om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Proposition 1976/77:132

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1976/77:132 Regeringens proposition 1976/77:132 om ändring i utlänningslagen (1954:193);

beslutad den 24 mars 1977.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN

OLA ULLSTEN

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås bl.a. sådana ändringar i avvisningsbestämniel-sema att utiänning som saknar pass och föreskrivet tillstånd (18 §) skall kunna avvisas, inte endast i samband med ankomsten utan även i visst annat fall. Har utiänningen inte inresekontroUerats skall avvisning enligt 18 § kunna ske när han första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Möjlighetema till omedelbar verkställighet av avvisningsbeslutet vidgas i motsvarande mån.

Det ansvariga statsrådet eller tjänsteman föreslås få rätt att besluta om förhör och utse förhörsmyndighet i utlänningsärende hos regeringen.

Ändringama föreslås träda i kraft den 1 juli 1977.

1 Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 132

Prop. 1976/77:132

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom   föreskrives   att  21,   39,   40  och   57 §§   utlänningslagen' (1954:193) skaU ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21  §

Avvisning enligt 18 eller 19 § skall ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

Avvisning enligt 18 § skall ske vid utlännings ankomst tiU riket eller inom en vecka därefter. Har utlännings rätt att inresa i riket icke prövats vid ankomsten, får avvisning enligt 18 § ske när utlänningen första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter, dock ej senare än tre månader efter ankomsten. Avvisning enligt 19 § skall ske vid ankomsten till riket eller inom tre månader därefter. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

När utlänning, vilken upplagits på förteckning som avses i 20 § tredje slyckel och ej innehar visering eller uppehållslillslånd, ankommer lill riket, skall polismyndigheten omedelbart meddela beslut om hans avvisning, om ej annal följer av 21 a § iredje stycket. Uppkommer hos polismyndigheten fråga om avvisning enligt 20 § av annan utlänning än som nu nämnts, skall ärendet hänskjutas till den centrala ullänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. I ärende som prövas av regeringen skall förhör hållas.

39 §

Då enligl föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller dåregering-en, den centrala utlänningsmyndigheten, utlänningsnämnden eller länsstyrelse eljest finner anledning hålla förhör / ärende enligt denna lag. skall vad i 40-42 a §§ sägs äga lillämpning,

I Lagen omtryckt 1975: 1358,

Då enligl föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller då det I ärende enligt denna lag hos regeringen, den centrala utlänningsmyndigheten , utlänningsnämnden eller länsstyrelse eljesl förekommer anledningar/ hålla förhör, skall vad i 40-42 a §§ sägs äga lillämpning.

Prop. 1976/77:132

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

40 §

Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndighelen handlägger, överiämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. I ärende, som handlägges av regeringen, utser regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer förhörsmyndighet.

Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndigheten handlägger, överiämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. 1 ärende, som handlägges av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta omförhör och utse förhörsmyndighet.

Utlänningsnämnden äger uppdraga åt ledamot eller suppleant att hålla förhör.

57 §

Beslut om avvisning, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter, skall gå i verkställighet ulan hinder av anförda besvär.

Beslui om avvisning, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller inom en vecka därefter, skall gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Vad nu sagts skall också gälla beslut som meddelats när utlänning, vars rätt att inresa i riket icke prövats vid ankomsten, första gången har uppsökt eller anträffats av polismyndighet eller inom en vecka därefter.

Dom eller beslut om förvisning må, ehum domen eller beslutet ej vunnil laga kraft, verkställas om utlänningen avgivit nöjdförklaring.

Denna lag träder i kraft den I juli 1977.

It Riksdagen 1976/77. 1 saml. Nr 132

Prop. 1976/77:132

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET   PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-03-10

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ahlmark, Romanus, Turesson, Gustavsson, Mogård, Olsson, Dahlgren, Äsling, Söder, Troedsson, Mundebo, Krönmark, UUsten, Burenstam Linder, Wikström, Johansson, Friggebo

Föredragande: statsrådet Ullsten

Lagrådsremiss om ändring i utlänningslagen (1954:193)

1   Inledning

Utlänningslagen (1954:193, ändrad senast 1976: 662), UtlL, som tillkom år 1954, har ändrats vid flera tillfällen. Särskilt de senare ändringarna har varil omfattande och då framför allt den som trädde i kraft den I januari 1976 (prop. 1975/76:18 InU: 24, rskr 121). Reformarbetet fortsätter emellerlid. Sålunda har utlänningslagkommitlén (A 1975:04) nyligen fått i uppdrag att företa en översyn av utlänningslagen.

I skrivelse till regeringen den 14 oktober 1976 har statens invandrarverk (SIV) föreslagil ändringar i bl. a. avvisningsbestämmelserna, utan all dessförinnan resultatet av utlänningslagkommilténs arbele avvaktas.

Efter remiss har yttranden över SI V:s framställning avgells av rikspolisstyrelsen (RPS), socialstyrelsen, utlänningsnämnden, utlänningslagkommitlén, Svenska kommunförbundet, Stockholms kommuns socialnämnd och Svenska flyktingrådet. Dessutom har Stockholms flyklingråd kommit in med ett yttrande.

2   Gällande ordning beträffande avvisning och verkställighet av av-
visningsbeslut m. m.

I UtlL anges bl. a. förutsättningarna för att utlänning skall få resa in och uppehålla sig i riket samt i vilka fall utlänning kan avlägsnas ur riket. De nu berörda bestämmelsema innehåller i huvudsak följande. Utlänning som ankommer lill riket eller uppehåller sig här skall vara försedd med pass, om regeringen harförordnal del (4 §). Vid inresan skall han, om regeringen inle har förordnat annat, uppvisa sitt pass för polismyndighet. Han skall

Prop. 1976/77:132                                                     5

också lämna polismyndighet de upplysningar som begärs (5 § första styckel). Enligl 7 § kan regeringen förordna att utlänning inte utan tillstånd (visering eller uppehållstillstånd) får inresa eller uppehålla sig i riket. I 15 § anges att regeringen får förordna att utiänning inte utan tillstånd (arbetstillstånd) får här i riket inneha anställning eller, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands. I utlänningskungörelsen (1969:136, omtryckt 1975:1359, ändrad senast 1977: 36), UtiK, finns närmare bestämmelser i nu berörda hänseenden. 1 fråga om andra utlänningar än medborgare i de nordiska ländema innebär dessa bestämmelser bl.a., all utlänning som ankommer till riket eller uppehåller sig här skall inneha legitimationshandling som enligt kungörelsen gäller som pass. I kungörelsen anges vilka legitimationshandlingar som gäller som pass (hemlandspass). Vidare föreskrivs där att utlänning inte får resa in eller uppehålla sig i landet ulan visering. Denna bestämmelse har emellertid försetts med undantag i sådan utsträckning, all viseringsfrihet gäller som huvudregel. Utlänning får inte uppehålla sig i riket längre tid än ire månader utan att inneha uppehållstillstånd. Utlänning som avser alt ta anställning här i riket eUer utöva verksamhet som föranledes av anställning utomlands skall regelmässigt ha ordnat arbetstillstånd i förväg. Avsaknad av arbetstillstånd ulgör i delta fall hinder för inresa (13 § UtlL, jfr 46 § UtiK).

UtiL skiljer mellan fyra olika former för utlännings avlägsnande ur riket, nämligen avvisning, förpassning, förvisning och utvisning. Avvisning innebär all en utlänning antingen vid inresan hindras från att komma in i riket eller avlägsnas ur riket i omedelbar anslutning till eller viss kortare tid efter inresan. Skall utlänning först senare avlägsnas ur riket, sker della genom förpassning, förvisning eller utvisning.

1 18 och 19 §§ UtlL regleras förutsättningama för att en utlänning skall få avvisas. 18 § innehåller endast formella avvisningsgmnder. Enligl paragrafen får avvisning ske av utlänning som saknar godtagen legitimationshandling eller föreskrivet inresetillstånd eller som i övrigt åsidosätter UtlL:s föreskrifter angående inresan, exempelvis genom atl försöka undandra sig alt visa upp pass och lämna begärda upplysningar eller genom att lämna oriktiga uppgifter. I 19 § finns däremol avvisningsgmnder av materiell karaktär. Utiänning får enligt 19 § första stycket avvisas bl.a. om han kan antas komma att sakna behövliga medel för sin vistelse här i riket eUer, om han tänker besöka Danmark, Finland, Island eUer Norge, för sin vistelse där samt för sin hemresa. Avvisning kan vidare ske om han avser att söka sitt uppehälle inom något av de nordiska ländema och det skäligen kan antas att han inte kommer atl ärligt försörja sig. Detsamma gäller om han under de senast förflutna två åren har yrkesmässigt bedrivit olukt m. m. eller om han lidigare inom eller utom riket har dömts till frihetsstraff och det skäligen kan befaras, atl han kommer att fortsätta brottslig verksamhet inom något av de nordiska ländema. Även i det fall då det med

Prop. 1976/77:132                                                     6

hänsyn till utlänningens föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer atl här eller i något av de övriga nordiska länderna bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet kan avvisning ske enligt 19 §. På begäran av den centrala ullänningsmyndigheten i Danmark, Finland, Island eller Norge får utlänning även i annat fall avvisas, om det kan antas att han annars beger sig lill del land som framställt sådan begäran. Den som innehar visering eller uppehållslillslånd får inle avvisas enligl 19 §. I 20 § finns bestämmelser om avvisning av terrorist.

Beslut om avvisning enligl 18 eller 19 § meddelas av polismyndighet (21 § första stycket). Avvisning skall enligt samma lagmm ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter. I fall som avses i 19 § får avvisning dock ske intill tre månader efter ankomsten. Om utlänningen påstår all han i del land han kommer från löper risk för politisk förföljelse eller riskerar alt sändas till krigsskådeplats eUer straffas för alt han har övergett krigsskådeplats eller vägrat all fullgöra krigsljänstgöring eller också att han där riskerar att sändas vidare till land där han löper sådan risk, får polismyndighet inte besluta om avvisning, om inle påståendet är uppenbart oriktigt. I stället skall ärendet underställas SIV (21 a §). Underställning skall ske också i det fall då en utlänning påstår alt han på gmnd av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit och de omständigheter som han åberopar inte kan lämnas utan avseende. I ärendet skall SIV normalt höra utlänningsnämnden.

I fråga om verkställighet gäller enligt 57 §, att avvisningsbeslut som har meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter skall gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Detta gäller oavsett om avvisning har skett med stöd av 18 eller enligt 19 §.

3   SIV:s framställning om ändring av 21 § UtlL m. m.

SIV har i skrivelsen den 14 oktober 1976 hemställt om ändring av 21 och 57 §§ UtlL. Förslaget syftar till all avvisning i fall då utlänningen saknar pass eller tillstånd eller då det föreligger annan i 18 § angiven orsak skall kunna ske i större utsträckning än vad som nu är möjligt. Förslaget innebär vidare all avvisningsbeslut skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär i vissa fall där detta enligt gällande lag inte kan ske. 1 skrivelsen anförs i huvudsak följande.

I 21 § första stycket UtlL föreskrivs bl. a. atl avvisning enligt 18 § samma lag skall ske vid utiännings ankomst till riket eller omedelbart därefter. Enligl en långvarig och fast praxis anses uttrycket "omedelbart därefter" innebära all avvisning skall ske inom åtta dagar efter ankomsten till Sverige. Beslut om avvisning med stöd av 18 § kan alltså inte fattas senare än under den åttonde dagen från utlänningens ankomst till landet. Avvisningsbeslut med stöd av 19 § kan visseriigen fattas upp till tre månader efter inresan, men det är av stor betydelse när inom Iremånadersperioden

Prop. 1976/77:132                                                     7

beslutet fattas. 1 57 § föreskrivs nämligen att beslut om avvisning som har meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter skall gå i verkställighet utan hinder av anförda besvär. Också i delta fall har "omedelbart därefter" i praxis kommit att avse åtta dagar.

Under senare år - särskill det senaste - har det enligt SIV visat sig att flertalet av de utlänningar som kommer till Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd och som önskar få stanna här undviker alt ta kontakt med polismyndighet förrän minst ell tiotal dagar har förflutit från ankomsten. De förefaller enligt SIV ha klart för sig alt den som omedelbart går till polisen för all söka uppehålls- och arbetstillstånd löper risk att polismyndigheten meddelar beslut om avvisning och att detta verkställs utan hinder av anförda besvär. SIV anför vidare att flertalet utlänningar tycks känna till all det i det fall då polismyndighet inte längre kan meddela omedelbart verkslällbart beslut om avvisning normalt tar mycket lång lid innan det föreligger elt lagakraftvunnet avlägsnandebeslut som kan verkställas. Enligt verket har många utlänningar den uppfattningen att möjligheterna att slutligt få stanna i Sverige ökar för den som lyckas skjuta upp det slutliga avgörandet.

Det är enligt SlV:s mening i sig mycket otillfredsställande, att den enskilde utlänningen genom att undvika att ta kontakt med myndigheterna inom viss tid skall kunna tvinga fram tids- och kostnadskrävande utredningar samt besluts- och besvärsomgångar i ell ärende som i annal fall skuUe ha kunnat slutföras på mycket kort tid. Härtill kommer samhällets koslnader för utlänningens uppehälle under den tilltvingade vistelsen här i landet. Verket menar atl man skulle kunna komma lill rätta med missförhållandena, om den tidsperiod inom vilken avvisning enligt 18 § skall ske fick räknas från den dag då utlänningen uppsöker eller anträffas av polisen. På motsvarande sätt borde verkställighet utan hinder av anförda besvär enligt 57 § kunna ske, om avvisningsbeslutet har meddelats i samband med utlänningens ankomst till riket eller omedelbart efter det att utlänningen har uppsökt eller anträffats av polismyndigheten.

SIV säger sig inte i detta sammanhang ha anledning att föreslå ändring av bestämmelsen i 21 § första stycket UtlL, att avvisning med stöd av 19 § skall ske inom tre månader från utlänningens ankomst hit. Denna fråga anges få övervägas av den nyligen tillsalla utlänningslagkommitlén i samband med alt evenluella ändringar i övrigt av avlägsnandebeslämmelserna behandlas. SIV anser dock samtidigt, alt det inle skulle vara logiskt atl låta beslut om avvisning med stöd av 18 § få meddelas senare än tre månader efter ankomslen. 21 § bör enligt verket därför samlidigt ändras så, atl det framgår att beslut om avvisning med stöd av 18 eller 19 § inte får meddelas senare än inom tre månader från utlänningens ankomst hit.

Prop. 1976/77:132 8

4    Remissyttranden

SlV:s förslag har fått ett i huvudsak positivt mottagande vid remissbehandlingen. Det lillstyrks uttryckligen av RPS, socialstyrelsen och utlänningslagkommittén. Svenska kommunförbundet har lämnat förslaget utan erinran. Utlänningsnämnden anser i likhet med SIV atl det är otillfredsställande att en utlänning genom all undvika att kontakta myndighetema inom viss tid kan undandra sig ett i lagen föreskrivet av visningsförfarande. Med hänsyn till de allmänna olägenheter som följer av ofta förekommande ändringar i en lag ifrågasätter nämnden emellertid, om tillräckligl behov finns att genomföra SlV:s förslag utan atl först avvakta pågående översyn av utlänningslagstiftningen. 1 stället borde förslaget hänskjutas till utlänningslagkommittén för att beaktas i kommiiténs arbete. Stockholms sociala centralnämnd, Svenska flyktingrådet och Stockholms flyktingråd har avstyrkt de föreslagna ändringama.

Av de remissinstanser som har tillstyrkt förslaget är det endast RPS och utlänningslagkommitlén som närmare utvecklar sina ståndpunkter. RPS vitsordar vad SIV anför om de olägenheter och missförhållanden som nuvarande bestämmelser i 21 och 57 §§ utlänningslagen ofta leder till. Det är enligt RPS väsentligt att beslämmelserna snarast ändras så, atl möjlighetema till förhalning av förfarandei i klara avvisningsfall elimineras. Utlänningslagkommittén anser att SIV:s förslag ligger väl i linje med kommitténs uppdrag att undersöka möjlighetema till snabbare handläggning av utlänningsärenden. Enligt kommiiténs uppfattning framstår det som otillfredsställande atl en utlänning, som söker arbelstillslånd efter inresan till Sverige utan alt åberopa andra skäl än att han önskar arbeta här, skall kunna, genom alt hålla sig undan mer än åtta dagar, omöjliggöra atl avlägsnandet från landet sker snabbt. Man pekar i detta sammanhang på att det i lagen finns inbyggda garantier för alt sådana skäl som kan medföra rätt för utlänningen all stanna i landet prövas efter noggrann utredning och på etl betryggande sätt. Detta gäller inle minsl den som åberopar politiska skäl för sin önskan all stanna kvar. Vidare erinras om möjligheten för utlänningen all i samband med besvär över polisens avvisningsbeslul begära inhibition. Socialstyrelsen understryker viklen av en noggrann behandling av de fall då utlänningen begär asyl.

Stockholms sociala centralnämnd anför som skäl för sitt avstyrkande bl.a., alt man i första hand bör söka atl kraftigt förstärka SlV:s insats i prövningsförfarandet för att man skall komma till rätta med de problem som SIV tar upp. Svenska flyktingrådet, som anser att SlV:s förslag bör avstyrkas redan därför att UtiL är föremål för översyn, kan inte godta SlV:s påstående, att de flesta utlänningar avsiktiigl håller sig undan viss lid och att della har samband med den nämnda åttadagarsperioden. Del finns enligt rådels uppfattning många naluriiga och rimliga förklaringar till atl polisen kontaktas först efter utgången av den perioden. Bl. a. nämns att utiänningen inle känner till bestämmelsema om uppehållstillstånd och ar-

Prop. 1976/77:132                                                     9

betstillslånd samt att utlänningen ofta känner en förklariig oro inför första polisförhöret. De utlänningar som drar fördel av gällande ordning utan att ha starka skäl för att få stanna här torde enligt rådet ulgöra en mycket begränsad grupp, varför någon skärpning av lagstiftningen inte behövs. Svenska flyktingrådet anför vidare, att det av rättstrygghelsskäl är olämpligt alt polismyndighet beslutar om och verkställer avvisning, när utlänning åberopar politiska eller humanitära skäl för att få stanna i Sverige. Utgången blir i dessa fall beroende av om polismyndigheten finner att utlänningens påståenden är uppenbart oriktiga eller inle samt, när fråga är om sådan utlänning som avses i 2 § iredje stycket UtiL, humvida de omständigheter som åberopas kan lämnas ulan avseende eller inte. De skäl som SIV har åberopat bör enligl rådet vägas mot risken för att de utlänningar, som verkligen undviker att uppsöka polisen omedelbart efter inresan av fmklan för alt bli avvisade utan hinder av anförda besvär, kan komma att söka hålla sig undan, inte bara i åtta dagar ulan under hela den ttemånadersperiod under vilken avvisning kan ske.

Den lagtekniska utformningen av SlV:s förslag berörs särskill av ett par remissinslanser.

Utlänningslagkommittén säger sig utgå från att avsikten med förslaget är atl avvisning enligt 18 § skall ske antingen vid ankomsten lill riket eller vid utlänningens första kontakt i övrigt med polismyndighet. Om utlänningen har kontrollerats redan vid ankomslen lill riket eller omedelbart därefter, bör han alltså inte kunna avvisas med slöd av 18 § vid en senare kontakt med polismyndighet. Polismyndighet bör emellertid ha möjlighet all la upp frågan om avvisning enligt 18 § inle bara vid eller omedelbart efter ankomsten utan också vid utlänningens första kontakt med myndigheten eller omedelbart därefter, om den kontakten äger mm först senare. Vidare bör det enligt kommillén i lagtexten direkt anges vad som avses med uttrycket "omedelbart därefter". Diskussionerna under årens lopp om begreppels innebörd sägs visa, att ett klargörande är erforderligt. Kommittén föreslår att det i lagtexten anges att fråga om avvisning skall kunna tas upp inom sju dagar efter ankomslen till riket eller utlänningens första kontakt med polismyndighet. Motsvarande föreslås gälla belräffande möjligheten atl verkstäUa avvisningsbeslut utan hinder av anförda besvär. 1 detta sammanhang framhåller kommittén, atl det f. n. krävs att avvisningsbeslutet skall ha hunnit meddelas senast omedelbart efter ankomsten för all verkställighet skall få ske utan hinder av anförda besvär. Enligt kommitténs mening måste det vara tillräckligt all frågan om avvisning har tagils upp till prövning under den lid av sju dagar som myndigheten har till sitt förfogande. Det kan nämligen enligt kommittén inte vara meningen, all lillämpningen av 18 § och 57 § första stycket skall omöjliggöras, om det i ett enskilt ärende krävs en gmndligare utredning eller handläggningen försvåras på annat sätt.

Även enligt RPS' mening bör frågan om avvisning enligt 18 § UtiL kun-

Prop. 1976/77:132                                                    10

na tas upp också i det fall då utlänningen, sedan han kommit in i riket utan att ha inresekontroUerats, första gången kommer i kontakt med polisen samt inom en vecka därefter. RPS anser liksom utlänningslagkommittén att uttrycket "omedelbart därefter" bör preciseras i lagen, förslagsvis till en vecka. Avgörande för frågan om verkställighet skall få ske ulan hinder av anförda besvär bör även enligl RPS' uppfattning vara, att frågan om avvisning har tagils upp lill prövning inom en vecka. Del bör alltså i fortsättningen inte krävas, atl avvisningsbeslul har hunnit meddelas inom den tiden. Ofta krävs nämligen kompletterande utredning, vilken kan vara tidsödande, och det framstår enligt RPS som omotiverat, alt den omständigheten skall få lägga hinder i vägen för verkställighet omedelbart efter del beslut om avvisning har meddelats.

Svenska kommunförbundet framhåller att de bestämmelser som reglerar slatens och kommunemas ekonomiska ansvar för invandrares uppehälle i avvaktan på arbets- och uppehållstillstånd måste ses över och justeras med anledning av den föreslagna lagändringen. Kommunförbundet fömtsätter att överläggningar med förbundet rörande detta kommer alt las upp av främst socialstyrelsen, RPS och arbetsmarknadsstyrelsen.

5   Föredraganden

5.1 Statens invandrarverks (SIV) framställning

Bestämmelsema i utlänningslagen (1954:193, ändrad senast 1976:662), UtiL, om avlägsnande av utlänningar från vårt land har inte ändrats i något väsentligt hänseende under de drygt 20 år som lagen har varit i kraft. I samband med ankomsten till Sverige avlägsnas en utlänning genom avvisning. Avlägsnande av utiänning som finns i landet sker genom förpassning, förvisning eller utvisning.

Gränsen mellan avvisning och förpassning drogs ursprungligen på sådant sätt att avvisning fick ske vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter. Är 1964 ändrades bestämmelsema så, att avvisning enligl 19 § UtiL blev möjlig intill tre månader efter utlänningens ankomst. Detta gäller exempelvis när avvisning sker på gmnd av att utlänningen saknar medel för sin vistelse här. I de fall då avvisningsgmnden är den all utlänningen saknar pass och tillstånd atl resa in (18 §) gäller dock fortfarande atl avvisning får användas endast vid ankomsten till riket eller omedelbart därefter. Detsamma gäller när avvisning sker därför att utlänningen vägrar att visa sitt pass eller lämna polismyndighet begärda upplysningar eller också att han lämnar oriktiga uppgifter (18 §). I fråga om verkstäUighet gäller enligt 57 § UtlL, alt beslut om avvisning som har meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter skall gå i verkställighet utan hinder av att besvär har anförts mot beslutet. Bestämmelsen utgör undantag från huvudregeln i UtiL, att verkställighet

Prop. 1976/77:132                                                    11

får ske först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Det finns anledning att betona att omedelbar verkstäUighet dock inte får ske när utlänningen gör invändning om politiskt flyktingskap. I sådana fall skaU nämligen ärendet enligt 58 § understäUas statens invandrarverk (SIV). Jag återkommer till denna fråga.

Som jag förut har nämnt har SIV föreslagit att avvisning enligt 18 § skall få ske inte bara som hittills i samband med ankomsten till riket utan även vid det första tiUfälle då utlänningen uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller omedelbart därefter. Bestämmelsema i 57 § föreslås i konsekvens härmed bli ändrade så, att omedelbar verkställighet blir möjlig även i faU där avvisning har skett när utiänningen har uppsökt eUer anträffats av polismyndighet eller omedelbart därefter. Avvisning skall dock inte få ske senare än tre månader efter ankomsten lill riket. Bakgrunden till SIV:s framställning anges vara, all bestämmelsema om omedelbar avvisning har kommit alt sättas ur spel genom atl flertalet utiänningar som kommer hit utan uppehålls- eller arbetstillstånd undviker att ta kontakt med polismyndighet förrän minst tio dagar har förflutit från ankomsten. Detta leder enligt SIV till ett tids- och kostnadskrävande förfarande i från början klara avvisningsfall, med åtföljande kostnader för samhället. Förslaget har tillstyrkts eUer lämnats utan erinran av flertalet remissinslanser. Från ett par håll har dock riktats stark kritik mot de föreslagna ändringarna.

För egen del vill jag till en början erinra om att vi i vårt land sedan länge tillämpar en reglerad invandring. Riktiinjema har lagts fast främst i prop. 1968:142 och går ut på att invandrare skall kunna leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. 1 det syftet har i utiänningskungörel-sen (1969:136, omtryckt 1975:1359, ändrad senast 1977:36), UtiK, föreskrivits, atl annan utiänning än nordbo, som kommer hit för alt arbeta, i princip skall ha ordnat arbele och arbetstillstånd före inresan. Normalt får utiänningen inte resa in i landet utan sådant tillstånd. Så länge han är kvar här kan i princip inget tillstånd bevUjas (46 § UtlK). Undanlag gäller i vissa speciella fall. Sålunda är exempelvis den som är gift med svensk medborgare och har uppehåUstillstånd undantagen från skyldighet att ha arbetstillstånd. ArbetstiUstånd kan meddelas efter inresan i särskUda fall t. ex. när utlänningen har rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här. När en utlänning tillåts stanna i vårt land av politiska eller av humanitära skäl, beviljas han också arbetstillstånd. Jag viU emellertid understryka atl de nu nämnda fallen avses ulgöra undantag. En utlänning som i annal fall ulan ett i förväg ordnat arbetstillstånd reser in i Sverige för all stanna kvar och försörja sig genom arbele här måsle räkna med att bli avlägsnad härifrån. Frågan är endast hur lång lid som skall få förflyta innan detta sker.

Prop. 1976/77:132                                                    12

Frågor om skyndsam handläggning av ärenden som rör utlännings rätt att stanna kvar i vårt land utreds f n. med förtur av utlänningslagkommitlén (A 1975:04). 1 direktiven till kommillén påpekades bl.a. de betydande olägenheter, inte minsl för utlänningens del, som följer av en lång handläggningstid i dessa fall. 1 brist på arbetstillstånd är utlänningen ofta hänvisad lill socialhjälp eller ser sig tvingad alt la illegal arbelsanställning, med allt vad delta innebär av otrygghet och andra sociala påfrestningar. Jag vill för egen del starkt understryka atl det är viktigt både för den enskilde och för samhällel att frågor om utlännings rätl att stanna kvar avgörs skyndsamt.

Självfallet får inte önskemålet om snabbhet tillgodoses på bekostnad av kravet på rättssäkerhet. Som även framhålls av utlänningslagkommitlén i dess yttrande över SlV:s förslag i ämnet innehåller UtlL bestämmelser som i flera hänseenden garanterar elt rättssäkert förfarande i samband med prövning av fråga om avvisning liksom vid verkställighet av avvisningsbeslul. Enligt 21 a § skall polismyndighet underställa SIV fråga om avvisning när utlänningen åberopar politisk förföljelse eller påslår sig löpa risk alt bli sänd till krigsskådeplats eller straffas för att han är krigsvägrare, så snart påståendet inte är uppenbart orikligt. Delsamma gäller när utlänningen påstår sig inle vilja återvända lill hemlandel på gmnd av de politiska förhållandena där och de omständigheter som han åberopar inte kan lämnas utan avseende. Enligl 58 § skall underställning ske av verkställighetsärende i motsvarande fall. Det kan tilläggas all avvisningsfrågan skall underställas SIV också i andra fall än förut har nämnts, nämligen om polisen anser del vara tveksamt om utlänning, belräffande vilken del finns avvis-ningsskäl, verkligen skall avvisas (60 §).

Del är mot denna bakgmnd som SlV:s framställning skall bedömas. Jag delar i likhet med flera remissinstanser SlV:s uppfattning, all det inte är önskvärt att sådana utlänningar som enligl gällande beslämmelser saknar rätt atl stanna kvar i vårt land, kan göra detta genom att undvika att ta kontakt med polisen vid inresan och under viss lid därefter. Detta gäller naturligtvis i första hand i sådana fall där en utlänning avsiktligt avvaktar en tidpunkt, då ett omedelbart verkslällbart beslut inle längre kan meddelas. Men även om väntan har andra grunder, är det enligt min mening otiUfredsstäUande atl liden för ärendets handläggning därigenom föriängs. 1 de fall utlänningen saknar pass eller behövliga tillstånd, exempelvis arbetstiU-stånd, och inga sådana särskilda skäl föreligger som gör att han ändå har möjlighet att få stanna, måste det enligt min mening vara en avgjord fördel för utlänningen och för samhällel att avvisningsfrågan avgörs omedelbart och besluiet verkställes utan hinder av förd klagan. 1 övriga fall, t. ex. då utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna här, ger lagen garantier för atl ärendet prövas i annan ordning.

Vad SIV har anfört om de olägenheier som uppkommer genom den nuvarande utformningen av 21 och 57 §§ vinner stöd i vad som har framkom-

Prop. 1976/77:132                                                    13

mit under remissbehandlingen. Jag delar SIV:s uppfattning, all en bättre ordning skulle kunna åstadkommas genom att möjlighet införs lill s. k. korta avvisningar också i samband med att utlänningen tar den första kontakten med eller anträffas av polisen efter det all han har rest in i Sverige. Det kan självfallet övervägas om någon ändring av avvisningsbestämmelserna skall genomföras redan nu eller om resultatet av utlänningslagkommilténs arbete först skall avvaktas. Med hänsyn till atl nuvarande regler medför betydande och tilltagande olägenheter och atl utlänningslagkommitlén har tillstyrkt ändringsförslaget anser jag det vara väl befogat alt nu genomföra de föreslagna ändringarna.

RPS och utlänningslagkommittén understryker att möjligheterna till avvisning enligt 18 § dels i samband med inresan, dels vid det tillfälle då utlänningen uppsöker eller anträffas av polisen måste göras alternativa. I de fall då utlänningen har inresekontroUerats vid inresan bör alltså liksom hittills gälla atl avvisning med stöd av 18 § får ske endast vid utlänningens ankomst eller omedelbart därefter. Har däremot utlänningen rest in i landet utan att ha inresebehandlats, bör möjlighet finnas atl senare la upp frågan om avvisning enligt 18 §. I detta sammanhang vill jag erinra om att passkontroll vid gränsema mellan de nordiska ländema normall inte förekommer. I stället är varje nordiskt land enligt den s. k. passkonlrollöverens-kommelsen förpliktat att för sin del bevaka det nordiska områdets yller-gräns. Om man bortser från fall där en utlänning reser in i Sverige från utomnordiskt land eller då han inresekontrolleras vid stickprovsvis anordnad passkontroll vid gräns till annat nordiskt land, är det alltså i första hand utiänningen själv som avgör när den första kontakten med polisen skall ske. 1 likhet med vad SIV har föreslagit bör möjlighet införas till avvisning enligt 18 § också vid detta tillfälle.

Enligl gällande beslämmelser får avvisning enligl 18 § ske inle bara vid ankomsten utan även omedelbart därefter. Enligt stadgad praxis avses därmed en lidrymd av en vecka från ankomsten, inresedagen oräknad. Samma uttryckssätt som nyss nämnts används i 57 §. Enligt denna paragraf skall beslut om avvisning som meddelas av polismyndighet vid utlänningens ankomst lill riket eller omedelbart därefter gå i verkställighet ulan hinder av anförda besvär. Del saknar för bestämmelsens lillämpning betydelse om avvisning har skett enligt 18 eller 19 §. Även i detta fall anses i praxis begreppet omedelbart därefter innefatta en vecka från inresan. Under remissbehandlingen har framförts önskemål om en precisering av den lid inom vilken avvisning skall få ske i fall som avses i 18 §. En sådan precisering är starkt motiverad från rättssäkerhetssynpunkt och är därför enligt min mening i hög grad önskvärd. Detta gäller i särskUd grad med hänsyn lill att gränsdragningen är avgörande för om verkställighet skall få ske, trots att beslutet inte har vunnil laga kraft. Någon anledning att ändra gällande praxis föreligger inte. 1 lagen bör därför ordet omedelbart bytas ul mot den bestämda lidsangivelsen en vecka. Därmed erhålls även den för-

Prop. 1976/77:132                                                    14

delen atl beräkningen av tiden skall ske enligt lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid (ändrad senast 1974:756). Det innebär att avvisningsbeslut får meddelas senast den dag som bär samma namn som inresedagen. Om den dag då beslutet senast skall meddelas är en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton, får avvisningsbeslutet meddelas nästa vardag (2 § lagen om beräkning av lagstadgad lid). Den nu nämnda tidrymden om en vecka för beslut om avvisning enligl 18 § resp. för omedelbar verkstäUighet enligt 57 § börgälla såväl i förhållande till inresedagen som lill den dag då utiänningen annars första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet.

RPS och utlänningslagkommittén tar upp frågan, om det bör fordras alt beslut faktiskt har meddelats inom den nyss angivna tiden, för att omedelbar verkställighet skall få ske enligt 57 §. RPS pekar på att det i avvisnings-ärenden ofta krävs kompletterande utredning innan beslut kan meddelas. En sådan utredning kan bli tidsödande, inte minst närdet gäller atl fastställa utlänningens identitet eller kontrollera hans uppgifter. Båda remissinstansema menar alt det med hänsyn till sådana situationer måste anses tillräckligt, att avvisningsfrågan har tagits upp tUl prövning inom den ifrågavarande liden. Jag har viss förståelse för dessa synpunkler. Å andra sidan kan göras gällande, alt rältssäkerhetsintresset kräver att möjligheten till omedelbar verkstäUighet begränsas till beslut som har meddelats vid inresan eller i nära anslutning till denna.

De fall där svårighetema att identifiera utlänningen är så stora, alt avvisning kan meddelas först efter utgången av den första veckan lorde vara få. I dessa och andra liknande fall är det ovisst om beslut kan meddelas inom ett par veckor eller kanske först efter avsevärt längre tid. En ordning som innebär att rätten lill omedelbar verkställighet är bevarad så snart ärendet har tagils upp lill prövning inom föreskriven tid utan alt någon bestämd gräns anges för beslutets meddelande bör enligl min mening inte förekomma. Inte heller är del från rättssäkerhetssynpunkt rimligt med en ordning som innebär atl beslutsfristen förlängs när särskild anledning föreligger och att rätten lill omedelbar verkställighet av etl sent meddelat beslut beror på, om del vid beslutstillfåUet fanns tillräckhga fömtsättningar för att utnyttja den längre fristen. Jag menar att det i nu berörda fall är nödvändigt med enkla och klara regler för att tillgodose rättssäkerhetens krav, även om detta medför vissa nackdelar från praktiska synpunkter. För rätt till omedelbar verkställighet av polismyndighets avvisningsbeslul bör därför krävas alt beslutet har meddelats senast inom en vecka efter inresan eller, om utiänningen då inte har haft kontakt med polismyndighet, efter första kontakten med polismyndighet. Inte heller bör polismyndighet kunna meddela beslut om avvisning med stöd av 18 § efter utgången av nu angiven tid. I den mån avvisningsskäl som anges i 19 § inle föreligger, får avlägsnande i stället ske genom förpassning.

Sammanfattningsvis innebär mitt förslag detta.

Prop. 1976/77:132                                                    15

Avvisning enligt 18 § skall ske vid utlänningens ankomst till riket eller inom en vecka efter ankomstdagen. Vidare bör gälla att utiänning som inte har inresebehandlats skaU kunna avvisas enligt 18 § när han första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter. I inget fall får avvisningen ske senare än inom tre månader från ankomsten. Beslut om avvisning med stöd av 19 § skall meddelas vid ankomsten men skall, liksom hittills, alltid kunna meddelas inom tremånaderstiden.

Verkställighet av polismyndighets anvisningsbeslut bör ske utan hinder av anförda besvär om beslutet har meddelats, antingen vid utlänningens ankomst lill riket eller inom en vecka därefter eller också när utlänningen första gången har uppsökt eller anträffats av polismyndighet eller inom en vecka från den dagen. Detta bör gälla oavsett om avvisning sker enligt 18 eller 19 §.

Jag vill emellertid på nytt erinra om att polismyndighet har ålagts en mycket långtgående underställningsskyldighet. Den innebär bl. a. all varje avvisnings- och verkslällighelsärende i vilkel uppkommer fråga om politisk förföljelse eller påföljder vid krigsvägran m.m. skall avgöras av SIV och inte av polismyndighet. Della gäller även fall där utlänningen åberopar andra politiska skäl än sådana som konstituerar flyktingskap och de åberopade omständigheterna inte av polisen kan lämnas ulan avseende. Även i övrigl skall SIV och inte polismyndighet la ställning när avvisningsfrågan är tveksam.

Frågor om avvisning och om verkställighet av avlägsnandebeslut skall som jag nämnde ingående övervägas av utlänningslagkommiltén. Det arbelel kan komma att inverka även på de nu föreslagna, begränsade ändringarna i UtlL.

5.2 Förhör i ärende som handläggs av regeringen

I UtlL föreskrivs för åtskilliga fall atl förhör skall hållas med utiänning, i vissa fall först efter begäran av denne. Även i övrigt får regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse hålla förhör i utlänningsärende. 1 40-42 a §§ finns bestämmelser om vad som skall gälla vid förhör. Normalt skall förhör hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Enligt 40 § får SIV överlåta ål utlänningsnämnden eller länsstyrelse atl hålla förhör. 1 fråga om ärende som handläggs av regeringen föreskrivs, att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer utser förhörsmyndighel. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse år 1975.

Den ordning som gäller beträffande förhör i utlänningsärende som handläggs av regeringen vållar betydande olägenheter. Själva beslutet alt förhör skall hållas i visst fall, liksom beslutet vilken myndighet som skall hålla förhöret fattas av regeringen vid regeringssammanträde. Om utlänningen har tagits i förvar, kan beslut behöva fattas så skyndsamt, att närmaste ordinarie regeringssammanträde inte kan avvaktas. Extra regeringssamman-

Prop. 1976/77:132                                                    16

trade blir då nödvändigt. En sådan ordning bör enligt min mening inte längre behållas. De frågor del här gäller har karaktär av led i departementets beredning av utlänningsärendet. Med hänsyn härtill bör frågor som rör förhör i ärendet kunna avgöras av del för dessa ärenden ansvariga statsrådet, med rätt för statsrådet att delegera frågan till tjänsteman som statsrådet bestämmer. Bestämmanderätten bör omfatta inle bara utseende av förhörsmyndighet utan även rätt att besluta alt förhör skall håUas saml att avgöra övriga med förhöret sammanhängande frågor. Jag vill erinra om alt det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet redan tidigare fått rätt meddela in-hibitionsbeslut i ärende hos regeringen (51 a §).

6   Upprättat lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1954:193).

Förslaget bör fogas till regeringsprotokoUet i detta ärende som bilaga.'

1   Hemställan

Jag hemställer atl lagrådels yttrande inhämtas över lagförslaget.

Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Bilagan har uteslutils här. Förslaget är likalydande med det som är fogat till propo-

sitionen

Prop. 1976/77:132                                                    17

Utdrag
LAGRÅDET                                      PROTOKOLL

vid sammanträde 1977-03-22

Närvarande: F.d. justitierådet Edling, regeringsrådet Nordlund samt justitieråden Ulveson och Erik Nyman.

Enligt utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 10 mars 1977 har regeringen på hemställan av statsrådet Ullsten beslutat inhämta lagrådels yttrande över förslag tiU

lag om ändring i utiänningslagen (1954: 193).

Förslaget, som finns bilagt detta protokoll, har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessom Gerhard Wikrén.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop. 1976/77:132                                                    18

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1977-03-24

Närvarande: statsministem Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ahlmark, Romanus, Turesson, Gustavsson, Anlonsson, Mogård, Olsson, Dahlgren, Åsling, Troedsson, Mundebo, Ullsten, Burenstam Linder, Wikström, Johansson, Friggebo

Föredragande: statsrådet Ullslen

Proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1954:193).

Föredraganden upplyser att lagrådet har lämnat lagförslagel utan erinran och hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget.

Regeringen ansluter sig lill föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen alt antaga del förslag som föredraganden har lagt fram.

' Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträde den 10 mars 1977,

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1977