Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) år 1994
Proposition 1994/95:163
Regeringens skrivelse
1994/95:163
Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa (OSSE) år 1994
Skr.
1994/95:163
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 30 mars 1995
Ingvar Carlsson
Lena Hjelm-Wallén
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
Redogörelsen avser i huvudsak verksamheten år 1994 men i skrivelsen
ges även en historisk tillbakablick. I avslutningen görs en framåtsyftande
analys.
1 Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163
Innehållsförteckning
Skr. 1994/95:163
1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till internationell
organisation .............................. 3
2 OSSE:s verksamhetsfält....................... 5
2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och
fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram....... 5
2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom
OSSE.............................. 7
2.3 OSSE:s ekonomiska dimension .............. 9
2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och
säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram..... 10
2.5 OSSE och andra internationella organisationer..... 12
2.6 Den parlamentariska församlingen ............ 13
2.7 Kontakter med frivilliga organisationer ......... 14
3 Konkreta insatser........................... 14
3.1 Baltikum............................ 14
3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten ........... 15
3.3 Centralasien.......................... 16
3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och
Moldova ............................ 17
3.5 Konflikten i Nagomo-Karabach och
Minskprocessen........................ 18
4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest ........20
5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska roll i
Europa .................................23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars
1995 ................................... 27
1 ESK till OSSE: Från diplomatkonferens till
internationell organisation
Vid toppmötet i Helsingfors år 1975 undertecknade 34 europeiska och
nordamerikanska statschefer Slutakten från Konferensen om säkerhet och
samarbete i Europa (ESK). Samtliga länder i Europa utom Albanien,
samt USA och Canada hade därmed godkänt en överenskommelse som
skulle komma att spela en betydande men motsägelsefull roll under 70-
och 80-talen. Från sovjetisk sida såg man i hög grad i Slutakten den
politiska bekräftelsen av sitt herravälde över Östeuropa. Västländerna
betonade däremot utfästelserna om att respektera de mänskliga
rättigheterna. Det var ESK och Slutakten som knäsatte principen att
mänskliga rättigheter inte enbart är en stats interna angelägenhet. Detta
fick också följder för Förenta Nationerna och hela det internationella
samfundet.
Frågorna om efterkrigsordningen i Europa präglade ESK:s arbete under
70-talet. Under 80-talet kom dagordningen att i högre grad domineras av
nedrustningsfrågorna. Konferensen om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder och nedrustning i Europa, den s.k. Stockholmskonferensen
1984-86, inledde en ny fas. Inom ESK:s ram förhandlades därefter 1990
års avtal mellan de dåvarande militäralliansema om begränsning av
konventionella militära styrkor i Europa, det s.k. CFE-avtalet, som
medförde en avsevärd minskning av flyg- och markstridskrafter i Europa.
Frigörelsen i Östeuropa, Tysklands återförening och det kalla krigets
slut skapade även för ESK andra förutsättningar. Det nya ESK fick sitt
grunddokument, Pärisstadgan för ett nytt Europa, vid ett stats- och
regeringschefsmöte år 1990. Grunden för det nya ESK blev ett
erkännande av en värdegemenskap kring demokratins och rättsstatens
ideal och kring respekten för de mänskliga rättigheterna.
För att befästa denna värdegemenskap och för att kunna hantera den
nya situationen togs samtidigt också de första blygsamma stegen mot en
institutionalisering av ESK. Tidigare hade arbetet i första hand skett
genom att man anordnade längre uppföljningsmöten med omfettande
diskussioner om alla frågor som behandlades i Slutakten från Helsingfors.
Resultaten från sådana möten stod inte alltid i proportion till den möda
och tid som lagts ned. I efterhand kan man dock konstatera att de
diskussioner som fördes och det kontaktnät som skapades mellan öst och
väst genom förhandlingsarbetet sannolikt haft betydelse för stabiliteten i
Europa och, i viss mån, för frigörelsen i öst.
Åtaganden som blev resultatet av översynskonferensema var visserligen
politiskt bindande för deltagarstatema, men eftersom ESK enbart utgjorde
ett förhandlingsforum saknades struktur och fest organisation for att
systematiskt och fortlöpande bevaka efterlevnaden. Uppföljningen fick i
allt väsentligt ske nationellt.
De konflikter och den instabilitet som kom att känneteckna delar av det
nya Europa var av en helt annan karaktär än den verklighet som präglat
det kalla krigets dagar. Inom ESK arbetade man därför målmedvetet för
att bygga upp ett system av nya instrument för konflikthantering. Dessa 3
Skr. 1994/95:163
1 * Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163
avsåg att ge ESK möjlighet att agera i alla stadier av en konflikt: från
tidig förvarning via konfliktförebyggande åtgärder, konflikthantering och
fredsbevarande insatser till deltagande i ett återuppbyggnadsskede.
Vid toppmötet i Helsingfors år 1992 förklarades att ESK skulle ses som
en regional organisation i FN-stadgans mening (kap. VIII) dvs. som en
organisation med ansvar för frågor rörande upprätthållande av
internationell fred och säkerhet, som lämpar sig för regionala åtgärder.
Genom beslutet vid toppmötet i Budapest 1994 att ändra namn till
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) stadfästes
den förändringsprocess som ägt rum under 9O-talet. Mellan 1975 och
1994 växte antalet medlemsstater från 34 till 52 (exklusive "Jugoslavien"
(Serbien-Montenegro) som från 1992 är suspenderad medlem). Det
geografiska tillämpningsområdet utvidgades att i praktiken omfatta inte
bara området fram till Ural utan även Centralasien och i vissa avseenden
asiatiska Ryssland och Nordamerika.
OSSE är idag genom missioner direkt engagerat och representerat på
Balkan, i Baltikum, Moldova, Ukraina, Georgien, Nagomo-Karabach,
och Tadjikistan. Mandaten för dessa missioner varierar i sin utformning
men syftar vanligen till att skapa dialog mellan folkgrupper eller parterna
i en konflikt, men också till att konkret bistå i t.ex. konstitutionella
frågor rörande demokrati och mänskliga fri- och rättigheter.
OSSE:s medlemskrets samt den värdegemenskap som växt fram med
uppslutning kring ett brett säkerhetsbegrepp - omfettande såväl militära
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och rustningskontroll, som
mänskliga rättigheter inklusive skydd för minoriteter, demokratins och
rättsstatens principer samt sociala och ekonomiska aspekter - gör
organisationen unikt skickad att agera i konflikter inom ESK-området.
En särskild kompetens att på ett tidigt stadium få förvarning om
potentiella konflikter finns numera inbyggd i organisationen genom att
den nya strukturen ger möjlighet till regelbundna och ingående politiska
konsultationer. Dessa äger rum inom ramen för det s.k. Permanenta
Rådet som möts minst en gång i veckan i Wien för att diskutera aktuella
frågor. Huvudstadsrepresentanter möts i princip kvartalsvis på hög nivå
inom ramen for det s.k. Höga Rådet (Senior Council) i Prag.
Ministerrådsmöten äger rum en gång per år, senast i Budapest i
december 1995. Toppmöten äger rum vartannat år, nästa gång i Lissabon
1996.
Sedan 1990 finns även ett årligt roterande ordförandeskap i
ESK/OSSE. Sveriges utrikesminister var ordförande från december 1992
till slutet av november 1993. Ordförandeskapet föregicks och efterföljdes
av ett år i ESK:s s.k. trojka. Under denna treårsperiod utvecklades
ESK:s ledningskapacitet på ett avgörande sätt: ordförandens ställning
stärktes och trojkans ansvar utvecklades, en generalsekreterarfunktion
samt ett gemensamt sekretariat för huvuddelen av OSSE:s verksamhet
inrättades.
Vid det tredje rådsmötet inom ESK, som hölls i Stockholm i december
1992, beslutades om en konvention om förlikning och skiljedom. Enligt
konventionen skall en domstol upprättas med säte i Genéve.
Konventionen trädde i kraft den 5 december 1994. Sverige är
Skr. 1994/95:163
konventionens depositarie. För närvarande pågår tillsättning av Skr. 1994/95:163
förlikningsman och skiljedomare.
OSSE har numera ett fäst sekretariat med huvudkontor i Wien, ett
kontor för frågor rörande demokratiska institutioner och mänskliga
rättigheter (ODIHR) i Warszawa samt ett mindre sekretariat i Prag.
Minoritetskommissarien har sitt säte i Haag. Domstolen enligt
Konventionen om förlikning och skiljedom den s.k.
Stockholmskonventionen, skall som nämnts ha sitt säte i Genéve. Ett
regionalt kontor för Centralasien planeras i Tasjkent.
I blickpunkten för OSSE:s verksamhet idag står konfliktförebyggande
åtgärder i olika former. Organisationen bygger upp en beredskap att
ingripa i alla stadier av en konflikt omfattande även möjligheten att ställa
upp med trupper för fredsbevarande insatser. En sådan insats är aktuell
i Nagomo-Karabach.
Beslut inom OSSE fattas i princip genom konsensus, varigenom alla
deltagarstater gör åtaganden av politiskt bindande karaktär. Nackdelen
med denna ordning är att beslut kan blockeras eller bli alltför urvattnade.
I vissa speciella fall finns numera möjlighet att tillämpa en s.k.
konsensus-minus-en regel, dvs. att beslut kan fettas trots att en direkt
inblandad part inte godkänner det. I konfliktsituationer gäller dock i regel
- liksom i fredsbevarande insatser - alla parters aktiva samtycke till
OSSE:s verksamhet.
2 OSSE:s verksamhetsfält
2.1 Konfliktförebyggande åtgärder, krishantering och
fredsbevarande åtgärder inom OSSE:s ram
Praktiskt taget alla aspekter av betydelse för fred och säkerhet i Europa
kan diskuteras inom OSSE:s ram, med utgångspunkt i de långtgående
politiska åtaganden som OSSE-statema gemensamt gjort.
Deltagarstatemas gemensamma definition av begreppet säkerhet och
övriga politiska åtaganden legitimerar OSSE och dess medlemsstaters rätt
till insyn i förhållanden som berörs av dessa åtaganden. Denna ger också
medlemsstaterna rätt och möjlighet att, som en del av upprätthållandet av
respekten för OSSE:s grundprinciper, påtala missförhållanden.
OSSE har utvecklat särskilda mekanismer och former för att påtala
brott mot gjorda åtaganden, och for att underlätta insyn i och diskussion
av påtalade missförhållanden.
OSSE:s tydligare inriktning på konfliktförebyggande insatser har
utvecklats parallellt med arbetet på att definiera organisationens roll i den
nya europeiska säkerhetsstrukturen.
Ett av de viktigaste inslagen i detta arbete är utvecklandet av OSSE:s
samarbete och utbyte med i första hand Europarådet och FN. Som en
uppföljning av besluten vid Helsingforsmötet 1992 ingicks under det
svenska ordförandeskapet i ESK ett ramavtal med FN om utbyte och
samverkan under åberopande av FN-stadgans kapitel VIII.
Vid Helsingforsmötet 1992 inleddes ett arbete inom OSSE syftande till Skr. 1994/95:163
en vidgad OSSE-roll i verksamheten på fältet i olika krisområden,
innefattande fredsbevarande insatser.
Det första konkreta uttrycket för förverkligandet av dessa ambitioner
blev den s.k. Minsk-processen som syftade till en lösning av konflikten
i Nagomo-Karabach.
Som ett stöd för Minskprocessen togs vid toppmötet i Budapest i slutet
av 1994 ett principiellt betydelsefullt beslut rörande OSSE-insatser i
Nagomo-Karabach. Medlemsstaterna deklarerade då sin politiska
beredvillighet att bidra med en multinationell ffedsstyrka i Nagomo-
Karabach. Det uppdrogs åt ordföranden att snarast utarbeta en plan för
en sådan insats.
OSSE:s medlemsstater bekräftade vid Budapest-mötet ånyo
organisationens primära roll avseende tidig förvarning,
konfliktförebyggande och krishanterande insatser i regionen. Deltagarna
enades också om att i exceptionella fall hänskjuta en konfliktfråga till
FN:s säkerhetsråd. En mycket stor majoritet av staterna förespråkade att
detta skulle kunna ske utan samtycke av de närmast inblandade i
konflikten. Det var dock inte möjligt att uppnå full enighet om detta.
OSSE har stegvis utvecklat en rad instrument för konkreta
konfliktförebyggande och krishanterande insatser. OSSE:s olika typer av
långtidsmissioner är ett exempel på detta, liksom ordförandeskapets och
trojkans nyvunna möjligheter att agera direkt eller genom särskilt utsedda
representanter för ordförandeskapet.
Högkommissarien för nationella minoriteter har till uppgift att på ett
tidigt stadium identifiera förhållanden för minoriteter som skulle kunna
utveckla sig till en konflikt. Högkommissarien skall samla information
och genom dialog med partema söka finna konstruktiva lösningar på
problemen. Däremot skall han inte agera som en ombudsman för
individuella klagomål. Hans insatser i Central- och Östeuropa, Baltikum
och Balkan har rönt stor uppskattning och han har därför getts ökade
resurser.
Inom ramen för den mänskliga dimensionen har medlemsstaterna gjort
en rad åtaganden i syfte att upprätthålla en hög standard beträffande
respekten för de mänskliga rättigheterna. Om kränkningar av mänskliga
rättigheter uppmärksammats kan OSSE skicka ut särskilda missioner,
vilka skall undersöka och belägga eller vederlägga uppgifterna samt ge
rekommendationer om hur förbättringar kan åstadkommas.
I normalfallet förutses att den berörda staten samarbetar med missionen
och är öppen för en konstruktiv dialog. Om läget bedöms särskilt
allvarligt finns dock möjlighet att sända missioner för att undersöka
förhållanden på plats mot berörd stats vilja. Denna möjlighet har hittills
endast utnyttjats i ett fall, missionen till Kroatien och Bosnien-
Herzegovina 1993, men har diskuterats t.ex. beträffande Turkiet och
Tjetjenien. I de flesta fell har samarbetsvägen trots allt bedömts vara mer
ändamålsenlig. OSSE:s sanktionsmöjligheter mot medlemmar som inte
uppfyller sina åtaganden är främst av politisk natur, dvs. att söka
övertyga om att det ligger i statens eget övergripande och långsiktiga 6
intresse att följa sina åtaganden.
OSSE har också fått nya uppgifter inom det säkerhetsskapande och Skr. 1994/95:163
konfliktförebyggande området. Det s.k. stabilitetspaktsinitiativet utgör en
av EU:s första samfällda aktioner inom ramen för den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken. Kärnan i initiativet kan sägas vara att
minska riskerna för att problem uppstår inom ett framtida EU med de
central- och östeuropeiska länderna som medlemmar, eller med stater
utanför EU.
Pakten antogs vid en slutkonferens i Paris den 20-21 mars 1995 och vid
detta tillfälle överlämnades pakten till OSSE. Organisationen får en viktig
roll som förvaltare och övervakare av de avtal som kommer att ingå
inom ramen for pakten och som tvistlösningsforum för problem
relaterade till dessa avtal.
2.2 Mänskliga rättigheter och demokratibyggnad inom
OSSE
Frågor om mänskliga rättigheter, däribland minoritetsrättigheter, och
demokratibyggnad behandlas i OSSE inom ramen för vad som kallas den
mänskliga dimensionen. Dessa frågor, som tidigare hanterades separat
inom OSSE, har under senare tid alltmer kommit att integreras i det
övriga arbetet. Detta sammanhänger med att man anlagt en ny, bred syn
på begreppet säkerhet, vilket tidigare främst förknippades med militära
frågor. Numera betonas att ett demokratiskt styrelseskick, byggt på
rättsstatens principer, med respekt för mänskliga rättigheter i sig själv är
konfliktforebyggande. Denna utveckling har pågått en tid, men har under
det senaste året blivit alltmer tydlig.
Inom den mänskliga dimensionen tillkom i en period av avspänning och
samförstånd tämligen långtgående politiskt bindande förpliktelser främst
fastlagda i 1990 års Köpenhamnsdokument. Nu koncentreras
uppmärksamheten på att se till att dessa åtaganden efterlevs. Detta sker
dels genom relativt öppen kritik av de deltagande staternas efterlevnad av
åtagandena, dels genom positiva åtgärder i syfte att förmå staterna att
leva upp till sina förpliktelser, exempelvis rådgivning avseende
konstitutionell rätt, minoritetssskydd och medborgarskapslagstiftning.
Vid ministerrådsmötet i Rom 1993 underströks den mänskliga
dimensionens betydelse i det bredare säkerhetsbegreppet och i den
kontinuerliga konsultations- och beslutsprocessen. Rådet beslutade att
OSSE:s Warszawakontor for demokratiska institutioner och mänskliga
rättigheter (ODIHR) skulle få mer personal för att kunna spela en ökande
roll i valövervakning, och för att förbättra samarbetet med frivilliga
organisationer samt andra relevanta internationella organisationer.
ODIHR har under 1994 bl.a. anordnat seminarier om gästarbetare,
lokal demokrati och zigenare samt sänt observatörer till rättegångar i
Moldova, Kazakstan, Ukraina, Ungern, Lettland, den f.d. jugoslaviska
republiken Makedonien (FYROM) och Vitryssland. Man har också bistått
med råd i konstitutionella frågor till Tadzjikistan, Georgien och
Armenien, samt deltagit med valövervakare.
1** Riksdagen 1994/95. 1 saml. Nr 163
Vid toppmötet i Budapest hösten 1994 betonades den mänskliga Skr. 1994/95:163
dimensionens betydelse i det breda säkerhetsbegreppet ytterligare.
Ordförandeskapet fick bl.a. i uppgift att informera det Permanenta Rådet
i Wien om allvarliga fåll av påstådda kränkningar av åtagandena inom
den mänskliga dimensionen. ODIHR:s arbete kommer därför att steg för
steg integreras i OSSE:s dagliga krishantering och i den
konfliktförebyggande verksamheten. Enighet råder nu om att OSSE bör
ägna mer resurser åt att nå ut till s.k. nya demokratier, särskilt i
Centralasien, genom ökad närvaro, rådgivning och riktade insatser inom
demokratibyggande bl.a. genom regionala seminarier.
En konkret fråga som rönt stor uppmärksamhet under 1994 gäller den
bristande respekten för de mänskliga rättigheterna i Turkiet. Vid
Budapestmötet utsattes Turkiet för hård kritik. De nordiska länderna har
inom ramen för OSSE sökt verka för att en expertmission skall inbjudas
för att på plats undersöka läget. EU gav i Budapest sitt stöd till det
nordiska initiativet. Turkiet har hittills svarat med att bjuda in en
parlamentarikerdelegation att besöka landet.
Under de sista veckorna av 1994 inledde OSSE bevakning av
konflikten i Tjetjenien. Efter ett flertal kraftfullt kritiska uttalanden och
resor till regionen av olika delegationer har en principöverenskommelse
träffats om att etablera permanent OSSE-närvaro i området. OSSE:s
agerande i Tjetjenien-fållet har visat att tillämpningen av organisationens
principer i interna konflikter har vunnit brett stöd. Regeringen faster stor
vikt vid OSSE:s roll att i samarbete med den Ryska Federationen verka
for ett slut på den brutala konflikten, respekt för mänskliga rättigheter
och en återgång till normalt liv i området.
OSSE och Europarådet har i frågor som berör den mänskliga
dimensionen i hög grad likartade mål. Speciellt gäller detta strävanden
efter demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna samt rättsstatens
principer. Däremot skiljer organisationerna sig åt vad gäller
medlemskrets och arbetsmetoder. Att söka få till stånd en fast
ansvarsfördelning förefaller dock idag varken vara realistiskt eller
önskvärt. Pragmatiskt samarbete är att föredra.
Samarbetet mellan de två organisationerna äger huvudsakligen rum på
sekretariatsnivå. Personal från Europarådets sekretariat deltar i stor
utsträckning vid OSSE:s möten, seminarier och expertmissioner. OSSE
deltar i vissa av Europarådets expertkommittéer. Ett samarrangemang,
ett seminarium om zigenare, ägde rum i september 1994. Ett gemensamt
seminarium om tolerans planeras äga rum i Bukarest i maj 1995.
Samarbetet på praktisk nivå har varit speciellt framgångsrikt i
Baltikum. OSSE:s högkommissarie för nationella minoriteter har
utvecklat ett gott samarbete med Europarådets sekretariat.
Under Sveriges tid som OSSE-ordförande 1993 togs initiativ till
samrådsmöten mellan de högst ansvariga för frågor rörande mänskliga
rättigheter i OSSE, Europarådet och FN. Dessa möten äger fortsatt rum
regelbundet. I Europarådet har man tillsatt en speciell arbetsgrupp, vilken
har till syfte att förbättra samarbetet med OSSE. Detta har bl.a. lett till
att Europarådet ställer expertis till förfogande vid OSSE-missioner i 8
länder där Europarådet är aktivt.
Skr. 1994/95:163
2.3 OSSE:s ekonomiska dimension
Även om den ekonomiska dimensionen, som också innefattar frågor
rörande miljö och tekniskt-vetenskapligt samarbete, funnits med i ESK-
processen redan från Helsingfors 1975 och formellt jämställts med arbetet
avseende mänskliga rättigheter och militär säkerhet har den i praktiken
spelat en undanskymd roll.
Först sedan samtliga deltagande stater, både vid ESK:s Bonnkonferens
om ekonomiskt samarbete år 1990 och vid toppmötet i Paris år 1990
bekänt sig till de marknadsekonomiska principerna, har OSSE:s
ekonomiska dimension fått förutsättningar att spela en viktig roll. OSSE
har uttalat stöd för övergången i länderna i forna Sovjetunionen och
Östeuropa från centralstyrd planekonomi till ett marknadsekonomiskt
system samt för dessa länders beslutsamhet att integreras i det
internationella ekonomiska systemet.
De första åren efter Parismötet präglades arbetet inom den ekonomiska
dimensionen av farhågor om en överlappning med det arbete som redan
bedrevs i andra etablerade internationella ekonomiska och finansiella
organisationer. Vid översynskonferensema i Helsingfors och Budapest
har därför OSSE:s roll på det ekonomiska området närmare definierats.
Denna bygger på OSSE:s breda definition av säkerhet vari även ingår
ekonomiska, sociala och miljöfrågor. Likväl är de ekonomiska frågorna
fortfarande ofullständigt infogade i OSSE:s struktur och dagliga arbete.
Två möten har ägt rum med Ekonomiskt Forum, dvs. det reguljära
organet inom OSSE där den ekonomiska dimensionen behandlas. Det
senaste i Prag 1994. Vid dessa möten har andra internationella
institutioner verksamma på området aktivt deltagit, främst FN:s
ekonomiska kommission för Europa (ECE), OECD och Europeiska
Utvecklingsbanken (EBRD). Samarbetet med dessa organ bedöms kunna
ha goda förutsättningar att fördjupas och breddas. Diskussionen vid
Ekonomiskt Forums möten har omfattat ett vitt spektrum av problem
sammanhängande med övergången från planekonomi till
marknadsekonomi. Under 1994 anordnades seminarier om att främja
tillkomsten av små och medelstora företag respektive om företagande och
miljö. Ekonomiskt Forum skall åter sammanträda i juni 1995 med
inriktning på regionalt ekonomiskt samarbete på områdena handel,
investeringar och infrastruktur. Det bör nämnas att ekonomiska frågor
också diskuteras i framväxande regionala samarbetsgrupper utanför
OSSE:s ram, bl.a. i Östersjörådet, Barentshavsrådet och det
Centraleuropeiska initiativet.
Samarbetet med de nordafrikanska Medelhavsstatema har framför allt
for EU-ländema varit en central fråga, och traditionellt hanterats i
samband med ekonomi- och miljöfrågor inom OSSE. För att ytterligare
fördjupa dialogen med dessa länder beslöt Budapestmötet att de skall
kunna inbjudas till möten inom OSSE:s organ vilka rör medelhavsfrågor.
Dialogen skall förberedas av en arbetsgrupp under Permanenta Rådet.
2.4 Rustningskontroll samt förtroende- och
säkerhetsskapande åtgärder inom OSSE:s ram
Som en röd tråd genom OSSE:s drygt tjugoåriga historia går
förhandlingar om, och tillämpning av, en växande uppsättning förtroende-
och säkerhetsskapande åtgärder.
I OSSE:s tappning är dessa åtgärder väsentligen militärpolitiska till sin
natur. Deras inriktning går tillbaka till Slutakten från Helsingfors 1975.
De har därefter vidareutvecklats i flera steg.
Genombrottet för OSSE-filosofin om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder kom i de förhandlingar som ägde rum i Stockholm 1984-1986:
Slutaktens regler för frivillig föranmälan och observation utvecklades och
gjordes politiskt bindande och helt nya obligatoriska
kontrollbestämmelser gav möjlighet till inspektion på platsen vid
misstanke om brott mot överenskommelsen. 1986 års
Stockholmsdokument har ersatts av stegvis utvidgade och kompletterande
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder i 1990, 1992 och 1994 års
Wiendokument. Utbytet av militär information har svällt i omfattning.
Den rutinmässiga hanteringen förenklas av ett automatiserat
kommunikationsnät som de flesta OSSE-stater är anslutna till.
Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade bilda ett permanent
förhandlingsorgan för frågor om militär säkerhet vilket kallas
Säkerhetsforum (Forum for Security Cooperation, FSC).
Under de år som gått sedan det första Wiendokumentet antogs 1990 har
stora framsteg gjorts. Information som för några år sedan var
sekretessbelagd delges idag de deltagande staterna på rutinbasis.
Utvärderingsbesök, inspektioner och observationer genomförs i stor
omfattning. Dessa fyller inte bara det primära syftet att kontrollera
efterlevnad utan är också förtroendeskapande i sig själva genom att de
skapar naturliga kontaktytor mellan militär personal. Även om vissa
brister finns i tillämpningen, speciellt när det gäller en del mindre stater,
är huvudintrycket positivt.
Den nu gällande uppsättningen förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder, 1994 års Wiendokument, är politiskt bindande och den hittills
mest ambitiösa. Utöver tidigare framförhandlade åtgärdskategorier
innehåller detta bl.a. också en överenskommelse om ett omfattande
informationsutbyte under rubriken försvarsplanering. Häri ingår uppgifter
om militär doktrin, stridskrafter och budgetprognos de närmaste fem
åren. Wiendokumentens grundtanke är att öppenhet om militära
förhållanden och vaksamhet beträffande förändringar skapar förtroende
och förutsägbarhet och därmed säkerhet. Personliga kontakter och
samarbete mellan militär personal i olika OSSE-stater bidrar i hög grad
till att förverkliga denna filosofi.
Wiendokumentet 1994 liksom dess föregångare, är unikt, bl.a. i så
måtto att det har en särskild årligen återkommande process för kontroll
av, och utbyte av erfarenheter från, implementeringen, dvs. efterlevnaden
av de ingångna överenskommelserna. Budapestmötet 1994 poängterade
i slutdeklarationen särskilt att just implementeringsfrågoma bör ges ökad
Skr. 1994/95:163
10
vikt i Säkerhetsforums arbete.
Vid sidan av Wiendokumentet har OSSE-statema under 1993-94
utarbetat och antagit överenskommelser om globalt informationsutbyte,
riktlinjer för handel med konventionella vapen, stabiliserande åtgärder för
kriser, och principer för icke-spridning av massförstörelsevapen.
Den s.k. uppförandekoden om bl.a. demokratisk kontroll av väpnade
styrkor, som toppmötet i Budapest antog, förtjänar ett särskild
omnämnande. Uppförandekoden behandlar militärpolitiska aspekter på
säkerhet. Den utgör en normbildande OSSE-överenskommelse av delvis
nytt slag.
Uppforandekoden föreskriver att OSSE-staterna skall eftersträva
samverkan och inte söka säkerhet på andra staters bekostnad. I koden
förbinder sig medlemsstaterna att visa solidaritet om OSSE:s normer och
åtaganden kränks och att underlätta samfällda reaktioner på hot mot
säkerheten som kan bli följden av sådana kränkningar. Vidare
understryks i koden betydelsen av individens ansvar. Koden stadgar även
bl.a. att OSSE-statema inte ska tolerera eller stödja väpnade styrkor som
inte är ansvariga inför eller kontrolleras av författningsenligt tillsatta
organ. Om bruk av våld inte kan undvikas för att upprätthålla den inre
ordningen måste våldsanvändningen stå i proportion till de aktuella
säkerhetsbehoven. Uppforandekoden blev omgående högaktuell genom
krisen i Tjetjenien. Både Ryska Federationen och omvärlden kunde i
sammanhanget åberopa den. Enligt rysk uppfattning legitimerade koden
bruk av våld för att avväpna de förfåttningsstridiga tjetjenska
utbrytarstyrkoma; omvärlden har understrukit vad som i bl.a.
uppforandekoden stadgas om urskiljning och måttfullhet vid militära
insatser och hävdat att detta inte respekterats av de ryska styrkorna i
Tjetjenien.
CFE-avtalet är den utan jämförelse mest genomgripande
nedrustningsöverenskommelsen någonsin vad avser konventionella vapen
och styrkor. Det avser reducering av fem kategorier större vapensystem
och förstöring av övertaliga vapen, enligt detaljerade föreskrifter och
med inträngande övervakning. Det avser vidare geografiska
begränsningar när det gäller gruppering av kvarvarande system, särskilt
i de norra och södra flankområdena. Det uttalade syftet är att "upprätta
en säker styrkebalans på en lägre nivå för konventionella stridskrafter i
Europa" och att eliminera "förmågan att genomföra överraskande anfall
och företa storoffensiv i Europa".
Till skillnad från Wien-dokumentet och uppforandekoden är innebörden
av CFE-avtalet traditionell rustningskontroll. Avtalet, som är juridiskt
bindande, undertecknades vid toppmötet i Paris i november 1990. Endast
NATO- och de förutvarande Warszawapaktsstatema är parter. Sverige
ingår således inte.
CFE-partema - som numera är 30 till antalet - har efterlevt det
krävande avtalet utan allvarliga överträdelser. Fastän avtalet löper för
obestämd tid är dess framtid på sikt något oviss. I och med Warszawa-
paktens upplösning haltar det balanstänkande som genomsyrar avtalet.
Flera CFE-parter har antytt önskemål om att ändra vissa bestämmelser
i avtalet. I maj samlas CFE-partema för att granska avtalets efterlevnad.
Skr. 1994/95:163
11
Hur denna granskning kommer att avlöpa är en öppen fråga. Skr.
Till bilden hör också ett separat avtal som kallas Open Skies och som
innebär att de deltagande staterna - f.n. bara NATO- och f.d.
Warszawapaktsstater - har rätt att genomföra omfattande
spaningsflygningar över varandras territorier. Inhämtad information är
öppen och kan därför åberopas i samband med t.ex. konfliktförebyggande
dialoger. Open Skies-avtalet har ännu inte trätt i kraft då det inte
ratificerats av ett tillräckligt antal stater. De alliansfria staterna har hittills
saknat tillträde till avtalet som medlemmar och Sverige är således
observatör. Frågan om medlemskap är viktig och kommer att aktualiseras
när avtalet öppnas för en bredare länderkrets. För svensk del gäller det
bl.a. att ta ställning till vilka försvarstekniska och finansiella
konsekvenser ett medlemskap och därmed följande åtaganden får.
Utvidgningen av avtalet till att gälla även alliansfria stater blockeras f.n.
av Grekland och Turkiet på grund av Cypem-frågan.
Toppmötet i Budapest gav Säkerhetsforum i uppdrag att fram till 1996
års toppmöte i Lissabon utarbeta ramvillkoren för nya
rustningskontrollåtgärder. Tanken är att dessa ramvillkor ska ligga till
grund för fortsatta förhandlingar om rustningskontroll och nedrustning
som OSSE-toppmötet 1996 väntas fatta beslut om.
2.5 OSSE och andra internationella organisationer
Ett av de mest framträdande elementen under framväxten av det "nya"
OSSE, inledd vid toppmötet i Paris 1990, har varit ambitionen att stärka
och precisera OSSE:s relation till andra internationella organisationer.
OSSE:s ansträngningar har i första hand inriktats på att stärka banden
med Förenta nationerna och Europarådet, men även utbytet med det
nordatlantiska samarbetsrådet (NACC), NATO och västeuropeiska
unionen (WEU) har utvecklats.
Utöver etablerandet av OSSE som en regional organisation under
kapitel Vin av FN-stadgan tog toppmötet i Helsingfors år 1992
principiellt viktiga beslut rörande formerna för fredsbevarande OSSE-
insatser, vilka uttryckligen förutsågs komma att innebära samarbete med
andra internationella organisationer, inom såväl det militära som
humanitära området.
OSSE:s allt tydligare inriktning på konkreta insatser inom preventiv
diplomati och krishantering har lett till en utbyggd faltverksamhet, i
huvudsak genom en rad missioner av olika typ och varaktighet, vilket lett
till ökade kontaktytor och ökat samarbetsbehov med andra internationella
och enskilda organisationer som verkar inom samma område.
I och med att OSSE har fått en fastare struktur, med permanenta organ,
har de praktiska förutsättningarna för ett tätare utbyte med andra
organisationer ökat påtagligt. Inte minst OSSE:s ordförande och dess
generalsekreterare har viktiga roller att spela i detta sammanhang.
Sverige fäste under sitt ordförandeskap i OSSE stor vikt vid att stärka
OSSE:s operativa kapacitet och samarbete med de internationella
organisationerna, i första hand FN. Detta manifesterades bl.a i
1994/95:163
12
Bland rekommendationerna från parlamentarikerförsamlingens möte i Skr. 1994/95:163
juli 1994 återfinns även förslag om vissa justeringar i OSSE:s regler om
konsensusbeslut. Det finns dock hos OSSE:s medlemsstater ett starkt
motstånd mot långtgående förändringar i reglerna för beslutsfettande.
1995 års möte med församlingen äger rum i Ottawa. Sveriges riksdag
har inbjudit till att hålla möte i Stockholm i juli 1996.
2.7 Kontakter med frivilliga organisationer
Sverige verkar inom OSSE för att rimliga resurser skall skapas inom
organisationen för ett utvecklat samarbete med frivilliga organisationer.
Sverige har också på motsvarande sätt aktivt verkat för att bredda deras
insyn i OSSE:s verksamhet och att göra centrala dokument lätt
tillgängliga för dem. Denna politik bygger på övertygelsen att aktivt stöd
från de frivilliga organisationerna är en nödvändig förutsättning för att
OSSE skall kunna förverkliga sina målsättningar inom alla viktiga
områden.
Denna tes stärks av att demokratiseringssträvandena i Östeuropa fick
viktiga impulser från ESK. Oppositionella organisationer, inte minst de
s.k. Helsingforskommittéema, drog direkt politisk nytta av uttalanden
från konferenserna, inte minst det s.k. Helsingforsdokumentet där man
festslagit centrala principer angående fri- och rättigheter. En del av
reformarbetet inom det gamla Östeuropa hämtade inspiration och fick
viss politisk legitimitet från ESK.
Hittills har öppenheten gentemot frivilliga organisationer i första hand
åstadkommits inom den mänskliga dimensionen inom OSSE:s
verksamhet. I linje härmed var arbetsgruppen för den mänskliga
dimensionen vid Budapestmötet tillgänglig för enskilda organisationer
med erfarenhet på området.
Budapestdokumentet bäddar, i linje med svenska ståndpunkter, för en
vidgning av OSSE:s öppenhet gentemot frivilliga organisationer.
Toppmötet beslutade uppdra åt generalsekreteraren att utreda hur OSSE:s
samverkan med dessa kan förstärkas. Det innebär bl.a. att denna
fortsättningsvis inte förutsätts begränsas till den mänskliga dimensionen.
3 Konkreta insatser
3.1 Baltikum
OSSE har de senaste åren kommit att spela en konstruktiv politisk roll i
de baltiska staterna. Med tanke på de baltiska ländernas återupprättade
självständighet kom frågor som rör dessa helt naturligt upp i samband
med Helsingforsmötet 1992. Toppmötet betonade bland annat vikten av
ett tillbakadragande av de ryska trupperna i Baltikum och uppmanade
parterna att åstadkomma detta på folkrättens grund och genom bilaterala
fredliga förhandlingar. Helsingforsmötet underströk att dessa bilaterala 14
avtal mellan de tre baltiska staterna och den Ryska Federationen borde
undertecknandet av ett ramavtal mellan OSSE och FN. Ett trilateralt Skr. 1994/95:163
samarbete inom den mänskliga dimensionens område har också inletts,
på svenskt initiativ, mellan OSSE, FN och Europarådet. Vidare deltar en
representant för OSSE i NACC:s arbetsgrupp för fredsbevarande frågor,
vilken under 1994 omvandlats till en styrgrupp även för samarbetet på
detta område inom ramen for Partnerskap för Fred.
2.6 Den parlamentariska församlingen
I Parisstadgan år 1990 erkändes parlamentarikernas viktiga roll för ESK:s
arbete. År 1991 inrättades en parlamentarisk församling. Församlingen
skall vara oberoende i förhållande till de nationella parlamenten, ha 245
medlemmar och sammanträder årligen i en veckolång session i en
medlemsstats huvudstad. Vatje medlemsland är representerat i
förhållande till sin storlek och församlingen fattar beslut genom
omröstning.
Församlingen höll sitt första möte i Budapest 1992 och gav bl.a.
impulser till det fortsatta arbetet inom den mänskliga dimensionen samt
uttalade sig om Jugoslavien-konflikten. Man beslutade även att etablera
ett sekretariat med säte i Köpenhamn. Församlingens andra möte hölls
i Helsingfors 1993 och antog en deklaration om mänskliga rättigheter,
nedrustning, ekonomiskt samarbete och Jugoslavien-krisen. Vidare antogs
en rekommendation om att medlemsstaternas parlament skulle utse och
samordna delegationer med uppgift att bevaka kurdernas situation i
Turkiet, liksom landets behandling av andra minoriteter. På det
organisatoriska området rekommenderade församlingen att även ESK
skulle införa principen om majoritetsbeslut och inrätta ett säkerhetsråd
efter FN-modell.
Församlingen skall ge råd till OSSE och till de deltagande staterna.
Dess beslut är således inte bindande för regeringarna. Sverige har verkat
för en ordning med festa ramar för hur parlamentarikernas
rekommendationer skall behandlas, dvs. en ordning som motsvarar vad
som gäller för Europarådet. Det har även föreslagits att församlingens
ständiga utskott skall hålla ett möte per år i Wien för att underlätta
kontakterna med de OSSE-organ som finns där.
Det tredje årliga mötet med den parlamentariska församlingen hölls i
juli 1994 i Wien. I den deklaration som antogs vid mötet riktades
uppmaningar till det då förestående Budapest-mötet att deltagarstatema
skulle etablera en formell ordning för hur församlingens
rekommendationer skall behandlas, dvs. i linje med vad Sverige
förespråkat.
Toppmötet i Budapest beslutade att ordförandeskapet skall upprätthålla
en aktiv dialog med parlamentarikerförsamlingen. Det åvilar
ordförandeskapet att uppmärksamma Permanenta Rådet på de
rekommendationer som antas av parlamentarikerförsamlingen samt att på
motsvarande sätt informera parlamentarikerna om utvecklingen inom
OSSE.
13
innehålla konkreta tidtabeller för de ryska truppernas tillbakadragande Skr. 1994/95:163
från baltiskt territorium.
På basis av det breda ESK-engagemanget i de baltiska staternas
strävanden efter reell självständighet kom två långtidsmissioner att
upprättas, en i Riga och en i Tallinn. I Litauen har inte behovet av stöd
ansetts vara lika uttalat, även om den litauiska regeringen aktivt deltar i
OSSE-arbetet och tidvis har övervägt möjligheten att tillsammans med
Ryssland ge en särskild roll till OSSE exempelvis i samband med
regleringen av den ryska militära transittrafiken genom Litauen från
Kal irring rad.
Efter Helsingforsmötet 1992 behandlades frågan om det ryska
trupptillbakadragandet kontinuerligt under ESK:s möten, som därigenom
fram till tillbakadragandet sommaren 1994 kom att utgöra ett värdefullt
forum för internationellt stöd för de baltiska staterna i denna centrala
fråga.
I Estland har OSSE-missionen arbetat intensivt med att bistå den
estniska regeringen med att finna lösningar främst vad avser problemen
med den stora gruppen ryska icke-medborgare i landet.
Högkommissarien för nationella minoriteter har upprepade gånger besökt
Estland, delvis i anslutning till utarbetandet av estnisk medborgarskapslag
och utlänningslag. Missionens arbete har på senare tid kommit att inriktas
alltmer på frågor som har att göra med de ryska militära pensionärer som
finns kvar i Estland. En särskild OSSE-representant har under 1994
utsetts för att tillsammans med en estnisk statlig kommission arbeta med
de ofta socialt komplicerade militärpensionärsffågoma. En relaterad fråga
som följs av missionen är arbetet på att successivt förbättra
undervisningen i estniska för de rysktalande så att dessa kan uppfylla den
nya lagstiftningens språkkrav.
Lettlandsmissionen arbetar även den i hög grad med alla de frågor som
uppstår på grund av den stora gruppen rysktalande icke-medborgare i
landet. Missionen har bl.a. en resande expertgrupp, som insamlar
uppgifter även i mindre städer och på den lettiska landsbygden för att
komplettera arbetet i Riga. Liksom sina OSSE-kolleger i Estland följer
platsrepresentantema i Lettland bl.a. utvecklingen av den inhemska
invandrar- och utlänningslagstiftningen, samt språkfrågorna.
I Lettland har OSSE helt nyligen kommit att spela en särskild roll vad
gäller utarbetandet och tillämpningen av en inspektionsordning för
avvecklingen av den ryska radarstationen i Skrunda. På begäran av
Lettland och Ryssland ingår en särskild OSSE-representant i den
blandade kommission som upprättats enligt avtalet om Skrunda. Likaså,
på båda parters begäran, finns en OSSE-representant för
militärpensionärsfrågoma i Lettland.
3.2 OSSE:s roll i Jugoslavienkonflikten
Det internationella samfundets ansträngningar till medling och
fredsbevarande i f.d. Jugoslavien har inte koncentrerats till OSSE, utan
i första hand till FN och Europeiska Unionen samt, senare, även till
NATO och stormaktemas Kontaktgrupp. "Jugoslavien" (Serbien- Skr. 1994/95:163
Montenegro) uteslöts sommaren 1992 från fortsatt deltagande i OSSE:s
arbete. Ett (åter)upptagande i medlemskretsen hindras bl.a. av oenighet
om huruvida den nuvarande "Jugoslavien" kan göra anspråk på det gamla
Jugoslaviens plats, som nu står tom, eller om landet liksom övriga stater
som uppstått på det tidigare Jugoslaviens territorium måste ansöka, och
prövas, som ny medlem.
Ett viktigt mål för OSSE är att stödja fredsprocessen i stort, att bidra
till ansträngningar att motverka spridning av konflikten samt att förbereda
insatser for att bygga upp demokratiska strukturer och rättssamhällen som
kan bidra till att skapa varaktigt fredliga förhållanden efter konflikten.
Likaså med sikte på att bidra till stabilitet i firamtiden förbereds
förhandlingar om regionala nedrustningsåtgärder i området.
I syfte att förebygga en spridning av striderna till den f.d. jugoslaviska
republiken Makedonien, FYROM, har OSSE sedan september 1992 en
mission i Skopje. Grekland blockerar alltjämt fullt deltagande för
FYROM i OSSE.
OSSE åtog sig på hösten 1992 en understödjande och konfliktdämpande
roll i Serbien-Montenegro genom en mission i Kosovo, Sandjak och
Vojvodina, tre regioner med ett stort antal personer som tillhör en
nationell minoritet. Denna fick dock läggas ned i juni 1993 sedan
regeringen i Belgrad dragit tillbaka sitt samtycke till dess närvaro. OSSE
har markerat sitt fortsatta engagemang genom samordnade insatser av
sina ambassader i Belgrad och genom möten varje vecka i Wien för
diskussion av utvecklingen i de tre områdena och i hela Serbien-
Montenegro.
Sedan november 1994 har OSSE en mindre mission i Sarajevo. Den
har till uppgift bl.a. att ge stöd och råd till de ombudsmän som
tillkommit inom ramen för den nya muslimsk-kroatiska federationen.
Dessa ombudsmän har utsetts efter en urvalsprocess genomförd å OSSE-
ordförandens vägnar av Sveriges ambassadör i Bosnien-Hercegovina.
Deras uppgift är att bidra till att överbrygga etniska motsättningar.
Genom missionerna och genom den samordnade observationen av
utvecklingen i Serbien-Montenegro skaffar sig OSSE insyn, inte minst
när det gäller respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter. Inom ESK/OSSE utreddes frågan om inrättande av en särskild
domstol för lagföring av krigsförbrytare i f.d. Jugoslavien. Förslaget
överlämnades till FN, som i maj 1993 fettade beslut om domstolen.
Omkring etthundrafemtio tulltjänstemän ingår sedan september 1992 i
sju missioner till stöd för grannländerna att iaktta de av FN:s
säkerhetsråd beslutade sanktionerna mot f.d. Jugoslavien. 1993 tillsattes,
i samråd med Europeiska Unionen, en särskild samordnare for strikt
tillämpning av sanktionsbeslutet.
3.3 Centralasien
I april 1993 besökte OSSE:s ordförande de nya medlemsländerna i
Centralasien. Besöket var ett led i ansträngningarna att integrera dessa
16
i OSSE:s verksamhet, bl.a. beslutade man att hålla en serie seminarier Skr. 1994/95:163
i regionen.
Inom ramen för den ekonomiska dimensionen har OSSE anordnat ett
seminarium om hur man främjar små och medelstora företag i
övergångsekonomier. Detta är angeläget då de ekonomiska och sociala
följderna av pågående systemskifte kan utgöra potentiella hot mot
stabiliteten i regionen.
Vidare har det i regionen hållits seminarier om mänskliga fri- och
rättigheter och om militära säkerhetsfrågor liksom rörande allmänna och
övergripande OSSE-ffågor, inklusive den viktiga frågan om uppföljning
av gjorda åtaganden.
Vid generalsekreterare Höyncks besök i regionen i februari 1994
betonade denne ESK:s strävan att samarbeta fullt ut med de fem
centralasiatiska republikerna. Samtliga dessa bekräftade sitt genuina
intresse för OSSE och respekt för dess värderingar. För att underlätta
ländernas medverkan i den löpande politiska konsultationsprocessen
angav generalsekreteraren som särskilt viktigt att länderna upprättar
permanent närvaro i Wien. Idag finns samtliga utom Kazakstan
representerade. Generalsekreterarens besök utmynnade bl.a. i ett beslut
om att upprätta ett OSSE-kontor i Tasjkent samt utökat besöksutbyte och
kunskapsöverföring.
Högkommissarien för nationella minoriteter har avlagt besök i
Kazakstan och Kirgistan.
OSSE är sedan 1992 representerat i Tadjikistan genom en mission, som
utgör ett exempel både på ESK/OSSE:s krishanterande och
konfliktförebyggande verksamhet. Missionens mandat är tämligen allmänt
formulerat men dess huvuduppgifter är klara och består i att befordra
dialog och förtroende mellan olika grupper samt upprättandet av
demokratiska institutioner. Missionen har också som uppgift att bevaka
efterlevnaden av åtaganden inom den mänskliga dimensionen mot
bakgrund av händelser under ett tidigare inbördeskrig.
Situationen på mänskliga rättighetsområdet i regionen i övrigt ger också
anledning till oro. Särskilt Uzbekistan har kritiserats av OSSE för
bristande efterlevnad av åtagandena inom ramen för den mänskliga
dimensionen. OSSE verkar även här aktivt for att förbättra den interna
dialogen och lägga grunden för en fungerande rättsstat byggd på
demokratiska principer.
3.4 Andra långtidsmissioner: Georgien, Ukraina och
Moldova
I slutet av 1980-talet ökade motsättningarna mellan Georgiens etniska
grupper snabbt. Syd-Ossetien och Abchazien krävde självständighet från
Georgien och i Syd-Ossetiens fäll inkorporering i Ryska Federationen.
Ökade spänningar ledde till att väpnad konflikt utbröt med Syd-Ossetien
i december 1990 och med Abchazien i augusti 1992. Förutom dessa två
konflikter, finns andra etniska problem inom Georgien.
Det internationella samfundet söker dämpa dessa två konflikter. FN har
militärobservatörer i Abchazien, och OSSE har en mission baserad i Skr. 1994/95:163
Tblisi med syftet att försöka uppnå en politisk lösning av konflikten med
Syd-Ossetien.
Rysslands ställning i dessa konflikter är komplicerad. I samband med
ryska truppinsatser i regionen har Ryssland sökt att få ett mer allmänt
mandat av FN för att genomföra ryska fredsbevarande aktioner.
OSSE etablerade en mission i Georgien i december 1992 som idag har
17 medlemmar och högkvarter i Tblisi. Georgien-missionen är den enda
OSSE-mission som inkluderar både diplomater och militärer. Den är
dessutom den mission som står i nära kontakt med, och också övervakar,
en fredsbevarande styrka (bestående av ryssar, georgier och sydosseter).
Missionens mandat inkluderar att: "uppmuntra förhandlingar mellan
parterna till konflikten i Georgien med mål att nå en fredlig politisk
lösning". Missionens mandat breddades i mars 1994 till att inkludera
mänskliga rättigheter, i syfte att utveckla demokratiska institutioner, fria
media och övervakning av de huvudsakligen ryska fredsbevarande
styrkorna för att kunna bedöma huruvida deras aktiviteter
överensstämmer med OSSE:s principer.
Missionen har av allt att döma kunnat etablera goda kontakter med och
trovärdighet hos myndigheter och andra organisationer både i Tblisi och
Syd-Ossetien. Därigenom kan den fungera som medlare och neutral
samtalspart. Missionen har också utvecklat ett nära samarbete med den
fredsbevarande styrkan baserad i Tskchinvali och med FN, som har
militära observatörer i Abchazien där man koncentrerar sig på
flyktingfrågor.
Långtidsmissionen i Ukraina inrättades sommaren 1994. Den främsta
uppgiften är att följa förhandlingarna om Krims status och dess krav på
lokalt ekonomiskt självbestämmande. Missionen skall även följa
utvecklingen for de mänskliga rättigheterna - i samarbete med
Högkommissarien för nationella minoriteter - samt bevaka mediernas
frihet. Missionen har upprättat kontor i Kiev, medan det planerade
kontoret på Krim ännu inte kunnat starta sin verksamhet. Då missionen
är en relativt ny är det för tidigt att göra en utvärdering av verksamheten.
Långtidsmisssion till Moldova inrättades 1993. Det övergripande målet
för missionen är att underlätta en politisk reglering av konflikten i
utbrytarregionen i Transnistrien-området i Moldova. Mer i detalj innebär
mandatet att man bl.a. skall upprätta en ram för dialog och förhandlingar
mellan parterna i konflikten, uppmuntra till tillbakadragande av
främmande trupper samt bidra med expertis på frågor rörande
omhändertagande av återvändande av flyktingar och konstitutionella
problem t.ex. beträffande regionalt självstyre.
3.5 Konflikten i Nagomo-Karabach och Minskprocessen
En väpnad konflikt pågår sedan 1988 om den armeniska enklaven
Nagomo-Karabach i Azerbajdzjan. Enklavens befolkning om ca 150.000
personer eftersträvar större självständighet gentemot centralregeringen.
Azerbajdzjan betraktar Nagomo-Karabach som en del av sitt territorium
18
och accepterar endast begränsad autonomi för enklaven. Skr. 1994/95:163
Sverige är sedan 1992 engagerat i att inom OSSE:s ram finna en
varaktig fredlig lösning på konflikten rörande Nagomo-Karabach.
Förutom viljan att bilägga en konflikt som krävt tiotusentals människoliv,
tvingat en miljon på flykt och därmed orsakat stort mänskligt lidande, är
ett grundläggande skäl till vårt engagemang den säkerhetspolitiska
betydelsen av att den regionala alleuropeiska OSSE därmed skulle stärka
sin roll inom OSSE:s region och i Rysslands närområde.
Nagomo-Karabachs styrkor hade under de senaste striderna militära
framgångar och kontrollerar omkring 20 % av Azerbajdzjans territorium.
Sedan den 12 maj 1994 råder en informell vapenvila i området, delvis
ffamförhandlad av Ryssland och dåvarande svenska ordförandeskapet.
Partema har vid flera tillfällen betygat sin avsikt att respektera denna tills
en bredare politisk överenskommelse kan ingås.
ESK beslöt våren 1992 att Minsk, Vitrysslands huvudstad, skulle bli
säte för en fredskonferens för konflikten. På grund av bristande
förutsättningar att påbörja konferensen bildades något senare den s.k.
Minskgruppen i syfte att förbereda konferensen. Minskgruppen består av
partema och ett antal särskilt intresserade OSSE-stater.
I egenskap av medlem av ESK:s trojka har Sverige varit medlem i
gruppen sedan dess tillblivelse. Sverige övertog ansvaret för
Minskprocessen i början av december 1993, då nuvarande
kabinettssekreteraren Jan Eliasson av ESK:s ordförande utsågs till
ordförande i Minskkonferensen och -gruppen.
Inget av de förslag till politisk överenskommelse om en omfettande och
konsoliderad vapenvila som utarbetats inom Minskgruppen har godtagits
av samtliga parter, delvis beroende på förändringar i den militära
situationen.
En överenskommelse om en rad förtroendeskapande åtgärder träffades
mellan partema inom ramen för Minskgruppen i maj 1994.
Rysslands intresse av en stabilare situation i Kaukasus och även av att
etablera militär närvaro i regionen ledde till allt mer intensiva parallella
ryska medlingsansträngningar. Sverige sökte dock integrera de ryska
ansträngningarna i Minskprocessen, och sedan december 1994 är det ett
ryskt-svenskt samordförandeskap.
Parternas önskan att se en framtida överenskommelse tryggad av
verkligt internationella fredsbevarande styrkor ledde till att ESK:s
ordförande på förslag av ordföranden för Minskkonferensen- och
gruppen, under hösten 1994 undersökte intresset bland ESK-statema för
att bidra till en sådan insats. Det politiska gensvaret var positivt och vid
toppmötet i Budapest i början av december 1994 fettades ett principbeslut
om en fredsbevarande insats, under förutsättning av bl.a. konkreta
framsteg i förhandlingsprocessen. En fredsbevarande insats i Nagomo-
Karabach skulle bli den första inom OSSE:s ram.
En militär grupp har av OSSE etablerats för att planera för en eventuell
insats. Man planerar idag för en fredsbevarande styrka om totalt ca 3.280
man, varav ca 1.600 man i förband som kan lösa övervakningsuppgifter
av skilda slag. Samtidigt finns en beredskap att sända upp till 500 19
militära observatörer till regionen, vilka kan samverka med förbanden.
Sverige överväger ett bidrag i form av personal och/eller finansiella Skr. 1994/95:163
resurser till en eventuell fredsbevarande operation. Sverige har i samband
med tidigare planering for en operation, som endast skall omfatta
obeväpnade observatörer, åtagit sig att bidra med upp till 16 officerare.
Eventuella bidrag med förband i den numera förändrade
planeringssituationen övervägs för närvarande. Om möjligt bör en samlad
nordisk insats eftersträvas.
FN:s säkerhetsråd har i fyra resolutioner uppmanat till stöd för
Minskgruppens ansträngningar. Generalsekreteraren har erbjudit stöd i
form av teknisk expertis, sambandsofficerare m.m. till en eventuell
OSSE-operation. Enligt beslutet i Budapest skall säkerhetsrådet genom
en resolution bekräfta ett eventuellt beslut av OSSE att sända ut en
fredsbevarande styrka.
Vid toppmötet beslöts samtidigt att ordförandeskapet i
Minskkonferensen och -gruppen skall vara delat mellan två stater, i
realiteten Sverige och Ryssland. Samordförandeskapet har resulterat i
avsevärt bättre samordning av medlingsansträngningama.
Sverige kommer att i slutet av april 1995 efterträdas av Finland såsom
samordförande i Minskkonferensen och -gruppen.
Samordförandeskapets verksamhet koncentreras f.n. på att finna vägar
för fortsatta förhandlingar mellan parterna, stärka den existerande
vapenvilan samt främja åtgärder som kan återskapa förtroendet mellan
konfliktens parter i synnerhet inom det humanitära området.
4 Översynskonferensen och toppmötet i Budapest
Den förvandling av ESK från förhandlingskonferens till
säkerhetsorganisation som initierades med Parisstadgan 1990 pågår
alltjämt.
Toppmötet i Budapest förde processen vidare, dels genom den inte
oviktiga namnändringen, dels genom att ytterligare förstärka rollen för
OSSE:s ständiga forum i Wien, numera Permanenta Rådet. Än viktigare
var beslutet att öppna vägen för en fredsbevarande operation i Nagomo-
Karabach.
Den organisatoriska utvecklingen skall naturligtvis ses i sammanhang
med den operativa verksamhet som OSSE utvecklat och som efter hand
skapat behov att ytterligare utveckla de strukturer som skall handskas
med sådana uppgifter som utsändande och ledning av missioner till
krisområden och genomförande av praktiskt taget kontinuerliga
mellanstatliga konsultationer om aktuella säkerhetspolitiska frågor.
Budapestmötets resultat behandlas även under relevanta sakavsnitt i
denna skrivelse. För att ett mått av överblickbarhet skall uppnås ges i de
följande styckena en koncentrerad sammanfattning:
Själva toppmötesdeklarationen festslår staternas syn på OSSE som en
övergripande europeisk säkerhetsorganisation, baserad på OSSE:s breda
säkerhetsbegrepp och dess gemensamma värderingar. Deklarationen
nämner kortfattat de beslut som sedan fogas till densamma.
Toppmötet antog en, som ovan nämnts, uppförandekod innehållande i Skr. 1994/95:163
första hand riktlinjer för demokratisk kontroll av väpnade styrkor samt
beslutade inleda diskussioner om en modell för gemensam och
allomfattande säkerhet i Europa.
Den vidare bearbetning och förbättring av Wiendokumentet om
förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder som förhandlats och fastlagts
av Säkerhetsforum, dvs. det organ i Wien där militära säkerhetsfrågor
och rustningskontroll behandlas, bekräftades av toppmötet. De
förhandlingar, som med intensitet förts sedan toppmötet i Helsingfors
1992 om största möjliga harmonisering av de åtaganden samtliga OSSE-
stater gjort med dem som gäller enligt CFE-avtalet, förblev resultatlösa.
En kort beslutstext ger Säkerhetsforum ett relativt öppet formulerat
uppdrag att överväga en framtida inriktning för europeisk
rustningskontroll. En text antogs om principer för icke-spridning av
massförstörelsevapen. Den hade tillkommit främst som ett led i
påtryckningar gentemot Ukraina att slutgiltigt uppge sin
kärnvapenkapacitet. Det syftet uppnåddes med stöd av ett avtal om
säkerhetsgarantier som Ukraina och OSSE:s kämvapenmakter
undertecknade i anslutning till toppmötet.
I övrigt antogs ett par beslut om regionala problem (förutom om
Nagomo-Karabach även om Georgien och Moldova) samt relativt långa
beslutstexter om den mänskliga respektive den ekonomiska dimensionen,
vilka bygger på och vidareutvecklar tidigare överenskommelser och
åtaganden. Motsvarande kan sägas om beslutet att ytterligare något
utvidga samarbetet och kontakterna med icke deltagande medelhavsstater.
Två separata deklarationer antogs, den ena med anledning av det
instundande 50-årsjubileet av det andra världskrigets slut (ett gemensamt
rysk-tyskt initiativ), den andra en med betydande svårigheter
framförhandlad text om Baltikum. Den sistnämnda välkomnar att de
ryska styrkorna nu lämnat de baltiska staterna samt bekräftar i allmänna
termer att OSSE kan spela en positiv roll i regionen. Att texten inte förts
till beslutsavsnittet med övriga regionala frågor sammanhänger med att
Estland och Lettland motsätter sig att deras länder behandlas i ett och
samma sammanhang som andra länder med akuta konflikter.
Intensiva förhandlingar fördes om ytterligare en separat
toppmötesdeklaration, nämligen om situationen i Bihac-området i
Bosnien-Hercegovina. På grund av ryskt motstånd mot att delta i ensidig
kritik riktad mot den serbiska sidan i konflikten, kunde varken en sådan
deklaration eller ett tilltänkt beslut om OSSE:s roll i förhållande till olika
aspekter av konflikterna i f.d. Jugoslavien antas av mötet.
Ett förslag som kommit att benämnas "OSSE först", vilket av EU förts
fram som en prioriterad målsättning for Budapestmötet, föll på i sista
hand armeniskt motstånd. Förslaget syftade till att formalisera OSSE:s
relation till FN i frågor som rör fred och säkerhet och till att skapa en
särskild procedur för att genom beslut i OSSE överlämna en fråga till
FN:s säkerhetsråd när denna befinns kräva sådana åtgärder som endast
Säkerhetsrådet kan besluta om. Ett sådant beslut skulle, enligt förslaget,
kunna fattas utan direkt inblandade staters direkta samtycke. Kvar står en 21
allmänt hållen formulering i toppmötesdeklarationen om att i
exceptionella fall hänskjuta en tvist till Säkerhetsrådet. Skr. 1994/95:163
Ytterligare ett uteblivet beslut måste redovisas, nämligen en
överenskommelse om principer för OSSE:s samarbete med s.k.
tredjepartsstyrkor, ett begrepp som i praktiken åtminstone för närvarande
avser ryska s.k. fredsbevarande insatser i konflikter inom f.d.
Sovjetunionen.
Toppmötet i Helsingfors 1992 beslutade ersätta ESK:s
uppföljningsmöten med vartannat år återkommande översynskonferenser.
Toppmötet i Budapest föregicks sålunda av en åtta veckor lång
översynskonferens, varav sex veckor avsatts för översyn och två för
förberedelse av toppmötet.
Endast på den mänskliga dimensionens område visade det sig möjligt
att hålla en så omfattande genomgång av hur ingångna åtaganden har
akttagits. Denna s.k. implementeringsöversyn genomfördes överlag
effektivt och någorlunda sakligt utan överdriven polemik. På övriga
områden (konflikthantering, militära åtaganden, ekonomiska dimensionen
är de viktigaste) utnyttjades översynen i stor utsträckning för allmänt
åsiktsutbyte, till vidareförande av förhandlingar som inte avslutats i Wien
samt till förberedelse för toppmötet. Det senare gällde i hög grad EU,
som bedrev interna konsultationer i ett högt uppdrivet tempo under hela
Budapestkonferensens gång.
Frivilliga organisationer hade möjlighet att delta under större delen av
implementeringsöversynen inom den mänskliga dimensionen. Deras
närvaro och därmed öppningen mot en bredare allmänhet synes ha
föranlett en del delegationer att ägna dessa diskussioner större
uppmärksamhet än som annars skulle varit fallet.
Budapestmötets främsta politiska betydelse ligger i att OSSE bekräftats
som en övergripande säkerhetsorganisation i Europa. Därmed inte sagt
att OSSE i praktiken ännu har fått rollen som självklart första forum for
diskussion och förhandling om uppkommande problem och kriser. Då
Tjetjenienkrisen skärptes någon vecka efter toppmötet kom den emellertid
- om än med viss fördröjning - att i huvudsak behandlas i OSSE.
En fredsbevarande styrka i Nagomo-Karabach skulle innebära att detta
instrument i praktiken tillförs OSSE som en möjlighet i hanteringen av
kriser som nått stadiet av väpnad konflikt. I teorin har fredsbevarande
operationer under OSSE:s egid varit möjliga sedan Helsingforsmötet
1992. Svårigheter av praktisk art och den mycket stora tvekan som vissa
regeringar hyst inför den aktuella tillämpningen visar att möjligheten
tidigare uppfattats som teoretisk.
Det samordforandeskap som etablerats i Minsk-gruppen mellan Sverige
och Ryssland representerar en ny form av samarbete som kan få
principiellt stor betydelse i OSSE:s konflikthantering.
Den nu tills vidare vilande diskussionen kring samverkan med "tredje-
partsstyrkor" föddes ur den då rådande uppfattningen i ett flertal länder
att inget alternativ skulle kunna uppbringas till ryska insatser vid
konflikter i det forna Sovjetunionen. Om viljan och förmågan finns att
sätta in verkligt multinationella OSSE-styrkor för fredsbevarande
uppgifter kvarstår få skäl att återuppta förhandlingar om "tredje- 22
partsstyrkor".
Ett alternativ härvidlag är självklart alltid insats av fredsbevarande Skr. 1994/95:163
styrkor under FN:s ansvar. När det gäller Nagomo-Karabach har dock
FN-sekretariatet liksom säkerhetsrådet överlag velat hänvisa denna till
OSSE. Av flera skäl finns det orsak att skapa regionala alternativ till FN
när det gäller militära insatser av klassisk fredsbevarande karaktär, dvs.
sådana som inte innebär tvångsåtgärder.
Sammanfattningsvis är ett framgångsrikt genomförande av en
fredsbevarande insats i Nagomo-Karabachkonflikten av stor betydelse för
utvecklandet av ett trovärdigt europeiskt system för konflikthantering och
gemensam säkerhet.
Toppmötets beslut på den i snävare mening militära säkerhetens
område innebär sannolikt i praktiken en paus beträffande mera ambitiösa
ansatser att föra det europeiska nedrustnings- och rustningskontrollarbetet
vidare. Särskilt NATO-statema driver linjen att CFE-avtalets reduktioner
och begränsningar nu måste genomföras och översynskonferensen för
CFE (våren 1996) avvaktas innan man söker ta ställning till vad som kan
komma därefter.
Det allmänna politiska läget och OSSE:s forhandlingsschema ger nu
utrymme att stärka och förbättra medlemsstaternas efterlevnad av
åtagandena på den militära säkerhetens område. Särskilt de sent tillkomna
medlemsstaterna, men tyvärr inte bara dessa, tenderar att inte alls eller
endast ofullständigt och med stora förseningar lämna festställd
information etc. I längden undermineras härigenom åtagandenas
trovärdighet och värde. Bred enighet finns om behovet av förstärkt
uppföljning och översyn liksom av ökade möjligheter att bistå stater som
ännu inte förmått bygga upp kapacitet att fullgöra sina åtaganden. Till att
börja med diskuteras för närvarande tillsättande av en särskild
arbetsgrupp inom Säkerhetsforum för dessa frågor.
Samtidigt som Budapestmötet markerar ännu en milstolpe i
utvecklingen från det gamla ESK till det nya var översynskonferensens
arbete under dagligen roterande ordförandeskap enligt ESK:s gamla
mönster ineffektivt och oöverskådligt. Det blev också det första och sista
mötet i sitt slag. Det är att förvänta att framtida toppmöten i större
utsträckning kommer att genomföras under det festa OSSE-
ordforandeskapets ledning, såsom redan är fallet beträffande
ministerrådsmötena.
5 Avslutning: OSSE:s framtida säkerhetspolitiska
roll i Europa
Sverige kan som enskilt land, genom nordisk samverkan och i högsta
grad genom EU, verka för att OSSE utnyttjas effektivare för att så tidigt
som möjligt förhindra att konflikter uppstår och hantera uppkomna
konflikter.
Sveriges fortsatta engagemang inom OSSE utgör en integrerad del av
en säkerhetspolitik som bygger på samverkan mellan en lång rad aktörer
23
med ett brett spektrum av säkerhetsfrämjande insatser. Detta innebär Skr. 1994/95:163
bl.a. fortsatta ansträngningar för att utveckla samarbetet mellan OSSE
och andra globala och regionala institutioner. Detta stärker gemensam
säkerhet i Europa.
Det är därför också av stor vikt att svenska insatser i olika
internationella fora sker genom en god samordning på det nationella
planet. För svensk del har detta bl.a. lett till att regeringen föreslagit att
slå samman de anslag som står till förfogande för att främja preventiv
diplomati och fredsbevarande verksamhet i olika organisationer.
Regeringen verkar även för ett mer integrerat synsätt som inbegriper
exempelvis både insatser genom OSSE och bilateral biståndsverksamhet
i syfte att anlägga en helhetssyn på samtliga fredsfrämjande insatser som
riktas mot ett land eller en region.
OSSE:s normsystem är nu så väl utvecklade att arbetet kan inriktas på
gradvisa justeringar snarare än omfattande nya dokument. Av detta följer
att arbetet inom OSSE i första hand bör inriktas på problem som rör
efterlevnaden av de åtaganden deltagarstatema gjort. Utgångspunkten för
detta arbete är det grundläggande konstaterandet att gemensam säkerhet
i det nya Europa endast kan byggas på demokratins, de mänskliga
rättigheternas, rättsamhällets och den sociala trygghetens grund.
Kriget i Tjetjenien visar både på möjligheterna och svårigheterna i
samverkan mellan enskilda stater, subregionala organ och OSSE. EU
satsade efter en inledande tvekan på att uppmuntra OSSE:s permanenta
råd och det ungerska ordförandeskapet i OSSE att ta ledningen i
hanteringen av denna konflikt. EU förespråkade en arbetsfördelning där
EU:s agerande snarast skulle begränsas till en stödroll. Detta har dock
inte hindrat t.ex. gemensamma uppvaktningar i Moskva av EU:s och
OSSE:s ordförandeskap. OSSE inriktade sig, med EU:s stöd, på att kräva
insyn på platsen för konflikten och upprättandet av en kontinuerlig
politisk konsultationsprocess. Utnyttjandet av olika speciella OSSE-
mekanismer övervägdes men förkastades för att möjliggöra en så bred
insyn som möjligt från OSSE:s sida i olika förhållanden på platsen och
i samarbetets form en reell roll i konfliktlösningen.
Konflikten i Nagomo-Karabach, med samordförandeskapet Sverige-
Ryssland inom ramen för Minskgruppen, pekar på samma behov av ett
intensivt och nära samarbete mellan företrädare för OSSE och berörda
parter, inklusive Ryssland.
Många stater är kluvna i sin syn på samarbetet med stater som är
involverade i interna konflikter (såsom Ryssland och Turkiet): Å ena
sidan önskar man ett genuint samarbete för att kunna bidra till
konfliktlösning. Å andra sidan konstaterar man att det krävs en stor
tydlighet om missförhållanden för att ge uttryck för OSSE-kollektivets
gemensamma värderingar. Lösningen på detta dilemma kan endast vara
att ju större problem - desto större blir behovet av en närmare och
intensiv politisk dialog. Endast så kan isolering och nya skiljelinjer i
Europa undvikas.
Det är mot ovanstående bakgrund som regeringen haft att ta ställning
till det förslag om en diskussion av Europas säkerhetsmodell för nästa 24
århundrade, som den Ryska Federationen förde fram inför toppmötet i
Budapest. Toppmötets beslut blev nämligen att genomföra en granskning Skr. 1994/95:163
av frågan inom OSSE med sikte på nästa toppmöte i Lissabon 1996.
Regeringen välkomnar detta beslut som innebär en alleuropeisk dialog
om de många nya olika typer av säkerhetspolitiska problem som Europa
ställts inför efter det kalla kriget. Dialogen har ett värde i sig. Den
kommer ge ett utrymme för alla 52 deltagande stater att formulera sin
syn på europeisk gemensam säkerhet. Värdet av detta kan illustreras av
att endast cirka hälften av dessa stater för närvarande har tillfälle att delta
i de konsultationer som pågår inom EU/VEU i huvudsak i samma ämne
(det s.k. vitboksprojektet) och inom NATO. Därmed motverkas risken
för utanförskap för många medlemsstater.
Diskussionen kommer också att ge ett värdefullt tillfälle för OSSE att
betona den transatlantiska länkens stora betydelse för europeisk säkerhet.
Även i andra avseenden kommer betydelsen av den centrala principen om
säkerhetens odelbarhet att kunna illustreras.
Erfarenheterna av olika lokala konfliktsituationer i Europa efter 1990
visar att alla stater oavsett storlek bör så långt möjligt beredas en
jämställd plats vid förhandlingsbordet. Uteslutningen av "Jugoslavien"
(Serbien-Montenegro) från ESK:s bord från 1992 kan därvidlag ses som
ett undantag som bekräftar regeln.
Sverige stöder tanken att OSSE bör följa upp de betydelsefulla insatser
som gjorts inom ESK både för att etablera principer för demokrati och
mänskliga rättigheter med rätt till insyn också i interna konflikter och for
att skapa ett civiliserat mellanstatligt umgänge. I detta arbete bör en nära
samverkan etableras med OSSE:s parlamentariska församling och med
de frivilliga organisationer som arbetar härför.
Det är också viktigt att OSSE stödjer CFE-avtalets genomförande och
översyn och i enlighet med toppmötets beslut utformar en dagordning för
framtida rustningskontroll som svarar mot de nya problemen i Europa,
inklusive subregionala sådana, som på Balkan. Det bör ske med
utgångspunkten att Sverige skall vara en jämställd part i nya allmänna
rustningskontrollarrangemang i Europa.
Regeringen vill framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av praktisk
konflikthantering dvs. stärka OSSE:s operativa förmåga att förebygga och
hantera kriser och konflikter och att i detta sammanhang skapa en sådan
handlingsfrihet för OSSE:s operativa ledning som också innebär att de
negativa konsekvenserna av konsensusprincipen kan minimeras.
OSSE erbjuder på sikt unika möjligheter. Organisationen kan å ena
sidan tydligare fokusera på problemen i Europa än vad som är möjligt
inom världsorganisationen FN och å andra sidan agera med en större
värdegemenskap som grund. I stort sett alla europeiska stater samt USA
och Kanada är medlemmar av organisationen ("Jugoslavien" (Serbien-
Montenegro) f.n. suspenderat, den f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien, FYROM observatör). OSSE har också visat sig på ett
flexibelt sätt kunna samverka med aktörer som inte har universellt
erkännande som stater. Detta kan vara mycket betydelsefullt, inte minst
vid hantering av interna konflikter.
OSSE är en ung organisation med liten administration vilket bör ge 25
möjlighet till stor effektivitet. Till detta kommer att konfliktförebyggande
arbete kan bedrivas med förhållandevis små resurser.
Regeringen anser det angeläget att bygga vidare på den tradition av
samarbete mellan olika internationella organisationer som börjat etableras
sedan 1990/1991. Det är uppenbart att den europeiska
säkerhetsarkitekturen inte kan bygga på en enda organisation. Det är
varken önskvärt eller realistiskt att det inom den europeiska ramen
etableras en hierarki av institutioner med OSSE som överordnat organ.
Det är snarare en process med ömsesidigt förstärkande institutioner - ett
begrepp som ursprungligen lanserades av NATO-statema i Rom 1991.
En viktig länk är i detta sammanhang förverkligandet av EU:s
gemensamma förslag "OSSE först” om att OSSE på ett mer påtagligt sätt
skall kunna avlasta FN när det gäller konflikthantering i egenskap av ett
sådant regionalt arrangemang som avses i FN-stadgans kapitel VIII.
Samtidigt är det angeläget att länken till FN och till FN:s säkerhetsråd
ytterligare förstärks. I all konflikthantering krävs att det internationella
samfundet samverkar och att FN:s säkerhetsråd tar ett slutligt ansvar om
det skulle finnas behov att sätta in tvångsmedel för att åstadkomma
konfliktlösning. Därmed kan en trovärdighet skapas i alla led från
konfliktförebyggande arbete, via fredsbevarande verksamhet till
konfliktlösning och återuppbyggnad. Samverkan med FN är också
nödvändig för att skapa en samordning på det globala planet för att
motverka motsättningar mellan Europa och länder i andra världsdelar.
Skr. 1994/95:163
26
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 mars 1995
Skr. 1994/95:163
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds,
Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Sundström, Lindh,
Johansson
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Regeringen beslutar skrivelse 1994/95:163 Organisationen för säkerhet
och samarbete i Europa (OSSE) år 1994.
27
gotab 48260, Stockholm 1995