas uppkomma med avseende inte på
EES-rätten utan på äldre nationell rätt inte har ägnats uppmärksamhet i
utredningen, vilket innebär att även sådana problem skall lösas med
tillämpning av EG-rätt.
Skälen för regeringens förslag och bedömning:
Anslutningslagens ikraftträdande
Enligt artikel 2.2 i anslutningsfördraget träder den svenska
EU-anslutningen i kraft den 1 januari 1995 under förutsättning att
avtalsparterna ratificerat avtalet då. Om inte samtliga ansökande stater
ratificerat anslutningsfördraget, hindrar inte det att anslutningsfördraget
blir gällande för de återstående. För svensk del är en ratifikation
beroende av den folkomröstning om svenskt EU-medlemskap som skall
hållas i november i år.
Om anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995 gäller att
EG-rätten skall tillämpas fullt ut här i Sverige från den dagen, om inte
särskilda undantag eller övergångsperioder medgivits i
anslutningsfördraget. I artikel 2 i anslutningsakten föreskrivs att från
anslutningsdagen de ursprungliga fördragen liksom alla de rättsakter som
beslutats med stöd av dem är bindande för de nya medlemsstaterna och
skall tillämpas i dessa i enlighet med fördragen och anslutningsakten.
EES-lagens upphävande
EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar många av
de grundläggande EG-bestämmelsema i Romfördraget, dels protokoll
och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning
samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EG-regler som beslutats av
EG:s institutioner, som med nödvändiga anpassningar för EES-ändamål
också ingår i avtalet.
Sverige tillämpar som tidigare sagts den s.k. dualistiska principen;
statens folkrättsliga åtaganden måste införlivas i den nationella rätten
exempelvis genom lagstiftning för att gälla även för enskilda och
myndigheter. I princip finns två möjligheter för detta, nämligen
inkorporering eller transformation. Vid inkorporering tas avtals-
bestämmelserna in i svensk lagstiftning som de är medan de vid
transformation skrivs om, för att på ett till svensk rätt mer anpassat sätt
uppfylla sitt innehåll.
För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige
inkorporerat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första
hand avtalets huvudbestämmelser och EG-förordningama men även vissa
protokoll. De delar av avtalet som motsvarar EG-direktiv har i den mån
svenska motsvarande bestämmelser inte redan finns, transformerats till
svensk rätt.
Förutom att Sverige genom anslutningsfördraget kommer att bli bundet
av EG-motsvarighetema till dessa bestämmelser kommer Sverige enligt
gemenskapsrätten också att bli bundet av EES-avtalet som sådant.
Internationella fördrag som ingåtts av gemenskaperna är nämligen
bindande för EG-institutionema och för medlemsstaterna enligt artikel
228.7 i Romfördraget. I artikel 5.1 i anslutningsakten anges också att
internationella avtal som gemenskaperna ingått med tredje land är
bindande för de nya medlemsstaterna på de villkor som anges i de
grundläggande fördragen och i anslutningsakten. EG-domstolen har
också funnit att internationella avtal som EG ingått är en del av
gemenskapsrätten från avtalets ikraftträdande (181/73 Haegeman II
[1974] ECR 459). Det krävs från EG-rättslig synpunkt således ingen
särskild åtgärd för att EES-avtalet skall bli en del av EG-rätten, och
därmed också direkt tillämplig rätt i medlemsstaterna i den utsträckning
EG-rätten föreskriver.
Avtalen har oftast publicerats i EGT tillsammans med den förordning
eller det beslut varigenom rådet godkänner avtalet och därmed mer direkt
gjorts till en del av gemenskapsrätten. EES-avtalet har publicerats i EGT
den 3 januari i år som bilaga till det beslut varigenom rådet och
kommissionen godkände avtalet (EGT nr L 1, 3.1.1994, s. 1).
Avtalets huvudbestämmelser och protokoll kommer således att bli
direkt tillämpliga och ha direkt effekt i Sverige i den mån de enligt
EG-rätten lämpar sig för det.
Eftersom EES-avtalet är ett s.k. blandat avtal - såväl gemenskaperna,
med undantag av Euratom, som medlemsstaterna är parter - gäller enligt
artikel 5.2 i anslutningsakten att Sverige också i princip är skyldigt att
tillträda EES-avtalet som medlemsstat i EU. Sverige kommer som
EU-medlemsstat därmed att vara part i EES-avtalet i sin nya egenskap
av medlemsstat i EU.
Enligt regeringens bedömning medför ett svenskt EU-medlemskap inte
i och för sig någon skyldighet att vidta några åtgärder beträffande
EES-regler som införlivats i svensk rätt. Allmänna effektivitets- och
tydlighetsskäl talar emellertid för att man gör ändringar i reglerna. Några
nackdelar med att upphäva bestämmelser som ändå kommer att gälla i
landet kan knappast anses föreligga. En strävan vid svenskt
författningsarbete är dessutom att förenkla regelgivningen och att rensa
ut sådana författningar som inte längre fyller någon funktion.
I den mån EES-lagen inkorporerar EES-avtalets huvudbestämmelser
och protokoll torde den därför kunna upphävas. Dessa regler kommer i
stället att gälla i Sverige genom Romfördraget och genom att EES-avtalet
som sådant ingår i den EG-rätt som Sverige övertar genom anslutningen.
Vidare kommer Sverige inte längre att vara part i EFTA-avtalen, och
EES-lagen bör alltså upphävas i de delar den inkorporerar dessa avtal.
EES-lagen innehåller vidare en bestämmelse om lag val. Bestämmelsen
tillkom för att i EES-sammanhang skapa en svensk motsvarighet till den
inom EG grundläggande principen om EG-rättens företräde och för att
uppfylla åtagandet från EFTA-ländema i protokoll 35 till EES-avtalet.
Genom ett svenskt EU-medlemskap kommer den principen att gälla i
Prop. 1994/95:19
544
Sverige. Det finns alltså inte skäl att behålla lagvalsregeln i EES-lagen. Prop. 1994/95:19
I EES-lagen finns vissa särskilda bestämmelser som rör statliga och
kommunala stödåtgärder. Bestämmelserna införlivar inte i egentlig
bemärkelse EES-regler utan är interna svenska regler som skall
underlätta för Sverige och svenska myndigheter att uppfylla de regler på
statsstödsområdet som EES-avtalet innehåller. De grundläggande
reglerna på statsstödsområdet ingår i EG-rätten och kommer att gälla i
Sverige i och med ett svenskt EU-medlemskap. Såvitt kan bedömas
kommer det dock även att behövas bestämmelser som i princip motsvarar
EES-lagens mer internt inriktade bestämmelser.
Sådana bestämmelser kommer emellertid delvis att se något annorlunda
ut eftersom kommissionen gentemot Sverige kommer att överta de
uppgifter som enligt EES-avtalet handhas av EFTA:s övervaknings-
myndighet. Var dessa bestämmelser bör återfinnas kan diskuteras. Ett
alternativ vore att låta dem ingå i den svenska anslutningslagen, ett annat
att använda sig av särskilda författningar på konkurrens- och
statsstödsområdena. Allmänt sett torde det mesta tala för att hålla
anslutningslagen fri från bestämmelser av den här karaktären och att föra
in dem på andra ställen i regelverket. Det kommer för övrigt att behövas
en hel del nya bestämmelser av det här slaget till följd av
EU-medlemskapet, och överskådligheten skulle knappast främjas av att
alla dessa infördes i anslutningslagen. En jämförelse med den danska
anslutningslagen i detta avseende visar att frånvaron av sådana
bestämmelser ger en klarare och mer enhetlig författning.
EES-lagen innehåller vidare ett avsnitt om konkurrensregler. Genom
dessa bestämmelser görs vissa EG-rättsakter med EES-anpassningar till
svensk lag. Rättsakterna är sådana som blir direkt tillämpliga i Sverige
vid ett svenskt EU-medlemskap, och bestämmelserna i EES-lagen kan
i denna del upphävas. Emellertid innehåller också detta avsnitt några
bestämmelser mera för internt svenskt bruk. Det gäller bl.a. befogenheter
för den behöriga svenska myndigheten'på konkurrensområdet och ett
bemyndigande för regeringen att bestämma vilken svensk myndighet som
skall vara behörig. Även motsvarigheter till dessa bestämmelser kommer
att behövas vid ett svenskt medlemskap i EU. Bestämmelserna i
EES-lagen bör dock upphävas, och nya bestämmelser tas in på annat
håll.
Slutligen innehåller EES-lagen vissa bestämmelser om verkan av
domar och beslut samt bestämmelser om EFTA-domstolen. Även dessa
bestämmelser i EES-lagen bör upphävas. Nya ”EG-motsvarigheter”
kommer dock att behövas.
Sammanfattningsvis bör således EES-lagen upphävas i sin helhet. De
bestämmelser av motsvarande slag som behövs vid ett medlemskap bör
införas i annan författning. Regeringen avser att återkomma till riksdagen
med de förslag till lagstiftning som kan föranledas av detta.
\äd händer med EES?
I EES-avtalet finns bestämmelser som gäller nya medlemsstater i EU. I
545
35 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1
artikel 128.1 föreskrivs att varje europeisk stat som blir medlem av Prop. 1994/95:19
gemenskapen hos EES-rådet skall ansöka om anslutning till EES-avtalet.
I artikel 128.2 stadgas att betingelserna och villkoren för en sådan
anslutning skall bli föremål för ett avtal mellan de avtalsslutande parterna
och den anslutande staten. Avtalet skall föreläggas samtliga avtalsslutande
parter för ratifikation eller godkännande enligt deras egna förfaranden.
Även om sistnämnda bestämmelser inte i första hand tar sikte på länder
som redan är parter i EES-avtalet bör en rimlig utgångspunkt vara att ett
liknande förfarande iakttas beträffande de länder på EFTA-sidan som
ansluter sig till EU. EES-avtalet kommer att behöva ändras inte bara
genom att Sverige inte längre blir bundet av avtalet i egenskapen av
tidigare EFTA-land och de formella och institutionella justeringar detta
medför, utan också därför att anpassningarna till EG-rätten i stället
framgår av anslutningsakten.
Det kan i detta sammanhang också noteras att enligt anslutningsakten
skall Sverige frånträda, bland annat, EFTA-konventionen med verkan
från och med den 1 januari 1995. Däremot innehåller anslutningsakten
inte några bestämmelser om justeringar av EES-avtalet. Det beror på att
samtliga parter, dvs. även kvarvarande stater på EFTA-sidan, måste vara
överens om sådana ändringar. Ändringarna kan därför vidtas först sedan
det klarlagts vilka stater som kommer att ansluta sig till EU.
Hur EES-avtalets framtid kommer att se ut är mot bakgrund av att så
många EFTA-stater nu ansökt om EU-medlemskap osäkert. Man bör
ändå än så länge räkna med att EES-avtalet kommer att finnas kvar efter
ett eventuellt svenskt medlemskap i EU.
För svensk del föreligger en skyldighet att under ett medlemskap
alltjämt tillämpa EES-avtalets regler gentemot kvarvarande EFTA-länder
i EES. Skulle exempelvis endast ett land återstå måste avtalets
bestämmelser fortsätta att tillämpas till förmån för det landet och dess
medborgare. Som framgått skall det inte ske med stöd av EES-lagen utan
av EES-avtalet som sådant eftersom det efter anslutningen är gällande
här i Sverige på EG-rättslig grund i enlighet med den svenska
anslutningslagen. Svenska författningar som genomför direktiv m.m. som
ingår i EES-avtalet kommer som framgår av avsnitt 41.1 till stora delar
att finnas kvar.
De s.k. EFTA-avtalen, dvs. övervakningsavtalet, kommittéavtalet och
parlamentarikeravtalet, som EFTA-ländema träffat sinsemellan för att
uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet, innehåller bestämmelser om
att en EFTA-stat som ansluter sig till EU skall upphöra att vara part i
avtalen samma dag som anslutningen blir gällande. EFTA-ländema har
när det gäller EFTA-institutionerna förberett en särskild
överens-kommelse om viss tillämpning övergångsvis av
övervakningsavtalet som kan visa sig nödvändig för att färdigbehandla
pågående ärenden m.m.
Övergångsbestämmelser
Åtskilliga av de EG-regler som blir tillämpliga i Sverige och andra
546
EFTA-länder som nu ansöker om medlemskap i EU har sin motsvarighet Prop. 1994/95:19
i EES-avtalet. En övergång från EES till EU innebär därmed att samma
regelverk som nu gäller enligt EES-avtalet på centrala områden blir
tillämpligt även efter en anslutning. Skillnaden blir på dessa områden
framför allt att övervakningen av reglernas efterlevnad efter anslutningen
ankommer på EG-kommissionen i stället för som under EES-avtalet på
EFTA:s övervakningsmyndighet. I sista hand blir det EG-domstolen som
har att bedöma huruvida ett visst handlande står i strid med reglerna.
När det gäller tillämpningen av EES-lagen har en utgångspunkt för
regeringen varit att enskilda, företag och andra inte skall förlora sina
rättigheter enligt EES-avtalet. Avtalet kan ge upphov till rättigheter och
skyldigheter för enskilda i förhållande till andra enskilda eller det
allmänna. Sådana rättigheter och skyldigheter som är gällande enligt
EES-lagen bör bestå i svensk rätt även om de aktualiseras efter ett
svensk medlemskap i EU. EES-lagens regler om avtals ogiltighet på
konkurrensområdet skall exempelvis även fortsättningsvis tillämpas på
avtal som föll under lagen när den var i kraft. Likaså bör t.ex. en person
som med stöd av EES-lagens bestämmelse om lika lön väcker talan mot
sin arbetsgivare, ha kvar möjligheten att grunda anspråk mot denne som
hänför sig till tiden före år 1995. Det bör således införas en
övergångsbestämmelse till EES-lagen av innebörd att den upphävda lagen
skall fortsätta att tillämpas på förhållanden som lagen var tillämplig på
före 1995.
Som kommer att framgå av det följande innebär anslutningsfördragets
bestämmelser i vissa fell att EG-regler tillämpas direkt efter
anslutningen, vilket påverkar EES-avtalet och därmed
övergångsbestämmelsen. Innebörden är att kommissionen tar över vissa
ärenden från EFTA:s övervakningsmyndighet och vid sin handläggning
av dem tillämpar motsvarande närmast identiska regler inom EU. Någon
skillnad för övrigt i rättsligt eller sakligt hänseende kommer detta inte att
medföra.
Övergångsbestämmelsen beträffande EES-lagen påverkas i första hand
av att det i artikel 172 i anslutningsakten finns bestämmelser som rör
övergången från EES till EU. Bestämmelserna avser främst förfarandena
inom områdena för konkurrens, statsstöd och upphandling och riktas i
första hand till de nya medlemsstaterna. Enskilda berörs dock också av
dessa övergångsbestämmelser genom att kommissionen övertar ärenden
från EFTA:s övervakningsmyndighet och genom att de flesta beslut av
övervakningsmyndigheten avses fortsätta att gälla också i ett
medlemskap. I övergångsbestämmelsen bör finnas en särskild föreskrift
om detta.
Anslutningsfördragets bestämmelser om övergången har tillkommit för
att underlätta övergången från EES till EU. En av tankarna har varit att
relevanta anmälningar m.m. från anslutande EFTA-länder och enskilda
som redan gjorts enligt EES-avtalets tillämpliga regler till EFTA:s
övervakningsmyndighet inte skall behöva göras på nytt till kommissionen.
Vidare skall, som nyss sagts, beslut som fattats av EFTA:s
övervakningsmyndighet enligt motsvarande regler i princip alltjämt vara 547
giltiga. Övergångsbestämmelserna innehåller i korthet följande.
Enligt artikel 172.1 skall de nya medlemsstaterna se till att Prop. 1994/95:19
kommissionen får de anmälningar och upplysningar av relevans som de
lämnat till EFTA:s övervakningsmyndighet och den ständiga kommittén
för EFTA-statema före anslutningen. Överlämnandet till kommissionen
skall betraktas som anmälningar och upplysningar enligt motsvarande
EG-bestämmelser. Bestämmelsen riktar sig alltså till de nya
medlemsstaterna och bör inte påverka EES-lagens övergångsvisa
tillämpning i Sverige.
Artikel 172.2 gäller ärenden som är under handläggning hos EFTA:s
övervakningsmyndighet enligt EES-avtalets bestämmelser om
konkurrens, statsstöd och offentlig upphandling. Huvudregeln är här att
vid anslutningen pågående ärenden skall överlämnas till kommissionen
för fortsatt handläggning enligt motsvarande EG-bestämmelser, även om
de faktiska omständigheterna inträffat före anslutningen. Statsstöds- och
upphandlingsreglema riktar sig främst till staterna medan mål och
ärenden på konkurrensområdet mer direkt berör enskilda. I
konkurrensärenden kan enskilda och företag vara parter och reglerna har
genom att ingångna avtal exempelvis kan vara ogiltiga viktiga
civilrättsliga verkningar. För den övergångsvisa tillämpningen av
EES-lagen i Sverige torde bestämmelsen följaktligen innebära att
EES-lagens bestämmelser i dessa mål och ärenden inte tillämpas på
förhållanden som inträffat före anslutningen utan att EG-reglema tar över
på en gång. Någon större skillnad sakligt sett är det dock inte fråga om
eftersom reglerna i stort sett är identiska.
I artikel 172.3 föreskrivs att konkurrensärenden som vid anslutningen
handläggs av kommissionen enligt EES-avtalet på motsvarande sätt skall
fortsätta att handläggas av kommissionen men med tillämpning av
EG-bestämmelser. EG-bestämmelsema tar således omedelbart över
EES-bestämmelsema. Inte heller här innebär detta någon skillnad, vare
sig i formellt eller materiellt hänseende.
Artikel 172.4 och 172.5 behandlar beslut som fattats av EFTA:s
övervakningsmyndighet och kommissionen i konkurrens- och
statsstödsärenden. Huvudregeln innebär att beslut som fattats i
konkurrensärenden före anslutningen skall gälla också efter anslutningen
men som beslut enligt motsvarande bestämmelser i EG-rätten.
Kommissionen har dock rätt att besluta annorlunda. Skälet till att
kommissionen har denna möjlighet är att dess kompetens enligt
gemenskapsrätten inte skall inskränkas till följd av anslutningen. Punkten
5 föreskriver en motsvarande tillämpning i fråga om beslut enligt
statsstödsbestämmelsema samt anger att statligt stöd som beviljats under
år 1994 i strid med EES-bestämmelsema inte skall betraktas som
”förekommande” statsstöd enligt EG-rätten (artikel 93 i Romfördraget)
Detta innebär bl.a. att Sverige måste anmäla sådana stöd till
kommissionen och att dessa inte far utbetalas innan kommissionen tagit
ställning till anmälan.
Även de sistnämnda bestämmelserna innebär således att redan fattade
beslut av EFTA:s övervakningsmyndighet enligt EES-bestämmelsema
skall betraktas som beslut enligt EG-rätten. Det är i samtliga dessa fäll
inte en fråga om att tillämpa EES-lagen efter anslutningen utan om att
548
tillämpa anslutningslagen på förhållanden före anslutningen. Det är dock Prop. 1994/95:19
angeläget att uppmärksamma företag som fått ett beslut i ett
konkurrensärende på att beslutet i princip är giltigt även under ett
medlemskap.
Artikel 172.6 och 172.7 har mer generell karaktär och föreskriver att
även övriga ärenden som handläggs av EFTA:s övervakningsmyndighet
inom ramen för övervakningsförfarandet skall föras över till
kommissionen samt att övervakningsmyndighetens fattade beslut även i
övrigt skall fortsätta att gälla efter anslutningen, om inte kommissionen
beslutar något annat.
Dessa bestämmelser i anslutningsakten blir genom den svenska
anslutningslagen tillämpliga i Sverige. Tolkningen av dem tillkommer
ytterst EG-domstolen som har att uttala sig om deras innebörd. Det kan
inte uteslutas att även andra bestämmelser i anslutningsfördraget påverkar
tillämpningen av EES-lagen efter anslutningen. Detta innebär som
konstaterades inledningsvis att anslutningslagens övergångsbestämmelse
om att den upphävda EES-lagen skall tillämpas på förhållanden före
anslutningen, bör förses med en föreskrift om att bestämmelsen gäller,
om inte annat följer av anslutningsfördraget.
EES-avtalets fortsatta tillämpning enligt övergångsbestämmelsen
påverkas också på annat sätt. Enligt övervakningsavtalets artikel 50, som
inkorporerats genom EES-lagen, upphör som framgått de EFTA-stater
som ansluts till EU att vara parter i det avtalet. Det innebär att tillgången
till EFTA:s övervakningsmyndighet och till EFTA-domstolen enligt
EES-lagens bestämmelser i princip kommer att bortfalla. Emellertid har
EFTA-statema i EES börjat förbereda ett avtal om vissa
övergångslösningar vad gäller förfarandet på EFTA-sidan, framför allt
med syfte att se till att anslutningsfördragets bestämmelser i artikel 172
uppfylls och att övervakningsavtalet fortsättningsvis kan tillämpas bl.a.
så att EFTA-domstolen under en övergångstid kan färdigbehandla mål
och ärenden som avser förhållanden före medlemskapstiden.
Det är angeläget att företag och enskilda i så stor utsträckning som
möjligt kan behålla möjligheten att hävda sina rättigheter även om
Sverige upphör att vara part i övervakningsavtalet vid en EU-anslutning.
Hovrätten över Skåne och Blekinge har anfört att den tar för givet att
rättigheter som enskilda kan ha erhållit på grund av EES-avtalet skyddas
av anslutningsfördraget och EG-rätten i övrigt. Det är dock osäkert om
rätten att t.ex. överklaga ett beslut av EFTA:s övervakningsmyndighet
till EFTA-domstolen kan säkras av EG-rätten exempelvis genom en
möjlighet att överklaga till EG-domstolen. Bl.a. därför krävs särskilda
övergångslösningar.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen med den ytterligare
författningsreglering som kan föranledas av de övergångslösningar som
blir aktuella.
549
41.1 Bestämmelser som i övrigt införts i svenska
författningar med anledning av EES-avtalet
Regeringens bedömning: Bestämmelser i övrigt som inforts i
svensk rätt till följd av EES-avtalet behålls i princip i de delar de
genomför EG-direktiv men upphävs när de inkorporerar
EG-förordningar med EES-anpassningar. Några förslag till
lagändringar i dessa hänseenden lämnas inte i detta
lagstiftningsärende. Regeringen avser att återkomma i dessa frågor
senare i höst.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: De remissinstanser som berört frågan har inte haft
några invändningar mot utredningens slutsatser.
Skälen för regeringens bedömning: När det gäller den svenska
lagstiftning som kommit till på grund av de rättsakter som ingår i
EES-avtalet gör sig delvis andra synpunkter gällande vid bedömningen
av hur de svenska EES-förfättningama skall behandlas efter ett svenskt
EU-medlemskap.
För att uppfylla skyldigheterna enligt EES-avtalet har Sverige
inkorporerat EG-förordningar som är en del av avtalet. Beträffande de
direktiv som avtalet innefattar gäller för dem detsamma som gäller inom
EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt tillämpliga men bindande för
avtalets parter till det resultat som skall uppnås. Det innebär att det
krävts lagstiftningsåtgärder i Sverige som uppfyller direktivens mål, men
själva direktivet blir inte som sådant direkt svensk rätt. Rättsakterna som
ingår i avtalet har inkorporerats i eller transformerats till svensk rätt på
den nivå i den svenska normhierarkin där de hör hemma enligt svensk
rätt. Inkorporerade förordningar kan därför finnas bl.a. i lagform eller
förordningsform.
Förutom i EES-lagen finns således författningsbestämmelser genom
vilka EES-avtalet införlivas med svensk rätt. Denna EES-anknytning
framgår i allmänhet av de svenska bestämmelserna. Beträffande de in-
korporerade EG-förordningama framgår det direkt av författningen och
av att själva förordningen finns bilagd denna. Direktiven är inte lika lätta
att finna, men det stora flertalet författningar som bygger på direktiv
innehåller i en inledande bestämmelse en hänvisning till EES-avtalet eller
är försedda med en not med en sådan hänvisning.
Som tidigare angetts har förordningarna inkorporerats i svensk rätt på
den nivå i den svenska normhierarkin bestämmelsernas innehåll
motiverar. Några förordningar har inkorporerats på lagnivå, t.ex. vissa
konkurrensförordningar och vissa förordningar på socialförsäkrings-
området. Andra förordningar har inkorporerats av regeringen på svensk
Prop. 1994/95:19
550
förordningsnivå, exempelvis vissa EG-förordningar på transportområdet. Prop. 1994/95:19
Ett stort antal förordningar har inkorporerats på myndighetsnivå.
I de svenska författningarna finns inte bara intaget texten till
EG-förordningama med eventuella anpassningar utan även bestämmelser
som behövs för att tillämpa dem i Sverige. Det kan t.ex. röra sig om
bemyndiganden för svenska myndigheter och vissa straffbestämmelser.
Sådana bestämmelser kommer att behövas även vid ett svenskt
medlemskap. Det innebär att, även om den svenska författningen bör
upphävas i den del den inkorporerar EG-förordningen med eventuella
EES-anpassningar, det finns andra bestämmelser som behövs för
EG-förordningens riktiga tillämpning i Sverige.
Vad slutligen gäller direktiven har dessa alltså i den mån motsvarande
bestämmelser inte redan fanns transformerats till svensk rätt. Det innebär
att det införts svenska bestämmelser som sammantaget skall åstadkomma
de resultat som direktiven föreskriver. Eftersom det som sakligt regleras
i direktiven inte alltid överensstämmer med svenska förhållanden,
exempelvis beträffande myndigheternas kompetensområden, kan ett och
samma direktiv uppfyllas genom svenska bestämmelser på flera olika håll
och på olika nivåer i den svenska normhierarkin.
Vad som föreskrivs i direktiven om vad som skall uppnås kommer att
gälla även efter ett svenskt medlemskap. I den mån redan genomförda
svenska bestämmelser bidrar till att uppfylla direktiven bör
bestämmelserna behållas. Det kan dock härvid behöva klargöras att det
inte längre endast är på grund av EES-avtalet bestämmelserna införts. De
svenska bestämmelserna skall fortsättningsvis gälla inte bara i förhållande
till EU:s medlemsstater och deras medborgare utan också i förhållande
till kvarvarande EFTA-stater i EES.
På motsvarande sätt som gäller för övriga EES-författningar i Sverige
har också förpliktelserna enligt direktiven medfört att det införts
bestämmelser av mer administrativ karaktär som behövs för
tillämpningen i EES. Det kan t.ex. vara fråga om rapporterings-
skyldigheter som enligt EG-rättsaktema skall fullgöras till kommissionen
men som med tillämpning av EES-avtalets regler för EFTA-statemas del
skall ske till EFTA:s övervakningsmyndighet. Sådana bestämmelser bör
vid ett svenskt medlemskap följaktligen ändras till att avse
EG-kommissionen. Det kan dessutom finnas andra bestämmelser som på
det här sättet kräver justering när det gäller uttryck som ”EFTA-stater”
m.m.
Sammanfattningsvis torde alltså de svenska EES-författningama som
inkorporerar sådana EG-bestämmelser som ändå blir tillämplig rätt i
Sverige vid ett svenskt medlemskap kunna upphävas, medan
EES-författningar som transformerat EG-bestämmelser i princip bör
kunna behållas.
Bestämmelser som alltjämt kommer att behövas för EG-rättens riktiga
tillämpning i Sverige bör i princip behållas. De finns på alla nivåer i den
svenska normhierarkin och hör närmast samman med varandra
områdesvis och inte inom respektive författningsnivå. De bör inte införas
i den svenska anslutningslagen. 55 j
Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen med de förslag
till lagändringar som kan föranledas av vad som ovan anförts.
Prop. 1994/95:19
552
42 Övrig lagstiftning med anledning av ett svenskt Prop. 1994/95:19
medlemskap i EU
Regeringens förslag: Lagen (1972:762) om prisbestämmelser för
järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) upphävs.
Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma till
riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som föranleds av ett
medlemskap i EU. Detta gäller bl.a. tullagstiftning och
lagstiftningen om immunitet och privilegier samt lagstiftning om
val till Europaparlamentet.
Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda dessa frågor.
Remissinstanserna har inte uttalat sig i dessa frågor.
Skälen för regeringens förslag och bedömning:
CECA-lagen
Som redovisats i avsnitt 25 har Sverige ingått ett bilateralt frihandelsavtal
med Kol- och stålgemenskapen. Lagen (1972:762) om prisbestämmelser
för järn- och stålmarknaden (CECA-lagen) innehåller som också framgår
av nämnda avsnitt bestämmelser som skall tillämpas för att säkerställa
genomförandet av de bestämmelser om priser på järn- och stålvaror och
transporter som finns i artikel 20 i frihandelsavtalet. Vidare innehåller
lagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer att meddela tillämpningsföreskrifter. I lagen åläggs enskilda
näringsidkare en uppgiftsskyldighet till myndighet som regeringen
bestämmer. Enskilda näringsidkare är även skyldiga att inställa sig hos
behörig myndighet. Slutligen innehåller lagen processuella bestämmelser
och sanktionsbestämmelser om vite, påföljder, åtal, fullföljd m.m.
Av 2 § i det förslag till lag med anledning av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen som har behandlats i det föregående framgår att bl.a.
Parisfördraget samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före
Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska
gemenskaperna skall gälla här i landet med den verkan som följer av
dessa fördrag. Det bilaterala frihandelsavtal som Sverige har ingått med
Kol- och stålgemenskapen (EKSG) kommer därför vid ett svenskt
medlemskap i EU att sakna betydelse.
CECA-lagen, som ju har tillkommit för att säkerställa Sveriges
förpliktelser enligt frihandelsavtalet, bör därför kunna upphävas vid ett
medlemskap. Frågan är emellertid om nationella kompetterande
föreskrifter motsvarande dem som nu finns i CECA-lagen behövs för att
uppfylla förpliktelserna enligt Parisfördraget och med stöd av detta
fördrag utfärdade sekundärrättsakter. Kommissionen handhar
övervakningen av regelverkets efterlevnad. Inom ramen för EKSG har
kommissionen långtgående befogenheter och kan fatta bindande beslut om
priser, rationaliseringar och produktionskovoter. Kommissionen har
553
enligt Parisfördragets artikel 47 rätt att inhämta de upplysningar som kan Prop. 1994/95:19
behövas från enskilda näringsidkare, att göra nödvändiga
kontrollundersökningar och att besluta om böter och viten. Med stöd av
artikel 47 har kommissionen antagit ett beslut 379/85/EKSG i vilket
kommissionens övervakningsbefogenheter på kol- och stålområdet
preciseras ytterligare. I ingressen till beslutet sägs bl.a. att dessa
befogenheter erfordras för tillämpningen av Parisfördragets
bestämmelser. I artikel 1 anges närmare vilka befogenheter
kommissionen har. Kommissionen har rätt att ta del av böcker och andra
affärshandlingar samt att utföra kontroller på platsen. Kommissionens
företrädare har rätt att begära muntliga förklaringar från företagets
företrädare. Företagen är skyldiga att bistå kommissionens funktionärer
vid utförandet av deras uppgifter. I artikel 3 anges att de skyldigheter
som åvilar enskilda enligt det nyssnämnda beslutet skall efterlevas utan
att något individuellt beslut härom behöver meddelas.
Som ovan har framhållits blir Parisfördraget och med stöd av detta
utfärdande de rättsakter gällande här i landet med den verkan som följer
av fördragen. Enligt Parisfördragets artikel 14 är beslut bindande och
direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Enligt artikel 92 samma fördrag
utgör beslut som innefattar betalningsförpliktelser exekutionstitel i
medlemsstaterna. Ytterligare sekundärrätt har antagits med stöd av
Parisfördraget, bl.a. rörande procedurregler och om verkställighet av
sanktioner enligt Parisfördraget.
Som redan har sagts bör CECA-lagen nu kunna upphävas. Det
föreligger heller inte något behov av att i de hänseenden som det nu är
fråga om komplettera Parisfördraget och med stöd av detta utfärdade
beslut med nationell lagstiftning. Något behov av nationella föreskrifter
om åtal och straff förefaller inte föreligga; kommissionen har när det
gäller administrativa sanktioner i form av böter och viten, som framgått,
vittgående befogenheter. Det kan dock inte uteslutas att rådet eller
kommissionen med stöd av bl.a. Parisfördragets artikel 14 har utfärdat
rekommendationer. Sådana rättsakter skall i den mån det inte redan finns
motsvarande nationella föreskrifter införlivas av medlemsstaterna med
nationell rätt på samma sätt som gäller för direktiv enligt Romfördragets
artikel 189. I den mån det skulle visa sig nödvändigt att införliva
rekommendationer på kol- och stålområdet med svensk rätt på lagnivå
avser regeringen att återkomma till riksdagen med förslag härom.
Övrig lagstiftning
I avsnitt 23 redogörs sålunda bl.a. för EG:s gemensamma regelverk på
tullområdet och vissa förändringar som ett medlemskap innebär i fråga
om den nu gällande svenska tullagstiftningen. Vidare sägs att regeringen
under hösten 1994 kommer att förelägga riksdagen förslag till ny
tullagstiftning som föranleds av ett medlemskap i EU. Förslagen kommer
att bygga på den s.k. tullanpassningsutredningens förslag i betänkandet
Tullagstiftningen och EG (SOU 1994:89) och de remisssynpunkter som
framkommit i anledning av betänkandet. ^54
I det s.k. fusionsfördraget (se bilaga 18) stadgas i artikel 28 om Prop. 1994/95:19
privilegier och immunitet för de Europeiska gemenskaperna. Till
fördraget hör också ett protokoll med närmare bestämmelser i ämnet. Till
Maastrichtfördraget hör ett protokoll med vissa tillägg till det
ursprungliga protokollet om privilegier och immunitet med anledning av
ett upprättande av Europeiska centralbanken och Europeiska monetära
institutet (se bilaga 31). Ett medlemskap i EU kan komma att medföra
viss lagstiftning i ämnet antingen genom ändringar i lagen (1976:611) om
immunitet och privilegier eller genom särskild lagstiftning. Regeringen
avser att återkomma till riksdagen med de förslag till sådan lagstiftning
som behövs.
Enligt artikel 31 i anslutningsakten skall var och en av de nya
medlemsstaterna inom två år från anslutningen hålla ett allmänt direkt val
av det antal företrädare i Europaparlamentet som anges i artikel 11 i
anslutningsakten. Valet skall ske enligt bestämmelserna i akten av den 20
september 1976 om allmänna direkta val till Europaparlamentet (se
bilaga 24). Grundlagsutredningen inför EG lämnade i sitt betänkande EG
och våra grundlagar (SOU 1993:14) förslag till ett svenskt valsystem för
val till Europaparlamentet. Inom Justitiedepartementet förebereds för
närvarande en departementspromemoria med förslag till svensk
lagstiftning om val till Europaparlamentet. Efter remissbehandling av
promemorian avser regeringen att förelägga riksdagen förslag till
lagstiftning i ämnet, så att val till Europaparlamentet kan äga rum under
1995. För tiden från en eventuell anslutning fram till valet skall i enlighet
med bestämmelserna i artikel 31 i anslutningsakten den svenska riksdagen
utse företrädare för Sverige i Europaparlamentet.
I propositionen har regeringen förklarat att den skall återkomma till
riksdagen med förslag till övrig lagstiftning som behövs vid ett
medlemskap.
555
43 Kungörande och publicering
Regeringens förslag: Den s.k. primärrätten som enligt
anslutningslagens bestämmelser skall gälla i Sverige publiceras i
Svensk författningssamling, SFS. Detta skall framgå av lagen. I
lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
införs en hänvisning till Europeiska gemenskapernas officiella
tidning, EGT.
Regeringens bedömning: Sekundärrätten kommer att publiceras
på svenska i EGT. De rättsakter som redan beslutats inom EU och
som enligt anslutningsfördraget och den svenska anslutningslagen
skall gälla i Sverige kommer att publiceras i en särskild utgåva av
EGT. Någon nationell offentlig publicering skall inte komma i
fråga.
Utredningen har inte behandlat denna fråga.
Remissinstanserna har inte heller tagit upp hithörande frågor.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Anslutningsfördraget
innebär att Sverige ansluter sig till de ursprungliga fördragen som
grundar den europeiska unionen. Av lagen (1976:633) om kungörande av
lagar och andra författningar framgår att svenska författningar normalt
alltid skall kungöras. Detsamma gäller internationella överenskommelser
och ändringar i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt.
I anslutningslagen anges att de grundläggande fördragen och den övriga
primärrätten skall gälla här i landet. Häri innefattas också
anslutningsfördraget.
Det bör dock noteras att primärrätten inte i sig är en del av
anslutningsfördraget. Häri stadgas endast att de grundläggande fördragen
skall vara bindande för de nya medlemsstaterna och tillämpas i dessa
stater i enlighet med fördragens bestämmelser och vad som framgår av
anslutningsakten. De nya språkversionerna av fördragen biläggs
anslutningsfördraget men utgör självständiga instrument.
Primärrättens genomgripande innebörd för svenskt rättsväsen bör dock
föranleda att den i samband med anslutningen kungörs i svensk
språkversion i SFS. Det bör framgå av lagen och kan ske i form av
tillkännagivande. Eventuella ändringar i primärrätten skulle i framtiden
kunna tillkännages på samma sätt.
När det gäller publicering i publikationen Sveriges internationella
överenskommelser (SÖ) finns bestämmelser i förordningen (1990:1070)
om publicering av Sveriges internationella överenskommelser.
Huvudregeln i 4 § anger att överenskommelserna skall publiceras i sin
helhet. Frågan om på vilket språk en överenskommelse skall publiceras
regleras i förordningens 5 §. I bestämmelsen stadgas att vid publicering
av multilaterala överenskommelser av det här slaget utländska texter på
Prop. 1994/95:19
556
andra språk än engelska och franska får utelämnas. Det innebär att den Prop. 1994/95:19
svenska, engelska och franska versionen av anslutningsfördraget och
slutakten i princip skall publiceras i SÖ. Detsamma bör gälla
primärrätten jämte slutakterna från dessa.
I fråga om kungörande och publicering av den sekundära EG-rätten
dvs. de rättsakter som beslutats av institutionerna inom EU, är
utgångspunkterna delvis annorlunda. Huvudprincipen är att dessa
rättsakter kungörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, EGT,
och att nationell publicering normalt inte bör komma i fråga.
I artikel 170 i anslutningsakten anges att de fram till anslutningen
beslutade rättsakterna skall vara autentiska på de nya språken från
anslutningsdagen och publiceras i EGT i samma utsträckning som på de
nuvarande språken. Detta kommer att ske i en särskild specialutgåva av
EGT. Fortsättningsvis kommer nya rättsakter att publiceras i EGT på
svenska samtidigt som de publiceras på övriga språk.
Lagen om kungörande av lagar och andra författningar reglerar
författningar som har beslutats av svenska organ och internationella
överenskommelser som enligt sådana författningar skall gälla som svensk
rätt. De rättsakter som beslutas av institutionerna inom EU faller därmed
utanför lagens tillämpningsområde. Det grundläggande
rättssäkerhetskravet på publicering av för enskilda bindande normer
uppfylls av publiceringen i EGT.
I lagen om kungörande av lagar och andra författningar bör dock
hänvisas till att de rättsakter som beslutats av EG kungörs i EGT.
557
44 Författningskommentar
44.1 Förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen
Åtskilliga lagstiftningsärenden på senare år har gällt införlivande av
internationella överenskommelser med svensk rätt. Ett omfattande
lagstiftningsärende i det hänseendet utgjorde lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Den nu föreslagna lagen
med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller i och
för sig i stor utsträckning ett införlivande av stora delar av EG-rätten
med svensk rätt. En svensk anslutning till Europeiska unionen föranleder
emellertid lagstiftning av i viss mån en annan typ än den som hittills
kommit till användning när det gällt att införliva internationella regler
med svensk rätt. EG-rätten kommer att integreras med den svenska
nationella rätten på ett annat sätt än vad som tidigare vanligen har varit
fallet med internationella överenskommelser. Det är således inte bara de
materiella reglerna som måste införlivas med den nationella svenska
rätten. Även sådana principer som EG-rättens direkta tillämplighet,
direkta effekt och företräde framför nationell rätt måste accepteras av det
svenska rättssystemet. Regelverket har fått sitt innehåll genom den
rättspraxis som EG-domstolen har utvecklat. Denna praxis utgör en
rättskälla inom EG-rätten och måste få genomslag i Sverige.
Den nu föreslagna lagen är disponerad så, att det efter en inledande
bestämmelse, i vilken anges att lagen innehåller bestämmelser med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, följer en
bestämmelse om införlivande av EG:s nuvarande regelverk, dvs.
fördragen och den före anslutningen antagna sekundärrätten. Därefter
regleras överlåtelsen av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. I
en därpå följande paragraf anges de fördrag och andra instrument som
gäller här i landet. Slutligen regleras regeringens skyldigheter gentemot
riksdagen i fråga om samråd och information i frågor som rör den
Europeiska unionen. Lagen har i enlighet med Lagrådets förslag fått
rubriken Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen.
Det föreslås att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1995 och att
lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)
därvid skall upphöra att gälla. Lagen innehåller också vissa
övergångsbestämmelser.
1 §
I denna paragraf anges att lagen innehåller bestämmelser med anledning
av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Lagrådet har föreslagit
att det i paragrafen skall anges när lagen börjar gälla. Detta anges
emellertid i ikraftträdandebestämmelsen. Någon ändring i förhållande till
lagrådsremissen har därför inte gjorts.
Prop. 1994/95:19
558
2§ Prop. 1994/95:19
Det ankommer på varje nytt medlemsland att i enlighet med sina
konstitutionella förutsättningar vidta åtgärder, så att anslutningsfördraget
och de grundläggande fördragen samt den beslutade sekundärrätten blir
gällande i det nya medlemslandet. Genom denna paragraf införlivas
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen samt den s.k.
sekundärrätten som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har
antagits av Europeiska gemenskaperna. Paragrafen omfattar inte bara
rättsakter i egentlig mening, dvs. sådana rättsakter som avses i artikel
189 i Romfördraget och som utgörs av förordningar, direktiv och beslut
samt rekommendationer och yttranden, utan också avtal och andra typer
av beslut som antagits av gemenskaperna.
Det nya medlemslandet blir redan genom anslutningsfördraget bundet
av olika slag av avtal som EG har ingått. Rådet fattar på EG:s vägnar
beslut om godkännande av sådana avtal. Det brukar röra sig om antingen
ett beslut eller förordning, dvs. sådana bindande rättsakter som regleras
i artikel 189 i Romfördraget. Godkännandet kan också ha annan form.
Den nu föreslagna paragrafen omfattar också sådana avtal.
Det finns beslut av olika slag som inte utgör beslut i den mening som
avses i artikel 189 i Romfördraget, t.ex. resolutioner och program m.m.,
vilka inte grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda men som i
vissa fall är att anse som riktlinjer för den institution som har utfärdat
dem. Vissa resolutioner och ställningstaganden är inte juridiska utan
politiska förpliktelser. Dessa har inte heller någon bindande effekt för
enskilda. Nyssnämnda typer av beslut kräver i och för sig inte någon
svensk författningsbestämmelse men blir genom att de omfattas av den
föreslagna bestämmelsen i anslutningslagen, liksom rättsakterna och
avtalen gällande för Sverige med den verkan som följer av fördragen.
Paragrafen har i övrigt utförligt behandlats i avsnitt 38.3. Mellanrubriken
före paragrafen liksom dess lydelse har justerats i enlighet med Lagrådets
förslag.
3§
Genom paragrafen klargörs att Europeiska gemenskaperna efter Sveriges
anslutning till Europeiska unionen får fatta beslut med verkan här i landet
i den omfattning som följer av fördragen. Paragrafen ger uttryck för den
överlåtelse av beslutanderätt som följer av att Sverige ingår
anslutningsfördraget. Det konstitutionella stödet för paragrafen är det
vilandeförklarade förslaget till ny lydelse av 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen. Paragrafen har utförligt behandlats i avsnitt 38.2.
Paragrafens lydelse har justerats i enlighet med Lagrådets förslag.
4§
Paragrafen innehåller en uppräkning av de grundläggande fördragen,
konventionerna, akterna och besluten samt anslutningsfördraget med
Sverige m.fl. länder, dvs. den s.k. primärrätten. Som framgår av
paragrafen har de fördrag varigenom de tre gemenskaperna upprättades
ändrats närmare 20 gånger. De fördragsändringar som tas upp är i 559
korthet följande.
Gemenskaperna förvaltades ursprungligen av delvis olika institutioner. Prop. 1994/95:19
Domstolen och Europaparlamentet kom att bli gemensamma för alla tre
genom en konvention som ingicks samtidigt med Romfördraget och
Euratomfördraget, medan kommissionen och rådet blev gemensamma
först genom det s.k. fusionsfördraget från år 1965 (i kraft den 1 januari
1967).
Fördragsändringar har också föranletts av att nya medlemmar har
tillträtt gemenskaperna. Sålunda anslöts Danmark, Irland och
Storbritannien år 1973, Grekland år 1981 och Spanien och Portugal år
1986. Dessa anslutningsfördrag medför, i likhet med det fördrag
varigenom Sverige ansluts bl.a. institutionella jämkningar m.m., t.ex.
förändringar av röstantalet i rådet. Ett fördrag från år 1984 avser
ändringar av liknande slag med anledning av Grönlands utträde ur
gemenskaperna.
Före Maastrichtfördragets ikraftträdande var proceduren annorlunda för
upptagande av medlemmar i Kol- och stålgemenskapen än för de övriga
gemenskaperna. Detta har inneburit att samtliga äldre anslutningsfördrag
åtföljs av separata rådsbeslut som innehåller ändringar i EKSG-fördraget.
Gemenskapernas finansiella bestämmelser har ändrats vid ett par
tillfällen. Detta har skett genom två s.k. budgetfördrag från åren 1970
och 1975.
En annan förändring med fördragsstatus är 1976 års akt om allmänna
direkta val av företrädare i Europaparlamentet. Före aktens ikraftträdande
utsågs företrädare inom resp, lands parlament.
Fördragen har vid två tillfällen genomgått en övergripande revision.
Den första resulterade i Enhetsakten från år 1986 (i kraft den 1 januari
1987) och den andra i Maastrichtfördraget från år 1992 (i kraft den 1
november 1993), som förutom att upprätta Europeiska unionen, även
medförde ändringar i de tre grundfördragen. Enhetsakten och
Maastrichtfördraget har berörts under avsnitt 8.
Slutligen kan nämnas vissa ändringar av mindre generell betydelse. Hit
hör 1962 års konvention om en ordning för associering av
utomeuropeiska länder med avseende på Nederländska Antillerna
(se bilaga 17) och ändringar från år 1975 i Europeiska
investeringsbankens stadga, vilken återfinns i ett protokoll till
Romfördraget.
Ett flertal av de uppräknade instrumenten utgör sålunda ändringar i
eller tillägg till de ursprungliga gemenskapsfördragen. Det kan emellertid
inte uteslutas att uppräkningen inte är helt uttömmande. I den mån andra
rättsakter har utfärdats, vilka utgör ändringar i eller tillägg till de nu
uppräknade fördragen, kommer dessa att gälla i Sverige enligt 2 § i den
nu föreslagna lagen. Protokoll och bilagor utgör regelmässigt integrerade
delar av fördragen men har ändå nämnts i paragrafen, eftersom vissa
sådana instrument inte alltid kan sägas utgöra integrerade delar av
fördragen. I förhållande till utredningens förslag har vissa förändringar
gjorts beträffande vilka instrument som medtagits, bl.a. har det s.k.
Edinburgh-beslutet om Maastrichtfördragets tolkning inte medtagits,
eftersom det inte ansetts tillhöra primärrätten. Paragrafen har i övrigt 560
kommenterats i avsnitt 38.3. Dess lydelse har justerats i enlighet med vad
Lagrådet föreslagit. Prop. 1994/95:19
Frågan om kungörande och publicering av fördragen och den
sekundärrätt som blir gällande i Sverige har behandlats i avsnitt 43.
5 §
I denna bestämmelse regleras skyldigheten för regeringen att informera
och samråda med riksdagen i frågor som rör samarbetet inom EU.
Förslaget innefattar dels ett underrättelse- och samrådsförfarande som
skall vara inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd, dels en
allmän skyldighet för regeringen att fortlöpande hålla riksdagen
informerad om samarbetet inom EU. Frågorna har behandlats i avsnitt
40.
I första stycket regleras det formella underrättelse- och samråds-
förfarandet. Området för samrådsförfarandet avgränsas på så sätt att
regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen
bestämmer om sådana frågor som avses bli behandlade i Europeiska
unionens råd.
Det får bli en fråga för regering och riksdag att genom en fortlöpande
dialog utveckla den lämpligaste ordningen för att hantera dessa frågor.
I fortsättningen sägs att regeringen skall rådgöra med riksdagen genom
organ som riksdagen bestämmer om hur förhandlingarna i rådet skall
föras inför beslut i sådana frågor som regeringen bedömer som
betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer. Avsikten
härmed är att regeringen, som kan antas vara bäst informerad om
frågornas karaktär, skall vara skyldig att på eget initiativ söka samråd i
betydelsefulla frågor. Men regeringen skall därutöver vara skyldig att
samråda med organ som riksdagen bestämmer i vilken annan fråga som
riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att samråd bör äga rum.
För regeringens del innebär förslaget också en möjlighet att förankra
den ståndpunkt regeringen ämnar inta vid förhandlingarna i rådet och att
regeringen skall kunna försäkra sig om riksdagens accept av förhand-
lingsståndpunkten. Även på den punkten bör regering och riksdag kunna
utveckla lämpliga former för att få till stånd en fungerande ordning.
Det är således viktigt att göra klart att det formellt är regeringen som
företräder Sverige vid ministerrådets möten. Även om regeringen har
skaffat sig en accept från t.ex. ett riksdagsorgan som har inrättats för
detta samrådsförfarande, agerar regeringen med fullt politiskt ansvar vid
rådets möten. Ett riksdagsorgans uttalanden kan självfallet inte bli
bindande för hela riksdagen och saknar också formell konstitutionell
betydelse.
Regeringen är alltså skyldig att ta initiativ till samråd i frågor den
bedömer vara betydelsefulla. Hur gränsen skall dras har inte angetts i
själva lagtexten. Den kompetensfördelning som nu gäller i fråga om
normgivning mellan regering och riksdag i de frågor det här kan bli tal
om bör emellertid kunna tjäna som en lämplig utgångspunkt för vad som
skall anses vara en betydelsefull fråga. I sådana frågor som det nu
ankommer på riksdagen att besluta om men där beslutsbefogenheterna
genom medlemskapet överlåts till EG bör riksdagen således få tillfälle att
säga sin mening om hur förhandlingarna skall läggas upp och hur
36 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
561
Sveriges ståndpunkt vid beslutsfattandet skall se ut. Regeringen kan Prop. 1994/95:19
självfallet bedöma även andra frågor vara betydelsefulla. Regeringen kan
också tänkas finna att en sådan fråga någon gång inte är betydelsefull.
Regeringen får således bedöma detta med hjälp av sitt omdöme.
I det andra stycket slås fest att regeringen dessutom fortlöpande skall
lämna information till riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i EU. En självklar begränsning i denna skyldighet ligger i att
information inte behöver lämnas i annat fell än då frågan berör vårt land.
På vilket sätt och i vilken form denna information skall lämnas blir i
första hand en fråga för riksdagen att ta ställning till. Den allmänna
information som det här är fråga om bör så långt som möjligt lämnas vid
öppna sammanträden med riksdagen.
Slutligen föreskrivs att regeringen varje år skall lämna en redogörelse
till riksdagen för verksamheten inom EU. Mellanrubriken före paragrafen
har justerats i enlighet med vad Lagrådet förordat.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Anslutningslagen bör träda i kraft samtidigt som anslutningsfördraget
dvs. den 1 januari 1995. Samtidigt upphävs EES-lagen. Bakgrunden till
upphävandet har närmare redovisats i avsnitt 41.
Av övergångsbestämmelserna framgår att EES-lagen skall fortsätta att
tillämpas på förhållanden före upphävandet. Skälen för det har närmare
redovisats i avsnitt 41. Avsikten är att EES-lagen alltjämt skall tillämpas
på förhållanden som lagen var tillämplig på under sin giltighetstid. Den
fortsatta tillämpningen gäller framför allt de materiella reglerna i
EES-avtalet och tillämpningen av dem i Sverige av svenska domstolar
och myndigheter.
Den övergripande övervakningen av reglernas efterlevnad som enligt
EES-avtalet ålåg EFTA:s övervakningsmyndighet och EFTA-domstolen
övertas vid en svensk anslutning till EU av kommissionen och
EG-domstolen i enlighet med procedurregler enligt EG-rätten. Det är
följaktligen närmast fråga om en fortsatt tillämpning av samma materiella
regler men med andra förtecken och med andra övervakningsinstanser.
För att få en så smidig övergång som möjligt finns i
anslutningsfördraget bestämmelser som bl.a. skall sörja för att
kommissionen fortsätter handläggningen av de ärenden EFTA:s
övervakningsmyndighet påbörjat och att beslut som redan fettats av
övervakningsmyndigheten skall respekteras även efter anslutningen.
Bestämmelserna innebär i några fell att EES-avtalets och därmed
EES-lagens bestämmelser inte tillämpas på förhållanden som uppstått
före anslutningen. Det blir i stället kommissionen som övertar
handläggningen enligt EG:s motsvarande regler. I sak innebär det dock
inga avgörande förändringar eftersom såväl de materiella som de
procedurella reglerna är desamma. Övergångsbestämmelsen om att den
upphävda EES-lagen skall fortsätta att tillämpas på förhållanden som
uppstått före anslutningen, bör dock innehålla en föreskrift om att den på 562
detta sätt kan komma att inskränkas av anslutningsfördraget. För enskilda
bör detta inte medföra några nackdelar. Bestämmelsens lydelse har Prop. 1994/95:19
justerats i enlighet med vad Lagrådet föreslagit.
I samband med ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen föreskrivs
också att de fördrag och andra instrument som anges i 4 § skall kungöras
i Svensk författningssamling (SFS).
44.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar
1 §
I ett nytt tredje stycke upplyses om att rättsakter som innefattar
föreskrifter beslutade av EG och som gäller här i landet i enlighet med
vad som föreskrivs i lagen (1994:000) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen kungörs i EG:s officiella tidning,
EGT. Dessa rättsakter m.m. faller utanför lagens tillämpningsområde,
eftersom de inte har beslutats av svenska organ och inte heller är
internationella överenskommelser som enligt sådana författningar skall
gälla som svensk rätt.
44.3 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1972:762)
om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden
(CECA-lagen)
Som har framgått av avsnitt 42 föreslås att den s.k. CECA-lagen skall
upphävas. Det får ankomma på regeringen att upphäva de
tillämpningsföreskrifter som utfärdats med stöd av CECA-lagen.
563
TERMER OCH FÖRKORTNINGAR
|
ACP |
African, Caribbean and Pacific States. Den grupp av 69 utvecklingsländer |
|
ALTENER |
Altemative Energy EG-program för utveckling av fömybara energikällor |
|
Arion |
EG-program för utbildningsadministratörer Syftar till att främja ömsesidig |
|
BC-Net |
Business Cooperation NetWork. Småföretagarprogram i EG. Utgörs främst |
|
cabotage |
inrikestrafik som utförs med ett utlandsregistrerat fordon |
|
CAP |
Common Agricultural Policy - EG:s gemensamma jordbrukspolitik. |
|
Cassis de Dijon-principen |
EG-princip som innebär att varor som lagligen produceras och saluförs i ett |
|
CECA |
Communauté Européenne du Charbon et de 1’Acier. Europeiska kol- och |
|
Cedefop |
Centre Européen pour le développement de la formation professionelle. |
|
CELEX |
EG-kommissionens rättsdatabas. Innehåller i full text bl.a. EG:s |
|
CEN |
Comité Européen de Normalisation - European Committee for |
|
Cenelec |
Comité Européen de normalisation électrotechnique - European Committee |
|
CFP |
Common Fisheries Policy. EG:s gemensamma fiskeripolitik. |
|
CFSP |
Common Foreign and Security Policy. Den gemensamma utrikes- och |
|
CITES |
Europarådskonvention om internationell handel med utrotningshotade djur- |
|
COM |
Commission Européenne - EG-kommissionens dokumentserie |
|
Comett |
Action Programme of the Community in Education and Training for |
|
COREPER |
Comité des Representants Permanents. Organ, bestående av |
|
COST |
Coopération européenne dans le domaine de la recherche scientifique et |
|
CPC |
Community Patent Convention. EG:s patentkonvention. |
|
DG |
Directorate General. Generaldirektorat inom kommissionen. |
|
Direktiv |
Är bindande för gemenskapens medlemsländer när det gäller målen som |
|
Dual use-varor |
Strategiskt känsliga varor som kan ha såväl en civil som en militär |
|
EAGFF |
European Agricultural Guidance and Guarantee Fund. Se FEOGA. |
|
ECB/ECBS |
European Central Bank/European Central Bank System. Den europeiska |
|
ECU |
European Currency Unit. EG:s korgvaluta, vars värde mot nationella |
|
EEC |
European Economic Community - Europeiska ekonomiska gemenskapen. |
|
EEG |
Europeiska ekonomiska gemenskapen. Svensk benämning på EEC. |
|
EES |
Europeiska ekonomiska samrbetsområdet. Det gemensamma ekonomiska |
|
EFTA |
European Free Trade Association. Europeiska frihandelssamanslutningen; |
|
EKSG |
Europeiska kol- och stålgemenskapen. |
|
EMS |
European Monetary System. EG:s valutasamarbete. |
|
EMU |
Ekonomisk och monetär union. EMU är tänkt att genomföras i tre faser Fas |
|
ERASMUS |
European Action Scheme for the Mobility of University Students. EG:s |
|
ERDF |
European Regional Development Fund. EG:s regionala utvecklingsfond, en |
|
ERGO |
European Community Action Programme for the Long-term Unemployed. |
|
ESA |
1 EFTA Surveillance Authority. Övervakningsorgan för EFTA-ländernas 2 Euratom Supply Agency |
|
ESF |
European Social Fund. EG:s socialfond, en av gemenskapens tre |
|
EU |
Europeiska Unionen |
|
Euratom |
European Atomic Energy Community. Europeiska atomenergigemenskapen. |
|
EUREKA |
European Research Coordination Agency. Europeisk samordnad civil |
|
Eurostat |
Statistical Office of the European Communities. Europeiska gemenskapens |
|
FEOGA |
Fond Européen d’Orientation et de Garantie Agricole. Den europeiska |
|
Förordning |
En förordning antas av ministerrådet på förslag från kommissionen. Den är |
|
GATT |
General Agreement on Tariffs and Trade. Allmänna tull- och |
|
GCC |
Gulf Coopération Council. Samarbetsråd för länder vid Persiska viken. |
|
GSP |
Generalized System of Preferences. Det allmänna preferenssystemet - till |
|
GUSP |
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, se CFSP |
|
Helios |
Handicapped People in the European Community Living Independently in |
|
IAEA |
International Atomic Energy Agency. Internationella atomenergibyrån. |
|
IMF |
International Monetary Fund. Internationella valutafonden. |
|
Intrastat |
System för inhämtning av statistiska uppgifter över varuhandeln mellan |
|
JET |
1 Joint European Torus. Fusionsforskningsprogram. 2 Joint European Transport. Det gemensamma flygtransportprojektet. |
|
J.O. |
Journal Officiel. Gemenskapens officiella tidning på franska. |
|
JRC |
Joint Research Center. Gemenskapens forskningsinstitution. |
|
LFA |
Less Favoured Area. Mindre gynnade områden. |
|
LINGUA |
Populärbeteckning för European Community Action Scheme för the |
|
Lomé-konventionen |
Avtal mellan gemenskapen och ACP-ländema. Konventionen, som har sitt |
|
MEDIA |
Measures to Encourage the Development of the Audio-visual Industry. |
|
MGN |
Mest gynnad nationsbehandling. Huvudprincipen i GATT. |
|
OECD |
Organization for Economic Co-operation and Development. Organisationen |
|
O.J. |
Official Journal. Gemenskapens officiella tidning på engelska. |
|
PHARE |
Poland and Hungary Aid for Restructuring of the Economies. Den del av |
|
Schengenavtalet |
Avtal mellan vissa av EU-ländema om avskaffande av gränskontroller. |
|
SAVE |
Special Action for Vigorous Energy Efficiency. EG-program för att |
|
STABEX |
Stabilization of Export Eamings. System för stabilisering av u-ländemas |
|
Subsidiaritetsprincipen |
Denna princip innebär att endast det som inte kan göras bättre på nationell, |
|
SYSMIN |
Special financing facility for ACP and OCT mining products. Exportstödfunktion inom EG för de mineralexporterandeACP-ländema och |
|
TACIS |
Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States and |
TBT
Technical Barriers to Trade. Tekniska handelshinder.
|
TEMPUS |
Trans-European Mobility Programme for University Students. EG-program |
|
TEN |
Transeuropean Networks. Transeuropeiska nätverk for infrastruktur inom |
|
THERMIE |
EG:s program för ny energiteknik. Löper 1990-94 och inriktar sig på stöd |
|
Visegrad-ländema |
Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien. |
BILAGA 1
Anförande av Europa- och utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel vid
öppnandet av Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap den
1 februari 1993
Den svenska regeringen hälsar med tillfredsställelse dagens öppnande av
medlemskaps förhandlingarna.
För två år sedan förklarade Sveriges riksdag med stor majoritet att
medlemskap i de Europeiska gemenskaperna ligger i vårt lands intresse.
Detta återspeglade vår önskan att bidra till förverkligandet av visionen
om ett enat Europa som lever i fred, välstånd och social rättvisa, som
visar öppenhet för sina grannländers behov och som är medvetet om sitt
nationella ansvar. Sex månader senare, den 1 juli 1991, ansökte vi om
medlemskap. Målet för de förhandlingar som nu inleds är att uppnå
svenskt medlemskap i den Europeiska unionen när fördraget har
ratificerats av alla parter.
Förbindelserna mellan Sverige och gemenskapen har utvecklats avsevärt
under de senaste 20 åren. De två viktigaste milstolparna är
frihandelsavtalet från 1972 och förra årets avtal om det Europeiska
ekonomiska samarbetsområdet (EES).
EES-avtalet utgör ett kvalitativt nytt steg i vårt samarbete. Avtalet, som
Sverige tillmäter stor vikt på vägen mot fullt medlemskap, godkändes
nyligen av riksdagen med en överväldigande majoritet. Alla
ansträngningar måste göras för att detta avtal ska kunna träda i kraft så
snart som möjligt. Vårt närmande till gemenskapen bygger på en rad
grundläggande övertygelser och traditioner som kommer att inspirera och
vägleda oss i förhandlingarna liksom i vårt agerande som framtida
medlem.
- Först och främst har vi samma grundläggande värderingar som
gemenskapen och dess medlemsstater. Vi är övertygande om att endast
demokratiska samhällen som grundas på respekt för de mänskliga
rättigheterna och är inriktade på pluralism, öppenhet och rättssäkerhet
kan slå vakt om den personliga friheten och främja sociala framsteg,
- Vi bekänner oss alla till marknadsekonomi och fri konkurrens. Sverige
delar uppfattningen att en väl fungerande inre marknad med 370 miljoner
människor behöver gemensamma regler, inte minst för att uppnå hög
produktsäkerhet och för att skydda konsumenternas intressen.
- Freden är odelbar. Den grundläggande tanken bakom den Europeiska
gemenskapen är att stärka fred och säkerhet mellan Europas folk. Vi
anser att det är både möjligt och nödvändigt att efter det kalla krigets slut
Prop. 1994/95:19
Bilaga 1
anser att det är både möjligt och nödvändigt att efter det kalla krigets slut Prop. 1994/95:19
bygga en varaktig europeisk säkerhetsanordning genom integration och Bilaga 1
samarbete. Den Europeiska gemenskapen och medlemsländernas
gemensamma agerande är avgörande för stabilitet, fred och utveckling i
Europa.
- En stark Europeisk union måste vara generös mot omvärlden. Den
största utmaningen i Europa i dag är att bistå de central- och
östeuropeiska länderna i deras ansträngningar att säkra demokrati, social
rättvisa och marknadsekonomi. På samma sätt måste Europa beakta och
ta fasta på utvecklingsländernas behov. Handel och bistånd, miljö och
utveckling måste gå hand i hand i vår strävan att bekämpa fattigdomen.
Sverige är berett att delta aktivt i gemensamma europeiska ansträngningar
för att lindra nöden i de fattigaste länderna och för att främja dess
utveckling. Vi önskar också gemensamt och i en generös anda hantera
flyktings- och migrationsfrågorna.
- Det är en angelägen uppgift som brådskar att gemensamt bekämpa
arbetslösheten och att stimulera ekonomisk återhämtning. Inga
ansträngningar får sparas för att nå dessa mål. Det finns inga nationella
lösningar på europeiska problem. Den ekonomiska, industriella och
finansiella integrationen har minskat betydelsen av gränserna mellan de
västeuropeiska länderna. Det krävs allt mera samordning och samarbete
för att åstadkomma stabil och icke-inflationsdrivande tillväxt samt full
sysselsättning.
- Det finns också en rad andra områden där vi är övertygade om att
framsteg bäst kan nås genom internationellt samarbete och då särskilt
inom gemenskapens ram. Jag tänker då i synnerhet på åtgärder mot
miljöförstöringen. Gemensamma europeiska ansträngningar är
nödvändiga för att säkerställa en hållbar utveckling mot en ren miljö för
framtida generationer. Gränsöverskridande miljöproblem som t.ex.
försurningen kan inte lösas enbart genom nationella åtgärder. Som
medlem kommer Sverige att i enlighet med fördraget upprätthålla och
utveckla högt ställda normer för naturskydd och miljövård. Som framgår
av kommissionens utlåtande om den svenska ansökan kan vi bidra till att
gemenskapen utvecklas till en dynamisk internationell kraft på
miljöområdet.
En Europeisk union som bygger på gemensamma värderingar och
skiftande erfarenheter kan verksamt öka vår gemensamma förmåga att
hantera dessa frågor.
Under denna process måste det råda enighet om målen, men stor hänsyn
måste också tas till varje medlemslands särart.
Mot den bakgrunden välkomnar Sverige den ökade betoning som
gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i 2
linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta Prop. 1994/95:19
område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter Bilaga 1
som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen och
meddelarffiheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den
svenska grundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till
information om den offentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer
är en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. De främjar den
demokratiska processen, rättssäkerheten och effektiviteten i den
offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för gemenskapen.
Vi välkomnar också den nya tillämpningen av subsidiaritets- eller
närhetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för
medlemsländernas nationella identitet och säkerställer nationella och
lokala myndigheters kompetens. Vi delar uppfattningen att gemenskapen
endast bör agera när ett mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än av
de enskilda medlemsstaterna.
Geografiskt är Sverige ett vidsträckt land med en rik och varierande
natur. Våra medborgare värnar inte bara om höga miljökrav utan också
om den likaledes omistliga och urgamla allemansrätten.
Den ökade vikt gemenskapen fäster vid den sociala dimensionen är enligt
vår uppfattning en nödvändig följd av den ekonomiska integrationen. Vi
ser fram emot att aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen på detta
område, som innefattar arbetsmiljön och dialogen mellan
arbetsmarknadens parter. Detta gäller också ansträngningarna att
förbättra de handikappades situation. Existerande EG-regler på det
sociala området fastställer miniminivåer, som tillåter de enskilda
medlemsländerna att tillämpa mer långtgående bestämmelser. Vi
välkomnar unionsfördragets sociala protokoll inklusive
arbetsmarknadsparternas förstärkta roll i utarbetandet och genomförandet
av gemensamma åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Vi utgår från att
detta innebär att svenska kollektivavtal erkänns som tillräckligt medel att
genomföra EG:s direktiv. Den svenska och nordiska arbetsmarknaden
kännetecknas av en lång tradition av att villkor i arbetslivet fastställs i
kollektivavtal mellan de berörda organisationerna.
Det är också vår bestämda strävan att bidra till den fortsatta utvecklingen
av gemenskapens politik för att främja jämställdhet mellan kvinnor och
män, vilket är ett viktigt mål i Sverige.
Herr Ordförande,
När jag nu övergår till själva grunden för våra förhandlingar, låt mig då
först understryka vad den svenska regeringen redan framhållit många
gånger tidigare: Sverige delar till fullo de politiska mål och principer, de
s.k. finalités politiques, som återfinns i fördraget om den Europeiska
unionen.
Vi är redo att i våra förhandlingar utgå från gällande rättigheter och Prop. 1994/95:19
skyldigheter, som går under beteckningen "aquis communautaire". Bilaga 1
Sverige förmåga att göra detta kom tydligt till uttryck under EES-
förhandlingama och har sedemera fått ett erkännande i EG-
kommissionens utlåtande om den svenska ansökan. Icke desto mindre
finns det ett antal förhandlingsfrågor som vi gemensamt måste lösa och
som jag ska återkomma till.
Vi vill medverka i arbetet på att bygga en ny europeisk säkerhetsordning
på grundval av FN-stadgan, ESK:s principer och beslut och andra
internationella rättsprinciper. Därför önskar vi delta fullt ut i den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom Unionens ram.
Vårt politiska åtagande att fullt ut och aktivt medverka i den
gemensamma utrikes- och handelspolitiken har ett brett parlamentariskt
stöd. Sverige har inga rättsliga hinder mot ett sådant deltagande. Vi är
beredda att ikläda oss samma fördragsmässiga rättigheter och
skyldigheter som gemenskapens nuvarande medlemmar.
Som den svenska riksdagen nyligen har deklarerat, består Sveriges
militära alliansfrihet alltjämt. Samtidigt inser vi att utformningen på lång
sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till
ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för
1996 års översynskonferens. Vi avser inte hindra den Europeiska
Unionens utveckling på vägen mot detta mål.
Sverige vill delta i den framväxande Ekonomiska och monetära unionen
(EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är
en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Den
senaste tidens oro på valutamarknaderna och de räntechocker som har
drabbat många länder inklusive Sverige, har understrukit behovet av ett
närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär
stabilitet. Sverige är angeläget att bidra till utformningen av EMU redan
före medlemskapet. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende
övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset
av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i
fördraget.
Vi utgår från att Sverige kommer att tilldelas samma antal röster i rådet
och samma antal platser i Europa-parlamentet och i andra EG-
institutioner som andra jämförbara medlemsstater. Vi utgår också från att
svenska blir ett av Unionens officiella språk.
Den långa traditionen av samarbete mellan de nordiska länderna kommer
utan tvekan att bli en tillgång också för våra framtida samarbetsparter i
en utvidgad gemenskap. Vi önskar att detta samarbete i lämplig form
kommer till uttryck i anslutningsfördraget.
Och nu skulle jag vilja ta upp huvudfrågorna i förhandlingen. Prop. 1994/95:19
Bilaga 1
Regionalpolitik
Som framgår av kommissionens utlåtande innebär en utvidgning med
Sverige och andra nordiska länder att områden med helt nya regionala
drag i en nära framtid kommer att utgöra delar av gemenskapen. Dessa
regioner karakteriseras av låg befolkningstäthet, begränsade lokala
marknader, långa avstånd och hårda klimatförhållanden. Det handlar om
permanenta geografiska betingelser och svårigheter. Av naturliga skäl
beaktas dessa faktorer inte i EG:s nuvarande regionalpolitik, som är
vägledande för medlemsstaterna och gemenskapens regler på området. Vi
utgår från att det finns en stor förståelse för behovet av en anpassning av
gemenskapens politik så att de nya faktorerna kan beaktas, när Sverige
och andra nordiska länder ansluter sig till gemenskapen. Dessa faktorer
är av stor betydelse, särskilt för jordbruket och den regionala
utvecklingen. Detta framgår också av kommissionens utlåtande. Sverige
måste kunna bedriva en aktiv och ambitiös nationell politik för regional
utveckling i enlighet med fördragsreglema.
Kommissionens utlåtande bekräftar att Sverige som medlem har rätt till
stöd från EG:s strukturfonder. I förhandlingarna måste vi komma fram
till kriterier och metoder som gör det möjligt för Sverige att delta fullt
ut i det gemensamma strukturprogrammet. Syftet måste vara att utjämna
regionala skillnader orsakade av allvarlig industriell tillbakagång, att
bekämpa långtidsarbetslöshet, att underlätta ungdomars inträde på
arbetsmarknaden, att anpassa jordbruk och skogsbruksproduktion samt att
främja landsbygdens utveckling.
Miljö
Vi utgår från att den högsta tillämpade ambitionsnivån kommer att gälla
på miljöområdet och att därmed inga normer kommer att sänkas.
Särlösningarna i EES-avtalet rörande bl.a. kemikalier, farliga ämnen och
avgasutsläpp från motorfordon ska gälla också i anslutningsfördraget.
Mot bakgrund av behovet av att minska skadliga utsläpp bör Europa ta
ledningen genom att formulera strängast möjliga krav för utsläpp från
motorfordon. Vi välkomnar det femte handlingsprogrammet för miljön
som skapar en fast grund för att ytterligare skärpa de europeiska
miljönormema, för att förverkliga en hållbar utveckling och för att
fullgöra våra åtaganden inom ramen för FN:s konferens om miljö och
utveckling (UNCED). Vi delar uppfattningen att försiktighetsprincipen
måste tillämpas. Däri ligger att farliga processer och ämnen måste
ersättas med mindre farliga alternativ. Vi kommer också i likhet med
andra medlemmar av gemenskapen att förbehålla oss rätten att själva fatta
beslut rörande import av avfall. Vi kommer att upprätthålla förbud mot
slutförvaring av utländskt kärnavfall och andra former av långtidslagring
som inte är del av en behandlingsprocess.
Jordbrukspolitik
Prop. 1994/95:19
Bilaga 1
Sverige genomfor för närvarande ett omfattande reformprogram inom
jordbrukssektorn för att främja avreglering, konkurrens och effektivitet
till nytta för såväl konsumenter som lantbrukare. De svenska
jordbrukspolitiska målen har stora likheter med målsättningarna för den
gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). Vi siktar på en fullständig
integrering i den gemensamma jordbrukspolitiken med ett minimum av
övergångsarrangemang och skyddsåtgärder från tidpunkten för Sveriges
inträde i den Europeiska unionen.
Hänsyn måste emellertid tas till de specifika förutsättningarna för
jordbruksproduktion i Sverige. Vår befolkningstäthet är extremt låg.
Endast sju procent av landytan är uppodlad. Lägre medeltemperaturer
och en kort odlingsperiod påverkar avkastning och produktionskostnader.
För att möta dessa "arktiska och subarktiska" villkor har Sverige
utvecklat en rad regionala stödåtgärder för jordbruksproduktion,
landsbygdsutveckling, sysselsättning, miljö, ett öppet och varierande
landskap liksom för bibehållandet av biologisk mångfald.
Mjölkproduktionen, den viktigaste sektorn i den svenska
jordbruksnäringen, utgör ryggraden för jordbruket i ekonomiskt mindre
gynnade regioner. Under förhandlingarna måste en överenskommelse nås
rörande tillvägagångssätt och metoder för att inom ramen för
gemenskapens politik nå dessa mål och för att slå vakt om och utveckla
jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i söder samt på Öland och
Gotland.
En fullständig integrering innebär en anpassning av 1990 års svenska
reformprogram för livsmedels- och jordbrukssektorn. Med utgångspunkt
i jämförbara EG-åtgärder har det svenska programmet givit resultat i
form av balans inom animaliesektom samt minskningar av
spannmålsöverskottet. Detta bör tillgodoräknas oss i förhandlingarna,
t.ex. vid beräkning av basarealer för stödåtgärder och vid fördelningen
av väl avpassade nationella produktionsvolymer - t.ex. för mjölk.
Villkoren för animaliesektom i sin helhet kräver en grundlig genomgång.
Trädgårdsnäringen är inte föremål för marknadsreglering i Sverige.
Anpassningen av denna sektor till EG:s marknadsreglering är en fråga
som kräver noggranna överväganden.
Den samiska befolkningen har en särställning i Sverige. Förutsättningarna
för rennäringen, vilken är basen för den samiska kulturen, måste säkras.
Svenska jakttraditioner, som bygger på principen om upprätthållen balans
och som syftar till att bevara den svenska faunan, måste också bibehållas.
Sverige har uppnått en hög standard på växtskyddsområdet liksom på
djurhälso- och det livsmedelshygieniska området. Kraven på miljö-,
livsmedels-, djurskydds- och fodermedelsområdena är långtgående. 6
Genom att upprätthålla dessa krav vill Sverige bidra till en högre Prop. 1994/95:19
ambitionsnivå och till en vidareutveckling av de europeiska reglerna i Bilaga 1
dessa avseenden. Vad jag nu har sagt gäller också konsumentsskyddet på
andra områden.
Fiske
Sverige, med betydande fiskevatten i Östersjön, avser med vissa tekniska
anpassningar helt integreras i den gemensamma fiskeripolitiken. Att fullt
ut bevara de traditionella svenska fiskemönstren i omgivande vatten och
i Nordsjön är av särskild vikt i detta sammanhang. Vi siktar också på att
införa EG:s marknadsorganisation för fiske och akvakultur från och med
anslutningsdagen. Det är på fiskets område av största vikt att Sverige,
inom ramen för EG:s politik, kan upprätthålla och utveckla sådana
regionalpolitiska åtgärder som motiveras av ett strängt klimat, långa
avstånd och andra ogynnsamma villkor.
Gemensam handelspolitik och tullunionen
Vi är beredda att anpassa oss till de tullnivåer som gäller i EG:s tullunion
och harmonisera vår handelspolitik med gemenskapens i syfte att fullt ut
kunna delta i den inre marknaden ftån och med inträdet. Vi måste
emellertid försöka överbrygga de handelspolitiska skillnader som finns.
Denna uppgift skulle utan tvekan underlättas av ett framgångsrikt resultat
i GATT:s Uruguay-runda.
Jag tänker först och främst på Sveriges frihandel med de baltiska
staterna, vilken vi önskar bevara i syfte att understödja deras
reformsträvanden. Det borde vara möjligt att finna pragmatiska lösningar
i avvaktan på att gemenskapen ingår liknande samarbetsavtal med de
baltiska staterna.
Det är av vikt att minimera de välfärdsförluster som följer av olika slags
handelsrestriktioner gentemot tredje land. Jag tänker här bl.a. på de
återstående kvantitativa restriktionerna för textil- och beklädnadssektom,
vilka Sverige avskaffade 1991. Eftersom gemenskapen siktar mot en
gradvis liberalisering på detta område, borde det vara möjligt att finna
lämpliga övergångsarrangemang.
Handelsmonopol
Sverige har redan i EES-avtalet godtagit fördragsbestämmelserna rörande
handelsmonopol, samtidigt som vi har gjort klart att våra alkoholmonopol
grundas på viktiga hälso- och socialpolitiska motiv. Dessa arrangemang
utgör en strategisk del av en vittomfattande politik som syftar till att
reducera den totala alkoholkonsumtionen och minska de risker som följer
av den. Alkoholmonopolstrukturen får givetvis inte diskriminera eller 7
37 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Del 1.
snedvrida konkurrensen i strid med bestämmelserna i Rom-fördraget. Prop. 1994/95:19
Bilaga 1
Avveckling av gränskontroller
Att öppna gränserna i Europa är ett viktigt steg i riktning mot djupare
integration. I vissa fall, som exempelvis narkotika och djursjukdomar,
kan emellertid gränskontrollerna inte avvecklas utan andra effektiva
kontrollåtgärder. Kampen mot narkotikahandel och andra former av
internationell brottslighet måste fortsätta. Vi vill diskutera detta ämne
grundligt under förhandlingarna.
Euratom
När det gäller den Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) har vi
förstått att viktiga aspekter av fördraget inte längre tillämpas enligt
bestämmelsernas ordalydelse och att praxis gradvis har utvecklats bland
medlemsstaterna. Vårt mål är att vitala svenska intressen säkerställs när
det gäller bl.a. hälsoskydd, säkerhetskontroll, egendomsrätt, icke-
spridning samt säker och ekonomisk hantering av kärnbränslecykeln.
Gemenskapens budget
Vad gäller budgeten kommer Sverige att bli en nettobidragsgivare.
Bidragets storlek kan utgöra ett problem. Arrangemang som har gjorts
för medlemsstater i liknande situationer måste studeras. I ljuset av bl.a.
den kostnadskrävande anpassningen av jordbrukssektorn i EG-
perspektivet och av att det kan dröja tills vi kan tillgodogöra oss
medlemskapets alla rättigheter och fördelar, kommer lämpliga
arrangemang för en gradvis infasning av vårt bidrag att visa sig
nödvändiga.
Herr Ordförande,
På flera av de områden som jag har kommenterat har Sverige ett starkt
intresse av att delta i vidareutvecklingen av gemenskapens normer och
regler i enlighet med dess arbetsprogram för 1993, och följaktligen långt
före anslutningen. Det underliggande motivet är att vi vill delta -
möjligen i informella former - i arbetet med regler och riktlinjer som
snart blir tillämpliga på Sverige. Jag tänker här t.ex. på gemensamt
agerande inom ramen för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken, handelspolitiken, EMU/EMS-samarbetet, flykting-och
asylpolitiken, det judiciella samarbetet, miljö- och konsumentpolitiken
och andra viktiga områden där det gemensamma regelverket kontinuerligt
utvecklas.
Slutligen några ord om organisationen och tidtabellen för våra
förhandlingar. Jag tycker den föreslagna uppläggningen av
förhandlingarna är bra. Vårt mål är medlemskap 1995 föregånget av en 8
folkomröstning 1994. Denna tidtabell tar hänsyn till att den svenska Prop. 1994/95:19
grundlagen måste ändras i enlighet med våra konstitutionella regler. Bilaga 1
Herr Ordförande,
Under de kommande månaderna kommer vi att täcka ett stort antal
förhandlingsområden. Med konstruktivt samarbete och politisk vilja är
jag övertygad om att vi gemensamt ska kunna lösa de många och viktiga
frågorna på vår dagordning. Vi har ställt upp ett klart mål. Vi vill aktivt
bidra till att bygga en stark och sammanhållen Europeisk Union för fred,
frihet och demokrati, för ekonomisk tillväxt och sociala framsteg och för
ren miljö och kulturell mångfald.
Uttalande av Europa- och utrikeshandelsminister Ulf Dinkelspiel vid
ministermötet i Bryssel den 9 november 1993
Som ni väl känner till, delar Sverige till fullo de politiska
målsättningarna och principerna för fördraget om Europeiska unionen.
Det är med stor tillfredsställelse som vi noterar att fördraget nu har trätt
i kraft och att vi nu kan vidga omfattningen av förhandlingarna så att
dessa viktiga områden också kan inkluderas.
För att möta de stora utmaningar som alla våra länder står inför krävs
att en ny nivå av samarbete och integration framgångsrikt etableras.
Tre av dessa utmaningar är speciellt viktiga. Och när nu fördraget har
trätt ikraft är Europa i ett bättre läge för att kunna klara av dem.
Den första utmaningen är att under 1990-talet tillhandahålla tiotals
miljoner nya arbeten, liksom möjligheter till utbildning och praktik, så
att arbetslösheten kan nedbringas och på så sätt stärka förtroendet för
europeiskt samarbete.
I den bemärkelsen är arbetet som nu pågår med Vitboken av speciell
betydelse för hela Europa. Vi delar Europeiska rådets uppfattning att
arbetslöshetssituationen är oacceptabel. Det faktum att Europeiska rådet
fastslår att varje ansträngning måste göras för att råda bot på den
situationen, indikerar att behovet av att öka produktiv sysselsättning idag
är lika viktigt som monetära mål.
Därför är det nödvändigt att sätta upp ambitiösa mål när det gäller att
skapa nya produktiva arbeten, bekämpa arbetslösheten, förbättra
arbetsmarknadens sätt att fungera och att säkerställa våra medborgares
välfärd.
Ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och reducerad arbetslöshet är
förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. Andra åtgärder
för att på medellång sikt förstärka budgeten är också nödvändiga. Vi ser
fram emot att ta del i ett gemensamt europeiskt agerande fastlagt i det
europeiska rådet och i finansministrarnas gemensamma EFTA-EG möten.
Vi för vår del siktar på att, som ett steg mot full sysselsättning, reducera
arbetslösheten med hälften till slutet av århundradet. Jag skulle här
speciellt vilja hänvisa till de program för tillväxt och sysselsättning som
igår antogs av de nordiska statsministrarna.
För att uppnå ambitiösa mål för tillväxt, investeringar och Prop. 1994/95:19
sysselsättning är det nödvändigt att upprätthålla prisstabilitet och på så Bilaga 1
sätt skapa lägre räntenivåer och internationell monetär stabilitet, dvs.
uppnå konvergenskriterierna såsom de fastställt i Maastrichtfördraget.
Vid öppnandet av förhandlingarna uttalade vi i följande termer vår
position med avseende på de frågor som täcks av kapitel 23 om
ekonomisk och monetär politik:
"Sverige vill delta i den framväxande Ekonomiska och monetära
unionen (EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär
stabilitet är en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och
sysselsättning.
Den senaste tidens oro på valutamarknaden och de räntechocker som
har drabbat många länder inklusive Sverige, har understrukit behovet av
ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete för att främja monetär
stabilitet. Sverige är angeläget att bidra till utformningen av EMU redan
före medlemskapet. Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende
övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset
av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i
fördraget."
Mot bakgrunden av denna position är vi beredda att stänga kapitel 23
om ekonomisk och monetär politik.
Den andra utmaningen är nödvändigheten av att säkerställa stabilitet
och att främja freden i alla delar av Europa. Vi måste utvidga stabiliteten
och freden till öst och syd-öst och förebygga framväxten av nya
åtskiljande gränslinjer på vår kontinent.
I detta avseende är utvecklingen av den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken av avgörande betydelse.
När jag presenterade vår position på detta område den 1 februari gjorde
jag följande uttalande, vilket självklart fortfarande gäller.
"Vi vill medverka i arbetet på att bygga en ny europeisk
säkerhetsordning på grundval av FN-stadgan, ESK:s principer och beslut
och andra internationella rättsprinciper. Därför önskar vi delta fullt ut i
den gemensamma utrikes, och säkerhetspolitiken inom Unionens ram.
Vårt politiska åtagande att fullt ut och aktivt medverka i den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har ett brett parlamentariskt
stöd. Sverige har inga rättsliga hinder mot ett sådant deltagande. Vi är
beredda att ikläda oss samma fördragsmässiga rättigheter och
skyldigheter som Gemenskapens nuvarande medlemmar.
Som den svenska riksdagen nyligen har deklarerat, består Sveriges
militära alliansfrihet alltjämt. Samtidigt inser vi att utformningen på lång
sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till
ett gemensamt försvar, är ett mål för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken, som kommer att diskuteras vidare inom ramen för
1996 års översynskonferens. Vi avser inte hindra den Europeiska
unionens utveckling på detta mål."
Mot bakgrund av detta uttalande är jag glad att kunna uttala att vi är
beredda att stänga kapitel 24 om CFSP.
10
Den tredje utmaningen är nödvändigheten av starkare gemensamma Prop. 1994/95:19
åtgärder för att möta det allt farligare hotet från den internationella Bilaga 1
brottsligheten, speciellt från den dödliga drogtrafiken.
Även i detta viktiga sammanhang förser ikraftträdandet av Europeiska
unionen oss med mycket effektiva instrument inför framtiden. Vi hälsar
detta med stor tillfredställelse.
Vad avser områdena judiciellt och inrikespolitiskt samarbete och vissa
frågor som är relaterade till artikel 7A i fördraget, delar Sverige
Unionens målsättningar vad gäller fri rörlighet för personer.
Vi hoppas att förhandlingarna om konventioner som omfattas av den
tredje pelaren kan avslutas under den närmaste framtiden så att den fria
rörligheten för personer kan uppnås.
Frågan om gränskontroll och tolkning av artikel 7A har varit föremål
för en omfattande analys, utförd av en särskild utredning som tillsatts av
min regering. Dess rapport kommer att publiceras inom några dagar. Vi
har även nyligen mottatgit preliminär information avseende regelverket
på detta samarbetsområde och vi inväntar nu den slutliga listan över
regelverket.
Under arbetets gång har vi hittills inte identifierat några större
problem. Jag hoppas att vi inom kort kan återkomma till detta kapitel.
Jag tar emellertid denna möjlighet att understryka den vikt vi fäster vid
den nordiska dimensionen i dessa frågor, speciellt den nordiska
passunionen. Den måste tas i beaktan i alla framtida arrangemang.
Det kommer högst sannolikt att finnas behov av mer effektiva åtgärder
för att bekämpa illegal drogtrafik i framtiden. Vi vill betona vikten av
adekvata kompensatoriska åtgärder för att säkerställa detta när den fria
rörligheten för personer genomförs.
Slutligen vill jag ta möjligheten att, med hänsyn till andra frågor i
fördraget, upprepa vårt stöd för den sociala stadgan och det sociala
protokollet, vilka lyder under kapitel 26 som nu är öppet för
förhandlingar.
Jag vill också uttrycka vår tillfredställelse med slutsatserna avseeende
dessa förhandlingar från Europeiska rådets möte den 29 oktober. Med
gemensamma ansträngningar kommer vi att uppnå de mål som där
skisserats.
11
BILAGA 2
Prop. 1994/95:19
Bilaga 2
Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den Europeiska
unionen (Ds 1994:48) - Förhandlingsresultatet i korthet
Sveriges förhandlingar om medlemskap i den Europeiska unionen är nu
klara.
Ett medlemskap i Europeiska unionen innebär att Sverige deltar fullt ut
och aktivt i:
Den gemensamma inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster,
personer och kapital.
Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken.
Den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken.
Unionens samtliga gemensamma program rörande forskning, utbildning,
teknologi, småföretagande, konsumentskydd, turism, statistik, miljövård
etc.
Den fortsatta utvecklingen av unionens sociala dimension.
Den ekonomiska och monetära unionen (EMU) som är i vardande.
Riksdagen tar ställning till frågorna om en gemensam valuta och
centralbank när dessa aktualiseras.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med alltjämt
bibehållen militär alliansfrihet.
Samarbetet om rättsliga och inrikes frågor - den s.k. tredje pelaren.
Samarbetet stärker våra möjligheter att bekämpa internationell
brottslighet och narkotikasmuggling och ger bättre förutsättningar för
samordning av flykting- och invandringspolitiken.
Förhandlingsresultatet i sammandrag
Redan EES-avtalet som trädde i kraft den 1 januari 1994 innebär en
långtgående ekonomisk integration mellan Sverige och EU-länderna.
Genom detta avtal skapas grundförutsättningarna för de s.k. fyra
friheterna. Den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer
har därför i många avseenden redan kunnat förverkligas.
Ett svenskt medlemskap i EU innebär att dessa friheter kan realiseras i
full utsträckning. Förutsättningarna för ett gränslöst Europa skapas.
Sverige kommer genom ett EU-medlemskap att delta fullt ut i unionens Prop. 1994/95:19
beslutsfattande genom representation i alla EU:s institutioner Bilaga 2
(ministerrådet, parlamentet, kommissionen, domstolen etc.).
Med utgångspunkt i EU:s grundläggande fördrag och regelverk är
Sverige och EU-ländema nu överens om följande:
Miljö
Sverige har fått gehör för sina krav att kunna behålla strängare
skyddsnormer än vad EU har i dag.
Överenskommelsen innebär att Sverige behåller sin nationella lagstiftning
vad gäller asbest, kvicksilver och klorerade lösningsmedel samt
ozonnedbrytande ämnen (freoner m.m.). Vidare behåller vi vårt förbud
mot PCB/PCT.
I fråga om märkning och klassificering av farliga kemikalier samt den
s.k. fjärde klassen och regler beträffande bl.a. kadmium, PCP och
arsenik behåller vi våra strängare regler under en fyraårig
övergångsperiod. Under denna period skall EU se över sitt regelverk med
hänsyn till de strängare bestämmelserna i kandidatländerna. De nya
medlemsstaterna kommer att medverka fullt ut i dessa översyner.
Vid övergångsperiodens slut kan Sverige tillämpa hela det gemensamma
regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. I detta
ligger att vi vid behov kan åberopa den s.k. miljögarantin, enligt
Romfördragets artikel 100a:4, vilken ger rätt för en medlemsstat att
behålla en högre nationell skyddsnivå.
En gemensam deklaration kommer dessutom att fogas till
anslutningsfördraget, i vilken EU och kandidatländerna betonar
betydelsen av att främja höga skyddsnormer. En viktig utgångspunkt blir
EU:s ambitiösa femte miljöhandlingsprogram.
Sverige inordnar sina miljöklasser i EU:s miljöklassystem i avvaktan på
att EU fattar beslut om framtida avgasregler.
Tillverkaransvaret och hållbarhetskravet vad gäller bilars avgasrening
bibehålls.
Energi
Sverige och EU har enats om en gemensam deklaration om tillämpningen
av Euratom-fördraget. Uppgörelsen på energiområdet innehåller flera för
Sverige väsentliga punkter, vilka innebär att de svenska kraven har
tillgodosetts:
Svenska strålskyddsbestämmelser fortsätter att gälla. Prop. 1994/95:19
Bilaga 2
Fördraget påverkar inte de svenska besluten rörande vårt
kämkraftspr ogram.
Slutförvaringen av utbränt kärnbränsle är en nationell angelägenhet, dvs.
Sverige kan inte tvingas lagra kämbränsleavfall från andra länder.
Sverige och EU har också enats om en gemensam deklaration om vikten
av en fortsatt aktiv icke-spridningspolitik vad avser kärnvapen.
Handelspolitik
Sverige kommer genom EU-medlemskapet att ingå i EU:s tullunion och
i den gemensamma handelspolitiken. Genom tullunionen skapas
förutsättningar för ett "gränslöst Europa", där handeln inom EU sker
utan gränskontroller, ursprungsregler m.m. Sverige får som EU-medlem
möjlighet att konkurrera på samma villkor som övriga EU-länder.
En konsekvens av att Sverige kommer att ingå i tullunionen är också att
Sverige kommer att tillämpa EU:s i genomsnitt något högre tullsatser
(skillnaden är en procentenhet i vägt genomsnitt). Skillnaden minskar
genom tullförhandlingama inom GATT-rundan.
Frihandel med Baltikum
Sverige och EU har enats om att Sverige behåller frihandeln med
Estland, Lettland och Litauen genom att EU inleder förhandlingar om
egna frihandelsavtal med dessa länder. Dessa avtal skall vara klara till
den 1 januari 1995. Därmed kommer de baltiska länderna att få sin
frihandel utsträckt från Sverige och de andra nordiska länderna till hela
EU-området. Detta blir ett viktigt led i stödet till utvecklingsprocessen
i de baltiska länderna.
Tekoimporten
Överenskommelsen innebär att Sverige i allt väsentligt kommer att kunna
behålla existerande handelsmönster. Sverige kommer att inordnas i EU:s
kvotsystem, men EU-kvoterna räknas upp med hänsyn till Sveriges
nuvarande import. Flera för Sverige viktiga kvoter för import från
Östeuropa avvecklas vid utgången av år 1997. Som en följd av
medlemskapet kommer Sverige att sänka vissa tekotullar.
Utrikes- och säkerhetspolitik
Sverige avser medverka fullt ut och aktivt i den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken. Innebörden av en deklaration som Sverige, de
övriga kandidatländerna och EU har ställt sig bakom är att vi träder in Prop. 1994/95:19
i samarbetet på samma villkor som gäller för de nuvarande Bilaga 2
medlemmarna. Detta kan vi göra med den militära alliansfriheten i
behåll.
Sverige, de övriga kandidatländerna och EU har gjort ett gemensamt
uttalande om det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. I detta
betonas betydelsen av en effektiv och väl sammanhållen utrikespolitik.
Kandidatländerna kommer att delta i utformningen av den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken redan i en interims fas fram till dess att
medlemskapet träder i kraft.
Ekonomisk och monetär politik
Sverige deltar i den framväxande ekonomiska och monetära unionen
(EMU). Gemensamma ansträngningar för att uppnå monetär stabilitet är
en viktig förutsättning för ekonomisk tillväxt och sysselsättning.
Utvidgningskonferensen har noterat att ett slutligt svenskt
ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje
fasen, som bl.a. siktar på att införa en gemensam valuta, kommer att
göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen på detta område och i enlighet
med bestämmelserna i Maastricht-fördraget .
Alkoholpolitik
Överenskommelsen innebär att vi slår vakt om grundstenarna i den
svenska alkoholpolitiken.
Systembolaget
Systembolaget kommer att vara kvar, medan import-, export- och
produktionsmonopolen avvecklas.
Överenskommelsen har formen av en brevväxling mellan kommissionen
och den svenska regeringen, som innebär att Systembolaget bibehålls
med icke-diskriminerande behandling av leverantörer från hela EU-
området.
Införselbestämmelser
Överenskommelsen innebär att Sverige behåller restriktioner för
privatpersoners införsel av alkohol och cigaretter från andra EU-länder,
förutsatt att varorna har beskattats där.
Resande från andra EU-länder till Sverige får medföra:
- 1 liter sprit eller 3 liter starkvin
- 5 liter vin
-15 liter öl
- 300 cigaretter.
Om den resande också medför skattefria varor (taxfree), skall dessa varor Prop. 1994/95:19
räknas in i kvantiteterna ovan. Bilaga 2
Överenskommelsen, som också gäller övriga nordiska länder, är
utformad så att det per den 31 december 1996 skall ske en översyn på
motsvarande sätt som för Danmark, som har ett likartat undantag.
Översynen skall ske enligt den ordning som gäller för omprövningen av
den s.k. övergångsordningen för momsen. Den gäller till utgången av år
1996. Eftersom det här rör sig om en skattefråga måste beslutet i rådet
tas med enhällighet. Sverige har därmed ett avgörande inflytande över
införselfrågan och möjlighet att förlänga restriktionerna.
Jordbruk
Utgångspunkten för de svenska förhandlingarna med EU har varit att
Sverige skall kunna delta i EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)
från första dagen av ett medlemskap. Med den överenskommelse som EU
och Sverige nu nått har detta mål uppfyllts. Överenskommelsen innebär
tillfredsställande lösningar vad gäller kvoter för jordbruksproduktion och
stödberättigad areal. Sverige kan producera spannmål, mjölk, socker och
nötkött på minst nuvarande nivå.
Sverige tillförsäkras genom uppgörelsen en:
- Basareal om 1,8 miljoner hektar.
- Sockerkvot på 370 000 ton.
- Mjölkkvot på 3,3 miljoner ton.
- För ett antal olika djur betalas bidrag ut. För Sverige omfattar dessa
bidrag 155 000 am- och dikor, 250 000 tjurar och 180 000 tackor. Detta
motsvarar ungefär Sveriges nuvarande antal.
Stöd till jordbruket i norra Sverige
Stödet till jordbruket i norra Sverige kommer att utgå på minst nuvarande
nivå genom en kombination av olika stödformer. Till norrlandsjordbruket
betalas i dag ut 971 miljoner kronor. Stödet är differentierat i
stödområden 1-4.
I stödområdena 1-3 kan stöd utgår till det s.k. nordiska jordbruksområdet
(Nordic Agricultural Area, NAA). I stödområdena 1-4 kan ett "Miljöstöd-
nord" samt ett stöd till mindre gynnade områden (Less Favoured Areas,
LFA) utgå.
Stöd till södra och mellersta Sveriges skogs-och mellanbygder Prop. 1994/95:19
Bilaga 2
I förhandlingarna har Sverige och EU diskuterat om hur stöd skall kunna
lämnas till mindre gynnade områden (LFA). Vilka områden i Sverige
som kvalificerar för stöd är ännu inte fastställt. En diskussion om detta
kommer att föras mellan Sverige och kommissionen. Stora delar av
skogs- och mellanbygderna i södra och mellersta Sverige, inkl Gotland
och norra Öland väntas dock komma att ingå.
Miljöstöd
Det totala beloppet för miljöstöd till Sverige kan komma att uppgå till
165 miljoner ECU. Till detta skall i förekommande fall läggas en
motsvarande svensk medfinansiering.
Veterinära frågor; skyddet mot salmonella
Sverige har fått igenom sitt krav att livsmedel, levande djur och foder
som förs in i landet skall vara fria från salmonella. Det skall uppnås på
följande sätt:
- Vid införsel av kött till Sverige måste köttet vara inspekterat och
godkänt vid slakteriet i det EU-land där djuret har slaktats. En garanti
lämnas om att köttet är fritt från salmonella. Vid införsel av färska ägg
till Sverige måste äggen komma från värphöns som genomgår
kontrollprogram för salmonella.
- Nötkreatur och svin som förs in i Sverige skall kontrolleras. För
fjäderfä sker kontrollen i ursprungslandet på samma sätt som i det
svenska kontrollprogrammet for fjäderfä. För foderråvaror av animalt
ursprung har Sverige accepterat EU:s regelverk eftersom EU har ett
liknande kontrollprogram. Sverige kommer också att ta
stickprovskontroller vid import av livsmedel, levande djur och foder.
- Beträffande andra viktiga veterinära frågor har övergångsarrangemang
överenskommits. Detta gäller skyddet mot svinpest, "galna ko"-sjukan
och andra djursjukdomar.
Fodermedel
Vad gäller tillsatser av antibiotika och kemoterapeutica i fodermedel
innebär förhandlingsresultatet att Sverige under en övergångsperiod av
fyra år bibehåller nuvarande förbud. Under denna tid kommer EU att på
basis av vetenskapligt underlag göra en utvärdering av reglerna på
området. Sverige kommer givetvis att aktivt delta i detta arbete. För
vissa andra tillsatsämnen och restämnen i foder liksom för det s.k.
kadavermjölet har överenskommits om en treårig övergångsperiod. Under
denna tid bibehåller vi våra längre gående förbud och begränsningar Prop. 1994/95:19
samtidigt som vi medverkar i en vetenskaplig utvärdering av EU:s regler. Bilaga 2
Fiske
Sverige kommer från och med anslutningsdagen att fullt ut delta i EG:s
gemensamma fiskeripolitik (CFP). Detta medför bl.a. att Sverige får
fullständig tullfrihet och därmed kan exportera färsk fisk och bearbetade
fiskprodukter till EU utan handelshinder. Den sedan länge för Sverige
missgynnade och snedvridna konkurrenssituationen upphör därmed.
- Sveriges andel av torskkvoten i Östersjön höjs och ökar ytterligare i
takt med ett ökat torskbestånd. Svenska fiskeregler (foderfiske,
maskstorlek, drivnät etc.) består genom övergångsbestämmelser och
översyn av reglerna.
- Sverige får del av fiskekvoterna motsvarande tidigare fångster i de
vatten som vi nu fiskar i. Beräkningsgrunden för vår andel är de senaste
fem årens fiske. Sverige får även tillgång till vissa ickekvoterade arter i
Nordsjön såsom tobis och vitlinglyra.
- Den svenska fiskerinäringen, inkl vattenbruket, kommer att kunna
erhålla EU:s strukturstöd, där unionen svarar för ca hälften av
finansieringen.
Jakt
Överenskommelsen innebär att jakt på björn och bäver, storskarv, korp
och ripa m.m. kan fortsätta utan inskränkningar i Sverige.
Regionalpolitik
Sverige har nått en överenskommelse med EU-ländema om
regionalpolitiken som väl avspeglar svenska regionalpolitiska
prioriteringar. Överenskommelsen möjliggör dels en fortsatt aktiv
nationell regionalpolitik med minst samma omfattning och med i stort sett
samma inriktning som dagens, dels att Sverige får del av medel ur EU:s
gemensamma strukturfonder.
Från svensk sida har framhållits an EU:s traditionella kriterier för att
utse områden som är berättigade till stöd inte är tillämpliga på de svenska
problemen som gles befolkning, långa avstånd, små lokala marknader
och kallt klimat. Sverige har fått gehör för dessa argument och
befolkningstäthet har etablerats som ett kriterium för såväl den nationella
som den gemensamma politiken.
Nationell regionalpolitik
Den svenska målsättningen var att få klartecken för ett stödområde av
samma omfattning som i dag (täckande 20% av landets befolkning) och
att kunna bedriva en fortsatt ambitiös regionalpolitik med de stödformer
(lokaliseringsstöd, utvecklingsbidrag, sysselsättningsbidrag, nedsatta
socialavgifter och transportstöd) som används i dag. Dessa frågor har
formellt hanterats mellan Sverige och kommissionen. Det som hittills
framkommit i dessa överläggningar stöder de bedömningar som riksdagen
och regeringen tidigare gjort om våra möjligheter att bedriva en nationell
regional politik. Överenskommelsen skall regleras i en kommande
skriftväxling mellan Sverige och kommissionen.
Strukturfonderna
Unionen har infört ett nytt stödprogram, det s.k. mål 6, skräddarsytt för
områden som karaktäriseras av gles befolkning. Detta beräknas ge ca 900
kr/inv. för regional- och strukturutveckling i de inre delarna av landet.
Förutom stöd under mål 6 får Sverige, genom de s.k mål 2-5,
strukturfondsstöd till vissa utsatta industri- och landsbygdsområden i olika
delar av landet samt stöd för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Det sammanlagda stödet från mål 2-6 i EU:s strukturfonder kan beräknas
till 2,4 mdr kronor år 1995. Beloppet räknas därefter upp år för år.
Skatter
De svenska kraven har tillgodosetts vad gäller punktskatter och
momsregler.
För beskattning av cigaretter har Sverige fått övergångstider om dels ett
år för att införa värdeskatt på cigaretter, dels fyra år för att nivån på
punktskatten skall uppgå till 57 % av försäljningspriset.
EU och Sverige har också enats om att moms inte skall utgå på
inträdesbiljetter till sportevenemang. Vad gäller införande av moms på
inträde till bio har vi fått en ettårig övergångsperiod. Vi har också
medgetts rätt att tillämpa O-skattesats på dagstidningar, receptbelagda
läkemedel samt på produktion av medlemstidningar. Vi får också behålla
våra tre miljöklasser vid beskattningen av diesel och eldningsolja.
Sociala protokollet och kollektivavtalen
Sverige har i förhandlingarna fått bekräftat att den svenska
arbetsmarknadsmodellen är väl förenlig med ett EU-medlemskap.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 2
I ett brev till arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund har den ansvarige Prop. 1994/95:19
kommissionsledamoten Padraig Flynn bekräftat den svenska Bilaga 2
uppfattningen att Maastricht-fördragets sociala protokoll inte på något sätt
kräver ändrad praxis i Sverige vad avser sättet att lösa
arbetsmarknadsfrågor. De svenska kollektivavtalen utgör ett fullgott
medel för att genomföra EG:s direktiv på arbetsmarknadens område.
Sverige välkomnar ett utökat samarbete inom ramen för Maastricht-
fördragets s.k. sociala protokoll. Sverige avser att som medlem av EU
aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen av den sociala dimensionen.
Inrikes- och rättsliga frågor
Sverige kommer att delta fullt ut i förverkligandet av den fria rörligheten
för personer. Detta förutsätter dock att andra åtgärder vidtas för att
ersätta de slopade gränskontrollerna mellan medlemsländerna. Dessa
åtgärder omfattar bl.a. en förstärkt yttre gränskontroll gentemot icke-EU-
länder och ett utvidgat samarbete mellan medlemsländernas polis- och
andra myndigheter.
Samarbetet inom unionens s.k. tredje pelare innebär att Sverige kommer
att medverka i ett brett europeiskt samarbete mot illegal handel med
narkotika och andra former av internationell brottslighet. Vi blir också
delaktiga i ett bredare samarbete i flykting- och invandringspolitiska
frågor.
Budgetbidraget
Sverige och EU har nått överenskommelse om det svenska bidraget till
unionens budget. Överenskommelsen innebär bl.a en infasning av det
svenska bidraget över fyra år. Återbäringen under denna fyraårsperiod
uppgår till ca 9,2 mdr kronor.
Infasningen av det svenska budgetbidraget regleras så att belastningen på
den svenska statsbudgeten påtagligt begränsas under de första två åren
och sedan gradvis ökar under de två påföljande åren.
Tyngdpunkten på infasningen ligger alltså på de två första
medlemskapsåren. Belastningen på statsbudgeten uppgår till 9 mdr kronor
1995 och 11-12 mdr kronor 1996. Lösningen avspeglar väl de svenska
förhandlingskraven.
Offentlighetsprincipen
Sverige har gjort följande ensidiga deklaration som kommer att införas
i utvidgningskonferensens slutakt:
Sverige bekräftar sitt uttalande den 1 februari 1993.
Sverige välkomnar utvecklingen i EU mot ökad öppenhet och insyn. Prop. 1994/95:19
Bilaga 2
Offentlighetsprincipen och, i synnerhet, allmänhetens tillgång till
offentliga handlingar liksom meddelarfriheten är och förblir
grundläggande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella,
politiska och kulturella arv."
EU-ländema noterar att i en egen deklaration detta svenska uttalande och
utgår från att vi följer regelverket.
Samefrågor
Genom ett särskilt protokoll slås fast att renskötseln exklusivt tillkommer
den samiska befolkningen och är av avgörande betydelse för den samiska
näringsverksamheten och kulturen.
Eventuella framtida förslag om att utvidga renskötselrätten till andra än
samer måste antas enhälligt, vilket innebär att Sverige får vetorätt.
Ett annat viktigt resultat av förhandlingarna är att statsstöd även
fortsättningsvis kan utgå till samisk näringsverksamhet och att renkött
erhåller ett tillräckligt gränsskydd mot import från tredje land.
Nordiskt samarbete
När EU utvidgas kommer ett fortsatt nordiskt samarbete att äga rum
också inom ramen för EU.
I en gemensam deklaration fastslås att "Sverige, Finland och Norge, som
medlemmar i den Europeiska unionen, avser att fortsätta med det
nordiska samarbetet, i full överensstämmelse med gemenskapsrätten och
andra bestämmelser i fördraget om den Europeiska unionen, sinsemellan
såväl som med andra länder och områden". Den senare punkten syftar
bl.a. på Island.
Sverige har också framhållit att hänsyn måste tas till den nordiska
passunionen vid genomförandet av den fria rörligheten för personer och
den därtill följande skärpta gränskontrollen gentemot icke-EU-länder.
Snuset
Sverige har uppnått ett permanent undantag från EU:s snusförbud och har
åtagit sig att inte exportera snus till övriga länder inom unionen (utom till
Norge, som uppnådde samma undantag som Sverige).
Livförsäkringar
Överenskommelsen innebär att Sverige har beviljats en övergångsperiod 10
för de svenska försäkringsbolagens innehav av bostadsobligationer till år Prop. 1994/95:19
2000. Bilaga 2
F ritidsfastigheter
Sverige och övriga kandidatländer har fått en femårig övergångsperiod.
Under denna tidsperiod kan vår lagstiftning inte ifrågasättas.
I en deklaration konstateras att EU:s regelverk inte hindrar enskilda
medlemsstater att vidta icke-diskriminerande åtgärder avseende
fritidsfastigheter, om åtgärderna kan anses nödvändiga för planering av
markanvändningen och skyddet av miljön.
Institutionella frågor
Medlemskapet innebär att Sverige får säte och stämma i unionens alla
institutioner, däribland ministerrådet, kommissionen, parlamentet och
domstolen.
Det har sedan tidigare stått klart att Sverige får en plats i kommissionen
och att svenska språket får stams som officiellt språk inom EU.
I rådet får Sverige 4 röster och i parlamentet 22 platser.
Sverige får utse en domare vardera i EU-domstolen, första instansrätten
och revisionsrätten.
I den regionala kommittén får Sverige 12 platser och i den ekonomiska
och sociala kommittén likaledes 12 platser.
Genom ett svenskt medlemskap kommer ca 600 svenskar att rekryteras
av unionens institutioner till chefs-, handläggar-, tolk- och
översättartjänster.
De institutionella frågorna kommer att ses över i samband med den
regeringskonferens som förutses äga rum år 1996.
Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i Europeiska Unionen har
förts inom ramen för en särskild Konferens mellan EU och de fyra
medlemskapssökande staterna från februari år 1993 till mars 1994.
Förhandlingarna har resulterat i ett antal konklusioner, skriftväxlingar
m.m. Förhandlingsresultatet har summerats i en rapport till
Europaparlamantet och kodifieras för närvarande med sikte på att intas
i ett anslutningsavtal. Avtalet kan väntas vara slutgiltigt avfattat medio
april i år.
11
BILAGA 3
Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den
europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förteckning över
remissinstanser som inkommit med yttrande
Justitiekanslem
Hovrätten över Skåne och Blekinge
Kammarrätten i Göteborg
Stockholms tingsrätt
Statens naturvårdverk
Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm
Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Uppsala
Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund
Fullmäktige i Sveriges riksbank
Riksdagens ombudsmän
F örsäkringsöverdomstolen
Domstolsverket
Rikspolisstyrelsen
Datainspektionen
Kommerskollegium
CECA-nämnden
SIDA
Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS
Styrelsen för u-landsforskning, SAREC
Swedecorp
Försvarsmaktens Organisationsmyndighet
Försvarets forskningsanstalt
Flygtekniska försöksanstalten
Överstyrelsen för civil beredskap
Statens räddningsverk
Kustbevakningen
Styrelsen för psykologiskt försvar
Försvarets materielverk
Riksförsäkringsverket
Socialstyrelsen
Läkemedelsverket
Folkhälsoinstitutet
Statens handikappråd
Statens institutionsstyrelse
Jämställdhetsombudsmannen
Post- och Telestyrelsen
Vägverket
Sjöfartsverket
Luftfartsverket
Generaltullstyrelsen
Statskontoret
Prop. 1994/95:19
Bilaga 3
38 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Dell.
Statistiska centralbyrån
F inansinspekti onen
Riksrevisionsverket
Riksskatteverket
Riksgäldskontoret
Boverket
Statens bostadskreditnämnd
Nämnden för offentlig upphandling
Centrala studiestödsnämnden
Yrket for högskoleservice
Skolverket
Sametinget
Forskningsråd snämnden
Jordbruksverket
Statens utsädeskontroll
Statens växtsortnämnd
Statens maskinprovningar
Statens veterinärmedicinska anstalt
Statens livsmedelsverk
Skogsstyrelsen
Fiskeriverket
Skogs- och jordbrukets forskningsråd
Statens lantmäteriverk
Arbetsmarknadsstyrelsen
Arbetarskyddsstyrelsen
Arbetsmilj öinstitutet
Arbetsmilj öfonden
Arbetslivscentrum
Samhall AB
Arbetsdomstolen
Glesbygdsmyndigheten
Närings- och teknikutvecklingsverket
Styrelsen för teknisk ackreditering - Swedac
Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut
Patent- och registreringsverket
Konkurrensverket
Marknadsdomstolen
Statens kulturråd
Riksarkivet
Riksantikvarieämbetet
Kabelnämnden
Svenska språknämnden
Svenska Filminstitutet
Statens invandrarverk
Utlänningsnämnden
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Länsstyrelsen i Blekinge län
Länsstyrelsen i Gotlands län
Prop. 1994/95:19
Bilaga 3
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län
Länsstyrelsen i Hallands län
Länsstyrelsen i Jämtlands län
Länsstyrelsen i Jönköpings län
Länsstyrelsen i Kalmar län
Länsstyrelsen i Kopparbergs län
Länsstyrelsen i Kristianstad län
Länsstyrelsen i Kronobergs län
Länsstyrelsen i Malmöhus län
Länsstyrelsen i Norrbottens län
Länsstyrelsen i Skaraborgs län
Länsstyrelsen i Stockholms län
Länsstyrelsen i Södermanlands län
Länsstyrelsen i Uppsala län
Länsstyrelsen i Värmlands län
Länsstyrelsen i Västerbottens län
Länsstyrelsen i Västemorrlands län
Länsstyrelsen i Västmanlands län
Länsstyrelsen i Älvsborgs län
Länsstyrelsen i Örebro län
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Konsumentberedningen
Konsumentverket
Kemikalieinspektionen
Statens kämkraftsinspektion
Statens strålskyddsinstitut
AP-fonden, Första, Andra och Tredje Fondstyrelserna
AP-Fonden, Fjärde Fondstyrelsen
AP-Fonden, Femte Fondstyrelsen
Apotekarsocieteten
Bilindustriföreningen
Familjejordbrukens Riksförbund
Finansbolagens Förening
Folkpartiet Liberalernas Kvinnoförbund
Fondbolagens Förening
Fria Högerstudenters Förbund
Föreningen Auktoriserade Revisorer
Föreningen Våra Rovdjur
Företagarnas Riksorganisation
Företagens Uppgiftslämnardelegation
Försäkringskasseförbundet
Grossistförbundet Svensk Handel
Grön Ungdom i Storstockholm
Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor
Handikappförbundens Samarbetsorgan
Handikappinstitutet
Industriförbundet
Prop. 1994/95:19
Bilaga 3
IOGT/NTO
Jemkontoret
Svenska Journalistförbundet
Kooperativa förbundet
Landsorganisationen i Sverige
Landstingsförbundet
Lantbrukarnas Riksförbund
Livsmedelsekonomiska Samarbetsnämnden
Miljöpartiet de Gröna Riksorganisationen
Moderata Kvinnoförbundet
PMI Penningmarknadsinformation AB
Pensionärernas Riksorganisation PRO
Posten AB
Rädda Barnen
SIS - Standardiseringskommissionen i Sverige
Skogsindustrierna
Skogsägarnas riksförbund
Stadshypotek AB
Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag
Stockholms handelskammare
Svenska Arbetsgivareföreningen
Svenska Bankföreningen
Svenska Fondhandlareföreningen
Svenska Försäkringsmäklares Förening
Svenska Jägarförbundet
Svenska Kommunförbundet
Svenska kyrkans centralstyrelse
Svenska röda korset
Svenska samemas riksförbund
Sveriges Advokatsamfund
Sveriges Akademikers Centraloiganisation
Sveriges domareförbund
Sveriges exportråd
Sveriges försäkringsförbund
Sveriges frikyrkosamråd
Sveriges frukt- och grönsaksdistributörers förening
Sveriges Jordbruksarrendatorers förbund
Sveriges Jordägarförbund
Sveriges kemiska industrikontor
Sveriges köpmannaförbund
Sveriges livsmedelsindustriförening
Sveriges Yrkstadsindustrier
Svenska Tidningsutgivarföreningen
lekoindustirema
Extilimportörema
Tjänstemännens Centralorganisation
Ung Vänster
Sveriges Vterinärförbund
Prop. 1994/95:19
Bilaga 3
|
Värdepapperscentralen VPC AB Ungdomens Nykterhetsförbund |
Prop. 1994/95:19 Bilaga 3 |
39 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
BILAGA 4
Sammanfattning av betänkandet (SOV 1994:10) Anslutning till
EV - Förslag till övergripande lagstiftning
Sammanfattning
Förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU)
pågår fortfarande. Avsikten är att Sverige - under förutsättning att det
svenska folket i den kommande folkomröstningen säger ja till ett svenskt
medlemskap - skall inträda som medlem år 1995.
Ett medlemskap i EU förutsätter vissa grundlagsändringar men
också övergripande lagstiftning av annat slag. Vårt uppdrag har varit att
lägga fram förslag till den lagstiftning av senast nämnda slag som kan
krävas vid en svensk anslutning till EU.
Regeringen har i december 1993 till riksdagen överlämnat en
proposition med förslag till grundlagsändringar inför ett svenskt
medlemskap i EU. Genom dessa grundlagsändringar åstadkoms de
kostitutionella förutsättningarna för ett medlemskap. Härigenom blir det
möjligt att överlämna beslutanderätt till gemenskapens institutioner.
Därefter måste beslutanderätt också faktiskt överlämnas till gemenskapen.
Detta kan enligt vad som uttalades i våra direktiv (se bilaga) regleras
genom en särskild författningsbestämmelse.
En fråga som enligt direktiven borde övervägas är hur den svenska
anslutningen till de grundläggande fördragen skall regleras och en annan
hur de rättsregler som Europeiska gemenskaperna (EG) redan har
beslutat med stöd av dessa fördrag skall göras tillämpliga här i landet.
Något som också kunde komma att aktualiseras var huruvida principen
om gemenskapsrättens företräde och - i vissa fall - direkta effekt bör
framgå av den svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-
rätten och intern svensk rätt borde lösas på något annat sätt.
En fråga av betydelse som enligt direktiven också borde övervägas
i detta sammanhang är omfattningen av samrådet mellan regering och
riksdag inför behandlingen av viktigare förslag i framför allt minister-
rådet och i vad mån detta samråd kan behöva författningsregleras.
Avslutningsvis framhölls i våra direktiv att i detta sammanhang
borde övervägas även hur de författningar som beslutats till uppfyllande
av Sveriges förpliktelser enligt avtalet om ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) påverkas genom ett svenskt medlemskap i EU.
Övertagande av fördragen och sekundärrätten
Gemenskapsrätten består först och främst av de grundläggande fördragen,
den s.k. primärrätten. Till EG:s sekundärrätt hör de rättsakter som an-
tagits av EG:s institutioner. Hit räknas i första hand förordningar,
direktiv och beslut som är av bindande natur. Härtill kommer också
andra icke bindande rättsakter, som rekommendationer eller yttranden.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
Stora delar av primärrätten och sekundärrätten utgör direkt tillämpbar rätt
i medlemsstaterna. Vid en anslutning till EU måste en stat acceptera och
lojalt tillämpa det vid tillträdestidpunkten existerande regelverket. Sverige
utgör härvidlag inget undantag. Med hänsyn till vårt dualistiska synsätt
krävs emellertid någon form av nationell lagstiftning för att införliva det
gemenskapsrättsliga regelverket med svensk rätt.
Traditionellt finns det två olika metoder för att införliva innehållet
i en internationell överenskommelse med nationell rätt. Det kan ske
genom transformation eller genom inkorporering. I fråga om de
grundläggande fördragen är det enligt vår mening omöjligt att tänka sig
någon annan form for att införliva dessa med svensk rätt än inkorpore-
ring.
Man kan utgå från att Sverige i sitt anslutningsfördrag kommer att
ansluta sig till alla unionens tidigare fördrag. Detta skulle i så fall betyda
att, från strikt juridiska utgångspunkter, det skulle räcka att i den svenska
anslut ningslagen föreskriva att det svenska anslutningsfördraget skall
gälla i Sverige. Genom en sådan bestämmelse skulle ju också övriga
fördrag (och för den delen även sekundärrätten) inkorporeras i svensk
rätt eftersom de är en del av anslutningsfördraget.
Enligt vår mening bör emellertid en sådan strikt minimalistisk och
för andra än specialister svårbegriplig lösning inte väljas. Det bör i stället
direkt av den svenska anslutningslagen framgå vilka fördrag som blir
gällande rätt i Sverige. För en sådan lösning talar goda pedagogiska skäl
och intresset att i anslutningslagen tydligt ange att de grundläggande
fördragen utgör en del av den svenska nationella rätten.
Vi har vidare övervägt om fördragen skall inkorporeras i sin helhet
eller bara i vissa delar. T.ex. valde man i den danska tillträdeslagen att
begränsa inkorporeringen till "umiddelbart anvendelige" bestämmelser.
Vi har funnit det vanskligt att selektivt inkorporera fördragen. Detta
gäller särskilt, om man gör urvalet genom att endast i allmänna ordalag
ange de bestämmelser som skall inkorporeras. En generell inkorporering
av fördragen är enligt vår mening att föredra och leder till det juridiskt
mest korrekta resultatet. Det är nämligen angeläget att reglerna
inkorporeras med den effekt de har enligt EG-rätten, varken mer eller
mindre. Vi anser därför att den mest korrekta lösningen är att in-
korporera fördragen i deras helhet med tillhörande bilagor och protokoll.
Detta torde också bäst svara mot de förpliktelser Sverige åtar sig som
medlem i EU.
Även i fråga om sekundärrätten gäller - åtminstone som en teoretisk
utgångspunkt - att man kan tänka sig att införliva denna med svensk rätt
antingen genom transformation eller genom inkorporering. Valet är
emellertid här något mera komplicerat än beträffande de grundläggande
fördragen.
Förordningar skall ha allmän giltighet, vara bindande i sin helhet
och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Efter en svensk anslutning till
EU måste således alla förordningar som redan har beslutats kunna
tillämpas direkt av våra domstolar och andra myndigheter på samma sätt
som andra nationella normer. De redan beslutade förordningarna bör
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
därför inkorporeras i svensk rätt.
I fråga om direktiven är förhållandet annorlunda. Vi konstaterar till
en början att direktiv som har beslutats fram till tidpunkten för en svensk
anslutning till EU i princip då redan skall ha omsatts eller vara på väg
att omsättas till inhemska föreskrifter i den mån så har befunnits
nödvändigt. Problem kan emellertid uppstå, om vi av någon anledning
skulle ha förbisett ett direktiv eller missförstått dess rätta innebörd. Ett
direktiv kan vidare, åtminstone till vissa delar, ha direkt effekt och
därigenom skapa rättigheter och skyldigheter för dem det berör. Vi måste
därför, för att säkerställa dessa rättsliga effekter, också beträffande de
redan beslutade direktiven se till att de kan göras gällande i Sverige i
sådana fall. Det måste emellertid, även när det gäller direktiven, bli fråga
om en inkorporering. Vi vill framhålla att den reglering vi föreslår inte
ersätter det sedan tidigare vedertagna sättet för att omsätta direktiv till
svensk rätt. Vad som sagts om direktiv gäller även beträffande beslut.
I fråga om rekommendationer och yttranden gäller däremot i princip
att de inte kan tilläggas någon direkt effekt eller någon bindande verkan.
Däremot kan dessa typer av rättsakter ha betydelse för att förstå den rätta
innebörden av annan EG-rätt. Det är emellertid vanskligt att med
bestämdhet uttala sig om vilken betydelse sådana rättsakter kan få i det
enskilda fallet, om frågan skulle komma under EG-domstolens prövning.
Även dessa rättsakter bör därför inkorporeras.
För att på ett resolut och entydigt sätt med svensk rätt införliva den
EG-rätt som finns vid ett svenskt inträde föreslår vi således att inte bara
förordningarna, utan alla de rättsakter som har beslutats av EG:s organ
fram till tidpunkten för en svensk anslutning till EU skall inkorporeras
i svensk rätt. Detta bör ske genom en särskild bestämmelse i anslut-
ningslagen som anger att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla
här i landet. För att undvika risken för missförstånd föreslår vi dock att
det i lagen uttryckligen sägs att rättsakterna "skall gälla här i landet på
det sätt som följer av fördragen".
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
Överlåtelse av beslutanderätt
Vi konstaterar att det som främst utmärker samarbetet inom EU är att
medlemsstaterna inom de områden som samarbetet avser har avstått från
att på egen hand fatta beslut om lagar och förordningar och andra
åtgärder som kan behövas för att uppnå syftet med samarbetet och i
stället utövar dessa beslutsbefogenheter gemensamt inom EG:s in-
stitutioner.
Genom att ratificera anslutningsfördraget med EU kommer vi att åta
oss att överlåta beslutanderätt till gemenskaperna i den omfattning som
krävs enligt de grundläggande fördragen vid tidpunkten för anslutningen.
Vi har övervägt hur detta lämpligen bör ske.
Kravet på att medlemsstaterna skall avstå beslutsbefogenheter till
gemenskaperna följer av innehållet i de grundläggande fördragen. Som
redan har framgått föreslår vi nu att alla de grundläggande fördragen som
ger gemenskapernas organ sin kompetens skall införlivas med svensk rätt Prop. 1994/95:19
genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen. Det kan med fog Bilaga 4
hävdas att vi därmed rent faktiskt också överlåter beslutanderätt till
gemenskaperna i den omfattning som fördragen kräver eftersom just detta
är en del av innebörden av de grundläggande fördragen enligt EG:s
rättsordning. Sett från en sådan utgångspunkt skulle det inte behövas
någon särskild bestämmelse i anslutningslagen om att överlåta
beslutanderätt till EG:s organ. Överlåtelsen följer av fördragen.
Det faktum att medlemsstaterna överlåter en betydande del av sina
befogenheter att fatta beslut till de gemensamma organen är något som
skiljer samarbetet inom EU från annat internationellt samarbete. Vidare
är det just överlåtelsen av beslutsbefogenheter till de gemensamma
organen som utlöser de konstitutionella effekterna av ett medlemskap i
EU. Överlåtelsen av beslutanderätt är således en viktig och avgörande
åtgärd vid ett medlemskap i EU. Vi har därför funnit att den överlåtelse
av beslutanderätt till de gemensamma organen som följer av ett
medlemskap i EU också bör slås fast i en särskild författningsbe-
stämmelse. Vi uttrycker det så att EG:s organ får fatta beslut med verkan
här i landet i den omfattning som följer av de grundläggande fördragen.
Gemenskapsrättens förhållande till svensk rätt
I utredningens direktiv ställs frågan huruvida principerna om gemen-
skapsrättens företräde och - i vissa fall - direkta effekt bör framgå av den
svenska lagstiftningen eller om förhållandet mellan EG-rätten och intern
svensk rätt bör lösas på något annat sätt.
Vi konstaterar att Romfördraget - bortsett från artikel 189 - inte
innehåller några uttryckliga och preciserade bestämmelser om
förhållandet mellan medlemsstaternas nationella rättsordningar och
gemenskapens regler. Genom EG-domstolens praxis har emellertid vissa
inom gemenskapen och medlemsstaterna numera inte ifrågasatta principer
etablerats. EG-domstolen fastslog sålunda tidigt att gemenskapsrätt har
företräde framför nationell rätt. Vidare har EG-domstolen slagit fast bl.a.
att för medlemsstaterna bindande bestämmelser i grundfördragen och i
direktiv ger upphov till rättigheter för medlemsstaternas innevånare och
att dessa rättigheter kan göras gällande gentemot medlemsstaterna under
förutsättning att bestämmelserna är så klara och entydiga att det
omedelbart går att tillämpa dem. Genom sådana och andra uttalanden av
EG-domstolen, som inom det EG-rättsliga systemet har exklusiv rätt att
uttolka EG-rätten, har det utkristalliserats vissa principer rörande EG-
rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt.
Principen om gemenskapsrättens företräde innebär att EG-rätt har
företräde framför nationell rätt. Om en författningsbestämmelse strider
mot en EG-regel, är landets domstolar och andra myndigheter skyldiga
att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen.
Den direkta tillämpligheten innebär att stora delar av grund-
fördragen och den sekundära rätten automatiskt utgör en del av medlems
staternas interna rätt. Den direkta effekten innebär att enskilda kan Prop. 1994/95:19
grunda rättigheter och i bland även åläggas skyldigheter direkt på basis Bilaga 4
av EG-rätten. Förutsättningarna för att en regel skall ha direkt effekt är
att den är tillräckligt klar och precis samt ovillkorlig. Både försåvitt
gäller primär EG-rätt och förordningar föreligger en presumtion för att
dessa regler har direkt effekt. Detta gäller emellertid inte för direktiv.
Genom anslutningslagen kommer EG:s befintliga primär- och
sekundärrättsliga regelverk an förklaras vara gällande i Sverige. Härav
följer att EG:s grundfördrag och de på dem baserade och av EG-
domstolen fastställda rättsprinciperna kommer att utgöra en integrerad del
av den svenska rättsordningen och får fullt genomslag i denna.
Vid nu angivna förhållanden framstår det enligt vår bedömning som
överflödigt att påpeka att de tidigare redovisade principerna om EG-
rättens företräde, direkta tillämplighet och direkta effekt blir tillämpliga
även i Sverige, om Sverige blir medlem i EU.
Hur påverkas EES-avtalet och EES-författningarna?
EES-avtalet är ett associationsavtal mellan EG, dess medlemsländer och
EFTA-ländema utom Schweiz. Det är tillämpligt inte bara i EFTA/EG-
förhållanden utan också EFTA-ländema sinsemellan.
EES-avtalet innehåller dels huvudbestämmelser som motsvarar vissa
av de grundläggande EG-bestämmelsema i Romfördraget, dels protokoll
och bilagor som innehåller närmare bestämmelser för avtalets tillämpning
samt hänvisningar till de EG-rättsakter, dvs. EG-regler som också ingår
i avtalet.
En grundläggande skillnad mellan EES och EU-medlemskap är att
avtalsparterna i EES inte överlämnar någon lagstiftningskompetens till
gemensamma organ. Det gäller följaktligen för respektive EFTA-stat att
försöka efterlikna EG-rätten så långt det går när EES-avtalets regler av
sådan EG-karaktär görs till en del av den egna rättsordningen.
För att uppfylla skyldigheterna enligt avtalet har Sverige inkorpore-
rat vissa delar av avtalet i svensk lagstiftning. Det gäller i första hand
EES-avtalets huvudbestämmelser och de EG-förordningar som är en del
av avtalet. Inkorporeringen innebär att reglerna tillämpas som svensk rätt
precis som de ser ut inom EG.
Beträffande de direktiv som avtalet innefattar så gäller för dem
detsamma som gäller inom EU:s medlemsstater, dvs. de är inte direkt
tillämpliga men bindande för avtalets parter till det resultat som skall
uppnås. Det innebär att det krävs lagstiftningsåtgärder i Sverige som
uppfyller direktivens mål, men själva direktivet blir inte som sådant
direkt svensk rätt.
Med ett svenskt EU-medlemskap följer att EG-rätten som den är
blir en del av den svenska rättsordningen. De grundläggande fördragen
och redan beslutade rättsakter blir genom den svenska anslutningsakten
och den svensaka anslutningslagen gällande för och i Sverige på samma
sätt som de gäller inom EU.
Såvitt kan bedömas medför ett svenskt medlemskap i EU inte i och
för sig några skyldigheter att vidta några åtgärder beträffande EES-regler
som införlivats i svensk rätt. Inte ens om det finns direkta EG-
motsvarigheter till bestämmelserna, torde det finnas någon skyldighet att
upphäva EES-bestämmelsen till förmån för EG-bestämmelsen.
Allmänna effektivitets- och tydlighetsskäl talar emellertid för att
man i Sverige begränsar regelgivningen där det går. Några nackdelar
med att upphäva bestämmelser som ändå gäller i landet kan knappast
finnas. För svensk del torde detta innebära att stora delar av de
författningar som införlivat EES-avtalet i princip kan upphävas.
Vi har således kommit fram till att EES-lagen bör upphävas i sin
helhet och att de bestämmelser av i huvudsak administrativ natur vars
motsvarigheter vi alltjämt kommer att behöva vid ett medlemskap skall
införas i annan författning.
Svenska författningar som inkorporerat EG-förordningar bör också
upphävas. Det bör ankomma på resp, departement eller i förekommande
fall på den myndighet som inkorporerat förordningen i fråga att avgöra
vilka svenska tillämpningsbestämmelser som kommer att behövas även
efter ett medlemskap och i vilka författningar dessa i så fall bör placeras.
Svenska författningar som transformerat direktiv bör behållas i den
mån svensk rätt därigenom redan anpassats till EG-rätten. De bör dock
ändras så att det framgår att författningarna inte längre i första hand har
sin grund i EES-avtalet utan i ett svenskt EU-medlemskap.
Samråd och information mellan regering och
riksdag
Vi konstaterar att denna fråga är av en annan karaktär än de frågor vi
tidigare har tagit ställning till som i huvudsak varit av juridisk-teknisk
natur. Den rör folkstyrets framtida villkor och former på de områden
som samarbetet inom EU avser och har stor politisk betydelse.
Om Sverige blir medlem i EU, flyttas vissa befogenheter från
svenska organ, däribland riksdag och regering, till EG:s organ. Det är
främst fråga om normgivning där befogenheterna i dag kan tillkomma
riksdagen, regeringen eller någon förvaltningsmyndighet. Europeiska
unionens råd är EG:s främsta lagstiftare. Enligt folkrätten och enligt
regeringsformen är det regeringen som företräder Sverige i
mellanfolkliga relationer. Det blir således regeringen som kommer att
agera på Sveriges vägnar i rådet och i andra EG-organ.
Man kunde naturligtvis tänka sig att riksdagens inflytande, som i
vissa av EU:s medlemsstater, skulle utövas endast som en kontroll i
efterhand med hjälp av de instrument för sådan kontroll som redan finns.
Enligt vår mening bör man emellertid inte nöja sig med detta utan sträva
efter en ordning där parlamentet, som i en del andra medlemsstater,
därutöver får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på
förhand påverka de ståndpunkter Sverige skall inta vid förhandlingar och
beslutsfattande inom EU.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
Författningsreglering eller ej
Det parlamentariska statsskicket medför att regeringen vid hanteringen
av frågor som rör samarbetet inom EU, liksom beträffande alla andra
frågor, för sin existens är beroende av att riksdagen tolererar regeringen.
Man kan därför anta att varje regering i eget intresse ser till att hålla
riksdagen väl informerad om vad som pågår inom EU och hos den
förankrar sin ståndpunkt i de frågor som skall bli föremål för beslut i
rådet för att inte i efterhand råka ut för ett bakslag.
Det kunde mot den här bakgrunden hävdas att en särskild lag-
reglering för just samarbetet inom EU vore överflödig och att man i
stället kunde nöja sig med endast ett parlamentariskt ansvar för regering-
en gentemot riksdagen även för de frågorna.
A andra sidan spänner samarbetet inom EU över stora och viktiga
områden. Riksdagen avstår en del av sina befogenheter och Sverige blir
folkrättsligt bundet av gemenskapernas beslut som fattats under
regeringens medverkan. En fastare ram för regeringens skyldigheter i
förhållande till riksdagen ter sig därför påkallad och stämmer för övrigt
väl överens med svenska lagstiftningstraditioner. En ordning utan
författningsreglering skulle också kunna leda till att benägenheten att
sprida information till och samråda med företrädarna för oppositionen
minskar, i vart fall då regeringen har en stabil riksdagsmajoritet bakom
sig. Det vore olyckligt.
Vi har därför utan större tvekan stannat för att regeringens skyldig-
heter i förhållande till riksdagen i dessa hänseenden skall slås fast i en
särskild bestämmelse.
Närmare om regeringens skyldigheter
Samarbetet inom EU rör både stort och smått, viktigt och mindre viktigt,
och både sådant som det i dag är förbehållet riksdagen att besluta om och
sådant som regeringen eller förvaltningsmyndigheterna kan bestämma.
Vi poängterar att det inte ankommer på oss eller på regeringen att
ta ställning till i vilka former riksdagen skall arbeta. Vi har emellertid
som arbetshypotes utgått från att förslagen i betänkandet EG och våra
grundlagar (SOU 1993:14) i detta avseende skall genomföras. De
förslagen bygger på tanken att regeringens information så långt som
möjligt skall lämnas vid öppna riksdagssammanträden men att det också
skall inrättas en särskild nämnd för samråd mellan riksdag och regering
inför förhandlingar i rådet. I fråga om den närmare omfattningen av
regeringens skyldigheter gentemot riksdagen har vi därför funnit det
ändamålsenligt att skilja mellan ett mera formellt samrådsförfarande, som
bör vara inriktat på beslutsfattandet i Europeiska unionens råd och en
allmän informationsskyldighet som bör vara bred och allomfattande.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
Samrådsförfarandet
I fråga om det formella samrådsförfarandet mellan regering och riksdag
inför diskussioner och beslut i rådet har vi övervägt om detta skall
omfatta alla frågor eller om området för samrådsskyldigheten bör
avgränsas på något sätt. Allmänt sett vore det angeläget att riksdagen
finge goda möjligheter att påverka förhandlingsupplägget i mera
betydelsefulla frågor medan detaljer och teknikaliteter med fördel kunde
hanteras av regeringen på egen hand.
Vid vårt slutliga ställningstagande till hur den formella skyldigheten
för regeringen att samråda med riksdagen bör bestämmas har vi stannat
för en lösning som anknyter till den praxis som har utbildats i Danmark
för hanteringen av dessa frågor. Detta innebär att regeringen skall
underrätta det organ riksdagen utsett för ändamålet om alla frågor som
skall behandlas i ministerrådet. Därutöver skall regeringen rådgöra med
nyss nämnda organ i riksdagen om hur förhandlingarna i ministerrådet
skall läggas upp inför beslut i betydelsefulla frågor. Men riksdagens
organ skall därutöver ha rätt att påkalla samråd i vilken annan fråga på
rådets dagordning som riksdagsorganet anser vara så betydelsefull att
samråd bör äga rum.
Med en sådan ordning ges riksdagen en god inblick i alla frågor
som skall behandlas i rådet samtidigt som ett av riksdagen särskilt utsett
organ får vara med och bestämma hur förhandlingarna i viktiga frågor
skall läggas upp. Det ligger från demokratiska utgångspunkter ett särskilt
värde i att partierna i riksdagen får möjlighet att uttrycka sin åsikt i alla
frågor som leder till betydelsefulla och bindande beslut för Sveriges del.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
Allmän information
Utöver det underrättelse- och samrådsförfarande som bör komma till
stånd mellan regering och riksdag i enlighet med vad vi har föreslagit
ovan bör regeringen åläggas en skyldighet att lämna allmän information
till riksdagen om samarbetet inom Europeiska unionen. Denna
information bör, i motsats till samrådet, kunna ges vid öppna riks-
dagssammanträden på det sätt Grundlagsutredningen inför EG har
föreslagit.
För att riksdagen skall få en möjlighet att kontrollera att regeringen
har fullgjort sina skyldigheter i nu angivna hänseenden förelår vi också
att regeringen skall en gång om året lämna en skriftlig redogörelse till
riksdagen över utvecklingen inom Europeiska unionen tillsammans med
en förteckning över samtliga rättsakter som har beslutats av rådet.
Information inför möten med Europeiska rådet
Främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i detta råd
anser vi det naturligt att riksdagen skall ges information om den stånd 8
40 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Del 1.
punkt Sverige skall inta även i de frågor som skall avhandlas på kom-
mande möten i Europeiska rådet. Det bör i huvudsak kunna gå till på
samma sätt som vi har föreslagit beträffande frågor som skall behandlas
i Europeiska unionens råd, dvs. normalt i det organ vi förutsatt att
riksdagen skall inrätta för sitt samråd med regeringen. Riksdagen kan
emellertid finna att det hellre bör ske i någon annan ordning.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 4
BILAGA 5
Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag
Författningsförslag
Förslag till
Lag om Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 §
Denna lag gäller tillämpningen av fördraget den 00 (månad) 1994 om
Republiken Finlands, Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och
Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen.
Överlåtelse av beslutsbefogenheter
2 §
Europeiska gemenskapernas organ får fatta beslut med verkan här i
landet i den omfattning som följer av de fördrag som anges i 5 §.
Fördragen och rättsakterna
3 §
De fördrag som anges i 5 § skall gälla här i landet.
4§
De rättsakter som har beslutats av Europeiska gemenskapernas organ
med stöd av de fördrag som anges i 5 § före den 1 januari 1995 och som
har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning skall
gälla här i landet på det sätt som följer av fördragen.
5 §
De fördrag som avses i 2-4 §§ är:
1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol-
och stålgemenskapen
2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen
Prop. 1994/95:19
Bilaga 5
3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska Prop. 1994/95:19
atomenergigemenskapen Bilaga 5
4. Konventionen den 25 mars 1957 om gemensamma institutioner
för Europeiska gemenskaperna
5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av fördraget
om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra
den särskilda ordning för associering av utomeuropeiska länder och
områden som behandlas i del 4 av detta fördrag tillämplig på Ned-
erländska Antillerna
6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättande av ett enda råd och
en enda kommission för Europeiska gemenskaperna
7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa finansiella
bestämmelser i fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna
8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks,
Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien
och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och
Europeiska atomenergigemenskapen
9. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 22 januari 1972
om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade
konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska
kol- och stålgemenskapen
10. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska Republikens anslut-
ning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska
atomenergigemenskapen
11. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 24 maj 1979 om
Hellenska Republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemen-
skapen
12. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring i fördraget om upp-
rättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen vad avser Grönland
13. Fördraget den 12 juni 1985 om Portugisiska Republikens och
Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska ekonomiska
gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen
14. Beslut av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om
Portugisiska Republikens och Konungariket Spaniens anslutning till
Europeiska kol- och stålgemenskapen
15. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986
16. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen
17. Beslut den 12 december 1992 beträffande vissa frågor som
Danmark har rest beträffande fördraget den 7 februari 1992 om
Europeiska unionen
18. Fördraget den 00 (månad) 1994 om Republiken Finlands,
Konungariket Norges, Konungariket Sveriges och Republiken Österrikes
anslutning till Europeiska unionen;
allt jämte protokoll och bilagor samt med de tillägg och ändringar som
godkänts och trätt i kraft senast den 31 december 1994.
Information och samråd mellan regering och riksdag
6§
Regeringen skall underrätta ett av riksdagen utsett organ om alla frågor
som skall behandlas i Europeiska unionens råd. Regeringen skall även
rådgöra med riksdagsorganet hur förhandlingarna i rådet skall föras inför
beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor
som organet bestämmer.
Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om
vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels
varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över utvecklingen i
Europeiska unionen tillsammans med en förteckning över de rättsakter
som har beslutats av Europeiska unionens råd.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 5
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 då lagen (1992:1317)
om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde upphör att gälla. Den
upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden
dessförinnan.
BILAGA 6
Betänkandet (SOU 1994:10) - Remissinstanser
Prop. 1994/95:19
Bilaga 6
Remissinstanserna
Efter remiss av EG-lagsutredningens betänkande Anslutning till EU -
Förslag till övergripande lagstiftning har yttranden avgetts av Riksdagens
ombudsmän, Fullmäktige i Sveriges riksbank, Justitiekanslem, Hovrätten
över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms
tingsrätt, Marknadsdomstolen, Försäkringsöverdomstolen,
Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium,
Generaltullstyrelsen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Juridiska
fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm, Juridiska
fakultetsnämnden vid universitetet i Lund, Juridiska fakultetsnämnden vid
universitetet i Uppsala, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid
universitetet i Uppsala, Sveriges domareförbund, Sveriges
advokatsamfund, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet,
Industriförbundet, Arbetarskyddsstyrelsen, Styrelsen för teknisk
ackreditering (SWEDAC), Sveriges Akademikers Centralorganisation,
Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen samt
Medborgarrättsrörelsen i Sverige.
Arbetsdomstolen, Institutet for utländsk rätt AB och Tjänstemännens
Centralorganisation avstår från att yttra sig.
BILAGA 7
Prop. 1994/95:19
Bilaga 7
Lagrådsremissens lagförslag
1. Förslag till lag om Sveriges anslutning till Europeiska
unionen
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § I denna lag finns bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen.
Införlivande av EG:s regelverk
2 § De fördrag m.m. som anges i 4 § samt de rättsakter, avtal och andra
beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits
av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som
följer av dessa fördrag.
Överlåtelse av beslutsbefogenheter
3 § Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till
Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning
och med den verkan som följer av de fördrag m.m. som anges i 4 §.
Fördragen m.m.
4 § De fördrag m.m. som avses i 2 och 3 §§ är:
1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och
stålgemenskapen
2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen
3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen
4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner
för Europeiska gemenskaperna
5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om
upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den
särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och
territorier som behandlas i ljärde delen av detta fördrag tillämplig med
avseende på Nederländska Antillerna
6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd prOp. 1994/95:19
och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Bilaga 7
7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring i vissa budgetbestämmelser
i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och fördraget
om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för
Europeiska gemenskaperna
8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands,
Konungarikets Norges och Förenade konungariket Storbritannien och
Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och
Europeiska atomenergigemenskapen
9. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972
om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade
konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska
kol- och stålgemenskapen
10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i
protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga
11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella
bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna
och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam
kommission för Europeiska gemenskaperna
12. Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av
företrädare i Europaparlamentet
13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning
till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergi-
gemenskapen
14. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979
om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemen-
skapen
15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om
upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland
16. Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och
Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska
gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen
17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om
Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till
Europeiska kol- och stålgemenskapen
18. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986
19. Fördraget den 7 februari 1992 om upprättandet av Europeiska
unionen
20. Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken
Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning
till Europeiska unionen
med bilagor och protokoll.
Information och samråd mellan regering och riksdag m.m.
5 § Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen
bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens
råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur prOp. 1994/95:19
förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer Bilaga 7
som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer.
Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om
vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels
varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i
Europeiska unionen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995, då lagen (1992:1317) om ett
europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall upphöra att gälla.
Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden
som har uppstått dessförinnan med de undantag som följer av fördraget
den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes,
Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till
Europeiska unionen.
De fördrag m.m. som anges i 4 § skall kungöras i Svensk
författningssamling (SFS).
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om prop. 1994/95:19
kungörande av lagar och andra författningar Bilaga 7
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar
och andra författningar1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Författningar som har beslutats av riksdagen, regeringen eller
kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller
kyrkomötet skall kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 §.
Detsamma gäller de internationella överenskommelser och de ändringar
i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt.
Med författningar skall i denna lag förstås lagar, förordningar och
andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som
föreskrifter.
Rättsakter som innefattar
föreskrifter beslutade av
Europeiska gemenskaperna och
som enligt lagen (1994:000) om
Sveriges anslutning till
Europeiska unionen gäller här i
landet kungörs i Europeiska
gemenskapernas officiella
tidning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
1 Lagen omtryckt 1989:935.
BILAGA 8
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1994-06-09.
Närvarande: regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo Svensson,
regeringsrådet Arne Baekkevold.
Enligt lagrådsremiss den 2 juni 1994 (Utrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
Sveriges anslutning till Europeiska Unionen, m.m.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av departementsrådet Ingrid
Larén-Marklund och hovrättsassessorn Niklas Jonsson.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Lagrådsremissen föranleds av Sveriges ansökan om medlemskap i
Europeiska unionen. Förhandlingarna avslutades i april 1994 och senare
i år, i november, skall svenska folket rösta om Sverige skall inträda som
medlem i unionen eller inte.
Om majoriteten vid folkomröstningen röstar för medlemskap kommer
Sverige att fullfölja sin ansökan och inträda som medlem i Europeiska
unionen den 1 januari 1995. För att detta skall vara möjligt krävs viss
lagstiftning. Det gäller först och främst ändringar i 10 kap. 5 §
regeringsformen som skall göra det möjligt att överlämna beslutanderätt
till de Europeiska gemenskaperna. Förslag till sådana ändringar har redan
behandlats en gång av riksdagen. Men de föreslagna konstitutionella
bestämmelserna måste följas upp med riksdagsbeslut som utnyttjar de nya
möjligheterna att överlåta beslutsbefogenheter till de Europeiska
gemenskaperna. Huruvida denna överlåtelse skall ha formen av lag eller
om det räcker att riksdagen beslutar om Sveriges anslutning till fördragen
i enlighet med därom träffade överenskommelser har varit föremål för
delade meningar under remissbehandlingen. Regeringen har valt den
förstnämnda linjen. I lagrådsremissen föreslås en särskild lag om
Sveriges anslutning till den Europeiska unionen som innebär att vissa
beslutsbefogenheter överlåts till de Europeiska gemenskaperna. Genom
lagen införlivas dessutom EG:s regelverk med svensk rätt.
Regeringen har sålunda i likhet med många andra länder valt att lagstifta
om överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Enligt
den länderöversikt som lämnas i lagrådsremissen har bl.a. Danmark
använt övergripande lagstiftning för att överlåta beslutanderätt till EG:s
organ och för att införliva EG:s regler i den nationella rätten. Några
Prop. 1994/95:19
Bilaga 8
invändningar mot att överlåtelsen av beslutanderätt sker genom lag kan Prop. 1994/95:19
enligt Lagrådet inte göras. Bilaga 8
Genom den föreslagna lagen införlivas anslutningsfördraget och de
grundläggande fördragen med svensk rätt. Lagen innebär vidare att den
äldre sekundärrätten, dvs. rättsakter, avtal och andra beslut som har
antagits av de Europeiska gemenskaperna före Sveriges anslutning, blir
gällande här i landet "med den verkan som följer av"
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen.
Såsom framhållits under remissbehandlingen av utredningsförslaget skulle
det i och för sig vara tillräckligt att införlivandet av EG-reglema i svensk
rätt gjordes genom en bestämmelse om att själva anslutningsfördraget blir
gällande rätt i Sverige med den verkan som följer av fördraget.
Det remitterade förslaget har som nämnts en mera utförlig reglering
enligt vilken införlivningen avser dels såväl anslutnings fördraget som de
olika instrument av primärrättslig natur, som enligt anslutningsfördraget
skall gälla i Sverige, dels de sekundärrättsliga regler som antagits av EG
före anslutningen. Lagrådet har inte funnit skäl till invändning mot den
sålunda valda lösningen.
I den danska anslutningslagen finns i motsats till i det svenska förslaget
en inskränkning såtillvida att de grundläggande fördragen skall gälla i
Danmark i den omfattning de enligt gemenskapsrätten är "umiddelbart
anvendelige" i Danmark. Detsamma gäller de rättsakter som har antagits
av gemenskapernas institutioner före Danmarks anslutning till EG.
Betydelsen av den skillnad som sålunda föreligger mellan den danska
lagen och den föreslagna svenska torde emellertid var begränsad. EG:s
primär- och sekundärrätt blir med den föreslagna lagen gällande här i
landet i den mån EG:s regler är direkt tillämpliga eller har direkt effekt
i medlemsländerna. EG-regler, som varken är direkt tillämpliga eller har
direkt effekt, blir med den föreslagna lagen visserligen en del av svensk
rätt men det torde i praktiken ha mindre betydelse eftersom sådana regler
inte grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda här i landet och
inte heller direkt binder några svenska myndigheter eller institutioner.
I formellt avseende anser Lagrådet att det i 1 § förslaget till lag om
Sveriges anslutning till Europeiska Unionen för angivande av lagens
innehåll använda uttrycket bättre svarar mot vad lagen gäller än
remissförslagets lagrubrik. Med hänsyn härtill bör lagen benämnas "lag
med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen" och 1 §,
under mellanrubriken "Tillämpning", formuleras påföljande sätt: "Från
och med dagen för Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller
bestämmelserna i denna lag".
Uttrycket "fördrag m.m." i 2, 3 och 4 §§ samt i
övergångsbestämmelserna bör ändras till "fördrag och andra instrument".
För tydlighetens skull bör i 4 § avslutningsorden lyda "i samtliga fall Prop. 1994/95:19
med tillhörande bilagor och protokoll". Bilaga 8
Den avsedda innebörden av andra stycket i övergångsbestämmelserna
torde framgå bättre om stycket inleds på följande sätt: "Den upphävda
lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till
den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag" etc.
Slutligen förordas att mellanrubrikerna före 2 § och 5 § får lyda
"Införlivande av gemenskapernas regler" och "Samråd mellan regering
och riksdag m.m."
gotab 47025, Stockholm 1994
Regeringens proposition
1994/95:19 Bilaga 9
Jordbruk och fiske
1 Jordbruk
1.1 Den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU
1.1.1 Inledning
Den gemensamma jordbrukspolitiken - Common Agricultural Policy (CAP) -
utgör en av grundpelarna i EU-samarbetet. Politiken har flera likheter med
den svenska jordbrukspolitiken. Båda bygger på ett prisstöd till jordbruket
som upprättshålls med hjälp av ett gränsskydd. I båda fallen inkluderas i jord-
brukspolitiken olika typer av regional- och strukturpolitiska åtgärder. I både
Sverige och EU ges direkta bidrag, utbetalade per arealenhet eller per djur,
som en del av stödet till jordbruket.
I Romfördragets artiklar 38—43 anges den gemensamma jordbrukspoli-
tikens mål. De mål som eftersträvas är ökad produktivitet, skälig levnads-
standard för producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörj-
ning och rimliga livsmedelspriser for konsumenterna. Den gemensamma jord-
brukspolitiken består av en pris- och marknadsreglerande del och en struktur-
och regionalpolitisk del. Den pris- och marknadsreglerande delen är av störst
betydelse. Strukturpolitiken har emellertid kommit att spela en allt större roll
de senaste åren.
Den gemensamma finansieringen av pris- och marknadsregleringen och av
strukturåtgärderna sker genom den europeiska utvecklings- och garantifonden
för jordbruket, jordbruksfonden (Fonds européen d'orientation et de garantie
agricole, FEOGA). Fonden är uppdelad i en garantisektion och en utveck-
lingssektion. Från garantisektionen finansieras marknadsstöd till jordbruket,
bl.a. exportstöd, arealstöd, djurbidrag, interventionsköp, miljöstöd samt stöd
till trädgårdsnäringen och fisket. Från utvecklingssektionen finansieras bl.a.
åtgärder för strukturrationaliseringar inom jordbruket och åtgärder för lands-
bygdsutveckling. Fondens intäkter består av bidrag från EU:s budget.
Fondens utgifter uppgick år 1993 till 37 miljarder ecu motsvarande ca 350
miljarder svenska kronor. Mer än 90 % av FEOGA:s utgifter avser garan-
tisektionens område. Av EG:s totala budget har jordbruksdelen (fondens utgif-
ter) under flera år tagit i anspråk närmare två tredjedelar. Detta förhållande hål-
ler på att förändras. För närvarande beräknas jordbruksutgiftema utgöra om-
kring hälften av budgeten.
Jordbrukspolitiken var länge det enda politikområde inom EG som drevs
gemensamt. Redan i Romfördraget utformades jordbrukspolitiken på ett sätt
som förutsatte att medlemsstaterna underordnade sig rådets och kommissio-
nens beslut när det gällde att uppfylla fördragspunktema. Det fanns en rad
skäl till att jordbrukspolitiken fick denna särställning. Under 1930-talets de-
pression införde flertalet europeiska länder olika former av marknadsreglering-
ar på jordbrukets område. I Sverige har vi haft en prisreglering på jordbruksom-
rådet ända sedan år 1933. När Romfördraget undertecknades var de ursprung-
liga medlemsländerna sammantaget nettoimportörer av livsmedel och jord-
bruksråvaror. Frågan om att effektivisera och öka jordbrukproduktionen gavs
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
därför en stor vikt. En betydelsefull roll spelade också den politiska viljan att
behålla familjejordbruket genom att trygga en rimlig inkomstnivå för jordbruk-
arna. Medlet att uppnå detta var ett gränsskydd och olika former av marknads-
ingripanden i syfte att stabilisera marknaderna inom EG.
När EG bildades fanns redan nationella marknadsregleringar inom med-
lemsstaterna. Regleringarna varierade i omfattning och form. Därför före-
skrevs en övergångsperiod som skulle göra det möjligt att gradvis avlägsna
de nationella regleringarna.
Den gemensamma jordbrukspolitiken har under sin trettioåriga historia
varit relativt robust mot radikala förändringar. Det betyder dock inte att poli-
tiken undgått kritik. Den har ifrågasatts av flera medlemsländer och i diskus-
sioner inom EG:s institutioner.
CAP byggde redan från böljan på tre grundprinciper, nämligen en gemen-
sam marknad med gemensamma priser, företräde för EG:s varor framför im-
porterade och en gemensam finansiering av jordbrukspolitiken.
Mellan åren 1958 och 1968 genomfördes stegvis den gemensamma mark-
naden. Den första marknadsregleringen infördes år 1962 och de gemensam-
ma priserna har tillämpats sedan år 1968. För att undvika att jordbrukarna i
vissa områden skulle missgynnas och motsätta sig det gemensamma priset
bestämdes priset för varje produkt till priset i det land där produkten var
dyrast. Detta kom att leda till en ökande skillnad mellan världsmarknadspriset
och gemenskapspriset.
För att EG:s produkter skulle föredras framför importerade måste EG:s
produkter vara billigare än importproduktema. Importvaror ålades därför av-
gifter och tullar medan ett parallellt system med exportstöd infördes för EG-
produkter. För att stödja prisnivån inom EG tillämpades även intervention,
dvs. uppköp och lagring av olika produkter. Den gemensamma finansiering-
en sköttes över EG:s budget. Medlemsländerna betalade inte kostnaderna för
CAP direkt till sina egna bönder utan indirekt via bidrag till gemenskapsbudge-
ten.
Resultatet av den förda politiken blev att produktionen ökade. EG blev i
böljan av 1970-talet självförsötjande och så småningom överskottsproducent
trots att antalet jordbrukare hela tiden minskade. Konsumenterna fick mer och
fler varor att välja mellan i affärerna. Även om livsmedelspriserna steg så
sjönk den andel av hushållsutgiftema som gick till livsmedelsinköp. Handeln
mellan medlemsländerna ökade kraftigt. Gemenskapspreferensen förhindrade
dock inte att EG fortsatte att var en av de största livsmedelsimportörema,
främst av varor som inte kan produceras inom unionen.
Den gemensamma jordbrukspolitiken var följaktligen i flera avseenden
framgångsrik. Samtidigt blev emellertid kostnaderna och överskottsproduktio-
nen ett växande problem.
En av hörnstenarna i politiken var de garanterade lägsta priser som jord-
brukarna fick för sina produkter, oavsett hur mycket som producerades. Jord-
brukarna hade alltså ett gott skäl att försöka öka sin produktion. Ny teknik
och nya kunskaper bidrog också till ökande skördar. Detta gjorde att interven-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
tionslagren ökade kraftigt och kostnaderna för att exportera de uppköpta pro-
dukterna med hjälp av bidrag blev allt högre. Exportsubventionema började
bli en handelspolitisk belastning.
Kostnaderna för CAP ökade dessutom hela tiden. Stödet via priserna ledde
också till att mer än 80 % av medlen gick till 20 % av jordbrukarna, de största
och mest effektiva företagen. De små familjeföretagen och brukare i mindre
gynnade områden fick inte stöd i avsedd omfattning. Under slutet av 1970-
talet började EG reagera på överproduktionen och kostnadsstegringama. År
1979 vidtogs de första smärre förändringarna i systemet med en obegränsad
prisgaranti. Den dittills största reformen skedde år 1988 då utgifterna för
CAP underkastades samma budgetdisciplin som gäller i övrigt och då ett tak
sattes för de samlade utgifterna. Samtidigt infördes ett system med stabilisato-
rer, dvs. en direkt koppling mellan en ökad produktion och lägre priser. Detta
fick dock endast en marginell effekt på överproduktionen och gjorde att refor-
men efter bara några år var otillräcklig. Belastningen som jordbruket utgjorde
på budgeten, på miljön och på de handelspolitiska relationerna kvarstod och
ledde fram till ett beslut om en radikal reform av jordbrukspolitiken.
Efter mer än ett år av debatter och förhandlingar antog rådet i juni 1992
den största reformen hittills av CAP. Reformbeslutets viktigaste inslag är den
sänkning av stödpriset för spannmål med 29 % som skall genomföras under
treårsperioden 1993/94-1995/96. För sänkningen av stödprisema kompense-
ras jordbrukarna med arealbidrag vilkas storlek relateras till avkastningen un-
der en referensperiod i respektive region.
Jordbruksreformen innebär således inte att de traditionella instrumenten i
jordbrukspolitiken - gränsskydd, intervention och exportbidrag - avskaffas
men att de kommer att minska i betydelse. Förskjutningen från prisstöd till
direktstöd väntas innebära en minskad intensitet i odlingen, ökad konsumtion
och minskade överskott. Av betydelse när det gäller att begränsa överskotts-
produktionen är också villkoret för arealbidrag, nämligen att större jordbruk
måste lägga 15 % (eller mer beroende på val av trädesform) av arealen i träda.
Trädan, som också berättigar till arealbidrag, kan användas för produktion av
alternativa grödor.
Som en följd av sänkta spannmålspriser sjunker kostnaderna i animaliepro-
duktionen. Stödprisema för mjölk, smör och nötkött sänks något. Gräns-
skydd och exportbidrag för griskött, fjäderfä och ägg, som är avvägda i di-
rekt relation till spannmålspriserna kommer att sjunka automatiskt.
Eftersom den intensiva animalieproduktionen gynnas av de lägre foderkost-
nadema innehåller reformbeslutet flera slag av stöd till extensiv köttproduk-
tion.
I reformbeslutet ingår också ett antal kompletterande åtgärder i form av
stöd till miljövänligare brukningsmetoder, bevarande av biologisk mångfald
och odlingslandskapet, stimulans till skogsplantering och förmånligare villkor
för förtidspensionering. Reformbeslutet innebär för dessa stödformer, som
medfinansieras av EG med 50 %, en avsevärd utvidgning och i vissa fall en
nivåhöjning.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Beslutsordningen på jordbruksområdet är densamma som för övriga frå-
gor inom EG. Beslut fattas av ministerrådet efter förslag från kommissionen.
Parlamentet medverkar i besluten på samma sätt som när det gäller andra frå-
gor. Jordbruksfrågornas sektoriella art gör att rådet när besluten fattas nor-
malt består av medlemsländernas jordbruksministrar. Sedan rådet inhämtat
parlamentets yttrande skall frågan enligt huvudregeln beredas av Coreper
(Comité des Representants Permanents). På grund av det stora antal frågor
som anknyter till förvaltningen av jordbrukspolitiken finns dock för jord-
bruksområdet en motsvarighet till Coreper som kallas Särskilda jordbruks-
kommittén, CSA (Comité spéciale d'Agriculture). Kommittén sammanträder
ca 40 gånger per år. Den är sammansatt av högre nationella tjänstemän med
erfarenhet av att handlägga jordbruksfrågor. Under CSA finns ett stort antal
arbetsgrupper. Särskilda jordbrukskommittén går igenom de flesta av kom-
missionens förslag som gäller CAP, dvs. de gemensamma marknaderna för
jordbruksprodukter samt stöd till jordbruket och lägger fram ärendena för
rådet. Enklare ärenden avgörs ofta av kommittén och föreläggs ministerrådet
endast för ett formellt beslut. Jordbruksärenden som gäller djur- och växt-
skydd samt handel med tredjeland och vissa finansiella frågor handhas dock
av Coreper. Inom jordbruksområdet är det mycket vanligt att rådet delegerar
handläggningen av de löpande förvaltningsärendena till kommissionen.
Ministerrådet förbehåller sig vanligtvis beslutsbefogenheten i ett begränsat
antal frågor, som t.ex. i viktigare pris- och kvotfrågor. Kommissionen sköter
det löpande arbetet med bl.a. interventioner och exportrestitutioner. För att
säkerställa att hänsyn tas till varje medlemslands särskilda förhållanden och
önskemål trots den omfattande delegationen handläggs jordbruksfrågorna i
stor utsträckning i s.k. förvaltningskommittéer. I dessa kommittéer arbetar
nationella tjänstemän under ledning av en ordförande från kommissionen.
Kommittéerna finns på nästan alla områden såsom marknadsreglering,
strukturfrågor, skogsbruk, hälso- och veterinärfrågor. För produkter där
förutsättningarna på marknaden förändras snabbt och gemenskapen därför
måste reagera omedelbart har förvaltningskommittéerna möte var eller var-
annan vecka. Det gäller t.ex. för spannmål och mjölkprodukter. För andra
produkter kan sammankomsterna äga rum betydligt mer sällan. I kommitté-
arbetet lägger kommissionen fram sina förslag till ändringar och medlemslän-
dernas representanter lämnar sina synpunkter. Vid omröstning är ländernas
röster viktade på vanligt sätt. Kommissionen skall genast fatta beslut och
verkställa detta. Om beslutet inte överensstämmer med majoritetens uppfatt-
ning i kommittén skall rådet genast underrättas och verkställigheten av be-
slutet skjuts upp. Rådet kan inom en bestämd tid med kvalificerad majoritet
fatta ett annat beslut än kommissionen. Utöver förvaltningskommittéerna
finns flera rådgivande kommittéer där producenter och konsumenter möter
kommissionens tjänstemän för att diskutera aktuella frågor.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
1.1.2 Pris- och marknadsregleringarna
Allmänt
Marknadsregleringarna bygger som nämnts på tre grundprinciper: en gemen-
sam marknad med gemensamma priser, gemenskapspreferens, dvs. att EU:s
varor skall ha företräde framför importerade samt en gemensam finansiering
av jordbrukspolitiken.
Den gemensamma marknaden skall upprätthållas genom att tullar och im-
portavgifter tillämpas. Konkurrenssnedvridande subventioner skall avlägs-
nas. De gemensamma priserna syftar bl.a. på de minimipriser vid vilka EG-
kommissionen intervenerar på marknaden genom stödköp. De faktiska mark-
nadspriserna varierar beroende på marknadssituationen, transportavstånd och
konsumentpreferenser.
Gemenskapspreferensen och skydd mot pristryckande import upprätthålls
genom ett gränsskydd i form av tullar och importavgifter mot tredjeland.
Tullarna och importavgifterna skyddar ett pris på en nivå som oftast ligger
betydligt över interventions- och marknadspriserna. Den faktiska prisnivån
inom EU understiger alltså normalt sett betydligt det pris till vilket varor kan
importeras efter an importavgift och tull erlagts. Samtidigt tillämpas preferens-
arrangemang för många produkter. Det innebär sänkt gränsskydd för en viss
kvantitet av varan. Dessutom har EU genom bindningar i GATT lågt eller obe-
fintligt gränsskydd för bl.a. flera viktiga fodervaror. De handelspolitiska av-
talen och bindningarna förklarar tillsammans med marknadens storlek varför
EU trots det relativt höga gränsskyddet, en hög självförsäljningsgrad och
produktion av överskott ändå är världens största importör av jordbruksvaror.
Gränsskyddssystemet gäller med smärre variationer för övervägande delen
av jordbruksproduktionen, t.ex. för spannmål, socker, mjölk, mejeriproduk-
ter, fårkött, griskött, nötkött, ägg och fågelkött. Oljefröer och proteingrödor
samt vissa fodermedel stöds endast genom direkta bidrag och inte genom
gränsskydd.
För vissa varor fastställs importavgiften dagligen, för andra per vecka, må-
nad eller kvartal. Avgiften fastställs i ecu. Ändringar meddelas vaije medlems-
land genom ADB-system och publicering i Official Journal. Utöver generella
importavgifter kan vissa varor beläggas med utjämnings- eller tilläggsavgifter
om importpriset till EU ligger under en viss bestämd nivå, s.k. slusspris eller
minimipris.
Vid import av varor från tredjeland till EU fordras licens för ett stort antal
varor. En licens tillåter och kräver att innehavaren importerar licenskvantiteten
inom giltighetstiden. I samband med en ansökan om licens skall importören
ställa säkerhet för fullföljandet av transaktionen. Säkerheten frisläpps eller för-
verkas beroende på hur mycket av licensåtagandena som uppfylls. De rättig-
heter som följer av en licens är överlåtbara men däremot inte skyldigheterna.
I de fall preferensarrangemang finns för jordbruksvaror får dessa föras in i
EU med reducerad importavgift inom ramen för en begränsad kvantitet eller
kvot, alternativt utan kvantitativa begränsningar. För fördelningen av kvoter-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
na förekommer olika administrativa system. Det vanligaste systemet är att
kvoterna fördelas allt eftersom ansökningarna kommer in. För kvoter där för-
månen består av reducerade eller slopade avgifter fördelas licenserna dock
oftast enligt ett ansökningsförfarande.
EG.s gränsskyddssystem kommer att läggas om till följd av GATT:s
Uruguayrunda. Alla former av variabla gränsskydd, tex. införselavgifter och
minimipriser, kommer att omvandlas till bundna tullar. Dessa kan inte höjas
utan att en omförhandling (s.k. art XXVIII-förhandling) sker i GATT. Tull-
arna skall under sex år från år 1995 sänkas med i genomsnitt 36 %. Detta
kommer att sätta gränser för vilka priser EU i framtiden kommer att kunna ta
ut på sina jordbruksprodukter. Gemenskapspreferensen krymper. Ytterligare
åtaganden till följd av rundan är att existerande marknadstillträde skall upprätt-
hållas och visst minimimarknadstillträde öppnas.
Intervention utmärks av en påverkan på utbudet av och efterfrågan på
jordbruksprodukter. Interventionsregleringama syftar till att stödja vissa pris-
nivåer. Med intervention avses sådana åtgärder som EG:s uppköp och lagring
av olika produkter samt stöd till privat lagring som innebär att företag
förbinder sig att mot ersättning svara för lagring av bestämda produkter. De
övergripande reglerna för interventionsförfarandet beslutas av EU-rådet
och/eller kommissionen. Det gäller t.ex. interventionspriserna, vid vilken
tidpunkt intervention skall vara möjlig och kvalitetsvillkor. Detaljerna kring
de praktiska arrangemangen vid köp och försäljning, som t.ex. leve-
ranstidpunkt och kvalitetskontroll, administreras av de nationella myndigheter-
na. Vid intervention är det EG som köper upp produkten från producenten
eller från något efterföljande handelsled. Beslut om uppköp fattas av kommis-
sionen. Uppköp sker efter det att den som innehar varan anmält sitt intresse
till behörig myndighet i respektive land. I flera fall sker detta genom ett an-
budsförfarande, i andra fall till ett i förväg bestämt pris. Myndigheten medde-
lar efter beslut av kommissionen om ett anbud skall antas eller förkastas. Säl-
jaren levererar därefter varan till ett av myndigheten disponerat lager där en
kvalitetskontroll genomförs. När varan är inlagrad och det har konstaterats att
kvalitetsvillkoren uppfylls går ansvaret för varan över på interventionsmyndig-
heten. De myndigheter som har hand om intervention på marknaden är skyl-
diga att köpa in de produkter de erbjuds, oavsett mängden med vissa undan-
tag, under förutsättning att produkterna uppfyller kvalitetskraven.
Även beslut om försäljning från interventionslagren fattas av kommissio-
nen. Försäljningen kan ske såväl på den interna marknaden i EU som till
tredjeland. Försäljningen skall dock ske på sådant sätt att den inte leder till
störningar på den interna marknaden och inte gynnar någon av aktörerna. För
att nå dessa syften sker försäljningen ofta genom ett anbudsförfarande. Kom-
missionen anger kvantitet, kvalitet och lagerort för den vara som är till salu.
Intresserade köpare får lämna anbud på de specificerade varorna till den natio-
nella interventionsmyndigheten som vidarebefordrar dessa till kommissionen.
På grundval av bl.a. utvecklingen på såväl den egna marknaden som andra
marknader beslutar kommissionens förvaltningskommittéer på respektive
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
varuområde de priser till vilka varorna skall säljas. Den praktiska hanteringen
av utförsäljningen sköts av de nationella myndigheterna. Stödet till privat lag-
ring syftar till att stabilisera marknaden genom att ta bort de kvantiteter från
marknaden som inte efterfrågas just då. Det är alltså fråga om en säsongsmäs-
sig lagring, ett säkerhetsnät för att stödja marknaden.
För att täcka skillnaden mellan gemenskapspris och världsmarknadspris
och möjliggöra export av jordbruksvaror från EU till tredjeland kan export-
bidrag lämnas. Förutom till ren export kan exportbidrag lämnas för proviant
till fartyg eller flygplan som trafikerar internationella rutter eller för varor till
bl.a. inom EU etablerade internationella organisationer. Bidraget betalas över
FEOGA. Det är kommissionen som bestämmer storleken på bidraget efter att
frågan har behandlats i en förvaltningskommitté. Bidraget är detsamma inom
hela EU men kan variera beroende på exportlandet eller varornas egenskaper.
Exportbidrag lämnas inom flertalet varuområden. Bidragets storlek bestäms
vanligtvis genom anbudsförfarande. Exportören lämnar in anbud för en viss
kvantitet av en produkt under förutsättning att han får ett visst begärt export-
bidrag. Kommissionen bestämmer ett högsta exportbidrag som kan lämnas.
Endast anbud som är lika med eller lägre än detta antas. Exportören får där-
efter en licens att exportera den angivna kvantiteten, ofta med en bestämd
destination. Det är kommissionen som är ansvarig för exporten och beslutar
om kvantiteten och exportbidragens nivå. I praktiken handhas exporten av de
nationella interventionsorganen som också svarar för utbetalningarna av bi-
dragen.
Även möjligheterna för EG att subventionera exporten påverkas av GATT-
rundans resultat. Värdet av subventionerna skall minskas med 36 % och de
kvantiteter som exporteras med subventioner skall skäras ned med 21 % un-
der sex år från år 1995. EG-kommissionen anser att den reform av CAP som
beslutades år 1992 är tillräcklig för att uppfylla dessa krav. Härom råder dela-
de meningar i medlemskretsen.
Arealbidrag lämnas för odling av spannmål, oljeväxter, proteingrödor
och oljelin. Vidare finns arealbaserade stöd för bl.a. hampa och spånadslin
samt för odling av bl.a. vicker. En grundläggande förutsättning for stödet är
att minst 15 % av åkermarken läggs i träda. Även för denna mark erhålls ett
arealbidrag. Arealbidraget skall kompensera jordbrukarna för de sänkta spann-
målspriserna som CAP-reformen innebär. Bidraget är begränsat till en maxi-
miareal som kallas basareal. Basarealen utgörs av medeltalet for faktisk od-
ling av spannmål, oljeväxter, proteingrödor och areal som ingick i offentligt
trädesprogram under perioden 1989-1991.
EG:s arealbidrag är ett generellt stöd, dvs. huvuddelen av jordbrukarna
berörs av stödet. Utbetalningen av stödet, förutom vad gäller oljeväxter,
måste ske före varje årsskifte för att EG skall stå för kostnaden. Sker utbetal-
ningen senare eller till fel mottagare får medlemslandet självt stå kostnaden.
För oljeväxter tillämpas ett system med delutbetalning som skall ske senast
den 30 september. Slutbetalning görs våren efter skördeåret. EG kräver att en
omfattande och noggrann kontroll görs av de nationella myndigheterna för att
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
säkerställa att stödet utbetalas under riktiga förutsättningar. Både administra-
tiv och fältmässig kontroll förekommer. EG:s system bygger på de uppgifter
som jordbrukaren lämnar i sin ansökan. Felaktiga uppgifter, lämnade vårds-
löst eller medvetet, leder till omedelbara och kraftiga reduceringar av stödet.
Även djurbidragen har karaktär av generellt stöd. Djurbidrag lämnas för
am- och dikor samt handjur av nöt. Bidrag lämnas också för tackor och
getter. Det totala antalet djur för vilket bidrag kan lämnas begränsas av
djurtätheten på företaget. Djurtätheten uttrycker förhållandet mellan antalet
djurenheter och den foderareal som används för foder till företagets djur. Den
högsta djurtäthet som för år 1994 berättigar till bidrag har fastställts till 3,0
djurenheter per hektar för att successivt sänkas till 2,0 djurenheter för år 1996
och framåt. I linje med vad som gäller på andra områden inom EU görs dock
undantag för mindre producenter vad gäller dessa begränsningsregler. Om
djurantalet inte överstiger 15 djurenheter undantas producenten från kravet.
De djur för vilka bidrag söks skall kunna identifieras genom lämplig
märkning. Om djurtätheten på ett företag understiger 1,4 djurenheter per hek-
tar eller verksamheten bedrivs inom mindre gynnade områden eller bergsom-
råden kan producenten dessutom erhålla ett kompletterande bidrag.
De flesta av djurbidragen skall kvoteras på gårdsnivå. Kvoten ger produ-
centen ett visst antal bidragsrätter. Ett avdrag görs som skall möjliggöra skap-
andet av en s.k. nationell reserv. Den nationella reserven skall uppgå till mel-
lan 1 % och 3 % av det totala antalet bidragsrätter en medlemsstats producen-
ter tilldelats. Endast de producenter som har en kvot kan ansöka om bidrag.
Bidragsrättema kan överlåtas tillsammans med gården eller separat. Över-
låtelser av bidragsrätter blir giltiga först sedan både den överlåtande och den
mottagande meddelat behörig myndighet att en överlåtelse skett. Om verksam-
heten inte överlåts samtidigt dras en del av bidragsrättema in till den nationella
reserven. Producenter som av olika skäl, t.ex. på grund av att de inte bedrivit
någon verksamhet under referensåret, inte tilldelats någon kvot har möjlighet
att ansöka om kvottilldelning ur den nationella reserven. Den som är missnöjd
med sin kvot har möjlighet att få den omprövad. Från reserven delas bidrags-
rätter också ut till bl.a. producenter som inte tidigare ansökt om bidrag.
Kontrollen av ansökningar och utbetalningar sker på i huvudsak samma
sätt som för arealbidrag. Följderna för den enskilde av att ha lämnat felaktiga
uppgifter är likartade.
Sedan marknadsregleringen för spannmål infördes år 1962 kan den sägas
ha fungerat som en standardmodell för hur en marknadsreglering byggs upp.
Marknadsregleringarna innehåller förutom gränsskydd tre grundelement, näm-
ligen
- att rådet vaije år bestämmer vissa grundläggande priser,
- att ett system med export etableras som skyddar den interna produktionen,
och
- att den interna produktionen stöds med hjälp av direkta uppköp av interven-
tionsmyndighetema, om det anses nödvändigt.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
I det följande ges en översiktlig beskrivning av de för svensk del viktigaste
marknadsregleringarna.
Vegetabilier
Genom den beslutade reformen av CAP blir rådets förordning (EEG) nr
1765/92 den grundläggande marknadsregleringen för spannmål, oljeväxter
och proteingrödor inom EG. Tanken är att skapa ett gemensamt fungerande
system för dessa grödor eftersom de sinsemellan är utbytbara.
Av spannmålen omfattas bl.a. vete, durumvete, kom, råg, havre och majs
av marknadsregleringen. Marknadsregleringen gäller dels for oförädlad spann-
mål, dels för produkter i första förädlingsledet. Till oljeväxtema hör bl.a.
raps, solrosfrö och sojabönor. Med proteingrödor avses bl.a. ärter, åkerböna
och lupiner.
Det nya systemet är baserat på årliga direktbidrag och obligatorisk träda.
Bidragen är avsedda att kompensera sänkningen av spannmålspriserna och
lämnas som ett arealbidrag. Den stödberättigade basarealen definieras som det
genomsnittliga antalet hektar inom en region som besätts med spannmål, olje-
växter eller proteingrödor eller trädats inom ramen for ett offentligt trädespro-
gram under åren 1989-1991. Det är också möjligt att välja en individuell bas-
areal för vaije jordbrukare enligt samma regler. Arealbidragets storlek är bero-
ende av avkastningen per hektar under referensperioden i hela landet eller i
mindre områden. Indelningen bestäms av medlemsländerna. Beloppet varie-
rar för spannmål, oljeväxter och proteingrödor. Deltagandet i trädesprogram-
met är ett villkor för att få del av arealbidragen. Kravet är att odlaren trädar
minst 15 % av sin stödberättigade åkermark. För den trädade marken lämnas
ett stöd som för närvarande uppgår till 57 ecu per ton multiplicerat med den
genomsnittliga regionala spannmålsskörden per hektar. Trädesmark kan få an-
vändas för produktion av annat än livsmedel. Om den tillåtna basarealen för
de stödberättigade grödorna överskrids reduceras arealbidraget i motsvarande
grad. Dessutom läggs under efterföljande år den överskridande arealen till
den obligatoriska trädan utan att någon kompensation lämnas. Små producen-
ter vars areal motsvarar en produktion om högst 92 ton spannmål är undantag-
na från trädesprogrammet.
För spannmål beräknas arealbidraget som 45 ecu per ton multiplicerat med
den genomsnittliga regionala skörden per hektar. För oljeväxter betalas 359
ecu per hektar om avkastningen motsvarar EG:s genomsnitt. Sveriges avkast-
ning är lägre än EG:s. Stödet kan justeras på grund av utvecklingen på
världsmarknaden. Oljeväxtodlingen är reglerad av den s.k. Blair-House-över-
enskommelsen mellan USA och EU som ffamförhandlades i anslutning till
GATT-rundan. Detta innebär främst att odlingen inte får överskrida viss
areal. Stödet till proteingrödor är 65 ecu multiplicerat med genomsnittlig regio-
nal spannmålsskörd.
När det gäller spannmål exkl. havre innebär marknadsregleringen att inter-
vention sker i enlighet med det förfarande som redovisats i det föregående.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
EG:s stärkelsereglering är nära knuten till spannmålsregleringen då stärkel-
se betraktas som en vidareförädlad spannmålsprodukt. Spannmål som utgör
råvara till stärkelse stöttas genom de regleringar som generellt gäller för spann-
mål. För fabrikspotatis tillämpas ett annat system. Det betalas ut en premie
som uppgår till knappt 19 ecu/ton till producenterna av potatisstärkelse under
förutsättning att odlarna får ett visst bestämt minimipris för potatisen. Pre-
mien ges för att potatis har en konkurrensnackdel gentemot de övriga råvaror-
na för framställning av stärkelse eftersom biprodukterna har ett lägre värde
och produktionen är dyrare. Den inhemska stärkelseproduktionen skyddas
dessutom genom en importavgift. Stödet till potatisodling avsedd för stärkel-
setillverkning för budgetåret 1994/95 är 56 ecu/ton stärkelse.
Produktion av grönmjöl gjort av lucem och klöver erhåller fr.o.m. år
1995, enligt ett nyligen fattat beslut av rådet, stöd med 57 ecu/ton. Stöd läm-
nas dock endast till sammanlagt 4 394 000 ton.
För lin fanns tidigare en särskild marknadsreglering men numera tillämpas
principerna enligt rådets förordning (EEG) nr 1765/92 även för lin. Det inne-
bär att det lämnas ett arealbidrag för oljelinodlingen.
Marknadsregleringen för socker omfattar sockerbetor och sockerrör, sock-
er och isoglukos. Den grundläggande regleringen finns i rådets förordning
(EEG) nr 1785/81. Rådet fastställer vaije år priserna för sockerbetor och för
socker.
Sockerproduktionen är kvoterad nationellt. Kvoten består av en A-kvot
och en B-kvot. Produktion därutöver benämns C-socker. Detta måste säljas
på export utanför Unionen utan exportstöd.
Det finns två typer av avgifter, nämligen produktionsavgifter för socker
och isoglukos samt lagringsavgifter för socker. Produktionsavgiftema skall
täcka alla kostnader som uppkommer vid export av överproduktion. Arrange-
manget är budgetneutralt. Det finns ett interventionssystem för socker men
det tillämpas inte i praktiken.
Frukt- och grönsaker m.m.
Inom EU omfattar den gemensamma jordbrukspolitiken även trädgårdssek-
tom. Samma instrument tillämpas alltså inom trädgårdssektom som inom
jordbruket med bl.a. gränsskydd, interventionsuppköp och exportbidrag.
De grundläggande bestämmelser om marknadsregleringen av frukt och
grönsaker finns i rådets förordning (EEG) nr 1035/72. Målet är att balansera
tillgång och efterfrågan på en skälig prisnivå för odlarna samtidigt som
handeln med tredjeland och den nödvändiga specialiseringen inom unionen
beaktas. Endast ett fåtal av de reglerade produkterna odlas i Sverige, t.ex.
äpplen och tomater.
Varje år bestämmer rådet två olika typer av priser, nämligen baspris och
uppköpspris. Uppköpspriset sätts på en nivå som kan variera mellan 30 %
och 65 % av baspriset. Det används för att bestämma ett interventionspris.
Med ledning av baspriset och uppköpspriset bestäms också ett återköpspris.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
10
Återköpspriset är det pris till vilket producentorganisationerna drar tillbaka de
produkter som deras medlemmar levererat till marknaden.
Inom trädgårdssektom spelar s.k. producentorganisationer en stor roll.
För att en producentorganisation skall godkännas av EU krävs det att den
bildats på initiativ av enskilda odlare och godkänts av medlemsstaten. En
godkänd organisation är berättigad till stöd och fullgör vissa regleringsuppgif-
ter. Anslutna odlare är i princip skyldiga att leverera hela sin produktion till
producentorganisationen. Dessutom måste odlarna följa de av organisationen
utfärdade bestämmelserna angående kvalitet och kvantitet. Endast de odlare
som är anslutna till en producentorganisation kan delta i återköpsförfarandet.
Eftersom återköpspriset är högre än uppköpspriset är detta en förmånligare av-
sättningsmöjlighet än om varorna köps upp genom intervention. Organisatio-
nen kompenseras inom vissa gränser för sina återköp av FEOGA. De produk-
ter som dras bort från marknaden avsätts inte genom vanliga marknadskanaler
utan dirigeras till särskild användning.
Vanligtvis tillämpas tre olika kvalitetsklasser för frukt och grönsaker:
Extra, I och II. Dessutom kan en klass III tillämpas under särskilda omstän-
digheter för att täcka konsumtionsbehovet inom gemenskapen under dåliga
skördeår. Kvalitetsreglerna är obligatoriska och gäller i alla försäljningsled.
Vissa undantag finns dock, t.ex. vid gårdsförsäljning direkt till konsument
eller vid leveranser till livsmedelsindustrin. Kvalitetsreglerna syftar till att
tillgodose konsumentintresset, förbättra odlarnas lönsamhet samt underlätta
förutsättningarna för handel och ömsesidig konkurrens. Kvalitetsreglerna har
stor betydelse för möjligheten till återköp och exportbidrag.
Gränsskyddet skall förhindra lågprisimport. Om minst 30 % av en import-
kvantitet från ett tredjeland under två på varandra följande dagar, efter avdrag
för tull, prismässigt underskrider referenspriset med 0,6 ecu/100 kg beslutar
förvaltningskommittén för frukt och grönt att en utjämningsavgift skall tas ut.
Avgiften uppgår till mellanskillnaden mellan de två priserna. Avgiften av-
skaffas när importpriset under två på varandra följande dagar är i nivå med
eller överskrider referenspriset. Genom handelsavtal som EU ingått med ut-
vecklingsländer och reformstater i Europa kommer dessa länder i åtnjutande
av reducerade eller suspenderade tullar. För många produkter har därigenom
det höga gränsskyddet i praktiken mindre betydelse.
För äpplen finns en särskild förordning (EEG) nr 1200/90. Enligt förord-
ningen kan röjningsbidrag ges för fruktträdgårdar som är yngre än 20 år.
Dessutom vill EU genom förordningen främja förbättrad kvalitet på äpplen.
Inom EU finns också en marknadsreglering för förädlade trädgårdsproduk-
ter. De produkter som omfattas av denna reglering är bl.a. frysta och torkade
grönsaker och konserverade frukter och grönsaker. De grundläggande regler-
na finns i rådets förordning (EEG) nr 426/86. Regleringen omfattar bl.a.
exportbidrag, importlicensiering, produktionsstöd till livsmedelsindustrin och
minimipriser för vissa varor.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
11
Syftet med produktionsstödet är att göra produkter baserade på EG-råvara
konkurrenskraftiga i förhållande till importerade. Stödet tillkom under slutet
av 1970-talet som en del i en övergripande medelhavspolitik. Stödet är utfor-
mat för att ge odlarna en skälig inkomst genom att se till att beredningsindust-
rin betalar det fastställda minimipriset för råvaran. Det är en förutsättning för
att industrin skall vara berättigad till produktionsstöd.
Som trädgårdsprodukt räknas också prydnadsväxter. Även på detta områ-
de finns en marknadsreglering, rådets förordning (EEG) nr 234/68, men reg-
leringen är mycket begränsad. I praktiken är handeln med prydnadsväxter fri
inom EU.
A nimalier
Mjölk och mjölkprodukter
Regleringen av mjölk och mjölkprodukter är omfattande och gäller för bl.a.
mjölk, grädde, smör och ost. Grundregleringen finns i rådets förordning
(EEG) nr 804/68. De nya grundläggande reglerna om mjölkkvoter finns i
rådets förordning (EEG) nr 3950/92 och kommissionens förordning (EEG)
nr 536/93.
Rådet bestämmer varje år priser för olika produkter. För mjölk med 3,7 %
fetthalt fastställs ett riktpris. Det är detta pris man önskar uppnå för den mjölk
som levereras under året. För smör, skummjölkspulver och vissa ostar sätts
interventionspriser. För vissa produkter sätts dessutom tröskelpriser. Mening-
en är att prisnivån på importerade mjölkprodukter skall motsvara riktpriset för
mjölk. Som en del av CAP-reformen har rådet redan i huvudsak bestämt pri-
serna för åren 1993-1995.
För att minska överskottet av mjölk inom unionen infördes år 1984 ett sy-
stem med produktionskvoter för mjölk. Varje land tilldelades en produktions-
kvot som i princip motsvarar invägningen av mjölk under år 1981 med ett
tillägg på 1 %. För vissa av medlemsländerna och för nytillkomna medlem-
mar har kvoten fastställts på annat sätt. Kvoten består av två delar, en för
leverans till mejerier (leveranskvot) och en för direkt försäljning av producen-
ten (direktförsäljningskvot). Dessa två kvoter läggs samman till ett enskilt
medlemslands totala tilldelade mjölkkvot. Uppdelningen bestäms av EG men
baseras på medlemsländernas produktionsstruktur och önskemål.
Genom att gradvis minska kvoten har EG, sedan kvotsystemet infördes
sänkt produktionen med ca 10 %. Kvotsystemet är en viktig del i mjölkreg-
leringen. Om en producent överskrider sin kvot måste en straffavgift betalas.
Avgiften är 115 % av riktpriset på mjölk. För leveranskvoten är uppköparna
ansvariga för inbetalningen av superavgiften till ansvarig nationell myndighet.
Avgiften skall dras från mjölkpriset till producenten. Eventuell avgift för di-
rektförsäljningskvoten skall producenten själv se till att betala in till myndig-
heten. Systemet med mjölkkvoter åsidosätter i hög grad marknadskrafterna
och innebär ett långtgående ingrepp i den enskilde mjölkproducentens möj-
lighet att bedriva sin verksamhet. För att bevara så stor flexibilitet som möjligt
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
12
finns det möjlighet att utjämna enskildas överskottsproduktion genom tillfällig
överföring mellan de individuella kvoterna inom ett land. Ett medlemsland be-
höver bara betala superavgift till EG om landets totala kvot överskrids. Utjäm-
ning kan ske antingen på uppköpamivå, alltså inom samma mejeri, eller på
nationell nivå genom utjämning mellan vatje enskild producent. Medlemsländer-
na har även rätt att ha en nationell reserv med kvoter som är tillgängliga for att
tillgodose särskilda fall, t.ex. för jordbrukare som nystartar eller utökar en
mjölkproduktion eller för strukturella syften. Reserven får skapas genom en
nedskärning av alla producenters kvoter. Den producent som överlåter hela
eller delar av sitt företag genom försäljning, arrende eller arv skall också
överlåta sin mjölkkvot helt eller delvis. Kvoten följer marken för mejeripro-
duktionen. Medlemsländerna får själva bestämma mer detaljerade regler för
detta. Avsteg från regeln kan göras för att omstrukturera mjölkproduktionen
på nationell eller regional nivå eller för att förbättra miljön.
För att upprätthålla priset på smör och skummjölkspulver kan EG stöd-
köpa kvantiteter på marknaden. Sådana uppköp görs endast när priserna har
sjunkit under en viss nivå. För att undvika omfattande uppköp har man vissa
begränsningar för interventionsverksamheten. Dessutom stöds användningen
av skummjölk och skummjölkspulver för tillverkning av foder. För att under
vissa perioder undanhålla ost från marknaden finns ett stöd för privat lagring
av ost. Privat lagring av kvalitetssmör, grädde och skummjölkspulver kan
också ske med stöd. För ostar tillämpar EG ett system med bidrag vid export
av ostarna till tredjeland. Produkter som finns i interventionslagren säljs
genom anbud, direkt försäljning eller genom särskilda förfaranden. Det kan
t.ex. vara fråga om försäljning till livsmedelsindustrin. Dessutom kan gemen-
skapen stödja avsättning av mjölk och vissa mjölkprodukter till skolbarn.
Nötkött
Marknadsregleringen för nöt- och kalvkött gäller för levande djur och färskt,
torkat och fryst kött samt diverse styckningsdetaljer. Grundregleringen finns i
rådets förordning (EEG) nr 805/68. Ett nytt system trädde i kraft den 1 ja-
nuari 1993 som gäller priser, bidrag och intervention. Reglerna finns i rådets
förordning (EEG) nr 2066/92 och kommissionens förordning (EEG) nr
3886/92. Nytt är att även miljöhänsyn premieras.
För nötkött fastställs referenspris (riktpris) och interventionspris. Referens-
priset sätts för vuxna tjurar och hänsyn tas till situationen både för nötkötts-
och mjölkproduktionen. Interventionspriset är det pris på vilket de olika stöd-
ingripandena baseras. Priset bestäms utifrån vuxna tjurars slaktvikt. Interven-
tionspriset skall minska med 15 % från år 1993 till år 1995.
EG:s interventionssystem har tillämpats i drygt 20 år. Kraven för att inter-
vention skall utlösas skärptes i och med CAP-reformen och uppköpen kom-
mer att trappas ned fram till år 1997. Intervention kan ske om marknadspriset
i EG är lägre än 84 % av interventionspriset under två veckor i följd och om
marknadspriset i en medlemsstat är lägre än 78 % av interventionspriset. Upp-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
13
köpen sker genom anbudsförfarande. Interventionsköp kan bara göras för
vissa bestämda kvantiteter vaije år såvida priserna inte blir för låga. I så fall
upphör begränsningarna att gälla. Vid försäljning från lagren gäller att det kött
som har lagrats längst säljs först. De slaktade djuren klassificeras med avseen-
de på bl.a. kategori, vikt, köttighet och fettansättning. Klassificeringen an-
vänds som grund för prissättningen av slaktkroppar och vid bestämning av
vilka slaktkroppar som kan lämnas till intervention. Förutom intervention kan
ett stöd för privat lagring användas för att stabilisera marknaden utan att det
påverkar de traditionella marknadskanalema. Även for nötkött finns möjlighet
att erhålla exportbidrag.
Inom det reformerade djurbidragssystemet finns flera typer av bidrag:
- Handjursbidrag. Bidrag beviljas för högst 90 djur hos varje producent och
för ett visst maximalt antal inom en region. Överskrids maximiantalet för
regionen minskas bidraget proportionellt. Bidraget uppgår till 90 ecu per
djur.
- Utslaktningsbidrag. Bidraget syftar till att reducera överproduktionen ge-
nom att ge en premie för varje tjurkalv av mjölkras som slaktas innan den
uppnått tio dagars ålder. Tillämpningen är frivillig.
- Bidrag för am- och dikor. För att vara berättigad till detta stöd får produ-
centen inte ha en mjölkkvot som överstiger 120 000 kg. Verksamheten
skall alltså vara inriktad på uppfödning av kalvar till köttproduktion. Bi-
draget per bidragsberättigat djur uppgår till 120 ecu.
Får- och getkött
Marknadsregleringen för får- och getkött gäller för levande djur och färskt,
kylt eller fryst kött samt vissa andra produkter. Grundregleringen finns i rå-
dets förordning (EEG) nr 3013/89. Denna förordning och kommissionens för-
ordning (EEG) nr 3567/92 reglerar huvuddelen av villkoren for djurbidraget
för tackor.
Vatje år fastställer rådet ett referenspris (baspris) för hela EU för lamm-
och fårkroppar. Priset varierar efter marknadssituationen och säsongen. Det
används för att beräkna bidraget för tackor. Bidragsberättigad är den produ-
cent som har minst tio tackor. Tackan måste vara minst ett år eller ha fött
lamm minst en gång för att berättiga till bidraget. För getter lämnas bidrag
med 80 % av bidraget för tacka. Rådet bestämmer det högsta totala antal djur
som bidrag utgår för inom EG.
System med privat lagring tillämpas for får- och lammkött. Det kan ske om
marknadspriset sjunker under baspriset.
Griskött
Marknadsordningen för griskött omfattar levande djur, dock inte avelsdjur,
och kött samt köttprodukter i olika former. Grundregleringen finns i rådets
förordning (EEG) nr 2759/75.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
14
Vaije år fastställer rådet ett referenspris (baspris) för slaktkroppar. Priset
avspeglar den genomsnittliga produktionskostnaden inkl, slaktkostnad. Ur-
sprungligen var det tänkt att nivån skulle vara sådan att marknadspriset stabi-
liseras utan att strukturella överskott skapas. När marknadspriset håller sig
mellan 92 % och 103 % av baspriset är intervention frivillig. Håller sig priset
mellan 92 % och 78 % av baspriset är intervention obligatorisk. Sedan länge
ligger baspriset för griskött långt över marknadsprisnivån inom EU. Det bör
dock understrykas att någon intervention inte har skett på flera år. Vanligare
är stöd till privat lagring eftersom det skapar större flexibilitet.
Gränsskydd och exportbidrag förekommer enligt samma principer som
beskrivits tidigare.
Ägg och fägelkött
Marknadsregleringen för ägg och fjäderfä gäller för ägg i olika former, med
och utan skal, äggula i olika former, levande fågel samt kött. Två grundlägg-
ande förordningar finns på området rådets förordningar (EEG) nr 2771/75 för
ägg och (EEG) nr 2777/75 för fjäderfä.
Någon intervention eller stöd till privat lagring förekommer inte. Det
vanliga systemet med införselavgifter och exportbidrag tillämpas. Producen-
ter som producerar ägg och fågelkött med alternativa produktionsmetoder ges
möjlighet till särskild märkning av produkterna.
1.1.3 Strukturpolitiken m.m.
Allmänt
En bärande tanke inom EU är att en näring eller en region med problem skall
kunna stärka sin konkurrenskraft genom strukturella förändringar inom nä-
ringen eller regionen. De ekonomiska stödprogram som avser att främja en
sådan utveckling kallas strukturstöd.
Strukturpolitiken inom ramen för EG:s gemensamma jordbrukspolitik var
under 1960-talet inriktad på att åstadkomma en allmän höjning av produktivi-
teten i jordbruket. Produktionsöverskotten blev ett problem först undet 1970-
och 1980-talen. Från 1970-talet har åtgärder vidtagits för utveckling av jord-
bruket i framför allt bergsområden och områden med sämre produktionsförut-
sättningar. Under 1980-talet tillkom ett antal produktionsbegränsande och
miljöförbättrande stöd, t.ex. stöd som förutsätter träda, extensifiering eller
omställning. Till följd av den år 1992 beslutade reformeringen av CAP har
ytterligare stödformer tillkommit, tex. miljö- och landskapsvårdsersättning.
Bland EG:s stödprogram är några obligatoriska medan andra är frivilliga
för medlemsstaterna. Stöden är i huvudsak nationellt finansierade men med
EG som medfinansiär. Riktlinjer för stöden fastställs genom EG-forordning-
ar. Oavsett om det rör sig om obligatoriska eller frivilliga stöd gäller att för-
ordningarna bara anger ramen och att det ankommer på medlemsstaterna att
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
2 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
15
svara för den närmare utformningen av stöden. Stöden kan kombineras med
nationella stöd och därigenom ökas möjligheterna att uppnå nationella jord-
brukspolitiska mål.
Investeringsstöd
Syftet med EG:s investeringsstöd är att förbättra konkurrenskraften för jord-
bruks- och trädgårdsföretag. Stödet skall bidra till en förbättring av inkoms-
terna och av levnads-, arbets- och produktionsvillkoren för företagarna. Inves-
teringsstödet är ett av de viktigaste stukturstöden. Medfinansieringen är vanli-
gen 25 % av stödet. Stödet förutsätter upprättande av en driftförbättringsplan
för det stödsökande företaget. Investeringsbidrag lämnas bara till nödvändi-
ga, lönsamma och ändamålsenliga åtgärder. Stöd lämnas inte till markköp.
Sökanden skall ha trädgårdsodling eller jordbruk som huvudsysselsättning,
vara yrkeskunnig, ha bokföringsmässig redovisning och vara i behov av stö-
det för att kunna genomföra den planerade investeringen.
Startstöd för yngre jordbrukare
Stödformen kan bestå av dels en startpremie, dels ett till det allmänna inves-
teringsstödet kopplat räntebidrag. Den övre åldersgränsen för stödmottagaren
är 40 år. Stödet som är frivilligt tillämpas i alla medlemsstater utom Neder-
länderna. EG-medfinansieringen av detta stöd uppgår till 50 %.
Stöd till bearbetning och avsättning av jord- och skogsbruksprodukter
Syftet med denna stödform är att förbättra och rationalisera hanteringen, vida-
reförädlingen och avsättningen av jordbruks-, trädgårds- och skogsproduk-
ter, speciellt nya produkter. Stödet är avgränsat till förädlingsledet och lämnas
således inte till primärproduktionen. Stödet får inte verka produktionshöjan-
de. Medlemslandet får differentiera stödet med hänsyn till produkter och regio-
ner. De investeringar som får stöd skall bidra till att råvaruproducentema får
del av de ekonomiska förbättringar som investeringen medför. EG:s medfi-
nansiering är 70 %, vilket är ovanligt högt. EG betalar också ut mer pengar
till detta stöd än till något annat strukturstöd.
Stöd till producentorganisationer
Inom EU finns både generella och speciella stöd för att stimulera bildandet av
producentorganisationer i regioner och inom sektorer som karaktäriseras av
ett stort antal små företag som är otillräckligt organiserade. Stödet är tidsbe-
gränsat och minskas successivt. I huvudsak gäller att EG svarar för hälften av
kostnaderna för stödet. Samtliga medlemsländer utom Luxemburg lämnar
dessutom ett frivilligt och mer långtgående stöd. I normalfallet svarar EG för
50 % av stödkostnaden.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
16
Stöd till fortbildning av jordbrukare och trädgärdsföretagare
Stödet till fortbildning är ett frivilligt stöd och syftar till att öka företagarnas ut-
bildningsnivå inom företagsledning, produktion och marknadsföring. Stödet
lämnas bara om utbildningen är ett led i att förbättra effektiviteten av andra
EG-stöd, t.ex. investeringsstöd och startstöd. EG:s medfinansiering är 25 %.
Stöd till konsulentverksamhet m.m.
Stödet är ett igångsättningsstöd till nya konsulent- eller konsultföretag. EG:s
medfinansiering är 25 % av stödkostnaden. Endast ett mindre antal medlems-
stater tillämpar denna stödform.
Startstöd till avbytarorganisationer
Startstöd till avbytarorganisationer avser att täcka administrationskostnaderna
för nya organisationer som tillhandahåller serviceverksamhet med ersättare
vid ledighet eller sjukdom. Det kan lämnas med högst 12 035 ecu per heltids-
sysselsatt avbytare. Stödet fördelas under 5 år och trappas av under perioden.
Stöd till övergång till bokföringsmässig redovisning
I många europeiska länder har man inte krav på att jordbruksföretag skall ha
bokföring. Stödet vid övergång till bokföringsmässig redovisning är avsett att
stimulera företagen att övergå till bokföring som anses effektivisera den eko-
nomiska styrningen.
Stöd till förtidspensionering
Stöd till förtidspensionering, som tillhör de s.k. kompletterande åtgärderna i
1992 års reform, är omgärdat av flera begränsningar. Innan ett nationellt pro-
gram kan godkännas skall en avstämning göras mot de ordinarie pensions-
villkoren i landet. Denna stödform kan tillämpas för jordbrukare i åldersinter-
vallet 55-70 år. Jordbruk eller trädgårdsodling skall ha varit huvudsaklig sys-
selsättning och inkomstkälla under minst 10 år. Endast de som för all framtid
upphör med jordbruk/trädgårdsproduktion kan komma i fråga för stöd. EG
ställer inte något krav på att behovsprövning skall göras. Det ankommer vida-
re på medlemslandet att avgöra om EG:s krav på storleksrationalisering kan
tillgodoses enbart genom försäljning av marken eller om utarrendering skall
anses såsom likvärdigt. Stödet, som uppgår till maximalt 10 000 ecu/år och
företag, kan som längst lämnas under en tioårsperiod och utbetalas inte efter
det att stödtagaren fyllt 70 år. I de fall stödtagaren erhåller annan pension i
hemlandet minskas stödet så att den totala stödnivån på 10 000 ecu/år inte
överskrids. Andra viktiga inskränkningar gäller markanvändningen efter det
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
17
att företagaren beviljats förtidspensioneringsstöd. Marken skall användas
antingen för storleksökningar av jordbruksföretag eller för annat ändamål än
jordbruk. Stödet är alltså inte tillämpligt i samband med vanlig generations-
växling.
EG:s medfinansiering uppgår till 50 %. En liknande stödform har före-
kommit tidigare inom EG men det nya stödet har en större omfattning. Flerta-
let av EU-ländema avser att infora detta stöd.
Miljö- och landskapsvdrdsersättning
Möjligheterna till ersättning till produktionsmetoder inom jordbruket som
skyddar miljön och bevarar landskapet förstärktes i samband med CAP-refor-
men. Syftet med ersättningen är att minska jordbruksproduktionen och att bi-
dra till en bättre miljö och en skälig inkomst. Tanken är att miljöersättningen
bl.a. skall gynna
- användningen av jordbruksmetoder som minskar belastningen på omgiv-
ningen och samtidigt reducerar produktionen,
- en från miljösynpunkt gynnsam extensifiering av växtodlingen,
- extensifiering av får- och nötkreaturhållning vilket inkluderar omläggning
av åkermark till extensiv vall,
- brukningsmetoder som är förenliga med bevarande och förbättring av mil-
jön, landsbygden, landskapet, naturliga resurser, marken och den biologis-
ka mångfalden,
- skötsel av jordbruks- och skogsmark som har övergetts där skötsel är nöd-
vändig av miljöskäl eller för att minska risken för brand,
- åtgärder som medför att jordbruksmark av miljöskäl tas ur produktion en
längre tid, särskilt för att skapa artrika biotoper såsom våtmarker,
- skötsel av mark som allmänheten har tillträde till och som används till fri-
tidsaktiviteter,
- utbildning och praktik för jordbrukare i jordbruks- och skogsbruksmeto-
der som är förenliga med skyddet av miljön och bevarandet av landskapet.
Miljöersättningsprogrammet skall genomföras som ett flerårigt zonpro-
gram för varje medlemsland utifrån landets speciella behov. Ersättning kan
inte ges till mark som omfattas av trädesprogrammet och som används till att
producera produkter som inte är livsmedel. Ersättningen skall beräknas på
grundval av förlorad inkomst för jordbrukaren till följd av åtgärder som om-
fattas av zonprogrammet. Medlemsländerna bestämmer inom vissa ramar vill-
koren för att bevilja ersättning och beloppens storlek.
EG-regler finns också på områden som anknyter till de svenska miljöpro-
grammen för jordbruket, bl.a. åtgärder för att minska näringsläckaget från
jordbruksmarken och för halvering av bekämpningsmedelsanvändningen.
Vissa centrala bestämmelser i dessa frågor behandlas inom ramen för EES-
avtalet, bl.a. harmonisering av förfarandet vid prövning och godkännande av
bekämpningsmedel och regler om skydd för vatten mot läckage av nitrat från
jordbruket. Föreskrifter om gränsvärden för innehåll av metaller i avlopps-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
18
slam som används i jordbruket har som en följd av EES-avtalet meddelats ge-
nom en ändring i förordningen (1980:480) om vissa hälsofarliga produkter
m.m. Föreskrifter för användning av slammet i odling meddelas av Statens
naturvårdsverk.
Stöd till mindre gynnade omrdden
Stöd till mindre gynnade områden (Less Favoured Areas - LFA) lämnas i
huvudsak till bergsområden och till områden som hotas av avfolkning. De
senare områdena skall karaktäriseras av bl.a. låg avkastning i växtodlingen,
hög andel sysselsatta i jordbruket, låg befolkningstäthet och låga inkomster
av jordbruksdriften. Stödet lämnas dels som ett djur- eller arealbidrag, dels
som ett investeringsstöd för i första hand gemensamma investeringar. Vissa
sektorsövergripande stöd (t.ex. investeringsstödet) är dessutom högre i miss-
gynnade områden. Medlemslandet står i allmänhet för 75 % av kostnaden för
stödet. Återstoden finansieras genom EG:s jordbruksfond.
Stöd till landsbygdsutveckling
Stöd till landsbygdsutveckling, s.k. 5b-stöd, riktas till särskilt utvalda om-
råden som brottas med svåra strukturella problem. Stödet syftar till att under-
lätta diversifiering av jordbruksföretagen. Områdena skall karaktäriseras av
låg BNP per capita och en låg befolkningstäthet. En stor andel skall vara sys-
selsatta i jordbruk med en låg inkomst av den sysselsättningen. Stödet finan-
sieras delvis av medlemslandet och delvis av EG:s strukturfonder.
Nationellt stöd
Medlemsländerna lämnar också renodlat nationellt stöd men här är läget mer
svåröverskådligt. Romfördragets artiklar på stödområdet, artiklarna 92-94,
tillämpas i de fall det inte finns särskilda förordningar. Romfördragets regler
om statsstöd syftar till att säkerställa fri konkurrens på EU-marknaden och
innehåller ett principiellt förbud mot att medlemsstaterna ger stöd som snedvri-
der eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Stöd som
kopplas till produktpris eller producerad kvantitet eller andra former av kon-
kurrenssnedvridande stöd är inte tillåtna. Inom EU finns dock särskilda be-
stämmelser vad avser konkurrensreglernas tillämpning på jordbrukets områ-
de.
Uppskattningar av de nationella stöden tyder på att de årligen kan vara av
samma storleksordning som EG:s utgifter över jordbruksfonden.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
19
1.2 Jordbrukspolitiken i Sverige
Är 1990 fattade riksdagen beslut om grunddragen i en ny livsmedelspolitik
som syftade till en marknadsanpassning och avreglering av jordbruket. Förut-
sättningarna för jordbrukspolitiken har emellertid på flera punkter ändrats se-
dan beslutet togs. Främsta orsaken till detta är den svenska ansökan om med-
lemskap i EU. Förhållandena i jordbruket har också i hög grad påverkats av
utvecklingen när det gäller valutakurser, räntor och den allmänna lågkonjunk-
turen.
De förändringar som ägt rum efter riksdagsbeslutet år 1990 har enligt både
Jordbruksverket och Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden försvårat
möjligheterna att utvärdera de direkta effekterna av den livsmedelspolitiska
reformen. Den under de senaste åren förda politiken har inriktats på att
anpassa svenskt jordbruk så att Sverige vid en integration med EU skall
uppnå så stora positiva samhällsekonomiska effekter som möjligt. Detta gäller
med hänsyn tagen till såväl behovet av en stark och konkurrenskraftig
jordbruksnäring som till konsumenternas och skattebetalarnas intressen.
I det följande redovisas de förändringar i förhållande till 1990 års beslut
som riksdagen beslutat om i syfte att åstadkomma en anpassning till EG:s
jordbrukspolitik. Besluten har fattats på grundval av regeringens förslag i
1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/93:JoU13,
rskr. 1992/93:231), propositionen om vissa frågor rörande jordbruket och
trädgårdsnäringen (prop. 1992/93:183, bet. 1992/93:JoU20, rskr.
1992/93:330) och propositionen om villkoren för vegetabilieproduktionen
efter budgetåret 1993/94 (prop. 1993/94:3, bet. 1993/94:JoU6, rskr.
1993/94:43).
- Inlösensystemet för spannmål behålls även för budgetåret 1994/95. In-
lösenpriset för 1993 och 1994 års skörd är fastställt till 1,05 kr per kg.
- För budgetåret 1993/94 skall ett arealbidrag på i genomsnitt 700 kr per ha
lämnas och för budgetåret 1994/95 ett arealbidrag på 900 kr per ha.
- Budgetåret 1994/95 skall även oljeväxtema omfattas av systemet med in-
lösenpriser och arealbidrag i stället för ett anbudsförfarande. Relationen
mellan odlarpriset för oljeväxter och inlösenpriset för spannmål skall vara
2,5:1.
- Prisregleringsavgiften för handelsgödsel och bekämpningsmedel avskaffa-
des i december 1992.
- Gränsskyddet för proteinfodermedel sänktes med 30 % den 1 januari 1993
och avskaffades helt den 1 juli 1993. Tillsammans med en gränsskyddssänk-
ning på spannmål leder detta till lägre foderkostnader i animalieproduktio-
nen.
- 10 miljoner kronor avsätts till ökat stöd för främjande av ekologisk odling
under budgetåret 1993/94 och 22 miljoner kronor budgetåret 1994/95. Stö-
det skall även kunna användas inom trädgårdsnäringen.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
20
- Producenter av grönmjöl får ett bidrag med 45 öre per kg levererad foder-
vara för en maximal kvantitet på 15 000 ton inom en ram av 7 miljoner kro-
nor budgetåren 1993/94 och 1994/95.
- Referenspriserna på spannmål sänktes med 9 öre per kg den 1 juli 1993.
För griskött, ägg och fågelkött sänktes referenspriset med 80, 20 resp.
50 öre per kg.
- Exportstöd infördes för förädlade livsmedel baserade på svenska råvaror,
t.ex. ost och förädlade köttprodukter, under tiden den 1 juli 1993-den
31 december 1994. Den totala kostnaden blir 150 miljoner kronor. Det tem-
porära systemet för export av nöt- och griskött förstärks med 100 miljoner
kronor till totalt 550 miljoner kronor. Medlen får användas till utgången av
år 1994.
- Direktstödet till mjölkproduktionen sänks till 1 200 kr per mjölkko budget-
året 1993/94 och avskaffas helt budgetåret 1994/95.
- Stödnivån till jordbruket och livsmedelsindustrin i norra Sverige är oför-
ändrad under budgetåret 1993/94. Det ger en beräknad kostnad för stödet
på 971 miljoner kronor, varav 65 miljoner kronor tillförs förädlingsindu-
strin.
- För att främja produktutveckling, utveckling av marknadsprognoser, intro-
duktion av ny teknik och insatser för att effektivisera marknadssidan inom
svensk trädgårdsnäring avsätts 25 miljoner kronor.
- Omställningsprogrammet ändrades så att odlingsbegränsningen av prisreg-
lerade grödor såsom spannmål, oljeväxter, potatis m.m. samt kvoteringen
av arealbidraget baserad på 1990 års odling upphör fr.o.m. budgetåret
1994/95.
Ansökan om medlemskap i EU samt vidtagna och aviserade jordbrukspoli-
tiska åtgärder i Sverige i syfte att anpassa svenskt jordbruk inför ett EU-inträ-
de i kombination med deprecieringen av kronan har gjort att de förutsättningar
för en framtida jordbruksdrift som förelåg år 1990 är radikalt förändrade.
Jordbrukare i framför allt bättre jordbruksbygder med huvudsakligen vegetabi-
lieproduktion ser nu en möjlighet att utnyttja tillgängliga produktionsresurser i
en mer lönsam jordbruksdrift. Marknaden bedöms inte heller vara begränsad
till vad som kan avsättas inom landet. Inom främst mjölkproduktionen finns
en betydande investeringsvilja som resulterat i en ökning av mjölkproduktio-
nen. Ett fortsatt inlösenåtagande för spannmål innebär, jämfört med 1990 års
beslut, ett ökat åtagande från statens sida. Kostnaderna för inlösen skulle ha
blivit ännu större om även omställningsarealen hade kunnat användas för
spannmålsodling. Även om omställningsprogrammet inte fått den anslutning
som beräknades 1990 kommer det ändå att medföra att minskningen av
exportkostnadema överstiger kostnaderna för omställningsbidragen sett över
hela omställningsperioden.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
21
1.3 Konsekvenserna av ett deltagande i EG:s gemensam- Prop. 1994/95:19
ma jordbrukspolitik Bilaga 9
Regeringens bedömning: Ett svenskt medlemskap i EU betyder att
marknadsförutsättningarna för jordbruket och livsmedelsproduktionen
förändras. Gränserna öppnas för handel och konkurrensen skärps.
EG:s gemensamma jordbrukspolitik kommer att tillämpas i Sverige och
jordbruket får del av de stöd som finns inom ramen för denna.
På kort sikt kommer intäkterna av produktförsäljningen att minska
medan intäkterna från direktstöden kommer att öka. Den totala intäkts-
nivån kommer att öka.
Produktionen de närmaste åren efter en anslutning beräknas hamna
på ungefär samma nivå som i dag. Däremot kan det bli förskjutningar
mellan olika produktionsgrenar. Lönsamheten för spannmål förbättras
åtminstone på kort sikt, medan intäkterna i animaliesektom kan bli läg-
re. Viktigt för jordbrukets lönsamhet blir de svenska produkternas för-
måga att hävda sig när konkurrensen ökar.
Flera produktområden styrs av att produktionen kvoteras. Detta sker
på olika sätt inom olika områden. Sverige fick i medlemskapsförhand-
lingama kvoter som ganska väl överensstämmer med dagens produk-
tion.
Regeringen har som underlag för bedömningen av konsekvenserna för
Sverige av ett deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken vid ett med-
lemskap i EU, utöver själva förhandlingsresultatet och remissinstansernas
synpunkter på detta, haft ett stort antal betänkanden och rapporter från särskilt
tillsatta utredningar, myndigheter och departement. Rapporterna avser såväl
analyser av konsekvenser som förslag till tillämpning av regel- och stödsys-
tem inkl, nationella program.
De nationella programmen avser bl.a. förslag till tillämpning av EG:s miljö-
program för jordbruk, stöd till jordbruket i norra Sverige samt stöd till jord-
bruk i mindre gynnade områden i södra Sverige. Till regeringen (Jordbruksde-
partementet) har dessutom inkommit ett stort antal skrivelser från organisatio-
ner och enskilda med synpunkter och förslag.
1.3.1 Vegetabilieproduktionen
Inledning
Pris- och kostnadsskillnaderna på vegetabilieområdet mellan Sverige och EU
är inte lika stora som på animalieområdet. I stället är det de lägre svenska av-
kastningsnivåema på framför allt spannmåls- och oljeväxtområdena som kan
komma att påverka konkurrenssituationen vid ett EU-medlemskap. CAP-re-
formens sänkning av priserna på i första hand spannmål och en övergång till
22
EU. Intäkterna är däremot genomgående lägre i Sverige till följd av en lägre
hektaravkastning i Sverige med undantag för vissa områden i södra Sverige.
Denna naturliga nackdel resulterar i lägre lönsamhet i Sverige. EG:s mark-
nadsreglering skiljer sig något från dagens svenska system. Såväl interven-
tion av spannmål som exportbidrag behålls även efter reformen av CAP. Det
permanenta arealbidrag, som i genomsnitt uppgår till knappt 2 000 kronor per
hektar när reformen är genomförd budgetåret 1995/96, minskar dock betydel-
sen av intervention och exportbidrag. Lönsamheten inom spannmålsproduktio-
nen kommer därför att öka till följd av ett medlemskap. Vad beträffar trädes-
kravet för att erhålla arealbidraget görs undantag för mindre producenter.
För oljeväxtsektom innebär ett medlemskap stora förändringar av stödsys-
temet. Medan Sverige i dag har ett statligt inköpssystem av oljeväxtfrö och en
finansiering genom en särskild fettvaruavgift har EG numera ett system med
världsmarknadspriser på oljeväxter kombinerat med arealbidrag direkt till od-
larna. Direktbidraget vid ett medlemskap skulle vid nuvarande prisnivå för
Sveriges del ligga runt 3 000 kronor per ha. EG:s villkor kommer att förändra
lönsamhetsrelationen mellan spannmål och oljeväxter till oljeväxtodlingens
nackdel. Produktionskostnaderna per hektar avviker inte i någon större
utsträckning från förhållandena inom EU. De avskaffade prisregleringsav-
giftema på handelsgödsel och bekämpningsmedel har bidragit till detta liksom
den låga användningen av dessa insatsvaror. Hektaravkastningen är lägre i
Sverige. Detta beror på olika odlingsförhållanden och sortval. I Sverige odlas
t.ex. mer rybs och våroljeväxter som ger en lägre avkastning. Det påverkar
intäkterna av odlingen och därmed den framtida konkurrenskraften. Vad
gäller industriledet kan konstateras att extraktions-, raffinaderi- och andra
förädlingsanläggningar i Sverige är väsentligt mindre än de större anlägg-
ningarna i t.ex. Tyskland, Nederländerna och Storbritannien. Det finns dock
även i Europa anläggningar av samma storlek som i Sverige. Ett medlemskap
innebär också en sänkning av konsumentpriserna på vegetabiliska fetter och
oljor till följd av en slopad fettvaruavgift.
Socker och stärkelse
Sverige fick i förhandlingarna en total produktionskvot för socker om ca
370 000 ton, varav A-kvoten är 336 364 och B-kvoten är 33 636 ton. Sverige
får importera råsocker i enlighet med nuvarande regelverk i EG. Stöd kom-
mer att lämnas för maximalt 10 000 ton stärkelse tillverkat av kom eller hav-
re.
Vad avser sockerproduktionen är en skillnad mellan Sverige och EG det
kvotsystem som tillämpas för att styra produktionen inom EG. Vaije EG-land
erhåller en kvot som normalt fastställs för fem år i taget. EG:s marknadsregle-
ring omfattar också administrativt fastställda priser på socker och sockerbetor
liksom ett avgiftsfinansierat exportbidragssystem. Ett medlemskap skulle med
nuvarande utformning av CAP innebära en höjning av gränsskyddet för
socker mot tredjeland. De administrativa sockerpriserna i EG ligger efter
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
24
arealbidrag innebär att direktbidragens omfattning får en stor betydelse för
den framtida lönsamheten inom vegetabilieproduktionen.
Spannmdl och oljeväxter
Förhandlingsresultatet blev att Sverige får en basareal på ca 1,8 miljoner ha ut-
ifrån ett genomsnitt av odlingen av spannmål, oljeväxter, proteingrödor samt
trädesareal åren 1989-1991. För basarealen lämnar EG arealbidrag som utgör
kompensation för kraftigt sänkta produktpriser i samband med reformen av
CAP år 1992. Arealbidragets storlek beräknas som ett genomsnitt av avkast-
ningen åren 1986-1990 i enlighet med EG:s regler. Höstrybs av enkellåg typ
blir berättigad till arealbidrag under en övergångsperiod, men inte bruna bö-
nor och gräsensilage. Exportörer av havre kan få exportrestitution vid försälj-
ning till tredjeland, däremot kan inte havre lämnas till intervention. Svenska
önskemål rörande sista ansökningsdag för arealbidrag, interventionsperio-
dens längd, kvalitetsregler för spannmålsintervention och definition av vall
accepterades av EU och beslutas av kommissionen i samband med ett svenskt
inträde i EU.
Sverige kommer vid ett medlemskap att införa EG:s trädesprogram. Det
blir då möjligt för jordbrukare att överföra mark inom ramen för omställnings-
programmet till EG:s trädesprogram. Under en tvåårsperiod kommer exten-
sivt bete på EG-träda att vara bidragsberättigat. En enskild jordbrukares trä-
dade areal får inte överstiga den stödberättigade odlingen av spannmål, olje-
växter och proteingrödor med undantag för jordbrukare som har haft en större
areal i det svenska omställningsprogrammet. Arealbidraget för den överstigan-
de arealen är 70 % av normalt trädesbidrag. Odlingen av salix och elefantgräs
är tillåten enligt EG:s gällande regler. Rörflen kan komma att godkännas på
träda efter beslut av kommissionen. Detta under förutsättning att grödan inte
kan användas för human konsumtion eller till foder. Salix planterad på åker-
mark mellan åren 1987-1990 och som ingått i Omställning 90-programmet
åren 1989-1991 erhåller således trädesbidrag.
Oljeväxtodlingen kommer vid ett medlemskap att begränsas till en areal
beräknad som genomsnittet av odlingen under de tre år som föregår medlem-
skapet. Detta i enlighet med den s.k. Blair-House- överenskommelsen.
På spannmålsområdet ligger för närvarande EG:s interventionspriser något
över de svenska inlösenprisema på spannmål. Inom EU varierar marknadspriser-
na på spannmål mellan länderna med hänsyn bl.a. till marknadssituation,
transportavstånd och kvalitet. Länder med stora överskott i förhållande till för-
söijningsbehoven har i allmänhet lägre prisnivåer till jordbrukaren än länder
med underskott. Sverige har, sedan prisregleringsavgiften på handelsgödsel
och bekämpningsmedel avskaffats, i stort sett samma produktionskostnader
per hektar på spannmålsområdet som inom EU, bl.a. till följd av en lägre an-
vändning av handelsgödsel och bekämpningsmedel per hektar i Sverige.
Växelkursförändringen medför att produktionskostnaderna för importerade
insatsvaror stiger, varför kostnaderna kan ligga något över kostnaderna inom
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
23
växelkursförändringen drygt 25 % över de svenska sockerpriserna. Konsu-
mentpriserna är mellan 30 och 40 % högre i EG. Ett medlemskap skulle sam-
mantaget innebära en högre pris- och stödnivå. Möjligen kan konkurrenstryck-
et öka kraven på strukturrationalisering inom sockerindustrin. Den svenska
sockerindustrin är relativt småskalig i jämförelse med andra EG-länder.
För stärkelse har Sverige och EG i dag likartade regleringar med gräns-
skydd och stöd för stärkelse till teknisk användning. Till skillnad från Sverige
har dock EG exportbidrag för stärkelse samt ett särskilt stöd till odling av
potatis avsedd för stärkelsetillverkning. I EG är 75 % av stärkelsetillverk-
ningen spannmålsbaserad medan merparten av den svenska produktionen
baseras på potatis. En prisjämförelse mellan Sverige och EU efter växelkurs-
förändringen visar att EU:s prisnivå på fabrikspotatis ligger något över den
svenska nivån. Samma gäller den tekniska stärkelsen medan den svenska pris-
nivån för livsmedelsstärkelse ligger i nivå med den inom EU. Växelkurs-
förändringen innebär också ökade produktionskostnader på stärkelseområdet.
Lönsamheten i Sverige för fabrikspotatisodlingen har uppskattats ligga under
den inom EU bl.a. på grund av lägre hektaravkastning och högre produk-
tionskostnader i Sverige. Den svenska stärkelseindustrin får vid ett medlem-
skap ökad konkurrens från relativt stora integrerade majsbaserade stärkelse-
anläggningar i övriga Europa. Samtidigt erhålls dock ökade avsättingsmöjlig-
heter till följd av exportbidragssystemet.
Spannmål, oljeväxter och stärkelse
Regeringens bedömning: Det svenska inlösensystemet upphör vid
ett svenskt medlemskap i EU. EG:s system med intervention och ex-
portstöd gäller således från samma tidpunkt.
Hela landet bör utgöra en basregion om ca 1,8 miljoner ha. Arealbi-
draget bör beräknas i relation till spannmålsavkastningen i resp, skörde-
område. För att minska antalet produktionsregioner bör dock skördeom-
råden med avkastning inom ett visst intervall tillhöra en och samma
klass med en gemensam ersättningsnivå. Totalt blir det 11 klasser och
med en skillnad på ca 200 kronor mellan klasserna.
Grunden för beräkning av den totala stödnivån för oljeväxter skall
vara spannmålsavkastningen. Därefter bör arealbidraget för oljeväxter
differentieras i förhållande till den regionala avkastningen. Områdesin-
delningen är densamma som för både oljeväxter och spannmål. För
varje område har avkastningen för oljeväxter och spannmål jämförts.
Den avkastning som har varit högst i förhållande till EG:s genomsnitt
har därefter valts som beräkningsgrund för arealbidraget för oljeväxter.
Svensk stärkelseindustri bör erhålla en övergångsersättning med ca
800 kronor/ton stärkelse producerad på 1994 års potatisskörd. Den tota-
la kostnaden beräknas bli ca 36 miljoner kronor. En kostnad som i stort
motsvarar de kostnader för teknisk framställning som svenska staten
hade haft i ett utanförskap.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
25
Skälen för regeringens bedömning:
Spannmål m.m.
Det svenska inlösensystemet bör upphöra vid ett svenskt medlemskap i EU.
EG:s system med intervention och exportstöd gäller således från samma tid-
punkt. Vid medlemskap inrättas minst 30 interventionsorter fördelade över
landet. Orterna väljs så att fraktkostnaderna och garantipriset för spannmål
blir så lika som möjligt Lägsta kvantitet for köp till intervention bör vara 200
ton for samtliga spannmålsslag.
Hela landet bör utgöra en basregion om ca 1,8 miljoner ha. Denna basregi-
on ligger till grund för beräkning av den totala bidragsberättigade odlingen
och eventuella framtida sanktioner från EG.
Arealbidraget bör differentieras efter spannmålsavkastningen i resp, skör-
deområde. På så sätt etableras lika villkor mellan svenska spannmålsproducen-
ter och framtida konkurrenter inom EU. För att minska antalet produktionsregio-
ner och därmed antalet bidragsnivåer bör skördeområden med avkastning in-
om ett visst intervall tillhöra en och samma klass med en gemensam bidrags-
nivå. En klass är i flertalet fall ett geografiskt splittrat område. Totalt blir det
11 klasser med en avkastningsvariation på ca 440 kg/ha och en skillnad i bi-
drag på ca 200 kronor mellan klasserna.
Oljeväxter
Grunden för beräkning av den totala stödnivån för oljeväxter är spannmålsav-
kastningen. Därefter differentieras arealbidraget i förhållande till den regionala
avkastningen av antingen spannmål eller oljeväxter beroende på vilken avkast-
ning som ger det högsta arealbidraget.
Stärkelse
Vid medlemskap är stödnivån för stärkelse i stort sett oförändrad. Det sker
emellertid en omfördelning av stödformen som gör att den svenska industrin
missgynnas starkt. EG har sänkt priset till odlaren och kompenserat det med
ett direktstöd. EG:s rabattering för framställning av stärkelse för teknisk an-
vändning har sänkts beroende på att stärkelsepriset har sjunkit. Svenska jord-
brukare får inget direktstöd för 1994 års skörd, men de får ett högre pris än
EU:s jordbrukare. Den svenska industrin betalar således ett högre pris till od-
larna och får EG:s lägre rabattering som har beräknats på grundval av direkt-
stöd och ett lägre stärkelsepris. EG:s direktstöd är uppdelat i två delar. Dels
lämnas 56 ecu/ton till jordbrukaren och dels ca 19 ecu/ton till industrin som
kompensation för att biprodukten vid framställning av potatisstärkelse är
mindre värd.
Vid övergången till ett EU-medlemskap uppstår tillfälligt en kraftig konkur-
renssnedvridning till nackdel för svensk stärkelseproduktion. Vid beaktande
av detta och de effekter som det innebär för ett företag som nyligen har gjort
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
26
stora investeringar för att förbättra konkurrenskraften inför medlemskap har
regeringen bedömt att industrin bör kompenseras. Svensk industri bör därför
erhälla en övergängskompensation på ca 800 kronor/ton stärkelse för
inneliggande lager vid årsskiftet för sådan stärkelse där odlarna erhållit fullt
pris. En kostnad som i stort motsvarar de kostnader för rabattering som
svenska staten hade haft i ett utanförskap.
Förmalningsavgift och fettvaruavgift
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Regeringens bedömning: Den svenska förmalningsavgiften och
fettvaruavgiften upphör vid ett EU-medlemskap. Avgifter som betalats
in för befintligt lager per den 1 januari 1995 bör restitueras. Detta för att
undvika de kraftiga marknadsstömingar som uppkommer vid spekula-
tion inför ett EU-medlemskap.
Skälen för regeringens bedömning:
Förmalningsavgiften
Förmalningsavgift tas ut vid förmalning i svenska kvarnar. Avgiften är för
närvarande 240 kronor/ton kom, 230 kronor/ton havre samt 1 146 kronor/ton
av vete, råg eller rågvete. Inflytande avgifter används för att finansiera export
av spannmålsöverskotten.
Förmalningsavgiften kommer att avskaffas vid ett EU-medlemskap efter-
som gränskontrollerna försvinner. När Sverige inte längre bekostar spann-
målsexporten försvinner även syftet med förmalningsavgiften. En bibehållen
förmalningsavgift skulle innebära att svenskt mjöl beläggs med en avgift som
gör att konkurrensen mellan svenska företag och företag inom övriga EU-
länder snedvrids. Intresset för att förmala spannmål för brödframställning i
Sverige torde minska kraftigt. Detta får konsekvenser både för svensk indu-
stri och svenskt jordbruk.
Avvecklingen av förmalningsavgiften vid en övergång till EG:s system
kommer att leda till störningar på marknaden. Kvarnar, handel och industri
kommer att ha kraftiga incitament att minimera sina lager av mjölprodukter
vid årsskiftet. Det leder till större spannmålslager än normalt vid årsskiftet.
Normalt är förmalningen ca 50 miljoner kg brödsäd per månad.
Effekterna av marknadsstömingama kan dämpas genom att införa en pris-
fallsersättning för de lager av mjöl som finns per den 1 januari 1995. Normal-
år tas ca 60 miljoner kronor ut i avgifter per månad. Medlemskapet kommer
dock att innebära att avgiften vid årsskiftet minimeras genom att lagren töms.
Den väntade avgiftsintäkten blir därmed väsentligt lägre.
Ersättning bör lämnas endast till företag med mer än en viss kvantitet i
lager. Prisfallsersättningen bör begränsas till kvarnar, bagerier och partihan-
del för att minska de administrativa kostnaderna. Detaljhandeln står således
utanför ett sådant ersättningssystem.
27
Fettvaruavgift
Fettvaruavgift tas ut vid import av fetter till Sverige och vid försäljning av
svenskt fett. Avgiften är för närvarande ca 4 kronor/kg för både import och
för inhemsk produktion. Vid medlemskap bör avgiften tas bort på grund av
att gränskontrollen försvinner. Olja och fetter som livsmedelsindustrin har i
lager vid tidpunkten för medlemskap kommer, liksom lagret av färdig-
produkter som t.ex. margarin, att falla kraftigt i pris och värde. Från indu-
strins sida kommer man att eftersträva att lagren skall hållas på miniminivå.
När det gäller import kan varorna läggas i tullnederlag och tas ut omedelbart
efter årsskiftet. Det innebär en konkurrensnackdel för den svenska industrin
eftersom den svenska produktionen behöver viss tid för att kunna fylla
lagren.
Regeringen bedömer att det bör lämnas en restitution av fettvaruavgifter
vid ett EU-medlemskap i likhet med hanteringen av förmalningsavgifter.
Restitutionen bör endast lämnas till industri och partihandel och endast avse
produkter med betydande andel fett. En minsta kvantitet och lägsta fettandei
för restitution bör fastställas. Vid årsskiftet finns normalt ca 1 månads för-
brukning i lager och dessutom finns färdigvara i lager. Återbetalningen av
avgifter skulle därmed bli ca 40-50 miljoner kronor. Om ingen åtgärd vidtas
förväntas inbetalade fettvaruavgifter för december månad vara betydligt lägre
eftersom avgiften och därmed lagren skulle minimeras. Fler företag kommer
att beröras av att fettvaruavgiften avskaffas än av förmalningsavgiften.
Fettvaruavgiften och förmalningsavgiften bör behandlas lika. Det är därför
regeringens bedömning att det bör införas en prisfallsersättning för båda
dessa varugrupper.
Vid ett EU-medlemskap måste de nuvarande fettvaru- och förmalningsav-
giftema avskaffas. Det intäktsbortfall om ca 1 miljard kronor som då skulle
uppstå måste finansieras. Regeringens avsikt är därför att täcka detta bortfall
av statsinkomster med punktskatter från i princip samma område som de
nuvarande avgifterna omfattar. En sådan växling från avgift till skatt bör
kunna genomföras utan att konsumentpriserna på de skattebelagda varorna
ökar. Åtgärden reser dock ett antal frågeställningar rörande bl.a. avgränsning
av skattebasen och skatteadministration som ännu inte belysts. Det bör därför
klarläggas hur de bortfallande fettvaru- och förmalningsavgiftema skall kunna
ersättas. Skulle detta visa sig vara omöjligt måste statens inkomstbortfall kom-
penseras i annan ordning från jordbruks- och/eller livsmedelsområdet.
Övriga vegetabilier
Vad avser produktionen av andra fodermedel än spannmål, dvs. ärter, bönor,
oljekraftfoder, grönmjöl m.m. finns det stora skillnader mellan Sverige och
EU. Till skillnad från Sverige har EU inget eller mycket lågt gränsskydd för
flertalet fodermedel. Sverige har dock slopat gränsskyddet för proteinfoder-
medel fr.o.m. den 1 juli 1993. För proteingrödor lämnas också ett arealbidrag
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
28
inom ramen för den reformerade CAP. Ett medlemskap innebär dels sänkta
foderpriser för förbrukarna, dels en ökad användning av spannmålssubstitut
och proteinfoder. Det innebär en minskad användning av spannmål som
foder. Importen av vissa fodermedel kommer också att öka. Växelkursföränd-
ringen av kronan innebär dock att den förväntade prissänkningen på foder blir
mindre än vad som tidigare beräknats.
Den svenska odlingen av linfrö ligger till större delen på omställd mark.
Inom EU uppgår stödet till 78 ecu multiplicerat med spannmålsavkastningen i
ton per ha. Därmed förbättras förutsättningarna för svensk linodling.
I EU lämnas ett stöd för produktion av grönmjöl. Odlingen inom EU är
främst baserad på lusem och klöver. Sveriges krav på att grönmjöl producerat
av olika grässlag skall vara stödberättigat kan enligt kommissionen tillgodo-
ses genom en generös tolkning av förordningarna. Danmark tillämpar redan
denna vida tolkning och ger stöd till grönmjöl baserat på gräs under förutsätt-
ning att kvalitetskraven i övrigt är uppfyllda.
För matpotatis avsedd för direktkonsumtion kan konstateras att EU liksom
Sverige bara har ett gränsskydd för att skydda odlingen. Nivån på detta gräns-
skydd är väsentligt lägre än det svenska gränsskyddet för matpotatis. Ett med-
lemskap med nuvarande förhållanden inom CAP innebär därför en sänkning
av gränsskyddet. Till följd av fraktkostnader, sortpreferenser, kvalitet och
klimatologiska skäl bör svenska odlare av matpotatis för direktkonsumtion
kunna erhålla ett merpris även utan gränsskydd mellan Sverige och andra EU-
länder. Växelkursförändringen underlättar ytterligare för producenter av mat-
potatis att behålla direktkonsumtionsmarknaden för inhemsk odling. Den
svenska matpotatisindustrin kommer vid ett medlemskap att möta hårdare
konkurrens från industrin i andra EU-länder som kan utnyttja stordriftsförde-
lar och dessutom har tillgång till mycket billig råvara.
1.3.2 Animalieproduktionen
Mjölksektorn
Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en kvot om 3 303 000 ton
mjölk vid 4,33 % fetthalt. Sverige har rätt till en övergångsperiod på ett år för
att introducera individuella kvoter.
Interventionskvantiteten för skummjölkspulver skall höjas med 2 000 ton
vid ett svenskt medlemskap. Det svenska förhandlingskravet att flytande
mjölk som används vid fodertillverkning inte skall missgynnas i förhållande
till skummjölkspulver har tillgodosetts.
Det svenska kravet att stöd skall ges till privat lagring även av vissa svens-
ka ostar har accepterats. Från Unionen framhåller man dock att de generella
krav som ställs för tillämpningen av detta stöd måste uppfyllas. De praktiska
besluten om tillämpningen av stödet kommer att fattas i samarbete med kom-
missionen.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
29
Den mjölk som försäljs som människoföda inom Unionen måste ha en fett-
halt som överensstämmer med de fetthalter som fastställts av kommissionen.
För att dels främja konsumtionen av mjölk och på så sätt minska överskottet,
dels sänka priset på mjölkprodukter som konsumeras av skolbarn tillämpar
EG ett system med bidrag vid försäljning av mjölk och vissa mejeriprodukter
till skolor.
EU har accepterat att Sverige under tre år behåller nuvarande system för
fetthalten i mjölk under förutsättning att svensk mjölk som inte uppfyller
EG:s regler inte exporteras till övriga medlemsländer. Under denna treårs-
period skall EU se över det aktuella regelverket. EU har dock inte accepterat
de svenska kraven att utöka listan av mejeriprodukter som får bidrag vid för-
säljning till skolor. Möjligheten att namnskydda filmjölk har dock accepterats
av EU.
På grund av transportkostnader m.m. finns förutsättningar för att den
svenska produktionen av mjölk kan uppnå ett något högre pris än danskt av-
räkningspris.
Det livsmedelspolitiska beslutet år 1990 innebar bl.a. att den kollektiva
exportfinansieringen avskaffades fr.o.m. år 1991. Som ett resultat av avreg-
leringen har produktionen anpassats och för närvarande råder i stort sett
balans på marknaden. EG har till skillnad från Sverige interventionsuppköp
av överskott liksom exportbidrag. Hur detta kommer att påverka den svenska
produktionens storlek är svårt att bedöma i dag. Taket kommer dock att utgö-
ras av den ffamförhandlade kvoten.
Även om Sverige jämfört med EU har en betydligt lägre andel kobesättning-
ar i den lägsta storleksklassen så har våra närmaste konkurrentländer i allmän-
het större genomsnittsbesättningar.
Sverige har däremot en högre mjölkavkastning än genomsnittet i alla län-
der i EU men den genomsnittliga invägningen per mejeri är lägre i Sverige än
i våra närmaste konkurrentländer.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
30
Mjölkkvoter
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Regeringens bedömning: EG:s mjölkreglering bör tillämpas från
den 1 januari 1995.
Den mjölkkvot som Sverige erhållit bör fördelas på de produktions-
platser som levererar mjölk den 1 januari 1995. Den grundläggande
principen för fördelningen bör vara att leveranskvoten skall motsvara
levererad mängd mjölk under något av åren 1991, 1992 eller 1993 redu-
cerad med ca 3 %.
Producenter som antingen utökat sin produktion eller nystartat under
tiden fram till den 1 januari 1995 kan som alternativ välja en annan be-
räkningsmetod. Detta alternativ innebär att ett större avdrag beräknat på
den leveranspotential som gäller for företaget skall tillämpas. Avdraget
ökar ju senare utökningen genomförts.
Det ligger i konsumenternas intresse att produktionen sker till så låg
kostnad som möjligt. Regeringen bedömer att detta mål bäst tillfreds-
ställs i ett system med fri handel med kvoter.
Producenter som upphör med mjölkproduktion men inte säljer mark-
en till vilken kvoten är knuten bör därför inom ramen för vissa villkor
kunna överlåta kvoten till ett fritt pris. Företag som efter den 1 januari
1995 önskar en utökad kvot får köpa denna på en fri marknad eller från
tillgänglig nationell reserv.
En indelning av landet i tre regioner görs. Inom resp, region får kvo-
ter utan mark endast försäljas till producent inom resp, region.
En utvärdering av systemet bör ske sedan erfarenheter vunnits av
den praktiska tillämpningen.
Skälen för regeringens bedömning: En grundprincip inom EG:s
mjölkreglering är att mjölkkvoterna är knutna till produktionsplatsen. Inne-
börden av detta är i princip att möjligheterna för producenten att leverera
mjölk är begränsad av den tillgängliga leveranskvoten för företaget. Så länge
kvoter inte kan överföras mellan medlemsländerna är också det enskilda med-
lemlandets möjligheter att producera mjölk för avsalu begränsad till landskvo-
ten. Huruvida ett lands totala kvot kommer att utnyttjas fullt ut är beroende av
företagens konkurrenskraft givet rådande produktpris.
De nuvarande medlemsländernas tillämpning av kvotsystemet kan skilja
sig åt som en följd av att gällande regler i viss utsträckning ger utrymme till
alternativa lösningar. I vissa fall har en gällande nationell lagstiftning haft en
direkt inverkan på valet av tillämpning. Detta gäller t.ex. i Danmark där den
nationella jordförvärvslagstiftningen, som till sin natur är starkt reglerande
vad gäller möjligheter till bl.a. förvärv och strukturförändringar, haft ett av-
görande inflytande på utformningen av regelsystemet.
Sveriges ambition i förhandlingarna var att erhålla en nationell kvot utan
krav på att denna skulle fördelas på gårdsnivå. Bakgrunden till denna position
3 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
31
var en önskan att så långt möjligt undvika de negativa effekter som individu-
ella kvoter har vad gäller strukturutveckling, administration m.m. Denna ambi-
tion skall ses mot bakgrund av de förändringar i svensk jordbrukspolitik som
skedde under 1980-talet och i samband med 1990 års beslut. Besluten inne-
bar att statsmakterna i väsentligt större utsträckning än tidigare gav jordbruks-
näringen förutsättningar för verksamheten som så långt möjligt liknade de
som gäller för andra näringar. Så t.ex. vidtogs väsentliga förändringar i den
jordpolitiska lagstiftningen. Statens stöd till rationaliseringsverksamheten
tonades ned. Samtidigt förstärktes åtgärderna från samhällets sida vad gäller
miljöfrågor inom jordbruket, bl.a. genom åtgärder för att minska intensiteten
inom jordbruket, ett ökat skydd av landskapsbilden och djurs hälsa och miljö.
En uttalad styrning från statsmakternas sida vad gäller utvecklingen inom jord-
bruket föreligger särskilt inom ett område, nämligen i norra Sverige. Ett om-
fattande ekonomiskt stöd till jordbruksföretag ges inom denna region till i
första hand mjölkföretag.
Även inom den jordpolitiska lagstiftningen finns vissa regler som syftar till
skydd för en levande landsbygd.
Övriga direkta åtgärder från statsmakternas sida vad gäller strukturutveck-
lingen kan i stort sett sägas vara begränsad till det startstöd som infördes år
1990 och som, i kombination med de avvecklingsstöd som tillfälligt infördes,
ger uttryck för en strävan att ge ökade möjligheter för förnyelse av företagan-
det inom sektorn trots begränsningar i produktionsmöjligheterna.
Tillämpningen av EG:s nuvarande mjölkreglering kan i många stycken
sägas leda till begränsningar i jordbruksföretagens möjligheter att utveckla sin
konkurrenskraft och därmed möjligheten till att skapa långsiktigt livskraftiga
jordbruksföretag. Tillämpningen av EG:s regelverk medger emellertid också
en viss flexibilitet som bör utnyttjas för att minska olägenheterna av de regle-
ringar som tillämpas.
Följande utgångspunkter bör därför vara vägledande för en svensk till-
lämpning av reglerna. Mjölkkvotregleringen skall tillämpas så att den
- medverkar till en nödvändig företagsutveckling som möjliggör en konkur-
renskraftig jordbruksnäring,
- skapar förutsättningar för en optimal användning av tilldelad landskvot,
- får en stabil och enkel utformning
- ger möjlighet för statsmakten att styra utvecklingen i den utsträckning som
anses nödvändigt för att uppnå samhälleliga målsättningar på detta område,
- så långt det är möjligt minimerar den administrativa hanteringen.
Vad gäller den grundläggande fördelningen av mjölkkvoten skulle en enkel
tillämpning av förhandlingsresultatet kunna vara att tilldela nuvarande leveran-
törer av mjölk en kvot som motsvarar leveranserna under basåret 1992. För-
handlingsresultatet ger då utrymme för en viss reservkvot som inte behöver
fördelas i en första fördelningsomgång. Det sker emellertid investeringar kon-
tinuerligt inom sektorn, vilket medför att företag som nu har nått en viss leve-
ransvolym på årsbasis (eller leveranspotential) inte erhåller tillräcklig kvot för
att täcka behovet. Om ingen hänsyn tas till denna utveckling kan företag som
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
32
gjort större nyinvesteringar för att förbättra konkurrenskraften hamna i en
svår ekonomisk situation. Den höjning av kvoten som Sverige nådde vid för-
handlingarna i februari/mars år 1994 ger emellertid som nämnts möjlighet att
fördela kvotema på ett sätt som täcker 1993 års leveranser. Däremot kan inte
den utökning av leveranskapacitet på årsbasis som skett sedan år 1992 till-
godoses på detta sätt.
Uppbyggnaden av produktionskapacitet hade sannolikt inte kommit till
stånd utan medvetenhet om EG:s regler på området. Den har därmed skett
under ett medvetet risktagande vilket till viss del bör beaktas vid en första
fördelning av kvoter. I detta sammanhang bör understrykas att övertagande
av befintlig produktion, t.ex. vid generationsskifte, inte betraktas som en
utökad produktion. Mot den angivna bakgrunden bör inte företag med oför-
ändrad produktion missgynnas till förmån för nyinvesteringar. För att inte
gjorda nyinvesteringar i alltför hög grad skall missgynnas bör emellertid
kvotreserver efter den initiala fördelningen av kvoter i ett första skede styras
till dessa företag. Bland dessa företag bör också tidiga investeringar gynnas
framför senare.
Ställningstagandet i denna del kan som nämnts i viss utsträckning sägas
stå i strid med strävan att så långt möjligt ta hänsyn till utvecklingen inom sek-
torn. Detta övervägande sker emellertid också mot bakgrund av vad som i det
följande föreslås beträffande möjligheterna till överföring av kvoter.
Det bör också understrykas att det här rör sig om ett initialt problem som i
och med grundfördelningen av kvoter inte längre är aktuellt.
Behörighet för kvottilldelning bör baseras på två faktorer. Behöriga pro-
duktionsplatser skall dels ha levererat mjölk den 1 mars 1994, dels stadig-
varande leverera den 1 januari 1995.1 detta sammanhang kan erinras om att
det dessutom ställs krav på att produktionen och produktionsanläggningen
skall uppfylla miljökrav m.m. som ställs på mjölkproduktionen, t.ex. regler
rörande gödselvårdsanläggning.
Även företag som genom överlåtelse bytt ägare efter den 1 mars 1994 skall
vara berättigade till en kvot under förutsättning att det övertagna företaget leve-
rerat mjölk den 1 mars 1994. Grundkvottilldelningen bör baseras på de kvanti-
teter som det övertagna företaget levererade.
Även nystartare efter den 1 mars 1994 bör kunna erhålla en kvot under
vissa förutsättningar enligt vad som anförs i det följande.
För att ta hänsyn till de variationer mellan åren som kan förekomma i leve-
ranser från ett mjölkföretag bör producenter kunna välja ett av åren 1991,
1992 eller 1993 som referensår.
Genom detta förfarande kan hänsyn tas till sådana tillfälliga variationer
som kan uppstå till följd av t.ex. skador på produktionsanläggningen eller
bekämpning av djursjukdomar. Samtidigt behöver ingen särskild reservkvot
skapas för att hantera sådana fall.
Den möjlighet som ges producenter att välja referensår skulle i kombina-
tion med den ökade mjölkfetthalten kunna medföra att den totala leveransen
skulle komma att överstiga den kvot Sverige tilldelats. En generell minskning
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
33
av referenskvantiteten måste därför göras. Denna reducering gäller samtliga
producenter. I kombination med den självrisk som i det följande föreslås gälla
för nystartare och utökare bedöms behovet av en generell minskning komma
att uppgå till ca 3 %. Minskningen kan inte exakt fastställas förrän vid årsskif-
tet 1994/95.
I fråga om en nationell reserv bör följande gälla. De företag som nystartat
eller utökat produktionen under perioden den 1 juli 1992 till den 31 december
1994 ges möjlighet att få en kvot för den nya leveranskapaciteten i stället för
en kvot baserad på faktiska leveranser under något av referensåren. Ny- eller
tillbyggnaden skall vara färdig och anmäld för slutbesiktning före den 1 janu-
ari 1995. Slutbesiktning skall ha skett senast i mars 1995.
Den kvotmängd som finns tillgänglig för producenter som nystartat eller
utökat begränsas av de kvantiteter som finns att tillgå i den nationella reser-
ven. Den nationella reserven kommer att tillföras de kvantiteter som frigjorts
bl.a. genom att producenter som levererade mjölk under åren 1993 och 1994
upphört med leveranserna.
Storleken på den nationella reserven kan inte slutgiltigt fastställas förrän
den 1 januari 1995.
Den individuella kvoten för nystartare/utökare baseras på antalet godkända
koplatser multiplicerat med avkastningen per ko i kokontrollen 1992/93, dvs.
7 398 kg eller avkastningen enligt kokontrollen för den egna besättningen
1992/93.
Den kvantitet som beräknats för varje nystartad producent eller producent
som utökat skall reduceras med hänsyn till att vissa volymer går till föda för
kalvar samt till att kapacitetsutnyttjandet ej är 100 %. Dessutom görs en reduk-
tion som skall ses som en självrisk. Denna självrisk ökar ju senare nybyggna-
tionen eller utökningen ägt rum. Härutöver görs också den generella neddrag-
ningen för dessa kvantiteter.
Som tidigare nämnts skall reduktionen vara högst för nyinvesteringar fär-
diga i december 1994. Den lägsta reduktionen skall tillämpas för nystartare
under perioden den 1 juli 1992 till den 31 december 1993. Den totala reduktio-
nen i det senare fallet, dvs. år 1992 och 1993, bör uppgå till 25 %. Självris-
ken bör därefter öka med 0,5 %-enheter per månad fram till december 1994.
Reduktionen kommer således att uppgå till 31 % i december 1994. Avgöran-
de för vilken självrisk som skall gälla för beräkningarna är tidpunkten för an-
mälan till slutbesiktningen under förutsättning att anläggningen godkänts.
Sedan den initiala fördelningen av reserven skett kommer den nationella
reserven att skapas i första hand genom att producenter upphör med produk-
tion, genom generella neddragningar eller genom utnyttjande av uppköpspro-
gram. I EG:s regelverk ges möjligheter för resp, medlemsland att styra en
viss del av den nationella reserven till vissa producentgrupper, t.ex. nystar-
tare. Även kvoter utan tillhörande fastighet som frigörs genom köp- och sälj-
program kan sägas utgöra reserver.
De regionala målsättningarna för jordbruksproduktionen som gäller inom
landet bör beaktas vid den framtida hanteringen av mjölkkvoter. Särskild hän-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
34
syn bör därvid tas till jordbruket i norra Sverige. Således bör landet delas in i
tre regioner vad gäller mjölkkvoternas hantering enligt följande:
Region 1: stödområdena 1, 2a och 2b
Region 2: stödområdena 3 och 4
Region 3: övriga landet
Sedan grundfördelning och initial fördelning av reserv skett bör de olika
regionernas samlade kvot i första hand reserveras för resp, region. Särskilda
regionala hänsyn bör också kunna tas inom en region vid fördelning av natio-
nell reserv. Således bör kvot som frigjorts inom en region återföras till denna
region.
I fråga om utjämning av icke ianspräktaget kvotutrymme bör följande gäl-
la. EG:s regelverk föreskriver att de producenter som levererar utöver sin in-
dividuella kvot skall betala en straffavgift, s.k. tilläggsavgift. I de fall andra
producenter levererat under sin individuella kvot ges dock möjlighet att utjäm-
na produktionen mellan producenter som levererat mer resp, mindre än kvo-
ten. Det innebär att vissa producenter under ett år kan leverera mer än den
tillåtna kvoten utan att betala straffavgift. I Danmark tillämpas ett system med
utjämning av kvoterna som innebär att landets samtliga producenters leveran-
ser utjämnas mot varandra. Sverige bör utnyttja möjligheten att utjämna kvo-
ten på nationell nivå. Utjämningen bör ske kontinuerligt under året så att pro-
ducenterna kan anpassa sin produktion och landskvoten utnyttjas fullt ut
I fråga om överföring av referenskvantiteter gäller följande. Enligt EG:s
huvudregel är kvoten bunden till marken där mjölkproduktionen äger rum.
Kvoten skall överföras till övertagande producent vid köp, arv, gåva och
arrende. Överföringen kan ske antingen genom att företaget övertas som en
självständig enhet eller genom en sammanslagning med kvoten på förvärva-
rens brukningsenhet. Vid övertagande av del av brukningsenhet bör medföl-
jande kvot vara proportionell mot brukad areal på överlåtande bruknings-
enhet. Överföring av kvoter mellan brukningsenheter bör också kunna ske i
de fall en producent vid kvotsystemets införande äger mer än en brukningsen-
het med mjölkproduktion.
Den av EG föreskrivna huvudregeln har inom nuvarande medlemsländer
skapat omfattande problem vid arrendens upphörande. Med hänsyn till den
stora andelen arrenden i Sverige torde inte övergångsproblemen vara mindre
här vad gäller arrenden ingångna före den 1 januari 1995. För arrenden in-
gångna efter denna tidpunkt förutsätts reglering av kvoter ske vid ingången av
kontrakt mellan jordägare och arrendator.
Enligt artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 stadgas att vid ett
arrendeavtals upphörande, utan möjlighet för arrendatom att fömya arrendet
på villkor liknande de tidigare eller i situationer med jämförbara rättsliga
effekter skall, för det fall avtal därom saknas mellan parterna, mjölkkvoten
överföras, helt eller delvis, till den som övertar gården (dvs. markägare eller
ny arrendator) enligt regler utfärdade av resp, medlemsstat. I den tidigare
gällande förordningen (EEG) nr 590/85 stadgades i motsvarande paragraf att
arrendatom helt eller delvis skulle överta kvoten enligt regler utfärdade av
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
35
resp, medlemsstat. Härvid anfördes som motiv att gällande huvudregel för
överföring av mjölkkvoten i vissa fall kunde resultera i svåra situtationer av
social och ekonomisk karaktär varför det ansågs lämpligt att möjliggöra för
arrendatorer vars arrende upphör att fortsätta mjölkproduktion på annat ställe.
I Danmark tillämpades denna regel så att den mjölkkvot som var knuten ull
det företag eller del av företag som lämnades, helt eller delvis och på gjord
ansökan, kunde ställas till förfogande för den producent som lämnade jorden
under förutsättning att denne hade för avsikt att fortsätta med mjölkproduk-
tion.
I skrivelser till Jordbruksdepartementet från bl.a Sveriges jordbruksarren-
datorers förbund och Sveriges jordägareförbund har synpunkter framförts på
hur frågan bör lösas.
Vad gäller regeln att kvoten följer marken förefaller det inte vara någon
skillnad i åsikt. Däremot finns det olika åsikter om hur ett eventuellt värde på
kvoter skall fördelas.
Som tidigare nämnts kan under vissa omständigheter en fördelning av kvo-
ten ske mellan avgående arrendator och tillträdande producent enligt regler ut-
färdade av resp, medlemsland. Sverige bör tillämpa denna möjlighet. Fördel-
ning av kvot skall ske enligt objektiva kriterier grundade på föreskrifter. Vid
bedömningen av fördelningen bör hänsyn tas till bl.a. orsaken till upphöran-
det, värdet av parternas ekonomiska insatser och huruvida det finns en mjölk-
kvot på det nya produktionsstället.
I fråga om prissättning vid överföring av kvoter utan försäljning av fastig-
het kan följande kommentarer göras. Enligt EG:s huvudregel är som tidigare
nämnts kvoten bunden till marken där mjölkproduktionen äger rum. Därmed
blir strukturutvecklingen låst och en kapitalisering sker i fastighetens värde
under förutsättning att det finns en betalningsvillighet för produktionsrättig-
heten. Detta innebär att en fastighet med mjölkkvot blir värd mer än en mot-
svarande fastighet utan mjölkkvot.
Beroende på den lönsamhetsnivå som kommer att råda i mjölkproduktio-
nen blir kapitaliseringseffektema olika. Vid en ökad konkurrens och en svag
utveckling av mjölkpriset torde mjölkproduktionens lönsamhet komma att
hamna på en sådan nivå att kapitaliseringseffektema inte blir så betydande.
Skulle effekten t.o.m. bli den att den totala produktionen sjunker så att
Sverige inte kan utnyttja den nationella kvoten bör inga kapitaliseringeffekter
uppträda, dvs. priset blir noll på en kvot.
Möjligheter att överföra en kvot utan en samtidig upplåtelse av mark till-
hörig produktionsplatsen är inom EG i princip begränsad till vissa specialfall.
Exempel på detta kan vara överlåtelse till staten då produktionen upphör, vid
vissa arrendens upphörande men också inom ramen för strukturprogram in-
om en särskild region och då till vissa producentgrupper. Hur regelverket på
detta område kommer att tillämpas är emellertid ännu oklart eftersom bestäm-
melserna i denna del är relativt nya.
Tre huvudalternativ kan sägas finnas när det gäller denna form av över-
låtelse, nämligen
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
36
1 överlåtelser utan pris där frigjorda kvantiteter överlämnas till myndighet
utan ersättning,
2 överlåtelser till ett administrativt satt pris där överföring av kvoter sker
genom en myndighet,
3 överlåtelser med fri prisbildning inom ramen för vissa villkor.
Det förstnämnda exemplet kan i praktiken ses som en konsekvens av EG:s
grundförordning i de fall kvoten inte överlåts samtidigt med marken.
Det bör understrykas att i inget av fallen sker överföringar utan myndighets-
medverkan. Den reglering som systemet innebär kräver att en fullständig kont-
roll av innehavare och överföring av kvoter måste finnas. I fallet med fri pris-
bildning måste det troligen dessutom ske en kontroll av att villkor för köp och
försäljning följs.
Graden av komplexitet i övrigt beror på omfattningen av överlåtelserna och
på vilka restriktioner och villkor som knyts till framför allt fördelningen av
kvoter och sammanslagning av kvoter.
En tillgång till reserv uppstår i de båda första fallen med automatik då pro-
ducenten upphör utan att försälja fastigheten. I fallet med fri prisbildning kan
en nationell reserv skapas genom tillämpning av en kvotskatt. I alla tre fallen
kan också en reserv skapas genom generella neddragningar eller uppköpspro-
gram.
En för jordbruksnäringen och konsumenterna väsentlig fråga är i vilken
utsträckning de olika alternativen gynnar eller missgynnar näringens utveck-
ling.
Tillämpas ett system där de frigjorda kvoterna överlämnas till en administra-
tiv myndighet utan ersättning saknas i många fall incitament för producenter
att upphöra med mjölkproduktionen. Omsättningen av kvoter torde därmed
minska avsevärt, vilket får negativ effekt på strukturutvecklingen. Samtidigt
kommer efterfrågan på kvoter sannolikt bli stor eftersom ingen kostnad är för-
knippad med en ökad kvot. Värdet på kvoten kommer i sin helhet att kapitali-
seras i fastighetsvärdet.
Ett system med administrativt fastställda priser, vilket kan betraktas som
ett köp- och säljprogram, kommer sannolikt att medföra en större omsättning
än alternativet med nollprissättning. Eftersom en kostnad är förknippad med
erhållandet av ytterligare kvot medverkar systemet dessutom till att fördelade
kvoter utnyttjas. I vilken utsträckning värdet av kvoten kapitaliseras i fastig-
hetspriserna är beroende på hur nära marknadspriset som det administrativt
fastställda priset ligger. System där kvoterna överförs genom en administrativ
myndighet underlättar att kvoter som köps upp från en viss region riktas till-
baka till denna region. Även detta system kan emellertid ha negativa effekter
på strukturutvecklingen, t.ex. om priset sätts för lågt. Stora svårigheter är
förknippade med att fastställa ett administrativt pris på lämplig nivå.
Kvotvärdet vid en fri prissättning motsvaras av kvotens pris och härmed
undviks en kapitalisering i markvärdet. Vidare får administrationen vid en fri
prisbildning en mindre omfattning.Vid en fri prisbildning kan priset komma
att sättas av de producenter som köper kvantiteter för mindre utökningar av
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
37
leveranserna, t.ex. som en följd av avkastningsökningar. I en sådan situation
kommer det fria priset på marknaden att motsvara marginalkostnaden för de
producenter som endast köper till en marginell kvotkvantitet. Detta kan leda
till att nystartare och företag som önskar genomföra en större utökning får
svårigheter att köpa kvoter på marknaden vilket kan påverka strukturutveck-
lingen. Trots detta torde dock en fri prisbildning gynna effektiviteten och
konkurrenskraften inom mjölkproduktionen.
Med hänsyn till vad som anförts i det föregående bör det tills vidare väljas
ett system med fri prisbildning vid överlåtelse av kvot utan tillhörande fastig-
het. Vid försäljning av kvoter utan tillhörande mark bör försäljning endast få
ske till producenter inom den region där kvoten finns. Hanteringen av såväl
nationell reserv som kvotöverföringar i övrigt bör utformas med så få in-
skränkningar och så liten myndighetsstyrning som möjligt. Således bör inom
resp, region ingen begränsning gälla vad avser sammanslagning av kvoter
mellan brukningsenheter som ägs av samma företag. Med undantag av de
begränsningar som följer av en regional indelning och en möjlighet till viss
prioritering av rena nystartare bör inte någon prioritering ske från statsmak-
terna eller myndighet vid handel med kvoter eller tillgängliga nationella reser-
ver.
En utvärdering av systemet bör ske sedan erfarenheter vunnits av den prak-
tiska tillämpningen.
Den ettåriga uthyrning (leasing) av mjölkkvoten som EG:s regler möjlig-
gör bör tills vidare inte utnyttjas. Däremot bör rätten till den individuella leve-
ranskvantiteten få behållas vid leveransuppehåll upp till tre år. Under leverans-
uppehållet tillfaller kvoten den nationella reserven. Om producenten återupp-
tar mjölkproduktionen inom tre år efter det produktionen upphört skall produ-
centen tilldelas sin ursprungliga kvot senast den 1 april efter producentens an-
sökan.
I de fall program för att främja strukturutvecklingen genomförs bör
Sverige utnyttja möjligheten att delta i de av EG medfinansierade upphörande-
programmen.
I fråga om administration av kvotsystemet kan sägas följande.
Kvotsystemet innebär ett långtgående ingrepp i den enskilde mjölkprodu-
centens möjligheter att bedriva sin verksamhet. Uppgifter som innebär en
myndighetsutövning bör handhas av existerande myndigheter, i första hand
regeringen och Statens jordbruksverk. Till dessa uppgifter hör att göra en
initial fördelning av mjölkkvoterna till de enskilda producenterna, föreskriva
regler för kvotsystemet, administrera direktförsäljningskvoter och den natio-
nella reserven, registrera kvotöverföringar, kontrollera systemets tillämpning
bland uppköpare och direktförsäljningsproducenter samt sköta inbetalningen
av landets tilläggsavgift till EG.
Samtidigt finns emellertid en rad uppgifter som lämpligen kan skötas av
mejerinäringens organisationer. Möjligheter att fördela arbetsuppgifterna bör
utnyttjas så långt detta är möjligt och rationellt.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
38
Den initiala fördelningen av mjölkkvoter till de enskilda producenterna bör
utföras av Jordbruksverket. Hanteringen innebär att beslut måste fattas om
vaije enskild producents individuella kvot. För att kunna göra detta behöver
ett datasystem utvecklas och uppgifter om leveranser under referensåret sam-
las in från mejerierna för att utgöra tilldelningsunderlag.
Jordbruksverket bör vidare handha den nationella reserven. Verket bör
sköta insamlingen av kvoter (t.ex. vid upphörande av produktion) liksom
tilldelningen (försäljning) av kvoter från reserven. Åtgärderna är att betrakta
som myndighetsutövning och innebär verkställande av politiska beslut som
bl.a. kan gynna vissa regioner eller producentkategorier.
När kvoter ändras eller överförs, t.ex. i samband med köp, arrende eller
arv av mark skall detta registreras av en nationell myndighet. Detta är en myn-
dighetsutövning som bör utövas av Jordbruksverket. Vaije ändring av kvoten
måste registreras för att kunna tillgodogöras av rätt producent.
Uppköparna, dvs. mejeriföreningarna, bör registrera och kontinuerligt
sända information om producenternas levererade kvantiteter och fetthalter till
Svenska mejeriernas riksförbund (SMR). Dessa uppgifter bör sammanställas
av SMR och jämföras med de tilldelade kvotema och på så sätt följs kvotut-
nyttjandet kontinuerligt. SMR bör informera mjölkproducentema kontinuer-
ligt om kvotutnyttjandet via producentmeddelanden. Jordbruksverket gör en
slutlig sammanställning efter kvotårets slut där utjämning sker och meddelar
därefter uppköparna som skall ta ut avgifter av de avgiftsskyldiga mjölkprodu-
center som levererat till dem. För att kunna skriva producentmeddelanden
samt beräkna vilka producenter som skall betala avgift måste olika typer av
kvotöverföringar och kvottilldelningar även registreras i datasystemet för pro-
ducentmeddelanden.
Jordbruksverket tar emot eventuell tilläggsavgift från uppköparna och av-
giftsskyldiga direktförsäljningsproducenter och betalar in dessa till EG. En
annan uppgift för Jordbruksverket bör vara att ansvara för kontroll över att
uppköpare och producenter följer kvotsystemets regler.
En lämplig uppdelning av informationsansvaret kan vara att Jordbruksver-
ket svarar för informationen till bl.a. SMR, Lantbrukarnas riksförbund och
uppköparna medan SMR tillsammans med uppköparna svarar för den löpan-
de informationen till mjölkproducentema. Utfärdandet av förordningar, före-
skrifter och detaljerade bestämmelser är en myndighetsuppgift och bör utföras
av regeringen eller verket. Jordbruksverket bör vidare ansvara för sådan statis-
tik som skall inlämnas till EG medan SMR skulle kunna ta fram löpande statis-
tik för nationellt bruk. Viss information som t.ex. rör särskilda ärenden kan
endast beslutsfattaren ge och viss statistik kan behöva tas fram direkt av den
som administrerar fördelningen av kvotema.
En jordbrukare bör kunna överklaga Jordbruksverkets kvotbeslut. Det är
viktigt att handläggningstidema kan hållas så korta som möjligt för att produ-
centerna skall hinna göra nödvändiga anpassningar. Enligt erfarenheter från
andra länder kan omfattningen av besvärsärendena bli stor.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
39
En samrådsgrupp rörande kvotfrågan bör inrättas vid Jordbruksverket för
att ge berörda intressenter möjligheter att framföra synpunkter och för ett kon-
tinuerligt informationsutbyte.
Övrig animalieproduktion
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Regeringens bedömning: Vid fördelningen av bidragsrätten för di-
kor samt tackor bör år 1993 tillämpas som basår. Försäljning av
bidragsrätter utan samtidig försäljning av fastigheten bör vara fri men
en kvotskatt på 15 % bör tillämpas vid sådan försäljning. Möjligheten
att utestänga producenter med färre än 3 dikor respektive färre än 2
handjur från stöd bör tillämpas tills vidare.
Skälen för regeringens bedömning: En jämförelse mellan Sverige
och EG när det gäller animaliesektom visar att den svenska pris- och produk-
tionskostnadsnivån i regel överstiger den inom EG. Ett EG-medlemskap inne-
bär därför att dessa nivåer måste anpassas för att den svenska produktionen
skall vara konkurrenskraftig. Studier gjorda före växelkursförändringen visa-
de att det förelåg avsevärda skillnader bl.a. för nötkött, griskött och ägg av-
seende såväl pris- som kostnadsnivån. Förändringen av den svenska växel-
kursen har påverkat anpassningsbehovet högst avsevärt. De beräknade skill-
naderna i pris- och stödnivå mellan Sverige och EU vid tidpunkten för ett
EU-inträde har i stort sett halverats genom växelkursförändringen. Ett visst
anpassningsbehov återstår dock fortfarande. Vissa prisskillnader mellan
Sverige och EU kommer att bestå även vid ett medlemskap till följd av trans-
portavstånd, smakpreferenser och smittskyddsbestämmelser m.m. Kostnads-
sänkande åtgärder har också vidtagits genom att införselavgiften på protein-
foder avskaffats fr.o.m. den 1 juli 1993. För enskilda produkter kan relativt
stora effekter uppstå både vad gäller produktionsvolym och priser genom att
våra handelsmönster med EU ändras vid ett medlemskap. Ett EU-inträde öpp-
nar möjligheten för svenska producenter att öka exporten av livsmedel. Samti-
digt kommer importen av sådana produkter, för vilka andra länder har konkur-
rensfördelar, att öka.
Resultatet av förhandlingarna är att Sverige tilldelas en kvot på 250 000
bidragsberättigande handjur, 155 000 am- och dikor samt 180 000 tackor.
Vid införande av systemet med bidragsrätter för tackor och dikor i EG fick
medlemsstaterna möjlighet att välja något av åren 1989,1990 eller 1991 resp.
1990, 1991 eller 1992 som basår för antalet bidragsrätter. Sverige introduce-
rar stödet senare än nuvarande medlemsländer, vilket betyder att ett senare re-
ferensår kan väljas. För att så långt möjligt ta hänsyn till den aktuella produk-
tionssituationen bör ett så sent referensår som möjligt väljas. Därför bör år
1993 tillämpas som referensår vid tillämpningen av bidragsrätter för dikor
och tackor.
40
Grundprincipen inom EU är att bidragsrättema för dikor och tackor vid för-
säljning följer gården. Varje medlemsland skall dessutom tillämpa ett system
där man tillåter försäljning av bidragsrätter utan samtidig försäljning av fastig-
heten. Vid sådan försäljning skall medlemslandet tillämpa en ”kvotskatt” på
maximalt 15 % av det försålda antalet bidragsrätter. Försäljningen kan anting-
en vara fri, dvs. handeln med bidragsrätter sker direkt mellan säljare och köpa-
re, eller så administreras all handel med bidragsrätter av en myndighet. I det
fall medlemsländerna önskar tillämpa ett system där en administrativ myndig-
het köper upp och fördelar bidragsrätter skall det pris som myndigheten beta-
lar och det pris som myndigheten erhåller för bidragsrättema motsvara mark-
nadspriset.
Försäljningen av bidragsrätter bör vara fri. Skälen för detta är flera. Han-
deln med bidragsrätter underlättas om säljare och köpare kan mötas på en
marknad. Det är dessutom administrativt enklare. Priserna på bidragsrätter
bör heller inte bli högre än om handeln administrerats av en myndighet efter-
som myndigheten enligt EG:s regler skall tillämpa ett pris motsvarande mark-
nadspriset. Dessutom avser Sverige fördela bidragsrätter från en nationell
reserv till prioriterade producenter, vilket bör ge goda möjligheter att fördela
bidragsrätter till producenter som missgynnats vid systemets införande eller
där andra särskilda skäl föreligger. Dessa prioriterade grupper kan på detta
sätt tilldelas bidragsrätter och behöver inte köpa dem på marknaden.
Ansvarig myndighet kan generera bidragsrätter till den nationella reserven
genom att producenter upphör med produktionen, genom att producenter en-
dast utnyttjar en del av bidragsrättema samt genom att tillämpa en ”kvotskatt”.
Sverige bör tillämpa 15 % i kvotskatt.
EG:s regelverk ger möjlighet att utestänga de producenter som har färre än
3 dikor eller färre än 2 handjur från bidragssystemet. Denna möjlighet bör
tills vidare utnyttjas eftersom det dels frigör bidragsrätter till den nationella
reserven, dels i första hand premierar heltidssysselsatta jordbrukare.
Sveriges önskemål vad avser en övergångsperiod för definitionen av am-
och dikor har tillgodosetts. Sveriges begäran om en höjning av den kvantitet
nötkött som kan bli föremål för intervention har inte tillgodosetts. EG-kom-
missionen kommer vid fördelningen av licenser för import av EG:s s.k.
GATT-kvot för import av fryst nötkött att ta hänsyn till att det finns svenska
traditionella importörer som importerat sådant kött under de senaste tre åren.
Sverige tillåts tillämpa intervention av de mindre högkvalitativa köttklas-
serna 02 och 03 under en övergångsperiod på fem år med start år 1995. De
maximala kvantiteterna för intervention av dessa köttkvaliteter kommer att
minskas successivt under femårsperioden. Kvantiteten för år 1995 får uppgå
till högst 30 % av den totala kvantiteten slaktade ungtjurar under år 1992.
Eftersom nötköttsproduktionen karaktäriseras av många variationer av upp-
födningsformer blir också anpassningsbehoven vid ett medlemskap olika för
olika uppfödningsformer. Även efter växelkursförändringen, då prisskillnader-
na reducerades avsevärt mellan Sverige och EU, är anpassningsbehovet störst
för den intensiva nötköttsproduktionen, dvs. storskalig gödtjursproduktion.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
41
För småskalig produktion är anpassningsbehovet betydligt mindre och för ex-
tensiv nötköttsproduktion kan ett medlemskap t.o.m. innebära en intäktsök-
ning jämfört med dagsläget.
EG har till skillnad från Sverige ett interventionssystem och ett permanent
exportstöd för nötkött liksom permanenta direktbidrag till såväl am- och dikor
som till handjur. Den framtida lönsamheten i nötköttsproduktionen kommer
att vara beroende dels av att kostnadssänkande åtgärder vidtas, dels av EG:s
direktstöd, som spelar en avgörande roll för att den självrekryterande nötkötts-
produktionen över huvud taget skall vara möjlig.
En jämförelse mellan den svenska grisköttsproduktionen och förhållan-
dena inom EU visar att de svenska slaktsvinspriserna i dag ligger över de
danska. Växelkursförändringen har inneburit att prisskillnaden mellan
Sverige och EG minskat. Under senare tid har priserna inom EU ökat varför
skillnaderna minskat ytterligare. Ett medlemskap innebär också att export-
bidrag för griskött införs. I EG finns i dag också möjlighet till bidrag för
privat lagring. Denna stödmöjlighet utnyttjas emellertid i ytterst begränsad
omfattning.
Producentprisnivån för den svenska ägg- och fågelköttsproduktionen över-
stiger i dagsläget den inom EU. Den sänkta införselavgiften på proteinfoder
har sänkt kostnaden för foder. En jämförelse mellan strukturerna visar att
Sverige har förhållandevis små besättningar jämfört med Nederländerna och
Danmark, som har en stor del av produktionen i mycket stora anläggningar.
Vid ett medlemskap kommer handeln och därmed konkurrensen på den sven-
ska marknaden sannolikt att öka väsentligt också på detta område. EG:s mark-
nadsreglering består till skillnad från Sveriges inte enbart av ett gränsskydd
utan även av ett exportbidragssystem. Dock finns inget interventionssystem.
Märkningsreglema för såväl ägg som för fågelkött är betydligt mer omfat-
tande i EG än i Sverige. EG har - till skillnad från Sverige - också krav på att
ägg ämnade för kläckning skall vara individuellt märkta. För att underlätta för
såväl den svenska industrin som för myndigheterna att anpassa sig till de nya
regler som kommer att gälla vid ett medlemskap har överenskommits att
Sverige får en övergångsperiod på två år innan de nya reglerna skall vara helt
genomförda.
Den svenska får- och lammproduktionen är av mycket liten omfattning jäm-
fört med EG:s. EG:s stöd till denna produktion utgår i huvudsak genom ett
direktbidrag per tacka. En jämförelse mellan förhållandena inom Sverige och
EU visar att EG:s stöd- och prisnivå är högre än den svenska. Därför bör en
anpassning till förhållandena inom EU knappast förorsaka några problem
även om konkurrensen från EU-länder och frän länder med handelsavtal med
EG kan förväntas öka.
1.3.3 Industrins råvarukostnadsutjämning
För att utjämna råvaruprisskillnader i handeln med vissa förädlade livsmedels-
produkter tillämpas i Sverige det s.k. RÅK-systemet. EES-avtalets protokoll
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
3 innebär ett mer enhetligt system för råvarukostnadsutjämning i handeln mel-
lan EES-ländema. Protokoll 3 har dock inte blivit helt färdigförhandlat och
har därför ännu inte trätt i kraft. Vid ett EU-medlemskap kommer Sverige att
tillämpa EU:s regler för prisutjämning vid import och export av bl.a. vissa
livsmedelsindustriprodukter. I samband med detta kommer det intema prisut-
jämningssystemet att avvecklas. Även den s.k. tullkompensationen för vissa
fettvaror som administreras inom ramen för RÅK-systemet kommer att av-
vecklas. Vid ett EU-medlemskap kommer råvarukostnadsutjämningen att
avskaffas i den intema EU-handeln.
1.3.4 Trädgårdssektom
Sverige har i förhandlingarna begärt åtgärder för att underlätta införandet av
den gemensamma politiken. Bl.a. har vid förhandlingarna klarlagts att även
existerande producentorganisationer kan erhålla visst stöd för de ökade kost-
nader som följer av ett medlemskap. Sverige har inte erhållit det särskilda
röjningsbidrag till fruktodlingen som begärts.
Vid förhandlingarna har klarlagts att EG:s tullkvot för bananer kommer att
utökas på basis av den traditionella svenska konsumtionen. Vidare har EG
gjort ett åtagande om att i positiv anda undersöka de svenska importörernas
begäran om att vid licensfördelningen bli klassificerade som både s.k. första-
och andrahandsimportörer. Detta skall göras på basis av EG:s kriterier för
licensfördelning med avsikt att säkerställa den traditionella svenska import-
strukturen.
Vid ett svenskt EU-inträde kommer förutsättningarna för import och ex-
port av trädgårdsprodukter att ändras. Tullarna vid införsel från de nuvarande
och de tillkommande EU-ländema kommer att slopas. Vid import från länder
utanför EU kommer vårt nuvarande gränsskydd att ersättas av EG:s generellt
sett högre nivå. Skyddet mot lågprisimport från icke EU-länder blir därige-
nom högre. EG:s avtal med en del sådana länder innebär emellertid att många
av dem, visserligen inom ramen för begränsade kvoter, på förmånliga villkor
får tillträde till den svenska marknaden.
Samtidigt med en EU-anslutning försvinner också de tullar och andra han-
delshinder som möter svenska trädgårdsprodukter vid export till medlemslän-
der i EU. Detta förbättrar möjligheterna för svensk export. Ett svenskt med-
lemskap i EU innebär också att EG:s nuvarande stöd för export till Sverige
upphör. Sådant exportstöd från EG:s sida utbetalas för t.ex. tomater och äpp-
len.
Vid ett EU-inträde måste Sverige anpassa sig till EG:s system för mark-
nadsregleringar. Av de produkter som odlas i nämnvärd omfattning i Sverige
är det endast tomater, blomkål, äpplen och päron som berörs. EG:s återköps-
och interventionsköpsreglering är konstruerad så att den i praktiken endast in-
direkt har betydelse för Sverige eftersom marknadsstörningar kan undvikas
genom intervention i de sydliga EU-ländema.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
43
Gränsskyddsändringama som kommer att följa på ett svenskt EU-medlem-
skap kommer att leda till en hårdare internationell konkurrens. Liberalare fyto-
sanitära regler kommer att verka i samma riktning.
EG:s kvalitetsregler överensstämmer i stora drag med svenska regler som
dock inte är obligatoriska på samma sätt som i EG. Det finns inga kvalitets-
krav inom EG som inte den svenska odlingen kan uppfylla. Möjligen kan be-
stämmelserna för storleken på frukt innebära att vissa svenskodlade sorter får
svårt att hävda sig.
Inom växthusodlingen är arbete, energi och kapital de största kostnadspos-
terna. För frilandsodlingen är arbetskostnaden och kapitalkostnaden störst.
Konsekvenserna av ett medlemskap påverkas mycket av hur dessa kostnader
utvecklas i Sverige jämfört med EU.
Ett svenskt EU-medlemskap kommer sammanfattningsvis att förändra för-
utsättningarna för svensk trädgårdsproduktion främst genom gränsskydds-
sänkningar. Det är sannolikt att anpassningen till EG:s lägre producentpriser
kommer att ske snabbare än utjämningen av kostnaderna för arbetskraft, ener-
gi m.m.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
1.3.5 Strukturåtgärder inom jordbruket inkl, stöd till jordbruk i
mindre gynnade områden i södra Sverige
Regeringens bedömning: Sverige bör inom ramen för EG:s regel-
verk för generella strukturstöd underlätta en strukturell anpassning av
svenskt jordbruk och svensk trädgårds- och rennäring till de nya förut-
sättningar som kan komma att gälla vid ett EU-medlemskap.
Det bör ske genom att stöd till investeringar och till bearbetning och
avsättning av jordbruksprodukter utnyttjas. Det nuvarande svenska
startstödet till yngre jordbrukare bör ersättas med motsvarande stöd
inom EU.
I södra Sveriges skogs- och mellanbygder bör EG:s stöd till jord-
bruk i mindre gynnade områden tillämpas. Området bör indelas i tre
delområden (klass A, B och C) beroende på produktionsförhållandena.
Inom delområde A bör stödet uppgå till 990 kronor, i delområde B till
540 kronor och i delområde C till 360 kronor per djurenhet. Inom ra-
men för EG:s miljöprogram bör det lämnas stöd motsvarande miljöstöd-
nord. Stödet bör uppgå till 1 400 kronor, 900 kronor samt 400 kronor
per ha vall och betesmark i delområdena A, B resp. C till företag med
djur. Samma krav på minsta areal per djurenhet bör gälla som i norra
Sveriges stödområde 4.
De totala kostnaderna för stödet till mindre gynnade områden i södra
Sverige beräknas till 270 miljoner kronor, varav EG bekostar 70 miljo-
ner kronor. Kostnaderna för miljöprogrammet för ekonomisk bärkraft
beräknas till 370 miljoner kronor, varav EG bekostar 50 %. De totala
kostnaderna för generella strukturåtgärder beräknas till 165 miljoner
kronor, varav EG finansierar 90 miljoner kronor.
44
Skälen för regeringens bedömning: En tillämpning av EG:s gemen-
sammajordbrukspolitik medför förändrade förutsättningar både för jordbru-
ket och for livsmedelsindustrin. Hittills har jordbruket och delar av livsmedels-
industrin skyddats genom det svenska gränsskyddet. Ett EU-medlemskap in-
nebär att det svenska jordbruket och den svenska livsmedelsindustrin kom-
mer att möta ökad konkurrens på den gränsfria EG-marknaden. Vid utforman-
det av ett svenskt strukturstödsprogram bör det eftersträvas att konkurrensen
sker på så likartade villkor som möjligt.
Medan EG:s regionala stödformer avser att kompensera för naturgivna
nackdelar syftar EG:s generella strukturstöd mer till att genom strukturföränd-
ringar aktivt förbättra jordbrukets produktivitet och lönsamhet och utgör såle-
des medel för att nå de mål för jordbrukspolitiken som lagts fast i Romför-
draget. Dessa stöd kan också användas för att uppnå nationella jordbruks-
politiska mål. Stöden delfinansieras vanligtvis av FEOGA:s (jordbruksfon-
dens) s.k. utvecklingssektion.
Genom användning av strukturstöden kan medlemsstater även kompensera
för merkostnader till följd av sådana konkurrensnackdelar som kan uppstå till
följd av t.ex. nationella djurskydds- och miljöregler.
Inom Sverige har det vidtagits åtgärder i syfte att stärka jordbruks- och livs-
medelssektorns konkurrenskraft dels som ett led i omställningsarbetet, dels i
syfte att förbereda sektorn infor ett EU-medlemskap. Bland dessa åtgärder
kan nämnas omställningsstöd till vegetabiliesektom, avvecklingsersättningar
inom animaliesektom, startstöd till yngre jordbrukare, stöd till marknadsfö-
ring av förädlade jordbruksprodukter och trädgårdsprodukter, rådgivning och
utbildning liksom olika åtgärder i syfte att stödja rationaliseingen inom sek-
torn.
I vilken utsträckning det svenska jordbruket och livsmedelsindustrin lång-
siktigt kommer att kunna hävda sig i den tilltagande konkurrensen från andra
länder bedöms till stor del avgöras av hur den relativa produktiviteten och
effektiviteten utvecklar sig. På kort sikt kan öppnandet mot EG-marknaden
med dess fria varuflöde förutses innebära betydligt ändrade förutsättningar.
Som framgått av olika studier är produktiviteten i många fall otillräcklig inom
delar av livsmedelsindustrin. Mot bakgrund härav pågår sedan en tid
översyner inom olika delar av livsmedelssektorn som syftar till att öka produk-
tiviteten.
För att kunna införa EG:s strukturstöd i Sverige fr.o.m. ingången av år
1995 krävs beslut rörande dels ett införande av dessa stöd, dels förslag till
svensk tillämpning av stöden. Efter utformningen av dessa förslag måste de
dessutom undergå en anmälan (s.k. notifiering) hos EG-kommissionen innan
de kan träda i kraft. Anmälan kan vara en tidskrävande process och kan i
vissa fall ta sex månader eller mer i anspråk. Beslut som måste föregå den
närmare utformningen av de svenska reglerna avser främst vilka strukturstöd
som skall införas i Sverige och vilken ambitionsnivå som är aktuell för de
valda stöden. Behovet av stöd bör regelbundet omprövas. Som en första
kontrollstation bör en utvärdering göras efter en anpassningsperiod efter EU-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
45
inträdet. I takt med att stödbehovet ändras bör prioriteringarna i tillämpningen
av EG:s strukturstöd omprövas. Åtgärder av projektkaraktär som aktivt
skapar långsiktig konkurrenskraft snarare än permanenta driftsstöd eller
avvecklingsstöd bör prioriteras.
Investeringsbidrag
Syftet med investeringsstödet är att förbättra konkurrenskraften för jordbruks-
och trädgårdsföretag. Stödformen skall bidra till en förbättring av inkomster-
na och av levnads-, arbets- och produktionsvillkoren för företagarna. Inves-
teringsstödet anses vanligen vara ett av de viktigaste strukturstöden inom EU.
EG-finansieringen av investeringsbidraget uppgår till 25 %. Inom mål 6-områ-
det kan EG:s medfinansiering bli högre. EG:s andel kan emellertid även be-
gränsas av det totala stödbelopp som EG avsatt till olika insatser i mål 6-områ-
det samt av regionala och nationella prioriteringar mellan olika åtgärder.
Investeringsbidraget förutsätter upprättande av en utförlig s.k. driftförbätt-
ringsplan för det stödsökande företaget med noggranna kalkyler som innebär
att investeringsbidrag endast kan lämnas till nödvändiga, lönsamma och ända-
målsenliga åtgärder. Stöd medges för merparten av de investeringar som be-
döms bli nödvändiga för att genomföra driftförbättringsplanen. Stöd lämnas
dock inte till markköp. Som exempel på av EG angivna ramvillkor kan näm-
nas att stödet skall ingå i nämnda förbättringsplan och verka inkomsthöjande.
Sökanden måste ha trädgård eller jordbruk som huvudsysselsättning, vara
yrkeskunnig, ha bokföringsmässig redovisning och vara i behov av stöd för
att kunna genomföra den planerade investeringen. Bidrag får lämnas med upp
till 35 % av investeringskostnaden för fasta anläggningar och 20 % för andra
slag av investeringar. Den bidragsgrundande investeringen får högst uppgå
till ca 675 000 kronor (73 224 ecu) per arbetskraftsenhet och högst ca
1 375 000 kronor (146 448 ecu) per företag. Inom mindre gynnade områden,
vilka är föremål förEG-medfinansierat regionalpolitiskt stöd, får bidragsan-
delen vara 10 procentenheter större, dvs. 45 % resp. 30 %.
EG:s regler medger dessutom att ett kompletterande investeringsbidrag kan
ges till nystartade yngre lantbrukare, under 40 år, med 25 % påslag utöver
den ordinarie nivån för investeringsbidraget. EG:s medfinansieringsgrad upp-
går till 50 % för dessa bidrag, dvs. 25 procentenheter mer än för det generella
investeringsbidraget.
EG-kommissionen har nyligen föreslagit att denna stödform - som för när-
varande är obligatorisk - framöver skall bli frivillig för medlemsländerna att
tillämpa. Vidare har Kommissionen föreslagit vissa lättnader i inkomst- och
lönsamhetskraven. Dessutom föreslås att bidrag skall kunna tillåtas för vissa
miljö- och djurmiljöinvesteringar inom sektorer som för närvarande är helt
eller delvis undantagna från stödmöjligheter.
Stödformen bör i Sverige främst utnyttjas som ett instrument för att främja
miljö- och djurskyddsinvesteringar och även kompensera jordbrukarna för de
merkostnader som sådana samhälleligt eftersträvade investeringar kan medfö-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
46
ra. Totalt bör bidrag till ett belopp av 30 miljoner kronor kunna beviljas varav
EG medfinansierar 25 %.
Med jordbruksföretag bör i Sverige avses ett företag som arbetar med jord-
bruk och trädgård enbart eller i kombination med skogsbruk, turism, hant-
verk och landskapsvård. Vidare bör fiske i mindre skala, fiskodling, päls-
djursuppfödning, hjortuppfödning, hästhållning, svampodling, biodling och
liknande verksamheter räknas till egentlig jordbruksverksamhet om företaget i
övrigt är att anse som ett jordbruksföretag.
Resultatet av EU-förhandlingama innebär att rennäring kan inkluderas i
jordbrukssektorn. Detta medför att berörda företag normalt kan få tillgång till
EG:s strukturstöd. Mot bakgrund härav bör rennäring innefattas i definitionen
av jordbruksföretag. Härigenom kan också EG-medfinansiering av stöd kom-
ma i fråga för vissa investeringsåtgärder, vilka för närvarande är föremål för
statligt glesbygdsstöd i Sverige.
Sverige har i medlemskapsförhandlingarna erhållit möjligheten att under en
femårig övergångsperiod lämna investeringsstöd till skogsbruksdominerade
familjejordbruk. Förutsättningen härför är dels att jordbruksarealen i företaget
uppgår till minst 15 ha, dels att stödet riktas enbart till stödtagarens jordbruks-
verksamhet. Mot denna bakgrund bör investeringsstöd under en femårsperiod
också kunna lämnas till skogsbruksdominerade familjejordbruk med en mins-
tajordbruksareal på 15 ha. Kostnadsmässigt torde det inte medföra några mer
betydande belopp eftersom dessa företag i regel inte gör större investeringar i
jordbruksdelen av företaget.
Startstöd för yngre jordbrukare
För startstöd krävs att fyra huvudvillkor är uppfyllda i fråga om förstagångs-
etablering, heltidsföretag, yrkeskunskaper samt ålderskrav.
Arbetsbehovet vid företaget skall minst motsvara en s.k. arbetskraftsenhet
och minst halva arbetstiden skall avse egentligt jordbruk. Arbetsinsatsen får
delas fritt mellan brukarna. Brukaren skall få minst halva sin inkomst från
egentligt jordbruk. Enligt ett ändringsförslag från EG-kommissionen räcker
det med 25 % av inkomsten från egentligt jordbruk om företaget, inklusive
kompletterande verksamheter, svarar för minst 50 % av inkomsten. Kravet att
företaget skall vara så stort att arbetsbehovet motsvarar en heltid kvarstår.
Den övre åldersgränsen för stöd är 40 år.
Startstöd för yngre jordbrukare kan bestå av dels en startpremie, dels ett
räntebidrag baserat på skulden till följd av etableringen. EG-medfinansie-
ringen av detta stöd uppgår till 50 %. Stödet tillämpas i alla medlemsstater
utom Nederländerna trots att det är frivilligt.
För startstöd, som redan tillämpas i Sverige, talar att stödformen under-
lättar yngre brukares etablering som självständiga företagare. EU framhåller
även jordbrukets behov av anpassning och effektivisering som motiv för
denna stödform. Yngre jordbrukare anses mer öppna för förändringar. Inte
minst under anpassningen till de förändrade förutsättningar för jordbruksföre-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
4 Riksdagen 1994/95. 1 samt. Nr 19. Bilaga 9.
tagande som följer av ett svenskt EU-inträde torde denna stödform vara an-
vändbar.
Fullt utbyggt beräknades ursprungligen nuvarande svenska startstöd med-
föra statsutgifter på ca 75 miljoner kronor per år. Nuvarande utnyttjande av
stödet tyder på att kostnaderna for stödet blir lägre, troligen 50-60 miljoner
kronor. Den övre åldersgränsen för det svenska stödet är 35 år.
Kostnadsökningen vid en inkludering av trädgårdsföretag och renskötsel-
företag i stödet bedöms inte överstiga 10 miljoner kronor årligen.
Det nuvarande svenska startstödet bör behållas även fortsättningsvis men
bör utvidgas vid ett svenskt EU-inträde till att även omfatta trädgårdsföretag
och renskötselföretag. En höjning av nuvarande svenska åldersgräns på 35 år
till EG:s åldersgräns på 40 år bör inte göras.
Startstöd till kombinerade verksamheter bör även fortsättningsvis kunna
komma i fråga men endast om de har en nära anknytning till jordbruksdelen i
företaget och inte snedvrider konkurrensen.
Startstöd för förvärv av skogsmark vid kombinerade företag bör inte infö-
ras. Däremot bör skogsdelen i företaget få beaktas vid bedömningen av syssel-
sättningskravet. Minst 50 % av sysselsättningen bör emellertid avse egentligt
jordbruk. Enligt kommissionens nyligen presenterade förslag till regeländring
skall det framöver räcka med 25 % av inkomsten från egentligt jordbruk.
Tillämpningen innebär att totalkostnaden för startstödet efter ett EU-inträde
och med föreslagna begränsningar kan beräknas till 65 miljoner kronor varav
EG medfinansierar 50 %.
Stöd till bearbetning och avsättning av jord- och skogsbruksprodukter
Målsättningen för stödet till bearbetning och avsättning av jord- och skogs-
bruksprodukter är att stödja investeringar som förbättrar och rationaliserar
behandlingen, bearbetningen och avsättningen av jordbruks- och skogsbruks-
produkter. Speciell prioritet kan ges till investeringar som förbättrar avsätt-
ningsmöjligheterna och då framför allt för nya produkter eller kvalitetsproduk-
ter. Stödet är avgränsat till förädlingsledet och lämnas följaktligen inte till pri-
märproduktionen eller till detaljhandelsledet. Stödet får inte verka produktions-
höjande och kan differentieras mellan produkter och regioner. De investering-
ar som får stöd skall bidra till att råvaruproducenterna får del av de ekonomis-
ka förbättringar som investeringen medför. Detta stöd är inom EU ett viktigt
och beloppsmässigt stort stöd. Med vilken andel EG-medfinansieringen sker i
det enskilda projektet är avhängigt nationella beslut om hur den ram som EG
tilldelat landet inom stödet skall användas. I Danmark uppgår EG-medfinan-
sieringen till 12,5 % av den bidragsberättigade investeringskostnaden.
Danska staten lämnar på motsvarande sätt bidrag med 5 %. Av det totala
stödet svarar EG således för 70 % av kostnaden. EG har fastställt kriterier
dels för vilka investeringar som är prioriterade, dels för investeringsändamål
som är uteslutna från stöd. Förutom generella kriterier finns också
sektorsspecifika kriterier. För exempelvis svinsektom i Danmark prioriteras
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
48
bl.a. investeringar som säkerställer en hög kvalitet på produkterna vad
beträffar hygien och restsubstanser, miljöförbättrande förpackningar, nya
produkter och processer, rationalisering och modernisering av slakterier
(förutsatt att kapaciteten inte ökas) och förbättring av transporter av svin till
slakterier.
EG:s syften med denna stödform överensstämmer väl med den svenska
målsättningen om att främja konkurrenskraften i jordbruket och livsmedels-
industrin. Stödformen bedöms påtagligt kunna bidra till en omstrukturering
och effektivisering i ledet närmast efter jordbrukaren. Detta torde därför vara
en av de mest användbara strukturstödsformema för att stärka konkurrens-
kraften i svensk jordbruksnäring och livsmedelsindustri.
En tillämpning av stödformen enligt dansk ambitionsnivå torde innebära ett
stöd om totalt 70 miljoner kronor per år, varav EG bidrar med 50 miljoner
kronor och Sverige med 20 miljoner kronor. Den sammanlagda investerings-
kostnaden bör därmed uppgå till minst 350 miljoner kronor. Ett svenskt stöd-
program torde kunna erhålla samma 70-procentiga EG-medfinansiering som
gäller för motsvarande danska och franska program.
Viktiga ställningstaganden som erfordras vid en svensk tillämpning av
stödet är om vissa investeringar eller sektorer skall prioriteras eller uteslutas.
Vidare måste en ansvarsfördelning mellan myndighet och näring fastställas
med avseende på sektorsplanemas upprättande, stödrådgivning etc. Upp-
rättandet av sektorsplanema, som bedöms vara tidskrävande, bör göras av nä-
ringen. Jordbruksverket resp. Skogsstyrelsen bör svara för prioriteringar mel-
lan sektorer och åtgärder samt upprättande av ramprogram.
När Sveriges medlemskapsförhandlingar med EU inleddes betonades att
det under förhandlingarna måste tas hänsyn till de specifika förutsättningarna
för jordbruksproduktion i Sverige. Befolkningstätheten är extremt låg. Endast
sju procent av landytan är uppodlad. Låg medeltemperatur och en kort od-
lingssäsong påverkar avkastning och produktionskostnader. Vidare framhölls
att Sverige har utvecklat en rad regionala stödåtgärder för jordbruksproduk-
tion, landsbygdsutveckling, sysselsättning, miljö, ett öppet och varierande
landskap liksom för bibehållande av den biologiska mångfalden. Mjölkpro-
duktionen, den viktigaste sektorn i den svenska jordbruksnäringen, utgör
ryggraden för jordbruket i ekonomiskt mindre gynnade regioner. Det betona-
des att en överenskommelse måste nås under förhandlingarna rörande till-
vägagångssätt och metoder för att inom ramen för EG:s politik nå dessa mål
och slå vakt om och utveckla jordbruket i norra Sverige, i skogsområdena i
söder samt på Öland och Gotland.
Mot den bakgrunden fick omställningskommissionen (Jo 1991:07) i till-
läggsdirektiv (dir. 1993:28) i uppdrag att överväga om ett särskilt stöd bör
riktas mot Götalands skogs- och mellanbygder samt de delar av Svealands
skogsbygder och skärgårdar som ligger utanför det norra stödområdet. I till-
läggsdirektiven underströks vidare att de förhållanden som råder i stödområde
4 för stödet till jordbruket i norra Sverige bör fungera som referens i en jäm-
förande analys. Syftet angavs vara att med hjälp av lämpliga variabler belysa
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
49
förutsättningarna för jordbruksproduktion i södra Sveriges skogs- och mel-
lanbygder. På så sätt kan delområden urskiljas som visserligen har något bätt-
re förutsättningar än de som råder i stödområde 4, men som jämfört med öv-
riga delar av södra Sverige är så pass mycket sämre att särskild hänsyn bör
tas.
Kommissionen föreslog i sitt betänkande (SOU 1993:33) att Sverige inför
ett medlemskap i EU och inom ramen för EG:s stödformer och stödnivåer
inom mindre gynnade områden, s.k. LFA-områden (Less Favoured Areas)
förbereder ett införande av åtgärder som kan medverka till att bibehålla förut-
sättningar för varaktig sysselsättning och ett levande och varierat odlingsland-
skap i skogs- och mellanbygderna i södra och mellersta Sverige. Kommissio-
nen framhöll att i områden där sysselsättnings- och glesbygdsproblem är de
viktigaste bör en nära samordning ske med stöd för utveckling av landsbygds-
områden och eventuella andra regionalpolitiska stöd. I de områden, där hu-
vudproblemet är att odlingslandskapet är hotat, blir en samordning med de
generella stöden för att bevara det öppna landskapet och den biologiska mång-
falden mest angelägen.
Under den tid då medlemskapsförhandlingarna pågick genomfördes även
samtal mellan experter från Sverige och från EG-kommissionen om förutsätt-
ningarna för att tillämpa EG:s stöd till mindre gynnade områden i södra
Sveriges skogs- och mellanbygder. Dessa expertsamtal har visat att om EG:s
kriterier för avgränsning av mindre gynnade områden tillämpas och anpassas
till de svenska förhållandena kan relativt stora delar av södra Sveriges skogs-
och mellanbygder klassas som mindre gynnade från jordbrukssynpunkt. Ett
detaljerat svenskt förslag till områdesavgränsning skall efter medlemskap
underställas EG-kommissionen för prövning och ministerrådet för beslut.
Mot denna bakgrund har en arbetsgrupp inom Jordbruksdepartementet haft
till uppgift att föreslå avgränsningen av ett mindre gynnat område i södra
Sverige och att föreslå inriktning och utformning av åtgärder i området inom
ramen för EG:s regler.
Förslagen har presenterats i en särskild rapport från Jordbruksdepartemen-
tet, Stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige vid ett EU-
medlemskap.
Motiven för stöd till mindre gynnade områden
Den svenska målsättningen vid ett medlemskap i EU, vad gäller skogsbygder-
na i södra Sverige samt Öland och Gotland, är att inom ramen för EG:s poli-
tik slå vakt om och utveckla jordbruket i dessa områden.
Produktionskostnaderna är i dessa områden högre än i slättbygderna på
grund av klimatfaktorer, lägre avkastning i växtodlingen och en ogynnsamma-
re företagsstruktur med mindre gårdar och en sämre arrondering. Vidare kän-
netecknas dessa områden av en låg befolkningstäthet och en mindre välutveck-
lad infrastruktur.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
50
Jordbruksproduktionen består i första hand av mjölk- och köttproduktion.
Förutsättningarna för andra produktionsaltemativ är begränsade. De sämre
produktionsförutsättningama återspeglas i låga värden på jordbruksmarken.
Jordbruket har under en lång tidsperiod minskat i omfattning i de från jord-
brukssynpunkt mindre gynnade områdena i södra Sverige. Därigenom har de-
lar av odlingslandskapet övergått till skogsmark med förluster av värdefulla
natur- och kulturmiljövärden som följd. En minskande sysselsättning i jord-
bruket och även i skogsbruket har samtidigt lett till att underlaget för privat
och offentlig service blivit mindre.
Vid ett EU-medlemskap kommer det att öppnas nya möjligheter på en stör-
re marknad för det svenska jordbruket Ett medlemskap kommer också att le-
da till en ny konkurrenssituation, som kan väntas medföra effektiviseringar i
hela livsmedelskedjan. Vid en hårdare konkurrens på en större marknad är det
troligt att leden före och efter jordbrukets primärproduktion kommer att tilläm-
pa en jämfört med tidigare mera strikt kostnadsrelaterad prissättning på inköp-
ta råvaror och servicetjänster. En sådan utveckling kommer att missgynna pro-
duktion som bedrivs vid små företag i områden med minskade volymer, lån-
ga avstånd mellan företagen och med långa transportavstånd till förädlingsin-
dustrin.
Företag i regioner med de sämsta naturgivna produktionsförhållandena
kommer att möta de svåraste hindren för en ekonomisk anpassning till de nya
förutsättningarna på marknaden. Det är från ekonomiska utgångspunkter na-
turligt att konkurrens leder till att företag och resurser med låg produktivitet
slås ut. Hänsyn måste emellertid också tas till de miljöeffekter och samhälls-
kostnader som är förenade med en utslagning av resurser och företag i de från
jordbrukssynpunkt mindre gynnade områdena.
En ytterligare tillbakagång av mjölk- och köttproduktionen kan innebära en
fortsatt minskning av det öppna och levande odlingslandskapet i de skogsdomi-
nerade delarna av södra och mellersta Sverige. Odlingslandskapet i dessa om-
råden representerar betydande samhällsvärden utöver de som har direkt an-
knytning till livsmedelsproduktionen.
I skogs- och dalbygdema och andra från produktionssynpunkt mindre gyn-
nade områden i södra Sverige finns olika natur- och landskapstyper liksom be-
byggelse, som ger en bild av landskapets och kulturmiljöns utveckling. Olika
ekologiska system utgör hemvist för en flora och fauna som är beroende av
ett variationsrikt odlingslandskap. Ett levande odlingslandskap innebär också
att landsbygden i de från jordbrukssynpunkt mindre gynnade områdena blir
attraktiv för människor som nu och i framtiden vill bedriva verksamhet och
bo utanför de större tätorterna.
Allt fler människor i Sverige och från den europeiska kontinenten söker
rekreation och naturupplevelser på landsbygden inte minst i de sydsvenska
skogs- och mellanbygderna. Turistnäringen är en växande ekonomisk sektor
på landsbygden och har blivit ett viktigt komplement för många lantbruks-
företag. Det öppna och levande odlingslandskapet är en resurs som starkt
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
51
bidrar till att turismen och friluftslivet söker sig till dessa delar av lands-
bygden.
Den utveckling som har lett till en minskning av jordbruket och odlingsland-
skapet i de från jordbrukssynpunkt mindre gynnade områdena i södra Sverige
kan väntas fortsätta efter en anslutning till EU om inga särskilda åtgärder vid-
tas. De olika samhällsvärden som i dessa områden är knutna till odlingsland-
skapet motiverar mera aktiva åtgärder för att i framtiden upprätthålla förutsätt-
ningar för ett bärkraftigt jordbruk. Något särskilt stöd utöver gränsskyddet
för den svenska prisnivån har hittills inte lämnats till de mindre gynnade områ-
dena i södra Sverige. Inom ramen för EG:s strukturpolitik öppnas möjligheter
för att genomföra mera aktiva insatser för att i framtiden upprätthålla förutsätt-
ningarna för ett bärkraftigt jordbruk och ett öppet odlingslandskap i dessa om-
råden.
Stödets inriktning
Särskilda åtgärder inom de mindre gynnade områdena (förordning (EEG) nr
2328/91) bör kombineras med EG:s program för miljövänliga brukningsmeto-
der och bevarande av odlingslandskapet (förordning (EEG) nr 2078/92) en-
ligt de förslag som tidigare lämnats av jordbrukets miljöprogramutredning
(SOU 1994:82). Den samlade inriktningen och styrkan av de båda program-
men bör vara sådan att förutsättningarna för en ekonomiskt bärkraftig mjölk -
och köttproduktion av minst nuvarande omfattning i framtiden kan finnas
kvar i de mindre gynnade områdena. Odlingslandskapet och jordbrukets eko-
nomi i de mindre gynnade regionerna bärs nämligen upp av mjölk- och nöt-
köttsproduktionen. Dessa produktionsinriktningar bedöms även efter ett EU-
medlemskap vara de som har de bästa förutsättningarna i de mindre gynnade
områdena.
Inom EG:s jordbruks- och strukturpolitik finns stödformer med olika syf-
ten som kompletterar varandra. Förutom miljöprogrammet kan även struktur-
åtgärder på jordbrukets område (mål 5a) och de regionalpolitiska insatserna
för landsbygdsutveckling (mål 5b) samverka med stödet till mindre gynnade
områden, för att främja utvecklingen av ett bärkraftigt jordbruk och ett diffe-
rentierat näringsliv i de från jordbrukssynpunkt mindre gynnade landsbygds-
områdena.
Stödet till mindre gynnade områden bör kunna lämnas i de områden som
blir avgränsade som mindre gynnade enligt EG:s direktiv 75/268/EEG. Stö-
dets utformning och nivå bör bestämmas med ledning av de naturgivna
begränsningar för jordbruksproduktionen som föreligger i olika delar av om-
rådet. Vid bedömning av lämpliga stödnivåer måste effekterna av i första
hand miljöstödet beaktas. En annan utgångspunkt bör vara stödbehov och
stödnivåer i den södra delen av det norra stödområdet, där produktions-
förutsättningama delvis liknar dem i de mindre gynnade områdena i södra
Sverige.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
52
I de något bättre delarna av skogs- och dalbygdema, på Öland och Gotland
och i de övriga delarna av mellanbygderna och de mellansvenska slätt-
bygderna, där det finns möjligheter att lämna stöd till mindre gynnade områ-
den, förekommer spannmålsodling i större omfattning än i de utpräglade
skogsbygderna. Mjölk- och köttproduktion är emellertid även i dessa områ-
den de dominerande driftsinriktningama. En anslutning till EG:s gemen-
samma jordbrukspolitik synes innebära en viss förbättring av de ekonomiska
förutsättningarna för spannmålsodlingen. Det finns emellertid ingen anled-
ning att i dessa områden främja en utökad spannmålsodling. Ett stöd till
mindre gynnade områden kombinerat med miljöersättningar bör medverka till
att bibehålla de ekonomiska förutsättningarna för en fortsatt ekonomiskt bär-
kraftig mjölk- och köttproduktion. Stöd till mindre gynnade områden bör
endast lämnas i form av djurbidrag till mjölk- och köttproduktion.
Djurbidraget bör omfatta förutom mjölkkor även övriga nötkreatur inkl,
am- och dikor samt tackor och getter. Stödet till tackor och getter bör omfatta
både kött- och mjölkproduktion. Stödet begränsas till högst 1,4 djurenheter
per ha foderareal, vilket är den högsta djurtäthet som tillåts enligt EG-regler-
na. Beräkningen av antalet djurenheter följer EG:s regler. Nötkreatur äldre än
2 år räknas som en djurenhet, nötkreatur mellan 6 månader och 2 år som 0,6
djurenheter och får och tackor (ej lamm och killingar) som 0,15 djurenheter.
Som villkor för stödet bör företaget inneha minst 2 djurenheter och minst 3 ha
jordbruksmark.
För stöd till mindre gynnade områden som lämnas till pensionärer erhåller
medlemsländerna ingen medfinansiering från EU. Stödet bör lämnas till
aktiva jordbrukare och inte medverka till att generationsskiften i jordbruket
försenas. Stöd bör därför inte lämnas till brukare som uppbär statlig pension.
Avgränsning av stödområden
Sveriges förslag till avgränsning av mindre gynnade områden bör i huvudsak
följa den avgränsning som föreslagits i den tidigare nämnda rapporten.
I rapporten har också analyserats behovet av differentiering av stödnivåer
inom det föreslagna området. Utgångspunkten har varit att stödet bör diffe-
rentieras mellan delområden med uppenbart olika stora begränsningar i de
naturgivna förutsättningarna för produktionen. En annan utgångspunkt har
varit att antalet stödnivåer bör vara så få som möjligt.
Enligt förslaget bör en differentiering utgå från den statistiska indelningen i
skördeområden vid en indelning i delområden med olika stödnivåer. Det finns
nämligen ett starkt samband mellan skördenivåema och de ekonomiska pro-
duktionsförutsättningama inom det mindre gynnade området. Det finns också
ett starkt samband mellan skördenivåema och markanvändningen. Vid låga
skördar domineras markanvändningen nästan helt av grovfoderproduktion på
vallar och betesmarker. Från miljösynpunkt finns de starkaste skälen att läm-
na stöd i sådana områden. Skördeområdesgränsema är dessutom etablerade
inom jordbruket och har även tidigare utnyttjats vid områdesdifferentieringar
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
53
inom ramen för nuvarande livsmedelspolitik. Det kan emellertid finnas mind-
re områden där särskilda skäl föreligger för att även ta hänsyn till andra fak-
torer vid klassificeringen. I förhållande till förslaget kan detta dock endast
medföra marginella justeringar.
I enlighet med förslaget bör därför en indelning i tre delområden ske i hu-
vudsak enligt följande.
Delområde A omfattar ett sammanhängande område bestående av de
högst belägna delarna av det sydsvenska höglandet i Småland, Västergötland
och Halland samt de norra delarna av Blekinge och Skåne. Dessutom ingår
tre mindre områden, nämligen östra delarna av Gotland, norra Upplandskus-
ten samt några församlingar i Dalsland. Totalt omfattar delområdet ca 15 000
företag och ca 330 000 ha åker och betesmark.
Delområde B omfattar de något bättre delarna av skogsbygderna i Öster-
götland, Småland, Skåne och Bohuslän samt norra Öland, sydöstra delen av
Gotland och en mindre del av Bergslagen vid gränsen till det norra stödområ-
det. I området finns ca 8 600 jordbruksföretag och ca 250 000 ha åker och
betesmark.
Delområde C slutligen består av mellanbygdsområden och dalbygder i
Götaland samt huvuddelen av de mindre gynnade områdena i Svealand. I
delområde C finns ca 14 300 jordbruksföretag och ca 490 000 ha åker och
betesmark.
Det finns skärgårdsöar utan fast landförbindelse som inte ingår i de försam-
lingar eller delar av församlingar som uppfyller kriterierna för att ingå i det
mindre gynnade området. För dessa öar finns inga statistiska uppgifter till-
gängliga. Skärgårdsöar utan fast landförbindelse i havet och öar i sjöarna
Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren bör emellertid generellt sett anses
tillhöra det mindre gynnade området.
Stödutformning och stödnivder
Stödet till mindre gynnade områden och miljöstödet inom ramen för det av
jordbrukets miljöprogramutredning föreslagna programmet för ekonomisk
bärkraft bör koordineras. En annan utgångspunkt bör vara att samma princi-
per skall tillämpas för stödutformningen och val av stödnivåer, som för stöd-
område 4 i norra Sverige.
Gjorda analyser av struktur- och produktionsstatistik samt ekonomiska kal-
kyler visar att produktionsförutsättningarna är ganska lika i stödområde 4 i
norra Sverige och i delområde A i södra Sverige, där förutsättningarna är
minst gynnsamma. I område 4 är skördenivåema i vallodlingen något sämre,
medan företagsstrukturen i genomsnitt är något bättre än i delområde A i söd-
ra Sverige. I enlighet med det redovisade förslaget bör stöd till mindre gynna-
de områden lämnas med högst 990 kronor per djurenhet i delområde A, vilket
är något lägre än den nivå som i annat sammanhang föreslås för stödområde
4. Det kan bl.a. motiveras med en något längre växtperiod och högre skörde-
nivå.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
54
Inom det föreslagna mindre gynnade området föreligger betydande skill-
nader mellan de tre delområdena. Det är därför motiverat med en betydligt
högre stödnivå i delområde A, dvs. i de utpräglade skogsbygderna, än i de
andra båda delområdena B och C. Tack vare något högre skördenivåer och
bättre strukturförhållanden bör en stödnivå på högst 540 resp. 360 kronor per
djurenhet vara tillräcklig i dessa delområden. Tillsammans med miljöstödet
för ekonomisk bärkraft bör dessa nivåer vara tillräckligt höga för att säker-
ställa en fortsatt mjölk- och köttproduktion i dessa områden.
Konstruktionen av stödet till mindre gynnade områden är sådan att stödet
till större företag kan trappas av. EG:s medfinansiering upphör således vid 20
mjölkkor och vid totalt 120 djurenheter. Finns det mer än 60 stödberättigade
djurenheter vid ett företag medfinansierar EG endast 50% av de maximalt
tillåtna stödbeloppen per djurenhet från 60 till 120 enheter. Samma begräns-
ningar bör sättas för den nationella finansieringen i ett svenskt stöd till mindre
gynnade områden. Därigenom begränsas de stödbelopp som kan lämnas till
de större företagen som främst finns i delområdena B och C.
Miljöersättning inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft bör
lämnas med 1 400 kronor per ha vall och betesmark i delområde A,
900 kronor per ha i delområde B och 400 kronor i delområde C.
Ett EU-medlemskap kommer att innebära en rad olika förändringar i förut-
sättningarna för svenskt jordbruk. Det är inte möjligt att förutse de samlade
effekterna av alla dessa förändringar för jordbruksföretagen och odlingsland-
skapet i de mindre gynnade områdena. Därför bör effekterna av de olika stöd
som kommer att lämnas för att bibehålla framtida förutsättningar för jordbru-
ket i dessa områden noga följas upp och utvärderas. När de första årens erfa-
renheter utvärderats bör en översyn ske av stödformer och stödnivåer.
Kostnader för stödet och effekter på statsbudgeten
Med de antagna stödnivåema har kostnaden för ett stöd till mindre gynnade
områden i södra Sverige beräknats komma att uppgå till totalt 270 miljoner
kronor per år. Därav förutsätts 25% medfinansieras av EG. Kostnaden för
den svenska statsbudgeten blir därför ca 200 miljoner kronor.
På motsvarande sätt har kostnaderna för miljöersättningarna inom ramen
för programmet för ekonomisk bärkraft, med de antagna stödnivåema beräk-
nats komma att uppgå till totalt ca 370 miljoner kronor inom det mindre gynna-
de området i södra Sverige. Av detta belopp finansieras 50 % av EG.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
55
1.3.6 Stöd till jordbruket i norra Sverige
Regeringens bedömning: Målsättningen för stödet till jordbruket i
norra Sverige skall ligga fast vid ett EU-medlemskap.
De stödsystem som bör utnyttjas skall bygga på det förhandlingsre-
sultat som uppnåtts vid förhandlingarna med EU. Stödet skall utgöras
av dels EG:s stöd till mindre gynnade områden/bergsjordbruk, dels
stöd inom ramen för EG:s miljöprogram för jordbruket. Därutöver skall
utnyttjas det i avtalet överenskomna stödet till nordligt jordbruk för om-
rådena 1, 2a, 2b och 3. Den sammanlagda kostnaden för stöden beräk-
nas till 1 044 miljoner kronor. Stödet bör utformas så att omfördelnings-
effektema i förhållande till nuvarande stöd blir så små som möjligt. Så
långt möjligt bör stöden knytas till krav på djurinnehav, i första hand
till mjölkkor. Stora förändringar i stödnivå bör kunna överbryggas ge-
nom tillämpning av tillfälliga nationella stöd.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Skälen för regeringens bedömning: 1990 års livsmedelspolitiska
beslut innebar för norrlandsjordbrukets del tillkomsten av en lönsamhetsgaran-
ti. Lönsamheten i jordbruket i norra Sverige skulle inte tillåtas påverkas nämn-
värt till följd av avregleringen. Detta innebär enligt riksdagens beslut (prop.
1990/91:99, bet. JoU 1990/91:27, rskr. 1990/91:276) att stödbehovet ökar
om priserna sjunker som en följd av avregleringen men om däremot priserna
stiger eller kostnaderna sjunker så minskar stödbehovet.
De anpassningsåtgärder som vidtagits med anledning av ansökan om EU-
medlemskap har lett till svårigheter att urskilja vilka lönsamhetseffekter som
beror på 1990 års beslut och vilka som beror på EU-anpassningen. Regering-
en konstaterade i proposition (prop. 1993/94:236) Vissa jordbrukspolitiska
frågor att en översyn av stödet måste göras mot bakgrund dels av detta pro-
blem, dels av att ett EU-medlemskap ställer krav på en ny stödutformning. Vi
angav därvid att kopplingen till 1990 års beslut kommer att behöva ersättas
med någon annan beräkningsgrund för stödet, där hänsyn tas även till bl.a.
produktions- och strukturutveckling. Vidare anges i propositionen att pris-
tilläggen kommer att behöva ersättas med någon annan typ av produktionsan-
knutet stöd.
Med anledning av propositionen anförde Jordbruksutskottet i sitt betänkan-
de (1993/94:JoU26) att utskottet utgår från att riksdagen på något längre sikt,
dvs. under kommande riksmöte, får underlag för mer konkreta ställningstagan-
den i samband med propositioner om villkoren för ett eventuellt svenskt med-
lemskap i EU.
Mot denna bakgrund har en arbetsgrupp inom Jordbruksdepartementet
gjort en översyn av stödet till jordbruket i norra Sverige och lämnat en rapport
med förslag till ett nytt stödsystem Stöd till jordbruket i norra Sverige vid ett
EU-medlemskap. Utgångspunkterna för översynen har varit dels regeringens
uttalande i nämnda proposition, dels det förhandlingsresultat som uppnåtts
56
med EU. Regeringens bedömning av hur stödet till jordbruket i norra Sverige
bör utformas följer i allt väsentligt de förslag som presenterats i rapporten.
De motiv för att stödja jordbruket i norra Sverige som lades fast i 1990 års
livsmedelspolitiska beslut är giltiga även framgent.
Livsmedelspolitikens regionala målsättning bör således vara att bidra till
regional utjämning av sysselsättning och välfärd, vilket i praktiken innebär att
verka för ett livskraftigt jordbruk i norra Sverige. Motiven för ett livskraftigt
jordbruk är, förutom livsmedelsproduktion i sig, jordbrukets betydelse för att
upprätthålla sysselsättning, befolkning, samhällsstruktur och landskapsbild.
Jordbruket har också en viktig roll att spela för att tillgodose en god livsme-
delsberedskap.
Att upprätthålla en acceptabel nivå på produktionen ingår i målsättningen
att verka för ett livskraftigt jordbruk. 1990 års beslut innebar en övergång
från merkostnadsersättning (jämfört med ett referensområde i södra Sverige)
till en lönsamhetsgaranti, där lönsamheten inom stödområdet vid två tidpunk-
ter jämförs.
En utgångspunkt för stödnivån för jordbruket i norra Sverige vid ett EU-
medlemskap bör enligt vår mening vara nuvarande stödnivå, dvs. stödnivån
budgetåret 1994/95.
Stödet kan emellertid behöva justeras i framtiden. Den lönsamhetsgaranti
som finns enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut och som innebär att lön-
samheten inte skall tillåtas sjunka som en följd av reformen men väl som en
följd av andra faktorer är inte längre aktuell vid ett EU-medlemskap. Mot
denna form av garanti talar också de problem som finns vad gäller möjlighe-
ten att identifiera olika faktorers påverkan på lönsamheten. Detta innebär
emellertid inte att lönsamhetsutvecklingen inte skall kunna användas som
argument för justeringar av stödet. Den beräkningsmetod som nu används,
baserad på modellgårdar i de olika stödområdena, bör därför kunna användas
som ett hjälpmedel även fortsättningsvis. Som anförts i prop. 1993/94:236
bör hänsyn också tas till bl.a. produktions- och strukturutveckling.
Stödutformning och stödniväer
Stödet till produktion av mjölk, matpotatis och getmjölk/getkött bör lämnas i
form av en kombination av de tre stöden - stöd till mindre gynnade områden/
bergsjordbruk, miljöstöd och nationellt stöd. Stödbehovet inom får- och nöt-
köttssektom tillgodoses fullt ut genom stöd till mindre gynnade områden och
miljöstöd enligt programmet för bärkraftigt jordbruk, i fortsättningen kallat
miljöstöd-nord. Slaktsvins- och smågrisproduktionen bör erhålla stöd genom
en kombination av stöd till mindre gynnade områden och nationellt stöd,
medan stödet till äggproduktionen bör bestå av nationellt stöd.
Stödet till mindre gynnade områden bör lämnas som ett djurbidrag i hela
stödområdet med maximal nivå. I område 1-3 lämnas därutöver stöd till
spannmål för avsalu. För företag med fläsk-, smågris- och äggproduktion
räknas all spannmål som avsaluspannmål oavsett om den används för eget
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
57
foder eller inte, eftersom svin och höns inte ingår i djurenhetsbegreppet.
Stödet till mindre gynnade områden bör lämnas med maximala nivåer för
högst 60 stödenheter (djurenhet eller hektar). Därefter bör stödet avtrappas
och endast utgå för mjölkkor. Stödet i område 4 är begränsat till högst 20
mjölkkor.
Även miljöstöd-nord bör utnyttjas maximalt och lämnas som ett stöd för
vall- och betesareal. I område 4 bör dock en viss reducering av stödet ske.
Den föreslagna konstruktionen av stödet tillgodoser eventuella stöd-behov
inom produktionen av fårmjölk och killingkött eftersom såväl stöd till mindre
gynnade områden som miljöstöd-nord ges till tackor och getter oavsett om de
används for mjölk- eller köttproduktion. Det av riksdagen beslutade stödet till
di- och amkor ersätts av stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd-
nord.
Miljöstödet bör knytas till villkor om djurantal och arealanvändning. En
arealfaktor som anger arealen per djur skall ligga till grund för storleken på
stödberättigad areal. Motiven för de valda arealfaktorema är att animaliepro-
duktionen i första hand skall främjas. Arealfaktom bör vara differentierad
mellan stödområdena. I tabell 1 anges förhållandet mellan olika djurslag och
djurenhetsbegreppet och i tabell 2 de arealfaktorer som bör gälla för stöd till
mindre gynnade områden och miljöstöd. Arealfaktorema motsvarar det teore-
tiskt beräknade behovet av vall och bete korrigerat uppåt för att ta hänsyn till
skördevariationer och faktisk arealtillgång.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Tabell 1 Djurenheter för stöd till mindre gynnade områden och
miljöstöd-nord
|
Djurslag |
Djurenhet |
|
Mjölkko |
1,0 |
|
Diko |
1,0 |
|
Övriga nötkreatur > 2 år |
1,0 |
|
Övriga nötkreatur > 6 mån & < 2 år |
0,6 |
|
Får/getter |
0,15 |
Tabell 2 Arealfaktorer för miljöstöd-nord i stödområde 1-4
(vall på åker och bete)
|
Stödområde 1 2a 2b 3 |
Arealfaktor/djurenhet 1,20 1,05 1,00 0,95 |
|
4 |
0,80 |
58
Miljöstöd-nord bör kunna kombineras med de ersättningar som skall läm-
nas inom ramen för miljöprogrammet i övrigt.
Det nationella stödet får enligt EU-avtalet endast ges i område 1-3. För
mjölk bör stödet vara knutet till produktionen. Stödet bör utbetalas som en
klumpsumma baserat på stödbehovet per kg mjölk samt producerad mängd,
dock högst motsvarande en referenskvantitet som fastställs för varje företag
på grundval av historisk produktion. Brukaren bör därför kunna välja produk-
tionen ett av åren 1991, 1992 eller 1993. Referenskvantiteten får dock inte
överstiga den individuella mjölkkvoten. Om produktionen är mindre än refe-
renskvantiteten reduceras stödet proportionellt i efterskott. Produktion utöver
referenskvantiteten berättigar inte till stöd. Denna modell minimerar omfördel-
ningseffekter mellan hög- och lågavkastande besättningar samtidigt som pro-
duktionsanknytningen är stark.
Stödet för mindre gynnade områden för mjölkproducenter i område 4
begränsas till högst 20 mjölkkor. Miljöstöd-nord bör dock sättas till ett be-
lopp som motsvarar intäkterna för företag i gruppen 50-60 kor. På så sätt
hålls relativt stora familjeföretag ”skadeslösa” i område 4. Detta innebär samti-
digt att såväl mindre mjölkföretag som nötköttsproducenter överkompenseras
i område 4.
För nöt- och fårköttsproduktionen föreslår arbetsgruppen inget nationellt
stöd. Övergången från nuvarande norrlandsstöd till stöd för mindre gynnade
områden och miljöstöd kommer att leda till att dessa sektorer (exkl. mjölk-
företag med köttproduktion) erhåller högre stöd än i dag.
Stödområdesindelningen för stödet till matpotatisodling skiljer sig i dag
från den indelning som råder för övriga stödberättigade jordbruksprodukter.
Stödet lämnas endast till norrlandslänen med en uppdelning på två delområ-
den. Denna indelning bör ändras och följa den stödområdesindelning för
norra Sverige som gäller för övriga produktgrenar. Detta innebär att stödet
utökas till att omfatta även Kopparbergs och Värmlands län samt de delar av
Örebro och Älvsborgs län som ingår i stödområdet. Detta innebär att den stöd-
berättigade arealen ökar med drygt 40 % (1 200 hektar) och kostnaden för stö-
det med cirka 4 miljoner kronor.
Slaktsvins-, smågris- och äggproduktionen bör erhålla nationellt stöd i
form av djurbidrag utöver det stöd som lämnas inom ramen för stödet till
mindre gynnade områden och som i huvudsak kommer svinuppfödama till
del (arealbidrag för spannmål). Matpotatis-, får- och getsektom bör stödjas
genom stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd-nord. För get- och
potatissektom behövs dessutom ett påslag av nationellt stöd för att uppnå
dagens stödnivå. Såväl stödet till mindre gynnade områden för spannmål som
det nationella stödet lämnas endast i område 1-3. Detta innebär att produktions-
stödet till smågris- och äggproduktionen samt det nyligen införda stödet till
slaktsvin upphör helt i område 4. Stödet till potatisodling och getnäring redu-
ceras. Värdet av nuvarande stöd till dessa produktionsgrenar uppgår i område
4 till totalt cirka 5 miljoner kronor.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
59
För stödet till mindre gynnade områden som utbetalas till pensionärer er-
håller medlemslandet ingen medfinansiering från EG. Det nuvarande stödet
till jordbruket i norra Sverige lämnas till alla brukare, även pensionärer. An-
ledningen till detta är att stödet till största delen utgörs av pristillägg som utbe-
talas via mejerier och slakterier. Det har inte ansetts vara rimligt att prisdiskri-
minera mellan olika leverantörer inom samma region. Det föreligger enligt
regeringens uppfattning inga skäl för att de produktionsstöd som stödet till
mindre gynnade områden och det nationella stödet utgör skall lämnas till pen-
sionärer. Av tabell 3 framgår föreslagna stödnivåer per enhet.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
60
Tabell 3 Prel. stödnivåer för jordbruket i norra Sverige
(1 ecu=9,l kr kommersiell kurs och 11 kr grön kurs)i
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
|
Stödområde 1 |
2a |
2b |
3 |
4 | |
|
Vall | |||||
|
Miljöstöd-nord, kr/ha |
2 750 |
2 750 |
2 750 |
2 750 |
1 687 |
|
Spannmål för avsalu LFA/bergsjbr, kr/ha |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
- |
|
Mjölk LFA/bergsjbr, kr/ mjölkko2 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
|
Miljöstöd omräknat till kr/mjölkko |
3 300 |
2 888 |
2 750 |
2 612 |
1 350 |
|
NaL stöd öre/kg vid 100 % av referenskvant. |
93,9 |
61,7 |
40,1 |
1,1 |
- |
|
Nötkött | |||||
|
LFA/bergsjbr, kr/nötkreatur > 2 år |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
|
LFA/bergsjbr, kr/ungnöt < 2 år |
798 |
798 |
798 |
798 |
798 |
|
Miljöstöd omräknat i kr/nötkreatur > 2 år |
3 300 |
2 888 |
2 750 |
2 612 |
1 350 |
|
Miljöstöd omräknat i kr/nötkreatur < 2 år |
1 980 |
1 733 |
1 650 |
1 567 |
810 |
|
Får | |||||
|
LFA/bergsjordbruksstöd, kr/lacka |
200 |
200 |
200 |
200 |
200 |
|
Miljöstöd omräknat i kr/tacka |
495 |
423 |
423 |
392 |
202 |
|
Getter | |||||
|
LFA/bergsjbr, kr/honget |
200 |
200 |
200 |
200 |
200 |
|
Miljöstöd omräknat i kr/get |
495 |
423 |
423 |
392 |
202 |
|
Nationellt stöd, kr/get |
158 |
158 |
158 |
158 |
- |
|
Slaktsvin | |||||
|
LFA/bergsjbr-stöd omräknat till kr/svin |
109 |
101 |
101 |
92 |
- |
|
Nationellt stöd, kr/djur |
96 |
56 |
56 |
- |
- |
|
Smågrisar LFA-stöd omräknat till kr/sugga |
745 |
678 |
678 |
625 | |
|
Nationellt stöd, kr/sugga |
710 |
317 |
317 |
- |
- |
|
Agg Nationellt stöd, kr/insatt höna |
13,45 |
13,45 |
13,45 |
4,90 |
- |
|
Potatis | |||||
|
LFA/bergsjbr, kr/ha |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
1 330 |
|
Nationellt stöd, kr/ha |
3 010 |
3 010 |
1 270 |
1 270 |
- |
1 Beloppen är omräknade från EG:s stödnivåer i ecu till svenska kronor. Omräkningen har
gjorts med en viss valutarelalion som kan komma att ändras.
2 Område 4, som blir normalt LFA-område, lämnas stöd för högst 20 mjölkkor. Någon
sådan begränsning finns inte i bergsjordbruksområdena (område 1-3)
61
Riksdagen beslutade den 18 maj 1994 att införa ett dikostöd samt ett stöd
till bär och grönsaker på friland. Stödet skall utbetalas fr.o.m. budgetåret
1994/95. Eftersom dessa stöd skall finansieras inom ramen för nuvarande
direktbidrag kommer detta att inverka på stödbeloppen för de produktions-
grenar som stöds i dag. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att
beräkna stödbelopp per enhet för såväl de nya produktionsgrenarna som för
existerande produktionsgrenar. För trädgårdsnäringen får högst 3 miljoner
kronor utbetalas och för dikoproduktionen högst 5 miljoner kronor under
budgetåret 1994/95. De belopp som redovisas i tabell 3 skall därför ses som
indikativa.
Stödet till frilandsodling av bär och grönsaker skall enligt riksdagen utbe-
talas som ett arealbidrag. Inom ramen för nuvarande regelverk inom EU torde
inte finnas någon möjlighet att ge driftstöd för trädgårdsnäringen. Näringen
bör dock kunna erhålla stöd, delfinansierat av EG, inom ramen för landsbygds-
utvecklande åtgärder i mål 5b- och 6-områden.
Nationellt stöd bör nyttjas för att ersätta nuvarande kostnadstillägg till för-
ädlingsindustrin.
Det nationella stödet får som nämnts inte omfatta stödområde 4. Detta kom-
mer för livsmedelsindustrin innebära att stödet i område 4 bortfaller. Värdet
av stödet i område 4 är i dag 8,5 miljoner kronor.
Det sanitetstillägg som utbetalas till slakterier inom stödområdet bör upphö-
ra fr.o.m. den 1 januari 1995. Stödet är en kvarleva från den period när alla
slakterier erhöll sanitetstillägg. Stödet kan inte motiveras av regionala skäl
och har inget samband med kostnadstillägget som kompenserar för merkost-
nader vid transport. Det uppgår i dag till 2 miljoner kronor.
Kostnader och effekter pä statsbudgeten
Sverige har anvisats en indikativ ram på 12,8 miljarder kronor för struktur-
fondsmedel under perioden 1995-1999. Dessa medel utgör EG:s medfinansie-
ring för strukturåtgärder och Sverige måste således skjuta till nationella medel
för att erhålla detta belopp. Drygt 2 miljarder kronor från EG skall under sam-
ma period gå till målområde 6. För år 1995 är EG:s medfinansieringsram 2,4
miljarder kronor, varav 370 miljoner kronor avser mål 6. Följaktligen återstår
för budgetåret 1994/95 drygt 2 miljarder som skall fördelas på de övriga må-
len, 2, 3,4, 5a och 5b samt s.k. gemenskapsinitiativ.
Den totala kostnaden för stödet till mindre gynnade områden i norra
Sverige beräknas uppgå till 312 miljoner kronor med en delfinansiering från
EG på 101 miljoner kronor, varav 45 miljoner kronor avser mål 6-området
och finansieras inom den finansiella ramen för mål 6. Resten finansieras av
mål 5a-ramen. Kostnaden för miljöstöd-nord uppskattas till 441 miljoner kro-
nor med en medfinansiering från EG:s jordbruksfonds garantidel på 264 mil-
joner kronor. Av tabell 4 framgår den totala kostnaden för stödet och uppdel-
ningen på stödformer. Det nationella stödet blir en restpost som uppgår till
totalt 292 miljoner kronor. EG:s genomsnittliga medfinansieringsgrad för
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
62
stödet till jordbruket i norra Sverige uppgår till 35 % av den totala kostnaden
för stödet. Tabell 5 visar kostnaden för stödet uppdelad på stödformer och
produktionsgrenar.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Tabell 4 Prel. kostnad och medfinansiering för stödet till
jordbruket i norra Sverige efter ett EU-medlemskap
|
Stödtyp |
Total |
Total EG- |
EG-fin. i mål 6 |
EG-fin. utan- Svensk |
EG-med- |
|
LFA/bergsjbr |
312 |
101 |
451 |
562 211 |
32% |
|
Miljöstöd-nord |
441 |
264 |
1193 |
1453 177 |
60% |
|
Nationellt stöd |
292 |
- |
- |
292 |
0% |
|
Totalt |
1 044 |
365 |
164 |
201 680 |
35% |
1 Finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion inom den finansiella ramen för mål 6.
2 Finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion inom den finansiella ramen för mål
5a.
3 Finansieras av jordbruksfondens garantidel.
63
5 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
Tabell 5 Totalkostnaden för stödet uppdelat på stödform och
produktionsgrenar, mkr 1995
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
|
Stöd till |
Stöd till |
Miljö- |
Natio- |
Summa |
Förändr. | |
|
mindre |
mindre |
stöd- |
nellt |
stöd |
jfrt med | |
|
gynn. omr. |
gynn. omr. |
nord |
stöd |
93/94 | ||
|
djur |
areal | |||||
|
Jordbruket | ||||||
|
Mjölkföretag |
198,2 |
28,2 |
344,4 |
217,1 |
787,9 | |
|
Företag med nöt- |
47,3 |
13,2 |
94,6 |
155,1 | ||
|
Spannmålsföretag1 |
- |
18.6 |
- |
- |
18,6 | |
|
Slaktsvin |
- |
- |
- |
4,5 |
4,5 | |
|
Smågrisar |
- |
- |
- |
2,0 |
2,0 | |
|
Getter |
0,8 |
- |
1,7 |
0,6 |
3,1 | |
|
Ägg |
- |
- |
- |
2,6 |
2,6 | |
|
Potatis |
- |
5,4 |
- |
7,6 |
13,0 | |
|
Summa |
246,3 |
65,4 |
440,7 |
234,4 |
986,8 |
+63,3 |
|
Livsmedelsindustrin2 | ||||||
|
Summa |
- |
- |
- |
57,5 |
57,5 |
-10,5 |
|
Totalt |
246,3 |
65,4 |
440,7 |
291,9 |
1 044,3 |
+52,8 |
1 Bland spannmålsföretagen finns även slaktsvins- och smågrisföretag med.
2 För livsmedelsindustrin har bortsetts från att stödnivån för mejerier sänktes fr.o.m. den
1 oktober 1993 och de 5,5 miljoner kronor som försvinner från område 4 har därför dragits
från 68 i stället för 65 miljoner kronor. Anledningen är att stödnivån/enhet budgetåret
1994/95 skall uppgå till de belopp som rådde före den 1 oktober.
Genomförande av det nya stödsystemet
Det nuvarande stödet till jordbruket skall upphöra den dag Sverige inträder i
EU, dvs. den 1 januari 1995.
Vid denna tidpunkt bör utbetalningen av pristillägg upphöra. I december
vaije år betalas djurbidrag avseende hela budgetåret ut. Om en utbetalning av
hela djurbidraget sker i december 1994 skulle hälften således avse första halv-
året 1995. Om det nya stödsystemet skall avse hela år 1995 skulle detta leda
till en överkompensation detta år. Eftersom utbetalningen av stöd inom ramen
för det nya stödsystemet kommer att dröja bör dock hela djurbidraget utbeta-
las i december 1994 för att upprätthålla likviditeten. För att undvika överkom-
64
pensation bör emellertid halva djurbidraget utbetalas som ett ä conto-belopp.
Hälften av beloppet utgör då ett förskott på det nationella stödet som skall ut-
betalas under år 1995. Detta stöd reduceras med motsvarande belopp.
EG-kommissionen och Rådet bör inom ett halvt år ha hunnit fatta formella
beslut rörande stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd-nord. Dessa
bör gälla retroaktivt fr.o.m. den 1 januari 1995. Ansökan om stöd till mindre
gynnade områden och nationellt stöd bör kunna samordnas till att ske senast i
juni månad. Då bör även beslutsförfarandet inom miljöprogrammet kunna på-
börjas. Stödet till mindre gynnade områden och miljöstödet utbetalas en gång
per år under hösten. Då pristillägget försvinner och stöd till mindre gynnade
områden och miljöstöd utbetalas endast en gång per år finns viss risk att lik-
viditetsproblem uppstår. Det nationella stödet bör utbetalas kvartalsvis, med
början i april 1995 och därefter var tredje månad.
Det är också enligt vår uppfattning viktigt att de olika stöden kan hållas
samman så att företagen görs medvetna om den sammanslagna effekten av
stödsystemet. Ansvaret for administrationen bör ligga på Jordbruksverket.
En övergång från ett system med pristillägg till ett med direktbidrag för
djur och areal leder alltid till vissa omfördelningseffekter. Det nationella stö-
det till mjölkföretagen i område 1-3 har beräknats på så sätt att detta stöd
tillsammans med maximalt stöd till mindre gynnade områden och miljöstöd-
nord för genomsnittsföretaget (pensionärerna har exkluderats vid beräkning-
arna) ger ett lika högt stöd som det nuvarande stödet till jordbruket i norra
Sverige. I område 4 har miljöstöd-nord reducerats. Beräkningarna visar att
det genomsnittliga nötköttsforetaget (företag med nötkreatur och/eller får men
utan mjölkkor) med samma villkor som mjölkföretaget i fråga om stöd till
mindre gynnade områden och miljöstöd-nord i samtliga stödområden erhåller
ett högre stöd än med nuvarande system. Detta gäller även när hänsyn tas till
att priset på nötkött beräknas sjunka.
Av nöt- och fårköttsproducentema vinner mer än 90 % på en omläggning
till det nya stödsystemet.
Effekter på mark- och arrendepriser
Ett stöd till jordbruksföretag som innebär att företagens resultat förbättras
innebär också att företagens värde kapitaliseras, vilket tar sig uttryck i ökade
gårdspriser och markpriser. Dessa effekter realiseras när företagen säljs eller
på annat sätt överlåts.
När det gäller stöd som är starkt knutet till marken sker ett annat slags kapi-
talisering som snabbt kan realiseras. Ett starkt beroende av markinnehav som
grundas på arrenden kan vid ett arealstöd innebära att arrendeprisema stiger
snabbt och då direkt påverkar driftskostnaderna för befintlig företagare. I
dagsläget uppgår i området arrendeprisema till mycket blygsamma belopp.
Ungefär hälften av företagen har behov av arrendemark för att kunna få stöd
för samtliga djur.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
65
Miljöstödet är i grunden ett arealstöd men transformeras med förslaget till
ett slags djurstöd. Genom att koppla miljöstödet till djurinnehav och använd-
ning av marken för de egna djuren kan den passive markägaren inte direkt få
del av miljöstöd-nord. För att minimera oönskade effekter på arrendeprisema
bör stödet lämnas som ett företagsstöd till den aktive brukaren. Samtliga åtgär-
der som krävs för att få del av miljöstöd-nord och eventuellt övrigt miljöstöd,
bör specificeras i programmet, vilket i princip är femårigt.
Dynamiska effekter
De analyser som gjorts beträffande effekterna vid en övergång till ett nytt
stödsystem för jordbruket i norra Sverige är i huvudsak statiska. Det innebär
att beräkningarna utgår från den struktur som råder i nuläget. En rationell före-
tagare strävar efter att anpassa sin produktion på ett sådant sätt att det ekono-
miska resultatet optimeras. I det nuvarande svenska stödsystemet utgör den
största delen av stödet ett pristillägg, utan speciella restriktioner vad gäller
arealinnehav och djurtäthet. Detta gör att den enskilde företagaren i stor ut-
sträckning kan anpassa sin produktion med hänsyn till de pris- och kostnads-
relationer som gäller. Övergången till EG:s stödsystem innebär för svenskt
jordbruk dels förändringar för sektom totalt, dels omfördelningar mellan
olika företag i hela landet.
För EG-stöden kommer olika slag av restriktioner att råda i form av bas-
areal, högsta antal bidragsberättigade djur (kvoter), högsta tillåtna djurtäthet
och eventuella regionala kvoter. Den enskilde bonden kommer därför att be-
höva ta hänsyn till en rad olika faktorer när han skall besluta om på vilket sätt
han skall anpassa sin produktion.
Eftersom förhållandena varierar mycket mellan olika brukare är utrymmet
för individuella variationer stort. Efterhand kommer företagarna att anpassa
sina produktionsförhållanden på det för brukaren mest lämpliga sättet. Däri-
genom torde det totala stöd som brukarna erhåller bli högre än vad de nu
genomförda beräkningarna visar. Detta bör uppmärksammas vid de regel-
bundna utvärderingarna av måluppfyllelse och stödnivå som bör göras. En ut-
gångspunkt skall därvid vara att de totala kostnaderna för statsverket inte får
öka.
Vissa gränsdragningsproblem
Stöd till jordbruket i norra Sverige kommer direkt eller indirekt att ges i form
av arealbidrag och djurbidrag. Det förutsätts att stöden till mindre gynnade
områden utbetalas efter ansökan till vissa närmare preciserade brukningsen-
heter. Miljöstöd-nord förutses lämnas efter beslut sedan jordbrukaren anmält
intresse att delta i programmet.
Miljöstöd-nords storlek för ett visst företag är kopplat till vallareal och an-
talet djurenheter. Om brukningsenhetens vallareal är otillräcklig kan miljöstö-
det inte utnyttjas maximalt. I ett statiskt perspektiv kommer därför ett antal
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
66
företag i norra Sverige inte att kunna utnyttja miljöstöd-nord fullt ut genom att
arealer saknas. I flertalet fall torde gälla att tillräckliga tillskottsarealer är
möjliga att antingen köpa eller arrendera.
I kommissionens riktlinjer för miljöstödsförordningen (2078/92) anges att
vid förvärv av mark för att uppfylla kraven vad beträffar djurtäthet måste
sådan mark vara belägen nära det nuvarande företaget. För miljöstöd-nord
kan en tolkning av kommissionens riktlinjer vara att arealerna skall ligga på
rimligt avstånd från brukningscentrum och kunna ingå som en naturlig del i
fastigheten samt brukas rationellt av företaget. Rimlighetsbedömningen får
göras med utgångspunkt i för bygden normala förhållanden vad beträffar
struktur och arrondering. Den stödnivå som utbetalas i det stödområde där
arealen finns bör gälla för företaget om nyss nämnda villkor uppfylls.
Stödnivån i det område inom vilket brukningsenheten är belägen utgör
dock den maximala nivå som kan utbetalas till företaget. Om arealen (existe-
rande eller tillskottsareal) finns nära brukningsenheten men i ett stödområde
med högre stödnivå, gäller således nivån där brukningsenheten ligger. Finns
däremot arealen i ett stödområde med lägre stödnivå än den där brukningsen-
heten ligger gäller den lägre nivån. Detta problem uppstår i praktiken endast i
gränstrakterna mellan stödområde 3 och 4. Stödområde 4 gränsar söderut mot
det mindre gynnade området i södra och mellersta Sverige. I detta område
kommer att lämnas ett vallstöd med i princip samma konstruktion som
miljöstöd-nord. Den föreslagna gränsdragningen bör därför gälla även om-
råde 4:as sydgräns.
För företag som hittills har baserat fodertillgången på i huvudsak inköpt
foder, som kanske har djuren installade och nästan helt saknar arealer bör på
kort sikt ett dispensförfarande tillämpas för att ge sådana företag en tidsfrist
för att skaffa ny areal eller vidta andra strukturförändringar. Detta innebär att
ett nationellt finansierat stöd kan lämnas till dessa företag under en kort över-
gångsperiod. Det nationella stödet måste prövas och godkännas av EG-kom-
missionen innan Sverige kan bölja tillämpa det.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
67
1.3.7 Kompletterande miljöersättning till jordbruket
Regeringens bedömning: Det nationella programmet för miljöersätt-
ning bör delas upp i tre områden med samordning mellan de olika
programområdena. Dessa är programmet för ekonomisk bärkraft,
resurshushållningsprogrammet samt bevarandeprogrammet. Program-
områdena bör i princip svara mot målet för ett öppet och varierat
landskap, målet att minska växtnäringsläckaget och riskerna vid an-
vändning av bekämpningsmedel samt målet att bevara biologisk mång-
fald och kulturvärden i odlingslandskapet.
För att främja sådan användning av jordbruksmark som är förenlig
med skydd och förbättring av miljön, landsbygden och landskapet bör
miljöersättning lämnas i norra Sverige och i det mindre gynnade områ-
det i södra Sveriges skogs- och mellanbygder inom ramen för program-
met för ekonomisk bärkraft. Detta för att bevara ett levande och öppet
landskap.
Inom ramen för resurshushållningsprogrammet bör ersättning läm-
nas bl.a. till ekologiskt jordbruk och resurshushållande konventionellt
jordbruk. Villkoren för dessa ersättningsformer bör regeringen utarbeta
under hösten 1994. Riktmärket för ekologiskt jordbruk bör i enlighet
med riksdagens målsättning vara att ca 300 000 ha åkermark odlas eko-
logiskt år 2000. För detta ändamål bör en permanent arealersättning läm-
nas till jordbrukare med ekologiskt jordbruk.
För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bedömer regeringen
att det även bör lämnas miljöersättning för extensiv vall, för skyddszo-
ner utmed vattendrag samt för insådd av fånggröda.
Inom ramen för bevarandeprogrammet bör ersättning lämnas för
bevarande av slåttermark, betesmark och för övriga värdefulla natur-
och kulturmiljöer. Dessutom bör det lämnas ersättning för övriga åt-
gärder för att bevara biologisk mångfald såsom ersättning för beva-
rande av utrotningshotade husdjursraser och för hydrologisk restau-
rering av våtmarker, småvatten, mindre åar och bäckar. Därutöver bör
ersättning lämnas för miljöåtgärder på vissa begränsade arealer skogs-
mark.
Totalt bedömer regeringen att ca 2,8 miljarder kronor bör lämnas
inom ramen för EG:s miljöersättningsprogram. Programmet för ekono-
misk bärkraft bör tillföras drygt 800 miljoner kronor, till resurshushåll-
ningsprogrammet bör anslås ca 1 150 miljoner kronor och till bevaran-
deprogrammet bör anslås ca 700 miljoner kronor. Därutöver bör det
anslås ca 120 miljoner kronor för utbildning, information och demon-
strationsprojekt. Dessa belopp är av samma storleksordning som ambi-
tionsnivån i Jordbrukets miljöprogramutrednings förslag. Regeringen
återkommer med förslag till villkor och exakta ersättningsnivåer.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
68
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning
vad gäller inriktning och ambitionsnivå.
Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för
miljöåtgärder på jordbruksområdet. Det stora flertalet remissinstanser tillstyr-
ker i huvudsak utredningens problembeskrivning och förslag. En rad saksyn-
punkter på de olika delprogrammen framkommer i remissvaren. Utredningen
föreslår i enlighet med EG:s riktlinjer att ersättning lämnas för att minska nega-
tiv miljöpåverkan. Några remissinstanser framhåller att detta innebär ett av-
steg från principen att förorenaren skall betala (Polluter Pays principle). Flera
remissinstanser, däribland Riksrevisionsverket, Sveriges lantbruksuniversi-
tet, Statens naturvårdsverk, Naturskyddsföreningen, Kooperativa förbundet
samt Konsumentberedningen förordar att negativ miljöpåverkan beläggs med
en miljöavgift som ett sätt att minska användningen av handelsgödselmedel
och att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel. Miljöav-
gifter skulle också utgöra en finansieringskälla for ersättningen till miljöåtgär-
der som är positiva kollektiva nyttigheter. Kritik riktas mot förslaget till er-
sättning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Länsstyrelserna i
Kalmar, Blekinge, Norrbottens och Dalarnas län pekar på svårigheterna att
kontrollera de åtgärder som föreslås ligga till grund för ersättningen. Läns-
styrelsen i Kronobergs län anser denna del av resurshushållningsprogrammet
i praktiken vara helt omöjlig att kontrollera medan Konsumentberedningen
och Kooperativa förbundet avstyrker ersättningen.
Skälen för regeringens bedömning: Den reform av EG:s jordbruks-
politik som beslutades i maj 1992 medförde bl.a. att s.k. kompletterande stöd-
åtgärder infördes. EG:s miljöprogram för jordbruket (förordning (EEG) nr
2078/92) syftar till att minska jordbrukets miljöbelastning och till att bevara
odlingslandskapet. En detaljerad redovisning av syftet görs i avsnitt 1.1.3.
om miljö- och landskapsvårdsersättning. Förordningen har hittills tillämpats
flexibelt. Omfattningen och inriktningen av programmet förutsätts anpassas
till medlemslandets specifika behov. I betänkandet Förstärkta miljöinsatser i
jordbruket (SOU 1994:82) har det lämnats förslag till svensk tillämpning av
EG:s miljöprogram. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena
finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet (dnr. 94/940).
Sveriges roll i det internationella miljöarbetet har länge varit aktiv och på-
drivande. Sveriges deltagande i det internationella samarbetet grundas på vårt
ansvar för den globala miljön som vi som ett av världens mera gynnande län-
der solidariskt måste utöva. Därutöver är Sveriges internationella agerande i
vissa frågor särskilt viktigt för att kunna uppnå nationella miljömål. Det gäller
framför allt gränsöverskridande luft- och vattenföroreningar. Jordbruket i
många av de länder som ingår i EU är inte särskilt miljöanpassat. Ett EU-med-
lemskap skulle förbättra Sveriges möjligheter att påverka det internationella
miljösamarbetet i allmänhet och samarbetet på jordbruksområdet i synnerhet.
Det svenska miljötillståndet vid ett EU-medlemskap kommer enligt Miljö-
programutredningen att försämras något vad gäller växtnäringsläckage och
riskerna med användning av bekämpningsmedel. Det innebär att utvecklingen
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
69
i dessa avseenden går åt fel håll i förhållande till de av riksdagen fastställda
målen. Därför bör åtgärder för att minska växtnäringsläckaget och använd-
ningen av bekämpningsmedel förstärkas.
Marknadsordningama inom EG:s gemensamma jordbrukspolitik är inte
tillräckliga för att Sveriges mål att bevara den biologiska mångfalden och ett
öppet odlingslandskap skall kunna nås. EG:s miljöersättningsprogram skapar
emellertid goda förutsättningar för att nå målen.
Det finns alltså både nationella och internationella skäl att fortsätta den mil-
jöanpassning av det svenska jordbruket som påbörjats. Dessa skäl förstärks
av ett EU-medlemskap. Jordbruket är en av de sektorer där Sverige har goda
förutsättningar att utveckla en nationell miljöpolitik som kan bli förebild för
andra länder. Jordbruket kan därför bli en viktig del i en framtida strategi för
det svenska miljöarbetet inom EU.
För att svara upp mot det miljöansvar som rimligen kan utkrävas har riks-
dagen uppställt vissa miljömål för jordbrukssektorn. Målen är att bevara och
utveckla biologisk mångfald och kulturvärden, bevara det levande och öppna
odlingslandskapet, minska växtnäringsläckaget samt minska riskerna med an-
vändning av bekämpningsmedel.
Mycket talar för att jordbruket i Norrland och i södra Sveriges skogs- och
mellanbygder på sikt får svårt att konkurrera ekonomiskt med slättbygden. Ut-
redningen har bedömt att dessa jordbruk kan komma att läggas ner i stor om-
fattning om inte motåtgärder vidtas. Den biologiska mångfalden och de kultur-
värden som är knutna till det nu mångformiga jordbruket i dessa bygder kom-
mer att drabbas. Om de naturliga, ogödslade betes- och slåttermarkema läggs
ner blir förlusten av biologisk mångfald särskilt stor.
Miljönyttigheter saknar emellertid en marknad. För att det skall bli lönsamt
att producera vissa gemensamma nyttigheter som inte är marknadsprissatta,
t.ex. natur- och kulturvärden, bör det offentliga betala en ersättning för dessa
nyttigheter i en utsträckning som är samhällsekonomiskt motiverad.
EG:s riktade miljöersättningsprogram lämnar goda möjligheter att behålla
och öka miljövärdena i odlingslandskapet. Sverige har i samband med med-
lemskapsförhandlingama förhandlat fram en medfinansieringsram för ett
svenskt miljöersättningsprogram som uppgår till 165 miljoner ecu. EG:s med-
finansiering förutsätter en lika stor nationell medfinansiering.
Regeringen bedömer att följande riktlinjer för miljöersättningsprogrammet
bör fastställas vid ett medlemskap:
- Ersättning bör endast lämnas för åtgärder som uppfyller miljöersättningsför-
ordningen (EEG) nr 2078/92.
- Ersättningar skall i princip motsvara det värde som de producerade nyttig-
heterna har för samhället.
- En löpande utvärdering av ersättningssystemet bör ske. En omprövning
bör ske efter 3 år.
Det nationella programmet för miljöersättning skulle i princip kunna delas
upp i tre områden med samordning mellan de olika programområdena. Dessa
är programmet för ekonomisk bärkraft, resurshushållningsprogrammet samt
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
70
bevarandeprogrammet. Programområdena svarar i princip mot målet för ett
öppet och varierat odlingslandskap, målet att minska växtnäringsläckaget och
riskerna vid användning av bekämpningsmedel samt målet att bevara biolo-
gisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet.
De ersättningar som bör utgå enligt den i det följande redovisade tillämp-
ningen av EG:s miljöprogram bör enligt regeringens mening även komplette-
ras med miljöavgifter inom jordbrukets område. De nuvarande miljöavgifter-
na på handelsgödsel och bekämpningsmedel bör höjas så att de ökade intäk-
terna från avgifterna uppgår till 150 miljoner kronor. Regeringen återkommer
med ett förslag om hur de ökade miljöavgifterna bör tas ut.
Programmet för ekonomisk bärkraft
Det främsta hotet mot landskapets öppenhet är om ekonomiska förutsättningar
saknas för jordbruket att långsiktigt överleva. Utan ekonomisk bärkraft sak-
nas förutsättningar för att upprätthålla.ett öppet och levande odlingslandskap.
Regeringen har definierat två områden där jordbrukets framtida bärkraft kan
ifrågasättas. Det gäller jordbruket i norra Sverige och i södra Sveriges skogs-
och mellanbygder.
Detta programområde bedöms vara en nödvändig grund för att bevara ett
öppet och varierat landskap. Den biologiska mångfalden och de kulturvärden
som statsmakterna vill bevara är i huvudsak knutna till en fortsatt animaliepro-
duktion och en lämplig geografisk fördelning av denna produktion. Det första
programområdet för miljöersättning är således ett sätt att skapa förutsättningar
för fortsatt drift i områden som bedöms producera kollektiva nyttigheter som
samhället har intresse av.
Ett resultat av medlemskapsförhandlingarna är överenskommelsen att miljö-
ersättning enligt förordningen (EEG) nr 2078/92 skall kunna användas för att
lösa de specifika problemen i jordbruket i norra Sverige. Regeringen gör be-
dömningen att miljöersättning bör lämnas i norra Sverige för att främja sådan
användning av jordbruksmark som är förenlig med skydd och förbättring av
miljön, landsbygden och landskapet för att på detta sätt bevara ett levande och
öppet odlingslandskap. Bedömningar rörande villkoren för miljöersättning
inom ramen för programmet för ekonomisk bärkraft samt ersättningsnivåer-
nas storlek redovisas i det föregående (avsnitten 22.1.5 och 22.1.6).
Enligt regeringens bedömning är de fysiska betingelserna och odlingsförut-
sättningen i det mindre gynnande området i södra Sverige i stort sett desamma
som i norra Sveriges stödområde 4. Detta motiverar att den kombination av
stöd och ersättning som skall garantera långsiktig bärkraft i stödområde 4
också är tillämpligt i de mindre gynnade områdena i södra Sverige. Rege-
ringen bedömer att miljöersättning bör lämnas för vall och betesmark även i
det mindre gynnade området i södra Sveriges skogs- och mellanbygder. Till
grund för ersättningsberättigade arealer bör ligga en koppling mellan djur och
arealanvändning per djurenhet.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
71
Resurshushållningsprogrammet
Det finns politisk enighet om att nå uppsatta mål och att gå vidare med miljö-
arbetet för att förbättra resursanvändningen i jordbruket. Strategin bakom
resurshushållningsprogrammet är dels att angripa de viktigaste miljö- och
resursproblemen i jordbruket, dels att etablera ett helhetstänkande på gårds-
nivå där miljö- och resursfrågor får en central plats.
Detta är utgångspunkten för regeringens bedömning om ersättning för
ekologiskt jordbruk och resurshushållande konventionellt jordbruk. För att
syftet med programområdet skall uppnås bör dels miljöåtgärdernas status
öka, dels bör jordbrukaren sättas i centrum för ett aktivare omställnings- och
förändringsarbete i svenskt jordbruk. Ekologisk odling bör ses som en del i
en strategisk satsning för svenskt jordbruk. Riktmärket för ekologiskt jord-
bruk bör i enlighet med riksdagens målsättning vara att ca 300 000 ha åker-
mark odlas ekologiskt år 2000. För att uppnå detta mål bör en permanent er-
sättning lämnas.
För att reducera växtnäringsläckaget ytterligare bör ersättning lämnas för
extensiv vall i områden med låg andel vall, för skyddszoner utmed vattendrag
och för insådd av fånggröda.
Bevarandeprogrammet
Motivet för det tredje programområdet bör vara att i möjligaste mån försöka
samordna olika i dag förekommande ersättningsformer och verksamheter som
påverkar bevarandet av viktiga värden i odlingslandskapet. Regeringen vill
understryka att bevarandet av biologisk mångfald och kulturvärden är en integ-
rerad del av den framtida jordbrukspolitiken. Samordningen av åtgärder för
bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden är av central betydelse för
att bevarandearbetet skall bli framgångsrikt. För bevarande av biologisk mång-
fald och övriga natur- och kulturvärden i landskapet bedömer regeringen att
genomförandet bör ske i fyra samordnade program. Dessa är delprogrammen
för bevarande av slåttermark, av betesmark, av övriga värdefulla natur- och
kulturmiljöer samt övriga åtgärder för att bevara biologisk mångfald.
Regeringen bedömer att samtliga bevarandevärda slätter- och betesmarker
bör bevaras för framtiden. Ersättning bör lämnas för sprutningsfria kantzo-
ner, utrotningshotade husdjursraser samt för hydrologisk restaurering av våt-
marker, småvatten, mindre åar och bäckar. Ersättning bör även kunna lämnas
för miljöåtgärder på vissa begränsade arealer skogsmark.
Administration
Regeringen bedömer att man bör skapa ett tydligare ansvarsförhållande och
en bättre samordning mellan myndigheterna.
Regeringen bedömer det lämpligt och önskvärt att en myndighet under
regeringen får ansvaret gentemot EU för administrationen av marknadsregle-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
72
ringarna och de stöd som finansieras genom EG:s jordbruksfond och som
riktar sig till jordbruk och trädgård.
Regeringen bedömer att Jordbruksverket bör ges det centrala myndighets-
ansvaret för jordbrukets program för miljöersättning. Detta för att åstadkom-
ma en bättre samordning och för att en helhetssyn skall ligga till grund för åt-
gärder i odlings- och kulturlandskapet. Uppgiften skall givetvis utföras i nära
samarbete med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Regeringen har
för avsikt att återkomma angående den praktiska hanteringen av miljöersätt-
ningsprogrammet med bl.a. förslag till ansvarsfördelning för beslut och kont-
roll.
Miljöstödsprogrammen skall godkännas av EG-kommissionen. Diskussio-
ner om programmens utformning kommer därför att föras mellan Sverige och
EG-kommissionen.
Utvärdering och omprövning
Programförslaget omgärdas av osäkerhet. En osäkerhet gäller den framtida
jordbrukspolitiken i EU. En annan är hur förhandlingsresultatet kommer att
tillämpas. En tredje osäkerhet rör framtida ekonomiska förutsättningar, t.ex.
växelkursutvecklingen.
Jordbrukets miljöersättningsprogram bör ses som en strategi som bedöms
kunna förverkliga uppsatta mål. Vägledande för målbeskrivningarna har bl.a.
varit de intentioner, som ligger till grund för t.ex. riksdagens uttalande vad be-
träffar mål för ekologisk odling och Naturvårdsverkets kvantitativa tolkning
av målet att bevara den biologiska mångfalden, snarare än ett önskemål att
söka uppnå ett kvantitativt mål vid en viss given tidpunkt. Avvägningar bör
fortlöpande ske mellan olika uppsatta mål och mellan olika åtgärder för att nå
dessa mål.
Utvärdering
Regeringen bedömer att en samlad utvärdering bör göras av miljöersättnings-
programmet och att denna utvärdering bör ligga till grund för en omprövning
av programmet efter 3 år. Därutöver bör programmen löpande följas upp av
ansvariga myndigheter.
De totala kostnaderna för miljöersättningsprogrammet bedöms uppgå till ca
2 800 miljoner kronor per år vid slutet av den första 5-årsperioden. Till detta
kommer kostnader för administration och räntekostnader som totalt uppgår till
ca 67 miljoner kronor per år under år 2-5.
För att svenskt jordbruk skall behålla sin konkurrenskraft krävs att produk-
tionen klarar av de nya krav som marknaden i framtiden kommer att ställa på
miljöanpassning och resurshushållning. När det svenska jordbruket uppfyller
villkoren för uthållighet skapas förutsättningar för näringen att vinna mark-
nadsandelar i Europa i konkurrens med andra europeiska jordbruksföretag.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
73
Det är enligt regeringens bedömning viktigt att stegen mot detta önskvärda
tillstånd därför tas på ett konkurrensneutralt sätt.
EG:s riktade program för miljöersättning till jordbruket skapar förutsätt-
ningar för samhället att uppnå de av riksdagen uppsatta miljömålen. Därmed
tas ett ytterligare steg mot ett uthålligt jordbruk. Jordbrukaren ersätts för de
åtaganden som görs. Det offentliga köper miljönyttigheter, som inte är mark-
nadsprissatta, i en utsträckning som bedöms vara samhällsekonomiskt moti-
verad.
1.3.8 Jordbruksstatistik
EG:s regler for statistikinsamling inom jordbruket omfattar områden som i
dag inte täcks av motsvarande svenska undersökningar, bl.a. trädgårdssek-
tom. Reglerna innebär krav på större urval och en annan klassificering av
företag for den ekonomiska företagsstatistiken. För Sveriges del innebär en
anpassning till dessa nya regler ett ökat resursbehov i förhållande till nuläget.
Sverige får en övergångsperiod på tre år för att anpassa svensk statistik till
EG:s regler. Förhandlingsresultatet omfattar också regler om behandling av
vissa jordbruksföretag som har annat redovisningsår än vad EG:s regler an-
ger.
l. 4 Lagstiftningsåtgärder
En följd av att EG:s jordbrukspolitik övertas är att de svenska reglerna på
området måste ses över och omarbetas. I huvudsak handlar det om att helt
eller delvis upphäva regeringsförordningar. Som exempel på sådana författ-
ningar kan nämnas förordningarna om startstöd till jordbrukare, statligt regio-
nalt stöd till jordbruks- och trädgårdsföretag, statsbidrag till miljöförbättrande
åtgärder i jordbruket och arealbidrag till jordbrukare.
Vidare måste författningarna om prisregleringssystemet förändras eller
upphävas. Dit hör lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter
m. m., lagen (1990:616) om införande av lagen om avgifter på vissa jord-
bruksprodukter m.m., förordningarna till dessa lagar, förordningen
(1991:133) om avveckling av prisregleringen på jordbrukets område och för-
ordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till
jordbrukare. Utöver upphävandet av angivna lagar kan behov av komplette-
rande regler till EG:s marknadsförordningar, om t.ex. sanktioner, föranleda
förslag till riksdagen i särskild proposition.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
2 Fiske
2.1 EG:s gemensamma fiskeripolitik
2.1.1 Inledning
Romfördraget (EG-fördraget) innehåller inte några särskilda regler för fisket
utan fördragets bestämmelser om jordbruket, artiklarna 38-47 (jordbrukska-
pitlet) är tillämpliga på fisket Enligt artikel 38 skall den gemensamma markna-
den omfatta jordbruk och handel med jordbruksprodukter. Med jordbrukspro-
dukter avses jordens, boskapsskötselns och fiskets produkter, samt sådana
produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med dessa pro-
dukter.
Fiskeripolitikens mål är således desamma som gäller för jordbrukspoliti-
ken, dvs. att höja produktiviteten, att tillförsäkra utövarna en skälig levnads-
standard, att stabilisera marknaden, att trygga försörjningen och att tillförsäk-
ra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser (artikel 39).
Medlen för att uppnå dessa mål anges i artikel 40. Enligt artikel 40.2 skall
en gemensam marknadsordning för jordbruksprodukter upprättas. Denna kan
alltefter varornas art utformas genom
- gemensamma konkurrensregler,
- en obligatorisk samordning av de olika nationella marknadsordningama,
eller
- en europeisk marknadsordning.
Det ankommer på EG:s institutioner att vidta erforderliga åtgärder för att ut-
veckla den gemensamma politiken.
Som bilaga II till EEG-fördraget finns en förteckning över de produkter
som regleras av det särskilda jordbrukskapitlet. I förteckningen, som har
kompletterats genom rådets förordning (EEG) nr 79/59, ingår bl.a. fiskets
produkter.
En gemensam marknadsreglering på fiskets område har funnits sedan år
1970, men har ändrats åtskilliga gånger sedan dess. När den först infördes
var den utformad som en integrerad del av den gemensamma jordbrukspoliti-
ken. Steg för steg har de särdrag som karaktäriserar fiskeriområdet nödvändig-
gjort en utveckling mot en självständig, gemensam fiskeripolitik. År 1976
framlade kommissionen för första gången ett förslag till en sådan politik.
Först år 1980 enades rådet om en förklaring som angav de centrala elementen
i en fiskeripolitik för att år 1983 anta de rättsakter som tillsammans fastlade ra-
marna för den gemensamma politiken på området.
En delöversyn av den gemensamma fiskeripolitiken genomfördes under år
1992. Det överskuggande problemet var obalansen mellan knappa fiskresur-
ser och alltför stor fiskekapacitet. De huvudsakliga riktlinjerna för EG:s fram-
tida fiskeripolitik angavs vara
- bättre balans mellan tillgängliga fiskresurser och fiskekapaciteten. Instru-
ment för att åstadkomma detta kan vara översyn av gällande kvotsystem
och maximala fångstuttag, strängare teknisk reglering av fiskets bedrivan-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
75
de, översyn av strukturpolitiken i syfte att reducera fiskeansträngningarna,
förstärkt övervakning av fisket och effektivare datainsamling,
- utveckling av förbindelser med tredjeland,
- förstärkning av forskningsinsatser,
- utveckling av vattenbruket.
Översynen ledde till att en ny basförordning antogs (rådets förordning
(EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om att införa ett gemensamt sy-
stem för fiske och vattenbruk) där grunderna for EG:s fiskeripolitik fastställ-
des. Särskild vikt lades vid tillträdet till vatten och till fiskresurser. Förord-
ningen gäller till år 2002 då en översyn skall göras.
EG har antagit flera rättsakter som kompletterar och preciserar basförordning-
en. Några av de viktigare är marknadsförordningen (se avsnitt 2.1.3), struk-
turförordningen (se avsnitt 2.6.1) och kontrollförordningen (se avsnitt
2.1.4).
2.1.2 Resurspolitiken
EG:s resurspolitik regleras huvudsakligen i den nämnda basförordningen.
Resurspolitiken är såväl internt som externt orienterad. Det innebär att den
dels reglerar fördelningen av resurser mellan medlemsländerna, dels omfattar
överenskommelser med länder utanför gemenskapen om exempelvis köp eller
byte av kvoter. Regleringen sker genom fastställande av högsta tillåtna fångst-
mängder för olika arter, fördelning av kvoter, reglering av hur fisket får bedri-
vas, fiskerikontroll, internationella fiskerikonventioner, bilaterala och trilatera-
la fiskeavtal m.m.
Fördelningen av fiskresurser mellan medlemsländerna bygger på den s.k.
relativa stabiliteten. Det innebär att medlemslandets andel av den tillgängliga
fiskresursen i ett visst vatten långsiktigt läggs fast for vaije reglerad art Nuva-
rande fördelningsnyckel gäller t.o.m. år 2002. Fördelningen baseras i allt vä-
sentligt på traditionellt fiske. Den tar också hänsyn till om berörda regioner är
särskilt beroende av fisket samt den fångstförlust som medlemsländerna drab-
bats av i samband med tredjelands utvidgning av sin fiskezon. Vidare beaktas
effekten av att en införd högsta tillåten fångstmängd (TAC) ensidigt kan ha
drabbat ett eller flera medlemsländer.
2.1.3 Marknadspolitiken
EG:s marknadspolitik regleras på fiskets område i marknadsförordningen (rå-
dets förordning (EEG) nr 3759/92 av den 17 december 1992 om den gemen-
samma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter).
Förordningen omfattar huvudsakligen standardkrav för marknadsföring och
prissättning, riktlinjer för producentorganisationer, ekonomiska bidrag samt
bestämmelser for handeln med tredjeland.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
76
Marknadspolitiken regleras också bl.a. genom förordningen om gemensam-
ma marknadsföringsnormer (rådets förordning (EEG) nr 103/76 av den 19 ja-
nuari 1976 om gemensamma marknadsnormer för viss färsk eller kyld fisk).
Dessa normer omfattar kvalitet, storlek och vikt, förpackning, presentation
och märkning. Fisk som inte uppfyller de fastställda normerna får inte salu-
föras.
Medlemsländerna är skyldiga att kontrollera att normerna uppfylls. Den
kvalitetskontroll som skall ske i enlighet med de av EG utfärdade bestämmel-
serna är ett statligt ansvar.
De viktigaste beståndsdelarna i EG:s marknadspolitik är överskottsregle-
ringen som sker med hjälp av s.k. orienterings- och återtagspriser, fiskarägda
men statligt erkända producentorganisationer som svarar för överskottshante-
ringen samt en importreglering som sker genom s.k. referenspriser.
Orienteringspriset är utgångspunkten för att bestämma återtagspriset. De
fastställs med ledning av ett genomsnitt av uppnådda försäljningspriser och
förväntad utveckling. På grundval av återtagspriset kan en producentorgani-
sation bestämma ett visst lägsta marknadspris under vilket medlemmarnas
varor inte får säljas.
Med producentorganisation avses varje erkänd organisation eller samman-
slutning av sådana organisationer som är uppbyggd på fiskarnas egna initiativ
i syfte att uppnå ett rationellt fiske och bättre försäljningsvillkor. Detta sker
exempelvis genom fångstplaner, koncentration av utbud och reglering av pri-
serna. Medlemmarna i en producentorganisation är skyldiga att ställa hela sin
fångst till organisationens disposition, att tillämpa gällande kvalitetsnormer
samt att anpassa utbudet av fisk till marknadens krav. Organisationen å sin
sida är skyldig att ta emot medlemmarnas fångster under förutsättning att fast-
ställda fångstplaner har iakttagits.
Regleringen av handeln med tredjeland sker förutom genom tullar och tull-
preferenser med referenspriser vars syfte är att förebygga sådana störningar i
handeln som kan förorsakas av utpräglad lågprisimport från tredjeland. För-
utom referenspriser skall det även fastställas s.k. fritt-vid-gränsen-priser. När
dessa understiger referenspriserna och betydande kvantiteter har importerats
kan motåtgärder vidtas.
Finansieringen av åtgärderna sker via jordbruksfondens (FEOG A) garanti-
del. Den inkluderar en särskild garantifond för fisket (European fisheries gua-
rantee fund). För år 1994 har det anslagits 37 miljoner ecu för ändamålet.
2.1.4 Kontroll
I oktober 1993 lade EG fast nya regler om kontroll (rådets förordning (EEG)
nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om ett kontrollsystem för den gemensam-
ma fiskeripolitiken). Syftet är att säkerställa efterlevnaden av den gemensam-
ma fiskeripolitiken genom att införa bestämmelser om övervakning och sank-
tioner. En medlemsstat skall vidta åtgärder i syfte att garantera efterlevnaden
och ställa tillräckliga medel till förfogande.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
77
Kontrollsystemet skall gälla för allt fiske inom områden som står under
medlemslandets jurisdiktion, inkl, sådant fiske som utförs av fartyg som seg-
lar under tredjelands flagg. Reglerna skall också gälla for de av gemenska-
pens fartyg som verkar i tredjelands vatten.
Vad avser resursförvaltningen skall medlemsstaten kontrollera fiskefarty-
gen (fångster, redskap etc.), landning, försäljning, transporter samt förva-
ring. Landning och försäljning skall registreras. Medlemsländerna skall också
sinsemellan koordinera sin verksamhet, t.ex. genom att sätta upp gemensam-
ma kontrollprogram.
Även inom strukturpolitiken finns regler för kontroll. Tekniska kontroller
skall utföras avseende om- och nybyggnad av fiskefartyg, tillfälligt eller defi-
nitivt upphörande av fiske, begränsning av fiskekapaciteten m.m. Medlemssta-
terna skall för detta ändamål bl.a. upprätta databaser innehållande all relevant
information om fiskeflottans kapacitet och verksamhet.
För att säkerställa efterlevnaden av den gemensamma marknadsordningen
skall kvalitetsstandarder, i synnerhet krav på viss minimistorlek, återtåg av
produkter för andra ändamål än humankonsumtion samt lagring eller föräd-
ling av produkter som återtagits från marknaden kontrolleras.
Medlemsstaterna skall redovisa till kommissionen vilka åtgärder som har
vidtagits för att säkerställa landets kontroll. Därutöver skall kommissionen re-
gelbundet informeras om resultaten av övervakningen. Kontrollen finansieras
i huvudsak av medlemsstaterna själva. Vissa medel kan lämnas från EG för in-
köp av teknisk utrustning, exempelvis vid uppbyggnad av databaser för infor-
mationsutbyte.
2.2 Den svenska fiskeripolitikens mål och medel
Det övergripande målet för den svenska fiskeripolitiken är att landets vatten-
och fisktillgångar skall nyttjas på ett sådant sätt att de långsiktigt kan medver-
ka till vår livsmedelsförsörjning och till vårt välstånd i övrigt. En god hushåll-
ning, genom en väl avvägd vård och beskattning av fiskbestånden samt ge-
nom omsorg om vattnen, är sålunda väsentlig. Härigenom skapas förutsättning-
ar för produktion av viktiga produkter, för medverkan i landets ekonomiska
utveckling och för meningsfull sysselsättning och försörjning i vissa bygder.
En god vård av fiskevattnen förbättrar också förutsättningarna för odling av
fisk. Medlen i den svenska fiskeripolitiken är huvudsakligen lagstiftning samt
ekonomiskt stöd till fisket, fiskevården och forskningen. Vidare avgörs villko-
ren för det svenska fisket till stor del vid internationella förhandlingar.
Riksdagen beslutade våren 1993 om en ny lag (1993:649) om marknadsreg-
lering på fiskets område. Lagen innebär en anpassning till EG:s marknadsreg-
lering. I marknadsförordningen (1993:651) regleras bl.a. villkoren för försälj-
ning av fisk, producentorganisationers verksamhet, samt hur orienteringspri-
ser och återtagspriser fastställs.
I den fiskelag (1993:787) som riksdagen beslutade om våren 1993 och
som trädde i kraft den 1 januari 1994 görs bl.a. rätten att bedriva ett yrkesmäs-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
78
sigt fiske beroende av yrkesfiskelicens. Vidare ges möjlighet att fördela fisket
genom att meddela föreskrifter som begränsar redskapsanvändningen för fri-
tidsfisket. Sådana föreskrifter finns i fiskeförordningen (1993:1097). Genom
ett tillägg i fiskelagen (1994:327) kan krav på särskilt tillstånd för användning
av fartyg för yrkesmässigt fiske ställas.
Fiskeripolitiken syftar till att anpassa fiskeansträngningen till den långsikti-
ga fisktillgången. De viktigaste styrmedlen för att nå en sådan balans är - för-
utom yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd - statligt ekonomiskt stöd. En för-
utsättning för att fiskare skall kunna få statligt stöd är att de har yrkesfiskeli-
cens. Stöd kan lämnas för exempelvis inköp eller upprustning av fiskefartyg,
övergång till annan fiskeinriktning, ersättning vid stillaliggande eller skrot-
ning av fiskefartyg.
Sverige deltar i internationellt fiskerisamarbete bl.a. genom Fiskerikommis-
sionen för Östersjön. Kommissionens arbete syftar bl.a. till att årligen faststäl-
la maximala fångstuttag för de kommersiellt viktiga fiskslagen. Kommissio-
nens beslut kompletteras med bilaterala avtal som Sverige sluter med Öster-
sjöns samtliga strandstater. Inom ramen för detta internationella samarbete ver-
kar Sverige för en förbättrad förvaltning av fiskeresursema.
Fisktillgångama i Skagerrak förvaltar Sverige gemensamt med EU och
Norge och i Kattegatt gemensamt med EU. Genom bilaterala fiskeriavtal med
EG och Norge har Sverige tillgång till fiske i Nordsjön. Avtalet med EG inne-
bär att gemenskapen som kompensation erhåller kvoter i svenska vatten i
Östersjön medan Norge ensidigt tilldelar Sverige kvoter.
Huvuddelen av den svenska fiskerikontrollen sker till sjöss. För denna sva-
rar Kustbevakningen. För den landbaserade kvalitetskontrollen svarar Fiskeri-
verket sedan prisregleringssystemet avskaffades den 1 januari 1994. Inom
EU är bestämmelserna om kontroll mera omfattande och detaljerade. I syfte
att stärka kontrollen av fisket uppdrog regeringen i februari 1994 åt Statskon-
toret att utreda vissa frågor rörande kontroll på fiskets område. Uppdraget har
redovisats och förslaget remissbehandlas för närvarande.
Även behovet av statistik påverkas vid ett medlemskap i EU. Bl.a. ställs
krav på rapportering till EG:s statistiska kontor, Eurostat, och till Kommissio-
nen. Fiskeriverket har ansvaret för statistiken på fiskets och vattenbrukets om-
råde. Regeringen uppdrog i februari 1994 åt Fiskeriverket och Statistiska cen-
tralbyrån att utreda statistiken på fiskets och vattenbrukets område. Uppdraget
har redovisats och förslagen remissbehandlas för närvarande.
2.3 EES-avtalets innebörd för fisket
Även om Sverige genom EES-avtalet inte tog över EG:s lagstiftning på fisk-
ets område behandlar avtalet en rad viktiga områden inom fiskerisektom,
exempelvis etableringsrätten, direktlandningar, handeln med fisk och fiskpro-
dukter, samt vattenbrukets sjukdomskontroll.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
6 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
79
EES-ländemas fiskare har rätt att etablera sig över hela området på samma
villkor som gäller för fiskare i resp. land. För att bedriva ett yrkesfiske i
Sverige krävs yrkesfiskelicens och i vissa fall fartygstillstånd.
Reglerna för direktlandningar ger en fiskare rätt att landa sina fångster
inom hela avtalsområdet. Svenska fiskare har dock redan tidigare haft rätt att
landa sina fångster i de flesta aktuella hamnarna.
För handeln med fisk och fiskprodukter innebär avtalet att den svenska
marknaden endast i mindre utsträckning påverkas av EG:s handelsvillkor.
Förändringarna rör huvudsakligen de kvantitativa restriktioner som Sverige
tidigare upprätthöll. Sveriges handelsvillkor på EU-marknaden förbättrades
genom EES-avtalet, då EU åtog sig att avskaffa importtullar och avgifter för
torsk, kolja, gråsej, liten helgeflundra, helgeflundra och kaviarsubstitut. EU
skall enligt avtalet stegvis sänka tullen till 30 % av nuvarande tullsatser för ett
antal produkter, exempelvis regnbåge. De för svensk fiskerinäring viktiga pro-
dukterna lax, sill, makrill, räka och havskräfta ingick dock inte i avtalet.
Sverige har sedan tidigare en frivillig fiskhälsokontroll för vattenbruksan-
läggningar. Den bekostas av odlarna själva. Anslutning till den frivilliga kon-
trollen är emellertid en förutsättning för att få leverera fisk för utplantering el-
ler vidare odling. EES-avtalet innebär för Sveriges del att obligatorisk hälso-
övervakning för alla anläggningar är ett krav för att landet skall få behålla sin
status som fritt från vissa smittsamma sjukdomar. Denna kontroll finansieras
med budgetmedel. Den frivilliga, egenfinansierade fiskhälsokontrollen kvar-
står emellertid eftersom den är mer omfattande.
2.4 Förhandlingsresultat - innebörden av ett medlemskap
i EU
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Regeringens bedömning: Genom tullfriheten, det något utökade till-
trädet till resurser samt tillgången till EG:s strukturstöd kommer villko-
ren för den svenska fiskerinäringen att förbättras vid ett EU-medlem-
skap.
Remissinstanserna: Fiskeriverket tillstyrker att avtalet ingås.
Skäl för regeringens bedömning: Medlemskap är en förutsättning
för tullfrihet mellan Sverige och EU. Om Sverige inte blir medlem kvarstår da-
gens ogynnsamma situation där EU har fritt tillträde till den svenska markna-
den medan svenska fiskprodukter möter restriktioner vid export till EU. Vad
avser tillträdet till fiskresurser innebär ett medlemskap att Sverige får utökade
fiskerättigheter, bl.a. genom en högre andel av torsken i Östersjön samt till-
gång till nya arter i Nordsjön. EG:s strukturpolitik överensstämmer i allt vä-
sentligt med den svenska. Tillgång till EG:s strukturstöd medför därför möj-
lighet till en högre ambitionsnivå inom strukturpolitiken. Inom ramen för ett
80
medlemskap avser Sverige att driva vidare de frågor där ett fullgott resultat
inte uppnåddes under förhandlingarna.
Förhandlingsresultatet medför att Sverige vid ett medlemskap kommer att
omfattas av all EG-lagstiftning på fiskets område och att landet från och med
första medlemskapsdagen deltar i den gemensamma fiskeripolitiken. De vik-
tigaste resultaten av förhandlingarna om ett svenskt medlemskap framgår av
det följande.
Tullar
I och med överenskommelsen om tullunion mellan Sverige och EU kommer
det att råda full tullfrihet för färsk fisk, skaldjur och beredda fiskprodukter
inom det utvidgade EU. Därmed upphör den sneda konkurrenssituation som
innebär att EU har fritt tillträde till den svenska marknaden medan svensk
export av fiskprodukter till EU har ofördelaktiga konkurrensvillkor.
Tillträde till vatten och resurser
Sverige kommer att ingå i den relativa stabiliteten i alla de vatten där det i dag
bedrivs ett svenskt fiske, dvs. Östersjön, Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön.
Därmed försvinner en stor del av den osäkerhet som ligger i dagens system
med mera kortsiktigt avtalsbundna rättigheter.
Sveriges andelar av fiskresursema, med undantag för torsken i Östersjön,
baseras på en femårig referensperiod (1989-1993), varvid man bortsett från
tidigare byten med tredjeland. Vidare kommer Norge även som medlemsland
att, i överensstämmelse med tillämpningen av det tidigare bilaterala avtalet, på
årsbasis överföra kvantiteter till Sverige. Sveriges rättigheter i denna del har
fastställts i samband med anslutningsfördraget.
Av det viktiga torskfisket i Östersjön erhöll Sverige vid förhandlingarna ca
35 % av EU:s andel. Det överstiger Sveriges i dag tillgängliga torskkvantite-
ter i Östersjön. När det utvidgade EU:s torskkvot överstiger 50 000 ton kom-
mer Sverige dessutom att erhålla 40 % av denna ökning. Dock kommer
Sverige även i fortsättningen att årligen till vissa EU-länder överföra vissa
torskkvoter. Härutöver får Sverige tillträde till nya arter i Nordsjön.
Sverige fick genom anslutningsavtalet inte fullt tillträde till de vatten där
Sverige historiskt bedrivit fiske. Ett begränsat tillträde till Nordsjön erhölls i
form av en kvot avseende ospecificerade arter på 1 000 ton. Sverige förutsät-
ter dock att frågan om fritt tillträde till Nordsjön löses under de närmaste åren.
Sammantaget ökar fångstutrymmet för svenskt fiske genom uppgörelsen,
både i jämförelse med 1993 års fångster och med genomsnittliga fångstkvoter
under en längre period. Detta gäller särskilt för torsk och sill i Östersjön, räka
i Skagerrak och makrill i Nordsjön.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
81
Avtal med tredjeland
Sveriges fiskeavtal med Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland kom-
mer att förvaltas och snarast möjligt omförhandlas av EU, dock senast när av-
talen löper ut. Vid ett framtida kvotutbyte med dessa stater kommer den svens-
ka andelen att bli lika stor som de andelar Sverige erhållit i den intema fördel-
ningen inom ramen for den relativa stabiliteten.
Utsättningar av laxsmolt
Sverige bedriver i dag en omfattande utsättning av laxsmolt i Östersjön vilket
kommer alla Östersjöstaters laxfiskare till godo. EG bidrar till finansieringen
av dessa utsättningar (7 miljoner kronor år 1994) genom det bilaterala fiskeav-
talet med Sverige. Även vid ett svenskt medlemskap kommer EG att under tre
år fortsätta att bidra ekonomiskt till denna verksamhet. Frågan skall under ti-
den ses över inom ramen för Fiskerikommissionen for Östersjön.
Foderfiske
Även vid ett medlemskap kommer Sverige att kunna bedriva ett foderfiske ef-
ter sill trots gällande EG-förbud. Det svenska foderfisket kommer att tillåtas
under tre år. Redan under år 1994 kommer dock EG att påbörja ett försöks-
fiske i syfte att kartlägga foderfiskets biologiska konsekvenser. Med utgångs-
punkt i resultaten från försöksfisket skall EG därefter göra en översyn av lag-
stiftningen på detta område.
Marknadsintervention
Sverige erhöll ett positivt svar på kravet om införande av nordhavsräkan (kok-
räkan) i EG:s återtagssystem. Vidare begärde Sverige att de viktigaste sötvat-
tensartema skulle föras in i EG:s referensprissystem, främst i syfte att skydda
den svenska marknaden från lågprisimport. Eftersom sötvattensarter inte in-
går i EG:s nuvarande referensprissystem enades partema om att inte fastställa
något sådant pris för dessa arter. I stället bevakas frågan via ett nationellt
marknadsövervakningssystem. Vid allvarliga störningar kan EG dock införa
skyddsåtgärder. Vid ett medlemskap kan frågan tas upp till förnyad prövning.
Lagstiftning
Ett medlemskap innebär att viss svensk lagstiftning på fiskets område ersätts
av EG:s förordningar på området. Viss svensk lagreglering kan komma att
krävas som komplettering till EG:s rättsakter, bl.a. vad beträffar sanktionsbe-
stämmelser.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
82
2.5 Nya inslag i EG:s fiskeripolitik
Särskilda fisketillständ
Mot slutet av år 1993 lade kommissionen ett förslag om särskilda fisketill-
stånd. Det byggde på det system med fiskelicenser som EG antagit i novem-
ber 1993.1 juni 1994 enades medlemsländerna om ett principbeslut (Council
Regulation (EC) No 1627/94 of 27 June 1994 laying down general provi-
sions conceming special fishing pennits).
Syftet med de särskilda fartygstillstånden är att ett visst eller vissa fisken
enbart skall få bedrivas av de fiskefartyg som har tillstånd. Reglerna om sär-
skilda fisketillstånd skall tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1995. Innan dess
skall tillämpningsföreskrifter utfärdas. Särskild hänsyn skall därvid tas till de
som bedriver flera sorters fiske liksom till det småskaliga kustfisket. Klart
står dock redan nu att fartyg under 10 meters längd som seglar under en med-
lemsstats flagg och endast fiskar i landets egna vatten skall undantas från reg-
lerna.
Förslag om mäl och strategier för vissa slag av fisken
Som en följd av de vetenskapliga rapporter som pekar på den prekära situatio-
nen för vissa fiskbestånd lade kommissionen i december 1993 fram ett för-
slag till övergripande mål och strategier för vissa fisken för perioden 1994—
1997.1 förslaget fastställs målen i form av nivåer på fiskeridödlighet och lek-
biomassa. Särskild uppmärksamhet riktas mot ungfisk. De medel som disku-
teras är maximala fångstuttag, minskningar av fiskeansträngningen, frednings-
tider och fredningsområden, individuella kvoter samt fisketillstånd. Östersjön
omfattas emellertid inte. Förslaget diskuteras för närvarande inom EU.
2.6 Strukturpolitik inom mål 5a
2.6.1 EG:s strukturpolitik
Under år 1993 lades nya riktlinjer fast för fiskets strukturpolitik. I juli 1993
inrättades ett särskilt instrument för fiskets strukturpolitik, Financial Instru-
ment for Fisheries Guidance, (FIFG). FIFG skall finansiera den del av fisk-
ets strukturstöd som kan hänföras till mål 5a, dvs. anpassningen av fiskerisek-
toms struktur.
Den rättsakt där FIFG inrättas (Council Regulation (EEC) No 2080/93 of
20 July 1993 laying down provisions for implementing Regulation (EEC) No
2052/88 as regards the Financial instrument for fisheries guidance) fastställer
också de mål som skall gälla för strukturpolitiken, nämligen
- att bidra till att uppnå en varaktig balans mellan resurser och dess utnyttjan-
de,
- att stärka utvecklingen av ekonomiskt livskraftiga företag inom sektorn,
samt
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
83
- att förbättra marknadsutbudet och förädlingsvärdet för fiskets och vatten-
brukets produkter.
FIFG kan stödja investeringar och aktiviteter inom följande områden, näm-
ligen
- omstrukturering och förnyelse av fiskeflottan,
- modernisering av fiskeflottan,
- förbättring av de villkor under vilka fiskets och vattenbrukets produkter
förädlas och marknadsförs,
- utveckling av vattenbruket samt skydd och utveckling av marina resurser i
kustvatten,
- försöksfiske,
- utrustning i fiskehamnar, samt
- studier av nya marknader.
Åtgärderna skall i synnerhet syfta till att förbättra arbetsvillkoren ombord
på fartyg, fiskemetodemas och redskapens selektivitet och produktkvaliteten.
De skall också främja introduktionen av gemenskapsstandarder för produkt-
hygien, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen samt åtgärder till skydd för mil-
jön.
FIFG kan härutöver bidra till teknisk assistans, informationskampanjer,
studier samt pilot- och demonstrationsprojekt som syftar till strukturanpass-
ning.
I december 1993 utkom en tillämpningsförordning (Council Regulation
(EC) No 3699/93 of 21 December 1993 laying down the criteria and arrange-
ments regarding Community structural assistance in the fisheries and aquacul-
ture sector and the processing and marketing of its products) i vilken struktur-
politikens praktiska utformning redovisas. Medlemsländerna skall till kommis-
sionen lämna in ett s.k. programdokument för åren 1994-1999. Programdo-
kumentet skall bestå av en sektorplan och en ansökan om stöd. Sektorplanen
skall innehålla en beskrivning av fiskerisektom i landet, de mål landet fastsla-
git för sin strukturpolitik samt de medel man avser använda för att nå de fast-
ställda målen.
De olika stöd som förekommer kan avse såväl offensiva som defensiva in-
satser. EG:s medfinansiering beror på huruvida åtgärden är defensiv eller of-
fensiv.
Offensiva åtgärder är investeringar i företag såsom om- eller nybyggnad av
fartyg och vattenbruksanläggningar. För denna typ av åtgärder sker en medfi-
nansiering från EG med högst 30 % i andra områden än mål 1- och mål 6-om-
råden. För dessa åtgärder krävs att medlemsstaten går in med minst 5 % och
det enskilda företaget med minst 50 %.
Till de defensiva åtgärderna räknas t.ex. skrotning och stillaliggande. För
sådana verksamheter sker medfinansiering från EG med mellan 25 och 50 % i
andra områden än mål 1- och mål 6-områden. Samma stödnivå tillämpas för
sådana projekt med samarbetspartners i tredjeland vars syfte är att gemensamt
fiska i tredjelands vatten och förse EU-marknaden med produkter.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
84
För hela perioden 1994-1999 har EG preliminärt avsatt 2,7 miljarder ecu
för FIFG. I 1994 års EG-budget uppgår anslaget till 419 miljoner ecu, varav
246 miljoner ecu är reserverade för mål 1-områden.
Redan i den strukturförordning för fisket (rådets förordning (EEG) nr
4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för att förbättra
och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektoremas struktur) som föregick nu gäl-
lande förordning, fastställdes att fleråriga utvecklingsprogram för att anpassa
fiskekapacieteten till befintliga resurser (multiannual guidance programmes)
skulle antas för resp, medlemsland. Det utvecklingsprogram som nu är i kraft
gäller för perioden 1993-1996 och är en integrerad del av sektorplanen för
åren 1994-1999. Senast den 1 januari 1996 skall medlemsländerna förse kom-
missionen med information för ett nytt flerårigt utvecklingsprogram för perio-
den 1997-1999.
För de delar av programperioden som omfattas av ett antaget flerårigt ut-
vecklingsprogram skall programdokumentet - sektorplanen och stödansökan
- vara detaljerat i sin utformning. För den återstående delen av perioden
(1997-1999) skall informationen endast vara indikativ och kompletteras när
det nya utvecklingsprogrammet skall godkännas.
När medlemslandet har lämnat in sina programdokument skall kommissio-
nen studera sektorplanens överensstämmelse med de mål som har angetts för
FIFG och inom sex månader fatta beslut om ett gemenskapsprogram för sek-
torns strukturella stöd.
Inom ramen för EG:s regelverk finns ytterligare rättsakter som berör struk-
turpolitiken. Så t.ex. beslutades i december 1993 mål och regler för hur ge-
menskapens fiskerisektor skall omstruktureras under perioden 1994-1996 i
syfte att uppnå en varaktig balans mellan resurser och dess utnyttjande (Coun-
cil Decision of 20 December 1993 relating to the objectives and detailed rules
for restructuring the community fisheries sector over the period 1 January
1994 to 31 December 1996 with a view to achieving a lasting balance bet-
ween the resources and their exploitation).
I beslutet fastställs begränsningar av fiskeansträngningen för olika seg-
ment av fiskeflottan. Senast vid utgången av år 1996 skall fiskeansträngning-
en i vaije medlemsstat ha minskat med 20 % för fartyg som bottentrålar efter
demersala arter1 och med 15 % för bomtrålare m.m. som riktar sitt fiske mot
bentiska2 bestånd. För övriga kategorier fiskande innebär beslutet att inga ök-
ningar av fiskeansträngningen får ske. Minst 55 % av begränsningen måste
ske genom kapacitetsneddragningar.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
1 Med demersala arter avses arter som lever strax ovanför havsbotten, i huvudsak torsk-
fiskar.
2 Med bentiska arter avses arter som lever på eller i havsbotten, såsom plattfisk och havs-
kräfta.
85
2.6.2 Jämförelse mellan Sveriges och EG:s strukturpolitik
EU:s och Sveriges strukturpolitiska ambitioner överensstämmer i allt väsent-
ligt. Så t.ex. prioriterar både EU och Sverige investeringar för att förbättra ar-
betsvillkoren och säkerheten ombord, utvecklingen av selektiva redskap samt
åtgärder för att förbättra produkternas kvalitet. Emellertid föreligger vissa
skillnader i hur politiken tillämpas.
Inom EU arbetar man med fleråriga program, där kvantitativa mål fastställs
för resp, medlemsland. I Sverige dras de långsiktiga riktlinjerna för fiskeripo-
litiken upp av regeringen och godkänns av riksdagen (senast prop. 1993/94:
158 Vissa fiskeripolitiska frågor), men några särskilda fleråriga planer utarbe-
tas inte. Som en följd härav skiljer sig finansieringen. EG avsätter medel för
hela den sexårsperiod programmen avser medan Sverige beslutar om årliga
anslag.
De instrument som används i den svenska strukturpolitiken har beslutats
genom förordningen (1993:382) om statligt stöd till yrkesfisket m.m. Där fö-
reskriver regeringen att statligt stöd får lämnas till investeringar i fiskeföretag
(avskrivningslån, bidrag och lånegarantier), till investeringar i fiskodlingsföre-
tag (lånegarantier), vid fångstbegränsningar och skrotning av fiskefartyg samt
vid skador på fiskeredskap. I detta avseende skiljer sig Sverige från EU efter-
som lånegarantier inte kan lämnas inom ramen för 5a-stöd.
I EU, liksom i Sverige, omfattas såväl fiskeflottan som vattenbruket av de
strukturpolitiska åtgärderna, dock ges vattenbruket en något mera markerad
roll inom EU. Därutöver utgör fiskehamnar samt förädling och marknadsfö-
ring viktiga beståndsdelar i EG:s politik. I Sverige lämnas inte längre något
stöd till beredningsindustrin. Inte heller lämnas något fiskeripolitiskt motive-
rat stöd till hamnar. För marknadsföringsåtgärder däremot finns möjlighet att
erhålla statligt stöd.
Vad som emellertid väsentligt skiljer EU från Sverige är att strukturpoliti-
ken där inte har en bredd som direkt möter den stora variationen inom svenskt
fiske. Så saknas exempelvis ett yrkesmässigt insjöfiske i dagens EU. Sveri-
ges långa kuststräcka medför dessutom att det finns en stor kustfiskeflotta.
Dessa särdrag kräver stor spridning och flexibilitet beträffande de strukturella
åtgärderna i Sverige.
Inom EG:s strukturpolitik finns krav på en minskning av fiskeansträngning-
en. Dessa krav definieras som procentuella neddragningar för vissa slag av
fisken. Mot bakgrund av det svenska fiskets stora spridning och artrikedom
liksom den svenska flottans flexibilitet innebär det svårigheter att dela in fiske-
fartygen i de av EG uppställda segmenten.
2.6.3 Svensk strukturpolitik vid ett medlemskap
Inledning
Som tidigare nämnts har regeringen till riksdagen redovisat huvuddragen i
den svenska strukturpolitiken i prop. 1993/94:158 Vissa fiskeripolitiska frå-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
86
gor. De medel som används finns redovisade i förordningen (1993:382) om
statligt stöd till yrkesfisket m.m. Inför kommande budgetår preciserar rege-
ingen fiskeripolitikens roll i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95. Beträf-
fande strukturpolitiken anges att Fiskeriverket skall främja utvecklingen av
det yrkesmässiga kust- och insjöfisket och vattenbruket, utveckla metoder i
syfte att begränsa fiskeansträngningen, analysera utvecklingen i fiskerisek-
tom och på marknaderna för fiskets produkter samt besluta om konsument-
främjande åtgärder. Samtliga dessa målsättningar ryms inom ramen för EG:s
strukturpolitk.
Fiskeflottan
En övergripande målsättning för svensk strukturpolitik är att uppnå en samlad
fiskeansträngning inom den svenska fiskeflottan som är anpassad till resurser-
nas storlek. I EG:s system blir det av stor vikt att kunna fastställa den långsik-
tiga nivån på denna ansträngning. Den är emellertid mycket svår att skatta ef-
tersom en rad i dag okända faktorer spelar in vid bedömningen av framtida till-
gängliga resurser.
Torskfisket i Östersjön är ryggraden i svenskt fiske. Efter en rad bekym-
mersamma år med låga fiskekvoter sviktar ekonomin för både fiske- och be-
redningsföretagen. Det närmaste året kan det troligen inte bli någon större ök-
ning av kvoten. Men det är prognoserna för fiskekvoten på längre sikt som
blir normgivande för den önskvärda storleken på den del av fiskeflottan vars
huvudsakliga fiske är inriktat på torsk i Östersjön. I avvaktan på en långsiktig
balans mellan fiskeansträngning och resurser lämnas stöd vid stillaliggande
till fartygen.
I strävan att uppnå balans mellan tillgängliga resurser och dess utnyttjande
finns flera medel att tillgå. I prop. 1993/94:158 Vissa fiskeripolitiska frågor
anges att en begränsning av fiskeansträngningen bör spela en större roll vid
regleringen av fisket än vad som hittills har varit fallet. Exempel på begränsan-
de åtgärder är krav på licens, skrotning av fiskefartyg, planerat stillaliggande
av fiskefartyg, reglering av fiskesäsongen, fiskeförbud vissa dagar i veckan,
redskapsbegränsning, inrättande av fredningsområden och krav på redska-
pens utformning. Även inom EU ges insatser av det här slaget ett allt större ut-
rymme.
Sverige beslutade år 1993 unilateralt att införa en begränsning av antalet till-
låtna fångstdagar vid torskfiske i Östersjön. Sverige kommer inom ramen för
EU att forstätta att arbeta för att sådana begränsningar utvidgas till att omfatta
alla berörda stater.
Utvecklingen av selektiva redskap blir ett allt viktigare instrument inom bå-
de Sveriges och EG:s fiskeripolitik. Investeringar kommer att krävas för så-
väl teknikutveckling som installation. För närvarande avser investeringarna i
första hand installation av selekterande paneler i trålar.
De strukturpolitiska åtgärderna kan i övrigt delas in i offensiva och defen-
siva åtgärder. Exempel på offensiva åtgärder är nybyggnation och modemi-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
87
seringar. Under den senaste femårsperioden har intresset för nybyggnation
och inköp av begagnade fartyg minskat och investeringarna i allt större ut-
sträckning avsett rationaliseringar. Målsättningen med investeringarna bör
vara att fartygen skall vara utrustade så att de kan bedriva flera slag av fisken.
Det minskar sårbarheten för biologiska variationer. Vid modernisering bör vi-
dare prioriteras sådana åtgärder som förbättrar arbetsmiljö, säkerhet och kva-
litet.
För att kunna konkurrera på den del av sillmarknaden som avser avsätt-
ning till industriell beredning är det nödvändigt att dels kunna hantera stora
volymer, dels hålla en hög och jämn kvalitet. Den viktigaste åtgärden för ett
lönsamt storskaligt sillfiske är installation av RSW-tankar (refrigerated sea
water) som kräver betydande investeringar. Härtill kommer behovet av land-
baserade sillsorteringsmaskiner, eftersom EG inte tillåter sortering ombord
vid fiske i Skagerrak och Kattegatt. För ett mera småskaligt fiske inriktat på
färsk konsumtion finns system med hantering av fisk i containrar. Även här
kan betydande investeringsbehov förutses. Såväl RSW-tankar som containrar
bidrar också till en bättre arbetsmiljö för fiskaren jämfört med lådhantering.
Till de defensiva åtgärderna hör stöd vid såväl beslutade fiskestopp som då
väderförhållandena omöjliggör ett fiske (t.ex. isläggning eller hård vind). Re-
geringen uppdrog den 11 maj 1994 åt Statskontoret att utreda fiskamas arbets-
löshetsförsäkring från vilken ersättning lämnas vid sådant stillaliggande. Upp-
draget skall redovisas senast den 1 november 1994. Medel från EG kan erhål-
las för att delvis kompensera inkomstförluster i de fall stillaliggandet har orsa-
kats av oförutsedda, i huvudsak biologiska faktorer.
Vattenbruk
Vattenbruket utgör en del av Fiskeriverkets ansvarsområde. Genom prop.
1993/94:158 Vissa fiskeripolitiska frågor förtydligas Fiskeriverkets ansvar.
Det innebär ett närmande av svensk fiskeripolitik till den i EU förda.
Sverige är rikt på insjövatten och kustvatten som lämpar sig för vatten-
bruk. Genom den stora geografiska spridningen kan vattenbruket bidra till
sysselsättning i glesbygd. Inom ramen för EG:s strukturpolitik ges möjlighe-
ter till stöd för teknisk utveckling och materiella investeringar samt marknads-
föringsåtgärder. Ett problem inom svenskt vattenbruk är svårigheten att få ka-
pital för den egna finansieringen.
Den tekniska utvecklingen bör främjas, t.ex. vad avser foder och utfod-
ringsteknik. Förbättrade metoder för utfodring är av intresse både för att mins-
ka påverkan på miljön och för att förbättra lönsamheten i odlingen. Vidare
skulle utveckling av för vattenbruket nya arter ge en större bredd och därmed
förbättrad lönsamhet. Så t.ex. anses röding och ål ha en stor potential. Härut-
över skulle kräft- och musselodling kunna utvecklas, bl.a. med hjälp av för-
bättrad odlingsteknik.
För att utveckla matfiskodlingen krävs omläggning till åretruntslakt. Där-
med kan marknadens krav på leveranser av färsk fisk året runt tillgodoses.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
88
Omställningen kräver investeringar och ett väl utbyggt samarbete mellan od-
larna. En satsning på flera lokala slakterier skulle underlätta genom att minska
behovet av transporter.
I det fortsatta arbetet med en svensk sektorplan bör diskussionen utgå från
en önskvärd odlingsvolym. Utifrån denna kan mål läggas fast för den geogra-
fiska spridningen, inriktningen på verksamheten och det fortsatta miljöarbetet
samt därpå följande investeringsbehov.
Odling för utsättning
Odlingen av sättfisk är ett viktigt inslag i svensk strukturpolitik. Betydande ut-
sättningar sker av framför allt de för yrkesfisket viktiga artema lax och ål. Ut-
sättningarna sker huvudsakligen till följd av vattendomar. Övriga utsättningar
har framför allt finansierats med prisregleringsmedel. I och med prisreglerings-
systemets upphörande den 1 januari 1994 saknar den senare verksamheten i
princip finansiering efter budgetåret 1994/95. Med hänsyn till utsättningarnas
betydelse för svenskt fiske är det därför av stor vikt att denna verksamhet kan
erhålla medfinansiering från EG.
Förstahandsmottagning
Det lämnas i dag inget statligt stöd till anläggningar i fiskehamnar. Kommu-
nalt stöd finns dock. Vid ett medlemskap finns det möjlighet till medfinansie-
ring vid investeringar i hamnar. Dessa satsningar bör i första hand ske i de
områden som redan i dag är viktiga landningsplatser och har naturliga förut-
sättningar att utveckla distributionen. Vissa investeringar kan emellertid be-
hövas även i de mindre hamnarna för att behålla landningsplatser för det små-
skaliga fisket.
Utvecklingen mot RSW-tankar och containrar ställer större krav på ham-
nens utformning. Det är också viktigt att landning och lossning kan ske under
goda arbetsvillkor. Vidare måste den landade fisken hållas kyld i väntan på
transport. Kvalitet är en viktig faktor då svensk fisk skall konkurrera med så-
väl övriga länders fiskprodukter som andra jämförbara livsmedel.
Beredningsindustrin
Tidigare fanns det i Sverige möjligheter för beredningsindustrin att få subven-
tionerade fiskberedningslån. Vid ett medlemskap kommer det att finnas möj-
lighet att erhålla sådant stöd, under såväl mål 5a som under antingen mål 2
eller 5b (se nedan).
Ett medlemskap innebär avsevärda fördelar för svensk beredningsindustri
dels i form av fri handel, dels genom tillgång till EG:s olika former av investe-
ringsstöd.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
89
Sedan år 1973 har det rått en snedvriden konkurrenssituation för svensk
beredningsindustri. EU har haft fritt tillträde till den svenska marknaden me-
dan svenska ftskprodukter mötts av restriktioner på EU-marknaden. Situatio-
nen har lett till att många företag, i synnerhet de större, har koncentrerat sina
investeringar till anläggningar inom EU och att svenska säljbolag i stor ut-
sträckning har försetts med produkter från produktionsenheter inom EU.
Vid ett medlemskap kommer emellertid dessa skillnader i handelsvillkoren
att upphöra. Ökade exportmöjligheter kan ge större volymer och stordriftsför-
delar. Detta gynnar svenskt fiske och svenska konsumenter.
En mycket stor del av den svenska industrins och handelns råvara tas från
svenska landningar. En viss del av råvaran måste emellertid importeras bl.a.
beroende på svackor i den svenska råvarutillgången. Handeln och berednings-
industrin bör därför betraktas som självständiga delar inom den svenska fiske-
rinäringen.
I en svensk strukturplan är det viktigt att satsningarna inom beredningsin-
dustrin koncentreras till sådana områden där det redan i dag finns ett antal ut-
vecklingsbara både stönre och mindre företag, bl.a. för att ha närhet till yrkes-
kunnande och transportmöjligheter. En stor del av investeringarna torde kom-
ma att avse åtgärder för att tillmötesgå konsumentens ökade krav på kvalitet
och diversifierad förädling.
Marknadsätgärder
I dag stöds såväl konsumentfrämjande som exportfrämjande åtgärder med sär-
skilda medel. Inom ramen för EG:s strukturpolitik för fisket utgör stöd för
marknadsätgärder ett viktigt medel för att främja fiskerinäringens utveckling.
Härigenom kommer de svenska ansträngningarna på dessa båda områden att
kunna öka.
Sverige avser att även i fortsättningen satsa på konsumentfrämjande åtgär-
der, bl.a. vad avser sill och sillprodukter. Det finns i dag framtagna produk-
ter baserade på sill, men det krävs marknadsföringsinsatser för att skapa en
avsättning för dessa. Även för andra fiskprodukter, inte minst från vatten-
bruket, krävs satsningar för att öka avsättningen såväl inom som utanför
Sverige.
Marknadsföring bör kompletteras med åtgärder för att tillförsäkra konsu-
menten tillgång till farsk fisk året om. Genom förbättrade förpackningstekni-
ker skulle fisken kunna saluföras färsk och styckad i butiksdisken i likhet
med flertalet köttprodukter.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Finansiering av insatserna
Som framgår av avsnitt 2.6 varierar EG:s bidrag beroende på vilken typ av in-
satser som avses. Det är först när en sektorplan har utformats som det med
90
större säkerhet går att ange dels stödets totala omfattning, dels finansieringen
via svenska statsbudgetmedel och EG:s fonder.
Med utgångspunkt i dagens nivå på det statliga stödet till fisket bör det ur
EG:s fonder ställas medel till svenskt förfogande motsvarande 8 miljoner ecu.
Det som då avses är det stöd som kan finansieras via FIFG och Pesca (se vi-
dare avsnitt 2.8).
Vid ett EU-medlemskap krävs emellertid särskilda insatser som syftar till
att uppfylla krav som medlemskapet ställer på fisket genom installation av
RSW-tankar eller containrar. Dessa insatser bidrar även till att höja kvaliteten
på fisken och därmed stärka det svenska fiskets konkurrenskraft. För detta än-
damål bör 10 miljoner kronor årligen avsättas under en treårsperiod. Därige-
nom bör krav ställas på EG om insatser under samma period med 3 miljoner
ecu årligen.
2.7 Övriga strukturpolitiska mål
Mål 2
Som mål 2 definieras en omstrukturering av regioner eller delar av regioner
som påverkas allvarligt av industriell tillbakagång. Mål 2-stöd finansieras ur
regional- och socialfondema (ERDF och ESF). Medfinansieringen från EG är
maximalt 50 %.
I dessa regioner finns det möjlighet att få stöd för projekt som syftar till att
bibehålla eller utveckla sysselsättningen inom fiskerisektom. Åtgärder som
kan bli aktuella är i huvudsak sådana förbättringar av infrastrukturen som un-
derlättar för näringsidkare att utöva sin verksamhet.
Mål 5b
Mål 5b syftar till att underlätta strukturomvandlingen på landsbygden i områ-
den som står utanför mål 1 och mål 6.1 juli 1993 ändrades urvalskriterierna
för att få 5b-stöd (rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993
om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter
och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes,
dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansierings-
organs verksamheter) bl.a. med anledning av de socioekonomiska problem
som översynen av den gemensamma fiskeripolitiken torde komma att orsaka i
vissa kustregioner.
De grundläggande kraven för att erhålla 5b-stöd är att regionen har en låg
socioekonomisk utveckling beräknat som BNP per invånare och att regionen
därutöver uppfyller minst två av kriterierna hög andel sysselsatta inom jord-
bruket, låg inkomst från jordbruket resp, låg befolkningstäthet eller avfolk-
ning.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
91
Stöd kan lämnas även till andra områden, t.ex. till öar och områden på fast-
landet som har ett perifert läge i förhållande till större centra samt till regioner
där omstruktureringen av fiskerisektom får en stor socioekonomisk inverkan.
Fiskerisektom har ingen särskild fond ur vilken medel till 5b-stöd lämnas.
Den inordnas under 5b-stödens övergripande finansieringskällor, i huvudsak
jordbruksfondens (FEOGA) utvecklingsdel. Även den regionala fonden
(ERDF) och den sociala fonden (ESF) kan beröras (jfr. avsnittet i jordbruks-
delen där 5b-områdena i Sverige redovisas).
En viktig del i svenskt yrkesfiske är det småskaliga kust- och insjöfisket.
Det är i många fall beroende av kompletterande verksamheter såsom jordbruk
och turism. Inom ramen för mål 5b finns det möjligheter att få stöd för åtgär-
der som syftar till att uppnå diversifiering, särskilt sådana åtgärder som leder
till kombinationsverksamheter eller alternativa inkomstkällor.
Exempel på sådana satsningar är en utvidgning av verksamheten till vidare-
förädling. En framgångsrik förädling och marknadsföring är dessutom ofta
knuten till ökade inkomster från turismen. En annan form av diversifiering är
övergång från traditionellt fiske till odling av fisk. Genom en ökad utsättning
ökar förutsättningarna för ett attraktivt sportfiske och därmed turistinkomster-
na.
Mål 6
Med anledning av förhållandena i de nordiska kandidatländerna har ett nytt
mål för EG:s struktur- och regionalpolitik formulerats, nämligen mål 6.
Grundkriteriet för att omfattas av detta mål är att regionen är glest befolkad.
Stöd lämnas inom fiskerinäringen till samma slags projekt som under mål 5a
men medfinansieringsgraden från EG är högre. I anslutningsfördraget har
Kalix och Haparanda kommuner samt Norrlands inland klassificerats som
mål 6-områden.
2.8 Kommissionsinitiativ - Pesca
Rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (om ändring av för-
ordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG)
nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter
dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga
fmansieringsorgans verksamheter) innehåller regler om kommissionsinitiativ.
För åtgärder som är av särskilt intresse för gemenskapen kan kommissionen
besluta om att föreslå medlemsstaterna att de lämnar in ansökningar om stöd.
På grund av att fiskerisektom är så splittrad har den, med undantag för mål
5a-fiske, svårigheter att dra nytta av gemenskapens strukturella stöd. Mot den-
na bakgrund beslutade kommissionen den 15 juni 1994 att införa ett s.k. kom-
missionsinitiativ för omstruktureringen av fiskerisektom, kallat Pesca. Pesca
skall utgöra ett komplement till de stöd som kan erhållas under mål 1-6.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
92
Den strukturella krisen inom fisket, främst orsakad av överkapacitet, har
medfört stora problem för hela fiskerisektom. Pescas målsättning är att möjlig-
göra omstrukturering och underlätta de ekonomiska och sociala konsekvenser-
na samt att bidra till diversifieringen av sektom genom att utveckla ny syssel-
sättning.
Pesca är i huvudsak avsett för områden som sorterar under mål 1, 2 och
5b. Dock kan upp till 15 % av de medel som står till förfogande användas
utanför dessa områden. Inom ramen för Pesca kan bidrag lämnas till offent-
liga organ och enskilda personer som kan bidra direkt till diversifieringen
samt till fiskare och andra som arbetar inom fiskerisektom. En rad olika
åtgärder kan stödjas, nämligen
- diversifiering av verksamheten i området (t.ex. utveckling av fiskehamnar
för nya ändamål, såsom turism eller nystartande av företag),
- administrativa tjänster (t.ex. utbildning avseende marknadsföring, förvalt-
ning och ny teknologi),
- bibehållande eller skapande av arbetstillfällen (t.ex. utvidgning av
fiskarnas yrkesmässiga kunskaper eller omskolning),
- finansiella tjänster (att underlätta tillträdet till kapitalmarknaden för mindre
företag, i huvudsak genom att lämna garantier),
- särskilda projekt av allmänt eller internationellt intresse inom fiskerisektom
(t.ex. pilotprojekt för resursförvaltning eller kvalitetsförbättringar),
- produktiva investeringar i sektom (såsom utveckling av marin turism).
Pesca kommer att finansieras gemensamt av medlemsstaten, gemenskapen
och mottagaren. Reglerna för medfinansiering är samma som gäller för struk-
urfondema (FEOGA, ERDF och ESF), dvs. högst 50 % från EG i områden
som står utanför mål 1 och mål 6 samt som en generell regel minst 25 % natio-
nell offentlig finansiering. Det totala bidraget till Pesca från EG är 250 miljo-
ner ecu för perioden 1994-1999, varav 125 miljoner ecu har avsatts för mål
1-områden.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
93
3 Skogsbruk
3.1 EU:s skogsstrategi och regelverk
Allmänt
Inom EU finns inte någon gemensam övergripande skogspolitik som t.ex. för
jordbruk och fiske. Detta betyder dock inte att det helt saknas en politik inom
skogsbruksområdet Skogsbruksfrågor hanteras bl.a. inom industri- och mil-
jövårdsdirektoraten men främst inom jordbruksdirektoratet. Bland de nuva-
rande medlemsländerna är synen på skogsnäringen och skogspolitiken samt
skogens roll i samhället mycket skiftande. De gemensamma skogsfrågoma
har huvudsakligen med landsbygdsutveckling att göra och betraktas som en
del av jordbrukspolitiken. Den harmoniserade lagstiftningen inom skogsbru-
ket är av blygsam omfattning och gäller försäljning av växtmaterial, skydd
mot skadliga organismer och virkesmätning. Stora delar är föråldrade. Lag-
stiftningen kom till under 1960-talet och början av 1970-talet och är under
omarbetning.
Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, fastställdes i
maj 1989 ett skogligt aktionsprogram. Stor vikt fästs vid gemensamma, fram-
åtsyftande åtgärder av karaktären att samla och sprida kunskap om skogliga
förhållanden samt förbättra skyddet mot luftföroreningar och skogsbränder.
En stående skogskommitté har bildats som kommissionen kan konsultera i
frågor som rör skogsbruket. Kommittén är beslutande i frågor om stöd till
brandskydd och övervakning. Kommittén skall främja ett nära samarbete mel-
lan medlemsstaterna och kommissionen i fråga om skogliga åtgärder inom ra-
men för jordbrukspolitiken samt främja en utvecklingspolicy för landsbyg-
den. Medlemmarna skall hålla varandra underrättade om tillstånd, utveckling
och politik inom den egna nationen. Ytterligare områden som tas upp i skogs-
programmet är
- rekonstruktion av nedbränd skog och projekt för brandbekämpning och
brandskydd,
- rationalisering av fastigheter,
- diverse stöd till anläggning av skogar och vägar, till erosionsskydd, till in-
formation och rådgivning, till skogsägareföreningar samt till viss förädling
och upparbetning.
Vidare har kommissionen utarbetat en skogsstrategi som ansluter till den
gemensamma jordbrukspolitiken. Där framhålls särskilt att ländernas skogs-
politik skall respekteras och att strategin skall ses som ett komplement till den
nationella politiken. Innehållet i strategin är för närvarande
- att arbeta för att skogssektorn inarbetas i planering av markanvändningen
så att den kan bidra till landsbygdens framtida utveckling,
- att skapa en rimligt säker tillgång på trä inom EU,
- att bidra till att bevara och förbättra miljön,
- att ge skogssektorn en egen dynamik och se till att den bättre fyller sina
funktioner,
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
94
- att säkra skogsbeståndet och skydda det från angrepp,
- att utveckla skogens roll som en naturlig rekreationsform,
- att hjälpa till att utveckla några av världens mest eftersatta områden främst i
utvecklingsländerna.
Frö- och plantfrdgor
EU:s direktiv för skogsfrö och skogsplantor reglerar handel med skogsod-
lingsmaterial internt och externt och i viss utsträckning även skogsodlings-
materialets kvalitet i samband med handel. Under begreppet handel inkluderas
t.ex. varors fria rörlighet, krav på dokumentation och märkning och krav på
ett kontrollsystem som kan garantera materialets äkthet i hela kedjan från kott-
plockning och klängning till avsalu till konsument. Direktiven tillkom under
1960-talet och bötjan av 1970-talet. De grundläggande direktiven på området
är
- rådets direktiv 66/404/EEG av den 14 juni 1966 on the markering of forest
reproductive material,
- rådets andra direktiv 75/445/EEG av den 26 juni 1975 med ändring av
66/404,
- rådets direktiv 71/161/EEG av den 30 mars 1971 on extemal quality stan-
dards for forest reproductive material marketed within the community.
Direktiven revideras för närvarande.
Skogsodlingsmaterial indelas, när det gäller den genetiska beskaffenheten,
i grupperna utvalt material och testat material. Skogsodlingsmaterial i handel
måste tillhöra någon av dessa kategorier. Användningen av själva materialet
är inte reglerad.
För godkännande av utgångsmaterial, dvs. enskilda bestånd eller planta-
ger, anges detaljerade krav. Härkomstområdena skall avgränsas. Vaije enskilt
medlemsland skall officiellt godkänna utgångsmaterial och upprätta en för-
teckning över godkänt sådant.
Även när det gäller skogsodlingsmaterialets yttre kvalitet finns vissa reg-
ler. Frön får inte säljas om de inte uppfyller kraven för EG-standard vad gäl-
ler renhet och materialtyp. Plantor kan men måste inte säljas som EG-stan-
dard.
EU ställer vidare krav på att medlemsstaterna skall ha ett kontrollsystem
som garanterar
- att utvalt och testat material uppfyller EG:s krav,
- att bara officiellt godkänt, utvalt eller testat material säljs,
- att frön och plantor inte blandas ihop under transport och att de produceras
och identifieras under vissa angivna normer,
- att frön och plantor säljs med en åtföljande identifikationshandling samt att
officiella handlingar upprättas vid export,
- att med minst stickprov kontrollera att frön och plantor uppfyller EG:s kva-
litetskrav och kraven på dokumentation när de skall säljas som ”EG stan-
dard”.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
7 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
95
Det är möjligt att begära dispens från dessa regler vid t.ex. brist pä frö men
det är besvärligt och tidsödande. Det är kommissionen som lämnar dispens
för viss tid efter ansökan från ett medlemsland. Ansökningarna behandlas vid
årliga förhandlingar.
Skogsodlingsmaterial från tredjeland får bara säljas inom EU om landets
kontrollsystem uppfyller EG:s krav och om materialet samtidigt har tilldelats
EG-status eller dispens lämnas. Material som exporteras till tredjeland behö-
ver däremot inte uppfylla EG:s krav på kategorier eller kvalitet.
Skogsbrandskydd
Inom EU brinner årligen ca 500 000 ha skog. Det är främst i Sydeuropa som
skogsbrand är ett allvarligt problem. För att reducera antalet bränder och stor-
leken på de brända områdena finns ett särskilt handlingsprogram. Medlems-
länderna skall klassificera sina skogar efter brandrisken i tre klasser. Hög-
riskområden, mediumriskområden där risken för brand inte är permanent eller
cyklisk men ändå ett betydande hot mot skogsekosystemen samt lågriskområ-
den. Kommissionen godkänner ländernas klassificering. För hög- och medi-
umriskområden skall medlemsländerna upprätta och sända brandskyddspla-
ner till kommissionen samt information om vilka åtgärder som har vidtagits
och effekterna av dessa. Ärlig statistik över skogsbränder skall också insän-
das. EU kan delfinansiera förebyggande åtgärder och uppbyggnaden av infor-
mationssystem om skogsbrandfrågor med resp. 50, 30 och 15 % i de olika
riskområdena. Brandfrekvensen i EU är mycket högre än i Sverige. EU stö-
der i första hand åtgärder i högriskområden i sydeuropeiska länder inkl, södra
Frankrike.
Reglerna finns i rådets förordning (EEG) nr 2158/92 av den 23 juni 1992
on the protection of the community's forests against fire och kommissionens
förordning (EEG) nr 1170/93 med riktlinjer till 2158/92.
Virkesmätning
Inom EU finns ett direktiv som rör virkesmätning, nämligen 68/89/EEG rå-
dets direktiv av den 23 januari 1968 on the approximation of the laws of the
member States conceming the classification of wood in the rough. Direktivet
innehåller regler för mätning och klassificering av virke och hela trädstam-
mar. I reglerna beaktas inte virkets eller stammarnas lämplighet för en viss
ämnad förädling. Det får inte finnas någon nationell lagstiftning inom direkti-
vets område.
I Sverige kapas träden eller stammarna i samband med avverkningen till
stockar avsedda och lämpliga för skilda användningsområden. Mätmetoderna
är i hög grad kopplade till att, utöver mätning av volymen, gradera virkets
lämplighet för avsedd förädling. Motsvarande reglering saknas som nämnts i
EG-direktivet.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
96
Statistik om skogsbruk
Som ett led i uppföljningen av EG:s skogsförordningar och ett underlag för
hantering av skogsfrågor har det inrättats ett europeiskt skogligt informations-
system, EFICS. Reglerna om detta finns i rådets förordning (EEG) nr 1615/
89 av den 29 maj 1989 establishing a european forestry information and com-
munication system (EFICS). Avsikten är att data om skogssektorn och dess
utveckling skall samlas in, samordnas, standardiseras och behandlas för att
underlätta genomförandet av de gemensamma reglerna. Systemet skulle ha
varit operativt den 1 januari 1993 men är ännu inte fullt genomfört. Genom
beslut i rådet den 24 februari 1994 har tiden för uppbyggnaden av systemet
förlängts med fem år till januari 1998.
Vissa skogsinventeringar
Vissa frågor rörande inventering av skogsskador och tillstånd i skogsmarken
regleras i rådets förordning (EEG) nr 1696/87 av den 10 juni 1987. Invente-
ringarna överensstämmer inte helt med dem som tillämpas i Sverige.
Skogsstöd
I samband med 1992 års CAP-reform beslutades, förutom de marknadsreg-
lerande åtgärderna, om kompletterande åtgärder i syfte att minska överskotts-
produktionen och nå en större flexibilitet inom jordbruksföretagen. Bland de
kompletterande åtgärderna ingick ett program för stöd till skogliga åtgärder
inom jordbruket. Detta regleras i rådets förordning (EEG) nr 2080/92 av den
30 juni 1992 instituting a Community aid scheme for forestry measures in ag-
riculture. Stödprogrammet är obligatoriskt för medlemsländerna. Medlemslän-
derna skall genomföra stödprogrammet med hjälp av nationella eller regionala
fleråriga program. Dessa liksom annan befintlig eller planerad lagstiftning
som behövs för genomförandet av förordningen skall lämnas till kommissio-
nen för godkännande. EU delfinansierar 75 % av kostnaderna för program-
men i s.k. mål 1-regioner och 50 % i övriga områden. Andra nationella stöd
är tillåtna så länge statsstödsreglema i Romfördraget respekteras.
Syftet med förordningen är att understödja de förändringar som införts
inom marknadsordningama inom jordbruket, bidra till en förbättring av
skogstillgångarna, bidra till driftsformer på landsbygden som är bättre mil-
jöanpassade samt bekämpa växthuseffekten och absorbera koldioxid. Dess-
utom skall förordningen främja återplantering av skog som ett alternativt an-
vändningssätt av jordbruksmark och bidra till utvecklingen av den skogliga
aktiviteten hos jordbrukarna. Förordningen reglerar de olika typer av stöd
som är tillåtna.
Stöd får lämnas till beskogning av jordbruksmark och beståndsvårdskost-
nader under en period på fem år. Även mark som nyligen tagits ur livsmedels-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
97
produktion räknas som jordbruksmark. Alla kategorier av markägare kan få
stödet.
En viktig del i stödet är möjligheten att årligen täcka inkomstbortfall under
skogens anläggningstid. Stödet kan lämnas till alla aktivt brukande markäg-
are.
Slutligen kan investeringsstöd till skogsförbättrande åtgärder ges, såsom
till anläggning av skyddsbälten och till brandskydd eller skogsbilvägar. Nor-
mala skötselåtgärder som t.ex. gallring eller vägunderhåll är inte stödberätti-
gade. Endast den som är jordbrukare kan erhålla detta stöd.
Miljöstöd
Detta stöd, som beskrivits närmare i det föregående (förordning 2078/92),
syftar även inom det skogliga området bl.a. till att gynna användningen av
miljövänliga brukningsmetoder samt gynna och bevara naturliga resurser och
den genetiska mångfalden. De stöd som kan förekomma är t.ex. stöd till ut-
bildning av aktiva skogsbrukare i miljövänliga brukningsmetoder eller stöd
till mindre skogsområden i hagmarker där skogen bör skötas miljövänligt för
att främja helheten i landskapet. Stödet kan även användas för naturresursin-
venteringar och demonstrationsobjekt rörande miljövänliga brukningsmeto-
der.
Regionalpolitiskt stöd
Även skogsbruket omfattas av EU.s regionalpolitiska åtgärder. I huvudsak är
det de mål som är aktuella för jordbruket som gäller även här, dvs. mål 1,5a
och 5b samt mål 6. När det gäller förutsättningarna för stöd enligt 5b finns en
särskild förordning för skogsbruket, rådets förordning (EEG) nr 867/ 90 av
den 29 mars 1990 on improving the processing and markering conditions for
forestry products. I denna anges att en förutsättning för att EU:s ansträng-
ningar att minska överskottsproduktionen inom jordbruket skall lyckas är att
det dessutom införs medel som främjar förädling i första produktionsledet
och marknadsföring av skogsprodukter. Syftet med stödet är att utveckla eller
rationalisera marknadsföring och behandling av skogsprodukter. Med detta
åsyftas t.ex. investeringar som rör fällning, terrängtransport, skyddsbehand-
ling och torkning av inhemskt virke och alla arbetsmoment fram till industriell
sågning. Investeringsstödet skall i första hand gå till små och medelstora fö-
retag som kan bidra till förbättring och ekonomisk utveckling av jordbrukets
och landsbygdens miljö. Genom en hänvisning till reglerna för jordbrukspro-
dukter görs samma medel och samma vilkor tillämpliga på skogssektorn.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
98
3.2 Nuvarande svenska regler, förhandlingsresultatet Prop. 1994/95:19
och behovet av ändringar vid en EU-anpassning Bilaga 9
Regeringens bedömning: Någon gemensam skogspolitik finns inte
inom EU. Även om skogsnäringen får en ökad tyngd i ett utvidgat EU
ligger det i Sveriges intresse att, mot bakgrund av de vitt skilda förhål-
landena i de nuvarande EU-ländema, hävda en nationell skogspolitik
även i fortsättningen. Sverige kommer att verka för en modernisering
av EU:s specialregleringar på skogsområdet.
Frö- och plantfrågorna är det område som främst kommer att beröras
av nya regler. I många avseenden tillämpas redan regler som är lika EU:s eller
lätt kan anpassas, t.ex. vad gäller frökvalitet. På andra områden är skillnader-
na stora. Det gäller bl.a. klassificeringen av skogsodlingsmaterial i kategori-
er, materialets användningsområde och import från tredjeland. Sverige har
vid medlemskapsförhandlingarna fått medgivande att tillämpa nationella be-
stämmelser för kontrollen av frö- och planthandeln under en övergångsperiod
på fem år. Under den tiden kommer Sverige att medverka i en översyn av
EU:s direktiv. Under ytterligare en 2-års period därefter har Sverige rätt att
sälja sina lager av skogsfrö även om de inte tillgodoser EU:s krav på identifi-
kation m.m. Frågan om framtida övergångsåtgärder har hållits öppen.
Brandskyddsfrågor sköts i Sverige på nationell nivå av Räddningsver-
ket. Sverige saknar s.k. högriskområden för skogsbrand. Eventuellt skulle
något område kunna klassas som mediumriskområde. I sådant fall skall
skogsbrandskyddsplan upprättas och sändas till kommissionen. Eftersom
klassificeringen föreslås nationellt och EU prioriterar högriskområden beror
EG-reglemas tillämplighet på hur Räddningsverket vill klassificera Sverige
från brandrisksynpunkt. I detta arbete skall Räddningsverket samråda med
Skogsstyrelsen.
I fråga om virkesmätning har medlemskapsförhandlingarna lett till att
Sverige under en övergångsperiod på tre år får tillämpa de nationella virkes-
mätningsreglema. Under denna tid kommer EG:s bestämmelser att ses över.
Även för vissa delar av skogsinventeringarna har en övergångsperiod
medgetts.
Det svenska statliga stödet till skogsbruket inskränker sig till bidrag till
plantering av löv eller lövdominerad skog på jordbruksmark inom ramen för
jordbrukets omställningsprogram samt bidrag till ädellövskogsbruk. Vidare
finns ett stöd till natur- och kulturmiljövårdande åtgärder i skogsbruket som
går utöver de krav på anpassning till dessa intressen som finns i skogsvårds-
lagen. Sedan några år tillbaka pågår även en försöksverksamhet med stöd till
kalkning och vitaliseringsgödsling av skogsmark. Utöver dessa stöd kan
skogsägaren dels träffa avtal med skogsvårdsstyrelsema om ersättning för
olika typer av bevarandeåtgärder av skyddsvärda biotoper, dels få ersättning
vid skydd av vissa biotoper enligt naturvårdslagstiftningen. Flera av dessa
99
biotoper inventeras på statens bekostnad. Dessutom kan skogsägarna erhålla
viss gratis rådgivning och utbildning i naturvårdsfrågor.
EU:s stöd till beskogning av jordbruksmark liknar till stor del det svenska.
Ett framtida EU-finansierat beskogningsstöd kommer troligen endast att läm-
nas i slättbygder och inte i skogs- och mellanbygder. En sådan begränsning
kan förutses på grund av natur- och kulturmiljöskäl.
Tveksamhet finns om det nuvarande ädellövskogstödet passar in i ett av
EU medfinansierat system eftersom EU inte tillåter stöd för sedvanliga åtgär-
der i skogsbruk. Stöd till gallring, utsyning m.m. måste därför förmodligen
förbli nationella stöd medan stöd till plantering bör föras in i det allmänna na-
tionella beskogningsprogrammet
Vid medlemskapsförhandlingarna begärde Sverige att EU:s skogsstöd av
konkurrensneutralitetsskäl skulle kunna lämas även till rena skogsfastigheter.
EU har motsatt sig detta men gått med på att vissa stöd under en övergångstid
på fem år får lämnas till kombinerade jord- och skogsbruksfastigheter om
arealen brukad jordbruksmark är minst 15 ha. EU har i övrigt hänvisat till
stödmöjlighetema inom ramen för strukturfondernas 5b-mål samt till stöd
enligt förordningen 867/90 som har beskrivits i det föregående. De svenska
stöd som är inriktade på natur- och kulturmiljövårdande insatser, inventering-
ar och biotopskydd passar bra in i EU:s miljöstöd.
Sammanfattningsvis är behovet av lagstiftnings- eller författningsändringar
just nu inte särskilt stort inom det skogliga området eftersom övergångstider
erhållits på de områden där skillnader finns mellan Sverige och EU. På dessa
områden pågår dessutom en översyn som beräknas vara klar då Sveriges
övergångstider löper ut. Vad gäller olika typer av stödåtgärder måste en över-
syn göras av förordningen (1993:555) om statligt stöd till skogsbruket liksom
av förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd
till jordbrukare.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
100
4 Rennäringen
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
Regeringens bedömning: Enligt ett särskilt sameprotokoll i anslut-
ningsavtalet har Sverige även i fortsättningen rätt att inom traditionellt
samiska områden ge samema exklusiva rättigheter som har samband
med deras traditionella levnadssätt.
Renkött får saluföras inom EU:s medlemsländer om det slaktas en-
ligt bestämmelser i ett särskilt direktiv. Dessa bestämmelser motsvarar
dagens svenska krav för renslakt, vilket innebär att mobila slakterier får
användas. Det svenska licenskravet för import av renkött från bl.a.
Ryssland ersätts med åtgärder från EU:s sida om import av renkött till
ett medlemsland skulle medföra marknadsstömingar.
Fortsatt nationellt stöd kan ges till rennäringen under förutsättning
att stödet inte leder till en ökning av den traditionella produktionsnivån.
4.1 Renskötselrätten
I EU:s gemensamma jordbrukspolitik betraktas renkött som en jordbrukspro-
dukt. EU har inte lagt fast någon rennäringspolitik.
Renskötselrätt tillkommer enligt 1 § rennäringslagen (1971:437) endast
den som är same. Rätten kan enbart utövas av den same som är medlem i sa-
meby. Renskötselrätten kan inte köpas eller arrenderas. Dessa bestämmelser
anser EU strida mot diskrimineringsförbudet i EG-rätten. I anslutningsavtalet
finns emellertid intaget ett särskilt protokoll om det samiska folket. Enligt pro-
tokollet har Sverige, Norge, Finland och EU enats om att länderna tillåts att
inom traditionella samiska områden ge samema exklusiv rätt till renskötsel.
Protokollet tillåter också att länderna ger samema exklusiva rättigheter som
har samband med deras traditionella levnadssätt.
4.2 Stöd till rennäringen
Nationella stöd kräver godkännande av kommissionen. Sverige kan räkna
med att få behålla nuvarande statliga stöd till rennäringen. Det enda villkoret
EU ställer är att stödet inte medför någon ökning av den traditionella produk-
tionsnivån. Eftersom det tillåtna renantalet för varje sameby baserar sig på
den långsiktiga tillgången på naturbete är produktionsnivån beroende av de
naturgivna förutsättningarna. En ökning av produktionen skulle kräva omfatt-
ande utfodring av renarna, vilket inte är ekonomiskt eller praktiskt möjligt.
Någon svårighet att uppfylla EU:s krav föreligger därför inte. Liksom för and-
ra näringar finns det för rennäringen möjlighet till strukturstöd enligt EU:s be-
stämmelser.
101
4.3 Slakt
Slakt av ren regleras i direktivet 91/495/EEG. De nuvarande svenska bestäm-
melserna kan behållas, med möjlighet att besluta om andra regler för slakt av
ren om köttet endast säljs i Sverige. Kött från ren som slaktas i mobila slakte-
rier får saluföras i andra EU-länder.
4.4 Import av renkött
Sverige kräver för närvarande licens för import av bl.a. ryskt renkött. Statens
jordbruksverk kan vägra att utfarda en importlicens om tillgången på svenskt
renkött bedöms motsvara efterfrågan. Ett EU-medlemskap medför att licens-
kravet inte kan behållas. Ryssland har till följd av ett avtal med EU möjlighet
att exportera renkött tullfritt till EU-ländema. EU, som konstaterar att import
av renkött från tredje land kan medföra marknadsstömingar, är beredd att an-
vända alla tillgängliga medel för att genom bilaterala eller multilaterala överens-
kommelser komma till rätta med sådana störningar.
Från svensk synpunkt sett är det angeläget att EU inför ett system för att re-
gistrera import av renkött från tredje land. Det saknas annars praktiska möjlig-
heter att i tid ingripa mot en marknadsstöming.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
102
5 Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om
växtskydd och växtodling
5.1 Inledning
Huvuddelen av EG:s bestämmelser om livsmedel, veterinära frågor, foder
och frågor om växtodling omfattas av EES-avtalet. Avtalet trädde i kraft den
1 januari 1994 med undantag för den del som avser de veterinära bestämmelser-
na. Dit hör, förutom frågor om djurhälsa, hygienbestämmelser för livsmedel
av animaliskt ursprung. I den delen trädde avtalet i kraft den 1 juli 1994.
Beträffande växtskyddsfrågoma finns i avtalet endast en gemensam förkla-
ring med innebörden att området skall införhandlas i EES-avtalet, så snart
som möjligt.
På de angivna områdena innebär följaktligen ett medlemskap i EU begrän-
sade förändringar i förhållande till vad som redan gäller enligt EES-avtalet.
Den anpassning som skett i anledning av avtalet har i huvudsak inneburit att
omkring 200 rättsakter, i huvudsak direktiv, införlivats på myndighetsnivå
genom ett mycket stort antal kungörelser. Som exempel kan nämnas att Sta-
tens livsmedelsverk utfärdat ett 40-tal nya kungörelser. De nya kungörelserna
kan i stora drag delas in i områdena standarder, märkning, tillsatser, främman-
de ämnen, livsmedel för särskilda näringsändamål (tidigare s.k. specialdesti-
nerade livsmedel), offentlig kontroll, material i kontakt med livsmedel, dricks-
vatten och hygienbestämmelser för animaliska livsmedel. De lag- och förord-
ningsändringar som genomförts för att åstadkomma en anpassning består i
stor utsträckning i att myndigheterna har fått utvidgade bemyndiganden.
I de följande huvudavsnitten om livsmedel, veterinära frågor, foder och frå-
gor om växtskydd och växtodling beskrivs EG:s regler, den anpassning av
det svenska regelverket som skett till följd av EES-avtalet och utfallet i med-
lemskapsförhandlingama.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
5.2 Livsmedel
5.2.1 Allmänt
Regeringens bedömning: Huvuddelen av EG:s bestämmelser på
livsmedelsområdet har införlivats i svensk lagstiftning genom EES-av-
talet. Ett svenskt EU-medlemskap innebär därmed inga större föränd-
ringar i förhållande till vad som gäller i dag.
Med hänsyn till den anpassning som skett till följd av EES-avtalet skulle
ett medlemsskap bara i mycket begränsad utsträckning leda till ytterligare änd-
ringar i de svenska livsmedelsbestämmelsema. En anpassning behövs emel-
lertid när det gäller föreskrifterna för införselkontroll. Borttagandet av gräns-
kontrollerna inom EU innebär att kontrollen av livsmedel som förs in i landet
103
i större utsträckning än hittills måste bygga på den livsmedelskontroll som
sker i utförsellandet.
Flertalet av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är totalharmoniserade vil-
ket innebär att det inte är tillåtet att ha vare sig strängare eller liberalare bestäm-
melser för de varor som regleras av rättsakten. EG:s bestämmelser på livsme-
delsområdet bygger, i likhet med de tidigare gällande svenska, i stor utsträck-
ning på de rekommendationer som utarbetats inom den internationella organi-
sationen Codex Alimentarius. Därför innebär Sveriges anpassning till EG:s
bestämmelser genom EES-avtalet generellt sett inte så stora förändringar på
livsmedelsområdet. När det gäller detaljbestämmelser har emellertid ett stort
antal viktiga ändringar fått göras. Redogörelser för dessa finns i prop.
1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), prop.
1992/93:119 om ändringar i livsmedelslagen (1971:511) m. fl. lagar i anled-
ning av EES-avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar av avtalet om Euro-
peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.
EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet avser märkning, livsmedelsstan-
darder, livsmedelstillsatser och livsmedelskontroll. Dessutom finns bestäm-
melser om bl.a. vin- och spritprodukter, material och produkter i kontakt med
livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål, gränsvärden för främman-
de ämnen samt om dricksvatten och ytvatten som skall användas för framställ-
ning av dricksvatten. Samtliga dessa bestämmelser omfattas av EES-avtalet.
EG:s bestämmelser om radioaktivitet i livsmedel omfattas däremot inte av
EES-avtalet. Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 21 Euroatom.
5.2.2 Märkning
De generella bestämmelserna om märkning finns i ramdirektivet om märkning
(direktiv 79/112/EEG). Direktivet reglerar färdigförpackade varor för försälj-
ning till enskilda konsumenter och till storhushåll. Till följd av att direktivet är
totalharmoniserat kan Sverige varken ha liberalare eller strängare märkningsbe-
stämmelser än som framgår av direktivet. Det finns däremot inte något hinder
för företagen att frivilligt ange ytterligare märkningsuppgifter. De tidigare gäl-
lande svenska bestämmelserna överensstämde i sina huvuddrag med EG.s
märkningsbestämmelser. På detaljnivå var däremot skillnaderna stora. Som
en följd av EES-avtalet har de svenska reglerna helt anpassats till EG:s be-
stämmelser. De grundläggande krav som tidigare fanns om vad som skall stå
på förpackningen finns fortfarande kvar, men utformningen är annorlunda.
Märkningsuppgiftema skall enligt EG:s märkningsdirektiv anges på ett språk
som konsumenterna i medlemslandet lätt förstår. För svenskt vidkommande
innebär detta, enligt Livsmedelsverkets tolkning av bestämmelsen, att för-
utom svenska även norska och danska i allmänhet accepteras och i undantags-
fall också enstaka markeringsuppgifter på andra språk.
Beträffande datummärkning kräver EG:s bestämmelser angivande av bäst-
före-dag för de flesta färdigförpackade varor. Känsliga kylvaror och andra
lättfördärvliga livsmedel som t.ex. färsk fisk, färsk kyckling och köttfärs
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
104
skall dock förses med uppgift om sista förbrukningsdag. Det tidigare kravet
att förpackningsdag skall anges på kylvaror gäller inte längre. Mjukt bröd
skall numera förses med bäst-före-dag i stället för bakningsdag. Bröd som av-
ses konsumeras inom de närmaste 24 timmarna efter bakning, t.ex. småfran-
ska och baguetter, behöver inte datummärkas. Många svenska tillverkare har
dock fortsatt att ange bakningsdag.
När det gäller ursprungsmärkning av färdigförpackade livsmedel har
Sverige genom EES-avtalet accepterat EG:s bestämmelser, som innebär att
medlemsländerna inte kan ha ett generellt krav på ursprungsmärkning. Upp-
lysning om platsen för livsmedlets ursprung kan endast krävas i de enskilda
fall konsumenten i avsaknad av denna uppgift kan bli vilseledd. Handeln har
dock visat stort intresse att frivilligt märka främst kött och köttprodukter med
uppgift om råvarans ursprungsland.
Samtliga ingående ingredienser i en produkt skall deklareras i fallande ord-
ning efter den vikt ingredienserna hade vid tillverkningstillfället Detta gällde
även tidigare. Nytt är dock att sammansatta ingredienser, t.ex. falukorv i pyt-
tipanna, inte behöver deklareras annat än som falukorv om den ingående
mängden är mindre än 25 % av den färdiga varan. Ett villkor för denna för-
enklade märkning är att beteckningen på den sammansatta ingrediensen är för-
behållen i standard eller är allmänt vedertagen bland svenska konsumenter.
Livsmedelstillsatser med teknologisk funktion skall dock alltid anges. I den
allmänna debatten har en missuppfattning spritts om att EES-avtalet skulle
medföra att ingredienser i livsmedel inte skulle behöva deklareras om de inte
uppgår till minst 25 %. Detta är fel. Alla ingredienser i livsmedel skall deklare-
ras i fallande ordning precis som tidigare. Vad som förvirrat debatten är den
nyss berörda ändringen som enbart rör ett begränsat antal sammansatta ingre-
dienser i en ingrediensförteckning. Dock innebär bestämmelsen att allergena
ingredienser som mjölk, ägg och nötter inte alltid behöver deklareras då de
ingår i sammansatta ingredienser. Livsmedelsverket har rekommenderat de
svenska tillverkarna att fortsätta deklarera sådana ingredienser.
EG:s märkningsdirektiv omfattar förutom märkning även presentation av
och reklam för livsmedel. För reklam, liknande frågor svarar Konsument-
verket.
5.2.3 Livsmedelsstandarder
En livsmedelsstandard föreskriver vilken sammansättning ett livsmedel skall
ha för att få bära en viss varubeteckning. Syftet med att utarbeta standarder
som är tvingande för producenterna, är att konsumenterna skall tillförsäkras
en viss kvalitet eller beskaffenhet på livsmedlet. Både Sverige och EG har ut-
arbetat ett antal standarder, men inte alltid för samma produkter. Där Sverige
och EG hade standarder för samma produkt har Sverige anpassat sig till EG:s
bestämmelser. Det gäller i fråga om juice och nektar, sylt, gelé och marmelad,
socker, honung, kondenserad mjölk samt kaffeextrakt. EG:s bestämmelser
för sylt och marmelad har inneburit en kvalitetshöjning med en större mängd
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
105
bär i sylten. Tidigare skulle all sylt innehålla minst 30 % bär. I fortsättningen
blir det två kvalitetsklasser ”Vanlig sylt” och ”Extra sylt”. Vanlig sylt måste i
regel innehålla 35 % bär medan Extra sylt måste innehålla 45 %. Marmelad
jämställs med sylt i detta avseende.
Helt nya EG-anpassade standarder har införts för kakao, chokladvaror, ka-
sein och naturligt mineralvatten. Kasein är ett protein som finns i mjölk. När
det gäller kakao- och chokladvaror är förändringarna stora. Bl.a. ställs krav
på högre halt kakaosmör i vissa chokladprodukter för att få kalla dem cho-
klad. Många produkter som tidigare innehöll ordet choklad har tvingats byta
namn. Det gäller t.ex. vissa fabrikat av blockchoklad, chokladbiskvier och
glasspinnar med chokladöverdrag. Vad gäller köttprodukter så kommer san-
nolikt Sverige, i enlighet med Cassis de Dijon-principen, att ibland få accep-
tera import av köttprodukter från EG som inte uppfyller den svenska livsme-
delsstandarden. Livsmedelsstandarder anses i dag vara ett otidsenligt regelsy-
stem eftersom standarder snabbt föråldras och i stället blir ett hinder för önsk-
värd produktutveckling. Vid EG-ministramas möte i Edinburgh i december
1992 fattades ett principbeslut att inte utarbeta nya livsmedelsstandarder utan i
stället re videra och förenkla de äldre.
5.2.4 Livsmedelstillsatser
EG har i ramdirektivet 89/107/EEG beslutat om definitioner och principer för
användning av tillsatser i livsmedel. Direktivet ingår i EES-avtalet. I avvaktan
på detaljbestämmelser får nationella bestämmelser tillämpas. Den 16 juni
1994 beslutade EG om dels ett direktiv om användning av färgämnen, dels ett
direktiv om användning av sötningsmedel i livsmedel. Därutöver finns ett för-
slag till direktiv om användning av övriga tillsatser.
De nyligen beslutade direktiven innehåller detaljerade regler om använd-
ning av färgämnen och sötningsmedel i livsmedel. Svenska bestämmelser
finns i Livsmedelsverkets kungörelse (SLVFS 1993:33) om livsmedelstill-
satser.
Jämfört med de svenska bestämmelserna medger direktiven en vidare an-
vändning av färgämnen och sötningsmedel i livsmedel. Detta gäller bl.a. an-
vändningen av s.k. azofärgämnen och sötningsmedlen cyklamat och sacka-
rin. Sverige har begärt undantag från direktiven om användning av färgämnen
och sötningsmedel i de delar där svenska regler är strängare än EG:s regler.
5.2.5 Livsmedelskontroll
Enligt EES-avtalet skall reglerna i EG:s ramdirektiv om offentlig kontroll av
livsmedel gälla i Sverige (direktiv 89/397/EEG). Dessa regler - som i allt vä-
sentligt redan före EES-avtalets ikraftträdande tillämpades i Sverige - innebär
bl.a. att kontroll skall utföras i hela hanteringskedjan fram till konsumenten.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
106
Inspektioner skall utföras regelbundet och bör om möjligt utföras utan förvar-
ning.
Det finns många likheter mellan EG:s direktiv om offentlig livsmedelskon-
troll och svenska regler, rekommendationer och praxis i fråga om offentlig till-
syn. Tidigare gällande tillsynsbestämmelser har behållits, men kompletterats
på vissa punkter. Kompletteringarna finns i en kungörelse (SLVFS 1993:41)
som Livsmedelsverket har givit ut I kungörelsen betonas att offentlig livsme-
delstillsyn skall bedrivas regelbundet och vid misstanke om överträdelser av
lagstiftningen. Tillsynen skall omfatta samtliga led av hanteringen. Tillsyns-
myndigheten skall i vaije enskilt fall välja det led där en undersökning är mest
motiverad.
5.2.6 Vin- och spritprodukter
EG:s bestämmelser för spritdrycker och aromatiserade viner (förordningarna
(EEG) nr 1576/89, nr 1014/90, nr 1601/91) har införlivats i svensk lagstift-
ning genom inkorporering i Livsmedelsverkets föreskrifter i samband med
EES-avtalet. Bestämmelserna omfattar definitioner, tillsatser, gränsvärden för
främmande ämnen samt tillverknings- och analysmetoder. EG:s bestämmelser
om vin är en del av jordbruksregleringen. Genom EES-avtalets protokoll 47
har Sverige åtagit sig att acceptera att import och marknadsföring av vinpro-
dukter sker i överensstämmelse med EG:s bestämmelser på området. Sverige
saknar i stort sett bestämmelser om vin eftersom monopolbolaget Vin & Sprit
AB av kommersiella skäl sedan lång tid på frivillig grund anpassat sig till
EG:s bestämmelser om definitioner och kvalitetskontroll. Vinbestämmelser-
na, i form av förordningar, kommer att bli direkt tillämpliga i Sverige vid ett
medlemskap. Om monopolet för Vin & Sprit AB avvecklas innan dess kan
det bli aktuellt att i någon form införliva de tekniska bestämmelserna för vin
redan före ett medlemskap.
Genom en undantagsbestämmelse i EES-avtalet har Sverige rätt att förbju-
da försäljning av vodka som är gjord på andra råvaror än säd och potatis. Det-
ta krav har inte kunnat upprätthållas i medlemskapsförhandlingarna. Sverige
fick dock i förhandlingarna igenom sitt krav att produkterna vinglögg, stark-
vinsglögg och spritglögg skall definieras som skyddade produkter. Detta inne-
bär att produkter som bär dessa beteckningar måste uppfylla definitionens
krav på sammansättning och tillverkningssätt. EG kunde däremot inte accep-
tera en definition och ett immatrialrättsligt skydd av produkten punsch efter-
som en produkt med liknande namn redan finns inom gemenskapen. EES-lös-
ningen för punschen, dvs. saluhållande under beteckningen svensk punsch
utan att den definieras och skyddas, accepterades i medlemskapsförhandlingar-
na.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
107
5.2.7 Material och produkter i kontakt med livsmedel
Ett flertal direktiv som omfattas av EES-avtalet rör migration, dvs. utlösning
eller vandring av ämnen från förpackningsmaterial och hushållsgods till livs-
medlen. Förutom generella bestämmelser i livsmedelslagen och i livsmedels-
förordningen har på detta område hittills funnits endast ett fåtal detaljerade fö-
reskrifter. Dessa har bl.a. gällt gränsvärden för hur mycket bly, kadmium och
tenn som högst får lösas ut i livsmedel. De har nu genom EES-avtalet ersatts
av en mycket mer utförlig lagstiftning, framför allt för plastmaterial.
EG:s bestämmelser på detta område, dels ett ramdirektiv, dels särdirektiv
för olika material har införlivats i Livsmedelsverkets föreskrifter. För närva-
rande är tre material reglerade, nämligen plast (delvis), regenererad cellulosa
(cellofan) och keramik. Förteckningar finns över vilka ämnen som får använ-
das vid tillverkning samt gränsvärden för vissa ämnen i material eller livsme-
del.
Sverige har i dag lägre gränsvärden än EG för utlösning av bly och kad-
mium från keramiska kärl. De nya reglerna avseende gränsvärden behöver
dock inte tillämpas förrän den 1 januari 1995.
Tidigare har Livsmedelsverkets ansvar på detta område bara gällt livsme-
delsförpackningar, utrustning och maskiner inom livsmedelsindustrin. Från
och med årsskiftet ingår även husgeråd som används i kontakt med livsme-
del, t.ex. plastkärl, plastpåsar och porslin.
Ytterligare en nyhet är att för material och produkter avsedda att komma i
kontakt med livsmedel finns krav på märkning med en symbol eller med or-
den ”för livsmedel” alternativt med en speciell beteckning om användnings-
området inte är alldeles uppenbart.
5.2.8 Livsmedel för särskilda näringsändamål
I EES-avtalet ingår ett ramdirektiv med generella bestämmelser om livsmedel
för personer som är i behov av särskild kost. Det tidigare begreppet special-
destinerade livsmedel har ändrats till begreppet livsmedel för särskilda nä-
ringsändamål och avser livsmedel som till följd av särskild sammansättning el-
ler särskild tillverkningsmetod klart kan skiljas från övriga livsmedel, lämpar
sig för de näringsmässiga ändamål som de uppges ha och saluhålls på ett så-
dant sätt att denna lämplighet framgår. Ramdirektivet innehåller en lista över
produktgrupper för vilka särdirektiv successivt skall fastställas. Särdirektiven
kan liknas vid livsmedelsstandarder. Ramdirektivet innehåller generella be-
stämmelser, definitioner och specifika märkningsregler. 1 och med EG-an-
passningen har det tidigare svenska begreppet specialdestinerade livsmedel
utvidgats. Livsmedel för viktkontroll, natriumfattiga livsmedel samt livsmedel
för personer med mycket krävande muskelarbete såsom för idrottande har till-
kommit.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
108
Ett särdirektiv om modersmjölkersättningar och tillskottsnäringar ingår
bland de rättsakter som omfattas av prop. 1993/94:203 Ändringar av avtalet
om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.
Det krävs i dag tillstånd från Livsmedelsverket för att få sälja livsmedel för
särskilda näringsändamål. Tillståndsplikten kommer successivt att försvinna
för de produkter som regleras av särdirektiv.
EG-kommissionen har till följd av subsidiaritetsprincipens tillämpning på
livsmedelsområdet föreslagit att antalet produktgrupper minskas. Ytterligare
särdirektiv kommer enligt förslaget endast att utarbetas för barnmat, bant-
ningsprodukter och livsmedel för speciella medicinska ändamål, t.ex. sond-
näring.
5.2.9 RAPEX
I och med EES-avtalet ingår Sverige i RAPEX-systemet, dvs. EG-kommissio-
nens system för snabb information om hälsofarliga produkter. Syftet med sy-
stemet är att snabbt informera övriga länder om uppenbart hälsofarliga produk-
ter som påträffats på marknaden. Det finns en ordning för livsmedel och en
annan för övriga produkter.
I förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska eko-
nomiska samarbetsområdet i fråga om livsmedel har regeringen utsett Livsme-
delsverket till samordningsmyndighet för RAPEX på livsmedelsområdet. Be-
träffande RAPEX-systemet för övriga produkter är Konsumentverket samord-
nande myndighet.
I förordningen sägs att den myndighet som beslutar om saluförbud eller
villkor för saluhållande av livsmedel, som kan orsaka allvarlig och akut hälso-
fara, skall underrätta Livsmedelsverket. Bestämmelsen riktar sig i första hand
till länsstyrelser och miljö- och hälsoskyddsnämnder. Livsmedelsverket skick-
ar informationen omedelbart vidare till EFTA:s övervakningsmyndighet
(ESA), som i sin tur informerar övriga EFTA-länder och EG-kommissionen.
På motsvarande sätt erhåller Livsmedelsverket sådan information från ESA
som inkommit från andra EFTA-länder eller EG-kommissionen. I dessa fall
avgör Livsmedelsverket vilka åtgärder som bedöms nödvändiga.
5.2.10 Dricksvatten
I EES-avtalet ingår flera direktiv inom miljöskyddsområdet som berör dricks-
vatten. Hit hör ett direktiv om kvalitetskriterier för dricksvatten och två direk-
tiv om krav på ytvatten avsett för beredning av dricksvatten. Att dricksvattnet
finns med i EES-avtalet trots att det inte är någon direkt handelsvara hänger
bland annat samman med att dricksvatten används inom livsmedelsindustrin
och därvid indirekt kan påverka kvaliteten på de producerade livsmedlen. Där-
med har det funnits ett intresse för att harmonisera dricksvattenreglema i olika
länder. Direktiven innehåller bestämmelser om en lägsta skyddsnivå (minimi-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
109
harmonisering), vilket innebär att nationella krav får vara strängare. Direkti-
ven har införlivats i Livsmedelsverkets förskrifter genom en reviderad dricks-
vattenskungörelse som trädde i kraft i januari i år. De viktigaste förändringar-
na i kungörelsen är att ytvattendirektiven inarbetats och att tidigare använda
riktlinjer för bedömning av dricksvattnets kvalitet har ändrats till bindande
gränsvärden. De tidigare generella kraven på att alla typer av råvatten skulle
vara av så god kvalitet att de på ändamålsenligt och tillförlitligt sätt kunde bere-
das till dricksvatten har kompletterats med specifika kvalitetskrav uttryckta
som gräns- och riktvärden på råvatten från ytvattentäkt. Vad gäller kvalitetskri-
terier för dricksvatten har några undersökningsparametrar tillkommit och vis
sa gränsvärden har ändrats. De praktiska konsekvenserna av förändringarna
bedöms som relativt små för flertalet huvudmän, i de flesta fall kommuner.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
5.3 Veterinära området
Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap måste gränskon-
trollerna slopas. Kontroller av livsmedel och produkter av animaliskt ur-
sprung som förs in i landet måste i större utsträckning än hittills bygga
på den livsmedelskontroll som sker i utförsellandet. Kontroller av djur
kommer fortsättningsvis att ske i ursprungsbesättningen och genom
stickprovskontroller i mottagarbesättningen. En friare handel kan inne-
bära ökade risker för att få in ”nya” djursjukdomar i Sverige. Riskerna
kan dock motverkas dels genom att inom landet vidta förebyggande åt-
gärder som utbildning i syfte att tidigt kunna upptäcka diagnostisera
och eliminera ”nya” sjukdomar, dels genom begäran om s.k. tilläggs-
garantier om sjukdom sfrihet för vissa sjukdomar.
Livsmedel, levande djur och foder som förs in i landet skall vara fria
från salmonella. Sverige kan i allt väsentligt behålla sina stränga djur-
skyddsbestämmelser.
När det gäller användning av antibiotika och kemoterapeutika i foder
har Sverige fått möjlighet att behålla sina regler under en fyraårig över-
gångsperiod. Förbudet mot användning av produkter av kadaver i foder
får behållas under en treårig övergångsperiod. EG kommer att genomfö-
ra en vetenskaplig utvärdering av reglerna på dessa områden före dessa
övergångsperioders slut.
5.3.1 Inledning
Med den indelning som EG tillämpar hör till det veterinära området veterinära
livsmedelsbestämmelser och bestämmelser om djurhälsa samt bestämmelser
om avel, djurskydd och foder. EG:s veterinära livsmedelsbestämmelser omfat-
tar regler om hygieniska krav vid produktion av och handel med livsmedel av
animaliskt ursprung. Till de veterinära livsmedelsbestämmelsema hör också
110
regler om förbud mot hormoner i produktionshöjande syfte och föreskrifter
om gränsvärden för läkemedelsrester och andra föroreningar i kött.
När det gäller de veterinära livsmedelsbestämmelsema och bestämmelserna
om djurhälsa har EG och Sverige samma övergripande mål, dvs. att inte spri-
da smittsamma sjukdomar genom handel med djur eller produkter av djur. Må-
let är att skydda människors och djurs hälsa. EG vill uppnå detta mål samti-
digt som man avvecklar alla hinder för handeln inom gemenskapen. De flesta
av EG:s rättsakter på området omfattas av EES-avtalet som i den här delen
trädde i kraft först den 1 juli 1994.
Sverige och EG har emellertid olika system for att upprätthålla sjukdoms-
skyddet. Det svenska systemet bygger i huvudsak på tillståndsprövning i var-
je enskilt fall. EG:s system kan däremot sägas vara generellt i den meningen
att saluförande och transport får ske inom gemenskapen om de i EG:s regel-
verk angivna kraven är uppfyllda. Huvudprincipen för omsättning av anima-
liska produkter, bl.a. kött och köttprodukter, fisk, mjölk och ägg, är att varor-
na fritt skall kunna transporteras och omsättas inom gemenskapen. En förut-
sättning för detta är att varorna har godkänts av offentligt anställd inspektör
på produktionsplatsen och försetts med föreskrivna stämplar och certifikat.
Det är alltså inte längre möjligt att kontrollera varorna när dessa passerar EG:s
inre gränser. Däremot kan stickprovskontroller utföras på bestämmelseorten
och i vissa fall även under transporten. Tredjelandsvaror kontrolleras endast
vid gemenskapens yttre gräns. De nyss beskrivna reglerna om animaliska pro-
dukter gäller också i princip vid handel med levande djur. De skilda systemen
är i princip likvärdiga från skyddssynpunkt.
EG och Sverige har samma mål också när det gäller regleringen av hus-
djursaveln. Bestämmelserna om avel syftar till att främja uppfödning av fris-
ka, högkvalitativa och produktiva djur. EG:s reglering har emellertid hittills
varit långt mer detaljrik än den svenska. Föreskriftsändringar med ökad detal-
jeringsgrad har därför krävts för den EU-anpassning på området som redan
har skett som en följd av EES-avtalet.
I fråga om djurskydd har Sverige en högre målsättning än EU både när det
gäller att förebygga sjukdomar och att skapa den bästa möjliga miljön för dju-
ren. Den svenska lagstiftningen omfattar alla djurslag i fångenskap. Lagen sä-
ger uttryckligen att djurhållning skall ske på ett sådant sätt att djuren skyddas
mot sjukdom och att den främjar djurens hälsa. Något motsvarande eller lik-
nande krav finns inte vare sig i Europarådskonventionema, EU:s direktiv el-
ler i de enskilda EU-ländema.
Till skillnad från bestämmelserna om foder omfattar EES-avtalet inte be-
stämmelserna om djurskydd. Den svenska foderlagstiftningen har utarbetats
med beaktande av EG:s bestämmelser och har därefter EG-anpassats ytterliga-
re som en konsekvens av EES-avtalet.
Som framgår av vad som nyss sagts omfattas det veterinära området av
EES-avtalet, med undantag for EG:s bestämmelser om djurskydd. I huvud-
sak har därför EG:s regler redan införlivats med svensk rätt. Enligt EES-av-
talet är dock bestämmelser i EG:s rättsakter som rör finansiella dispositioner
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
8 Riksdagen 1994195. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
111
och gränskontroll inte tillämpliga. Sverige får följaktligen inte finansiell hjälp
från EG för att t.ex. utrota allvarliga djursjukdomar. Det innebär vidare att
Sverige fram till ett eventuellt medlemskap kan behålla sina gränskontroller.
EES-avtalet omfattar inte heller rättsakternas bestämmelser om förhållandet till
tredjeland.
I det följande redovisas i skilda avsnitt för de fyra delområdena, veterinära
livsmedelsbestämmelser samt bestämmelser om djurhälsa, avel och foder
först EG:s bestämmelser, den anpassning som skett av motsvarande svenska
regler och utfallet av medlemskapsförhandlingarna samt vilka konsekvenser-
na blir för svensk del vid ett eventuellt medlemskap i EU. Därefter behandlas
i särskilda avsnitt djurskyddsfrågor och frågor om köttklassificering.
5.3.2 Veterinära livsmedelsbestämmelser
EG.s veterinära livsmedelsbestämmelser
I huvudsak fyra direktiv reglerar hanteringen av kött (direktiven 72/461/EEG,
80/215/EEG, 64/433/EEG och 77/99/EEG).
Direktiven 72/461/EEG och 80/215/EEG innehåller bestämmelserom för-
bud mot handel med sådant kött resp, sådana köttprodukter som inte upp-
fyller gemenskapens hälsobestämmelser. En medlemsstat har också enligt di-
rektiven rätt att förbjuda införsel till sitt territorium av färskt kött och köttpro-
dukter från en medlemsstat där en epizootisk sjukdom har brutit ut.
Direktiven 64/433/EEG och 77/99/EEG innehåller bl.a. bestämmelser om
godkännande av slakterier, styckningsanläggningar och kyl- och fryslager
samt om personalhygien och hygien i lokaler. Vidare finns bestämmelser om
hygien vid slakt, styckning och annan hantering av kött och köttprodukter.
Bestämmelser finns också om besiktning före och efter slakt och om hygie-
niska krav på utrustning. Dessutom regleras småskalig slakt och föreskrivna
krav på förädlingsanläggningar liksom krav på besiktningsveterinärer och be-
siktningsassistenter. De svenska slakterier som redan i dag exporterar till EG
uppfyller dessa krav. Övriga slakterier skall med böijan den 1 juli 1994 anpas-
sa sig till EG:s bestämmelser på området. Alla anläggningar skall vara anpas-
sade senast den 1 januari 1997. Småskaliga slakterier, dvs. slakterier med en
slaktvolym under vissa fastställda gränser, ges vissa lättnader i hanteringen
av kött.
Direktivet 91/495/EEG innehåller bestämmelser som syftar till att förhindra
att sjukdomar sprids från kött av hägnat vilt. I huvudsak ställs hygieniska
krav vid slakt och annan hantering av sådant kött.
I direktivet 92/116/EEG, som gäller hantering av färskt kött av fjäderfä, fö-
reskrivs hygienkrav för slakterier, lokaler, utrustning och redskap samt för
personal vid slakterier. Vidare finns bestämmelser om besiktning före och ef-
ter slakt och bestämmelser om krav på slakthygien. Motsvarande bestämmel-
ser i fråga om kött av vilt finns i direktivet 92/45/EEG och i fråga om kanin-
kött och kött av hägnat vilt i direktivet 91/495/EEG.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
112
Bestämmelserna om hygienkrav för mjölk (direktiven 92/46/EEG - mjölk -
hygiendirektivet - och 92/47/EEG) behandlar både värmebehandlad och icke
värmebehandlad (opastöriserad) mjölk. Direktiven behandlar också mjölkba-
serade produkter. Mjölkhygiendirektivet är ett mycket omfattande direktiv.
Det innehåller bestämmelser om produktion av mjölk på gården, bestämmel-
ser om transport av obehandlad mjölk till mejeri och hygienbestämmelser för
mejerier.
EG:s bestämmelser i direktiven 89/437/EEG, 91/493/EEG och 91/492/
EEG med hygienkrav för äggprodukter, fiskprodukter och blötdjur rör främst
krav på lokaler och utrustning. Regler ges bl.a. om godkännande av anlägg-
ningar, om inspektioner och om förpackningar.
EG:s bestämmelser om kontroll av restsubstanser i djur och köttvaror gäl-
ler bl.a. provtagningsprogram, gränsvärden för rester av veterinärmedicinska
preparat, laboratorier och kvalitetssäkring. Både Sverige och EG har förbud
mot användning av hormoner i tillväxtbefrämjande syfte. Bestämmelserna
finns i huvudsak i direktiven 81/602/EEG, 85/358/EEG, 88/146/EEG, 86/
469/EEG och 90/218/EEG samt i förordningen (EEG) nr 2377/90.
Införlivandet av EG.s veterinära livsmedelsbestämmelser i svensk, rätt
Hygiendirektiven i fråga om färskt kött och köttprodukter har kunnat införli-
vas i svensk rätt på myndighetsnivå med stöd av de bemyndiganden som re-
dan finns i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. Föreskrifterna finns
i Livsmedelsverkets kungörelse (SLVFS 1994:1) med föreskrifter och allmän-
na råd om slakt av tam boskap och hägnat vilt och i kungörelse (SLVFS 1994:
10) med föreskrifter och allmänna råd om köttprodukter m.m. Hygiendirek-
tivet om fjäderfäkött har införlivats genom livsmedelsverkets kungörelse
(SLVFS 1994:11) med föreskrifter och allmänna råd om slakt m.m. av fjäder-
fä.
Stöd för att införliva mjölkhygiendirektivet finns i 6 § lagen (1992:1683)
om provtagning på djur. Enligt bestämmelsen får regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om djurhälsa i besättning-
ar för mjölkproduktion samt om djurhållning, hantering av mjölk och krav på
hygien i samband med sådan produktion. Myndighetsföreskrifter finns i Livs-
medelsverkets kungörelse (SLVFS 1994:13) med föreskrifter och allmänna
råd om hantering av mjölk och mjölkbaserade produkter och Jordbruksver-
kets kungörelse (SJVFS 1994:33) med föreskrifter om hygien och hälsa vid
produktion av mjölk.
Direktivet med hygienkrav för äggprodukter har införlivats genom Livsme-
delsverkets kungörelse (SLVFS 1994:5) med föreskrifter och allmänna råd
om äggprodukter. Direktivet som rör fiskprodukter är införlivat genom kun-
görelsen (SLVFS 1994:2) med föreskrifter och allmänna råd om hantering av
fiskvaror m.m. Motsvarande föreskrifter om blötdjur finns i kungörelsen
(SLVFS 1994:21) med föreskrifter och allmänna råd om levande tvåskaliga
blötdjur m.m.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
113
EG:s förordning (EEG) nr 2377/90 har inkorporerats genom kungörelsen
(SLVFS 1994:22) med föreskrifter om maximalt tillåtna restmängder av vete-
rinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung.
Konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EU
Bestämmelserna i EG:s rättsakter som rör gränskontroller och s.k. tredjelands-
frågor omfattas inte av EES-avtalet EG och Sverige har samma övergripande
målsättning att inte sprida smittsamma sjukdomar genom handel med djur
eller djurprodukter. Sverige och EG har dock olika system for att upprätthålla
smittskyddet. EG har ett generellt system medan Sverige i huvudsak har ett
individuellt system med tillståndsprövning i vaije enskilt fall. Det är Livsme-
delsverket som prövar frågor om införsel av livsmedel. Den fysiska införsel-
kontrollen utförs av miljö- och hälsoskyddsförvaltningama på införselortema
medan Tullverket utför en dokumentkontroll. Vid införsel av köttvaror utförs
kontrollen alltid av särskilt förordnade importbesiktningsveterinärer. Vissa
förenklade bestämmelser finns för gränstrafik mellan Sverige och Norge och
mellan Sverige och Finland.
Ett medlemskap kommer att innebära en friare handel med produkter från
djur inom unionen. En kontroll av livsmedel vid ett antal gränskontrollstatio-
ner kommer att etableras vid EG:s yttre gräns mot tredjeland. Antalet gräns-
kontrollstationer och deras lokalisering blir beroende av vilka av våra grann-
länder som blir medlemmar. När det gäller EU:s inre gränser kommer det inte
längre att finnas någon gränskontroll såvitt gäller handel med övriga medlems-
länder. Förhandlingsresultatet innebär emellertid att Sverige vid ett medlem-
skap trots avsaknad av gränskontroll kan upprätthålla kravet att importerat
kött är salmonellafritt. Sverige begärde i medlemskapsförhandlingarna att alla
EG:s anläggningar som exporterar kött, köttprodukter och ägg till Sverige,
skall utföra en kontroll av produkterna med avseende på salmonella i enlighet
med svenska krav på en sådan kontroll. Alla partier skall åtföljas av ett doku-
ment där salmonellafrihet intygas. Förhandlingsresultatet i den här delen inne-
bär att EG:s särskilda bestämmelser om skydd för salmonella, som omfattar
bl.a. behandlade ägg- och köttprodukter, anses ge ett sådant skydd att bestäm-
melserna är acceptabla för Sverige.
För sådana animaliska produkter som täcks av generella hälsogarantier är
läget följande. Sverige har erhållit ytterligare garantier rörande handel med
färskt kött av tamdjur och med färska ägg. Det innebär följande. För färskt
kött som omfattas av direktiv 64/433/EEG finns möjligheter att enligt direkti-
vets artikel 5.2 införa tilläggsregler för salmonella. I avvaktan på harmonise-
rade tilläggsregler förutses att mikrobiologiska tester av köttet utförs enligt
EG:s bestämmelser vid ursprungsanläggningen före avsändandet. Regler för
provtagning och analys antas av rådet efter förslag från kommissionen. Be-
slut om dessa regler skall fattas före Sveriges inträde i unionen. Tester behö-
ver dock inte utföras vid anläggningar som infört salmonellakontrollprogram
där sådana tester ingår och som dessutom godkänts av kommissionen i enlig-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
114
het med Ständiga Veterinära Kommittéens riktlinjer. Tester behöver inte heller
utföras på kött som skall beredas genom sterilisering eller liknande förfaran-
de. Sådant färskt kött får även kontrolleras i Sverige i enlighet med svenska
kontrollprogram. Inom tre år skall detta förfarande utvärderas. Medföljande
dokument rörande sådant kött som testats skall innehålla uppgifter om att un-
dersökning utförts.
För färskt fågelkött som omfattas av direktiv 71/118/EEG förutses, i likhet
med vad som gäller för annat färskt kött som omfattas av direktiv 64/433/
EEG och i avvaktan på harmoniserade åtgärder, att mikrobiologiska tester ut-
förs vid ursprungsanläggningen före avsändandet i enlighet med kommissio-
nen och kommittéens riktlinjer. I avvaktan på de harmoniserade åtgärder inom
unionen som redan är under beredning kan Sverige kräva tilläggsgarantier av-
seende salmonella vid handel med färska ägg. För att erhålla dessa garantier
måste Sverige lägga fram ett kontrollprogram i enlighet med direktiv 90/539/
EEG. Detta skall presenteras så att medlemsstaterna har möjlighet att införa
det före Sveriges inträde i unionen.
5.3.3 Djurhälsa
EG:s bestämmelser om djurhälsa - handeln med djur inom EU
EU:s inre marknad innebär att varor fritt skall kunna föras över gränserna. All
kontroll vid handel med djur skall ske i exportbesättningarna. Stickprovskon-
troller kan utföras på bestämmelseorten. Importlandets kontroller får inte utgö-
ra handelshinder.
En förutsättning för en fri inre marknad när det gäller handeln med djur
och produkter av animaliskt ursprung är att det finns gemensamma bedöm-
ningar beträffande djurhälsa, smittsamma djursjukdomar och en gemensam
bekämpningsstrategi.
Sedan år 1964 har EU utvecklat för gemenskapen enhetliga djurhälsokrav
och riskbedömningar när det gäller djursjukdomar för handel med samtliga
djurslag samt produkter av dessa. Syftet med gemensamma hälsokrav och
riskbedömningar är att underlätta handeln för dessa varor inom gemenskapen
(64/432/EEG).
Avskaffandet av EU:s inre gränser innebär inte att djur och produkter av
djur utan vidare kan transporteras mellan medlemsländerna. Den veterinära
gränskontrollen har ersatts av en kontroll i ursprungsbesättningen i nära an-
slutning till transporten till ett annat land (90/425/EEG). Kontrollen utförs av
en officiell veterinär. Stickprovskontroller får även göras på destinationsplat-
sen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under transporten. En
transport av djur eller produkter av djur mellan medlemsländerna skall åtföljas
av ett hälsointyg utfärdat av den officielle veterinären inom en angiven tid före
exporten. Intyget skall bl.a. visa att djuren är friska och an djuren inte härrör
från en besättning eller en region som spärrats av på grund av smittsamma
djursjukdomar. Alla intyg som utfärdats måste anmälas via ett datakommunika-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
9 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
115
tionsnätverk (ANIMO) till den centrala myndigheten i mottagarlandet den dag
de utfärdas. Samtidigt anmäls även uppgifter om transporten, som t.ex. tran-
sportsätt, transportväg, antal och typ av djur som transporteras, dag för av-
färd samt den beräknade ankomstdagen. En viktig förutsättning för kontroll-
systemet är att djuren är enhetligt identitetsmärkta.
EU anger i direktiv 92/102/EEG bestämmelser om hur djurhållare och liv-
djursförmedlare skall registreras och om hur nötkreatur, svin, får och getter
skall märkas och registreras. Ändamålet med bestämmelserna är att möjliggö-
ra en väl fungerande handel med djur inom EU och att kontrollera aveln. Om
man vid provtagning finner att ett djur är smittat, kan man genom att djuret är
märkt och registrerat fastställa från vilken besättning djuret kommer. Märk-
nings- och registreringssystemen skall vidare utgöra ett underlag för kontroll
av utbetalning av olika former av stöd.
För att kunna ha en fri handel mellan medlemsländerna utan gränskontroll-
er har konsekvent en s.k. zonindelning eller regionalisering genomförts vid
sjukdomsutbrott. Detta innebär att handelsrestriktioner infors endast för ett be-
gränsat område medan handel kan fortsätta med övriga delar av ett land. Hela
landet avstängs således inte från handel med andra länder utan endast en del
av landet. EU:s allmänna principer om sjukdomsfrihet och sjukdom sförebygg-
ande åtgärder måste vara uppfyllda för att tillåta att djur och produkter fritt
skall kunna föras mellan de olika länderna.
Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma djursjukdomar el-
ler som har ett obligatoriskt kontrollprogram för dessa sjukdomar kan av kom-
missionen efter ansökan beviljas tilläggsgarantier för sjukdomarna. Detta inne-
bär att utöver de generella krav på sjukdomsfrihet som ställts upp i direktiven
(64/432/EEG, 91/68/EEG, 90/426/EEG, 90/539/EEG, 91/67/EEG, 92/65/
EEG) kan ett land ställa ytterligare krav för att säkerställa att de djur som förs
in i landet är fria från den sjukdom som tilläggsgarantin avser. Medges till-
läggsgarantier kan landet därigenom erhålla ett utökat skydd mot vissa sjuk-
domar. Eftersom tilläggsgarantier inte är i linje med den fria inre marknaden,
är kommissionen restriktiv med att bevilja sådana.
Under vissa förutsättningar bidrar EU med medel för att bekämpa smitt-
samma djursjukdomar. Direktiv 90/424/EEG, som reglerar EU:s kompensa-
tion till medlemsstater för bekämpning och kontroll av sjukdomar i medlemslän-
derna, är av central betydelse. Vid utbrott av särskilt smittsamma djursjukdo-
mar ersätts i allmänhet medlemsländerna med 50 % av kostnaderna för t.ex.
utslaktning av djur, för utrustning och desinfektion. Om vaccination blir aktu-
ell, ersätts 100 % av vaccinkostnaden och 50 % av arbetskostnaden för vacci-
neringen. EU bidrar också med pengar för att medlemsländerna skall upprätta
kontrollprogram för olika sjukdomar.
Medlemsländerna har tillsammans med kommissionen för avsikt att inom
ANIMO, dvs. EG:s nätverk för datakommunikation, skapa en databank för
den intema handeln. Systemet är ännu inte fullt utbyggt utan används endast
för att rapportera om djurförsändelser.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
116
Medlemsländernas veterinärmyndigheter har ansvaret för att alla varor av-
sedda för utförsel till annat medlemsland uppfyller EU:s krav (89/662/EEG).
Officiella veterinärer har ansvaret för kontrollen på uppfödningsplatsen eller
vid produktionsanläggningen samt för den stickprovskontroll som kan företas
vid ankomsten till destinationsorten. På myndighetsnivå finns heltidsanställda
officiella veterinärer som kontrollerar de förordnade veterinärerna.
EG.s bestämmelser om djurhälsa - handeln med tredjeland
EU har gemensamma bestämmelser för import av levande djur från tredje-
land. Direktiv för sådan handel har sedan år 1972 (72/462/EEG) utfärdats för
att skydda människors och djurs liv och hälsa. EU utför inspektioner vid de
anläggningar som önskar exportera till EU. Inom EU har upprättats listor
över länder, regioner och livsmedelsproducerande anläggningar som uppfyl-
ler EU:s krav på hygien och hälsa i fråga om djur och djurprodukter. Import
av livsmedel kan dock även ske från länder med sämre hälsostatus och som
alltså inte uppfyller EU:s krav. Sådan import får emellertid bara ske under sär-
skilda villkor och från anläggningar godkända av EU. Inspektioner sker fort-
löpande av tredjeländers djurhållning, produktionsformer och veterinärväsen-
de.
Två grupper av varor får föras in i EU. Varor som regleras i särskilda EG-
direktiv får säljas i hela EU. All importkontroll av de harmoniserade varorna
skall ske vid den yttre gränsen vid speciella gränskontrollanläggningar som
skall vara godkända av kommissionen. Varor som inte omfattas av direktiven
får endast vara avsedda för destinationslandet. Dessa varor behöver bara upp-
fylla importlandets krav och får inte föras utanför importlandets gränser. Kon-
trollen av varorna skall ske vid EU:s yttre gräns. Om importlandet vill utföra
den fysiska kontrollen när varorna anländer till det egna landet, krävs bara en
förenklad kontroll vid den yttre gränsen. Varorna måste i dessa fall transpor-
teras från den yttre gränsen till importlandet i förseglade transportmedel och
efter en officiell veterinärs medgivande.
EU ställer höga krav på gränskontrollerna gentemot tredjeland. Vid grän-
sen skall såväl fysisk kontroll som identitets- och dokumentkontroll ske av
levande djur. Den fysiska kontrollen kan innebära provtagning och också att
djuren kan sättas i karantän.
EU utvecklar för närvarande ett datakommunikationsnät också för tredje-
landshandel - SHIFT - som skall fungera som ett kommunikationsnätverk
mellan gränsposteringar och mellan myndigheter.
Införlivandet av EG.s bestämmelser om djurhälsa i svensk rätt
Som nämnts i det föregående omfattas de flesta av EG:s rättsakter om djurhäl-
sa av EES-avtalet. En del av bestämmelserna har införlivats i svensk rätt ge-
nom lagen (1992:1683) om provtagning på djur m.m., förordningen (1993:
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
117
1488) om provtagning på djur m.m. och föreskrifter meddelade av Statens
jordbruksverk (prop. 1992/93:119, bet. 1992/93:JoU6, rskr. 1992/93:101
och prop. 1993/94:68, bet. 1993/94:JoUl 1, rskr. 1993/94:88).
Lagstiftningen innebär att bestämmelser inforts som gör det möjligt att ge-
nomföra den provtagning på eller undersökning av djur som krävs för att
Sverige skall kunna få tilläggsgarantier för vissa djursjukdomar. En del av lag-
stiftningen avser också införlivandet av EG:s handelsdirektiv. Den del av han-
delsdirektivets bestämmelser som inte ingår i lagstiftningen om provtagning
på djur har med stöd av lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela be-
stämmelser om in- eller utförsel av varor införlivats genom förordningen
(1994:542) om utförsel av levande djur m.m.
Även direktivet om märkning har införlivats genom föreskrifter som ingår
i lagstiftningen om provtagning på djur.
EG:s bestämmelser om bekämpning av vissa djursjukdomar har föranlett
ändringar också i lagen (1973:738) om bekämpande av salmonella hos djur
och epizootilagen (1980:369) (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr.
1993/94:367). Utöver lagändringarna har införlivandet skett genom föreskrif-
ter meddelade av Jordbruksverket.
Huvuddelen av den lagstiftning som redovisats i det föregående har for-
men av myndighetsföreskrifter. Jordbruksverket har meddelat ett tjugotal kun-
görelser på området.
Bestämmelser om krav på djurhälsa vid handel med andra djur än jordbru-
kets djur inom EG och vid import av djur finns bl.a. i direktiv 92/65/EEG. I
direktivets artikel 7 anges bl.a. att handel med idisslande djur, bl.a. hjortdjur,
endast får ske om djuren antingen kommer från en officiellt tuberkulosfriför-
klarad besättning eller kommer från en besättning i vilken inte något fall av
tuberkulos har registrerats inom 42 dagar före det att djuren lastas. Ett ytter-
ligare krav är att djuren inom 30 dagar före avsändande har genomgått ett tu-
berkulintest med negativt resultat.
Riksdagen beslutade i december 1993 efter förslag från regeringen om en
ändring i lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. (prop. 1993/94:68,
bet 1993/94:JoUll, rskr. 1993/94:88). Ändringen innebar att en ny bestäm-
melse, 5 a §, infördes i lagen. I bestämmelsen anges att om det finns hälso-
kontroll anordnad för kronhjort och dovhjort, får regeringen meddela före-
skrifter om vad som skall gälla för att hjortar av dessa slag som inte omfattas
av kontrollen skall få flyttas från ett hägn. Föreskrifterna får avse också andra
djurslag som hålls i sambete med kronhjort och dovhjort.
En anpassning till bestämmelserna om handel med hjortdjur i direktivet
92/65/EEG bör följas av en ändring i lagen om kontroll av husdjur m.m. inne-
bärande att föreskrifter meddelas också om vad som skall gälla för att få flytta
sådana djur till ett hägn.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
118
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna
Medlemskapsförhandlingarna har varit inriktade på att bevara det goda hälso-
läget i landet. Ett medlemskap innebär dock att man måste räkna med en ökad
risk för smitta. Risken för utbrott av sjukdomar som inte förekommer i vårt
land ökar till följd av en ökad handel och en slopad gränskontroll. Riskema
kan dock motverkas genom åtgärder inom ramen för EG:s regelverk. En så-
dan ågärd är att begära sådana tilläggsgarantier om sjukdomsfrihet som har
beskrivits i det föregående.
Sverige har i medlemskapsförhandlingarna begärt sådana garantier för ett
20-tal allvarliga djursjukdomar som antingen inte finns i Sverige eller för vil-
ka vi har kontrollprogram.
Resultatet av förhandlingarna blev följande. Kommissionen skall snabbt ta
ställning till Sveriges begäran om tilläggsgarantier. I avvaktan på beslut får
Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella be-
stämmelser för sjukdomarna i fråga. Denna period kan förlängas om det be-
hövs.
I det föregående har redovisats vilka krav på frihet från salmonella som vid
ett medlemskap kan ställas vid import av kött, köttprodukter och ägg. I fråga
om motsvarande krav vid införsel av levande djur innebär resultatet av med-
lemskapsförhandlingama följande.
I avvaktan på en revidering av direktivet 64/432/EEG får nötkreatur och
svin kontrolleras på mottagningsorten i enlighet med gällande kontrollpro-
gram i Sverige. Om smitta konstateras vid en sådan kontroll får samma åtgär-
der vidtas som i fråga om inhemska djur. Vad nu sagts gäller inte i fråga om
djur som kommer från ett land som har ett godkänt kontrollprogram.
När det gäller fjäderfä, avelsfjäderfä, dagsgamla kycklingar och värphöns
har Sverige enligt avtalet möjlighet att få tilläggsgarantier mot salmonella. Så-
dana garantier förutsätter dock att Sverige kan visa upp kontrollprogram som
godkänts av kommissionen. Beträffande slaktkycklingar finns i fråga om vis-
sa serotyper tillräckliga skyddsbestämmelser i EG:s direktiv. För andra seroty-
per gäller enligt avtalet att provtagning skall ske på produktionsplatsen före le-
veransen. Sådan provtagning kan inte krävas vid anläggningar som har kon-
trollprogram som är likvärdiga med kontrollprogram i Sverige.
Handel med levande svin utgör en stor smittrisk, framför allt med tanke på
de mycket smittsamma och svårbekämpade sjukdomarna klassisk svinpest
och blåöronsjukan. Sverige begärde i förhandlingarna att svin som importeras
skall vara fria från klassisk svinpest och blåöronsjuka och att detta visats ge-
nom utförd provtagning före exporttillfället.
Resultatet av förhandlingarna blev följande. För levande svin inkl, vild-
svin som förs in i landet från en region inom EU där klassisk svinpest eller
blåöronsjuka har förekommit under den senaste tolvmånadersperioden får
Sverige kräva ett negativt serologiskt prov med avseende på dessa sjukdo-
mar. Rätten att kräva sådana test gäller under en övergångstid på 3 år.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
119
Sverige får också under en övergångstid på upp till 2 år behålla sitt nuva-
rande importförbud för embryon från Storbritannien till skydd mot sjukdo-
men BSE (bovine spongiform encephalopathy, den s.k. galna kosjukan).
Vidare får Sverige under en övergångsperiod på tre år behålla de nuvaran-
de importrestriktionerna i fråga om djur och kött från tredjeland som vacci-
nerar mot mul- och klövsjuka.
Sverige får också behålla nationella regler om ormar och reptiler tills EU
har reglerat området. Vi har även fått möjlighet att under vissa villkor tillämpa
strängare regler för att skydda landet mot rabies.
Konsekvenser av ett svenskt medlemskap i EU
Som har framgått i det föregående omfattar EES-avtalet huvuddelen av EG:s
bestämmelser om djurhälsa. EES-avtalet trädde i den här delen i kraft den
1 juli 1994. De av EG:s bestämmelser som inte omfattas av detta avtal är be-
stämmelserna om gränskontroll, om finansiella dispositioner och om förhål-
landet till tredjeland. Jämfört med EES-avtalet innebär ett medlemskap således
att Sverige blir bundet även av de nu berörda bestämmelserna. Detta innebär
stora förändringar på djurhälsoområdet också i förhållande till EES-avtalet.
Den mest avgörande förändringen sammanhänger med slopandet av gräns-
kontrollen. Med hänsyn till att EG:s bestämmelser om gränskontroll inte om-
fattas av EES-avtalet har Sverige inom ramen för avtalet kunnat behålla sina
gränskontroller såväl gentemot EU som mot länder utanför EU. Detta har in-
neburit att Sverige även inom ramen för EES-avtalet suveränt har kunnat ut-
forma villkoren för införsel av djur. Sverige har hittills tillämpat mycket res-
triktiva bestämmelser vid import av levande djur med höga krav på hälsosta-
tus i avsändande land och besättning, veterinärbesiktning, karantän och prov-
tagning vid gränsen. Detta är en av anledningarna till att allvarliga smittsamma
djursjukdomar har kunnat undvikas. Om Sverige blir medlem i EU blir
Sverige bundet av EG:s bestämmelser om gränskontroll. Detta får till följd att
gränskontrollerna måste slopas omedelbart. Kontrollen av djur och djurproduk-
ter kan inte längre ske på traditionellt sätt vid landets gräns. All kontroll vid
handel med djur kommer i stället att ske i exportbesättningen. De kontroller
som Sverige som importland får göra är endast stickprovskontroller i motta-
garbesättningen eller, vid grundad misstanke om felaktigheter, under tran-
sporten.
Remissinstanserna har i flera fall pekat på risker för att Sverige trots över-
gångstiden och möjligheten att få tilläggsgarantier för vissa sjukdomar får ett
försämrat smittskydd. Det motstånd som finns i flera EU-länder mot att bevil-
ja sådana tilläggsgarantier och osäkerheten om vad som händer vid övergångs-
periodernas utgång anförs som skäl för denna oro. De ökade riskerna för in-
troduktion i landet av nya smittämnen bör enligt bl.a. Statens veterinärmedi-
cinska anstalt (SVA) kompenseras med åtgärder inom landet i form av bl.a.
ökad utbildning, diagnostiskt utvecklingsarbete och träning syftande till en
bra och effektiv beredskap. SVA bedömer att det i fråga om salmonella finns
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
120
förutsättningar att i väsentliga delar uppnå ett bra skydd främst vid import av
färskt kött.
Det finns anledning att anta att ett medlemskap i EU kommer att innebära
en friare handel med levande djur och produkter från djur. Detta kan naturligt-
vis öka riskerna för att få in djursjukdomar i Sverige. De sjukdomar som
Sverige önskar skydda sig mot förekommer inte eller är mycket ovanliga i lan-
det. Kännedom om dessa sjukdomar bland såväl djurägare som veterinärer är
därför begränsad. Informations- och utbildningsinsatser för att öka kunska-
pen om de sjukdomar som utgör ett hot blir därför viktiga skyddsåtgärder och
har redan påbörjats. Därigenom förbättras möjligheten till tidig upptäckt av ett
sjukdomsutbrott. Vidtas adekvata åtgärder kan verkningarna av sjukdomsut-
brott reduceras kraftigt.
När det gäller sjukdomsbekämpning inom landet innebär ett medlemskap
inte några radikala förändringar. I fråga om de mest smittsamma sjukdomarna
kommer bekämpningen liksom hittills att ske med stöd av epizootilagen. Den
lagen har anpassats till EG:s olika bekämpningsdirektiv. Ett exempel på den-
na anpassning är att lagstöd införts för s.k. skydds- och övervakningszoner
som skall inrättas runt en smittad fastighet vid utbrott av en epizootisk sjuk-
dom. Även s.k. vaccinationszoner skall kunna inrättas. Vidare har lagens be-
myndigande att meddela föreskrifter om olika bekämpningsåtgärder vidgats.
Jordbruksverket har för avsikt att utarbeta särskilda beredskapsplaner för de
smittsamma sjukdomarna och för zoonoser.
Informationen till djurägarna bör bl.a. innehålla råd om hur nya djur bör
introduceras i en besättning för att risken för smittöverföring skall minskas.
Detta kan t.ex. ske genom isolering och testning av djuren.
Som tidigare har redovisats uppställs inom EU vissa generella krav för han-
deln med djur. EU:s regler hindrar emellertid inte att den enskilde importören
eller djurägaren ställer högre krav än som följer av dessa regler. Avskaffandet
av gränskontrollen och den därmed följande övergången till den ordning för
veterinärkontroll som tillämpas inom EU betyder också att det i väsentligt stör-
re utsträckning än hittills kommer att vara den enskilde besättningsägarens an-
svar att försäkra sig om att importerade djur verkligen är friska. Som en kon-
sekvens av detta kommer det att vara av stor betydelse för den enskilde djur-
ägaren att han kan få tillräcklig information om de veterinära krav som bör
ställas vid inköp av djur. Det är en viktig uppgift för lantbrukets organisatio-
ner att utarbeta rekommendationer för sådan frivillig importkontroll.
Även i administrativt hänseende får ett medlemsskap vissa konsekvenser.
De centrala veterinära myndigheterna i Sverige kommer att få en organisato-
risk och kontrollerande roll samt måste anslutas till det nämnda ANIMO-sy-
stemet. Statens jordbruksverk har förordnat officiella veterinärer som kan skri-
va intyg ute i fält och dessa skall ges tillgång till information via ANIMO.
Bl.a. kommer den svenska organisationen med statligt anställda distriktsvete-
rinärer att användas vid tillämpningen av direktiven.
Ytterligare en konsekvens av ett medlemskap i EU är att Sverige kommer
att omfattas av de bestämmelser i EG:s rättsakter som rör finansiella disposi-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
121
tioner. Detta innebär att Sverige för vissa ändamål kan erhålla finansiell hjälp
från EU. Ett exempel härpå är att Sverige kan få del av EU-medel för att be-
kämpa utbrott av anmälningspliktiga epizootiska sjukdomar och av vissa and-
ra anmälningspliktiga smittsamma djursjukdomar. Ett annat exempel är att
Sverige kommer att få samma finansieringshjälp som de nuvarande medlems-
staterna för att bygga upp det datoriserade informationssystemet ANIMO.
Den bundenhet till EG:s tredjelandsbestämmelser för handeln med djur och
produkter av djur som följer med ett EU-medlemskap innebär att Sverige inte
längre kan behålla de nationella reglerna för handeln med länder utanför EU.
Denna import kommer i stället att vara underkastad EG:s harmoniserade
tredjelandsregler.
Sammanfattningsvis kan sägas att kontrollen vid EG:s yttre gräns innebär
att Sverige vid ett EG-medlemskap skall etablera ett antal gränskontrollstatio-
ner där dokument-, identitets- och fysisk kontroll av djur, livsmedel och and-
ra produkter av animalt ursprung från tredjeland kan utföras. Dessutom kan
finnas gränsövergångsorter där endast dokument- och identitetskontroll kan
utföras. Antalet gränskontrollstationer och gränsövergångsorter och deras lo-
kalisering, bemanning och utrustning blir avhängigt vilka av våra grannländer
som är medlemmar i EU vid tidpunkten för Sveriges inträde. Kontrollen bör
liksom hittills ske i samverkan mellan tullen och svenska veterinära myndig-
heter.
För uppbyggnad av gränskontrollstationer mot tredjeland krävs bl.a. inves-
teringar för anslutning till de nämnda informationssystemen. Finansiering och
författningsmässigt stöd för tredjelandskontrollen kan behöva ses över i
särskild ordning.
I EU är för närvarande två sambandsnätverk under uppbyggnad nämligen
ANIMO och SHIFT. SHIFT är ANIMOis motsvarighet för tredjelandshan-
deln. Alla medlemsländer tillsammans med kommissionen skall utveckla ett
sam bandsnät mellan alla gränsposteringar, medlemsländernas ansvariga myn-
digheter och kommissionen med i princip samma innehåll som ANIMO. Sy-
stemet skall innehålla all information rörande tredjelandshandel med djur och
djurprodukter. Smittläget i de berörda länderna, handelsstatus och inspektions-
resultat skall finnas i nätet. All dokumentation, kontrollfynd och förfrågning-
ar mellan de berörda parterna skall gå via nätet. Även nationella regler för han-
del med icke harmoniserade varor kommer att finnas i registret. Också detta
system är under utveckling.
5.3.4 Avel
EG.s bestämmelser om avel
Inom EG har särskilda regler på avelsområdet fastställts för nötkreatur, svin,
får, getter och hästdjur. Bestämmelserna, som syftar till att harmonisera kra-
ven på registrering och värdering av avelsdjur, reglerar bl.a. metoder för pröv-
ning och avelsvärdering av djur, villkor för godkännande av avelsorganisatio-
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
122
ner och avelsföreningar, utformning av härstamningsbevis och identitetshand-
lingar samt villkor för stambokföring. En stambok utgörs av en förteckning
över avelsdjur som uppfyller vissa krav. Enligt de grundläggande direktiven
på området gäller att medlemsstaterna inte på avelsmässiga grunder får förbju-
da, begränsa eller hindra
- handel med renrasiga avelsdjur eller med sperma, ägg och embryon från så-
dana djur,
- upprättande av stamböcker, eller
- officiellt godkännande av avelsorganisationer och avelsföreningar.
EG:s regelverk omfattar, förutom avelsdjur, också sperma, embryon och
ägg för avelsändamål.
Som framgår av den närmare redogörelsen i prop. 1993/94:68 finns EG:s
bestämmelser i bl.a. direktiven 77/504/EEG, 88/661/EEG, 89/361/EEG, 90/
427/EEG och 90/428/EEG. Utöver de nämnda rättsakterna i vilka aveln regle-
ras djurslagsvis finns bestämmelser om marknadsföringen av renrasiga djur i
direktivet 91/174/EEG.
Införlivandet av EG.s bestämmelser om avel i svensk rätt
De svenska bestämmelserna på avelsområdet finns i lagen (1985:342) om kon-
troll av husdjur m.m., förordningen (1985:343) om kontroll av husdjur m.m.
och i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket. Som framgår av redovisning-
en i det följande finns det dessutom vissa bestämmelser i djurskyddslagen
(1988:534) som är av betydelse för hur avel får bedrivas.
Som redan nämnts omfattas EG:s direktiv på avelsområdet av EES-avtalet.
I den utsträckning EG:s bestämmelser inte redan täcktes av den nyssnämnda
lagstiftningen har ett införlivande skett genom att Jordbruksverket meddelat
detaljföreskrifter i olika avseenden, bl.a. om stam bokföring. För att sådana fö-
reskrifter skall kunna meddelas också om ägg för avelsändamål har riksdagen
i december 1993 beslutat om en ändring i lagen om kontroll av husdjur m.m.
(prop. 1993/94:68, bet. 1993/94:JoUl 1, rskr. 1993/94:88). Ändringen inne-
bar att bemyndigandet i 2 § lagen att meddela föreskrifter om seminverksam-
het och överföring av befruktade ägg mellan hondjur vidgades till att gälla
även ägg för avelsändamål.
Förhandlingsresultat - konsekvenserna av ett medlemskap i EU
Mot bakgrund av den anpassning som redan skett som en följd av EES-avta-
let krävs för ett eventuellt medlemskap i EU inte några ytterligare ändringar av
bestämmelserna för den svenska aveln.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
10 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 19. Bilaga 9.
123
5.3.5 Djurfoder
EG.s bestämmelser om foder
EG har ett omfattande regelverk för foder som bygger på principen att foder
inte skall vara skadligt för djur, människor eller miljön. För godkännande av
fodertillsatser och vissa produkter krävs förutom oskadlighet att dessa anting-
en har en positiv påverkan på fodret eller främjar djurens produktion. Inbland-
ning av antibiotika i tillväxtstimulerande syfte är tillåten inom EG. Vidare får
foder framställt av kadaver och sjukligt förändrade delar av slaktade djur an-
vändas. Salmonella i foder är i huvudsak inte reglerat inom EG. Det finns en
del gränsvärden för främmande ämnen som saknas i EG:s regler och dess-
utom är en del gränsvärden för främmande ämnen och fodertillsatser lägre i
Sverige än i EG.
De grundläggande EG-bestämmelsema om foder är marknadsföringsregler
(direktiv 77/101/EEG, 79/373/EEG och 70/524/EEG), regler om tillsatser
och särskilda produkter (direktiv 70/524/EEG och 82/471/EEG) och om främ-
mande ämnen (74/63/EEG) samt bestämmelser om kontroll och analys (direk-
tiv 70/373/EEG). Bestämmelser om djuravfall som används som foder och
om användning av foder som innehåller läkemedel finns i direktiven 90/667/
EEG resp. 90/167/EEG.
En närmare redogörelse för EG:s rättsakter om foder finns i prop. 1992/
93:119 om ändringar i livsmedelslagen (1971:511) m.fl. lagar i anledning av
EES-avtalet och i prop. 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska eko-
nomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) m.m.
Införlivandet av EG. s bestämmelser om foder i svensk rätt
De svenska bestämmelserna om foder finns i lagen (1985:295) om foder, i
förordningen (1985:879) om foder och i föreskrifter som Jordbruksverket har
meddelat med stöd av lagen och förordningen.
Redan vid utarbetandet av foderlagstiftningen beaktades de då gällande reg-
lerna inom EG. Som en följd av att EG:s foderbestämmelser omfattas av
EES-avtalet har en ytterligare anpassning skett. Sålunda har foderlagens till-
lämpningsområde vidgats med avseende på foder till olika djurslag och lagens
bestämmelser om tillåtna tillsatser har anslutits till EG:s tillsatsbestämmelser.
Foderlagens terminologi har också EG-anpassats och ett miljökrav har införts
i lagen. Riksdagsbeslutet om nödvändiga lagändringar (prop. 1992/93:119,
bet. 1992/93:LU11, rskr. 1992/93:100) har följts av ändringar i foderförord-
ningen och föreskrifter meddelade av Jordbruksverket.
I EES-avtalet har Sverige medgetts undantag när det gäller förbudet mot att
använda antibiotika och kemoterapeutika för andra ändamål än som läkeme-
del. Sverige har också kunnat behålla förbudet mot att vid foderframställning
använda produkter som framställs av självdöda djur eller sjukligt förändrade
delar av slaktade djur. Slutligen har Sverige erhållit undantag för de lägre
gränsvärden som tillämpas i Sverige för mögelgiftet aflatoxin och det därtill
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
124
hörande förbudet mot användning av myrsyra som konserveringsmedel annat Prop. 1994/95:19
än vid ensilering av grovfoder. Bilaga 9
Förhandlingsresultatet - konsekvenserna av ett medlemskap i EU
I medlemskapsförhandlingarna har Sverige begärt att få behålla de undantag
som överenskommits i EES-avtalet. Sverige har också begärt att få behålla
sina nationella regler för tillsatser av karotenoider och xantofyller, koppar och
etoxikin. Sverige begärde vidare att få behålla gränsvärdena för ochratoxin,
bly och PCB.
När det gäller antibiotika och kemoterapeutika har Sverige fått möjlighet att
behålla sina regler under en fyraårig övergångsperiod. För övriga tillsatser
och restsubstanser uppnåddes en treårig övergångstid. I samtliga fall gäller att
de svenska kraven skall ses över på grundval av vetenskaplig dokumentation
som Sverige skall tillhandahålla.
Förbudet mot användning av produkter av kadaver får behållas under en
övergångstid på tre år. De svenska kraven för foder, hygien och salmonella
anses kunna upprätthållas, eftersom endast en mindre del är reglerad i EG.
EES-avtalet omfattar fullt ut EG:s bestämmelser på foderområdet. Ett even-
tuellt medlemskap kommer därför inte att leda till några andra konsekvenser
förutom de övergångsperioder som överenskommits, än de som redan är en
följd av EES-avtalet.
Några remissinstanser har berört foderlagstiftningen. Sveriges Veterinärför-
bund anser att det är mycket olyckligt att Sverige inte fått garantier för att be-
hålla nuvarande foderlagstiftning. Det svenska förbudet mot ”kadavermjöl”,
kemoterapeutika och antibiotika i foder är resultat av en bred debatt och inte
enbart veterinärvetenskapliga utan även etiska aspekter ligger bakom förbu-
den. SVA finner det angeläget att frågan om antibiotikatillsatser sätts in i ett
större perspektiv rörande antibiotikans roll inom animalieproduktionen med
avseende dels på risken för antibiotikaresistens, dels mer långsiktiga ekologis-
ka effekter. Konsekvenserna av en eventuell ökad antibiotikaanvändning bör
enligt SVA noga penetreras.
5.3.6 Djurskydd
EG har bestämmelser om hur djur skall hållas och skötas i direktiv 88/166/
EEG om skydd av höns som hålls i bur, direktiv 91/629/EEG om skydd av
kalvar och i direktiv 91/630/EEG om skydd av grisar. I direktiven finns bl.a.
vissa bestämmelser om utformning av och mått på utrymmen för sådana djur
samt krav på utfodring, vattning, tillsyn och skötsel av djuren. Bestämmelser
om skydd av djur vid slakt eller avlivning finns i direktiv 93/119/EEG som
den 1 januari 1995 ersätter direktivet 74/577/EEG om bedövning av djur före
slakt. I direktivet finns bl.a. bestämmelser om drivning, uppställning, fixe-
ring, bedövning, slakt och avlivning av sådana djur som föds upp och hålls
för produktion av kött, skinn, pälsar eller andra produkter. I direktivet regle-
125
ras också metoder för avlivning av djur vid sjukdomsbekämpning. De nämn-
da direktiven är minimidirektiv och Sverige kan behålla sina mer omfattande
och strängare krav på detta område.
EG:s direktiv 91/628/EEG om skydd av djur under transporter är, till skill-
nad mot övriga djurskyddsdirektiv, ett totalharmoniserat direktiv. Direktivet
gäller för transport av djur inom, till och från gemenskapen. Nationella regler
får tillämpas på transporter som understiger 50 km. Direktivet förbjuder tran-
sport av djur som inte är i skick för den avsedda transporten. Dessutom måste
lämpliga åtgärder vidtas för djurens vård under transporten och vid ankoms-
ten till bestämmelseorten. I direktivet anges regler för hur olika djurslag skall
transporteras och om hur transportfordonen skall vara utformade.
Sverige har vissa bestämmelser när det gäller transport av dräktiga hondjur
och av nyfödda kalvar som är strängare än de som anges i direktivet. Enligt
avtalet får Sverige under en treårig övergångstid behålla sina förbud mot att
transportera dräktiga nötkreatur inom tre veckor före beräknad kalvning eller
inom sex veckor före kalvningen om resan varar mer än 24 timmar. Förbudet
att transportera kalvar under två veckors ålder får också behållas under över-
gångstiden. Förbuden gäller bara transporter inom Sverige.
5.3.7 Köttklassificering
Enligt förordningen (1956:413) om klassificering av kött, som författningsmäs-
sigt är jämställd med lag, skall slaktkroppar av kalv, nöt, får, häst, svin och
ren som godkänts vid besiktning på något av Sveriges kontrollslakterier klas-
sificeras. Köttklassificering är en officiell beskrivning av slaktkroppen bl.a.
vad gäller vikt, köttighet och fettansättning. Klassificeringen används som un-
derlag dels vid prissättning av slaktkroppar gentemot styckningsindustri och
producenter dels för produktionsrådgivning och i avelsarbete. Klassificerings-
statistiken utgör dessutom enda underlaget för Statens jordbruksverks produk-
tionsstatistik, vilken i sin tur ligger till grund för bl.a. vissa regionala stöd.
Statens jordbruksverk är tillsynsmyndighet för köttklassificeringen och har be-
myndigande att utfärda erforderliga föreskrifter för verksamheten.
Inom EG tillämpas ett klassificeringssystem som kallas EUROP. Enligt
detta system får de köttigaste djuren beteckningen E. För slaktkroppar med
mindre köttighet används därefter i en fallande skala U, R, O och P. Slakt-
kroppar med minsta köttighet stämplas följdaktligen med P.
Genom att Sverige den 1 januari 1992 övergick till köttklassificering enligt
EUROP-systemet, som används inom EU, har de svenska klassificeringsföre-
skriftema redan till stor del anpassats till EG:s regelverk. Sverige har följaktli-
gen inte begärt något undantag från EG:s regler i medlemskapsförhandlingar-
na utan målsättningen är att återstående mindre anpassningar skall göras se-
nast i samband med ett eventuellt EU-medlemskap. De förändringar av
Sveriges system som därvid behövs innebär i huvudsak att uträkningen av
köttprocent för svinslaktkropparoch graderingen av skalan vid fettgruppering
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
126
av slaktkroppar anpassas till EG:s system. Vidare måste kontrollen av kött- Prop. 1994/95:19
klassificeringen intensifieras. Bilaga 9
5.4 Frågor om växtskydd och växtodling
5.4.1 Allmänt
Regeringens bedömning: Vid ett EU-medlemskap måste gränskon-
trollen vid handel med andra medlemsstater upphöra. När det gäller
skyddet mot växtskadegörare kommer kontrollen i huvudsak att ske på
produktionsplatsen. En sådan förändring förväntas emellertid inte påver-
ka växtskyddssituationen i Sverige.
Huvuddelen av EG:s regler om utsäde omfattas av EES-avtalet. Ett
medlemskap innebär därför inte några förändringar av betydelse i förhål-
lande till vad som redan gäller.
Växtskyddsområdet eller det fytosanitära området omfattar två delar, nämli-
gen växtskyddsbestämmelsema och bestämmelserna om växtodling. Till de
senare hör dels bestämmelser om utsäde, dels bestämmelser om användning
av gentekniskt modifierat växtmaterial. Regelverket inom växtskyddsområdet
har som gemensam nämnare att säkerställa en produktion fri från allvarliga
växtskadegörare. Spridning av sådana skadegörare liksom användning av ut-
säde av dålig kvalitet kan orsaka jordbruket stora förluster. Växtskyddslag-
stiftningen utgör grunden för de åtgärder som kan tillgripas för att bekämpa
virus, bakterier, svampar och skadedjur som angriper växter. Lagstiftningen
om utsäde syftar till att tillförsäkra odlarna utsäde av god kvalitet. Med god
kvalitet menas bl.a. att utsädet skall vara sortäkta, sortrent, ha en tillfredsstäl-
lande grobarhet och vara fritt från sjukdomar.
EES-avtalet omfattar EG:s bestämmelser om växtodling, dvs. enligt den
nyss beskrivna indelningen områdena utsäde och gentekniskt modifierat växt-
material. Beträffande en anpassning av de svenska växtskyddsbestämmelser-
na till EG:s motsvarande bestämmelser har EFTA och EG enats om en gemen-
sam förklaring i ämnet som innebär att EG-kommissionen kommer att konsul-
tera EFTA-statema i samband med att man framlägger lagstiftningsförslag in-
för ministerrådet. Det förutsätts också i avtalet att EFTA-statema kommer att
kunna ansluta sig till åtminstone huvuddelen av lagstiftningen på växtskydds-
området. Det är sannolikt att de berörda direktiven kommer att förhandlas in i
EES-avtalet inom en nära framtid. EG:s nya omarbetade växtskyddsbestäm-
melser som alltså tillkommit för att se till att handel kan bedrivas över gränser-
na utan hinder från den 1 januari 1993 är bl.a. direktivet 91/683/EEG. Direk-
tivet är en änd-ring av direktivet 77/93/EEG om skyddsåtgärder mot införan-
de i gemenskapen av skadegörare på växter eller växtprodukter och mot deras
spridning inom gemenskapen. Den rättsakten som innebär att enhetliga inför-
127
selbestämmelser för växter och växtprodukter utarbetades inom EG är den vik-
tigaste på området.
Enligt EES-avtalet är bestämmelserna om gränskontroll i de rättsakter som
hör till växtskyddsområdet inte tillämpliga. Detta innebär att Sverige fram till
ett eventuellt EU-medlemskap kan behålla sina gränskontroller. EES-avtalet
omfattar inte heller rättsakternas bestämmelser om förhållandet till tredjeland.
5.4.2 Växtskydd
EU:s regler om växtskydd
EU:s växtskyddsreglering är inriktad på att förhindra införsel och spridning
inom EU av skadegörare som inte finns etablerade inom Unionen. Bestämmel-
serna har samma grunddrag som i andra länder inkl. Sverige. Syftet är att för-
hindra skördebortfall och öka jordbrukets produktivitet. Ändringarna i huvud-
direktivet på växtskyddsområdet 77/93/EEG trädde i kraft den 1 januari 1993.
Detta beslut om en ny gemensam växtsky dds strategi innebär att EG har en ge-
mensam marknad utan gränskontroller mellan medlemsländerna i fråga om
växter och växtprodukter. Direktivet rör skyddsåtgärder mot införande i med-
lemsstaterna av skadegörare på växter eller växtprodukter från andra medlems-
länder eller icke-medlemsländer. Den nya regleringen innebär att det inte läng-
re är möjligt för medlemsstaterna att ha egna växtskyddsbestämmelser. Alla
bestämmelser om sundhetskrav för växter och växtprodukter skall i fortsätt-
ningen fastställas på gemenskapsnivå.
I bilagorna till direktivet anges de skadegörare som inte får förekomma på
växter och växtprodukter som utbjuds till försäljning inom gemenskapen. Im-
port av vissa växter och växtprodukter till EG förbjuds också eftersom man er-
farenhetsmässigt vet att vissa allvarliga skadegörare som kan vara svåra att
upptäcka är förknippade med dessa växter eller växtprodukter. För import av
vissa växter och växtprodukter gäller restriktioner av olika slag. För import
av vissa virkesslag krävs t.ex. att exportören kan visa att viss behandling är
utförd, t.ex. barkning eller värmebehandling mot skadegörare.
Vissa typer av växter och växtprodukter skall enligt direktivet genomgå en
växtskyddsinspektion för att frihet från de i direktiven angivna skadegörama
skall kunna fastställas. De flesta typer av växtprodukter som skall användas
direkt, t.ex. tomater och snittblommor, kontrolleras dock inte. De växter och
växtprodukter som omfattas av den obligatoriska kontrollen är olika typer av
uppförökningsmaterial (sticklingar och småplantor) samt vissa färdigvaror
med speciellt intresse från växtskyddssynpunkt inom vissa områden inom ge-
menskapen, såsom virke och vissa plantskolealster. Dessa typer av produkter
har så stor betydelse för folkhushållet att det anses viktigt att ställa speciellt
hårda krav på produkterna från sundhetssynpunkt.
För att den gemensamma marknaden skall fungera är det inte längre tillåtet
att kontrollera växterna och växtprodukternas sundhet vid gränsen när handel
sker mellan medlemsländer. Kontrollen kommer i stället i huvudsak att ske
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
128
ute i odlingarna av den exporterande medlemsstatens växtskyddsmyndighet.
Syftet är att åstadkomma fri rörlighet för växter och växtmaterial och samti-
digt upprätthålla en hög växtskyddsstandard. Samma regler och samma växt-
skydds standard gäller för handel såväl mellan som inom medlemsstater. An-
svaret för kontrollen av produkten åvilar alltså den nationella växtskyddsmyn-
digheten. Importlandet har möjlighet till viss stickprovskontroll i handelsledet
enligt ett speciellt kommissionsdirektiv.
Inom ramen för huvuddirektivet finns möjlighet för ett enskilt medlems-
land att efter godkännande av kommissionen förklara delar av sitt territorium
som ”skyddad zon” i fråga om vissa allvarliga skadegörare. På så sätt kan
man ta hänsyn till att förekomsten av skadegörare kan variera högst avsevärt
inom unionen beroende på olika odlings- och klimatförutsättningar. Det rör
sig om skadegörare som finns inom gemenskapen men som av olika anled-
ningar saknas på den plats eller inom den region som den skyddade zonen
avser. Vid införsel till en skyddad zon kan en köpare ställa strängare krav på
säljaren med avseende på den speciella skadegöraren. En förutsättning för att
ett område skall få status som skyddad zon är att medlemslandet kan doku-
mentera att området är fritt från en viss skadegörare eller att landet i fråga ge-
nomför ett bekämpningsprogram.
För de växter och växtprodukter som enligt direktivet är underkastade en
produktionskontroll skall ett s.k. växtpass utfärdas. Produkten skall inte läng-
re åtföljas av det sundhetscertifikat för växter som annars används vid interna-
tionell handel. I stället skall produkten vara försedd med ett växtpass, dvs. en
särskild märkning som säkerställer dess fria rörlighet i hela gemenskapen.
Växtpass utfärdas av en nationell växtskyddsmyndighet eller under dess kon-
troll av det producerande företaget. Genom växtpasset garanteras att växten
eller växtprodukten är fri från de i direktivet angivna skadegörama. Växtpas-
set innebär att produkten fritt kan distribueras inom gemenskapen. Passet
skall åtfölja produkten vid alla förflyttningar. De odlare vars produktion skall
genomgå en produktionskontroll för att växtpass skall kunna utfärdas måste
vara registrerade i ett officiellt register for att möjliggöra en identifiering av de
sålda produkterna. Om det senare trots kontrollåtgärderna skulle visa sig att
försändelsen är smittad med skadegörare som omfattas av direktivet finns det
genom växtpasset en möjlighet att spåra materialets ursprung för att vidta be-
kämpningsåtgärder. Vid import av växter till EG kan det medföljande sund-
hetscertifikatet omvandlas till ett växtpass under förutsättning att kontrollresul-
tatet är tillfredsställande. Genom omvandlingen till växtpass säkerställs fri rör-
lighet för importerade produkter på samma sätt som gäller for gemenskapspro-
dukter.
En viktig del i systemet är en gemensam överstatlig växtskyddsmyndighet,
ett växtskyddsinspektorat, vars främsta syfte är att skapa förtroende mellan
medlemsstaternas växtskyddsmyndigheter och se till att varje medlemsland till-
lämpar direktivet som det är avsett. Inspektoratet skall medverka till att de na-
tionella kontrollerna blir likvärdiga och att gränskontrollen gentemot tredje-
land är enhetlig.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
129
För att förbättra effektiviteten av gemenskapens växtskyddsordning inom
den inre marknaden avser kommissionen att utarbeta en handbok om växt-
skyddsförfarandet inom gemenskapen.
För vissa särskilt besvärliga skadegörare på produkter som är av stor bety-
delse för folkhushållet finns speciella kontrolldirektiv med bestämmelser om
bekämpning av skadegörama. Dit hör direktiven om bekämpning av potatis-
kräfta, 69/464/EEG, om bekämpning av potatiscystnematod, 69/456/EEG,
och om bekämpning av ljus ringröta, 93/85/EEG.
Anpassning av de svenska reglerna om växtskydd
Den svenska växtskyddslagstiftningen har till ändamål att hindra införsel av
växtskadegörare till Sverige och deras spridning inom landet. Lagstiftningen
har därmed samma syfte som EG:s motsvarande regler.
Växtskyddslagen (1972:318) utgör stöd för de åtgärder som samhället kan
vidta för att bekämpa farliga växtskadegörare. I växtskyddsförordningen
(1993:383) anges de särskilt farliga växtskadegörare som får bekämpas med
stöd av lagen. Även om det finns likheter mellan den svenska växtskyddslag-
stiftningen och EG:s bestämmelser på området är en viss anpassning nödvän-
dig. En anpassning krävs antingen som en följd av att direktiv 77/93/EEG
med ändringar blir en del av EES-avtalet eller att Sverige blir medlem i EU.
Tillämpningen av växtskyddslagen har i första hand syftat till att bekämpa en
befintlig skadegörare och att hindra spridning från ett område där en viss ska-
degörare finns. EU:s lagstiftning förutsätter att det kan bedrivas ett förebygg-
ande inventeringsarbete avseende allvarliga skadegörare. Ett sådant arbete är
nödvändigt för att fastställa frihet från vissa skadegörare och därmed kunna
hävda det berättigade i att ett område förklaras som skyddad zon. Växtskydds-
lagen s bemyndigande att föreskriva olika bekämpningsåtgärder bör därför vid-
gas till att gälla åtgärder som går ut på att kartlägga och kontrollera växtskade-
görare.
Förordningen (1975:994) om införsel av växter m.m. syftar till att förebyg-
ga att det förs in växtskadegörare till landet som kan vålla allvarliga skador på
svenska odlingar eller växtprodukter som lagras i landet. Till förordningen är
fogad en bilaga som anger att vissa växter och växter angripna av vissa växt-
skadegörare inte får föras in i landet. Förordningen måste anpassas till EG:s
regler. En viktig sådan anpassning är att samtliga generella importförbud gent-
emot EU-ländema måste tas bort. Detta är en följd av att det inte längre är möj-
ligt för medlemsstaterna att ha egna särskilda växtskyddsbestämmelser vid in-
försel till deras territorier av växter och växtprodukter med ursprung i andra
medlemsstater. Förordningens bilagor bör också ges samma struktur som bila-
gorna till direktivet 77/93/EEG.
I förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och
kvalitet finns regler som syftar till att sådana växter inte saluhålls yrkesmäs-
sigt eller säljs om inte växterna uppfyller vissa fordringar i dessa avseenden.
Tidigare fanns i Sverige tvingande bestämmelser om växters sundhet bara i
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
130
fråga om vedartade plantskoleväxter, hallon- och jordgubbsplantor. Som en
anpassning till EG:s regler har förordningens tillämpningsområde vidgats till
att gälla också andra trädgårdsväxter än de nyss angivna. De krav som ställs
upp gäller numera också alla som producerar i regelverket specificerade väx-
ter, inte som tidigare bara plantskoleföretag.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna
Utgångspunkten i de svenska förhandlingarna har varit att inte försämra växt-
skyddsstandarden i landet. Det synsätt som direktivet 77/93/EEG ger uttryck
för, kontroll på produktionsplatsen av framför allt förökningsmaterial, har an-
setts ligga i linje med en önskvärd utveckling i Sverige.
Under förhandlingarna har det förts fram krav på att Sverige skall erkän-
nas som skyddad zon för sex olika skadegörare som är allmänt förekomman-
de inom EU men som trots goda förutsättningar för etablering i Sverige an-
ingen inte förekommer i landet eller är föremål för en utrotningskampanj. Des-
sa är Rizomania (virus), Bronsfläcksjuka (virus), Bemisia (Mjöllus), Ameri-
kansk minerarfluga, Koloradoskalbagge och Rotröta (svamp).
EU har accepterat Sveriges krav beträffande Bronsfläcksjuka, Bemisia och
Rizomania. Beträffande Koloradoskalbagge har Skåne och Blekinge samt
Kalmar och Gotlands län erkänts som skyddad zon. För Rotröta anser EG att
ett tillräckligt skydd finns genom marknads- och certifieringsdirektivet 92/33
EEG. Beträffande den Amerikanska minerarflugan har Sverige inte vidhållit
sitt krav att få status som skyddad zon.
I fråga om de tre tidigare nämnda bekämpningsdirektiven för potatis, dvs.
direktiven om potatiskräfta, potatiscystnematod och ljus ringröta, har Sverige
fört fram krav på övergångsperioder för att kunna införliva direktiven i
svensk rätt. Vidare har Sverige begärt undantag från bestämmelserna om od-
lingsförbud vid konstaterad potatiskräfta för att kunna upprätthålla produktio-
nen med resistent material. I fråga om förekomst av potatiscystnematod har
Sverige krävt att få fortsätta att odla sorter som är mottagliga för potatiscystne-
matod på mark med låg sjukdomsförekomst. Genom att alternera mellan mot-
tagliga och resistenta sorter och därmed inte ensidigt använda en eller två sor-
ter, kan man förhindra att sjukdomen ökar. Alternativet är att bekämpa potatis-
cystnematoden på kemisk väg eller att införa odlingsförbud.
EU har accepterat kraven på viss övergångstid för att införliva bekämpnings-
direktiven i svensk rätt. I fråga om de svenska kraven att få odla kräftresisten-
ta sorter på mark smittad med potatiskräfta och att få alternera mellan sorter
som är resistena resp, mottagliga för potatiscystnematod har Sverige fått en
tvåårig övergångsperiod i avvaktan på att direktiven ses över.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
131
Konsekvenser av ett medlemskap
En anpassning till EG:s växtskyddsbestämmelser kan väntas ske redan inom
ramen för EES-avtalet. Om så blir fallet blir Sverige genom avtalet bundet till
EG:s regler om växtskydd med det undantaget att Sverige har rätt att tills vida-
re upprätthålla sin nuvarande kontroll vid gränsen vid import av växter och
växtprodukter från både EES-länder och tredjeland.
Under alla förhållanden kan en bundenhet till EG:s växtskyddsbestämmel-
ser inte väntas leda till några avgörande förändringar för svenskt växtskydd.
En skillnad är dock att EG:s regler mer än de nuvarande svenska är inriktade
på förebyggande åtgärder. EG:s regelverk innebär att kontrollen av frihet från
skadegörare inriktas på utgångsmaterialet för vidare produktion, dvs. utsädes-
potatis, sticklingar och småplantor. Denna inriktning stämmer överens med
den utveckling av växtskyddet som eftersträvas i Sverige.
Ett medlemskap får dock den betydelsefulla konsekvensen att växtskydds-
kontrollen i huvudsak utförs på produktionsplatsen och inte vid gränsen vid
handel med växter och växtprodukter inom gemenskapen. Den nuvarande fy-
siska kontrollen av sådana växter och växtprodukter som görs av växtinspek-
törer i Stockholm, Göteborg, Hälsingborg och Malmö kommer därmed att
upphöra. Som nämnts blir dock en viss stickprovskontroll fortfarande tillå-
ten. Den ordning som tillämpas inom EG efter förverkligandet av den inre
marknaden kan ge ett effektivare växtskydd än en kontroll vid nationsgränser-
na. Den obligatoriska kontrollen på produktionsplatsen kan förutsättas inne-
bära en mera heltäckande kontroll än en stickprovskontroll vid en nations-
gräns. En framgångsrik växtskyddskontroll av produktionen förutsätter att
medlemsländerna har tillgång till snabb och gemensam information om före-
komsten av skadegörare. Ett viktigt redskap för ett sådant informationsutbyte
är EG:s databas Physan.
Färdigvaror med undantag för citrusfrukter kommer i princip inte längre att
bli föremål för någon växtskyddskontroll. Detta kan innebära en viss risk för
att skadegörare som finns i centrala Europa men som saknas i Sverige kom-
mer att kunna spridas till den svenska växthusproduktionen. Ett stort ansvar
för att motverka denna risk kommer att vila på de enskilda importörerna och
producenterna.
Den inre marknadens fullbordande innebär att produkter med ursprung i
tredjeland i princip endast kontrolleras vid en gemenskapsgräns då de införs
till gemenskapen. Ett medlemskap kan innebära att gränskontrollen i förhållan-
de till tredjeland behöver förstärkas. Kontrollen kan i vissa fall komma att om-
fatta fler produkter och skadegörare. Detta blir en följd av att gränskontrollen
mot tredjeland skall utgöra ett skydd för hela den gemensamma marknaden.
Liksom hittills bör tullen svara för denna kontroll i samverkan med svenska
växtinspektörer.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att ett medlemskap i EU inte bör
leda till någon försämring av växtskyddet i Sverige.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
132
5.4.3 Växtodling - utsäde
EG.s regler om utsäde
Utsädesregleringen inom EG omfattas av EES-avtalet. Regleringen syftar till
att tillförsäkra marknaden utsäde av god kvalitet och ge köparna upplysning
om utsädet. I begreppet kvalitet ligger även att utsädet skall vara fritt från växt-
skadegörare.
För att utsäde skall få säljas inom EU ställs krav på officiell certifiering,
dvs. att utsädet godkänts efter en kvalitetsundersökning. Kravet på certifie-
ring gäller utsäde för såväl lantbruksväxter som köksväxter. Bestämmelserna
finns i direktiven 66/400/EEG, 66/401/EEG, 66/402/EEG, 66/403 EEG,
69/208/EEG och 70/458/EEG.
Vidare krävs för att utsäde skall få certifieras och därmed få säljas att sor-
ten i fråga finns intagen på EG:s gemensamma sortlista eller på en nationell
sortlista (direktiv 70/457/EEG och 70/458/EEG).
När det gäller förekomst av flyghavre i utsäde ger direktivet 74/268/EEG
enskilda länder en möjlighet att ha strängare regler än vad som annars gäller
inom EU.
Anpassning av de svenska reglerna
EG:s utsädesbestämmelser omfattas som nämnts av EES-avtalet. De svenska
utsädesbestämmelsema finns i utsädeslagen (1976:298), utsädesförordningen
(1993:1375) och i Jordbruksverkets föreskrifter. Utsädeslagen har ändrats ge-
nom två riksdagsbeslut och därigenom anpassats till EG:s regler (prop. 1992/
93:119, bet. 1992/93:JoU6, rskr. 1992/93:101 och prop. 1993/94:203, bet.
1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). Ändringarna innebär i huvudsak att la-
gens terminologi anpassats till vad som gäller inom EG, att bestämmelserna
om växtförädlingsavgift tagits bort, att lagens regler om export EG-anpassats
och att lagstöd införts för krav på joumalföring. Härutöver har regeringen be-
slutat en ny EG-anpassad utsädesförordning. De mest omfattande förändring-
arna har emellertid skett genom att Jordbruksverket utfärdat ett antal nya kun-
görelser.
Som framgår av den följande redovisningen av utfallet av medlemskapsför-
handlingama kvarstår efter den anpassning som genomförts vissa övergångs-
visa skillnader mellan den svenska utsädeskontrollen och EG:s utsädeskon-
troll.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna
De svenska kriterierna för intagning på sortlista för lantbruks- och trädgårds-
växter överensstämmer med EG:s. För vissa sorter kan det dock behöva gö-
ras en förnyad provning för sortbeskrivning. I EG:s gemensamma sortlista
över lantbruksväxter är potatissorten Ulster Chieftain upptagen. I Sverige är
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
133
sorten inte godkänd för certifiering på grund av att den kan producera höga
halter av giftiga glykoalkaloider.
När det gäller de nyss nämnda certifieringsdirektiven för stråsäd och olje-
växter, dvs. direktiven 66/402/EEG och 69/208/EEG, har Sverige krävt att få
slippa införa certifieringssystem för växter som normalt inte odlas i Sverige,
t.ex. bomull och jordnötter. Sverige har också begärt att få behålla sina sträng-
are krav i fråga om flyghavre i stråsädsutsäde. För direktivet 66/403/EEG om
utsädespotatis, som är det enda direktivet på utsädesområdet som inte omfat-
tas av EES-avtalet, har Sverige yrkat att få tillämpa svenska bestämmelser om
förekomst av skorv på utsädespotatis. För de två direktiv som rör gemensam
sortlista, dvs. direktiven 70/457/EEG och 70/458/EEG, har Sverige yrkat en
övergångsperiod för att utföra kompletterande provning för sortbeskrivning.
Sverige har vidare krävt att få förbjuda försäljning i Sverige av utsädespotatis
av sorten Ulster Chieftain.
De krav som förts fram rörande direktiven om certifiering av stråsäds- och
oljeväxtutsäde har accepterats av EG. Kraven beträffande skorv på potatis har
omvärderats av Sverige och en övergångsperiod på två år har accepterats. Kra-
vet på förbud mot att odla vissa potatissorter kan lösas inom ramen för potatis-
direktivet. Beträffande övergångsperioden för de gemensamma sortlistoma
har EG och Sverige enats om att tillämpa en modell i enlighet med EES-avta-
let vilket innebär att Sverige sedan den 1 januari 1994 tillämpar EG:s bestäm-
melser för intagning av ny sort på den svenska sortlistan. Sverige tillåter till
den 31 december 1995 endast certifiering och uppförökning av sorter av lant-
bruksväxter som finns upptagna i den svenska sortlistan. Totalt harmonisera-
de sortlistor kommer att finnas från år 1996. För Sveriges del innebär detta att
nuvarande begränsning till sorter i den svenska sortlistan kommer att upp-
höra.
Konsekvenser av ett medlemskap
Sverige har som en följd av EES-avtalet anpassat sig till EG:s bestämmelser
på utsädesområdet utom vad som gäller för utsädespotatis. De svenska certi-
fieringsbestämmelsema för potatis överensstämmer i huvudsak med EG.s och
en anpassning till EG-bestämmelsema bör därför kunna ske utan några egent-
liga problem.
5.4.4 Växtodling - genteknik
I prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet avisera-
des förslag till vissa ändringar i växtskyddslagen (1972:318) för att anpassa
den till EG:s direktiv om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organis-
mer i miljön (90/220/EEG). Någon slutlig ställning kunde då inte tas till vilka
lagändringar som behövde göras eftersom frågan fortfarande behandlades av
en parlamentarisk beredning, Genteknikberedningen (Ju 1990:03). Genom
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
134
den numera beslutade lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer Prop. 1994/95:19
har det aktuella direktivet införlivats med svensk rätt (prop. 1993/94:198, bet. Bilaga 9
1993/94:JoU29, rskr. 1993/94:391).
5.4.5 Ekologisk odling
EG:s regler och svensk anpassning
EU:s förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbrukspro-
dukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel innehåller
bestämmelser om vad som krävs för att en produkt skall få saluföras som eko-
logiskt odlad. I förordningen finns bestämmelser om de krav som ställs på od-
lingen samt bestämmelser om märkning, obligatorisk kontroll av ekologiskt
odlade produkter och om kontrollorganisation. Enligt förordningen krävs en
karenstid på minst två år vid övergång från konventionell till ekologisk od-
ling.
För saluförande av jordbruksprodukter som marknadsförs som ekologiska
har i Sverige hittills funnits endast frivilliga bestämmelser. Kontrollförening-
en för ekologisk odling (KRAV) och Demeterförbundet har skapat märknings-
system som garanterar en viss odlingsinriktning.
Sverige är sedan den 1 juli 1993 preliminärt godkänt som tredjeland i fråga
om export till EU av ekologiskt odlade jordbruksprodukter. För att kunna få
ett sådant godkännande fordras ett kontrollsystem som motsvarar EU:s. Till
följd av EU:s krav på bl.a. en officiell kontroll av ekologiskt framställda
produkter har föreskrifter om en sådan kontroll utfärdats i förordningen
(1992:1085) om utförsel av ekologiskt framställda produkter m.m.
EG:s förordning omfattas numera av EES-avtalet. För att förordningen
skall kunna inkorporeras i svensk rätt har riksdagen beslutat att anta en lag
(1994:629) om jordbruksprodukter och livsmedel som är ekologiskt framställ-
da (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367). I lagen ges
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att
utfärda särskilda villkor för odling, hantering, lagring, förädling, märkning
och marknadsföring av jordbruksprodukter och livsmedel som skall mark-
nadsföras som ekologiskt framställda. Jordbruksverket får tillsynsansvaret
över att föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs.
När lagen antogs gav riksdagen regeringen till känna att de konsekvenser
som lagen kan få bör följas noga samt att de åtgärder vidtas som är önskvärda
och möjliga för att inte den nya lagstiftningen skall innebära svårigheter för
svensk ekologisk odling. Tillkännagivandet gjordes med hänvisning till den
vikt som riksdagen fäster vid utvecklingen av ekologisk odling.
Sverige begärde i förhandlingarna att få behålla den ettåriga karenstiden
vid omställning till ekologisk odling som tillämpas av KRAV och som också
tillämpats i nationella föreskrifter om omläggningsstöd för ekologisk odling.
EG:s förordning föreskriver två års omläggningstid. EG har motsatt sig ett
svenskt undantag. Dock finns det inom ramen för förordningen en möjlighet
135
för det enskilda kontrollorganet att efter godkännande från den behöriga myn-
digheten besluta om en förkortning eller förlängning av karenstiden beroende
på tidigare markanvändning.
Resultatet av medlemskapsförhandlingarna och konsekvenser av ett
medlemskap
Redan EES-avtalet innebär att Sverige har införlivat EG:s bestämmelser om
ekologisk odling i svensk lagstiftning. Ett medlemskap i EU kommer därför
inte att innebära andra konsekvenser än dem som följer av detta avtal.
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
136
Innehållsförteckning
1 Jordbruk .................................... 1
1.1 Den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU............1
1.1.1 Inledning..................................1
1.1.2 Pris-och marknadsregleringarna..................5
1.1.3 Strukturpolitiken............................15
1.2 Jordbrukspolitiken i Sverige .......................20
1.3 Konsekvenserna av ett deltagande i EG:s gemensamma
jordbrukspolitik ...............................22
1.3.1 Vegetabilieproduktionen.......................22
1.3.2 Animalieproduktionen........................29
1.3.3 Industrins råvarukostnadsutjämning...............42
1.3.4 Trädgårdssektom ...........................43
1.3.5 Strukturåtgärder inom jordbruket inkl, stöd till
jordbruket i mindre gynnade områden i södra Sverige ... 44
1.3.6 Stöd till jordbruket i norra Sverige................56
1.3.7 Kompletterande miljöersättning till jordbruket ........68
1.3.8 Jordbruksstatistik ...........................74
1.4 Lagstiftningsåtgärder............................74
2 Fiske ...................................75
2.1 EG:s gemensamma fiskeripolitik ....................75
2.1.1 Inledning.................................75
2.1.2 Resurspolitiken.............................76
2.1.3 Marknadspolitiken...........................76
2.1.4 Kontroll .................................77
2.2 Den svenska fiskeripolitikens mål och medel ............78
2.3 EES-avtalets innebärd för fisket.....................79
2.4 Förhandlingsresultat-innebörd av ett medlemskap i EU .... 80
2.5 Nya inslag i EG:s fiskeripolitik .....................83
2.6 Strukturpolitiken...............................83
2.6.1 EG:s strukturpolitik..........................83
2.6.2 Jämförelse mellan Sveriges och EG:s strukturpolitik .... 86
2.6.3 Svensk strukturpolitik vid ett medlemskap...........86
2.7 Övriga strukturpolitiska mål .......................91
2.8 Kommissionsinitiativ-Pesca ......................92
3 Skogsbruk...................................94
3.1 EU:s skogsstrategi och regelverk ....................94
3.2 Nuvarande svenska regler, förhandlingsresultat och behovet
av ändringar vid en EU-anpassning ..................99
4 Rennäringen ................................ 101
4.1 Renskötselrätten .............................. 101
4.2 Stöd till rennäringen............................ 101
4.3 Slakt .................................. 102
4.4 Import av renkött.............................. 102
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
137
Prop. 1994/95:19
Bilaga 9
5 Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om
växtskydd och växtodling...................... 103
5.1 Inledning .................................. 103
5.2 Livsmedel .................................. 103
5.2.1 Allmänt ................................ 103
5.2.2 Märkning............................... 104
5.2.3 Livsmedelsstandarder....................... 105
5.2.4 Livsmedelstillsatser........................ 106
5.2.5 Livsmedelskontroll ........................ 106
5.2.6 Vin-och spritprodukter ..................... 107
5.2.7 Material och produkter i kontakt med livsmedel...... 108
5.2.8 Livsmedel för särskilda näringsändamål .......... 108
5.2.9 RAPEX................................ 109
5.2.10 Dricksvatten............................. 109
5.3 Veterinära området............................. 110
5.3.1 Inledning............................... 110
5.3.2 Veterinära livsmedelsbestämmelser.............. 112
5.3.3 Djurhälsa............................... 115
5.3.4 Avel .................................. 122
5.3.5 Djurfoder............................... 124
5.3.6 Djurskydd .............................. 125
5.3.7 Köttklassificering ......................... 126
5.4 Frågor om växtskydd och växtodling ................ 127
5.4.1 Allmänt ................................ 127
5.4.2 Växtskydd .............................. 128
5.4.3 Växtodling - utsäde........................ 133
5.4.4 Växtodling-genteknik...................... 134
5.4.5 Ekologisk odling.......................... 135
gotab 47026. Stockholm 1994
138