om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister (Proposition 1976/77:27)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1976/77: 27 Regeringens proposition

1976/77: 27

om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister;

beslutad den 11 november 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag sora har upptagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

INGEMAR MUNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en ändring av datalagen för att begränsa raöjlighelen att inrätta personregister sora förs med hjälp av ADB och som upptar betydande del av befolkningen i landet eller i område inora bandet. Förslaget förutsätter att ett centralt statligt personregister för uppdatering, personnummerkontroll och sökning efler personnumraer särat urvalsdragning inrättas. Personregistret skall föras av datacentralen för adrainistraliv databehandling (DAFA) sora också skaU svara för driften.

1 Riksdagen 1976/77.1 saml Nr 27

Prop. 1976/77: 27

Förslag till

Lag om ändring i datalagen (1973: 289)

Härigenora föreskrives att i datalagen (1973: 289) skall införas en ny paragraf, 3 a §, av nedan angivna lydelse.

3a § Tillstånd att imätta och föra personregister som omfattar betydande del av befolkningen i riket eller i oraråde därav får meddelas endast om

1. de som avses bli registrerade är medlemmar, anställda eller kunder hos den registeransvarige eller har annan därmed jämställd anknytning lUl denne,

2. de som avses bli registrerade samtycker till registreringen eller

3. särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

Personregister för vilket tillstånd har meddelats före den 1 januari 1977 men sora enligt 3 a § får föras endast om särskUda skäl föreligger skall på nytt underställas datainspektionens prövning. Göres ansökan om tillstånd före den 1 juli 1977, får registret föras tills vidare i väntan på alt ansökan prövas slutiigt. Datainspektionen får vid sin prövning medgiva anstånd med aweckling eller ändring av registret under tid sora behövs för att bygga upp ett centralt statligt person- och adressregister eller sora annars får anses skälig.

Prop.1976/77: 27

Utdrag
FINANSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-11-11

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ahlmark, Romanus, Turesson, Gustavsson, Antonsson, Mogård, Olsson, Dahlgren, Asling, Söder, Troedsson, Mundebo, Krönmark, Ullsten, Wikström, Johansson, Friggebo

Föredragande: statsrådet Mundebo

Proposition om åtgärder för att begränsa möjligheterna att föra omfattande personregister

1 Inledning

I 1976 års budgetproposition (prop, 1975/76:100 bil, 9, sid. 109) tog finansministern upp frågan om att inrätta ett centralt statligt personregister för adressaktualisering, personnummersättning och urvalsdragning. Han uppgav att datainspektionen hösten 1974 hade föreslagit att ett centralt uppdateringsregister skuUe inrättas och redogjorde för det utredningsarbete som då hade skett i ärendet. Enligt planerna skulle frågan kunna föreläggas riksdagen under hösten 1976.

Vid sin behandling av förslaget till anslag tiU datainspektionen, uttalade konstilutionsutskottet (KU 1975/76: 74 s. 14—15) att en ändring i datalagen i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär borde ske i saraband med behandlingen under hösten 1976 av det föreslagna statliga person- och adressregistret.

Statskontoret har nu efler kontakter med tänkbara användargrupper och efter samråd med riksskatteverket (RSV) och datamaskincentralen för administrativ databehandUng (DAFA) kommit in med ett bearbetat förslag ora inrättande av ett centralt persomegister. Statskontoret har vidare inhäratat datainspektionens synpunkter på förslaget.

Sveriges direktreklaraförening. Direktförsäljningsföretagens förening och Vectu har i särskilda skrivelser yttrat sig över förslaget.

ti Riksdagen 1976/77.1 saml. Nr 27

Prop. 1976/77: 27 4

2 Bakgrund

Centralt statligt personregister

Datainspektionen föreslog i skrivelse till regeringen hösten 1974 att ett statligt ADB-baserat centralt personuppdateringsregister (CUR) skulle inrättas.

Bakgrunden till datainspektionens förslag var att det f, n, finns elt flertal personregister såväl inora den offentliga som inora den privata sektorn sora används bl, a, för att uppdatera namn- och adressuppgifter i andra personregister. Denna ordning med flera register för samma ändamål är enligt datainspektionen från integritetssynpunkt särare än ett centralt statligt personuppdateringsregister. Ändamålet med det centrala personuppdateringsregislret skulle enligt datainspektionens förslag vara personnummersättning (personnumraerkontroll och sökning efter personnummer) och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga regisleransvariga som får tillstånd alt föra register med personnuraraer och adresser. Innehållet i registret skulle begränsas till följande uppgifler:

— naran

—■ personnuraraer

— civilstånd

— adress

— sarahörighetsbeteckning.

Etl huvudraotiv för datainspektionens förslag var att genora tillkoras-ten av ett till sitt innehåll begränsat centralt befolkningsregister så långt sora raöjligt reducera behovet hos offentliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Ett annat huvudmotiv var att skapa praktiska möjligheler för registeransvariga att kontrollera personnummer och hålla sina register aktuella främst i fråga om adressuppgifter.

Datainspektionens förslag samraanföU i huvudsak med några av de frågor statskontoret på uppdrag av och i samråd med datasamordningskommittén (Fi 1971: 03), DASK redan höll på att utreda i projekten "Samordnad datainsamling" (SAMDATA) och "Normering av dala" (NORMDATA). I dessa ingick bl. a. att utreda frågor rörande behoven och utformningen av s. k. basregister för de viktigaste informationsobjekten, i en första omgång frärast fysiska personer.

Regeringen överlämnade dalainspektionens förslag till DASK med uppdrag att belysa de tekniska, ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna av det föreslagna registret. DASK hemställde alt statskontoret i sin slutrapport över projekten även skulle behandla datainspektionens förslag.

Vid den därpå följande utredningen tog statskontoret kontakt med ett

begränsat antal statliga myndigheter, landsting, kommuner etc. för att utröna deras intresse för ett register enligt datainspektionens förslag. Statskontoret konstaterade i sin rapport den 11 mars 1975 att registret

Prop. 1976/77: 27 5

för alt kunna bli användbart måste ha elt bredare registerinnehåll än vad som hade angivils i CUR-förslaget. Enligt statskontoret borde registret, som benämndes samordnat person- och adressregister (SPAR), innehålla uppgift ora

— personnuraraer

— naran

— adress

— läns-, kommun- och församlingskod för aktuellt kyrkobokföringsförhållande

— civilstånd

— samhörighetsbeteckning

— markering att person ej önskar direktadresserad reklam

— datum för senasle registerändring för berörd person.

Ändamålet raed registret borde — utöver vad datainspektionen hade angivit i sitt förslag — även kunna vara alt svara för sådana urvalsdragningar som är möjliga med hänsyn till registerinnehållet.

Statskontoret överlämnade rapporten tUl DASK och förordade att ett register med i rapporten angivet innehåll och ändamål skulle inrättas.

Efter att ha inhäratat yttranden över SPAR från datainspektionen och riksskatteverket överlämnade DASK den 15 september 1975 förslaget till regeringen och tillstyrkte inrättande av etl centralt personregister med i huvudsak den utformning sora hade föreslagits i statskontorels rapport. Registerinnehållet föreslogs dock utökas raed kod för taxeringsdistrikt (F) och kyrkobokföringsförhållanden samt aktuella mantalsskrivningsförhållanden.

Efter remiss avgavs yttranden över förslaget av centralnämnden för fastighetsdata, dalainspektionen, försvarets rationaliseringsinstitut, riksförsäkringsverket, postverket, trafiksäkerhetsverket, statistiska centralbyrån, datamaskincentralen för administraliv dalabehandling, riksrevi sionsverket, statens invandrarverk, Sveriges slandardiseringskommission, länsslyrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsslyrelsen i Skaraborgs län, Svenska bokförläggareföreningen. Svenska kommunförbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska bankföreningen, ADB-beredningsgruppen, Dagligvaruleverantörers förbund. Direktförsäljningsföretagens förening. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt, Riksda-taförbundet, samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet. Svenska annonsörers förening. Svenska dataföreningen. Svenska postorderföreningen. Svenska reklambyrå Förbundet, Sveriges direktreklaraförening samt Vectu,

Flertalet reraissinstanser ställde sig positiva tiU att ett centralt statligt personregister inrättas, men ansåg bl, a, alt förslaget borde kompletteras i fråga om vilka personer som skulle ingå i registret och i fråga ora antalet uppgifter sora skulle registreras. Regeringen uppdrog därför åt statskontoret att bedriva det inledningsvis berörda ytterligare utredningsarbetet.

Prop. 1976/77: 27 6

Rätten att föra personregister

EnUgt datalagen får personregister sora förs raed hjälp av ADB inte inrättas eller föras utan tillstånd av dalainspektionen. Över datainspektionens beslut kan besvär anföras hos regeringen.

Enligt 3 § datalagen skaU datainspektionen meddela tillstånd lill inrättande och förande av personregister om det saknas anledning antaga att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkora-ma. Vid denna bedöraning skall särskilt beaktas arten och raängden av de personuppgifter sora skall ingå i registret samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreUgga hos den som kan komma att registreras i registret. 1 propositionen 1973: 33 anförde departementschefen att varje reglering som införs på det under stark utveckling stadda datahanteringsområdet raåste ses som ett provisorium. Bl. a, måste principerna för tiUståndsgivningen utbildas i praxis. Riksdagen anslöt sig tiU dessa uttalanden (KU 1973: 19),

Med anledning av motioner som väcktes vid 1975 års riksmöte förklarade konstitutionsutskottet (KU 1975: 11) att det med hänsyn tiU den snabbhet som präglar utvecklingen på datateknikens område var väsentligt att en allmän utvärdering av datalagen kom tiU stånd så snart ett tillräckUgt erfarenhetsmateriail förelåg. Det utredningsarbete som redan hade bedrivits gjorde det eidigt utskottet möjligt alt göra en samlad översyn av datalagen. Utskottet nämnde särskilt en av datainspektionen under år 1975 planerad genomgång och redovisning av de erfarenheter som inspektionen hktUls hade vunnit av tillämpningen av datalagen. Utskottet fann att en särskUd parlamentarisk utredning med företrädare för de i riksdagen representerade politiska partierna borde tillsättas för att göra en sådan allmän översyn. Självfallet skuUe, tiUade utskottet, den näranda genomgången och redovisrungen av datainspektionens erfarenheter av datalagens tiUämpning utgöra ett viktigt arbetsmaterial för den förordade uttedningen. Riksdagen beslöt i enlighet raed utskottets förslag (rskr 1975: 103),

Datainspektionen överläranade den 24 november 1975 till regeringen den av utskottet nämnda redogörelsen för erfarenheter av datalagens tillämpning.

Sedan datainspektionen lämnade sitt förslag om att inrätta ett centralt uppdateringsregister har regeringen tagit ställning tUl några fall där registeransvarig har överklagat datainspektionens beslut ora begränsningar i tillstånd att föra personregister,

I beslut den 20 mars 1975 övei besvär av Datema Aktiebolag i fråga om tillstånd att föra personregister m. m. ändrade regeringen datainspektionens tidsbegränsade tieslut beträffande tiUstånd för Datema att föra sitt befolkningsregister bl. a. såtillvida att tillståndet skall gäUa tills

Prop. 1976/77: 27 7

vidare. Som motiv för beslutet angavs bl. a. den osäkerhet som vid be-slutslillfället rådde beträffande om och när ett centraU personuppdateringsregister enligt datainspektionens förslag kunde komma alt inrättas,

1 beslut den 11 december 1975 över besvär av Readeris Digest Aktiebolag i fråga ora tUlstånd att föra personregister m, ra, gav regeringen tUlstånd till bolaget att i sitt personregister även ha raed namn- och adressuppgifter på andra personer än direkta kunder till företaget.

Vid konstitutionsutskottets (KU 1975/76: 50) granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning vid 1975/76 års riksdag behandlades frågan om datalagens tillärapning, 1 en reservation till utskottets majoriletslinje redovisade de nuvarande regeringspartierna en mer restriktiv syn på antalet personregister, I reservationen, sora också blev riksdagens beslut, anslöt raan sig tUl datainspektionens grundprincip alt inga personregister sora förs med hjälp av ADB bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mol myndigheternas, förelagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksarahetsoraråden,

1 reservationen anfördes vidare att när riksdagen 1973 antog datalagen en restriktiv praxis åsyftats vad gällde tiUståndsgivningen på detla område. Datainspektionen befanns i reservationen ha synts följa riksdagens intentioner. Reservanterna påpekade att den dåvarande regeringen emellertid i elt par upmärksammade besvärsfall hade ändrat inspektionens beslut. Detta befanns med hänsyn till den restriktiva praxis som riksdagsbeslutet åsyftat vara klart otillfredsställande. Det framhölls att en konsekvent tillämpning av den restriktiva linjen var nödvändig som ett led i strävandena att skydda medborgarnas personliga integritet,

1 mars 1976 tillkallades den av riksdagen begärda ulredningen (Ju 1976: 05) om översyn av lagstiftningen om personorienlerad ADB-in-formation m. m. 1 direktiven angavs att målet för utredningsarbetet borde vara å ena sidan att ytterligare stärka skyddet för den personliga integriteten och å den andra sidan att nyansera regleringen så att denna inte onödigtvis leder till hinder eller olägenheter i allmän eller enskild verksamhet, I direktiven nämndes vidare att det kunde visa sig lämpligt atl, i syfte att begränsa antalet personregister av totalkaraktär, göra en provisorisk ändring i datalagen i saraband med beslut om elt centralt statligt personregister för adressaktualisering, personnuraraer-sättning och urvalsdragning.

Vid sin behandling av förslag till anslag tiU datainspektionen, m. m. frarahöll konstitutionsutskottet (KU 1975/76: 47, s. 14—15) all det var angeläget att en ändring i datalagen i syfte att begränsa antalet personregister övervägdes i saraband raed behandlingen av förslagel ora statUgt person- och adressregister.

1-2 Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 27

Prop. 1976/77: 27 8

3 Statskontorets förslag om samordnat person- och adressregister (SPAR)

Ändamålen med SPAR skall enligt statskontoret vara registeraktuali-sering (ändringsavisering) i fråga om de i SPAR ingående uppgifterna, personnumraerkontroll och sökning efter personnumraer särat urvalsdragning av persongrupper, SPAR bör enligt förslaget i första hand tillgodose den offentliga sektoms behov av ändringsaviseringar och sökningar, SPAR bör dock även kunna ge service till andra tänkbara användare.

Tre metoder för ändringsaviseringar anges i rapporten. A, B och C, Metod A innebär att kunden får ändringar av för kunden tUlåtna uppgifter för alla i registret ingående personer, B innebär att SPAR tar eraol elt raagnetband från kunden med uppgift om de personer kunden vill få ändringsavisering om varje gång sådan avisering önskas, C innebär automatisk avisering av ändringsdata efter det att kunden meddelat SPAR personnummer för de personer kunden önskar ändringsavisering om, Avisering enligt metod C skulle även kunna göras autoraatiskt tiU annan dator. För att aviseringsraetod C skall kunna användas fordras ett s, k, flaggregister med uppgift om vilka registeransvariga som önskar ändringsavisering och vilka personer som orafattas av det aktuella registret. För att elirainera det inlegritetshot som ett sådant flaggregister kan innebära vid obegränsad användning av aviseringsraetod C föreslår statskontoret alt denna metod endast skall användas för från integritetssynpunkl ofarliga register. Åtgärder bör också vidtas för alt sekretessbelägga flaggregistrel.

Enligt statskontorets förslag bör registerinnehållet i SPAR utgöras av följande personuppgifter:

— personnummer

— namn

— adress

— kyrkobokföringsort

— raantalsskrivningsort

— födelsehemort (födelselän och församling)

— civilstånd inklusive tidpunkt för senaste civilståndsändring

— samhörighetsbeleckning (personnummer för make/raaka eller för huvudperson för bam)

— raedborgarskapskod (svensk, nordbo, övrig utlänning)

— omyndighelskod

— födelseår och -månad för bam

— pensionsår

— taxerad inkomsi

— fastighetsinnehav (lantbruk, hyreshus, villa eller fritidshus)

— markering av person som ej önskar direktreklam

— datum för senaste registerändring.

Vidare föreslås att systemet skall vara förberett för att kunna införa markering av tilltalsnamn. Enligt förslaget skall sådan markering ytter-

Prop. 1976/77: 27 9

ligare övervägas av riksskatteverket. Förutom en gmnduppläggning av uppgiften — vilken t, ex, torde kunna genomföras i samband med en folk- och bostadsräkning — krävs en modifiering av folkbokförings-bestämmelserna så att pastorsämbetena fortsättningsvis mhämtar och vidarebefordrar uppgift ora tilltalsnaran för t, ex, nyfödda.

Ändringar av uppgiftema taxerad inkomst och fastighelsinnehav föreslås inte aviseras. Kund sora så önskar får i stället göra engångs-uttag avseende dessa uppgifter.

Det skall vara möjligt för kunder att med hjälp av personnummer göra engångsuttag ur SPAR. SPAR skall kunna ta emot magnetband med personnuraraer och söka fram information om personema. Kunden kan få denna inforraation på raagnetband eller utskrift på Usta eller liknande. Ora kund vill ha inforraation endast om ett fåtal personer kan kunden skriva eller ringa till SPAR och få ut inforraation på önskat raedium. Det föreslås också bli möjligl för kund att via terminal härata informaiion i SPAR,

Sökning efter personnummer skall i första hand kunna utföras av SPAR med hjälp av födelsedatum samt kod för kön jämte namn och — där så är nödvändigt — adressuppgifter, I andra hand bör SPAR kunna utföra sökning efler personnuraraer även ulan tillgång till födelsedatum. Denna senare sökning är tekniskt sell raer koraplicerad och resultatmässigt sett osäkrare. Vid sökning efter personnummer erhålls för de personer som svarar mot sökargumenlen uppgift om personnumraer, namn och adress,

I SPAR skall finnas möjUghet tiU kontroll av personnummer. Personnumret kan kontrolleras och jämföras raed efternaranet,

SPAR skall kunna söka ut gmpp av personer sora beskrivs raed hjälp av andra variabler än personnummer. Sådana urvalsdragningar bör kunna ske för bl. a. vetenskapliga undersökningar och direktreklam. Möjlighet skall finnas att ta ut hela gmppen eller genom slumpval del av den. Likaså skall det vara raöjligt att endast söka frara gruppstorlek i de fall offentlig statistik inte ger svar på detta.

Datainspektionen föreslås kunna ange vUka sökbegrepp som får användas. Genom föreskrift kan t, ex, urvalsdragning av alla omyndiga förhindras.

Systemet skall kunna ge utskrift tiU enskild person enligt 10 § datalagen.

Omfattningen av SPAR föreslås vara följande persongrupper:

— fysiska personer sora finns i länsstyrelsernas personband, dvs, i princip alla kyrkobokförda personer

— fysiska personer sora inte är mantalsskrivna och inte är kyrkobokförda, vilka erhållit debetsedel eller inskrivUs i försäkringskassa.

Personregistret har givits elt innehåll som i stort täcker de önskemål sora under utredningen tUlfrågade myndigheter och övriga kunder har framfört. For vissa kunder såsom riksförsäkringsverket, statistiska cen-

Prop. 1976/77: 27 10

Iralbyrån, kommuner och landsting kan övervägas atl de liksom hittills får utnyttja länsstyrelsernas mera omfattande personregister för sin verksarahet medan flertalet övriga kunder föreslås bli hänvisade till SPAR för ändringsaviseringar, sökningar och urvalsdragningar när del gäller personuppgifter. Viss typ av reklamverksamhet kan ej utnyttja SPAR för selektering. Det gäller sådan verksamhel där uppgifter önskas ora förraögenhet, fastighelsuppgifler av typen tomlareal etc. Urval — i den mån det anses lärapUgt — som fordrar mer detaljerade uppgifter om fasligheter kan göras med hjälp av länsslyrelsemas fastighelsband. Urval sora fordrar uppgift om bUinnehav ra, ra. hänvisas till bilregistret.

Utöver huvudregislret över personer föreslås SPAR omfatta även en del hjälpregister. Kunduppgifter avses registreras i etl kundregister, bl, a. innehållande de tillstånd från datainspektionen som kunden innehar samt de uppgifter som kunden får hämta från SPAR enligt detta tillstånd. För att kunna erbjuda kunder aviseringsraetod C krävs vidare, som har nämnts i det föregående, ett s, k, flaggregister. Detta register anger för varje personnummer vilka kunder sora har begärt bevakning av ändringar avseende denna person.

Statskontoret föreslår att systemansvaret och registeransvaret i datalagens mening för SPAR uppdras åt den centrala myndigheten för folkbokföringen, dvs. riksskatteverket. Riksskatteverket är f. n, ansvarigt för utveckling av de program som används hos länsstyrelsema för beskattnings- och folkbokföringsändamål. Länsstyrelserna är f, n, registeransvariga i datalagens mening. Statskontorets förslag att riksskatteverket får system- och registeransvar för SPAR innebär en relativt Uten utökning av riksskatteverkets nuvarande arbetsuppgifter.

Statskontoret anser att riksskatteverket lorde kunna handha avsedda uppgifter inom i stort sett befintlig organisation. Inom riksskatteverkets ansvarsområde föreslås även ingå utformning av dokumentation till kunder, vissa andra mer övergripande marknadsföringsåtgärder samt tillsammans med driftansvarig instans kontaktverksamhet med och rådgivning till SPAR:s kunder. En närmare precisering av arbetsfördelningen mellan systera- och driflansvarig föreslås göras av riksskatteverket före driftstart.

Som driftansvarig föreslås tills vidare DAFA fungera. När avsedd Övergång till ett nytt ADB-system för beskattning och folkbokföring har genomförts bör prövas om skäl föreligger att förlägga driften av SPAR till den centrala datoranläggningen för nämnda system. Som driftansvarig skall DAFA svara för den direkta driften och underhållet av SPAR-systemet och svara för kundkontakter i samband med önskade informationsuttag från SPAR, För detta ändamål bör enligt statskontorets mening avdelas personal alt på heltid arbeta raed SPAR, Denna organisation föreslås etableras successivt fram tiU starten av SPAR. Den koramande användningen av SPAR kan korama att påverka denna organisation varför den måste anpassas tiU utnyttjandet av SPAR,

Prop. 1976/77: 27 11

För uttag ur SPAR enligt 10 § dalalagen föreslås att en enskild person skall kunna vända sig valfritt till riksskatteverket eller DAFA,

DAFA har på uppdrag av statskontoret gjort en uppskattning av kostnaderna för uppläggning och drift av etl SPAR med här angiven inriktning och omfattning. Beräkningarna bör betraktas sora ungefärliga. Kostnader av engångsnalur, i huvudsak avseende utveckling och uppläggning av SPAR (fram till driftstart med ett begränsat antal kunder), uppskattas tiU 2,3 milj, kr.

Den årliga driftkostnaden uppskattas till:

— uppdatering och registerhållning 5,8—6,8 railj, kr.

— servicegrapp för kundkontakter och anpassning

av SPAR till ökat antal kunder 1,7 railj, kr,

— anknytning av terminaler till SPAR 0,4—1,2 railj, kr,
■— för ändringsaviseringar och övriga uttag ur

SPAR är kostnaden helt beroende på raängden uttag.

Dessutom uppkommer för riksskatteverket vissa löpande kostnader för arbetsuppgifter avseende dess systera- och registeransvar.

Statskontoret anser att SPAR:s verksarahet i princip bör vara självfinansierande.

Av.statskontorels förslag fraragår att ca 9 månaders arbele krävs för återstående utvecklings- och uppläggningsarbete innan SPAR kan tas i begränsad drift.

Statskontoret föreslår att SPAR inrättas successivt raed början den 1 juli 1977 för att vara fullt utbyggt ca två år därefter.

Ett SPAR med föreslaget registerinnehåll innebär att huvuddelen av den personinformation som nu registreras i länsstyrelsemas personband även kommer att bli redovisad i SPAR och där bli tillgänglig för extern användning. Avsedd användning av SPAR kräver en anpassning av det nu tillämpade systemet inom folkbokföringen för tUlhandahållandet av personinformalion därifrån till olika myndigheter och andra avnämare. Därvid bör bl, a, klarläggas den arbetsfördelning mellan SPAR och folkbokföringssystemets register som i princip bör tillämpas i avseende på tillhandahållandet av personinformation tUl olika avnämare. Enligt statskontorets raening bör avnämarna hänvisas att hämta information i SPAR när informationen där är tillräcklig för kundens behov. Undantag bör dock tUlåtas för uttag inom begränsade regioner, t, ex. för kommuner och landsting.

4 Samrådsyttranden

Riksskatteverket, sora har beretts tiUfälle alt fortlöpande följa utredningsarbetet med SPAR, instämraer i allt väsentligt i de tankegångar som framförs och ansluter sig till statskontorets förslag. I fråga om märke-

Prop. 1976/77: 27 12

ring av tilltalsnamn meddelar verket att den utredning som sysslar med genomförandet av ett nytt ADB-system inom folkbokförings- och beskattningsverksamheten avser att utreda denna fråga — trots att det tidigare visat sig svårt att finna någon inte alltför kostsam lösning. Vidare pekar verket på vikten av att ett s. k. flaggregister omges med ett regelsystem som förhindrar aUa oönskade uttag ur detsamma. Riksskatteverkel — som fortlöpande arbetar med att påskynda aktualiseringen av länsstyrelsernas personband — är berett att utreda och verka för en snabb aviseringsraetod för adressändringar till SPAR. Riksskatteverket delar statskontorets uppfattning att system- och registeransvaret för SPAR bör anförtros åt riksskatteverket samt att driftansvaret — i vart fall till en början — bör läggas på DAFA. Beträffande kostnader anför verket att i vart faU under uppbyggnadsskedet ytterligare handläggare på riksskatteverket behövs. Riksskatteverket anser vidare i likhet raed statskontoret att verksaraheten med SPAR bör vara självfinansierande. Avgifterna för utnyttjande av SPAR kan ändå kalkyleras med hänsynstagande till en fraratida full belastning av SPAR. Riksskatteverket förutsätter att frågan om debiteringsprincipema närraare utreds. Slutligen anför verket, sora dock inte anser sig kunna göra en noggrannare bedömning härvidlag, att den av statskontoret redovisade genomförandeplanen förefaller vara hårt pressad, särskilt vad gäller systemets första etapp.

Även DAFA har löpande haft insyn i projektarbetet och bidragit raed uppgifter när det gäUer den tekniska utformningen samt ekonoraiska konsekvenser. DAFA instämmer i stort med statskontorets förslag. DAFA räknar att systemet kan vara fuUt utbyggt och köras optimalt ur driftsynpunkt efter en treårs-period. Med hänsyn tUl datalagens nuvarande utformning ställer sig DAFA tveksam inför att en enskild person skall kunna vända sig direkt tiU DAFA för utdrag enligt 10 § i datalagen. DAFA är beredd att åta sig uppläggningsarbetet, funktionsansvaret och driftansvaret av det föreslagna SPAR-systemet i enlighet med förslaget.

Datainspektionen har vid flera tUlfällen sedan inspektionen föreslog inrättandet av ett centralt uppdateringsregister ytttat sig över förslag till centralt statiigt personregister. I sitt samrådsyttrande hänvisar inspektionen inledningsvis till dessa yttranden. I fråga om behovet av SPAR framför inspektionen uppfattningen att redan tidigare förslag om ett SPAR med den då föreslagna mera begränsade utformningen skulle ha fyllt en funktion. Inspektionen förutsätter därför att nu aktuellt förslag kan komma att anUlas i större utsträckning. Beträffande registerinnehållet anser inspektionen att merparten kan godtas. I fråga om uppgiftema födelsehemort och pensionsår hyser inspektionen dock en viss tvekan.

Födelsehemorten torde enligt inspektionen inte vara känslig för personer födda som svenska medborgare. För en hel del invandrare kan

Prop. 1916/11: 27 13

uppgiften emellertid utgöra problem. Detta gäUer särskilt invandrare från länder som sedermera har förlorat sin självständighet och där angivandet av födelsehemort av många av invandrarna uppfattas som missvisande. Uppgiften måste också betraktas i samband med medborgarskapskoden. Effekten av den schablonisering som föreslås beträffande denna uppgift kan förtas genom angivande av födelseheraort. Det kan därför ifrågasältas ora uppgiften födelsehemort raåste anges för annan än svensk eller invandrare från nordiskt land.

Uppgift ora pensionsår bör enligt statskontorets förslag tas med främst på grund av civilförsvarsstyrelsens behov i detta saramanhang. Datainspektionen anser det inte klarlagt att den föreslagna koden tillgodoser det angivna behovet. Ärtalskoden synes inte kunna tolkas entydigt annat än i kombination med de två övriga pensionsförhåUandekoderna. Risker föreligger därför för felaktigt utnyttjande av koden. Detta kan i sin tur föranleda otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Vidare anser datainspektionen att det föreligger risker för den personliga integriteten även om koden vore entydig genom att koden då skuUe kunna användas för urval av en specifik och ur integritetssynpunkt känslig grupp personer bestående av sjuk- eller förtidspensionärer. Inte heller synes det klarlagt om och hur de nya pensionsreglema med rätt till rörlig pensionsålder påverkar denna kod. Datainspektionen anser därför att den föreslagna registreringen i SPAR av kod för pensionsår inte för närvarande är tillräckligt motiverad.

Inspektionen har ingen erinran mot förslaget till teknisk utformning. Direkt anslutning av kund via terminal eUer annan teknisk direkt anslutning bör dock inte ske utan datainspektionens prövning i varje särskilt fall.

Föreslagen utformning av aviseringsmtin enUgt alternativ C förutsätter att ett s. k. flaggregister utvecklas. Flaggregister innebär möjlighet att hos SPAR få kännedom om hos vilka av SPAR:s kunder en viss person finns registrerad. Ett sådant register blir aUtså ett referensregister. Datainspektionens styrelse har i beslut den 3 december 1975 vägrat statistiska centralbyrån tillstånd för ett referensregister. Inspektionens skäl härför var dels att ett referensregister inte kunde sekretessbeläggas, dels att förekomsten av elt allraänt tiUgängligt referensregister sora hänvisar till register vilka i raånga fall innehåller känslig information om individen eller där informationen tillsaramantagen ger en ingående bild av enskilds personliga förhållanden, utgör en uppenbar risk för otillbörligt intrång i personlig integritet.

De sålunda anförda skälen mot referensregister är tUlämpliga på det tiUtänkta flaggregistret hos SPAR. Som datainspektionen har framhållit under utredningsarbetet kan inlegritetsrisken minskas genom att metoden med flaggregisler tillämpas raed stor restriktivitet.

I den remUterade rapporten föreslås att integritetsproblemet med

Prop. 1976/77: 27 14

flaggregistret skall lösas genom sekretess. HärtiU anför datainspektionen alt den hos allmänheten förekommande "dataoro" som är riktad mot myndigheternas kännedom om den enskildes "registerprofil" inte undanröjs eller minskas genora sekretessen; ty sekretessen hindrar ju endast allmänhelen att få sådan kännedom. Sekretessbeläggning av flaggregistret är enligt datainspektionens mening därför inle lösningen på integritetsproblerael. Det anförda innebär emellertid inte att dalainspektionen motsätter sig sekretess för flaggregistret.

Datainspektionen finner att tryckfrihetsförordningen kommer alt möjliggöra lag om sekretess för SPAR:s flaggregister; inspektionen förordar att sådan sekretess kommer till stånd. Men inspektionen anser sekretess inte vara till fyllest från integritetssynpunkt och anser därför, i likhet med vad som föreslås av statskontoret att det bör ankomma på inspektionen att avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsraetod lill enskild kund.

När det slutligen gäller frågan om systemansvar och driftansvar anser datainspektionen att det från de utgångspunkter datainspektionen har att beakta i och för sig inle finns någon anledning till erinran mot statskontorets förslag. Praktiska skäl för undvikande av onödig byråkrati kan emellertid ge anledning till att ytterligare överväga frågan om systemansvaret. Information hämtas från länsstyrelsen som är självständig myndighet. Praktiskt torde informationen komma att bearbetas och tillhandahållas av DAFA, I SPAR föreslås bl. a. registrering av datainspektionens tillståndsbeslut. Det kan förutsättas att kontakterna mellan DAFA och inspektionen blir livliga. Det torde vara rimligt att DAFA bilräder blivande kunder även vid ansökan om tiUstånd, Läggs systemansvaret på riksskatteverket krävs formellt att kontakten mellan DAFA och inspektionen går via riksskatteverket. Mot den bakgrunden anser datainspektionen att det kan finnas skäl överväga om inte DAFA bör bli både systemansvarig och driflansvarig.

5 Skrivelser från Sveriges direktreklamförening, Direktförsäljningsföretagens förening och Vectu

Sveriges direktreklamförening invänder mot statskontorets uppfattning att SPAR i första hand bör tillgodose den offentiiga sektorns behov. Enligt föreningens mening bör den offentliga och privata sektorns behov i möjligaste mån beaktas i lika stor utsträckning. Detta motiveras enligt föreningen av att myndigheterna insamlar sina uppgifter raed stöd av lag som ej kan åberopas av enskilda eller företag för motsvarande insamling. Den privata sektorn skuUe således bidra med uppgifler som den enligt föreningens uppfattning bör få tillgång tUl i ungefär samma utsträckning sora den offentliga sektom.

Prop. 1976/77: 27 15

Vad gäller registerinnehållet framhåller föreningen i fråga om uppgift om telefonnummer att i s. k, näringslivsregister på ADB numera oftast telefonnummer ingår, vilket utnyttjas vid telefonuppföljning av direktreklamkampanjer. Anledningen till detta är möjligheten att minska de alll slörre koslnaderna för resande försäljare. Av sarama skäl anser föreningen alt det vore önskvärt raed telefonnuramer till fysiska personer. Telefonnummer torde ha särskild betydelse för företag som tillhör Direktförsäljningsföretagens förening samt för försäkringsbolag och bokklubbar, Sveriges direktreklaraförening delar inte datainspektionens uppfattning atl uppgift ora telefonnuraraer synes klart olämpligt ur integrilelssynpunkt med hänvisning till att dessa uppgifler ingår i rikstelefonkatalogen.

Föreningen anför vidare att uppgift om förmögenhetsskatt bör ingå som komplement till uppgiften om taxerad inkorast, liksom uppgift om ulbildning. Den sist nämnda uppgiften registreras f. n, av statistiska centralbyrån. Syftet med dessa kompletterande uppgifter vore enligt föreningen atl förhindra att onödig direktreklam utsändes,

1 den mån uppgifler om bilinnehav, biluppgifler, körkortsinnehav, samt mer detaljerade uppgifter om fastighetsinnehav behövs, förutsätter Sveriges direktreklamförening att det centrala körkortsregistret resp, de av länsstyrelserna förda fastighetsbanden även fortsättningsvis kommer att kunna utnyttjas på sararaa sätt sora i dag.

Slutligen anför föreningen att om Datema AB inte erhåller fortsatt tillstånd lill förande av personregister får SPAR en ej önskvärd monopolställning. Föreningen anser alt Daleraa AB:s verksamhet är nödvändig även i framliden. Kundernas olika önskemål ora priser, servicegrad och krav på ett registers systeraatik raåste enligt föreningen kunna tillgodoses, varför flera personregister på ADB måste tUlåtas på raarknaden,

I särskilda skrivelser har Direktförsäljningsföretagens förening och Vectu biträtt de synpunkter sora fraraförls av Sveriges direktreklam-förening.

6 Föredraganden

Centralt statligt personregister

Datainspektionen föreslog höslen 1974 att ett statUgt ADB-baserat centralt personuppdateringsregister (CUR) skulle inrättas. Inspektionen motiverade sitt förslag med att en ordning sora den nuvarande raed ett flertal personregister såväl inora den offentliga som inom den privata sektorn som bl. a. används för all uppdatera, dvs. aktualisera namn-och adressuppgifter i andra personregister var sämre från integritetssynpunkt än elt centralt statligt personuppdateringsregister. Ändamålet med

Prop. 1976/77: 27 16

ett centralt personuppdateringsregister skulle enligt datainspektionens förslag vara personnummersältning (personnummerkontroll och sökning efler personnumraer) och adressaktualisering (adressavisering) för samtliga de registeransvariga som får tillstånd att föra register raed personnummer och adresser. Innehållet i registret skulle begränsas tiU följande uppgifter, nämligen namn, personnummer, civilstånd, adress och sarahörighetsbeteckning (personnumraer för make/raaka eller för huvudperson för barn).

Genom att skapa ett till sitt innehåll begränsat centralt befolkningsregister så skulle man — enligt datainspektionens mening — så långt som möjligl reducera behovet hos offenliga och privata registeransvariga att föra egna s. k. befolkningsregister. Med ett sådant centralt register skulle raan vidare skapa praktiska möjligheter för registeransvariga att kontrollera personnummer och hålla sina register aktuella främst i fråga om adressuppgifter.

De frågor som föranledde inspektionens förslag utreddes vid denna tidpunkt av statskontoret på uppdrag av och i sararåd med datasam-ordningskomraittén. Regeringen uppdrog åt koraraittén att — inom raraen för pågående utredningsarbete i frågor rörande samordning av datainsamlingen i den offentliga förvaltningen, inrättande av s. k. basregister m.m. — belysa de tekniska, ekonomiska och organisatoriska konsekvensema av dalainspektionens förslag. Ett av statskontoret utarbetat förslag om ett samordnat person- och adressuppdateringsre-gisler (SPAR) med ett i förhållande till CUR något utvidgat registerinnehåll överlämnades av datasamordningskommittén med tillstyrkan till regeringen hösten 1975.

Förslaget ora att inrätta SPAR reraissbehandlades. Flertalet reraissinstanser ställde sig positiva till förslaget, raen ansåg att registerinnehållet borde utvidgas. Statskontoret fick därför i uppdrag att efter samråd med riksskatteverket och dalaraaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) och i nära saraarbete raed datainspektionen bedriva fortsalt utredningsarbete med ett centrall ADB-baserat personregister.

Statskontoret har efter kontakter med tänkbara användargrapper lagt frara elt bearbetat förslag om alt inrätta ett centrall personregister. Enligt förslaget skall SPAR ges följande funktioner, näraligen

— ändringsavisering

— sökning av uppgifter om viss person med hjälp av personnumraer

— sökning efter personnuraraer med hjälp av födelsedatum, namn ra, fl, uppgifter

— kontroll av personnuraraer

— urvalsdragningar av persongrupper.

Enligt statskontorets raening bör SPAR organiseras så att kunder skall ha möjligheter att via terminal göra sökningar i SPAR, För varje sådan terminalkund förutsätts särskilt tillstånd från datainspektionen.

Prop. 1976/77: 27 17

Siaiskontoret föreslår att SPAR skall omfatta dels de personer sora är registrerade i länsstyrelsernas personband (dvs, den kyrkobokförda befolkningen), dels de personer i länsstyrelsernas s, k, J-aviregister, som där är identifierade med personnummer (dvs, ej kyrkobokförda personer som har fått debetsedel eller har skrivits in i allmän försäkringskassa).

För att SPAR skaU bli så användbart som möjligt för länkbara kunder föreslär statskontoret att registerinnehållet, järafört med slatskontorels tidigare förslag, utökas. Med ett par undanlag kan alla föreslagna uppgifter i SPAR häratas från länsstyrelsernas personband. Det föreslagna registerinnehållel kommer alt bU mer begränsat än innehållet i länsstyrelsernas personband.

De uppgifter som föreslås ingå i registret är personnumraer, namn, adress, kyrkobokförings- och raantalsskrivningsort, födelsehemort, civilstånd, samhörighetsbeteckning, medborgarskapskod, omyndighelskod, födelselidpunkl för barn, pensionsår, taxerad inkorast, fastighetsinnehav, markering av person som inte önskar direktreklam samt datum för senasle registerändring,

Avisering om ändring av adresser ra, fl, uppgifler tUl andra register-ansvariga (kunder) kan enligt statskontoret ske enligt någon av följande tre metoder, näraligen

— kund får ändringsaviseringar om alla personer (alt. A)

— kund får ändringsaviseringar om i sina register ingående personer, varvid kunden vid varje aviseringstillfälle måsle lärana personförteckning till SPAR (alt. B)

— kund får autoraatiskt ändringsavisering om i sina register ingående personer (alt. C).

För alt aviseringsmetod C skall kunna användas behövs ett s, k, flagg-register med uppgift om vilka registerförare sora önskar ändringsavisering och vilka personer sora orafattas av det aktuella registret. Med hänsyn till att ett sådanl flaggregister kan innebära risker för den enskUdes integritet föreslår statskontoret att denna metod endast skall användas för register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Åtgärder bör enligt statskontoret också vidtas för alt sekretessbelägga flaggregistret, Enligl förslaget skall datainspektionen avgöra ora några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund,

Belräffande driften av SPAR påpekar statskontoret att uttag på dalaraedium för kunds räkning skall kunna ske endast efter tiUstånd av datainspektionen.

System- och regisleransvarel (i datalagens raening) för SPAR bör enUgt statskontoret uppdras åt den cenirala myndigheten för folkbokföringen, dvs. riksskatteverket. Med hänsyn till registrets art och omfattning bör driftansvaret för SPAR läggas på en statlig datacentral. Statskontoret föreslår att driftansvaret tills vidare anförtros DAFA, När avsedd övergång lill ett nytt ADB-systera för beskattning och folk-

Prop. 1976/77: 27 18

bokföring har genomförts, bör prövas ora skäl föreligger att förlägga driften av SPAR till den centrala datoranläggningen för della systera.

Statskontoret uppskattar koslnaderna för utveckling av systeraet till 2,3 mUj. kr, och de årliga fasta driftkostnaderna tiU meUan 7,8 och 9,7 mUj, kr, exklusive direkta kostnader för uttag av dala ur systemet. Systemet bör enligt statskontoret i princip vara självfinansierande. Statskontoret bedömer att cirka 9 månaders arbete krävs för återstående utveckling och uppläggning av SPAR innan systemet kan tas i begränsad drifl. Statskontoret föreslår att SPAR inrättas successivt med början den 1 juli 1977 för att vara fullt utbyggt cirka två år därefter.

Under utredningsarbetet har statskontoret tillfrågat en rad myndigheter och andra tänkbara kunder ora vilka önskeraål de har när det gäller registret. Förslaget tillgodoser i stor utsträckning redovisade önskeraål. För urvalsdragningar där mer detaljerade urval önskas kan — i den raån det anses lärapUgt — på samraa sätt sora nu kunderna utnyttja t, ex, länsstyrelsernas fastighetsband eller bilregistret,

Genoraförs förslaget komraer huvuddelen av den personinforraation som nu registreras i och lillhandahålles av länsstyrelsernas personband alt bli redovisad även i det nya systemet. Arbetsfördelningen mellan det föreslagna registret och folkbokföringssysteraets register behöver klargöras. Statskontoret föreslår att kundema hänvisas tUl att hämta information i det nya registret när informationen där är tiUräcklig för kundens behov. Undantag bör dock tillåtas för uttag inom be gränsade regioner, t, ex, för kommuner och landsting. För vissa kunder, bl, a, riksförsäkringsverket, statistiska centralbyrån, korarauner och landsting, kan enligt statskontoret övervägas att de liksora hittills får utnyttja länsstyrelsernas personband medan flertalet övriga kunder föreslås bli hänvisade till SPAR.

Riksskatteverket och DAFA har i allt väsentligt anslutit sig till statskontorets förslag. Datainspektionen anser behovet av ett register enligt förslaget klarlagt och fraraför alt registret till följd av sitt utvidgade innehåll i än högre grad än tidigare förslag koraraer att visa sig ändamålsenligt. Inspektionen anser alt merparten av registerinnehållet kan godtas. 1 fråga om uppgiften födelseheraort ifrågasätter inspektionen ora den raåste registreras för personer födda sora utländska raedborgare. Vidare anser inspektionen att uppgift om pensionsår f, n, inte är tiUräckligt motiverad.

Beträffande det s, k, flaggregistret anser datainspektionen all etl sådanl register kan medföra risk för otillbörligt intrång i enskilds integritet. Inspektionen anser att denna risk kan minskas ora raetoden raed flaggregister tUlärapas raed stor restriktivUet, Sekretessbeläggning av flaggregistret, som har föreslagits av statskontoret, bör enligt inspektionen ske. Sekretessbeläggning är dock inle till fyllest enligl inspektionen

Prop. 1976/77: 27 19

■som i likhel med statskontoret anser att del bör ankomma på inspektionen atl avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund. Vidare bör anslutning av kund till registret via terminal ■eller annan direkt teknisk anslutning inle ske ulan datainspektionens prövning i varje särskilt fall.

När det gäller ansvarsfördelningen för registret anser datainspektionen alt det finns praktiska skäl för att överväga alt göra DAFA både syslem- och driftansvarig. Information till SPAR hämtas från länsstyrelsen som är självständig myndighet, Inforraalionen torde korama atl bearbetas och tillhandahållas av DAFA, I SPAR föreslås bl, a, registrering av datainspektionens tillståndsbeslut. Det kan förutsättas att kontakterna mellan DAFA och inspektionen blir livliga. Det torde vara riraligt atl DAFA biträder blivande kunder även vid ansökan om lillslånd. Läggs systemansvaret på riksskatteverket krävs formellt att kontakten mellan DAFA och inspektionen går via riksskatteverket,

1 fråga om användningsområdet för SPAR och till frågan om av-:gränsning gentemot bl, a, länsslyrelsemas personband anförde datainspektionen i sitt remissvar på statskontorets tidigare förslag om SPAR alt del inte torde vara aktuellt alt låta SPAR ersätta nuvarande förfarande för ajourhållning av register med hjälp av riksaviserings-rutinen. För statliga register bör SPAR kunna eliminera behovet av att skapa ytterligare namn- och adressregister, lämna kontinuerlig uppdaleringsservice lill sådana register där riksaviseringsrutinen inle är lämpligare samt alt möjliggöra personnumraerkontroll och totalkontroller av befintliga register, SPAR bör enligt datainspektionen kunna lärana kompletterande service till kommunala och landslingskommunala register ora resp, länsstyrelse till följd av kapacitetsbrist eller av annan anledning inte kan lämna begärd service. För den privata sektorn bör enligt datainspektionen arabilionsnivån för SPAR vara alt ge sådan service att de privata registren raed riksomfattande täckning kan ajourhållas och kontrolleras vad gäller personnummer saml namn- och adressuppgifter. Även i fråga om personnummersältning bör viss service kunna ges. Registret bör enligt inspektionen utformas så att det kan erbjuda tillfredsställande service även i fråga om iirvalsdragningar för marknadsundersökningar, adresser för direktadresserad reklam o, d.

Sveriges direktreklamförening. Direktförsäljningsföretagens förening ■samt Vectu har i särskUda skrivelser framfört synpunkter på förslaget om SPAR, RegisterinnehåUet bör enligt organisationerna ulökas med uppgift om telefonnummer, förmögenhetsskatt och ulbildning, Organi-■salionerna förutsätter vidare att de av länsstyrelserna förda fastighets-"banden saml det centrala bil- och körkortsregistret Uksom i dag kommer att kunna utnyttjas för bl, a, urvalsdragningar. Slutligen anför organisationerna att ett införande av SPAR inte får leda tiU att andra ADB-

Prop. 1976/77: 27 20

baserade personregister förbjuds med hänsyn bl. a, till behovet av konkurrens.

Som jag förul har nämnt låg integritetsskäl bakora dalainspektionens ursprungligen framförda uppfattning om behovet av ett centralt statligt personregister. Utvecklingen har enligt min raening visat atl medborgarna i allmänhet är kritiskt inställda lill och hyser oro för att finnas registrerade i olika befolkningsregister. Jag delar därför datainspektionens uppfattning att behov föreligger att kunna begränsa antalet register omfattande totalbefolkningen eller en betydande del därav. Detta förutsätter för tillgodoseende av de angelägna behov som ändock finns, att ett centralt statligt personregister inrättas. Som jag återkomraer till i det följande är ett sådant register en förutsätining för lagbestämmelser med syfte att begränsa antalet befolkningsregister. Jag förordar således alt ett centralt stalligl personregister inrättas successivt med början under hösten 1977,

I likhel med statskontoret anser jag alt användare som önskar göra uttag på datorläsbart medium bör hänvisas att hämta inforraation ur SPAR när denna är tillräcklig för kundens behov. Även när det gäller andra uttag bör i görligaste raån efterfrågan styras tUl SPAR,

För de statiiga rayndigheterna får SPAR trots allt en relativt begränsad betydelse, Elt centralt statiigt personregister som har ett mindre omfattande informationsinnehåll än de personband som länsstyrelsema för koraraer sannolikl inte att göra det möjligt all avveckla existerande statliga system i någon större omfattning. Med hänsyn tiU att SPAR avses hämta information från länsstyrelsernas personband skulle ett utnyttjande av det nya registret sanolikt innebära en viss fördröjning av uppdateringen för de register sora i dag replierar direkt på länsbanden för ändringsavisering. Jag anser därför, i likhet raed datainspektionen, att statliga register även fortsättningsvis bör kunna utnyttja länsbanden om detta är lämpligare än att uppdatera registren från SPAR,

När det gäller kommuner och landsting anser jag i likhet med datainspektionen atl de i första hand bör utnyttja de länsvisa personbanden för sina behov.

Behovet av privata befolkningsregister bör till viss del kunna täckas av SPAR, Enligt de tidplaner som statskontoret och DAFA har presenterat kan registret inrättas från hösten 1977 och uppnå full drift två till tre år senare. Trots detta kan effekter från inlegritetsskyddssyn-punkt successivt uppnås tidigare.

Det nya registret bör enligt min mening innehålla de uppgifler som statskontoret föreslagil. Uppgiften om födelseheraort bör dock inte registreras för person som inte fölls som svensk medborgare. När det gäller uppgift om pensionsår delar jag datainspektionens uppfattning att behovet f, n, inte är tillräckligt motiverat för att uppgiften skall ingå. Det kan senare bli aktuellt att tiUmötesgå önskemål om att tUlföra.

Prop. 1976/77: 27 21

registret ytterligare uppgifter för att tillgodose angelägna behov. Det ankomraer på regeringen alt besluta om inte alltför genomgripande förändringar i registrets innehåU där sådan utvidgning kan ske ulan risk för den personliga integriteten.

Jag biträder vidare statskontorets förslag om de aviseringsmetoder som skall finnas tillgängliga i SPAR. Avisering enligt alt, C förutsätter att ett s, k. flaggregister inrättas. För att ta bort de risker från integritetsskyddssynpunkt som ett sådant flaggregister kan innebära föreslår statskontoret att avisering enligt alt. C endast skall användas för register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Jag delar denna uppfattning, och förutsätter alt frågor rörande integritet bedöras restriktivt.

Det har vidare föreslagits att det s, k, flaggregistret skall sekretessbeläggas. Datainspektionen har emellertid, samtidigt som den har tillstyrkt en sekrelessbestäraraelse, framhållit att en sekrelessbcläggning inte är tillräcklig. Inspektionen anför att den hos allmänhelen förekoramande "dalaoro" sora är riktad raot rayndigheternas kännedom om den enskildes registerprofil inte undanröjs eller rainskas genom sekretessen eflersora den endast hindrar allmänheten att få sådan kännedora. För egen del vill jag understryka statskontorels uttalande alt avisering enligl all. C bara bör användas i fråga om register som är ofarliga från integrilelssynpunkt. Någon sekretessbeläggning torde då inte behövas. Jag är därför inte för dagen beredd att föreslå sådan ändring i 1937 års sekretesslag all flaggregistret kommer atl omfattas av sekretess.

Jag delar den uppfattning som har fraraförls av statskontoret och datainspektionen att det bör ankorama på inspektionen alt avgöra om några restriktioner skall gälla för aviseringsmetod till enskild kund.

Jag anser även — som har föreslagits — att registret skall raedge anslutning av terminal. Sådan anslutning bör inte ske utan dalainspektionens prövning i varje särskilt fall. Även uttag på annat datorläsbart medium skaU endast kunna ske efter tiUstånd av datainspektionen.

Statskontoret har — med hänvisning tUl SPAR:s nära saraband med folkbokföringen — föreslagit att riksskatteverket ges ansvar för system och register. Driften av SPAR föreslås åtminstone övergångsvis förläggas tUl DAFA. Datainspektionen har pekat på vissa praktiska fördelar raed att DAFA även får regisleransvarel enligt datalagens raening. För egen del viU jag förorda att DAFA övergångsvis ges både system-och registeransvaret för SPAR, Jag föratsätter eraeUertid att frågan bör kunna tas upp på nytt när det nya ADB-systemet för folkbokföring och beskattning har genoraförts. Ansvaret för det återstående utvecklingsarbetet raed SPAR bör ligga på DAFA i samarbete med statskontoret, datainspektionen och riksskatteverket.

SPAR bör vidare enligt min mening vara självfinansierande. Användarna bör alltså betala för att få utnyttja registret. Avgiften bör erläggas efler taxa som fastställs av DAFA efter sararåd med riksrevisionsverket.

Prop. 1976/77: 27 22

Grunden för taxan skall vara full kostnadstäckning. Med hänsyn speciellt tiU den särsläUning sora SPAR får är det angeläget att kostnaden för att utnyttja SPAR bUr så låg sora möjligt.

Rätten att föra omfattande personregister

Jag övergår nu till frågan ora begränsning av raöjligheterna alt föra omfattande personregister. Jag har i dessa delar samrått raed chefen för justUiedepartementet,

Enligt den år 1973 antagna dalalagen (1973: 289) får personregister som förs raed hjälp av ADB inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Över datainspektionens beslut kan besvär anföras hos regeringen.

Enligt 3 § datalagen skall datainspektionen meddela tillstånd tUl inrättande av personregister om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomraa. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas arten och raängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras, 1 4 § anges vissa omständigheter som endast raera undantagsvis får upptas i ADB-förl personregister. Varken i denna eller någon annan paragraf i datalagen regleras särskilt tillåtligheten av register sora upptar stora delar av befolkningen inora hela landet eller inora visst oraråde,

1 praxis har datainspektionen varit restriktiv till befolkningsregister. Inspektionen har försökt upprätthålla principen att ingen, vare sig rayndighel eller företag, skall ha rätt att ha fler personer registrerade än vad som överensstämmer med ett aktuellt registers ändamål. Om inte denna princip kan upprätthållas kommer enligt inspektionens mening många centrala personregister att inrättas.

De registrerade kan enligt inspektionen uppleva det som en risk i sig att finnas registrerade i olika personregister och detta alldeles oavsett antalet och arten av de personuppgifter som ingår i registren. Enligt inspektionen är vidare i tider av politiska omvälvningar eller krig särskilda faror förenade raed förekorasten av många centrala personregister. Man måste också enligt inspektionen räkna med risken under norraala lider för atl innehållet i befolkningsregister skall föras tiU utlandet.

Det angivna synsättet leder enligt inspektionen till att myndigheters personregister i princip bara bör få omfatta personer som myndigheterna enligt lag eller annan bestäraraelse är skyldiga att registrera för att kunna fullgöra sina uppgifter. För företagens och organisationernas del innebär grundsatsen att registrering bör medges endast av personer som redan är kunder, anstäUda eller raedleraraar eller sora frivUligt har raed-gett registrering, däremot inte av personer sora företaget eller organisationen avser att värva sora kunder eller raedleraraar.

Prop. 1976/77: 27 23

Genomförandet av datainspektionens nu näranda princip har erael-lertid raött vissa svårigheter. Dels har ifrågasatts om datalagen medger att personkretsens omfattning tillmäts självständig betydelse vid bedömningen av integritetsriskerna i elt tillståndsärende. Dels har avsaknaden av ett centralt statiigt register för ändringsaviseringar, personnummerkontroll och urvalsdragning m. ra. gjort det nödvändigt att godta vissa personregister av totalkaraktär. Sålunda fann regeringen i det tidigare nämnda beslutet den 11 deceraber 1975 med anledning av besvär av Reader's Digest Aktiebolag att datalagen inte gav stöd åt datainspektionens beslut om begränsning av antalet personer som fick registreras,

I en reservation till konstitutionsutskottets granskningsbetänkande (KU 1975/76: 50) redovisade de nuvarande regeringspartiema en mer restriktiv syn på antalet centrala personregister, I reservationen, som också blev riksdagens beslut, anslöt raan sig till datainspektionens grundprincip atl inga personregister som förs med hjälp av ADB bör få innehålla uppgifter om andra fysiska personer än som svarar mot myndigheternas, företagens eller organisationernas arbetsuppgifter och verksara-hetsområden.

När riksdagen 1973 antog dalalagen åsyftades en restriktiv praxis vad gäller tiUståndsgivningen på delta område. Datainspektionen synes ha följt riksdagens intentioner. Den tidigare regeringen har emellertid i ett par uppmärksammade besvärsfall ändrat inspektionens beslul. Delta är med hänsyn till den restriktiva praxis som riksdagsbeslutet åsyftade klart otillfredsställande. En konsekvent tiUämpning av den restriktiva linjen är nödvändig som ett led i strävandena att skydda medborgarnas personliga integritet i det moderna datasamhället.

För egen del finner jag sålunda starka skäl tala för dalainspektionens slutsats om personkretsens omfattning vid dataregistrering, en slutsals som även fått stöd av en majorket i riksdagen. Endast om krav uppställs på att ADB-registreringar av personer i varje enskilt fall skall svara mot ett verkligt behov hos dem som för registren synes personregistrering med hjälp av ADB kunna hållas på en nivå sora kan godtas av allmänheten. Med hänsyn härtill ter det sig naturligt atl ställa upp presumtionen att den som bedriver viss verksamhet saknar anledning att registrera alla eller ett betydande antal av de personer som är bosatta inom rikel eller inom visst oraråde.

Som har framgått av min tidigare redogörelse har SPAR sin upprinnelse i elt förslag från datainspektionen, vars syfte just var bl. a. att reducera behovet av andra personregister av total karaktär. Det nu framlagda förslaget om SPAR torde också få till följd att vissa befolkningsregister blir obehövliga eller kan inskränkas till sitt innehåll, Detla gäller framför allt register för direktreklam som används för kund-värvning. För direktreklamens behov kan SPAR tUlhandahålla urval av

Prop. 1976/77: 27 24

adresser på etiketter. Inrättas SPAR bör det bli svårare att bryta den tidigare nämnda presumtionen eller, omvänt, lättare att vara restriktiv mol önskemål om att inrätta omfattande personregister.

Som förut har nämnts ankommer det på den nyligen tillkallade datautredningen att överväga frågan om tillåtligheten av register sora omfatiar befolkningen inora landet eller delar därav. Jag anser del emellertid angeläget att dalalagen redan nu ändras så att klart stöd koramer atl finnas för den uppfattning sorn jag har redovisat, låt vara att ändringen får en provisorisk karaktär. Riksdagen har också, som nämnts, förutsatt atl en ändring i datalagen i delta hänseende kommer till stånd under hösten 1976 i samband med behandlingen av förslag om statligt person-och adressregister (KU 1975/76: 47, rskr 1975/76: 323).

Den nya regeln, som lämpligen kan bilda en ny paragraf, 3 a §, i datalagen, bör ta sikte på personregister som upptar en betydande del av befolkningen i riket eller i område därav. Härmed avses i första hand befolkningsregister i snävare bemärkelse, dvs. register som mera fullständigt redovisar de personer som är bosatta inom ett visst administrativt område. Men också register som annars upptar en betydande del av befolkningen i landet eller inom ett geografiskt område bör omfattas av regleringen.

Att avgöra om ett register skall anses omfatta en "betydande del" av befolkningen kan givelvis i vissa fall i och för sig vara vanskligt. Detta torde emellertid spela mindre roll, om raan i lagtexten, i enlighet med den inom datainspektionen utbildade principen för bedöraning av orafattande personregister, sora punkt 1 uttryckligen anger att tillstånd får raeddelas för register som upptar medlemmar, anställda eller kunder till den för vars räkning registret förs. Även annan, liknande anknytning bör godtas vid prövningen av huruvida ett omfattande register får komraa till stånd. Vidare bör registrering vara tUlåten, om de personer som upptas i registret har lämnat samtycke härtill. En sådan regel bör tas in som punkt 2,

1 andra fall än de nu nämnda bör utgångspunkten vara alt omfattande personregister får förekomma endast undantagsvis. Det bör sålunda föreskrivas att tillstånd lill register av ifrågavarande slag får raeddelas endast ora särskilda skäl föreligger. Detta bör anges i en punkt 3, Vad sora skall anses utgöra särskilda skäl får bestämmas genora praxis vid tillståndsprövningen. Det är tydligt att endast ett angeläget behov av en generell personregistrering, vilket inte i det väsentiiga kan tillgodoses på annat sätt, t, ex, via SPAR, får motivera avsteg från presumtionen. Av betydelse för frågan, om undantag kan medges, blir också sådana omständigheter som vilket ändamål uppgifterna ursprungligen läranats för, känsligheten hos de uppgifter som avses bli registrerade, sekretessen för uppgifterna och säkerhetsanordningarna kring registret. Registrets storlek får naturligtvis också beaktas.

Prop. 1976/77: 27 25

Såvitt gäller enskilda register kan av punkten 1 i paragrafen motsättningsvis dras den slutsatsen att t, ex, register för reklamändamål vilket upptar personer som inte redan har trätt i affärsförbindelse raed det registeransvariga företaget kan tillåtas endast i särskilda undanlagsfall. Den föreslagna regeln ger alltså underlag för den ståndpunkt som datainspektionen har intagit på området.

Den nya regeln bör gälla inte bara enskilda utan också allmänna register. Det ligger emellertid i sakens natur att allmänna organ ofta har uppgifter som gör det nödvändigt eller i varje fall befogat att föra ganska omfattande personregister. Som exempel kan näranas de register som behövs för utbetalning av barnbidrag, folkpensioner och tilläggspensioner. Också angelägna statistik- och forskningsregister kan innehålla uppgifter om ett stort antal personer. Den föreslagna bestämmelsen lämnar utryrarae för de personregister som behövs för att viktiga samhällsuppgifter skall kunna fuUgöras på ett tillfredsställande sätt. Har riksdag eller regering i författning föreskrivit eller förutsatt att myndighet skall föra en personförteckning sora ett led i sitt arbete, ligger givetvis redan häri ett starkt stöd för att myndigheten skall få tillåtelse att föra förteckningen som ett ADB-register, Också inora den kommunala och landslingskoraraunala verksaraheten kan ADB-register sora upptar ett större anlal personer vara ett så värdefullt hjälpraedel i ad-rainistrationen alt särskilda skäl får anses föreligga för tillstånd.

Personregister som är av den vikt alt de inrättas genora beslut av riksdagen eller regeringen är enligt 2 § andra stycket datalagen undantagna från datalagens tillståndstvång. Man kan emellertid förutsätta alt statsmakterna kommer att bedöraa tillåtligheten av befolkningsregister med samraa restriktivitet sora har kommit tUl uttryck i den bestäraraelse som jag här har förordat skall föras in i datalagen. Till en enhetlig bedöraning av personregister, vare sig deras inrättande skall prövas av statsraakterna eller av datainspektionen, medverkar att inspektionen enligt 2 § andra stycket datalagen alltid skall yttra sig innan beslut fattas av riksdagen eller regeringen. När dalainspektionen avger elt sådant yttrande skall en bedönming ske enligt samma grunder som vid prövning av tiUslåndsärende,

Enligt vad jag har föreslagit i det föregående bör SPAR inrättas successivt med början under hösten 1977 för att vara fullt utbyggt två till tre år därefter. Den nu föreslagna ändringen i datalagen bör emellertid träda i kraft redan den 1 januari, 1977. Ett skäl härtill är alt, som har fraragått av det fömt sagda, den restriktiva hållningen till befolkningsregister endast delvis är betingad av atl ett centralt statligt personregister inrättas.

Datalagen gjordes vid tillkorasten tiUämplig på register som hade tagits i bmk före lagens ikraftträdande. När nu villkoren för att föra befolkningsregister skärps genom en ny föreskrift i lagen, bör i analogi här-

Prop. 1976/77: 27 26

med den nya föreskriften i princip gälla också register för vUka tillstånd har meddelats innan lagändringen trädde i kraft. Äldre register som enligt den nya föreskriften inte får föras utan att särskilda skäl föreligger, bör därför på nytt underställas datainspektionens prövning. Det bör ske senast den 1 juli 1977; Med hänsyn tiU svårighetema att avgöra vilka register som omfattas av de nya reglema, bör det ankomma på datainspektionen att uppmärksanuna de registeransvariga på behov av omprövning. TiU dess ansökan prövas slutligt bör givetvis registret få föras som hittills. Datainspektionen bör ges uttrycklig möjlighet att medge att äldre register får föras under en awecklingstid som framstår som skälig från praktiska och ekonomiska synpunkter. Av övergångsbestämmelserna bör framgå att äldre register som fyUer molsvarande funktion som SPAR eller som kan inskränkas tiU sitt innehåU sedan SPAR har kommit i liinktion bör kunna vidmakthållas fram till dess att SPAR kan överta registrets funktion. Jag vill erinra om atl datainspektionen enligt 5 § datalagen kan begränsa sitt tillstånd till viss tid, om särskUda skäl föreUgger. Omprövningen gäller självfallet inle de register som har inrättats genom beslut av riksdagen eller regeringen, eftersom dessa över huvud laget inle är underkastade tiUståndstvång. Däremot gäller omprövningen register som har förts upp till regeringen genom besvär.

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemstäUer jag att regeringen föreslår riksdagen att

dels godkänna att ett centralt statUgt personregister inrättas i enlighet med vad jag har förordat,

dels antaga inom justitiedepartementet upprättat förslag till lag om ändring i datalagen (1973: 289).

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genora proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1976 760562