om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar m.m.
Proposition 1991/92:111
Regeringens proposition
1991/92:111
om statens ansvar för skador som orsakas av polis-
hundar m.m.
Prop.
1991/92:111
Regeringen föreslår riksdagen att anta del förslag som har tagits upp
i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 27 februari 1992.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Reidunn Laurén
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att ett undantag från det strikta skadestånds-
ansvaret enligt 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter
skall införas. Undantaget skall avse skador som polisens tjänstehundar
orsakar när de används av polismän i tjänsten, om den skadelidande
har betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande mot honom har varit
påkallat. Med polisens tjänstehundar likställs enligt förslaget under
vissa förutsättningar hundar som används inom försvarsmakten.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juni 1992.
1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 111
Propositionens lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar
och katter
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över
hundar och katter1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6§
Skada som orsakas av hund skall ersättas av dess ägare, ändå att
han ej är vållande till skadan. Vad ägaren sålunda nödgats utgiva äger
han söka åter av den som har vållat skadan.
Vad nu stadgats om ägare till hund gälle ock den som mottagit
hunden till underhåll eller nyttjande.
Bestämmelserna i första och
andra styckena gäller inte för
skada som orsakas av en tjänste-
hund när en polisman använder
den i tjänsten, om den skadeli-
dande har betett sig på ett sådant
sätt att det har varit påkallat att
ingripa mot honom.
Vid tillämpningen av tredje
stycket skall med polisman lik-
ställas sådan vaktpost eller an-
nan som vid försvarsmakten
tjänstgör för bevakning eller för
att upprätthålla ordning.
Prop. 1991/92:111
Denna lag träder i kraft den 1 juni 1992.
Lagen omtryckt 1987:260
Justitiedepartementet
Prop. 1991/92:111
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 1992.
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Laurén
Proposition om statens ansvar för skador som
orsakas av polishundar m.m.
1 Inledning
Enligt 6 § första stycket lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och
katter (i fortsättningen benämnd hundlagen) bär hundägare ett strikt
ansvar för skador som hunden orsakar. Detta gäller för alla hundar,
dvs. även för polisens tjänstehundar. Det betyder att staten bär ett
strikt skadeståndsansvar för skador som orsakas av polishundar som
ägs av staten. Detta gäller även om skadan uppstår vid ett befogat
ingripande med hunden. Visserligen kan statens ansvar möjligen
någon gång begränsas eller helt falla bort till följd av att den
skadelidande själv får anses ha medverkat till att skadan uppstod, men
det är i gällande rätt oklart vilken betydelse detta har i praktiken.
Regler om sådan s.k. jämkning av skadeståndet finns i 6 kap. 1 §
skadeståndslagen (1972:207). Enligt dessa regler kan vid personskada
jämkning ske bara om den skadelidande själv uppsåtligen eller genom
grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Vid sakskada kan
skadeståndet jämkas även när någon på den skadelidandes sida har
medverkat till skadan genom vanlig vårdslöshet.
Beträffande jämkning av skadeståndet vid personskada har i
förarbetena till bestämmelsen i skadeståndslagen (se prop. 1975:12
s. 133) framhållits att en vårdslöshet skall vara av mycket allvarligt
slag för att den skall kunna betecknas som grov. Denna jämknings-
möjlighet är därför av mycket begränsad praktisk betydelse. Endast Prop. 1991/92:111
när den skadelidandes handling vittnar om en betydande hänsynslöshet
eller nonchalans, som har medfört en avsevärd risk även för andra än
honom själv, eller när han har visat uppenbar likgiltighet för sitt eget
liv eller sin egen hälsa, kan det enligt motiven bli aktuellt att jämka
skadeståndet på denna grund.
Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse som kom in till regeringen den
10 januari 1991 (justitiedepartementets dnr 91-90) anfört att man kan
starkt ifrågasätta om staten generellt bör bära ett strikt skadestånds-
ansvar för skador som polishundar orsakar i sådana fall då polismän
på ett korrekt sätt använder sina tjänstehundar vid myndighets-
utövning. Det anförs i skrivelsen att det kan anses strida mot det
allmänna rättsmedvetandet, om ersättning skall lämnas till exempelvis
den som går till angrepp mot en polisman och därvid blir biten av
dennes tjänstehund.
Rikspolisstyrelsens skrivelse överlämnades av den förra regeringen
till kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar (Ju
1989:03). Kommittén kommer inte att redovisa resultatet av sitt arbete
förrän i slutet av år 1992.
I juni 1992 kommer europamästerskap i fotboll att arrangeras i
Sverige. Erfarenheter från tidigare arrangemang av liknande slag
visar att polishundar kan komma att användas vid detta tillfälle.
Frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar har
därmed fått förnyad aktualitet. Inom justitiedepartementet har därför
upprättats en promemoria med ett förslag till ändring i hundlagen.
Promemorian har remissbehandlats.
Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av
promemorian som bilaga 1, det lagförslag som läggs fram i prome-
morian som bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna som
bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig
i lagstiftningsärendet (justitiedepartementets dnr 91-4091).
Regeringen beslutade den 13 februari 1992 att inhämta lagrådets
yttrande över förslag till lag om ändring i 6 § lagen (1943:459) om
tillsyn över hundar och katter. Lagrådsremissens lagförslag bör fogas
till protokollet som bilaga 4.
Lagrådet har lämnat lagförslaget utan erinran. Lagrådets yttrande
bör fogas vid protokollet som bilaga 5.
Jag har i ärendet samrått med chefen för jordbruksdepartementet.
2 Allmän motivering
2.1 Allmänna utgångspunkter
Inom polisväsendet finns ett ganska stort antal tjänstehundar (polis-
hundar) med varierande specialutbildning. Bombhundar är dresserade Prop. 1991/92:111
att spåra upp sprängmedel och bomber. Narkotikahundar har
motsvarande uppgift med avseende på narkotika. Övervakningshundar
är dresserade att spåra upp försvunna människor och föremål. De
skall också kunna förhindra att en uppspårad person beger sig från
platsen. Övervakningshundar används även som hjälpmedel och skydd
för polispersonalen i samband med ingripanden vid kravaller och
andra upploppsliknande situationer. En övervakningshund kan vara
utbildad i att också spåra upp narkotika. Vissa hundar används som
fjällräddningshundar.
Med tjänstehund avses inom polisväsendet hundar som ägs av staten
och som enligt särskilda avtal har överlämnats till hundförare att sköta
samt hundar som ägs av hundförare och som enligt särskilda avtal
ställs till polisväsendets förfogande.
I rikspolisstyrelsens skrivelse redovisas att bomb- och narkotikahun-
dar i regel inte förorsakar några skador när de används i tjänsten.
Däremot är det enligt rikspolisstyrelsen ofrånkomligt att skador ibland
uppkommer i övervakningshundamas arbete. Försöker någon att
angripa hundföraren eller att avvika från platsen, är hunden enligt
rikspolisstyrelsen dresserad att gå till anfall med åtföljande risk för
skada på person och egendom (främst kläder).
Frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar
när dessa används av en polisman för att genomföra en tjänsteåtgärd
har varit föremål för domstolsprövning. I en dom den 24 september
1990 (DT 4191 i mål T 29/90) har hovrätten över Skåne och Blekinge
bl.a. anfört: "Hovrätten gör den bedömningen att vare sig lagtexten
eller dess förarbeten ger utrymme för annan uppfattning än att
hundlagens regler är tillämpliga även för statens polishundar. Inte
heller kan, som staten påstått, ändamålet med lagen eller den
omständigheten att polisen har rätt att använda våld, vilken rätt går
långt tillbaka i tiden, utgöra anledning att undanta polishundar från
lagens tillämpningsområde. Hovrätten finner därför, liksom tingsrätt-
en, att staten har ett strikt ansvar för de skador N.N. åsamkats." (I
citatet har den skadelidandes namn ersatts med N.N.)
Polisens möjligheter att i det praktiska polisarbetet använda
polishund har på senare tid kommit i blickpunkten genom några
uppmärksammade händelser, bl.a. användandet av polishundar dels i
samband med jakten på en person som dömts för allvarliga våldsbrott
och som rymt från en kriminalvårdsanstalt, dels i samband med
upploppsliknande situationer i Stockholm och Lund.
Som framgår av promemorian medför användandet av polishund
flera olika fördelar i polistjänsten. En sådan är att det personliga
skyddet för polispersonalen kan tillgodoses bättre. En annan är att
polishunden kan användas som hjälpmedel för vissa polisinsatser, som
därvid kan klaras utan att andra, mer ingripande och kanske farligare
hjälpmedel behöver användas. Ofta kan tillgång till hund utgöra en Prop. 1991/92:111
nödvändig förutsättning för att ett polisiärt uppdrag över huvud taget
skall kunna utföras. Hunden är vidare personalbesparande. I stället för
att använda en tvåmanspatrull för viss polisverksamhet kan man ofta
använda sig av en polisman med hund.
Särskilt i samband med kravaller och andra våldsamma händelser
med många personer inblandade har det visat sig att närvaron av
hundförare med polishund kan vara ett effektivt medel att lösa den
polisiära uppgiften att trygga eller återställa ordning och säkerhet.
Hundförama har emellertid en svår uppgift. Jag anser därför att det
är angeläget att sådan lagstiftning som kan beröra hundföramas
arbetsuppgifter inte är utformad på ett sådant sätt att den försvårar
deras arbete. Samtidigt bör naturligtvis lagstiftningen utformas så att
den utgör en rimlig avvägning mellan den enskildes och allmänhetens
intressen och intresset av ett effektivt polisarbete.
Det har upplysts från hundförarhåll att man där upplever att det
nuvarande strikta skadeståndsansvaret i hundlagen lägger hinder i
vägen för ett normalt utnyttjande av polishundama. Vetskapen om
att en skadelidande får ersättning på strikt ansvarsgrund för de skador
som han fått av polishunden även vid ett befogat ingripande mot
honom (t.ex. därför att han angripit polismannen med våld eller hot
om våld) har gjort att hundförama tvekar att använda hunden även när
det är fullständigt klart att det finns skäl för ett ingripande med
hunden.
Mot den angivna bakgrunden föreslås i promemorian att ett
undantag från det strikta ansvaret i 6 § hundlagen skall införas.
Undantaget skall avse skador som polisens tjänstehundar orsakar när
de används av polismän för att genomföra tjänsteåtgärder, under
förutsättning att den som ingripandet riktar sig mot själv har föranlett
ingripandet. Undantaget skall under vissa förutsättningar avse även
hundar som används inom försvarsmakten.
Förslaget har tagits emot positivt av de flesta remissinstanserna.
Hovrätten över Skåne och Blekinge, justitiekanslem och justitie-
ombudsmannen har dock avstyrkt eller ifrågasatt lämpligheten av att
man nu lagstiftar i den fråga som behandlas i promemorian och
framfört att frågan bör behandlas av kommittén för översyn av det
allmännas skadeståndsansvar. Justitiekanslem och justitieombuds-
mannen har också anfört att frågan om statens ansvar för skador som
orsakas av polishundar m.m. bör sättas in i ett större sammanhang
och att det förhållandet att fotbollsEM äger rum inom kort inte utgör
skäl för att nu genomföra en lagändring. Kommittén för översyn av
det allmännas skadeståndsansvar har - med vissa erinringar mot hur
promemorians lagförslag har utformats - tillstyrkt att den föreslagna
lagändringen genomförs. Kommittén har vidare uttalat att en reglering
nu av frågan om statens ansvar för skador som orsakas av polishundar
m.m. inte torde utgöra något hinder, om kommitténs arbete leder till
ytterligare förändringar beträffande ansvaret för skador orsakade av
hundar som används i myndigheternas verksamhet.
Liksom de flesta remissinstanserna instämmer jag i den bedömning
som ligger till grund för promemorieförslaget, nämligen att det strikta
skadeståndsansvaret enligt hundlagen kan leda till otillfredsställande
resultat då polismän använder hundar i sin tjänsteutövning. Det är
därför angeläget att de skadeståndsregler som gäller för skador som
polishundar orsakar ses över.
FotbollsEM 1992 är ett arrangemang där det finns risk för att det
uppstår upploppsliknande situationer eller i vart fall situationer av
sådant slag att ett ingripande med hund är påkallat. Innan detta
evenemang börjar bör mot nu angiven bakgrund ha vidtagits sådana
åtgärder att det inte då finns några hinder mot att polishundama kan
utnyttjas på ett effektivt sätt för att upprätthålla ordning och säkerhet.
Härvidlag gör jag alltså en annan bedömning än justitiekanslem och
justitieombudsmannen.
Allmänt sett är det naturligtvis önskvärt att en lagstiftningsfråga
inte ses alltför snävt utan sätts in i det större sammanhang där den
hör hemma. Mot detta önskemål måste emellertid i ett fall som det
förevarande vägas behovet av att en åtgärd vidtas snabbt.
Som jag nyss nämnde har kommittén för översyn av det allmännas
skadeståndsansvar, som har att överväga frågan om det allmännas
skadeståndsansvar i hela dess vidd, tillstyrkt den föreslagna, begränsa-
de lagändringen. Kommittén har ansett att lagändringen inte utgör
något hinder i kommitténs fortsatta arbete med närliggande frågor.
Jag instämmer i den bedömningen. Enligt min mening finns det därför
anledning att nu skyndsamt överväga ändringar i de skadeståndsregler
som gäller för sådana skador som orsakas av polishundar.
Prop. 1991/92:111
2.2 Strikt ansvar för skador som orsakas av polishundar?
Mitt förslag: Skador som orsakas av en polishund när en polis-
man använder den i tjänsten skall inte omfattas av strikt skade-
ståndsansvar enligt hundlagen, om den skadelidande har betett sig
på ett sådant sätt att det har varit påkallat att ingripa mot honom.
För sådana skador skall i stället allmänna skadeståndsregler gälla.
Det innebär normalt att endast skador som har orsakats uppsåtligen
eller av vårdslöshet skall ersättas av staten.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt. I
promemorian föreslås att undantaget skall gälla skador som uppstår
när en tjänstehund används för att genomföra en tjänsteåtgärd, om Prop. 1991/92:111
den skadelidande själv har föranlett ingripandet.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran. Justitieombudsmannen har ansett att
nuvarande regler bör bibehållas. Några remissinstanser har framfört
synpunkter på den lagtekniska utformningen.
Skälen för mitt förslag: Som skäl för att i 6 § hundlagen ålägga en
hundägare ett strikt ansvar för skador som hunden orsakar har anförts
bl.a. (se prop. 1943:191 s. 20 ff och LU 1943:48) dels att det för den
allmänna rättsuppfattningen framstår som naturligt att hundägaren får
ersätta de skador som hans hund orsakar, dels att ett strikt ansvar
framtvingar nödvändig omsorg och aktsamhet från hundägarens sida.
För det allmänna rättsmedvetandet måste det enligt min mening
framstå som egendomligt att någon som t.ex. genom att angripa en
polisman med våld föranleder att polishunden sätts in för att skydda
polismannen skulle kunna få ersättning för den skada som hunden
därvid åsamkar honom, givetvis under förutsättning att åtgärden att
sätta in hunden framstår som försvarlig och någon försummelse i
samband med ingripandet inte heller i övrigt föreligger. Vid bedöm-
ningen av denna situation kan man jämföra med vad som skulle ha
gällt om polismannen i stället försvarat sig med batongen eller
pistolen och därvid åstadkommit skada på angriparen. Vid bruk av
vapen har domstolarna visserligen möjlighet att i sin rättstillämpning
statuera ett rent objektivt ansvar, men som huvudregel gäller att det
inte föreligger något strikt ansvar utan bara ett ansvar för skador som
orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet (jfr prop. 1972:5 s.
112f). Enligt min mening finns det inte något skäl att behandla de
båda situationerna olika.
Justitieombudsmannen har gjort gällande att den nuvarande
ordningen är förhållandevis enkel att tillämpa och att det inte finns
skäl att anta att den kan komma att innebära eller uppfattas som ett
hinder i polisens arbete.
Mot detta talar att, som jag tidigare har nämnt, det från polisens
sida har upplysts att de nuvarande reglerna i många fall uppfattas som
ett hinder i polisens arbete på så sätt att hundförare tvekar att använda
hunden trots att detta är befogat.
Redan med hänsyn till vad jag nu har anfört framstår det enligt min
mening som lämpligt att göra ett undantag från det strikta ansvaret i
hundlagen för åtminstone sådana fall som nu har nämnts.
Som justitieombudsmannen har framhållit i sitt remissvar är
användande av hund en ingripande form av våldsanvändning. Jag vill
emellertid erinra om att användandet av polishundar i tjänsten är
noggrant reglerat, dels av allmänna regler om polisens rätt att
använda våld och andra medel för att genomföra tjänsteåtgärder, dels
av särskilda anvisningar som utfärdats av rikspolisstyrelsen.
När en polishund skall användas för att genomföra en tjänsteåtgärd Prop. 1991/92:111
sker det inom ramen för de allmänna befogenheter som polisen har.
Det innebär att hundföraren eller dennes förman har att bedöma om
det föreligger förutsättningar enligt gällande lag för att anlita hunden
för att genomföra tjänsteåtgärden. Detta ställningstagande skall bl.a.
grundas på en bedömning av behovet av åtgärden och en avvägning
mellan styrkan på den insats som insättandet av hunden innebär och
vikten av tjänsteåtgärden. Det måste föreligga proportionalitet mellan
behov och insats (jfr 8 och 10 §§ polislagen, 1984:387). Om
polismannen genom att sätta in hunden har vidtagit en för kraftig
åtgärd, torde det i många fall innebära att polismannen anses ha varit
försumlig. Mot den bakgrunden kan enligt min mening inte ett system
med strikt ansvar som det nu gällande anses erforderligt för att tvinga
fram nödvändig omsorg och aktsamhet från hundägarens (hundföra-
rens) sida.
Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag att de skäl som har
åberopats för att ålägga hundägare ett strikt ansvar för de skador som
hunden orsakar inte gör sig lika starkt gällande i fråga om hundar
som används i polisens verksamhet som i fråga om de flesta andra
hundar. Härtill kommer att det strikta ansvaret kan göra det svårare
för polisen att använda sina hundar effektivt. Jag anser därför att
övervägande skäl talar för att ett undantag införs i hundlagens
bestämmelse om strikt ansvar.
Några remissinstanser har som ett alternativ till förslaget i prome-
morian hänvisat till reglerna om jämkning på grund av den skadeli-
dandes medvållande och menat att jämkningsmöjligheterna kunde
utvidgas. Som jag har anfört tidigare (avsnitt 1) är möjligheterna till
jämkning av skadestånd vid personskada starkt begränsade (se 6 kap.
1 § skadeståndslagen). Med stöd av de nu gällande jämkningsreglerna
torde därför promemorieförslagets syfte inte kunna uppnås. Det är
inte alldeles lätt att se hur man genom att ändra dessa regler skulle
kunna åstadkomma att staten blir skyldig att ersätta skador orsakade
av polishundar i just de fall då sådant skadeståndsansvar bör före-
ligga. För det krävs i vart fall ytterligare överväganden som det inte
finns utrymme för i detta sammanhang.
Ett undantag från det strikta ansvaret för skador som orsakas av
polishundar aktualiserar flera olika frågor. En sådan är om skador
som orsakas av polishundar skall undantas generellt eller bara i vissa
situationer. En rimlig utgångspunkt är enligt min mening att bara
skador som orsakas när polishunden används i tjänsten skall omfattas.
Jag anser inte att det finns skäl att behandla en polishund annorlunda
än andra hundar i skadeståndshänseende såvitt gäller skador som
hunden orsakar när den inte används i tjänsten.
En polishund kan användas för olika former av insatser i tjänsten.
Som jag redan har nämnt (se avsnitt 2.1) har olika slag av polishun-
1* Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 111
dar skilda uppgifter. Frågan är då om polishundar bör omfattas av ett Prop. 1991/92:111
undantag från det strikta ansvaret oavsett vilka uppgifter de används
för.
Om hunden orsakar skada på en angripare när hunden försvarar sin
förare mot angreppet, framstår ett undantag från det strikta ansvaret
enligt min mening som befogat. Detsamma torde gälla när hunden
försvarar en annan polisman mot angreppet. Över huvud taget bör ett
undantag omfatta alla situationer då hunden används för att försvara
någon, polisman eller annan, mot ett brottsligt angrepp.
Svårare är att bedöma vad som bör gälla då en polishund används
av sin förare för någon annan uppgift än att skydda mot angrepp.
Om exempelvis en polisman med hund upptäcker en inbrottstjuv på
bar gärning och efter varningsrop släpper hunden för att hejda den
flyende tjuven och tjuven blir biten i benet av hunden, framstår det
enligt min mening inte som rimligt att tjuven skulle kunna få
ersättning för den skadan av staten. Även sådana fall bör därför vara
undantagna från det strikta ansvaret.
Även om de nu anförda exemplen ger en viss uppfattning om vilka
undantag från det strikta ansvaret som bör göras, avser jag att på ett
mera systematiskt sätt försöka analysera vilken räckvidd ett undantag
bör ha. Det kan ske genom att polisens rätt att använda våld för att
genomföra en tjänsteåtgärd tas som utgångspunkt för diskussionen.
Att använda en polishund för att genomföra en tjänsteåtgärd är i regel
en form av våldsanvändning, i vart fall om hunden sätts in mot en
människa eller mot egendom. Hunden används då som ett hjälpmedel
(eller "redskap") i denna våldsanvändning på samma sätt som t.ex. en
batong eller en pistol.
Bestämmelser om polisens rätt att använda våld för att genomföra
en tjänsteåtgärd finns i 10 § polislagen (jfr dock även 8 §). Enligt
dessa bestämmelser får en polisman, i den mån andra medel är
otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt,
använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd i vissa bestämda fall.
Ett sådant fall är att polismannen möts med våld eller hot om våld.
I sådana fall har polismannen alltså rätt att använda våld, om det
framstår som försvarligt. Vilken form av våld som skall sättas in får
bedömas efter behovet. Att sätta in en hund för att genomföra
tjänsteåtgärden kan ibland vara den lämpligaste formen. I sådana fall
anser jag att det inte är rimligt att den som använt våld eller hot om
våld mot polismannen skall kunna få ersättning av staten på strikt
ansvarsgrund för de skador som hunden åstadkommit på honom eller
hans egendom, t.ex. kläder, i samband med insatsen.
Denna situation täcker en del av det exempel som nyss berörts där
hunden försvarade sin förare mot ett angrepp. Det exemplet inrymmer
dock också fall då någon direkt tjänsteåtgärd inte skall genomföras
men hundföraren ändå angrips av den som senare blir offer för
10
hundens försvarsåtgärder. En våldsman kan t.ex. gå till ett överras-
kande angrepp mot en polisman utan att det dessförinnan varit aktuellt
för polismannen att genomföra någon bestämd tjänsteåtgärd mot
honom. Även sådana fall bör - i enlighet med vad jag anförde i
anslutning till exemplet nyss - vara undantagna från det strikta
skadeståndsansvaret.
Ett annat fall som omfattas av rätten till våldsanvändning enligt 10 §
polislagen är att ett befogat frihetsberövande skall göras och den som
skall frihetsberövas försöker undkomma eller polismannen möts av
motstånd när han skall genomföra frihetsberövandet. Att använda
hunden kan ofta vara en lämplig åtgärd i sådana fall (jfr det ovan
anförda exemplet med inbrottstjuven). Inte heller i dessa fall anser jag
att det är rimligt att staten skall ha ett strikt ansvar för skador som
hunden i samband med ingripandet orsakar den som skall frihetsbe-
rövas (eller någon annan som försöker att hindra frihetsberövandet).
Bestämmelserna i 10 § polislagen ger också rätt att använda våld
för att genomföra en tjänsteåtgärd, om det är fråga om att avvärja
en straffbelagd handling eller fara för liv, hälsa eller värdefull
egendom eller för omfattande skada i miljön. Här ter sig situationen
litet annorlunda än i de tidigare behandlade fallen. Våldsanvändningen
riktas i åtminstone en del av de nu aktuella fallen inte mot någon som
gör sig skyldig till brott. I den mån den som drabbas av skadan som
hunden orsakar då den används i dessa fall har betett sig på ett sådant
sätt att ett ingripande med hunden är påkallat, bör hundägaren (dvs.
i allmänhet staten) enligt min mening inte ha ett strikt ansvar för
skadan utan bara ett ansvar för skador som orsakats uppsåtligen eller
genom vårdslöshet. I dessa fall torde dock redan gällande rätt ofta
innebära att skadeståndet faller bort eller i vart fall sätts ned på grund
av medvållande.
Om däremot den skadelidande inte har varit med om att skapa
behovet av polisens ingripande, anser jag att det inte finns någon
anledning att göra undantag från det strikta ansvaret. En sådan i
denna bemärkelse "oskyldig" skadelidande bör således även i
fortsättningen få ersättning av staten på strikt ansvarsgrund. Om
exempelvis en bombhund förstör egendom i anslutning till sökandet
efter en bomb, bör egendomens ägare kunna få ersättning av staten
för det på strikt ansvarsgrund, förutsatt att egendomens ägare inte
själv har haft med utplaceringen av bomben att göra.
En i denna bemärkelse "oskyldig" skadelidande bör enligt min
mening kunna få ersättning oberoende av om polismannen har gjort
sig skyldig till någon försummelse i samband med att hunden använts
med tanke på att hunden är ett mindre kontrollerbart hjälpmedel för
polismannen än t.ex. olika slag av vapen. Man måste räkna med att
hunden i överraskande situationer kan göra oväntade saker, hur
välutbildad hunden (och hundföraren) än är. Även om hundföraren
Prop. 1991/92:111
11
uppfyller alla aktsamhetskrav när han använder hunden för att
genomföra en tjänsteåtgärd, kan det därför uppstå en skada som
orsakas av hunden därför att den agerar på ett sätt som avviker från
vad som förväntats av den. I själva verket är det kanske den främsta
orsaken till att det strikta ansvaret enligt hundlagen bör gälla även i
fortsättningen för sådana skador som polishundar orsakar "oskyldiga"
skadelidande. Det strikta ansvaret får i dessa fall anses ha till uppgift
att kompensera för just den risk som det undantagsvis kan innebära
att anlita en polishund som hjälpmedel.
Jag återkommer i det följande till hur kategorin "oskyldiga"
skadelidande bör avgränsas.
Enligt 10 § polislagen får polisman använda våld också när han
med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område
eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation,
kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat
omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses
i rättegångsbalken. Våld får också användas om polismannen med
laga stöd har att bereda sig tillträde till, avspärra, tillstänga eller
utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighets-
utövning med en sådan eller någon liknande åtgärd eller vid exekutiv
förrättning enligt vad som är föreskrivet om det. I de nu angivna
fallen får dock våld mot person användas bara om polismannen eller
den som han biträder möts av motstånd. I flera av dessa situationer
kan det vara till stor hjälp för polismannen att använda en hund för
att genomföra tjänsteåtgärden. Så kan t.ex. vara fallet om ett område
skall utrymmas. Eftersom anledningen till att polishunden måste sättas
in mot någon i dessa fall är att denne gjort motstånd, anser jag att
risken för skada bör få bäras av den som gör motstånd. Staten bör
således inte ha strikt ansvar för skador som polishunden orsakar en
sådan person i dessa fall. Däremot bör självfallet staten svara för
sådana skador som orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet från
polismannens sida -1.ex. genom att polismannen använt hunden på ett
felaktigt sätt - och för skador som drabbar "oskyldiga" personer.
Enligt 10 § polislagen får en polisman använda våld för att
genomföra en tjänsteåtgärd också om åtgärden i annat fall än som nu
har angivits är oundgängligen nödvändig för att den allmänna
ordningen och säkerheten skall kunna upprätthållas och det är
uppenbart att tjänsteåtgärden inte kan genomföras utan våld. Jag anser
inte att det finns skäl att bedöma detta fall annorlunda än de övriga
fallen i 10 § polislagen vad gäller frågan om undantag från det strikta
ansvaret i hundlagen.
Sammanfattningsvis anser jag att analysen av 10 § polislagen ger
vid handen att om polismannen använt polishunden för att genomföra
en tjänsteåtgärd - och här bortser jag från fall då polishunden använts
för uppgifter som inte alls har med våldsanvändning att göra, t.ex.
Prop. 1991/92:111
12
inom fjällräddningstjänsten - det i regel är en form av våldsanvänd- Prop. 1991/92:111
ning av i princip samma slag som då en polisman använder sig av
t.ex. en batong för att genomföra tjänsteåtgärden. När användandet
av hunden medför skador för den som har betett sig på ett sådant sätt
att ett ingripande med hunden har varit påkallat för att genomföra
tjänsteåtgärden, finns det enligt min mening inte skäl att låta staten ha
ett strikt ansvar för skadorna. För skador som drabbar "oskyldiga"
personer bör det strikta ansvaret däremot gälla även i fortsättningen.
Vid sidan av de nu berörda fallen i 10 § polislagen kan en polisman
ha rätt att använda våld också i vissa andra situationer. En sådan är
om han handlar i nöd eller nödvärn (se 24 kap. 1 och 4 §§ brotts-
balken). Det finns också bestämmelser om våldsanvändning mot
rymlingar m.fl. Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt
eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten eller sätter
han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat
sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall
hålla honom till ordningen, får det våld brukas som med hänsyn till
omständigheterna kan anses försvarligt för att rymningen skall hindras
eller ordningen upprätthållas (24 kap. 2 § brottsbalken). Även dessa
regler kan ge polismän rätt att i vissa fall använda våld. För den
händelse att den ifrågavarande våldsanvändningen sker genom att en
polishund används i tjänsten, anser jag att dessa fall skall bedömas på
samma sätt som fallen enligt polislagen.
Det gemensamma för alla de situationer där det strikta ansvaret
enligt vad jag tidigare har anfört inte bör gälla i fortsättningen är
således att hunden orsakar skadan när den används av polismannen
i tjänsten. Det leder till tanken om det skulle kunna vara möjligt att
föreskriva att skador som polishundar orsakar när de används av
polismän i tjänsten generellt skall vara undantagna från det strikta
ansvaret. Det skulle innebära att utöver de nu beskrivna situationerna
också skulle undantas exempelvis fall då en narkotikahund används
för att söka efter narkotika. En fördel med den lösningen är att man
inte skulle behöva göra några gränsdragningar mellan olika typer av
hundar eller olika typer av uppgifter för att avgöra om undantaget
från det strikta ansvaret är tillämpligt. I stället räcker det med att
undersöka om polishunden har använts i tjänsten.
Ett på detta sätt utformat undantag skulle dock kunna leda för långt
om det inte underkastades vissa begränsningar. En begränsning ligger
förstås redan däri att undantaget - som jag har nämnt ovan - självfallet
inte skall medföra att allmänna skadeståndsrättsliga regler inte skall
tillämpas. Om skadan orsakas uppsåtligen eller av vårdslöshet -1.ex.
i fallet med tjuven genom att polismannen släpper hunden trots att
tjuven redan stannat - skall tjuven således kunna få ersättning med
stöd av allmänna skadeståndsregler. Men även andra begränsningar
behövs. Om hunden släpps för att stoppa tjuven men den misstar sig
13
och angriper en förbipasserande, oskyldig person som skadas, bör Prop. 1991/92:111
staten självfallet bli skyldig att på strikt ansvarsgrund betala ersättning
till den skadelidande. Denna situation bör inte bedömas annorlunda än
som skulle ha skett om vilken hund som helst hade skadat någon. Här
anser jag inte att det är motiverat med något undantag från det strikta
ansvaret.
Ett svårare fall gäller om hundföraren av någon anledning tappar
kontrollen över hunden och denna åstadkommer skada. Ofta torde väl
situationen då vara sådan att hundföraren kan sägas ha gjort sig
skyldig till en försummelse, och i så fall föreligger under alla
omständigheter ett skadeståndsansvar enligt allmänna skadeståndsreg-
ler. Men man kan också hitta situationer där någon försummelse inte
kan sägas föreligga. Exempelvis kan det hända att hundföraren i
samband med en upploppssituation blir slagen medvetslös av en
deltagare i upploppet och att hunden till följd härav kommer loss och
biter någon. Om det är en oskyldig förbipasserande som blir biten, är
det väl klart att ett strikt skadeståndsansvar bör gälla för staten. Om
det är den som slagit polismannen medvetslös som skadas, bör
normalt inte någon ersättningsskyldighet för staten föreligga. Skadan
har ju i förlängningen uppstått till följd av den skadelidandes eget
handlande. Vanliga regler om medverkan till skadan (se 6 kap. 1 §
skadeståndslagen) skulle förmodligen i dessa fall oftast leda till att
skadeståndsskyldigheten föll bort eller i vart fall att skadeståndet sattes
ned. Jag anser emellertid att det är rimligast att detta fall inte omfattas
av det strikta ansvaret. Om slutligen den skadelidande är någon som
deltagit i upploppet utan att vara den som slagit hundföraren med-
vetslös, bör det avgörande vara om skäl till ingripande mot honom
förelåg eller inte. Om den skadelidande har betett sig så att ett
ingripande med hunden är påkallat, är det rimligt att han själv får ta
risken för att skadan kan uppstå.
Enligt min mening bör gränsen mellan de fall som skall omfattas
av undantaget och de fall där ett strikt ansvar fortfarande skall finnas
dras så som har föreslagits i promemorian. Synpunkter från några
remissinstanser föranleder mig dock att förorda ett annat uttryckssätt
än det som har valts i promemorian. Avgörande vid gränsdragningen
bör sålunda vara om hunden när den orsakar skadan används i
tjänsten och skadan åsamkas någon som har betett sig på ett sådant
sätt att ett ingripande mot honom har varit påkallat. Är så fallet, bör
undantaget gälla. I annat fall bör det gälla ett strikt skadeståndsansvar
för staten även i fortsättningen.
Om ett ingripande mot den skadelidande visserligen har varit
påkallat - och alltså strikt ansvar inte föreligger - men hundföraren
har gjort sig skyldig till fel eller försummelse i samband med
ingripandet, skall frågan om statens skadeståndsansvar bedömas enligt
bestämmelserna i 3 kap. skadeståndslagen.
14
Flera remissinstanser har tagit upp bevisbördefrågor. Enligt min Prop. 1991/92:111
mening bör det åligga det allmänna att visa att undantagsregeln är
tillämplig, dvs. att visa att ingripandet har skett i tjänsten och att den
skadelidandet har betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande mot
honom har varit påkallat. När det gäller att fördela bevisbördan i de
fall då frågan om skadeståndsskyldighet för staten skall bedömas
enligt bestämmelserna i 3 kap. skadeståndslagen får de regler
tillämpas som i allmänhet gäller härom.
2.3 Vilka skador skall omfattas av undantaget från strikt
ansvar?
Mitt förslag: Undantaget från det strikta skadeståndsansvaret
skall avse alla slag av skador som omfattas av hundlagen.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av remissinstanserna.
Skälen för mitt förslag: Hundlagen innehåller inte några särskilda
regler om vilka slags skador som ersätts. Det innebär att den
allmänna skadeståndsrättens regler om det skall tillämpas (jfr 1 kap.
1 § skadeståndslagen). Enligt dessa regler ersätts person- och
sakskada. Ren förmögenhetsskada ersätts bara om den vållats genom
brott eller genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning (se
2 kap. 4 § och 3 kap. 2 § skadeståndslagen). När ett skadeståndsan-
språk grundas på det strikta ansvaret och inte på vållande blir det
alltså inte aktuellt att ersätta ren förmögenhetsskada. Ideell skada
ersätts i princip bara i samband med personskada (se 5 kap. 1 §
skadeståndslagen; jfr dock 1 kap. 3 §).
När det gäller omfattningen av ett blivande undantag från det strikta
ansvaret i hundlagen kan man ställa frågan om undantaget bör omfatta
både personskada och sakskada eller begränsas till att avse bara det
ena skadeslaget. Den som drabbas av en personskada är genom
socialförsäkringssystemet i princip i de flesta fall garanterad kompen-
sation för sjukvårdskostnader och andra liknande utgifter och för
förlorad arbetsförtjänst. Vad det i praktiken handlar om när ersättning
för personskada skall bestämmas enligt hundlagen är därför ersättning
för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägen-
heter i övrigt till följd av skadan. Att den som själv har föranlett
ingripandet med hunden inte får ersättning på strikt ansvarsgrund för
sveda och värk etc. framstår inte som särskilt anmärkningsvärt. Den
skadelidande har ju däremot i ett sådant fall i regel fått ersättning för
sjukvårdskostnader och förlorad arbetsförtjänst genom socialförsäk-
ringssystemet.
15
Däremot ersätter socialförsäkringssystemet inte sakskador. Man Prop. 1991/92:111
skulle därför kunna fråga sig om det strikta ansvaret enligt hundlagen
generellt borde behållas för sakskador så att ingen skadelidande -
alltså inte ens den som själv föranlett polisingripandet med hunden -
skulle behöva riskera att inte få ersättning för sina kostnader (t.ex.
för förstörda kläder).
Även om det kan finnas humanitära skäl som talar för att en
skadelidande alltid - oberoende av egen skuld - skulle få ersättning
för sina kostnader, framstår det enligt min mening som egendomligt
om ett undantag från det strikta ansvaret skulle gälla bara för
personskador men inte för sakskador. För "skyldiga" skadelidande
skulle rätten till ersättning för sakskador då framstå som starkare än
rätten till ersättning för personskador. Med tanke på att personskador
nog i allmänhet - och kanske särskilt när det gäller skador som
orsakas av hund - framstår som allvarligare än sakskador skulle ett så
utformat undantag från det strikta ansvaret framstå som föga lyckat.
Jag anser därför att undantaget från det strikta ansvaret bör avse
både personskador och sakskador.
2.4 Vilka polishundar bör omfattas av undantaget från det
strikta ansvaret?
Mitt förslag: Undantaget från det strikta ansvaret skall utformas
så att bara tjänstehundar omfattas av det. Om en polisman har
använt någon annan hund för att genomföra en tjänsteåtgärd, skall
undantaget inte vara tillämpligt.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av de flesta remissinstanser-
na. En remissinstans anser att undantaget skall vara tillämpligt oavsett
vilken slags hund som har använts för att genomföra tjänsteåtgärden.
Skälen för mitt förslag: Som jag redan tidigare har berört (se
avsnitt 2.1) finns det inom polisväsendet olika slag av tjänstehundar,
beroende på vilka slag av uppgifter de utbildats för (övervaknings-
hundar, bombhundar, narkotikahundar och fjällräddningshundar). Som
också har nämnts (avsnitt 2.2) är det inte lämpligt att vid utformning-
en av ett undantag göra detta tillämpligt på endast en eller vissa av
dessa typer av hundar. Det skulle kunna leda till gränsdragningsprob-
lem och framstår dessutom enligt min mening inte som adekvat med
tanke på syftet med undantaget. I stället har jag tidigare föreslagit att
- oavsett vilken typ av hund som använts - skador som polishundar
16
orsakar när de används av en polisman i tjänsten generellt skall vara Prop. 1991/92:111
undantagna från det strikta ansvaret, förutsatt att den skadelidande har
betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande mot honom har varit
påkallat (se avsnitt 2.2).
Många polishundar ägs av staten. Men det finns också polishundar
som ägs av sina hundförare (jfr vad jag har anfört om detta i avsnitt
2.1). I det senare fallet har ett särskilt avtal om användandet av
hunden i polistjänsten ingåtts mellan hundägaren och staten. Enligt
min mening finns det ingen anledning att inte låta ett undantag från
det strikta ansvaret omfatta också dessa hundar. Varken hundägaren
eller staten bör alltså bära ett strikt skadeståndsansvar för sådana
hundar när dessa används av polismän för att genomföra tjänsteåtgär-
der.
Det skulle kunna övervägas att låta undantaget gälla även fall då en
polisman har använt en annan hund än en tjänstehund för att genom-
föra en tjänsteåtgärd. En sådan lösning har förordats av kommittén
för översyn av det allmännas skadeståndsansvar. Det är möjligt att en
sådan lösning, i vart fall utifrån teoretisk synvinkel, skulle vara
enklare att tillämpa. I praktiken förekommer det emellertid knappast
att hundar som inte är tjänstehundar används för att genomföra en
polisiär tjänsteåtgärd. Skulle det någon gång ske, anser jag att det är
rimligast att bedöma denna situation på samma sätt som när en privat
hund används av andra än polismän. Huvudregeln i 6 § hundlagen om
strikt ansvar för skador som hundar orsakar bör därför gälla i dessa
fall.
2.5 Skall undantaget från det strikta ansvaret omfatta även
andra hundar än polishundar?
Mitt förslag: Undantaget från det strikta skadeståndsansvaret
skall omfatta även hundar som används av vissa militära vakter.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan
erinran av remissinstanserna.
Skälen för mitt förslag: Inom försvarsmakten används hundar för
bl.a. bevaknings- och skyddsändamål. Sådana hundar kan ibland få
samma eller liknande uppgifter som en del av polishundama.
I polislagen (se 23 §) har sådan vaktpost eller annan som vid
försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla
ordning likställts med polisman i flera avseenden när det gäller rätten
att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Om den militäre
17
vakten i tjänsten är utrustad med hund, kan han alltså i stor utsträck- Prop. 1991/92:111
ning använda hunden för ett ingripande på samma sätt som en
polisman. Jag anser därför att det finns anledning att vid utform-
ningen av undantaget från det strikta skadeståndsansvaret i hundlagen
likställa sådan militär vakt med polisman. Liksom när det gäller
polishundama bör undantaget bara avse försvarsmaktens tjänstehund-
ar. Jag vill dock understryka att det undantag från det strikta ansvaret
i hundlagen som jag nu föreslår gäller bara för hund som används av
militär vakt för att vidta sådana åtgärder som anges i 23 § polislagen.
Om hundar används i annat sammanhang inom försvarsmakten, skall
undantaget inte tillämpas. Frågan om statens ansvar för skador som
orsakas av militärens hundar i sådana fall får tas upp i den fortsatta
översynen av det allmännas skadeståndsansvar.
Vad jag nu har anfört om militär vakt skulle i och för sig kunna
gälla även sådan tjänsteman vid kustbevakningen som enligt 23 §
polislagen likställts med polisman vid tillämpningen av vissa av
reglerna i 10 § polislagen om rätt att använda våld för att genomföra
en tjänsteåtgärd. Det har emellertid upplysts-att man inom kustbevak-
ningen inte använder hund för de uppgifter som är föremål för
diskussion i denna promemoria. Jag anser därför inte att det finns skäl
att likställa tjänsteman inom kustbevakningen med polisman när det
gäller det nu aktuella undantaget från den strikta skadeståndsansvaret
i hundlagen.
I och för sig skulle det kunna tänkas att det finns även andra statliga
tjänstehundar än de nu berörda som borde omfattas av ett undantag,
t.ex. tullens hundar och kriminalvårdens hundar. I fråga om dessa
krävs det dock enligt min mening mer ingående överväganden än som
kan göras i detta lagstiftningsärende. Behovet av förändringar är inte
heller akut beträffande dessa fall. Jag anser att de bör behandlas inom
ramen för det arbete som bedrivs av kommittén för översyn av det
allmännas skadeståndsansvar. Detsamma får enligt min mening anses
gälla beträffande de hundar som används av ordningsvakter och
väktare. Dessa hundar skall inte användas för att genomföra tjänsteåt-
gärder utan enbart som personligt skydd. För dessa fall torde
nuvarande regler för övrigt i allmänhet ge ett rimligt resultat.
2.6 Ikraftträdande m.m.
Mitt förslag: Lagändringen skall träda i kraft den 1 juni 1992.
Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Förslaget har lämnats utan erinran av flertalet
18
remissinstanser. Tre remissinstanser har som tidigare redovisats Prop. 1991/92:111
avstyrkt eller ifrågasatt att en lagändring görs nu och anfört att frågan
om statens skadeståndsansvar bör behandlas i annat sammanhang.
Skälen för mitt förslag: Som jag inledningsvis har anfört (se
avsnitt 1) är det angeläget att ett undantag från det strikta skadestånds-
ansvaret enligt vad jag har föreslagit i tidigare avsnitt kan träda i kraft
innan 1992 års fotbollsEM börjar. Det innebär att lagändringen bör
träda i kraft senast den 1 juni 1992. Det lär knappast vara möjligt -
med hänsyn till när frågan kan bli föremål för riksdagens prövning -
att åstadkomma att lagändringen kan träda i kraft tidigare än så.
Lagändringen skall gälla för skador som uppstår efter det att den
har trätt i kraft. För skador som har uppstått före ikraftträdandet skall
äldre föreskrifter gälla. Detta följer av allmänna rättsgrundsatser och
behöver inte regleras i några övergångsbestämmelser (jfr prop. 1972:5
s. 593).
2.7 Kostnader och resursbehov
Justitieombudsmannen har i sitt remissvar anfört att den ekonomiska
vinst som staten eventuellt kan göra till följd av en minskning av
skadeståndsansvaret måste vägas mot den ökning av utred-
ningskostnadema som den föreslagna bestämmelsen kan förväntas
medföra. Han har därvid påpekat att en omfattande utredning kan bli
nödvändig för att konstatera om undantagsregeln blir tillämplig eller
inte.
Jag håller med om att utredningen med den nya bestämmelsen någon
gång kan bli mer komplicerad än vad som tidigare har varit fallet.
Skillnaden skall dock inte överdrivas. Även den nu gällande be-
stämmelsen i 6 § hundlagen föranleder viss utredning. De faktiska
omständigheterna måste utredas i varje enskilt fall. Det kan också
finnas skäl att göra en bedömning av om skadeståndet bör jämkas
enligt bestämmelsen i 6 kap. 1 § skadeståndslagen. I de flesta fall
torde utredningsbehovet bli ungefär detsamma med den nya regeln.
Därtill kommer att undantagsbestämmelsen bör leda dels till att färre
yrkanden om skadestånd kommer att framställas, dels till att ersätt-
ning kommer att betalas ut i ett färre antal fall. Enligt min bedömning
kommer den föreslagna lagändringen därför sammantaget inte att
medföra några ökade kostnader för det allmänna eller något ökat
resursbehov.
19
3 Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag har anfört har inom justitiedepartementet, i
samråd med chefen för jordbruksdepartementet, upprättats förslag till
lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter.
Lagrådet har granskat lagförslaget.
4 Specialmotivering
Förslag till lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn
över hundar och katter
6 §
Skada som orsakas av hund skall ersättas av dess ägare, ändå att
han ej är vållande till skadan. Vad ägaren sålunda nödgas utgiva äger
han söka åter av den som vållat skadan.
Vad nu stadgats om ägare till hund gälle ock den som mottagit
hunden till underhåll eller nyttjande.
Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte för skada
som orsakas av en tjänstehund när en polisman använder den i
tjänsten, om den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att det
har varit påkallat att ingripa mot honom.
Vid tillämpningen av tredje stycket skall med polisman likställas
sådan vaktpost eller annan som vid försvarsmakten tjänstgör för
bevakning eller för att upprätthålla ordning.
Ändringen innebär att det i 6 § har lagts till två nya stycken, tredje
och fjärde styckena.
Enligt första stycket i paragrafen bär hundägaren ett strikt skade-
ståndsansvar för skador som hunden har orsakat. Han har dock
regressrätt mot den som vållat skadan. Bestämmelsen i andra stycket
innebär att den som använder hunden eller fungerar som fodervärd
eller liknande också - solidariskt med ägaren - bär ett strikt skade-
ståndsansvar för skador som hunden orsakar.
I tredje stycket görs ett undantag från det strikta ansvaret. Det
ansvaret gäller inte för skada som orsakas av en tjänstehund som
används av polisman i tjänsten, om den skadelidande har betett sig
på ett sådant sätt att ett ingripande mot honom har varit påkallat.
För att undantaget skall gälla skall det alltså vara fråga om en
situation där hunden har använts av en polisman i tjänsten. Det saknar
betydelse i och för sig vilken slags åtgärd i tjänsten som det rör sig
om. Vilken tjänsteåtgärd som helst duger. En annan sak är att
användningen av hunden ofta är att beteckna som våldsanvändning.
För att polismannen skall ha rätt att använda våld måste det finnas
lagligt stöd för det (t.ex. i 10 § polislagen eller 24 kap. brottsbalken).
Prop. 1991/92:111
20
Om polismannen har överträtt sina befogenheter i det avseendet,
föreligger i regel en försummelse. Detta kan göra att skadeståndsskyl-
dighet för staten gentemot den skadelidande föreligger på grund av
allmänna skadeståndsrättsliga regler (se 3 kap. skadeståndslagen). Den
frågan skall beröras ytterligare nedan. Däremot kan den omständighe-
ten att polismannen överträtt sina befogenheter att använda våld
(hunden) för att genomföra tjänsteåtgärden inte medföra att undantaget
i tredje stycket inte blir tillämpligt. Så länge hunden använts av en
polisman i tjänsten gäller undantaget (se dock nedan beträffande
kravet att den skadelidande skall ha betett sig på ett sådant sätt att ett
ingripande mot honom har varit påkallat).
Huruvida ingripandet med hunden har skett i tjänsten skall fastställas
objektivt. För frågan om undantaget i tredje stycket skall tillämpas
saknar det betydelse vilken uppfattning som de inblandade personerna
kan ha haft om detta. Likaså saknar det betydelse för denna fråga om
den skadelidande har förstått att det var fråga om ett polisingripande.
Vilken hund som har använts vid ingripandet saknar också betydelse
för frågan om undantaget skall tillämpas. Det räcker med att
polismannen har använt en tjänstehund - vilken som helst - för att
genomföra tjänsteåtgärden. En annan sak är att polismannen på grund
av tjänsteföreskrifter eller annat kan ha haft skyldighet att använda
bara en viss eller vissa hundar. Men detta saknar betydelse för frågan
om undantaget i tredje stycket är tillämpligt. Att polismannen använt
en annan hund än han haft lov till kan inte heller automatiskt anses
utgöra en försumlighet som kan grunda skadeståndsansvar för staten
enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Det kan ju t.ex. hända att
den hund han använt har varit mycket lämpligare för uppgiften än den
hund som han egentligen har haft skyldighet att använda.
Om polismannen använt en hund för en uppgift som den inte är
lämplig för, kan det ibland bedömas som försumligt. Det är dock
inte alltid så. Ibland föreligger kanske ett så starkt behov av en insats
med hund att det får godtas att en hund som inte är helt lämplig för
åtgärden används därför att ingen lämpligare hund finns tillgänglig,
i vart fall inte på platsen och just då den behövs. Frågan om
försumlighet får dock - som nyss har framhållits - ingen betydelse
för frågan om undantaget från det strikta ansvaret skall tillämpas. Den
får däremot betydelse för frågan om skadeståndsskyldighet kan
föreligga på grund av allmänna skadeståndsrättsliga regler.
Undantaget tar i första hand sikte på sådana situationer då polis-
mannen har använt hunden för att genomföra en tjänsteåtgärd. Detta
innebär att polismannen (eller dennes förman) har bestämt att hunden
skall sättas in. I utförandet av uppgiften dirigeras hunden då av
polismannen. Ett problem i detta sammanhang är att hunden som
"redskap" kan vara mindre beräknelig än andra redskap som en
polisman har till sitt förfogande för att genomföra en tjänsteåtgärd,
Prop. 1991/92:111
21
t.ex. batong eller pistol. Hunden kan ju undantagsvis ta egna initiativ. Prop. 1991/92:111
Denna situation har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.2.
Vid tillämpningen av undantagsregeln i tredje stycket saknar det
dock betydelse om hunden har tagit egna initiativ medan den utför den
uppgift som polismannen använder den för. I och med att polis-
mannen har använt hunden i tjänsten blir undantaget tillämpligt. Detta
gäller även om hunden på eget initiativ gör annat eller mer (mindre)
än vad polismannen förväntat sig. Givetvis kan det kanske någon gång
vara försumligt av polismannen att inte förvänta sig ett visst agerande
från hundens sida eller inte i vart fall inse risken för detta, men det
påverkar inte frågan om undantaget i tredje stycket är tillämpligt eller
ej-
Svårare att bedöma blir däremot den situationen att polismannen
har med sig hunden i tjänsten men inte har bestämt sig för att
använda hunden för något visst ändamål, när plötsligt något händer
som gör att hunden - kanske på grund av tidigare träning - agerar på
eget initiativ. Ett exempel kan vara att polismannen utsätts för ett
överraskande angrepp och hunden går till attack mot angriparen för
att skydda sin förare utan att denne beordrat hunden att göra det.
Även i detta fall bör det dock anses att hunden används av polis-
mannen i tjänsten. Om polismannen hunnit reagera, skulle han utan
tvekan ha givit hunden order om att agera, i vart fall om angreppet
var av allvarligare slag. Att hunden spontant attackerar den som
angriper föraren ingår för övrigt i det intränade beteendemönstret hos
i vart fall övervakningshundama. Det finns inte heller några sakskäl
som talar för att undantagsregeln inte skulle vara tillämplig i dessa
fall. Den som angriper en polisman som har med sig en hund måste
rimligen själv få bära risken av att skadas genom en attack från
hundens sida.
I de båda nu berörda fallen där hunden agerar helt eller delvis på
eget initiativ måste det dock krävas av polismannen att denne gör vad
han kan för att begränsa hundens insats till vad som behövs för att
tjänsteåtgärden eller nödvärnshandlingen skall kunna genomföras. I
annat fall får polismannen i regel anses ha gjort sig skyldig till
försummelse. I nödvärnsfallet gäller dock särskilda ansvarsbefrielse-
regler (jfr 24 kap. brottsbalken).
I avsnitt 2.1 i den allmänna motiveringen har berörts vad som avses
med begreppet tjänstehund.
Vad som avses med polisman framgår i första hand av 2 § polisför-
ordningen (1984:730). Till följd av bestämmelserna i 11 § förordning-
en (1980:123) med reglemente för militärpolisen och 1 § andra
stycket förordningen (1986:616) om beredskapspolismän är även
militärpolisman och beredskapspolismän att anse som polismän vid
tillämpningen av bestämmelserna i förevarande tredje stycke.
Att vissa militära vakter skall likställas med polismän vid tillämp-
22
ningen av tredje stycket framgår av fjärde stycket. Prop. 1991/92:111
Av tredje stycket framgår vidare att undantaget från det strikta
skadeståndsansvaret inte drabbar alla skadelidande utan bara vissa.
En förutsättning för att undantaget skall vara tillämpligt är nämligen
att den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att ett ingripande
mot honom har varit påkallat. Den skadelidande skall alltså ha gjort
eller underlåtit att göra något, och hans handlande eller underlåtenhet
skall vara orsaken till att polismannen måste göra ett ingripande. Ett
exempel är att det varit den skadelidande som angripit polismannen
med våld eller hot om våld i syfte att hindra polismannen att
genomföra en polisiär åtgärd och att polismannen till följd härav
tvingats sätta in hunden för att skydda sig. Ett annat exempel är att
den skadelidande överraskats av polismannen när han gjort ett inbrott
och försökt fly från platsen, vilket fått till följd att polismannen efter
varningsrop släppt hunden efter den skadelidande med uppgift att
stoppa flykten.
En skadelidande kan ha föranlett ingripandet antingen ensam eller
tillsammans med andra. Undantagsregeln är tillämplig i båda fallen.
Om t.ex. den skadelidande deltar i ett upplopp som leder till att
polisen använder hundar för att återställa ordningen, är deltagandet
i upploppet tillräckligt för att undantagsregeln i tredje stycket skall
vara tillämplig.
Undantaget gäller ingripande inte bara mot personen själv utan även
mot hans egendom. Om t.ex. en bomb - eller narkotikahund förstör
en väska som innehåller sprängmedel eller narkotika är undantaget
tillämpligt, under förutsättning att den skadelidande har haft med
utplaceringen av sprängmedlet eller narkotikan att göra.
En skadelidande som inte har föranlett ingripandet genom sitt
beteende har däremot rätt att få ersättning för sin skada enligt
förevarande paragraf. Undantaget i tredje stycket gäller inte för hans
skada. Det kan t.ex. vara en oskyldig förbipasserande som hunden av
misstag angriper. Men det kan också vara någon som tidigare har
deltagit i ordningsstörande eller brottslig verksamhet i övrigt men som
har upphört med det när hundinsatsen sker och mot vilken det då inte
längre föreligger anledning att ingripa med en sådan tjänsteåtgärd.
För att undvika missförstånd i detta sammanhang bör det kanske
påpekas att paragrafen har utformats på det sättet att det för att
undantagsregeln skall vara tillämplig räcker med att den skadelidandes
beteende har föranlett det ingripande som hunden använts vid.
Däremot krävs det inte att den skadelidandes beteende var sådant att
det inte fanns några andra alternativ till handlande från polismannens
sida än att sätta in hunden. Det är polismannen (eller hans förman)
som har att ta ställning till hur ingripandet skall ske och med vilka
medel. För frågan om tredje stycket skall tillämpas saknar det därvid
betydelse om insättandet av hunden vid en objektiv prövning framstår
23
som det lämpligaste medlet eller ej. Vad som behöver konstateras är
att den skadelidande har betett sig på ett visst sätt och att detta har
motiverat ett ingripande av polismannen.
På samma sätt skall man vid bedömningen av om tredje stycket är
tillämpligt inte ta hänsyn till om polismannen haft rätt enligt polis-
lagen eller andra regler att använda hunden för insatsen. Om en
prövning av den senare frågan leder fram till slutsatsen att hunden
inte fick användas, t.ex. därför att det inte stod i rimlig proportion till
behovet av insats, får det med ledning därav bedömas om polisman-
nen varit försumlig. Försumligheten kan i så fall inte få betydelse för
frågan om undantaget i tredje stycket är tillämpligt men kan användas
som grund för att tillerkänna ersättning åt den skadelidande med stöd
av allmänna skadeståndsrättsliga regler.
Rent allmänt kan således sägas att om polismannen vid utförandet
av den tjänsteåtgärd som lett till skadan har varit försumlig i ett eller
annat avseende, och hans försumlighet har orsakat skadan, den
skadelidande i regel - om undantagsregeln i tredje stycket gäller för
hans skada - kan få ersättning för skadan med stöd av allmänna
skadeståndsrättsliga regler (se 2 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. 1 §
skadeståndslagen). Det innebär bl.a. att en skadelidande får ersättning
enligt dessa regler, om polismannen gjort sig skyldig till vårdslöshet
genom att användningen av hunden var ett alltför starkt medel med
hänsyn till det faktiskt föreliggande insatsbehovet (bristande propor-
tionalitet) eller försummat att försöka begränsa en av hunden på eget
initiativ företagen insats till det som behövdes.
För att avgöra om en skadelidande tillhör den kategori som
undantaget skall tillämpas på krävs en rent objektiv prövning av
händelseförloppet. Vilken uppfattning polismannen hade om situatio-
nen saknar betydelse. Det innebär att om polismannen - eventuellt på
goda grunder - tror att den skadelidande har handlat (eller underlåtit
att handla) på ett sätt som gör det motiverat att ingripa mot denne,
men det senare visar sig att så inte var fallet, undantagsregeln i tredje
stycket inte skall tillämpas. I stället är den skadelidande då i princip
berättigad till ersättning med stöd av reglerna i första (och/eller
andra) stycket.
Det är den som gör gällande att undantaget från det strikta ansvaret
är tillämpligt, det vill säga staten, som har bevisbördan för detta
påstående.
Bestämmelsen i fjärde stycket har behandlats i avsnitt 2.5 i den
allmänna motiveringen. Den har utformats delvis med 23 § polislagen
som förebild. Beträffande den närmare innebörden, se prop. 1983/84:
11 s. 136 ff.
Bestämmelsen i fjärde stycket är inte avsedd att tillämpas på
militärpolismän och beredskapspolismän. Dessa är - som har berörts
under tredje stycket - att anse som polismän vid tillämpningen av
Prop. 1991/92:111
24
bestämmelserna i förevarande paragraf.
Prop. 1991/92:111
5 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i lagen
(1943:459) om tillsyn över hundar och katter.
6 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar
att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.
25
Sammanfattning av promemorian om statens ansvar för
skador som orsakas av polishundar m.m.
Prop. 1991/92:111
Bilaga 1
I promemorian föreslås att ett undantag från det strikta skadeståndsan-
svaret enligt 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter
skall införas. Undantaget skall avse skador som polishundar orsakar
när de används av polismän för att genomföra tjänsteåtgärder, under
förutsättning att den som ingripandet med hunden riktar sig mot själv
har föranlett ingripandet. Med polishundar likställs enligt förslaget
under vissa förutsättningar hundar som används inom försvarsmakten.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 1992.
26
Promemorians lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar
och katter
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över
hundar och katter1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6§
Skada som orsakas av hund skall ersättas av dess ägare, ändå att
han ej är vållande till skadan. Vad ägaren sålunda nödgats utgiva äger
han söka åter av den som har vållat skadan.
Vad nu stadgats om ägare till hund gälle ock den som mottagit
hunden till underhåll eller nyttjande.
Bestämmelserna i första och
andra styckena gäller inte för
skada som orsakas av en tjänste-
hund som används av en polis-
man för att genomföra en tjänste-
åtgärd, om den skadelidande
själv har föranlett ingripandet.
Vid tillämpningen av tredje
stycket skall med polisman lik-
ställas sådan vaktpost eller ann-
an som vidförsvarsmakten tjänst-
gör för bevakning eller för att
upprätthålla ordning.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 1992.
Lagen omtryckt 1987:260
Prop. 1991/92:11]
Bilaga 2
27
Förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig över Prop. 1991/92:111
promemorian om statens ansvar för skador som har orsakats Bilaga 3
av polishundar m.m.
Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av hovrätten
över Skåne och Blekinge, Trollhättans tingsrätt, justitiekanslem,
riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, överbefälhavaren, riksdagens
ombudsmän (JO), kommittén för översyn av det allmännas skade-
ståndsansvar (Ju 1989:03), statens jordbruksverk, Sveriges advokat-
samfund, Svenska Polisförbundet och Statens Veterinärförbund.
28
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar
och katter
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över
hundar och katter1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Skada som orsakas av hund skall ersättas av dess ägare, ändå att
han ej är vållande till skadan. Vad ägaren sålunda nödgats utgiva äger
han söka åter av den som har vållat skadan.
Vad nu stadgats om ägare till hund gälle ock den som mottagit
hunden till underhåll eller nyttjande.
Bestämmelserna i första och
andra styckena gäller inte för
skada som orsakas av en tjänste-
hund när en polisman använder
den i tjänsten, om den skadelid-
ande har betett sig på ett sådant
sätt att det har varit påkallat an
ingripa mot honom.
Vid tillämpningen av tredje
stycket skall med polisman lik-
ställas sådan vaktpost eller an-
nan som vid försvarsmakten
tjänstgör för bevakning eller för
an upprätthålla ordning.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 1992.
Lagen omtryckt 1987:260
Prop. 1991/92:111
Bilaga 4
29
LAGRÅDET
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-02-18
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Hans-
Gunnar Solerud, regeringsrådet Anders Swartling.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 februari 1992 har
regeringen på hemställan av statsrådet Laurén beslutat inhämta
lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (1943:459)
om tillsyn över hundar och katter.
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Gudrun
Antemar.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Prop. 1991/92:111
Bilaga 5
30
Innehåll
Prop. 1991/92:111
Regeringens proposition ..................... 1
Propositionens huvudsakliga innehåll.............. 1
Propositionens lagförslag..................... 2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 27 februari 1992 ....................... 3
1 Inledning ............................. 3
2 Allmän motivering........................ 4
2.1 Allmänna utgångspunkter ................. 4
2.2 Strikt ansvar för skador som orsakas av polishundar? . 7
2.3 Vilka skador skall omfattas av undantaget från strikt
ansvar? ............................ 15
2.4 Vilka polishundar bör omfattas av undantaget från det
strikta ansvaret?....................... 16
2.5 Skall undantaget från det strikta ansvaret omfatta även
andra hundar än polishundar?............... 17
2.6 Ikraftträdande m.m..................... 18
2.7 Kostnader och resursbehov ................ 19
3 Upprättat lagförslag....................... 20
4 Specialmotivering ........................ 20
5 Hemställan ............................ 25
6 Beslut .............................. 25
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian om statens ansvar
för skador som orsakas av polishundar m.m. . . . 26
Bilaga 2 Promemorians lagförslag............... 27
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna......... 28
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag............. 29
Bilaga 5 Utdrag ur protokoll vid lagrådets sammanträde
den 18 februari 1992 ................. 30
31
gotab 40939, Stockholm 1992