Miljöbalk

Proposition 1997/98:45D5 Protokollsutdr. Paragrafreg.bil.A. Lagrådets yttrande. bil. 1. Rättsdatablad.

Regeringens proposition
1997/98:45

Prop.
1997/98:45

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut 445

1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-09-30

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet
Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.

Enligt lagrådsremisser den 3 april och den 12 juni 1997 (Miljödeparte-
mentet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag
till
1. miljöbalk
2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
3. lag om kungörelse, skriftväxling och delgivning i mål och ärenden
enligt miljöbalken,
4. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
5. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning,
6. lag om ändring i brottsbalken,
7. lag om införande av miljöbalken,
8. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet,
9. lag om ändring i lagen (1998:000) med särskilda bestämmelser
om gaturenhållning och skyltning.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna
Kerstin Cederlöf, Henrik Löv och Bjarne Karlsson, rådmannen
Roger Wikström samt kammarrättsassessorn Agneta Eberhardt.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till miljöbalk

Inledande synpunkter

Det lagstiftningsarbete som lett fram till det nu remitterade förslaget till
miljöbalk har pågått sedan slutet av 1980-talet. Den senaste fasen i detta
arbete inleddes med tilläggsdirektiv i november 1994 till
Miljöorganisationsutredningen, som då antog namnet
Miljöbalksutredningen. Utredningen överlämnade den 4 juli 1996
betänkandet Miljöbalken - En skärpt och samordnad miljölagstiftning för
en hållbar utveckling (SOU 1996:103). Vid remissbehandlingen av
betänkandet uttalade flera remissinstanser att remisstiden (3 månader
från mitten av juli 1996) varit för kort. Lagrådsremissen överlämnades
den 16 april 1997. Till Lagrådet har också den 18 juni 1997 överlämnats
remiss med förslag till lag om införande av miljöbalken m.m.
Med tanke på det i remissen uttalade syftet att en miljölagstiftning bör
fungera som ett centralt instrument i miljö- och resurspolitiken är det
beklagligt om den tidspress som synes ha förelegat fått inverka på
förslagets materiella innehåll och lagtekniska utformning. Lagrådet har i
sitt granskningsarbete inte kunnat undgå att befara att så varit fallet.
Även om förslaget i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med
det förslag till miljöbalk som remitterades till Lagrådet under år 1994,
medför det också en omfattande och komplicerad utbyggnad av balkens
regelsystem.
Lagrådets arbete har försvårats av att en ytterligare etapp i arbetet på
en ny miljölagstiftning ännu inte föreligger, dvs. följdlagstiftningen till
miljöbalken. Det har således inte varit möjligt att under granskningen få
en helhetsbild av den miljölagstiftning som avses slutligen komma att
gälla.
Ett av huvudsyftena med att skapa en gemensam lagstiftning på
miljöområdet anges i remissen vara att den skall bli lättare att överblicka
och tillämpa. Lagrådet kan instämma i att en förbättrad samordning av de
miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är
eftersträvansvärd. Detta innebär inte att sådana bestämmelser
nödvändigtvis bör samlas i en enda lag. Vid sidan av miljöbalken
kommer också enligt förslaget ett flertal lagar som reglerar hälso- och
miljöskyddsintressena att bli tillämpliga; antingen med företräde framför
balkens regler eller parallellt med dessa. Vilka bestämmelser i andra
lagar som skall ges företräde respektive parallellt med miljöbalken skall
beaktas i miljösammanhang framgår inte av förslaget annat än genom
exemplifiering. Enligt Lagrådets mening är detta inte förenligt med det
angivna syftet att underlätta överblickbarheten och tillämpningen av
miljölagstiftningen. Det hade kunnat förväntas att sådana samordnings-
och avgränsningsfrågor skulle ha getts en mer ingående analys än vad
som synes ha gjorts; särskilt med beaktande av vad Lagrådet uttalade i
dessa frågor i sitt yttrande över det under år 1994 remitterade förslaget
till miljöbalk.
I stor utsträckning har de i miljöbalken integrerade lagarna överförts
utan annat än redaktionella jämkningar. Det framgår inte av
lagrådsremissen i vilken omfattning det därvid har övervägts om det
materiella innehållet i de överförda lagarna i alla avseenden bör behållas
oförändrat i en modern lag av den föreslagna balkens karaktär. En
genomarbetad analys i detta hänseende hade enligt Lagrådets mening
varit påkallad särskilt beträffande vattenlagen. Såväl den lagens
miljöbestämmelser, som föreslås ingå i balken, som dess övriga
bestämmelser, som delvis föreslås bli intagna i en ny lag med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet, är i flera fall hämtade från 1918 års
vattenlag. Många av dessa bestämmelser lär i dag ha ringa aktualitet. Det
kan starkt ifrågasättas om sådana regler försvarar sin plats i ett nytt
lagstiftningskomplex. I sitt yttrande över det år 1994 remitterade
förslaget till miljöbalk ansåg visserligen Lagrådet det vara en nackdel att
balken inte skulle omfatta all miljölagstiftning och nämnde särskilt bl.a.
vattenlagen. Lagrådet fann det emellertid svårt att utan en ingående
analys bedöma om en ökad samordning borde komma till stånd. Som
Lagrådet nu ser det efter genomgången av remissförslagen kommer
regleringen av vattenverksamhet att medföra ett flertal komplikationer
och tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att
ytterligare överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen.
Lagrådet återkommer till frågan i det följande.
Den till synes mer eller mindre automatiska integreringen av andra
lagar i miljöbalken har också medfört ett annat principiellt problem,
vilket illustreras av de till balken överförda bestämmelserna i 2 och 3
kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
Detta har medfört att bestämmelser som syftar till att bedrivandet av
vissa näringar inte skall försvåras har tagits in i miljöbalken, trots att de
inte annat än möjligtvis indirekt och på lång sikt har någon miljökaraktär.
Det bör uppmärksammas att bestämmelser som reglerar en viss näring i
remissen (avsnitt 4.5) såvitt gäller skogsvårdslagen (1979:429) ansetts
inte böra tas in i miljöbalken. Det nu sagda ger Lagrådet anledning att
ifrågasätta systematiken vid integreringen i miljöbalken av bestämmelser
i andra lagar. Balken kommer att gälla inte bara miljön i allmän
bemärkelse utan även hushållningen med naturresurser. En sådan lösning
bör i och för sig inte behöva möta någon invändning, men enligt
Lagrådets mening måste det anses oegentligt att i miljöbalken inordna
även regler som är väsentligen enbart näringsrelaterade.
Vad avser det materiella innehållet i de från andra lagar överförda
reglerna kan det enligt Lagrådets mening inte uteslutas att en översyn
måste ske inom en nära framtid med hänsyn till den utveckling som har
skett och sker inom hälso- och miljöskyddsområdena såväl nationellt
som internationellt. Det är naturligtvis ofrånkomligt att lagstiftningen
inom områden som är föremål för kontinuerlig utveckling ändras i
anslutning till nya vetenskapliga rön eller en förändrad politisk syn på de
frågor som berörs av lagstiftningen. Med den centrala ställning som
miljöbalken avses få i hälso- och miljöskyddsarbetet och med de
föreslagna ambitiösa informations- och utbildningsinsatserna inför
miljöbalkens introducering vore det emellertid olyckligt om de
bestämmelser som bildar viktiga utgångspunkter för det arbetet skulle
förändras så att värdet av dessa insatser skulle förringas.
Lagrådet kan inte på det föreliggande materialet bedöma i vilken
utsträckning det materiella innehållet i hälso- och
miljöskyddslagstiftningen kan tänkas genomgå någon väsentlig
förändring och hur aktuellt detta kan vara. Enligt Lagrådets mening
borde dessa frågor ha underkastats en grundlig analys före
ställningstagandet till förslaget att införa en miljöbalk. Om det därvid
hade visat sig att grundläggande principer och regler borde ändras, hade
det varit rimligt att först göra de därav föranledda ändringarna i gällande
lagar på området och sedan eventuellt samordna de olika lagar som är
lämpade härför i en central lagstiftning.
I 2 kap. föreslås vissa allmänna hänsynsregler. De bygger på ett antal
principer som i remissens avsnitt 4.8 anges vara rättsligt bindande;
försiktighetsprincipen, kunskapskrav, principen om bästa möjliga teknik
samt lokaliserings-, hushållnings-, kretslopps- och
produktvalsprinciperna. Alla dessa principer skall iakttas inte endast av
dem som bedriver verksamhet av något slag utan även av var och en som
vidtar en åtgärd. Hänsynsreglerna är i dessa avseenden så allmänt hållna
att de, formellt sett, kan komma att gälla snart sagt varje åtgärd som den
enskilde vidtar i sitt dagliga handlande. Regler av detta slag kan enligt
Lagrådets mening förväntas leda till åtskilliga tillämpningsproblem och
kan inte i alla avseenden anses förenliga med rättssäkerhetens krav.
Större möda borde ha lagts ned på att precisera hänsynsreglerna för att
undvika sådana konsekvenser.
Vad gäller möjligheterna till bättre överblick över det miljörättsliga
regelsystemet är vidare att beakta att det föreliggande balkförslaget
särskilt i de materiella hälso- och miljöfrågorna har getts en utpräglad
karaktär av ramlagstiftning. Även om en sammanföring av ett antal
centrala och andra miljölagar till en balk kan underlätta överblicken på
lagnivå blir innebörden av den utvecklade normgivningsdelegeringen i
balkförslaget att den kvantitativt och innehållsmässigt helt övervägande
delen av författningsmaterian står att finna på lägre författningsnivåer,
dvs. i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Det ter sig
ofrånkomligt att särskilt de myndighetsföreskrifter som utfärdas med
härledning från balkens bemyndiganden efter hand blir mycket
betydande till antal och omfattning och att det blir ur denna flora av
regler som hälso- och miljöskyddets krav oftast kommer att hämta sitt
mer konkreta innehåll. Det kan också befaras att föreskrifter som
meddelas av ett flertal olika myndigheter, var och en för sina delar av det
mångfacetterade miljöområdet, även fortsättningsvis kan bli ganska
disparata till såväl innehåll som form, även om vissa samordnande
insatser kan göras genom ett samrådsorgan så som lagrådsremissen
förespråkar. Således vill det synas som om de vinster som kan göras i
fråga om överblickbarhet på lagnivå inte kommer att få någon eller i vart
fall inte tillnärmelsevis full motsvarighet på lägre författningsnivåer.
Att författningsmaterian på miljöområdet, sedd som helhet, verkligen
kommer att bli påtagligt lättare att tillämpa än nuvarande regleringar
genom tillkomsten av den föreslagna balken framstår inte heller som
särskilt klart. Väl finns det i balkförslagets inledande avdelning
övergripande bestämmelser om målsättning, grundläggande skyldigheter,
miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m. som kan
vara av betydelse från samordningssynpunkt. Denna reglering kan dock
på grund av sin art inte anses ägnad att ge tillräcklig vägledning för att
underlätta och förenhetliga lagtillämpningen. Detta sammanhänger bl. a.
med tillämpningsområdets utsträckning, som kan förväntas leda till en
större komplexitet vid prövningar enligt balken än vid motsvarande
bedömningar enligt hittillsvarande lagstiftning med inriktning på mer
specifika områden. Det enligt förslaget avsedda samspelet mellan de
övergripande bestämmelserna och andra miljöregler inom och utom
balken kan antas komma att vålla tillämpningsproblem.
Möjlighet till mer påtagliga vinster torde främst finnas genom den
samordning som kan ske vid tillståndsförfaranden och omprövningar
m.m. samt vid tillsynsingripanden och påföljder för överträdelser.
Sammanföringen i ett lagverk av bestämmelser i dessa hänseenden från
olika befintliga lagar leder till ett minskat antal sådana regler och till att
de kvarvarande kan utformas enhetligare, vilket bör vara till fördel för
tillämpningen. Ser man på helhetsbilden av balkförslaget blir det dock
enligt Lagrådets mening svårt att hävda att ett lagverk med föreslagen
uppbyggnad ger avgörande förutsättningar att uppnå mera väsentliga
förenklingar av regelsystemet på miljöområdet till fromma för dess
praktiska användning. Lagrådet vill här tillfoga att det inte kan vara
tillrådligt att hysa förväntningar om att organisatoriska åtgärder avseende
ordningen för prövningsförfarande och överklagande skall kunna lösa
svårbemästrade tolknings- och tillämpningsproblem som sammanhänger
med ofullständigheter i balkens konstruktion och utformning.
I lagrådsremissen föreslås inrättande av en särskild
domstolsorganisation - miljödomstolar och en miljööverdomstol. Syftet
härmed anges vara bl.a. att en samordning av miljörättsliga regleringar
bör omfatta inte endast materiella bestämmelser utan också
prövningssystemet. Enligt Lagrådets mening är förslaget i denna del
behäftat med flera principiellt och organisatoriskt otillfredsställande
inslag. Lagrådet kommer i det följande att närmare utveckla sina
synpunkter i detta hänseende.
Som tidigare nämnts anser Lagrådet att en förbättrad samordning av
hälso- och miljölagstiftningen är eftersträvansvärd. Lagrådet har också
förståelse för den psykologiska effekten, nationellt och internationellt, av
att Sverige i en central lag slår fast vissa för hela hälso- och miljöområdet
grundläggande principer och regler samt att den effekten måhända
förstärks genom att lagen ges status av en balk. Arbetet med en sådan
lagstiftning borde dock ha getts den tid som behövs för att, som Lagrådet
uttryckte det år 1994, uppnå ett lagverk av den fullständighet och
genomarbetning som bör känneteckna en miljöbalk.
Utöver nu anförda allmänna synpunkter har Lagrådet vid granskningen
av förslaget till miljöbalk funnit anledning att i vissa fall förorda andra
lösningar för att, om förslaget kommer att ligga till grund för lagstiftning,
bl.a. undvika oklarheter och tillämpningsproblem.

1 kap.
1 §
Det är inte ovanligt att ett lagverk av stor samhällelig betydelse inleds
med ett målsättningsstadgande, en s.k. portalparagraf, som i mera
allmänna ordalag och gärna med inslag av honnörsord anger inriktningen
för politiska strävanden på det aktuella lagområdet. Den nu föreslagna
målsättningsparagrafen kan sägas vara av denna typ. Den har
konstruerats så, att den som mål för lagverket, miljöbalken, beskriver
några huvudpunkter i vad som eftersträvas i miljöpolitiken. Det är
således fråga om en programförklaring byggd på vissa grundläggande
värderingar och den kan sägas återspegla en högt ställd ambitionsnivå för
samhällets ansträngningar. När en sådan inledningsbestämmelse
utformas, får det emellertid beaktas att målet för lagstiftningen inte i alla
delar kan vara detsamma som politikens mål. Som riktigt nog framhålls i
författningskommentaren är det naturligtvis inte tillräckligt med enbart
lagstiftning för att uppnå de uppsatta målen; bestämmelserna i
miljöbalken är, som det sägs, avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för
att styra utvecklingen på området.
Enligt Lagrådets mening är det angeläget att de förväntningar och
anspråk som ställs på lagstiftning som instrument för förverkligande av
de samlade samhällsinsatserna för en tillfredsställande miljöutveckling
hålls på ett realistiskt plan. Lagstiftningen kan bara ge den rättsliga
grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt till att
förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i
miljöhänseende.
Mot den angivna bakgrunden skulle en möjlighet kunna vara att
utforma målsättningsparagrafen på det sättet att vad som i första stycket
av paragrafen sägs om tryggandet av en hållbar utveckling anges inte
endast som ett mål med miljöbalken utan som ett mål för samhällets
samlade ansträngningar på miljöområdet. Med denna utgångspunkt
skulle stycket, med inledningen av 1 kap. 2 § tredje stycket
regeringsformen som förebild, kunna slå fast att samhället skall verka för
en hållbar utveckling av det slag som anges i paragrafen. En sådan
lösning skulle kunna synas naturlig inte minst med hänsyn till att
miljöintresset endast kortfattat berörs i regeringsformen.
Vill man emellertid i enlighet med remissförslaget begränsa
räckvidden av målparagrafen till syftet med själva balken, bör den
utformas under hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra
områden har sina givna begränsningar. Miljöbalken kan bidra till och
främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga
en sådan utveckling. Ett exempel på en utformning av en målparagraf där
motsvarande förhållande beaktas erbjuder 1 kap. 1 § plan- och
bygglagen (1987:10).
Med den sistnämnda utgångspunkten skulle paragrafen, med vissa
redaktionella jämkningar i övrigt, kunna få förslagsvis följande lydelse.

"Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en varaktigt hållbar
utveckling på miljöområdet som innebär att nuvarande och kommande
generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan
utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att
människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett
ansvar för att förvalta naturen väl.

Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt
långsiktigt god hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med
material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp kan uppnås."

3 §
Paragrafen behandlar frågor om miljöbalkens förhållande till annan
lagstiftning. Behovet av reglering i detta hänseende är påtagligt på grund
av att miljöbalken - som framgår bl.a. av hur de allmänna
hänsynsreglerna i 2 kap. föreslagits utformade - avses kunna tillämpas på
varje verksamhet (yrkesmässig eller ej) och varje åtgärd (av vem det vara
må) som i någon mening kan vara av betydelse för genomförandet av
målsättningen att skydda människors hälsa och miljön. Eftersom det inte
kan vara möjligt att inordna all lagstiftning som kan betecknas som
miljörelaterad i balken, uppstår ofrånkomligen avgränsningsproblem och
spörsmål om hur annan lag skall samverka med balken.
Lagrådsremissens ståndpunkt är (avsnitt 4.6) att miljöbalken i princip
skall tillämpas parallellt med annan lag som, med dess särskilda
inriktning, reglerar sådan verksamhet m.m. som miljöbalken omfattar. I
paragrafens andra stycke har detta angetts genom en bestämmelse om att
det som föreskrivs i andra lagar i fråga om verksamhet som kan orsaka
olägenheter för intressen som skyddas enligt miljöbalken gäller utöver
balkens bestämmelser. I bestämmelsen omnämns ett antal exempel på
sådana lagar med miljöanknytning.
I paragrafens första stycke regleras något som kan uppfattas närmast
som undantag från den nämnda parallella tillämpningen av balken och
annan lagstiftning. Innebörden av stycket är att bestämmelser i annan lag
skall gälla i stället för miljöbalken i situationer då den andra lagen i
särskilda avseenden reglerar en fråga som i och för sig omfattas av
balken. Den bakomliggande tanken är enligt författningskommentaren att
klargöra att en särskild lagreglering av vissa hälso- eller miljöfaktorers
påverkan skall tillämpas ensam, när reglerna grundas på bedömningar
med utgångspunkt i mera speciella hänsyn. Endast två exempel på sådan
specialreglering anges i motiven. Det ena gäller lagen (1994:847) om
tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. där det föreskrivs att
byggnadsverk som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska
egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och
miljö, skydd mot buller samt hushållning med energi, vatten och avfall. I
anslutning till förslagets 8 kap. 3 § om förbud mot eller särskilda villkor
för att sätta ut vissa djur- eller fiskarter i naturmiljön nämns som
ytterligare exempel att specialbestämmelser i bl.a. fiskelagstiftningen om
utsättning avses utesluta tillämpning av miljöbalkens reglering i samma
fråga.
Den föreslagna lösningen avviker lagtekniskt från
Miljöbalksutredningens förslag i förevarande hänseende. Ändringen
torde kunna ses som svar på remisskritik mot bristande klarhet i
utredningsförslagets avgränsning av balken i förhållande till annan lag.
Lagrådet är dock för sin del av uppfattningen att även den nu föreslagna
regeln i paragrafens första stycke ger begränsad ledning för bedömning
av hur lagbestämmelser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade
för att utesluta tillämpning av miljöbalken. Det synes önskvärt att
ytterligare vägledning ges på denna punkt, i vart fall genom utbyggnad
och förtydligande av motivresonemanget, varvid fler exempel på
specialregleringar av aktuell art bör kunna lämnas. Eventuellt kan det
finnas möjlighet att efter närmare genomgång och analys av lagområden
som kan hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening
åstadkomma en mer preciserad lagtext. Om detta inte visar sig vara
möjligt, skulle en utväg kunna vara att låta första stycket utgå.
Uppkommande avgränsningsfrågor får under alla omständigheter lösas i
rättstillämpningen. Att därvid särskilt förhållandet mellan balkens
allmänna hänsynsregler och miljöbestämmelser i annan lag kan vålla
svårigheter lär inte kunna undvikas.
Innebörden av andra stycket är inte annat än en erinran om att det vid
sidan av miljöbalken kommer att finnas åtskillig lagstiftning som inte
huvudsakligen men väl i någon utsträckning av betydenhet syftar till att
slå vakt om miljöintressen. Att centrala delar av miljörätten förs samman
i en balk - som i normgivningshänseende är likställd med vanlig lag - kan
givetvis inte innebära att annan gällande lagstiftning av nämnda slag inte
skulle tillämpas. Paragrafens andra stycke skulle med hänsyn härtill
kunna undvaras. Det kan dock ligga ett värde i att ange att det finns
annan miljölagstiftning som kan behöva beaktas vid sidan av balken.
Andra stycket har emellertid, som Lagrådet inledningsvis antytt, fått en
otillfredsställande utformning bl.a. genom uppräkningen av ett stort antal
lagar med tillägg av orden "och andra lagar". Enligt Lagrådets mening
kan syftet med bestämmelsen i andra stycket, nämligen att erinra om att
miljöbalken inte uttömmande lagreglerar alla spörsmål om skydd för
hälsa och miljö m.m., uppnås med en regel som är koncisare utformad än
remissförslagets. Det är svårt att se att en uppräkning i lagtext av på olika
sätt miljörelaterade lagar som inte inordnats i balken fyller någon
funktion, särskilt som uppräkningen inte kunnat göras fullständig.
Mot bakgrund av det anförda förordar Lagrådet att bestämmelsen i
andra stycket ges följande lydelse.

"I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för
människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt
miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag."

Bestämmelsen torde närmast ha sin plats först i paragrafen, varför det
bör övervägas att flytta den till första stycket och låta bestämmelsen där,
om denna anses böra kvarstå, bilda andra stycket.
Frågan om avgränsningen mellan miljöbalken och arbetsmiljölagen
berörs i en särskild bestämmelse i tredje stycket. Med bestämmelsen
åsyftas inte någon förändring i förhållande till den gränsdragning som
sedan länge tillämpas i praktiken med stöd av uttalanden i förarbetena till
arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter. Behov har dock
ansetts föreligga att göra en markering om detta i lagtexten. Innebörden
av tredje stycket anges i författningskommentaren vara att det på det
område där miljöbalkens bestämmelser berör arbetsmiljön, dvs. framför
allt 14 kap., arbetsmiljölagens bestämmelser skall gälla i stället för
miljöbalkens beträffande frågan om reglering av användning av farliga
ämnen på arbetsplatserna och även i övrigt avseende frågor som
huvudsakligen avser arbetsmiljön.
Lagrådet konstaterar att förhållandet till arbetsmiljölagen blev föremål
för uppmärksamhet vid lagrådsgranskningen av det år 1994 framlagda
förslaget till miljöbalk. Lagrådet ansåg då att det skulle ha varit värdefullt
om ytterligare ansträngningar hade gjorts för att klarlägga
avgränsningsfrågorna men att man i fråga om lagregleringen i dåvarande
situation inte kunde nå längre i precision än att i miljöbalken ta in en
erinran om att särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i
arbetsmiljölagen.
Den fortsatta beredning som skett sedan år 1994 i miljöbalksfrågan har
inte tillfört något ytterligare underlag för precisering i balkens text med
avseende på verksamheter på arbetsmiljöområdet. Fråga uppkommer
emellertid i vad mån en bestämmelse med erinran om "de särskilda
bestämmelserna i arbetsmiljölagen" försvarar sin plats vid sidan av de
föreslagna bestämmelserna i första och andra styckena. Som Lagrådet ser
det kan arbetsmiljölagens bestämmelser knappast anses som en sådan i
första stycket avsedd specialreglering som utesluter tillämpning av
miljöbalkens regler. Det framstår dock inte heller som fullt adekvat att
hänföra arbetsmiljölagstiftningen till sidoordnade lagar med
miljöaspekter enligt andra stycket. Med hänsyn särskilt till den
kompetensuppdelning i fråga om föreskriftsgivning och tillsyn m.m. som
praktiseras på kemikalieområdet och som är tänkt att bestå bör det finnas
tillräcklig anledning att göra en hänvisning av den innebörd som
föreslagits i remissen. Lagrådet anser emellertid att bestämmelsen kan
utformas i närmare anslutning till dess avsedda innehåll och föreslår att
tredje stycket ges följande lydelse.

"Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana
hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas
bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160)."

5 §
I paragrafen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter för
totalförsvaret som avviker från miljöbalkens bestämmelser.
Bemyndigandet har utformats med 64 § miljöskyddslagen som förebild.
Som bemyndigandet föreslås utformat kan det uppfattas ge möjlighet att
föreskriva om undantag inom hela det regelområde som miljöbalken är
avsedd att täcka. Med hänsyn till att miljöbalken är tänkt att inrymma
bestämmelser - t.ex. avseende rättegång vid domstol, straffpåföljder och
skadestånd för miljöskador - omfattar balken åtskilligt som ligger utanför
de ämnesområden inom vilka regeringen enligt 8 kap. 7 §
regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela föreskrifter i
förordning.
Det kan måhända hävdas att det utan särskild begränsning följer av
regeringsformen att det föreslagna bemyndigandet inte kan utnyttjas för
att införa undantagsbestämmelser i andra avseenden än grundlag medger
(jfr vad som anfördes i prop. 1990/91:140 s. 81 f. till stöd för att avstå
från att begränsa ett allmänt hållet bemyndigande i
1 kap. 4 § arbetsmiljölagen). När nu avsikten är att införa ett nytt stort
lagverk, bör det dock enligt Lagrådets mening vara av betydelse att
bemyndiganderegeln formuleras så att dess omfattning inte framstår som
vidsträcktare än den kan få vara.
I enlighet med det anförda föreslår Lagrådet att paragrafen
kompletteras med en avslutande sats av följande lydelse: "...., dock inte
inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag."

2 kap.
Allmänna synpunkter

Kapitlet med allmänna hänsynsregler är uppbyggt med utgångspunkt i
några miljöpolitiska handlingsprinciper. Dessa återspeglas till stor del
också i gällande rätt men då för vissa mer avgränsade
verksamhetsområden. En skillnad i förhållande till nuläget är att de
föreslagna allmänt formulerade hänsynsreglerna har getts ett väsentligt
vidgat tillämpningsområde. De flesta avses gälla för varje verksamhet
och varje åtgärd som kan befaras ge återverkningar i form av skada eller
olägenhet för hälsan eller miljön. De föreslagna hänsynsreglerna innebär
i olika avseenden skärpningar jämfört med befintliga regler, t.ex. i fråga
om bevisbörda och skälighetsavvägningar samt s.k. stoppreglering.
I förslaget har valts benämningen hänsynsregler i stället för
aktsamhetsregler främst för att undvika att reglerna uppfattas bli av
annan skadeståndsrättslig betydelse än vad som följer av gällande
regelsystem. Lagrådet kan inte se att valet av beteckning på reglerna kan
föranleda någon slutsats i fråga om deras rättsverkan. Eftersom
tillämpningsområdet sträcks ut och regleringen i vissa avseenden ges en
strängare materiell innebörd än den som nu gäller, måste rimligen följden
kunna bli att överträdelse av regleringen oftare än hittills kan åberopas
som grund för skadeståndsanspråk. De betänkligheter som kan hysas mot
detta sammanhänger med svårigheterna att ge denna typ av reglering en
tillfredsställande precision.
Under remissbehandlingen av utredningsbetänkandet har förts fram
åtskilliga kritiska synpunkter på de allmänna hänsynsreglernas
tillämpningsområde, karaktär och närmare utformning. På några punkter
har lagrådsremissens förslag jämkats i förhållande till utredningens.
Väsentligen kvarstår dock att regleringen är så allmänt hållen och avsedd
för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att svårbemästrade
tillämpningsproblem inte kan undvikas, när bestämmelserna skall tolkas
mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därvid ofta ställas i
relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Bestämmelserna är
tänkta att få genomslag inte minst vid utfärdande av kompletterande
föreskrifter samt vid prövningsförfarandet i dess helhet och tillsynen över
lagstiftningens efterlevnad. Vidare avses de - dock delvis oklart hur -
komma att aktualiseras vid tillämpningen av ett stort antal sidoordnade
lagar som utöver sitt huvudändamål även skall tillgodose ett
miljöintresse.
Regelsystemet lägger därigenom ett synnerligen stort ansvar på dem
som betros med myndighetsuppgifter på miljöområdet. Även om sådana
uppgifter fullgörs kompetent, kan betydande tvekan råda om
möjligheterna att uppnå en godtagbar förutsebarhet och enhetlighet i
tillämpningen av hänsynsreglerna. Till denna bedömning bidrar att
utvecklingen i fråga om beslutsfattandet på miljöområdet tycks gå mot
ökat ansvar för de många lokala organen.
I lagstiftningsärendet finns inte underlag för att anvisa någon alternativ
väg för att tillfredsställande lösa de problem som är förknippade med den
valda konstruktionen, innebärande mycket allmänt formulerade och
förhållandevis långtgående hänsynsregler av bindande karaktär som i
förslaget till 8 § modifieras av en lika allmänt hållen generell
rimlighetsregel. Några påpekanden om behovet av klarlägganden och
vissa ändringsförslag bör dock göras i anslutning till respektive paragraf i
kapitlet.
Lagrådet vill emellertid i detta sammanhang ta upp en fråga som
berördes i Lagrådets inledande synpunkter. Hänsynsreglerna riktar sig till
alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit verksamhet samt
alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd. Någon
precisering av begreppen "verksamhet" eller "åtgärd" ges inte i lagtexten.
Lagrådet kan ha förståelse för svårigheterna att i generellt giltiga
definitioner för hela miljöbalkens område fånga upp och samtidigt
meningsfullt precisera de högst skiftande företeelser som är tänkta att
inrymmas. Trots detta bör det vara angeläget att försöka ge åtminstone
åtgärdsbegreppet någon stadga och begränsning. Syftet med att föra in
begreppet i sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen - och
därmed i princip balkens tillämpningsområde - omfatta också olika slags
handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks
av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Avsikten kan dock
inte vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in under begreppet,
även om någon skulle anse den medföra en sådan olägenhet som avses i
1 kap. 1 § andra stycket 1. I synnerhet kunskapskravet i 2 § och
försiktighetsprincipen i 3 § skulle i så fall leda till orimliga konsekvenser
för den enskilde. Även lokalise-ringsprincipen i 4 § och
hushållningsprincipen i 5 § skulle kunna leda till sådana konsekvenser.
Det kan t.ex. inte anses befogat att tillämpa kravet på att hushålla med
energin så att den som låter belysning vara tänd under natten i syfte att
motverka inbrott har åsidosatt kravet. Vad angår produktvalsprincipen i 6
§ sägs i författningskommentaren att den omfattar privatpersoner som
t.ex. i egenskap av konsumenter vidtar en åtgärd av något slag. Som
exempel nämns en bilägares val av rengöringsmedel. I det utbud som
finns av sådana medel kan det dock ofta vara ogörligt för den enskilde att
bilda sig en bestämd uppfattning om vilket medel som är mest
miljövänligt, även om det på varan anges vilka egenskaper den har.
Visserligen föreslås i 8 § att kraven på hänsyn enligt 2-7 §§ gäller i den
utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem. Enligt Lagrådets
mening är den regeln emellertid inte tillräcklig för att undanröja
nackdelarna med att i lagtexten använda ett oprecist åtgärdsbegrepp. Av
rättssäkerhetsskäl och för att så långt möjligt undvika
tillämpningsproblem anser Lagrådet att med åtgärd bör i detta
sammanhang förstås sådan som med hänsyn till sin omfattning är av reell
betydelse för miljön. Lämpligen kan detta uttryckas i form av en
definition av begreppet åtgärd.
Lagrådet föreslår därför att 2 kap. inleds med en ny 1 § av följande
lydelse.

"I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte innefattar
bedrivande av verksamhet men likväl till följd av sin omfattning eller
på annat sätt är av påtaglig betydelse med hänsyn till vad som anges i 1
kap. 1 §."

3 §
Första styckets första mening gäller de skyddsåtgärder, begränsningar
och andra försiktighetsmått som skall vidtas för att undvika skada eller
olägenhet. I andra meningen föreskrivs för yrkesmässig verksamhet att
bästa möjliga teknik skall användas. Så oförmedlat som andra meningen
knyter an till föreskriften i första meningen kan kravet på bästa möjliga
teknik närmast uppfattas avse enbart tekniken för själva
försiktighetsåtgärden. Begreppet bästa möjliga teknik är dock, som
framgår av författningskommentaren, avsett att inrymma både den i den
yrkesmässiga verksamheten använda teknologin överhuvud taget och det
sätt på vilket t.ex. en anläggning för sådan verksamhet konstrueras, drivs,
underhålls och avvecklas. Mot den kortfattade föreskriften om bästa
möjliga teknik kan också - även med beaktande av att detta begrepp är
internationellt vedertaget - invändas att bestämmelsen inte anger från
vilken aspekt bedömningen av vad som är bäst skall göras.
Lagrådet förordar på grund härav att andra meningen ges förslagsvis
följande lydelse.

"I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa
möjliga teknik."

4 §
Enligt vad som anförs i författningskommentaren reglerar paragrafen
vilka krav som skall ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller
åtgärd som tar i anspråk mark eller vattenområden. Avsikten att
lokaliseringsregeln skall ta sikte på ianspråktagande av mark- eller
vattenområden kan enligt Lagrådets mening inte anses komma tillräckligt
klart till uttryck i den föreslagna lagtexten. Lämplighetsbedömningen vid
lokalisering skall ju enligt förslaget göras - förutom med hänsyn till
hushållningsbestämmelserna för mark och vatten - med beaktande av den
grundläggande målsättningsparagrafen i 1 kap. 1 §. Vid det förtydligande
av lagtexten som är påkallat bör samtidigt göras en avgränsning så att
rent tillfälliga ianspråktaganden undantas från kraven.
Lagrådet föreslår med hänsyn till det anförda att paragrafens första
mening kompletteras och därvid ges följande lydelse.

"För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller
vattenom-
råde annat än tillfälligt skall en sådan plats väljas som är lämplig med
hänsyn till vad som anges i 1 kap. 1 § samt 3 och 4 kap."

6 §
I paragrafen föreskrivs enligt remissförslaget att alla som bedriver eller
avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall, för att
förebygga risk, undvika att använda sådana kemiska produkter eller
biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga kemiska
produkter eller biotekniska organismer. Detta skall också gälla varor som
innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk
organism.
Av motiven framgår att den produktvalsprincip som föreskrivs skall
tillämpas så att bedömningen knyts till risker för hälsan eller miljön och
alltså inte enbart till konstaterad farlighet. Den sålunda avsedda
innebörden skulle komma bättre till uttryck om paragrafen får följande
lydelse .

"Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
åtgärd skall undvika att använda kemiska produkter eller biotekniska
organismer, som kan befaras medföra risker för hälsan eller miljön, i
den mån de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som
kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om
varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller
bioteknisk organism."

7 och 8 §§
Enligt 7 § i remissförslagets lydelse skall alla som bedriver eller har
bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller
olägenhet för miljön ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps.
Detta ansvar kvarstår till dess skadan eller olägenheten har upphört.
Den angivna regeln, liksom reglerna i 2 - 6 §§, är avsedd att
modifieras av 8 §, där det enligt remissförslaget förskrivs att kraven på
hänsyn gäller i den utsträckning det kan anses rimligt att uppfylla dem.
Vid denna bedömning skall enligt paragrafen nyttan av skyddsåtgärder
och andra försiktighetsmått jämföras med kostnaden för sådana åtgärder,
och det skall vid avvägningen beaktas om det är fråga om
totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret.
Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5
kap. åsidosätts.
Den sålunda föreslagna regleringen väcker flera frågor. Till en början
uppkommer spörsmålet hur det ansvar för att avhjälpa skadan som
föreskrivs i 7 § är avsett att förhålla sig till den skyldighet att utge
ersättning för olika slags miljöskador som i huvudsaklig
överensstämmelse med nu gällande rätt följer av åtskilliga bestämmelser
i miljöbalksförslaget, t.ex. 11 kap. 19 och 23 §§, 31 kap. 16 § och 32 kap.
Även om remissens motiv inte är helt klargörande på denna punkt, vill
det förefalla som om tanken har varit att ersättningsskyldigheten i
förekommande fall skall anses inbegripen i ansvaret för att avhjälpa
skadan eller olägenheten; att utge ersättning skulle således vara ett sätt att
ansvara för avhjälpandet.
Denna tankegång har emellertid inte kommit till klart uttryck i
lagtexten och den synes av flera skäl svår att vidhålla. I den mån den som
har orsakat en miljöskada åläggs att ersätta skadan gäller ju principiellt
sett att skadevållaren inte förfogar över det sätt på vilket
ersättningsbeloppet används. Ersättningen kan fastställas med
kostnaderna för att avhjälpa skadan som utgångspunkt men den kan
också bestämmas som en kompensation för bestående värdeminskning på
exempelvis en grannfastighet, och vare sig den har bestämts på det ena
eller andra sättet ligger det utom den ersättningsskyldiges kontroll i vad
mån ersättningsbeloppet används för att avhjälpa skadan eller ej.
Ytterligare är att märka att den föreslagna andra meningen i 7 §
innebär att det ansvar som föreskrivs i paragrafen upphör så snart själva
skadan eller olägenheten har upphört. Detta kan emellertid inte gälla i
fråga om ersättningsskyldigheten, som ju måste kunna aktualiseras även
därefter. Det är vidare ägnat att medföra oklarheter om även de regler
som gäller om skyldighet att utge ersättning skall modifieras av en
allmän rimlighetsregel av det slag som 8 § innehåller och som saknar
motsvarighet i nuvarande ersättningsregler. Terminologiskt synes det
slutligen missvisande att hänföra ersättningsskyldigheten till de s.k.
hänsynsreglerna.
Det kan även av andra skäl ifrågasättas om 8 § så som den har
formulerats enligt remissförslaget är lämpligt avpassad som modifikation
av 7 §. Sistnämnda paragraf behandlar situationen då en skada eller en
olägenhet för miljön redan har inträffat och får antas ta sikte enbart på
reparativa åtgärder; skyldigheten att vidta förebyggande, hindrande eller
motverkande åtgärder för framtiden följer av 3 § i kapitlet. Den
avvägning mellan nyttan och kostnaderna för skyddsåtgärder eller andra
försiktighetsmått som föreskrivs i 8 § synes alltså inte komma in i bilden
när en tillämpning av 7 § aktualiseras. Även den avvägning som skall
göras med beaktande av totalförsvarets behov förefaller enligt motiven ta
sikte på förebyggande åtgärder snarare än på sådana reparativa åtgärder
som 7 § behandlar.
Enligt Lagrådets mening kan dessa oklarheter i regleringen till en del
avhjälpas, om de båda paragraferna får byta plats och den allmänna
rimlighetsregeln således får bilda en 7 § och därmed begränsas till att ta
sikte på de hänsynsregler som anges i 2 - 6 §§ i kapitlet. Ansvaret för
reparativa åtgärder bör då behandlas i 8 §, varvid paragrafen bör
kompletteras dels genom att det uttryckligen anges att
ersättningsskyldighet kan uppkomma i stället för ansvar för avhjälpande i
den mån det föreskrivs i balken, dels genom att en rimlighetsregel införs
som dock bör begränsas till att avse ansvaret för avhjälpande.
Även om dessa förändringar vidtas, kvarstår frågan vilka
omständigheter som bör få beaktas vid tillämpningen av den allmänna
rimlighetsregeln. Som remissförslagets 8 § har avfattats skulle den kunna
uppfattas på det sättet att hänsyn endast får tas till resultatet av en
jämförelse mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och
andra försiktighetsmått samt totalförvarets behov. Eftersom flera av de
regler i 2 - 6 §§ som rimlighetsregeln är avsedd att modifiera riktar sig
till var och en och tar sikte på åtgärder som i det dagliga livet utförs av
konsumenter och andra, är det dock uppenbart att även andra
förhållanden måste få vägas in i prövningen. I den allmänna
motiveringen (avsnitt 4.8) anges också att en avvägning alltid måste
göras med hänsyn till vad som får anses vedertaget godtagbart beteende
med hänsyn till andra intressen än rena miljöintressen samt att kraven
måste vara rimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den
personliga valfriheten som de innebär. Lagrådet ansluter sig till dessa
uttalanden. Dessutom kan uppenbarligen ibland andra angelägna
samhällsintressen än totalförvarsintresset behöva vägas in vid
prövningen. Det torde inte vara möjligt att avfatta paragrafen på ett
sådant sätt att den ger klart besked om hur avvägningen skall utfalla i alla
förekommande situationer, utan man är här hänvisad till en utveckling i
praxis. Som Lagrådet var inne på redan vid kapitelrubriken måste
emellertid konstateras att den valda konstruktionen innebär att reglerna i
2 kap. ger endast begränsad ledning för tillämpningen.
Enligt Lagrådets mening skulle den innebörd av paragrafen som får
antas vara avsedd komma till bättre uttryck, om det anges att de
omständigheter som tydligen bedömts som speciellt viktiga - förhållandet
mellan nyttan av och kostnaderna för skyddsåtgärder och andra
försiktighetsmått samt totalförsvarets behov - skall särskilt beaktas,
eftersom det därmed enligt vedertagna lagtolkningsprinciper kommer att
stå fullt klart att även andra förhållanden kan vägas in i bedömningen.
Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att paragraferna får
följande lydelse.

"7 §
Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det kan anses
rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas
om nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått står i rimligt
förhållande till kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om
totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd som behövs för
totalförsvaret, skall även detta förhållande särskilt beaktas vid
avvägningen.

Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en
miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.

8 §
Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en
åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess
skadan eller olägenheten upphört för att denna avhjälps i den
utsträckning det är rimligt. I den mån det föreskrivs i denna balk kan i
stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten uppkomma."

Med denna lösning kommer den paragraf som enligt Lagrådets förslag
skall betecknas som 8 § inte att ge några uttryckliga exempel på
förhållanden som skall beaktas vid prövningen av om det är rimligt att
den som genom en verksamhet eller en åtgärd orsakat skada eller
olägenhet för miljön skall ansvara för att den blir avhjälpt. Detta gäller
också i fråga om remissförslaget, eftersom i enlighet med vad som förut
angetts de exempel som ges i remissens 7 § inte tar sikte på reparativa
åtgärder. Det måste emellertid utan att det uttryckligen anges i paragrafen
stå klart att omständigheter liknande dem som nämns i den allmänna
rimlighetsregeln är särskilt beaktansvärda och att man alltså ofta har att
göra en jämförelse mellan nyttan av att skadan eller olägenheten avhjälps
och kostnaderna för detta liksom att i förekommande fall totalförsvarets
behov skall beaktas. Ytterligare bör anmärkas att Lagrådets förslag
givetvis inte utesluter att en skadevållare i vissa fall kan åläggas både
ersättningsskyldighet och skyldighet att avhjälpa en skada. Så t.ex. kan ju
skadestånd åläggas för förfluten tid utan hinder av att en skyldighet
uppkommer att undanröja en skada eller en olägenhet för framtiden.

10 §
Paragrafen tillägger regeringen befogenhet att, om en verksamhet eller
åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, tillåta denna även
om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta
gäller dock inte, om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra
det allmänna hälsotillståndet.
Regeringen får alltså tillåta en verksamhet eller en åtgärd utan hinder
av att den - som det heter i 9 § andra stycket - medför risk för att ett stort
antal människor får sin levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller
att miljön försämras avsevärt. Avsikten är enligt motiven att regeringen i
mycket speciella undantagsfall skall kunna meddela dispens, när en
verksamhet eller en åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän
synpunkt, t.ex. för sysselsättningen.
Bedömningen av om en verksamhet eller en åtgärd kan hänföras under
9 § andra stycket skall enligt motiven till nämnda paragraf ske med den
utgångspunkten att de skyddsåtgärder och försiktighetsmått har vidtagits
som följer av balkens övriga bestämmelser. Kan risken elimineras genom
sådana skyddsåtgärder eller försiktighetsmått, är verksamheten således
inte av det slaget som avses i 9 § andra stycket. Det kan emellertid här
tänkas bli fråga om villkor som i det särskilda fallet är så betungande att
det saknas praktisk möjlighet att bedriva verksamheten med följd att
denna inte kan komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt
bedöms som synnerligen angelägen. Som 10 § har avfattats kommer
regeringen då inte att kunna meddela någon dispens, eftersom en dispens
i så fall inte skulle gälla verksamheten i sig utan endast sådana villkor för
denna som i praktiken kan vara av prohibitiv karaktär. Mot bakgrund av
syftet med den dispensmöjlighet som enligt remissförslaget tilläggs
regeringen ter sig detta förhållande irrationellt, och det måste i praktiken
i de låt vara sällsynta fall som här avses bli svårt att skilja den ena
situationen från den andra.
Lagrådet förordar med hänsyn till det anförda att första meningen
kompletteras på det sättet att regeringen tilläggs befogenhet att meddela
dispens även i nu avsedda fall. Meningen kan då lämpligen få följande
lydelse .

"Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän
synpunkt, kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är
sådana som anges i 9 § andra stycket, eller medge att verksamheten får
bedrivas eller åtgärden vidtas utan sådana skyddsåtgärder eller
försiktighetsmått som skulle ha följt av 2 - 6 §§."

Slutligen bör anmärkas att det i remissen inte har berörts hur förevarande
paragraf och de dispensregler som miljöbalksförslaget i övrigt innehåller
avses förhålla sig till regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12
§ regeringsformen att, när annat inte följer av lag eller beslut om
utgiftsanslag, medge undantag från bestämmelse i förordning.
Utgångspunkten får antas vara att ingen av förslagets
dispensbestämmelser avses innebära någon uttrycklig begränsning av
denna dispensbefogenhet. Ibland kan dock uppenbarligen förhållandena
tänkas vara sådana att det skulle strida i varje fall mot grunderna för
balkens reglering att meddela dispens av detta slag.

3 kap.
Allmänna synpunkter

Bestämmelserna i detta kapitel har i stort sett oförändrade överförts från
2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Som
Lagrådet påpekat i de inledande synpunkterna har detta medfört att
miljöbalken kommer att innehålla regler till skydd för vissa näringar.
Sådana hör inte naturligen hemma i en lagstiftning som primärt har till
syfte att bidra till hälso- och miljöskyddet. Enligt Lagrådets mening bör
dessa regler ta sikte inte på själva näringarna utan på de naturresurser
som tas i anspråk av näringarna. Någon annan lagstiftning som är bättre
anpassad för sådana regler finns inte, när naturresurslagen har upphävts.
Lagrådet anser att det skulle föra för långt att nu utreda möjligheterna att
utforma en sådan lagstiftning. Lagrådet anser att förslaget i detta
hänseende får godtas.
Kapitlet innehåller grundläggande skyddsregler för mark- och
vattenområden. I flera paragrafer anges att sådana områden så långt
möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan få en påtagligt negativ
inverkan. Enligt författningskommentaren till 2 § avses med uttrycket "så
långt möjligt" att en avvägning skall göras mellan skyddsintresset och
motstående intressen. I första hand är avsikten att ge utrymme i det
enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex.
regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Enbart
ekonomiska hänsynstaganden skall dock inte få äventyra de värden som
bestämmelsen avser att skydda, såvida det inte främjar en från allmän
synpunkt god hushållning.
Enligt Lagrådets mening är det inte godtagbart att ett så oprecist
uttryck som "så långt möjligt" används i lagtexten för att ange när
avvikelse från skyddsreglerna kan ske och att innebörden av uttrycket
framgår endast av författningskommentaren. Vad där sägs om
undantagsmöjligheternas omfattning har i 4 § uttryckts med ordalag som
Lagrådet finner på ett adekvat sätt ange vad som avses. Lagrådet föreslår
att det i en ny paragraf ges en generell undantagsregel med motsvarande
lydelse. I en sådan paragraf bör också kunna tas med det undantagslösa
skyddet för områden av riksintresse, som enligt förslaget behandlas i 5-9
§§. Lämpligen bör en sådan paragraf ges beteckningen 10 § och utformas
enligt följande.

"Bestämmelserna i 2-9 §§ hindrar inte åtgärder som behövs för att
tillgodose väsentliga samhällsintressen, om detta behov inte kan
tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att
ett annat mark- eller vattenområde tas i anspråk.

Åtgärder som avses i första stycket får dock inte vidtas i ett område där
de intressen som enligt 5-9 §§ skall skyddas är av riksintresse."

Med utgångspunkt i dessa allmänna synpunkter har Lagrådet granskat
kapitlets olika paragrafer.

2 och 3 §§
Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" utgår.

4 §
Lagrådet föreslår att paragrafen ges följande lydelse.

"Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.

Brukningsvärd jordbruksmark får inte tas i anspråk för bebyggelse
eller anläggningar.

Skogsmark skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett
rationellt skogsbruk."

5 §
Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" i första stycket samt andra
stycket utgår.

6 §
I remissen används ibland uttrycket "mark, vatten och fysisk miljö i
övrigt". Med fysisk miljö i övrigt avses den bebyggda miljön,
landskapsbilden m.m. (avsnitt 4.9). Paragrafen avser att skydda inte
endast mark- och vattenområden utan också den bebyggda miljön (jfr
prop. 1985/86:3). I författningskommentaren anges att bestämmelsen är
avsedd att skydda även sådana kulturmiljöer som dokumenterar olika
utvecklingsperioder i vårt lands historia. Lagrådet anser att detta inte
kommer till uttryck i lagtexten, om den begränsas till att gälla mark- och
vattenområden i inskränkt bemärkelse. Lagrådet föreslår att andra stycket
utgår och att paragrafen i övrigt ges följande lydelse.

"Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har
betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller
kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall skyddas mot
åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av
grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas."

7-9 §§
Lagrådet föreslår att orden "så långt möjligt" i paragrafernas första
stycken utgår och att även paragrafernas andra stycken utgår.

5 kap.
5 §
Enligt 5 § skall en åtgärdsplan upprättas om det behövs för att en
miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Regeringen skall i samband med att
föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov annars uppkommer
besluta en sådan åtgärdsplan eller bestämma att en eller flera
myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsplaner. I 6 §
första stycket sägs bl.a. att det i en åtgärdsplan skall anges de åtgärder
som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld vid en
angiven tidpunkt samt vilka myndigheter och kommuner som skall se till
att angivna åtgärder vidtas och när de skall vara utförda.
I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.10.3) uttalas bl.a. att en
åtgärdsplan inte avses vara direkt bindande för enskilda och att beslut om
planen inte kan anses vara en sådan myndighetsutövning mot
enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot har i remissens motiv
inte berörts frågan i vad mån en plan skall anses utgöra föreskrifter i den
mening som avses i 8 kap. regeringsformen.
Spörsmålet i vad mån planer av olika slag skall anses utgöra
föreskrifter har emellertid fått en ingående belysning i samband med
tillkomsten av plan- och bygglagstiftningen (se främst prop. 1985/86:1 s.
89 ff och bilaga 10 s. 209 ff, BoU 1986/87:1 s. 17 ff och 453 ff samt KU
1985/86:8 y). Vad som därvid stod i blickpunkten var bl.a. den
konstitutionella valören av en sådan översiktsplan som varje kommun
enligt 1 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10) är skyldig att upprätta
och som skall omfatta hela kommunens område. Under
lagstiftningsärendets slutskede eftersträvades att ge reglerna om
översiktsplan en sådan avfattning att en plan av detta slag inte skulle
kunna uppfattas som bindande direktiv och således inte vara att hänföra
till föreskrifter (BoU 1986/87:1 s. 28 ff). Detta har kommit till uttryck
bl.a. genom att det i 1 kap. 3 § första stycket uttryckligen anges att en
översiktsplan inte är bindande vare sig för myndigheter eller för enskilda.
Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt
avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en
åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda
myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att
åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter; av betydelse är
härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller
får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det
går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån
åtgärdsplanerna kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut,
utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen
i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas
som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen
förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får
det här - till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av plan- och
bygglagen - ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är
att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att,
om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de
håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 §
regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. -
såvitt här är av intresse - skydd för hälsa samt natur- och miljövård.
Som nämnts innebär förslaget att regeringen skall kunna besluta att en
eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta åtgärdsplaner. I de
fall då den aktuella miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett
län bör det enligt motiven i många fall vara mest lämpligt att
länsstyrelsen får till uppgift att ta fram åtgärdsplanen, men det avses även
vara möjligt att, i de fall det är lämpligt och berörda kommuner så
önskar, låta kommunerna i mellankommunal samverkan upprätta en
åtgärdsplan.
Det förtjänar med anledning av dessa uttalanden erinras om att
samordningen av frågor om användningen av mark- och vattenområden
som berör flera kommuner gemensamt har fått en annan lösning i plan-
och bygglagen. Enligt 7 kap. 1 § nämnda lag skall sålunda, när den
utrednings- och samordningsverksamhet som behövs inte kommer till
stånd på annat sätt, regeringen utse ett regionplaneorgan som under viss
tid eller tills vidare skall ha hand om denna uppgift. Till
regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommunalförbund,
men regeringen kan också förordna att de berörda kommunerna skall
bilda ett särskilt regionplaneförbund för ändamålet.
Den i plan- och bygglagen valda lösningen har den fördelen att man
säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda
kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om
planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige
för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt
att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner
gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde
avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas
tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt plan- och bygglagen göra
delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en
åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara
lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat
kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna
möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant
organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett
nytt sista stycke av följande lydelse.
"Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund."

8 §
Av paragrafen framgår inte vem som skall upprätta ett åtgärdsprogram;
om det är regeringen eller om regeringen får delegera uppgiften till
någon myndighet eller kommun. Inte heller remissens allmänna
motivering eller författningskommentar ger någon ledning härvidlag.
Lagrådet utgår emellertid ifrån att ett åtgärdsprogram liksom en
åtgärdsplan skall kunna upprättas antingen av regeringen eller, efter
delegation, en eller flera myndigheter eller kommuner. Lagrådet föreslår
därför att paragrafen ges följande lydelse, som överensstämmer med vad
som anges i 5 § första stycket.

"Regeringen får upprätta sådana åtgärdsprogram som kan krävas till
följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en
eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall
upprätta sådana åtgärdsprogram."

6 kap.
2 §
Bestämmelserna ger regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter
om miljökonsekvensbeskrivning när det behövs för att kunna bedöma
miljöpåverkan i ärenden som avser tillämpning av andra lagar än
miljöbalken. Bemyndigandet har gjorts mer omfattande än det som nu
finns i 5 kap. 2 § naturresurslagen, vilket avgränsas genom hänvisning
till vissa angivna lagar som räknas upp i 1 kap. 2 § naturresurslagen (de
s.k. naturresurslagsanknutna lagarna). Att bemyndigandet föreslås
utvidgat så att i princip alla lagar omfattas har inte närmare motiverats i
lagrådsremissen. Vid lagrådsföredragningen har upplysts att
utvidgningen kan ses mot bakgrund av den utveckling som pågår bl.a.
inom Europeiska unionen mot att ställa krav på
miljökonsekvensbeskrivningar i allt fler sammanhang, t.ex. inför olika
slags policybeslut.
Bemyndiganderegeln täcker in även "andra fall än som avses i 1 §" när
det behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Härmed avses enligt
författningskommentaren att ge regeringen möjlighet att meddela
föreskrifter om att en beslutsmyndighet i enskilda fall skall kunna kräva
att miljökonsekvensbeskrivning upprättas i ett ärende för vilket det inte
gäller några föreskrifter med generellt krav på sådan beskrivning.
Lagrådet bedömer att det föreslagna bemyndigandet har blivit alltför
vidsträckt, eftersom dess räckvidd avgränsas enbart genom rekvisitet om
ett behov för bedömning av miljöpåverkan. Bemyndigandet bör kunna
ges något fastare utformning, om den förutsättningen ställs upp för
föreskrifter avseende ärenden enligt annan lag att det av den andra lagen
skall framgå att hälso- eller miljöhänsyn skall beaktas. Såvitt gäller den
del av bemyndigandet som avser enskilda fall synes det önskvärt att det
som åsyftas kommer till klarare uttryck i lagtexten. Med hänsyn till det
anförda förordar Lagrådet att paragrafen ges följande utformning.

"Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får
regeringen föreskriva att det skall finnas en
miljökonsekvensbeskrivning
1. i ärenden enligt annan lag, av vilken det framgår att hänsyn till
människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning,
2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som
avses i 1 §.

I fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första
stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har
föreskrivits."

8 §
Enligt andra meningen i första stycket skall en
miljökonsekvensbeskrivning, som upprättats i ett mål eller ärende som
inte rör miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, kungöras om det
är fråga om en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan. Kungörelse skall då ske tillsammans med
ansökan i de fall en sådan har gjorts.
Av 1 och 2 §§ framgår att en miljökonsekvensbeskrivning kan
föreskrivas även i ett mål eller ärende där ett ansökningsförfarande inte
förekommer, t.ex. i vissa typer av anmälningsärenden. Om ett sådant
ärende rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan, synes det mest förenligt med EG-direktivet
85/337/EEG (ändrat genom direktiv 97/11/EG) att
miljökonsekvensbeskrivningen kungörs, trots att det inte är fråga om ett
ansökningsärende. Lagrådet föreslår därför att andra meningen i första
stycket ges följande lydelse.

"Om en miljökonsekvensbeskrivning upprättas i något annat mål eller
ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts
skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan."

9 §
I paragrafens första stycke föreskrivs enligt förslaget att en myndighet
som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en
miljökonsekvensbeskrivning skall i samband med den prövningen genom
ett särskilt beslut ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen
uppfyller kraven enligt förevarande kapitel. Detta beslut får inte
överklagas särskilt. Enligt författningskommentaren innebär regleringen
att, om miljökonsekvensbeskrivningen underkänns, denna måste
kompletteras till dess myndigheten godkänner den; annars bör
ansökningen avslås.
Detta uttalande står inte i full överensstämmelse med den reglering
som föreslås i 22 kap. 1 och 2 §§. I den förstnämnda av dessa båda
paragrafer föreskrivs att en ansökan skall innehålla bl.a. en
miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. Om ansökningen är
ofullständig skall domstolen enligt 22 kap. 2 § förelägga sökanden att
avhjälpa bristen. Följs inte föreläggandet får miljödomstolen besluta att
bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så
väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet eller
ärendet, avvisa ansökningen. Till följd av hänvisningen i 19 kap 5 § blir
dessa regler tillämpliga även för myndigheter.
Reglerna i 22 kap. 1 och 2 §§ innebär alltså att en godtagbar
miljökonsekvensbeskrivning har gjorts till en processförutsättning, en
ordning som också får anses vara den mest följdriktiga. Detta hindrar inte
att domstolen eller myndigheten i enlighet med 22 kap. 2 § kan avhjälpa
förekommande brister på sökandens bekostnad, och skulle bristerna vara
oväsentliga bör de i enlighet med vad som följer av nämnda paragraf
inte hindra målets eller ärendets prövning i sak.
Ett avvisningsbeslut grundat på att miljökonsekvensbeskrivningen inte
uppfyller föreskrifterna i 6 kap. måste givetvis kunna överklagas.
Huruvida domstolen eller myndigheten i ett fall när
miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta
tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan
först vid avgörande av målet eller ärendet torde få bli beroende av
omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har
gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår
som kontroversiell. Någon erinran från Lagrådets sida föreligger inte mot
förslaget att särskild talan inte skall vara tillåten i det fall frågan har
tagits upp i ett särskilt beslut under rättegången och beslutet inte innebär
att ansökan avvisas.
För att innebörden av första stycket skall stå fullt klar förordar
Lagrådet med de angivna utgångspunkterna att stycket erhåller följande
lydelse.

"Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende
där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt
beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta
ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i
detta kapitel. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt
utan endast i samband med att avgörandet i målet eller ärendet
överklagas."

7 kap.

1 §
Enligt 1 § andra stycket naturvårdslagen gäller för närvarande att envar
skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Som
förevarande paragraf har avfattats enligt det remitterade förslaget har
denna skyldighet begränsats till att gälla den som utnyttjar
allemansrätten, och paragrafen har också upptagits under rubriken
Allemansrätt. Efter orden skulle skyldigheten således inte längre gälla
den som vistas i naturen med markägarens medgivande eller med stöd av
en särskild reglering och inte heller markägaren själv. Denna förändring
har inte motiverats i lagrådsremissen; tvärtom sägs det i
författningskommentaren till paragrafen att alla som vistas i naturen skall
visa hänsyn och varsamhet. Mot denna bakgrund skulle den gällande
lydelsen av regeln vara att föredra. Anses det vara ett önskemål att
allemansrätten särskilt nämns skulle rubriken till paragrafen kunna få
lyda "Allemansrätt m.m." och paragrafen få följande lydelse.

"Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen
skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med denna."

4 §
Enligt paragrafen får ett mark- eller vattenområde förklaras som
naturreservat i syfte bl.a. att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer.
Härmed avses i författningskommentaren områden som enligt 7 §
naturvårdslagen skall skyddas och vårdas "på grund av sin betydelse för
kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga
beskaffenhet." Som exempel anges att behovet av skydd för
landskapsbilden och av geologiskt intressanta formationer kan
tillgodoses med hänvisning till att de utgör värdefulla naturmiljöer.
Genom att paragrafen omfattar också kulturmiljöer kan ifrågasättas när
den skall tillämpas i stället för bestämmelserna i 9 § om kulturreservat.
Syftet med kulturreservat är att bevara värdefulla kulturpräglade
landskap, dvs. sådana som, enligt författningskommentaren till 9 §,
präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller
värdefulla kulturlandskapselement. I författningskommentaren sägs att
beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det
huvudsakliga skälet för att området skall skyddas och att denna
skyddsform kompletterar bestämmelserna om naturreservat.
Enligt Lagrådets mening finns risk att de båda paragrafernas avfattning
kan leda till att ett visst område förklaras som naturreservat medan ett
annat område av samma karaktär förklaras som kulturreservat. Det kan
visserligen sägas att en sådan olikartad behandling inte har någon
praktisk betydelse. De faktiska konsekvenserna är desamma vare sig
området förklaras som naturreservat eller som kulturreservat;
bestämmelserna i kapitlets 4-8 §§ gäller i båda fallen. Lagrådet anser
dock att, om det bedöms som angeläget att ha båda dessa skyddsformer,
en distinktion görs mellan dem vad avser skyddssyftet för att undvika
osäkerhet om vilken bestämmelse som skall tillämpas i ett visst fall.
Skillnaden mellan värdefull kulturmiljö och värdefulla kulturpräglade
landskap kan knappast sägas vara av sådan art att den motiverar olika
skyddsformer. Enligt Lagrådets mening kan skyddsyftet i båda fallen
tillgodoses genom att området förklaras som kulturreservat. Lagrådet
föreslår därför att hänvisningen till kulturmiljö utgår ur 4 §.

7 §
Genom bestämmelserna i paragrafen föreslås särskilda spärrar mot att
upphäva beslut om förklaring som naturreservat, om inskränkande
föreskrifter i samband med sådan förklaring och om förpliktelse för
rättighetshavare att tåla intrång inom reservatsområde samt mot att ge
dispens från föreskrifter för ett naturreservat. För helt eller delvis
upphävande av ett beslut fordras synnerliga skäl och för medgivande av
dispens särskilda skäl. Vidare uppställs ett obligatoriskt villkor om
kompensationsåtgärder i skälig utsträckning på reservatet eller annat
område. Bestämmelserna är enligt motiven grundade på tanken att
inrättande av naturreservat skall ske för att skapa ett definitivt skydd,
från vilket endast undantagsvis avsteg skall kunna göras.
Bestämmelserna har i naturvårdslagen i huvudsak motsvarighet för
naturreservat i 12 § och för naturvårdsområde i 19 §, men kravet på
kompensation har getts ett väsentligt vidgat tillämpningsområde i
förhållande till vad som gäller för närvarande.
Restriktionerna mot upphävande av här avsedda beslut ger enligt
Lagrådets mening intryck av att kunna skapa onödiga hinder mot
anpassning av fattade beslut till ändrade förhållanden inom ett reservat.
Med beaktande av att länsstyrelsen eller kommunen enligt 4-6 §§ inte har
någon skyldighet utan endast befogenhet att inrätta naturreservat och att
meddela begränsande föreskrifter och intrångsförpliktelser ter sig
restriktionerna som alltför stelbenta och onyanserade. Detta understryks i
viss mån av att begreppet naturreservat enligt förslaget vidgas till att
omfatta även vad som nu avses med naturvårdsområde.
Lagrådet anser att kravet på synnerliga skäl enligt första stycket utan
att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras bör kunna ersättas av ett
mindre strängt rekvisit. Inte minst gäller detta upphävande av
inskränkande föreskrifter som meddelats enligt 5 § och skyldighet att tåla
intrång enligt 6 §. Ett ytterligare skäl för att något modifiera
restriktionerna är att de genom hänvisningar i 9 och 10 §§ görs
tillämpliga också på den nya skyddsformen kulturreservat och på
naturminnesförklaring. Bestämmelsen i fjärde stycket om kompensation
för intrång i naturvärdet synes lämpligen kunna utformas som ett
fakultativt krav, varvid i så fall anknytning torde kunna ske till vikten av
det beslut som upphävs eller från vilket avsteg görs.
Vad härefter angår utformningen av regeln i tredje stycket vill
Lagrådet påminna om de synpunkter Lagrådet anförde i anledning av en
lagrådsremiss den 27 februari 1997 med bl.a. förslag till lag om ändring i
naturvårdslagen (se prop. 1996/97:75 bil. 4 s. 138). Som följd av dessa
synpunkter utformades ett tillägg i 12 § naturvårdslagen såsom en erinran
i stället för som en regel med konstitutiv betydelse. Av motsvarande skäl
bör med hänsyn till innehållet i den föreslagna 29 § det aktuella stycket
ges formen av en erinran om vad som för vissa fall följer av 29 §.
På grund av det anförda förordar Lagrådet att kravet på "synnerliga
skäl" enligt första stycket ersätts av "särskilda skäl" samt att tredje och
fjärde styckena ges följande lydelse.

"Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan upphävande eller
dispens beslutas för ett sådant särskilt skyddsområde eller särskilt
bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.

Beslut om upphävande eller dispens får, om det leder till påtagligt
intrång i naturvärdet, meddelas endast om intrånget kompenseras i
skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område."

9 §
Med hänvisning till vad som anförts under 4 § föreslår Lagrådet att första
meningen i paragrafens första stycke ges följande lydelse.

"Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte
att bevara värdefulla kulturpräglade landskap eller annars värdefulla
kulturmiljöer."

12 §
I paragrafen hänvisas till fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen.
Enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat och får jagas endast om det följer av
lagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av
lagen. Någon motsvarande generell fredningsbestämmelse finns inte i
fiskelagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
får emellertid enligt 19 - 21 §§ i den lagen meddela föreskrifter som
innebär förbud eller begränsningar i utövandet av fiske. Det är därför
enligt Lagrådets mening inte lämpligt att i paragrafen hänvisa till
fredning enligt jakt- och fiskelagstiftningen.
Lagrådet föreslår att paragrafen inleds på följande sätt.

"Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och
begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs inom
området."

15 §
Enligt andra stycket får ett strandområde, som avses ingå i en detaljplan
eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen, av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnas att
inte vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. I tredje
stycket föreskrivs att strandskyddet återinträder, om detaljplan eller
områdesbestämmelser upphävs.
De skäl som ligger till grund för denna reglering synes inte göra sig
gällande i det fallet att en detaljplan upphävs i omedelbar anslutning till
att en ny plan träder i kraft och såväl den äldre som den nyare planen
omfattar ett strandområde som är undantaget från strandskydd, antingen
genom ett beslut i anslutning till den äldre planens tillkomst eller också
genom ett särskilt undantagsbeslut. Bestämmelserna bör lämpligen
formuleras på sådant sätt att, om annat inte bestäms, undantaget i båda
dessa fall består utan att särskilda skäl behöver föreligga. Detta kan
åstadkommas genom att "strandområde" i remissförslagets andra stycke
ersätts av "strandskyddsområde" och att remissförslagets tredje stycke
formuleras så att det blir tillämpligt bara om området upphör att ingå i
detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser.
Med dessa utgångspunkter och med vissa redaktionella ändringar i
övrigt skulle styckena kunna ersättas av ett stycke med följande lydelse.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan
eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen
(1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns
särskilda skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas
av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd."

Till frågan om strandområden som ingick i fastställd plan vid utgången
av juni 1975 återkommer Lagrådet vid 10 § promulgationslagen.

25 §
I första stycket första meningen av förevarande paragraf föreskrivs enligt
remissförslaget att, vid beslut om naturreservat, kulturreservat,
naturminnen, biotopskyddsområden, djur- eller växtskyddsområden och
vattenskyddsområden, markägarens rätt att använda marken får
inskränkas endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna
intressen. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller
emellertid generellt att varje medborgares egendom är tryggad genom att
ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av
mark eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna
intressen skall tillgodoses. Denna princip måste alltså iakttas vid
tillämpningen av alla bestämmelser i miljöbalken som kan medföra
inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad, och det blir
därför närmast missvisande att i enlighet med förslaget meddela en
föreskrift av samma innehåll som begränsas till att gälla vissa specifika
inskränkningar. Om en allmän erinran om innehållet i
grundlagsbestämmelsen skulle vara önskvärd, bör denna ha sin plats i
något av de inledande kapitlen i lagen och inte i förevarande kapitel. Den
föreslagna första meningen bör därför utgå. Även remissförslagets tredje
mening, som behandlar förpliktelsen att tåla intrång i rätt till fastighet,
och dess fjärde mening, som likställer innehavare av särskild rätt med
ägare, får anses vara överflödiga med hänsyn till grundlagsregleringen.
Vill man ge en allmän erinran om att enskilda intressen skall vägas mot
det allmänna intresse som kan föranleda tillämpning av en
skyddsbestämmelse kan detta lämpligen ske genom att det efter mönster
av 3 § första stycket naturvårdslagen föreskrivs att, vid prövning av
frågor som avses i kapitlet, hänsyn skall tas även till enskilda intressen.
I remissförslagets andra mening föreskrivs att en inskränkning inte får
gå längre än som krävs för att tillgodose syftet med skyddet för området.
Även här är det fråga om en allmängiltig princip för förvaltningsrättsliga
tvångsingripanden, men denna följer i det sammanhang som här är
aktuellt inte uttryckligen av regeringsformen. Lagrådet vill därför inte
motsätta sig att en föreskrift av detta slag införs i kapitlet.
Med dessa utgångspunkter skulle paragrafen förslagsvis kunna få
följande lydelse.
"Vid prövningen av frågor som avses i detta kapitel skall hänsyn tas
även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda
mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får inte
gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses."

27 §
I paragrafen föreskrivs om skyldighet för Naturvårdsverket att föra
förteckning över vissa naturområden. Enligt andra stycket skall ett
område som har tagits upp i förteckningen prioriteras i det fortsatta
skyddsarbetet.
Enligt författningskommentaren innebär det förhållandet att ett område
har tagits upp i förteckningen bl.a. att det skall vara en prioriterad uppgift
för berörda myndigheter att undersöka möjligheterna att bereda området
nödvändigt skydd. Vidare anges att området skall vara prioriterat när det
gäller att fördela tillgängliga medel för markförvärv och områdesskötsel.
Lagrådet anser att det inte står klart att det till myndigheterna riktade
kravet på prioriterade insatser inte skulle kunna inbegripa en sådan åtgärd
som att meddela skyddsföreskrifter i visst ämne (jfr nuvarande
bestämmelse i 19 § andra stycket naturvårdslagen). Med hänsyn härtill
och för att undanröja tvekan om bestämmelsen i allo är förenlig med 8
kap. 11 § regeringsformen, som inte anses medge att uppgift att meddela
föreskrifter delegeras direkt från riksdagen till myndighet under
regeringen, förordar Lagrådet att första stycket inleds på följande sätt.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall
fortlöpande i förteckningen."

8 kap.
1 §
Paragrafen avser att skydda andra vilt levande djur än sådana som avses i
2 § jaktlagen och 4 § fiskelagen. Det är alltså fråga om kräldjur, groddjur,
insekter och andra ryggradslösa djur. Vid läsningen av första stycket leds
tanken dock onekligen till att paragrafen gäller alla vilt levande djurarter.
Motivet för begränsningen i andra stycket kan då vara svår att
omedelbart förstå eftersom det, i motsats till vad som sägs i 14 a §
naturvårdslagen, inte nämns att det finns särskilda bestämmelser om att
döda eller fånga djur, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.
Enligt Lagrådets mening skulle paragrafen bli mer lättläst och förståelig,
om andra stycket formulerades på samma sätt som i 14 a §
naturvårdslagen. Med en sådan lösning blir det fullt klart att förbud att ta
bort eller skada fiskars rom kan meddelas enligt förevarande paragraf på
samma sätt som enligt naturvårdslagen.

3 §
Med bestämmelsen i andra stycket avses att klargöra att specialregler i
annan lag om förbud mot eller särskilda villkor för utsättning av djur-
eller växtarter i naturmiljön träder i stället för bemyndiganderegleringen i
första stycket om meddelande av sådana skyddsföreskrifter. I 1 kap. 3 §
första stycket föreslås emellertid i remissen en generell regel om
förhållandet mellan miljöbalkens bestämmelser och bestämmelser i
annan lag som i särskilda avseenden behandlar en fråga som omfattas av
balken.
Den sistnämnda regeln måste enligt Lagrådets bedömning anses täcka
de situationer som avses med andra stycket i förevarande paragraf. Om
den generella regeln behålls (jfr vad Lagrådet anfört vid 1 kap. 3 §), får
således undantagsbestämmelsen i andra stycket anses överflödig och bör
utgå.

10 kap.
2 §
Första stycket innebär att ansvaret för efterbehandling av förorenade
områden m.m. faller på var och en som där bedriver eller har bedrivit
verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen.
Undantag görs endast i 6 § för det fallet att en verksamhetsutövare visar
att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt skulle
ha motiverat efterbehandling. Så snart en verksamhetsutövares bidrag till
föroreningen inte är så obetydligt som nyss har sagts, svarar han alltså
fullt ut för hela efterbehandlingskostnaden oavsett i vilken utsträckning
han bidragit till föroreningen, låt vara att han har regressrätt mot övriga
som medverkat till att behovet av efterbehandling har uppstått. Detta
avses gälla oberoende av i vad mån efterbehandling föreskrivits i
villkoren för den miljöfarliga verksamhet som är i fråga eller
verksamhetsutövaren annars haft möjlighet att överblicka behovet av
efterbehandling.
Vid remissbehandlingen har invändningar från flera håll riktats mot
utredningsförslaget i denna del. För den som endast i mindre mån har
medverkat till en förorening leder förslaget också otvivelaktigt till
resultat som kan uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller
omöjliga att förutse eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört
med den miljöfarliga verksamheten. Dessutom uppkommer betydande
tröskel-effekter i det fallet att bidraget till föroreningen visserligen har
varit ringa men dock inte så obetydligt som anges i 6 §. Av motiven får
emellertid anses framgå att de angivna konsekvenserna är avsedda. Den
lösning som valts i denna del kan enligt Lagrådets mening ifrågasättas.
Paragrafen innehåller ytterligare en principiell nyhet så till vida att en
form av s.k. ansvarsgenombrott föreslås för nu avsedda fall. Enligt andra
stycket gäller således att den som utövar eller har utövat ett bestämmande
inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad
har medverkat till att föroreningen har uppkommit skall ansvara såsom
verksamhetsutövare. Med bestämmande inflytande avses enligt motiven
endast sådant inflytande som grundas på ekonomisk andel i företaget
eller på avtal, exempelvis vid kreditgivning.
I sitt yttrande över en i april 1991 framlagd remiss om ändringar i
aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar avstyrkte
Lagrådet ett i remissen intaget förslag av innebörd att en delägare i ett
aktiebolag i vissa undantagssituationer skulle kunna bli solidariskt
ansvarig för bolagets skulder. Enligt Lagrådets mening borde en
lagreglering av ansvarsgenombrott föregås av en fördjupad utredning om
vilka företeelser som borde träffas av en sådan lagreglering och hur
rekvisiten för ansvarsgenombrott borde utformas. Vissa av de rekvisit
som hade upptagits i förslaget var enligt Lagrådet vaga och kunde leda
till rättsosäkerhet, och Lagrådet ansåg med hänsyn härtill att den
föreslagna lagstiftningen skulle innebära ett nytt osäkerhetsmoment i
näringsverksamhet som bedrivs i aktiebolagsform (prop.1990/91:198 s.
42 ff.). Frågan om en lagreglering av ansvarsgenombrott har därefter
anförtrotts åt Aktiebolagskommittén.
Enligt Lagrådets mening bör det i detta läge inte komma i fråga att
införa ansvarsgenombrott på ett sådant specialområde som det
förevarande utan att resultatet av den pågående utredningen avvaktas.
Lagrådet avstyrker således förslaget. Detta ter sig särskilt
anmärkningsvärt så till vida att man delvis frångår det krav som i
tidigare sammanhang (se t.ex. SOU 1987:59 och prop. 1990/91:198 s. 6)
ansetts vara en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för
ansvarsgenombrott, nämligen att aktiebolaget skall ha varit
underkapitaliserat.
Antag att någon på grund av aktieinnehav har haft ett bestämmande
inflytande över ett företag och i den egenskapen har medverkat till att
utverka tillstånd för företaget att bedriva miljöfarlig verksamhet i
medvetande om att föroreningar kan uppkomma men i avsikt att fullt ut
tillgodose tillståndsvillkoren. Under tiden för sitt aktieinnehav har
delägaren sett till att företaget är tillräckligt kapitalstarkt för att bestrida

alla efterbehandlingskostnader som kan tänkas uppkomma. Långt senare
- sedan hans engagemang i företaget för länge sedan upphört - uppstår
emellertid efterbehandlingskostnader som företaget i sin då aktuella
finansiella situation inte kan betala. Som förslaget är utformat kommer
den tidigare aktieägaren i detta fall att kunna förpliktas att fullt ut svara
för kostnaderna, trots att någon underkapitalisering inte förelåg under den
tid han hade bestämmande inflytande. Detta leder till en osäkerhet som
inte kan anses acceptabel från rättstrygghetssynpunkt.
Lagrådet anser alltså att andra stycket av paragrafen bör utgå. Om
denna uppfattning inte vinner gehör måste stycket utformas på ett sådant
sätt att en skälighetsbedömning kan göras, så att uppenbart orimliga
resultat kan undvikas. Stycket bör vidare preciseras på sådant sätt att
motivens utgångspunkt - att endast sådant inflytande som grundas på
andel i företaget eller på avtal skall beaktas - kommer till uttryck i
lagtexten. Med hänsyn till de frågor med anknytning till regressanspråk,
som Lagrådet återkommer till vid 6 §, bör inte anges att den som har eller
haft inflytande av nu angivet slag skall svara som verksamhetsutövare.
Förutsättningen om avsevärd grad av medverkan tar enligt
ordalydelsen sikte på medverkan till föroreningens uppkomst. Även
författningskommentaren ger intryck av att det är själva uppkomsten av
viss förorening som är relevant för ansvarsbedömningen. Detta skulle
betyda att sådant bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare
som i avsevärd grad medverkar till försvårande av en uppkommen
förorening inte täcks av bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen talar
emellertid för att även fall av försvårande av föroreningen borde
omfattas. I samma riktning talar det förhållandet att det för ansvar enligt
första stycket är tillräckligt att verksamheten eller åtgärden har bidragit
till föroreningen. Enligt Lagrådets mening bör frågan klargöras. Om
fortsatt förorening skall beaktas synes lagtexten kunna kompletteras
genom att orden "eller försvårats" infogas efter ordet "uppkommit".
Med dessa utgångspunkter skulle andra stycket - om
ansvarsgenombrott anses böra införas - kunna få följande lydelse.

"Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller
har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och
som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har
uppkommit eller försvårats skall tillsammans med
verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med
hänsyn till omständigheterna är skäligt."

3 §
Paragrafen behandlar det subsidiära ansvar för efterbehandlingskostnader
som avses föreligga för fastighetsägare. Kan inte någon
verksamhetsutövare utföra eller bekosta efterbehandling, är enligt
huvudregeln var och en efterbehandlingsansvarig som förvärvat
fastigheten och vid förvärvet känt till föroreningarna eller då borde ha
upptäckt dem "vid en sådan undersökning som avses i 4 kap. 19 § andra
stycket jordabalken".
Hänvisningen till 4 kap. 19 § jordabalken blir enligt Lagrådets mening
missvisande och medför att innebörden av paragrafen blir oklar. Den
undersökningsplikt som föreskrivs i lagrummet utgör ingen skyldighet
gentemot det allmänna utan reglerar förhållandet mellan köpare och
säljare. Regeln är dispositiv, och i sådana kommersiella sammanhang
som här är i fråga - privatbostadsfastigheter har ju undantagits - ersätts
ofta köparens undersökning av garantier och liknande arrangemang.
Lagrådet föreslår därför att orden "vid en sådan undersökning som avses
i 4 kap. 19 § andra stycket jordabalken" utgår.
Vid prövningen av vad en köpare borde ha upptäckt torde det ofta
finnas anledning att fästa avseende vid omständigheterna i samband med
köpet. Köpet av en fastighet kan ingå som ett led i förvärvet av en
industrirörelse, varvid omständigheterna kan vara sådana att köparen inte
har praktisk möjlighet att besiktiga varje i köpet ingående fastighet utan i
betydande utsträckning får förlita sig på de garantier och den utredning
som säljaren tillhandahåller i form av balansräkningar, revisorsintyg och
liknande. Vidare kan även andra än banker (jfr andra stycket) vara
nödsakade att förvärva en fastighet för att skydda en fordran och det kan
under sådana omständigheter - särskilt om fastigheten utan dröjsmål åter
avyttras - inte ställas samma krav på en undersökning av fastigheten som
eljest.

6 §
I sista meningen av paragrafen föreskrivs att kostnaden för
efterbehandling skall fördelas mellan de ansvariga efter vad som är
skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har medverkat
till föroreningen och omständigheterna i övrigt. Av motiven framgår att
denna regressregel är avsedd att ta sikte även på den som ansvarar enligt
det föreslagna andra stycket i 2 §. Om sistnämnda regel mot Lagrådets
avstyrkande upptas i förslaget, synes regeln i förevarande paragrafs sista
mening få den innebörden att ett aktiebolag som är eller varit
verksamhetsutövare får möjlighet att rikta ett regressanspråk av
skadeståndsliknande natur mot bl.a. den som är eller varit huvudägare i
bolaget, låt vara att frågan efter vilka principer ett sådant anspråk skall
prövas inte alls berörs i motiven.
Att vid sidan av de regler i aktiebolagslagen som behandlar
skadeståndsansvaret för bolagsfunktionärer införa specialregler som ger
möjlighet för bolaget att rikta ersättningskrav mot aktieägare synes inte
böra komma i fråga utan närmare utredning. Därtill kommer att den
föreslagna ordningen knappast kan hanteras i praktiken utan regler om
förutsättningarna för en talan från bolagets sida mot huvudägaren (jfr 15
kap. 5 § aktiebolagslagen). Lagrådet avstyrker således förslaget i vad det
innebär möjlighet för en verksamhetsutövare att rikta anspråk mot den
som haft bestämmande inflytande. Godtas denna uppfattning bör en
konsekvens bli att, om den som haft bestämmande inflytande nödgas att
betala kostnaderna för efterbehandling, han alltid skall ha möjlighet att
vända sig mot verksamhetsutövaren för att få utgiften ersatt.
Under förutsättning att det mot Lagrådets avstyrkande införs regler om
ansvarsgenombrott i kapitlet kan med de angivna utgångspunkterna sista
meningen i förevarande paragraf ersättas av ett nytt stycke med följande
lydelse.

"Vad någon av verksamhetsutövarna betalat skall fördelas mellan de
ansvariga efter vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i
vilken var och en medverkat till föroreningen och till omständigheterna
i övrigt. Den som ålagts betalningsskyldighet enligt 2 § andra stycket
har rätt till ersättning av verksamhetsutövaren för vad han utgivit."

7 §
För att innebörden av andra meningen skall bli fullt klar förordar
Lagrådet att den efter mönster av 32 kap. 8 § andra stycket erhåller
följande lydelse.

"Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem
efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och
omständigheterna i övrigt."

10 §
Genom bestämmelserna i paragrafen införs skyldighet för länsstyrelsen
att förklara ett mark- eller vattenområde som miljöriskområde, om
området är så allvarligt förorenat att det är nödvändigt att meddela
föreskrifter om begränsning i markanvändningen eller om andra
försiktighetsmått. Syftet med en sådan förklaring anges i motiven vara att
skydda människor och omgivningen för påverkan från riskområdet.
Därmed skulle syftet skilja sig från det som ligger bakom institutet
miljöskyddsområde, nämligen att skydda själva området.
Lagrådet konstaterar att förutsättningarna för att förklara ett område
som miljöskyddsområde enligt 7 kap. 19 § i princip inte skiljer sig
mycket från förutsättningarna enligt förevarande paragraf för förklaring
som riskområde. I båda fallen knyter bestämmelserna väsentligen an till
behovet av att meddela särskilda föreskrifter för att åstadkomma
begränsning i användningen av området eller andra slag av
försiktighetsmått. Med hänsyn härtill och av systematiska skäl skulle det
kunna övervägas att inordna regleringen av miljöriskområden bland
områdesskyddsbestämmelserna i 7 kap. eller kanske t.o.m. att
sammanföra instituten till ett. Inplaceringen i 10 kap. bör dock kunna
anses försvarlig med beaktande av att miljöriskområdesförklaring gäller
redan allvarligt förorenade områden och därmed har sakligt samband
med den i samma kapitel reglerade frågan om efterbehandling av
föroreningar. Lagrådet anser att det i vart fall kunde vara lämpligt att i 7
kap. föra in en bestämmelse som erinrar om att en reglering av
miljöriskområde finns i 10 kap.

11 §
Paragrafen reglerar ingående förfarandet vid förklaring av ett område
som miljöriskområde. Delvis ger paragrafen uttryck för skyldigheter som
följer av förvaltningslagen eller av allmänna förfarandeprinciper i övrigt.
Ett exempel utgörs av den inledande föreskriften om att länsstyrelsen
skall se till att varje ärende blir tillfredsställande utrett. Det är vidare att

märka att några motsvarande förfarandebestämmelser inte föreslås i
samband med något av de andra områdesskyddsinstitut som balken avses
reglera. Enligt vad som upplysts är tanken att behövliga förfaranderegler
med anknytning till t.ex. förklaring som naturvårdsområde eller
vattenskyddsområde skall tas in i förordning. Med hänsyn till önskemålet
om konsekvens i regelsystemet förordar Lagrådet att denna lösning väljs
också beträffande förfarandet vid förklaring som miljöriskområde och att
paragrafen, frånsett tredje stycket, får utgå.

11 kap.
14 §
I paragrafen föreskrivs i dess lydelse enligt remissförslaget att regeringen
får förbjuda markavvattning, som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap., i
områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Länsstyrelsen får dock meddela dispens från ett sådant förbud, om det
finns särskilda skäl, men bara om tillstånd till markavvattning samtidigt
meddelas. Ett beslut om dispens upphör att gälla samtidigt som
tillståndet.
Eftersom den föreslagna ordningen således innebär att ett
tillståndsbeslut alltid måste föreligga samtidigt med ett dispensbeslut, blir
konstruktionen med dispens överflödig när både dispensbeslutet och
tillståndsbeslutet skulle ankomma på länsstyrelsen; för sådana fall räcker
det att föreskriva att tillståndsbeslutet förutsätter särskilda skäl. Den
föreslagna ordningen blir å andra sidan knappast möjlig att tillämpa i
sådana fall då det ankommer på miljödomstolen att meddela tillstånd till
markavvattningen (se 9 § första stycket tredje meningen jämförd med 7
kap. 20 och 21 §§ lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet), eftersom ett tillståndsbeslut då inte kommer att kunna
meddelas samtidigt som länsstyrelsen meddelar dispens.
Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att konstruktionen
förenklas på det sättet att något särskilt dispensbeslut inte behövs och att
kravet på särskilda skäl i stället knyts till tillståndsbeslutet. Paragrafen
bör då kunna få följande lydelse.

"Regeringen får beträffande områden där det är särskilt angeläget att
våtmarkerna bevaras föreskriva att tillstånd till markavvattning får
meddelas endast om det finns särskilda skäl."

17 §
Till paragrafen har från vattenlagen i väsentligen oförändrat skick
överförts bestämmelser om det vattenrättsliga institutet
laglighetsprövning. Vattenlagens reglering i ämnet är i sin tur i huvudsak
hämtad från 1918 års vattenlag. Institutet är således av gammalt ursprung
och har inte någon motsvarighet enligt annan lagstiftning som avses ingå
i miljöbalken. I författningskommentaren anges att laglighetsprövningen
ofta avser verksamhet som är avslutad men för vilken anläggningar finns
kvar, såsom diken och dammar.
Enligt Lagrådets mening kan sättas i fråga om det finns anledning att
behålla en reglering av denna äldre typ med avseende på
vattenverksamhet som påbörjas eller vattenanläggning som tillkommer
efter miljöbalkens ikraftträdande. I den mån en sådan verksamhet eller
anläggning är tillståndspliktig enligt miljöbalken kvarstår ju
tillståndsplikten oberoende av om verksamheten avslutats eller
anläggningen lagts ner. I övrigt gäller enligt det föreslagna andra stycket
i 9 § att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd,
även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Därmed skulle
regleringen av laglighetsprövningen ha sin naturliga plats bland
övergångsbestämmelserna till miljöbalken.
Med denna utgångspunkt förordar Lagrådet att förevarande paragraf
får utgå.

12 kap.
6 §
I paragrafen föreslås bestämmelser om skyldighet att för samråd anmäla
verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av tillstånds eller
anmälningsplikt enligt balken men som kan komma att väsentligt ändra
naturmiljön. Med hänsyn till bestämmelsernas generella natur kan det
ifrågasättas om de hör hemma i förevarande kapitel som har rubriken
Täkter, jordbruk m.m. Lagrådet föreslår att paragrafen i stället tas in sist i
7 kap.
Enligt första stycket skall anmälan för samråd göras hos den
myndighet som regeringen bestämmer. Enligt motiven synes det
emellertid vara avsikten att regeringen också skall kunna bestämma att
anmälan för samråd skall göras hos en kommun. Stycket bör
kompletteras så att detta kommer till uttryck.
Enligt andra stycket får regeringen eller myndighet som regeringen
bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av det
alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av
verksamheter som kan medföra skada på naturmiljön. Stycket är
uppenbarligen på samma sätt som första stycket avsett att ta sikte även på
vad som med förslagets terminologi benämns åtgärder och bör
kompletteras i enlighet härmed.
Enligt de nu gällande föreskrifter i 20 § naturvårdslagen som
motsvarar den föreslagna regleringen är den allmänna skyldigheten att
göra anmälan för samråd osanktionerad, och en underlåtenhet att göra en
sådan anmälan är således inte förenad med några rättsverkningar.
Däremot är det enligt 37 § naturvårdslagen straffbart att inte fullgöra
sådan anmälningsskyldighet som föreskrivits av regeringen.
Remissförslaget innehåller i tredje stycket den nyheten att en
verksamhet som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex
veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten
föreskriver något annat. Detta avses gälla såväl den allmänna
skyldigheten att göra anmälan enligt första stycket som den
anmälningsskyldighet som följer av regeringens föreskrifter. Förbudet är
straffsanktionerat i 29 kap. 8 § första stycket 17 och måste även, som
Lagrådet återkommer till, träffas av straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §.
Regleringen innebär således att det blir straffbart att påbörja en
verksamhet som borde ha anmälts, om en sådan anmälan inte har gjorts.
Enligt Lagrådets mening möter det betänkligheter att knyta
rättsverkningar av nu angivet slag till underlåtenhet att göra anmälan
enligt första stycket, som endast innehåller det rekvisitet att en
verksamhet som inte omfattas av tillstånd enligt balken kan komma att
väsentligt ändra naturmiljön. Detta rekvisit synes på samma sätt som de
allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. alltför allmänt hållet och obestämt för
att kunna ligga till grund för sådana rättsverkningar. De exempel på
samrådsfall som ges i motiven synes utan svårighet kunna preciseras i de
föreskrifter som regeringen avses meddela. Därtill kommer att styckets
generella avfattning inbegriper även fall då en verksamhet är
tillståndspliktig enligt någon annan författning än miljöbalken -
exempelvis plan- och bygglagen - och samråd eller anmälan skall ske i
annan ordning. Förslaget gör ej heller undantag för fall då en verksamhet
är synnerligen brådskande, såsom vid naturkatastrofer och liknande
händelser, och arbetena måste sättas igång innan dispens från
igångsättningsförbudet hinner utverkas.
Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att tredje stycket
utformas på ett sådant sätt att man behåller den nuvarande ordningen och
således begränsar straffsanktionen till de fall då särskilda föreskrifter om
anmälningsskyldighet har meddelats. Därvid måste regleringen utformas
på ett sådant sätt att ett åsidosättande av första styckets allmänt hållna
regel inte faller under straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §, vilken generellt
riktar sig bl.a. mot fall då någon påbörjar en verksamhet utan att ha gjort
föreskriven anmälan. Detta resultat uppnås, om "skall" i första stycket
ändras till "bör". Som ett alternativ kan en undantagsbestämmelse
införas i 29 kap. 4 §.
Tredje stycket bör med den angivna utgångspunkten få följande
lydelse.

"En verksamhet eller en åtgärd som skall anmälas för samråd enligt
föreskrifter som meddelats med stöd av andra stycket får påbörjas
tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte den
myndighet eller kommun med vilken samråd skall ske medger något
annat."

7 §
Bestämmelserna i denna paragraf och i 8 och 9 §§ är hämtade från lagen
om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen). I den lagens inledande
bestämmelser definieras begreppet jordbruksmark och ges undantag i
fråga om lagens tillämplighet på jordbruksmark i vissa fall. Motsvarighet
till dessa bestämmelser saknas i remissförslaget. Något skäl till detta ges
inte. Om avsikten är att samma definition av jordbruksmark och samma
begränsningar i tillämpningen av 7-9 §§ skall gälla som enligt 1 och 2 §§
skötsellagen, bör det enligt Lagrådets mening för tydlighetens skull
anges i en inledande paragraf under rubriken Miljöhänsyn i jordbruket.

11 §
Paragrafen, som motsvarar 24 a § tredje stycket naturvårdslagen, ger
länsstyrelsen möjlighet att besluta nya eller ändrade villkor för vilthägn
och att under vissa förutsättningar återkalla tillstånd till vilthägn.
De föreslagna bestämmelserna gäller frågor som från systematisk
utgångspunkt inte hör hemma bland övrig reglering i kapitlet. Lämpligare
bör vara att dessa frågor regleras i det kapitel, 24 kap., som fått rubriken
Tillstånds giltighet, omprövning m.m. Paragrafens innehåll kan
emellertid inte anses täckt av någon av de i 24 kap. upptagna
bestämmelserna i föreslagen lydelse. En möjlighet bör kunna vara att
paragrafen infogas närmast efter 24 kap. 11 § samt att en ny underrubrik
- Oförutsedda olägenheter med vilthägn - införs omedelbart före
paragrafen.

13 kap.
Allmänna synpunkter

Bestämmelserna i detta kapitel har i allt väsentligt hämtats från lagen om
genetiskt modifierade organismer, den s.k. gentekniklagen. Lagen, som
beslöts så sent som år 1994, är utformad som en grundläggande
lagstiftning om gentekniken, dock att den inte omfattar genteknikens
användning på människor. Bestämmande för lagens tillkomst och
utformning var framför allt att Sverige genom EES-avtalet hade åtagit sig
att med svensk rätt senast år 1995 införliva EG-direktiven om innesluten
användning av genetiskt modifierade mikroorganismer och om avsiktlig
utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. När regering
och riksdag tog ställning till gentekniklagstiftningen förelåg - förutom
förslag från Genteknikberedningen om olika ändringar i befintliga
författningar - Miljöskyddskommitténs förslag om att en miljöbalk borde
innehålla bestämmelser med bemyndiganden att föreskriva tillstånds- och
anmälningsplikt för användning av genetiskt modifierade organismer
samt därtill vissa övergripande bestämmelser, t.ex. om
utredningsskyldighet. I stället för något av dessa alternativ valdes
emellertid, med hänsyn bl.a. till de lagtekniska och systematiska fördelar
som ansågs förenade med en sådan lösning, att införa en övergripande
särskild lag i ämnet. Några överväganden redovisades därvid inte om
möjligheten att i ett senare skede integrera bestämmelser från
gentekniklagen i en miljöbalk. I det förslag till miljöbalk som
presenterades i den sedermera återkallade prop. 1994/95:10 upptogs inte
heller några bestämmelser från gentekniklagen, vilken således avsågs
skola bestå vid sidan av den då tillämnade balken.
Lagrådsremissens förslag om att utan väsentliga förändringar i fråga
om regleringens sakliga innehåll inarbeta gentekniklagens bestämmelser
i miljöbalken bygger främst på bedömningen att gentekniklagens båda
huvudsyften - att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att
säkerställa att etiska hänsyn tas i verksamhet som omfattas av lagen - väl
ryms inom miljöbalkens mål sådana de kommer till uttryck i 1 kap. 1 §.
Lagrådet anser att hälso- och miljöskyddssyftet i och för sig kan tala
för att gentekniklagens bestämmelser inarbetas i miljöbalken. Lagens
andra syfte - att säkerställa att etiska hänsyn tas - kan sägas vara
implicerat i en av de grundsatser som enligt 1 kap. 1 § skall styra
tillämpningen av miljöbalken, nämligen att naturen har ett skyddsvärde
och att människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett
förvaltaransvar. Denna grundsats synes för övrigt hämtad från 4 §
gentekniklagen. I lagrådsremissen (avsnitt 4.18.1) framhålls också att en
prövning utifrån syftet att skydda människors hälsa och miljön omöjligen
kan göras frikopplat från hänsynstagande till moraliska normer och
miljöetik. Om emellertid dessa etiska aspekter, som avses vara förenade
med hälso- och miljöskydd i alla sammanhang, lyfts fram genom
särregler om etiska hänsyn i ett kapitel om genteknik, skulle det kunna få
oönskade konsekvenser när det gäller tillämpningen av andra delar av
miljöbalken. Att det enligt förslaget i gentekniksammanhang skall tas
"särskilda" etiska hänsyn undanröjer knappast problemet, särskilt som -
förståeligt nog - någon bestämning inte görs i lagtext av vad dessa
hänsyn innebär och motiven inte ger särdeles klara besked därom.
Tvekan inför att inordna gentekniklagen i en ny balk kan också hysas
av ett annat skäl. Detta sammanhänger med att ett av EG-direktiven,
nämligen det om avsiktlig utsättning, är grundat på artikel 100 a i
Romfördraget och alltså inte ger EU:s medlemsländer utrymme att
nationellt införa mer långtgående regler. Som även framhållits av en
remissinstans saknar detta direktiv uttryckliga regler om etiska
bedömningar. Av förarbetena till gentekniklagen (prop. 1993/94:198 s.
25 och 43) framgår att dessa förhållanden beaktades vid lagens tillkomst
genom hänvisning till de särskilda anpassningar till direktiven som EES-
avtalet innebar. Det framhölls således särskilt att anpassningen betydde
att EFTA-länderna förbehöll sig rätt att vid tillståndsprövning på området
beakta inte bara verksamhetens risker för människors hälsa och miljön
utan också t.ex. rent etiska hänsyn. Sedan Sverige blivit medlem i EU
saknar det genom EES-avtalet uppnådda förbehållet verkan för Sveriges
del. Något motsvarande förbehåll lär inte ha gjorts vid anslutningen till
EU.
Mot den angivna bakgrunden är inte lagrådsremissens ståndpunkt att
tvekan inte behöver råda om förslagets förenlighet med direktivet helt
övertygande. Det i remissen anförda argumentet att en prövning utifrån
direktivets hälso- och miljöskyddssyfte också måste innefatta hänsyn till
etiska aspekter är ju en sak; en annan är i vilken utsträckning rent etiska
hänsyn kan tillåtas bli avgörande vid sådan prövning som skall göras
enligt direktivet. Som påpekas i den i författningskommentaren till 13 §
återgivna promemorian med redovisning av erfarenheter beträffande
etisk bedömning går uppfattningarna om etiska hänsyn vitt isär
internationellt.
Lagrådets uppfattning är att frågan om den föreslagna integreringen i
miljöbalken är delvis mer komplex än vad som framgår av
lagrådsremissens överväganden. Det skulle enligt Lagrådets mening ha
varit värdefullt om remissen hade belyst vilken tyngd etiska hänsyn ges i
lagstiftningen i några andra EU-länder. Skulle det vid en sådan
redovisning framkomma att synsättet i etikfrågan enligt svensk rätt inte
skiljer sig väsentligt från det som kommer till uttryck inom EU bör det
inte finnas vidare betänkligheter av här diskuterad orsak. I motsatt fall
förstärks naturligtvis tveksamheterna mot att inordna gentekniklagens
bestämmelser i miljöbalken.
I anslutning till det sagda vill Lagrådet peka på att de bestämmelser i
kapitlet som speglar syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas har
utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna
jämfört med vad som gäller för närvarande. Det föreslagna uttrycket
"särskilda etiska hänsyn" kan ge en sådan föreställning liksom det
förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen,
upptas i särskilda paragrafer.
Om de slutliga övervägandena utmynnar i att gentekniklagen skall
ersättas med bestämmelserna i förevarande kapitel, förordar Lagrådet
följande jämkningar i förslaget.

1, 10 och 13 §§
Med hänvisning till vad som under allmänna synpunkter anförts
ifrågasätter Lagrådet om inte 1 § andra stycket samt 10 och 13 §§ borde
utgå, vilket också medför en modifiering av rubriken före 10 §. Under
alla förhållanden anser Lagrådet att bestämningen "särskilda" framför
etiska hänsyn bör utgå i 1 § andra stycket och i 10 §. En sådan
bestämning, som innebär en nyhet i förhållande till gällande lag, skulle
kräva att innebörden specificerades närmare, något som torde möta
betydande svårigheter.

15 kap.
10 och 11 §§
Enligt 10 § skall det för varje kommun finnas bl.a. en
renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hanteringen
av avfall som gäller för kommunen. Renhållningsordningen skall enligt
11 § antas av kommunfullmäktige. Bestämmelserna har sin motsvarighet
i 9 och 10 §§ renhållningslagen.
En renhållningsordning innehåller bindande föreskrifter som har
karaktär av normer. Sådana föreskrifter kan, om regeringen erhåller
erforderligt bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första stycket
regeringsformen, meddelas av kommun med stöd av delegation från
regeringen enligt 11 § samma kapitel. Som numera har belysts i olika
lagstiftningsärenden kan det hävdas att sådan normgivningsmakt - utom
när det gäller avgifter - däremot inte kan genom lag delegeras direkt till
kommunerna (jfr t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1985/86:1 bilaga 10 s.
209 ff, KU 1985/86:8 y och prop. 1992/93:210 s. 141).
I det remitterade förslaget till 15 kap. 21 § har tagits in en föreskrift
om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela närmare föreskrifter om hantering av avfall och att regeringen
får bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter inom kommunen. En
liknande bestämmelse finns i 3 § andra stycket renhållningslagen, dock
med den skillnaden att subdelegationen får ske till en myndighet eller till
kommunerna. Nuvarande renhållningsordningar torde inte ha tillkommit
genom sådan delegation utan med stöd av bestämmelserna i 9 och 10 §§
renhållningslagen. Även om detta inte kan anses ha medfört att
renhållningsordningarna är ogiltiga, skulle det enligt Lagrådets mening
vara en fördel att i ett modernt lagverk av miljöbalkens slag
normgivningsmakten i fråga om föreskrifter rörande avfallshantering
grundas på reglerna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. Lagrådet
föreslår att detta sker genom att bestämmelserna i förevarande kapitels 21
§ placeras före kapitlets 9 § och utformas så att regeringens
subdelegation, i likhet med vad som gäller enligt 3 § andra stycket
renhållningslagen, skall ges till kommunerna och inte till enskilda
kommuner.
Om detta godtas, bör 11 § utformas på förslagsvis följande sätt.

"Om renhållningsordningar med stöd av regeringens bemyndigande
skall beslutas av kommunerna, skall de antas av kommunfullmäktige".

16 §
I andra stycket har intagits en föreskrift som saknar motsvarighet i
gällande rätt och som innebär att en kommun i ett enskilt fall får tillåta
fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om
avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av
kommunen. En förutsättning är att avfallet kan tas om hand på ett sätt
som är betryggande för människors hälsa och miljön och att det finns
särskilda skäl för ett sådant undantag. Enligt motiven har förslaget i
denna del tillkommit med anledning av att det inte torde vara möjligt för
kommunen att i de generella föreskrifter som skall utfärdas förutse alla
tänkbara behov av undantag.
Fråga uppkommer hur denna reglering är avsedd att förhålla sig till
17 § som generellt reglerar fastighetsinnehavares och
nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt avfall och som
även den representerar en nyhet i förhållande till gällande rätt. Det är
härvidlag att märka att förslaget inte upptar någon motsvarighet till det
förbud som för närvarande gäller enligt 7 § första stycket
renhållningslagen, där det föreskrivs att avfall inte får grävas ned,
komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av
fastighetsinnehavaren när det skall forslas bort genom kommunens eller
en producents försorg. I stället avses enligt 17 § i förslaget gälla att avfall
inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt återvinnas eller
bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren, om det
kan medföra risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt
motiven är regeln avsedd att uppfattas så att det är tillåtet att ta hand om
sitt avfall så länge olägenheter av angivet slag inte uppkommer. En
tillåtelse av kommunen avses alltså inte innebära någon förutsättning för
att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand
om sitt avfall.
Även om det inte närmare utvecklas i remissen får det antas att
regleringen i detta hänseende är avsedd att på samma sätt som
exempelvis 9 kap. 6 § tredje stycket och 11 kap. 9 § andra stycket
innebära att tillstånd kan utverkas även för tillståndsfri verksamhet. Med
denna utgångspunkt är det emellertid inte förenligt att en tillåtelse av
kommunen för någon att själv ta hand om sitt avfall - som under nyss
angivna förutsättningar över huvud taget inte kräver någon tillåtelse -
skall förutsätta att särskilda skäl föreligger vid sidan av en prövning av
om miljöintressena har tillgodosetts. På dessa skäl och då bestämmelsen i
16 § andra stycket redaktionellt sett snarare hör hemma under rubriken
Hantering av avfall än under rubriken Kommunal renhållningsordning
förordar Lagrådet att andra stycket utgår och att frågan om tillstånd för
en fastighetsinnehavare eller nyttjanderättsinnehavare behandlas i 17 §.

17 §
Med de utgångspunkter som har angetts vid 16 § bör i förevarande
paragraf - på samma sätt som har skett bl.a. i 9 kap. 6 § tredje stycket och
11 kap. 9 § andra stycket - anges att tillstånd kan utverkas även för
tillståndsfri verksamhet. Lämpligen kan detta ske genom att paragrafen
kompletteras med ett andra stycke av följande lydelse.

"Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för
sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i första stycket."

21 §
Med hänvisning till vad som anförts under 10 och 11 §§ föreslår
Lagrådet att paragrafen placeras framför 9 § och ges följande lydelse.

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får
bemyndiga kommunerna att meddela sådana föreskrifter."

16 kap.
Allmänna synpunkter.

En väsentlig nyhet i lagrådsremissen är förslaget att inrätta
miljödomstolar. Förslaget är grundat på uppfattningen att en samordning
av miljörättsliga regleringar inom en miljöbalk inte bör begränsas till
materiella bestämmelser utan inbegripa också reglerna om
prövningssystemet, som - framhålls det - bör genomsyras av ett
miljötänkande i enlighet med miljöbalkens mål. Bland de grundläggande
anspråk som i övrigt bör ställas på prövningssystemet nämns i remissen
behovet av att uppfylla Europakonventionens krav på domstolsprövning,
att begränsa användningen av rättsprövningsinstitutet och att avlasta
regeringen prövningen av överklaganden i mer traditionella
förvaltningsärenden. Härtill kommer att anspråk ställs bl.a. på
rättssäkerhet i förfarandet, på enkel instansordning samt på effektivitet
och hänsyn till kostnadsaspekter.
Enligt lagrådsremissen svarar ett system med regionala miljödomstolar
bäst mot kraven. Med hänsyn inte minst till att väsentliga delar av
vattenlagen föreslås inarbetad i miljöbalken bedöms i remissen
alternativet med sådana domstolar knutna till tingsrättsorganisationen
som den lämpligaste. För överprövning av de regionala domstolarnas
avgöranden föreslås en miljööverdomstol inrättad vid Svea hovrätt.
Miljööverdomstolens avgöranden i mål som börjat i miljödomstol avses
kunna överklagas till Högsta domstolen, varemot fullföljdsförbud skall
gälla beträffande Miljööverdomstolens avgöranden i mål där prövningen
i första instans sker hos en förvaltningsmyndighet eller en kommunal
nämnd.
Med utgångspunkt i den föreslagna organisatoriska uppbyggnaden
förordas i remissen att de regionala miljödomstolarna skall avgöra främst
mål om miljöfarlig verksamhet, mål om vattenverksamhet samt
ersättningsmål såsom första prövningsinstans. Samma domstolar avses
vidare fungera som överklagningsinstans i frågor som har avgjorts av
länsstyrelse eller annan statlig förvaltningsmyndighet. För de olika
funktionerna avses skilda processordningar bli tillämpade, i
förstainstansmålen förfarandet enligt rättegångsbalken jämte särskilda
processuella bestämmelser i miljöbalken och i överklagningsmålen
förvaltningsprocessförfarandet, dock med fullföljdsförbud mot andra
domstolsinstansens avgöranden. Brottmål om överträdelse av
miljöbalkens straffbestämmelser skall inte prövas av miljödomstol utan
av allmän domstol i vanlig sammansättning.
Lagrådet finner att det kan anföras principiella betänkligheter mot den
föreslagna ordningen i flera hänseenden. Ett är att systemet leder till att
domstol i vidgad omfattning åläggs att svara för tillståndsprövningar som
har karaktär av förvaltningsuppgifter. Visserligen finns en sådan ordning
sedan lång tid tillbaka enligt vattenlagstiftningen. Vid tillkomsten av
nuvarande vattenlag diskuterades ingående frågan om att låta
tillståndsfrågorna i första instans avgöras av förvaltningsmyndighet. När
dom-stolsalternativet den gången behölls var det framför allt av hänsyn
till fördelen med en samlad prövning av de tillstånds- och
ersättningsfrågor som regelmässigt aktualiseras parallellt vid
vattenföretag. Den nu föreslagna utbyggnaden av prövningarna vid
domstol som första instans till att omfatta även tillståndsfrågor avseende
miljöfarlig verksamhet synes av motiven att döma inte ha föregåtts av
närmare analys och diskussion med beaktande av senare tids strävanden
att renodla domstolarnas uppgifter. Lagrådet anser således att mönstret
för tillståndsprövning enligt vattenlagstiftningen - som väsentligen härrör
från 1918 års vattenlag - inte utan djupare överväganden än som framgår
av remissen borde utnyttjas vid tillskapandet av ett modernt lagverk,
framför allt inte inom ett vidare område än hittills.
Att miljödomstolarna föreslås bli tilldelade såväl förstainstansuppgifter
som överprövningsuppgifter kan likaledes ge anledning till tvekan. För
de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfaranderegler
enligt vad som i korthet redovisats i det föregående. Dessa förhållanden
leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet. Detta blir särskilt
tydligt i mål och ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka
trots att de oftast torde gälla likartade sakfrågor skulle handläggas i
påtagligt skiljaktig ordning beroende på om prövningen sker av
miljödomstol som första instans eller som överprövningsinstans.
Om följden av att förslaget i prop. 1996/97:131 om prövningstillstånd i
hovrätt har dragits tillbaka blir att ett krav på prövningstillstånd vid
överklagande till Miljööverdomstolen enbart kommer att gälla mål som
handläggs enligt förvaltningsprocesslagen, markeras skillnaderna i
förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen
ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av
Miljööverdomstolens avgöranden resulterar i att mål som gäller
tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på
miljöbalkens område inte kan komma under bedömande av en instans
som har särskild inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett
sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller på domstolsområdet synes
Lagrådet kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här inte kan hävdas
att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller
att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade. Lagrådet återkommer
till den frågan under 23 kap. 8 §.
Om särskilda miljödomstolar inrättas, är det naturligtvis angeläget att
deras verksamhetsområde är godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets
mening synes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna
knyter an till att området för miljöbalkens tillämpning knappast går att
bestämma med större säkerhet med ledning av den reglering som
föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till andra lagar.
Åtskilliga lagar som kan sägas vara i större eller mindre utsträckning
miljörelaterade kommer ju att gälla vid sidan av miljöbalken och
tilllämpningen av dessa författningar efter överklagande kommer även
fortsättningsvis att bli en uppgift för de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Det kan därför inte åstadkommas någon
tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av
förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet.
Fastmera ter det sig inte osannolikt att miljödomstolar och
förvaltningsdomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i
frågor som regleras av miljöbalken. Tillämpningsområdet för balken kan
uppfattas som svåravgränsat, eftersom det styrs framför allt av balkens
vittsyftande och allmänt utformade målsättningsstadgande och
åtminstone balkens grundläggande hänsynsregler uppenbarligen avses
gripa in och tillämpas också på andra författningsområden där
miljöaspekter berörs. Bara mera undantagsvis lär det tydligt kunna
utläsas i vilka situationer balkens regler inte skall gälla på grund av att
den sidoordnade lagstiftningen har sådant innehåll att den skall anses
uttömmande reglera den aktuella miljöfrågan.
Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med
miljödomstolar är att det snarare leder till ökad i stället för minskad
splittring för domstolsväsendets del. Utöver det som redan nämnts som
talar i denna riktning kan framhållas att överträdelser av
straffbestämmelserna i en miljöbalk inte skall behandlas av miljödomstol
utan av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt
förfarandet i brottmål i allmänhet. Det kan vidare tillfogas att
laglighetsprövning av kommunala beslut - även om de berör viktiga
miljöintressen - liksom hittills kommer att handläggas av de allmänna
förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap. kommunallagen
föreskriver. Från miljödomstolarnas område blir givetvis också
undantagna rättsprövningar av sådana beslut som regeringen fattar enligt
en miljöbalk.
Med hänsyn till de invändningar av principiell art som kan göras mot
förslaget om miljödomstolar och de praktiska tillämpningsproblem som
kan förutses följa därav framstår det för Lagrådet som angeläget att
understryka att en domstolsorganisatorisk reform av föreslagen räckvidd
måste vara välgrundad med beaktande även av andra skäl än ett önskemål
om samordning utifrån miljömässiga hänsyn. Lagrådet vill i detta
sammanhang inte underlåta att peka på vad som sägs i lagrådsremissen
(avsnitt 4.22.1 om inrättande av miljödomstolar) beträffande kravet att ett
miljötänkande bör genomsyra prövningssystemet enligt miljöbalken.
Detta uttalande kan föranleda missförstånd om det appliceras på
domstolsprövning av miljömål. Uppgiften i sådana mål bör nämligen
förutsättas i princip överensstämma med vad som allmänt gäller för
dömande verksamhet, nämligen att med bl.a. rättssäkerheten som
ledstjärna så objektivt som möjligt tillämpa givna
författningsbestämmelser, däribland sådana som fordrar avvägningar
mellan olika motstående intressen.
Önskemålet om miljötänkande kan enligt Lagrådets åsikt inte föras
fram som ett av de bärande skälen för att inrätta miljödomstolar. Om det
nämnda uttalandet emellertid inte syfter till annat än att ge uttryck för att
domstolar som avgör miljörättsliga mål bör ha tillgång till erforderlig
sakkunskap i miljöfrågor, finns naturligtvis inte något att erinra. Detta för
in på spörsmålet om sådana domstolar genomgående bör ha en
sammansättning som inkluderar expertledamöter. Även detta är en fråga
som har intresse från principiell synpunkt, bl.a. i betraktande av att det
enligt lagrådsremissen bör vara en strävan att undvika att skapa nya
specialdomstolar. Den sammansättning som föreslås för
miljödomstolarnas del med en lagfaren ledamot, ett miljöråd och två
andra ledamöter med sakkunskap inom miljöområdet kan lätt föra tanken
till att det i grunden och trots den tillämnade kopplingen till vissa
tingsrätter är fråga om ett slags specialdomstolar.
Enligt Lagrådets mening ter det sig närmast oundgängligt att
miljödomstol vid handläggning och avgörande av de allra flesta av de
mål som är tänkta att inledas där kan repliera på sakkunskap i framför allt
miljöskydds- och vattenverksamhetsfrågor. Detsamma gäller sådana mål
om miljöfarlig verksamhet som för närvarande överklagas till
koncessionsnämnden. Däremot kan inte utan vidare antas att det
genomgående eller med särskilt stor frekvens finns behov av
sakkunnigbedömningar i övriga mål som avses överklagas från
förvaltningsmyndighet till miljödomstol. Dessa sistnämnda måltyper
motsvarar till största delen de mål med miljörättsliga inslag som med
nuvarande ordning efter överklagande handläggs av de allmänna
förvaltningsdomstolarna i vanlig sammansättning med nämndmedverkan
i första domstolsinstans. Därvid åligger det förvaltningsdomstolarna att
införskaffa den sakkunnigutredning som kan anses behövlig med
beaktande av respektive måls beskaffenhet. Lagrådet kan inte se att det i
lagstiftningsärendet har framkommit att nuvarande förhållanden ger
anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigaspekter
skall föras in i mål av denna karaktär.
Sammanfattningsvis finner Lagrådet att den samordning av
miljörättsliga domstolsprövningar som kan uppnås genom att tillskapa
miljödomstolar inte blir så pass fullständig att denna lösning framstår
som överlägsen andra alternativ som kan övervägas, däribland
möjligheten att i huvudsak behålla och i något hänseende - t.ex.
införande av domstolsprövning av vissa beslut av koncessionsnämnden -
komplettera gällande dom-stolsprövningssystem för miljörelaterade mål.
Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste
förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande inslag med
minskad enhetlighet och konsekvens i systemet som följd. Lagrådet
finner det påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt
ställningstagande till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blir att
sådana domstolar skall inrättas, bör delfrågan om att till dem föra över
måltyper som enligt nuvarande ordning handhas av de allmänna
förvaltningsdomstolarna ägnas särskild uppmärksamhet. På det underlag
som för närvarande föreligger ser sig Lagrådet föranlåtet att avstyrka
sistnämnda förändring.
Lagrådet vill i detta sammanhang ta upp en annan väsentlig olägenhet,
som enligt Lagrådets bedömning har nära anknytning till det föreslagna
prövningssystemet. Som framgår av yttrandets inledande synpunkter är
Lagrådet inte övertygat om att ett överförande av vattenlagen till den nya
miljölagstiftningen bör ske i enlighet med remissförslaget. Lagrådet kan
visserligen, som tidigare anförts, instämma i att en förbättrad samordning
av de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex är
eftersträvansvärd. Förslaget innebär emellertid att regleringen av
vattenverksamhet kommer att delas upp mellan miljöbalken och en lag
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. De komplikationer
och tillämpningsproblem, som Lagrådet antydde i de inledande
synpunkterna, sammanhänger bl.a. med denna uppdelning och är särskilt
markant i fråga om det föreslagna prövningssystemet. Uppdelningen har
lett till ett flertal korsvisa hänvisningar mellan balken och den särskilda
lagen, ofta i fråga om grundläggande förfaranderegler. Som exempel kan
nämnas reglerna om hur mål anhängiggörs i miljödomstolen. I 21 kap. 1
§ första stycket räknas upp vad som är ansökningsmål. Uppräkningen
avslutas med en hänvisning till 7 kap. 1 § i den särskilda lagen. I den
paragrafen hänvisas till 21 kap. 1 § miljöbalken och tilläggs vissa andra
ansökningsmål. Bestämmelser om stämningsmål finns inte i miljöbalken
på annat sätt än genom en hänvisning till 7 kap. i den särskilda lagen. I
det kapitlets 2 § räknas upp vad som är stämningsmål, varvid beträffande
flera måltyper hänvisas till bestämmelser i miljöbalken.
Ett annat exempel på den svåröverskådlighet som uppdelningen av
vattenverksamhetsreglerna leder till är bestämmelserna om
rättegångskostnader och liknande kostnader. I den särskilda lagen finns
inga andra bestämmelser om kostnader än en hänvisning i 7 kap. 12 §
andra stycket till 25 kap. 5 § (rätteligen 25 kap. 8 §) miljöbalken, som
behandlar vissa speciella kostnader. I fråga om andra kostnader som
uppkommer i stämnings- eller ansökningsmål som avses i den särskilda
lagen gäller visserligen rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader,
om annat inte sägs. Sådana särskilda regler finns i 25 kap. 3 och 4 §§
miljöbalken beträffande de i den särskilda lagen reglerade instituten
bygdeavgift och allmän fiskeavgift samt beträffande omprövning på
grund av ändrade förhållanden i samfälligheter. Vid tillämpning av den
särskilda lagen i dessa frågor är det således nödvändigt att gå till
miljöbalken för att få veta vad som gäller beträffande kostnaderna.
Enligt lagrådsremissen kan en vattenrättslig reglering enligt förslaget
av vissa upplevas som splittrad och svåröverskådlig. När regleringen
efter en tid vunnit stadga, bör det emellertid enligt remissen inte vara
några problem för myndigheter och enskilda att hitta de regler som blir
aktuella att tillämpa i det enskilda fallet (avsnitt 4.16). Enligt Lagrådets
mening är detta inte ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem som
objektivt sett är minst sagt svåröverskådligt, särskilt för enskilda, och i
viktiga hänseenden kräver korsvisa läsningar mellan miljöbalken och den
särskilda lagen. Lagrådet kan därför inte tillstyrka att regelsystemet med
denna uppdelning mellan de två lagkomplexen läggs till grund för
lagstiftning. Om vattenlagens regler skall ingå i en samordnad
miljölagstiftning, anser Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan
och mer lättöverskådlig utformning, en uppgift som dock inte kan anses
ankomma på Lagrådet.

1 §
Enligt första styckets första mening prövar regeringen, länsstyrelserna
och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, miljödomstolarna,
Miljööverdomstolen och Högsta domstolen mål och ärenden enligt
balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I andra
meningen anges såsom ett undantag från denna bestämmelse att mål och
ärenden enligt 29 kap. om straff och förverkande skall prövas av tingsrätt
i den sammansättning som anges i 1 kap. 3 b § rättegångsbalken.
Bestämmelserna i 1 kap. 3 b § rättegångsbalken avser tingsrätts
avgörande av brottmål vid huvudförhandling. Avsikten måste emellertid
antas vara att även rättegångsbalkens regler om avgörande av brottmål
utan huvudförhandling skall vara tillämpliga på brottmålen enligt
miljöbalken, och självfallet skall också gälla att ett avgörande av
tingsrätten i ett sådant mål enligt allmänna regler skall kunna överklagas
till hovrätt. Andra meningen bör med hänsyn härtill lämpligen lyda.

"I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt
29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet."

2 §
Med hänvisning till Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att de regler som
behövs om det vattenrättsliga institutet laglighetsprövning tas in bland
övergångsbestämmelserna till miljöbalken i stället för i själva balken
förordar Lagrådet att det som föreskrivs om lagligförklaring får utgå ur
andra stycket. En regel om möjlighet att förena lagligförklaring med
villkor bör i så fall ingå bland övergångsbestämmelserna.

10 §
I paragrafen föreskrivs att, om vattenverksamhet har bedrivits utan
tillstånd, verksamhetsutövaren är bevisskyldig i fråga om de förhållanden
som rådde innan verksamheten sattes i gång. Regeln har förebild i 4 kap.
6 § vattenlagen (1983:291), vilken paragraf i sin tur hämtats från bl.a.
2 kap. 26 § i 1918 års vattenlag. Regeln motiverades vid sin ursprungliga
tillkomst med svårigheten att, sedan en vattenbyggnad uppförts, utreda
om och i vilken mån de förut rådande förhållandena i vattnet genom
byggnaden undergått några förändringar (NJA II 1919 s. 134). Sådana
svårigheter föreligger naturligtvis även i dag, och regeln kan som anförs i
remissens motiv utgöra ett incitament för verksamhetsutövaren att söka
tillstånd.
Det kan likväl ifrågasättas om en föreskrift av detta slag lämpligen bör
överföras till ett modernt lagverk, eftersom bevisproblem av det slag som
regeln tar sikte på numera vanligen överlämnas åt rättstillämpningen att
bedöma utifrån de föreliggande omständigheterna, varvid en domstol
även utan särskilt stadgande otvivelaktigt skulle fästa stor vikt vid att en
vattenverksamhet inletts utan tillstånd. Därtill kommer att bevisregeln
kommer att få tillämpning även i brottmål, något som överensstämmer
med vad som i doktrinen antagits gälla i fråga om den motsvarande
regeln i 4 kap. 6 § vattenlagen (se Strömberg, Vattenlagen, s. 72 f ).
Omkastad bevisbörda i brottmål är i svensk rätt synnerligen ovanligt; i
brottsbalken finns inte något annat exempel på detta än förtal (5 kap. 1 §
andra stycket), ett brott som har en speciell karaktär och enligt
huvudregeln får åtalas endast av målsägande. I vad mån omkastad
bevisbörda i brottmål är förenlig med Europakonventionen är inte höjt
över varje diskussion (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 1992 s. 172
och 175). Lagrådet ifrågasätter av nu angivna skäl om inte föreskriften
bör kunna utgå.

12 §
Paragrafen anger vem som får överklaga domar och beslut som det inte
råder fullföljdsförbud mot. Så som paragrafen är uppbyggd kan den ge
intrycket att endast de som anges i punkterna 1-4 är berättigade att
överklaga. Det bör dock observeras att de domar och beslut som avses
har meddelats i mål eller ärenden enligt balken, vilket framgår av
huvudrubriken under fjärde avdelningen och av 1 §. Det kan t.ex. röra
sig om tingsrättsdomar i brottmål som föranletts av straffbestämmelserna
i 29 kap., eller miljödomstolsdomar i tvistemål rörande ersättningar som
avses i 20 kap. 2 § första stycket 4-6.
När en tingsrätt handlägger ett mål eller ärende enligt 29 kap. är
givetvis rättegångsbalkens regler om överklagande tillämpliga.
Bestämmelserna i förevarande paragraf kan t.ex. inte inskränka åklagares
rätt att fullfölja talan till den tilltalades fördel. Vad gäller tvistemål skall

enligt 20 kap. 3 § vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol
tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen, om inte annat
följer av balken eller annan lag. Avsikten är enligt
författningskommentaren att rättegångsbalkens tvistemålsregler - med
visst undantag - skall komplettera miljöbalkens processuella
bestämmelser. Genom formuleringen av den nu behandlade 12 § skulle
möjligen tvekan kunna uppstå om den paragrafen hindrar t.ex. en
intervenient att jämte parten fullfölja talan.
Det kan uppenbarligen inte vara meningen att 12 § skall begränsa den
rätt att överklaga som föreligger enligt rättegångsbalken. Lagrådet
föreslår likväl att det för tydlighetens skull till paragrafen fogas ett nytt
stycke av följande lydelse.

"Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att
överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken."

13 §
Genom paragrafen införs som en nyhet en rätt för vissa
miljöorganisationer att överklaga domar eller beslut såvitt avser tillstånd,
godkännande eller dispens enligt miljöbalken. Även en sådan begränsad
talerätt som förslaget innebär ger upphov till vissa komplikationer i
förfarandehänseende. Ett hithörande problem, som har berörts under
remissbehandlingen av miljöbalksutredningens betänkande, är hur
överklagandetiden skall räknas för en miljöorganisation som vill föra
talan. Någon bestämmelse som anger detta föreslås inte i
lagrådsremissen. I författningskommentaren sägs dock att ett beslut eller
en dom inte måste delges miljöorganisationerna och att ett avgörande
som har vunnit laga kraft mot sakägarna alltid skall ha vunnit laga kraft
också mot en organisation. Vad som åsyftas med kommentaren synes
vara att ett i förhållande till sakägarna lagakraftvunnet avgörande i en
tillstånds-, godkännande- eller dispensfråga av en instans hos vilken en
miljöorganisation inte har fört talan inte skall kunna överprövas efter
överklagande av organisationen, oavsett om organisationen har delgetts
avgörandet eller ej.
Den ståndpunkt som författningskommentaren avser att ge uttryck för
bör enligt Lagrådets mening vara den mest naturliga och praktiskt
lämpliga. Den kan dock vara svår att härleda ur allmänna processrättsliga
grundsatser. För att undvika oklarhet om den avsedda rättsverkan i
förhållande till miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena
anser Lagrådet att en bestämmelse i ämnet bör tas in i paragrafen. En
sådan bestämmelse, som lämpligen bildar ett nytt tredje stycke, skulle
förslagsvis kunna ges följande lydelse.

"Ett överklagande med stöd av första stycket prövas inte, om domen
eller beslutet har vunnit laga kraft mot dem som varit parter eller
annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet."

17 kap.
1 §
I paragrafen uppräknas, huvudsakligen efter mönster av vattenlagen och
naturresurslagen, vissa slag av verksamheter vars tillåtlighet skall prövas
av regeringen. Som regleringen har avfattats uppställs det inte något
hinder för verksamhetsutövaren att, i överensstämmelse med nuvarande
tillämpning av naturresurslagen, utverka regeringens prövning innan
proceduren för tillstånd har inletts. Av motiven får emellertid anses
framgå att det inte är avsett att ansökan skall kunna göras omedelbart hos
regeringen i de fall tillståndsplikt för verksamheten gäller enligt balken;
verksamhetsutövaren skall i detta fall vara hänvisad till att ansöka om
tillstånd hos behörig myndighet och det ankommer endast på denna att
underställa regeringen frågan. Denna princip bör komma till uttryck i
lagen. Lagrådet återkommer till frågan vid 18 kap.

3 §
Enligt första stycket 1 får regeringen i visst fall förbehålla sig prövningen
av tillåtligheten av en verksamhet som kan antas få betydande omfattning
eller bli av ingripande slag. Fråga uppkommer om ett sådant förbehåll -
som enligt 6 § andra stycket avses medföra att ett kommunalt veto
kommer att gälla för verksamheten - även kan avse en verksamhet som är
tillståndsfri och som således, om förbehåll inte meddelats, skulle ha fått
bedrivas fritt. Paragrafens ingress, i vilken "prövningen" anges i bestämd
form, för närmast tanken till att det skall vara fråga om en prövning som
under alla omständigheter skulle ha ägt rum enligt balken och som, om
regeringen inte hade förbehållit sig denna prövning, skulle ha ankommit
på annat organ.
Mot denna tolkning talar emellertid att det i paragrafens andra stycke,
med avseende på förbehåll enligt första stycket 2 men ej beträffande
punkt 1 i samma stycke, föreskrivs att rätten till förbehåll endast avser
verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken. Det måste därför antas
att förbehåll enligt punkt 1 i första stycket avses kunna meddelas även
beträffande tillståndsfri verksamhet. Med denna utgångspunkt måste
emellertid de föreslagna rekvisiten enligt punkt 1, som saknar varje
anknytning till de intressen som miljöbalken syftar till att främja, anses
vara alltför allmänt hållna.
Sannolikt är inte avsikten att regeringens möjlighet att besluta om
förbehåll skall vara begränsad till fall då risker kan uppkomma för
människors hälsa och miljön; en sådan begränsning saknas i 4 kap. 2 §
naturresurslagen, som delvis utgjort förebild för den föreslagna
bestämmelsen. Det får emellertid förutsättas att verksamheten måste ha
betydelse från de synpunkter som anges i 1 kap. 1 § för att ett förbehåll
skall bli aktuellt.
Förslagsvis skulle av nu angivna skäl första styckets ingress och punkt
1 kunna få följande lydelse.

"Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten
av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt
1 kap. 1 § skall främja kan antas få betydande omfattning eller bli av
ingripande slag".

I motiven har inte närmare utvecklats förhållandet mellan förevarande
paragraf och 9 kap. 6 § andra stycket, som ger tillsynsmyndigheten
möjlighet att, även när tillståndsplikt inte föreligger, förelägga en
verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför
risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för
människors hälsa eller miljön. Om rekvisiten i sistnämnda lagrum är
uppfyllda och verksamheten samtidigt anses vara av det slaget att
regeringen bör pröva dess tillåtlighet, får det förutsättas att
tillsynsmyndigheten samtidigt kan förelägga verksamhetsutövaren att
ansöka om tillstånd och anmäla frågan för regeringen för eventuellt
beslut om förbehåll.
Däremot synes det utan stöd i någon föreskrift mera tvivelaktigt om
regeringen i ett beslut om förbehåll kan beträffande en tillståndsfri
verksamhet föreskriva att det skall ankomma på miljödomstol att pröva
en fråga om tillstånd som inte avser miljöfarlig verksamhet. En
motsvarande ordning tillämpas visserligen för närvarande när det gäller
koncessionsnämnden. I fråga om domstol gäller emellertid enligt 11 kap.
4 § regeringsformen att dess rättskipningsuppgifter skall vara bestämda i
lag, och en domstol kan således inte tilläggas en sådan uppgift genom
förvaltningsbeslut.

5 §
Enligt paragrafen i den föreslagna utformningen skall en miljödomstol,
annan myndighet eller kommun, som inom sitt verksamhetsområde får
kännedom om en verksamhet som avses i 3 §, underrätta regeringen om
verksamheten. En underrättelseskyldighet av detta slag är emellertid inte
någon naturlig uppgift för en domstol och skulle leda till åtskilliga
komplikationer, om domstolen skulle pröva frågan i den ordning som
gäller för dess dömande verksamhet. Lagrådet förordar att skyldigheten
begränsas till att gälla förvaltningsmyndigheter och kommuner.
Motsvarande underrättelseskyldighet fullgörs för närvarande i
vattenrättsliga sammanhang av Kammarkollegiet enligt 1 §
vattenrättsförordningen (1983:788).

18 kap.
Kapitlet behandlar enligt sin rubrik regeringens prövning av överklagade
ärenden. I 1 § andra stycket anges emellertid att mål och ärenden enligt
19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § kan överlämnas till regeringens prövning.
Sådana avgöranden som avses i dessa paragrafer behöver inte vara
överklagade. Lagrådet förordar därför att rubriken får lyda.

"Regeringens prövning av överklagade avgöranden m.m.".

För att i betraktande av vad Lagrådet anfört vid 17 kap. 1 § klargöra den
avsedda proceduren när det gäller fall som avses i nämnda kapitel
förordar Lagrådet vidare att det föreslagna andra stycket i 1 § får bilda en
ny 2 § och att det kompletteras med följande mening.

"Regeringens prövning av frågor som avses i 17 kap. 1 § sker efter
överlämnande, om tillståndsplikt gäller för verksamheten."

19 kap.
3 §
Den föreslagna lagtexten är grundad på att varje länsstyrelse utgör en
förvaltningsmyndighet som är tillståndsmyndighet i frågor om miljöfarlig
verksamhet. I författningskommentaren hänvisas till förslag i den
allmänna motiveringen (avsnitt 4.23) om att länsstyrelsernas prövning av
miljöfarlig verksamhet skall få fastare former genom att sådana ärenden
avgörs av en självständig prövningsmyndighet som skall vara
administrativt knuten till respektive länsstyrelse. Det framhålls i den
allmänna motiveringen att miljöprövningsmyndigheten hos länsstyrelsen
bör inrättas genom en regeringsförordning. Tanken synes således vara att
en organisatorisk enhet som är administrativt inordnad i länsstyrelsen
skall pröva tillståndsfrågor beträffande miljöfarlig verksamhet under full
självständighet vid ärendehandläggningen. Det ter sig dock enligt
Lagrådets mening inte rättsligt sett adekvat att beteckna en sådan inom
länsstyrelsens ram inordnad prövningsenhet - som med utgångspunkt i
lagregleringens utformning får antas skola besluta på länsstyrelsens
vägnar och i dess namn - som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan
vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos
länsstyrelsen skall ha kräver ytterligare överväganden under den fortsatta
beredningen.
I paragrafen föreslås med anknytning till förslaget om de
organisatoriska formerna för länsstyrelsernas prövning vissa särskilda
regler om handläggningen av ärenden om miljöfarlig verksamhet.
Behovet av regeln om utredningsskyldighet i sådana ärenden hos en
länsstyrelse eller en kommun kan emellertid enligt Lagrådets uppfattning
sättas i fråga. Skälet härtill är att det allmänt anses gälla en official- eller

undersökningsprincip inom förvaltningen. Den innebär bl.a. att
förvaltningsmyndigheterna skall se till att ett ärende blir så utrett som
dess beskaffenhet kräver, ett krav som lär kunna inrymmas i
bestämmelsen om allmän serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (jfr
Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 4 uppl., s. 63).
Ett problem med att införa en uttrycklig regel om
utredningsskyldigheten för en viss grupp av förvaltningsärenden, såsom
ärenden om miljöfarlig verksamhet, är att den kan tänkas leda till
oklarhet om utredningsskyldigheten i andra typer av förvaltningsärenden.
Att förvaltningsprocesslagen upptar en regel om utredningsskyldigheten
för förvaltningsdomstolarna ger inte heller stöd för att införa den
föreslagna bestämmelsen, eftersom den lagens regel har sin förklaring i
dessa domstolars särställning och att förvaltningslagen inte har
tillämpning på dem i den dömande verksamheten. Lagrådet förordar att
bestämmelsen utgår ur förslaget.

20 kap.
1 §
Enligt första stycket skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara
regionala miljödomstolar. Dessa domstolar blir således, som anförts i
motiven, inte att anse som specialdomstolar i egentlig mening. I motiven
har emellertid inte berörts frågan om en miljödomstol skall anses vara
särskild domstol i den mening som avses i rättegångsbalkens
forumbestämmelser (10 kap. 17 § första stycket
1 och 19 §) eller om miljödomstolarna, på samma sätt som exempelvis
sjörättsdomstolarna och Stockholms tingsrätt vid avgörande av
patentmål, utgör allmänna domstolar i särskild sammansättning.
Motsvarande fråga när det gäller fastighetsdomstolarna var föremål för
en omfattande rättsvetenskaplig diskussion och skilda uppfattningar i
rättspraxis intill dess frågan avgjordes av Högsta domstolen i plenum
(NJA 1979 s. 107), varvid fastighetsdomstol befanns vara att anse som
särskild domstol. Det torde inte föreligga någon tvekan om att detsamma
gäller för vattendomstolarna även sedan dessa upphört som
organisatoriskt fristående enheter. De skäl som talar för att
fastighetsdomstolar och vattendomstolar skall anses som särskilda
domstolar gör sig uppenbarligen gällande även med avseende på
miljödomstolarna. Dessa måste således bli att betrakta som särskilda
domstolar, vilket bl.a. innebär att en talan som borde ha väckts vid
miljödomstol men som väckts vid tingsrätt skall avvisas utan
foruminvändning - i vart fall om inte tingsrätten tillika är miljödomstol -
och att högre rätt har att självmant beakta forumfrågan.
Miljööverdomstolen avses bli slutinstans i de mål som i första instans
har prövats av kommun eller förvaltningsmyndighet och skall därvid
tillämpa förvaltningsprocesslagen. Det måste likväl anses uppenbart att
Miljööverdomstolen aldrig kan betraktas som förvaltningsdomstol. Fråga
om resning i ett mål eller ärende som avgjorts av Miljööverdomstolen
ankommer således alltid på Högsta domstolen.

2 §
Enligt första stycket punkt 5 skall miljödomstol pröva mål om ersättning
och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid vattenverksamhet
enligt 31 kap. Lagrådet förordar att punkten avfattas så att
miljödomstolen skall pröva mål om "ersättning och inlösen vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet,
om annat inte har särskilt föreskrivits". Avsikten med Lagrådets förslag
är att det skall stå klart att det ankommer på miljödomstol att pröva en
talan om ersättning som inte omfattas av bestämmelserna om rätt till
ersättning i 31 kap. men som grundas omedelbart på 2 kap. 18 § andra
stycket regeringsformen. Förslaget motiveras närmare under Allmänna
synpunkter vid 31 kap.

3 §
Enligt första stycket skall vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän
domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen, om
annat inte följer av balken eller annan lag. Bestämmelserna i
förvaltningsprocesslagen skall dock enligt tredje stycket tillämpas vid
miljödomstolarna i dit överklagade mål och ärenden samt vid
överklagande av sådana mål och ärenden till Miljööverdomstolen, om
annat inte följer av balken eller annan lag. Vissa speciella undantag från
de angivna reglerna anges i andra stycket och i tredje stycket andra
meningen.
Lagrådet har vid 16 kap. under rubriken Allmänna synpunkter berört
de olägenheter som vållas av att miljödomstolarna enligt förslaget
kommer att få handlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika
processordningar beroende på om det är fråga om ett överklagat mål eller
ett mål eller ärende som skall tas upp av miljödomstol som första instans.
Dessutom bör anmärkas att rättegångsbalkens regler om tvistemål är
utformade med sikte på en procedur i vilken en civilrättslig tvist mellan
två parter skall prövas. Trots att åtskilliga särregler införs enligt
remissen, kan vissa tillämpningsproblem förutses, om reglerna i enlighet
med förslaget skall tillämpas vid exempelvis tillståndsprövning avseende
miljöfarlig verksamhet, en prövning som har övervägande
förvaltningsrättslig karaktär.
Uppenbaligen är avsikten att även Högsta domstolen normalt skall
tillämpa reglerna om tvistemål vid prövningen av mål enligt miljöbalken.
Detta bör uttryckligen anges i lagen, eftersom många av dessa mål inte
naturligt låter sig inordna i de målkategorier som behandlas i
rättegångsbalken. Första stycket bör därför få följande lydelse.

"Vad som är föreskrivet om tvistemål vid allmän domstol tillämpas
även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta
domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om annat inte
följer av balken eller annan lag."

Som Lagrådet har konstaterat vid 1 § i detta kapitel ankommer det alltid
på Högsta domstolen att pröva frågor om resning i mål som har avgjorts
av Miljööverdomstolen. I motiven har inte berörts frågan vilka regler
som därvid skall tillämpas. Med det nyss föreslagna förtydligandet av
förevarande paragrafs första stycke blir det klart att Högsta domstolen
vid prövning av en sådan resningsfråga har att tillämpa de för tvistemål
gällande reglerna i rättegångsbalken oberoende av om
Miljööverdomstolen för sin del har tillämpat förvaltningsprocesslagen i
målet. Detsamma gäller vid klagan över domvilla. Till följd av
hänvisningen till tvistemålsreglerna i första stycket kommer även 58 kap.
4 § första stycket, 10 a § första stycket och 13 § samt 59 kap. 2 § första
stycket och 5 § första stycket rättegångsbalken att bli tillämpliga på
extraordinära rättsmedel, vilket innebär att det, om annat inte har
föreskrivits, ankommer på Miljööverdomstolen att pröva frågor om
resning och domvilla, om domen eller beslutet har meddelats av
förvaltningsmyndighet eller miljödomstol, samt frågor om återställande
av försutten tid för fullföljd av talan i miljödomstol eller
Miljööverdomstolen. I samtliga dessa fall gäller vidare att
rättegångsbalkens regler för tvistemål skall tillämpas oberoende av om
målets handläggning, vid överklagande i ordinär ordning, skulle ha följt
reglerna i förvaltningsprocesslagen.

8 §
Av skäl som Lagrådet anfört bl.a. vid 2 § bör hänvisningen i andra
stycket till 31 kap. ersättas med en hänvisning till "denna balk".

11 §
I tredje styckets andra mening ges en föreskrift om Miljööverdomstolens
sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd för fall
då förvaltningsprocesslagen är tillämplig. Som Lagrådet närmare
utvecklar vid 23 kap. 1 § bör föreskrifter om prövningstillstånd över
huvud taget inte gälla för Miljööverdomstolen i andra fall än när
förvaltningsprocesslagen tillämpas. Meningen bör därför utgå.

21 kap.
1 §
I konsekvens med Lagrådets förslag vid 11 kap. 17 § att föreskrifter om
institutet laglighetsprövning skall föras till övergångsbestämmelserna till
miljöbalken bör punkt 5 i första stycket utgå och en motsvarande regel
om att mål om laglighetsprövning skall behandlas som ansökningsmål tas
in bland övergångsbestämmelserna.

2 §
I detta kapitels 1 § anges vilka mål som är ansökningsmål och som
följaktligen skall anhängiggöras genom ansökan. Beträffande sådana mål
finns också i miljöbalksförslaget bestämmelser om proceduren. Däremot
innehåller förslaget inte bestämmelser om stämningsmål.
Utgångspunkten får emellertid anses vara att talan i mål som inte är
ansökningsmål skall väckas genom ansökan om stämning, om annat inte
har föreskrivits särskilt. I fråga om vissa sällsynt förekommande mål av
detta slag, nämligen stämningsmål som avser vattenverksamhet, finns
föreskrifter i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Övriga stämningsmål - det gäller här främst
miljöskademål och brottmål - är avsedda att handläggas enligt
rättegångsbalkens vanliga regler.
För att den sålunda avsedda ordningen skall komma till tydligare
uttryck förordar Lagrådet att förevarande paragraf erhåller följande
lydelse.
"Talan i mål, som inte enligt 1 § är ansökningsmål, väcks genom
ansökan om stämning, om annat inte är särskilt föreskrivet.
Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen (0000)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet."

3 §
Paragrafen, som behandlar frågan om förening av mål, har avfattats på ett
sådant sätt att den ger intryck av att innehålla uttömmande bestämmelser
om när kumulation får äga rum. Bestämmelser om förening av mål finns
emellertid även i 14 kap. 1-7 §§ rättegångsbalken. Delvis går dessa
längre än de nu föreslagna reglerna; enligt 14 kap. 6 § får sålunda mål
mellan samma eller olika parter handläggas i samma rättegång, om det är
till gagn för utredningen.
Praktiska skäl talar för att de nämnda bestämmelserna i
rättegångsbalken bör bli tillämpliga även i mål enligt miljöbalken. Å
andra sidan gäller för förening av mål enligt rättegångsbalken enligt 14
kap. 7 § att samma rättegångsform måste vara tillämplig för målen. I
detta hänseende går de i remissen föreslagna reglerna längre, eftersom de
erbjuder möjlighet att sammanlägga ett mål som miljödomstolen skall
pröva som andra instans med ett som domstolen skall pröva i första
instans. Någon anledning till erinran i sak mot förslaget i denna del finns
inte.
Med hänsyn till det anförda förordar Lagrådet att första styckets första
mening får följande lydelse.

"Även i annat fall än som avses i 14 kap. 1 - 7 §§ rättegångsbalken får
mål eller ärenden enligt denna balk handläggas i en rättegång, om det
är samma sökande och de avser samma verksamhet eller verksamheter
som har samband med varandra."

I remissens motiv har uttalats att något lagstöd inte behövs för gemensam
handläggning av mål i annat fall än då gemensam dom eller gemensamt
beslut skall meddelas och ansökan kan vara gemensam. Detta är enligt
Lagrådets mening inte riktigt. Gemensam handläggning i egentlig
mening av två eller flera mål - t.ex. i form av gemensam
huvudförhandling - måste i vart fall när rättegångsbalken är tillämplig
förutsätta stöd i lag.
I tredje stycket har föreslagits en bestämmelse som tar sikte på
handläggningen av ärenden hos en länsstyrelse. Bestämmelsen kan
emellertid inte anses systematiskt höra hemma i förevarande kapitel som
gäller mål och ärenden i miljödomstol. Lagrådet föreslår att
bestämmelsen får utgå och att en motsvarande bestämmelse i stället förs
in i 19 kap. Den synes lämpligast få placeras in närmast efter 19 kap. 2 §
och kan förslagsvis ges följande lydelse.

"Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid miljödomstol
gäller även för en länsstyrelse, om ärendet annars skulle ha prövats av
en kommun."

4 §
I paragrafen behandlas det fallet att någon vid miljödomstol väcker talan
om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som
utövar sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och fråga om tillstånd
till verksamheten är under prövning eller kommer under prövning innan
miljödomstolen har avgjort målet. Miljödomstolen måste då enligt
förslaget förklara målet om förbud eller försiktighetsmått vilande intill
dess att tillståndsfrågan har avgjorts. Samma regel gäller för närvarande
enligt 36 § miljöskyddslagen för fastighetsdomstol, som har att ta upp
enskilda anspråk av här aktuellt slag. Nuvarande regel skall emellertid
ses mot den bakgrunden att fastighetsdomstolen aldrig har att pröva
tillståndsfrågan, vars utgång kan bli avgörande för rätten att föra talan om
det enskilda anspråket. Den i remissen föreslagna ordningen innebär att
det kan vara samma instans - miljödomstolen - som skall pröva både
tillståndsfrågan och det enskilda anspråket. Även med denna
förutsättning torde miljödomstolen i den angivna situationen ofta böra
förklara målet om det enskilda anspråket vilande, men en sådan ordning
bör inte vara obligatorisk, eftersom ett alternativ beroende på
omständigheterna kan vara att tillståndsfrågan och det enskilda anspråket
med stöd av föregående paragraf handläggs i en rättegång. Så t.ex. kan
det tänkas vara fråga om samma parter och om vidlyftig utredning som är
gemensam för de båda målen. I förevarande paragraf bör därför endast
meddelas ett förbud för miljödomstolen att pröva målet om det enskilda
anspåket innan tillståndsfrågan har avgjorts.
Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att orden "skall
miljödomstolen förklara målet vilande till dess tillståndsfrågan har
avgjorts" byts ut mot "får miljödomstolen inte avgöra målet förrän
tillståndsfrågan har prövats".

7 §
I första och andra styckena anges vissa situationer där ett mål som har
anhängiggjorts vid en miljödomstol skall överlämnas till regeringens
avgörande.
Enligt första stycket skall miljödomstolen med eget yttrande till
regeringen överlämna frågor rörande sådan verksamhet eller åtgärd som
den finner böra tillåtlighetsprövas enligt reglerna i 2 kap. 9 § första
stycket eller 10 §. Det gäller sådan verksamhet eller åtgärd som kan
befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för
människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra
försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt balken; den s.k.
stoppregeln som dock kan genombrytas, om det finns särskilda skäl. Det
är frågan om sådana skäl föreligger som skall underställas regeringen för
avgörande. Den prövning som regeringen skall göra innebär att
olägenheten skall sättas i relation till verksamhetens allmänna
samhällsnytta. I författningskommentaren till 2 kap. 9 § sägs att det skall
kunna visas att verksamheten medför fördelar som från allmän och
enskild synpunkt klart överväger olägenheten. De överväganden som
skall göras, när fråga uppkommer att meddela undantag från stoppregeln,
är väsentligen av politisk natur.
Principiella skäl talar mot att en domstol skall överlämna ett där
anhängiggjort mål till en politisk myndighets avgörande. Det är
emellertid inte förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina
avgöranden skall ta ställning till politiska intressekonflikter. Eftersom
tillämpningen av 2 kap. 9 § första stycket och 10 § inbegriper frågor av
det slaget, finner Lagrådet det godtagbart att tillåtlighetsprövningen i nu
aktuella fall skall ankomma på regeringen. Detsamma gäller
tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 eller 3 §.
I andra stycket första meningen föreskrivs skyldighet för en
miljödomstol att till regeringen överlämna överklagade "ärenden" som är
av särskild vikt eller om Naturvårdsverket begär det. Vidare föreskrivs i
andra meningen obligatoriskt överlämnande av ärenden, när fråga är om
överklagade beslut som rör försvarsfrågor. I det sistnämnda fallet måste
frågorna antas vara av sådan art att de, liksom beträffande de i första
stycket angivna fallen, bör avgöras av regeringen.
Vad angår bestämmelserna i andra styckets första mening ter sig
förhållandet annorlunda. Att Koncessionsnämnden har en liknande
överlämnandeskyldighet enligt 48 b § miljöskyddslagen är inte ett
godtagbart skäl för att ålägga miljödomstolen att överlämna mål som är
av särskild vikt, vilket för övrigt är ett alltför allmänt hållet kriterium,
som kan vålla tillämpningsproblem hos domstolarna. Visserligen kan det
även beträffande de nu avsedda målen föreligga en konflikt mellan
miljöintressen och andra väsentliga allmänna intressen. Så som första
meningen är utformad är det dock inte endast mål av det slaget som
miljödomstolen skall överlämna till regeringen, om det är av särkild vikt
eller Naturvårdsverket begär det. Ordalydelsen medför att exempelvis
också ett mål om ersättning enligt 20 kap. 2 § första stycket 4-6 omfattas
av överlämnandeskyldigheten. Om det gäller mycket höga belopp eller
ett principiellt rättsligt intresse av särskild vikt, skulle domstolen vid en
bokstavstolkning av lagtexten kunna anses skyldig att överlämna målet
till regeringen. Detta kan dock inte vara avsikten med förslaget.
Även i ett annat hänseende finner Lagrådet att andra stycket första
meningen kan ifrågasättas. Bestämmelsen gäller inte mål som skall
handläggas av miljödomstolen i första instans. Någon skyldighet att
överlämna ett mål till regeringen föreligger således inte, om målet är
sådant som avses i 20 kap. 2 §. Miljödomstolen skall enligt det
lagrummet som första instans pröva bl.a. mål som avses i 21 kap. 1 §
första stycket. Där anges i punkt 1 mål om tillstånd till miljöfarlig
verksamhet enligt 9 kap. 6 § eller 7 § andra stycket som inte skall prövas
av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd enligt vad som föreskrivs i 9
kap. 8 §, dvs. ansökningar om tillstånd som enligt regeringens
föreskrifter skall prövas av länsstyrelsen eller, om den miljöfarliga
verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, av en kommunal
nämnd.
Det torde kunna förutsättas att de mål rörande miljöfarlig verksamhet, i
vilka miljödomstolen är första instans, allmänt sett är av större betydelse
för människors hälsa och miljön än de mål som skall handläggas av
länsstyrelsen eller en kommunal nämnd som första instans (jfr de s.k. A,
B och C-listorna i bilagan till miljöskyddsförordningen 1989:364).
Motivet för överlämnandeskyldigheten synes enligt
författningskommentaren vara att prövningen av frågan innebär ett
politiskt ställningstagande, t.ex. att miljöskyddskrav skall ställas mot
vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter. Lagrådet har svårt att se att
inte sådana bedömningar skulle kunna aktualiseras även i mål där
miljödomstolen är första instans. Det är väl snarare i sådana mål som
miljöintressena och andra allmänna intressen kan kollidera.
På grund av det anförda anser Lagrådet att andra stycket första
meningen bör utformas så att skyldigheten för miljödomstolen att till
regeringen överlämna ett mål skall avse såväl mål som överklagats till
domstolen som mål där domstolen är första instans. Vidare bör det klart
framgå att det endast är mål där miljöintresset står mot annat allmänt
intresse som skall överlämnas.
I tredje stycket erinras om miljödomstolens skyldighet enligt 17 kap.
5 § att underrätta regeringen om verksamhet enligt 17 kap. 3 §. Lagrådet
har under 17 kap. 5 § förordat att miljödomstolen inte skall ha en sådan
skyldighet. Om detta godtas, bör tredje stycket utgå.
Lagrådet föreslår med hänsyn till det sagda att tredje stycket utgår och
att andra stycket ges följande lydelse.

"Om miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett
annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1
§, skall domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen.
Detsamma gäller, om Naturvårdsverket begär att målet av sådan
anledning skall överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig
myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket,
Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen
alltid med eget yttrande överlämna målet till regeringens avgörande."

22 kap.
22 §
Miljödomstolens möjlighet att genom deldom avgöra frågan om en
verksamhets tillåtlighet gäller givetvis inte i de fall då tillåtlighetsfrågan
skall prövas av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §. För tydlighetens
skull vore det enligt Lagrådets mening en fördel om detta framgick av
lagtexten, t. ex genom att till första stycket fogas orden "om frågan inte
enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § skall prövas av regeringen."

23 kap.
1 §
Paragrafen har avfattats med den utgångspunkten att prövningstillstånd
generellt skall krävas för att prövning i Miljööverdomstolen skall få ske
av miljödomstols dom eller beslut. Regleringen bygger i detta hänseende
på förslaget i prop. 1996/97:131, enligt vilket prövningstillstånd i
hovrätten alltid skulle krävas vid överklagande av mål eller ärenden från
tingsrätt. Efter det att förevarande lagrådsremiss beslutats har emellertid
nämnda proposition återkallats av regeringen.
I enlighet med 49 kap. 12 § andra stycket 1 rättegångsbalken gäller
alltså fortfarande att prövningstillstånd aldrig behövs vid överklagande
till hovrätt av avgöranden i mål som skall handläggas av tingsrätt i
särskild sammansättning, en regel som också måste vara tillämplig på
avgöranden av särskilda domstolar som fastighetsdomstol och
vattendomstol. Frågan om en eventuell ändring i detta hänseende kan inte
tas upp isolerad för miljödomstolarnas del, något som inte heller har varit
avsikten med det remitterade förslaget. Det finns således inte för
närvarande underlag för att uppställa krav på prövningstillstånd för
sådana mål som prövas av miljödomstol som första instans och som
enligt 20 kap. 3 § första stycket förslaget till miljöbalk skall handläggas
enligt rättegångsbalken.
När det däremot gäller överklagande till Miljööverdomstolen av ett
avgörande som en miljödomstol har meddelat i ett dit fullföljt mål är
förvaltningsprocesslagen tillämplig. Det är väl förenligt med den princip
som har kommit till uttryck i 34 a § förvaltningsprocesslagen och får
även anses sakligt motiverat att uppställa krav på prövningstillstånd vid
överklagande av ett sådant mål till Miljööverdomstolen.
Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att i förevarande
paragraf första styckets andra och tredje meningar utgår och ersätts med
följande mening.

"Vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut
av en miljödomstol i ett dit överklagat mål eller ärende krävs
prövningstillstånd".

I andra stycket bör hänvisningen till 49 kap. 14 § rättegångsbalken utgå.

2 §
Under hänvisning till vad som har anförts vid 1 § förordar Lagrådet att
hänvisningen i första stycket till 49 kap. 13 § rättegångsbalken tas bort
och att andra stycket utgår. I tredje stycket andra meningen bör hänvisas
endast till Miljööverdomstolens beslut.

8 §
Enligt förslaget är Miljööverdomstolen sista instans i mål och ärenden
som i första instans har prövats av kommunal nämnd eller förvalt-
ningsmyndighet. Det främsta skälet till detta är enligt
författningskommentaren att instanskedjan annars skulle bli längre för
dessa ärenden än för övriga mål och ärenden med miljöanknytning.
Bland de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i
Miljööverdomstolen ingår sådana där för närvarande Regeringsrätten är
sista instans, t.ex sådana som rör renhållnings- och hälsoskyddsområdet.
Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med miljöbalken,
där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som
prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som
traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och
liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på
Miljööverdomstolen. Såsom Lagrådet framhållit under allmänna
synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis
gäller kunna motiveras av speciella skäl.
Det enligt författningskommentaren anförda skälet för den föreslagna
ordningen är enligt Lagrådets mening inte övertygande. Att behålla en
renodlad prejudikatinstans, för vars prövning normalt krävs
prövningstillstånd, kan som Lagrådet ser det knappast vara en så
väsentlig nackdel i processuellt hänseende att det skulle överväga
fördelarna med en sådan prejudikatinstans.
Spörsmålet om prejudikatbildningen ingår enligt Lagrådets uppfattning
bland de frågor som förtjänar ytterligare och mer allsidiga överväganden,
innan miljödomstolar inrättas med ett kompetensområde som omfattar
även de målkategorier inom miljöbalksområdet som enligt nuvarande
ordning handläggs vid de allmänna förvaltningsdomstolarna.

24 kap.
1 §
Paragrafens andra stycke upptar en regel som anger att det i kapitlet med
tillstånd också avses bl.a. lagligförklaring enligt 11 kap. 17 §. Med
hänvisning till vad Lagrådet anfört vid sistnämnda lagrum om institutet
laglighetsprövning förordar Lagrådet att den reglering som behövs
beträffande rättskraftsverkan av lagligförklaringar i stället tas in bland
övergångsbestämmelserna till miljöbalken.

3 §
I paragrafens första stycke räknas under åtta olika punkter upp de fall då
tillsynsmyndigheten får återkalla tillstånd, dispens eller godkännande
samt meddela förbud mot fortsatt verksamhet. I punkterna 3 och 4
beskrivs fall som företer stora likheter. I båda dessa punkter synes det
gälla situationer då det till följd av verksamheten har uppkommit
olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller för miljön.
Den enda skillnaden är att punkt 3 även förutsätter att olägenheten inte
förutsågs när verksamheten tilläts, medan punkt 4 inrymmer det närmast
självklara kravet att avhjälpande inte kan ske genom en villkorsändring
för verksamheten.
Mot bakgrund av det sagda kan behovet av att i uppräkningen ta med
de båda till synes likartade situationerna under särskilda punkter sättas i
fråga och det skulle kunna ligga närmast till hands att låta punkt 4 utgå.
Författningskommentaren tyder dock på att det med punkt 4 åsyftas
enbart sådana situationer då den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § gör
verksamheten otillåten. Den paragrafen förutsätter för detta enligt sitt
första stycke dels att verksamheten kan befaras föranleda skada eller
olägenhet av väsentlig betydelse även om alla försiktighetsmått vidtas,
dels ock att det inte finns särskilda skäl för att verksamheten likväl skall
få bedrivas. Enligt samma paragrafs andra stycke krävs att verksamheten
medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden
väsentligt försämrade eller för att miljön försämras avsevärt. Från såväl
första som andra stycket görs undantag för den händelse regeringen vid
tillåtlighetsprövning medgett verksamheten.
Med beaktande av vad som sägs i författningskommentaren anser
Lagrådet att punkt 4 behöver omformuleras för att svara mot den avsedda
innebörden. Punkten skulle därvid kunna ges förslagsvis följande lydelse.

"4. om det till följd av verksamheten har uppkommit sådana
förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får
bedrivas."
Med den av Lagrådet förordade lydelsen av punkt 4 bör punkt 3 kunna
stå kvar oförändrad.

5 §
I första stycket föreskrivs enligt förslaget att tillståndsmyndigheten efter
vad som är skäligt får ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller
meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig
verksamhet eller en vattenverksamhet i vissa uppräknade fall. Av
motiven framgår emellertid att avsikten inte är att myndigheten i dessa
fall skall kunna återkalla ett tillstånd; myndighetens befogenhet att göra
detta avses vara reglerad i 3 §. Föreskriften i förevarande paragraf om att
tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd blir därför missvisande. Av
motiven samt 29 § förslaget till promulgationslag synes kunna slutas att
avsikten med formuleringen är att ge tillståndsmyndigheten befogenhet
att ompröva sådana bestämmelser om produktionsmängd eller om
verksamhetens omfattning i övrigt som utgör en del av själva tillståndet
och alltså inte är att hänföra till villkor. Detta kommer till uttryck om
ingressen till stycket erhåller följande lydelse.

"I fråga om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet får
tillståndsmyndigheten, efter vad som är skäligt, ompröva tillstånd,
såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan
liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller
upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana ".

I 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen föreskrivs bl.a. att det vid
omprövning inte får meddelas sådana villkor som medför att ändamålet
med företaget inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för detta
rubbas avsevärt. Någon sådan föreskrift gäller inte vid omprövning enligt
24 § miljöskyddslagen, men principen torde likväl iakttas i praxis. Någon
häremot svarande föreskrift föreslås inte i remissen. Av motiven framgår
emellertid att det inte är avsett att sådana villkorsändringar skall beslutas
som innebär att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den
avsevärt försvåras. Denna princip är så viktig att den bör framgå
uttryckligen av lagtexten. Detta gäller så mycket mera som - enligt vad
Lagrådet närmare utvecklar vid 31 kap. under rubriken Allmänna
synpunkter - i efterhand meddelade villkorsändringar som avsevärt
försvårar pågående markanvändning kan ge den som drabbas härav ett
anspråk på ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.
Lagrådet föreslår med anledning härav att det som ett sista stycke i
paragrafen tas in en föreskrift av följande lydelse.

"Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela
så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte
längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras."

25 kap.
6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser som i väsentliga delar svarar mot
regleringen i 20 kap. 3 § vattenlagen avseende rättegångskostnader i
vissa stämningsmål om ersättning för intrång eller om inlösen av
fastighet. Bestämmelserna avses enligt författningskommentaren utgöra
ett undantag från huvudprincipen att rättegångsbalkens
rättegångskostnadsregler gäller i stämningsmål. Med undantaget åsyftas
att utrymme skall finnas för en generösare tillämpning i fråga om
rättegångskostnader för sakägare än som skulle följa av rättegångsbalken.
Enligt Lagrådets mening ger den i remissen föreslagna formuleringen
av undantagsregeln inte direkt uttryck för vad som avses. Samma
anmärkning synes kunna göras emot den förebild i 20 kap. 3 §
vattenlagen som valts och som tillkom år 1987 på förslag av
Bostadsutskottet (BoU 1986/87:4 s. 32 f) i syfte att åstadkomma
enhetliga regler rörande rättegångskostnader i mål om inlösen och
intrångsersättning enligt plan- och bygglagen, naturvårdslagen,
vattenlagen och lagen om byggnadsminnen. Formuleringen kan sägas
passa väl för fall då expropriationslagens kostnadsersättningsprinciper
utgör huvudregel men till synes sämre när, som i stämningsmål enligt
vattenlagen, rättegångsbalkens kostnadsreglering är grundläggande.
Som mönster för paragrafens undantagsbestämmelse bör enligt
Lagrådets uppfattning snarare väljas den ursprungliga lydelsen av 20 kap.
3 § vattenlagen som, för det fall att en ersättnings- eller inlösentalan av
aktuellt slag ogillades men käranden haft skälig anledning att få sin talan
prövad av vattendomstolen, föreskrev att domstolen fick förordna att
svaranden skulle ersätta käranden dennes rättegångskostnader eller att
vardera parten skulle svara för sina kostnader vid vattendomstolen.
Med nu angivna utgångspunkter förordar Lagrådet att paragrafen ges
följande lydelse.

"Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av
fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten
angående ersättning eller inlösen men har denne haft skälig anledning
att få sin talan prövad av miljödomstolen, kan miljödomstolen förordna
att motparten skall ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av
särskild rätt dennes rättegångskostnader eller att vardera parten skall
svara för sina kostnader vid miljödomstolen."

8 §
I paragrafen, som motsvarar 20 kap. 6 § vattenlagen, behandlas ansvaret
för vissa speciella domstolskostnader i ansökningsmål, nämligen utgifter
för kungörelser, sakkunniga, aktförvarare och lokaler. Den föreslagna
regleringen innehåller vissa avvikelser från nuvarande ordning som inte
har motiverats i remissen. Förslaget innebär sålunda att sökanden skall
svara för nu aktuella kostnader även i Miljööverdomstolen, även om det
endast är motparten som har överklagat. Vidare har frågan om
kostnadsansvaret i Högsta domstolen lämnats öppen. Gällande reglering,
som innebär att det i högre rätt alltid är den som fullföljt talan som svarar
för de aktuella kostnaderna, synes i dessa avseende böra behållas.
Avsikten får vidare antas vara att paragrafen i överensstämmelse med
nuvarande ordning skall tillämpas även i sådana stämningsmål som avses
i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt den
systematik som i övrigt har valts i förevarande kapitel (jfr 3 och 4 §§) bör
detta framgå av paragrafen.
Lagrådet föreslår med hävisning till det anförda att paragrafen får
följande lydelse.

"I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta miljödomstolens
kostnader för
1. kungörelser,
2. aktförvarare,
3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och
4. lokaler för sammanträden.
Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 §
lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vad
som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käranden.
I högre rätt gäller vad som i första och andra styckena sägs om sökande
eller kärande den som fullföljt talan.
På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas."

26 kap.
3 §
Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och
villkor som har meddelats med stöd av balken skall enligt
lagrådsremissens avsnitt 4.28.2 utövas av kommunala nämnder, av
länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som
regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning
vad gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå
skall gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som
princip skiljas åt.
Av paragrafens första stycke framgår att fördelningen av
tillsynsansvaret skall bestämmas av regeringen. Vad gäller kommunens
tillsynsansvar uttalas i remissen (avsnitt 4.28.3) att alla kommuner bör ha
ett ansvar för en tillsyn motsvarande den som de i dag har enligt
hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen och skötsellagen
samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt
miljöskyddslagen. Vidare sägs i författningskommentaren att
kommunerna alltid skall ha tillsyn över de i andra stycket angivna
verksamheterna.
Så som andra stycket har utformats framgår det emellertid inte klart att
kommunerna skall ha vad som i författningskommentaren benämns ett
obligatoriskt tillsynsansvar i angivna hänseenden. Uttryckssättet "utöva
den kommunala tillsynen" kan läsas så att det avser sådan tillsyn som
regeringen med stöd av första stycket har lagt på kommunerna. För att
undvika en sådan tolkning av bestämmelsen, som alltså inte synes vara
avsedd, bör enligt Lagrådets mening andra stycket omformuleras så att
där avsett tillsynsansvar anges som ett obligatorium.
Lagrådet föreslår på grund av det sagda att 3 § första och andra
styckena, med vissa redaktionella ändringar i övrigt i första stycket, ges
följande lydelse.

"Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen,
andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter), i
enlighet med vad regeringen bestämmer.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige
bestämmer inom kommunen tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt
9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver
tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över
avfallshantering enligt 15 kap."

15 §
I paragrafen föreslås regler som innebär att förelägganden och förbud
som riktats mot någon som fastighetsägare eller i liknande egenskap
gäller mot ny ägare till fastigheten, under förutsättning att det antecknats
i inskrivningsregistret. Är föreläggandet förenat med löpande vite gäller
även vitet mot den nye ägaren.
Förslaget har förebild i bl.a. 20 § hälsoskyddslagen och föranleder inte
i sig någon erinran. Det bör emellertid uppmärksammas att den fråga som
förslaget avser att reglera har kommit i ett delvis nytt läge till följd av de
skärpta regler om efterbehandlingsansvar som föreslås i 10 kap. Dessa
regler innebär bl.a. att efterbehandlingsansvaret subsidiärt gäller mot var
och en som förvärvat en förorenad fastighet och som vid förvärvet känt
till föroreningarna eller - såvitt avser annan fastighet än
privatbostadsfastighet - då borde ha upptäckt dem. Det har överlämnats
åt tillsynsmyndigheten att efter omständigheterna avgöra mot vem ett
föreläggande skall riktas. Ett av syftena med denna reglering är att en
fastighetsägare inte skall kunna undgå ansvaret för efterbehandling
genom att överlåta fastigheten.
Mot denna bakgrund kan viss tvekan uppkomma om vilka
rättsverkningar som avses inträda, om ett föreläggande att utföra
efterbehandling har riktats mot någon i hans egenskap av fastighetsägare
och detta - såsom enligt motiven regelmässigt bör ske - antecknas i
inskrivningsregistret samt fastigheten därefter övergår till ny ägare.
Regleringen torde emellertid innebära att ansvaret för att följa
föreläggandet då övergår på den nye ägaren utan någon särskild prövning
av huruvida denne känt till eller borde ha upptäckt föroreningarna och
oberoende av om omständigheterna är sådana att det alltjämt bör
ankomma på den tidigare ägaren att utföra efterbehandlingsåtgärderna.
Vill tillsynsmyndigheten åstadkomma att den tidigare ägaren behåller sitt
ansvar att följa föreläggandet måste myndigheten tydligen efter
äganderättsövergången återkalla det ursprungliga föreläggandet mot
denne och rikta ett nytt föreläggande mot honom. Med hänsyn till den
tvekan som kan uppkomma om vem det är som har att följa
föreläggandet är det dock angeläget att myndigheten i fall av detta slag
ger detta till känna för de berörda på lämpligt sätt.

18 §
Första och andra styckena innebär att tillsynsmyndigheten, i stället för att
begära verkställighet av ett föreläggande eller ett förbud, får besluta att
rättelse skall vidtas på den felandes bekostnad. Styckena motsvarar 41 a
§ miljöskyddslagen. En nyhet är emellertid att enligt tredje stycket även
beslutet om rättelse får verkställas enligt utsökningsbalken. I sistnämnda
del har förslaget inte närmare motiverats.
När möjligheten för tillsynsmyndigheten att förordna om rättelse på
den felandes bekostnad infördes, var avsikten att myndigheten själv
skulle kunna få föranstalta om rättelse utan att behöva gå omvägen via
kronofogdemyndigheten och att tillsynsmyndigheten därigenom skulle få
tillgång till ett snabbare och enklare förfarande än enligt tidigare gällande
regler (NJA II 1987 s. 497). Förslaget förefaller ha samma utgångspunkt,
eftersom i första stycket förordnande av här aktuellt slag anges som ett
alternativ till begärande av verkställighet. Med denna konstruktion synes
det inte förenligt att verkställighet enligt utsökningsbalken skall kunna
ske även med avseende på ett sådant förordnande. Hyser
tillsynsmyndigheten tvekan om den felandes vilja eller möjligheter att
betala kostnaderna, kan den ju begära verkställighet enligt 17 § i stället
för att besluta om rättelse på den felandes bekostnad. Lagrådet föreslår
därför att tredje stycket utgår.

27 kap.
4 §
Första stycket ger kommunen befogenhet att ta ut avgifter för den
renhållning som kommunerna är skyldiga att utföra. Som lagtexten har
avfattats får en kommun ta ut avgift endast för insamling, transport,
återvinning och bortskaffande som utförs av kommunen. I remissens
motiv framhålls i enlighet härmed att avgift inte får tas ut av en
fastighetsägare som har fått totalbefrielse från sophämtning men att
avgift däremot får tas ut av den som i strid med gällande bestämmelser
inte har utnyttjat renhållningstjänsterna. Detta överensstämmer med vad
som har ansetts följa av gällande rätt.
Frågan har emellertid delvis kommit i ett nytt läge med hänsyn till att
remissförslaget inte upptar någon motsvarighet till det förbud som för
närvarande gäller enligt 7 § renhållningslagen, där det föreskrivs att
avfall inte får grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt
omhändertas av fastighetsinnehavaren, när det skall forslas bort genom
kommunens eller en producents försorg; 15 kap. 19 § innebär endast
förbud för fastighetsinnehavare att ta befattning med transporten. I stället
avses det av 15 kap. 17 § i förslaget följa att det är tillåtet för en
fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att ta hand om sitt eget
avfall så länge det inte kan medföra risk för olägenhet för människors
hälsa eller miljön. En tillåtelse av kommunen avses alltså inte längre
innebära någon förutsättning för att fastighetsinnehavaren eller
nyttjanderättshavaren själv skall få ta hand om sitt avfall, och om han gör
detta utan att olägenheter av nyss angivet slag uppkommer, saknar
kommunen grund för att ta ut någon avgift av honom.
I motiven har inte berörts konsekvenserna för avgiftssystemets
tillämpning av den ordning som sålunda får antas vara avsedd, men för
att den angivna ordningen skall kunna fungera i praktiken torde det vara
nödvändigt att regelsystemet kompletteras bl.a. med bestämmelser om
hur anmälan skall göras av den som avser att själv ta hand om sitt avfall.
Föreskrifter av detta slag torde kunna meddelas i administrativ ordning
med stöd av antingen förevarande bestämmelse eller 15 kap. 21 §. Frågan
om omhändertagandet har skett utan risk för olägenhet för människors
hälsa eller miljön kan däremot ytterst bli en domstolsfråga, exempelvis i
de inte ovanliga mål då kommunen för talan mot en fastighetsinnehavare
eller nyttjanderättshavare för att få en exekutionstitel på
renhållningsavgiften men denne invänder att han själv har tagit hand om
sitt avfall.

29 kap.
8 §
I straffbestämmelsen behandlas samlat överträdelser av ett stort antal
olika föreskrifter, förbud, villkor, andra begränsningar eller dylikt som
framgår direkt av miljöbalken eller - vanligast - meddelas med stöd av
bemyndiganden i balken. Enligt första stycket 1 i paragrafen
straffbeläggs den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot
föreskrifter meddelade med stöd av 1 kap. 5 §. Bemyndigandet i
sistnämda lagrum avses ge regeringen möjlighet att, i den utsträckning
det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att
stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som
avviker från balken.
Eftersom bemyndigandet i 1 kap. 5 § inte har begränsats till att gälla
avvikelse från vissa särskilt angivna lagbestämmelser utan i princip avser
hela balken, har enligt Lagrådets mening den föreslagna regeln i punkt 1
getts alltför vidsträckt omfattning. Den innebär ju att varje föreskrift som
regeringen meddelar med utnyttjande av bemyndigandet kommer att vara
förenad med straffsanktion. Detta blir således fallet även då den lagregel
från vilken avvikelse föreskrivs inte är straffbelagd.
Det som nu sagts visar enligt Lagrådets uppfattning att den föreslagna
regeln inte kan godtas. Behovet av att förena den aktuella typen av
regeringsföreskrifter för totalförsvaret med direkt straffsanktion synes
därför behöva övervägas ytterligare. Att finna en alternativ lösning som
innebär att endast sådana regeringsföreskrifter om avsteg blir omfattade
av straffbudet som verkligen behöver vara det ter sig inte alldeles enkelt.
En tänkbar möjlighet att uppnå en rimlig avgränsning skulle kunna vara
att låta straffregeln inriktas på fall då överträdelse sker av sådana
regeringsföreskrifter som innefattar avsteg från en straffsanktionerad
lagbestämmelse. Med denna utgångspunkt skulle punkt 1 kunna utformas
förslagsvis enligt följande.

"1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om
överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har
föreskrivits är straffbelagd."

I första stycket 14 straffbeläggs brott mot förbud enligt 11 kap. 14 § om
markavvattning. Sådant förbud får enligt nämnda lagrum meddelas av
regeringen under förutsättning att markavvattningen gäller områden där
det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras och markavvattningen
annars skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. Detta innebär, som Lagrådet
ser det, att en överträdelse av här aktuellt förbud samtidigt måste
innefatta ett brott mot den föreslagna straffbestämmelsen i 29 kap. 4 §
(otillåten miljöverksamhet), vilken avser envar som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vidtar en åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd som föreskrivs i
miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Enligt Lagrådets mening är regeln i punkt 14 överflödig och den förslås
därför utgå.
Straffbestämmelsen i första stycket 17 riktar sig mot den som bryter
mot förbudet enligt 12 kap. 6 § att påbörja verksamhet tidigare än sex
veckor efter det att i sistnämnda paragraf föreskriven anmälan har gjorts.
Enligt Lagrådets förslag vid 12 kap. 6 § bör detta förbud få en mera
begränsad räckvidd än som föreslagits i remissen. Oberoende av om detta
förslag följs eller ej måste en överträdelse av förbudet vara att hänföra till
otillåten miljöverksamhet enligt 4 § förevarande kapitel. Bestämmelsen i
första stycket 17 bör därför utgå såsom obehövlig.
I första stycket 26-28 straffbeläggs brott mot skyldighet att lämna
uppgifter enligt vissa angivna EG-förordningar på kemikalieområdet.
Motsvarighet finns enligt gällande rätt i 20 § första stycket 4-6 lagen om
kemiska produkter. I den lagen finns därutöver i 21 § en bestämmelse om
bötesstraff för den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig
uppgift om förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som
avges enligt de EG-rättsakter som avses i 20 § första stycket 4, 5 eller 6.
Till punkterna 26-28 föreslås i remissen inte någon sådan kompletterande
straffbestämmelse för fall av oriktig uppgift. Som framgår av
författningskommentaren avses dock inte någon ändring i sak i
förhållande till gällande rätt.
Enligt Lagrådets mening bör en bestämmelse som är formulerad så, att
den föreskriver straff för den som bryter mot skyldighet att lämna
uppgifter i visst hänseende kunna anses inbegripa även lämnande av
oriktig uppgift i samma hänseende. En annan sak är att en bestämmelse
som är uppbyggd som t.ex. kapitlets 5 eller 6 § uttryckligen behöver
omnämna lämnande av oriktig uppgift för att åtgärden skall vara
straffbar.

9 §
Med beaktande av vad Lagrådet anfört i anslutning till 8 § första stycket
26-28 förordar Lagrådet att orden "eller lämnar en oriktig uppgift" i
första stycket 9 utgår.

11 §
Enligt första stycket skall inte dömas till ansvar om brott enligt 3-10 §§
är att anse som ringa. De ringa fallen enligt dessa paragrafer är således
undantagna från straffbarhet och därmed över huvud taget inte att
bedöma som brott, en term som enligt 1 kap. 1 § brottsbalken definieras
såsom en gärning, för vilken i nämnda balk eller annan lag eller
författning straff är föreskrivet. Lagrådet förordar därför att orden "brott
enligt" i stycket byts ut mot "gärning som avses i".
Enligt fjärde stycket får för sådana brott som kan föranleda att
miljösanktionsavgift döms ut åtal väckas endast om det av särskilda skäl
är påkallat från allmän synpunkt. I remissens författningskommentar
uttalas bl.a. att denna åtalsprövningsregel är avsedd att tillämpas så att
åtal regelmässigt skall anses vara påkallat från allmän synpunkt, om
brottets straffvärde är sådant att påföljden inte bör stanna vid böter.
Av de inskränkningar i allmän åklagares rätt och plikt att åtala som
förekommer i brottsbalken är föreskriften att åtal får väckas endast om
det av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt den mest
långtgående. Såvitt avser brottsbalksbrott förekommer den endast vid
ärekränkningsbrott samt vid speciella fall av olovligt förfogande, åverkan
och tagande av olovlig väg. Gemensamt för dessa brott är att de ansetts
vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt inte gör
sig gällande. En åtalsprövningsregel som formulerats på nu aktuellt sätt
anses ha den innebörden att åklagare endast i undantagsfall skall ha rätt
och skyldighet att åtala men att man inte har velat utesluta att det kan
förekomma fall som bör leda till allmänt åtal (se t.ex. Beckman m.fl.,
Kommentar till brottsbalken I, femte upplagan, s. 628). En konsekvens
av en sådan åtalsprövningsregel är också att någon utredningsskyldighet
för polismyndighet endast under särskilda omständigheter anses gälla
(NJA II 1962 s. 230).
Med hänsyn till att det vid miljöbrottslighet kan vara betydelsefulla
allmänna intressen som står på spel är en åtalsprövningsregel av detta
slag inte lämplig, och det framgår av motiven att en så långtgående
inskränkning av åtalsplikten inte heller är avsedd. Lagrådet förordar att
orden "av särskilda skäl" utgår.
I redaktionellt hänseende bör iakttas att ordet "brott" även här bör
ersättas med "gärning", eftersom miljösanktionsavgift under de i 30 kap.
1 § angivna förutsättningarna utgår oberoende av om en överträdelse är
att anse som brottslig eller ej. Det i den föreslagna lagtexten använda
uttryckssättet att en miljösanktionsavgift "döms ut" blir inte heller
adekvat, eftersom det avses ankomma på tillsynsmyndighet och inte på
domstol att i första instans besluta om miljösanktionsavgifter.
Med hänvisning till det anförda förordar Lagrådet att fjärde stycket
erhåller följande lydelse.

"För sådana gärningar som kan föranleda miljösanktionsavgift får åtal
väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt."

12 §
Enligt första stycket får en kemisk produkt eller bioteknisk organism
eller en vara som innehåller en kemisk produkt eller en genetiskt
modifierad organism eller annan egendom som har varit föremål för brott
enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § förklaras förverkad, om det inte är uppenbart
oskäligt. Detsamma gäller värdet av egendomen eller utbytet av sådant
brott. Förverkande skall alltså kunna ske med avseende på all egendom
som har varit föremål för brott enligt någon av de nämnda paragraferna.
Enligt motiven (avsnitt 4.31.5) är regeln avsedd att tillämpas så att det
endast är undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga.
Förverkande skall således vara det normala.
Av de lagar som avses bli integrerade i miljöbalken innehåller endast
lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt modifierade organismer
och lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade
arter bestämmelser om förverkande. Förslaget innebär således en
långtgående utvidgning i förhållande till gällande rätt. Förverkanderegeln
får i den föreslagna avfattningen därtill ett synnerligen vitt
tillämpningsområde, särskilt med hänsyn till den hänvisning som görs till
brott som avses i 4 §, vilken generellt straffbelägger fall då någon med
uppsåt eller oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar
någon annan åtgärd utan att ha inhämtat tillstånd, godkännande eller
medgivande eller gjort en anmälan som föreskrivs i balken eller i
föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Regeln kommer därmed
att täcka hela det område som för närvarande regleras genom
miljöskyddslagen och vattenlagen. Detta förhållande kommenteras inte
alls i motiven, som endast tar upp fall som avser kemiska produkter,
biotekniska organismer samt djur och växter.
Uttrycket att egendom har varit "föremål för brott" används i
specialstraffrätten i allmänhet som en sammanfattning av de i 36 kap. 2 §
brottsbalken angivna fallen att egendom har frambragts genom brott eller
att fråga är om egendom vars användande utgör brott eller med vilken
eljest tagits befattning som utgör brott (jfr NJA II 1968 s. 728 ff och 838
ff). Frågan inställer sig med denna utgångspunkt hur bestämmelsen är
avsedd att tillämpas i fall då någon utan tillstånd påbörjat en miljöfarlig
verksamhet eller vattenverksamhet som är tillståndspliktig enligt balken
eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Med hänsyn till
ordalagen i stycket ligger den tolkningen nära till hands att till
verksamheten hörande anläggningar i sådant fall kan förklaras
förverkade, eftersom deras användande utan tillstånd är straffbart. Detta
kommer visserligen ofta att te sig uteslutet på den grunden att det skulle
vara uppenbart oskäligt. Med hänsyn till motivens uttalande att det
endast är undantagsvis som förverkande bör underlåtas - vilket i sig
överensstämmer med lagtexten - kommer emellertid frågan att kunna
ställas om inte förverkande i sådana situaioner bör ske med avseende på
en del av värdet, vilket normalt brukar ske när det framstår som obilligt
att förklara egendomen i sig eller hela dess värde förverkat.
Det bör enligt Lagrådets mening inte komma i fråga att införa en så
långtgående och svårtillämpad utvidgning i förhållande till gällande rätt
utan något egentligt underlag och utan några motiv till ledning för
rättstillämpningen. Detta gäller särskilt som sanktionssystemet i övrigt
vid olaglig miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i flera
avseenden förstärks genom balken.
Lagrådet avstyrker därför förslaget att sådan egendom som varit
föremål för brott enligt balken generellt skall kunna förklaras förverkad.
Någon erinran kan däremot inte anföras mot en bestämmelse som
utformas på sådant sätt att man behåller de förverkandemöjligheter som
för närvarande följer av lagen om kemiska produkter, lagen om genetiskt
modifierade organismer och lagen om åtgärder beträffande djur och
växter som tillhör skyddade arter. Detta förutsätter att den egendom som
i så fall kan komma i fråga för förverkande preciseras i bestämmelsen.
Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att första stycket
första meningen av förevarande paragraf erhåller följande lydelse.

"Djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska
produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska
produkter eller genetiskt modifierade organismer vilka har varit
föremål för brott enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § får förklaras förverkade,
om det inte är uppenbart oskäligt."

På det underlag som föreligger kan Lagrådet inte bedöma om en
möjlighet till förverkande bör införas även med avseende på annan
särskild egendom som har varit föremål för brott enligt miljöbalken;
anses detta vara fallet bör även sådan egendom specificeras i
bestämmelsen.

30 kap.
2 §
Enligt första stycket föreskriver regeringen för olika överträdelser
miljösanktionsavgiftens storlek. Därvid skall hänsyn tas till
överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som
överträdelsen avser.
Som konstruktionen av systemet med miljösanktionsavgifter har
utformats är avsikten att regeringen skall dels bestämma för vilka
överträdelser miljösanktionsavgift över huvud taget skall utgå, dels
bestämma avgiftens storlek för dessa fall. Av de allmänna motiven
(avsnitt 4.32.2) får anses framgå att det förstnämnda beslutet skall
grundas på rena lämplighetsöverväganden medan hänsynen till
överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som
överträdelsen avser behöver tas först sedan det väl bestämts att avgift
skall utgå. Denna tankegång skulle komma till klarare uttryck om stycket
får följande lydelse.

"Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka
miljösanktionsavgift skall utgå och om avgiftens storlek för olika
överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till
överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som
överträdelsen avser."

31 kap.
Allmänna synpunkter

Kapitlet behandlar i första hand frågor om ersättning vid ingripanden av
det allmänna. Under rubriken Ersättning och inlösen på grund av vissa
föreskrifter, förelägganden och förbud sägs i 4 § att fastighetsägaren har
rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk
eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet
avsevärt försvåras. Ersättningsrätten är begränsad till vissa beslut i fråga
om nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden
och vattenskyddsområden samt beslut om föreläggande eller förbud
enligt samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 §. Vidare finns bestämmelser
om ersättning vid vissa undersökningar i 10 § och vid föreläggande om
stängselgenombrott i 11 §.
De nämnda ersättningsreglerna har för närvarande motsvarighet i
naturvårdslagen och vattenlagen. Några sådana regler finns inte i de
andra lagar som skall integreras i miljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och
hälsoskyddslagen, och föreslås inte heller för balkens vidkommande i
dessa avseenden. Om pågående markanvändning avsevärt försvåras till
följd av ingripande från det allmänna, som t.ex. motiveras av att en viss
verksamhet är miljöfarlig, skall således ingen ersättning utgå.
Miljöbalkens ersättningsregler innebär att nuvarande regler och
principer för ersättning, när en fastighetsägares rådighet över sin mark
inskränks genom ingripande från det allmänna kommer att behållas.
Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose
syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka
miljö- eller hälsoskyddsskäl. Lagrådet har förståelse för att en sådan
begränsning av ersättningsrätten alltjämt anses viktig. Begränsningen
står också i överensstämmelse med riksdagens uttalande om att ansvaret
för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli
en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och
inlösenersättningar (bet. 1990/91:JoU30, s.255). Däremot finner
Lagrådet det oundvikligt att närmare granska en väsentlig fråga som gett
upphov till en omfattande debatt, nämligen om begränsningen av
ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket
regeringsformen.
Enligt nämnda lagrum i regeringsformen skall ersättning tillförsäkras
den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller
byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i
förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall
bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det råder inga delade
meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till
ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt
användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om
inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt, är
markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning.
Den begränsning av ersättningsrätten som avses följa av miljöbalkens
regler i 31 kap. står då i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen.
En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till en
grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer
av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl.
Detta har emellertid inte varit lagstiftarens mening. I prop. 1993/94:117,
som innehöll förslaget till den nya lydelsen av 2 kap. 18 §, och i
Konstitutionsutskottets betänkande (1993/94:KU24) betonades att det
förhållandet att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu
gavs grundlagsskydd inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i
förhållande till gällande ersättningsregler. Lagtexten har i så fall fått en
utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner.
Tolkningen av en lagregel skall enligt vedertagen uppfattning i svensk
rätt grundas på regelns ordalydelse. Är denna sådan att det inte kan råda
någon tvekan om regelns innebörd, skall den tillämpas enligt
ordalydelsen. Den omständigheten att det i regelns förarbeten kan ha
gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln varit en annan än
vad dess ordalydelse ger vid handen skall i så fall i princip inte påverka
tillämpningen. Om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda
resultat, bör regeln ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens
avsikter. I vissa undantagsfall anses emellertid en friare tolkning av en
lagregels innebörd kunna förekomma, när det är uppenbart att en
tolkning enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser.
Vad nu sagts gäller vid tolkning av allmän lag. Om denna
tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit
föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang
har gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.
regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en
vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist,
Grundlagarna, s 19 ff.). Här kan också hänvisas till ett principuttalande
av Lagrådet av innebörd att kravet på att man inte till den enskildes
nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten
har särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna
(prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är fråga om en grundlagsregels
betydelse för en ny lagstiftning, talar enligt Lagrådets mening
övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid
motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse.
Lagrådet är även med dessa utgångspunkter för sin del berett att
ansluta sig till den i remissen uttalade uppfattningen att den rätt till
ersättning för försvårande av pågående markanvändning som tillförsäkras
enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte kan gälla
fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av marken
var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Ett förbehåll av motsvarande
slag måste inläsas i åtskilliga andra lagbestämmelser av civilrättslig eller

offentligrättslig natur utan att det uttryckligen anges, och det måste anses
stå i överensstämmelse med vedertagna metoder för lagtolkning att
betrakta detta som underförstått även när det gäller tillämpningen av den
berörda grundlagsbestämmelsen. Sådana ingripanden av miljöskyddsskäl
som förutsätter att en av lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes
alltså inte behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar
pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken
var olaglig redan när den påbörjades.
Svårare att bedöma är fall då en markanvändning inte stred mot någon
norm när den påbörjades men en senare tillkommen reglering medför att
markanvändningen blir olaglig. Den omständigheten att en redan från
början olaglig verksamhet inte bör kunna grunda ersättningsrätt synes
inte kunna ge tillfredsställande vägledning i en sådan situation. I den mån
regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan dock
allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket
begränsad.
En annan situation som förtjänar uppmärksammas är att någon har fått
ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär
markanvändning men en ansökan om tillstånd för tid därefter avslås, t.ex.
på grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att
verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte
ursprungligen förutsågs. Även med strikt tillämpning av
grundlagsbestämmelsen finns det fog för att hävda att den
omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses
innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Om man från
det allmännas sida återkallar ett redan meddelat tillstånd, ligger det
däremot nära till hands att hänföra åtgärden till en inskränkning i
grundlagsbestämmelsens mening, även om tillståndsmyndigheten genom
24 kap. 3 § miljöbalken får en generell möjlighet att återkalla tillstånd
och det alltså låter sig sägas att ett tillstånd alltid meddelas med
reservation för att det kan komma att återkallas. Vad som nu har sagts
gäller också om villkoren för en verksamhet som innefattar användning
av mark i efterhand ändras på sådant sätt att verksamheten försvåras.
Lagrådet finner att den föreliggande oförenligheten mellan
ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och
motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om
grundlagstolkning inte är ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning.
Det ligger då som Lagrådet ser det närmast tillhands att ändra 2 kap. 18 §
andra stycket så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikter med
bestämmelsen, dvs. att ersättning liksom tidigare inte skall kunna komma
i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller
hälsoskyddsskäl. Lagrådet förordar en sådan lösning av problemet.
Lagrådet är medvetet om att den lösningen med hänsyn till den tids-
krävande proceduren för en grundlagsändring kan komma att påverka
tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Om det, av skäl som ligger
utanför Lagrådets granskningsbehörighet, anses mer angeläget att inte
fördröja ikraftträdandet än att undanröja diskrepansen mellan
grundlagsregeln och ersättningsreglerna i 31 kap., skulle det möjligen
kunna övervägas att införa rätt till ersättning även beträffande ingrepp
som för närvarande är ersättningsfria enligt miljö- och
hälsoskyddslagstiftningen. Detta skulle emellertid innebära en
genomgripande ändring av tidigare gällande ordning som sakligt sett
skulle vara svår att motivera, även om ersättningsgrunderna förenades
med möjlighet att sätta ned ersättningen så att den i vissa fall inte skulle
utgå. Det kan också ifrågasättas om en sådan allomfattande
ersättningsrätt skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall
betala, den s.k PPP-principen, sådan den kommit till uttryck i bl.a.
Romfördragets artikel 130 r.
Att i enlighet med remissen avstå från att införa ytterligare
ersättningsregler i miljöbalken i förlitande på riktigheten av den gjorda
ända-målstolkningen av den omdiskuterade grundlagsbestämmelsen ger
emellertid enligt Lagrådets mening också anledning till betänkligheter.
Bestämmandet av ersättningsrätten har ju därmed i principiellt viktiga
frågor överlämnats till rättstillämpningen. Någon säker vägledning för
hur tillämpningen bör utfalla kan inte ges genom tolkningsuttalanden av
det slag som lagrådsremissen bygger på. Detta kan i sin tur medföra en
för avsevärd tid bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet
vitalt avseende. Inte minst i övergångsskedet efter miljöbalkens
ikraftträdande synes olägenheterna av en sådan osäkerhet kunna bli
betydande.
Om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte ändras på angivet
sätt, får man sålunda räkna med möjligheten att markägare och andra kan
komma att väcka talan om ersättning av det allmänna under direkt
åberopande av det lagrummet. Det kommer då att bli en uppgift för
rättstillämpningen att avgöra hur sådana anspråk skall bedömas i olika
situationer. Det är därvid att märka att miljöbalksförslaget även innefattar
ett prövningssystem med miljödomstolar, som har karaktär av särskilda
domstolar och vilkas kompetensområde, såvitt gäller här aktuella
ersättningsfrågor enligt 20 kap. 2 § 5 föreslås avgränsat till att avse
"ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna och vid
vattenverksamhet enligt 31 kap." Med denna behörighetsregel står det
enligt Lagrådets bedömning inte klart att en miljödomstol skulle anses
behörig att pröva mål om ersättningsanspråk som grundar sig på regeln i
2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Inte heller kan det utan vidare
antas att en allmän domstol finner sig behörig att ta upp ett sådant mål till
sakprövning, om ett särskilt prövningssystem har inrättats för mål inom
miljöområdet (jfr NJA 1994:657). Som redan anmärkts vid 20 kap. 2 §
föreslår Lagrådet därför en justering av de för miljödomstol gällande
behörighetsbestämmelserna som innebär att, om en talan av nu aktuellt
slag väcks, den skall prövas av miljödomstol.
Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen gäller ytterligare att
ersättning varom här är fråga skall bestämmas enligt grunder som anges i
lag. Några sådana grunder upptas av naturliga skäl inte i lagförslaget för
andra fall än dem som med lagrådsremissens utgångspunkt skulle grunda
rätt till ersättning. I överensstämmelse med vad som uttalats i
grundlagsmotiven beträffande ett snarlikt fall (se prop. 1978/79:195 s.
59) torde i detta läge domstolen, om den finner ersättningsrätt föreligga,
få tillämpa balkens ersättningsregler analogt. Här som eljest måste
givetvis också en allmän skälighetsbedömning göras.
Lagrådet vill understryka att den lösning som nu berörts - att frågan
överlämnas till rättstillämpningen - utgör en nödfallsutväg föranledd av
den i förevarande fall ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse
mellan grundlagsregelns motiv och dess ordalydelse. Anses miljöbalkens
ikraftträdande inte böra anstå till dess grundlagsregeln har fått en lydelse
som står i samklang med motiven, bör under alla förhållanden ett arbete
med syfte att åstadkomma en sådan grundlagsändring inledas snarast.

16 §
Enligt den föreslagna första meningen gäller bl.a. att den som har fått
tillstånd enligt 11 kap. att genom inlösen eller på annat sätt ta i anspråk
annans egendom eller att vidta en åtgärd som skadar annans egendom
skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är
särskilt föreskrivet. Tillstånd till inlösen meddelas emellertid inte enligt
11 kap. utan enligt 17 § i förevarande kapitel och formuleringen bör
därför jämkas.
I andra stycket anges att ersättning skall betalas endast för skador som
kvarstår sedan skadeförebyggande åtgärder har utförts. Skyldighet att
vidta sådana åtgärder kan enligt motiven åläggas tillståndshavaren med
stöd av 2 kap. 3 §.
Att ersättning inte skall utgå i den mån en skada har kunnat förebyggas
och således inte har uppstått är i och för sig självfallet. På samma sätt
som 9 kap. 1 § tredje stycket vattenlagen bör föreskriften för att bli
meningsfull ta sikte inte bara på förebyggande utan också på reparativa
åtgärder. Skyldighet att vidta åtgärder av det senare slaget kan åläggas
tillståndshavaren enligt 2 kap. 7 §.
Paragrafen bör med dessa utgångspunkter få följande lydelse.
"Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på
annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som
skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller
skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning skall betalas
även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.

Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan
förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av
tillståndshavaren."

33 §
Med hänvisning till vad som har anförts vid 16 § föreslår Lagrådet att
första styckets sista mening kompletteras så att det inbegriper
överenskommelser inte bara om förebyggande utan också om reparativa
åtgärder. Meningen bör då lyda.

"Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att
överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om
att förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras."

32 kap.
11 §
Enligt första styckets andra mening skall en fastighet på ägarens begäran
lösas in av den som är skyldig att avhjälpa skada eller olägenhet enligt
10 kap. och som vidtar åtgärd vilken medför att fastigheten blir helt eller
delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid
användningen. Meningen tar alltså sikte på åtgärder av den som är
efterbehandlingsansvarig. Fastighetsägaren kan emellertid även själv,
antingen som verksamhetsutövare eller också subsidiärt i sin egenskap av
fastighetsägare, vara efterbehandlingsansvarig enligt reglerna i 10 kap.,
och för sådana fall synes det inte vara rimligt att exempelvis en tidigare
fastighetsägare som ålagts efterbehandling skall vara skyldig att lösa in
fastigheten.
Lagrådet föreslår med hänvisning till det anförda att första stycket
andra meningen ersätts av ett nytt stycke med följande lydelse.

"Första stycket tillämpas också, om någon som är ansvarig för
efterbehandling enligt 10 kap. vidtar åtgärd som medför att fastigheten
blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men
uppkommer vid användningen. Vad som nu har sagts gäller dock inte,
om ansvaret för efterbehandling åvilar även ägaren."

Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Allmänna synpunkter

Lagrådet har i yttrandets inledande synpunkter ifrågasatt om regler som
hämtats från vattenlagen och i dag har ringa aktualitet försvarar sin plats i
ett nytt lagstiftningskomplex. Detta gäller framför allt de bestämmelser
som avses ingå i lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Om vattenlagens reglering anses böra ingå i en
samordnad miljölagstiftning, bör en översyn göras av det nu
ifrågavarande lagförslaget för att undvika att bestämmelser av angivet
slag tas med. Med hänsyn till den tid som står till förfogande för
Lagrådets granskningsarbete och till att Lagrådet saknar fullständig
sakkunskap om hanteringen av vattenmål anser sig Lagrådet inte kunna
göra en sådan översyn.
Lagrådet vill också hänvisa till de allmänna synpunkter som anförts
under miljöbalkförslagets 16 kap. vad gäller den svåröverskådlighet som
blir resultatet, om reglerna om vattenverksamhet delas upp mellan
miljöbalken och en särskild lag på det sätt som remissförslaget innebär.

2 kap.
6 §
Med hänvisning till vad som har anförts vid 31 kap. 16 § förslaget till
miljöbalk föreslår Lagrådet att tredje styckets sista mening kompletteras
så att den inbegriper inte bara förebyggande utan också reparativa
åtgärder.

7 kap.
11 §
I första stycket första meningen anges när miljödomstolen får avgöra ett
mål utan huvudförhandling. Bestämmelsen motsvarar 42 kap. 18 § första
stycket 5 rättegångsbalken. Eftersom vad som är föreskrivet om tvistemål
i allmänhet enligt 20 kap. 3 § första stycket miljöbalken skall tillämpas
även på miljödomstol, om inte annat följer av balken eller annan lag, är
bestämmelsen obehövlig.
Enligt första stycket andra meningen skall miljödomstolen vid
handläggning utan huvudförhandling ha en fullsutten sammansättning,
om målet är sådant som avses i 42 kap. 18 § första stycket 5
rättegångsbalken. Då detta, i motsats till vad som gäller enligt 1 kap. 3 c
§ rättegångsbalken, är ett obligatorium, bör däremot den bestämmelsen
kvarstå.
Bestämmelsen i andra stycket har sin motsvarighet i 42 kap. 18 § andra
stycket rättegångsbalken och behövs därför inte.
Lagrådet föreslår att paragrafens första stycke första meningen och
andra stycket utgår.

12 §
I andra stycket har gjorts en hänvisning till kostnadsregeln i 25 kap. 5 §
miljöbalken som rätteligen torde avse 25 kap. 8 § samma balk. Under
hänvisning till vad Lagrådet anfört vid sistnämnda lagrum föreslås att
stycket utgår.
13 §
I första stycket regleras handläggningen av mål i vilka ansökan görs
enligt 21 kap. 1 § första stycket 5 miljöbalken om laglighetsprövning.
Lagrådet förordar, mot bakgrund av sitt förslag vid 21 kap. 1 §
miljöbalken om att innehållet i punkt 5 i den paragrafens första stycke
skall föras över till övergångsregleringen till miljöbalken, att en
bestämmelse motsvarande hänvisningen till nämnda punkt 5 tas in bland
övergångsbestämmelserna till förevarande lag.

Förslaget till lag om kungörelse, skriftväxling och delgivning i mål och
ärenden enligt miljöbalken

Skälet till att de föreslagna bestämmelserna anses böra tas in i en särskild
lag framgår inte av lagrådsremissens allmänna motivering. Några
författningskommentarer finns inte heller. Lagförslaget är således inte i
det skick som kan krävas för en lagrådsgranskning. Även om det under
föredragningen har upplysts att syftet med förslaget är att i miljöbalken
undvika alltför detaljerade bestämmelser om kungörelseförfarandet och
liknande - en synpunkt som Lagrådet i och för sig har förståelse för - har
Lagrådet i avsaknad av motiv och författningskommentarer i remissen
inte ansett sig bör avge något yttrande över förslaget. Allmänt sett bör
dock påpekas att det framstår som oklart i vilken utsträckning
bestämmelserna är avsedda att vara generellt tillämpliga eller begränsade
till att gälla ansökningsmål.

Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning

12 §
I paragrafen ges betämmelser om rätt för en kommun att besluta om
förelägganden. I 26 kap. förslaget till miljöbalk, som behandlar
tillsynsfrågor, ges bestämmelser om rätten att besluta om förelägganden
och förbud. Att förbudsbeslut inte nämns särskilt i förevarande paragraf
torde bero på att ett förbud normalt meddelas genom ett föreläggande,
t.ex. att. upphöra med en verksamhet. Det är önskvärt att samma
uttryckssätt används i miljöbalken och i denna paragraf. Enligt Lagrådets
mening är uttrycket "föreläggande och förbud" att föredra även i denna
paragraf.

Förslaget till lag om införande av miljöbalken

8 §
Med bestämmelsen avses att lösa övergångsfrågor som uppkommer i
anledning av de i miljöbalken föreslagna reglerna om skyldighet att
avhjälpa skada eller olägenhet i miljön (2 kap. 7 §) och om ansvar för
efterbehandling av förorenade områden, byggnader och anläggningar (10
kap. 2 § första stycket). Övergångsbestämmelsen föreslås bli inriktad på
fall då verksamhetsutövare under tid före miljöbalkens ikraftträdande
men efter utgången av juni 1969 har bedrivit miljöfarlig verksamhet och
verkningarna därav alltjämt pågår när balken träder i kraft. Bakgrunden
till detta är enligt lagrådsremissen att det i fråga om sådan verksamhet
finns en motsvarighet i gällande rätt i 5 § miljöskyddslagen, som ställer
krav på de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som skäligen kan
fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. I vissa speciella
avseenden, där det i miljöbalken föreslås helt nya och för enskilda
betungande förpliktelser om efterbehandling av förorenade områden,
anses däremot den nya regleringen kunna tillämpas först beträffande
åtgärder som vidtagits efter miljöbalkens ikraftträdande.
I lagrådsremissen (avsnitt 8.2) ges en beskrivning av rättsutvecklingen
i fråga om skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter. Därvid
redovisas bl.a. bakgrunden till bestämmelserna i 5 § miljöskyddslagen
och viss koncessionsnämnds- och regeringspraxis vid bestämmelsernas
tillämpning samt - utförligt - Regeringsrättens den 31 maj 1996
meddelade dom i det s.k. Klippanmålet, som gällde åläggande enligt
miljöskyddslagen att genomföra saneringsåtgärder i förorenat vattendrag
(RÅ 1996 ref. 57). Enligt remissen kan rättsläget vid tiden för senaste
ändring av 5 § miljöskyddslagen, som beslöts år 1988 och trädde i kraft
den 1 juli 1989, sammanfattas så att det ansågs kunna krävas av en
tidigare utövare av miljöfarlig verksamhet att avhjälpa olägenheter av
verksamheten även sedan driften av verksamheten upphört och att detta i
princip hade ansetts gälla från miljöskyddslagens tillkomst. I remissen
framhålls emellertid att 1996 års regeringsrättsavgörande lett till att
bilden av rättsläget har komplicerats.
Mot denna bakgrund görs i lagrådsremissen bedömningen att det
synsätt som präglar miljöbalkens regler om ansvar för efterbehandling av
förorenade områden snabbt bör få genomslag och att dessa regler därför
med stöd av en övergångsbestämmelse bör tillämpas även på äldre
miljöfarliga verksamheter och sådana verksamheter där driften är
nedlagd.
I frågan om hinder möter mot en övergångsreglering av föreslagen
innebörd kan Lagrådet instämma i att regeringsformens förbud mot
retroaktiv lagstiftning, som gäller brottspåföljd och annan rättsverkan av
brott samt uttagande av skatt eller statlig avgift, inte träffar frågor inom
de ämnesområden som övergångsregleringen skall avse.
Lagrådsremissens motivresonemang går emellertid närmast ut på att
övergångsregleringen inte kan sägas inkräkta på skyddet för
verksamhetsutövares berättigade förväntningar om förutsättningarna för
verksamhetens bedrivande och inte heller kan anses innefatta
retroaktivitet i vedertagen bemärkelse. I dessa avseenden finner Lagrådet
det svårt att följa argumentationen och slutsatserna.
Sedan Regeringsrätten genom avgörande i plenum har slagit fast att
vid tillämpning av 5 § miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli
1989 skyldighet inte kvarstår att avhjälpa olägenhet i fall då den
miljöfarliga verksamheten upphört, bör detta förhållande enligt Lagrådets
mening bilda utgångspunkt för överväganden om innehållet i den
avsedda övergångsregleringen. Att rättsläget under längre tid före
regeringsrättsdomen i olika sammanhang har uppfattats vara ett annat än
vad Regeringsrätten kom fram till utgör inte tillräckligt skäl för att i
stället hänföra sig till den tidigare uppfattningen. Av den av
Regeringsrätten gjorda uttolkningen av miljöskyddslagen i lydelsen före
juli 1989 följer att 1988 års lagändringar, som f.ö. motiverades just av att
oklarhet i rättspraxis ansetts råda om möjligheterna att kräva
återställningsåtgärder av en verksamhetsutövare som upphört med sin
verksamhet, inte - som uttalades i prop. 1987/ 88:85 - är att se enbart som
ett förtydligande av vad som gällde dessförinnan. Regeringsrättens
ställningstagande innebär vidare att det inte föreligger förutsättningar att
tillämpa den regel om skyldighet att avhjälpa olägenheter som tillfogades
5 § miljöskyddslagen med ikraftträdande den 1 juli 1989, i fall där
verksamheten upphört genom överlåtelse innan lagändringen trädde i
kraft.
Lagrådet anser att det med hänsyn till vad som lagts fast genom
Regeringsrättens dom inte kan bortses från att den nu förevarande
övergångsbestämmelsen i vad den omspänner tiden juli 1969 - juni 1989
har en tydlig retroaktiv karaktär. Det är dessutom fråga om en
bestämmelse vars tillämpning ger upphov till betungande förpliktelser
för enskilda. I det retroaktiva inslaget ligger bl.a. att rimliga anspråk
knappast uppfylls på förutsebarhet vad gäller konsekvenserna för dem
som tidigare utövat miljöfarlig verksamhet men upphört med
verksamheten före ikraftträdandet av 1988 års lagstiftning.
På grund av det anförda bör enligt Lagrådets åsikt en alternativ lösning
väljas som inte är förenad med påtagliga nackdelar från
retroaktivitetssynpunkt. Den möjlighet som då bör ligga närmast till
hands är att begränsa övergångsbestämmelsen till att omspänna endast tid
fr.o.m. juli 1989. Lagrådet förordar att så sker. Lagtekniskt fordrar detta
endast att årtalet 1969 ersätts av 1989.
I författningskommentaren framhålls att den föreslagna lagtextens
uttryckssätt - att en verksamhetsutövare har bedrivit miljöfarlig
verksamhet - knyter an till att det har varit fråga om faktisk drift av
verksamhet. Detta krav på anknytning till den faktiska driften anges ha
samband med att övergångsbestämmelsen syftar till en avgränsning mot
tiden före miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1969, då någon
motsvarighet till begreppet miljöfarlig verksamhet inte fanns i
lagstiftningen. Fortsättningsvis redovisas i författningskommentaren att
det enligt den föreslagna 9 kap. 1 § miljöbalken, liksom enligt
miljöskyddslagen, blir verkningarna av verksamheten som är avgörande
för om miljöfarlig verksamhet pågår eller ej, medan det saknar betydelse
vid vilken tidpunkt den faktiska driften har upphört.
Vad som förespråkas i lagrådsremissen synes innebära att begreppet
miljöfarlig verksamhet i samband med övergångsregleringen skall ges en
i visst avseende snävare betydelse än vad som annars skall vara fallet.
Enligt Lagrådets bedömning ger inte föreslagen lagtext tillräcklig grund
för en sådan åtskillnad. Lagrådet anser vidare att
författningskommentarens ståndpunkt - att det enligt gällande
miljöskyddslag liksom enligt miljöbalken är verkningarna av en
miljöfarlig verksamhet och inte upphörandet av verksamhetens drift som
genomgående skall tillmätas relevans vid avgörande av om verksamheten
alltjämt pågår - är alltför generellt formulerad. Uttalandet i detta
avseende kan knappast anses vinna stöd i själva definitionen i
lagstiftningen av miljöfarlig verksamhet. Att begreppet miljöfarlig
verksamhet på sätt som framhålls i lagrådsremissen kan omfatta även
markanvändning där det inte förekommer någon mänsklig aktivitiet -
t.ex. vid en nedlagd soptipp där ytterligare föroreningar riskeras genom
läckage - kan enligt Lagrådets mening inte tas till intäkt för någon
allmängiltig slutsats avseende andra tänkbara situationer av föroreningar
härrörande från upphörd verksamhet. Utgången i Klippanmålet ger inte
heller belägg för att författningskommentarens generella ståndpunkt
motsvarar nuvarande rättsläge. I anslutning härtill kan framhållas att det
inte kommer att finnas behov av att tolkningsvis ge det till miljöbalken
överförda begreppet den angivna generella innebörden för fall när
verksamheten upphört, eftersom balken föreslås uttryckligen lägga
ansvar för avhjälpande av olägenheter och för efterbehandling även på
den som tidigare har bedrivit verksamhet.
Under alla förhållanden är det angeläget att undvika att visst uttryck
som används på ett ställe i miljöbalkskomplexet anses ha en speciell
innebörd som avviker från vad motsvarande uttryck betyder på andra
ställen i samma komplex. Det bör också, med utgångspunkt i att gällande
reglering av miljöfarlig verksamhet föreslås bli överförd i grunden
oförändrad, vara följdriktigt att bedrivande av miljöfarlig verksamhet ges
ett enhetligt innehåll i miljöbalken och promulgationslagen. De
avgränsningsbehov som i remissen anförs som skäl för att lägga in en
särskild betydelse i de valda ordalagen i övergångsbestämmelsen torde
för övrigt inte kvarstå, om Lagrådets uppfattning om vilken tidsperiod
övergångsbestämmelsen bör kunna omfatta godtas.

10 §
I paragrafen föreskrivs att strandområden som vid utgången av juni 1975
ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skall
omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något
annat. Paragrafen motsvarar punkt 4 i övergångsbestämmelserna till 1974
års ändringar i naturvårdslagen, som innebar att områden som ingick i
fastställda planer undantogs när det generella strandskyddet infördes.
Enligt motiven har frågan om vad som skall gälla med avseende på
strandskyddet när en äldre plan upphävs varit oklar. För framtiden avses
motsvarande oklarhet bli undanröjd genom 7 kap. 15 § tredje stycket
förslaget till miljöbalk, där det föreskrivs att strandskydd återinträder, om
detaljplan eller områdesbestämmelser upphävs. I motiven till förevarande
paragraf hänvisas till nämnda princip även när det gäller de områden som
omfattas av sådana äldre planer som paragrafen tar sikte på. I den mån
denna hänvisning avses ge uttryck för tanken att miljöbalkens regel skall
få tillämplighet även på områden som omfattades av en plan vid
utgången av juni 1975 saknas emellertid täckning härför i
övergångsbestämmelsen. I avsaknad av särskild föreskrift om annat får
den föreslagna regleringen liksom den nuvarande antas innebära att
strandområden som vid utgången av 1975 ingick i fastställd generalplan,
stadsplan eller byggnadsplan aldrig kommer att omfattas av strandskydd
med mindre än att något annat bestäms.

15 §
Enligt paragrafens första mening skall vid tillämpning av 10 kap. 2 §
andra stycket miljöbalken inte sådan medverkan till föroreningens
uppkomst som ägt rum före miljöbalkens ikraftträdande beaktas.
Lagrådet har i det föregående föreslagit att 10 kap. 2 § andra stycket i
förslaget till miljöbalk utgår. Godtas detta förslag bör även första
meningen av förevarande paragraf utgå.

17 §
I anslutning till 11 kap. 17 § miljöbalken samt vid 16 kap. 2 §, 21 kap. 1
§ och 24 kap. 1 § miljöbalken har Lagrådet föreslagit att behövliga
bestämmelser om det ålderdomliga vattenrättsliga institutet
laglighetsprövning tas in bland övergångsbestämmelserna till balken i
stället för i själva balken. Om detta godtas, bör i förevarande paragraf
föras in motsvarigheter till remissförslagets bestämmelser i 11 kap. 17 §
miljöbalken. Lämpligen kan också i paragrafen tas in en bestämmelse
som medger att lagligförklaring får förenas med villkor, dvs.
motsvarigheten till vad som föreslagits beträfffande lagligförklaring i 16
kap. 2 § miljöbalken. Första - fjärde styckena i paragrafen skulle då
kunna ges förslagsvis följande lydelse.

"Om ett vattenföretag har utförts utan tillstånd enligt vattenlagen
(1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning, får den som bedriver
verksamheten begära prövning av dennas laglighet hos
miljödomstolen.

Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har utförts utan
tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, skall ansökan samtidigt
göras om prövning av anläggningens laglighet.

Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 §
miljöbalken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör
en sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.

En lagligförklaring får förenas med villkor."

En konsekvens av detta skulle bli att den bestämmelse som enligt
remissen upptas i paragrafen får bilda ett femte stycke eller, hellre, en
egen 18 § med åtföljande förskjutning i paragrafnumreringen.
Bestämmelsen bör enligt Lagrådets mening avse lagligheten av ett
vattenföretag och inte endast av en vattenanläggning.
Miljöbalksförslagets bestämmelse i 21 kap. 1 § första stycket 5 om att
mål om prövning av lagligheten av annan utövad vattenverksamhet än
sådan markavvattning som skall prövas av länstyrelse utgör
ansökningsmål bör kunna få sin motsvarighet i en egen paragraf bland de
särskilda övergångsbestämmelserna till 16 - 23 kap. miljöbalken. En
motsvarighet till den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 1 § andra stycket
miljöbalken - att det beträffande lagligförklaring gäller detsamma som
föreskrivs om tillstånd i 24 kap. miljöbalken - bör föras till de särskilda
övergångsbestämmelserna till sistnämnda kapitel.
19 §
Skälet till den föreslagna bestämmelsen anges i motiven (avsnitt 10.6),
med hänvisning till SOU 1993:66, vara att det ibland har framförts att det
konstitutionella underlaget för äldre renhållningsordningar är något
tveksamt. Det anses därför lämpligt att införa en särskild övergångsregel
som bekräftar deras fortsatta giltighet.
Av det nämnda betänkandet framgår inte vari den konstitutionella
tveksamheten i fråga om renhållningsordningarna skulle bestå. Den torde
dock hänga samman med att dessa innehåller föreskrifter av
normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan
normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§
regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att
meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att
det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas
av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och 11
§§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en
renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om
avfallshantering och en avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslås i
15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken (jfr Lagrådets yttrande under dessa
paragrafer).
Om bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte
skulle anses konstitutionellt godtagbara, vilket i så fall gäller också
förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse som den
föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De äldre
renhållningsordningarna skulle inte därigenom få "fortsatt giltighet".
Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande
renhållningsordningarnas konstitutionella underlag är emellertid enligt
Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något
väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av
renhållningsordningarna och att felet är så uppenbart att de inte enligt 11
kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas.
Ett väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta
hänseende inte kan ifrågasättasär att Regeringsrätten vid flera tillfällen
haft att pröva mål som rört renhållningsordningar utan att finna dem
strida mot regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att
frågan väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en
skiljaktig ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 §
renhållningslagen intagna åläggandet för kommunerna att meddela
föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan
nämnas att Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa
generella föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga
verkan, därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som
beslutats av kommunfullmäktige.
På grund av det anförda finner Lagrådet att, vilken ställning som än
intas i den konstitutionella frågan, den aktuella övergångsbestämmelsen
inte endast är obehövlig utan också missvisande. Lagrådet förordar
därför att bestämmelsen utgår.

22 §
Enligt paragrafen gäller äldre bestämmelser i fråga om överklagande och
krav på prövningstillstånd, om en dom eller ett beslut har meddelats före
miljöbalkens ikraftträdande liksom i det fallet att en dom eller ett beslut
har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol efter balkens
ikraftträdande. Motsättningsvis kan slutas att ett beslut som efter
miljöbalkens ikraftträdande har meddelats av en länsstyrelse eller eljest
av en annan statlig myndighet än Koncessionsnämnden för miljöskydd
skall överklagas till miljödomstol, om beslutet har fattats med stöd av
någon av de lagar som upphävs genom 2 § och ett beslut i motsvarande
fråga enligt miljöbalken skall överklagas till sådan domstol. Av motiven
framgår också att detta är avsikten. Detta följer emellertid inte av någon
föreskrift i promulgationslagen; enligt 6 § är tvärtom huvudregeln att mål
och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande skall
handläggas enligt äldre bestämmelser. Lagrådet föreslår därför att
paragrafen kompletteras med en regel för här avsedda fall.
Avsikten är att Koncessionsnämnden övergångsvis skall bestå till dess
att regeringen förordnar om ikraftträdande av 21 §. Av remissen kan inte
utläsas vad som avses gälla i fråga om överklagande av sådana beslut av
denna nämnd som meddelas efter miljöbalkens ikraftträdande. Mest
följdriktigt synes emellertid vara om sådana beslut överklagas till
Miljööverdomstolen. Även i detta hänseende bör paragrafen i så fall
kompletteras.
Det möter svårigheter att, utan en sådan genomgång av de genom 2 §
upphävda lagarna som inte kan ankomma på Lagrådet, formulera
bestämmelser i ämnet fullt tydligt. Förslagsvis kan emellertid
förevarande paragraf kompletteras med ett andra stycke av följande
lydelse.

"Beslut som efter miljöbalkens ikraftträdande meddelas av statlig
förvaltningsmyndighet enligt någon av de lagar som upphävs genom 2
§ skall överklagas till miljödomstol, om ett beslut i motsvarande fråga
enligt miljöbalken skall överklagas till sådan domstol. Beslut som efter
ikraftträdandet meddelas av Koncessionsnämnden för miljöskydd skall
dock överklagas till Miljööverdomstolen."

23 §
Enligt paragrafen skall domar och beslut som en tingsrätt eller en
fastighetsdomstol meddelar efter miljöbalkens ikraftträdande i frågor
som regleras i 31 eller 32 kap. överklagas till Miljööverdomstolen. Det
gäller här främst frågor om ersättning vid ingripande av det allmänna och
om ersättning för miljöskada. Ett avgörande som innefattar prövning av
en sådan fråga kan emellertid omfatta även andra frågor som faller
utanför Miljööverdomstolens behörighet sådan denna reglerats i
miljöbalken. Så t.ex. har fastighetsdomstol enligt 12 § miljöskadelagen
möjlighet att kumulera ett miljöskademål med andra mål. Uppenbarligen
kan inte komma i fråga att olika delar av avgörandet skall överklagas till
skilda instanser. I vissa fall torde frågan kunna lösas genom att målen
särskiljs, men detta kan inte alltid förutsättas vara lämpligt eller ens
möjligt. Lämpligen bör den lösningen väljas att hela avgörandet skall
överklagas till Miljööverdomstolen så snart någon sådan fråga som här
avses har prövats genom avgörandet oberoende av om avgörandet även
rör andra spörsmål. Detsamma bör gälla i fråga om beslut under
rättegången i sådana mål vari en fråga som nu avses skall prövas.
Med hänvisning till det anförda föreslår Lagrådet att paragrafen
erhåller följande lydelse.

"Domar och beslut som en tingsrätt eller en fastighetsdomstol
meddelar efter miljöbalkens ikraftträdande och som innefattar
prövning av frågor som regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken
överklagas till Miljööverdomstolen. Detsamma gäller i fråga om beslut
under rättegången i mål vari sådan fråga skall prövas."

27 §
I fråga om denna paragraf hänvisar Lagrådet till vad som har anförts vid
16 kap. 10 § miljöbalken. Vad Lagrådet där har uttalat synes inte
nödvändigtvis behöva hindra att den föreslagna regeln införs med sikte
på äldre förhållanden.

28 §
Enligt paragrafen skall bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i
24 kap. 3 och 4 §§ gälla också vattenanläggningar som har kommit till
före balkens ikraftträdande, och detta även om någon domstols eller
annan myndighets tillstånd inte har behövts och inte heller har lämnats.
Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd kan emellertid
uppenbarligen inte tillämpas i sådana fall då tillstånd inte har meddelats.
Avsikten med den föreslagna regeln i denna del torde vara att säkerställa
att erforderliga förelägganden skall kunna meddelas även i sådana fall då
det inte föreligger något tillståndsbeslut. Detta kan emellertid ske med
stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken. Såvitt avser de fall åter då
tillståndsbeslut har meddelats före balkens ikraftträdande följer det av 5 §
förevarande lagförslag att 24 kap. 3 och 4 §§ miljöbalken kommer att
kunna tillämpas. Lagrådet föreslår därför att paragrafen utgår.

32 §
I paragrafen föreskrivs att omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket
11 miljöbalken får göras även när anordningar har vidtagits eller villkor
har meddelats till skydd för fisket med stöd av motsvarande
bestämmelser enligt äldre lag. Detta följer emellertid redan av
föreskriften i 5 § förevarande lag om att beslut om bl.a. villkor skall
anses vara meddelade enligt miljöbalken. Paragrafen bör därför utgå.

Övriga lagförslag

Förslagen lämnas utan erinran.

Regeringens proposition
1997/98:45

Prop.
1997/98:45

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut 531
Regeringen föreslår att riksdagen 531
Rättsdatablad 532

2 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen

Rättsdatablad

Författningsrubrik
Bestämmelser som
inför, ändrar, upp-
häver eller upprepar
ett normgivnings-
bemyndigande
Celexnummer för
bakomliggande EG-
regler

Miljöbalken

1 kap. 5 §, 5 kap. 1, 5
och 7 9 §§, 6 kap. 1,
2, 4, 6 och 13 §§,
7 kap. 3 7, 11, 12,
14, 15, 19 23, 27, 30
och 31 §§, 8 kap.
1 4 §§, 9 kap. 4 8
och 10 12 §§,
10 kap. 14 §, 11 kap.
13 och 14 §§, 12 kap.
5, 6, 8 10 och 12 §§,
13 kap. 2, 9, 11 och
14 18 §§, 14 kap. 1,
9 13, 15, 16, 18 21
och 23 25 §§,
15 kap. 1, 6, 7, 9 11,
16, 19 29 och 33 §§,
16 kap. 2 §, 20 kap.
6, 7 och 11 §§,
26 kap. 3 6, 19 och
20 §§, 27 kap. 1, 2, 4
och 7 §§, 30 kap. 2
och 10 §§, 33 kap.
1 §.

Lagen med särskilda
bestämmelser om
vattenverksamhet

Lagen med särskilda
bestämmelser om
gaturenhållning och
skyltning
6 kap. 1 §, 7 kap.
22 § , 9 kap. 7 §

3 och 13 §§

Prop. 1997/98:45
Bilaga 1

526

532

443