om statlig medverkan vid finansiering av export m. m.

Proposition 1989/90:44

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1989/90:44

om statlig medverkan vid finansiering av export m. m.

Prop. 1989/90:44

Regeringen förelägger riksdagen vad som har lagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 oktober 1989 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Anita Gradin

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa förändringar avseende exportkreditgaranti-givningen genom exportkreditnämnden (EKN), framför allt beträffande kriterierna för bedömning av garantier för långa krediter. För garantier med kredittid i princip upp lill högst 5 år bör verksamheten bedrivas med målet att den skall gå ihop och premierna anpassas därefter (N-system). Även när del gäller längre och större krediter bör ambitionen fortsatt vara att få verksamheten att gå ihop på sikt. Premierna bör i detta fall bestämmas med hänsyn till den riskbild som föreligger vid beslutstillfället för de enskilda affärerna. Med hänsyn till förlustriskerna bör riskbedömningen i fråga om de långa krediterna därutöver kompletteras med prövning av samhällsintresset (LT-system). Här är en analys av affärerna i förhållande till målen för industripolitiken viktig, framför allt för behållandet av avancerad teknisk kompetens. EKN föreslås få ökade möjligheter att anpassa sin garantigivning i takt med skiftande behov som kan uppstå till följd av ändrade exportfinansieringsformer m.m. Vidare föreslås att den statsstödda exportkreditgivningen genom AB Svensk Exportkredit skall fortsätta i huvudsak enligt gällande riktlinjer. Även u-krediter får fortsatt lämnas enligt gällande riktlinjer.

1    Riksdagen 1989/90. 1 sami Nr 44

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 oktober 1989       Prop. 1989/90:44

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden S. Andersson, Göransson, Gradin, Hellström, Johansson, Hulterström, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Nordberg, Engström, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson

Föredragande: statsrådet Gradin

Proposition om statlig medverkan vid finansiering av export m. m.

1  Inledning

I årets budgetproposition anmälde jag alt jag hade för avsikt att senare föreslå regeringen att återkomma med en särskild proposition om exportfinansieringsfrågor. Jag anhåller om att nu få ta upp dessa frågor.

I förra årets budgetproposition anmäldes att en översyn av de system som finns för statsstödd exportkreditgivning, exportkreditgarantigivning och u-kreditgivning ansetts vara motiverad bl.a.mot bakgrund av skuldproblem i många länder och företagens internationalisering. Efter bemyndigande av regeringen tillkallade jag en särskild utredare (f d. generaldirektören Axel Wallén) med uppgift att göra en sådan översyn. Utredaren har avgivit betänkandet (SOU 1988:42) Statens roll vid finansiering av export. Betänkandet har remissbehandlats. Följande har yttrat sig: Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS), exportkreditnämnden (EKN), AB Svensk Exportkredit (SEK), styrelsen för internationell utveckling (SIDA), fonden för industriellt samarbete med u-länder (SWEDFUND), kommerskollegium, försäkringsinspektionen, arbetsmarknadsstyrelsen, statens industriverk, riksgäldskontoret. Byggnadsentreprenörerna, Finansbolagens förening. Föreningsbankernas Bank, Landsorganisationen, Småföretagens riksorganisation. Svenska Bankföreningen, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Svenska handdskammarförbun-det. Svenska Metallindustriarbetareförbundet, Sveriges exportråd, Sveriges Industriförbund, Sveriges Investeringsbank AB, Sveriges Mekanförbund, Tjänsteförbundet, Tjänstemännens Centralorganisation samt SUKAB AB. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på utrikesdepartementet (dnr 1036/1988).

Exportkreditnämnden (EKN) har i en skrivelse den 20 december 1988 lill regeringen hemställt om att få göra förändringar i sitt system för remburs-garantier m. m. Vidare har EKN inkommit med en skrivelse den 26 januari 1989 angående ändrade garantitäckningsregler. Jag anser att det är lämpligt att behandla EKN:s förslag i detta sammanhang. Sammanfattningar av skrivelserna bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagorna 1 och 2.

Jag kommer att i avsnitt 2 redovisa utredningens överväganden och

förslag (avsnitt 2.1—2.5) och lämna en kortare sammanfattning av remiss- Prop. 1989/90:44 synpunkterna (avsnitt 2.6). Under avsnitt 3 behandlar jag mina överväganden och förslag på de olika områdena. Jag går därmed först in på exportkreditgarantigivningen (avsnitt 3.1), sedan den statsstödda export-kreditgivningen genom Svensk Exportkredit AB (SEK) (avsnitt 3.2). Avslutningsvis tar jag upp u-kreditgivningen (avsnitt 3.3).

För all göra framställningen åskådlig redogör jag i korthet också för vad utredningen och remissinstanserna anfört under respektive förslag.

EKN:s skrivelse den 26 januari 1989 om ändrade garantitäckningsregler         ,

och skrivelsen den 20 december 1988 om rembursgarantier m.m. tar jag upp under avsnitten 3.1.6. och 3.1.7.

2 Bakgrund

2.1 Förändringar på exportfinansieringsområdet

I utredningen framhålls att utrikeshandeln i väriden har undergått stora förändringar mellan 1970-och 1980-talen. Industriländernas stora export av projekt och kapitalvaror till u-länder och östländer under 1970-talel och början av 1980-talet har krympt drastiskt som följd av den internationella skuldkrisen. Denna har påverkat både tillgången och efterfrågan på exportkrediter och exportkreditgarantier. Något tydligt slut på denna förlamning av kredithandeln kan inte skönjas, men det är inte uteslutet att den långsamt återhämtas under 1990-talet. Tills vidare domineras den av biståndsarrangemang, framför allt "blandade krediter". Den goda konjunkturen i i-väriden under senare år har emellertid ökat handeln framför allt med kapitalvaror mellan i-länderna.

Förändringarna på exportfinansieringsområdet har varit stora under den senaste 1 O-årsperioden. Det kan erinras om alt konkurrensen med subventionerade krediter skärptes väsentligt under 1970-talet. I början av perioden expanderade kreditgivningen kraftigt medan den under senare delen minskade minst lika kraftigt. År 1978 infördes i Sverige det s.k. SEK-systemet genom vilket möjlighet gavs atl erbjuda krediter till villkor som i huvudsak överensstämmer med de regler som förhandlades fram mellan flertalet OECD-länder och som benämns Consensus. Till en början var subventionerna i systemet betydande. Genom successiva skärpningar av reglerna har subventionerna minskat. I dagsläget finns i praktiken risk för subventioner endast i krediter i vissa valutor till fattigare u-länder.

Vid sidan av denna kreditgivning har alternativa former för exportfinansiering ökat i betydelse. T.ex. ökar omfattning av investeringar och finansiering av projekt i vilka återbetalning av krediter knyts till projektets avkastning. Så gör även försäkring av kommersiella risker på privata köpare bl. a. som följd av tilltagande privatisering. Exportföretagen, i synnerhet de största, har byggt upp kompetens att hantera de ökade riskerna på området.

Under senare år har u-ländernas betalningsproblem trätt i förgrunden och därmed riskerna med exportkreditgarantigivning. För exportkredilga-

rantiinstitutens dd har detta betytt att premieintäkterna stagnerat på Prop. 1989/90:44 grund av den minskade efterfrågan på garantier medan skadeutbetalningarna har ökat. För i stort sett alla institut inom OECD-området har underskotten i verksamheten blivit betydande. Riskvilligheten har minskat. Finansiärer och försäkrare känner en genuin osäkerhet beträffande den framtida utvecklingen.

Detta har utgjort bakgrund till utredningen, som haft till uppgift att ge en samlad bild av problemen, analysera dagsläget och bedöma den sannolika utvecklingen och hur denna bör mötas såvitt gäller statens engagemang i verksamheten. En samhällsekonomisk analys har gjorts av de existerande systemens effekter. Denna ligger till grund för övervägandena.

I den samhällsekonomiska analysen, som ingår i utredningen, betonas att Sverige kan vara betjänt av att staten medverkar till att skapa väl fungerande marknader. I den mån sådana inte automatiskt kommer till stånd, föreligger ett ansvar hos staten att se t ill att så sker under förutsättning all effektivitet och hushållning är en del av målet. Staten kan välja atl ha en uthållighet i sitt risktagande som överstiger vad privata aktörer kan prestera dvs. acceptera ell finansiellt engagemang som löper stor risk att inte bära sig på kort sikt men där förlustrisken är liten på lång sikt. För att bidra till att skapa en väl fungerande marknadsekonomi behöver staten dessutom se till att det utbud som staten initierar sker till priser som avspeglar kostnaderna. Däremot bör inte statens ansvar för denna serviceuppgift innebära att staten också avsiktiigi skall subventionera den.

Av olika skäl kan substitut till valutapolitiska åtgärder te sig attraktiva i syfte att förbättra ett lands konkurrensposition. Få alternativ är möjliga, bland dem exportstimulerande åtgärder såsom viss subventionering av kreditfinansierade affärer och anpassning av biståndspolitiken. För de länder vars export påverkas klart negativt av konkurrenternas exportslöds-politik kan det finnas samhällsekonomiska skäl att neutralisera denna effekt. Vedergällning kan dock bidra till att exportstödspolitiken i världen befästs. Dessutom krävs större skatteuttag för atl finansiera etl sådant stöd varvid hänsyn måste tas till skatternas sannolikt snedvridande effekt på resursanvändningen.

Det finns risk för att stöd till kreditfinansierad export i syfte att påverka arbetskraftsanvändningen inte leder till atl sysselsättningen stimuleras till lägsta statsfinansiella kostnad. Vidare är risken stor för att stöd till kredit-finansierade affärer är ett alltför trubbigt medel genom att det kan ge en tidsförläggning av den faktiska sysselsättningseffekten som inte överensstämmer med det behov som iakttogs när beslutet om stöd logs. Risk finns också för att stöd i delta syfte fördröjer strukturomvandling m. m. Det enda argument för ett statligt stöd som ter sig generellt giltigt är det s. k. spjutspetsargumentet, dvs. atl företag får stöd för att ta sig in på nya marknader eller lansera nya produkter vilket ger följdaffärer. Något samhällsintresse av att subventionera u-landsexporten i största allmänhet föreligger inte.

Sammanfattningsvis har den samhällsekonomiska analysen i den del
som avser exportkreditgarantigivning visat att ett försäkringsinstmment
för exportrisker som inte tas om hand av den privata marknaden är av
betydelse för samhällsekonomin under förutsättning att de premier som       4

tas ut för garantierna avspeglar riskerna. Med en icke tendentiös riskbe- Prop. 1989/90:44 dömning kan premierna med tiden förväntas läcka skaderegleringar med undantag av sådana som orsakats av världskriser. Gällande mål för exportkreditgarantiverksamheten, dvs. att den skall vara självbärande och i princip försäkringsmässig, kan uppfattas som förenlig med samhällsekonomisk effektivitet.

2.2 Den framtida utvecklingen på exportfinansieringsområdet

Utredningen har anlitat ett antal experter på det ekonomiska fältet för att bl. a. få underlag för bedömning av den framtida utvecklingen på området. Expertisens uppfattningar kan mycket kort summeras på följande sätt: Skuldkrisen får antas vara en ganska unik företeelse, vars konsekvenser för handeln på u-världen sannolikt successivt reduceras under 1990-talet. Framtiden bör inte i alltför hög grad bedömas med hänsyn till dagsläget utan i ett mer långsiktigt neutralt perspektiv.

U-länderna beräknas få en dubbelt så hög ekonomisk tillväxt som industriländerna. Underskotten i u-ländernas bytesbalanser väntas stiga men de totala utlandsskulderna väntas växa långsammare än både BNP och export. Direktinvesteringar beräknas ge ett ytterligare kapitalinftöde från utlandet. De stora svenska exportföretagen är inne i en internationaliseringsprocess men har alltjämt sin viktigaste produktion av kvalitativt och teknologiskt högtstående projekt-och kapitalvaror föriagd till Sverige. För denna produktion är avsättning på u-landsmarknader betydelsefull, bl.a. med hänsyn till den begränsade hemmamarknaden. Företagen och landet har ett intresse av att denna produktion och export fortsätter för etl bibehållande av företagens och industrins konkurrenskraft och för utveckling av väsentlig kompetens.

Det förefaller troligt att kreditkonkurrensen på i-landsmarknaderna kommer att öka under de kommande åren. Mer flexibla finansieringslösningar anpassade till den enskilda kundens behov och de objekt/projekt som skall finansieras kommer att behöva utformas. Krav på längre kredittider kan väntas. När det gäller u-länderna kan efterfrågan på traditionella exportkrediter återkomma men även där finns behov av alternativa lösningar som projektfinansieringar och mothandd.

Företagens internationalisering ställer krav på mer omfattande samarbete mellan såväl kredit-som garantiinstitut i olika länder i syfte atl kunna erbjuda smidiga finansieringspaket. Behovet av samarbete ökar i ljuset av den pågående EG-integrationen.

Utredningen drar på grundval av expertisens uppfattningar den generella slutsatsen att staten bör fortsätta all engagera sig i finansiering av svensk export i ungefär samma utsträckning som för närvarande.

2.3 Statens engagemang i exportkreditgarantigivning       Prop. 1989/90:44

2.3.1 Återblick över EKN:s verksamhet

Utredningen har i avsnittet om EKN:s garantiverksamhet (sid. 217 — 286) diskuterat den utveckling som lett fram till nuvarande underskoltssitua-tion och utföriigt behandlat de risker som är förknippade med garantigiv-ningen, särskilt med avseende på politiska risker i samband med långa kredittider och stora affärer av projektnatur eller liknande.

Utvecklingen av EKN:s garantiverksamhet innefattande de åtgärder som successivt vidtagits för att i möjlig mån komma tillrätta med uppkommande problem kan sammanfattas enligt följande.

EKN inrättades år 1933 i skuggan av den ekonomiska krisen med syfte att garantera — försäkra mot — politiska och kommersiella risker vid export. Liknande initiativ togs av de flesta industriländers regeringar under tiden mellan världskrigen. Avsikten var atl staten skulle komplettera den privata marknadens försäkringar där sådana behövdes för exportutvecklingen, framför allt med avseende på politiska risker, s. k. landrisker.

Garantiverksamheten hade liten omfattning under åren fram till och närmast efter andra väridskriget. Så sent som i början av 1970-talet låg hela stocken försäkrade affärer vid ca 2 miljarder kr.' Flertalet försäkrade affärer var antingen korta (högst 1 års kredit — ST) eller medellånga (1—5 års kredit — MT) och var mera sällan på högre belopp än några tiotals milj. kr. Skadefallen var sällsynta och obetydliga. Reserven av premiemedel växte till över 300milj. kr. vilket föranledde premiesänkningar i början av 1970-talet.

1970-talet innebar emellertid mycket stora förändringar i EKN:s verksamhet. EKN började anlitas för ett växande antal allt större affärer med projekt-och kapitalvarortill öst-och u-länder. Engagemanget i utfästelser — löften — och förbindelser steg från ca 5 miljarder kr. i början av 1970-talet till ca 70 miljarder kr. vid slutet. Premierna låg vid ca lOmilj.kr. per år vid början av decenniet men tio gånger högre vid slutet. Affärer med kontraktsbelopp överstigande 200milj. kr. utgjorde ca 30% av det totala utfästelsebeloppet under de första åren av 1970-talet men andelen steg till mellan 55 och 75 % under de sista åren.

Utvecklingen mot större och långfristigare engagemang hade inletts redan före oljekrisen åren 1973— 1975 men accentuerades kraftigt genom denna. Av EKN:s löpande engagemang kom ett tiotal storföretag i kapitalvam- och entreprenörbranschen atl svara för ungefär två tredjedelar. Av den totala svenska exporten steg andelen till u- och östländer från ca 15 % per år till ca 20% när den var som högst under 1970-talet.

Den internationella konkurrensen inom exporten till u-och östländer blev under hela 1970-talet allt starkare. Många industriländer såg del som nödvändigt att "exportera sig ur" de obalanser som skapades av de höga oljepriserna. Köparländerna fann allt större möjligheter att finansiera inköp av stora projekt med det likviditetsöverskott som bankerna lånade

Alla uppgifter om engagemang, premier, skadefall m. m. anges i löpande priser.

ut från oljeintäkterna. Så växte u-och östländernas skuldbörda snabbt och     Prop. 1989/90:44 kraftigt under decenniet från ca 200 miljarder USD lill det fyrdubbla.

Vissa i-länder tillgrep subventionering av sin exportkreditgivning i syfte att kompensera bristande konkurrenskraft. Andra länder ansåg det nödvändigt att följa efter. Under senare delen av 1970-talet blev kreditkonkurrensen mycket besvärande. En överenskommelse (Consensus) nåddes då mellan flertalet i-länder om att stävja denna konkurrens genom att etablera regler, bl. a. om minimiräntor.

Den febrila konkurrensen fortsatte dock in på 1980-talet. Den s. k. andra oljekrisen åren 1979—1980 skmvade upp oljepriserna ytterligare, ökade oljeköparnas skuldbörda men ledde också till att de oljeexporterande länderna efterfrågade allt mer kapitalvaror och projekt, ofta myckel stora affärer. Men i och med att oljepriserna föll år 1982 och realräntorna steg, vände utvecklingen. De många skuldbelastade ländernas betalningskris inleddes och likviditeten för nya affärer "torkade upp". Den statsstödda kreditgivningen har därefter minskat kraftigt för att nu möjligen ha nått ett bottenläge.

Från år 1980, som var det år då EKN:s garantiverksamhet nådde sin lopp, till slutet av 1980-talet sjönk EKN:s samlade engagemang i utfästelser och förbindelser från ca 70 till ca 50miljarder kr. Om man ser till endast förbindelserna steg dessa från ca 15 till ca 25 miljarder kr. Tyngdpunkten i engagemanget försköts redan under senare delen av 1970-talet till affärer med allt längre kredittider, 8—10 år. Detta speglar både de allt längre krediter som i konkurrens mellan industriländerna medgavs under denna tid och karaktären av de objekt som exporterades från Sverige — i allt större utsträckning kraftverk, telekommunikationsanläggningar, nyc-kelfördiga fabriker etc, där långa krediter är naturiiga.

Skadeutvecklingen för EKN har varit klart otillfredsställande, liksom för flertalet andra garantiinstitut i industriländerna. Skadefall på Nordkorea medförde under 1970-lalet en allvarlig åderlåtning av de upplagda reserverna. Skadefall på Polen med ca halvannan miljard kr. ledde till underskott för EKN från år 1982. Andra länder på vilka EKN fått vidkännas betydande skadeutbetalningar är Brasilien, Pem, Cuba, Irak, Zaire, Kamerun, Egypten och Jugoslavien. De totala utestående fordringama uppgår för närvarande till inemot 10 miljarder kr. Bakom ungefär hälften av detta belopp ligger garantier som utfärdats till förmån för en handfull storföretag.

1 det följande indikeras hur EKN successivt reagerat på de förändringar
av skilda slag som tidigare redovisats. Nämnden hade tillkommit i ett
krisläge för svensk ekonomi, och argumentet att slå vakt om sysselsättning
en hade funnits i både 1933 och 1959 års propositioner (1933:245 resp.
1959:112), som varit de gmndläggande dokumenten för verksamheten.
Det fanns mot denna bakgmnd en stark ambition att bereda sådant garan
tistöd som inte gick att uppbringa på den privata marknaden åt de svenska
företag som verksamt bidrog till att upprätthålla en jämn och hög syssel
sättning. Samtidigt fanns ambitionen att undvika risker som bedömdes
betydande. Balansgången markerades i instmktionen för EKN där det
hette att "statens risk i största möjliga utsträckning" skulle begränsas utan 7

att "det stöd som avses med garantin därigenom förringas". Landbedöm-     Prop. 1989/90:44 ningarna blev alh viktigare men också, med de allt längre krediterna, allt svårare att lita till. De allt större affärerna — småningom i vissa fall på miljardbelopp — försvårade också en rimlig riskspridning.

Vid en summering av läget i EKN åren 1976— 1978 kan konstateras alt engagemanget växte snabbt med behov av allt vidare riksdagsramar för verksamheten, att engagemanget i växande grad började bestå av garantier för krediter längre än 5 år, att dessa krediter ofta avsåg mycket stora affärer, vilket innebar riskkoncentration och att den internationellt snabbt växande skuldbördan på ett stort antal u-och östländer bidrog till stor osäkerhet i riskbedömningen över längre tider. Samtidigt hade EKN drabbats av sina första stora skadefall avseende politisk risk. Det ursprungliga beloppet uppgick till ca en halv miljard kr. och avsåg Nordkorea.

Mot bakgrund av dessa omständigheter och den hårda internationella kreditkonkurrensen och önskvärdheten atl ge ett fortsatt verksamt garantistöd åt svensk export, frågade sig EKN vilka möjligheter man kunde finna för att begränsa garantigivningen, särskilt för de stora och långa affärerna, till sådan export som ansågs ha särskilt stort intresse för landet. Att EKN i första hand tänkte på de stora och långa affärerna sammanhänger med att risken för den ekonomiska utvecklingen i länder som är aktuella i samband med statlig garantigivning inte kan med någon grad av säkerhet bedömas över längre period än ett par år och därmed en realistisk premie inte heller fastställas. Detta innebär all alla garantier för längre perioder, i varje fall med krediter över 5 år (LT) på u-och östländerna, är typiskt "farliga". En garantigivning byggd enbart på den bästa tänkbara riskbedömning kunde därför visa sig alltför generös, och någon form av gallring därutöver framstod mot denna bakgrund som angelägen.

Modellen för ett system som an;5ågs leda till ett rimligt urval hämtades från utlandet — framför allt från det brittiska garantiinstitutet, ECGD. Man hade där vid sidan av ett "normal-system" för korta och vissa medellånga affärer ett "national inlerest-system" för övriga svårbedömda och mer riskfyllda affärer. Om en affär med hänsyn till branschens eller företagets betydelse för samhället bedömdes som angelägen att ta hem i nationens intresse kunde garanti medges. Detta syslem togs till utgångspunkt för närmare överväganden och ledde till införande av det s. k. s-systemet.

Fram till budgetåret 1988/89 hade EKN möjlighet att lämna s.k.u-
garantier vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska och sociala
utveckling. Denna garantigivning., som under senare år blev obetydlig,
redovisades tillsammans med s-systemet. Enligt de ursprungliga riktlinjer
na för EKN:s "national inlerest-system" medgavs s-garanti om en affär var
samhällsekonomiskt betydelsefull, låg i linje med den industripolitiska
målsättningen eller gav betydelsefulla sysselsättningseffekter i Sverige.
Risken "vägdes" mot samhällsnyttan och ju större risken ansågs vara desto
starkare skäl som visade ett starkt samhällsintresse måste anföras från
sökandens sida. Statens industriverk (SIND) bislod EKN vid bedömning
en av sysselsättnings-och marknadsskälen, vilka blev de vanligast åbero-    8
pade i ansökningar till EKN.

De sista åren på 1970-talet och de första på 1980-talet visade en fortsatt Prop. 1989/90:44 snabb tillväxt av engagemanget även om s-systemet förmodligen hade viss ransonerande verkan redan då. Till belysning kan nämnas att procentandelen avslagna ansökningar under åren 1980—1983 låg vid ca 20 i n-systemet, medan den låg mellan 30 och 40 i s-systemet och detta trots att EKN:s restriktiva bedömning av många marknader var väl känd av kunderna. Sannolikheten för en allvarlig framtida skuldkris blev allt större och risken för att även ganska avancerade u-och östländer skulle dras in i betalningsproblem ökade. EKN gjorde allvarliga försök att hålla igen garantigivningen på många marknader trots en hård utländsk konkurrens. Som exempel kan nämnas att EKN efter en specialstudie av utvecklingen i Polen redan år 1978 beslöt att dra ned garantigivningen på detta land så mycket som möjligt. Delta medförde en "bantning" av engagemanget i utfästelser och förbindelser från ca 3 miljarder kr. år 1978 till nästan hälften år 1981, då landets definitiva betalningskris inleddes.

Eftersom utvecklingen under de första 3 — 4 åren av s-systemet visade alltjämt växande problem inför framtiden föreslog EKN regeringen år 1982, atl kriterierna för s-garanti borde ändras i ytterligare restriktiv riktning. Man genomförde då en tydligare gränsdragning mellan å ena sidan normalsystemet för ST (kredittid upp till 1 år) och MT-garantier (kredittid vanligen mellan 1 —5 år) och å andra sidan s-systemet för praktiskt taget alla LT-garantier av större omfattning. Detta speglade tydligare än tidigare insikten om sådana garantiers särskilda karaktär, att sådana garantiers utveckling är ofömtsebar och att — även om utsikterna vid beslutstillfället ter sig ljusa - betalningsproblem kan uppstå som tillfogar EKN stora föriuster. Sålunda uttalades i prop. 1982/83:100 bil. 5: "Tyngdpunkten för utnyttjandet av s/u-ramen bör förskjutas mot garantier för stora projekt på länder med relativt god riskbild" (sid. 129). Det reviderade systemet fick därmed en snävare karaktär än det tidigare. Det kom att för alla större LT-garantier fungera som en gallring utöver den som skett via riskbedömningen.

I juni 1982 höjde EKN för andra gången inom en period av ett par år sina premier, denna gång drastiskt. För LT-garantier blev premien genom-snittligen ungefär dubbelt så dyr som de flesta konkurrentländers. Premienivån reviderades nedåt sommaren 1985 med hänsyn till konkurrensläget. EKN:s premier har likväl kommit att ligga bland de högsta i världen, detta oaktat att mycket markanta höjningar av den internationella premienivån skett. Innevarande år har EKN genomfört en total revision av sitt premiesystem som bl. a. syftat lill att ytterligare differentiera premiesättningen.

Som nämnts blev EKN:s policy för risktagande under 1970-talet successivt mer utmejslad i restriktiv riktning. Om man ser på läget i början av 1980-talet kan de riktlinjer EKN följde sammanfattas så här:

I den mån riskbilden på ett land vid beslutslillfället är tillfredsställande och inga viktigare negativa politiska eller ekonomiska förändringar kan förutses för den period som rimligen kan överblickas — när det gäller ekonomiska förhållanden högst 2-3 år - kan EKN medge garanti inom normalsystemet för krediter till 3 —5 år och inom s-systemet för ännu

längre krediter. God riskspridning fömtsätts inom normalsystemet. Inom     Prop. 1989/90:44 s-systemet ställs krav på att affären ifråga uppfyller uppställda s-kriterier. Om riskbilden inte är tillfredsställcinde skall affären avslås.

Denna policy kom några år in på 1980-talet att modifieras i två avseenden. Gränsdragningen mellan acceptabel och oacceptabel landrisk kom efterhand att förskjutas, så att ElfCN under vissa fömtsättningar kunde åtemppta garantigivning på länder som drabbats av skuldproblem i ett tidigare skede än enligt nyss beskrivna principer. Kraven för atl sålunda kunna acceptera ny garantigivning, trots att riskbilden vid beslutstillfället tedde sig mindre tillfredsställande, var dels att länderna ifråga antagit adekvata ekonomiska reformprogram (oftast i samarbete med IMF), dels att de ingått avtal rörande återbetalningen av äldre skulder och eventuella betalningsdröjsmål (vanligen inom Parisklubben). Denna vidgade möjlighet till ny garantigivning även på krisländer var ofta förknippad med uttag av högre premier än vad som eljest varit normalt, samtidigt som alla ansökningar prövades fall för fall.

En annan för EKN viktigare modifikation av policyn genomfördes gentemot ett mindre antal storföretag i form av s. k. globalavtal. Mot att kunderna försäkrade en rad "goda" risker och tog på sig speciella skyldigheter att stå för skadefall som drabbade dem upp till vissa belopp — s. k. first loss — medgavs särskilda garantiramar på länder som annars skulle ansetts omöjliga att försäkra. Som motprestation från företagens sida uttogs stundom också särskilda, högre premier. Tillströmningen av "goda risker" från företagen blev emellertid mindre än beräknat. Den eftersträvade balansen mellan risker på svaga länder å ena sidan och premieintäkter för goda risker och självriskkunder å den andra, uppnåddes inte. Dessa avtal har därför i huvudsak avvecklats under det senaste året.

De modifikationer som här berörs har medfört atl EKN:s engagemang utvidgats, särskilt genom globalavtalen. På länder som Mexico, Irak och Egypten hade engagemanget förmodligen varit lägre om inte globalavtalen funnits.

2.3.2 Aktuella frågeställningar

Anledningen till att staterna ger stöd i form av garanti är just att viss export förutsätter långa krediter som inte kan försäkras på den privata marknaden. Det har vid utredningens kontakter med företag och banker emfatiskt understmkits att dagens största problem ligger i de begränsade möjligheterna att få risktäckning. Andra finansieringsproblem förbleknar vid sidan härav.

Utredningen pekar på att under de tio åren fram t. o. m. verksamhetsåret
1988/89 har från Sverige exporterats varor och tjänster till ett värde av ca
115 miljarder kr. som sannolikt inte skulle ha exporterats utan EKN:s med
verkan. Detta motsvarar ca 5 % av den totala exporten under samma period.
Det är inte troligt att export till motsvarande värde skulle ha skett till andra
marknader om EKN-garanti inte funnits att tillgå. Under samma tid har
premier på 2,6 miljarder kr. erhållits. Ca 7,5 miljarder kr. har utbetalats i
skadeersättning, ca 2,7 miljarder kr. har återvunnits och ett ackumulerat   10

kassamässigt underskott på ca 2,2 miljarder kr. har uppstått. Sannolikheten     Prop. 1989/90:44 för att detta underskott minskar under de närmaste åren är inte stor.

EKN:s kassamässiga resultat under de senaste 10 åren

(1979/80-1988/89)

Premier                               +2,6

Skadeersättningar                 -7,5

.Återvunnet                         +2.7

Ackumulerat resultat              -2,2 miljarder kr.

Utredningen har utföriigt analyserat de problem som finns vid garantistöd för långa krediter. Den aktuella skuldkrisen illustrerar dessa påtagligt. Inte ens med den bästa länkbara analysapparat skulle många av de skadefall som inträffat ha kunnat undvikas. Den försiktighet som nu karakteriserar både köpare i u-världen och exportörer m.fl.i i-världen gör det mindre sannolikt att man under den kommande 1 O-årsperioden får en utveckling som liknar den under 1980-talet. Det ligger dock i sakens natur att skadefall kan drabba denna verksamhet i sådan omfattning alt underskott eller förluster uppstår. Dessa kan i sin lur innebära belastningar på statsbudgeten. Det anförda leder till slutsatsen, att i den mån garantier bör ges för stora affärer med långa kredittider, detta måste ske med full insikt om sådana risker för förlust som inte är möjliga att kalkylera. Utredningen anser därför att vid sidan av vederbörlig riskbedömning bör en behovsprövning göras med hänsyn till samhällets intresse av garantigivningen såvitt avser långa affärer som är besvärande i engagemanget på gmnd av sin storlek.

Utredningen har sökt analysera vilka effekter ett uteblivet garantistöd för LT-affärer skulle få. Det vill synas som detta huvudsakligen skulle drabba ett antal storförelag, som befinner sig i en internationaliseringsprocess, som sannolikt fortgår oavsett utformningen av och villkoren i de svenska exportfinansieringssystemen men som ändå kan påverkas härav. För dessa företag kommer u-landsmarknaderna sannolikt att få en växande betydelse, åtminstone på någon sikt. Fortsatt möjlighet att exportera högkvalitativa projekt och kapitalvaror kan ha betydelse för företagens generella konkurrenskraft och för bevarande eller utvecklande av kompetens inom centrala fält av verksamheten och för bibehållande av denna verksamhet inom Sverige.

Utredningen pekar på atl i krislägen av skiftande slag som inte kan bemästras på annat sätt, kan andra intressen, såsom regionala sysselsättningsproblem, rycka i förgrunden. Även om det är angeläget att ett garantisystem har så klara och lätt avläsbara villkor som möjligt för bifall till ansökningar, är det inte möjligt atl uttömmande redovisa alla de argument som i sådana lägen bör kunna leda till beslut om garanti.

Utredningen konstaterar att EKN-systemel idag är utsatt för stora spän
ningar i diametralt motsatta riktningar. Å ena sidan talar den nyssnämnda
okalkylerbara risken av belastning på statsbudgeten vid garantigivning för
att beslutsfattandet i sådana ärenden knyts nära den politiska makten. Å
andra sidan föranleder förändringarna i fömtsättningama för exportfinan
siering behov av kompetensuppbyggnad på områden där den privata         11

marknaden har företräden. Detta kunde tala för att åtminstone den kon-     Prop. 1989/90:44 kurrensutsatta delen av verksamheten bröts ut från EKN eller bedrevs i samarbete med privata aktörer, kanske i bolagsform.

Etl enhetligt system under en statlig huvudman med viss självständighet kan rätt utnyttjat innebära en koncentration av kunskap, stabilitet och kontinuitet på de viktigaste områdena, som annars är svår att erhålla. Utredningen förordar därför bibehållande i princip av nuvarande ordning med EKN:s styrelse som beslutsfattande i fråga om långa affärer under en särskild ram med målet att hålla denna verksamhet så litet föriustbringan-de som möjligt med hänsyn till omständighetema. I fråga om kortare affärer anser utredningen alt den bör kunna drivas ungefär som nuvarande n-garantiverksamhet i EKN, med målet att vara självbärande även i ett relativt kort perspektiv. Inom ramen för denna sistnämnda verksamhet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunna tillgodoses. Man kan dock inte räkna med att verksamheten på det korta fältet kan hjälpa upp resultatet i verksamheten som helhet.

Även om man inte bÖr överdriva betydelsen av nya finansieringsformer kan man räkna med ökad finansiering av projekt på deras egna meriter och växande behov av täckning av kommersiell risk. Den privata marknadens aktörer har, som antytts, sannolikt vissa företräden på dessa områden. Utredningen anser dock att övervägande skäl för närvarande talar för ett uppbyggande av erforderiig kompetens inom EKN i dess nuvarande form.

De möjligheter till försäkring mot kreditrisker som ett EKN-system generellt innebär är viktiga för att den svenska ekonomin skall fungera väl. Garantisyslemet bör därför utmärkas av utveckling och en vilja att göra innovationer. I den mån verksamheten behöver förändras i en för kunderna önskvärd riktning och detta inte innebär betydande principiella svårigheter, oskälig risk eller allvariiga tekniska problem bör man vara öppen att pröva dem. De av riksdag och regering fastlagda riktlinjerna för verksamheten bör vara preciserade vad beträffar målinriktningen men ge EKN betydande handlingsutrymme i vad avser verksamhetens omfattning, utformning av garantiformer, garantivillkor m. m.

En allt större del av EKN:s verksamhet har under senare år ägnats åt skadereglering och återvinning av utestående fordringar. Utredningen understryker det ansvar som EKN generellt bör känna i fråga om att driva en effektiv fordringsförvaltning.

Nuvarande system för underskottsfinansiering har ifrågasatts. Utredningen diskuterar olika alternativ till nuvarande ordning.

Utredningen har enligt tilläggsdirektiv (Dir. 1988:45) haft att överväga
frågan om exportkredilgaranti som lämpligt instrument för förbättring av
svensk miljö via installation av svensk teknik i grannländer. Idén bakom
förslaget synes vara att länder som idag inte anses kreditvärdiga skulle sti
muleras att importera tekniken från svenska företag vilkas föriustrisk skulle
täckas genom särskilda garantier från staten. Dessa kunde uppenbariigen
inte tecknas lill premier som avspeglar riskerna, om det avsedda syftet skulle
uppnås. Utredningen anser att en sådan ordning skulle utgöra ett olämpligt
inslag i EKN:s verksamhet. Det vore sannolikt mer rationellt att direkt bära
kostnaden för installationen genom någon form av budgetfinansierat bi-     12

drag, om man har uppfattningen att Sverige skulle få fördelar av teknik-     Prop. 1989/90:44 överföringen.

2.4 Statens engagemang i exportkreditgivning

Staten medverkade år 1962 till att ett kreditinstitut, AB Svensk Exportkredit (SEK), som specialiserade sig på exportkreditgivning, kom till stånd. Staten tillsköt 50% av aktiekapitalet och affärsbankerna resten. Syftet var att göra det möjligt för bankema att refinansiera sin exportkreditgivning hos detta institut och att detta skulle kunna ske framför allt på längre tider än vad bankerna hade möjlighet att medge vid den tiden.

Verksamhetens omfattning växte långsamt i början. Det var inte förrän staten år 1978 uppdrog åt AB Svensk Exportkredit att administrera det statsstödda exportkreditsystemet (SEK-systemet) som volymema började växa ordentligt.

SEK-systemet innebar att SEK fick i uppdrag att för statens räkning ge exportkrediter som i huvudsak stod i överensstämmelse med de intemationellt överenskomna reglerna (Consensus). År 1979 utvidgades uppdraget till att omfatta även kreditgivning i enlighet med fartygskreditöverens-kommdsen (WP 6) och till redarstöd, dvs. hemmamatchning av fartygskrediter. Året därpå infördes u-kreditsystemet. SEK gavs då i uppdrag att hantera upplåning och utlåning i systemet. Sedan den 1 januari år 1985 belastar samtliga kostnader för u-kreditsystemet biståndsanslaget.

Eftersom skillnaden mellan utlånings-och upplåningsräntoma i SEK-systemet till en början var stor, växte subventionema snabbt. Genom successiva beslut i den s.k. Consensus-gmppen höjdes minimiräntoma väsentligt. År 1983 fattades beslut om automatisk justering av minimiräntoma vid förändringar av marknadsräntorna. Ytterligare skärpning av reglema har därefter gjorts genom avskaffande av subventionema i kategori 1 (rikare länder) och höjning av minimiräntoma i övriga kategorier.

1 syfte att begränsa subventionerna i systemet har regeringen vid skilda tillfällen beslutat om påslag på minimiräntoma. För närvarande utgår ett påslag på 1,5 % på krediter i svenska kronor. Därtill kommer SEK:s marginal på 0,25%.

SEK-systemet beräknas under åren 1978—1987 sammanlagt ha koslat ca 6,7 miljarder kr. Resultatet av förändringarna av de intemationella villkoren och de svenska påslagen är dock att det inte längre förekommer någon subventionering i den nya kreditgivningen sammantaget.

Enligt utredningen finns det skäl att anta att efterfrågan från u-länder på kapitalvaror och projekt kan komma att öka något framöver. Det kan därvid vara av vikt att bibehålla SEK-systemet i syfte att kunna erbjuda svenska exportörer ett stöd som är jämförligt med vad som erbjuds i andra länder. En viktig ingrediens i systemet är det kostnadsfria löftet om fast ränta. Det medger trygghet under anbuds-och förhandlingsperioden och spelar därmed en viktig roll även om kunden i slutänden föredrar en kredit från SEK:s marknadssektor eller annan finansiering.

Värdet av löftet om fast ränta och systemet i övrigt samt den låga
kostnaden, talar enligt utredningens uppfattning för att det är lämpligt att 13

bibehålla ett statsstött system och att detta så långt som möjligt bör     Prop. 1989/90:44

anpassas till de internationellt överenskomna reglerna. Utredningen har

också övervägt lämpligheten av att låta SEK-systemet hanteras av ett bolag

i vilket bankerna som är involverade i utnyttjandet av statsstödet finns

representerade. Utredningen har dock inte funnit anledning föreslå någon

ändring av gällande ordning.

2.5 U-kreditgivning

Uppdraget att göra en översyn av statens stöd till företagens export omfattade även exportfrämjande effekter av u-krediterna.

Utredningen konstaterar att konkurrensen med olika former av krediter blandade med biståndsmedel (mjuka krediter) under senare år har tilltagit. Allt fler länder har skaffat sig system för att kunna vara med i denna form av konkurrens. 1 Sverige infördes ett system år 1980. Detta gjordes bl. a. i syfte att ge svenska exportörer ett liknande stöd som erbjöds i utlandet.

Förhandlingar i internationella fora om regler i syfte att begränsa konkurrensen med mjuka krediter har lett fram till överenskommelser om väsentliga höjningar av den lägsta tillåtna förmånlighetsgraden. Biståndsinnehållet är således idag myckel högre än tidigare. Detta har också för svensk del åtföljts av en hårdare biståndsprövning av de krediter som ges inom systemels ram. U-kreditsystemet byggdes upp på principer som tillämpas vid vanlig statsstödd exportkreditgivning. 1 takt med att systemets biståndspolitiska syften framhävts, har spänningar i förhållande till de regler som tillämpas för exportkreditgivning ökat. Mot denna bakgmnd har utredningen utförligt beskrivit u-kreditsystemets tillkomst och utveckling samt fört en principdiskussion om olika typer av system för blandade krediter.

Utredningen gör antagandet att ju större och mer varierat sortiment ett land har att erbjuda i fråga om mjuka arrangemang desto lättare att göra kombinationer som attraherar utländska beställare och desto mer tilltalande för exportörerna. Samtidigt konstaterar utredningen att systemet inte utnyttjats till fullo och att detta främst torde bero på de låga in vesteringama i skuldtyngda u-länder under senare år.

Utredningen föredrar med hänsyn till såväl exportintresset som
önskvärdheten av systematisk klarhet att en renodlad tvåkomponentlös-
ning och möjligheter att ge biståndskrediter införs. För det fall mer långt
gående lösningar inte blir aktuella, föreslår utredningen att vissa begränsa
de åtgärder övervägs, bl. a. vad avser premiesättningen för långa krediter.
Utredningen betonar dock att så länge som garantisystemet i allt väsentligt
bygger på den vanliga exportkredilgaranliordningen, går det inte att göra
större avvikelser utan att detta leder till problem. Utredningen anser att
flera skäl kan anföras till stöd för föriängda kredittider och amorterings
frister. Vidare föreslår utredningen att för att undvika kursrisken bör om
möjligt alla delar av u-kreditsystemet (upplåning, utlåning och avsätt-
ningskonlo) hanteras i enhetlig valuta. ..

2.6 Remissinstanserna — sammanfattande synpunkter    Prop. 1989/90:44

Sammanfattningsvis kan sägas att remissinstanserna framhållit risktäckning som det allt överskuggande problemet. Remissinstanserna förespråkar ett bibehållande av SEK-systemet.

Remissinstanserna stöder utredningens slutsats att staten bör fortsätta att stödja svensk export genom att tillhandahålla exportkreditgarantier. Detta gäller både sådan verksamhet som av utredningen anses kunna drivas på ett i huvudsak försäkringsmässigt sätt och den verksamhet med långa kreditgarantier som enligt utredningen inte kan drivas med anspråk på att bli självbärande. Flera framhåller att möjligheterna till riskavtäck-ning utgör en av de mest väsentliga förutsättningarna för svensk exportindustris framtida konkurrenskraft.

De resonemang som förs i utredningen om möjligheten att upprätthålla lönsamhetskrav som mål för de skilda verksamhetsgrenarna har inte heller utsatts för någon mer ingående kritik, låt vara att EKN hyser en större tilltro än utredningen till möjligheterna att bedöma riskerna med långa krediter. Någon tydligt avvikande mening från uppfattningen atl denna verksamhet med hänsyn till de förlustrisker som den medför bör bedrivas på basis av samhälleliga motiv och att garantigivningen därför bör förutsätta en prövning av samhällsintresset har heller inte framförts.

Remissinstanserna skiljer sig däremot inbördes i flera aveenden när det gäller frågan om garantiernas kvalitet. Bankföreningen, exportrådet, Me-kanförbundet och Industriförbundet hävdar att de svenska företagens konkurrensförmåga bör vidmakthållas eller t. o. m. förbättras genom att garantier ställs till förfogande på villkor som är konkurrenskraftiga i förhållande till vad som gäller för de utländska konkurrenterna. Exportrådet gör i sitt svar en mycket detaljerad genomgång av alla de punkter på vilka de anser atl förbättringar av garantistödet är motiverat. SIND understryker dock atl exportstöd inte bör motiveras enbart med att andra länder stöder sina företag.

Remissinstanserna delar i allt väsentligt utredningens uppfattning att garanti för långa krediter kan anses motiverad om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behålla eller vidareutveckla en kompetens som sökanden besitter och utan vilken hans generella konkurrenskraft eller den generella konkurrenskraften i landet skulle försvagas allvarligt. Invändningar har heller inte anförts mot de andra skäl som utredningen anfört till stöd för denna garantigivning. Däremoi har bl.a. EKN och exportrådet framhävt marknadsmotivets betydelse. Metallindustriarbetareförbundet anser att ett överläggningssystem bör införas mellan regeringen och ett antal företag där avgörandet av de långsiktiga garantiåtaganden vägs samman med andra samhällsekonomiska bedömningar. Regeringen kan då göra ett samlat övervägande om näringspolitiska skäl föreligger för exportsubventioner. Förre ordföranden i EKN, Harry Schein, anför liknande synpunkter.

Flertalet remissinstanser, som uttalar sig i frågan, delar utredningens uppfattning att det inte kan vara rimligt att begära atl de institut, inklusive

15

EKN, som dras med mycket stora underskott på gmnd av skuldkrisen,     Prop. 1989/90:44 skulle söka kompensera dessa genom ett avsevärt högre premieuttag.

Flertalet remissinstanser anser också att EKN även fortsättningsvis bör vara aktiv på de områden där man redan driver garantiverksamhet. Detta innebär att man delar utredningens uppfattning att det finns skäl för att fortsätta den konkurrensutsatta verksamheten på det kommersiella fältet. Några remissinstanser, bland dem. EKN och exportrådet, menar att EKN därför bör bygga ut sin kompetens på området rejält. Försäkringsinspeklionen delar däremot utredningens uppfattning att man inte med ett alltför aggressivt engagemang på en fungerande marknad bör störa dess funktion. Även Mekanförbundet ställer sig tveksam till en utbyggnad av kompetensen i fråga om bedömning av kommersiella risker hos EKN. SEK anser det angeläget atl ändra systemet för garantigivning och skapa en ny form i syfte atl få ett mer flexibelt syslem.

När det gäller u-kreditema kan noteras att flera remissinstanser förordar en frikoppling av biståndsgaranligivningen från EKN:s garantisystem. BITS anser dock att det också finns fördelar med att behålla den garantiordning som finns idag men anser att modifieringar bör göras i systemet, framför allt med syfte att sänka premieuttaget.

3 Överväganden och förslag

3.1 Exportkreditgarantigivning

3.1.1 Utgångspunkter och summering av huvudprinciper

EKN har till uppgift att med statens borgen stödja svensk export med försäkring mot risken för utebliven betalning. Risken för förlust för staten skall balanseras mot exportintresset. Vid EKN:s tillkomst (prop. 1933:245) och även vid senare tillfällen (prop. 1959:112, 1978/79:201) har hänsyn till sysselsättningen särskilt nämnts som motiv för garanti. Vid vissa tillfällen (t. ex. prop. 1976/77:26) har vikten av att kunna konkurrera med utländska exportörer understrukits.

Under de senaste tio åren t. o. m. verksamhetsåret 1988/89 har EKN fått vidkännas betydande underskott i verksamheten på gmnd av stora skadefall. Ca 7,5 miljarder kr. har utbetalats i skadeersättningar. Etl ackumulerat kassamässigt underskott har uppstått på ca 2,2 miljarder kr. Detta väntas stiga. Det förefaller inte realistiskt att genom premiehöjningar på nya affärer återställa balansen.

Frågan om det rimliga i att fortsätta att driva EKN-verksamheten som hittills utgör bakgrunden till den verkställda utredningen.

EKN har sedan ett tiotal år arbetat med två skilda garantisyslem — ett
normalsystem (i princip högst 5 års kredit) och ett s-system (s för samhälls
intresse) för stora LT-affärer (long term — i princip krediter längre än 5
år). Bakgrunden till uppdelningen är i korthet att för de i huvudsak
överblickbara riskerna inom n-systemel bör kommersiellt kalkylerade pre
mier kunna tas ut som leder till en självbärande verksamhet, vilket inte med
samma relativa säkerhet kan göras gällande beträffande mycket stora affärer   16

med långa kredittider (s. k. solitärer). Med hänsyn till att EKN:s premiein- Prop. 1989/90:44 komster inte kan beräknas förslå att täcka skadefall på stora affärer, även om premieuttaget, så långt sig göra låter, speglar sannolikheten för att i varje enskilt fall en skada inträffar, tillämpar EKN inom s-systemet utöver risk-prövningen också en prövning av affäremas "samhällsintresse". Endast af-larer där ett sådant intresse föreligger motiverar garanti. Som samhällsintresse har ansetts framför allt sysselsättnings-och marknadseffekter.

Utredningen uppehåller sig utförligt vid de skäl av riskkaraktär som motiverar en särskild gallring med hänsyn till samhällsintresset för LT-garantier. LT-garanti är "typiskt farlig" på ett sätt som inte låter sig avspeglas vare sig i riskbedömning eller i premiesättning. Utredningen påpekar därför att de statsorgan som beslutar sig för att främja LT-kreditgivning med garantier måste göra det med full insikt om den belastning på statsbudgeten som kan uppstå som följd därav.

När det kommer lill de "samhälleliga" skäl som bör kunna motivera garanti för LT-affarer föreslår utredningen en begränsning och precisering av dessa i förhållande till nuläget. Utredningen anser att bevarandet av speciell kompetens — t. ex. teknisk — inom landet med spridningseffekter till annan industri kan vara ett angeläget intresse för att medge en garanti för LT-affärer. S. k. spjutspetseffekter med avancerade produkter mot vissa marknader kan också vara ett sådant intresse. Slutligen anser utredningen att särskilda krislägen, t. ex. av regional karaktär, kan motivera speciella insatser med garanti.

För egen del vill jag anföra följande.

Jag delar utredningens uppfattning att EKN kan fylla en betydelsefull funktion med avseende på ST- och MT-export, delvis i konkurrens, med privat försäkringsverksamhet. Frågan om eventuell "privatisering" av konkurrensutsatt verksamhet bör hållas under uppsikt bl. a. med hänsyn till utvecklingen inom EG.

Jag anser också atl en omsorgsfullt bedriven garantigivning inom ST-och MT-fältet bör kunna hållas självbärande och att därvidlag sålunda premiesättningen bör kunna avpassas med detta mål för ögonen.

Den policy i fråga om risktagande som EKN för närvarande tillämpar förefaller möta de krav man kan ställa på en verksamhet som syftar till att undvika förluster för staten. I huvudsak är det endast sådana länder och köpare som företer en positiv riskbild vid beslutstillfallet som kommer i fråga. Beträffande stora LT-affarer kan riskbedömningen dock inte på samma sätt som beträffande övriga garantier vara ensam utslagsgivande. Som utredningen mycket klart har understmkit kan en verksamhet med LT-garantigivning enbart byggd på positiva riskbedömningar vid besluts-, tillfällena bli alltför generös och kostsam för staten. Premieuttag med rimliga påslag för långa kredittider kan inte balansera risker för skador som vida överstiger tillgängliga premieinkomster, vilket skuldkrisen eftertryckligt visat. En ytterligare gallring av ansökningar som i och för sig visat sig acceptabla med hänsyn lill land-eller köparrisk bör därför göras.

Jag anser att den gallring som bör göras bör vara än mer restriktiv än den
som skett inom s-systemet. Sannolikheten för allvarliga betalningsproblem
de närmaste åren i de länder, som kan komma ifråga som köparländer med  17

2   Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 44

EKN:s restriktiva policy i fråga om nya projekt och storaffärer, förefaller     Prop. 1989/90:44 visserligen inte vara betydande. Det är enligt min mening ändå klokast att inta en försiktig hållning i fråga om garanti för LT-affärer.

Jag kan ansluta mig till grundtanken i utredningsförslaget, att den ytterligare gallringen av LT-ansökningar, som i och för sig är acceptabla från risksynpunkt, bör ske med hänsyn till det förväntade samhällsintresset. Det finns annars risk för att garantigivningen kan leda till betydande kostnader i form av snedvridning i konkurrensvillkor och av produktionen i den egna ekonomin liksom risk för en styrning av exporten mot marknader med svagare betalningspotential. Vidare kan en statlig exportkreditgarantigivning komma att användas för att dölja en försämring av det svenska kostnadsläget. Ett antal länders, inkl. vårt lands, erfarenhet visar att garantier kan bidra till att fördröja en nödvändig kostnadsanpassning. Ytterligare en risk i sammanhanget ar att det blir attraktivt att stödja förlustbringande verksamhet via garantigivning eftersom denna, till skillnad från direkt subventionering via budgeten, inte medför några synliga kostnader förrän risken har fallit ut. Det är mot den bakgmnden viktigt att "samhällsintresset" i garantigivningen noga prövas och bedöms restriktivt.

Utgallringen av de affärer som kan bli föremål för garanti bör göras av EKN:s styrelse och inrikta sig på analys huruvida affarema ifråga har betydelse i förhållande till de mål som uppställts för industripolitiken. Härvid bör särskilt beaktas om affärer på riskmässigt acceptabla u-och östländer kan bidra till att bibehålla och utveckla teknisk kompetens som är nödvändig för exportföretagens långsiktiga konkurrenskraft och som har betydelse för utvecklingen av landets samlade tekniska kunskapsnivå - med spridningseffekter till annan industri. Likaså bör beaktas humvida affären avser en speciellt intressant ny produkt, som behöver introduktion och avsättning i ett u-eller östland för att senare kunna marknadsföras framgångsrikt på andra mindre riskfyllda marknader. Det förekommer att tekniskt avancerade produkter först introduceras i u-länder och att introduktion på i-landsmarknader kommer senare. Detta kan förklaras av att den ekonomiska livslängden på investeringar som produkten kan ersätta ännu inte uppnåtts. I sådana fall där det bedöms sannolikt att affärer klart kan bidra till ett uppfyllande av dessa industripolitiska mål bör, om riskbedömningen är positiv, garanti kunna beviljas.

Däremot ställer jag mig avvisande till tanken att EKN skulle kunna
medge LT-garanti med hänsyn till krislägen i landet för branscher, regio
ner eller företag. Utnyttjande av garantier i sådana lägen riskerar att inte
nå åsyftad effekt till lägsta statsfinansiella kostnad. Sådana problem bör i
stället hanteras på ett övergripande sätt så atl alla handlingsaUernativ kan
beaktas. EKN-garanti är också ett ineffektivt instmment när det gäller att
överbrygga tillfälliga sysselsättningssvackor i enskilda företag. Stor risk
finns för att sysselsättningseffekter inte uppstår vid den tidpunkt och på
den plats som avses när beslut fattas. Diskussion har förts om möjligheter att
utnyttja garantigivning i syfte att bidra till ökad sysselsättning i regioner
med hög arbetslöshet. Det saknas emellertid belägg för att garantigivning
skulle kunna utgöra ett effektivt instmment för att bidra till uppfyllande av
regionalpolitiska mål. Tvärtom finns risk för att omotiverat generös garan-  1 g

tigivningkan äga rum med detta mål som skäl. Utredningen hänvisar också till utredningsarbete inom EKN angående utvärdering av s-verksam heten vilket bl. a. ger vid handen att de skäl, som framförts i samband med s-garantigivningen, t.ex. sysselsättningsskälet, inte alltid varit helt bärkraftiga. Att EKN:s garantier alltid genererar någon form av ökad sysselsättning ansågs vara ett positivt faktum som dock inte som sådant motiverar ett extra stort risktagande.

Jag vill i denna fråga framhålla att vid bedömning av samhällsintresset bör särskilt beaktas huruvida garanti kan bidra till sådan förnyelse och omvandling i näringslivet som jag tidigare pekat på. Jag vill samtidigt understryka att det är angeläget att garantigivningen inte utvecklas till ett system för att subventionera svaga företag och atl den inte "permanentar" produktion som kommit att förlora sin speciella strategiska betydelse. EKN:s styrelse bör därför vara vaksam på förändringar i den svenska företagsstrukturen vid prövningen av samhällsintresset.

Det kan måhända invändas att de svenska företag som efterfrågar stora LT-garantier är få till antalet — förmodligen inte mer än en handfull. Denna omständighet bör dock inte i sig hindra en från landets synpunkt angelägen insats om det förhåller sig så att företagen är bärare av en för landet viktig FoU-potential. Med den tilltagande internationaliseringen av den industriella verksamheten kan det rentav bli så att det ligger minst lika mycket i landets som i företagets eget intresse att FoU-avddningär och därtill länkad produktion bibehålls inom landet. En sådan strävan ligger i linje med regeringens industripolitik. EKN bör emellertid se som en uppgift att undersöka förutsättningarna för en successivt ökad riskdelning med den privata marknaden i de LT-risker som EKN åtar sig gentemot de här närmast berörda storföretagen.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att EKN bör bedriva garantiverksamhet avseende ST-och MT-krediter med målet att den blir självbärande och avpassa premiesättningen därefter. I den mån LT-garanti kommer ifråga — i enlighet med vad jag nyss anfört — bör vid vaije enskilt beslutstillfälle målet vara att LT-verksamheten på sikt ska vara självbärande. Premierna bör här bestämmas med hänsyn till den riskbild som föreligger vid beslutstillfället för de enskilda affärerna.

Prop. 1989/90:44

3.1.2 Statliga exportkreditgarantier

Mitt förslag: I syfte att främja svensk export och bidra till ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser skall även fortsättningsvis statliga exportkreditgarantier utställas till skydd för förluster vid exportaffärer. Premier skall tas ut som bedöms motsvara riskerna.

Utredningen: Utredningen har diskuterat de samhällsekonomiska motiven för exportkreditgarantiverksamhet, konkurrensen från utlandet, möjligheterna att driva verksamheten så att den går ihop och de spänningar som systemet idag är utsatt för delvis på grund av utvecklingen av kredit-

19

givningen; Utredningen anser att det finns generella samhällsekonomiska     Prop. 1989/90:44 motiv för att staten även fortsättningsvis tillhandahåller exportkreditgarantier i syfte att främja svensk export.

Det största problemet idag vid export till u-länder och statshanddslän-der är de begränsade möjlighetema att erhålla risktäckning. Staten kan genom att erbjuda exportkreditgarantier, särskilt när det gäller långa krediter där den privata marknaden är tunn eller helt saknas, bidra till en mer effektiv resursallokering. Svårigheterna att sätta premier som motsvarar riskerna är dock betydande, framfar allt när det gäller långa kredittider. Den allmänekonomiska utvecklingen i ett köparland kan knappast med någon rimlig grad av säkerhet överi)lickas på mer än ett par års sikt. Även om garantigivaren gör en så sorgfallig och insiktsfull bedömning av föreliggande risk som möjligt och därvid tar hänsyn till affärens storiek, riskspridning i portföljen, kredittiden och den väntade utvecklingen av det land eller den köpare som bedöms, finns dock en betydande risk för att förlust uppstår.

Remissinstanserna: ÉKN delar utredningens uppfattning att garantigivning är samhällsekonoiniskt motiverad. Flertalet remissinstanser framhåller vikten av alt exportföretagen erbjuds ett stöd som är jämförbart med det som andra länder erbjuder. Svenska Metallindustriarbetareförbundet anför att svenska företags möjliglieter att exportera på villkor som är likvärdiga med konkurrentländemas blir om möjligt än viktigare framöver, bl. a. mot bakgmnd av att konkurrensen om marknaderna i tredje världen sannolikt skärps delvis som resultat av samarbetet inom EG med syfte att stärka EG-företagens konkurrenskraft. SIND anser dock att exportstöd inte bör motiveras enbart med att andra länder stöder sina exportföretag.

Skälen för mitt förslag: Jag anser att staten även framgent har en viktig uppgift att fylla på expörtkreditgarantiområdet. Det gäller framför allt risktagande för längre krediter där staten kan visa en uthållighet i sitt risktagande som överstiger vad de privata aktörerna kan erbjuda. Staten bidrar på så sätt till att skapa en bättre fungerande marknad och därmed till en för samhället som helhet mer effektiv resursallokering. En fömtsättning är dock att de premier som tas ut fastställs så att de svarar mot den risk man vid beslutstillfället kan uppfatta och bedöma. Jag är medveten om att det föreligger stora svårigheter att göra bedömningar av riskbilden, i synnerhet över längre kredittider. Även om siktet är inställt på att få sådan garantigivning att gå ihop, finns en risk för förluster, i synnerhet om portföljen kommer att innehålla ett fåtal mycket stora affärer. Som utredningen påpekat bör de organ som beslutar om garantier vara medvetna därom. Så långt möjligt bör villkoren, inom ramen för de begränsningar som uppställs för garantigivningen, anpassas till vad som erbjuds i företagens viktigare konkurrentländer.

20

3.1.3 Garantiverksamheten bedrivs i två system

Prop. 1989/90:44

Mitt förslag: Garantiverksamheten skall som hittills bedrivas i två system; ett normalsystem (n-system) och ett system i vilket särskild vikt skall läggas vid det svenska samhällsintresset av garantigivningen (LT-system). N-garantier skall kunna ges för affärer där riskerna är överblickbara och tillfredsställande riskspridning kan nås. Garantigivningen skall ske med målet att verksamheten skall gå ihop. Till det andra systemet förs övriga ärenden, framför allt de långa kreditema (LT). Prövningen i detta system sker i två steg. Först prövas risken. Om denna befinns acceptabel skall dessutom, på grund av de möjliga förlustriskernas storlek, en prövning ske av i vad mån genomförande av den affär för vilken garanti söks, kan bidra till uppfyllande av vissa av de industripolitiska målen. Premie skall för varje enskild garanti sättas med målet att LT-verksamheten på sikt skall vara självbärande.

Utredningen: Enligt utredningens uppfattning bör det inte vara omöjligt för ett EKN-institut att driva en rimligt avpassad verksamhet avseende både politiska och kommersiella risker för såväl korta som medellånga krediter med sikte på att verksamheten skall bära sig i ett inte alltför långt perspektiv. Eventuellt bör härtill kunna fogas viss garantigivning för långa krediter i affärer av begränsad storlek som smälter väl in i den portfölj som successivt växer fram. Denna verksamhet bör således kunna bedrivas i ett separat system (n-systemet) från vilket övriga längre krediter hålls åtskilda. Inom ramen för n-systemet bör i allt väsentligt de mindre och medelstora företagens garantibehov kunna tillgodoses.

Med hänsyn till förlustriskerna, bör när det är fråga om affärer som av olika anledningar framstår som särskilt besvärande i engagemanget en prövning av samhällsintresset företas. Detta kan enligt utredningens uppfattning vara fallet fömtom av volymskäl även vid matchning av statsstödd export från andra länder. Utredningen betonar svårighetema att på basis av det underlag som stått till buds dra bestämda slutsatser om vilka argument som bör tillmätas särskild vikt vid sådan behovsprövning. Det vill dock synas som om garanti skulle kunna anses motiverad om det av konkurrensskäl framstår som angeläget att behålla eller vidareutveckla en kompetens som exportören besitter och utan vilken hans generella konkurrenskraft skulle försvagas allvarligt. Andra argument som sammanhänger med bibehållandet av en betydelsefull och svårersättlig konkurrenskraft eller med en utveckling av lämplig stmktur bör kunna tillmätas vikt. Det torde dock bli en delvis öppen fråga för sökanden att finna relevanta argument. Detta torde enligt utredningen särskilt bli fallet i krislägen av skilda slag t. ex. då regionala sysselsättningsproblem kan kräva speciella lösningar.

Utredningen anför att en bokstavstolkning av GATT-stadgan leder till slutsatsen att ett institut med underskott skall söka återställa balansen genom att ta ut högre premier för nya affärer. För institut med stora

21

3   Riksdagen 1989/90. I saml. Nr 44

underskott skulle detta innebära en premiesättning som otvivelaktigt     Prop. 1989/90:44 omöjliggör nya affärer i stor utsträckning. Det vill också synas som om GATT-länderna uppfattat en sådan policy som orealiserbar.

Remissinstanserna: EKN instämmer i utredningens syn på uppdelningen i två system. EKN anser att premiesättningen i n-systemet bör ske på sådant sätt att verksamheten går ihop. Om underskott uppstår får dessa beaktas vid premiesättningen för nya affärer. Premiesättningen i det nuvarande s-systemet som Ifkaledes bör syfta till att få verksamheten att gå ihop bör enbart ske med beaktande av riskbilden i det aktuella fallet. EKN instämmer också i utredningens syn på behovsprövning. När del gäller de kriterier som kan vara relevanta framhäver EKN vikten av att se på företagens långsiktiga konkurrenskraft framför allt i perspektivet av de marknadsinvesteringar som görs. EKN ifrågasätter tanken att i matchningssyfte av vika från en premiesättning som avspeglar riskerna. EKN anser att de förluster som uppkommit på grund av skuldkrisen skall kunna accepteras. EKN avser därför inte att söka återställa balansen genom att ta ut högre premier för nya affärer.

Bankföreningen instämmer i utredningens förslag om behovsprövning. Exportrådet instämmer också samt nämner bland argument att beakta företagens behov all med inte alltför stor oregelbundenhet få leverera anläggningar som kan tjäna som referensobjekt. Vidare utgår man ifrån att marknadsargument innefattas i de föreslagna kriterierna, dvs. stöd till företagen för att behålla en etablerad marknadsposition eller för att erövra nya värdefulla marknader, särskilt vid export av teknologiskt avancerade system. Även Industriförbundet för fram marknadsstrategiska skäl.

Arbetsmarknadsstyrelsen ser det som betydelsefullt att regelsystemet görs så flexibelt att man utan att behöva göra undantag från reglerna bör kunna ta hänsyn exempelvis till regionala sysselsättningsproblem.

Metad tar inte direkt ställning till behovsprövningen men anser att globalgarantiavtalen med ett antal större garantitagare bör avvecklas och ersättas av ett överläggningssystem mellan regeringen och företagen i vilket avgörandet av de långsiktiga exportkreditgarantierna vägs samman med andra samhällsekonomiska överväganden. Regeringen kan då göra en samlad bedömning av om näringspolitiska skäl föreligger för att lämna exportsubventioner. Liknande synpunkter framförs i säryttrande av EKN:s förre ordförande Harry Schein.

SIND påpekar de svårigheter som är förenade med en bedömning av samhällsekonomiska effekter. Samhällsekonomiska kriterier måste baseras på någorlunda generella krav för att inte skapa osäkerhet hos företagen. Handläggningen bör i fortsättningen kompletteras med mer kontinuerlig information om projektens faktiska föriopp samt projektens betydelse för företagets utveckling på lång sikt.

Industriförbundet och exportrådet menar att det inte kan vara rimligt att de stora skadefallen i samband med extraordinära händelser av typ skuldkrisen skall täckas medelst höga premier vid ny garantigivning.

Skälen för mitt förslag: Jag anser att det är riktigt att även i framtiden
göra en uppdelning av verksamheten i två system med hänsyn till de
skillnader i förutsättningar som finns när det gäller att uppfylla målet att få      22

verksamheten att gå ihop. Med tanke på de svårigheter som föreligger när Prop. 1989/90:44 det gäller att bedöma långa risker bör, som utredningen föreslagit, prövningen av ansökningar om garanti ske i två steg. Först prövas risken. Om den befinns acceptabel, skall dämtöver en prövning företas av samhällsintresset. Jag anser att denna prövning skall avse i vad mån medgivande av garanti kan bidra till att nå vissa industripolitiska mål. Industripolitiken skall verka för en god långsiktig tillväxt i näringslivet genom att främja förnyelse och omvandling inom industri-och tjänstesektorn. Näringslivet måste i framtiden inriktas på att klara en ökad internationell konkurrens på såväl traditionella marknader i Europa som på mer avlägsna internationella marknader. Som jag tidigare framhållit bör vid prövning av om en affär kvalificerar för garanti bl. a. beaktas huruvida ett kontrakt kan bidra till att bygga upp och bibehålla industriell kompetens, främja teknisk utveckling, systemkunnande och produktutveckling. Det gäller särskilt när en order till ett företag är förknippad med utveckling av ny teknik eller nya produkter som är av stor betydelse för såväl det enskilda företaget som för utvecklingen av den industriella kompetensen i Sverige.

Jag utgår från att marknadsstrategiska skäl som EKN, exportrådet och industriförbundet pekar på, bör utgöra del av en samlad bedömning av motiven för garanti. Däremot ställer jag mig, som tidigare nämnts, avvisande till att garantisystemet utnyttjas för sysselsättnings-och/eller regionalpolitiska syften. Någon möjlighet att bevilja garanti enbart med hänvisning till sysselsättningsskäl bör således inte föreligga. Fömtsatt alt garantigivningen avser konkurrenskraftig verksamhet, får dock positiva sysselsättnings- eller regionalpolitiska effekter anses utgöra en fördel. Till skillnad från utredningen anser jag att LT-systemel inte bör användas för att försöka lösa akuta kriser.

Jag anser att det bör ankomma på EKN att på basis av vad jag anfört närmare utveckla de kriterier efter vilka bedömning av samhällsintresset skall ske. Jag anser också,' framför allt med tanke på det stora mått av osäkerhet som ligger i riskbedömningen, att man bör vara öppen för att undantagsvis pröva garantivillkoren med hänsyn till vad en matchningssituation kan kräva.

När det gäller premiesättningen har övervägts huruvida denna bör ta hänsyn till de underskott i verksamheten som uppstått till följd av skuldkrisen. Jag anser att premiesättningen i n-systemet bör vara så avpassad att den framtida verksamheten inom systemet kan gå ihop. När det gäller LT-systemel kan dock, även om premierna sätts så alt verksamheten förväntas gå ihop betydande underskott uppkomma, exempelvis till följd av skadefall på enstaka stora affärer eller på gmnd av sådana omfattande betalningsproblem i flera u-och östländer som uppvisats under senare år. Sådana underskott kan rimligtvis inte kompenseras genom premieuttag för nya affärer. Emellertid bör ambitionen naturiigtvis vara att få den framtida verksamheten atl gå ihop, även om premiema inte kan sättas annat än med hänsyn till riskbilden i det aktuella fallet. Premierna för såväl n- som LT-garantier bör vara avpassade så att de också täcker EKN:s administrationskostnader.

23

3.1.4 Riskspridning

Prop. 1989/90:44

Mitt förslag: Den nuvarande begränsningen av högsta engagemang per land till 10~ 15% av det totala engagemanget slopas. Exportkreditnämnden skall även fortsättningsvis ha rätt att hänskjuta ärenden av större vikt till regeringen för prövning.

Utredningen: Utredningen ifrågasätter om den gräns för EKN:s engagemang på ett land på 10-15% som nu gäller bör bibehållas men anser att EKN alltjämt i fråga om särskilt problematiska ärenden bör ha möjlighet att hänskjuta dessa till regeringen.

Remissinstanserna: EKN instämmer i att 10—15%-regeln visat sig mindre ändamålsenlig och anser i stället alt landlimiter bör fastställas inom n-systemet vilka fömtom att tjäna som gräns mellan n-och s-systemen också mer allmänt bör tjäna som riktpunkt för garantigivningens lämpliga omfattning på resp. land. Bankföreningen delar utredningens synpunkter.

Skälen för mitt förslag: Jag anser det väsentligt att EKN som hittills eftersträvar en god riskspridning i sitt engagemang. Däremot anser jag inte att det finns skäl för regeringen att ta ställning till frågor rörande engagemangets storlek på enskilda länder. Som utredningen föreslagit bör EKN även fortsättningvis ha rätt att hänskjuta ärenden av större vikt till regeringen för beslut om EKN så finner lämpligt.

Som jag redan nämnt har några remissinstanser förordat att regeringen tar ett större ansvar för garantigivningen framför allt när det gäller garantigivning till de stora företagen. Jag vill här anmäla att jag inte anser att en sådan ändring är lämplig. Till den ansvariga myndigheten bör i stället så långt möjligt delegeras ansvaret för verksamheten. Verksamheten hos EKN bör i enlighet med vad som anförts i den s. k. verksledningspropositionen (prop. 86/87:99, KU 29, rskr. 226) styras med generella mål och riktlinjer medan detaljreglering bör undvikas.

3.1.5 Samarbete med utländska institut

Min bedömning: Mot bakgmnd av internationaliseringen av exportföretagens verksamhet och särskilt med tanke på den pågående EG-integrationen bör samarbetet med garantiinstitut i utlandet stärkas. I fall då överenskommelse inte kan nås om garantitäckning av utländska leveranser som ingår som del av en affär, bör garanti som hittills få medges för sådana leveranser under fömtsättning att det kan bedömas vara ett svenskt samhällsintresse.

Utredningen: Utredningens förslag avseende samarbete med utländska institut överensstämmer med mitt. Remissinstanserna: EKN instämmer men pekar på svårigheter att i vissa

24

fall få till stånd återförsäkringsavlal. Exportrådet anser att EKN i möjligaste mån bör söka samordna villkoren för sin garantigivning med de villkor som kommer att gälla inom EG:s inre marknad. Häri instämmer Bankföreningen. Exportrådet anser det vidare önskvärt att återförsäkringsavlal o. dyl. ingås med utländska institut och att samarbetet mellan de nordiska instituten blir bättre. Rådet anser också att EKN bör få rätt alt täcka sådan försäljning från svenska dotterbolag utomlands till tredje land även i fall då svensktillverkade varor svarar för endast en del av affären. Exportrådet anser också att det finns ett behov av att EKN ges större möjligheter att garantera utländska varor ingående i svenska förelags export. Industriförbundet framför liknande synpunkter.

Skälen för min bedömning: Utredningen har pekat på företagens internationalisering och de effekter som följer därav på exportfinansieringsområdet. Processen leder bl. a. till att det i affärer allt oftare ingår leveranser från flera länder. I sådana fall är det väsentligt att överenskommelser nås mellan garantiinslituten så att det blir möjligt att åstadkomma konkurrenskraftiga finansieringspaket. Utredningen har redovisat arbete som pågår inom EG på området. Jag anser det väsentligt alt nära kontakt upprätthålls med berörda organ såväl inom som utom EG och att beredskap finns atl anpassa verksamheten till förändringar som sker inom EG.

I detta sammanhang vill jag beröra frågan om möjligheter att garantera utländska underleveranser. Inom ramen för gällande regler kan EKN vid kapitalvaruexport för närvarande garantera sådana leveranser upp till 30%, och i vissa fall 40%, av försäljningsvärdet saml därutöver lokala kostnader. För de fall då dessa regler inte kan tillämpas eller ej är tillfyllest eller risken är för stor, bör i första hand samarbete sökas med underieve-rantörers garantiinstitut. Skulle sådant inte kunna åstadkommas, bör EKN direkt kunna garantera sådana utländska underleveranser om garanti bedöms nödvändig för att affären skall komma till stånd och om det med beaktande av riskbilden bedöms vara ett samhällsintresse att så sker.

Prop. 1989/90:44

3.1.6 Garantitäckning och utveckling av garantigivningen

Min bedömning: Garantigivningen bör så långt bedöms rimligt anpassas till utvecklingen av finansieringsformerna. En anpassning bör också ske i syfte att möjliggöra garanti för olika former av tjänstehandel. Möjligheter till samarbete med privata försäkrare bör studeras.

Mitt förslag: Garantiprocentsatsen bör få uppgå till högst 95%. Vid samverkansprojekt med andra länder av särskilt svenskt intresse bör långivargaranti med 100% täckning få medges med regressrätt på exportör.'

Utredningen: Utredningen framhåller att garantisystemet bör utmärkas

' Med regressrätt menas rätt för den som ställer ut garanti att kräva exportör på viss del av garantibeloppet om skadefall inträffar.

25

av flexibilitet och villighet att göra innovationer. I den mån verksamheten Prop. 1989/90:44 behöver justeras i en för kunderna önskvärd riktning och detta inte innebär betydande principiella svårigheter, oskälig risk eller allvarliga tekniska problem bör man vara öppen för att pröva dem. Detta kan sägas ha varit en linje inom EKN-systemel mot bakgrund av den generella export-främjanderollen för institutet — och det finns ingen anledning att föreslå något avsteg härvidlag. Utredningen tar upp möjligheter till utveckling av systemet i en rad olika avseenden.

Utredningen berör möjligheterna till ökat samarbete med den privata marknaden, eventuellt i bolagsform, när det gäller bedömning och risktagande avseende kommersiella risker. Om sådant samarbete inte skulle realiseras, bör man inom EKN bygga upp en större kompetens för projektbedömning och vidareutveckla kompetensen för bedömning av privata köpare. Utredningen menar att övervägande skäl talar för ett bibehållande av den nuvarande modellen med en enhetlig och självständig EKN-institu-tion men anser likväl att det finns fog för att ytterligare överväga tanken på ett samägt institut.

Utredningen har pekat på att det förefaller sannolikt att allt fler projekt kommer att finansieras på sina egna meriter. Vidare ökar omfattningen av mothandd och leasing. Utredningen förordar en anpassning av garantisystemen i syfte att kunna garantera sådana finansieringsformer. Utredningen framför att medgivande av exportkreditgaranti vid mothandd som skydd för att leverans av motköpsvarorna inte kommer till stånd eller inte verkställs på ett avtalsenligt sätt borde kunna övervägas. Utredningen anser beträffande leasing atl EKN bör bemyndigas lämna garanti för uthyrning av svenska kapitalvaror från ett i utlandet verksamt företag om uthyrningen kan jämställas med försäljning, dvs. finansiell leasing. Utredningen uttalar däremot tveksamhet till om garanti till utländsk leasegivare bör medges vid operationell leasing.'

Utredningen diskuterar också garantitäckning av de allt vanligare s. k. flödesfinansieringarna och föreslår att s. k. ramgaranti' bör kunna ges inte bara till exportör utan även till finansiär. Däremot anser utredningen att det inte är lämpligt att täckning sker av krediter som inte relaterar direkt till klart idcntifierbara exportaffärer. Utredningen anser också att det borde vara möjligt att, gå in i redan existerande exportkrediter och täcka av restrisker med avseende på återstående tidsrymd. Genom ett sådant arrangemang skulle en portfölj av risker täckas varigenom utrymme för ny exportkreditgivning skulle skapas.

När del gäller självrisker anser utredningen att en generösare prövning av överlåtelse av sådan vid långivargaranti skulle kunna övervägas med hänsyn till de stränga bestämmelser rörande säkerhet som bankerna har att iaktta. Utredningen diskuterar också möjligheten att låta en självrisk minska över tiden och att i situationer där självrisken spelat ut sin roll,

' Med operationell leasing menas uthyrning under en bestämd tidsperiod varvid
uthyraren svarar för hyresobjektets kvalitet, fel och brister och är underhållsskyldig.
 Med flödesfinansiering menas finansiering av löpande export.
 Med ramgaranti menas försäkring som täcker en exportörs risker för fordringsför
lust och som kan medges för fortlöpande affärer.                                                26

t.ex.när fordringar konsoliderats genom s.k. Parisklubbsförhandlingar,     Prop. 1989/90:44 låta EKN lösa ut garantitagarna.

Remissinstanserna: EKN anser att det är väsentligt att bibehålla den konkurrensutsatta verksamheten inom EKN och föredrar således tills.vidare nuvarande organisationsform. EKN delar utredningens uppfattning att ett vidgat samarbete med privata försäkrare i form av riskdelning och återförsäkring bör prövas. EKN anser att en betydande del av riskerna vid projektfinansiering kan läckas och avser följa utvecklingen för att i tilllämpliga fall i framtiden anpassa garantigivningen.

5£A anser det angeläget att ändra systemet för garantigivning och, skapa en ny form inom ramen för ett ur köparens synpunkt flexibelt syslem. Ett sådant system skulle behöva arbeta utan bindning lill Bernunionen och Consensus och försäkra produkter som utvecklats som svar på marknadens behov, t. ex. långa och korta flödesfinansieringar, marknadsinvesteringskrediter och exportleasing. Enligt SEK förefaller det troligt att ett nytt institut måste skapas, förslagsvis i bolagsform.

SEK anser att EKN i likhet med flera utländska institut bör beredas möjlighet täcka den kommersiella risken i investeringar. Vidare bör investeringsgaranti kunna kopplas till en långivargaranti i samma affär. Exportrådet anser det mycket väsentligt att EKN får möjlighet täcka den kommersiella risken vid investeringar. 5'M£'7)FttVD anser att även om pri vati-seringssträvandena i u-länder hittills har lett till få omfattande resultat kan man räkna med att de kommer att fortsätta. Enligt SWEDFUND:s upp- . fattning kan BOT-konceptet (build, operate, transfer) ses som ett spjutspetsområde inom projektfinansieringstekniken. SWEDFUND pekar på att projektbedömningskompetens finns hos BITS, SWEDFUND och hos SlDA:s industribyrå. SWEDFUND föreslår att den översyn av dessa organ som nyligen beslutats av regeringen ges i uppdrag att också beakta krav som EKN och andra kan komma att ställa på biståndsorganen vad gäller medverkan i projektvärdering.

EKN finner mothanddsområdet komplicerat och anser att ytterligare studier måste göras inför nya överväganden. EKN anser dock inte att EKN bör täcka sådana risker som är kopplade till avsättningen av motköpsva-roma. Exportrådet menar att såväl mothandd som leasing kommer att få större betydelse som finansieringsformer vid export till u-och östländer än vad utredningen antyder. EKN bör därför ges möjlighet att täcka mothan-delstransaktioner i avsevärt större utsträckning än vad utredningen föreslår. AB SUKAB delar exportindustrins uppfattning att det är angeläget att EKN i större utsträckning än som föreslås i betänkandet ges möjlighet att täcka olika risker i samband med export där betalning helt eller delvis baseras på mothandd. Denna risktäckning bör omfatta såväl betalningsskyldighet och skadestånd vid s. k. parallella affärer som icke-uppfyllande av vambytesavtal med swing-kredit' och buy-backavtaP.

' Med swing-kredit menas kredit som avtalas för att möjliggöra tidsmässiga forskjutningar av de fysiska varuleveranserna mellan partema.

 Med buy-backavtal menas en typ av mothandel där exportören förbinder sig att
köpa varor som produceras vid en exporterad anläggning till vad som motsvarar hela
eller delar av priset pä anläggningen.                                                   27

EKN har i en skrivelse den 20 december 1988 framfört att man bör få Prop. 1989/90:44 rätt att garantera alla former av leasing inkl. charter av fartyg och liknande avseende svenska varor oavsett om uthyrningen sker via svenska eller utländska leasegivare. Vidare framförs önskemål om rätt till utvidgning av garantimöjligheterna inom tjänstehanddsområdet så att man får garantera export av fristående transporter, turism-och resetjänster saml export av fristående finansiella tjänster med undantag av sådana som inte är direkt anknutna till en exportaffär. Exportrådet framför liknande synpunkter. SEK framför att EKN även med bemyndigande att garantera utländska leasegivare i många fall inte skulle kunna lämna garanti på gmnd av krav på amorteringsfria perioder och långa kredittider vilka står i konflikt med consensus. Enligt Finansbolagens förening bör täckning från EKN kunna erhållas när svenska kapitalvaror hyrs ut av ett i utlandet verksamt dotterbolag till svenskt finansbolag och för operationell leasing. Tjänsteförbundet anser att utredningen borde ha gjort en kvalificerad beskrivning av den export som växer snabbast. EKNis förordning bör ändras så att den ger möjlighet att garantera alla former av export. Tjänsteförbundet har också framfört förslag om att EKN bord(; erbjuda tjänsteföretagen hjälp med att hantera sina risker.

EKN delar utredningens betänkligheter mot ett system för flödesfinansiering om sådan skulle få karaktär av rörelsefinansiering utan anknytning lill klart idcntifierbara exportaffärer. SEK avvisar utredningens påstående om att flödesfinansieringar skulle röra sig om finans-eller rörelsekrediter. Tvärtom är ett villkor för flödesfinansiering att exportören garanterar att han har export eller kommer att skapa ny löpande export motsvarande hela kreditbeloppet. Exportrådet har samma uppfattning.

EKN, SEK och exportrådet delar utredningens uppfattning avseende täckning av restrisker'.

EKN har i skrivelse den 26 januari 1989 behandlat frågor rörande självrisker. EKN hemställer om utökad rätt att medge 95% garantitäckning. För närvarande kan sådan medges vid bankkrediter till bank, till regering och regeringsorgan med bankfunktion och om gäldenären är ett offentligt rättssubjekt. EKN anser att denna rätt bör utsträckas till även andra kredituppläggningar om risken bedöms vara väsentligt bättre än vad som anses normalt inom EKN. EKN anser också beträffande s. k. restrisker att dessa bör få inlösas om en kredit löpt utan betalningsanmärkning och en relativt kort tid återstår. EI<LN har också hemställt om att få medge 100% garanlitäckning i långivargarantier med regress mot exportör i samverkansprojekt med andra länder om det är ett särskilt svenskt intresse.

Skälen för min bedömning: Utredningen har pekat på att förändringama på exportfinansieringsområdet under senare år varit stora. Del är svårt att ha någon bestämd uppfattning om hur utvecklingen kommer att te sig framöver. Det förefaller dock rimligt att anta att del i ökad utsträckning kommer att röra sig om andra former än de standardiserade krediter som varit vanligast under den senaste 1 O-årsperioden. Jag anser att det är väsentligt att

' Med restrisker menas återstående risker i redan beviljade exportkrediter.  28

en utveckling av garantigivningen sker i takt med förändringarna av kredit-     Prop. 1989/90:44 givningen. Garantisystemet bör vara flexibelt och beredskap och kompetens bör finnas för förändringar.

Utredningen har diskuterat möjligheter till samarbete med privata försäkrare speciellt vad avser den konkurrensutsatta delen av exportkreditnämndens verksamhet. Jag delar utredningens syn på att det finns skäl att överväga detta ytterligare.

Flera remissinstanser jjar framfört önskemål om att investeringsgaranti' skall kunna täcka inte bara politiska utan även kommersiella risker. Mot bakgrund av den utveckling som sker på området och det faktum att ett par utländska garantiinstilut i begränsad utsträckning infört motsvarande möjlighet, anser jag att ytteriigare underiag bör inhämtas som gmnd för ställningstagande i denna fråga. Jag avser därför uppdra åt EKN att undersöka lämpligheten av alt utsträcka investeringsgaranlin även till kommersiella risker. När det gäller mothandel, leasing och tjänstehandel vill jag anmäla atl jag avser föreslå regeringen att de restriktioner som finns uppställda i förordningen om exportkreditgaranti undanröjs så att EKN ges möjlighet utveckla garantiformerna för sådana finansieringsformer och sådan export. Mot bakgmnd av den stora omfattning som s. k. flödesfinansiering fått under senare år anser jag det rimligt att ansträngningar görs i syfte möjliggöra garantitäckning av sådan finansiering under förutsättning att den är klart relaterad till bestämda exportaflarer. Utredningen har pekat på möjligheten att medge ramgaranli till förmån för finansiär, vilket förefaller vara ett lämpligt sätt att erbjuda garantitäckning för sådan finansiering.

Skälen för mitt förslag: Jag delar EKN:s uppfattning att det är viktigt att det för varje garanti finns en självrisk. Det främsta syftet med självrisken är att förmå garantitagaren, genom att han själv får bära en viss risk, att noga pröva den tilltänkta affären. Självrisken skall ha en sådan tyngd att exportören inte genom blotta förekomsten av ett garantisystem genomför affärsmässigt oriktiga aflfarer. Jag instämmer dock i EKN:s uppfattning att vissa ändringar av reglerna för garantitäckning är motiverade. I synnerhet mot bakgrund av de diskussioner som förts i olika nordiska fora om möjligheterna åstadkomma konkurrenskraftiga finansieringslösningar vid export från flera länder kan förslaget om att få medge 100% täckning, i stället för som hittills gällt, högst 95%, vara betydelsefullt. 1 sådana fall bör dock regressrätt på exportör föreligga. Jag delar i övrigt utredningens och EKN:s syn på en mer nyanserad hantering av självrisker. Självrisken fyller normalt en viktig funktion. När så inte längre är fallet bör överlåtelse eller minskning kunna ske.

Jag vill i detta sammanhang peka på att EKN har etl nära samarbete med BITS, SEK, de svenska bankerna m.fl. Jag förutsätter att ansträngningar görs att utveckla och fördjupa detta samarbete i takt med den snabba utvecklingen på exportfinansieringsområdet genom att arbetssätt

' Med investeringsgaranti menas garanti som täcker politiska risker vid investering i

utlandet, t. ex. risk för nationalisering av investering.                                         29

4   Riksdagen 1989/90. 1 saml. Nr 44

m.m.anpassas med syfte att uppnå högre flexibilitet och effektivitet i     Prop. 1989/90:44 respektive organ.

3.1.7 Rembursgarantier

Mitt förslag: I ett rembursgaranlisystem' förkorta krediter skall krav på svensk export kunna få ersättas med krav på leveranser från Sverige.

Skälen för mitt förslag: EKN har i en skrivelse den 26 januari 1989 tagit upp frågan om möjligheter att införa ett mer marknadsanpassat rembursgaranlisystem. Ett sådant system skulle kunna utgöra en värdefull komplettering eftersom den nuvarande marknaden inte synes kunna tillgodose exportföretagens efterfrågan på rembursaffarer. I det nya systemet förutses den bekräftande banken själv få stå för en betydande andel av risken, minst 25 — 30%, samtidigt som EKN:s andel normalt maximeras till 50%. Endast bekräftade remburser som följer regler uppställda av den internationella handelskammaren (ICC-reglerna) skall omfattas av det nya systemet.

Enligt internationella regler som EKN har att följa får kredittiden för vissa varor inte överstiga 180 dagar. EKN anser därför att rembursgaranti enligt det nya systemet endast skall medges i fall då kredittiden inte överstiger 180 dagar eftersom garanti då kan medges utan någon särskild kontroll av varan. Ursprunget framgår inte alltid av rembursen. EKN föreslår därför att gällande krav på export av svenskt ursprung ersätts med krav på leveranser från Sverige. EKN skulle även avstå från krav på exportören att vid riskökning exempelvis häva köpeavtal. Detta skulle dock betyda att om det i efterhand visar sig atl exportören inte följt gällande lag, skulle EKN sakna möjlighet att exempelvis återkräva belopp som skadereglerats under en garanti.

EKN vill behålla möjligheten att garantera rembursaffarer med längre kredittid. För sådana garantier skulle EKN:s hittillsvarande krav på uppgifter om exporten och på särskilda åligganden för exportören bibehållas.

Jag bedömer att ett marknadsanpassat rembursgaranlisystem så som det beskrivits av EKN skulle kunna utgöra ett komplement till de garantiformer som erbjuds på marknaden och anser att det i detta syslem skall vara möjligt att ersätta kravet på export av svenskt ursprung med krav på leverans från Sverige.

' Med rembursgaranti menas garanti som täcker risk för att rembursbekräftande bank inte får betalt.

30

3.1.8 Miljögarantier

Prop. 1989/90:44

Mitt förslag: Någon särskild garantigivning för export av miljöteknik skall inte införas.

Utredningen: Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Utredningen anser att ett syslem för garanti lill länder som inte är kreditvärdiga skulle utgöra ett olämpligt inslag i EKN:s verksamhet. Tanken med ett sådant system skulle vara att stimulera försäljning av miljöteknik genom att ge garanti lill exportörerna till subventionsmässiga premier. Staten skulle då vara beredd att ersätta det underskott som kan uppkomma genom detta speciella skadefall. För köparlandet uppstår den kuriösa situationen alt det stimuleras köpa svensk teknik genom vetskapen att del inte förväntas kunna betala för den. Systemets särprägel framgår av att det vanliga garantisystemet skulle sakna motsvarande verkan om man ville förse kredilvärdiga grannländer med miljötekniken. Utredningen anser att om man vill bjuda på miljötekniken bör man göra det direkt genom statliga inköp och gåvor. Man bör dock inte komplicera bilden genom att använda ett exportkreditgarantisystem som är avsett för helt andra ändamål.

Remissinstanserna: Flertalet som yttrat sig delar utredningens uppfattning att garantier är ett olämpligt instrument för atl främja export av svensk miljöteknik. SEK framhåller dock vikten av att främja sådan för Sverige intressant export till våra grannländer. Industriförbundet anser också att åtgärder som kan bidra till att minska de internationella miljöproblemen är viktiga men ser inte att garantier är bättre än t.ex.direkta ekonomiska bidrag.

1 skrivelse från Svensk-Polska Miljöföreningen m. fl. riktas uppmärksamheten på behovet av kraftfulla åtgärder för atl förbättra miljön i hårt utsatta grannländer kring Östersjön, framför allt vad gäller floden Wisla. Föreningen framhåller att åtgärdsprogram utarbetats men att finansiering återstår. Föreningen pekar här på de stora fordringar som EKN har och pläderar för att en s. k. "debt-for-nature swap"-teknik övervägs i syfte bidra till finansiering av projektet ifråga.

Skälen för mitt förslag: Jag anser att det är av stor vikt alt miljövänlig teknik utnyttjas i alla länder, inte minst i våra grannländer, i syfte att minska de gränsöverskridande föroreningarna. Svensk miljöteknik kan därvid komma att spela en viktig roll. Jag tycker därför att det är värdefullt att utredningen till följd av det tilläggsdirektiv som initierades genom beslut av riksdagen (NU 1987/88:24, rskr. 270), prövat förutsättningarna för att utnyttja exportkreditgarantier i detta avseende. Det kan då konstateras att det redan nu finns möjligheter atl bevilja garanti för export av miljöteknik under förutsättning att det rör sig om export lill länder som bedöms kunna betala för den. När det däremot rör sig om länder som inte är kredilvärdiga kan garanti inte ges. Skulle garanti beviljas till premie som inte bedöms motsvara risken, skjuter man den subvention som ligger i garantigivningen på framtiden och bryter dessutom mot gällande GATT-

31

regler. Efter samråd med miljö-och energiministern kan jag därför inte tillstyrka att exportkreditgarantier för export av miljöteknik skulle få medges på andra villkor än vad som i övrigt gäller för garantigivningen.

Jag vill i sammanhanget nämna att jag utgår ifrån att, som ett resultat av pågående bilaterala eller multilaterala förhandlingar, andra stimulansåtgärder kan komma att vidtas i syfte atl möjliggöra ett ökat utnyttjande av miljövänlig teknik bl.a.i våra grannländer. Jag vill här bl.a.erinra om etableringen av ett internationellt institut för miljövänlig teknik i Stockholm samt sonderingarna för att få till stånd en internationell miljöfond. Jag vill också erinra om det beslut som regeringen nyligen tagit om att avsätta 300milj. kr. från biståndsanslaget för miljöförbättrande åtgärder och utbildningsinsatser i Polen under en treårsperiod. När det gäller frågan om utnyttjande av offentligt garanterade fordringar i detta sammanhang, vill jag påpeka att sådana fordringar som omförhandlas multilateralt är omgärdade av internationellt överenskomna regler, vilka kan göra det svårt att utnyttja dem. Frågan är dock för närvarande föremål för prövning.

Prop. 1989/90:44

3.1.9 Återvinning

Min bedömning: EKN bör aktivt medverka i regeringsförhandlingar om bilaterala skuldkonsolideringsavtal och i huvudsak ansvara för återvinning av utestående fordringar. Denna verksamhet bör hanteras flexibelt och med ett stort mått av kreativitet.

Utredningen: Utredningen anser att det är viktigt att EKN känner det ansvar som åvilar den i återvinningshänseende och driver en aktiv fordringsförvaltning med de hjälpmedel som står till buds. Det är detta institut som känner konsekvenserna av skadefallen mest och har det kraftigaste incitamentet alt söka återvinna utestående fordringar. Utredningen anser att man bör överväga om inte starkare skäl talar för atl EKN tar ansvaret för de bilaterala förhandlingarna, åtminstone i normalfallet, än att ansvaret ligger hos utrikesdepartementei;.

Remissinstanserna: EKN instämmer och förordar att ansvaret för de bilaterala förhandlingarna stegvis överförs till EKN. EKN nämner i detta sammanhang att inlösen av garanti lagarnas självriskandelar i vissa fall kan utgöra en ekonomiskt och administrativt fördelaktig lösning för EKN liksom att lösa upp ingångna garantiåtaganden. Bankföreningen anser i likhet med utredningen alt EKN bör driva en aktiv fordringsförvaltning. Dessutom framförs att EKN måste införa en snabbare hantering och utbetalning vid ansökningar om skadereglering samt vid återvinning. Krav på bilateralt skuldkonsolideringsavtal som grund för skadereglering på urspmngliga förfallodagen bör avskaffas och ersättas med krav på multilateralt avtal. Vidare föreslås att EKN ges möjlighet att mot särskild premie lämna garanti för s. k. karensränta och täckande av 100% för sådan ränta. Exportrådet delar Bankföreningens synpunkter och anser även att ytterii-

32

gare ansträngningar måste göras för att få en snabbare och mer effektiv hantering av ansökningar om skadereglering.

Skälen för min bedömning: EKN har mycket stora utestående fordringar. Det är angeläget att EKN arbetar aktivt i syfte återvinna så mycket som möjligt. Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att EKN känner sitt ansvar härvidlag. Jag vill också anmäla att jag samrått med finansministern som numera har ansvaret för frågor rörande konsolidering av utländska skulder och förhandlingarna om de bilaterala avtal som följer på de multilaterala uppgörelserna inom Parisklubben. Vi är överens om att del är viktigt att EKN aktivt medverkar i dessa förhandlingar. Formerna för de bilaterala förhandlingarna kan framöver komma att påverkas av förändringar i den multilaterala förhandlingsprocessen i Parisklubben. Nyligen har t. ex. villkoren vid omförhandlingar för de fattigaste skuldländerna ändrats på ett väsentligt sätt. Ytterligare melodförändringar kan komma att aktualiseras, vilket kan göra det nödvändigt att man från svensk sida i de bilaterala förhandlingarna utöver återvinningar även tar hänsyn lill övergripande policyaspekter. Så långt möjligt bör dock ansvaret för de tekniska återvinningsaspekterna i de bilaterala förhandlingarna åvila EKN. Vad gäller förhandlingar med länder vilkas skulder inte omförhandlas inom Parisklubben, ligger ansvaret kvar oförändrat hos EKN.

Jag fömtsätter att EKN på etl flexibelt och konstmktivt sätt söker former för all hantera företagens risker under karenstiden och de kostnader som är förknippade därmed.

Prop. 1989/90:44

3.1.10 Underskottsfinansiering

Mitt förslag: Underskott som uppstår i garantigivningen skall i princip finansieras genom räntebärande upplåning. Regeringen skall dock vid behov kunna besluta om räntefrihet för sådan upplåning om den avser fordringar som inte bedöms möjliga att återvinna annat än möjligen på mycket lång sikt och då med ett väsentligt begränsat värde.

Utredningen: Utredningen föreslår att man bör överväga alternativ till rådande ordning för underskottsfinansiering, endera genom att EKN får rätt att rekvirera behövliga medel direkt från statskassan eller genom att EKN får finansiera sitt underskott genom upplåning i riksgäldskontoret. Då det inte bedöms möjligt atl återvinna hela fordringsbeloppet skulle upplåningen vara räntefri. Utredningen finner ingen anledning att bibehålla nuvarande skillnad i behandlingen av garantier beslutade av EKN resp. regeringen.

Remissinstanserna: EKN anser att när verksamheten drabbats av förluster måste dessa läckas på sätt som blir beroende på arten av den verksamhet till vilken förlusterna kan hänföras. Inom n-garantisyslemet bör eventuella underskott i princip täckas av framlida överskott, dvs. premiesättningen bör justeras med hänsyn till tidigare utfall. Inom s-systemet bordet

33

beräknade underskottet täckas med räntefri upplåning i takt med uppkom- Prop. 1989/90:44 mande likviditetsbehov. Tillfälliga likviditetsbehov därutöver bör finansieras med räntebdastad upplåning. I den mån uppkomna föriuster bedöms vara definitiva bör de täckas med ett direkt bidrag från statsbudgeten. När det gäller n-verksamheten föreslås med hänsyn lill alt den tidigare baserats på andra principer än de nuvarande, att man som en engångsåtgärd täcker det beräknade underskottet med ett direkt tillskott från statsbudgeten eller med ett räntefritt lån.

Fullmäktige i riksgäldskonioret förordar att i den mån räntefria krediter skulle anses vara önskvärda dessa finansieras direkt från statsbudgeten eller lämnas av riksgäldskontoret med räntekompensation från statsbudgeten. BankJÖreningen anser all sy:itemet med räntefria lån är alt föredra eftersom det ställer större krav på EKN att förvalta sina fordringar. Exportrådet tillstyrker utredningens förslag, men anser att man bör fastställa ett kriterium för vad som skall betraktas som osannolikt att återvinna snarare än låta regeringen årligen avgöra detta. SIND anser att även om u-ländernas skuldkris betraktas som en unik företeelse och därmed EKN:s stora underskott under 1980-talet skulle anses vara temporära, finns det anledning för EKN att vidta åtgärder som leder till att statens kostnader för garantigivningen reduceras. Beträffande finansieringen av underskott framhåller SIND vikten av att incitament behålls för att förebygga skadefall och att därmed minska kostnadema för staten.

Skälen för mitt förslag: Jag anser att huvudprincipen bör vara att underskott som uppstår i verksamheten skall finansieras genom räntebärande upplåning. EKN har för närvarande möjlighet att utnyttja en rörlig kredit i riksgäldskontoret på 3 700 milj. kr. för finansiering av underskott. Dessutom finns möjlighet ta upp lån i utländska valutor till ett motvärde av 500milj.kr.för finansiering av skadefall för den garantigivning som bedrivs i utländsk valuta. Enligt gällande principer har EKN utnyttjat möjligheten att under vissa omständigheter få kompensation för räntekostnader vid upplåning. För närvarande gäller att räntefrihet medges för utbetalning av skadeersättningar till följd av skadefall på garantier som regeringen beslutat om. EKN har sedan tillkomsten av det anslag över vilket ersättningar utgår, fr.o.m. år 1981 t.o.m. budgetåret 1988/89, erhållit ca 900 milj. kr. Av dessa har ca 320 milj. kr. återbetalats i takt med att återvinningar gjorts från gäldenärslandet.

I och med att staten har åtagit sig att medge garantier måste medel också finnas tillgängliga för utbetalning av skadeersättningar. Principen om räntebärande upplåning kan dock behöva åsidosättas i syfte tillse att EKN har nödvändig likviditet. Jag anser således atl räntefrihet bör kunna medges och det bör ankomma på regeringen att ta ställning till för vilken andel av fordringarna som räntefri upplåning skall medges. Jag anser inte att någon skillnad skall göras i behandlingen av garantier som EKN resp. regeringen har beslutat om. Liksom nu är fallet skall ersättning för räntekostnader belasta anslaget E 3. Exportkreditnämnden, täckande av vissa utgifter för skadeersättningar.

34

3.2 Statsstödd exportkreditgivning genom AB Svensk Exportkredit

Prop. 1989/90:44

Min bedömning: AB Svensk Exportkredit (SEK) bör även fortsättningsvis inneha uppdrag att på statens vägnar administrera systemet förslatsstödd exportkreditgivning (SEK-systemet). Villkoren i systemet bör stå i huvudsaklig överenskommelse med internationelll överenskomna regler.

Utredningen: Överensstämmer med min bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet förordar att de påslag som tillämpas på räntorna i SEK-systemet utöver de internationellt överenskomna minimiräntoma skall tas bort. SEK, exportrådet och Industriförbundet förespråkar även alt SEK:s kostnadsmarginal inkluderas i det statliga åtagandet. Vidare stöder SEK och Bankföreningen utredningens förslag om att s. k. kommersiella referensräntor (CIRR) alltid skall kunna erbjudas.

Skälen för min bedömning: Jag har samrått med industriministern, som har ansvar för SEK-systemet, om statens engagemang i AB Svensk Exportkredit och vill i detta avseende framföra följande. Jag instämmer i utredningens bedömning att SEK-systemet bör behållas. Efterfrågan på krediter inom detta system har minskat under senare år. Samtidigt kan också konstateras att de tidigare ganska omfattande subventionema i systemet nu i huvudsak eliminerats.

När det gäller påslagen på räntoma kan konstateras att det generella påslaget på 0,5% har tagits bort fr.o.m.den 1 april 1989. Det kan också i sammanhanget noteras att riksdagen under våren 1989 beslöt att systemet med ränteslöd vid export av fartyg skulle upphöra vid utgången av år 1989 (prop. 1988/89:100, bil. 14, NU 22, rskr. 177).

3.3 U-kreditgivning

Min bedömning: U-krediter får fortsätta att lämnas enligt gällande riktlinjer. Den beslutade försöksverksamheten med tvåkompo-nentskrediter bör utvidgas. Garantigivning för u-krediter bör utredas ytterligare.

Utredningen: Utredningen förordar att ett tvåkomponentsystem, där BITS beslutar om gåvan, SEK om exportkrediten och EKN om garanti mot biståndsanslagen införs. Utredningen menar att skiljandet av kompetens och beredning från beslutsfattande och budgetansvar, skapar fömtsättningar för konflikter. Utredningen drar dock slutsatsen all enkompo-nentsystemet i vissa lägen har sådana fördelar att det skulle vara olämpligt att slopa möjlighetema att använda det. Bl. a. framhålls att vissa utländska beställare uttalat att u-kreditsystemet är föredömligt enkelt och lättadmi-nistrerat ur låntagarsynpunkt.

35

Utredningen förordar också att möjligheterna att ge bundna bistånds-     Prop. 1989/90:44 krediter införs. Systemet med biståndskrediter skulle ha fördelen att det skulle kunna utnyttjas separat för att stödja ett visst projekt, eller i kombination med vanliga exportkrediter.

Remissinstanserna: BITS, EKN och SEK avstyrker utredningens förslag till s. k. renodlad tvåkomponentsmoddl och förordar istället en fortsättning av de nuvarande enkomponentkrediterna (u-krediterna) och försöksverksamheten med tvåkomponentsystem. BITS menar atl verksamhetens omfattning bestäms mer av andra faktorer — som landval, projektinriktning, riktlinjema om konkurrensupphandling, kreditvärdighet etc. -än de skilda systemtekniska arrangemang som utredningen diskuterar. Enligt såväl SEK som BITS och EFCN har det nuvarande u-kreditsystemet fungerat väl också administrativt. Systemets karaktär av bislåndsinstm-ment har förstärkts genom att huvudansvaret och beslut — både vad gäller kredit och garanti — samlats i BITS. En mer påtaglig nackdel med en tvåkomponentsmoddl enligt utredningens förslag är enligt EKN att möjligheterna atl styra de mjuka krediterna till önskvärda mottagarländer kan minska ytteriigare om riskerna ska tas i EKN:s portfölj.

Flera remissinstanser förordar att u-krediterna kompletteras med ett system för biståndskrediter och projektfinansiering. Det sägs direkt ut i en del och är underförstått i andra remissvar t. ex. från näringslivet all biståndskrediterna skulle vara bundna.

Skälen för min bedömning: Efter samråd med statsrådet Hjelm-Wallén, som har ansvar för u-kreditsystemet, villjag framföra följande. U-krediterna som handläggs av BITS har till syfte att överföra finansiella resurser på förmånliga villkor till angelägna utvecklingsprojekt i u-länderna. Krediterna bekostar leveranser av svenska varor och tjänster. Viss möjlighet finns att inkludera leveranser från företag i mottagariandet eller tredje land i ett kontrakt som finansieras. U-krediterna utnyttjas som regel endast för finansiering av kontrakt som vinns i iriternationdl konkurrens.

U-krediterna är ett biståndspolitiskt instrument som i första hand är utformat för att uppfylla de biståndspolitiska målen. Biståndskriterierna innebär att stöd lämnas till projekt i låginkomstländer och lägre medelinkomstländer som för en utvecklingspolitik i linje med de svenska biståndspolitiska målen. Projekt som avses bli finansierade helt eller delvis med u-krediter måste vara val anpassade till förutsättningarna i mottagariandet och möta angelägna behov i dess utveckling. En central faktor för alt göra u-krediterna effektiva ur biståndssynpunkt är att affärsmässighet i upphandlingen säkerställs. Genom att u-krediterna som regel finansierar kontrakt som vunnits i internationell konkurrens skapar systemet som det är utformat en viss garanti för att gåvoelementet tillfaller u-landet och inte det exporterande företaget genom ett för högt pris. Förslaget om att införa ett system med bundna bislåndskrediter avvisas bl.a. med hänsyn till atl affärsmässighet i upphandlingen svåriigen kan säkerställas i ett sådant system. När det gäller garantigivningen i systemet pågår utredning inom BITS.

U-krediterna har också exportfrämjande effekter eftersom främst svenska varor och tjänster finansieras. Exporteffekten av biståndsinsatsen blir

36

större än det anslagna beloppet genom att gåvomedlen i u-krediten knyts     Prop. 1989/90:44 till en kredit från marknaden.

Utredningen har analyserat u-kreditsystemet ur exportfrämjandesyn-punkl och mot den bakgmnden framfört vissa synpunkter och förslag bl. a. avseende garantisystemet. Dessa ger för närvarande inte anledning till några förslag till förändringar. De bör dock beaktas i det fortsatta arbetet med att utforma instmmenten för ett väl fungerande bistånd.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag anfört hemställer jag att regeringen

1.   föreslår riksdagen att godkänna de ändringar av riktlinjerna för
exportkreditgarantisystemet som jag förordat i det föregående (av
snitten 3.1.2-3.1.4, 3.1.6-3.1.8 och 3.1.10).

2.   bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i övrigt anfört om
statliga exportkreditgarantier (avsnitten 3.1.1,3.1.5,3.1.6 och 3.1.9)
samt om statsstödd exportkreditgivning genom AB Svensk Export
kredit (avsnitt 3.2) och om u-kreditgivning (avsnitt 3.3).

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och det ändamål som föredraganden har hemstälU om.

37

Sammanfattning av skrivelse från exportkreditnämnden    Prop. 1989/90:44

angående förslag om ett förändrat rembursgaranlisystem m.m.    Bilaga 1

EKN har med skrivelse daterad den 20 december 1988 inkommit med begäran om regeringens godkännande av förslag om en marknadsanpassning av rembursgarantisystemet, utökade möjligheter alt lämna garanti i samband med tjänsteexport och utvidgade möjligheteratt lämna långivargaranti i utländsk valuta.

EKN har ett system för täckning av risker som en svensk bank ikläder sig vid bekräftelse av remburs öppnad av utländsk bank i anledning av en svensk exportaffär. Dessa rembursgarantier har emellertid inte efterfrågats, EKN har därför utarbetat ett förslag med syfte att få garantierna mer efterfrågade. Det framlagda förslaget karakteriseras som ett riskdelnings-system, vars villkor i huvudsak anges överensstämma med de som tillämpas av bankerna. Från Svenska Bankföreningens sida har framhållits all det föreslagna rembursgarantisystemet skulle innebära en värdefull komplettering eftersom den nuvarande marknaden inte kan tillgodose exportföretagens efterfrågan på rembursaffarer.

1 det föreslagna systemet skulle den bekräftande banken själv stå en betydande del — minst 25 — 30% — av risken, samtidigt som EKN:s andel normalt inte skulle överstiga 50%. Endast bekräftade remburser som följer ICC-reglerna avses omfattas av systemet, som skulle täcka såväl politiska som kommersiella risker.

EKN föreslår inget minimibelopp för garantigivningen, däremot att en minimipremie införs för att undvika en orationell hantering av små, enstaka rembursaffarer.

De särskilda åligganden — bl. a. att ange exportaffärens uppläggning och innehåll, samt att vid eventuell riskökning t. ex. häva köpeavtal — som en exportör i nuvarande rembursgaranlisystem måste ikläda sig, kan enligt EKN inte upprätthållas om systemet skall marknadsanpassas. Sådana krav överensstämmer inte med vad som gäller på marknaden i övrigt, där en remburs innebär en ovillkoriig rätt för exportören att erhålla betalning mot uppvisande av korrekta dokument, EKN påpekar att slopandet av EKN:s normala krav på förbindelse från exportören innebär att, om det i efterhand visar sig atl en exportör brutit mot gällande lag, t. ex. levererat krigsmateriel utan regeringens godkännande eller varor till Sydafrika eller Namibia, skulle EKN sakna möjlighet att kräva exportören på eventuellt utbetalad skadeersättning. EKN anser dock all del modifierade rembursgarantisystemet bör kunna tillämpas trots avsaknaden av möjlighet att av exportören återkräva belopp som skadereglerats under en garanti. Ur risksynpunkt har dock EKN menat att detta åliggande kan undvaras endast för sådana remburser där den längsta tiden mellan dagen för remburs-bekräftelsen och sista dagen för dokumentpresentation är 12 månader.

EKN:s verksamhet styrs bl. a. av internationella regler om kredittider, som för vissa varor inte får överstiga 180 dagar. För att inom det nya riskddningssystemet kunna utfärda garanti oavsett vamtyp har föreslagits att rembursgarantier får avse kredittider om högst 180 dagar.

Enligt förordningen om exportkreditgaranti får garanti beviljas för ex-       3g

port som inte är svensk endast om det finns särskilda skäl. En varas     Prop. 1989/90:44 ursprung framgår dock ej alltid av rembursen, däremot oftast från vilken     Bilaga 1 ort leverans sker. Förordningens krav på svensk export föreslås därför ersatt med leveranser från Sverige. Kontroll av kredittid och leveransort avses ankomma på den bekräftande banken.

EKN föreslår ingen minsta tid för risktagandet, som skulle gälla från bekräftelsen av rembursen till kredittidens utgång. EKN anser det dock, som redan framgått, nödvändigt att bestämma en längsta tid mellan dagen för rembursbekräftdse och sista dagen för dokumentpresentation (giltighetstid). Denna föreslås vara tolv månader. Inklusive en kredittid om sex månader skulle rembursen därigenom få en maximal risktid om arton månader.

EKN vill behålla möjligheten att täcka rembursaffarer med en kredittid överstigande sex månader eller med en samlad risktid om mer än arton månader. För sådana garantier skulle EKN:s hittillsvarande krav på uppgifter om exporten och på särskilda åligganden för exportören bibehållas.

EKN:s regler om karenstid föreslås slopade i ett rembursgaranlisystem. Som skäl härför har bl. a. angivits den kvalificerade bedömning som bankerna anses göra innan krav på betalning framställs.

EKN anser sig i systemet behöva göra en egen riskbedömning och själv bestämma premieuttaget.

EKN införde år 1987 ett system med exportkreditgarantier i utländsk valuta. EKN föreslår all systemet också skall tillämpas på rembursgarantier.

EKN har, mot bakgmnd av de nya former av tjänsteexport och exportfinansiering som utvecklats under senare år, framfört förslag om utvidgade möjligheter att lämna garantier för sådan export. I gällande förordning om exportkreditgaranti finns en uppräkning av vilka typer av tjänsteexport som kan garanteras. Huvudmotivet till begränsningen till vissa områden är att från garantigivning undanta fristående finansiella transaktioner utan exportanknylning. Enligt EKN medför de föreslagna ändringarna inget avsteg från denna princip, utan är enbart en anpassning till de villkor som gäller för flertalet utländska garantiinstitut.

Efterfrågan på leasing, särskilt s.k.operativ leasing, har ökat kraftigt under senare år, samtidigt som en förändring skett i användningsformen. Operativ leasing fungerar nu alltmer som ett alternativ till försäljning av produkter som EKN av tradition har försäkrat, och till köpare och köparländer som man har stor vana att bedöma. Leasingföretag betraktas av EKN som exportörer och inte som kreditgivare. Enligt gällande riktlinjer har EKN inte möjlighet atl utfärda garantier till andra utländska näringsidkare än kreditinrättningar. EKN har därmed inte möjlighet att utfärda garantier till utländska leasingföretag. EKN föreslår att regeringen ger nämnden rätt att garantera alla former av leasing inkl. charter av fartyg och liknande avseende svenska varor oavsett om uthyrningen sker via svenska eller utländska leasegivare.

EKN föreslår vidare att man fär möjlighet att garantera transporttjänster samt rese-och turismtjänster. Beträffande försäkringstjänster föreslår

39

EKN att garanti får utfärdas för den politiska risken i samband med export     Prop. 1989/90:44
av sådana tjänster.                                                        Bilaga 1

EKN anser att motiven för att undanta friståendefinansiella tjänster i form av transaktioner som inte hör samman med export fortfarande är giltiga.

EKN anmäler att tidigare begränsning avseende minsta kredittid för långivargarantier har tagits bort. När det gäller systemet med exportkreditgaranti i utländsk valuta har detta inledningsvis reserverats för längre krediter. Eventuell tillämpning på korta krediter borde diskuteras först när erfarenhet av systemet vunnits. EKN föreslår nu mot bakgmnd av önskemål från garantitagare att systemet med garanti i utländsk valuta också får omfatta långivargarantier med korta kredittider. Övriga korta krediter bör tills vidare inte ifrågakomma för sådan garantigivning. Denna fråga får tas upp till övervägande sedan systemet varit i kraft ytteriigare en tid och verklig erfarenhet av dess utfall erhållits. EKN hemställer att regeringen ger nämnden rätt att:

i ett marknadsanpassat rembursgaranlisystem ersätta kravet på svensk export med varor levererade från Sverige,

lämna rembursgarantier i utländsk valuta,

garantera tjänsteexport i föreslagen utökad omfattning,

garantera s. k. operativ leasing,

garantera utländska leasegivare oavsett leasingform,

lämna långivargarantier för korta kredittider i utländsk valuta.

40

Sammanfattning av skrivelse från exportkreditnämnden    Prop. 1989/90:44

angående förslag till ändrade garantitäckningsregler        Bilaga 2

Exportkreditnämnden (EKN) har med skrivelse daterad den 26 januari 1989 inkommit med begäran om ändringar av gällande regler för garantitäckning. EKN anför att framlagda förslag till ändringar skall ses mot behovet för EKN att i ökad grad kunna anpassa självriskerna i den enskilda affären till risken, för att därigenom kunna förbättra stödet för vissa exportaffärer. Förslagen syftar däremot inte till att minska de gmndläggande kraven på självrisker eller att generellt öka täckningsgraden för EKN-garantier.

Den översyn av självriskerna som EKN har gjort, har gett vid handen att nuvarande nivåer är väl avvägda för de affärer som EKN normalt garanterar. Det finns dock anledning att som ett led i arbetet med att förbättra riskspridningen möjliggöra för EKN att få garantera affärer i vilka risken bedöms vara väsentligt bättre än vad som anses normaU inom EKN. EKN anser t. ex. att vid export till länder i den förmånligaste premieklassen bör 95% täckning kunna medges för kommersiella risker i samband med krediter lill köpare som är förstklassiga eller ställer förstklassiga säkerheter. För närvarande gäller att EKN för kommersiella risker på privata köpare inte kan bevilja högre täckning än 90%.

EKN pekar vidare på atl det utrymme som tas i anspråk hos exportörer för egen eller finansiärens självrisker i utestående krediter kan utgöra en begränsande faktor för exportörens resp. finansiärens möjligheter och kapacitet att genomföra resp. finansiera nya exportaffärer. För att motverka denna effekt bör EKN ges möjlighet att mot en premie lösa in den kvarstående självrisken i sådana krediter som löpt utan betalningsanmärkning och där en relativt kort tid återstår.

EKN anför också alt det i vissa fall kan vara en fömtsättning för att kunna genomföra samarbetsprojekt mellan exportörer i Sverige och andra länder att EKN beviljar 100% garantitäckning. Detta gäller främst i de fall finansieringsinstitutet enligt lag endast kan bevilja en kredit om 100% garantitäckning utgår. Vid samverkansprojekl av särskilt svenskt intresse bör därför om så krävs 100% täckning kunna medges för finansiären kombinerad med en regressrätt på exportören. EKN hemställer att regeringen ger nämnden rätt att:

utfärda garanti med 95% garantiprocentsats för såväl politiska

som kommersiella risker där risken bedöms vara väsentligt bättre än

vad som anses normalt, lösa in vissa självrisker under utestående garantier där krediten

löpt utan betalningsanmärkning och en relativt kort tid återstår, vid   samverkansprojekt   av   särskilt   svenskt   intresse   utfärda

långivargaranti med 100% täckning med regressrätt mot exportör

med eller utan krav på säkerhet.

41

Innehåll                                                                        Prop. 1989/90:44

Propositionens huvudsakliga innehåll .......................     1

1    Inledning.......................................................... ... 2

2    Bakgrund   ....................................................... ... 3

2.1    Förändringar på exportfinansieringsområdet .......     3

2.2    Den framtida utvecklingen på exportfinansieringsområdet ...          5

2.3    Statens engagemang i exportkreditgarantigivning .....        6

2.3.1 Återblick över EKN;s verksamhet .............     6

2.3.2. Aktuella frågeställningar.........................    10

2.4    Statens engagemang i exportkreditgivning  ....... .. 13

2.5    U-kreditgivning ............................................ .. 14

2.6    Remissinstanserna - sammanfattande synpunkter .. 15

3 Överväganden och förslag .................................. .. 16

3.1 Exportkreditgarantigivning .............................. .. 16

3.1.1     Utgångspunkter och summering av huvudprinciper ....  16

3.1.2     Statliga exportkreditgaranlier.................... .. 19

3.1.3     Garantiverksamheten bedrivs i två system... .. 21

3.1.4     Riskspridning  ........................................ .. 24

3.1.5     Samarbete med utländska institut ............. .. 24

3.1.6     Garantitäckning och utveckling av garantigivningen ... 25

3.1.7     Rembursgarantier....................................    30

3.1.8     Miljögarantier......................................... .. 31

3.1.9     Återvinning .......................................... .. 32

3.1.10........................................................ Underskottsfinansiering            33

3.2    Statsstödd exportkreditgivning genom AB Svensk Exportkredit             35

3.3    U-kreditgivning ............................................ . 35'

4    Hemställan....................................................... .. 37

5    Beslut   .......................................................... .. 37

Bilagor:

1................................................................... Sammanfattning av skrivelse från exportkreditnämnden angående
förslag om ett förändrat rembursgaranlisystem m. m .. 38

2................................................................... Sammanfattning av skrivelse från exportkreditnämnden angående
förslag till ändrade garantitäckningsregler.............. .. 41

Norstedts Tryckeri. Stockholm 1989                                                                                                                      42