om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation

Proposition 1975/76:168

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1975/76: 168

Regeringens proposition

1975/76:168

om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation;

beslutad den 11 mars 1976.

Regeringen förelägger riksdagen vad som upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för den åtgärd som föredragande har hemställt.

På regeringens vägnar

OLOF PALME

HANS GUSTAFSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna vissa riktlinjer i fråga om länsförvaltningens uppgifter och organisation. Riktlinjerna innebär bl. a. att huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplaneringen även i fortsäitningen skall ligga på länsstyrelsen. Det förordas att länsstyrelsens styrelse utökas till, förutom landshövdingen, fjorton särskilt utsedda ledamöter. Av dessa skall tio representera de politiska partierna och nomineras av partierna. Antalet platser för varje parti skall stå i proportion till partiernas röstetal i länet vid riksdagsvalet. De fyra återstående ledamöterna skall ha erfarenheter från näringslivet och arbetsmarknaden i länet. Samtliga ledamöter skall förordnas av regeringen. För varje ledamot utses en suppleant i samma ordning.

I  Riksdagen 1975/76.  1 saml. Nr 168

Prop. 1975/76:168

Utdrag
KOMMUNDEPARTEMENTET      PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-03-11

Närvarande: statsministern Palme, ordförande och statsråden Sträng, Andersson, Johansson, Holmqvist, Aspling, Lundkvist, Geijer, Bengtsson, Norling, Lidbom, Carisson, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson

Föredragande: statsrådet Gustafsson

Proposition om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation

1 Inledning

Under större delen av 1960-talet pågick ett omfattande utredningsarbete om länsorganisationen. Olika utredningar behandlade frågor som sammantagna ställde hela den regionala samhällsförvaltningens uppbyggnad under diskussion.

En etapp i detta utredningsarbete avslutades år 1967, då tre olika utredningar samtidigt avlämnade sina förslag. Länsförvallningsulredningen föreslog (SOU 1967:20-21 jen omorganisation av den statliga länsförvaltningen så alt den översiktliga samhällsplanering som ankom på statliga länsorgan skulle kunna samordnas bättre. Landskontorsutredningen föreslog bl. a. (SOU 1967:22) att skatteförvaltningen skulle brytas ut ur länsstyrelserna och bilda självständiga myndigheter. Länsindelningsutredningen lade fram förslag om ny länsindelning (SOU 1967:23). Följande år avlämnade länsdemokratiutredningen ett förslag (SOU 1968:42) som innebar bl, a. en omfattande överflyttning av uppgifter från statliga länsorgan till landstingskommunerna.

Under remissbehandlingen av dessa betänkanden, som var samordnad, diskuterades naturiigt nog länsförvaltningsulredningens och länsdemokrati-utredningens förslag som alternativa handlingslinjer för ett reformarbete. Remissopinionen var därvid splittrad.

I detta läge beslöt statsmakterna år 1970 dels en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen med en oförändrad kompetensfördelning mellan de statliga myndigheterna och landstingskommunerna (prop. 1970:103, SU 1970:132, KU 1970:34, rskr 1970:248, 308), dels att de tidigare

Prop. 1975/76:168                                                     3

nämnda utredningarnas förslag skulle sammanfattas och kompletteras av en ny utredning innan de slutliga prövades av statsmakterna.

Den nya utredningen, som antog namnet länsberedningen', avlämnade i oktober 1974 betänkandet (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan.

Efter remiss har yitranden över betänkandet avgetts av justitiekanslern, riksåklagaren, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna i Stockholm, Göteborg och Sundsvall, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, statens järnvägar, statens vägverk, statens trafiksäkerhetsverk, sjöfartsverket, luftfartsverket, bussbidrags-nämnden, kammarkollegiet, statskontoret, byggnadsstyrelsen, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, riksskatteverket, statens kulturråd, riksarkivet, riksantikvarieämbetet, skolöverstyrelsen, universitetskanslersämbetet, lantbruksstyrelsens, statens livsmedelsverk, skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, statens pris- och kartellnämnd, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, bostadssiyrelsen, statens planverk, statens lantmäteriverk, domänverket, statens induslriverk, statens vattenfallsverk, statens brandnämnd, samtliga länsstyrelser och landstingskommuner, 261 av landets 278 kommuner, ci-vilbefälhavarna i södra, västra, östra. Bergslagens, nedre Norriands och övre Norriands civilområden, utredningen (K 1974:01) avseende regionalt gällande generella trafikrabatter, trafikpolitiska utredningen (K 1972:07), kommittén (K 1971:01) för utredningen om kollektivtrafik i tätorter, kommunalekonomiska uiredningen (Fi 1972:08), kommunallagsulredningen (C 1970:30), Sveriges riksbank. Företagareföreningarnas förbund. Kooperativa förbundet. Landstingsförbundet, Lantbrukarnas riksförbund. Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska bankföreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund. Svenska handelskammarförbundet. Svenska kommunförbundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges hantverks-och induslriorganisalion (SHIP), Sveriges industriförbund, Sveriges Radio AB, Landsorganisationen i Sverige (LO), Centralorganisationen SACO/SR, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Moderata ungdomsförbundet, Sveriges museimannaförbund. Svenska arkitekters förbund och Föreningen för samhällsplanering.

' Statssekreteraren Göte Svenson, ordförande, riksdagsmännen Per Bergman och Anders Dahlgren, kommunalrådet Sune Gustafsson, överiantmälaren Mac Hamrin, riksdagsmannen Ivar Högström, optikern Stig Stefanson, landstingsrådet Kurt Ward och riksdagsmannen Håkan Winberg.

Prop. 1975/76:168 4

2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun 2.1 Länsberedningen

2.1.1 Allmänna synpunkter

Arbetsfördelningen mellan stat och kommun' bedöms numera som en praktisk fråga där de fördelar och nackdelar som antas följa av centraliserad resp. decentraliserad förvaltning ofta för fälla utslaget. Det är uppenbart att man i detta sammanhang måste ägna stort intresse åt demokratifrågorna.

Länsberedningen har från dessa utgångspunkter formulerat följande allmänna principer som underiag för sin bedömning av uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingskommunerna och kommunerna.

1.   Det är ett riksintresse att landets alla medborgare garanteras en viss
minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

Denna princip slår enligt länsberedningen fast ett centralt statligt ansvar för vissa frågor inom samhället. Bakgrunden är att vi i dag har en välfärdsstat som aktivt och medvetet verkar för människorna i deras dagliga liv. Det är statsmakterna som genom lagstiftningsmakten ytterst bestämmer organisationen, innehållet och omfattningen av samhällsverksamheterna. Statsmakterna har sålunda det yttersta ansvaret för medborgarnas trygghet, säkerhet och välfärd.

2.   En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i för
hållande till de av beslutet direkt berörda.

Denna princip ger enligt länsberedningen ingen anvisning i frågan om en uppgift bör handhas statligt eller kommunall men den uttrycker en allmän strävan till decentralisering i beslutsfattandet och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen.

3.   Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller överblick
över hela riket bör ligga på central nivå.

Denna princip leder till ett centralt statligt ansvar, anför länsberedningen. Delvis uttrycker den samma sak som principen om minimistandard. Bland fördelarna med centralt beslutsfattande nämner länsberedningen bättre samordningsmöjligheter samt bättre möjligheter att utnyttja centralt placerad expertis och tekniska resurser. En centralt placerad beslutsfattare kan dock inte alllid vara helt informerad om de specifika förhållanden som råder för en viss konkret beslutssituation och som alltså är av belydelse för val av handlingsalternativ.

4.   Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och spe
cifik detaljkunskap bör decentraliseras.

En sådan princip leder till att beslutsfattaren bör sitta regionall eller lokalt men den kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap anför länsberedningen. Man kan göra gällande att ju mer komplicerade de enskilda

'Avser både kommun och landstingskommun.

Prop. 1975/76:168                                                     5

valsituationer är, som myndigheterna konfronteras med, desto mer angeläget blir det att beslutsfattande decentraliseras. Detsamma är fallet ju mer förutsättningarna för beslutsfattande skiljer sig emellan olika delar av landet eller ju större och snabbare förändringar dessa förutsättningar är underkastade. 1 båda dessa fall är det, framhåller länsberedningen, svårt för centralt placerade beslutsfattare att ingående analysera de handlingsalternativ som kan vara aktuella.

Vid ett decentraliserat beslutsfattande har man enligt länsberedningen även större möjligheter att effektivt utnyttja människornas inneboende resurser. Om ansvar och befogenheter delegeras, kan de som deltar i arbetet aktiveras och få slörre intresse för verksamheten. Detta blir särskilt påtagligt vid kommunalt ansvar.

5. Näriiggande uppgifter bör ligga på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om det leder till effektivitetsvinster.

Denna princip kan enligt länsberedningen leda till statligt eller kommunalt ansvar.

Länsberedningen konstaterar efler att ha gått genom fiertalet av samhällets verksamhetssektorer alt uppgiftsfördelningen i stort, sådan den återspeglas i huvudmannaskapet, är väl avvägd. Något förslag till ändrat huvudmannaskap mellan stal och kommun för någon samhällsverksamhet i sin helhet läggs därför inte fram.

Förslag från länsberedningen om fortsatta överväganden beträffande huvudmannaskapet för viss väghållning och vissa vårdanstalter kommer att tas upp i annat sammanhang och redovisas därför inte här.

2.1.2 Huvudmannaskapet för den regionala samhällsplaneringen

Den huvudmannaskapsfråga som länsberedningen speciellt har haft att behandla gäller ansvaret för den regionala samhällsplaneringen.

Samhällsplaneringen kan delas in i sektors- och nivåplanering.

Sektorsplaneringen är benämningen på den planering som bedrivs inom ett särskilt verksamhetsområde (t. ex. sjukvård, undervisning, väghållning) av organ som har till uppgift att särskilt svara för dessa frågor. Kännetecknande för sektorsplanering är att den är vertikalt organiserad med en klart angiven kompetens för olika organ. Del utmärkande för denna planering är vidare att det finns en rad organ på olika nivåer med kompetens inom ett visst område, med i huvudsak utan formellt infiytande på andra områden.

Länsberedningen anför att planering, beslut och åtgärder inom en sektor av samhället dock i de fiesta fall berör även annan samhällsplanering eller får direkta följdverkningar inom andra delar av samhällsbyggandel. Sektorsorgan kan emellertid inte få en sådan överblick över sammanhangen att alla synpunkter som är av betydelse för deras planering kan göra sig gällande eller alt alla verkningar av ett beslul eller ett förslag i viss riktning

Prop. 1975/76:168                                                     6

kan beaktas. Därför är behovet av samordnande planering uppenbart, säger länsberedningen. Detta sker genom nivåplanering.

Nivåplaneringen syftar till att samordna planeringen inom de olika sektorerna och till att väga insatser inom olika sektorer mot det totala behovet och de totala resurserna. Samordningen kan avse ekonomiska, rumsliga och tidsmässiga förhållande. Som exempel på nivåplanering nämner länsberedningen den statliga budgeten, kommunernas budget, länsprogrammen och olika former av bebyggelseplanering.

Den regionala samhällsplaneringen har vanligtvis länen som planeringsområde, framhåller länsberedningen. Den bedrivs i dag nästan uteslutande av statliga organ. Undantaget utgörs av landstingskommunens sjukvårdsplanering. Några landstingskommuner har även engagerat sig i annan samhällsplanering, t. ex. rörande trafikförsörjning. Ett flertal olika statliga länsorgan har uppgifter inom samhällsplaneringen. Dit hör länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, länskolnämnden, lantbruksnämnden, skogsvårdsstyrelsen och vägförvaltningen. Länsstyrelsen skall enligt länsstyrelseinstruktionen (1971:460, ändrad senast 1975:1325) verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhel i länet samordnas och anpassas till de regionalpolitiska målen för länet. Ett steg i syfte att underiätta denna nivåplanering togs år 1970 när beslut fattades om alt alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i fråga om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse skulle samlas hos länsstyrelsen. I samband därmed inrättades en förtroendemannastyrelse vid länsstyrelsen.

Länsberedningen framhåller att man kan tänka sig olika lösningar för att uppnå samordning mellan olika intressen på regional nivå. I de utredningar som tidigare har behandlat dessa frågor har enligt länsberedningen i huvudsak två olika modeller för den regionala organisationen diskuterats. Länsdemokraliutredningens förslag innebär bl. a. att landstingskommunerna skulle göras obligatoriskt ansvariga för den översiktliga länsplaneringen. Landstingskommunen borde därjämte ges möjlighet att inträda som huvudman för regionplaneringen enligt byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775, ändrad senast 1975:1321). Beslutanderätten i frågor av regionalpolitisk betydelse skulle flyttas över från fristående länsnämnder lill landstingskommunen. Naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen rörande vatten och avlopp m. m. borde ändras så att landstingskommunen även i övrigt skulle ersätta länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen. Länsförvaltningsutredningens förslag som i detta avseende byggde på oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat och landstingskommun gick ut på oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat och landstingskommun gick ut på att den samordnande planering som erfordras på regional nivå skulle samlas hos ett statligt organ som var så sammansatt att där fanns ett starkt lekmannainslag i form av representanter för olika länsdelar, kommuner, näringsliv och arbetstagare.

Landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen är enligt länsberedningen överiägset statligt huvudmannaskap vä-

Prop. 1975/76:168                                                     7

seniligen i ett avseende, nämligen att besluten i dessa frågor kan förankras vid landstingsmöte. Della förhållande saknar dock påtaglig betydelse när det gäller arbete med de regionalpolitiska länsprogrammen. Länsberedningen erinrar om att landstingskommunerna numera skall medverka vid upprättande av länsprogram på samma sätt som kommunerna. 1 dessa frågor fattas vidare de slutliga besluten av riksdag och regering. Uppgiften för den ansvariga regionala instansen är utredande och förslagsställande. Mot denna bakgrund anser sig länsberedningen kunna konstatera all det med avseende på arbetsuppgifterna i fråga om länsprogrammen inte har större betydelse vilket av de båda alternativen för huvudmannaskap som väljs.

Möjligheten att förankra vissa beslut i landstinget kan synas innebära att man säkerställer ökad medverkan av politiskt ansvariga förtroendemän vid beslutsfattande av betydelse för utvecklingen inom länet. Ett stadium av beslutsfunktionen i länsstyrelse och länsnämnder ger emellertid, anför länsberedningen, vid handen att beslutanderätten i praktiken kan förbehållas förtroendemännen bara när det gäller ett fåtal ärenden. Oavsett huvudmannaskapet lorde det av praktiska skäl vara nödvändigt att i ett stort antal ärenden delegera beslutanderätt till tjänstemän, om förtroendemännen skall kunna ägna tillräckligt intresse åt de stora och mest betydelsefulla frågorna. De typer av ärenden som skall prövas av förtroendemän resp. av tjänstemän kan givetvis bestämmas exakt lika - både i kvalitativt och kvantitativt avseende - i båda de skisserade huvudmannaskapsaliernativen.

Någon avgörande skillnad mellan de båda alternativen ligger således inte i andelen av beslut som kan ställas under förtroendemäns prövning anser länsberedningen.

Även vid ett landstingskommunalt huvudmannaskap måste man enligt länsberedningen tänka sig alt ett stort antal beslul fattas av ett arbetsutskott som ungefäriigen motsvarar det nuvarande förvaltningsutskottet. Antalet ledamöter i förvaltningsutskottet kan enligt landstingslagen (1954:319, omtryckt 1972:101, ändrad senast 1975:471) växla allt efter landslingens beslut men får inte underskrida fem. Vanligen brukar elva ledamöter utses, vilket är samma antal ledamöter landshövdingen inräknad som finns i länsstyrelsernas lekmannastyrelser. Om man finner påtagliga fördelar med att öka eller minska detta antal bereder det givetvis inte några svårigheter. Den avgörande skillnaden mellan landslingskommunali och statligt huvudmannaskap ligger således inte heller i antalet engagerade förtroendemän, hävdar länsberedningen.

När förtroendemannamedverkan åberopas som skäl för landstingskommunalt huvudmannaskap hänger detta enligl länsberedningen i stället samman med sättet att utse förtroendemännen och med förtroendemännens ställning som politiskt ansvariga. Enligt länsberedningen väljs nu fem av länsstyrelsens ledamöter av landstinget, medan fem jämte landshövdingen utses av regeringen. Vid landstingskommunalt huvudmannaskap får det, säger länsberedningen, förutsättas att samtliga ledamöter av det organ till vilkel landstingets beslutanderätt delegerats väljs av landstinget. Det fram-

Prop. 1975/76:168                                                     8

hålls också att kommunal förvaltning i långt högre grad än siatlig förvaltning präglas av förtroendemannamedverkan i det dagliga arbetet.

Länsberedningen delar länsdemokraliutredningens uppfaltning att den politiska kontrollen av förtroendemännen i samhälleliga beslutsorgan främst kommer till uttryck i form av partiorganisationernas inflytande. Länsberedningen ansåg sig kunna konstatera att ett sådant inflytande gör sig gällande i kommunala och landstingskommunala nämnder och styrelser men däremot inte i statliga.lekmannanämnder. I anslutning till detta uttalande har del enligl länsberedningen ett betydande intresse att kunna konstatera att det mönster som har växt fram inom länsstyrelsernas för-troendemannastyrelser innebär ett betydande inflytande från partiorganisationernas sida. Delta visas bl. a. av en undersökning som har utförts inom statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet.

Huvudresultalet av undersökningen är enligt länsberedningen att den nya länsstyrelsen fungerar som ett organ där ledamöterna upplever att de har möjligheteratt lägga fram förslag och synpunkter och där medborgare, partier och organisationer kontaktar styrelseledamöterna och vice versa. Vidare förekommer det meningsskiljaktigheter vid beslutsfattande inom styrelsen. Länsstyrelsen och dess verksamhet präglas av insyn och offentlighet.

Det kan således numera, anser länsberedningen, inte med fog hävdas att länsstyrelsens ledamöter i gemen står uianför politisk kontroll i den mening länsdemokratiutredningen gav begreppet. Möjligen han det sägas att vissa av de ledamöter som har utsetts av regeringen inte vill tillkännage någon partipolitisk hemvist och följaktligen ställer sig utanför en sådan politisk kontroll.

Den politiska kontrollen vid landstingskommunall huvudmannaskap är enligt länsberedningen starkare, eftersom den gäller samtliga ledamöter av det beslutande organei. Möjligheten att kräva ett direkl politiskt ansvar är det som främst skiljer den kommunala förvaltningen från den decentraliserade statliga förvaltningen. Ett sådant ansvar kan dock inte heller krävas ul av de centrala förvaltningsmyndigheterna. Statliga organs befogenheter och allmänna handlande kan däremot debatteras i riksdagen. Till följd härav kan det politiska ansvaret ytterst krävas ut där. Genom anslagsbeslut och författningsreglering kan statsmakterna också reglera statliga organs befogenheter och handlande.

Länsberedningen erinrar om alt det är en viktig funktion för den regionala samhällsplaneringen att samordna statlig, kommunal och landstingskommunal planering i enlighet med de regionalpolitiska mål för regionen som statsmakterna har bestämt. Det torde vara svårt att klart och entydigt avgränsa det regionala beslutsfallande organets ansvarsområde på ett sådant sätt att det för gemene man framstår som möjligt att definiera ett politiskt ansvar och som meningsfullt att kunna kräva ut detta ansvar. Detta beror ytterst på att besluten på regional nivå i så stor ulsträckning är bundna av centrala beslut och av riktlinjer som statsmakterna har bestämt, anför

Prop. 1975/76:168                                                     9

länsberedningen. De fiesta frågor som avgörs på regional nivå hänger nämligen samman med frågor för vilka ansvarel måsle ligga på central nivå - arbetsmarknadspolitiken, trafikplaneringen, det civila försvaret och vissa delar av den fysiska planeringen. Ett sådant ansvarsutkrävande försvåras uppenbariigen också av den omständigheten att majoriteten i regionala politiska organ i vissa frågor kan ha andra politiska värderingar än riksdagens majoritet.

Länsberedningen anser att den omständigheten att ett direkt politiskt ansvar inte kan krävas ut av dem som fattar beslut i statliga myndigheter på regional nivå emellertid inte innebär att beslutssystemet är odemokratiskt. Frågan om "länsdemokrati" handlar i realiteten mera om det lämpliga i att kommunalisera vissa uppgifter som nu är statliga än huruvida del ena huvudmannaskapsalternativel skulle vara mera demokratiskt än det andra. Samtliga planerings- och förvaltningsorgan på olika nivåer tillsätts och utövar sin verksamhet under full demokratisk kontroll, oavsett om de är statliga, kommunala eller landstingskommunala. Politiskt ansvar för de statliga myndigheternas verksamhet kan krävas ut i riksdagen. Det är regeringen som måste ikläda sig detta ansvar. Ett administrativt organ kan inte uppfattas som mindre demokratiskt, om det får sina allmänna direktiv från landets regering än om det lyder under en "regional regering" som är utsedd av landstinget.

Om man låter landstingskommunen ersätta länsstyrelsen som samordnare av statliga intressen, uppstår enligt länsberedningen vissa komplikationer ur demokratisk och funktionell synvinkel. Man riskerar då att en mer eller mindre ingående författningsreglering eller en vidsträckt kontrollfunktion av annat slag över landstingskommunen skapas. En utvidgning av rätten att anföra besvär över landstingskommunala beslul från att som nu i princip gälla kommunmedlemmarna till att också avse statliga organ skulle innebära att den kommunala självstyrelsen beskärs. En sådan inskränkning i landstingskommunernas självbestämmanderätt är oförenlig med hittills gängse syn på kommunal självstyrelse, framhåller länsberedningen. Andra konsekvenser är risker för dubbelorganisation eller centralisering av verksamheter som nu sköts på regional nivå.

Vidare har enligt länsberedningen konstaterats att en kommunalisering av samhällsplaneringsuppgifter på regional nivå - efter i princip de riktlinjer som angavs i länsdemokraliutredningens betänkande - skulle innebära risk för en försvagning av kommunernas kompetens och därmed för en centralisering inom vissa sektorer av samhällslivet.

Länsberedningen finner mot bakgrund av de synpunkter som nu har redovisats att huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplaneringen liksom för viss sektorsplanering även fortsättningsvis bör vara statligt.

Det kan emellertid vara lämpligt alt landstingskommunerna får ökat ansvar för vissa samhällssektorer utöver sjukvårdssektorn. Frågor som har vä-

Prop. 1975/76:168                                                    10

senllig betydelse för länen, exempelvis länsprogrammen, skulle därmed få ökad betydelse för landstingskommunerna. De bör därför regelmässigt bli föremål för debatt och beslut i landstinget. Därför föreslås en föreskrift om alt landstingskommunerna liksom kommunerna skall ges tillfälle att ytlra sig över beslutsunderiag som har betydelse från regionalpolitisk synpunkt, t, ex. länsprogram och regional trafikplanering.

Vidare anser länsberedningen att länsstyrelsen bör åläggas att åriigen till regeringen avlämna en rapport angående resultatet av länsplaneringen. En sådan åriig rapport från länsstyrelsen skall sändas för kännedom till landstingskommunen och länets kommuner. Därmed skulle dessa få anledning att diskutera de regionala frågorna ur ett brett perspektiv. Företrädare för länsstyrelsen bör därvid stå till förfogande för att lämna information. Det förutsätts också att länsstyrelsen lämnar såväl landstingskommunen som kommunerna det underlagsmaterial som behövs för bedömningen av de regionala frågorna.

Fyra av länsberedningens ledamöter har i ett särskilt yttrande uttalat att en fullt utbyggd länsdemokraii förblir ett angeläget politiskt mål. De förslag som länsberedningen lägger fram ser dessa ledamöter som en etapp på vägen mol detta mål och i denna etapp behöver ändring av huvudmannaskapet för den regionala samhällsplaneringen inte ingå. Arbetet med länsdemokratin bör emellertid senare fullföljas med den klara målsättningen att landstingskommunerna skall överta huvudmannaskapet för samordnings- och planeringsuppgifterna på regional nivå.

2.2 Remissyttrandena

De principer som länsberedningen presenterar som grund för övervägandena om uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna tillstyrks i regel av de remissinstanser som berört dessa principer. Landstingslorbundei som kritiserar länsberedningens principer för uppgiftsfördelning anser att principerna inte lar fasta på fördelarna med ett kommunalt ansvar. Två av de fem principerna, fortsätier landstingsförbundet, utpekar statligt ansvar medan de övriga är neutrala i ansvarsfrågan, Samma kritik uttrycker Lantbrukarnas riksförbund som anser att länsberedningens förslag ger intryck av att vara ett direkt beställningsarbete med en viss inriktning i stället för objektivt utredningsmaterial. Svenska kommunförbundet framhåller att principer av den här karaktären har ett visst värde vid en diskussion om uppgiftsfördelningen. Förbundet påpekar emellertid att de inte kan fungera som facit för alla typer av överväganden. Med utgångspunkt i de uppställda principerna kan olika utredningar och beslutsfattare komma till helt olika slutsatser. Länsberedningens principer är enligl förbundet mera anpassade för teknokratiska än demokratiska överväganden.

Flera av remissinstanserna - ett tiotal länsstyrelser, ungefär lika många landstingskommuner och ett flertal kommuner - anser att det skulle ha varit

Prop. 1975/76:168                                                    11

av värde om länsberedningen även haft att överväga de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag eller om förslag från kommunalekonomiska utredningen kunnat diskuterats samtidigt. Även SACO/SR och riksrevisionsverkel har denna uppfattning. Kommunalekonomiska utredningen framhåller att man måste arbeta genom de finansiella avlösningsproblem som kan finnas, innan bindande principbeslut fattas om ett ändrat huvudmannaskap.

Länsberedningens påstående att uppgiftsfördelningen i stort inom flertalet verksamhetsseklorer är väl avvägd delas i allmänhet av remissinstanserna. Sålunda är samtliga centrala myndigheler som i sina yttranden berör länsberedningens betänkande i denna del positiva. Samma inställning har även länsstyrelserna och kommunerna visat.

Diskussionen för och emot länsdemokrati blir särskill intensiv i remissyttrandena när del gäller förslagel alt ansvaret för samhällsplaneringen även i fortsättningen skall vara statligt och åvila länsstyrelserna.

Utredningens uppfattning delas av överbefälhavaren, statensjärnvägar, sjöfartsverket, luftfartsverket, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverkel, riksaniikvarieämbeiet, lantbrukssiyrelsen, skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, naturvårdsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, arbetarskyddsverkel, bostadsstyrelsen, planverket. Industriverket, irafikpolUiska utredningen, kommunalekonomiska utredningen, Kooperativa förbundet. Svenska handelskammarförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, SHIO, LO, TCO, samtliga länsstyrelser samt landstingskommunerna i Södermanlands, Östergötlands, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Väslernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län De civUbefälhavare som yttrat sig på denna punkt ger uttryck för samma uppfattning.

Omkring 200 kommuner förordar fortsatt statligt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen. Ett tiotal kommuner gör dock det förbehållet att länsstyrelsernas samtliga ledamöter skall utses av landstinget. Omkring 40 kommuner anser att övervägandena i fråga om länsdemokrati måste fortsätta och att landstingskommunerna på sikt bör överta huvudmannaskapet förden samordnade regionala samhällsplaneringen. Liknande synpunkter förs fram av landstingskommunerna i Uppsala, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Hallands, Skaraborgs och Väster-botlens län som ser länsberedningens förslag som en elapplösning mot en fullständigt genomförd länsdemokrati.

Malmöhus läns landstingskommun tillstyrker att en samordning av all samhällelig sektorsplanering kommer till stånd. Landstingskommunen anser emellertid att starka skäl talar för ett landslingskommunali huvudmannaskap framför allt på grund av möjligheten att utkräva politiskt ansvar. Den brist på sådana möjligheler som länsberedningens förslag innebär betecknas som en påtaglig svaghet. Landstingskommunen kan i nuvarande situation dock biträda förslaget under förutsättning alt planeringen sker i en utvecklad samverkan mellan länsslyrelsen, landstingskommunen och kommunerna. Mycket stor hänsyn bör vid en sådan samverkan tas till de ståndpunkter

Prop. 1975/76:168                                                    12

som landstinget intar, efiersom det har utsetts i allmänna val.

Genom att huvudmannaskapet för bl. a. den samordnade regionala samhällsplaneringen förblir statligt markeras enligt socialstyrelsen bl. a. statsmakternas ansvar för att medborgarna i olika delar av landet får leva under så långt möjligt likvärdiga förhållanden. Därmed markeras också ansvaret för den regionala utvecklingen. Socialstyrelsen anser att den sociala sektorns medverkan i planeringen bör göras mera framträdande än tidigare. Denna sektors medverkan i samhällsplaneringen är relativt ny och den innebär åtgärder som avser att förhindra att sociala brister uppkommer i samhället eller att missförhållanden ger långvariga sociala uislagseffekter.

Statens järnvägar har inle något principiellt att erinra mol den samordning som länsberedningen föreslår eller mot syftet med samordningen men framhåller att vid samordningen måste beaktas inte endast de regionalpolitiska målen utan också de regler som statsmakterna inte fastställt för den sektoriella verksamhel som skall anpassas till regionalpolitiken. Detta innebär för statens järnvägars del att särskild ersättning måste utgå, om den tänkta samordningen medför att statens järnvägar åläggs uppgifter med bristande företagsekonomisk lönsamhet. En allmän förutsättning för samordningen är vidare att målel för de verksamheter som skall samordnas är preciserat. Den inlernationella trafiken och trafiken mellan olika regioner inom landet gör det inte lämpligt med en isolerad bedömning av regional järnvägstrafik. Med ansvaret för järnvägstrafiken i landet som helhet följeratt statensjärnvägar måste ha ansvaret även för planering av lokal och regional järnvägstrafik. För investeringsplaneringen gäller enligl statens järnvägar att man pä grund av att trafikinvesteringarna är odelbara endast i ett fåtal fall kan skilja ut sådana investeringar i järnvägsnätet som enbart har regionalt syfte.

Riksrevisionsverkel motiverar sin positiva inställning till vad länsberedningen anför med att man i förvaltningsrevisionen har konstaterat alt planeringen inom olika sektorsorgan varierar särskilt vad gäller lidshorisont och detaljeringsgrad. Om statsmakternas intentioner med samhällsplaneringen på regional nivå skall kunna förverkligas, behövs enligt riksrevisionsverket en samordnad långsiktig planering pådet regionala planet som omfattar samtliga sektorer av samhällsverksamheten. Vidare bör detaljeringsgrad och tidsperspektiv samordnas mellan de olika sektorerna. En väsentlig del av den regionala planeringen bör vara att bedöma hur planerna resursmässigt skall kunna förverkligas. När det gäller länsplaneringsverksamheten har riksrevisionsverket vidare uppmärksammat att tillgängliga resurser i slörre utsträckning ägnas åt själva planeringsarbetet än åt att skapa förutsättningar för genomförandet av planerna. Man riskerar därigenom att förtroende för den regionala planeringen kan minska i kommunerna.

Riksrevisionsverket finner vidare att det i fråga om den regionala planeringen - liksom all annan planering - är väsentligt att planerna följs upp. Om så inte sker, finns små möjligheler alt bedriva fortsatt planering med någon högre grad av realism.

Prop. 1975/76:168                                                    13

Länsstyrelsen i Stockholms län som kraftigt understryker sitt ställningstagande för utredningens förslag säger sig emellertid ha stor förståelse för den psykologiska bakgrunden till tanken om länsdemokrati, nämligen strävan att finna former för en folklig förankring av samhällsplaneringen. Länsstyrelsen verkar också i det löpande arbetet i den andan genom intensifierande kontakter med kommunerna och deras planerande organ. Genom fysisk riksplanering, länsplanering och regional trafikplanering har numera en breddad, mer kontinueriig och ingående kontakt med länets kommuner etablerats. Opinionsyttringar från fackliga, ekonomiska och ideella organisationer uppmärksammas noga så alt ett så allsidigt underiag som möjligt för länsstyrelsens ställningstaganden skall nås.

Enligt länsstyrelsens mening ger emellertid en närmare analys av hela problematiken kring länsdemokraliutredningens förslag vid handen att ett genomförande härav inte är förenligt med samhällets och medborgarnas inlressen. Länsstyrelsens bedömning grundar sig på följande analys och bedömning av konsekvenserna av en överflyttning av den statliga regionala länsplaneringen till landstingskommunerna.

Länsstyrelsen svarar på det regionala planet för att beslut av regering och riksdag förverkligas och samordnar därvid även de direktiv, anvisningar och normer som lämnas av regeringen och centrala ämbetsverk till landstingskommuner, kommuner och företag. Ett omfattande komplex av lagstiftningar ligger lill grund för länsstyrelsens verksamhel och samordningsfunktion. Överflyttas samhällsplaneringen till landstingskommunen måste lillämpningen av dessa författningar och andra normer gentemot kommuner, företag och enskilda övergå till landstingskommunen, som därigenom får en slällning som "överkommun".

Den besvärsräll som medborgare - och centrala ämbetsverk - har över primärkommunala beslul hos länsslyrelsen måste vidare enligt länsslyrelsen i Stockholms län övergå från länsstyrelsen till landstingskommunen. Härigenom manifesteras ytteriigare landstingets ställning som "överkommun".

Den allmänna tillsyn och kontroll över primärkommunerna som länsstyrelsen svarar för, blir på olika områden en uppgift för landstinget. Härigenom betonas ytteriigare landstingskommunens ställning som "överkommun". Detta förhållande markeras särskill av att den allmänna tillsyn och kontroll på olika områden över kommunerna som länsstyrelsen i dag svarar för, skulle bli en uppgift för landstingskommunen. Detta förhållande lillsammans med den utvidgning av besvärsrätten över landstingskommunala beslut lill att omfatta även ren lämplighetsprövning, som skulle bli följden av en överflyttning av lagbundna uppgifter till landstingskommunen, skulle leda till att den kommunala självstyrelsen minskar.

Länsstyrelsen anför vidare, att behov uppkommer för de centrala ämbetsverken att bygga ut sina personalstaber liksom sin kontroll över landstingskommunerna och kommunerna, med hänsyn till att landstingskommunerna på grund av skiftande näringsstruktur, sysselsätlningsförhållanden

Prop. 1975/76:168                                                    14

och politiska värderingar m. m. inte kan förväntas att på ett enhetligt sätt fullfölja riksdagens målsättningar i olika avseenden.

En effekt av att den statliga samordningen på regional nivå upphör blir vidare att departementen får svara för avstämningen av ämbetsverkens, landstingskommunernas och kommunernas planering, resurskrav m. m. Förstärkningen av regeringsmakten kan även motiveras med nödvändigheten av att de förstärkta ämbetsverken inte blir det politiska systemet övermäktiga. En förstärkning av regeringsmakten kan å andra sidan rubba balansen mellan regering och riksdag med icke önskvärda konsekvenser.

Eftersom samhällsplaneringen i dag är en av länsstyrelsens väsentligaste uppgifter, skulle länsstyrelsen, om uppgiften överfördes till landstingskommunen, bli ett rudimentärt organ med ringa betydelse och auktoritet. Sambandet mellan länsstyrelsen och de centrala ämbetsverken resp. regeringen upplöses och del slalliga förvaltningssystemel bryts ner varigenom svensk förvaltnings effektivitet starkt reduceras lill förfång för samhälls- och med-borgarintressena.

Landstingskommunerna får en ställning som slalligt-kommunalt biandorgan och de klara gränserna mellan stat och kommun suddas ut. An-svarsutkrävandet försvåras, eftersom allmänheten inte blir i stånd att uppfatta vilka beslutsfattares politik - regeringens eller landstingskommunens eller kommunernas - man har att ta ställning till.

Genom att länsstyrelsens funktion som samordnare pådet regionala planet upplöses och centraliseras, försvagas möjligheterna alt förverkliga de regionalpoUtiska målsättningarna inom länen, mellan länen och för landet som helhet, framhåller länsstyrelsen i Stockholms län.

Det länsdemokratiska förvaltningssystemets oklarhet illustreras av alt landstingskommunen i egenskap av myndighetsutövande och kontrollerande organ enligt miljöskydds-, byggnads- och naturvårdslagstiftningar etc. kan komma att   utöva kontroll över sin egen verksamhet.

Sammanfattningsvis konstaterar länsstyrelsen i Stockholms län att den decentraliseringstanke som ligger bakom länsdemokratiförslagel vid ett förverkligande skulle medföra en förstärkning av de centrala ämbetsverkens ställning och resurser, en försvagning av statsförvaltningens totala effektivitet och samtidigt en stark begränsning av såväl den landstingskommunala som den primärkommunala självstyrelsen.

Länsstyrelsen anser i likhet med länsberedningen att länsstyrelserna även i fortsättningen på regional nivå bör svara för såväl samordning av den slalliga samhällsplaneringen som samordning av statlig planering med landstingskommunal och kommunal planering. Sambandet mellan planeringen och plangenomförandet kan enligt länsstyrelsens mening inte åberopas som motiv för att föra samordningsuppgifter från länsslyrelsen till landstingskommunen, efiersom verkställigheten i väsentliga avseenden ankommer på kommunerna och staten.

Prop. 1975/76:168                                                    15

Åtskilliga av de synpunkter som länsstyrelsen i Stockholms län har redovisat anförs även av andra remissinstanser som godtar länsberedningens ståndpunkt.

Lantbrukarnas riksförbund saml landstingskommunerna i Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Alvsborgs län avvisar länsberedningens förslag och förordar en övergång så snart som möjligt till ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen.

Samma inställning redovisar Landstingsförbundet, vars yttrande på denna punkt har beslutats med 67 röster mot 66 vid förbundets kongress. Landstingsförbundet för fram tre huvudskäl för en vidgad länsdemokrati och framhåller att del första skälet är att man måste stärka den kommunala självstyrelsen som sådan. Det andra skälet hänger samman med en aktivare samhällsplanering och det tredje skälet är den regionala nivåns växande betydelse i samhällsarbetet. Förbundet anser att en satsning på landstingskommunerna bäst tillgodoser kravet på att länsbefolkningen måste få en reell möjlighel att påverka de beslut som fattas och att kräva politiskt ansvar för besluten. Tillkomsten av lekmannastyrelser för länsstyrelserna ser Landstingsförbundet endast som ett steg mot en fullt utvecklad länsdemokrati. Landstingskommuner och kommunerna bör gemensamt genomföra den planering som är nödvändig för en samlad bedömning av resursbehovet för t. ex. socialvården.

Förbundets huvudintryck av de nuvarande förhållandena i fråga om den regionala samhällsplaneringen är alt förslagen till åtgärder i samband med länsplaneringen och den regionala trafikplaneringen på intet sätt har svarat mol det avancerade beslutsunderiagels kvalitet. Planeringen har saknat den resursram som hade kunnat göra den inriktad på förverkligande. Enligt förbundets mening har landstingskommunerna och primärkommunerna ett eget ansvar att förvalta inför slalliga organ men främsl ändå inför sina väljare. De kan knappast acceptera alt direktiv för deras verksamheter upprättas av ett planeringsorgan som saknar ekonomiskt och politiskt ansvar och som saknar egen erfarenhet av dessa verksamheter. Det kan också iakttas, fortsätter Landstingsförbundet, att länsstyrelsen i många fall har ålagt sig en betydande återhållsamhet vad gäller förslagsslällande som direkt avser det kommunala ansvarsområdet.

Fördelningen av ansvaret för samhällsplaneringen kan enligl förbundet väntas få slor betydelse för graden av centralisering i samhället. Det är otillfredsställande att länsberedningen inte har velat pröva de tankegångar om ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen som länsdemokratiutredningen aktualiserade. Förbundet anser det orimligt att påstå att kommunerna lättare skulle kunna hävda sina intressen gentemot den statliga länsstyrelsen än gentemot landstingskommunen. Allt talar för att förhållandet måste vara det omvända. Landstingsledamöterna nomineras ur samma kretsar som kommunernas fullmäktige

Prop. 1975/76:168                                                    16

och deras syn på den kommunala verksamheten torde i allt väsentligt sammanfalla. Det är beklagligt, fortsätter förbundet, att alternativet med ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen inte har blivit utföriigt belyst. Resultatet blir alt det statliga huvudmannaskapet för planeringen består tills vidare. Desto angelägnare är det att medborgarinfiylandet i länsstyrelsen förstärks. De mål som länsdemokratiutredningen ställde upp måste enligt förbundets mening sätta sin prägel på det fortsatta reformarbetet.

Lantbrukarnas riksförbund delar länsberedningens uppfattning om målen för den samordnade samhällsplaneringen men anser att den bör läggas på landstingskommunerna. Länsstyrelsernas verksamhet bör i motsvarande grad minskas på detta område. Förbundet delar inte länsberedningens uppfattning att det skulle vara en fara för den kommunala självstyrelsen om ökade uppgifter läggs på landstingskommunerna i stället för på länsstyrelserna och understryker med kraft att del inte får skapas någon konstlad motsättning mellan de två mycket angelägna uppgifterna att föra över så stor del av beslutanderätten som möjligt till lokala organ och att föra över den översiktliga regionala planeringen till landstingskommunerna.

Stockholms läns landstingskommun framhåller att samhällsplaneringens belydelse har ökat under det senaste året och att den kan antas få en allt slörre betydelse i och med alt riksplaneringen har införts och länsplaneringen har byggts ut. Ansvarsfördelningen på planeringsområdet kommer därför i framtiden alt i växande grad besiämma graden av centralisering i samhället och därmed också det reella innehållet i den kommunala självstyrelsen på regional och lokal nivå. Landstingskommunen förordar därför att ansvaret för den regionala samordnade planeringen förs över till landstingskommunerna enligt de principer som drogs upp av länsdemokratiutredningen. Länsberedningens underiåtenhet att upprätta alternativa modeller för en länsdemokratisk handläggning av de regionala frågorna och en decentralisering av beslutsfattandet från central till regional nivå har enligl Göteborgs och Bohus läns landstingskommun på ett olyckligt sätt förhalat en redan lidigare försenad utveckling av den politiska demokratin. Alvsborgs läns landstingskommun framför liknande synpunkter.

Yttrandena från länsstyrelserna och landstingskommunerna är endast i undantagsfall enhälliga. 1 län med borgeriig majoritet i landstinget har i allmänhet reservationer avgetts lill förmån för länsberedningens uppfattning, medan motsatsen ofta är fallet i län med socialdemokratisk majoritet i landstinget.

Länsberedningens förslag om en föreskrift om att landstingskommunerna och kommunerna skall ytlra sig över beslutsunderiag som är betydelsefullt från regionalpolitisk synpunkt tillstyrks av de remissinstanser som berör denna fråga. Det övervägande anlalel remissinsianser lillslyrker också förslaget alt länsstyrelsen skall åläggas att till regeringen åriigen rapportera resultatet av länsplaneringen.

Prop. 1975/76:168                                                    17

Endast en mindre del av kommunerna berör länsberedningens förslag i dessa delar. Nästan genomgående tillstyrks förslagen. Ett fålal kommuner finner förfaltningsföreskrifter obehövliga, eftersom det är självklart att såväl landstingskommunerna som kommunerna skall delta i samhällsplaneringen. Den länsstyrelse som inte beaktar kommunernas synpunkler har enligl dessa remissinstanser inte praktisk möjlighel att bedriva planeringsarbetet,

Statskonlorei instämmer i förslagen att länsstyrelsen skall åläggas att årligen till regeringen avlägga rapport angående resultatet av länsplaneringen och att planeringsarbetet i stor utsträckning skall bygga på kontakter med landstingskommunen och kommunerna. Statskontoret förutsätter att rapporten snarare skall visa vad planeringen har betytt för länets utveckling än hur den har gått till. Riksrevisionsverket är tveksamt till förslaget att en rätt för kommunerna att yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla beslutsunderiag skall slås fast i författning. Verket pekar på att samhällsplaneringen hittills har kunnat förankras på regional nivå ulan författningsreglering. Verket delar statskontorets uppfattning alt rapporten till regeringen bör ha karaktären av en redovisning av planeringens efTekter på utvecklingen i länen i skilda hänseenden.

Enligt Landstingsförbundet bör man pröva en lösning som innebär att landstingskommunen får rätt att yttra sig formellt lill regeringen över länsstyrelsens rapport.

Södermanlands läns landstingskommun anser att det inle räcker med en rätt att endast framföra synpunkter i efterhand. Förutsättningen bör i stället vara att landstingskommunen aktivt deltar vid utarbetandet av planerings-underiaget. 1 detta sammanhang understryker Västmanlands läns landstingskommun betydelse av att länsslyrelsen tillhandahåller det underiagsmaterial som behövs för bedömningen av de regionala frågorna. Även om så sker, är det sannolikt att landstingskommunen behöver vissa egna personella resurser för att kunna följa dessa frågor. Göteborgs och Bohus läns landstingskommun anför liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som är positiv till förslaget att en årsrapport angående resultatet av länsplaneringen skall lämnas till regeringen, pekar på möjlighelen att låta en sådan rapport ingå som en del av länsstyrelsens verksamhetsberättelse för det s. k. SEA-systemet, Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att förslaget att länsslyrelsen skall lämna en rapport till regeringen är ett nytt inslag av stor betydelse för samarbetet mellan olika organ inom länet. Länsstyrelsen menaratt årsrapporten kommer alt bli den sammanfattning av verksamheten i länet som länge har saknats. Länsslyrelsen I Västmanlands län föreslår att kommunerna och landstingskommunerna får ta del av den verksamhetsplanering som länsstyrelserna i fortsättningen åriigen förutsätts komma att upprätta.

2 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 168

Prop. 1975/76:168 18

3 Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landstingskommuner

3.1 Länsberedningen

När det gäller frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen inom den kommunala sektorn, dvs, mellan kommuner och landstingskommuner, beslöt statsmakterna år 1962 att kommunernas slällning skulle stärkas genom en reform av kommunindelningen (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64). Detta beslut, liksom 1969 års beslut om riktlinjer för kommunindelningsre-formens fullföljande, innebar således ett klart ställningstagande för ett ökat kommunalt ansvar. Särskilt betonades därvid att det var väsentligt att kommunernas ansvar inom samhällsplaneringen och samhällsbyggandet ökades.

Av många skäl är det enligt länsberedningen önskvärt att kommunerna, som är den samhällsorganisation som har de skilda problemen närmast inpå sig, så långt det är möjligt får sörja för uppgifter som medborgarna vill att samhället skall lösa. Av den anledningen har också genom åren många betydande uppgifter decentraliserats till kommunerna. Det var, framhåller länsberedningen, bl. a, för att denna utveckling inte skulle behöva brytas som 1962 och 1969 års beslut om en ny kommunindelning kom till, Kom-munindelningsreformen motiverades också av att kommunerna önskade ta hand om uppgifter som var betydelsefulla för medborgarna och behålla möjligheten att genom kommunal självstyrelse öva inflytande över samhällsutvecklingen i den egna bygden.

Begreppet kommunal självstyrelse innefattar inte bara den yttre ramen för kommunernas inflytande - ett inflytande som kan öka ju större och bärkraftigare kommunerna är- utan även syftet all decentralisering av uppgifter till kommunerna skall ge medborgarna vidgade möjligheter att della i samhällsarbetet. Detta senare led brukar benämnas den kommunala demokratin.

Allmän enighet råder enligt länsberedningen om att den kommunala demokratin utgör en av grunderna i vårt samhällssystem. En vidgning och fördjupning av människornas engagemang i kommunala frågor bör därför eftersträvas. Det är av utomordentlig betydelse i detta sammanhang att den enskilde uppfattar de frågor som omfattas av den kommunala självstyrelsen som väsentliga för honom. Det kan därför, anför länsberedningen, slås fast att den kommunala demokratin ytterst beror på innehållet i den kommunala självstyrelsen. Blir de frågor som den kommunala självstyrelsen har att befatta sig med inte tillräckligt meningsfulla, förlorar också den kommunala demokratin i mening. Statsmakternas beslut om principer för en ny kommunindelning uigick från att en förstärkning av den kommunala självstyrelsen skulle ge bättre underiag och vidgade möjligheter för en väl fungerande kommunal demokrati.

Prop. 1975/76:168                             .                      19

Vilka uppgifter som kommunerna bör ombesörja är självfallet inte en gång för alla givet, säger länsberedningen. Även i detta avseende måste en fortlöpande anpassning ske till ulvecklingen. Den vägledande principen bör därvid vara ändamålsenligheten. En uppgift som bör ankomma på det organ som har de bäsla förutsättningarna att sköta den på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Med denna utgångspunkt bör sådana angelägenheter ankomma på kommunerna som bäst tillgodoses genom den lokala självstyrelsen och den kommunala förvaltningsorganisationen. Det synes då självklart, anför länsberedningen, att de uppgifter som i första hand bör läggas på kommunerna som bärare av denna självstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden i den egna bygden. Sådana uppgifter bör förenas med en planering där varje enskild åtgärd sätts in i sitt sammanhang och dess lämplighet bedöms på längre sikt. Av detta följer att kommunerna i göriigaste mån bör anförtros alla de åtgärder som är väsentliga för samhällsverksamheten på det lokala planet.

Detta leder enligt länsberedningen till slutsatsen att för uppgifter som kan kommunaliseras bör i första hand övervägas ett primärkommunalt huvudmannaskap. Det finns emellertid, fortsätter länsberedningen, betydelsefulla samhällsuppgifter som bör fullgöras under kommunalt ansvar men som kommunerna inte heller efter det att indelningsreformen har genomförts kan väntas bemästra var och en för sig. För uppgifter som kräver ett större befolkningsunderiag än kommunernas är två lösningar tänkbara; dels att de löses i samverkan mellan ett antal kommuner, dels att de handhas av landstingskommunen.

Länsberedningen konstaterar att hälso- och sjukvården i dag är landstingskommunernas helt dominerande uppgift. Landstingskommunerna bedriver även viss verksamhet inom kultur-, utbildnings- och kommunikationssektorerna. Vissa landstingskommuner har också engagerat sig inom andra sektorer. I relation till landstingskommunernas insatser inom sjukvården äremellertid andra insatserna av mycket begränsad omfattning. Detsamma gäller om förhållandet till kommunernas insatser inom moisvarande sektorer. Inte minsl med hänsyn till det angelägna i att samhällsinsatser för skilda ändamål noggrant vägs mot varandra är det emellertid önskvärt att möjligheterna att vidga landstingskommunernas ansvarsområde prövas. En förutsätining för att en sådan lösning skall vara lämplig är att uppgifterna i fråga i princip täcker hela landstingskommunens geografiska område.

Kommunerna och landstingskommunerna bör sålunda betraktas som pa-rallellställda med avseende på kompelens, trots att de har olika geografiska verksamhetsområden. Länsberedningen betonar att den ena kommuntypen inte har en överordnad ställning i förhållande till den andra.

Fördelen med ett landstingskommunalt ansvar jämfört med en lösning som innebär alt uppgifterna löses genom inierkommunal samverkan är enligl länsberedningen att landstingskommunalt ansvar ger medborgarna bättre

Prop. 1975/76:168                      .                             20

möjligheter att kräva ut ett direkt politiskt ansvar, 1 de fall landstingskommunens uppgifter har ett nära samband med uppgifter som ankommer på kommunerna, omfattar dock möjligheten att kräva ul ett ansvar endast en begränsad del av en verksamhet som bör ses som en helhet. I sådana fall finns risk att medborgarna får svårt att vela vilket organ som skall göras ansvarigt. Exempel på problem av detta slag finner man i dag inom gränsskiktet mellan åldringsvården och långtidssjukvården liksom mellan olika delar av nykterhetsvården.

Detta resonemang leder länsberedningen till slutsatsen att näriiggande uppgifter i största möjliga utsträckning bör ha samma huvudman. Först då har medborgarna goda förutsättningar att känna till vem som har ansvaret för en verksamhel, vilket är förutsättningen för att politiskt ansvar skall kunna krävas ut. Det är dock svårt att fullt ut förverkliga en sådan princip vid gränsdragningen mellan kommunernas och landstingskommunernas kompetensområde. För övergripande frågor som har starkt samband med andra uppgifter som ankommer på kommunerna är interkommunal samverkan att föredra också från effektivitetssynpunkt, eftersom sådan samverkan ger kommunerna bättre möjligheter till en samlad bedömning än om de övergripande uppgifterna ankommer på landstingskommunen.

Enligt länsberedningen bör därför i första hand övervägas att till landstingskommunen föra över sådana kommunala uppgifter som kräver samverkan inom i princip hela landstingskommunens geografiska område eller där en sådan samverkan kan medföra fördelar. En förutsättning bör därvid vara att uppgifter inte har samband med andra uppgifter som ankommer på kommunerna, anför länsberedningen. De uppgifter som skall föras över på landstingskommunen bör därför så långt möjligt innefatta ett odelat verksamhetsområde. Landstingskommunen får därigenom det totala ansvarel för en verksamhet, vilket är till fördel från effektivitetssynpunkt samtidigt som det underiättar för medborgarna att kräva ut ett politiskt ansvar.

Ett landstingskommunalt engagemang kan leda till en viss ekonomisk utjämning mellan kommunerna inom länet. Det bördock uppmärksammas, framhåller länsberedningen, att en omfördelning av den statliga bidragsgivningen från kommunerna till landstingskommunerna kan behövas för att skillnader i landstingskommunernas ekonomiska kapacitet skall utjämnas.

Landstingskommunernas förutsättningar att ta över ansvaret för uppgifter som i dag ankommer på kommunerna varierar mellan olika delar av landet. De betydelsefullaste faktorerna lorde därvid vara landstingskommunens befolkningstäthet och ytstoriek. Av detta följer enligt länsberedningen att det inte alltid är lämpligt att i författning ange vilka uppgifter som landstingskommunerna bör överta från kommunerna. Olika lösningar allt efter förhållandena i del enskilda fallet bör i stället förutsättas.

Prop. 1975/76:168                                                    21

Länsberedningens förslag att landstingskommunerna generellt skall bli huvudmän för lokal och regional kollektiv persontrafik och för visst kulturell verksamhet som kräver ell större befolkningsunderlag än den enskilda kommunens kommer att tas upp i annat sammanhang. Dessa förslag behandlas därför inte i det följande.

När del gäller övriga verksamheter bör del enligt länsberedningen ankomma på kommunerna och landstingskommunerna att själva avgöra om uppgifter bör föras över på landstingskommuner. Regeringen bör ges möjlighet att förordna att kommunala uppgifter skall föras över på landstingskommunen, om en minoritet av kommunerna i länet motsätter sig en sådan överföring. Även om alla kommunerna och landstingskommunen är överens om att kommunala uppgifter skall föras över till landstingskommunen, bör beslutet om överföringen fastställas av regeringen. Skälet till detta är att man vid eventuella tvister klart måste kunna ange vem som har ansvaret för en viss uppgift och från vilken tidpunkt detta ansvar gäller.

Kommunernas ansvar för den fysiska planeringen, bostadsförsörjningen och den sociala omvårdnaden bör inte föras över på landstingskommunerna anser länsberedningen. De båda förstnämnda verksamheterna spelar den kanske viktigaste rollen inom miljödaningen i vårt samhälle och ulgör därmed själva kärnan i en lokal kommunal självstyrelse. Den sociala omvårdnaden har ett myckel nära samband med de båda övriga verksamheterna. Lokala synpunkter och lokal sakkunskap är vidare särskilt betydelsefulla när beslut skall fattas i sådana frågor som rör social omvårdnad.

Av synsättet att kommunerna och landstingskommunerna är jämställda organ som konpletterar varandra följer enligl länsberedningen att det även bör vara möjligt för kommunerna att träffa överenskommelse med landstingskommunen alt vissa landslingskommunala uppgifter skall föras över till kommunerna. Även i sådana fall bör besluten fastställas av regeringen.

3.2 Remissyttrandena

De av utredningen uttalade allmänna principer för uppgiftsfördelningen mellan kommunerna, och landstingskommunerna som länsberedningen anger får stöd av flertalet remissinstanser. Det råder således stor enighet om att kommunerna och landstingskommunerna skall betraktas som jämställda organ som kompletterar varandra. Förslaget att regionala variationer skall vara möjliga hälsas också med tillfredsställelse.

1 sistnämnda avseende förordar flertalet remissinstanser frivilliga överenskommelser som inle skall behöva faslslällas av regeringen. Denna åsikt har kammarkollegiel, riksantikvarieämbetei, Landstingslorbundei, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges Industriförbund, Svenska arbetsgivareföreningen. Svenska   kommunförbundet,   Svenska   handelskammarförbundet,    flertalet

Prop. 1975/76:168                                                   22

länsstyrelser och flertalet av de landstingskommuner som tar upp frågan.

Länsstyrelsen i Alvsborgs län framhåller att samarbetsformerna för interkommunal samverkan över huvud tagel behöver ses över. Även kommu-nallagsutredningen berör denna fråga. Landstingskommunerna har f. n, i viss utsträckning rätt att göra kompletterande insatser inom kommunernas verksamhetsområde. Samarbetet mellan landstingskommun och kommun förekommer inte sällan. Det är dock inte möjligt för de båda kommuntyperna alt använda kommunalförbund som samverkansform. För mera omfattande uppgifter avseende t, ex. naturvård, turism och rekreation skulle sådant samarbete med fördel kunna drivas inom kommunalförbund, anser kommunallagsutredningen.

Om man i stället för att föra över uppgifter från kommunerna till landstingskommunerna väljer att låta landstingskommunen liksom hittills göra kompletterande insatser, bör det enligt kommunallagsutredningens uppfattning göras möjligt för landstingskommun och kommun inom landstingskommunen all bilda kommunalförbund.

Flertalet av de kommuner som yttrar sig över länsberedningens förslag i denna del tillstyrker att en möjlighet införs för kommuner och landstingskommuner att avtala om att hela ansvaret för vissa väl avgränsade uppgifter skall överföras från kommunerna till landstingskommunerna eller tvärtom. Ett stort antal kommuner motsätter sig dock förslaget att en minoritet av kommunerna i ett län skall kunna tvingas att acceptera ett ändrat huvudmannaskap. En sådan lösning utgör ett allvariigt ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten, anser dessa kommuner. Liknande synpunkter anförs av Svenska handelskammarförbundet.

Länsslyrelsen I Jämtlands län anser att det kan vara från allmän synpunkt väsentligt att regeringen har möjlighet alt förordna att kommunala uppgifter skall föras över på landstingskommunerna, trots att fullständig enighet inte har uppnåtts bland de berörda kommunerna. Länsstyrelsen som därför inte vill avstyrka länsberedningens förslag, menar att man kan ulgå från att en sådan möjlighel skulle komma att utnyttjas endast med största restriktivitet.

Enligt Sveriges Industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen bör det i normalfallet inte vara möjligt alt tvinga fram samarbete mol en eller flera kommuners önskemål. Organisationerna anser alt sådana tvångsmedel bör reserveras för extrema undantagsfall där väsentliga samhällsintressen ställer krav på t. ex. planeringssamverkan mellan flera kommuner,

Östergötlands. Kalmar, Kristianstads och Skaraborgs läns landstingskommuner anser att länsberedningen behandlar frågorna om överförande av arbetsuppgifter från kommunerna till landstingskommunerna och tvärtom alltför ytligt varför ställning till förslagen kan tas först efter ytteriigare utredning.

Prop. 1975/76:168 23

4 Geografiska arbetsområden 4.1 Tidigare utredningsförslag

Vid 1957 års riksdag togs frågan om en ny länsindelning upp med anledning av den berättelse som riksdagens revisorer hade avgett. Revisorerna ansåg att frågan om en ändrad länsindelning snarast borde utredas allsidigt och förutsättningslöst.

Statsutskottet fann i sitt utlåtande att skäl i och för sig kunde anföras till stöd för en utredning i enlighet med de principiella riktlinjer som revisorerna hade avgett. Med hänsyn till frågans svårbedömbara och komplicerade natur borde utredningen dock begränsas till Stockholms- och Göteborgsregionerna, där de olägenheter som var förenade med länsindelningen var så stora att det var angeläget att undanröja dem. Frågan om en allmän översyn av länsindelningen borde enligt utskottet tas upp till prövning med ledning av det material som kunde erhållas genom den föreslagna utredningen (SU 1957:182).

Sedan riksdagen beslutat i enlighet med utskottets utlåtande (rskr 1957:399) tillsatte Kungl. Maj:t en utredning som antog benämningen 1959 års länsindelningsutredning. Denna utredning redovisade i betänkande (SOU 1961:40 Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgsområdena) en rad olika förslag till lösning av indelningsfrågorna men förordade inte någon bestämd lösning. Utredningen ansåg emellertid att en ändamålsenlig länsindelning inom de båda områdena måste få följdverkningar beträffande andra län.

Ar 1962 tillsattesen ny länsindelningsutredning. Utgångspunkten för denna ulredning var att en allsidig utredning rörande länsindelningen borde göras och att separata lösningar för enskilda regioner inte var tillräckliga. Länsindelningsutredningen lämnade år 1967 betänkandet (SOU 1967:23 Ny länsindelning). Belänkandet innehöll vissa speciella synpunkter på indelningsfrågan och ett förslag till en ny länsindelning med 15 län.

Den länsindelning som utredningen föreslog kritiserades av många remissinstanser. Kritiken innebar i främsta rummet att de föreslagna länen skulle bli för stora och att avståndet till residensstaden ofta skulle bli för långt. Servicen gentemot allmänhet och kommuner skulle därmed bli försämrad. För de två residensstäder som skulle mista sin länsförvaltning skulle sysselsättningsläget försämras och underiagel för den kommunala förvaltningen och servicen påverkas i negativ riktning.

Ett inte ringa antal remissinstanser, främsl centrala myndigheter men också några länsstyrelser, riktade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annan utgångspunkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för att kunna tillgodose de krav som framför alll den översiktliga samhällsplaneringen ställer.

Prop. 1975/76:168                                                    24

4.2 Länsberedningen

4,2.1 L änsindelningen

Utmärkande för den svenska länsindelningen är enligt länsberedningen att den trots att mycket stora ändringar har skett i landets befolkningsfördelning och trots alt kommunikationsstandarden har ändrats väsentligt, har förblivit opåverkad under mycket lång tid. Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från några mindre gränsjusteringar, bestått oförändrad sedan år 1810,

Det kan konstateras, säger länsberedningen, att trots att skillnaderna i folkmängd mellan de största och de minsta länen har blivit allt större, förvaltningsapparaten är i princip lika organiserad i del lilla länet som i det stora och förvaltningsuppgifterna också desamma. Kapaciteten i de minsta länen har med andra ord blivit en avgörande faktor när det gäller att bestämma länsorganens kompetens och därmed också graden av decentralisering från centrala statliga organ.

Länsberedningen anser att länsindelningsfrågan inte bör studeras med utgångspunkt i en generell reform. Lösningen ligger inte i att mer eller mindre radikalt minska antalet län. Tvärtom talar åtskilliga skäl för att de nuvarande befintliga och sedan länge bestående länen bör fortleva, i allt väsentligt inom nu existerande gränser.

Inom länen har enligt länsberedningen en historisk given anpassning skett hos länsinvånarna, organisationerna och olika samhälleliga instruktioner till ett regionall mönster, som man inte bör bryta utan starka motiv. Man har invanda kontaktvägar till länsorganen, som i regel är lokaliserade inom rimliga avstånd för befolkningen. En flyttning av länsförvaltningen från de nuvarande residensstäderna skulle också få negativa följder från sysselsättningssynpunkt. Andra lösningar får därför lillgripas om man vill anpassa den nu 160-åriga länsindelningen till utvecklingen vad gäller landets be-folkningsfördelning, kommunikationer och näringsliv. Länsberedningen anser att därvid bör beaklas bl. a. det varierande indelningsmönster som successivt har vuxit fram vid sidan om länsindelningen och som har medfört att länen inte i alla avseenden framstår som naturiigt avgränsade områden med en inre samhörighet. Länsberedningen finner att länsindelningsfrågan bör studeras i två steg.

För det första bör undersökas i vad mån nuvarande länsgränser har en lämplig näringsgeografisk sträckning. Vid denna undersökning utgår länsberedningen från alt länsförvaltningen bör vara förlagd till nuvarande residensstäder. 1 och för sig innebär detta en begränsning i möjligheterna att ge länen en arrondering som är lämplig från strikt rationella utgångspunkter. Överväganden av praktisk natur talar emellertid mol de ingripande förändringar i bl, a, förulsättningar för den regionala sysselsättningsfördelningen som skulle bli följden, om ny stationeringsort skulle väljas för ett

Prop. 1975/76:168                                                    25

antal större regionala förvaltningsenheter. Det kan däremot finnas anledning att studera om länsgränserna behöver justeras med hänsyn till befolkningens näringsgeografiska inriktning.

För det andra försöker länsberedningen särskilja de krav på geografiska verksamhetsområden som olika grenar av länsförvaltningen ställer. De skilda utredningar som tidigare har gjorts i indelningsfrågan och inte minst remissyttrandena över länsindelningsutredningen ger vid handen att det i stort sett bara är för den del av länsförvaltningen som kan benämnas regional samhällsplanering som man kan vinna fördelar genom att öka verksamhetsområdenas storiek. När det gäller övriga grenar av länsförvaltningen - och de är från sysselsättningssynpunkt den klart största delen - synes enligt länsberedningen länens nuvarande storlek inte medföra några påtagliga olägenheter.

Länsberedningen har beträffande omkring tjugo olika områden i landet övervägt om del är lämpligt att - med utgångspunkt i nuvarande residensstäder -justera länsgränserna så att bättre överensstämmelse nås med befolkningens näringsgeografiska inriktning. Dessa överväganden har lett till förslag om

dels mindre justeringar av länsindelningen i två delar av landet, vilkel innebär att Älvkarieby kommun i Uppsala län flyttas lill Gävleborgs län och att Habo och Mullsjö kommuner i Skaraborgs län flyttas lill Jönköpings län, dels en ny länsindelning i västra Sverige, vilken innebär att nuvarande Göteborgs- och Bohus län och Älvsborgs län delas i öst-västlig riktning och ersätts av två nybildade län, förslagsvis benämnda Göteborgs län och Vänersborgs län, samt att Kungsbacka kommun i Hallands län förs över till Göteborgs län.

Länsberedningen erinrar om att Gotlands kommun, som motsvarar Gotlands län, samt Malmö och Göteborgs kommuner inte ingår i landstingskommunen. Det föreslås att Malmö och Göteborgs kommuner skall ingå i resp, landstingskommuner.

4,2.2 Sam verkansområden

Länsberedningen erinrar om att den regionalpoUtiska planeringen i överensstämmelse med statsmakternas beslut år 1964 har sin tyngdpunkt i verksamheten på länsnivån (prop. 1964:185, BU 1964:48, rskr 1964:408). Erfarenheterna av denna ordning ger inte vid handen att en principiellt annan indelning än den nuvarande skulle vara ägnad alt i väsentlig mån förbättra förutsättningarna att fullgöra dessa planeringsuppgifter påett ändamålsenligt sätt. Det regionalpolitiska handlingsprogram som statsmakterna beslutade år 1972 innebär vissa mål för ulveckling av den regionala strukturen (prop. 1972:111), Dessa mål innebär bl, a. att det i princip skall finnas ett primärt

Prop. 1975/76:168                                                    26

centrum i vart och ett av de nuvarande länen. Antalet primära centra är 23, vartill kommer de tre storstadsområdena.

Mot denna bakgrund finner länsberedningen inte anledning att för den regionalpolitiska planeringen föreslå någon administrativ indelning som avviker från länsindelningen. Den omständigheten att statliga sektorsorgan har verksamhetsområden på regional nivå som på ett markant sätt skiljer sig från länsindelningen påkallar emellertid särskild uppmärksamhet.

Länsberedningen anser att det finns risk för att samordningsproblem uppstår, om verksamhetsområdena för sektorsplanerade myndigheter inte är anpassade till varandra och till de regionalpolitiska verksamhetsområdena. Den myndighet som har ansvaret förden regionalpolitiska planeringen inom ett län kan få svårigheter att hävda sina synpunkter gentemot sektorsmyndigheterna, eftersom dessa myndigheters planering grundar sig på avvägningar inom större geografiska områden än länet.

Sektorsmyndighelerna kan å sin sida hävda att del regionalpolliska beslutsunderiag som står dem till buds är svårtolkat eller rentav motsägelsefullt, eftersom synen på den regionala utvecklingen kan vara olika på ömse sidor om en länsgräns. För statsmakterna slutligen blir det beslutsunderlag som tas fram regionalt beroende på vilken regional indelning som finns.

Det är angeläget att de samordningsproblem som nu har antytts kan bemästras anför länsberedningen. De bäsla förutsättningarna för en god samordning mellan sektorsplanerande organ och de myndigheter som ansvarar för regionalpolitiken skulle givetvis nås, om de geografiska verksamhetsområdena sammanföll. Två olika möjligheter finns enligt länsberedningen när det gäller att anpassa sektorsorganens geografiska verksamhetsområden och områdena för den regionalpolitiska planeringen till varandra. Den ena är att sektorsorganens verksamhetsområden anpassas till länen. Det andra alternativet är all statsmakterna fastställer områden, som i princip består av två eller flera län, inom vilka de berörda länsorganen skall samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla frågor, t. ex. i fråga om trafikplanering, översiktlig vägplanering och planering för högre undervisning.

Den första angivna möjligheten är enligt länsberedningen knappast realistisk mot bakgrund av att antalet regioner hos sektorsorganen är fem -åtta och att antalet län är 24. En sådan reform skulle innebära ett förbud för sektorsorganen alt för sin verksamhel dela in landet på annat sätt än i 24 regioner, vilkas gränser skulle sammanfalla med länsindelningen. En indelningsreform efter dessa linjer skulle med all sannolikhet medföra risker för bristande överblick i planeringen, sjunkande effektivitet hos sektorsorganen och tendensen lill en överflyttning av beslutsfunktioner från regional till central nivå. Länsberedningen avvisar därför denna metod för alt nå anpassning mellan seklorsorganens verksamhetsområden och länen.

Däremot synes man, anför länsberedningen, kunna erbjuda en framkomlig väg, om man begränsar reformen till att skapa former för en or-

Prop. 1975/76:168                                                   27

ganiserad samverkan mellan länen i regionalpolitiskt viktiga frågor. Om statsmakterna fastställer gränser för samverkansområden, ges därmed också automatiskt en anvisning åt centrala myndigheter och åt näringslivet all anpassa sina regionindelningar till en enhetlig områdesindelning som är lämpad för översiktlig planering. I fråga om vissa myndigheter kan det vara lämpligt att statsmakterna beslutar om uttryckliga föreskrifter om en sådan anpassning. När det blir aktuellt för någon central myndighet att inrätta en ny indelning av den regionala verksamheien bör indelningen i samverkansområden vara vägledande. Det kan också framdeles komma att visa sig lämpligt att föreskriva samverkan mellan länsorganen i andra frågor, t, ex. sådana som gäller den fysiska riksplaneringen.

Något gemensamt planeringskansli torde inte behöva inrättas inom samverkansområdena, anser länsberedningen. Med de personalresurser som länsstyrelserna numera förfogar över torde det inom den statliga sektorn vara tillräckligt att det uppdras ål något länsorgan att inom samverkansområdet svara för en viss gren av utredningsverksamheten, medan ett annat länsorgan får ta på sig någon annan samordningsuppgift osv. Inom den landstingskommunala verksamheten kan det på samma sätt antas växa fram samverkansorgan för länsövergripande frågor inom t. ex. sjukvård och trafikförsörjning. Med motiveringar som närmare redovisas i betänkandet föreslår länsberedningen följande indelning av landet i samverkansområden.

Östra samverkansområdet      Stockholms,   Uppsala,   Söderman-

lands, Västmanlands och Gollands län

Sydöstra samverkansområdet Östergötlands, Jönköpings, Krono-

bergs och Kalmar län

Södra samverkansområdet      Blekinge, Kristianstads och Malmö-

hus län

Västra samverkansområdet     se nya Göteborgs och Vänersborgs

län samt Hallands och Skaraborgs län

Värmland - Örebroområdet      Värmlands och Örebro län

Gävle - Dalaområdet              Kopparbergs och Gävleborgs   län

Mellersta Norriands samverkansom-     Västernorriands och Jämtlands län

rade

Övre Norrlands samverkansområde     Västerbotten och Norrboitens län

Forslaget om samverkansområden syftar främst till att främja en bättre samordning mellan de olika typerna av sektorsplanering och mellan sektorsplaneringen och den regionalpolitiska planeringen på länsnivå. Det föreslås att områdena fastställes av statsmakterna. Statsmakterna bör vidare besluta att områdesindelningen skall vara vägledande för de centrala myndigheterna när det gäller indelningen i regioner för särskilda verksamheter.

Prop. 1975/76:168                                                   28

Därigenom bör man på sikt kunna uppnå att myndigheterna anpassar sina regionindelningar till en regionindelning som är lämpad för översiktlig planering och som så långt möjligt är enhetlig. Man torde kunna utgå från att den områdesindelning som statsmakterna bestämmer kommer all bilda mönster även för indelningen inom näringslivet, folkrörelserna m. fl.

1 fråga om vissa myndigheter föreslås, som förut antytts, att regeringen utfärdar uttryckliga föreskrifter om en anpassning lill indelningen i samverkansom råden. En sådan föreskrift bör i första hand gälla statens vägverk (planläggningsområden), statens trafiksäkerhetsverk (distrikt), SJ (trafik- och bandisirikt) och arbetsmarknadsverket (regioner för drift av beredskapsarbeten). 1 fråga om totalförsvarets indelning i civil- och militärområden bör enligt länsberedningen särskill undersökas i vad mån en anpassning till samverkansområdena är möjlig. En liknande undersökning bör göras i fråga om Sveriges Radios regionala indelning.

Med den ökade enhetlighet i indelningsmönstrel som blir följden av förslagel kan man enligl länsberedningen räkna med väsentliga fördelar för länsstyrelserna när det gäller att samordna seklorsplaneringen. Det är också angelägel alt länsstyrelserna i sin samplanering över länsgränserna i första hand inriktar sig på samverkan inom samverkansområdena. Självfallet skall det dock inte föreligga hinder för en länsstyrelse att i särskilda frågor av gemensamt intresse samverka med en länsstyrelse som hör till ett annat samverkansområde.

Mellan länsstyrelserna inom resp. samverkansområde bör eftersträvas samordnade lösningar på gemensamma problem, anför länsberedningen. Det ligger i sakens natur att samverkan i praktiken får sin tyngdpunkt i ärendeberedningen. Det bör dock inte uteslutas att det i särskilt betydelsefulla frågor kan bli aktuellt alt också hålla gemensamma sammanträden med länsstyrelsernas styrelser. Man kan utgå från att länsstyrelsernas intresse av att nå fram till samordnade lösningar skall vara så starkt alt någon uttrycklig föreskrift om att i vissa ärenden yttrande skall inhämtas från övriga länsstyrelser inom samverkansområdet inte skall behövas. Även i övrigt bör man undvika att formalisera samverkan. Samverkansformerna bör få utvecklas så fritt som möjligt.

Länsberedningen medger att bildandet av samverkansområden till en början kan vara ett otillräckligt instrument när det gäller att samordna planeringen över länsgränserna, 1 takt med alt allt fler sektorsmyndigheier - liksom även näringslivet anpassar sina indelningar i regioner efter samverkansområdena skapas emellertid alll bättre förutsättningar för samlade lösningar inom resp, samverkansområde. Det understryks starkt alt förslaget om samverkansområden inte bör uppfattas som förslag att "länsblock" skall bildas med sikte påen framtida länsindelningsreform. Samverkansområdena är tvärtom att uppfatta som ett alternativ till en sammanslagning av länen till större enheter. Det är en väsentlig vinst om man genom att bilda samverkansområden ger förutsättningar för en   effektivare samhällsplanering

Prop. 1975/76:168                                                   29

på regional nivå samtidigt som man i allt väsentligt bevarar den traditionella länsindelningen. Beslutanderätten skall sålunda enligt förslaget ligga kvar på länsnivån. Länsberedningen framhåller att förslaget om samverkansområden har medfört att antalet förslag om justeringar av länsgränserna har kunnat inskränkas till ett minimum.

4.3 Remissyttrandena

4.3,1 L änsindelningen

Länsberedningens förslag om ändringar i länsindelningen diskuteras av endast ca hälften av remissinstanserna. Flera länsstyrelser och hälften av landstingskommunerna avstår från att kommentera dessa förslag. Av kommunerna är det i stort endast de som direkl berörs av förslagen som yttrar sig.

Kriminalvårdssiyrelsen, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, riksförsäkringsverket, vägverket, statskontoret, slatens pris- och karteUnämnd, planverket, lantmäteriverket, domänverket, indiistiiverkei. Kooperativa förbundet, Sveriges Radio, TCÖ och Sveriges arkitekters riksförbund tillstyrker länsberedningens förslag. De förslag som rör resp, län tilistyrksocksåav länsstyrelserna I Ösiergöl-lands, Jönköpings, Blekinge och Västmanlands län saml av Jönköpings, Kronobergs, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Gävleborgs läns landstingskommuner.

Lantbrukssiyrelsen. skogsstyrelsen. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund och Sveriges hantverks- och induslriorganisalion avstyrker förslagen eller ställer sig tveksamma lill dem.

Länsstyrelsen I Uppsala län avstyrker bestämt att Älvkarieby kommun förs över till Gävleborgs län, medan länsstyrelsen I Hallands län avstyrker de ändringar som föreslås i fråga om västra Sverige och länsslyrelsen I Skaraborgs län avstyrker förslagen beträffande Habo och Mullsjö kommuner. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är inle beredd all la slällning lill länsindelningsfrågorna.

Uppsala, Hallands, Göteborgs och Bohus, Alvsborgs och Skaraborgs läns landstingskommuner avstyrker de länsindelningsändringar som berör resp. län.

Norrköpings kommun är kritisk mot länsberedningens uttalande och förslag i länsindelningsfrågan. Enligt kommunen har länsberedningen på ett övertygande sätl visat att de nuvarande länen inte är några väl avgränsade planeringsområden. Många län är för små för vissa typer av översiktlig planering och gränserna stämmer ofta dåligt överens med de spontana regionbildningar som har växt fram inom både offentlig och privat verksamhet. Det föreligger därför ett starkt behov av en genomgripande länsindelningsreform.

SamUiga kommuner i Uppsala län avstyrker förslaget att gränsen mellan

Prop. 1975/76:168                                                   30

Uppsala och Gävleborgs län skall ändras med motiveringen alt Uppsala län redan är myckel litet. Gävle kommun lillslyrker däremoi förslaget.

Jönköpings, Nässjö och Värnamo kommuner i Jönköpings län tillstyrker att Habo och Mullsjö kommuner förs över till Jönköpings län. Kommunerna I Skaraborgs län avstyrker överiag förslagel.

Samtliga kommuner i Hallands län avstyrker förslaget om ändring av länsindelningen vad gäller Hallands län. Kungsbacka kommun anser att det tänkta Göteborgslänet knappast uppfyller de kriterierna på ett näringspolitiskt väl avgränsat län som länsberedningen släller upp.

Flertalet kommuner i Göteboigs och Bohus län finner en ändrad länsindelning i Göteborgsområdet motiverad. Länsberedningens förslag vinner dock inte anslutning, Göteborgs kommun förordar att ell stor-Gö-teborgslän och ett Boråslän bildas. Svagheten i länsberedningens förslag är bristen på samhörighet mellan Boråsregionen, särskilt dess östra delar, och Göteborgsområdet.

Flertalet kommuner I Alvsborgs län avstyrker länsberedningens förslag i fråga om väst-Sverige och förordar att ingen ändring av länsgränsen vidtas. Borås kommun föreslår dock en särskild utredning om ett Borås-län.

Förslaget att Göteborgs kommun skall ingå i landstingskommuner bör enligt,//era kommuner, bl, a. Göteborgs kommun inte genomföras, såvida inte länsindelningen ändras. Samma uppfattning har Göteborgs och Bohus läns landstingskommun. Länsslyrelsen I Göteborgs och Bohus län anser med hänsyn till de avtal på sjukvårdsområdet som nyligen har träffats mellan Göteborgs kommun och landstingskommunen att frågan om kommunens inträde i landstingskommunen inle bör tas upp till prövning.

Malmöhus läns landstingskommun ansluter sig till förslaget att Malmö kommun skall ingå i landstingskommunen, medan länsstyrelsen i Malmöhus län anser att frågan inte bör aktualiseras nu. Ytterligare samarbete planeras mellan Malmö kommun och landstingskommunen och dessa samarbelsmöjligheler bör åtminstone tills vidare kunna utnyttjas. Ingen av länets kommuner tar upp frågan.

Överbefälhavaren, socialstyrelsen, riksförsäkringsverkel, riksantikvarieämbelel, kammarkollegiet, Landsiingsförbundet och Örebro läns landstingskommun anser att Malmö och Göteborgs kommuner bör ingå i resp, landstingskommun,

4,3.2 Samverkansområden

Positiva till länsberedningens förslag om samverkansområden är överbefälhavaren, vägverket, Irajiksäkerhetsverket, luftfartsverket, kammarkollegiel, statskonlorei, statistiska centralbyrån, riksantikvarieämbelel, skolöverstyrelsen, lantbrukssiyrelsen, skogsstyrelsen, statens pris- och kartellnämnd, planverket, lantmäteriverket, domänverket, Landstingsförbundet, Sveiiges Radio, LO och TCO. Civilbefölhavarna i västra, östra och övre Norrlands civilområde

Prop. 1975/76:168                                                    31

samt länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Alvsborgs, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorriands, Jämtlands och Norrboitens län, liksom de flesta landstingskommunerna tillstyrker också förslaget.

Kommunerna framhåller genomgående behovet av samverkan över länsgränserna. I stort sett hälften av de kommuner som yttrar sig i frågan tillstyrker förslaget om samverkansområden. De övriga anser alt sådana områden inte behövs och befarar alt förslagel trots allt kan innebära ett steg mot en ny länsindelning.

Samverkansområdena och civilområdena bör vara anpassade lill varandra, anser överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, valtenfallsverket, clvUbefölhavar-na I södra, östra och västra civilområdei samt civilbefdlhavaren I övre Norrlands civilområde.

Siatskontoret framhåller att statskontoret bl.a. i sitt yttrande över länsdemokraliutredningens förslag har förordat en indelningsreform som syftariill större regioner än nuvarande län. Statskontoret understryker vikten av en mer enhetlig indelning av myndigheiernas regionala organisation och framhåller att länsberedningens förslag i några fall strider mot de samverkansområden som länsstyrelserna i praktiken har orienterat sig mot. Kombinationer som sätts i fråga är t. ex. sammankopplingen av Örebro län med Värmlands län och av Kronobergs med Östergötlands län. Statskonioret anför att länsberedningens intentioner förmodligen omintetgörs om länsstyrelserna själva anser att deras naturiiga samarbetspartner finns utanför de föreslagna samverkansområdena.

Länsberedningens modell bygger tydligen på tanken att den enhetliga indelning, fortsätier statskonioret, som de centrala myndigheterna så småningom kommer att välja för sin regionala verksamhel skall påverka länsstyrelserna i deras val av huvudsakliga samarbetspartner. Effekten av en sådan regional indelning torde enligl statskontoret inte vara tillräcklig för att få länsstyrelserna att inrikta sig på de samverkansområden som länsberedningen föreslår. Statskontoret föredrar därför en mer formaliserad organisation. En möjlighet är att länsstyrelserna själva utser lämpliga samarbetspartner och att statsmakterna därefter utfärdar bindande direktiv om samarbete över länsgränserna i vissa frågor. Även möjligheterna att få de centrala myndigheterna att anpassa sina storregionala indelningar till samverkansområdena torde gynnas av att samarbete över länsgränserna binds i fastare former.

Planverket, som ansluter sig till förslaget om samverkansområden, förordar ett mindre antal områden än åtta. Särskilt från den fysiska riksplaneringens synpunkt finner verket det angelägel att antalet områden begränsas lill fem eller sex,

Domäwve/Ae'framhåller att sam verkansområdena kommer alt göra del nödvändigl inrätta gemensamma organ av typ planeringskanslier. Domänverket tillstyrker den indelning i samverkansområden som länsberedningen föreslår och konstaterar att förslagel kommer att innebära en belydande rationa-

Prop. 1975/76:168                                                    32

lisering med avseende på verkets arbete med planfrågor, miljöfrågor och vägfrågor,

Förslagel stämmer enligt Sveriges Radio i långa stycken överens med den regionindelning som valts för de regionala televisionsändringarna. De ändringar som skulle krävas för en anpassning av sändningsområdena lill samverkansområdena bedömer Sveriges Radio som möjligt och realistiskt - förutsatt att en motsvarande harmonisering successivt kommer till stånd inom näringslivet, folkrörelserna och den offentliga sektorn,

Länsslyrelsen I Blekinge län anser alt samverkansområdena bör avse endast den verksamhel som centrala myndigheter och andra centrala organisationer bedriver. Länsstyrelsen är myckel positiv till ett utvidgat samarbete mellan länsstyrelser på ömse sidor om länsgränserna men anser att del inle bör bindas alltför hårt.

Att förslagel om samverkansområden godtas innebär inte, anför Hallands läns landstingskommun, att landstingskommunen godtar att samverkansområdet skulle vara den enda organisation för samarbete i landslingskommunala angelägenheter. Det förutsätts vidare att samverkansområdena inte skall utvecklas till "överlän" eller "länsblock" med särskild ledning eller förvaltning.

Rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, statens järnvägar, riksrevisionsverket, universiieiskanslersämbelei, fiskeristyrelsen, Lantbrukarnas rikstörbund. Svenska handelskammaiförbundet. Svenska kommunförbundet, Sveiiges hantverks- och induslriorganisalion. Moderata ungdomsförbundet, länsstyrelserna I Stockholms, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Kristianstads Malmöhus, Hallands, Värmlands, Örebro och Västleibottens län samt Stockholms, Uppsala, Kalmar, Skaraborgs, Värmlands och Örebro läns landstingskommuner avstyrker förslaget om samverkansområden eller ger uttryck för tveksamhet inför förslaget.

Lantbrukarnas riksförbund, som avstyrker förslaget, föreslår liksom länsstyrelserna i Kalmar och Skaraborgs län samt Sveriges industri- och hani-verksorganisation, att statliga myndigheter rekommenderas att anpassa sin verksamhet lill den gällande länsindelningen.

Svenska kommunförbundet ifrågasätter om det är välbetänkt att låsa sig för en total indelning av landet i samverkansområden. Man bör enligt förbundets mening avvakta resultatet av decentraliséringsulredningens (Kn 1975:12) arbete, innan man tar slutlig ställning till samverkansfrågorna.

Enligt Svenska handelskammarförbundets uppfaltning bör samverkansom-rådesfrågorna utredas och studeras ytteriigare, innan ställning tas lill länsberedningens förslag. Förbundet konstaterar all i. ex, ändringen av trafikplaneringen kräver större planeringsenheier än länen men framhåller samtidigt att fiera skäl talar för att länsstyrelserna inte bör vara låsta till sam-arbetspartners i exakt angivna län.

Länsstyrelsen I HaUands län ställer sig klart positiv till ett utvidgat samarbete över länsgränserna men avvisar tanken på att begränsa samarbete

Prop. 1975/76:168                                                    33

lill alt omfatta enbart vissa län, 1 stället förordar länsstyrelsen ett mera flexibelt länssamarbele där sakfrågorna får bli avgörande när samarbeisre-gionerna avgränsas.

Länsstyrelsen I Västmanlands län ifrågasätter om det är nödvändigl att göra en indelning i samverkansområden för att få lill slånd ett önskvärt samarbete över länsgränserna. Däremot delar länsslyrelsen länsberedningens uppfattning att det är angeläget all även andra intressen än de som resp. centrala myndigheter företräder beaktas, när de centrala myndigheternas regionala arbetsområden avgränsas.

Förslaget om samverkansområden möter erinran från ett mindre antal kommuner, som utifrån sin egen belägenhet behöver samarbete med grannkommuner i annat samverkansområde. Några kommuner i Västerbottens och Norrbottens län anser att samverkansområden inle behövs för de två nordligaste länen.

Enligt Örebro läns landstingskommun bör de nuvarande regionala indelningarna anpassas till samverkansområdena, om tanken på sådana områden skall bli meningsfull. Landstingskommunen föreslår därför att frågan om samverkansområden prövas ytteriigare innan ställning tas till förslaget.

De högskoleregioner som statsmakterna nyligen har beslutat stämmer enligt universiteiskanslerämbetei inte överens med de samverkansområden som länsberedningen föreslår. Avvikelserna är betydande. Med hänsyn härtill bör frågan hur samverkansområdena skall avgränsas prövas om.

Från naturvårdssynpunkt är det enligt naturvårdsverket angeläget att samverkansområdena nägoriunda stämmer överens med de naturiiga nederbördsområdena. Särskilt angeläget är det att länen vid Vänern och länen vid Mälaren - Hjälmaren ingår i samma regioner. I länen omkring vartdera av dessa sjösystem finns också redan nu en etablerad samverkan i vattenvårdsfrågor.

Länsstyrelsen I Uppsala län hävdar att Örebro län även i fortsättningen bör samverka med de övriga Mälar- och Hjälmariänen. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att det område i vilket Södermanlands län skall ingå, dvs, ö.stra samverkansområdet, i stort sett är väl avvägt. Det kan emellertid ifrågasättas, fortsätter länsslyrelsen, om inte Örebro län som f. n. deltar i samarbetet mellan länen vid Mälaren och Hjälmaren bör ingå i samma område,

Enligl länsstyrelsen i Jönköpings län bör Östergötlands och Jönköpings län tillhöra samma samverkansområde. För det fall att en indelning av landet i samverkansområden genomförs trots de skäl som talar mot en sådan indelning, avstyrker länsstyrelsen i Kronobergs län mycket bestämt ett samverkansområde som omfattar Småland och Östergötland.

Länsstyrelsen i Värmlands län kommer fram till att om man skall ha samverkansområden, vilket länsstyrelsen starkt ifrågasätter - Värmlands län bör ingå i ett västsvenskt samverkansområde tillsammans med övriga Vänernlän. Värmlands läns landstingskommun avstyrker länsberedningens för-

3 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 168

Prop. 1975/76:168                                                    34

slag. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus och Alvsborgs län samt Alvsborgs läns landstingskommun anser att Värmlands län bör hänföras till Västsverige,

5 Organisationen av samhällsverksamheten på regional nivå 5.1 Nuvarande förhållanden

Vid den partiella omorganisation av den statliga länsförvaltningen som skedde den 1 juli 1971 fick länsstyrelsen en förtroendernannastyreise med landshövdingen som ordförande saml tio andra ledamöter (prop, 1970:103, SU 1970:132, KU 1970:34, rskr 1970:308). Den nya länsslyrelsen fick samtidigt som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. 1 planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse övertog länsstyrelsen beslutanderätten från länsnämnderna. Länsarkilekikontoret inordnades samtidigt i länsstyrelsen. Sedermera har länsslyrelsen fått ansvarel för annan sektorsplanering.

Vid samma tidpunkt omorganiserades skatteförvaltningen i länsstyrelsen med en klarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten än vad som lidigare hade varit fallet. Samtidigt förbättrades även förvall-ningsrätlskipningen. En länsskatterätt som i huvudsak motsvarar den tidigare prövningsnämnden och en länsrätt för annan förvaltningsrältskipning knöls lill länsstyrelsen i organisatoriskt avseende. På grundval av det principbeslut som statsmakterna hade fattat år 1970 tillkom följande år lagen (1971:52) om skatterätt och länsrätt (prop. I97I:I4,CU 1971:9,rskr 1971:52),

Länsstyrelsen organiserades på tre avdelningar en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning. Till sistnämnda avdelning knöts länsrätten och länsskatteräl-ten. Sedermera har fastighelstaxeringsrätler inrättats och knutits till förvaltningsavdelningens (prop, 1974:35 och 79, KU 1974:21, CU 1974:27, rskr 1974:160 och 228),

Till förvaltningsrättskipning brukar i första hand hänföras handläggning av mål och ärenden i vilka lalan fullföljs hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs, kammarrätterna och regeringsrätten. Men också vissa andra ärendegrupper, i vilka den judiciella prövningen är framträdande, brukar hänföras hit. Det gäller t.ex, ärenden om utmätning m.m, och ärenden rörande gåvoskatt, I dessa ärenden fullföljs talan hos hovräti.

Länsstyrelserna och de förvaltningsdomstolar som är knutna lill länsstyrelserna handhar praktiskl tagel all förvaltningsrältskipning på regional nivå. De mål och ärenden i vilka lalan fullföljs i kammarrätt eller regeringsrätten avgörs nämligen med endast få undantag av länsstyrelsen eller någon av de nämnda förvaltningsdomstolarna, Della innebär att länsstyrelserna och de tre förvaltningsdomstolarna på snart sagt alla områden av samhällslivet prövar förvaltningsmål och förvaltningsärenden som kräver rättslig bedömning och som nära berör enskilds rätt. Till skillnad från-länsstyrelsens pla-

Prop. 1975/76:168                                                   35

nerade verksamhet är förvaltningsrättskipningen inriktad på enskilda fall och bunden av normer som ges i författning. Men det är bara när prövningen i ett ärende innefattar en rättslig bedömning och nära berör enskilds rätt som ärendet kan sägas höra lill förvaltningsrättskipningen.

Inom många områden, t. ex. socialvården, hälsovården, byggnadsväsendet och naturvården, har länsstyrelsen också inspektions- och tiUsynsuppgifter i förhållande till andra, i regel kommunala, organ. Dessa uppgifter jämte en stor mängd andra ärendelyper hos länsstyrelserna brukar hänföras till allmän förvaltning.

Såväl förvaltningsrältskipning som allmän förvaltning utövas på samtliga avdelningar inom länsstyrelsens nuvarande organisation, dock med en klar koncentration till förvaltningsavdelningen - och i Stockholms län även lill län.sskatterättsavdelningen - där länsskatlerätlen, fastighetstaxeringsrälten och länsrätten har sina kanslier.

Förvaltningsrätlskipningen på länsplanet utövas i två helt olika former. Vissa beslut fallas sålunda av en förvaltningsdomstol, som beslår av ordförande - med domares ställning - och nämndemän (i faslighetsiaxeringsrätt ingår också värderingstekniska ledamöter) eller i vissa fall av ordföranden ensam. Andra beslut fattas av länsstyrelsen som förvaltningsmyndighet, Länsslyrelsen kan då bestå av enbart tjänstemän, men efler landshövdingens bestämmande kan ärenden också avgöras av länsstyrelsens slyrelse.

Frågan huruvida förvaltningsdomstolarna liksom nu skall vara knutna till länsstyrelserna eller brytas ul till helt fristående förvaltningsdomstolar behandlades redan i samband med omorganisationen av länsstyrelserna år 1971. De krav som då restes på frislående domstolar grundades på uppfattningen alt tilltron till rättskipningens objektivitet annars kunde äventyras. Lagrådei fäste i delta sammanhang uppmärksamheten på Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och framhöll all det skulle stämma bäst överens med konventionens avfattning och anda om den förvaltningsrätlskipning som länsstyrelserna svarade för kunde brytas ut ur länsstyrelserna och förläggas lill helt frislående organ (prop, 1971:4 s.'96). En sådan anordning ansågs även från allmänna rältsäkerhelssynpunkter vara överiägsen den organisation som statsmakterna hade fattat principbeslut om år 1970 och som utgjorde grundvalen för förslagen i prop. 1971:14.

Riksdagen (SU 1970:132, CU 1971:9) uttalade alt det visseriigen kunde anföras principiella skäl för att förvaltningsrättskipningen på länsnivå borde organisatoriskt brytas ut från länsstyrelsen. Riksdagen ansåg dock att de rättskipande organen enligt departementschefens förslag i praktiken skulle fä en oberoende och jävsfri ställning. Den organisationen som föreslogs innebar nämligen att länsskatterätt och länsrätt skulle självständigt handlägga och avgöra målen. Man utgick från att det inte skulle göras några faktiska inskränkningar i domstolarnas självständighet. Dessa förhållanden ledde, tillsammans med den omständigheten att den regionala skalteor-

Prop. 1975/76:168                                                   36

ganisationen behövde övervägas ytteriigare och den omständigheten att underlaget för en slutlig prövning av länsrättens uppgifter var otillräckliga lill all riksdagen godtog förslagen i propositionen.

5.2 Länsberedningen

Länsberedningen anser att dess förslag, om de genomförs, kommer att leda till att länsstyrelsens verksamhel i än större utsträckning än f. n. kommer alt inriktas på samhällsplanering. Länsberedningen har därför funnii sig böra pröva skatteförvaltningens och förvaltningsrältskipningens organisatoriska anknyining till länsstyrelserna,

5.2.1 Skalieföivaliningen

För bedömningen av frågan om skatteförvaltningen skall vara knuten till länsstyrelsen eller ej bör det avgörande enligl länsberedningen vara om en sådan anknytning är organisatoriskt och funktionellt motiverad.

Det kan konstateras alt skatteavdelningens kontakter inom länsstyrelsen i försia hand riktar sig mot förvaltningsavdelningens rätlsenhel, som är kansli för länsskatlerätlen och fastighelslaxeringsrätten. Dessa kontakter är dock, anför länsberedningen, inle av sådant slag att de motiverar alt skatteavdelningen och rätternas kansli tillhör samma organisation. Den partiella omorganisationen av länsstyrelserna innebar bl, a. att de fiskaliska och de dömande funktionerna på skatteområdet fördes till skilda avdelningar. Det kan emellertid alltjämt, i vart fall frän principiella synpunkter, riktas kritik mol all domstolarna har sitt kansli inom samma myndighet som den ena parten i skalteprocessen. Trots den nya organisationen har de skattskyldiga också i många fall svårt att hålla de olika funktionerna isär. En klar organisatorisk åtskillnad skulle, framhåller länsberedningen, vara ägnad all för allmänheten bätlre markera skillnaden mellan de fiskaliska och de dömande uppgifterna.

Skatteavdelningens behov av kontakt och samverkan med övriga enheter inom planeringsavdelningen och förvaltningsavdelningen är enligt länsberedningen myckel begränsat och i princip inte av annan art än vad som förekommer olika myndigheter emellan. I den mån sådana kontakter förekommer gäller de företrädesvis rent informationsutbyte.

Skatteavdelningens kontaktmönster skiljer sig helt från planeringsavdelningens, anför länsberedningen. Sambandslinjerna löper här främsl vertikalt - uppåt mot praktiskl laget endast en central myndighei, riksskatteverket (RSV) och nedåt mot i första hand de lokala skattemyndigheterna. Skatteavdelningens kontakter med RSV och de lokala skattemyndigheterna är mycket omfatiande och de funktionella sambandet med dessa myndigheter är starkt. Det ligger inom skatteavdelningens ansvarsområde all svara för den regionala samordningen och planeringen av skatteförvaltningen. Någon

Prop. 1975/76:168                                                   37

egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsledningens sida förekommer inte. Däremoi leds och styrs verksamheten i belydande ulslräckning av RSV. De väsenlligasle uppgifterna inom skatteavdelningen, bl. a. pro-cessföringen och taxeringskonirollen, ankommer på avdelningens chef, skattechefen, och är därmed undandragna landshövdingens och slyrelsens inflytande. Skatteavdelningen kan därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorganisationen.

Slutsatsen blir enligt länsberedningen att det inte finns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art eller någoi sådant t)ehov av samverkan som motiverar alt skatteförvaltningen är inordnad i länsstyrelseorganisationen. Den samverkan som nu förekommer mellan skatteavdelningen och länsstyrelsens övriga enheter samt andra länsorgan som lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen kan utan olägenhet fortsätta, även om skatteavdelningen bryts ul lill ett fristående regionalt skatteverk. De synpunkter som kan anföras som skäl för att behålla skatteförvaltningen inom länsstyrelsen väger enligl länsberedningen lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Därför föreslås att skatteförvaltningen bryts ut från länsstyrelsen lill ett frislående skatteverk.

En sådan utbrytning innebär enligt länsberedningens uppfallning inte någon omfatiande omorganisation. De enheter som nu bildar länsstyrelsens skatteavdelning bör med i huvudsak oförändrade arbetsuppgifter ingå i skatteverket. Verket bör ha en slyrelse som, förutom myndighetens chef, består av fyra ledamöter. Dessa ledamöter och suppleanter för dem bör väljas av landstinget. Chefen bör vara ordförande i styrelsen.

5.2.2 Föivallnlngsrättsklpnlngen

Det finns enligl länsberedningens mening inte någon grund för tvekan om att den regionala förvaltningsrätlskipningen har förstärkts och förbättrats avsevärt genom 1971 års reformer. De tre domstolarna har fått en oberoende och jävsfri ställning, även om deras personal och kanslier är knutna lill länsslyrelsen. En väsentlig fördel utgör den organisatoriskt numera hell klara åtskillnaden mellan den dömande och den fiskala verksamheten på skalleområdet. Länsberedningen föreslår att länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna behålls.

En annan principiell fråga som rör den regionala förvaltningsrättskipningen är om den dömande verksamheten även i fortsättningen skall vara uppdelad på tre olika domstolar - länsskatlerält, faslighetsiaxeringsrätt och länsrätt. Av förarbetena till 1971 års omorganisation och till inrättandet av de ire förvaliningsdomsiolarna framgår enligl länsberedningen att avsikten var all länsskalterälterna och länsrätterna inom en snar framtid skulle föras samman till en regional förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av dom-

Prop. 1975/76:168                                                    38

stolarnas verksamhet bekräftar att denna tanke bör fullföljas. Även om fas-lighetslaxeringsräliernas sammansättning är någol olik de båda övriga domstolarnas, finns enligt länsberedningen inle tillräckliga skäl att hålla domstolarna organisatoriskt åtskilda. På grund härav föreslås att de tre domstolarna i varje län skall slås samman lill en förvaltningsdomstol, förslagsvis benämnd länsrätt.

Vid omorganisationen år 1971 ansågs det inte lämpligt att mer än ett relativt begränsat antal målgrupper handlades i den nybildade länsrätten. Departementschefen uttalade dock att länsrättens kompetensområde borde vidgas efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen och organisationen hann byggas ul (prop. 1970:103 s. 152), För att ylieriigare öka lekmännens medverkan inom förvaltningsrätlskipningen bör enligl länsberedningens uppfattning den nu föreslagna länsrätten tillföras nya målgrupper som i första hand hämtas från länsslyrelsen. Del anses emellertid nödvändigt att frågan om vilka målgrupper som bör flyttas över utreds i särskild ordning.

5.2.3 Förtroendemannamedverkan i länsslyrelsen

Det lorde enligl länsberedningen inte råda några delade meningar om att det i spetsen för länsstyrelsen även i framliden skall finnas en förtroendemannastyrelse. Länets invånare bör således genom utsedda representanter ta del i den allmänna ledningen av länsstyrelsens verksamhel och i beslul i vikliga frågor för länet och dess utveckling, särskilt på samhällsplaneringens område. Härigenom tillförs länsslyrelsen belydande sakkunskap samtidigt som länsstyrelsens beslut bättre kan förankras bland länels invånare.

Frågan om del lämpliga anlalel ledamöter i länsslyrelsen - utöver landshövdingen - kan ses ur olika synvinklar, anför länsberedningen, A ena sidan kan det anses som ett önskemål att antalet är så stort, att bland dem som skall utses utrymme finns för en så långt det är möjligt rättvis partipolitisk representation. I och för sig innebär naturiigtvis ett stort antal ledamöter också en ökning av möjlighelerna lill kontakter med skilda delar av länet samt till att styrelsen får en rikt differentierad representation av speciella kunskaper, erfarenheter och intressen. A andra sidan är det nödvändigt att begränsa antalet ledamöter om länsstyrelsen skall vara ett han-teriigt och arbetsdugligl ledningsorgan. Den nuvarande sammansättningen av länsstyrelsens styrelse kan enligt länsberedningen ge en viss ledning vid bedömningen. Styrelsen består nu av ordföranden och tio andra ledamöter. Erfarenheterna visar att en styrelse av denna storiek är arbetsduglig. En viss ökning av anlalel förtroendemän torde vara möjlig ulan att ölägenheter uppstår. Marginalen för en sådan ökning är dock sannolikt snäv.

När det gäller att besiämma på vilket sätt de personer skall utses som jämte landshövdingen skall utgöra länsstyrelsens styrelse, finns del olika

Prop. 1975/76:168                                                   39

möjligheter, anför länsberedningen. Flera olika intressen bör tillgodoses i förtroendernannasty relsen.

Kommunerna har enligt länsberedningen ett berättigat intresse att vara väl företrädda i länsstyrelsen. Huvuddelen av de ärenden som" handläggs i föriroendemannaslyrelsen rör kommuner. Den nuvarande ordningen som innebär att landstinget förutsätts att efter samråd med Svenska kommunförbundets länsavdelning utse företrädare för kommunerna anses, efter vad länsberedningen har inhämtat, inte ha fungerat tillfredsställande i alla län sett ur kommunernas synvinkel.

Företrädare för landstingskommunen böräven i fortsättningen ingå i föriroendemannaslyrelsen, framhåller länsberedningen. Sambandet mellan lokalisering och dimensionering av sjukvårdsanläggningar och den regionala utvecklingen är starka motiv för en sådan ordning. Förslaget om landstingskommunalt ansvar för den lokala och regionala kollekliva persontrafiken är ytterligare skäl för att landstingskommunen skall vara representerad i styrelsen.

Erfarenheterna från länsstyrelserna och de centrala myndigheterna visar, säger länsberedningen, att den kunskap och de synpunkter som företrädare för olika intresseorganisationer kan tillföra beslutsfattandet är av mycket slor belydelse. Vissa skäl talar för att intresseorganisationernas representanter skulle kunna knytas som en referensgrupp till föriroendemannaslyrelsen - antalet sådana representanter skulle då kunna bli större. Studier av de planeringsråd som var knutna till länsstyrelserna som rådgivande organ före den partiella reformen år 1971 visar emellertid att ledamöterna inte uppfattande del som särskill meningsfullt att delta i planeringsrådens arbete, Ledamöierna i länsstyrelsernas styrelser anser däremoi att arbetet i styrelserna är av slor belydelse. Stor risk finns att intresseorganisationernas representanter I styrelserna blir kvalitativt sämre, om de inte blir fullvärdiga ledamöter, Mol den bakgrunden anser länsberedningen att företrädare för de stora intresseorganisationerna bör ingå i förtroendemannastyrelsen för alt garantera alt den erfarenhet som intresseorganisationerna kan bidra med blir direkt nyttiggjord i beslutsfattandet. Länsstyrelsen ärett organ som sköter decentraliserade statliga uppgifter, I en sådan statlig förvaltning kan en lokal och regional anpassning ske vid beslutsfattandet. Detta kan åstadkommas genom att lokal och regional sakkunskap utnyttjas. Länsberedningen anser därför all företrädare för länets befolkning bör ha majoritet i föriroendemannaslyrelsen.

Länsberedningen föreslår att föriroendemannaslyrelsen skall bestå av tolv ledamöter utöver landshövdingen, som fungerar som ordförande. Genom del någol större anlalel ledamöter i förhållande till vad som nu gäller blir det möjligt all beakla de intressen med avseende på slyrelsens sammansättning som har redovisats i det föregående. Av de tolv ledamöterna skall fyra representera kommunal erfarenhet, fyra landstingskommunal erfarenhet och fyra erfarenhet från intresseorganisationernas verksamhetsområden.

Prop. 1975/76:168                                                    40

De fyra ledamöierna med kommunal erfarenhet skall enligt förslaget nomineras av Svenska kommunförbundets länsavdelning. Det skall sedan ankomma på regeringen alt utfärda förordnande för ledamöterna. Länsberedningen förutsätter att regeringen därvid följer länsavdelningens förslag. All ge länsavdelningarna uppdraget att nominera ledamöter lill styrelsen är enligl länsberedningen inte oförenligt med länsavdelningarnas ställning som oreglerade privairäiisliga organ. Sådana organisationer nominerar i dag ledamöter till de centrala myndigheiernas styrelser. Erfarenheterna visaratt regeringen regelmässigt godtar de förslag som organisationerna lämnar.

På likartat sätt skall landstingskommunen enligt förslagel nominera fyra ledamöter med landstingskommunal erfarenhet. Regeringen skall därefter formellt ulse ledamöierna. Länst)eredningen har övervägt om inle landstingskommunerna själva på samma sätt som nu även formellt bör utse ledamöter med landstingskommunal erfarenhet. Den har emellertid funnii alt den syn på förhållandet mellan kommunerna och landstingskommunerna som har redovisats i det föregående förutsätter att kommunerna och landstingskommunerna har samma kompetens också när det gäller att utse ledamöter till länsstyrelsens styrelser. Den ordning som tillämpas i dag och som innebär att landstinget förutsätts utse även ledamöter med kommunal erfarenhet ger inte helt bilden av två likaberättigade kommunformer. För att de båda kommunformernas jämbördiga ställning skall betonas börenligt länsberedningen landstingskommunen och kommunerna var för sig nominera sina representanter. De personer som har nominerats kommer på della sätt att gemensamt representera länets väljare i styrelsen. Genom att regeringen formellt utser samtliga ledamöter markeras också att länsstyrelsen är ell statligt organ.

När regeringen utser företrädare för organisationslivel bör enligt länsberedningen, hänsyn kunna tas till de skiftande förhållanden i näringslivets sammansättning som råder i olika delar av landet. Två ledamöter med erfarenhet från arbetstagarnas intresseorganisationer bör utses. De andra två ledamöierna bör företräda företagarsidan inom näringslivet. Alll efter näringslivels sammansättning inom länet bör de utses bland företrädare för industrin, handeln, småindustrin, hantverket eller den producentkooperativa rörelsen.

5.2.4 Förtroendemannamedverkan i läiisnämnderiia m. in.

Enligl länsberedningens mening bör del regionala inflytandet stärkas också när det gäller länsnämndernas sammansättning. Härvid står olika vägar öppna. Man kan använda samma ändring som föreslås i fråga om länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. De skäl som har åberopats till stöd för all landstingskommunen och kommunerna skall få inflytande på förtroendeman-naslyrelsens sammansättning kan åberopas också i fräga om länsnämnderna.

Prop. 1975/76:168                                                                 41

1 vart fall beiräffande länsarbetsnämnden gäller delsamma i fråga om inflytande för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna.

Länsberedningen anser all den lämpligasie metoden är all länsslyrelsen får ulse de ledamöter i nämnderna som inte av särskilda skäl bör utses av regeringen eller på grund av sin befallning är självskrivna ledamöter. Ordförandena i nämnderna bör alltid utses av regeringen. Detsamma bör gälla representanterna för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna i länsarbetsnämnderna.

Ledamöterna i länsvägnämnden bör dock enligt länsberedningen utses av ett annat organ än länsstyrelsen, eftersom denna nämnd har rätt att besvära sig över länsstyrelsens beslul i ärenden som berör nämndens verksamhel. Om det skall finnas bara en valkorporation för utseende av ledamöter i länsvägnämnden lorde av praktiska skäl endasl landstinget kunna komma i fråga.

Genom den ordning för utseende av ledamöter i länsnämnderna som länsberedningen föreslår knyts länsnämnderna fastare lill länsslyrelsen, Della är till fördel inte minst därför all behovei av samverkan och samordning inom den statliga länsförvaltningen därigenom framhävs ytterligare.

Flertalet länsnämnder har liksom vägförvaltningen uppgifter som inte avseröversikilig samhällsplanering, påpekar länsberedningen. Många av dess uppgifter ligger utanför vad länsstyrelsen har att befatta sig med eller har intresse av att vara informerad om. Länsberedningen har därför funnit att del f. n, inte finns skäl att föreslå någon ytteriigare ändring av organisationen för de uppgifter som ankommer på länsnämnderna och vägförvaltningen. Dessa sektorsorgan bör således förbli organisatoriskt fristående från länsstyrelsen. Liksom hittills bör dock beslul i regionalpoUtiska frågor fattas av länsstyrelsen efter beredning av sektorsorganen i samråd med län.sstyrel-sen,

5.3 Remissyttrandena

5.3.1 Skaitejörvaliningen

Länsberedningens förslag all skatteavdelningen skall brytas ut från länsslyrelsen till ett frislående skatteverk kommenteras i samtliga länsstyrelsers yitranden, medan endast ett fätal andra remissinsianser yttrar sig över denna del av förslaget.

Kammarräiierna i Stockholm. Göteborg och Sundsvall, riksförsäkringsverket, riksskatteverket. Laiidsiingslörbundei. Svenska arbetsgivareföreningen. Sveriges imlusiriförbuiul. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska bankföreningen. Sveriges liantverks- och indtisniorgcinisalioii. Svenskakyrkansjörsamlings- ochpasio/ais-jörbund och Moderata uiigdoni.slörbundet samt Östergötlands. Hallands och Gävleborgs läns landstingskommuner tillstyrker förslaget. Av de få kommuner som yttrar sig i frågan lillslyrker fierialei förslagel.

Prop. 1975/76:168                                                   42

Kammarrätien i Siockholm delar länsberedningens uppfallning all del funktionella och organisatoriska sambandet mellan skalleavdelningen och länsslyrelsen är så begränsat att tillräckliga skäl för all skatteförvaltningen skall förbli inordnad i länsslyrelseorganisationen svårligen går alt finna. Kammarrätten har vidare inga invändningar mol de föreslagna skatteverkens organisation och arbetsuppgifter. Samma uppfattning har kaininanättenia i Göieborg och Sundsvall.

Riksjörsäkringsveikei anser det sannolikt att av särskilda länsskatleverk kommer alt göra samarbete mellan skattemyndigheterna och socialförsäkringens organ effektivare.

Enligt riksskatteverkets mening finns det ett klart samband mellan den centrala, den regionala och den lokala organisationen inom skalleadministrationen. Det är tveksamt om reella vinster kan påräknas genom samordning med sektorer som saknar funktionella samband med skatteförvall-ningen. Däremoi torde vinster kunna uppnås med fristående skalleverk. Riksskatteverket anser därför att skatteförvaltningen bör brytas ul från länsstyrelsen lill ett regionalt skatteverk. Värdet av en sådan ålgärd blir dock enligt riksskatteverket mindre om man, som länsberedningen har länkt sig, behåller den nuvarande regionindelningen med den starkt varierande storleken på de geografiska verksamhetsområdena. Möjligheten alt utjämna skillnaderna mellan verksamhetsområdens omfattning bör enligt riksskatteverket utredas.

Riksskatteverket bedömer att det inte här anses betingat av materiella hänsyn att inrätta styrelser för de frislående skatteverken. Sådana styrelser kan dock ge de viktigare administrativa beslut som anses ankomma på skatteverken en bätlre förankring.

Riksskatteverket visar vidare på vissa brister i skattechefens möjligheler all administrativt påverka sitt ansvarsområde. Dessa brister kommer alt bli än mer påtagliga när de ändringar i skatteadministrationen som aviseras i prop, 1975:57 och 87 har genomförts. Om den nuvarande organisationen kommer att bestå, måsle enligt riksskatteverket skattechefens reella möjligheter all administrativt påverka sill ansvarsområde i vä.sentliga avseenden förbättras. Delta innebär bl. a. att skattechefen bör ges ett reellt budgetansvar för skatteverksamheten inom totalramen för länsstyrelsens och de lokala skattemyndigheternas resurser och ett reellt ansvar för rekrytering och till-sällning av personal inom skatteförvaltningen. Riksskatteverket finner all en sådan ulveckling ligger väl i linje med intentionerna i budgetulredningens belänkande (SOU 1974:44-46) och de principer som ligger lill grund för utformningen av statens ekonomiadministrativa system.

Sialskoniorel. Svenska kommunförbundei. SACO/SR. TCO, samtliga länsstyrelser och Uppsala, Göteborgs och Bohus. Alvsborgs och Värmlands läns landstingskominuner avstyrker förslagel om fristående skatteverk,

Statskonlorei finner all länsstyrelsernas slällning och arbetsuppgifter är Sladda i stark förändring, Decentraliséringsulredningens arbeie kan också

Prop. 1975/76:168                                                   43

leda lill all länsstyrelsens organisation ändras, Statskonioret anser därför att skälen för en omedelbar utbrytning av skalleförvaltningarna är svaga. Statskontoret är därför f. n. inte berett att tillstyrka förslaget. .Ännu ett skäl för alt beslut i frågan om fristående skatteverk inte bör fallas nu är all den regionala och den lokala skatteförvaltningens roll inom folkbokföringen ännu är oklar, framhåller siatskontoret. Tills vidare är det väsentligt att skatteavdelningarnas självständiga ställning inom länsstyrelsen och deras intima kontakt med riksskatteverket utvecklas.

Svenska kommuiiförhundei kan inte finna länsberedningens argumentation för sin uppfattning helt övertygande. Det är förbundets mening att de kunskaper och erfarenheter som finns inom länsstyrelsens skatteavdelning måsle vara till nytta även för annan verksamhet inom länsstyrelsen och alt betydelsen härav har ökal under senare år. Förbundet kan vidare inle finna att det förhållandel att skatteförvaltningen ingår i länsslyrelsen skall behöva utgöra någol hinder mot effektivitet i verksamheien,

SACOISR anser all länsberedningen inle har visat bärande skäl för alt skatteavdelningen f. n. bör brytas ut ur länsstyrelsen och organiseras som ett fristående skatteverk under riksskatteverkets ledning,

TCO har inga betänkligheter mot ell organisatoriskt samband mellan de fiskala och de dömande uppgifterna. TCO avstyrker länsberedningens förslag och anser att de pågående reformerna inom skatteområdet bör genomföras, innan frågan om fristående regionala skatteverk prövas. Om fristående regionala skatteverk skall bildas, lillslyrker TCO all de får en organisatorisk uppbyggnad som stämmer överens med länsberedningens förslag. TCO tillstyrker vidare förslagel att skatteverken skall förses med lekmannastyrelser. För att kompetenstvisier skall kunna undvikas bör ansvars- och arbetsfördelningen mellan de centrala och de regionala myndigheterna anges klart.

Länsberedningen förbiser enligt länsstyrelsen i Siockholms län alt förutsällningarna för landskontorsutredningens förslag har ändrats fundamentalt. Förslaget ingick år 1967 i ett större sammanhang. Del förutsattes bl.a, au genomgripande ändringar i länsindelningarna skulle ske. Tanken var att man skulle i färre men väsentligt slörre län bygga upp nya regionala skatteverk. Andra delar av 1967 års förslag har numera genomförts genom all riksskatteverket och länsskatterätierna har inrättats. Vidare har länsstyrelserna omorganiserats på ett genomgripande sätt. All nu skilja skatleför-vallningen från länsslyrelsen kan sålunda inte motiveras med de skäl som förelåg år 1967, eftersom föruisäitningarna är hell andra. Länsstyrelserna har fåll nya uppgifter. När del gäller all fullgöra dessa uppgifter, är del organisatoriska sambandet mellan skatleförvallningen och liinsstyrelsen i övrigt av vital belydelse,

Länsslyrelsen i Jönköpings län anser all de skäl som länsberedningen anför för sill förslag inte är övertygande. Det förhållandet ati länsstyrelserna på senare lid har fåll betydligt vidgade uppgifter på samhällsplaneringens område kan inle sägas ha påverkal deras förutsättningar i övrigi. Länsstyrelserna

Prop. 1975/76:168                                                                 44

har sedan länge en rad skiftande förvaltningsuppgifter, däribland skatteförvaltningen, och deras uppgifter är väl förankrade hos allmänheten. Enligt länsstyrelsens mening med tanke på att verksamheten inte enbart har en fiskalisk inriktning är det en väsentlig fördel, om skatteförvaltningens hävdvunna anknyining till länsslyrelsen kan behållas.

De möjligheter till gemensam personalrekrytering och personalplanering som den nuvarande organisationen medger måsle också betraktas som en stor fördel. En utbrytning skulle medföra att länsslyrelsen får svårare all utnyttja dalaenhelens malerial och servicekapacilel. Både planeringsavdelningen och förvaltningsavdelningen behöver samverka med dataenheten. Vad gäller planeringsavdelningen har hillilis främsl regionalekonomiska enheten samarbetat med dalaenheten. Pågående försöksverksamhet på olika områden kan leda till ati della samverkansbehov utvecklas och utvidgas till att omfalla även andra enheter på planeringsavdelningen. För förvall-ningsavdelningens del erinrar länsstyrelsen om den samverkan med dataenheten som förekommer i samband med de allmänna valen.

Länsslyrelsen framhåller också de förhållandevis goda möjligheter till gemensam administrativ service som skapades vid omorganisationen år 1971. Den administrativa enheten sköter många frågor om ekonomi, personal, kontorsdrift m, m. som är gemensamma för hela länsslyrelsen. Samma kapacitet torde inte utan betydligt högre kostnader kunna tilldelas dels det nya skatteverket, dels den minskade länsstyrelsen.

Synpunkter av det slag som anförs av länsstyrelserna i Siockholm och Jönköpings län förs fram av flertalet länsstyrelser.

Länsslyrelsen i Jämtlands län framhålleratl den inle har märkt nägon misstro från allmänhetens sida mot att den fiskala myndighelen arbetar inom samma organisation som den dömande. Liknande erfarenheter redovisar länsstyrelsen i Norrbottens län.

Enligt riksrevisioii.sverkcis bedömning kan en utbrytning av skatteavdelningen från länsstyrelsen medföra fördelar för skatteförvaltningen som helhet. För länsstyrelserna synes å andra sidan den nuvarande ordningen inte innebära några olägenheter, 1 vissa fall torde det vara en fördel för länsstyrelserna alt skatteavdelningen finns inom länsstyrelsen. Riksrevisionsverket anser därför att fördelarna och nackdelarna med en utbrytning bör vägas mol koslnadskonsekvenserna, innan ställning tas i frågan. Om regionala skatteverk skall inrättas, bör den regionala indelningen prövas om.

Kristianstads läns landstingskommun anser utan att ta ställning till frågan om fristående skatteverk att chefen för ell fristående skatteverk endast bör vara ledamot i verkets slyrelse och inte dess ordförande,

5.3.2 Föryaliniiigsräiiskipniiigen

Endast en mindre del av remissinstanserna kommenterar länsberedningens ställningstaganden när det gäller förvaltningsrätlskipningen.

De remissinstanser som lar upp frågan om all de nuvarande tre dom-

Prop. 1975/76:168                                                   45

stolarna bör läggas samman lill en domstol, kallad länsrätt, lillslyrker länsberedningens förslag i denna del. Justitiekanslern. hovrätten jör Västra Sverige, kammarrätterna, sialskoniorel, riksrevisionsverkel. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska bankföreningen. Svenska kominunförbuiidei. Sveriges hantverks- och indusiiiorganisatlon, SACOISR och jlerialel länsstyrelser redovisar en sådan uppfattning.

Länsstyrelsen i Stockholms län vars organisation delvis avviker från övriga länsstyrelsers, anser dock att någon ändring inte är påkallad för dess del. En sammanslagning av förvaltningsdomstolarna i länet skulle enligt länsstyrelsens mening endast skapa lokalmässiga och organisatoriska problem.

Även när det gäller länsberedningens förslag om utredning av frågan om lekmannamedverkan i förvaltningsrätlskipningen kan ökas genom att ytterligare målgrupper tillförs de regionala förvaltningsdomstolarna är remissopinionen genomgående positiv,

I fråga om förslaget att förvaltningsdomstolarna även i fortsättningen organisatoriskt skall vara knutna till länsstyrelsen beklagarjiisiiilekansleni med instämmande av kammarrätterna, statskontoret och länsstyrelserna i Jönköpings. Blekinge, Skaraborgs och Väsierboliens län a\\ länsberedningen inte har ägnat frågan mera uppmärksamhet. Om så hade skett hade remissinstanserna fått ett bättre underiag för bedömningen av frågan hur den regionala förvaltningsrätlskipningen bör vara organiserad.

Från principiell synpunkt är del enligt justitiekanslern betänkligt all länsdomstolarna inle utåt framsiår som fristående domstolar utan som enheter inom länsstyrelsen. En sådan organisation kan leda lill uppfattningen att en objektiv domstolsprövning kan erhållas först i de fristående kammarrätterna.

Kaminanäiien i Stockholm anför ell flertal skäl av såväl principiell som praktisk art för alt de regionala förvaltningsdomstolarna bör brytas ut från länsstyrelserna.

En utbrytning skulle, anför kammarrätten, trygga länsdomsiolarnas självständighet gentemot länsstyrelserna. På den nuvarande förvaltningsavdelningen - särskilt den allmänna enheten - är sammanblandningen mellan förvaltningsmål och förvaltningsuppgifter särskilt framträdande. Kammarrätten anser det angeläget alt den dömande verksamheten ges en mera oberoende slällning, Della skulle kunna åstadkommas genom att fristående länsdomstolar införs. De ordinarie domarna vid fristående länsdomstolar skulle kunna tillsättas i samma ordning som domare vid övriga domsiolar, Resurslilldelningen skulle kunna bli mer tillfredsställande, om domstolarna var självständiga och skilda från länsstyrelsen. Domstolsverket har enligt kammarrätien, helt andra förulsällningar än länsstyrelsernas organisationsnämnd närdet gälleratt främja ändamålsenliga och elTektiva verksamhetsformer i länsdomstolarna. En utbrytning skulle vidare innebära obestridliga fördelar när del gäller all utforma domarulbildningen och domarkarriären

Prop. 1975/76:168                                                                 46

på ell ändamålsenligt sätt.

Sammanfattningsvis anser kammarrätien att tiden är inne för ett principbeslut om utbrytning av förvaltningsräitsskipningen på länsnivå till fristående domstolar. En på detta mål inriktad utredning bör enligt kammarrättens uppftittning snarast påbörjas. Därvid bör även frågan om vilka målgrupper som bör ingå i länsdomstols kompetensområde utredas.

Till i stort sett samma slutsats kommer justitiekanslern, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna i Göteborg och SundsvaU, länsstyrelsen I Väslernorrlands län och Kristianstads läns landsiiiigskommiin. Till stöd för sitt ställningstagande åberopar dessa remissinstanser i huvudsak samma synpunkter som kammarrätien i Stockholm,

Frågan om en utbrytning av länsdomstolarna bör enligt statskontoret, riksrevisionsverket, SACO t SR och länsstyrelserna I Kronobergs, Gotlands, Skaraborgs. Örebro. Kopparbergs och Västerbottens län utredas ytterligare.

Malmöhus läns landslingskoininun framhåller att de argument som i tidigare utredningar och remissyttranden har anförts för förvallningsdomslolar som är helt fristående från länsstyrelsen och skatteförvaltningen alltjämt kvarstår med full siyrka. Genom länsberedningens förslag om särskilda regionala skatteverk har nackdelarna med det nuvarande systemet i viss omfattning eliminerats. Att länsdomstolarna skiljs från länsstyrelsen framstår från vissa synpunkter fortfarande som önskvärt men effektivitetssynpunkter talar för att man tills vidare behåller ett visst samband med länsstyrelsen. På sikt bör dock länsdomstolama bli fristående, anser landstingskommunen.

Till länsberedningens uppfattning all länsdomstolarna fortfarande bör vara organisatoriskt knutna lill länsslyrelsen ans\uter sig kammarkollegiet. Landsiingsförbundet. Lantbrukarnas riksjörbund. Svenska bankföreningen. Svenska komnniiijöibuiidei, TCO. Moderata uiigdomslörbundei, länsstyrelserna i Stockholms. Uppsala. Södermanlands. Östeigötlands, Jönköpings. Kalmar. Blekinge. Kristianstads. Malmöhus. Hallands. Göteborgs och Bohus. Alvsborgs. Värmlands. Västmanlands. Gävleborgs. Jämtlands och Norrbottens län saml Hallands, Göteborgs och Bohus, Värmlands och Gävleborgs läns landsiiiigskoinmu-ner. Samma mening redovisas av de flesta av de ganska få kommuner som går in på denna fråga. Omkring hälften av cheferna för förvaltningsavdelningarna vid de nyss nämnda länsstyrelserna anser alt frågan om en utbrytning av länsdomstolarna bör utredas ytterligare.

Länsstyrelsen i Jönköpings län. som delar länsberedningens uppfattning, har inga erinringar mol att frågan utreds ytterligare. Enligt länsstyrelserna I Alvsborgs och Värmlands län är det för tidigt all nu la upp frågan om en ulbrylning av länsdomslolarna. Längre fram kan det emellertid finnas skäl alt utreda frågan.

5.3,3 Föriroendemannamedverkan i länsstyrelsen I denna del tillstyrks länsberedningens förslag i dess helhet av kammar-

Prop. 1975/76:168                                                                 47

kollegiet samt länsstyrelserna i Uppsala. Kalmar. Krisiiaiistads, Malmöhus. Jämtlands och Norrbottens län.

Natuivårdsverkel. länsstyrelsen i Hallands län samt Blekinge, Västernorriands och Jämtlands läns landstingskommuner avstyrker däremoi förslaget till alla delar.

Som en allmän kommentar lill frågan om lekmannainflytandet i länsstyrelsen framhåller naturvårdsverket att i sådana förvaltningsuppgifter som det här i övervägande grad gäller och som huvudsakligen avser tillämpning av lagar, förordningar och centrala anvisningar måsle alllid en god ärendeberedning i traditionella former väga tungt. Överdriven vikt bör inte fästas vid var den formella beslutanderätten ligger. Enligt naturvårdsverkets mening ger det samråd med kommunala instanser som länsberedningen förutsätter en betryggande garanti och ett brett underlag för lekmannainfly-landel.

Förslaget alt antalet ledamöter i länsstyrelsen slyrelse skall utökas till tolv utöver landshövdingen tillstyrks, utom av de nyss nämnda positiva remissinstanserna, även av läiissiyielsenia i Kronobergs, Gotlands, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Örebro och Kopparbergs län saml av Landstingslorbundei, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges iiidiisiiiförbund. Svenska handelskammarförbundet, Sveiiges haniverks-ochlndustriorganisaiion, LO, SACOISR och TCÖ. Flertalet kommuner och landstingskommuner redovisar samma uppfaltning.

Förslaget om en ytterligare utökning av antalet ledamöter läggs fram av länsstyrelserna I Stockholms. Södermanlands. Östergötlands. Skaraborgs. Värmlands och Gävleborgs län samt av Södermanlands. Värmlands och Gävleborgs läns landstingskommuner, några kommuner och Svenska kommunförbundei. 1 regel föreslås en utökning med två eller tre ledamöter.

Länsberedningens förslag att regeringen skall utse samtliga ledamöter godtas av kammarkollegiet, de flesta länsstyrelserna, Örebro. Kopparbergs, Gävleborgs och Norrbottens läns landstingskommuner. Svenska komimin/öibundet. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveiiges industriförbund och Svenska handelskammarförbundet.

Länsslyrelsen i Alvsborgs län anser det naturligt att del skall ankomma på regeringen all formellt utse samtliga ledamöter. Rent principiellt vill länsstyrelsen inte motsätta sig alt länsberedningens förslag på denna punkt genomförs men länsstyrelsen vill inle direkt binda sig i fråga om antalet ledamöter eller fördelningen på olika grupper.

Enligt Borlänge kommun är en av länsstyrelsens huvuduppgifter all på den regionala nivån verkställa de beslut som riksdagen och regeringen har fattat. Inom länsstyrelsens verksamhetsområde ligger också uppgifterna alt initiera nya åtgärder samt alt följa och påverka samhällsutvecklingen inom länet i enlighel med de intentioner sorn redovisas i beslul av riksdagen och regermgen. Garantier för att så sker kan endast erhållas om styrelserna utses direkt av regeringen och återspeglar det parlamentariska läget i riks-

Prop. 1975/76:168                                                    48

dagen.

Jämtlands läns landstingskommun anser att den nuvarande ordningen för utseende av länsstyrelsens styrelse bör behållas med den ändringen att regeringen i sill val bör tillgodose intresseorganisationernas representation. Samma uppfaltning har Väsiernoniands läns landslingskoininun.

Flertalet landstingskommuner anser däremoi alt landstinget bör utse samtliga ledamöter. Denna uppfattning har även länsstyrelsen i Kronobergs län liksom en knapp majoritet av kommunerna.

När del gäller nomineringsförfarandet tillstyrks länsberedningens förslag av Svenska koinimiiilörbuiidel och flertalet länsstyrelser. Landstingsförbundet och flertalet landstingskommuner anser att landstinget även skall svara för nomineringen.

Av de kommuner som i princip tillstyrker länsberedningens förslag är några kritiska mol alt kommunförbundels länsavdelningar skall medverka i nomineringsförfarandet. Vidare förordar ett icke obetydligt antal kommuner att del kommunala inslaget i länsstyrelsens slyrelse bör öka på bekostnad av det landstingskommunala, eftersom länsstyrelsens uppgifter i stor ulsträckning rör kommunerna.

Ett fålal kommuner anser att varje ledamot i styrelsen bör representera länels invånare, vilket talar mot all vissa ledamöler utses föratt representera intresseorganisationer inom näringslivet, Kungsbacka kommun anserdet även av principiella skäl otillfredsställande att blanda demokratiskt valda och korporativt utsedda ledamöter i en och samma slyreLse i vart fall om målet skall vara alt styrelsen skall representera folkviljan i länet.

Även Hallands läns landstingskommun har den uppfattningen att man bör skilja mellan organisationslivet och den politiska demokratins verksamhels-område. Vid den nominering som de politiska partierna i ett län har all företa, fortsätter landstingskommunen, ter det sig hell naturligt all del kunnande och den förankring beträffande organisationsliv och näringsliv som behövs tillvaratas utan speciella föreskrifter. Samtliga tolv ledamöter i länsstyrelsens styrelse bör uises av landstinget, Samma uppfallning redovisas av Skaraborgs läns landstingskommun.

Ett mindre antal kommuner betonar att reglerna måste utformas så alt alla delar av länet tillförsäkras representation i styrelsen,

Gislaveds kommun föreslår alt styrelsen utses med kommunerna och landstingskommunerna som bas. Detta är möjligt om antalet ledamöter anpassas till länels struktur och om antalet ledamöler blir olika från län lill län. Representationen bör bli sådan att varje kommun får minst en ledamot och landstingskommunerna får l,ex. tre ledamöler. Valet bör ske genom elektorer som kommunfullmäktige och landstinget har utsett efter den proportionella valmetoden.

TCO ulgår från att organisationen ges ordinarie representation i samtliga länsstyrelsers förtroendemannastyrelser. Löntagarnas och näringslivets centrala intresseorganisationer bör få föreslå kandidater till styrelsen. Samma

Prop. 1975/76:168 49

uppfaltning har Sveiiges hantverks- och iiidustiiorganlsaiion. LO och SACO/SR.

Även Svenska handelskammarförbundet tar upp frågan om de fyra ledamöter som enligt förslaget skall ha erfarenhet från näringsliv och arbetsmarknad och förutsätter att två av dessa ledamöter representerar näringslivet och två de fackliga organisationerna. Förbundet anser alt två av ledamöterna skall utses av de fackliga organisationerna inom resp. län och att de två återstående skall nomineras av näringslivels organisationer inom länet.

Enligt länsstyrelsen i Alvsborgs län finns det vägledande skäl för att om möjligt låta åtta av ledamöterna nomineras gemensamt av landstinget och kommunförbundets länsavdelning enligl den proportionella valmetoden. I jämförelsen med länsberedningens förslag, fortsätter länsstyrelsen, skulle delta leda lill all länsinvånarnas politiska uppfattning blev bättre avspeglad i föriroendemannaslyrelsen. Länsslyrelsen I Blekinge län ifrågasätter också om den ordning för utseende av ledamöterna i länsstyrelsens styrelse som länsberedningen föreslår tillgodoser kravei på en rättvis partipolitisk representation. Nio landstingskommuner framhåller all det är väsentligt att de politiska partierna i länet får det verkliga inflytandet på nomineringen,

Länsslyrelsen i Örebro län anser att nomineringsförfarandet i fråga om åtta ledamöler bör ankomma på de politiska partierna så att partierna kan bli företrädda efter sin storiek. Intresseorganisationerna bör få nominera de övriga fyra ledamöierna. Samma uppfattning har länsstyrelsen i Kopparbergs län och Örebro läns landstingskommun.

Det bör vara en angelägenhet för partierna att nominera ledamöierna till länsstyrelsens styrelse, understryker länsstyrelsen i Västerbottens län. En metod, säger länsstyrelsen, bland flera tänkbara skulle vara att regeringen direkl från de politiska partierna får förslag lill ledamöter. Med hänsyn till den tveksamhet som länsstyrelsen hyser inför länsberedningens förslag föreslår länsstyrelsen att utredningen om den kommunala demokratin får i uppdrag att skyndsamt utreda frågan. Av samma mening är Malmöhus läns landstingskommun. Även länsstyrelserna och landstingskommunerna i Göteborgs och Bohus samt Västmanlands län anser att ytterligare utredning behövs,

Kopparbergs läns landstingskommun är tveksam inför förslaget att inires-seorganisalionerna skall ges rätt att föreslå fyra ledamöter. Det förefaller landstingskommunen lämpligast om regeringen utser alla ledamöter efter förslag från de partier som är verksamma inom länet.

5.3.4 Föriroendemannamedverkan i länsnämnderna m. m.

Länsberedningens förslag att de ledamöter i länsnämnderna som inle av särskilda skäl skall utses av regeringen eller är självskrivna på grund av sin befallning skall utses av länsslyrelsen tillstyrks av statskonioret. bostadssiyrelsen, flertalet länsstyrelser, Östergötlands. Hallands. Värmlands, Kopparbergs och Väslernorrlands läns landstingskommuner samt Svenska kommunförbundei.

Lanibrukssiyrelsen. skogsstyrelsen, länsstyrelserna i Kronobergs och Gotlands 4 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 168

Prop. 1975/76:168                                                    50

län. Jönköpings. Kronobergs, Kalmar. Kristianstads och Göteborgs och Bohus läns landstingskommuner samt LandsilngslÖrbundet, Lambrukarnas riksförbund och Moderata ungdomsförbundet anser alt landstinget bör utse ledamöierna. Endast ett mindre antal kommuner behandlar länsberedningens förslag beträffande länsnämnderna, Näsla genomgående förordas därvid att länsinvånarnas inflytande på länsnämndernas verksamhet bör öka och att ledamöterna därför bör utses av landstinget,

Siatskontoret, riksrevisionsverket, lantbrukssiyrelsen, skogsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadssiyrelsen, flertalet länsstyrelser, några landstingskommuner och kommuner samt LandsilngslÖrbundet delar länsberedningens uppfattning att det inte nu finns anledning att föreslå någon ytterligare ändring i fråga om länsnämndernas organisatoriska slällning,

Natuivårdsverkel hänvisar till förslaget i verkets yttrande över betänkandet (Ds Jo 1975:14) Ny organisation av fisketillsynen att fiskerikonsulenterna bör överföras från lantbruksnämnderna till länsstyrelsernas nalurvårdsen-heter.

Enligt arbetsmarknadsstyrelsen är del mycket angeläget alt den nuvarande ordningen beträffande länsarbetsnämndernas sammansättning bevaras. Den garanterar att arbetsmarknadens parter ges en stark ställning vid lillämpningen av arbetsmarknadspolitiken på länsplanet. Det förhållandet all parterna på arbetsmarknaden aktivt medverkar i den praktiska utformningen av denna politik har enligl arbetsmarknadsstyrelsens uppfattning verksamt bidragit till de positiva resultat som uppnåtts.

Länsslyrelsen i Jönköpings län instämmer i vad länsberedningen anför i fråga om länsnämnderna men beklagar att man inte har övervägt olika lösningar som utan genomgripande förändringar ytterligare kan underiätta samordningen och stärka länsstyrelsens inflytande på beredningen av de sektorsplaneringsärenden som länsstyrelsen haratt besluta i. Även länsslyrelsen i Hallands län anser att frågor som rör länsnämnderna bör övervägas ytterligare.

Enligt länsslyrelsen i Blekinge län kan det sättas i fråga om det inie redan nu är befogat att fiytta över vissa kvarvarande planeringsuppgifter från sektorsorganen till länsstyrelsen, Samma mening utlalar länsslyrelsen i Skaraborgs län, medan länsslyrelsen i Gollands län erinrar om att länsbostadsnämnden i länet med gott resultat har inordnats i länsstyrelsen.

Länsslyrelsen i Malmöhus län delar länsberedningens uppfallning alt arbelsfördelningen mellan länsslyrelsen och de fristående statliga länsorganen bör övervägas från tid till annan, Enligl länsstyrelsens mening bör därför övervägas att från frislående länsnämnder till länsstyrelsen flytta inte bara beslutsuppgifier utan också huvudansvaret för ärendenas beredning.

Ytterligare fördelar skulle, enligl vad länsstyrelsen i Västmanlands län anför, kunna vinnas genom alt vissa planeringsfunkiioner förs över från länsnämnderna och vägförvaltningen till länsslyrelsen, Förulom förbättrade kontakt

Prop. 1975/76:168                                                    51

möjligheter mellan experter på regional nivå skulle del innebära en förstärkning av länsstyrelsens ställning som ledande och samordnande organ. Som exempel på planeringsorgan som i första hand skulle kunna flyttas nämner länsstyrelsen länsarbetsnämndens planeringsavdelning, vägförvaltningens planeringskontor och vissa delar av länsskolnämnden. Enligt länsslyrelsen bör vidare länsnykterhetsnämnden avvecklas samt socialvårdskonsulenten och länsläkarorganisationen inordnas i länsslyrelsen. Länsstyrelsen anser också att skäl talar för alt skogsvårdsstyrelsen inordnas i lantbruksnämnden.

Länsstyrelsen i Väslernorrlands län föreslår alt länsbostadsnämndens och länsskolnämndens uppgifter fördelas på kommunerna och länsstyrelsen.

Den statliga länsorganisationen uppvisar enligt Jämtlands läns landstingskommun en splittrad bild med flera länsnämnder utan direkt samordning. Länsstyrelsens framlida uppgifter och organisation bör därför utredas. Syftet med utredningen bör vara att skapa en starkare länsstyrelse och en samordnad förvaltning med färre länsnämnder. Man bör också öka de förtroendevaldas medverkan i beredningsprocessen.

Östra Göinge kommun anser att länsbostadsnämnden bör förbli fristående. Länsbostadsnämnderna har blivit ett känt begrepp hos människorna och det är av vikt att denna utveckling ytteriigare stärks.

Länsskolnämndernas ställning berörs av några remissinsianser. Flertalet uttalar sig för alt länsskolnämnderna behålls eller vill vänta med att ta ställning tills resultatet av SSK-utredningens (U 1976:24) arbeie föreligger.

Vägförvaltningens ställning och organisatoriska tillhörighet diskuteras av några remissinsianser. Som tidigare sagts anser länsstyrelsen i Västmanlands län alt vägförvaltningens planeringskonlor skulle kunna överföras till länsstyrelsen. Även länsstyrelsen i Väsiernoniands län tar upp denna fråga och anför all vägfrågornas stora betydelse i den fysiska och den regionalpolitiska planeringen föranleder ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och vägförvaltningen. Det upplevs ibland, forisätter länsslyrelsen, som nödvändigt all skapa ett bättre regionall grepp över vägplaneringen. Samordningsbehovet kan tillgodoses på olika sätl. Den mest långtgående lösningen skulle vara att inordna vägförvaltningen i länsstyrelsen efter den modell som har valts i fräga om överlantmätaren. Då skulle vägdirektören bli chef för en vägplanerande enhet hos länsstyrelsen samtidigt som han blir chef för en yttre organisation som behåller vägförvaltningens övriga uppgifter. En annan lösning är att länsnämnden omvandlas till vägförvaltningens styrelse och fårsamma slällning som styrelsen hos länsarbetsnämnden, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen. Länsvägnämnden i dess nuvarande roll bör inte bestå. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Malmöhus län.

Länsslyrelsen i Jämtlands län föreslår alt länsvägnämndernas slällning när-mare övervägs. Förtroendemännens medverkan i behandlingen av alla viktigare vägfrågor får numera anses tillgodosedd i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. För den förtroendemannamedverkan i övrigt som kan vara

Prop. 1975/76:168                                                    52

påkallad kan konstateras att länsvägnämndens organisatoriska ställning helt avviker från övriga länsnämnders. Länsstyrelsen ifrågasätter därför om länsvägnämndens särställning är nödvändig eller lämplig och förordar att frågan om länsvägnämndens fortsatta verksamhet prövas.

Pör planverket framsiår det som högl angeläget att samordningen mellan länsstyrelsernas verksamhet och vägförvaltningarnas planerings- och resursfördelningsuppgifter ses över. Samma uppfattning har Svenska kommunförbundet och TCÖ.

Länsslyrelsen I Kalmar län finner att det är en avsevärd brist att förtroendemännens inflytande vid vägfrågornas handläggning inte kommer in på ett lidigare stadium. Den bästa lösningen är enligt länsstyrelsens mening att vägdirektören och den personal som inom vägförvaltningen handlägger planeringsfrågor förs över till länsstyrelsen, medan vägförvaltningen i övrigt behålls som ett tekniskt organ och ledningsorgan för vägunderhåll och annan verksamhet på fältet. Länsstyrelsen anser vidare att en väsenilig decentralisering från centralförvaltningen lill länsplanet bör ske inom vägverket. En decentralisering från centralförvaltningen till en instans som omfattar flera län kombinerad med en urholkning av de nuvarande vägförvaltningarnas planeringsuppgifter vill länsslyrelsen bestämt motsätta sig. Liknande synpunkler anförs av de flesta länsstyrelserna och av Norrbottens läns landstingskommun.

En del remissinsianser tar upp några andra organisationsfrågor.

Statskontoret framhåller alt länsberedningen av naturiiga skäl inte har kunnat närmare studera de administrativa problemen inom länsförvaltningen. Sådana problem finns såväl inom länsstyrelserna, t. ex, inom planeringsavdelningarna och mellan administrativa enheten och övriga delar av länsslyrelsen, som när det gäller samarbetet mellan länsstyrelserna, länsexperterna och länsnämnderna.

Det interna administrativa problemet berör länsberedningen på ett relativt allmänt plan. Ytteriigare malerial harställtssammanavbl. a. länsstyrelsernas organisationsnämnd. Statskontoret anser att man bör undersöka om det finns förutsättningar för att samordna den administrativa service som olika regionala och lokala statliga organ behöver.

Enligl statskontorets mening bör även de administrativa formerna för länsstyrelsens kontakter med länsexperterna och länsnämnderna studeras inte minst med hänsyn lill frågorna hur länsnämndernas ställning har förändrats i samband med den partiella omorganisationen av länsförvaltningen år 1971. Denna fråga har riksrevisionsverkel behandlat i sina revisionsrapporter beträffande länsstyrelserna. Statskontoret menar att länsförvallning-ens sätt att fungera bör undersökas särskilt med hänsyn till effekterna av den partiella omorganisationen. Statskontoret är berett all ulföra utredningar av detta slag som en naturlig fortsättning på statskontorets medverkan i tidigare organisationsarbete på länsstyrelseområdet, Arbelsfördelningen mellan centrala och regionala organ inom statsförvaltningen bör dock först sta-

Prop. 1975/76:168                                                   53

biliseras efter de organisationsförändringar som planeras eller utreds inom olika sektorer som har väsentlig betydelse för länsförvaltningen.

Planverket anser all liden nu är mogen för en översyn av planeringsavdelningarnas enheisindelning och uppgiftsfördelning. Verket framhåller att de överväganden som låg till grund för 1971 års reform bör omprövas, om antalet enheter inom avdelningen ökas väsentligt. De ölägenheter i form av samordningsproblem och fördröjning av ärendehandläggningen som kan bli följden av ett alltför stort antal enheter bör uppmärksammas. Samma fråga tas upp av länsstyrelserna i Malmöhus och Väslernorrlands län. Sistnämnda länsstyrelse framhåller att en grundlig översyn av länsstyrelsens inre organisation är en naturiig följd av länsberedningens förslag, I sammanhanget bör uppmärksammas att av länsstyrelsens beslut är del bara en bråkdel, i Västernorrlands län f, n. ca en procent, som fattas av styrelsen.

Örebro läns landstingskommun anser att länsstyrelsens verksamhetsformer och beslutssystem bör ses över med ledning av de erfarenheter som nu har vunnits av förtroendemannamedverkan i länsstyrelsen. Framför allt bör man sträva efter att mera exakt ange vilka slag av ärenden som skall avgöras av länsstyrelsens slyrelse. Liknande synpunkter förs fram av Gävleborgs läns landstingskommun, som anser det nödvändigl att förtroendemännen kommer in i ett betydligt tidigare skede i beslutsprocessen än hittills. Landstingskommunen föreslår därför att det inom länsstyrelsens styrelse bildas ett beredningsutskott, som skall bereda alla ärenden som skall föreläggas styrelsen. Det är synneriigen angeläget att styrelsens ledamöter på ett mer konkret och meningsfullt sätt än hittills får möjlighet att påverka de beslut som fattas av styrelsen.

6 Föredraganden 6.1 Inledning

1970 års riksdag lade fram riktlinjer för en reform av den statliga länsförvaltningens organisation (prop, 1970:103, KU 1970:34, SU 1970:132, rskr 1970:248 och 308). Reformen syftade till att få till slånd en förbättrad samordning av de statliga länsorganens planeringsarbete, någol som bedömdes som nödvändigt bl, a. med hänsyn till den regionalpolitiska verksamheten. En av länsstyrelsens huvuduppgifter blev att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den slalliga länsförvaltningen.

Det förutsattes vid den nämnda omorganisationen alt frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation skulle prövas på nytt av statsmakterna efter ytteriigare utredningsarbete. Den år 1970 tillkallade länsberedningen fick i uppdrag att sammanfatta och komplettera tidigare verkställda utredningar i dessa frågor.

Länsberedningen har redovisat sina förslag i belänkandel (SOU 1974:84) Stal och kommun i samverkan. Förslagen innefattar huvudsakligen prin-

5 Riksdagen 1975/76. I saml. Nr 168

Prop. 1975/76:168                                                    54

cipiella ställningstaganden. Beredningen har ansett det vara mest praktiskt att statsmakterna först lar ställning till de olika principlösningar som kan komma i fråga och att dessa principbeslut får därefter ligga till grund för arbetet med att ta fram mera detaljerade förslag.

Jag delar länsberedningens uppfaltning att statsmakterna i första hand bör la ställning till de frågor som rör principerna för uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. För att ge ett bättre underiag för en sådan prövning tar jag i del följande upp även frågor, som beredningen har behandlat, men i vilka det enligt min bedömning inte nu är påkallat att lägga fram någol förslag.

6.2 Stat och kommun i samverkan

Länsberedningen har enligt sina direktiv haft att arbeta från två utgångspunkter. Den ena av dessa har varit att kommunema även framdeles bör svara för betydelsefulla samhällsuppgifter och i ökad utsträckning kunna aktivt medverka i samhällsbyggandet. Den andra utgångspunkten för utredningsarbetet har varit att statsmakterna bör ha ett självklart ansvar för den regionala utvecklingen. Mellan statsmakternas åtgärder och intentioner därvidlag och den kommunala verksamheten måste förutsättas ett fortlöpande samspel.

Den kommunala verksamheten har förändrats myckel under de senaste decennierna. En alll större andel av samhällets verksamhet sker inom det kommunala ansvarsområdet. Samtidigt ökar samspelet mellan staten samt kommunerna och landstingskommunerna. Kommunindelningsreformen har varil en förutsättning för denna utveckling.

Kommunernas egna organisationer har kraftigt stött strävandena all anpassa den kommunala indelningen till förändrade förhållanden i samhället. Reformen har nämligen skapat bättre förutsättningar än tidigare för kommunerna att aktivt medverka i samhällsbyggandet och tillgodose medborgarnas behov av fullgod samhällsservice. Antalet kommuner uppgår nu lill 278. Jag vill här uttala att någon ny kommunindelningsreform inte är aktuell.

Enligt min mening bör kommunerna ha en central roll i framtidens samhälle. Det finns många tunga skäl för delta. Det kanske främsta skälet är att de löser sina uppgifter nära medborgarna. Genom den kommunala självstyrelsen kan människorna få ett mera direkl inflytande över de angelägenheter som berör dem nära.

Det kan slås fast att slalen måsle ha det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen. Därav följer att slalen måsle ges möjlighet att påverka den kommunala verksamheien i stort. Från den kommunala självstyrelsens synpunkter är del emellertid väsentligt alt rollfördelningen utformas på ett sådani sätt, att kommunerna och landstingskommunerna lämnas en betydande frihet att själva bestämma verksamhetens omfattning och innehåll.

Prop. 1975/76:168                                                    55

och landstingskommunerna lämnas en betydande frihel att själva bestämma verksamhetens omfattning och innehåll.

Genom att kommunerna blivit ekonomiskt och administrativt bärkraftiga finns förutsättningar för att i ökad utsträckning lägga ansvaret för betydelsefulla samhällsuppgifter på lokal nivå och öka kommunernas handlingsfrihet. Inom kommundepartementet pågår en successiv översyn i syfte att mönstra ut sådana föreskrifterom statlig tillsyn och kontroll, som inte längre kan anses behövliga. Som ett led i detta översynsarbete avser jag att senare föreslå regeringen att förelägga riksdagen vissa förslag om minskad statlig detaljreglering gentemot kommunerna.

Kommunindelningsreformen och omorganisationen av den statliga länsförvaltningen har vidare förbättrat möjligheterna till ökad decentralisering av beslutsfattandet, vilket också länsberedningen har framhållit i sitt betänkande. Det är enligt min mening angeläget att dessa möjligheter till ytterligare decentralisering blir tillvaratagna. Genom decentralisering kan den centrala statsförvaltningen avlastas vissa arbetsuppgifter och därmed få bättre tid för planeringsuppgifter och andra övergripande frågor. En decentraliserad förvaltning ger också medborgarna bättre möjligheler lill kontakt med dem som fattar besluten. Det kan ofta göra det lättare att lösa många problem. Den av mig tillkallade decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01) skall pröva decentraliseringsfrågan över hela det statliga förvaltningsområdet med undantag för domstolarna, utrikesförvaltningen och det militära försvaret samt de affärsdrivande verken. Vidare skall utredningen pröva om vissa uppgifter, som länsorganen nu har, bör överlämnas till kommunerna. Jag avser att senare föreslå en viss utvidgning av decentraliseringsutredningens uppdrag,

6.3 Den regionala samordnande samhällsplaneringen

Inom samhällsplaneringen samverkar stat och kommun nära med varandra.

Allt oftare ställs krav på en effektivare och mera omfattande samhällsplanering. Bakgrunden till dessa krav är bl. a. problem som hänger samman med slora regionala olikheter i sysselsättning och service. Medborgarna har därför ett gemensamt intresse av en balanserad samhällsutveckling som ger mera likvärda levnadsbetingelser i olika delar av landet. Även de krav på mark och andra resurser som näringslivets utbyggnad släller fordrar effektiv samhällsplanering. I takt med samhällsutvecklingen uppstår även nya behov, som reser anspråk på insatser av samhället. Detta ställer krav på en aktivare, långsikligare och mera målinriktad planering. Det räcker inte att anpassa samhällets åtgärder till den s. k. spontana utvecklingen. Enighet råder om att samhället i stället genom en effektivare samhällsplanering bör söka leda och styra utvecklingen i de banor som medborgarna finner riktiga och rimliga, Ell viktigt led i dessa strävanden från samhällets sida är de

Prop. 1975/76:168                                                   56

beslut som riksdagen fattade i slutet av år 1972 om regional ulveckling och hushållning med mark och vatten (prop. 1972:111, InU 1972:28, rskr 1972:347, CU 1972:35, rskr 1972:348).

Dessa beslut understryker starkt behovet av en samordnande planering på länsnivå. Genom samordning i lid och rum av kommunala insatser och insatser inom olika statliga verksamhetsgrenar kan man nå den gynnsammaste effekten på en orts eller bygds ulveckling.

Den samordnande länsplaneringen är det nu länsstyrelsens uppgift att svara för. Ett alternativ som ofta har diskuterats är det som länsdemokratiutredningen föreslog, nämligen att landstingskommunen skall stå som huvudman för länsplaneringen. Länsberedningen har ansett att någon förändring av huvudmannaskapet inte bör ske. Denna uppfattning har biträtts i flertalet remissyttranden.

Diskussionen om ett utvidgat ansvarsområde för landstingskommunerna har främst rört samhällsplaneringsfrågorna. Som jag anfört fömtsätter bl. a. den regionala utvecklingsplaneringen och den översiktliga fysiska planeringen en samordning av samhällets insatser på en rad olika områden. Enligl min mening finns del en risk för att den samordning av samhällsinsatserna, som sålunda är nödvändig bl, a, för att åstadkomma en större regional utjämning, skulle gå föriorad om ansvarel för den samordnande regionala samhällsplaneringen flyttades över från statliga till kommunala organ.

Om man emellertid inte anser att statsmakternas samordningsmöjligheter skall behöva minska genom alt landstingen övertar de funktioner, som nu utövas av de statliga länsorganen, måste statsmakterna finna andra vägar för samordningen. En sådan väg vore att regering och andra centrala organ gav direktiv till landstingen i samma utsträckning som de statliga länsorganen nu är underkastade. Det skulle emellertid strida mol den kommunala självstyrelsens principer. En annan väg för att åstadkomma samordning vore att uppgiften fick övertas av centrala organ, vilket leder till en ökad centralisering av den statliga verksamheten. En sådan utveckling skulle omöjliggöra den ökade decentralisering av den statliga förvaltningen, som jag tidigare uttalat mig för. Jag ser för min del ett stort värde i att statsmakterna genom en administration som är knuten till länen kan arbeta med en decentraliserad förvaltning. En statlig förvaltning i länen har speciella förutsättningar att lära känna länels förhållanden, vilket är en fördel såväl för medborgarna som för effektiviteten i förvaltningen.

Jag bilräder mot bakgrund av vad jag nu anfört länsberedningens förslag att huvudmannaskapet förden samordnande regionala samhällsplaneringen liksom hittills bör vara statligt och ankomma på länsstyrelserna.

Som länsberedningen framhållit måste länsstyrelsens planeringsarbete givetvis bedrivas i samråd med bl, a. landstingskommunen och kommunerna i länet. 1 frågor av större regionalpolitiskt intresse som t. ex. länsprogram, fysisk riksplanering och regional trafikplanering bör regelmässigt landstinget och kommunernas beslutande församlingar få ytlra sig.

Prop. 1975/76:168                                                    57

Länsberedningen har föreslagit att länsstyrelserna skall åläggas att åriigen till regeringen avlämna en rapport angående resultatet av länsplaneringen. Enligt förslaget skulle rapporten samtidigt sändas till landstingskommunen och länels kommuner.

Landstingskommunernas och kommunernas ställningstaganden till regionala frågor underiättas av alt de har tillgång till ett allsidigt underiag rörande förhållandena i länet från regionalpolitisk synpunkt. De har då möjlighet alt diskulera de regionala frågorna ur ett brett perspektiv. Enligt min mening bör det därför ingå i länsstyrelsens samrådsskyldighel att för landstingskommunen och länets kommuner varje år redovisa aktuella frågor i anslutning till länsplaneringen. Företrädare för länsstyrelsen bör därvid stå till förfogande och lämna information. Jag avser alt senare föreslå regeringen att föreskrifterom sådant samråd tas in i Iänsstyrelseinstruktionen(l971:460).

När det gäller länsplaneringens framtida utformning i övrigt kommer förslag att läggas fram senare under året av chefen för arbetsmarknadsdepartementet i samband med proposition om den framtida sysselsättnings- och regionalpolitiken.

6.4 Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landstingskommuner

När det gäller frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen inom den kommunala sektorn, dvs. mellan kommuner och landstingskommuner, innebar statsmakternas beslut om den nyligen avslutade kommunindelningsreformen principiellt viktiga ställningstaganden (prop. 1961:180, KU 1962:1, rskr 1962:64, prop. 1969:103, Ku 1969:24, rskr 1969:230). De ökade svårigheterna, framför allt i mindre kommuner, när del gällde alt svara för krävande kommunala uppgifter hade kunnat leda till att uppgifterna flyttades till annan huvudman, t. ex. landstingskommunen. Man ansåg det emellertid önskvärt att kommunerna som är den samhällsorganisation som har de skilda problemen närmast inpå sig främst måste svara för uppgifter som medborgarna vill ha lösta av samhället. Indelningsreformen syftade till att ge förulsättningar för ett ökat kommunalt ansvar.

Detta synsätt leder till slutsatsen att för uppgifter som kan kommunaliseras bör i första hand övervägas ett primärkommunalt huvudmannaskap. Det finns emellertid betydelsefulla samhällsuppgifter som bör fullgöras under kommunalt ansvar men som de enskilda kommunerna inte heller efter indelningsreformen kan väntas bemästra var och en för sig.

Kommunala uppgifter som kräver slörre befolkningsunderlag än de enskilda kommunernas kan i vissa fall lämpligen lösas genom att ansvaret för dem läggs på landstingskommunen. En förutsättning för att en sådan lösning skall vara lämplig är att uppgifterna i fråga i princip läcker hela landstingskommunens geografiska område,

1 detta sammanhang vill jag i korthet beröra reglerna om kommunernas

Prop. 1975/76:168                                                    58

och landstingskommunernas kompetens, I stor utsträckning regleras kompetensen genom bestämmelser i andra författningar än kommunallagen (1953:753,omlrycktl969:765)(KL)och landstingslagen(1954:319,omtryckt 1972:101) (LL). Dessa bestämmelser är utformade så alt de antingen föreskriver skyldighet för landstingskommun eller kommun att vidta vissa åtgärder eller - utan att föreskriva sådan skyldighet - anger att landstingskommun eller kommun har befogenhet att vidta åigärder. Beslämmelser som ålägger landstingskommun eller kommun skyldighet att vidta vissa åtgärder utgör naturiigtvis hinder mot att uppgiften fiyttas till annan huvudman. Moisvarande torde i regel vara fallet med bestämmelser som anger att landstingskommun har befogenhet alt vidta åtgärderna eller att kommun har sådan befogenhet.

Landstingskommunrnas och kommunernas allmänna kompetens bygger på LL:s och KL:s kompelensbestämmelser. Enligt dessa får landstingskommun resp. kommun själv vårda sina angelägenheter i den mån det inte enligt annan författningsbestämmelse ankommer på annan att göra det. Kompetensbestämmelserna bygger på principen alt en åtgärd för att den skall anses falla inom kompetensen skall tillgodose ett till landstingskommunen resp. kommunen knutet intresse. Det innebär med andra ord att landstingskommun får vidta dylika åtgärder för sitt område och kommun för sill. Genom att den landstingskommunala och den kommunala kompetensen sålunda sammanfaller i sak är del i princip möjligt för landstingskommun, att med stöd av LL:s kompelensbeslämmelse för sitt område främja verksamhet av .samma art som den som kommunerna bedriver med stöd av motsvarande bestämmelse i KL. Det kan t. ex. ske genom att landstingskommunen för sitt område kompletterar åtgärder som kommunen har vidtagit för sill. Visseriigen ulgör inle LL:s kompelensbeslämmelse i och för sig något hinder mot alt landstingskommun vidtar åtgärder för bara en del av sitt område, förutsatt att åtgärden tillgodoser ett till landstingskommunen knutet intresse. Det får anses vara fallet bl. a, när en åtgärd för en viss del av området förutsätts komma också övriga delar av området till godo när motsvarande betingelser föreligger för dessa, I vilken utsträckning landstingskommun har befogenhet att i stället för kommunerna inom viss del av sitt område vidta åigärder för att tillgodose samverkans- och samordningsbehov är emellertid tveksamt.

Detta var anledningen till den särskilda kompetensbestämmelse som togs in i 1 § lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun (prop. 1969:112 s, 98), Enligt denna bestämmelse får landstingskommunen, utöver vad som följer av LL, handha angelägenhet som avser del av landstingskommunens område och som enligt KL eller kommunallagen (1957:50, omtryckt 1969:766) för Siockholm ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom denna del av området.

Enligt min mening står fördelen med ett landstingskommunalt ansvar

Prop. 1975/76:168                                                   59

jämfört med alt uppgifterna löses genom interkommunal samverkan alt finna i att medborgarna får bättre möjligheter att kräva ut ett direkl politiskt ansvar.

Jag anser emellertid att en viktig princip-bör slås fast, nämligen att närliggande uppgifter i största möjliga ulsträckning bör ha samma huvudman. Först då har medborgarna goda förutsättningar att vara informerade om vem som svarar för en verksamhet, vilket är förutsättningen för att politiskt ansvar skall kunna utkrävas. För övergripande kommunala frågor som har starkt samband med övriga uppgifter som ankommer på kommunerna kan därför interkommunal samverkan vara att föredra.

Sammanfattningsvis bör alltså i första hand övervägas att till landstingskommunen föra över sådana uppgifter som i dag ankommer på kommunerna men som kräver samverkan inom i princip hela landstingskommunens geografiska område eller som är av det slaget att en sådan samverkan kan medföra fördelar. De uppgifter som skall föras över till landstingskommunen bör därför innefatta ett odelat verksamhetsområde. Landstingskommunen får därvid det totala ansvarel för denna samhällsverksamhet. En sådan ordning är att förorda från effektivitetssynpunkt samtidigt som den underlättar för medborgarna att kräva ut ett politiskt ansvar.

Förutsättningarna för landstingskommunerna alt ta över ansvarel för uppgifter som f n. ankommer pä kommunerna varierar mellan olika län. Olika lösningar kan därför vara en fördel. 1 Stockholms län har ju redan prövats en uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstingskommunen som avviker från den som tillämpas i övriga län. Landstingskommunen har övertagit två betydelsefulla uppgifter - trafikförsörjning och regionplanering -från kommunerna (jfr 1 i; lagen med särskilda bestämmelserom Stockholms läns landstingskommun och 1 S lagen, 1968:398 angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholms län).

Länsberedningen har föreslagit att landstingskommunerna skall åläggas ell generellt ansvar för den lokala och regionala persontrafikförsörjningen med kollektiva transportmedel. Huvudmannaskapet för persontrafikförsörjningen hänger samman med bl. a. frågan om regionall gällande generella trafikrabatter. Den frågan övervägs av en särskild utredning (K 1974:01). Frågan om ansvaret för den lokala och regionala persontrafikförsörjningen och formerna för detta bör därför inte tas upp nu,

1 övrigt vill jag anföra följande.

Största möjligheten till anpassning efter de lokala förutsättningarna föreligger i allmänhet om det får ankomma på kommunerna och landstingskommunen i ett län att själva träffa avtal om ändring i uppgiftsfördelningen. En sådan överenskommelse kan avse överflyttning av vissa kommunala uppgifter till landstingskommunen och vissa landstingskommunala uppgifter lill kommunerna.

Enligt länsberedningens förslag bör sådana överenskommelser fastställas av regeringen och regeringen bör enligl förslaget också ges möjlighet att

Prop. 1975/76:168                                                    60

förordna om överflyttning av en kommunal uppgift till landstingskommunen, även om en minoritet av kommunerna motsätter sig detta. Flertalet remissinsianser, bl. a. så gott som alla kommuner och landstingskommuner som har yttrat sig på denna punkt, har avstyrkt förslaget att en överenskommelse som inte alla kommunerna har biträtt skall kunna fastställas. En obligalorisk uppgift, dvs. en uppgift som kommunen är ålagd att ombesörja, kan inte överlåtas genom avtal. Vill man införa en sådan möjlighet, krävs lagstiftning. Men eftersom de flesia obligatoriska uppgifter hör till det centrala innehållet i den lokala kommunala självstyrelsen skall man nog inte räkna med att kommunerna i någon större utsträckning vill avstå från sådana uppgifter. Är del åter fråga om en frivillig kommunal uppgifl är det, som framgår av vad jag förul har anfört, redan enligt nuvarande regler i slor utsträckning möjligt för kommunerna att avtala med landstingskommunen om alt denna skall överta uppgifterna. Motsvarande gäller i fråga om överenskommelser som innebär att kommunerna skall överta en landstingskommunal uppgift. Enligt min mening bör det inte komma i fråga att nu införa ett krav på all sådana överenskommelser skall fastställas av t. ex. regeringen för att bli giltiga. Jag är inle heller beredd att nu föreslå alt kompetensen för landstingskommunerna i allmänhet vidgas.

6.5 Länsindelningen

Under de senaste årtiondena har tre olika utredningar i följd, nämligen 1959 års länsindelningsulredning, 1962 års länsindelningsutredning och länsberedningen, haft alt överväga behovet av ändringar i länsindelningen. Även i den allmänna debatten har denna fråga tidvis varil livligt uppmärksammad. Något förslag har dock inle lagts fram för riksdagen.

Den grunduppfattning som länsberedningen uttalar är alt lösningen på länsindelningsfrågan inte ligger i att mer eller mindre radikalt minska antalet län ulan att åtskilliga skäl talar för att de nu befintliga och sedan länge beslående länen bör fortleva, i alll väsentligt inom nu exislerande gränser. Denna uppfattning har vunnit stark anslulning bland remissinstanserna.

De olägenheter med nuvarande länsindelning som brukar påtalas rör såviii jag kunnat finna nästan uteslutande länen som områden för samhällsplanering. De krav på länsslorlek som kan ställas när del gäller översiktlig samhällsplanering kan emellertid inte tillgodoses utan en indelningsreform som leder till en avsevärd minskning av antalet län. Sannolikt skulle man få en länsindelning av ungefär samma utseende som den indelning i samverkansområden som länsberedningen föreslår. De ölägenheter som då skulle uppslå när del gäller t. ex. länsinvånarnas möjligheter att utnyttja den service som länsorganen haratt lämna och alt i demokratisk ordning påverka politiska beslut i länen vill jag se som avgörande hinder för en sådan indelningsreform.

Prop. 1975/76:168                                                   61

Förden nya indelning som länsberedningen har föreslagit i väslra Sverige och de gränsjusteringar som har föreslagits för två andra områden i landet har länsberedningen onekligen förebragt vissa beaktansvärda skäl. Det finns emellertid också skäl för alt de nuvarande gränserna bör få bestå även här. Att nästan alla landstingskommuner och kommuner som skulle beröras av de föreslagna indelningsändringarna har sagt sig vilja behålla de nuvarande gränserna, anserjag böra tillmätas avgörande betydelse. Jag är sålunda inte beredd att förorda några indelningsändringar.

6.6 Samverkansområden

Länsberedningen har föreslagit att landet skall indelas i samverkansområden. Förslagel har i princip tillstyrkts av ett betydande antal remissinstanser. Motiven för förslaget är av två olika slag. Ett motiv är att områdena skulle ge anvisning åt länsorgan i olika län all söka samverkan och samordning bl.,a. i vissa övergripande planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse. Ett annat motiv är alt områdena skulle leda till bätlre samstämmighet olika verksamheissekiorer emellan när det gäller regionala verksamhetsområden av slörre omfattning än län.

När det gäller samverkan mellan länen har åtskilliga länsstyrelser invänt all de behov härav som onekligen föreligger i ålskilliga frågor har varierande inriktning och att samverkansområden som är fastställda på förhand därför inte kan ha något slörre värde. Invändningar har också framförts mot avgränsningen av vissa föreslagna områden. Med anledning härav anser jag all förslaget om indelning i samverkansområden inle bör föranleda någon ålgärd.

En annan fråga är emellertid om de regionala verksamhetsområdena av större omfattning än län som förekommer inom vissa delar av den ställiga förvaltningen lämpligen kan ges en mera enhetlig utformning. Det bör sålunda som princip såvitt möjligt eftersträvas att ett län inte bör delas upp på olika sådana regioner. Frågan om lämpliga verksamhetsområden inom den statliga förvaltningen bör emellertid avgöras i annal sammanhang.

6.7      Kommuner utanför landstingskommun

Det finns som jag ser det starka skäl för all även kommunerna Malmö och Göteborg inträder i landstingskommun. Båda dessa kommuner har emellertid under senare år träffat avtal med resp, landstingskommun om ett fördjupat samarbete. De har också motsatt sig all beslul fallas om deras inträde i landstingskommunen, Enligl min mening bör erfarenheterna av detta samarbete avvaktas, innan frågan prövas på nytt.

Prop. 1975/76:168 62

6.8 Organisation av samhällsverksamheten på regional nivå

Den nya organisation som länsslyrelsen fick vid omorganisationen år 1971 har nu hunnit ge en del erfarenheter. En allmän uppfattning lycks vara alt organisationen åtminstone lill sina grunddrag har visat sig ändamålsenlig. De organisatoriska frågor som nu har aktualiserats är därför närmast att se som en fortsättning på tidigare överväganden.

Skatteförvaltningen

De ärendegrupper som är hänföriiga lill skalteförvaltningen, utom den dömande verksamheten, fördes vid omorganisationen samman lill en avdelning i länsslyrelsen, skatteavdelningen. Länsberedningen föreslår nu att reformen skall gå vidare och skatteavdelningarna brytas ut ur länsstyrelserna lill fristående regionala skatteverk. Förslagel har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna.

Länsberedningen och några remissinstanser anser alt det föreligger organisatoriska och funktionella skäl för en utbrytning av skatteavdelningarna från länsstyrelserna. Enligt min mening har länsberedningen inte nog beaktat alt det även finns betydande fördelar med den nuvarande organisationen, I likhet med länsstyrelserna vilka samtliga avstyrkt länsberedningens förslag, anserjag att skalteförvaltningens organisatoriska anknyining till länsstyrelsen innebär betydande fördelar av organisatorisk, administrativ och ekonomisk art. En sådan fördel är att det ekonomiska kunnandet inom skatteavdelningen kan utnyttjas inom länsstyrelsen i övrigi. Samtidigt får tjänslemannen på skatteavdelningen genom sitt samarbete med övriga delar av länsstyrelsen större kännedom om samhällsplaneringen och samhällsekonomin i länet. En annan fördel är alt personalen kan utnyttjas bättre inom den nuvarande organisationen. Skatteavdelningens dalaenheter, som f. n, håller på att utrustas med moderna datorer, kommer att ytteriigare kunna tillgodose behovet av samarbete med länsstyrelsen i övrigt.

Utbrytningen kan också medföra ökade kostnader för staten genom all den gör en viss dubblering av de ekonomiska - administrativa resurserna nödvändig. Jag finner alltså alt fördelarna med nuvarande organisation överväger nackdelarna. Jag anser därför att skatteavdelningen även i fortsättningen bör ingå i länsslyrelsen.

Planeringsa vdelningen

1 samband med omorganisationen flyttades länsarkitektkontorel och vissa delar av lantmäterikontorei in i länsstyrelsens planeringsavdelning. Därefter har även länsveterinären inordnats i organisationen, Enligl statsmakternas beslut (prop. 1974:28, KrU 1974:15, rskr 1974:248) skall länsstyrelsen bli

Prop. 1975/76:168                                                   63

regional myndighet för den statliga kulturminnesvården den I juli 1976. Även i övrigt övervägs att överföra vissa arbetsuppgifter till planeringsavdelningen.

Avdelningen omfattar nu ett planeringskansli, en juridisk enhet, en regionalekonomisk enhet, en naturvårdsenhet, en planenhet, en lantmäte-rienhel, en försvarsenhet, ett priskontor samt länsveterinären och hemkonsulenten. Med hänsyn till att avdelningen redan har många arbetsenheter, att nya arbetsenheter har tillförts efter omorganisationen och att ytterligare nya arbetsuppgifter övervägs, har från flera håll angivits att skäl nu finns för en översyn av planeringsavdelningens inre organisation. Jag delar denna uppfattning och kommer därför att inom kort föreslå regeringen att en organisationsundersökning görs beträffande avdelningen.

Vidare har några remissinstanser uttalat att den personal i vägförvaltningen som sysselsätts med vägplanering bör tillhöra länsstyrelsens planeringsavdelning. En sådan organisation skulle enligt dessa remissinstanser öka förutsättningarna för samordning. På denna fråga kan olika synpunkler läggas. Länsberedningen har för sin del funnit, alt vägförvaltningen bör vara fristående i förhållande till länsstyrelsen. Jag är inle beredd alt nu ta ställning i frågan. Jag vill i sammanhanget erinra om att decenlralise-ringsutredningen(Kn 1975:01) f. n, utreder bl,,, frågan om förutsättningarna för en ökad decentralisering av vägplaneringen. Del framstår som naturligt att utredningen i anslutning lill behandlingen av denna fråga även överväger på vad sätt en närmare samordning i verksamheten kan ske mellan länsslyrelsen och vägverkets regionala organ.

Förvaltningsrätlskipningen

Vid den partiella omorganisationen av länsförvaltningen år 1971 knöts två förvaltningsdomstolar, länsskatterälten och länsrätten, lill länsstyrelsen. Länsskatterätterna, som ersatte prövningsnämnderna, handlägger bl, a. besvär över taxeringsnämnds beslut om taxering till inkomst- och förmögenhetsskall, 1 länsrätterna prövas bl. a, mål om återkallelse av körkort och mål enligt nykterhetsvårdslagen (1954:579) och barnavårdslagen (1960:97). Besvär över fastighetslaxeringsnämnds beslul prövas numera av faslighels-taxeringsrätterna, vilka inrättades den 1 juli 1975. Även fastighetstaxeringsrätten är knuten till länsslyrelsen. De tre förvaltningsdomstolarna beslår av ordförande och nämndemän. 1 fastighetsiaxeringsrätts avgörande deltar också värderingstekniska ledamöter. För samtliga dessa domstolar gäller att bl. a. vissa enklare mål kan avgöras av ordföranden ensam. Ordföranden skall vara jurist. Han är tjänsteman vid länsslyrelsen och i regel chef för förvaltningsavdelningen, rältsenheten eller allmänna enheten. Tjänst som ordförande tillsätts av regeringen efler förslag av länsstyrelsen. Rätisenhetens uppgift är alt vara kansli för länsskatlerätlen och fastighelslaxeringsrätten, medan allmänna enheten är kansli för länsrätten. Vid allmänna enheten

Prop. 1975/76:168                                                    64

handläggs också andra ärenden än sådana som skall prövas av länsrätten. I den dömande verksamheten intar de tre domstolarna en självständig slällning i förhållande till länsstyrelsen. Denna självständiga ställning garanteras dels av föreskriften i 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen myndighet får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall, dels av vissa föreskrifter i länssiyrelseinslruktionen. För handläggningen i domstolarna gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Länsrättens kompetensområde är ganska snävt. 1 samband med att domstolarna inrättades förutsattes det att målområdet skulle kunna vidgas efler hand som erfarenhet vanns av den nya ordningen (prop. 1971:14 s. 59). Vissa målgrupper har också efter år 1971 tillförts länsrätterna. 1 likhei med remissinstanserna delar jag länsberedningens uppfattning att frågan om en ytterligare vidgning av målområdet bör utredas. Med något undantag tillstyrker remissinstanserna förslaget alt de tre länsdomstolarna skall slås samman lill en. Även jag anser alt övervägande skäl talar för en sådan lösning. Innan beslul fattas härom bör vissa organisatoriska frågor undersökas. Jag ämnar därför föreslå regeringen att en utredning tillsätts lor alt överväga de frågor jag nu har berört.

I samband med att länsdomstolarna inrättades berördes frågan om de borde ges ställning av fristående regionala förvaltningsdomstolar. Civilulskollel anförde alt principiella skäl kunde anföras för en sådan lösning men framhöll samtidigt all den ordning som föreslogs i proposilionen innebar att domstolarna skulle självständigt handlägga och avgöra målen. Utskollet fann därför inte anledning tillstyrka förslag om att riksdagen skulle begära ett nytt organisationsförslag eller uttala all propositionsförslaget var att anse som ett provisorium (CU 1971:9).

Remissinstanserna är starkt splittrade inför länsberedningens ställningstagande alt den nuvarande organisationen med förvaltningsdomstolar som är i administrativt hänseende knutna till länsstyrelserna bör behållas. De remissinsianser som är kritiska mot förslaget anmärker alt länsberedningen inte har övervägt frågan närmare och framhåller att både principiella och praktiska skäl talar för alt domstolarna bryts ut från länsstyrelserna, Synpunkler som betonas i della sammanhang är bl. a, alt den nuvarande ordningen innebär all domstolarna framstår som enheter inom länsstyrelserna och inie som självständiga domstolar samt alt sammanblandningen mellan förvaltningsuppgifter i allmänhel och förvaltningsrältskipning är framträdande på allmänna enheten, som är kansli åt länsrätten, Synpunkler av detta slag har också anförts i flera motioner i riksdagen. En betydande grupp remissinsianser, bl. a. två tredjedelar av länssiyrelserna. delar emellertid länsberedningens uppfattning all anledning saknas au nu närmare överväga frågan om alt helt skilja domstolarna från länsstyrelsen.

För egen del vill jag understryka all erfarenhelerna av länsdomstolarnas verksamhet i allt väsentligt är mycket goda. Jag vill särskilt framhålla värdel

Prop. 1975/76:168                                                   65

av den ökade förtroendemannamedverkan i förvaltningsrättskipningen som länsrätternas inrättande har inneburit. Det har inte från något håll ifrågasatts att länsdomstolarna inte skulle fungera helt självständigt vid handläggningen av de mål som ankommer på dem. Organisatoriskt råder en klar åtskillnad mellan domstolarnas verksamhet och skatteförvaltningen. En stor del av den verksamhet som f. n, ankommer på förvaltningsavdelningarna är inte av sådan karaktär att det framstår som lämpligt att den överförs till fristående förvaltningsdomstolar. Den har inte heller något uttalat samband med de uppgifter som ankommer på länsstyrelsen i övrigt. I varje fall i de mindre länen skulle en utbrytning av domstolarna - särskilt om den förenades med en vidgning av deras målområde - leda till svårigheter när del gäller att skapa en effektiv och säker organisation för denna arbetsenhet.

Mol bakgrund av vad jag nu haranfört anserjag att det inte finns anledning att även låta utreda frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från läisstyrelserna.

6.9 Förtroendemannastyrelsen i länsstyrelsen

Den förtroendemannastyrelse som funnits vid länsstyrelsen efter omorganisationen år 1971 har enligl en allmänt uttalad uppfaltning inneburit en klar förstärkning. Det måsle därför anses ställt utom all diskussion att en sådan styrelse skall finnas också i fortsättningen.

Från en del håll har framställts önskemål om klarare regler när del gäller alt avgränsa de ärenden som styrelsen skall befatta sig med. De grundläggande bestämmelserna finns i 26 § länsstyrelseinstruktionen som anger all styrelsen skall avgöra bl, a, viktigare frågor om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder. Mer detaljerade beslämmelser finns i den arbetsordning som varie länsstyrelse skall fastställa. Till ledning för utarbetande av arbetsordning fastställer regeringen normalarbetsordning. Enligt min mening är det viktigt att slyrelsens ledamöler ges goda möjligheler att nära följa länsstyrelsens arbete. Jag anser alt alla frågor av principiellt intresse, bör föredras i styrelsen. Styrelseledamöterna bör nämligen vara väl informerade om frågor som länsstyrelsen har all befatta sig med och som kan ha ett mera allmänt intresse. Jag anser all de bestämmelser som finns ger lillräckliga anvisningar om förtroendemannasiyrelsens uppgifter. Det råder emellertid vissa variationer i praxis länen emellan när del gäller Slyrelsens engagemang i ärendehandläggningen. Även om detta får anses godtagbart, kommer jag därför att föranstalta om att uppgifter om förtroendemannasiyrelsens arbeie samlas in från länsstyrelserna så all slällning kan tas till om beslämmelserna i länssiyrelseinstrukiionen och nor-malarbetsordningen i något avseende behöver ses över,

Frågorsom har diskuterats livligt bådeav länsberedningen och i anslutning till dess arbete gäller antalet ledamöter i styrelsen och hur dessa skall.utses, F. n. gäller enligt 14 och 42 S§ länssiyrelseinstrukiionen att styrelsen beslår

Prop. 1975/76:168                                                   66

av landshövdingen samt tio särskilt utsedda ledamöler, av vilka landstinget väljer fem och regeringen utser fem. Länsberedningen anser att även kommunerna i länet bör ha ett direkt inflytande över länsstyrelsens sammansättning och föreslår därför alt fyra ledamöter skall nomineras av Svenska kommunförbundets länsavdelning, medan fyra skall nomineras av landstinget. Dessa ledamöter skall formellt utses av regeringen. Därutöver skall enligt förslagel regerongen utse fyra ledamöter med erfarenheter från näringsliv och arbetsmarknad i länet, två från företagarsidan och två från arbetstagarsidan. Bland remissinstanserna är meningarna mycket delade inför detta förslag. Åtskilliga förordarati det anlal ledamöter som länsberedningen har föreslagit skall ökas ul så alt de nominerande instanserna skall få bättre möjligheter att åsladkomma en rättvis proportionell fördelning mellan partierna. Andra remissinsianser föreslår alt samtliga ledamöter skall väljas av landstinget.

De arbetsuppgifter som i dag ankommer på länsstyrelsen är statliga uppgifter. Jag har i det föregående redovisat skälen för att inte föreslå någon ändring av uppgiftsfördelningen mellan den slalliga länsförvaltningen och kommunerna och landstingskommunerna. De uppgifter det här är fråga om bör sålunda alltjämt vara statliga. Enligt min mening bör regeringen därför utse ledamöierna i länsstyrelsens styrelse.

1 samband med omorganisationen av länsförvaltningen 1971 framhölls att förtroendemannamedverkan i länsstyrelsen är en naturlig konsekvens av länsstyrelsens ställning som regionalpolitiskt samordnande organ.

Därtill kommer enligt min mening det värde som ligger i att länets invånare genom utsedda representanter kan ta del i ledningen av länsstyrelsens verksamhel och i beslul i vikliga frågor för länet och dess utveckling, vilket också länsberedningen underslrukil.

Del är självfallel önskvärt alt frågan om slyrelsens sammansättning som rör reglerna för hur en viktig del av vår förvaltning skall fungera, kan få en lösning som vinner bred anslulning. Så är inte fallet med något av de förslag som tidigare har berörts. Som jag ser det bör emellertid en allmänt accepterad ulgångspunkl kunna vara att de politiska partierna skall ha en representation i länsslyrelsen som står i proportion lill deras röstsiffror i länet vid del senaste riksdagsvalet. Mandatperioden för länsstyrelsens ledamöter är densamma som riksdagsmännens. Partiernas röstsiffror i länet vid riksdagsvalet kan därför lämpligen också få besiämma deras representation i länsslyrelsen. En avvägning mellan bl. a. önskemålet om en allsidig representation och behovet av en hanterlig storlek på styrelsens synes leda till att antalet ledamöler som skall utses på detta sätt bestäms till tio. När det gäller att nominera de personer som skall representera de olika partierna synes det stämma bäst överens med våra demokratiska traditioner om detta får göras av partierna själva.

Vad jag här har förordat.innebär alltså följande. Sedan resultatet av riks-dagsmannavalei  föreligger  låter regeringen   fördela  tio  platser  i   varje

Prop. 1975/76:168                                                   67

länsstyrelses förtroendemannastyrelse på de politiska partierna i proportion lill deras röstsiffror i länet vid riksdagsmannavalet. Därvid skall användas denjämkadeuddatalsmetodenmed 1,4 som första divisor. Härefter anmodas de politiska partierna att föreslå vilka personer som skall tilldelas de platser som tillkommer resp. parti. De personer som föreslås förordnas därefter av regeringen som ledamöter av styrelsen.

Härutöver bör regeringen som ledamöter av varje förtroendemannastyrelse utse fyra ledamöler med erfarenheter från länets näringsliv och arbetsmarknad. Erfarenheterna från de nuvarande länsstyrelserna och de centrala ämbetsverken visar att den kunskap och de synpunkter som företrädare för olika intresseorganisationer kan tillföra beslutsfattandet är av mycket stor betydelse. Av de nu nämnda fyra ledamöierna bör två företräda erfarenheter från företagarsidan och två erfarenheter från arbetstagarsidan.

Varje länsstyrelses förtroendemannastyrelse skall alltså enligl vad jag förordar bestå av landshövdingen som självskriven ordförande samt fjorton särskill utsedda ledamöter. För var och en av de särskill utsedda ledamöterna bör finnas en suppleant som har utsetts i samma ordning. Alla bör vara kyrkobokförda och bosatta i länet.

Om de riktlinjer som jag nu har angett kan godtas, kommer jag att senare lägga fram förslag till de ändringar som behövs i länssiyrelseinstrukiionen.

6.10 Övriga statliga länsorgan m. m.

I likhei med länsberedningen anser jag att de statliga länsorgan som nu är organisatoriskt fristående från länsstyrelsen alltjämt bör förbli fristående men att som nu är fallet samråd och samverkan bör ske mellan dessa organ och länsstyrelsen, särskilt i frågor av regionalpolitisk betydelse. I fråga om vägförvaltningen vill jag erinra om vad jag tidigare anfört av innebörd alt decentraliseringsutredningen i sitt fortsatta arbeie även skall överväga frågan om på vad sätt en närmare samordning kan ske mellan länsstyrelse och vägverkets regionala organ.

De fristående länsorgan som har en särskilt utsedd styrelse är - bortsett från länsnykterhetsnämnden som inle är av intresse i detta sammanhang - länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden, länsskolnämnden och skogsvårdsstyrelsen. I samtliga dessa fall utser regeringen enligt nuvarande bestämmelser ordförande samt ett visst antal övriga ledamöter. Länsberedningen har föreslagit att befogenheter alt utse ledamöler i viss utsträckning skall överiämnas till länsstyrelsen. Med hänsyn till de skiftande bestämmelserna om hur de olika nämndernas ledamöter skall utses anser jag det lämpligt att deceniraliseringsutredningen får överväga även denna fråga.

Prop. 1975/76:168 68

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag sålunda haranfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

alt godkänna de av mig förordade riktlinjerna för länsförvaltningens uppgifter och organisation.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den ålgärd han har hemställt om.

GOTAB   51486 Stockholm 1976