om ändrade regler för exportkreditgaranti m.m.

Proposition 1978/79:201

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:201

Regeringens proposition

1978/79:201

om ändrade regler för exportkreditgaranti m. m.

beslutad den 29 mars 1979

Regeringen föreslår riksdagen atl antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN

JAN-ERIK WIKSTRÖM

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås alt maximibeloppet för statens betalningsansvar i form av garanti för exportkredit ökas från 29 000 milj. kr. till 39 000 milj. kr. i fråga om normalgarantier (n-garantier). Vidare föreslås all nuvarande garantier på särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska utveckling (u-garantier) kompletteras med en ny garanliform för exporiaffärer med elt särskilt samhällsintresse (s-garantier). För dessa två garantisystem föreslås etl sammanlagt från högst 11 000 milj. kr. till högst 13 000 milj. kr utökat statligt betalningsansvar. Vidare föreslås atl s. k. motgarantier skall kunna ges lill banker och försäkringsbolag för säkerheter som de ställer vid export.

Slutligen föreslås vissa justeringar av nuvarande system för investerings-garantier och en ökning av länderkretsen så atl systemet utvidgas till samma länderkreis som industribiståndsfonden.

Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 201

Prop. 1978/79:201                                                     2

Utdrag
HANDELSDEPARTEMENTET               PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-29

Närvarande: statsministern Ullslen, ordförande, statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Huss, Rodhe, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Wikström

Proposition om ändrade regler för exportkreditgaranti tn. m.

1, Inledning

Exportkreditnämnden (EKN) har i skrivelse till regeringen den 18 januari 1979 hemställt om en höjning av maximibeloppet för statens betalningsansvar i form av garanti för exportkredit från nuvarande 29 000 till 39 000 milj. kr. i fråga om normalgarantier (n-garantier). För krediter som inle kan komma ifråga för n-garanli och som är av betydelse för u-ländernas ekonomiska ulveckling eller som avser exportaffärer med eU särskilt samhällsintresse föreslås etl maximibelopp för statens betalningsansvar på 13 000 milj. kr. (su-garantier) innefattande även den nuvarande av riksdagen beviljade ramen för u-garantier pä II 000 milj. kr. (u-garantier).

Vidare har EKN i skrivelse den 18 januari 1979 lagt fram förslag om bemyndigande för nämnden atl lämna motgarantier till utställare av säkerhet samt förslag om en ändring av täckningsgraden vid vissa typer av kreditga-rantigivning. Frågan om kreditgarantier behandlas även i en inom industridepartementet upprättad promemoria (Ds I 1978: 39) om Systemleveranser till industri- och anläggningsprojekt.

Efter remiss har yttrande över EKN:s skrivelser avgivits av bankinspektionen, riksrevisionsverket (RRV), statskontoret, riksskatteverket (RSV), kommerskollegium (KK), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), styrelsen för internationell ulveckling (SIDA), fullmäktige i Sveriges riksbank, fullmäktige i riksgäldskontorel, landsorganisationen i Sverige (LO), tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges exportråd, Sveriges industriförbund. Svenska byggnadsenlreprenörförening-en, Sveriges varvinduslriförening, Sveriges mekanförbund, Sveriges hantverks- och induslriorganisalion - familjeföretagen (SHIO-familjeförelagen), Svensk   induslriförening.   Svenska   handelskammarförbundet,   Svenska

Prop.  1978/79:201                                                    3

konsultföreningen, statsföretag AB, Sveriges investeringsbank AB, Svenska bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen och AB Svensk Exportkredit (SEK).

Sveriges industriförbund. Svenska byggnadsenlreprenörföreningen och Sveriges mekanförbund har avgivit gemensamt remissvar över EKN:s skrivelser. De kommer fortsättningsvis att refereras till som Sveriges industriförbund m. fl. organisationer. Även SAF, Svensk induslriförening. Svenska handelskammarförbundet och Svenska konsultföreningen har förklarat sig ansluta sig till detta remissvar.

Efter remiss har yttrande över den inom industridepartementet upprällade promemorian avgivits av bankinspektionen, RRV, statskontoret, EKN, KK, AMS, statens industriverk, styrelsen för teknisk ulveckling (STU), Sveriges exportråd, SEK, fullmäktige i Sveriges riksbank, fullmäktige i riksgäldskontorel, ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), LO, TCO, SAF, Svenska bankföreningen. Svenska byggnadsentreprenörföreningen. Svenska handelskammarförbundet. Svenska konsultföreningen, Sveriges investeringsbanks AB, SHIO-familjeförelagen, Sveriges industriförbund, Sveriges mekanförbund, statsföretag AB och konsultexportutredningen (B 1978: 03).

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) ansluter sig till Sveriges industriförbunds yttrande.

Även frågan om etl effektivt svenskt garaniisystem för investeringar i u-länder behandlas. Förslag till ändringar i systemet har lagts fram av 1971 års industribiståndsutredning i betänkandet (SOU 1972: 90) Industriulveckling och utvecklingssamarbete. Yttranden över dessa förslag avgavs av bl. a. AMS, bankinspektionen, EKN, försäkringsinspektionen, handelskammarnas nämnd, KK, LO, palenlverkel, SIDA, STU, Svenska bankföreningen, Sveriges exportråd, Sveriges industriförbund och u-landsforskningsutred-ningen. Investeringsgaranlisystemet har senare diskuterats summariskt i både 1977 års bislåndspolitiska utredning och 1977 års industribiståndsutredning.

Verksamhelen vid den nyligen inrättade fonden för industriellt samarbete med u-ländema har ytterligare aktualiserat en modifikation av systemet och en utbyggnad av länderkretsen för invesleringsgarantier.

2. Nuvarande ordning

Riksdagen har senast under 1977/78 års riksmöte bemyndigat regeringen all lämna staisgaranii för att täcka föriust i samband med export m, m, intill ett belopp av 40 000 milj, kr. Av denna summa har 11 000 milj, kr, reserverats för u-garantier, dvs, garantier på särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska utveckling (prop, 1977/78: 155, NU 1977/78:73, rskr 1977/78:379).

Genom beslut den 21 december 1978 har regeringen bemyndigat EKN aU

Prop. 1978/79:201                                                     4

bevilja slalsgarantier för exportkredit intill ett belopp av 35 (X)0 milj. kr. varav 6 000 milj. kr. har reserverats för u -garantier. Hela det belopp som är avsett för normalgaranlier(n-garanlier) har således ställts till nämndens förfogande. Av det för u-garantier, dvs. andra garantier än n-garantier, reserverade beloppet återstår för närvarande 5 000 milj. kr.

EKN:s beslut om bifall lill en ansökan om exporlkreditgaranti meddelas som regel i form av garantiulfästelse. Denna är etl erbjudande från nämnden atl utlärda garanti på i utlastelsen angivna villkor. Utfästelsen kan under vissa förutsättningar ändras eller återkallas av nämnden. På grundval av utfästelsen kan sökanden, sedan exportkontrakt har slutits eller export har verkställts, erhålla en garantiförbindelse, genom vilken nämnden på statens vägnar ikläder sig garantiansvar.

Enligt hittillsvarande erfarenheter leder endast en del av EKN:s utfästelser till att garantiförbindelse utfärdas. Vid beräkning av nämndens garantiåtaganden tas hänsyn till delta förhållande. Regeringen har sålunda föreskrivit alt utfästelse om garanti endast skall tas upp till en viss del av det utfästa beloppet. För närvarande gäller som norm att utfästelse tas upp till 40 % av sitt belopp.

Riktlinjer för ell svenskt system för statliga garantier för investeringar i u-länder angavs i prop, 1968:101 angående långtidsplan för det statliga utvecklingsbiståndet m, m. Riksdagen godkände de av regeringen förordade riktlinjerna samt medgav, alt staten intill etl belopp av 400 milj, kr, åtog sig betalningsansvar i form av garanti för investeringar i u-länder (SU 1968: 128, rskr 1968: 302),

Kungl, Maj: t utfärdade kungörelse (1968: 447) om statlig garanti för täckning av förlust i samband med investering i u-land och bemyndigade i ämbetsskrivelse samma dag exportkredilnämnden alt bevilja investerings-garantier lill del av riksdagen fastställda maximibeloppet enligl de riktlinjer riksdagen godkänt,

I prop 1968: lOI angavs följande riktlinjer förstatliga garantier för svenska investeringar i u-länder.

Del grundläggande syftet med garantierna är att de skall bidra till den ekonomiska utvecklingen i u-länderna. Den administrerande myndigheten bör ha till uppgift alt i varje enskilt fall pröva projekten med hänsyn lill deras utvecklingsfrämjande effekt. Grundläggande för bedömningen bör vara en bekräftelse från värdlandet atl projektet i fråga betraktas som utvecklingsfrämjande och i överensstämmelse med landels utvecklingsplan. En förutsättning för statlig garanti bör vara att det investerande företaget ger de anställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visar en positiv inställning till fackföreningsverksamhet inom företaget i u-landet. Garantiverksamheten bör till en början avse enbart huvudmottagariänderna för det bilaterala svenska biståndet i konsekvens med den starka betoningen av de bislåndspolitiska aspekterna för ett svenskl garantisystem. Den administrerande myndigheten bör dock när vissa erfarenheter av verksamheten

Prop.  1978/79:201                        ■ j                       5

vunnits ges möjlighet atl lämna garantier för invesieringar även i andra länder. Garantierna skall avse endast direkta invesieringar och därmed jämföriiga transaktioner. De böravse enbart politiska risker(nationaliserings-risk, kalamitetsrisk och iransfereringsrisk). Investerarens självrisk bör vara lägst 10 % av det vid varje tidpunkt gällande värdet av investeringen. Garantierna bör meddelas i form av avtal mellan garantigivaren och garanlitagaren. Den administrerande myndigheten bör i varje särskilt fall ta ställning lill om avtalet bör omfatla en uppgjord plan för nedskrivning av den investerade egendomens värde och därmed garaniibeloppei. Nedskrivningstakten bör i så fall anpassas efter de för den enskilda investeringen gällande förhållandena. Garantitidens längd bör inte överstiga 15 år. Undanlagsvis kan tiden utsträckas till högst 20 är. Myndigheten bör även kunna föreskriva en kortare garantilid, t, ex, fem är, med möjlighet till föriängning efter omprövning, 1 garanliavialel bör medlas föreskrifter om regelbundet ålerkommande redovisning och om skyldighet till samråd med den administrerande myndigheten under garantitiden där sä bedöms lämpligt.

Med hänsyn till de krav som ställs på investeringarnas utvecklingsfrämjande effekt bedömdes det enligl propositionen motiverat att den svenska premienivån ligger något lägre än genomsnittet för anara nationella investe-ringsgarantisystem. Premierna borde läcka dels administrationskostnaderna för garantigivningen,dels en inte oväsentlig del av de risker som är förbundna med investeringarna. Del bör ankomma på den administrerande myndigheten an fastställa premien. Om tillräckliga premiemedel inle fanns för att bestrida förluster lorde medel för deras täckande fö anvisas i samma ordning som när det gäller u-garantier lill export.

Ärenden som rör investeringsgaranti skall handläggas av EKN och beredas i samråd med SIDA,

3. EKN:s skrivelser om vissa reformer i garantiverksamheten 3.1 Frägan om affärsmässighet

EKN konstaterar att kreditgaraniigivningen med början under 1970-talel vuxit mycket snabbt och hänvisar till vissa riktlinjer departementschefen angett i prop, 1974: 183 om garaniibelopp m, m. Där konstaterade denne aU intäkterna i etl längre perspektiv skall täcka skadefail och administrationskostnader. Där konstaterades också atl EKN:s verksamhei däremoi skulle inle dimensioneras med hänsyn lagen lill väridskriser, för av flera u-länder samtidigt genomförda moralorier e. d. Nämnden pekar pä att det därvid också gjordes vissa överväganden för risktaganden utöver de riktlinjer som angetts. Sådana överväganden kan föranledas av sysselsättnings- eller handelspolitiska eller andra omständigheter, t. ex. ett intresse all gynna vissa marknader eller stödja speciella svenska exportansirängningar.

Prop. 1978/79:201                                                     6

EKN säger vidare all del ekonomiska läget i Sverige från 1974 ökat kraven på EKN-garantier. Industriproduktionens och betalningsbalansens negativa ulveckling har medfört nya exportansträngningar och därmed nya önskemål om garantier. Sammanfattningsvis konstaierar EKN att vad gäller n-garantigivningen har de senaste fem årens utveckling försvagat EKN:s förmåga atl med egna medel absorbera skadefall. Enligt nämnden förmår den premiehöjning som vidtogs 1977 inte återställa balansen.

EKN nämner att under senare är, med en allmän utveckling mol mjukare kreditvillkor vid exportaffärer, har u-garanligivningen kommit att ändra inriktning. Från att ursprungligen ha varit avsedd som en möjlighet att ge garanti för krediter med fördelaktigare villkor har den utvecklats lill aU framförallt avse etl allt högre risktagande.

Garantiförbindelserna och garanliulfästelserna har nästan femdubblals sedan 1973. Den kraftiga ökningen av åtagandena gäller såväl n- som u-garantier. Nämnden anger i skrivelse som exempel på verksamhetens kraftiga volymökning att nya garantiförbindelser kan uppgå till mellan 500 milj. kr. och 1 000 milj. kr, i månaden jämfört med i genomsnitt l(K)milj, kr. i början av 1970-talet,

Utvecklingen av garantigivningen har gått mot en allt större koncentration. Av EKN:s totala åtaganden svarar idag endast tio länder för ca 60 % och tre till fyra länder för vardera ca 10 %, En annan tendens är en förskjutning mot svagare länder, Garantigivningen på mer riskfyllda länder har ökal sin andel av engagemanget från ca 40 % är 1973 till närmare 70 %. För alt i framliden kunna uppfylla kraven pä affärsmässighet och öka reserverna mäste EKN troligtvis höja premierna. En utväg all klara detta är atl i ökad utsträckning endasi göra åtaganden vad gäller export lill mindre riskfyllda marknader. En annan möjlighet är att EKN inför krav på försäkring av ett förelags hela export, kallat "whole-turnover Insurance",

I skrivelsen påpekas att de fl skadefallen under 1960-lalet möjliggjorde för EKN all bygga upp premiereserver till en relativt rimlig nivå. År 1973 svarade reserverna för ca 7,5 % av de totala garantiförbindelserna. Den andelen beräknas sjunka till 1,8 96 eller ca 100 milj, kr, under nästa budgetår. Skälen till nedgången under senare tid är de stora skadefallen pä vissa länder,

1 sin skrivelse lämnar EKN sin syn på de senaste årens utveckling av det ekonomiska läget i världen. Nämndens slutsats blir att den oro som hystes under 1974 och 1975 för omfattande gemensamma skuldkonsolideringar -särskilt genom u-ländernas snabbi ökande skuldutveckling - inte är lika påfallande längre. Ett generellt ökande skuldtryck kan dock enligt nämnden öka antalet enskilda skuldkonsolideringar.

Mot bakgrund av atl dels nämndens verksamhet volymmässigt har ökat mycket kraftigt och kommit atl inriklas pä länder där riskerna relativt sett är större, dels den positiva utvecklingen av premiereserver har brutits förklarar nämnden atl det inte är uteslutet all utbetalningar över statsbudgeten kan komma i fråga relativt snart. Delta sker i första hand genom ianspräklagande

Prop. 1978/79:201                                                    7

av den rörliga krediten på 400 milj, kr. hos riksgäldskontoret.

EKN menar all den internationella konkurrensen i vissa fall har gjort det nödvändigt all la siörre risker än en försiklig försäkringspolilik borde motivera. Nämnden pekar också på att statsmakterna i lidigare beslut har gett nämnden riktlinjer av denna innebörd. Nämndens verksamhei skall emellerlid i princip bedrivas affärsmässigt, definierat så att intäkter och kostnader på sikt skall balansera.

Principen om affärsmässighet bör, framhäller EKN, i första hand gälla den dominerande formen för garantiförsäkring, nämligen n-garantier. Den reservnivå som EKN bör hålla inom detta system bör kunna klara rimliga variationer i skadeutbetalningarna. EKN anger inte själv någon lämplig nivå utan nämner endast atl för det molsvarande engelska institutet riktmärket är 2,25 % av ingångna förbindelser.

För reservuppbyggnaden pekar EKN på följande riktlinjer som bör gälla. Nämnden hänvisartill etl tidigare riksdagsbeslut (prop. 1974:183)enligl vilket vid riskbedömningen hänsyn inle skall behöva las till risken för väridskriser eller samtidiga moralorier i elt stort antal länder. EKN menar att denna naturliga utgångspunkt bör gälla även framöver. Nämnden uttalar att den inte bör ta större risker i normalgarantiverksamheten än atl reserverna åtminstone på sikt skall kunna täcka uppkommande skadefall. Emellertid mäste vid kalkylering av framtida reserver hänsyn tas till den senare tidens utveckling där skuldkonsolideringar inträffat betydligt oftare än lidigare. Vissa skuldkonsolideringar kan sannolikt bli mycket långvariga och oförmånliga, I enstaka fall kan skuldkonsolideringar t, o, m, utvecklas till en totalförlust.

Viss mer riskfylld garantiverksamhet utanför n-garaniisyslemet bör enligl EKN kunna förekomma, dels inom det redan tillämpade u-garantisyslemel, dels inom elt system för tillgodoseende av särskilda samhällsintressen (s-garantier). För denna mer riskfyllda garantiverksamhet bör en särskild ram anges. Med hänsyn till atl EKN i internationella sammanhang har atl redovisa sin totala verksamhet bör inte, anför nämnden, ramen för särskilt riskfyllda kreditgarantier (su-garantier) översliga 25 % av den totala ramen.

Vad gäller den särskilt riskfyllda garantigivningen konstaterar EKN vidare, atl oberoende av de skäl som ligger lill grund för en garantigivning i ett vissl fall en risk dock inle synes kunna accepteras om sannolikheten för en beiydande slutlig förlust är väsentligt större än sannolikheten för att en sådan förlust inle uppstår,

EKN förklarar vidare all statsmakterna mot bakgrund av den stora omfattning EKN:s verksamhet har filt - de samlade förbindelserna kan inom några år komma aU uppgå lill 30 ä 40 miljarder kr, -oftare än hiuills måste ta ställning till garantiverksamheten, EKN bör därför årligen redovisa sin verksamhet för regering och riksdag med angivande av de totala avvägningar nämnden har att göra. En översikt över väntade intäkter och kostnader fpr

Prop. 1978/79:201                                                     8

kommande fem- eller tioårsperioder bör också ingå, 1 redovisningen kan vidare anges angelägenheten av exportsatsningar i förhållande lill statens föriustrisk. Regering och riksdag fär genom den föreslagna redovisningen också en möjlighet atl bedöma huruvida den till förfogande stående röriiga krediten är tillfyllest. En redogörelse kan även kompletteras med en översikt av andra länders exportförsäkringsinstituts verksamhet,

3.2 Ramen för normal kreditgarantigivning

EKN lämnar i sin framställning bl, a, följande uppgifter om utfästelser och förbindelser avseende både n- och u-garantier per den 30 juni åren 1973-78, samt per den 31 december 1978,

Tabell 1

Nämndens åtaganden (milj, kr,)

U-garantier	30,6 1973	30,6 1974	30.6 1975	30.6 1976	30.6 1977	30.6 1978	31.12 1978
Garanliutfäslelser* Garantiförbindelser Summa N-garantier Garanliutfäslelser* Garantiförbindelser Summa	700 200 900 4900 2300 7200	600 500 1000 6700 3600 10300	700 700 1300 12800 5000 17700	1800 . 900 2600 13900 7600 21400	2500 1600 4100 13700 9100 22800	5000 1800 6600 21800 10900 32700	5000 2000 6900 25500 12000 37500

» tilt 100 % av sitt belopp

Den ram för n-garanliersom tilldelades EKN genom riksdagens beslut vid riksmötet 1976/77 beräknas inom en snar framtid bli tagen i anspråk. EKN föreslår därför alt ramen för n-garantigivningen höjs med 10 000 milj. kr. till 39 000 milj. kr.

3.3 Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse

EKN konstaterar i sin skrivelse att s. k. u-garantier kan användas i fall då en rent affärsmässig bedömning av en affär inte skulle motivera alt garanti medges. Delta är fallet när affären gäller etl u-land samt främjar landets ekonomiska ulveckling enligt de principer som gäller för svensk biståndspolitik.

EKN menar emellertid atl det kan finnas även andra skäl atl ge garantier för riskfyllda affärer. 1 de fall dessa omständigheter har sammanfallit med kriterierna för u-garantierna har sådana garantier medgivits. Det kan emellertid förekomma fall där samhällsintresset finns men marknaden inte är ett u-land eller affären inte avser projekt som har den utvecklingseffeki som krävs för att erhålla en u-garanti. EKN föreslår därför atl gällande system

Prop. 1978/79:201                                                     9

utvidgas. En särskild ram bör ställas lill nämndens förfogande för atl efter särskild prövning kunna lämna garanti för exportaffärer med elt särskilt samhällsintresse (s-garantier). Denna ram skall komplettera u-garantierna. Ramen, som årligen bör bestämmas av regering och riksdag, skall kunna utnyttjas för garantigivning med större risker än under n-garantisystemet. Nämnden föreslår atl ramen för nästkommande budgetår fastställs till ett belopp av 13 000 milj. kr., innefattande den nuvarande av riksdagen beviljade ramen för u-garantier pä 11 000 milj. kr.

3.4      Ändring av garantiprocentsatsen i vissa fall

EKN tar i sin andra skrivelse också upp frågan om garantiprocentsatsen för icke-kommersiella risker vid s. k. bank-till-bankkrediter. Nuvarande regler föreskriver atl garaniiprocentsaisen på lånedelen kan utgöra 95 % vid bank-till-bankkrediter. Ges däremoi krediter av säljarens bank till någon annan institution får täckningsgraden endast högst utgöra 90 %. EKN anför att det ofta kan vara så att en regering, elt ministerium, exempelvis finansministeriet,ellerett annal molsvarande regeringsorgan med bankfunktioner, är mottagare av en bank-till-bankkredit. Den svenske exportörens bank kan med nuvarande regler inte erhålla den högre procentsatsen. EKN menar att detla försämrar konkurrenskraften på kreditsidan för den svenske exportören. EKN föreslår därför att nämnden bemyndigas all även i dessa fall kunna låta garanti täcka 95 % av krediten.

3.5      Motgaranti till utställare av säkerhet

EKN föreslår i skrivelsen även all nämnden bemyndigas lämna s. k. motgarantier till utställare av säkerhet.

EKN anför sålunda att en ny form av garanti infördes under år 1978. Denna garanti syftade till all läcka risker vid ställande av säkerhet i samband med export. Detla system (SÄ-garanlier) skyddar exportören mot föriuster då sådana säkerheter otillböriigt tas i anspråk av exportörens motpart eller då hinder för medgiven återbetalning av ianspräktagen säkerhet uppkommit. Del vanliga är emellerlid att en bank, ett försäkringsbolag eller annan institution utställer säkerheten på uppdrag av exportören. Denna säkerhetsgivare har vanligtvis omedelbar regressrätt mol exportören. Om säkerhet tas i anspråk på grund av exportörens underlåtenhet, fel eller försummelse och exportören samtidigt kommit på obestånd, kan säkerheisgivaren emellerlid riskera totalförlust. Exportören måste därför i mänga fall lämna säkerheisgivaren garantier. Detta kan vid stora affärer vara myckel betungande för exportören. EKN föreslär därför att ett nytt garaniisystem avseende s. k. motgarantier införs. Dessa skulle lämnas direkt till bank eller försäkringsbolag som för en exportörs räkning ställt säkerhet till köparens förmån. Enligt EKN skulle denna garanti omfatta förutom risken på köparen och köparian-

1* Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 201

Prop. 1978/79:201                                                    10

det även risken atl exportören inte fullgör sina åtaganden. Enligt EKN:s förslag bör motgarantier kunna lämnas vid exportaffärer med etl kontrakts-belopp av minst 100 milj. kr. med en täckning av högst 95 96. Vid kontraktsbelopp understigande 100 milj. kr. - dock minst 10 milj. kr. - bör motgarantier kunna lämnas med en täckning av 50 96. Avstår garantigivaren från att kräva säkerhet av exportören för självriskandelen skulle vid kontraktsbelopp understigande 100 milj. kr. en täckning upp lill 90 % eller 95 96 kunna lämnas. Minsta beloppet för garantierna bör enligt förslaget vara 0,5 milj. kr.

EKN föreslär att möjligheten att ställa motgarantier till en början fär formen av försöksverksamhet. Möjligen bör också övervägas om regeringen i varje enskilt fall skall bevilja motgarantier eller om den skall fastställa en särskild ram.

Av medlemmarna i Bern-unionen, dvs. den internationella sammanslutningen av kreditinstitut i vissa länder, anger EKN att det f n. endast är Belgien, Danmark, Nederländerna och Storbritannien som lämnar motgarantier. Enligt del engelska systemet kan utnyttjandet av regressrätten uppskjutas under vissa omständigheter såsom exempelvis om förlustorsakerna är att hänföra till omständigheter utanför exportörens kontroll. Det nederländska institutet har regressrätt gentemot exportören oberoende av skälet till att säkerheten tagits i anspråk. Denna ovillkoriiga regressrätt kan under vissa omständigheter kompenseras genom skadereglering. Det belgiska institutet ersätter säkerhetsgivaren vid försummelse av exportören, men denne bestrider all försummelse föreligger. Fastställs slutligen exportörens försummelse kan regressrätten utnyttjas. Det danska institutet kräver i allmänhet inte särskild säkerhet utöver regressrätten gentemot exportören.

4. Industridepartementets promemoria om systemleveranser till industri- och anläggningsprojekt - frågan om motgarantier

1 promemorian analyseras belydelsen för svensk industri av systemleveranser till stora industri- och anläggningsprojekt (SA-projekt). Här skall översiktligt redovisas vissa av förslagen i det avsnitt som behandlar finansiella problem i samband med SA-projekl.

I promemorian konstateras att de bankgarantier säljaren regelmässigt har att presentera kan utgöra en begränsande faktor för förelag inriktade på SA-försäljning. Förelagens resurseratt ställa säkerheter vid stora projekt kan snabbi komma atl utnyttjas. Företagen har atl ställa särskild säkerhet - en motgaranti - till garantigivaren. De loiala förpliktelserna gentemot garantigivaren kan bli mycket stora och belasta företaget så alt finansiering i övrigt försvåras. Det finns ell stort behov att förbättra förelagens möjligheler att ställa säkerheter för garantierna konstateras del i promemorian. Det gäller särskilt för de företag som kontinueriigt exporterar siörre anläggningar. 1

Prop. 1978/79:201                                                    11

promemorian påpekas ocksä alt brislen på säkerheter för finansieringen under byggnadstiden utgör ett hinder för vissa förelag.

Den stora svårigheten med ställandet av garantier för säljarens ansvar är att få fram säkerheter för de bankgarantier som ställs. Dä den nuvarande banklagstiftningen gör det svårt för bankerna atl minska sina krav pä säkerheter bör - föreslås det i promemorian - en annan institution kunna stå för en del av säkerheterna för motförbinddser. En sådan kompletterande säkerhet kan ha formen av en motgaranti till förmån för garantigivaren.

I promemorian anförs att EKN:s traditionella verksamhetsområde avser täckande av risk vad gäller köparens betalningsförmåga eller omständigheter i köparlandei. Eftersom en ingående kreditbedömning av säljaren erfordras föresläs i promemorian som alternativ till en utbyggnad av EKN att etl särskilt garanliinstitut inrättas. Det nya institutets huvuduppgift skulle vara att i nära samarbete med bankerna ställa motgarantier åt exportören. Del nya garantiinsiitutet bör bildas av staten och bankerna gemensaml. Affärsbankerna bör ha möjlighet atl bidra med en bedömning av förelagen och riskerna dä ställande av en motgaranti kräver en kreditbedömning av berörda företag.

Frågan om motgarantins utformning tas också upp i promemorian. Förutom att exportören betalar en avgift för den motgaranti som ställs bör också de leverantörer som utnyttjar garanliinstituteis tjänster ställa upp med en viss solidarisk ansvarsförbindelse. Vidare föresläs att motgaranti bör ställas med regress mot säljaren. 1 vissa fall kan det dock komma all finnas fall då åtaganden fär göras ulan regress. Motgarantierna bör även kunna läcka alla dessa fall exportören ställts inför vid SA-export. Motgarantier som gäller som säkerhet för säljarens finansiering av ell SA-projekt under byggnadstiden föresläs i promemorian. Slutligen bör motgarantier även kunna användas vid leveranser inom landet.

5. Investeringsgarantier 5.1 Förslag och diskussioner

11971 års industribislåndsulrednings belänkande (SOU 1972:90) Industri-utveckling och utvecklingssamarbete, föresläs dels en utvidgning av investeringsgaranlisystemet till alt gälla i princip samtliga u-länder, dels vissa modifikationer och klarlägganden av gällande regler. Budgetmedel som kunde komma att erfordras för skaderegleringar överstigande premiemedel föresläs överföras frän biståndsanslaget till annal anslag. 1 samband därmed föreslås att uppbyggnad av en premiereserv först borde ske genom engängs-avsätlning av bislåndsmedel.

1977 års industribiståndsutredning föreslär i betänkandet (SOU 1977: 77) Sveriges utvecklingssamarbete på industriområdet atl en fond för industriellt samarbete med u-länderna upprättas. Utredningen stöder 1971 års industri-

Prop. 1978/79:201                                                    12

biståndsutrednings rekommendationer om klargöranden och modifikationer inom ramen för investeringsgaranlisystemet samt en utvidgning av länderkretsen. Utredningen framhåller att investeringsgaranli och insats av fonden många gånger kan komma ifråga för samma projekt.

Riksdagen har beslutat att den föreslagna fonden skall inrättas (prop. 1977/ 78: 135, UU 1978/79: 1, rskr 1978/79: 9).

I prop. 1977/78: 135 uttalar departementschefen att fondens verksamhei skulle underlättas om en utvidgning och reform av investeringsgaranlisystemet genomfördes i den riklning som 1971 års industribiståndsutredning föreslog. BeträfTande ländervalet anförs i propositionen all de övergripande målen för den svenska biståndspolitiken bör vara vägledande för utformningen av verksamheten. Företräde bör ges projekt i de länder med vilka Sverige redan bedriver etl långsiktigt utvecklingssamarbete. Det är naturligt an fondens verksamhei inte inriktas på sådana u-länder med vilka industriellt samarbele kunnat etableras ulan speciella stödåtgärder, såsom de relativt rika u-länderna t. ex. länderna i Latinamerika och Främre Orienten. 1 den mån verksamhet med fondens medverkan kommer all bedrivas i länder utanför programlandskreisen,skall endasi sådana komma ifråga vars ulvecklingspla-nering är förenlig med målsättningen för svensk biståndspolitik.

5.2 Närmare om 1971 års industribiståndsutrednings förslag

Utredningen konstaterar alt del svenska investeringsgaranlisystemet, som trädde i kraft år 1968, inle har tillämpats. Enligl utredningen är del svårt att fastställa vilken betydelse möjligheterna atl fl en garanti har för företagens investeringsbeslut. Man framhäller emellertid atl även om möjligheten att erhålla investeringsgaranli bara är en av många faktorer som påverkar etl investeringsbeslut kan den dock i vissa fall bli tungan på vågen. En garanti kan även bidra till alt sänka investerarens krav på vinstmarginaler och storieken av vinsthemtagning och öka hans villighet atl ingå långsikliga engagemang genom reinvestering av vinstmedel. Tendensen lill nationaliseringar har ökat den vikt investeringsgaranlierna tillmäts. I andra i-länder går ocksä utvecklingen mol alt allt fler u-landsinvesleringar garanteras. Utredningen konstaterar atl diskussionerna om ett multilateralt garantisystem har dragit ut på tiden och det fär bedömas osäkert om etl sådani system någonsin kommer till stånd. Detla faktum stärker ytteriigare kravet på eU effektivt fungerande svenskt system.

Ulredningen har något studerat varför existerande system inte har tillämpats. Det påpekas all industrin anmält en befarad detaljgranskning av projekten ur utvecklingssynpunkl såväl vid tidpunkten för ansökan som under garantitidens gång. Vidare uppges industrin ha visal tveksamhet och olust inför de formella krav på sociala villkor som uppställts. Man skulle befara att det fordras dels långtgående utredningar innan garantin beviljas, dels detaljregleringar under garantitiden. Några väsentliga motsättningar, i

Prop. 1978/79:201                                                   13

frågan om sakinnehållet i de sociala villkoren har däremot inte framkommit.

Industrin har vidare framhållit alt gränsen mellan kommersiella och politiska risker ofta är svår att dra. Det man här närmast tänker på är valulakursändringar. Kravet på "väsentligt inflytande" såsom fastslaget i ett kundmeddelande från EKN (nr 51 för år 1969) syns av industrin ha uppfattats så au del garanlisökande företaget skall äga minst hälften av aktiekapitalet. I vissa fall har man betecknat detta krav som oklart. Del synes även råda en viss osäkerhet beträffande innebörd och tolkning av kravet pä nyinvestering.

Det har redan påpekats att kravet pä atl reinveslerade vinstmedel skulle kunna Iransfereras lill Sverige är besvärande genom de transfereringshinder som finns i många u-länder. Vidare uppges viss osäkerhet ha rält beträffande villkor för tillbakadragande av garantin. Slutligen har man inom industrin reagerat mot den utdragna förhandlingsproceduren som man förmodat att en ansökan skulle bli föremål för. Huvudanledningen till all systemet inle utnyttjats torde dock ha varit begränsningen av länderkretsen. Mindre än 10 96 av alla svenska investeringar i u-länderna anges ha avsett de akluella länderna under de fem är som föregått ulredningen.

Med anledning av det ovan anförda anser utredningen aU villkoren för det svenska investeringsgarantisystemel bör omprövas i två avseenden, nämligen genom klargöranden och modifikationer av tillämpningsbesiämmelserna inom det nuvarande systemels ram och genom en vidgning av länderkretsen.

Utredningen föreslär alt etl villkor för att en investering skall kunna godkännas även fortsättningsvis bör vara en skriftlig bekräftelse frän värdlandets sida att projektet betraktas som utvecklingsfrämjande och i överensstämmelse med landets utvecklingsplan. Den administrerande myndigheten, EKN, bör därför i hög grad kunna föriita sig pä mottagariandets bedömning men måste även fortsättningsvis förbehålla sig rätt till granskning av utvecklingseffekten. De krilerier som då bör uppställas gäller främst ianspräklagande av inhemsk arbetskraft saml överföring av teknologi. På sikt bör enligt ulredningen investeringen även resultera i en förstärkning av värdlandels betalningsbalans. Vid bedömningen av utvecklingseffekien bör hänsyn las lill varje värdlands speciella förutsättningar. Utredningen understryker atl eu självklart rättssäkerhetskrav är atl det krav avseende utvecklingseffeki som uppställs vid prövningen av en garantiansökan inle ändras under garantitidens gång genom atl skilda regeringar i etl u-land bedömer denna fråga på olika sätl.

Enligt det nuvarande systemet gäller som krav för investeringsgaranli alt det investerande förelaget ger de anställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visar en positiv inställning till fackföreningsverksamhet inom företaget. Utredningen finner ingen anledning alt gå ifrån dessa krav. Man betonar emellerlid att uppfyllandet av de sociala villkoren måste bli

Prop. 1978/79:201                                                    14

beroende av de praktiska möjligheterna i enskilda länder. Utredningen finner inte erforderligt au åriigen kontrollera i vad mån garantivillkoren i delta avseende uppfylls. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet anses det i stället rimligt med en kontroll vart tredje till femte är. En mer aitinmässig rapportering, t, ex, i form av insändande av verksamhetsberättelse o, d,, bör dock enligt utredningen ske åriigen.

Utredningen ser ingen anledning att ulvidga investeringsgarantin atl gälla annat är rent politiska risker (nationaliseringsrisk, kalamitetsrisk och transfereringsrisk). Man konstaterar att nationaliseringsrisken av industrin torde uppfattas som allvariigast. Eventuell osäkerhet härvidlag borde emellertid enligt utredningen kunna undanröjas genom en lillräckligt vidsträckt utformning av den riskbeskrivning som ingår i garanliavialel. Utredningen hänvisar till en riskbeskrivning som diskuterats inom EKN, och framhåller att denna täcker också åtgärder som har karaktär av s, k, krypande expropriation,

Ulredningen anser att som villkor för atl eu indirekt intrång skall ge upphov till ell garantifall bör gälla att de negativa effekterna består under längre tid, ell är eller mer.

Utredningen hänvisar lill kundmeddelandet frän EKN, nr 51 för är 1969, där det fastslås atl garanlitagaren måste ha ett väsentligt inflytande på företagel i värdlandet. Utredningen konstaterar att u-länderna under senare år har krävt allt större insyn i och kontroll av de utländska investeringarna. I allt högre grad krävs också att en lokal partner, statlig eller privat, skall ingå i projektet. Mot denna bakgmnd anser utredningen atl man klarare än hittills bör markera alt även minoritetsparlicipationer bör kunna garanteras. Utredningen anser emellertid inte att kravet på inflytande helt skall överges utan föreslår all en nedre gräns införes på exempelvis 20 96.

Utredningen anser att det klarare än i nuvarande bestämmelser bör utsägas atl invesieringar, som har karaklär av utvidgning eller komplettering av tidigare verksamhei, bör kunna bli föremål för garanti om förutsättningarna är uppfyllda. Ulredningen förordar emellerlid alt kravet pä att reinvestering-arna skall ha gjorts med vinstmedel som fritt kunnat transfereras bör bibehållas. Vidare bör ett krav vara alt investeringen leder till en produktionsökning i värdlandet.

Beträffande garantitiden har ulredningen ingen erinran mot existerande tidsperiod, 15 år, men föreslår etl alternativ beträffande avskrivning av försäkringsbeloppet under garantitiden. Det bör t. ex. enligl utredningens uppfattning vara möjligt all erhålla en garanti på fem år utan alt försäkringsbeloppet skrivs ned under garantitiden. Utredningen uttalar atl i samband med en föriängning av garantin en prövning självfallet bör göras i av vad mån villkoren uppfyllts, Mellanalternaliv bör enligt utredningen också kunna ifrågakomma. Sålunda bör man kunna länka sig alt en nedtrappning sker först efter elt visst antal är, med en viss procentsats per år.

Beträffande tillbakadragande av garanti framhåller ulredningen all garan-

Prop. 1978/79:201                                                   15

lin inle bör fa dras lillbaka annat än om garanlitagaren uppenbart brutit mot uppställda garanlivillkor av väsentlig betydelse eller lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för garantigivningen.

Beträffande själva proceduren för garantins erhållande anser ulredningen alt vissa förenklingar skulle kunna genomföras. En sådan vore att del blev möjligl för EKN att ge förhandsbesked till elt företag att en tilltänkt investering kan komma i åtnjutande av garanti.

Belydelsen av de praktiska skäl som angavs i prop. 1968:101 för begränsningen av länderkretsen anser ulredningen idag har minskat. Ulredningen finner vägande skäl för en uividgning av investeringsgarantisystemt. Del är, säger man, viktigt atl svenska internationellt orienterade förelag ges möjlighet att utvecklas på samma villkor som konkurrerande företag från andra industriländer.

Utredningen förordar emellerlid att en klar skillnad görs mellan bistånd och kommersiellt motiverade insalser. Detta kan enligt utredningen ske genom atl ett utvidgat investeringsgarantisystem beträffande såväl handläggning som medelsanvisning avskiljs frän del bilaterala biståndsprogrammet. Utredningen föreslär således att investeringsgarantisystemel utvidgas lill alt, liksom u-garanligivningen, gälla i princip alla u-länder och alt i fortsättningen de budgetmedel som kan komma att erfordras för skaderegleringar överstigande tillgängliga premiemedel, anvisas från annal anslag än biståndsanslaget. En uppbyggnad av premiereserven bör dock enligt utredningen komma till stånd genom en engångsavsättning från sistnämnda anslag.

6. Remissyttranden över EKN:s skrivelser om vissa reformer i garantiverksamheten

6.1 Frågan om affärsmässighet, ramen för n-garantier samt ändring av garantiprocentsatsen

Samlliga remissinstanser tillstyrker EKN:s förslag om affärsmässighet, om en årlig redovisning av verksamheten, om ökningen av ramen för n-garantier och om en ändring av täckningsgraden till 95 96 vid bank- lill- bankkrediter i vissa fall.

RRV och KK finner det rimligt alt EKN åriigen redovisar sina åtaganden för stalsmakterna och dä även riskspridningen i givna garantier. Dessa myndigheter understryker vidare viklen av all exportkreditgaranligivningen inte kommer i konflikt med de åtaganden Sverige gjort i GATT, EFTA och Sveriges avtal med EG. Det är därför viktigt att EKN:s premiesalser vid garantigivningen täcker administrationskostnader och föriuster pä längre sikt.

Fullmäktige i Sveriges riksbank pekar inledningsvis på atl utvecklingen inom världsekonomin har ökat förlustriskerna och att förhållandena inom svensk ekonomi har ökal behovet av exportstöd. Fullmäktige släller sig tveksam till

Prop. 1978/79:201                                                    16

även en försiklig uppmjukning av affärsmässighetsprincipen. Del kan ifrågasättas om den svenska ekonomin har någol att vinna på ett långtgående stöd för exportkrediter som är förenade med slora risker. Om sannolikheten för en beiydande slutlig föriust inte är väsentligt större utan endast någol större än sannolikheten för alt en sådan föriust inte uppslår skulle risken tas. Fullmäktige menar att ett sådant risktagande kan diskuteras inte bara av rent försäkringsmässiga skäl utan också från mera allmänekonomiska utgångspunkter. Fullmäktige hälsar förslaget om att EKN:s verksamhei årligen underställs statsmakterna med tillfredsställelse. Med detla menar fullmäktige finns det också en möjlighet i det interna arbetet i nämnden atl införa ett vägningssystem som möjliggör en beräkning av utfallssannolikheten för olika riskengagemang. Fullmäktige efterlyser också en klarare ansvarsfördelning mellan EKN å ena sidan och regeringen och riksdagen å den andra.

Fullmäktige i riksgäldskontorel delar EKN:s uppfattning all premieintäkterna på sikt bör uppväga de utgifter som föranleds av skadefall och administrationskostnader. För alt säkerhetsställa affärsmässigheten boren återuppbyggnad av reserven för n-garantier på sikt komma lill stånd. Fullmäktige finner det oroande om den rörliga krediten skulle behöva anlitas i siörre omfattning nu när svenskt näringsliv går mot bättre kapacitetsutnyttjande och lönsamhet. Om en anpassning av premienivån kräver väsentliga avgiftshöjningar kan tanken om en "whole-turnover"-försäkring övervägas. Fullmäktige välkomnar också förslaget atl låta riksdagen åriigen ta ställning till EKN:s verksamhei.

LO framhäller au Sverige inte bör bidra till alt yiieriigare skärpa den internationella konkurrensen om atl erbjuda exportförmåner. Vidare kan exportkreditgaranlierna särskilt om de har subventionsinslag skapa en klyfta mellan vad som är företagsekonomiskt och vad som är samhällsekonomiskt fördelaktigast. Exporten kan komma att inriktas pä länder där företagen har lättare att sälja men samhället tvingas bära siörre risker. Mot denna bakgrund delar LO uppfattningen att n-garantiverksamheien skall vara självbärande. Någon preciserad norm för reservernas omfattning bör såsom EKN ocksä framhåller knappast uppställas då den lätt blir föråldrad.

Sveriges industriförbund m. fl. organisationer anför atl EKN:s önskemål om ökad riskspridning lätt kan komma i konflikt med mänga företags önskemål om att få koncentrera sina exportansträngningar till vissa marknader, där man bedömer försäljningsmöjlighelerna som goda. Det är bara de största förelagen som har sädana resurser atl de kontinueriigt kan bearbeta de flesta marknader. En Ökad riskspridning stämmer inte heller med att exporten till stalshandels- och u-länder av stora projekt blir allt vanligare. Organisationerna understryker alt ställande av garantier för atl främja exporten kommer att växa ytterligare under de närmaste åren. Vad beträffar export av stora anläggningar är EKN:s medverkan i regel en förutsättning för affärens genomförande. Industriförbundet m, fl, vill också peka på att premierna för

Prop. 1978/79:201                                                    17

nämndens garantier måste vara anpassade till vad som gäller i andra jämförbara länder. Då det ofta kan vara svårt att fullt rättvisande jämföra premiesystemen i olika länder bör EKN i alla tveksamma fall hellre ta en lägre än en högre premie. Organisationerna uttrycker en viss tveksamhet till huruvida de icke-affärsmässiga andelarna av EKN:s verksamhet bör begränsas lill 25 96, Det kan komma att visa sig att denna omfattning är otillräcklig. Vad gäller att införa en "whole-turnover"-försäkring vill organisationerna avråda. De menar att det skulle medföra att många företag tvingas försäkra affärer där enligt företagens uppfattning någon försäkring inte är motiverad. Organisationerna pekar i detla sammanhang på au ca 25 96 av den svenska exporten går till dotterbolag utomlands och all över 80 96 av exporten går lill i-länder, EKN beräknas idag försäkra 4-5 96 av den totala svenska exporten medan det engelska institutet, som tillämpar "whole-turnover"-principen för korta affärer, försäkrar 35-40 96,

Organisaiionerna tillstyrker förslaget om alt höja täckningsgraden vid bank-till-bankkrediter där mottagande bank är en regering, ett ministerium eller annan motsvarande organ lill 95 96, Enligt näringslivets önskemål bör täckningen kunna utgöra 100 96, Organisationerna har förståelse för invändningen att med en fullständig täckningsgrad står exportören och den rådgivande banken ingen självrisk under kredittiden, Organisaiionerna vill därför föreslå en 95 % -ig täckning under de två första åren av garantitiden för att därefter höja till 100 96,

Svenska Bankföreningen understryker vikten av att EKN:s garantipremier inte tillåts fördyra de svenska priserna så alt dessa förlorar i konkurrenskraft. Även bankföreningen framhåller att då jämförelser med andra länders premiesäilning ofta är svår atl göra bör i tveksamma fall premier hellre sällas för lågt än för högt,

SEK ställer sig positivt till de riktlinjer för EKN:s verksamhei som nämnden redogör för i sin skrivelse till regeringen, SEK instämmer i att andelen för icke-affärsmässiga garantier inte bör överstiga 25 96 av EKN:s verksamhet, SEK finner det också angelägel att EKN för statsmakterna årligen redovisar sin verksamhet samt ställer prognoser över kommande 5-eller lO-ärsperioder,

6.2 Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse

Samtliga remissinstanser tillstyrker EKNis förslag om atl införa elt system för garantier vid särskilt samhällsintresse.

Fullmäktige i Sveriges riksbank konstaierar att systemet med s-garantier bör medföra atl ett färre antal ärenden än lidigare kommer alt behöva hänskjutas till regeringen.

Fullmäktige i riksgäldskontorel förutsätter att su-garantier skall tillämpas endasi i undantagsfall,

SIDA understrykeratten förutsättning för s-garantier är att projektet ifråga

Prop.  1978/79:201                                                   18

inte får negativa effekter för mottagarlandet.

LO menar atl en beiydande försiktighet måste iakttas när man till stöd för svenska exportintressen frångår principen om affärsmässighet i garantigivningen.

Sveriges industriförbund m. fl. organisationer pekar på det s. k. solitärpro-blemet. Denna fråga - möjligheten av att erhålla garantier för stora affärer pä relativt svaga mark nåder-har det senaste året särskilt aktualiserats genom de samverkansgrupper som Sveriges exportråd organiserat. Organisaiionerna föreslår att det nya syslemel med s-garantier kan användas för att lösa delta problem.

7. Remissyttranden över förslagen om motgarantier

Samtliga remissinstanser tillstyrker ett införandeav motgarantier. Flertalet remissinstanser förordar att delta system administreras av EKN.

Svenska bankföreningen och SEK instämmer i departementspromemorians förslag om all motgarantier ges för finansiering under byggnads- och tillverkningsiiden. Dessa remissinstanser menar att ett nytt institut bör inrättas härför då ett sådant förbättrar möjlighelerna för denna typ av finansiering. De vill också understryka behovel av att kostnaderna för exportörerna kraftigt reduceras i förhållande till läget idag.

8. Remissyttranden över förslagen från 1971 och 1977 års industri-biståndsutredningar rörande investeringsgarantier

8.1  1971 års utredning

Flertalet remissinslanser välkomnar förslagen lill modifiering av 1968 års investeringsgarantisystem, däribland EKN, KK, SIDA, u-landsforskningsut-redningen, Sveriges industriförbund och Sveriges exportråd. Ingen instans har någon erinran mot en uividgning av det existerande systemet. Några anser atl förslaget inte är tillräckligt långtgående och framhåller att systemet bör bli jämförbart med konkurrentländernas. Många framhåller det önskvärda i etl inle alltför deialjreglerat system. Den administrativa myndigheten bör il utforma de närmare garantivillkoren, anser de flesta remissinstanserna.

Vad beträffar del av utredningen bibehållna kravet på utvecklingseffekler i värdlandet, anser de flesta atl det bör bibehållas. KK och EKN bl, a, betonar vikten av u-ländernas egen bedömning av effekterna av en investering.

Ingen a v de instanser som särskilt behandlat de sociala villkoren motsätter sig att dessa krav bibehålls. Dock framhållen, e\. EKN all utformningen och tillämpningen av dessa krav bör grundas på en helhetsbedömning. Exportrådet och industriförbundet bl, a, framhäller all de sociala villkoren dock bör bedömas av den administrerande myndigheten från fall till fall.

Prop. 1978/79:201                                                    19

Sveriges exportråd och Sveriges industriförbund anser atl riskbeskrivningen bör uiformas så atl den även läcker ålgärder som formellt är generella men som i realiteten riktar sig mol utländska företag eller vissa länder. De förordar alt det överlåts ål EKN alt utforma riskbeskrivningen och alt anpassa den till förhållandena i respektive land.

Vad angår kravet på väsentligt inflytande i projektet ifråga lillstyrker de remissinslanser som särskili behandlar denna fråga förslagel om au även minorilelsdelägande liksom reinvesteringar bör kunna garanteras,

EKN anser atl nämnden även i fortsättningen bör fl ta ställning till nedtrappningsregeln i varje särskilt fall. Exportrådet och industriförbundet önskar en föriängning av garantitiden.

Samtliga som yttrat sig beträffande tillbakadragande av garanti är av uppfattningen all sådan inte bör kunna dras tillbaka annat än då garanlitagaren uppenbart brutit mot ställda garantivillkor.

Remissinstanserna är genomgående positiva lill huvudförslaget om utvidgning av länderkretsen. Angående frågan om finansiering är åsikterna mera varierade, EKN delar uppfattningen om önskvärdheten av en engångsavsättning lill en särskild fond innan tillräckliga premiemedel influtit. Industriförbundet, exportrådet, bankföreningen och handelskamrarnas nämnd anser en relativt betydande engångsavsättning av biståndsanslaget nödvändig samt att eventuella statsmedel därutöver bör gå över handelsdepartementets budget. LO anser engångsavsättning obehövlig och en statsgaranti tillräcklig. I vart fall bör eventuella statsmedel för skadereglering tas från annat anslag än biståndsmedel. SIDA anser all varken en eventuell engångsavsättning eller framtida budgetmedel för skadereglering skall las av bislåndsmedel.

Alla är sålunda ense om atl statsmedel för eventuell skadereglering i framliden ej längre bör las av biståndsmedel, medan LO och SIDA hävdar all icke heller en engångsavsättning skall ske av bislåndsmedel.

LO betonar i sitt remissvar alt en utlandsinvesteringseffekl på sysselsättningen i Sverige också måste beaktas vid hanteringen av elt utvidgat investeringsgarantisystem. Gentemot ulredningen hävdar LO att man ej kan ta för givet att ökad u-landsetablering av svenska företag ocksä främjar den inhemska sysselsättningen. Detta beror enligt LO helt på etableringens karaktär.

8.2 1977 års utredning

Sveriges industriförbund m.fl., KF, företagareföreningarnas förbund och fÅTA'tillstyrker en uividgning av systemet med investeringsskyddsgarantier, medan LO och CUF avstyrker förslaget. Industriförbundet m. fl. förordar vidare en förenkling av handläggningen av investeringsgaranlisystemet saml reser invändningar mot kriterierna för prövningen av utvecklingseffekien.

Prop. 1978/79:201 20

9. Föredragandens överväganden 9.1 Inledning

För förelagen har möjligheten atl erhålla exportkreditgarantier kommit alt spela en allt större roll. Stora projekt såsom leveranser av hela anläggningar har ökal i betydelse i samma takt som nya marknader vuxit fram särskilt bland u-länderna. Dessa exportaffärer vilka kännetecknats av bl. a. långa krediter har accentuerat exportkredilgaranliernas betydelse som konkurrensmedel.

I många av Sveriges konkurrentländer har myndighelerna utvecklat olika system för att med statliga krediter och kreditgarantier stödja exportindustrin. Sverige har anpassat sig till denna ulveckling. Dessa former av exporifrämjande ålgärder kan emellertid ha en snedvridande effekt på konkurrensen. Ett antal större industriländer enades därför under år 1978 om vissa riktlinjer för statligt stöd vid exportkreditgivning. Denna s. k. consen-sus-överenskommelse innebär bl. a. alt normer har fastställts för kredittider och räntevillkor. Sverige har inom OECD förklarat sig beretl alt tillämpa dessa regler.

EKN har till uppgift att inom de av statsmakterna angivna riktlinjerna mot premie ikläda staten ansvar för au täcka vissa risker för utebliven betalning som kan uppstå vid export. En garanti från EKN är en väsentlig hjälp vid exportkreditfinansiering. Nämnden söker successivt anpassa verksamheten till vad som gäller för motsvarande garantier i andra länder. Nya former av garantier har tillskapats. EKN har också filt förbättrade möjligheler au tillhandahålla exportkreditgarantier genom att ramen för verksamheten successivt har vidgats efter beslut vid riksmötet 1977/78 (prop. 1977/78:155, NU 1977/78:73, rskr 1977/78:379) till 40 000 milj. kr., varav 11 000 milj. kr. reserverats för s. k. u-garantier, dvs. garantier pä särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska ulveckling. Då beslöts också om vissa reformer i exportkredilgarantiverksamhelen. EKN bemyndigades då alt ställa garanti mot otillböriigt utnyttjande av säkerhet avseende fullföljande av anbud (s. k. "bid bond") m. m. Då beslöts även om en utvidgning av riskbeskrivningen i EKN:s villkor så att skadefall bl. a. pä grund av naturhändelser och andra händelser av force-majeuretyp skulle kunna omfattas av nämndens garantier. Vidare beslöts en höjning av garaniiprocentsaisen för bank-till-bankkrediter frän 90 % till normalt 95 96 för icke kommersiella risker för vissa typer av låntagare.

Dåvarande chefen för handelsdepartementet uttalade i prop. 1977/78:155 alt EKN i skrivelse till regeringen den 2 mars 1978 berört frågan om s. k. motgarantier och anmält att man påbörjat ett utredningsarbete om detta. Föredraganden fann det positivt alt EKN redan uppmärksammat problemet. Han utgick vidare ifrån all nämnden skyndsamt skulle redovisa resultatet av sin utredning till regeringen. Av vad jag lidigare har anfört har framgått atl EKN hemställt om vissa reformer i garantiverksamheten. Det föresläs en

Prop.  1978/79:201                                                  21

höjning av ramen för normalgarantier(n-garantier)samt att EKN skall kunna medge garanti för exportaffärer med särskilt samhällsintresse och garanti vid ställande av säkerhet, s, k, molgaranli, Slulligen föresläs en utsträckning av garaniiprocentsaisen för bank-till-bankkrediter att gälla även regeringar eller regeringsorgan med bankfunkiioner.

Jag behandlar i del följande dels förslagen i EKN:s skrivelser, dels vissa förslag om ändringar i garantisystemet för investeringar i u-länderna. Jag finner det angeläget att ändringar vidtas i detta system så att det kan komma till praktisk användning,

9.2 Frågan om affärsmässighet, ramen för normalkreditgarantigivning samt ändring av garantiprocentsatsen i vissa fall

EKN framhäller att garantiförbindelserna och garanliulfästelserna har nästan femdubblals sedan 1973, Den kraftiga ökningen av åtaganden gäller såväl n-som u-garantier. Totalt uppgicks EKN:s åtaganden den 31 december 1978 till 37 500 milj, kr, för n-garantier och 6 900 milj, kr, för u-garantier. Jag har här räknat utfästelserna till 100 % av sitt belopp.

EKN pekar i sin skrivelse på vissa väsentliga tendenser i garantigivningen. Utvecklingen har gått mol en ökad koncentration. Av nämndens totala åtaganden svarar idag endast tio länder för ca 60 96 och tre till fyra länder för vardera ca 10 96 avgarantigivningensamtidigtsomengagemanget inriklas på mer riskfyllda länder,

EKN anför att den oro för omfattande skuldkonsolideringar som hystes i mitten av 1970-talel idag inte är lika påfallande som lidigare. Nämnden framhåller dock att u-ländernas snabba skuldutveckling kan leda till ell växande antal enskilda skuldkonsolideringar.

De få skadefallen under 1950 och 1960-talen möjliggjorde för EKN att bygga upp premiereserven lill en enligl nämnden relativt hög nivå. Sedan 1973 har reserverna sjunkit och utgör nu ca 250 milj, kr. Skälen lill nedgången är de stora skadefallen under senare lid, EKN påpekar att det inte kan uteslutas att utbetalningar över statsbudgeten kan komma alt behöva verkställas i första hand genom ianspräklagande av den rörliga krediten hos riksgäldskontoret,

EKN underslryker alt del lill följd av den internationella konkurrensen har varit nödvändigt att ibland ta siörre risker vid garantigivningen än en försiktig försäkringspolilik tillåter. Nämnden pekar också pä att riksdagen i tidigare beslut (prop, 1976/77:126) har gett nämnden sådana möjligheter härtill. Att frångå den grundläggande målsättningen om affärsmässighet skulle emellertid kunna medföra att EKN:s verksamhet kunde betraktas som exportsubvention.

Principen om aflarsmässighet bör, anför EKN, i första hand gälla den dominerande formen för garantiförsäkring, nämligen normalgarantigivning-en (n-garantierna), EKN anser det dock rimligt att ibland ta siörre risker än

Prop.  1978/79:201                                                   22

affärsmässigheten tillåter, Detla kan ske som hittills med u-garantier men bör också enligl EKN kunna ske med garantier vid särskili samhällsintresse (s-garantier). Även för denna mer riskfyllda garantigivning anser nämnden dock alt statens förlustrisk i göriigaste mån bör begränsas. Nämnden anser sålunda atl det oberoende av de skäl som ligger lill grund för garanliprövning synes oriktigt att accepiera en risk ifall sannolikheten för en betydande slutlig förlust är väsentligt siörre än sannolikheten för att en sådan förlust inle uppslår. För den mer riskfyllda garantiverksamheten bör, framhåller EKN, en särskild ram anges. Ramen för sådana speciella kreditgarantier bör dock enligl EKN inte överstiga 25 96 av det totala rambelopp som riksdagen ställer till regeringens förfogande.

Jag delar nämndens uppfattning all u-garantisysiemet bör kompletteras med etl syslem för garantigivning vid särskilt samhällsintresse. Jag återkommer till delta i det följande och vill här endasi framhålla att ramen för de mer riskfyllda garantierna inte bör överstiga 25 96 av den totala ramen för EKN:s verksamhei.

EKN anger i sin skrivelse de riktlinjer som bör gälla för reservuppbyggnaden. Riksdagen har redan lidigare beslutat att vid riskbedömningen hänsyn inle skall behöva tas till risken för världskriser eller samtidiga moralorier i ell stort antal länder. EKN anför att del inte finns skäl att ändra denna inriktning. Emellertid måste vid kalkylering av reservuppbyggnaden hänsyn tas till den senare tidens utveckling där skuldkonsolideringar inträffat betydligt oftare än lidigare. Dessa har också haft en tendens att bli både långvarigare och ur nämndens synpunkt oförmånligare. Nämnden bör inte enligt skrivelsen ta större risker i n-garaniiverksamheten än atl reserverna åtminstone pä sikt skall kunna täcka uppkommande skadefall. EKN pekar pä tvä utvägar för att i framtiden bygga upp en nödvändig reserv för aU uppfylla kraven på affärsmässighet. En väg är atl i ökad utsträckning endast göra åtaganden för export lill mindre riskfyllda marknader. Mot bakgrund av den internationella handelsutvecklingen och de nya marknader som svensk exportindustri bör satsa på finner jag denna utväg mindre fördelaktig. Nämnden anger som en annan utväg en höjning av premierna eller förändringar i premiesystemet. En möjlighet som nämnden därvid pekar pä är att införa en försäkring av hela ett förelags export, s. k. global- eller "whole-lurnover"-försäkring.

Med en globalgaranii, eller "whole turnover"-försäkring, avses atl elt företag försäkrar all sin export eller bestämda delar av sin export hos garantiinsiitutet och inte har möjlighet att fl enstaka affärer försäkrade. 1 Sverige har denna försäkringsform spelat en begränsad roll, trots all vissa förmåner i vad avser premier och även täckningsgrad har kopplats lill frivilliga globalgarantier. 1 många andra länder är däremot formen obligatorisk vid korta affärer (kredittid högst ett år). Exportören i ett sådant land har således att välja på all försäkra all sådan export eller ingen och kan inte som i Sverige välja ut affärer med de länder eller köpare han önskar försäkra. Sett ur

Prop. 1978/79:201                                                   23

garanliinstituteis synvinkel ligger den huvudsakliga fördelen med globalgar-aniier iden riskspridning som uppnäs. Sen uren exportörs synvinkel kan det vara en fördel atl garantiinsiilutel har större möjlighet alt upprätthålla en mer kontinuerlig garantigivning även på marknader med problem och alt del även kan hälla en lägre premienivå. Den lägre genomsnittliga premienivån möjliggörs genom den siörre riskspridning och den större volym för garantiåtaganden som torde bli resultatet av atl globalgaraniier införs.

Del är enligt min mening med hänsyn lill våra internationella åtaganden viktigt alt exporlkredilgaranliverksamheten bedrivs affärsmässigt. I annal fall skulle vi kunna komma i konflikt med Sveriges åtaganden i GATT och EFTA samt Sveriges avtal med EG.

Jag delar EKN:s uppfattning atl riskerna inom garantigivningen bör fl en bättre spridning. Det är samtidigt viktigt att den svenska exportindustrin får möjlighet att arbeta under i stort samma betingelser som andra länders exportörer. Inom n-garanligivningen bör-såsom EKN föreslagit-verksamheten anpassas så att uppkommande skadefall på sikt kan beräknas bli täckta av egna successivt uppbyggda reserver. Premiesättningen bör i sin tur anpassas härtill med beaktande av de jämförelser som låter sig göras med andra garanliinstitut. EKN bör självfallet kunna pröva vilka effekter olika premiersystem ger. För s- och u-garantier bör större risker kunna tas. Dock bör inte enligt min meningen risk kunna accepteras ifall sannolikheten för en beiydande slutlig förlust är väsentligt större än sannolikheten för att en sådan förlust inte uppstår.

EKN framhåller med hänvisning till de ökade engagemangen och riskulvecklingen atl nämnden årligen bör underställa statsmakterna sin verksamhet för prövning. De skulle då ta ställning lill verksamhelen och pä basis av nämndens prognoser oftare än nu kunna göra en regelbundet återkommande bedömning av hur EKN:s engagemang utvecklar sig. Jag delar nämndens uppfattning att EKN årligen pä detta sätt bör underställa regering och riksdag sin verksamhet för prövning.

Jag har fömt redogjort för utvecklingen aV EKN:s åtaganden och förbindelser avseende både n- och u-garantier. EKN har i sin skrivelse redogjort för del snabbt växande engagemanget. Vad gäller n-garantier har summan av gällande garantiförbindelser och garanliutfäslelser vuxit från 8 000 milj. kr. i juli 1973 till dagens ca 39 0(X) milj. kr. Den ram för n-garantier som tilldelades EKN genom riksdagens beslul vid riksmötet 1976/77 - totalt 29 000 milj, kr, - beräknas inom en snar framlid bli lagen i anspråk, EKN föreslår därför att ramen för n-garantigivningen höjs med 10 000 milj, kr, till 39 000 milj, kr, Samlliga remissinstanser tillstyrker en sådan höjning. Även jag anser att EKN bör ha möjlighet att möta den ökade efterfrågan på sädana garantier. Jag förordar därför att rambeloppet höjs med 10 000 milj, kr, till 39 000 milj, kr.

Vid förra riksmötet beslöt riksdagen (prop, 1977/78:155, NU 1977/78:73, rskr 1977/78:379) om en höjning av högsta tillåtna garantiprocentsats för

Prop.  1978/79:201                                                   24

garanti avseende bank-till-bankkredit från 90 96 lill 95 96, Garaniiprocentsaisen för bank-lill-köpare krediter förblev vid 90 96, I många mottagarländer ges krediter av säljarens bank till någon annan institution än en bank som i del landet har bankfunkiioner men som alltså inle är en bank, EKN anför alt det ofta kan vara så atl en regering eller elt ministerium, exempelvis finansministeriet, är mottagare av en bank-till-bankkredii. Den svenske exportören kan alltså i detta fall inte erhålla den högre garaniiprocentsaisen. EKN framhåller alt detta försämrar konkurrenskraften på kreditsidan för den svenske exportören och förslår alt nämnden bemyndigas att låta garantiprocentsatsen utgöra 95 96 vid bank-till-bankkredit då mottagaren är regering eller en regeringsorgan med bankfunktioner.

Samtliga remissinstanser tillstyrker detla förslag. Det är min uppfattning att den föreslagna utvidningen av begreppet bank i de berörda garantifallen kommer att betyda en väsentlig förbättring, Sveriges industriförbund m, fl, organisationer vill gä längre och menar all garaniiprocentsaisen bör utsträckas till 100 % eller som ett andra alternativ alt garantiprocentsatsen höjs lill 100 96 efterdet kredittiden löpt i två år. Jag anser att en höjning lill 100 96 inle bör genomföras, då det skulle innebära att självriskmomentet hos banken helt försvinner. En utvidgning av begreppet mottagande bank innebär en väsentlig förbättring samtidigt som självrisken inte kan anses för betungande. Jag förordar därför all den maximala garantiprocentsatsen vid bank-lill-bankkredit för icke-kommersiella risker där mottagande bank är en regering eller ett regeringsorgan med bankfunktioner höjs till 95 96.

I sitt remissyttrande förutsätter SEK att bolaget betraktas som bank i förevarande sammanhang och därmed kan komma i åtnjutande av 95 96 täckning vid lån lill utländsk bank. Ett sådant belraktelsesätl finner jag rimligt,

9.3 Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse

Jag har tidigare redogjort för EKN:s syn på risktagandel vad gäller s, k, u-garantier. För atl kunna ge denna typ av garantier måste speciella krilerier vara uppfyllda fömlom att mollagariandel skall vara ett u-land. Export-affären skall även främja landets ekonomiska utveckling enligl de principer som gäller för svensk biståndspolitik.

Det har lidigare anförts alt EKN:s engagemang utvecklats mot en ökad koncentration på vissa länder. Det kan visa sig svårt att med bibehållet krav på affärsmässighet fonsälla ge garantier på en sådan marknad. EKN framhåller också att behovel av garantier på marknader och för affärer av mer riskfyllt slag inte inskränker sig lill u-länder och sädana affärer där utvecklingseffekten är tillfredsställande belagd. Det kan vidare vara viktigt att kunna stödja projekt på marknader där svenska produkter vunnit insteg. Vid vissa tillfällen kan betalningssvaga länder behöva slöd med hänsyn lill den ekonomiska situationen, då åtgärder föranledda av denna annars skulle

Prop. 1978/79:201                                                   25

kunna drabba svenska industrisalsningar, EKN skulle även kunna ta en siörre risk om man härigenom kunde avhjälpa en sysselsättningskris i ett område eller inom en viss bransch i Sverige,

EKN föreslår därför att gällande system utvidgas och au en särskild ram ställs till nämndens förfogande för garantier vid exportaffärer med etl särskilt samhällsintresse (s-garaniier). Denna ram skall även omfatta u-garantierna. Ramen, som årligen skall bestämmas av regering och riksdag, skall efter särskild prövning kunna utnytljas för garantigivning med större risker än under n-garantisyslemet. Nämnden föreslår att ramen för nästkommande budgetår fastställs till ett belopp av 13 000 milj, kr,, innefattande den ram på 11000 milj, kr, som av riksdagen tidigare ställts till förfogande för u-garantigivning.

Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget, SIDA vill dock undersiryka atl införandet av s-garantier inle flr innebära en minskad villighet att accepiera exportaffärer under u-garantisysiemet. Även jag förordar alt förslaget genomförs, Enligl min mening skall del nya garantisystemet inte påverka det fortsatta lämnandet av u-garantier. Jag delaräven fullmäktiges i Sveriges riksbank uppfattning alt det nya systemet kan medföra atl ell färre antal ärenden än lidigare kommer alt behöva hänskjutas till regeringen, Sveriges industriförbund m, fl, organisationer finner det synneriigen tillfredsställande att EKN nu föreslår införandet av s-garanlier. De menaräven all det s, k, solitärproblemet - möjligheten av att erhålla garantier för siora affärer på relativt svaga marknader - blir möjligl att lösa med del nya systemet.

Jag förordar att en ram på 13 000 milj, kr, ställs till regeringens förfogande för u- och s-garanlier innefattande även den nuvarande av riksdagen beviljade ramen för u-garantier på 11 000 milj, kr. Det är min uppfattning atl den nya garantiformen bör användas med en viss försiktighet. Denna s, k, s-garanli skall kunna ges förutom i de fall som gäller u-garantier då exportaffären är samhällsekonomiskt betydelsefull, då den ligger i linje med den indusiripolitiska målsättningen eller då den ger betydelsefulla sysselsättningseffekter i Sverige, Regering och riksdag kommer genom EKN:s åriiga redovisning att ges möjlighet alt följa utvecklingen.

Jag avser att föreslå regeringen alt komplettera EKN:s styrelse för u-garantier så atl sysselsättnings- och exportintressena där kommer atl företrädas,

9.4 Motgarantier vid exportkreditgivning

EKN har föreslagit atl nämnden flr rätt atl lämna s, k motgarantier lill utställare av säkerhet. Under år 1978 infördes en ny form av garanti som syftade till att täcka risker för otillböriigt utnyttjande av säkerheter som ställs i samband med export. Dessa garantier, s, k, SÄ-garantier,skyddarexporiören mot föriuster då sådana säkerheter otillböriigt tas i anspråk av exportörens motpart eller då hinder för medgiven återbetalning av ianspräktagen säkerhet

Prop.  1978/79:201                                                   26

uppkommit. Det vanliga är atl en bank, etl försäkringsbolag eller annan institution utställer säkerheten på uppdrag av exportören. Denne säkerhetsgivare har vanligtvis omedelbar regressrätt mot exportören. Säkerhetsgivaren löper därför risken om EKN på grund av exportörens underlåtenhet, fel eller försummelse, inle utbetalar ersättning för ianspräktagen säkerhet. Exportören måste därför i många fall lämna säkerhetsgivaren garantier så ätt regressrätten säkras. Då dessa belastar det exporterande förelagets balansräkning kan utställandet av säkerheter försämra företagets soliditet så kraftigt atl banken inle är villig ställa ut ytterligare garantier för nya exporiaffärer,

EKN föreslår därför att ett nytt garaniisystem avseende motgarantier införs. Dessa skulle lämnas direkt till bank eller försäkringsbolag som för exportörs räkning ställt säkerhet till köparens förmån. Denna garanti menar EKN skulle omfatta förutom risken på köparen och köpariandet även risken atl exportören inle fullgör sina åtaganden. Avsikten är att EKN skall ha regressrätt mot exportören,

1 den inom industridepartementet upprättade promemorian (Ds I 1978:39) tas också upp tanken på elt system för motgarantier för att underiätla export av systemleveranser lill industri- och anläggningsprojekl. Förslaget i promemorian överensstämmer i sina huvuddrag med de förslag som utarbetats av EKN, I promemorian föreslås dock att elt särskilt institut upprättas för att lämna motgarantier. Vidare föreslås att motgarantier skall kunna ges för leveranser i Sverige,

Vad gäller den senare frågan vilt jag framhålla all de lättnader som nyligen föreslagils i kapitaltäckningsreglema för bankerna och som bl, a, avser bankernas garantiåtganden (prop, 1978/79:190) bör minska kostnaderna för sådana åtaganden och således fä en sådan effekt som jag vill uppnå med motgarantier. Med hänsyn härtill har jag efter samråd med chefen för ekonomidepartementet inte funnil anledning alt lägga fram någol förslag om motgarantier för projekt i Sverige,

Motgarantier skall enligt EKN:s förslag kunna lämnas vid exportaflarer med etl konlraktsbelopp av minsl 100 milj, kr, med en täckning av högst 95 96, Vid kontraktsbelopp understigande 100 milj, kr, -dock minst 10 milj, kr, - bör motgarantier kunna lämnas med en täckning av 50 96, Avslår garantigivaren från att kräva säkerhet av exportören för självriskandelen skulle vid kontraktsbelopp understigande 100 milj. kr. en täckning upp till 90 96 eller 95 96 kunna lämnas. Minsta belopp för garantierna bör enligt förslaget vara 0,5 milj. kr.

Jag delar uppfattningen om behovel av etl system med motgarantier. Därför föreslår jag att ell sådant införs i huvudsaklig överensstämmelse med EKN:s förslag. Därvid förordar jag all för affärer över 10 milj. kr. motgaranti skall kunna ges med en täckning av högst 95 96 om garantigivaren avstår från att kräva säkerhet av exportören för självriskandelen. Minsta belopp som skall kunna garanteras bör som EKN föreslagit vara 0,5 milj. kr.

Vad gäller koniraklsbeloppets storiek saml täckningsgraden vill jag för

Prop.  1978/79:201                                                   27

egen del förorda en något mer fiexibel ordning än den EKN föreslagil. EKN bör sålunda ha möjlighet atl ge garantier med en täckning med upp till 95 96 i de fall då kontraktsbeloppet något understiger 100 milj. kr. och garantigivaren inte avslår från all kräva säkerhet av exportören. För affärer av mindre storiek ner till 10 milj. kr. avser jag föreslå regeringen att göra det möjligl atl i förhållande till förslaget ytterligare variera täckningsgraden. Det bör ankomma på regeringen att meddela närmare föreskrifter i dessa frågor. Inte i något fall skall motgaranti kunna ges för affärer understigande 10 milj. kr. och inte heller i något fall skall täckningsgraden överstiga 95 96.

Del är min uppfattning all införandet av ell system med motgarantier ligger väl i linje med EKN:s verksamhet och jag vill därför i likhet med flertalet remissinstanser förorda alt EKN bemyndigas atl utfärda motgarantier i enlighet med förslagel. Jag förutsätter alt EKN normall inte avser att betinga sig säkerhet för molgaraniin av exportören.

Frågan om möjlighelerna alt lämna motgarantier redan under byggnads-och tillverkningstiden kan inle avgöras ulan ytteriigare utredning. Jag avser att senare föreslå regeringen all tillsätta en utredning för atl skyndsamt pröva denna fråga med hänsyn tagen bl. a. lill de effekter dessa motgarantier kan fl för svensk kreditpolitik.

9.5 Investeringsgarantier

1971 års industribiståndsutredning har i sin belänkande (SOU 1972: 90) industriutveckling och utvecklingssamarbete föreslagit atl nuvarande system för garantier av investeringar i u-länderna modifieras och klarläggs samt att länderkretsen utvidgas, 1977 års bislåndspolitiska utredning om Sveriges samarbete med u-länderna, och 1977 års industribiståndsutredning om Sveriges utvecklingssamarbete på industriområdet har också i viss utsträckning berört dessa frågor. De togs även upp i prop, 1977/78:135 om riktlinjer för internationelll utvecklingssamarbete m, m. Det är med utgångspunkt i detta och i remissyttrandena över betänkandena som jag föreslår följande ändringar i det svenska syslemel.

Existerande system fastställdes för mer än tio år sedan. Sedan dess har slora ekonomiska och poliliska förändringar skett, i u-länderna själva, i deras inbördes relationer och i deras relationer med i-länderna. Ell modifierat svenskt system för invesleringsgarantier bör ta hänsyn lill delta liksom lill existerande garaniisystem i andra i-länder.

Under senare år har såväl svenska programländer för bistånd som andra u-länder framfört önskemål om sådant internationellt samarbete som medför investeringar av del svenska näringslivet. Svenska förelag, framför allt de små och medelstora, ställer sig emellertid ofta tveksamma till atl investera i u-länder då de ekonomiska riskerna bedöms vara avsevärda.

Det är därför angelägel all vi anstränger oss för att positivt möta u-ländernas ökande intresse för samarbele på industriområdet. Den svenska

Prop. 1978/79:201                                                    28

sakkunskap som efterfrågas finns till största delen inom näringslivet. Elt modifierat investeringsgarantisystem som jag här föreslår torde kunna medverka till atl främja den ekonomiska utvecklingen i u-länderna.

Härtill kommer atl den planerade verksamhelen inom den nyligen etablerade fonden för industriellt samarbete bygger på ett nära samarbete mellan svenska förelag och fonden. Genom det stöd som fonden kan lämna antas företagen vara beredda all göra investeringar i u-länder. Etl bättre fungerande investeringsgarantisystem borde kunna medverka till alt underlätta för fonden att uppnå en aktiv medverkan från näringslivet.

Jag anser att ell villkor för alt en investering skall kunna godkännas även fortsättningsvis bör vara en skriftlig bekräftelse från värdlandels sida att projektet betraktas som utvecklingsfrämjande och i överensstämmelse med landets utvecklingsplan. Den administrerande myndigheten EKN bör i hög grad kunna föriita sig på mottagariandets bedömning men måste även fortsättningsvis förbehålla sig rätt till granskning av utvecklingseffekien. Denna granskning bör ske i nära samråd med SIDA. De kriterier som då bör uppställas gäller främst ianspräklagande av arbetskraft i värdlandet samt överföring av teknologi. På sikt bör investeringen även resultera i en förstärkning av värdlandets betalningsbalans. Vid bedömingen av utvecklingseffekien bör stor hänsyn las till varje värdlands speciella förutsättningar. Det bör vidare vara ett självklart rätissäkerheiskrav att det krav avseende utvecklingeffekt som uppställs vid prövningen av en garantiansökan inte ändras under garantitidens gång genom alt skilda regeringar i elt u-land bedömer denna fråga på olika sätl.

Enligl det nuvarande syslemel gäller som krav för investeringsgaranli att det investerande företaget ger de anställda tillfredsställande anställnings- och arbetsvillkor och visar en positiv inställning lill fackföreningsverksamhet inom företaget. Jag finner ingen anledning atl gå ifrån dessa krav, men betonar att villkoren måste bli beroende av förhållandena i de enskilda länderna. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet bör det vara tillräckligt med kontroll vart iredje lill femte år.

Jag ser ingen anledning alt utvidga investeringsgarantin att gälla annat än rent politiska risker dvs. nationaliseringsrisk, kalamitetsrisk och iransfereringsrisk. Det bör ankomma på EKN atl genom utformningen av den riskbeskrivning som ingår i garanliavialel undanröja eventuella oklarheter.

U-länderna har under senare år krävt allt större insyn i och kontroll av de utländska investeringarna. 1 allt högre grad krävs också alt en lokal partner, skall ingå i projektet. Mol denna bakgrund anserjag atl även minoriteisdel-tagande enligt utredningens förslag bör kunna garanteras.

Utvidgning eller komplettering av tidigare verksamhei bör kunna bli föremål för garanti oavsell om en sådan utvidgning eller komplettering finansieras med nytt kapilaltillskoll eMer med medel som binds i företaget i form av aktiekapital eller på annat sätt. Kravet på att reinvesieringarna skall

Prop.  1978/79:201                                                  29

ha gjorts med vinstmedel som fritt kunnat transfereras bör bibehållas. Vidare bör etl krav vara att investeringen leder till en produktionsökning i värdlandet.

Jag vill inte föreslå en ändring av nu gällande garantitid, 15 år eller undantagsvis 20 år. Normalt bör garanliavialel omfaila en nedtrappnings-plan. Däremot anserjag atl möjlighet bör finnas för en kort garantitid ulan föreskrift om nedtrappning av del garanterade beloppet under garantitiden. I dessa fall bör möjlighet lill föriängning kunna lämnas.

Belräffande regler för nedtrappning anserjag att det bör överiämnas åt den administrerande myndigheten att la ställning lill denna fråga i varje enskilt fall. Garantin bör inte fl dras lillbaka annat än om garanlitagaren uppenbart brutit mot uppställda garantivillkor av väsentlig betydelse eller lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för garantigivningen.

Jag har tidigare redogjort för gällande procedurer. Beträffande framtida procedur för garantins erhållande anserjag att EKN efter samråd med SIDA bör kunna ge förhandsbesked till ett företag att en tilltänkt investering under vissa angivna förutsättningar kan komma i åtnjutande av garanti.

De övergripande målen för den svenska biståndspolitiken bör vara vägledande för verksamhelen. Detla synsätt fär konsekvenser för frågan i vilka länder invesleringsgarantier kan bli aktuella. Företräde bör ges projekt i de länder med vilka Sverige redan bedriver ett långsiktigt utvecklingssamarbete. 1977 års industribiståndsutredning konstaierar vad gäller fondens verksamhet all med de relativt rika u-länderna, t. ex. i Latinamerika och Främre Orienten, har industriellt samarbele kunnat etableras utan speciella stödåtgärder. När det gäller utvidgning av investeringsgaranlisystemet finner jag del på samma sätt naturiigt att systemet endast undantagsvis används för garantier i dessa u-länder. 1 den mån länder utanför programlandskretsen skulle bli akluella, skall endast sådana komma i fråga vars utvecklingsplanering är förenlig med målsättningen för svensk biståndspolitik.

Hittills har förutsatts att definitiva föriuster skall kunna täckas av medel från bislåndsanslagen. I fråga om EKN:s garantigivning pä särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska ulveckling, de s.k. u-garantierna, gäller numera (prop. 1977/78:135, UU 1978/79:1, rskr 1978/79:9) alt definitiva förluster skall belasta sextonde huvudtiteln, oförutsedda utgifter. I samklang härmed, föreslår jag atl definitiva förluster inom investeringsgarantisystemel i första hand bör täckas genom premieintäkter, men i sista hand skall kunna belasta sextonde huvudtiteln, oförutsedda utgifter.

Prop.  1978/79:201 30

10. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen atl

1.     godkänna de riktlinjer för garantigivning vid export, som jag har förordal,

2.     medge atl staten ålar sig betalningsansvar i form av staisgaranii för exportkredit till etl bdopp av högst 52 000 000 000 kr., varav 13 000 000 000 kr., reserveras för garantigivning på särskilt gynnsamma villkor vid export av betydelse för u-ländernas ekonomiska utveckling och för garantigivning vid särskilt samhällsintresse,

3.     godkänna de riktlinjer för ändringar i systemet för garantier av investeringar i u-länder som jag har förordat.

Ärendet bör behandlas under innevarande riksmöte.

11. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposition föreslå riksdagen all aniaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop.  1978/79:201 31

Innehållsförteckning

Proposiiion ......................................................        I

Propositionens huvudsakliga innehåll .....................        I

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 1979 . .       2

1          Inledning.....................................................       2

2          Nuvarande ordning........................................       3

3          EKN:s skrivelser om vissa reformer i garantiverksamheten ...  5

3.1          Frågan om affärsmässighet......................       5

3.2          Ramen för normal kreditgarantigivning........       8

3.3          Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse.       8

3.4          Ändring av garantiprocentsatsen i vissa fall       9

3.5          Motgaranti till utställare av säkerhet.........       9

4          Industridepartementets promemoria om systemleveranser till industri- och anläggningsprojekl - frågan om motgarantier....                                                 10

5          Invesleringsgarantier.....................................      11

5.1          Förslag och diskussioner..........................      11

5.2          Närmare om 1971 års industribislåndsulrednings förslag   12

6............................................................... Remissyttranden över EKN:s skrivelser om vissa reformer i
garantiverksamheten..................................... .... 15

6.1          Frågan om affärsmässighet, ramen för n-garantier saml ändring av garantiprocentsatsen        ......................................................... 15

6.2          Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse.      17

7          Remissyttranden över förslagen om motgarantier      18

8          Remissyttranden över förslagen från 1971 och 1977 års industri-biståndsutredningar rörande investeringsgarantier.....................................      18

8.1          1971 års utredning.................................      18

8.2          1977 års utredning.................................      19

9    Föredragandens överväganden........................      20

9.1          Inledning..............................................      20

9.2          Frågan om affärsmässighet, ramen för normalkreditgarantigivning samt ändring av garantiprocentsatsen i vissa

fall......................................................      21

9.3          Kreditgarantier vid särskilt samhällsintresse. .... 24

9.4          Motgarantier vid exportkreditgivning.......... .... 25

9.5          Invesleringsgarantier..............................      27

10       Hemställan..................................................      30

11       Beslul.........................................................      30