Regeringens proposition
1995/96:220

Lag om statsbudgeten

Prop.

1995/96:220

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 23 maj 1996

Göran Persson

Erik Åsbrink

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en lag om statsbudgeten. Lagen innehåller
företrädesvis preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens
och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om
statsbudgeten och finansmakten. Framför allt regleras regeringens
befogenheter och skyldigheter på området. Syftet med lagen är främst att
underlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen.

I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor som
skall gälla för dem. Vidare tas bestämmelser in som reglerar under vilka
förutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det
föreskrivs att förslaget till statsbudget i princip skall omfatta alla
inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Vidare ges det
föreskrifter om finansiering av investeringar.

I lagen tas det även in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av
statens fasta egendom samt om överlåtelse av aktier och annan lös
egendom. Det anges även under vilka förutsättningar regeringen får
disponera försäljningsinkomstema.

Regeringen åläggs att lämna budgetprognoser och att då förklara
väsentliga skillnader i förhållande till budgeterade belopp. Vidare slås fast
att regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen och att statens
verksamhet skall granskas med revision. Dessutom anges vad som ingår
i denna redovisningsskyldighet samt att en årsredovisning skall lämnas till
riksdagen. Slutligen behandlas frågor om utgiftstak och utgiftsramar.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

Innehållsförteckning

Prop. 1995/96:220

1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 4

2 Lagtext ................................... 5

3 Ärendet och dess beredning....................... 12

4 Behov av en budgetlag.......................... 12

5 Effektivitet och resultat.......................... 19

5.1 Effektivitet och god hushållning ............... 19

5.2 Resultat i statens verksamhet..................21

6 Anslag och inkomsttitlar.........................23

6.1 Anslagstyper och villkor.....................23

6.2 Utnyttjande av anslag.......................31

6.3 Inkomsttitlar.............................33

6.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar.........34

7 Ekonomiska förpliktelser.........................35

7.1 Beställningsbemyndiganden ..................35

7.2 Åtaganden i den löpande verksamheten...........36

7.3 Kreditgarantier ...........................37

7.4 Garantiavgifter ...........................39

8 Statsbudgetens avgränsning.......................40

8.1 Statsbudgeten och lånebehovet.................40

8.2 Brutto- och nettoredovisning..................42

8.3 Vid sidan av statsbudgeten ...................45

8.4 Disposition av avgiftsinkomster................46

9 Finansiering av investeringar......................47

9.1 Anläggningstillgångar ......................47

9.2 Rörelsekapital............................49

9.3 Inffastrukturella investeringar .................50

9.4 Tillgångar i särskilda fall ....................51

10 Överlåtelse av statens egendom ....................52

10.1 Allmänt................................52

10.2 Fast egendom............................53

10.3 Aktier och andelar.........................58

10.4 Annan lös egendom........................63

10.5 Disposition av försäljningsinkomster ............65

11 Redovisning och revision ........................68 Prop. 1995/96:220

11.1 Redovisningsskyldighet inför riksdagen ..........68

11.2 Kraven på redovisningen ....................70

11.3 Revision ...............................71

12 Uppföljning, prognoser och utfall...................72

12.1 Uppföljning .............................72

12.2 Budgetprognoser..........................73

12.3 Statsbudgetens utfall .......................74

12.4 Årsredovisning...........................75

13 Utgiftstak och utgiftsramar .......................77

13.1 I beredningen ............................77

13.2 Under genomförandet.......................79

13.3 Långsiktskalkyl...........................80

14 Ikraftträdande.................................81

15 Författningskommentar..........................82

Bilaga 1 Budgetlagsutredningens sammanfattning .........118

Bilaga 2 Budgetlagsutredningens författningsförslag ........127

Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag ..................134

Bilaga 4 Lagrådets yttrande.........................141

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den

23 maj 1996 ...................................144

1 Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1995/96:220

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om statsbudgeten,

2. beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andra
beslut upphör att gälla i de avseenden som lagen reglerar.

2 Lagtext

Förslag till lag om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs följande.

Prop. 1995/96:220

Effektivitet och resultat

1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god
hushållning iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts
av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder
under regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de
resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Anslag och inkomsttitlar

3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-
anslag eller ramanslag användas.

De närmare villkoren for anslagen framgår av 4-6 §§.

Anslagstyper

4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte
användas under följande budgetår.

5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får
regeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört
på statsbudgeten.

6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i
anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett
ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet
täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för
att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.

Övriga bestämmelser om anslag

Prop. 1995/96:220

7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta
om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall
användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Inkomsttitlar

9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot
inkomsttitlar.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår
då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår
till vilket utgiften hänför sig.

Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då
betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det
budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Avräkning skall göras löpande.

Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning
skall göras på någon annan grund.

Ekonomiska förpliktelser

11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att
ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-
sättningar regeringen får ta upp lån till staten.

Beställningsbemyndiganden m.m.

12 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-
stämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om
bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under
senare budgetår än det statsbudgeten avser.

13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som
är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-
fredsställande.

Garantier

Prop. 1995/96:220

14 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-
stämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande
åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-
de göras utan att beloppet begränsas.

15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek
skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagan-
det, om inte riksdagen for ett visst åtagande beslutar annat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om
avgiftens storlek.

Statsbudgetens avgränsning

16 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-
formen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som
anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar
statens lånebehov.

17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto
på statsbudgeten.

Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-
hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.

18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med
verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på
anslag eller inkomsttitlar.

19 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från
frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om
inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksam-
heten.

Finansiering av investeringar

20 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen
besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall
finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om
villkoren för sådana lån.

21 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen
besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med
krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för
dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras Prop. 1995/96:220
med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.

23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen
besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.

Överlåtelse av statens egendom

24 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§
grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen
står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i
19 §.

Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.

Fast egendom

25 § När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, får
regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i
ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns
särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om
försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

26 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett
företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier
eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning
eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften
eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

Annan lös egendom

27 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan
byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast
egendom.

28 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan
som anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statens
verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens
medel.

Affärsmässighet

Prop. 1995/96:220

29 § Försäljning skall genomforas affärsmässigt, om inte särskilda skäl
talar mot det.

Disposition av försäljningsinkomsten

30 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten
redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-
stämmer annat.

I 31-34 §§ anges hur inkomsten far disponeras i de fall då regeringen
har beslutat om försäljning.

31 § Har egendomen använts i en verksamhet for vilken riksdagen har
godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall
disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som
inte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.

32 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen,
sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en
inkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i
den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att
hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda
egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas
mot en inkomsttitel.

33 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet
lösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den
verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av
inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

34 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag
eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras
i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Uppföljning, prognoser och utfall

35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och
upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

36 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för
riksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och

utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga Prop. 1995/96:220
skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

37 § Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riksdagen
redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklara
väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära
utfallet.

38 § Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret,
skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till
riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Utgiftstak och utgiftsramar

39 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i
tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse
förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak
för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika
utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till
(utgiftsramar).

40 § Avser regeringen att använda tak for statens utgifter i beredningen
av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade
verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den
ekonomiska vårpropositionen.

Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall
regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur
den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av
utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.

41 § Förslag om tak for statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar
får avse längre tid än ett budgetår.

42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller
använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att
undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller
föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

43 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §,
skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens
inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av
redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska
förutsättningar.

Redovisning och revision

Prop. 1995/96:220

44 § Regeringen är redovisningsskyldig infor riksdagen för statens medel
och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till
regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den
verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga
ekonomiska förpliktelser.

45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med
god redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det
ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel
och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision.

Avslutande bestämmelse

47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje
styckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som
regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

3 Ärendet och dess beredning

I maj 1995 gav chefen för Finansdepartementet efter regeringens
bemyndigande en särskild utredare i uppdrag att analysera på vilka
områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga
budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag (dir. 1995:42).

Utredningen, som antog namnet Budgetlagsutredningen (Fi 1995:08),
avlämnade i februari 1996 betänkandet Budgetlag - regeringens befogen-
heter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Utredningens samman-
fattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och utredningens lagförslag
framgår av bilaga 2.

Betänkandet (i fortsättningen bet.) har remissbehandlats. Yttranden har
lämnats av Svea hovrätt, Riksgäldskontoret, Statskontoret och Riksrevi-
sionsverket. Remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i Finans-
departementet (dnr Fi96/1312).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 9 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över
det lagförslag som finns i bilaga 3.

Lagrådet har i huvudsak godtagit förslaget men har föreslagit vissa
justeringar. Regeringen har på i stort sett alla punkter följt Lagrådets
förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 11.3
och i författningskommentaren. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.

Prop. 1995/96:220

4 Behov av en budgetlag

Regeringens förslag: En lag om statsbudgeten införs. Lagen
innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens
och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finans-
makten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 101
f.).

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att en lag om
statsbudgeten införs.

Svea hovrätt konstaterar att den föreslagna lagstiftningen klargör
fundamentala begrepp inom budgetprocessen och anser att regleringen av
finansmakten i 9 kap. regeringsformen får en väl avvägd komplettering
på nästa steg i normhierarkin. Riksgäldskontoret påpekar att en budgetlag
är angelägen för att tydligt klargöra regeringens befogenheter på finans-
maktens område. Eftersom erfarenheten visar att de regler som styr
budgetprocessen också påverkar den finanspolitiska utvecklingen kan,

enligt kontorets uppfattning, en väl utformad budgetlag också bidra till en Prop. 1995/96:220
ökad budgetdisciplin och därmed till en bättre ekonomisk utveckling.

Statskontoret tillstyrker att en budgetlag infors. Kontoret anser dock att
det är svårt att närmare ta ställning till lagförslaget eftersom det ytterst är
en politisk avvägning som avgör hur långtgående befogenheter och
skyldigheter framtida regeringar bör ges samt omfattningen av en vidgad
reglering. Statskontoret utesluter inte att en kommande samlad politisk
bedömning kan ge andra avvägningar än den praxis som lagförslaget
grundas på. Enligt Riksrevisionsverkets uppfattning är förslaget väl
genomarbetat och medverkar till en stramare budget- och uppfoljningspro-
cess genom att klargöra ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan
riksdagen och regeringen på finansmaktens område samt genom att
kodifiera praxis och skärpa kraven på vissa punkter.

Skälen för regeringens förslag

Nackdelar med den nuvarande ordningen

Beteckningen finansmakten avser rätten att bestämma hur statens
inkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar. Sistnämn-
da funktion utövas framför allt i budgetprocessen då bl.a. statens utgifter
fastställs.

För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet är rege-
ringsformens reglering av finansmakten översiktlig och kortfattad. Där
återfinns främst grundläggande bestämmelser om riksdagens och
regeringens befogenheter på området. I regeringsformen anges exempelvis
att riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas
och anvisar anslag till angivna ändamål. Där föreskrivs att statens medel
inte får användas på annat sätt än riksdagen bestämt men att medlen
liksom statens övriga tillgångar står till regeringens disposition. Vidare
ges bestämmelser om tilläggsbudget samt om förfogandet över statens
egendom och upptagande av lån.

Även i riksdagsordningen finns vissa bestämmelser av betydelse för
statens budget, t.ex. regler om när budgetpropositionen skall avlämnas och
vad den skall innehålla samt om budgetårets förläggning. Vidare ges vissa
föreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionen och andra
propositioner på budgetområdet. I riksdagsordningen har även regleringen
av den nyligen antagna s.k. rambeslutsmodellen tagits in.

Enligt regeringsformen ankommer det på riksdagen att besluta i ett antal
för statsbudgeten grundläggande frågor. Dessa beslut kräver dock inte lags
form och de har - med undantag för lagen (1988:1387) om statens
upplåning - inte heller tagits in i någon författning. Därför är det tids-
krävande och förenat med avsevärda svårigheter att överhuvudtaget finna
dem. Det blir även svårt att överblicka de regler som gäller och den
befogenhetsfordelning som råder mellan riksdag och regering på
finansmaktens område. Redan med hänsyn till detta är det motiverat att
föra in centrala regler for statsbudgeten i en särskild lag.

Regeringen har behövt meddela förordningar av betydelse för bered- Prop. 1995/96:220
ningen och genomförandet av statsbudgeten. Vissa bestämmelser har
berört frågor som det ankommer på riksdagen att besluta om. Eftersom
det på finansmaktens område saknas en lag med grundläggande be-
stämmelser, har regeringen på annat sätt tvingats skaffa sig riksdagens
godkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Detta har
skett genom att regeringen, oftast i budgetpropositionen, beskrivit
innehållet i förordningarna för godkännande. Det är naturligtvis ett
omständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden.
Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverar
införandet av en ny ordning, riskerar regeringen även att binda upp sig i
detaljer som hör hemma inom dess eget befogenhetsområde. Omvänt
gäller att en allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk har en lägre grad
av precision än en författningstext. Oklarhet kan uppstå om vad riksdagen
rent faktiskt godkänt t.ex. när riksdagen godkänt allmänna riktlinjer eller
riktlinjer på ett visst budgettekniskt område. Ytterligare en nackdel med
denna ordning är att det är svårt att se sambandet mellan regeringens för-
ordningar och de särskilda riksdagsbeslut som dessa baseras på.

Vissa andra problem som frånvaron av en lag på finansmaktens område
leder till belyses på ett åskådligt sätt när det gäller regeringens rätt att
förfoga över statens egendom. Riksdagen har vid olika tillfällen lämnat
bemyndiganden för regeringen att besluta om försäljning av statens fasta
egendom. Dessa bemyndiganden har oftast kompletterat tidigare givna be-
myndiganden. För att förstå vad som faktiskt gäller på området krävs
därför att man tar del av äldre bemyndiganden. Detta kan dock vara
tidskrävande och besvärligt och ordningen leder ofrånkomligen till att det
blir svårt att överblicka gällande regler. För att sätta sig in i de centrala
riktlinjerna för när fast egendom överhuvudtaget får säljas och vad som
gäller vid försäljningen, krävs att man tar del av 50 år gamla förarbeten.
I vissa fall tvingas man gå tillbaka till ännu äldre beslut och förarbeten
för att fa vägledning. Ständiga kompletteringar leder också till att
bemyndiganden lätt riskerar att bli otidsenliga i vissa delar. Vad gäller
förfogandet över statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydig
och klar praxis vuxit fram. På vissa områden har någon praxis inte
utvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden
- såsom t.ex. befogenheten att sälja statens aktier - har uppstått osäkerhet
om vad som gäller.

De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett hela
detta sekel har frågan om att i en lag föra in centrala bestämmelser om
finansmakten diskuterats i olika sammanhang (se bet s. 101 f.). Nack-
delarna med att det inte finns en lag på området har dock under senare tid
blivit mer påtagliga. Den statliga verksamheten har ökat i omfattning och
har antagit en allt mer skiftande karaktär. Detta leder till att problem
oftare kan uppstå och i flera fall kan de vara av ett nytt slag. En opraktisk
beslutsgång och en bristande överskådlighet blir då allt mer besvärande.
Behovet av tydlighet på området har även ökat till följd av att det under
senare år bedrivits ett intensivt reformarbete avseende den statliga
budgeten och den statliga ekonomiadministrationen. En lagreglering har

också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den Prop. 1995/96:220
offentliga sektorns finanser satts på allt svårare prov. Det finns slutligen
skäl att hävda att det på just finansmaktens område är särskilt viktigt att
otydlighet inte råder utan att det finns en klar befogenhetsfördelning
mellan riksdagen och regeringen.

Avsaknaden av en lag som reglerar statsbudgeten är ovanlig i ett
internationellt perspektiv. I de flesta andra länder som Budgetlagsutred-
ningen har studerat (se bet. s. 53 f.) är bestämmelserna om finansmakten
och statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskild
budgetlag. Den svenska ordningen kan inte förklaras av att regerings-
formen eller riksdagsordningen innehåller så många och så detaljerade be-
stämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarare
är det motsatsen som gäller.

Enligt regeringens bedömning är det angeläget att på finansmaktens
område underlätta överblicken, klargöra vad som faktiskt gäller samt att
skapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

En budgetlag kan i och för sig begränsas till att ta upp sådana frågor
där riksdagen redan tidigare fattat särskilda beslut. Det är dock, enligt
regeringens uppfattning, inte tillräckligt att kodifiera grunderna i gällande
ordning såsom dessa kommer till uttryck i besluten. Utöver detta finns ett
stort behov av att bringa klarhet på områden där gällande ordning inte är
helt tydlig. På vissa oreglerade områden framstår behovet av bestämmel-
ser som särskilt markerat, exempelvis befogenheten att sälja aktier. Det
är självfallet av vikt att bestämmelser om detta tas in i en budgetlag.
Enligt regeringens uppfattning är det till följd av det statsfinansiella läget
särskilt angeläget att i en budgetlag även ta in bestämmelser som kan
medverka till att långsiktigt stärka budgetdisciplinen.

En stramare budgetprocess

Under senare år har forskning bedrivits i syfte att förklara varför stora
budgetunderskott uppkommit i åtskilliga länder. En stigande arbetslöshet
har naturligtvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskulds-
utvecklingen. Forskarna har även försökt att finna orsaker till de
väsentliga skillnader i fråga om statsskuldens utveckling som finns mellan
olika länder (se bet. s. 73 f). Studierna visar att skillnaderna kan förklaras
av hur de politiska institutionerna och de statliga budgetprocesserna har
utformats. Starka indikationer finns på att budgetprocessens utformning
är av betydelse for att förklara skillnader mellan länder i fråga om den
budgetpolitik som rent faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundval
av olika preciserade egenskaper - kan betecknas som stram, anses kunna
medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar
skuldutveckling. Forskningsresultaten ger stöd for tanken att institutionella
reformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkomma
en bestående förbättring av de offentliga finanserna.

Vid en analys i början av 1990-talet bedömdes den svenska budgetpro-
cessen vara mycket svag i jämförelse med dåvarande tolv EG-länder.

Endast ett land hade en svagare budgetprocess än Sverige. Det för- Prop. 1995/96:220
hållandet att vi saknat en budgetlag har, enligt regeringens uppfattning,
med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessens svaghet.

Under senare tid har ett allt större intresse riktats mot utformningen av
vår budgetprocess. Med kännedom om vissa forskningsresultat har steg
också tagits mot att strama upp budgetarbetet.

Riksdagen har beslutat om en förbättrad ordning för sitt eget arbete med
statsbudgeten. Innebörden av den nya s.k. rambeslutsmodellen är att
riksdagen i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet och
fördelar detta på utgiftsområden. Först därefter skall i ett andra steg
utrymmet fördelas på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde.
Riksdagen har även beslutat att ett tak för de offentliga utgifterna skall
kunna användas i budgetprocessen. Förutsättningarna för långsiktighet har
även förbättrats genom att riksdagens valperiod förlängts till fyra år.

I regeringskansliet inleds budgetarbete numera med att regeringen
lägger fast ekonomiska ramar för olika verksamhetsområden utifrån en
bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet. Dessa ramar blir sedan
styrande för den fortsatta dialogen mellan fackdepartementen och
Finansdepartementet.

En annan inledd reform som kan medverka till en stärkt budgetdisciplin
är att låta bruttoredovisning i statsbudgeten få ökad tillämpning. Syftet är
att ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsen
av statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstäm-
melse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov.

Trots detta finns det enligt regeringens uppfattning alltjämt svaga
punkter i den svenska budgetprocessen. Dessa återfinns främst i de två
faser av budgetprocessen som utgörs av regeringens beredning av
budgetförslaget och genomförandet av den beslutade verksamheten.

I ljuset av den senaste tidens utveckling och de erfarenheter som gjorts
anser regeringen därför att det finns anledning att låta budgetlagen
medverka till ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen på
några punkter. Detta kan bl.a. ske genom att i lagen ta in bestämmelser
om utgiftstak och utgiftsramar samt föreskrifter om redovisningsskyldig-
het, revision, prognoser och olika former av utfallsredovisning. Denna typ
av regler är ägnade att förbättra riksdagens kontrollmöjligheter. Be-
stämmelser som stärker budgetdisciplinen medverkar även till att Sverige
lättare kan leva upp till de förpliktelser angående den offentliga sektorns
finanser som följer av EU-medlemskapet. En budgetlag kommer också att
utgöra en naturlig plattform för fortsatta förbättringar av budgetprocessen.

Områden där en lagreglering behövs

Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläggande
krav på effektivitet och hushållning som måste ställas på regeringens
ledning samt genomförandet av den statliga verksamheten. Riksdagen
anvisar medel för olika ändamål och bemyndigar regeringen att disponera
inkomster. Riksdagen bör därför få information om de mål som sätts och

de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Frågor om Prop. 1995/96:220
resultatstyrning hör hemma i den regelbundet återkommande budgetpro-
cessen och bör därför regleras i budgetlagen.

Riksdagen bestämmer enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) hur
statens medel skall användas genom att anvisa anslag till angivna
ändamål. De olika anslagstypema skiljer sig åt vad gäller rätten att
överskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel under
senare budgetår. Anslagssystemets närmare utformning påverkar därför
bl.a. befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samt
möjligheterna att styra de skilda verksamheterna. Om detta beslutar
självfallet riksdagen. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om
de olika anslagstyper som får användas och de villkor som skall gälla för
dem.

Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan riksdagens bemyndigande ta upp
lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statens
upplåning regleras i en särskild lag. Staten kan dock iklädas ekonomiska
förpliktelser på annat sätt än genom upplåning. Regeringen kan med stöd
av riksdagens bemyndigande beställa varor och tjänster samt besluta om
bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare år.
Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att regeringen
ställer ut kreditgarantier. I budgetlagen bör det därför anges under vilka
förutsättningar regeringen får ikläda staten vissa sådana förpliktelser.

Enligt RF 9:6 skall regeringen avge förslag till statsbudget till
riksdagen. Principer om fullständighet och bruttoredovisning har sedan
länge varit vägledande för statsbudgeten. Skiftande avsteg har dock gjorts
från dessa principer. Statsbudgeten ger därför inte alltid en klar upp-
fattning om den statliga verksamheten och dess finansiella anspråk. En
oklart definierad statsbudget riskerar att få en svag ställning. Till detta
kommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgifts-
ramar vid beredning och beslut om statsbudgeten om inte de nämnda
principerna tillämpas med färre undantag och med större stabilitet än som
skett under vissa perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagen
precisera statsbudgetens avgränsning.

Riksdagen bestämmer enligt RF 9:2 hur statens medel får användas.
Oftast sker det genom att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål.
Åtskilliga slag av tillgångar finansieras dock inte längre med anslag. Det
förekommer att finansiering av investeringar även sker genom interna lån
och krediter i Riksgäldskontoret. Detta sätt att finansiera investeringar har
under senare tid fått en allt större betydelse. Det är därför lämpligt att i
budgetlagen reglera hur investeringar får finansieras.

Det ankommer enligt RF 9:9 på riksdagen att i den omfattning som
behövs fastställa grunder for förfogandet över statens egendom.
Riksdagen har inte meddelat någon lag om detta och området är
ofullständigt reglerat. Vad avser den fasta egendomen gäller alltjämt vissa
äldre - i viss mån otidsenliga - bemyndiganden och riksdagsbeslut. I
fråga om lös egendom har det endast på några få områden utvecklats en
praxis. Med hänsyn till att så stor del av statens förmögenhet numera
utgörs av aktier och med beaktande av den skyndsamhet som krävs av

2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

aktörer på marknaden, är det i synnerhet på detta område angeläget med Prop. 1995/96:220
en praktiskt fungerande och väl avvägd reglering. Det bör därför i budget-
lagen tas in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statens
egendom och om hur inkomster från sådan överlåtelse får disponeras.

I budgetlagen bör det även tas in grundläggande bestämmelser som
klargör att regeringen är redovisningsskyldig infor riksdagen för statens
medel och den verksamhet som regeringen bedriver. För att denna
skyldighet skall vara meningsfull krävs regler som anger de krav som kan
ställas på den ekonomiska redovisningen. 1 lagen bör även tas in en be-
stämmelse om att statens verksamhet skall granskas genom revision.

En noggrann uppföljning av genomförandet av den budgeterade
verksamheten kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bör
det i budgetlagen tas in bestämmelser som ålägger regeringen att till
riksdagen överlämna kommenterade prognoser avseende statens in-
komster, utgifter och lånebehov samt en tidig utfallsredovisning. Detta bör
kunna leda till en omsorgsfullare beräkning av statens inkomster och
utgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan vidtas.

1 avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan
medverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna har
riksdagen beslutat om en s.k. rambeslutsmodell. Denna beslutsmodell
innefattar utgiftsområden som skall tillämpas för riksdagens beslut om
statsbudgeten. Riksdagen har också beslutat att en metod med ett tak för
de offentliga utgifterna skall kunna användas. I syfte att stärka och
tydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen tas in
bestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbud-
geten avser att använda sig av ett kvantitativt preciserat utgiftstak eller när
riksdagen beslutat att hänföra utgifter till utgiftsområden.

Det är en naturlig konsekvens av regeringens redovisningsskyldighet
inför riksdagen att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. En
sådan bör ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska
resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och
övriga tillgångar. Den bör även innehålla statsbudgetens slutliga utfall på
samma detaljnivå som den på vilken riksdagen har beslutat.

Allmän utformning av lagförslaget

Budgetlagen bör innehålla preciseringar av och kompletteringar till
regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. På detta sätt
kommer en önskvärd reglering till stånd mellan å ena sidan regerings-
formens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andra
sidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kommer
att bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade regler på det
ekonomiadministrativa området som regeringen behöver meddela. 1 de
flesta länder som Budgetlagsutredningen studerat är det rättsliga systemet
uppbyggt på just detta sätt.

Förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomiska och
politiska debatten samt den tekniska utvecklingen leder till att bud-

getsystemet måste kunna förnyas successivt. När frågan om en budgetlag Prop. 1995/96:220
tidigare har diskuterats, har det uttryckts farhågor om att statsmakternas
handlingsfrihet i alltför hög utsträckning riskerar att bindas upp genom en
reglering i lag (se bet. s. 101 f.). Det skall dock anmärkas att denna oro
oftast uttryckts vid övervägande av att föra in bestämmelser om statsbud-
geten i en lag med grundlags ställning. Då är naturligtvis extra försiktig-
het påkallad. Det skäl som har anförts mot att införa bestämmelser i
grundlag förlorar dock mycket av sin tyngd när det i stället är fråga om
att föra in regler om budgeten i en lag av lägre valör.

Statsmakterna kan enligt regeringens uppfattning behålla en tillräcklig
grad av handlingsfrihet - samtidigt som önskvärd stadga skänks åt
budgetsystemet - om lagen främst reglerar vissa grundläggande principer
för budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer behåller i stor
utsträckning sin giltighet även om det i framtiden kan komma att väljas
andra budgettekniska lösningar. Det blir således möjligt att göra
förbättringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om det
ändå blir nödvändigt att ändra lagen, kan detta ske utan den tidsutdräkt
som följer av en grundlagsändring.

Bestämmelserna i budgetlagen kommer att vara inriktade på befogen-
hetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Detta uttrycks genom
att i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras.
Uppläggningen är naturlig eftersom regeringen lämnar förslag till
statsbudget, leder genomförandet av den av riksdagen beslutade statliga
verksamheten och ansvarar inför riksdagen för sina myndigheter. Det är
emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kan
påverkas i en del fall liksom även myndigheternas agerande.

De befogenheter regeringen får kommer den att behöva delegera till
underlydande myndigheter. Sådan delegation är nödvändig och kommer
att ske i stor utsträckning. När det i det följande talas om regeringens
befogenheter kommer dessa efter delegation att på flertalet områden rent
faktiskt att utnyttjas av olika underlydande myndigheter.

5 Effektivitet och resultat

5.1 Effektivitet och god hushållning

Regeringens förslag: Hög effektivitet skall eftersträvas och god
hushållning skall iakttas i statens verksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 116
f.).

Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslaget
i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Statens verksamhet är omfattande. Det Prop. 1995/96:220
är nödvändigt att den utförs på ett sådant sätt att den i sina olika former
kan lämna ett så gott bidrag som möjligt till välfärden och samhälls-
utvecklingen. Det betyder bl.a. att den statliga tjänsteproduktionen måste
bedrivas effektivt samt att skatter och transfereringar är utformade på ett
sådant sätt att välfärds- och tillväxtmålen främjas. Krav kan också resas
på att statens verksamhet skall bedrivas på ett sätt som är långsiktigt
hållbart från miljösynpunkt.

Det är riksdagen som fattar beslut om vilken verksamhet staten skall
utföra. Regeringens uppgift är att inom ramen för de syften, bestämmelser
och resurser som riksdagen anger genomföra statens verksamhet samt
förvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför riksdagen
för hur den styr riket.

Hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande
krav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning samt på genomfö-
randet av statens verksamhet. Dessa krav bör därför komma till uttryck
redan i inledningen av budgetlagen. På så vis ges en grund for vissa andra
bestämmelser som bör ingå i lagen och som behandlas i det följande
avsnittet samt i t.ex. avsnitt 11 Redovisning och revision och i avsnitt 12
Uppföljning, prognoser och utfall.

Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så
att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom
ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara
ändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifter
undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär
vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt
och dess skulder förvaltas väl.

Som närmare behandlas i författningskommentaren till 1 § avses med
statens verksamhet sådan verksamhet som sköts av regeringen eller
myndigheter som är underställda regeringen. Däremot avses t.ex. inte
verksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelser
där staten har medverkat vid bildandet. Inte heller avses riksdagen och
dess myndigheters verksamhet.

Regeringen anser emellertid att det inte finns några avgörande skäl till
varför lagen i sin huvuddel inte skulle kunna gälla även för riksdagen och
flertalet av dess myndigheter. Det kan nämnas att den finska budgetlagen
även gäller for riksdagen. Närmare föreskrifter om den finska lagens
tillämpning för riksdagen meddelas av den finska riksdagens kansli.

Även den svenska riksdagen har möjlighet att besluta att budgetlagen
i administrativt hänseende skall gälla för riksdagen och dess myndigheter.
Regeringen har dock, till skillnad från Budgetlagsutredningen, avstått från
att markera denna möjlighet i förslaget till lagtext.

5.2 Resultat i statens verksamhet

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål
som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområ-
den.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 305
f.).

Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt förslaget eller har inga
invändningar mot det. Statskontoret anser att en alltför ensidig betoning
av en utvecklad budgetstyrning riskerar att komma i konflikt med en
fortsatt utvecklad mål- och resultatstyrning. Därför bör, enligt kontoret,
frågan om formen och sammanhanget för regeringens redovisning till
riksdagen av de sakliga resultaten lösas. Riksrevisionsverket anser att det
är angeläget att ett systematiskt utvecklingsarbete bedrivs på området.

Skälen för regeringens förslag: I takt med att statens verksamhet har
ökat i omfattning har en långtgående delegering av befogenheter skett från
riksdagen till regeringen och vidare till de statliga myndigheterna. Den
finansiella styrningen av myndigheterna har fått karaktär av ekonomisk
ramstyming som syftar till att decentralisera ansvar och befogenheter. En
långtgående delegering av befogenheter till myndigheterna har skett bl.a.
i fråga om utformning av myndigheternas inre organisation, anskaffning
av lokaler, beslut om investeringar och anställning av personal. Myndig-
heterna kan i stor utsträckning välja de metoder de anser är mest lämpliga
för att uppnå de fastlagda målen. En långtgående delegering av befogen-
heter förutsätter dock en ökad uppföljning och rapportering samt en
kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts.

De samhällsekonomiska och statsfinansiella förutsättningarna har
utvecklats på ett sådant sätt att det blivit nödvändigt för regeringen att
skaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter.
Frågor om styrning av statlig verksamhet har därför behandlats i den
regelbundet återkommande budgetprocessen. Detta gäller även när andra
styrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används.
Styrningen av den statliga verksamheten har därför fått en så stark
anknytning till budgetprocessen att det är lämpligt att i budgetlagen
särskilt beröra frågor om resultatstyrning.

Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det
resultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess som
syftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet.
Regeringen bör därför inför riksdagen för olika områden ange vilka mål
som avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övriga
åtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret - eller en annan
lämplig tidsperiod - är över och verksamheten har genomförts, är det
naturligt att regeringen redovisar de resultat som har uppnåtts. På så sätt
stärks såväl riksdagens roll i budgetprocessen som regeringens styrning
av den statliga verksamheten.

Ett annat syfte med resultatstyrningen är att klargöra att om man begär Prop. 1995/96:220
statliga medel för ett ändamål måste man också kunna ange vad man vill
uppnå. Man måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultat
som uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Ett
tredje syfte är att underlätta for riksdagens utskott att i ökad utsträckning
ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat av den verksamhet
som riksdagen beslutat om.

Den mål- och resultatstyrning som under ett antal år funnits i statsför-
valtningen har successivt förändrats. Styrningen och ledningen av den
statliga verksamheten kommer även i fortsättningen att utvecklas utifrån
de erfarenheter som görs av olika metoder samt som en följd av rådande
statsfinansiellaoch samhällsekonomiska förutsättningar. Regeringen anser
därför att den närmare utformningen av styrningen inte bör regleras i
budgetlagen.

Utgifter och verksamheter som finansieras med skattemedel måste alltid
hanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser med
hjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, måste därför
i så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat och
kostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. När
riksdagen fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om de
resultat som hittills uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda.

För att riksdagens - och även regeringens - behov av politiskt be-
tydelsefullt underlag på olika områden skall kunna tillgodoses, behöver
resultatinformation sökas även utanför myndigheternas regelbundna
redovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionsverket,
Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kan
tillhandahålla betydelsefullt underlag. Massmedia och den politiska
debatten kan också ge bidrag till resultatanalysen. Oberoende av hur
resultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, bör
regeringen dock presentera den for riksdagen vid lämpliga tillfällen.

Även om det måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till att
uppnå något, kan det på en del områden vara svårt att beskriva mål och
uppnådda resultat med någon högre precision. Det sätt på vilket mål och
resultat anges måste därför i hög grad anpassas till de förutsättningar som
gäller på olika statliga verksamhetsområden.

I avsnitten 11 och 12 behandlas frågor om årsredovisning for staten.
Den slutsatsen dras att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom
statens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i en samlad års-
redovisning för staten. Det är lämpligt att resultaten i den statliga
verksamheten i stället uppmärksammas i budgetprocessen. Budget-
propositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentet
för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekono-
miska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.

I en del fall beslutas om mål for ett större politikområde och för en
längre tidsperiod. Då är det också lämpligt att en fördjupad resultatanalys
ingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningen
lämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter eller
föreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området. Det kan också

i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och Prop. 1995/96:220
uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas.

Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördel
redovisas med en skrivelse till riksdagen.

Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas när regeringen
för riksdagen redovisar resultat och mål i statens verksamhet, anser
regeringen att budgetlagen inte bör innehålla några föreskrifter om
resultatredovisningens form.

6 Anslag och inkomsttitlar

6.1 Anslagstyper och villkor

Regeringens förslag: Tre anslagstyper skall finnas, nämligen
obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. De huvud-
sakliga villkor som gäller för dessa anslagstyper anges i budgetlagen.
Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 133
f.).

Remissinstanserna har haft vissa invändningar mot förslaget i denna
del. Riksgäldskontoret anser att regeringen endast i ett fåtal fall bör ges
rätt att besluta om överskridande av ett ramanslag. Statskontoret anser att
budgetdisciplinen skulle främjas om de olika anslagstypemas huvudsak-
liga användningsområden får en tydligare belysning. Enligt kontorets
uppfattning skulle samma syfte gagnas om möjligheterna till anslagskredit
behandlas något stramare än enligt förslaget. Riksrevisionsverket anser att
det finns skäl att i budgetlagen inkludera möjligheten att anvisa medel på
förslagsanslag.

Skälen för regeringens förslag: Enligt RF 9:2 får statens medel inte
användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Det är främst genom att
anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas.
Statsbudgetens anslag utgör därför riksdagens viktigaste instrument för att
fördela medel till olika ändamål.

Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utan
anger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen. Detta
sker på ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål anger
med vilken typ av anslag medel skall anvisas.

För närvarande använder riksdagen sig av fyra typer av anslag,
nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag och
ramanslag. De skilda anslagstypema kännetecknas av att olika regler
gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida det anvisade beloppet och
att använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Anslagssystemets
närmare utformning påverkar på detta sätt befogenhetsfördelningen mellan

riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga Prop. 1995/96:220
verksamheterna. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om de
olika anslagstyper som riksdagen kan använda sig av och de villkor som
skall gälla för regeringens disposition av medlen.

De olika villkoren syftar till att ge anslagstypema egenskaper som
svarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksam-
hetsområden. För närvarande gäller i huvudsak följande.

Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte
användas under följande budgetår. Anslagstypen används främst for bidrag
till exempelvis organisationer, museer och akademier.

Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs for att
ändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inte
användas under följande budgetår. Förslagsanslag används främst för att
finansiera utgifter för sådana regelstyrda förmånssystem där ersättningens
storlek och villkoren för att komma i åtnjutande av den är reglerad i lag
men antalet ersättningsfall inte exakt kan förutses. Som exempel kan
nämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning,
arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt största
förslagsanslaget avser dock utgifter för räntor på statsskulden.

Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får
användas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast var
uppfört på statsbudgeten. Denna anslagstyp används huvudsakligen för in-
ternationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskolor
och forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt för
dessa är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kan
preciseras tämligen väl men att det kan vara svårt att exakt knyta
medelsförbrukningen till bestämda budgetår.

Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråk
på följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar om
merutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Denna
anslagstyp används främst för de statliga myndigheternas förvaltningskost-
nader men numera även for det militära försvarets utgifter samt for
investeringar i vägar och järnvägar.

Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter som
finns att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår. Förslagsanslag
används för att finansiera förmåner till enskilda som styrs av villkor och
belopp som anges i lag. Övriga anslagstyper används för verksamheter där
omfattningen av verksamheten styrs av det anvisade beloppet. I det förra
fallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständig-
heter. I det senare fallet påverkas verksamhetens omfattning av anvisade
medel. De tre verksamhetsstyrande anslagstypema skiljer sig åt genom att
de mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visst
budgetår.

Statskontoret anser att budgetdisciplinen skulle främjas om de olika
anslagstypemas huvudsakliga användningsområden fick en tydlig
belysningt.ex. genom utförliga författningskommentarer. Regeringen, som
inte delar denna uppfattning, vill här betona att valet av anslagstyp måste
ske utifrån varje områdes specifika förutsättningar.

I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor som Prop. 1995/96:220
fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget bör finnas kvar med
oförändrade villkor. Denna anslagstyp behandlas därför inte närmare.

Slopande av förslagsanslaget

Det är besvärande när de förslagsanslag som anvisas på statsbudgeten inte
med rimlig precision motsvarar utfallet på respektive anslag. Stora
avvikelser har förelegat under senare tid. Detta kan - särskilt i stats-
finansiellt ansträngda situationer - minska tilltron till statsbudgeten som
ett effektivt ekonomisk-politiskt instrument.

De förmånssystem som i dag finansieras från förslagsanslag är i stor
utsträckning lagreglerade. Därför kommer regler om förmåners storlek
och vem som kan komma i åtnjutande av dem liksom samhällsutveck-
lingen i stort att avgöra anslagsbelastningen olika budgetår. Detta skulle
ändras om förmånernas storlek och villkoren för att bli ersättningsbe-
rättigad även underordnades storleken av det anslag som riksdagen anvisat
för ändamålet. En sådan ordning innebär emellertid att de svenska
rättighetsbaserade välfärdssystemen skulle förändras på ett grundläggande
sätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder av mer begränsad räckvidd
måste övervägas. Det som ligger närmast till hands är att modifiera eller
helt avveckla anslagstypen förslagsanslag.

Riksrevisionsverket anser att det finns skäl att överväga möjligheten att
även i framtiden anvisa medel på förslagsanslag. Budgettekniken kan
komma att ändras så att de styrformer som tillhör anslagstypen åter blir
aktuella. Enligt verket vore det olyckligt om lagen då måste ändras för att
medge möjligheten till förslagsanslag. Lagen bör i stället vara flexibel och
ge utrymme för budgetteknisk utveckling. Om, och i vilken utsträckning,
förslagsanslag skall användas, bör enligt Riksrevisionsverket vara en fråga
för riksdagen. Riksdagen kan då avstå från att utnyttja möjligheten att
anvisa förslagsanslag eller använda anslagstypen i exklusiva fall.
Anslagstypen är, enligt Riksrevisionsverket, redan nu lämplig i fråga om
räntor på statsskulden. Enligt verket är det inte enkelt att ersätta för-
slagsanslag med ramanslag. Vissa ramanslag kan komma att egenskaps-
mässigt utvecklas till olika mellanformer av förslagsanslag och ramanslag
utan att detta kan klargöras med anslagsbenämningen. Enligt Riksrevi-
sionsverket finns risk för att det då kan komma att bli svårt att överblicka
och följa upp de anslagsbeslut som fattas i de enskilda fallen.

Även om regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste för-
slagsanslagen finns det, enligt regeringens uppfattning, anledning att
förutsätta ett tydligt samband mellan anslagsformen och den precision
med vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras från
förslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppen
grundas på inte alltid varit utformade med tillräcklig omsorg. Kraven på
precision i beräkningen har mindre betydelse än vid andra anslagstyper.
Medel kommer ju ändå alltid att finnas så att lagstadgade förmåner kan
betalas ut oavsett vilket belopp som budgeterats. Tillämpning av

rambudgetteknik kan också leda till att inom en given ram räknas Prop. 1995/96:220
förslagsanslag lågt och begränsade anslag högt. I och med att för-
slagsanslag används för lagreglerade förmånssystem, försvagas incitamen-
ten att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet.

I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler och
tendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så att
motåtgärder kan sättas in utan onödigt dröjsmål. När en verksamhet
finansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden sker
utan att de underliggande orsakerna får tillräcklig uppmärksamhet.

En grundläggande svårighet med regelstyrda förmånssystem är att kunna
förutse medelsförbrukningen. Detta är i stor utsträckning ett prognos-
problem. En sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor medverkar
dock till att forma incitament och beteenden vid beräkningen av anslags-
beloppet. Detta skulle kunna tala för att man valde en lösning som
innebär att rätten att överskrida förslagsanslag begränsas. Förutsätt-
ningarna är dock så olika för de skilda verksamheter som för närvarande
finansieras med förslagsanslag att en långtgående differentiering av rätten
till överskridande därför skulle behöva göras för att utgöra en fungerande
begränsning. Detta talar för att anslagstypen förslagsanslag bör avvecklas.

Kravet på att budgeterade anslag bättre skall motsvara utfallet får en
särskild tyngd i och med det nyligen införda systemet med utgiftstak och
utgiftsramar för statens utgifter. För att de avvägningar och prioriteringar
som riksdagen gör om de samlade statsutgifterna, mellan utgiftsområden
och inom utgiftsområden inte skall framstå som meningslösa, måste de i
budgeten upptagna beloppen vara realistiska. Enligt regeringens upp-
fattning är det därför, till följd av den nya budgetprocessen, nödvändigt
att slopa förslagsanslagen.

När det gäller regelstyrda utgifter inom socialförsäkringssystemet samt
statsskuldsräntor kan ramanslag i stället användas. Denna anslagstyp
erbjuder stadga eftersom det är ett i viss mening begränsat anslag.
Samtidigt erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- och
sparmöjligheter som finns och genom den möjlighet regeringen har att
under vissa förutsättningar besluta om merutgift, dvs. överskridande. På
detta sätt kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns på skilda
områden. När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner och
statsskuldsräntor, bör det i de flesta fall inte möta några större svårigheter
att i stället för förslagsanslag använda andra typer av anslag.

Ramanslag

Ramanslag infördes för att ge myndigheterna ett ytterligare incitament att
genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslagsmedlen.
Dessa mål främjas av att både en sparmöjlighet och en kreditmöjlighet har
kopplats till ramanslaget. Detta skapar en flexibilitet kring budgetårsskif-
tena vilket ökar den finansiella handlingsfriheten. Ursprungligen användes
ramanslag för förvaltningsutgifter som dessförinnan i regel finansierats
från förslagsanslag. Det blev då naturligt att regeringen fick besluta om

överskridande av det anslag som riksdagen anvisat genom att låta en Prop. 1995/96:220
myndighet redovisa merutgifter.

Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksamhet än
den ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten, exempelvis för-
svarsutgifter och infrastrukturella investeringar. I och med att förslags-
anslagen avvecklas kommer ramanslag att användas även för regelstyrda
utgifter, räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter.

Eftersom tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas är det nödvändigt
att villkoren för anslagstypen preciseras. I annat fall finns risk för att riks-
dagens befogenheter på finansmaktens område undergrävs. Preciseringar
behövs främst i fråga om möjligheten att ta i anspråk en kredit på
följande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridande
i form av merutgifter.

Ett ramanslag får tillfälligt överskridas ett budgetår genom att en kredit
tas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avvecklad
under de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre än
anslagen. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit förblir stående över
en längre period. Krediten får för närvarande normalt uppgå till högst 7
procent av anslagsbeloppet.

För flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna omfattning
mer än väl. Erfarenheten visar att kreditmöjligheten för anslagen för
förvaltningsändamål normalt knappast behöver vara större än 3 procent
av anslagsbeloppet. Anslag som används för att finansiera investeringar
kan dock behöva en högre kreditgräns för att verksamheten skall kunna
bedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag till
ramanslag för inffastrukturinvesteringar beslöt riksdagen av detta skäl
(bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446) att kreditgränsen för berörda
ramanslag fick uppgå till så mycket som 10 procent av anslagsbeloppet.

Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs för
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även i fråga om vissa anslag inom
socialförsäkringsområdet kan det vara problematiskt att budgetera med
hög precision. Konjunkturrelaterade fenomen och beteendeförändringar
kan på ett överraskande sätt påverka medelsförbrukningen.

När ramanslagets tillämpningsområde nu vidgas väsentligt och även
kommer att innefatta verksamheter som är långt svårare att prognosticera
än anslag för förvaltningsändamål, är det enligt regeringens uppfattning
ofrånkomligt att en högre kreditgräns än 7 procent kan behövas i en del
fall.

Finansiering med en anslagskredit är en tillfällig lösning som gör det
nödvändigt att överväga de utgiffsdrivande faktorerna eller aktualisera en
höjning av anslagsnivån. Finansiering av överskridanden genom beslut om
merutgift är däremot en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranleder
därför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som måste
vidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visst
område. Rätt hanterad kan därför en ökad möjlighet till finansiering med
anslagskredit bidra till en skärpning av budgetdisciplinen.

Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskilt
anslag måste prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda

fallet. En sådan prövning för vart och ett av kanske 400 ramanslag kan Prop. 1995/96:220
av praktiska skäl inte göras av riksdagen utan det får ankomma på
regeringen att utföra detta. Samtidigt måste - liksom hittills - en
begränsning av kreditmöjligheten finnas för att riksdagens finansmakt inte
skall undergrävas.

Olika lösningar kan då väljas. En lösning är att föreskriva att an-
slagskrediten får uppgå till högst 5 procent av anslagsbeloppet, om inte
riksdagen for ett visst anslag beslutar att den får uppgå till högst 10 pro-
cent. Regeringen får sedan i budgetförslaget for de anslag där så önskas
motivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten.

En annan lösning är att riksdagen generellt beslutar att anslagskrediten
får uppgå till högst 10 procent av anslagsbeloppet. Det får sedan
ankomma på regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet till
vad som är lämpligt för det enskilda anslaget. En sådan lösning torde leda
till att krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven i
allmänhet sätts till 3 procent och för de flesta övriga ramanslag till 5
procent. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret,
kan regeringen i steg höja kreditgränsen upp till 10 procent av anslagsbe-
loppet. Behov av motåtgärder prövas i sådana sammanhang. Endast för
några få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medge
anslagskredit på maximala 10 procent.

Enligt regeringens uppfattning bör den sistnämnda lösningen väljas. På
så sätt kan riksdagens befogenheter på finansmaktens område vid-
makthållas samtidigt som regeringen ges tillräcklig handlingsfrihet.

För sparandet på ramanslag finns för närvarande inte några be-
gränsningar. Vid utgången av budgetåret 1994/95 var de samlade medel
som överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade anslagskre-
diterna. Nettot av sparande och krediter uppgick på ramanslag till 11
miljarder kronor. En regel som begränsar möjligheten att föra över
outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamentet till
god hushållning. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att
lagfästa en sådan generell regel. Däremot avser regeringen att pröva
överföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen.

När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k.
merutgift kan följande anföras.

Med ramanslag kan de flesta behov av ytterligare medel utöver anvisat
anslag klaras tillfälligt genom utnyttjande av kreditmöjligheten på berört
anslag. Det torde vara mycket sällsynt att ett ramanslag behöver
överskridas med mer än 10 procent. Skulle det bli aktuellt, är det
naturliga i stället att regeringen för riksdagen redovisar orsaken till den
uppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningarna och
hemställer om ett förhöjt anslag.

Det kan emellertid vara så att ett hotande överskridande upptäcks så
sent att tidsförhållandena inte medger att en proposition med hemställan
om tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För riksdagen kan det
kanske också upplevas som mindre meningsfullt att i november och
december - under arbetet med nästa års budget - ägna tid och kraft åt att

närmast expeditionsartat besluta att anvisa tilläggsanslag for utgifter som Prop. 1995/96:220
i praktiken redan är fullbordade.

Om kreditgränsen höjs och om regeringen i ökad utsträckning väljer att
vid behov inhämta beslut om förhöjda anslag från riksdagen, bör antalet
fall då det är nödvändigt att överskrida ramanslag bli ganska få.

Det kan emellertid tänkas situationer när det är nödvändigt, eller i vart
fall lämpligt, att regeringen får besluta om utgifter på ramanslag utöver
anvisat belopp. En snabb händelseutveckling kan leda till att belopp som
inte ryms inom den högsta kreditgränsen måste betalas utan dröjsmål.
Exempel på detta kan vara kraftigt höjda räntor på statsskulden i samband
med oro på kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter, utgifter med
anledning av katastrofer och utbetalningar till följd av infriade garantier.
Riksdagens beslut om ett förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Det är
därför angeläget att regeringen under vissa villkor har möjlighet att
besluta att ett ramanslag får överskridas eller, som det för närvarande
benämns, får besluta om merutgift.

När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och
liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande vara
desamma som för närvarande gäller. Överskridande bör i dessa fall få
beslutas endast i rena undantagsfall för att täcka tillfälliga utgifter som
uppkommit utanför myndighetens kontroll. Med detta avses ytterligare
utgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som inte
beaktats vid budgeteringstillfället. Vidare avses utgifter till följd av force
majeureliknande förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier (jfr
bet. 1993/94:KU 19, rskr. 1993/94:264). Det kan dock förutsättas att det
nästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet av verksamheten öka
anslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditmöjlig-
heten. Skulle det någon gång bli nödvändigt finns troligen skäl att begära
tilläggsfinansiering i riksdagen. Beslut om överskridande kan därför
förutsättas komma att ske endast i mycket sällsynta fall.

När det däremot gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagreglerade
socialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden och
garantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte
ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner inte ett tilläggsanslag
anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det behövs för att
ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.

Den ytterligare begränsningen bör dock gälla att ett överskridande måste
avräknas mot reserver som riksdagen har beslutat om eller så skall
regeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som riksdagen har
lämnat. Regeringen avser att i propositionen med förslag till statsbudget
för budgetåret 1997 presentera förslag till hur detta bemyndigande
närmare bör utformas.

I de flesta fall är det naturligt att först överväga möjligheten att utnyttja
en anslagskredit innan regeringen begär tilläggsanslag eller, i sista hand,
beslutar om överskridande. Enligt Riksgäldskontorets uppfattning bör det
endast i ett fåtal fall vara möjligt att avvika från denna turordning. Den
är dock, enligt regeringens uppfattning, inte alltid självklar. Valet av
metod kan - inom ramen för gällande bestämmelser - antas i hög grad

komma att påverkas av orsaken till det ökade medelsbehovet, storleken Prop. 1995/96:220
av det samt tidsförhållandena.

När ramanslaget ges ett kraftigt utökat användningsområde är det vik-
tigt att riksdagen får en klar bild av de olika myndigheternas och
verksamheternas ekonomiska situation. Regeringen avser därför att i
budgetpropositionen och i andra anslagspropositioner för varje ramanslag
ange senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit.
Riksdagen kommer också att bli upplyst om det samlade nettot av
sparande och krediter på ramanslag. Beslutade överskridanden avses bli
behandlade i årsredovisningen.

Reservationsanslag

Det finns inte skäl att ändra de villkor som för närvarande gäller för
reservationsanslag.

Finansutskottet har uttryckt önskemål om att redovisningen av
reservationsanslagen skall ge en bättre bild av de behållningar av
reservationsmedel som finns kvar vid budgetårsskiftena.

Regeringens strävan är först och främst att minska reservationernas
storlek. Detta bör kunna ske på två sätt. I stället för att tidigt anvisa ett
stort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenheten att göra
åtaganden som sträcker sig över flera år tillföras genom ett bemyndigande
eller en investeringsplan. Anslag behöver då anvisas först de senare
budgetår då utgifter uppstår och behovet av medel rent faktiskt föreligger.
Då kan det i många fall också vara möjligt att gå över från reservation-
sanslag till ramanslag.

Regeringen anser vidare att det är möjligt att för ytterligare några stora
förvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag till
att i stället använda ramanslag för verksamhet, som visserligen kan bestå
av många åtaganden under flera år, men där den samlade volymen är
någorlunda konstant. Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter räcker i de
flesta fall till för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika år
som normalt förekommer.

Även om antalet minskas, kommer vissa reservationsanslag dock att
finnas kvar. Regeringen avser att göra presentationen av reservationsme-
delsbehållningama på dessa anslag mer aktuell i tiden. Däremot är det inte
möjligt att rutinmässigt redovisa hur stor del av den ingående reserva-
tionsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindande
ekonomisk utfästelse ännu inte gjorts.

Antal anslag

Antalet anslag på statsbudgeten uppgår för närvarande till omkring 650
stycken. Om antalet minskas ökar förutsättningarna för att olika bud-
getavvikelser kan jämna ut varandra. Dessutom får regeringen större
möjligheter att omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett

givet anslag. Vidare blir bilden av statsutgifterna mer överskådlig och Prop. 1995/96:220
förutsättningarna för övergripande styrning förbättras.

Sedan riksdagen beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen till
utgiftsområden sker en viktig politisk ändamålsavvägning av olika utgifter
på en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Även detta talar for att
antalet anslag kan minskas. Anslagen får dock inte bli så stora och
heterogena att det blir omöjligt att på ett tillfredsställande sätt ange
anslagets ändamål samt att värdera verksamhetens resultat i förhållande
till angivna mål. Med beaktande av de olika intressen som finns avser
regeringen att pröva om antalet anslag på statsbudgeten kan minskas.

6.2 Utnyttjande av anslag

Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter som
begränsar myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedlen.
Dessutom får regeringen under vissa förutsättningar besluta att inte
använda de medel som anvisats för ett visst ändamål.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 155
f.)

Remissinstanserna: Inga synpunkter har i denna del framförts på
utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag: De olika anslagstypema skiljer sig åt
genom de villkor som gäller i fråga om regeringens rätt att överskrida
anvisade medel och att använda outnyttjade medel under senare år.
Villkoren gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen. De kan
av regeringen föras vidare till myndigheterna och även gälla i förhållandet
mellan regeringen och myndigheterna.

I många fall är det dock nödvändigt att regeringen begränsar myndig-
heternas rätt att använda anslagsmedel. Denna möjlighet bör anges i
budgetlagen. Begränsningarna är i regel motiverade av regeringens strävan
att nå god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller god
budgetkontroll inom ramen for gällande verksamhetsmål och anvisade
medel. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har under senare år
blivit vanligare. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit for
myndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer inte
får utnyttjas så många år som själva anslagstypen medger, att krediten på
ramanslag skall vara lägre än sju procent och att outnyttjade medel på
ramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning.

Det finns anledning att här också knyta an till den mer principiella
diskussionen om huruvida ett av riksdagen anvisat anslag inte endast skall
anses utgöra en befogenhet utan även en skyldighet för regeringen att
förbruka anvisade medel for ett visst ändamål. I förslaget till ny
regeringsform (prop. 1973:90 s. 223) intogs den ståndpunkten att det fick
ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad

mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En sådan Prop. 1995/96:220
prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse i
ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan
dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Även när det gäller att tillvarata
uppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara av
betydelse.

Detta är inte endast är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Det
förekommer att budgettekniska omläggningar beslutas så sent att
regeringen inte hinner inhämta ett bemyndigande att göra sådana
omdispositioner som hänger samman med detta. Förändringar i anvisade
medel behöver då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommer
också att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen disposition
i form av en anslagspost. Detta belopp får då inte disponeras av myndig-
heten och det är inte givet att det alls kommer att utnyttjas. En sådan
blockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag för
ett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen av något
skäl beslutar att medel skall föras bort från ett anslag som en besparing.

Förändringar av detta slag har ofta en budgetteknisk bakgrund. Men
även förhållanden på sakområdet och allmänna förhållanden kan motivera
ingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår. Ett exempel på detta
är då regeringen år 1985 beslöt att av ekonomisk-politiska skäl avstå från
att utnyttja anvisade medel om 1,5 miljarder kronor. Riksdagen in-
formerades först i efterhand om detta (prop. 1985/86:100 bil. 1 s. 31). Ett
annat exempel är när regeringen under våren 1995 beslutade att medel
från en lång rad reservationsanslag skulle föras bort som besparingar.
Indragningen av reservationsmedel motsvarade 4,4 miljarder kronor.
Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning utan den
informerades endast om det fattade beslutet (prop. 1994/95:150 bil. 1).
Finansutskottet (bet. 1994/95:FiU20) hade inga invändningar mot
regeringens handläggning av reservationsindragningama.

Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntoma bör en
viss symmetri föreligga. Lika väl som regeringen under vissa förut-
sättningar fått överskrida förslagsanslag, och i fortsättningen kan få
överskrida ramanslag, bör regeringen rimligtvis få underskrida anslag om
anvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslaget
skall uppfyllas.

När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgifterna, som
hittills anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag,
är frågan inte alltid lika lätt att besvara. Tillämpas mål- och resultatstyr-
ning och nås ett något så när väl preciserat mål med en mindre resursåt-
gång än beräknat, bör inte anvisade medel förbrukas. I många fall får
dock det anvisade beloppet anses rymma en viljeyttring från riksdagen om
vilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller förvaltningsinsatser bör
ha på ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådana
obetecknade anslag som används för bidrag till icke-statliga institutioner.
I sådana fall måste regeringen ha goda sakliga skäl för att inte fullt ut
använda de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en

regering ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag som en Prop. 1995/96:220
riksdagsmajoritet har beslutat.

Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna har
förändras väsentligt efter riksdagens anslagsbeslut, eller om förut-
sättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget har
förändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt att
regeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet skall begränsas och
att utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i för-
hållande till anvisade anslag.

De åtgärder som kan bli aktuella är antingen selektiva eller generella.
En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsett
anslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda
verksamheten. Det kan t.ex. ha framkommit att medel inte används på ett
ändamålsenligt sätt. Kraven på effektivitet eller god hushållning med
statens medel kan då leda till att anvisade medel inte skall användas. En
åtgärd av generell karaktär kan riktas rriot ett stort antal anslag och
oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller andra
samhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kan
göra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.

Möjligheterna att vidta åtgärder av detta slag kommer, enligt regering-
ens uppfattning, att få ökad betydelse på grund av systemen med tak för
statens utgifter och ramar för utgiftsområden.

Om regeringen beslutar att medel som riksdagen anvisat inte skall
användas, avser regeringen att redovisa detta så snart det lämpligen kan
ske t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i
budgetpropositionen.

6.3 Inkomsttitlar

Regeringens förslag: Statsinkomster som beräknas av riksdagen
skall redovisas mot inkomsttitlar.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 159
f.).

Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: När riksdagen enligt RF 9:3 be-
stämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas används
inkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. På de omkring 150 olika
inkomsttitlarna redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgifter
till socialförsäkringar. Vidare redovisas t.ex. inlevererade överskott från
statens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåld
statlig egendom och olika bidrag från EU. Den benämning som används
för inkomstposterna på statsbudgeten bör enligt regeringens mening
framgå av budgetlagen.

3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

6.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: 1 fråga om avräkning av utgifter och inkomster
mot statsbudgeten skall såväl kassamässig som utgiftsmässig
redovisning kunna förekomma. Avräkning skall ske löpande.

Utredningens förslag överensstämmer i det väsentliga med regeringens
(se bet. s. 160 f.).

Remissinstanserna har inte haft några större invändningar mot
förslaget i denna del. Statskontoret har dock betonat att det är angeläget
att komplettera den kassamässiga redovisningen med periodiserade
intäkter och kostnader. På denna punkt uppges staten avvika från
redovisningspraxis i andra sektorer i samhället. Enligt Statskontoret
medför det t.ex. svårigheter att få en bild av statens behov av ersättnings-
investeringar. Riksrevisionsverket har föreslagit vissa förtydliganden av
hur avräkning skall ske mot anslag och inkomsttitlar.

Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har frågor om
vilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skall
gälla för dem behandlats. Av betydelse är också det sätt på vilket den
ekonomiska redovisningen sker mot anslag och inkomsttitlar på statsbud-
geten. I vart fall tre olika principer är i detta sammanhang tänkbara.

Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningar
och utbetalningar äger rum. Då tillämpas kassamässig redovisning. Det
sker främst i fråga om transfereringar från staten till hushåll, kommuner
och företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten.

Även utgiftsmässigredovisningmot statsbudgeten tillämpas. Det innebär
att en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara eller
en tjänst, har levererats och anspråk på ersättning har rests. Principen
tillämpas främst för förvaltnings- och investeringsverksamhet.

Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostnader och
intäkter. Det betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras till
kostnader över flera år med hjälp av avskrivningar och att utgifter för
statsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånens
löptid. Denna princip tillämpas i och för sig inte vid anslagsavräkningen.
Men eftersom myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål finansieras med lån i Riksgäldskontoret, vilka
amorteras i takt med avskrivningarna, uppnår man på detta område en
likhet med en kostnadsmässig anslagsavräkning.

Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är en lämplig
bokföringsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov ser
gärna att redovisningen sker på kassabasis. Den som är intresserad av hur
stora resurser som den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället
en utgiftsbaserad redovisning. Den som däremot vill mäta kostnaderna för
produktionen av offentliga tjänster föredrar en kostnadsbaserad redovis-
ning.

Vilken redovisningsmetod som används har i första hand betydelse för Prop. 1995/96:220
när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar.
För att riksdagen skall kunna ha kontroll över statens inkomster och
utgifter, bör den föreskriva vilka principer som skall användas för
redovisningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas som
ett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag och
inkomsttiteln.

I de flesta utländska budgetlagar anges en enda princip - i regel
kassamässig eller utgiftsmässig - som skall tillämpas for redovisningen
på statsbudgeten. Samtidigt medges att undantag. En helt renodlad
tillämpning av någon av principerna torde därför vara sällsynt. Mot denna
bakgrund framstår inte den blandade ordning som vi för närvarande
tillämpar som anmärkningsvärd. Den bör därför kunna komma till uttryck
i budgetlagen.

Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklings-
arbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga om
någon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för riksdagen
att besluta om undantag bör därför finnas.

7 Ekonomiska förpliktelser

7.1 Beställningsbemyndiganden

Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högst
det belopp som riksdagen medger beställa varor och tjänster samt
besluta om bidrag m.m. som medför utgifter även under senare
budgetår än det statsbudgeten avser. Regeringen skall årligen för
riksdagen redovisa sådana ekonomiska förpliktelser som den iklätt
staten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 166
f.).

Remissinstanserna har inte riktat några invändningar mot förslaget i
denna del.

Skälen för regeringens förslag: I RF 9:10 finns ett förbud för
regeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigt
ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Frågor om statens upplåning regleras
i lagen (1988:1387) om statens upplåning och behandlas inte vidare här.
1 detta avsnitt uppmärksammas i stället några andra sätt på vilka
regeringen kan ikläda staten ekonomiska förpliktelser.

I statsförvaltningen används ett system med beställningsbemyndiganden
for vissa investeringsliknande verksamheter. Det innebär att riksdagen
bemyndigar regeringen att intill ett visst belopp och för ett visst ändamål
beställa varor och tjänster som kommer att levereras och betalas under en

följd av år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, Prop. 1995/96:220
men riksdagen åtar sig genom bemyndigandet att under senare budgetår
anvisa vad som behövs. Fördelen med beställningsbemyndiganden är att
man kan undvika stora behållningar på anslagen. Alternativet är att tidigt
anvisa så stora anslag att de täcker hela den avsedda beställningsvolymen.

Bemyndigandetekniken används därför att det på många statliga
verksamhetsområden löper flera år från ett beslut om en åtgärd till dess
utgifterna uppträder på statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiska
investeringsverksamheter utan även i stödverksamheter där ett års
bidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. 1 vissa fall är
det nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att nå en
tillräckligt långsiktig stabilitet i en verksamhet som utförs av en annan
huvudman.

Det finns olika slag av bemyndiganden. En del är rena beställnings-
bemyndiganden som innebär att varor eller tjänster får beställas för
leverans och betalning under följande år. Andra bemyndiganden innebär
att utfästelser om framtida ersättningar och bidrag kan göras. I båda fallen
åtar sig riksdagen att anvisa anslag när behov uppkommer. De be-
myndiganden och liknande medgivanden av riksdagen som nu diskuteras
är sådana som med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarande
eller senare budgetår. Ett bemyndigande är således liktydigt med att
anslag så småningom måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om
omfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika noga
som ett anslagsbeslut.

Beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden av riksdagen
fyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bör
därför enligt regeringens uppfattning innehålla föreskrifter om detta. De
bör innebära att riksdagens bemyndiganden till regeringen skall vara
beloppsmässigt begränsade och gälla för bestämda ändamål.

När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande har staten iklätts en
ekonomisk förpliktelse. Omfattningen av sådana åtaganden som inte
motsvaras av anvisade anslag, avser regeringen att regelmässigt redovisa
i budgetpropositionen i anslutning till respektive anslag. Dessutom avses
en redovisning lämnas för den samlade s.k. bemyndigandeskulden.

7.2 Åtaganden i den löpande verksamheten

Regeringens förslag: Regeringen får ikläda staten sådana ekono-
miska förpliktelser som är nödvändiga för att statens löpande
verksamhet skall fungera tillfredsställande.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 170
f. ).

Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget i
denna del.

Skälen för regeringens förslag: Det under avsnitt 7.1 behandlade Prop. 1995/96:220
bemyndigandesystemet används främst i myndigheternas direkta sakverk-
samhet. Myndigheterna har dock behov av att även i sin administration
kunna göra åtaganden som formellt och reellt medför betalningsskyldighet
under senare budgetår än det för vilket anslag har anvisats. Exempel på
sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och
anställning av personal.

Åtaganden i den löpande verksamheten uppmärksammas inte så länge
en myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning.
Däremot framträder de tydligt om en myndighet avvecklas eller dess
verksamhet minskas radikalt. I samband med senare års strukturföränd-
ringar i statsförvaltningen har sådana åtaganden blivit synliga. Anslag har
i många fall behövt anvisas för att täcka kostnaderna för dessa.

Åtaganden i den löpande verksamheten berördes redan i förarbetena till
regeringsformen. I prop. 1973:90 s. 350 uttalade regeringen att förbindel-
ser som - även för längre tid än närmast följande budgetår - är nödvändi-
ga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses
medgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten.

Det är lämpligt att regeringen i budgetlagen ges en uttrycklig befogen-
het att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamheten
för längre tid än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Denna
befogenhet kommer regeringen sedan att med lämpliga preciseringar
delegera till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur att
omfattningen av de åtaganden som görs med stöd av detta bemyndigande
inte kommer att vara känd. Någon redovisning till riksdagen förpliktelser-
na kan därför inte ske.

7.3 Kreditgarantier

Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högst
det belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier m.m.
När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmande
göras utan att beloppet begränsas. Regeringen skall för riksdagen
varje år redovisa de garantier m.m. som ställts ut.

Utredningens förslag stämmer överens med regeringens (se bet. s. 171
f.).

Remissinstanserna har i stort sett inte haft några invändningar mot
förslaget i denna del. Statskontoret anser dock att det bör övervägas att
göra en tydligare åtskillnad mellan å ena sidan kommersiellt prövade
garantier helt inom ramen för ett självfinansierat system och å andra sidan
garantier med subventionsinslag. Riksrevisionsverket anser att utnyttjade
garantier bör redovisas samtidigt med statsbudgetens preliminära utfall.
Vidare anser verket att riksdagen även skall ta ställning till garantiernas
löptid. Det förekommer att åtgärder snabbt måste vidtas för att rädda stora

företag och kreditinrättningar från att komma på obestånd. Därför måste Prop. 1995/96:220
det enligt Riksrevisionsverket finnas en möjlighet för regeringen att träda
in utan att först behöva lägga fram en proposition.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen ikläder staten ekonomiska
förpliktelser - eller i vart fall potentiella sådana - genom att lämna
kreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast
gäller såsom för egen skuld. Garantin leder till utbetalning om den
garanterade låneskulden inte betalas av låntagaren. Även andra liknande
förbindelser existerar, t.ex. sådana som syftar till att garantera att en
institutions kapital hålls intakt.

Kreditgarantier används för att stödja bl.a. jordbruket, exporten och
bostadsbyggandet. Garantier har under senare år även använts i samband
med den s.k. bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. I
allmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inom
en given ekonomisk ram. I takt med att garanterade lån amorteras minskar
garantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Andra
garantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras.

Budgetlagen bör innehålla föreskrifter om kreditgarantier och liknande
åtaganden. Bestämmelserna bör i första hand innebära att riksdagens
bemyndigande till regeringen att ställa ut kreditgarantier skall vara be-
loppsmässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål. I fall riksdagen
begränsade garantiernas löptid skulle det kunna få skadliga konsekvenser
för den berörda verksamheten. Mot slutet av garantiperioden skulle det
nämligen kunna uppstå osäkerhet om huruvida staten avser att förlänga
garantin. Regeringen har således i denna fråga en annan uppfattning än
Riksrevisionsverket. Däremot anser regeringen att det i en del fall kan
finnas skäl som talar för att riksdagens medgivande till regeringen att
ställa ut garantier för ett bestämt ändamål bör vara begränsat till en antal
budgetår.

I början av 1990-talet gjorde staten mycket stora åtaganden till banker
och vissa andra kreditinstitut. Syftet var att trygga stabiliteten i det
svenska betalningssystemet och att säkra kreditförsörjningen. Staten
garanterade att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina
förpliktelser i tid. I detta syfte inhämtade regeringen (prop. 1992/93:135,
bet. 1992/93:NU 16, rskr. 1992/93:155) beloppsmässigt obegränsade
bemyndiganden att besluta om olika stödåtgärder i form av garantier, lån
och aktiekapitaltillskott m.m. Beloppsmässigt opreciserade garantier har
även meddelats för Öresundsförbindelsen och olympiska spel.

I vissa situationer har det således bedömts vara nödvändigt att riksdagen
bemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt opreciserade åtaganden
för ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda skäl finns även på
detta sätt kunna ikläda staten ekonomiska förpliktelser bör anges i
budgetlagen.

Det föreligger däremot inte något större behov för regeringen att i
brådskande fall kunna ställa ut garantier utan riksdagens bemyndigande.
Erfarenheten visar att när oförutsedda och akuta situationer inträffat har
dessa kunnat lösas av statsmakterna på ett tillfredsställande sätt utan ett
så långtgående bemyndigande som Riksrevisionsverket förordat.

I finansplanen lämnar regeringen en förhållandevis utförlig och samlad Prop. 1995/96:220
redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. I anslutning till
de anslag som belastas med utgifter vid ett eventuellt infriande av
åtaganden lämnas dessutom en fördjupad redogörelse för de olika
sakområdena. Dessa redovisningar ger en bild av de potentiella ekono-
miska förpliktelser som regeringen har iklätt staten. En bestämmelse om
en redovisningsskyldighet för kreditgarantier bör tas in i lagen. Till
skillnad från Riksrevisionsverket anser regeringen dock att redovisningen
har sin plats i årsredovisningen för staten (jfr. avsnitt 12.4).

7.4 Garantiavgifter

Regeringens förslag: För en statlig garanti skall en avgift tas ut.
Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantin
innebär för staten, om inte riksdagen för ett visst fall beslutar annat.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 174
f.).

Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: För att täcka statens kostnader för
administration och förluster på grund av garantier skall långivare eller
mottagare av stöd betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas för
närvarande till en viss procentandel av kapitalskulden. Bestämmelser om
avgiften finns i fråga om äldre garantier i lagen (1988:777) om avgifter
för statliga garantier och i övrigt i förordningen (1988:764) om statligt
stöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen och
förordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier uppgå till
en procent av den garanterade kapitalskulden. I vissa fall tas dock en
lägre eller ingen avgift alls ut.

För att undvika att garantiverksamheten subventioneras måste staten ta
betalt for kreditrisken liksom för de administrativa kostnaderna. Om en
enhetlig avgift tas ut, t.ex. en procent av det garanterade beloppet, kan det
innebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk under det
att sådana med låg kreditrisk får betala en alltför hög avgift. Skäl finns
därför, enligt regeringens bedömning, att söka differentiera garantiav-
gifterna i förhållande till bedömda kreditrisker. För att göra detta på ett
rationellt sätt behövs någon form av riskanalys av de garantiutfästelser
som aktualiseras. Det är emellertid svårt att i varje enskilt fall fastställa
kreditrisken. Det ligger i sakens natur att schablonmetoder måste användas
och att en viss riskutjämning får ske inom grupper av garantitagare.

Banker och försäkringsbolag ställer ut garantier på kommersiella
villkor. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kan
göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiut-
fästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga

villkor står att få på marknaden. Staten kan därför komma att före- Prop. 1995/96:220
trädesvis ställa ut garantier då risken är unik, särskilt svår att bedöma
eller mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella garantigiva-
re höga premier, något som kan göra garantin ointressant för mottagaren.

Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägna
att göra det, kommer statens garantier att hålla en genomsnittligt hög
risknivå. Om statliga garantier inte skall subventioneras måste avgifterna
också återspegla den höga risknivån.

Den garantiavgift som bestäms efter en riskanalys kan i vissa fall bli så
hög att ändamålet med garantin omintetgörs. Detta kan vara ett uttryck
för att i det aktuella fallet är en garanti inte det lämpligaste sättet att
stödja verksamheten. I stället kan då ett anslag anvisas som motsvarar det
önskade subventionselementet, varefter avgiften kan läggas på en lägre
nivå.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få
besluta om avgiftens storlek. Om det uppkommer fråga om att ställa ut
en statlig kreditgaranti utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt
lägre än den bedömda ekonomiska risken, bör dock, enligt regeringens
uppfattning, beslut om detta fattas av riksdagen.

8 Statsbudgetens avgränsning

8.1 Statsbudgeten och lånebehovet

Regeringens förslag: Regeringens förslag till statsbudget skall i
princip omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som
påverkar statens lånebehov.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se
bet. s. 182 f.).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har i det
väsentliga tillstyrkt förslaget i denna del. Riksrevisionsverket föreslår
några förtydliganden av bestämmelserna.

Skälen för regeringens förslag: Genom budgetreglering bestämmer
riksdagen enligt RF 9:3 till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas
och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten tas upp i statsbudgeten.
Riksdagen kan emellertid enligt RF 9:2 bestämma att statens medel skall
tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdesti-
nation.

Under lång tid har principerna om fullständighet och bruttoredovisning
varit vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Undantag har dock
förekommit. Från fullständighetsprincipen sker detta genom att inkomster
uppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför
statsbudgeten (specialdestination vid sidan av statsbudgeten) Undantag

från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning på statsbudgeten Prop. 1995/96:220
(speciaidestination i anslutning till statsbudgeten). Nettoredovisning
innebär att endast överskottet eller underskottet i en verksamhet förs upp
på statsbudgeten.

Under 1960- och 1970-talen var det vanligt att vissa inkomster direkt
användes för vissa utgifter utan att föras upp på statsbudgeten. Detta
påverkade främst statsbudgetens omfång men knappast dess saldo. Mer
eller mindre fullständig överenstämmelse rådde därför mellan statsbud-
getens saldo och statens lånebehov. Under senare hälften av 1980-talet
och början av 1990-talet ökade emellertid skillnaden mellan statsbud-
getens saldo och statens lånebehov.

Riksdagens oro för utvecklingen kom till tydligt uttryck i ett betänkande
från finansutskottet (bet. 1992/93 :FiU30 s. 167). Utskottet anförde att
genom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper och
tilltagande nettoredovisning mot budgeten - samtidigt som väsentliga
delar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidan
av statsbudgeten - saknas det möjlighet att fa en klar uppfattning av den
statliga verksamheten. Finansutskottet ansåg att den statliga budgeten inte
längre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga
verksamhetens effekter. Enligt utskottet har det statliga upplåningsbehovet
blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalanserna
i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella
anspråk.

Avgränsningen av statsbudgeten är enligt regeringens uppfattning alltför
vag. Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på eller
utanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamheter
som skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanför
statsbudgeten. Statsbudgetens värde som beslutsunderlag minskar till följd
av denna vaga avgränsning och detta kan leda till en försvagad budgetdis-
ciplin.

Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har under
årens lopp påverkats i väsentlig grad av att vissa utgifter och inkomster
har hanterats på varierande sätt. Periodvis ändrade förfaranden har från
ett år till ett annat påverkat denna skillnad med tiotals miljarder kronor.

För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgifts-
ramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler för
hur fullständighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. vad
som skall redovisas på respektive utanför statsbudgeten. Därför är det
viktigt att klart definiera vad som skall budgeteras och redovisas på eller
utanför statsbudgeten.

Statsbudgeten kan inte på ett enkelt och pålitligt sätt definieras med en
uppräkning av allt som skall tas upp på den. Dess innehåll och de olika
posternas benämningar behöver förändras allteftersom nya problem,
verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör statsbudgetens
avgränsning definieras generellt.

I olika sammanhang ägnas statens lånebehov en allt större uppmärksam-
het. I Riksrevisionsverkets budgetprognoser redovisas numera såväl
statsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker på kredit- och

valutamarknaderna intresserar sig mer för lånebehovet än för bud- Prop. 1995/96:220
getsaldot. Detta beror på att lånebehovet har ett större informationsvärde
i fråga om statens anspråk på kreditmarknaden och utvecklingen av
statens finanser. Till detta kommer att definitionen av budgetsaldot har
ändrats vid flera tillfällen. Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter.

Regeringen anser att statsbudgeten därför bör ges den avgränsningen att
inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar som kan antas påverka
statens lånebehov skall tas upp på statsbudgeten. Det betyder att
statsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter
och andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå i
förslaget till statsbudget.

Med andra betalningar avses transaktioner och belopp av de slag som
under flera år redovisats i budget- och kompletteringspropositionema som
förklaringar till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet.
Bland dessa betalningar m.m. ingår förändringar av krediter, sparande på
ramanslag, behållningar på reservationsanslag samt kassamässiga
justeringar. Vidare ingår nettoförändringar i utnyttjandet av kredit- och
låneramar i statlig verksamhet som redovisas på eller utanför statsbud-
geten. På detta sätt innefattas det kassamässiga nettot i verksamheter som
inte redovisas på statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. De betalningar
m.m. som påverkar lånebehovet avses i budgetförslaget föras samman och
tas upp i några informativa poster.

Som Riksgäldskontoret påpekat skiljer sig lånebehovet från budgetsaldot
genom att lånebehovet också innehåller Riksgäldskontorets nettoutlåning
och en kassamässig korrigering för skillnaden mellan den kassamässiga
belastningen på statsverkets checkräkning och det redovisade budgetut-
fallet i riksredovisningen. Det bör framhållas att den situationen kan
inträffa att Riksgäldskontoret har en nettoinlåning och att således statens
lånebehov är mindre än det traditionella budgetsaldot.

8.2 Brutto- och nettoredovisning

Regeringens förslag: Statens inkomster och utgifter skall tas upp
brutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endast
skall bidra till att täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredo-
visas.

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens (se
bet. s. 196 f.).

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del
har i princip godtagit utredningens förslag. Statskontoret anser dock att
konsekvenserna av de föreslagna undantagen i form av nettoredovisning
är oklara. Maximal transparens bör enligt kontoret eftersträvas med så få
undantag som möjligt. Det kan vidare enligt Statskontoret övervägas om
inte regeringen bör vara skyldig att särskilt redovisa skatteavvikelser på

samma sätt som skett i 1996 års ekonomiska vårproposition. Riks- Prop. 1995/96:220
revisionsverket föreslår några förtydliganden av bestämmelserna.

Skälen för regeringens förslag: Huvudprincipen vid avgränsningen av
den statliga budgeten skall, enligt regeringens uppfattning, vara att
samtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas på
statsbudgeten. Riksdagen måste dock ha möjlighet att undanta medel från
budgetregleringen.

Under de senaste åren har bruttoprincipen särskilt uppmärksammats
eftersom strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden och
att underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det huvudsakliga intresset har
riktats mot nettoredovisade inkomsttitlar, dvs. fall då utgifter avräknats
mot en inkomsttitel.

Enligt regeringens uppfattning bör på statsbudgetens inkomsttitlar
endast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för staten
och som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. På detta
sätt tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomster
finansierar alla dess utgifter. Minskning av en bokförd inkomst bör dock
kunna ske i enlighet med god redovisningssed.

Då inkomster och utgifter redovisas mot inkomsttitlar och anslag är det
inte möjligt att till följande år överföra saldot mellan utfallet på en viss
inkomsttitel och ett visst anslag. En konsekvens av bruttoredovisning är
därför att ett visst års överskott i en verksamhet används för att det året
finansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ett
underskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning.
En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär i praktiken att alla
inkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka alla
utgifter som redovisas mot anslag.

Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall
användas i en viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäckning
föreligger inom ett verksamhetsområde måste ett över- eller underskott
kunna överföras till kommande år. De specialdestinerade inkomsterna och
de mot dessa svarande utgifterna måste därför vid krav på full kost-
nadstäckning redovisas utanför inkomsttitlar och anslag.

Bruttoprincipen bör enligt regeringens uppfattning vara vägledande vid
utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och
inkomsttitlar.

I fråga om avgiftsinkomster m.m. i en verksamhet som i övrigt är
finansierad med anslag på statsbudgeten bör dock nettoredovisning
tillämpas. Alla myndigheter erbjuder mot en avgift olika typer av tjänster
och varor. Oftast sker detta i en mindre omfattning. Det kan gälla t.ex.
kurser eller publikationer. För sådan verksamhet avses inkomsterna i
regel endast bidra till myndighetens kostnader även om krav på full
kostnadstäckning också kan förekomma. För den del av en myndighets
verksamhet där full kostnadstäckning gäller vore det i och för sig tänkbart
att inkomster och utgifter inte alls togs upp på statsbudgeten. Detta skulle
dock, enligt regeringens uppfattning, resultera i krav på myndighetens
ekonomiadministration som ter sig orimliga med hänsyn till verksam-
hetens och avgiftsinkomsternas oftast obetydliga omfattning. Anslaget bör

därför även i sådana fall få avräknas med nettoutgiftema. Detta leder till Prop. 1995/96:220
att inkomsterna specialdestineras till verksamheten. Genom att omfatt-
ningen av verksamheten är liten behöver hänsyn knappast tas till dessa
inkomster då anslag anvisas.

En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkomster i
verksamheter som inte lämpligen kan särredovisas med krav på full
kostnadstäckning. Exempel på detta är museernas inkomster från
entréavgifter. Myndighetens verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad och
inkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetens
kostnader. Eftersom inkomsterna är betydande tas normalt hänsyn till
avgiftsinkomsterna när anslaget anvisas. Även i sådana fall bör, enligt
regeringens uppfattning, anslaget få avräknas med nettoutgiftema.

Åtskilliga myndigheter erhåller gåvor och andra bidrag till verksam-
heten från givare utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidrag
lämnas mellan statliga myndigheter. Gåvor och andra bidrag kan ses som
en inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet men som inte
behöver täcka alla dess kostnader. Sådana gåvor bör därför behandlas på
samma sätt som avgiftsinkomster i de avseenden som nu diskuteras.
Redovisning mot anslag bör i göras netto så att utfallet visar den andel av
utgifterna som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Om
verksamheten är helt finansierad med bidrag, bör den inte tas upp på
inkomsttitel och anslag utan hanteras på samma sätt som helt avgifts-
finansierad verksamhet.

Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statens
egendom skall användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinans-
ierad återinvestering. 1 förvaltningen av statsskulden förekommer såväl
inkomst- som utgifitsräntor. Även i dessa fall är nettoredovisning mot
anslag en lämplig metod.

Det är regeringens avsikt att ge en god presentation av den nettoredovi-
sade verksamheten samt av den del av statens verksamhet som inte
redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Några föreskrifter om detta
behöver inte tas in i budgetlagen.

Skatteavvikelser kan ses som dolda skatteutgifter, dvs. som en form av
nettoredovisning. Som Statskontoret mycket riktigt påpekat är det ett
viktigt krav på en ny skärpt budgetprocess att alla särbestämmelser som
leder till inkomstbortfall prövas lika noggrant som utgiftsanslagen. Därför
har regeringen i år också för första gången redovisat en sammanställning
av s.k. skatteavvikelser (prop. 1995/96:150 bil. 3). Regeringens avsikt är
att även i framtiden lämna sådana redovisningar. Formerna för redovis-
ningen liksom vad som skall ingå i den kan dock komma att utvecklas
och bör närmare övervägas. Därför är det for tidigt att redan nu införa en
skyldighet för regeringen att lämna sådana redovisningar.

8.3 Vid sidan av statsbudgeten

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: På inkomsttitlar och anslag skall inte redovisas
sådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens
intäkter.

Utredningen förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se
bet. s. 204 f.).

Remissinstanserna har i stort sett inte haft något att erinra mot
utredningens förslag i denna del. Riksrevisionsverket har dock föreslagit
vissa förtydliganden av bestämmelserna.

Skälen för regeringens förslag: Om inkomster specialdestineras för en
viss verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning bör
verksamheten inte tas upp under inkomsttitlar och anslag. Skälet till detta
är att i en sådan verksamhet måste över- eller underskott kunna överföras
till kommande år. Som exempel kan affärsverken nämnas. Det före-
kommer även att helt avgiftsfinansierade verksamhetsgrenar i andra
myndigheter redovisas vid sidan av statsbudgeten.

Full kostnadstäckning föreligger då inkomsterna helt skall täcka
kostnaderna inom ett verksamhetsområde. Enligt regeringens uppfattning
upprätthålls kravet på full kostnadstäckning även då ett fastställt bidrag
lämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten, om verksamhetens
intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet inte
uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella
underskott som inte närmare preciseras.

Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom bör en
verksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Helt avgiftsfinansierad
verksamhet skall gå jämnt upp under en viss tidsperiod. Det betyder att
ett över- eller underskott som ackumulerats under några få år också skall
avvecklas under en liknande tidsrymd. Den avgiftsfinansierade verksam-
heten kommer därför inte att påverka statens upplåningsbehov utöver ett
visst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i en
verksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andra
verksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehov
skall innefattas i beräkningen av statens lånebehov.

Avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på full
kostnadstäckning bör enligt regeringens uppfattning i princip inte
budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Det innebär att ett
antal obetecknade 1 000-kronors anslag, som för närvarande utgör sådana
verksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas.

8.4 Disposition av avgiftsinkomster

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: Regeringen får besluta om dispositionen av
avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som
staten tillhandahåller om inkomsterna helt eller delvis täcker statens
kostnader for verksamheten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 207
f.).

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot utredningens forslag
i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter,
s.k. betungande avgifter, får endast riksdagen besluta om. Befogenheten
att besluta om avgifter som utgör skälig ersättning för prestationer som
frivilligt tas i anspråk tillhör däremot regeringens s.k. restkompetens (jfr
RF 8:13).

Praktiskt taget alla myndigheter erbjuder i en liten omfattning mot en
avgift olika former av varor och tjänster, t.ex. publikationer, kurser,
rådgivning och lokaler. 1 vissa myndigheter har den avgiftsfinansierade
verksamheten en stor omfattning. Eftersom prestationerna efterfrågas
frivilligt måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende på hur stor
efterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansieras
med avgifter. Över- och underskott måste kunna balanseras till kommande
år. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bör
därför - såsom anfördes i föregående avsnitt - inte tas upp på inkomsttit-
lar och anslag.

Om avgiftsinkomsterna endast skall bidra till att finansiera verksam-
heten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag som därmed blir
nettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanse-
ras, men utrymmet för utgifter under nästa år påverkas genom anslags-
sparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt blir
avgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposi-
tion för den verksamhet där de uppstår. Riksdagen avstår därmed från att
låta dem finansiera annan statlig verksamhet.

Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i staten
utvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar till
att ersätta en detaljerad resursstyming med en mål- och resultatstyrning.
Sådan styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinner
sig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersätts
regelstyrning med ekonomiska incitament. Ett sådant incitament kan vara
att en myndighet som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten.
Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras är
därför viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna.

I många myndigheter lämnar den avgiftsfinansierade verksamheten ett
bidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Verksamheten
befinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyrning.

För att den skall kunna utvecklas enligt sina egna förutsättningar och före- Prop. 1995/96:220
liggande efterfrågan bör den inte ingå i riksdagens budgetreglering.
Användningen av statens medel för den avgiftsfinansierade verksamhetens
behov bör därför bestämmas i annan ordning.

Under vissa förutsättningar får regeringen med stöd av restkompetensen
besluta att en avgift skall tas ut på ett verksamhetsområde. Regeringen får
även besluta hur hög avgiften skall vara eller hur den skall beräknas. En
rätt att besluta om dispositionen av sådana specialdestinerade inkomster
följer däremot knappast av restkompetensen. Regeringens befogenhet att
besluta om dispositionen av avgiftsinkomster bör därför komma till
uttryck i budgetlagen.

9 Finansiering av investeringar

9.1 Anläggningstillgångar

Regeringens förslag: Inom låneramar som riksdagen årligen
fastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggnings-
tillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med lån
i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådan
lånefinansiering.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 227
f.).

Remissinstanserna har i denna del inte haft några invändningar mot
förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen bestämmer hur statens
medel får användas. Ofta sker det genom att anslag anvisas till olika
ändamål. Åtskilligå slag av tillgångar finansieras dock inte längre alltid
med anslag. Andra typer av finansieringsformer har under senare tid fått
ökad betydelse. I budgetlagen bör därför vissa av dessa andra finans-
ieringsformer regleras.

I avsnittet sker en uppdelning mellan olika slag av tillgångar utifrån
avsikten med innehavet. Anläggningstillgångar, som behandlas i
förevarande avsnitt, skaffas för stadigvarande bruk eller innehav. Övriga
tillgångar benämns omsättningstillgångar. Rörelsekapital, som behandlas
i avsnitt 9.2, beräknas som omsättningstillgångar minskat med kortfristiga
skulder. Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella och
immateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive datapro-
gram.

Sedan en tid tillbaka tillämpas ett finansieringssystem som innebär att
Riksgäldskontoret till en annan statlig myndighet lånar ut medel, s.k.
interna lån. Detta sker för att finansiera såväl materiella som immateriella
anläggningstillgångar. På detta sätt finansieras för närvarande tillgångar

som utgör produktionsfaktorer i myndigheternas verksamhet - investering- Prop. 1995/96:220
ar för förvaltningsändamål - t.ex. maskiner, inventarier och ADB-system.
Myndigheternas amorteringar och räntor finansieras under avskrivnings-
tiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som får
disponeras i verksamheten. Den interna lånefinansieringen kan även
omfatta större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter.

Finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blir
investeringarnas kapitalkostnader synliga. Metoden leder också till en
större flexibilitet för regeringen och myndigheterna eftersom de kan fatta
beslut om investeringar på närmast företagsekonomiska grunder. Den
likviditetsrestriktion som tidigare var så betydelsefull för myndigheterna
kan tonas ned. En jämförbarhet uppnås mellan statliga och privata aktörer
och i valet om verksamheten skall bedrivas med egna resurser eller med
köpta tjänster. I en verksamhet med blandad finansiering, eller då en
tillgång brukas under lång tid, underlättas en korrekt fördelning av
kostnaderna mellan olika intressenter och i tiden. Beslut om investeringar
som påverkar verksamheten under lång tid hanteras därmed på annat sätt
än beslut om driftutgifter.

I framför allt avgiftsfinansierad verksamhet men även på annat håll
finns medel som regeringen får disponera, t.ex. avgiftsinkomster och
inkomster från försäljning av egendom. Regeringen - som normalt skall
finansiera anläggningstillgångar med interna lån - kan i stället besluta att
investeringar skall finansieras med sådana slag av medel. Regeringen kan
också tänkas besluta att enstaka anskaffningar av objekt av mindre värde
skall finansieras med anslagsmedel.

Det förekommer att en myndighet från en icke-statlig givare erhåller en
gåva eller ett bidrag för att helt finansiera anskaffningen av en viss
tillgång. Det vore, enligt regeringens uppfattning, orimligt om myndig-
heten även i dessa fall måste finansiera anskaffningen med ett internt lån
och placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan på att
amorteringar och räntor på lånet skall betalas. I sådana fall inkräktar inte
investeringen på ett av riksdagen anvisat anslag och påverkar heller inte
statens lånebehov. Det är därför naturligt att regeringen får disponera
medlen samt besluta att de skall användas för att finansiera anskaffningen
av tillgången i enlighet med givarens önskemål. Någon enstaka gång
förekommer det att staten som gåva tar emot en fastighet som är belånad.
De föreslagna reglerna för finansiering av anläggningstillgångar hindrar
inte att staten i en sådan situation tar över ansvaret för lånen under den
bindningstid som återstår.

Riksgäldskontoret lämnar även lån till andra än statliga myndigheter,
t.ex. aktiebolag som helt ägs av staten. Lånen redovisas då som en
finansiell anläggningstillgång i Riksgäldskontoret. Även andra statliga
myndigheter än Riksgäldskontoret kan lämna lån till utomstående eller
skjuta till riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anläggningstill-
gångar i Centrala studiestödsnämnden (fordringar avseende studielån) och
i Bankstödsnämnden (kapitaltillskott till Retriva och Securum).

Regeringen anser att även finansiella anläggningstillgångar bör kunna
finansieras med interna lån i Riksgäldskontoret om det vid utlåningstill-

föllet är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas. I annat fall är lånet Prop. 1995/96:220
eller riskkapitalet snarast att se som ett bidrag som bör finansieras med
anslag. Lånefordringar kan i vissa fall behöva skrivas ned om låntagaren
inte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar av lånet. I sådana fall
bör nedskrivning finansieras med anslag, såvida inte avgifter tagits ut för
att täcka denna typ av förluster.

Ett årligt riksdagsbeslut om låneramar innebär ett bemyndigande för
regeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori av
investeringar. Regeringen avser att föreslå riksdagen att ta ställning till
skilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstill-
gångar för förvaltningsändamål. På detta sätt blir investeringsbemyndigan-
dena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram anger
det högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nya
investeringar består därför av de belopp som amorteras under året och en
eventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkor
som skall gälla för lånen, t.ex. räntesatsen.

9.2 Rörelsekapital

Regeringens förslag: Inom en kreditram som riksdagen årligen
fastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verk-
samhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen
får besluta om villkor för sådana krediter och om likvida medel som
myndigheterna disponerar.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 224
f.).

Remissinstanserna har i stort sett inte haft någon erinran mot förslaget.
Riksgäldskontoret har dock anfört att eftersom rörelsekapital enligt
förslaget skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret, leder detta till
att behovet av rörelsekapital endast kan finansieras till rörlig ränta. Det
finns, enligt kontoret, ingen anledning att på detta sätt inskränka
myndigheternas handlingsfrihet och ge dem minskade möjligheter att
hantera sina ränterisker.

Skälen för regeringens förslag: Myndigheterna måste kunna finansiera
såväl tillfälliga medelsunderskott som omsättningstillgångar, exempelvis
fordringar och lager. Detta gäller särskilt de avgiftsfinansierade myndig-
heterna.

Myndigheternas behov av rörelsekapital motsvarar omsättningstill-
gångar minskat med kortfristiga skulder. Sådana tillgångar kan finansieras
med leverantörskulder eller från myndigheternas räntekonton. Det
ytterligare behov av rörelsekapital som finns bör, enligt regeringens upp-
fattning, kunna finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Med krediter
avses här - till skillnad från lån - att ett högsta tillåtna belopp fastställs

4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- Prop. 1995/96:220
eller underskott.

Genom att årligen besluta om en kreditram för rörelsekapital behåller
riksdagen kontrollen över den statliga upplåningen. Riksdagens årliga be-
myndigande behöver, enligt regeringens uppfattning, inte avse skilda
kreditramar för olika slag av rörelsekapital eller olika myndigheter.
Riksdagen bör i stället kunna fastställa en enda samlad kreditram för
rörelsekapital. Det bör sedan få ankomma på regeringen att besluta hur
stor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den skall
vara.

Regeringen bör vidare få besluta om de villkor som skall gälla för
krediten. Sådana villkor avser bl.a. den räntesats och de löptider som skall
gälla. Har någon myndighet ett osedvanligt stort behov av rörelsekapital
och det därför kan finnas skäl att överväga delvis bundna krediter, finns
inget hinder mot att även den möjligheten prövas. Myndigheternas
räntekostnader avses bli täckta av medel som de disponerar i verksam-
heten om inte regeringen beslutar annat. En myndighet kan få ett
överskott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkoren för
sådana medel. Medelsöverskott på räntekonto eller i anslutning till en
rörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkter
bör regeringen kunna få besluta att myndigheten skall få disponera.

9.3 Infrastrukturella investeringar

Regeringens förslag: Anskaffning av andra tillgångar för staten,
bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 231
f.).

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: En stor del av statens investeringar
utgörs av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kan - till
skillnad från investeringar för förvaltningsändamål som behandlas i avsnitt
9.1 - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används
främst av andra än staten. Som exempel kan vägar och järnvägar nämnas.
Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet
ingen monetär avkastning till staten.

Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger riksdagen
bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt
viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger
monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstill-
delningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under
en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investe-
ringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid sådana

investeringar som beskrivs i avsnitt 9.1, gör lånefinansieringen det möjligt Prop. 1995/96:220
för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna
mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller
förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning.

Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar.
De är i regel stora och betydande reala resurser och en betydande produk-
tionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella och
samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansierings-
formen. Regeringen anser därför att infrastrukturella investeringar bör
finansieras med anslag.

Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art
bör enligt regeringens mening gälla även för finansiering av annan
egendom som inte bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befäst-
ningar, kulturfastigheter och museiföremål.

9.4 Tillgångar i särskilda fall

Regeringens förslag: Riksdagen kan för viss myndighet eller för viss
anskaffning besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligt
de regler som nämns i avsnitt 9.1, 9.2 och 9.3.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 233
f.).

Remissinstanserna: Ingen erinran har framförts mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: Det finns fyra affärsverk, nämligen
Statens järnvägar, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Affärsverket svenska
kraftnät. Affärsverken disponerar i princip inte några anslag på statsbud-
geten. Därför kan deras investeringar inte finansieras med anslag.

Riksdagen har lämnat affärsverken stor frihet att inom vissa ramar låna
internt inom staten eller på den allmänna kreditmarknaden för investering-
ar i såväl anläggningstillgångar som rörelsekapital. Affärsverkens totala
lånefinansiering styrs med ramar eller med krav på lägsta soliditet (prop.
1990/91:29 s. 12, bet. 1990/91:FiU4 s. 8, rskr. 1990/91:38).

I anslutning till behandlingen av olika propositioner tar riksdagen
ställning till särskilda investeringsplaner och motsvarande för affärsverken
och vissa andra myndigheter. Dessa myndigheters investeringar får sedan
finansieras med överskotts- eller avskrivningsmedel, med lån i Riks-
gäldskontoret eller på den allmänna kreditmarknaden och med inkomster
från försäljning av egendom. För affärsverkens och vissa andra myndig-
heters finansiering av investeringar gäller således särskilda regler som
riksdagen beslutat. Dessa finansieringsmöjligheter bör finnas kvar även i
framtiden.

Även i andra fall kan det finnas skäl för riksdagen att göra undantag
från de regler för finansiering av investeringar som föreslås i avsnitten

9.1-3. Om t.ex. regeringen bemyndigas att förvärva aktier och investe- Prop. 1995/96:220
ringen inte förväntas ge tillräcklig avkastning kan en del av investeringen
finansieras med anslag och en del med ett internt lån i Riksgäldskontoret.

Ett annat exempel kan vara att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av en
trafikanläggning. I ett sådant fall kan investeringen helt eller delvis
finansieras med ett internt lån. Det kan också tänkas att någon myndighet
bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som
ett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet.

10 Överlåtelse av statens egendom

10.1 Allmänt

Regeringens förslag: Grundläggande bestämmelser som anger under
vilka förutsättningar regeringen får sälja statens egendom tas in i
budgetlagen. Bestämmelserna gäller endast sådan egendom som står
till regeringens disposition. Reglerna gäller dock inte sådan försälj-
ning av frivilligt efterfrågade varor som utgör ett led i en avgifts-
fmansierad verksamhet. Med försäljning jämställs byte. Slutligen
föreslås grundläggande bestämmelser om dispositionen av forsälj-
ningsinkomster.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 238
f.).

Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har enligt RF 9:9 en
skyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a.
förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen anges
att det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90 s. 347).
Riksdagen har emellertid inte antagit någon lag om överlåtelse av statens
egendom. På vissa områden - främst vad gäller fast egendom - har
riksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områden
har en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.

I det följande föreslås att vissa grundläggande bestämmelser om
förfogandet över statens egendom tas in i budgetlagen. Bestämmelserna
reglerar främst kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen.

De bestämmelser som föreslås anger under vilka förutsättningar
regeringen skall få sälja statens egendom. All statens egendom står dock
inte till regeringens disposition. I RF 9:8 undantas från regeringens
dispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för riksdagen eller dess
myndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskild
förvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden

och Sveriges riksbank. Tillämpningsområdet begränsas därför till sådan Prop. 1995/96:220
egendom som står till regeringens disposition.

Många myndigheter bedriver en avgiftsfinansierad verksamhet. Oftast
är det fråga om frivilligt efterfrågade tjänster. Det kan även förekomma
att varor, t.ex. publikationer, säljs på samma villkor. Undantagsvis kan
varuförsäljningen utgöra en viktig del av verksamheten (se avsnitt 8.4).

I nu nämnda fall utgör den löpande försäljningen av varor ett led i en
avgiftsfinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om försäljning
av statens egendom. När det i detta kapitel talas om försäljning och annan
överlåtelse av statens egendom samt disposition av försäljningsinkomster,
avses dock inte denna typ av försäljning. De föreslagna reglerna skall
endast gälla sådana försäljningar som mer intermittent görs av egendom
som ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Tillämp-
ningsområdet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendom
som inte utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verksamhet.

I detta avsnitt föreslås bestämmelser som till sitt innehåll i stort sett
motsvarar vad som för närvarande gäller till följd av särskilda riksdagsbe-
slut eller praxis. Beträffande förutsättningarna för att överlåtelse
överhuvudtaget skall få ske, föreligger grundläggande skillnader mellan
fast och lös egendom. Därför behandlas överlåtelse av fast och lös
egendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös egendom finns ytterligare
skillnader i detta hänseende mellan olika egendomstyper. För den lösa
egendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och annan lös
egendom. Vad gäller dispositionen av försäljningsinkomster finns dock
inte skäl att göra någon liknande uppdelning. I sista avsnittet tas därför
denna fråga upp till gemensam behandling för alla egendomsslag.

10.2 Fast egendom

Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta om försäljning av
fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Detta
förutsätter dock att egendomen inte längre behövs i statens verksam-
het och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen även i
fortsättningen skall ägas av staten. Utan hinder av detta får regering-
en besluta om försäljning till kommun av fast egendom som behövs
för samhällsbyggnadsändamål. Försäljningarna skall genomföras
affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 240
f. ).

Remissinstanserna: Ingen erinran har framställts mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 1809 års regeringsform krävdes
riksdagens samtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fasta
egendom. Sådant samtycke har sedan år 1942 lämnats genom generella

bemyndiganden för regeringen att under vissa förutsättningar sälja fast Prop. 1995/96:220
egendom. I den nu gällande regeringsformen finns däremot ingen
bestämmelse om att riksdagen skall samtycka till försäljning av statens
fasta egendom. Frågor om försäljning och annan avhändelse av fast
egendom regleras alltså inte längre i regeringsformen. Riksdagen har inte
heller antagit någon lag på området. Däremot har riksdagen vid flera
tillfällen ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att sälja
fast egendom. Försäljning av statens fasta egendom kräver således
fortfarande riksdagens specifika eller generella bemyndigande.

Sedan lång tid tillbaka har statens fasta egendom endast fått säljas om
den inte längre behövs för ett statligt ändamål. En bestämmelse med
motsvarande innehåll bör tas in i budgetlagen. Det är dock inte ekono-
miskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo behåller fast
egendom om utnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statens
kostnader för skötsel och underhåll. Möjlighet måste finnas att sälja en
fastighet om statens behov av lokaler kan lösas på ett tillfredsställande
sätt, t.ex. genom förhyrning i del av den sålda fastigheten eller av annan
lokal. Regeringen bör därför även få sälja sådan fast egendom som endast
behövs i ringa utsträckning.

Som närmare behandlas i författningskommentaren till 25 § har
riksdagen för vissa typer av fast egendom fattat särskilda beslut som
begränsar möjligheten att sälja egendomen. Så är förhållandet på vissa
områden där marköverlåtelse är - eller framför allt har varit - ett led i att
staten stimulerar viss verksamhet, exempelvis egendom upptagen på den
s.k. jordfonden. Vad gäller försäljning av viss mark i fjällvärlden har
riksdagen anbefallt särskild återhållsamhet av hänsyn bl.a. till rennä-
ringens intressen och det allmänna intresset av en så långt möjligt orörd
natur i fjällområdena. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvår-
dens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens eller något annat
allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört. Egendom som är
testamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte får
avhända sig egendomen, kan i princip inte säljas eller på annat sätt
överlåtas. Det kan finnas fastigheter som utgör en del av vårt kulturarv
eller som av andra skäl, t.ex. hänsynen till naturvården eller totalförsvaret,
bör förbli i statlig ägo.

För att bl.a. riksdagens intentioner på olika områden skall kunna
tillgodoses anser regeringen att det i budgetlagen bör tas in en be-
stämmelse om att statens fasta egendom inte får säljas om det finns
särskilda skäl för att den skall förbli i statens ägo.

Beloppsgränser

Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen att regeringen -
undantagandes försäljning av fast egendom till kommun för samhälls-
byggnadsändamål - inte får besluta om försäljning av fast egendom om
dess värde överstiger 5 miljoner kronor. Under förutsättning att över-
skottet från försäljningen används för investeringar i form av bygg-

produktion eller inköp samt planeras och genomförs så att statens samlade Prop. 1995/96:220
förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning av
fast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.

En beloppsgräns ger i och för sig inte några garantier för att endast de
politiskt intressanta ärendena underställs riksdagen. Det är ändå ett enkelt
sätt att avlasta riksdagen försäljningsärenden av rutinkaraktär samtidigt
som överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ett
slopande av beloppsgränser skulle kräva ett tämligen omfattande regelverk
för om och när försäljning far ske. Det finns risk för att handläggningen
av ärendena då skulle kompliceras och fördröjas. Under senare tid har
med nu gällande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt under-
ställas riksdagen. Det finns därför anledning att behålla ett system med
beloppsgränser. En annan fråga är om nuvarande beloppsgränser är väl
avvägda och om det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olika
beloppsgränser.

Sedan riksdagen år 1988 bemyndigat regeringen att under ovan angivna
förutsättningar om reinvestering sälja fast egendom vars värde inte över-
stiger 50 miljoner kronor, har de faktiska förhållandena på området
ändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet tog framför allt sikte på
försäljning av statens kommersiella fastigheter. Under senare tid har
mycket stora delar av statens bestånd av sådana fastigheter överförts till
av staten ägda aktiebolag. Kvar i statens direkta ägo finns endast fast
egendom som inte har bedömts lämplig för annat ägande. Man har av
t.ex. kulturhistoriska eller försvarspolitiska skäl ansett att vissa fastigheter
även i fortsättningen skall förvaltas av myndigheter. En stor del av detta
bestånd av direktägd fast egendom kommer aldrig att säljas. Försäljning
av statens direktägda fasta egendom kan därför förväntas ske i relativt
liten omfattning om inte beslut tas om stora strukturförändringar eller
omfattande nedläggningar av statlig verksamhet.

Det år 1988 föreskrivna villkoret att överskottet från försäljningen
normalt skall återanvändas for investeringar i form av byggproduktion
eller inköp har blivit otidsenligt. Sedan dess har en ny ordning for
styrning av statens investeringar införts. Riksdagen tar numera ställning
till investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Regeringen
kan därför inte genomföra större anskaffningar utan riksdagens kännedom.
Den fasta egendom som staten numera äger direkt är av sådan karaktär att
större försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringar-
na kan därför antas komma att vara vida större än försäljningarna och det
finns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenhet
urholkas. Till detta kommer att i stort sett alla fastighetsforsäljningar
under senare år har bedömts vara omfattade av den högre beloppsgränsen,
dvs. frigjorda medel har använts for återinvesteringar. Av dessa skäl kan
det aktuella kravet på återinvestering slopas utan att riksdagens finans-
makt undergrävs. Det är således tillräckligt att i lagen ha en enda
beloppsgräns.

De förutsättningar som förelåg då regeringen bemyndigades att sälja
fast egendom till en värde om högst 50 miljoner kronor är inte längre
aktuella sedan huvuddelen av statens fastighetsbestånd förts över till

aktiebolag. Beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom har därför Prop. 1995/96:220
fått en helt annan karaktär än det hade så sent som i slutet av 1980-talet.

Detta förhållande talar i någon mån for att en beloppsgräns som är lägre
än 50 miljoner kronor skulle kunna motiveras.

Den nuvarande beloppsgränsen om 50 miljoner kronor har emellertid
fungerat väl. Försäljningsinkomsten har oftast använts för återinvestering
och därför har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett alla
fastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär därför i
praktiken inte någon utvidgning av bemyndigandet i förhållande till vad
som nu gäller. En lägre gräns skulle däremot leda till att riksdagen i ökad
utsträckning belastas med rutinärenden. Genomförandet av många
fastighetsförsäljningar skulle då fördröjas och försvåras och risken för att
staten försitter lämpliga tillfällen skulle öka.

Regeringen bör därför få besluta om försäljning av statlig fast egendom
när egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. I likhet med
vad som redan gäller skall regeringen utan hinder av någon värdegräns
och sådana omständigheter som nämns i det föregående få sälja fast
egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål. Rätten att sälja fast
egendom är en av de rättigheter som regeringen föreslås få delegera. Det
är regeringens avsikt att vid delegeringen använda försiktigt satta och
differentierade värdegränser.

Med värde avses enligt nuvarande regler på området i första hand den
fasta egendomens taxeringsvärde. Normen har den fördelen att den är lätt
att tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljnings-
ärende vet om ärendets avgörande fordrar riksdagens medverkan eller
inte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det är
förhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsätts
något taxeringsvärde alls. Just för att det är statens egendom finns det
dessutom risk för ett alltför lågt taxeringsvärde. Detta talar för att en
särskild värdering bör äga rum inför en försäljning. Eftersom staten som
säljare har ett intresse av att ha en korrekt uppfattning om egendomens
marknadsvärde, sker sådana värderingar regelmässigt redan i dag. Ett krav
på en särskild värdering inför en försäljning leder därför inte till något
merarbete eller några ytterligare kostnader. Det marknadsvärde som egen-
domen vid en sådan särskild värdering åsätts bör enligt regeringens
mening få avgöra frågan om försäljningsärendet kräver riksdagens med-
verkan.

Affärsmässiga villkor

Redan år 1942 uttalades att full affärsmässighet bör gälla vid försäljning
av statens fasta egendom. En bestämmelse som lagfäster denna centrala
princip bör tas in i budgetlagen.

Affärsmässighet innebär att det skall tillses att priset blir så fördelaktigt
som möjligt för staten och att försäljningar till underpris inte äger rum.
Vidare skall försäljningsärenden handläggas utan ovidkommande hänsyn.

Riksdagen har vid skilda tillfällen beslutat om avsteg från principen om Prop. 1995/96:220
full affärsmässighet vid försäljning av vissa egendomstyper t.ex. egendom
som är upptagen på den tidigare nämnda jordfonden, vid friköp av
fjällägenhet och vid försäljning av krononybyggen i samband med
avveckling av åborättsinstitutet. Det finns därför ett behov av en
bestämmelse som medger avsteg från principen om affärsmässighet då
särskilda skäl talar för detta. Så kan vara fallet såväl vid försäljning av
vissa egendomstyper, exempelvis de ovan nämnda, som då detta sker för
vissa ändamål. Avsteg från principen om full affärsmässighet har främst
gjorts då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakens
natur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid en sådan bedömning
bör egendomens värde tillmätas betydelse. Regeringen avser inte att utan
riksdagens bemyndigande göra avsteg från principen om affärsmässighet
vid försäljning av egendom som har ett betydande värde. Någon uttrycklig
bestämmelse om en värdegräns behöver dock inte tas in i budgetlagen

Riksdagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om att
överlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fast
egendom som behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs dock att
egendomens värde inte överstiger fem miljoner kronor.

Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av förra seklet för att
främja järnvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och de
privata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorat
aktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigan-
det i fråga om egendom som behövs för allmän väg. I dagens samhälle
skulle staten på lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för att
stimulera byggandet av exempelvis flygplatser, hamnar och anläggningar
för telekommunikation. Enligt regeringens uppfattning finns det därför
inte skäl att i budgetlagen föra in en bestämmelse som motsvarar
bemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen om
affärsmässighet vid överlåtelser av det aktuella slaget.

Det förekommer att en kommun utan vederlag har överlåtit fast
egendom till staten för ett särskilt ändamål. Har staten inte disponerat
egendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den utan
ersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den till kommunen om
detta med hänsyn till samtliga övriga omständigheter bedöms skäligt
(prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277).

Det förekommer fall av vederlagsfria överlåtelser till kommuner. Dessa
överlåtelser sker dock alltid på avtalsrättslig grund, dvs. det följer av det
ursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skall
återlämnas om den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. Överlåtelser
som följer av avtal behöver inte regleras i lag. Någon annan form av
vederlagsfria överlåtelser till kommuner har inte förekommit under senare
år. Därför behövs det inte tas in någon regel som motsvarar det aktuella
bemyndigandet i budgetlagen.

Det är inte ovanligt att byte sker av statens fasta egendom. Ett behov
föreligger således av att ge regeringen möjlighet att besluta om detta
under samma förutsättningar som gäller för försäljning. En sådan rätt har
också förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.

Viss lös egendom såsom byggnad på ofri grund och tomträtt har sådan Prop. 1995/96:220
nära anknytning till fast egendom att regler som i olika sammanhang
gäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa egendom. Såvitt
avser försäljning av statens egendom har det bemyndigande som gällt
sedan 1942 även omfattat upplåtelse av tomträtt samt försäljning och byte
av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom. Regeringen anser
därför att det finns skäl att låta de regler som föreslås i detta avsnitt gälla
även för dessa typer av lös egendom.

10.3 Aktier och andelar

Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta att sälja statens
aktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte
riksdagen för det bolaget beslutat annat. Regeringen får inte utan
riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt
minska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften av
rösterna. Försäljningen skall genomföras affärsmässigt om inte
särskilda skäl talar mot detta.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 257
f.).

Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag eller
lämnat det utan erinran. Svea hovrätt - som inte motsätter sig förslaget
- anför dock att även en mindre post aktier i ett större bolag kan ha ett
betydande förmögenhetsvärde och att det kan diskuteras vilken frihet
regeringen bör ha i fråga om att sälja sådana aktieinnehav. I stället för att
riksdagen från fall till fall kan förbehålla sig beslutanderätten, kan ett
alternativ till detta vara en värdegräns liknande den som föreslås
beträffande fast egendom. Enligt Statskontoret bör det övervägas att låta
alla åtgärder som väsentligt ändrar statens ägarinflytande och röstetal
under eller över de kritiska gränserna på 10, 30 respektive 50 procent
underställas riksdagen om inte annat meddelas.

Skälen för regeringens förslag: Staten har med sitt aktieinnehav ett
betydande ägarengagemang i svenskt näringsliv. De företag som staten
äger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek och representerar
en mångfald olika verksamhetsinriktningar.

Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statens
förvärv och bildande av företag. Det första större statliga engagemanget
i ett aktiebolag uppstod när staten år 1907 förvärvade hälften av aktierna
i Luossavaara-Kirunavaara AB (LKAB). Den statliga företagssektorn
expanderade kraftigt under 1960-talet. Det fanns en önskan att organisera
redan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässiga
former och att korrigera upplevda brister i marknadssystemet. Under
1970-talet övertog staten av regional- eller arbetsmarknadspolitiska skäl
företag i krisbranscher som stål-, varvs- och textilindustrin. Under 1990-

talet har staten till följd av problemen i den finansiella sektorn övertagit Prop. 1995/96:220
ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter och
ytterligare industriföretag. Under senare år har också de tidigare
affärsverken Staten vattenfallsverk, Posten och Telia ombildats till av
staten helägda aktiebolag.

Som tidigare nämnts har under senare tid mycket stora delar av statens
fastighetsbestånd förts över till av staten hel- eller delägda aktiebolag. År
1991 inleddes dessutom en systematisk utförsäljning av aktier i statliga
företag. Nämnas kan t.ex. avyttringama av aktier i AssiDomän AB,
Pharmacia AB, Celsius AB och SSAB Svenskt stål AB.

Utöver denna typ av betydande aktieposter i större av staten helägda,
eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse andra mindre
aktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kan
nämnas delägarskap i nationella och internationella bolag som idkar
branschservice. Affärsverken innehar större poster i vissa bolag som ett
led i verksamheten. I detta sammanhang kan Luftfartsverkets innehav i A-
banan Projekt AB nämnas. Det förekommer även att myndigheter
förvaltar obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier som i flera fall
tillförts staten genom gåva eller på liknande sätt.

Gällande ordning

Praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel är
i det väsentliga ett utflöde av principen att vad som följer av ett
anslagsbeslut i fråga om förfogandet över de tillgångar som förvärvats för
anslaget skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Lös egendom som
förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom
får därför enligt praxis inte säljas utan riksdagens hörande (SOU 1972:15
s. 176).

I RF 9:8 anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till
regeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet över
statens egendom är emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att statens medel
inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av bestämmel-
sen får, enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 348), anses följa att egendom
som har anskaffats för medel som anvisats av riksdagen, inte får
disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut.

Statens innehav av aktier torde nästan uteslutande kunna föras tillbaka
på riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga över
aktierna. De har oftast inneburit att bolag bildats med statliga medel för
att driva viss verksamhet. Det har även förekommit att riksdagen beslutat
om förvärv av bolag genom köp av aktier. Avsikten får vanligen anses ha
varit att aktierna för framtiden skall utgöra statsegendom. Av detta följer
att det är riksdagen som beslutar om försäljning av sådana aktier. I praxis
har också riksdagens samtycke krävts för överlåtelse av statens aktier eller
andra åtgärder som lett till en minskning av statens ägarandel i ett bolag
(se bet. s. 260 fi).

Det kan också åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande Prop. 1995/96:220
skall inhämtas vid aktieförsäljningar. Det ursprungliga beslutet om ett
engagemang har genomgående fattats under riksdagens medverkan, t.ex.
i form av att medel för aktieteckning anvisats. I många fall har detta skett
för att allmänna intressen av skilda slag skall kunna tillgodoses. I vissa
fall har bolagsformen valts som ett alternativ till verksamhet i myndig-
hetsform. Till detta kommer att försäljning av aktier i statsägda bolag ofta
avser stora värden. Såväl statsfinansiellt som med hänsyn till effekterna
på samhället i övrigt, har ändringar i statens aktieinnehav i allmänhet
större betydelse än t.ex. ändringar i det statliga fastighetsbeståndet.

Befogenhetsfördelningen

Det är dock inte rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktier
prövas av riksdagen. Många försäljningsärenden är inte av den vikt att de
skall avgöras på denna nivå. Som exempel på ärenden som bör behandlas
på en lägre nivå kan nämnas försäljningar av obetydliga innehav av
främst börsnoterade aktier.

Det är av vikt att kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida över
väsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn kan förenas med
önskemålet om flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning.
Enligt regeringens uppfattning bör därför beslut om försäljning av aktier
i bolag där staten inte har en röstmajoritet - och där aktierna således
knappast innehas för att staten i bolagsform skall driva en verksamhet av
statligt intresse - i de flesta fallen kunna ankomma på regeringen.

De ärenden som är av sådan vikt att beslutanderätten bör ankomma på
riksdagen är enligt regeringens uppfattning främst försäljning av aktier i
bolag där staten har en röstmajoritet.

Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande över
verksamheten i ett aktiebolag utan att ha en röstmajoritet. Sådant
inflytande kan t.ex. grundas på avtal med övriga ägare. Inflytandet kan då
vidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En reglering av befogen-
heten att sälja statens aktier som bygger på begreppet bestämmande
inflytande är därför inte lämpligt.

Är 1990 gavs ett bemyndigande beträffande det statliga Förvaltnings-
aktiebolaget Fortia. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av staten
helägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes röst-
majoriteten i något av bolagen. Det innebar att 49 procent av aktierna i
t.ex. LKAB kunde ha sålts utan att riksdagen dessförinnan haft möjlighet
att ta ställning till frågan. Detta bemyndigande kan uppfattas som väl
vidsträckt. Risk finns för att en sådan ordning i alltför stor utsträckning
urholkar riksdagens inflytande på området.

Även om staten efter en försäljning fortfarande har en röstmajoritet i
ett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat väsentligt till följd av
försäljningen. Som närmare kommer att framgå nedan stadgar aktiebo-
lagslagen (1975:1385) ett visst inflytande för aktieägare som tillsammans
innehar en tiondel av rösterna i ett bolag. Inflytandet ökar för aktieägare

som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna. Det är således inte Prop. 1995/96:220
likgiltigt för staten om den har 51 procent eller 100 procent av rösterna
i ett bolag.

Med hänsyn till detta anser regeringen att försäljning av aktier i av
staten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoritet
eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier i princip bör beslutas av
riksdagen.

Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag vilja
ha större befogenheter. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet kan
regeringen då utverka ett särskilt bemyndigande av riksdagen att
beträffande just det företaget få vidta vissa slag av åtgärder.

Det kan tänkas fall då det av olika skäl kan vara viktigt för staten att
ha kvar en minoritetspost i ett bolag. Riksdagen kan därför vilja
förbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning trots att staten
inte ens äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Som ett exempel kan
nämnas statens köp av en mindre aktiepost i dåvarande Cementa AB.
Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhemska
producent av cement. Riksdagen kan av politiska skäl vilja förbehålla sig
rätten att fa besluta om försäljning av statens innehav av en minoritetspost
i t.ex. Celsius AB.

I aktiebolagslagen ges ett betydande inflytande för aktieägare som
tillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritets-
skydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller t.ex. bolagets verksam-
hetsinriktning, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter inte
kan ändras utan att ett beslut om detta biträds av minoritetsägaren. Till
följd av denna reglering kan riksdagen önska förbehålla sig rätten att
besluta om försäljning av aktier i ett bolag om det leder till att statens
andel av rösterna, utan att vara en majoritetspost eller hälften av rösterna
för samtliga aktier, sjunker så att den inte längre överstiger en tredjedel
av rösterna.

I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägare
som tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag, bl.a. be-
träffande vissa beslut som avser redan utgivna aktier samt vissa ändringar
i bolagsordningen. Riksdagen kan därför önska förbehålla sig rätten att
fatta sådana beslut som innebär att statens andel inte längre överstiger en
tiondel av rösterna.

Riksdagen skulle således på goda grunder kunna önska förbehålla sig
rätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att staten
inte har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier.
Enligt regeringens uppfattning bör det ankomma på riksdagen att
uttryckligen i varje särskilt fall ge till känna om den vill förbehålla sig
rätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har en
minoritet av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat något
sådant beslut bör regeringen ha rätt att besluta om aktiernas försäljning.

Merparten av företag med statligt ägande är av staten helägda bolag. I
en hel del fall har staten också 50 procent av rösterna. Med hänsyn bl.a.
till de utförsäljningar av statliga företag som förevarit under senare år och
till arten av de bolag som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt

att anta att antalet företag med statligt ägande där staten inte har en Prop. 1995/96:220
röstmajoritet i framtiden kommer att bli begränsat. Redan på grund av
detta finns inte skäl att - som Svea hovrätt antyder som en möjlighet -
införa någon värdegräns liknande den som föreslås för fast egendom. En
värdegräns vore dessutom olämplig av det skälet att den inte skulle fånga
upp sådana politiskt betydelsefulla innehav som representerar ett
förhållandevis begränsat förmögenhetsvärde. Även den av Statskontoret
förordade lösningen är opraktisk med hänsyn till det begränsade antalet
företag som är aktuella.

Regeringen anser att det i budgetlagen bör tas in en tydlig och enkel
bestämmelse som - mot bakgrund av ovan angivna överväganden -
reglerar under vilka förutsättningar regeringen skall få besluta att sälja
statens aktier. Denna regel bör innebära att regeringen får besluta att sälja
aktier i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte
riksdagen för just det bolaget har beslutat annat. Regeringen bör däremot
inte utan riksdagens bemyndigande få besluta att sälja aktier i bolag där
statens har minst hälften av rösterna. Om riksdagen och regeringen
utnyttjar möjligheterna att knyta särskilda skyldigheter och befogenheter
till namngivna bolag, uppnår man nödvändig klarhet, stadga och
flexibilitet på området.

Det är inte bara genom försäljning av aktier som statens röstmajoritet
i ett bolag kan påverkas. Det kan även ske exempelvis genom utgivning
av konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. För att riksdagen
skall kunna behålla sitt inflytande över väsentliga ändringar inom den
statliga företagssektorn, är det av vikt att den förbehålls rätten att besluta
om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.

Försäljning av aktier bör genomföras affärsmässigt. I likhet med vad
som föreslagits beträffande fast egendom bör regeringen även vid
försäljning av aktier få göra avsteg från denna princip om det finns
särskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan t.ex. vara att främja ökad
spridning av aktieägandet i ett bolag. Det har redan skett vid flera
tillfällen att privatpersoner har erbjudits att köpa mindre aktieposter till
ett förmånligare pris än vad som gällt för institutioner.

Vad som föreslagits beträffande försäljning av aktier bör även gälla vid
byte av sådan egendom. De föreslagna reglerna bör även gälla statens
innehav av andelar i ekonomiska föreningar.

I prop. 1995/96:141 föreslogs riksdagen bemyndiga regeringen att vidta
vissa förvaltningsåtgärder beträffande statliga företag, bl.a. försäljning av
aktier. Regeringen anmälde samtidigt att Budgetlagsutredningen kunde
komma med förslag som berör regeringens förvaltningsbemyndigande.
Den beredning av prop. 1995/96:141 som för närvarande pågår i
riksdagen pekar, enligt vad regeringen erfarit, mot att riksdagen lämnar
regeringen särskilda bemyndiganden beträffande vissa namngivna företag.
Detta förfarande är helt i linje med vad som förutsätts i den här före-
slagna regleringen. Sådana särskilda bemyndiganden, och motsvarande
tidigare givna bemyndiganden, kan således utan ändring fortsätta att gälla
när den föreslagna budgetlagen träder i kraft.

10.4 Annan lös egendom

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: Annan lös egendom än aktier skall regeringen
fä överlåta om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet
eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel.
Försäljningar skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl
talar mot detta.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 270
f.).

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i denna
del.

Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från begreppet fast
egendom - som till sin innebörd är definierat i lag - finns ingen reglering
som talar om vad som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inte
anges på annat sätt än genom en negativ bestämning. Det omfattar all
egendom, dvs. alla rättigheter av förmögenhetsnatur, som inte utgör fast
egendom. Utöver aktier kan som exempel på huvudkategorier av lös
egendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella förmögenhets-
rätter.

När det i detta avsnitt talas om lös egendom avses inte den lösa
egendom som utgörs av aktier. Inte heller avses den lösa egendom i form
av tomträtt och byggnad på annans grund som behandlas i avsnitt 10.2.
I detta avsnitt föreslås i stället en reglering for all annan lös egendom.
Förslaget kommer framför allt att få betydelse för den vanligt före-
kommande försäljningen av statens lösöre.

Praxis på området är att riksdagen beslutar om försäljning och annan
avhändelse av statens lösa egendom när egendomen har anskaffats för
medel anvisade av riksdagen och det kan anses följa av anslagsbeslutet att
riksdagen också skall besluta om en eventuell försäljning. Överlåtelse av
övrig lös egendom får beslutas av regeringen. Regeringen får dessutom
alltid sälja obrukbar eller obehövlig materiel.

Den i stort sett enda formen av överlåtelse av lös egendom som rent
faktiskt äger rum är försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Det
är överhuvud taget mycket svårt att tänka sig situationer där staten skulle
överlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver för
sin verksamhet. En sådan situation föreligger dock när regeringen någon
enstaka gång överlämnar museiforemål som statsgåvor. Riksdagen har inte
haft någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall som varit aktuella
fattat sådana beslut utan att höra riksdagen (se t.ex. KU 1975:12 och bet.
1989/90:KrU7).

Befogenhetsfördelningen

Prop. 1995/96:220

Den ovan beskrivna ordningen - dvs. att anslagsbeslutet är avgörande for
senare förfogandeåtgärder - har enligt regeringens uppfattning i viss mån
blivit otidsenlig.

Anslagsbeslutet ger inte alltid tillräcklig ledning for frågan om vilka
konkreta förfogandeåtgärder som får vidtas utan riksdagens medgivande.
Dessutom kan sambandet mellan en tillgång och ett anslag vara oklart. Ett
anslagsändamål kan vidare ha förlorat aktualitet. Långt ifrån alla statens
tillgångar kan föras tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts till
staten. Annan egendom har finansierats med avgiftsinkomster och
överskott av andra driftsmedel. Det finns också egendom som av hävd
innehas av staten. Till detta kommer att under senare år har allt fler
statliga investeringar finansierats med interna lån i Riksgäldskontoret.
Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos andra
kreditgivare.

Med hänsyn till detta bör frågan om vem som äger besluta om för-
fogandet över statens lösa egendom inte längre bero av vad som kan anses
följa av ett anslagsbeslut. I stället bör finansieringen vara avgörande. Har
egendomen anskaffats med statens medel, bör riksdagen också besluta om
förfogandeåtgärdema. 1 övriga fall bör regeringen ha beslutanderätten. På
så sätt kan riksdagen även i fortsättningen behålla ett fast grepp över den
statliga förmögenhetsdispositionen.

Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar eller obehövlig materiel.
Enligt regeringens uppfattning bör denna rätt vidgas till att även avse
annan lös egendom än materiel. Regeringen bör även få rätt att överlåta
sådan egendom på annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva. Det
bör därför tas in en bestämmelse i lagen om att regeringen får överlåta lös
egendom som inte längre behövs i statens verksamhet eller som blivit
obrukbar.

Även vid försäljning av statens lösa egendom skall affärsmässighet
iakttas om inte särskilda skäl talar mot detta. Sådana särskilda skäl kan
exempelvis föreligga vid försäljning till utvecklingsländer. Det som gäller
för försäljning av lös egendom bör även gälla vid byte av sådan egendom.

10.5 Disposition av försäljningsinkomster

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: Har riksdagen beslutat om försäljningen skall
inkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten om inte
riksdagen bestämmer annat. Har regeringen beslutat om försäljningen
gäller följande. Har den försålda egendomen ingått i en verksamhet
för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får inkomsten
användas för att finansiera investeringar som ingår i planen. Om
egendomen har finansierats med anslag skall medel motsvarande
egendomens bokförda värde först redovisas mot en inkomsttitel, och
har egendomen finansierats med lån skall lånet först lösas. Med vissa
undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den
verksamhet där den försålda egendomen har använts. Har egendomen
finansierats på annat sätt får hela försäljningsinkomsten disponeras
i verksamheten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 275
f.).

Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot det framlagda
förslaget.

Skälen för regeringens förslag: När en egendom säljs tillförs staten en
inkomst. Därför behövs inte endast regler som ger regeringen befogen-
heter att besluta om försäljning utan även föreskrifter som anger under
vilka förutsättningar regeringen får besluta hur sådana försäljnings-
inkomster skall disponeras.

Tidigare var statens investeringar i allmänhet anslagsfinansierade. Det
fanns då ett tydligt samband mellan en av riksdagen beslutad medelsan-
visning och en viss investering. Under senare år har investeringar i ökad
utsträckning finansierats med lån. Detta har lett till att sambandet mellan
medelsanvisning och investering har upphört. Staten äger också tillgångar
som finansierats med avgiftsinkomster, bidrag eller gåvor. Dessutom finns
egendom som av ålder innehas av staten och där den ursprungliga
finansieringen är oklar. Oberoende av hur en tillgång har finansierats,
utgör inkomsterna från försäljningen av egendomen statens medel.

Riksdagen har inte fattat något beslut med generell verkan om hur
inkomster från försäljning av statens egendom får disponeras. Däremot
har riksdagen meddelat vissa särskilda beslut. Dessa beslut, liksom den
praxis som tillämpas, skiftar mellan olika slag av egendom och mellan
olika verksamhetsområden och t.o.m. mellan liknande verksamhetsom-
råden. Dessutom gäller olika villkor beroende på om egendomen har
finansierats med anslag, interna lån eller på annat sätt och om egendomen
har ett bokfört värde eller inte.

Utgångspunkten för en reglering är den att det är riksdagen som
bestämmer hur statens medel skall användas. En möjlig lösning vore
därför att föreskriva att alla inkomster från försäljning av statens egendom
skall tillföras en inkomsttitel på statsbudgeten. Medlen skulle då komma

5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

under riksdagens rådighet och få bidra till finansieringen av de utgifter Prop. 1995/96:220
som riksdagen beslutar om. Det vore också en konsekvent tillämpning av
bruttoredovisning på statsbudgeten. En så kategorisk lösning är, enligt
regeringens uppfattning, av olika skäl inte är lämplig. Den är inte heller
nödvändig för att trygga riksdagens rätt att bestämma vad statens medel
skall användas till.

För att trygga denna rätt, är det tillräckligt att regeringen inte får
använda försäljningsinkomster för andra ändamål än sådana som riksdagen
på ett eller annat sätt har beslutat om. Säljs egendom och används
inkomsterna till att återanskaffa i huvudsak motsvarande egendom eller
för i huvudsak samma ändamål, kan riksdagen sägas ha kontroll över hur
medlen används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförs
verksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslag
eller finansieras på annat sätt. Ett inslag av nettoredovisning föreligger.

Riksdagen har också kontroll över användningen av försäljningsin-
komstema om den för skilda verksamhetsområden tar ställning till eller
informeras om de större investeringar som skall genomföras varje år. På
liknande sätt förhåller det sig om riksdagen tar ställning till fleråriga
investeringsplaner och låneramar för investeringarna. Om försäljningsin-
komster - utan att passera statsbudgeten - finansierar sådana investering-
ar, kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen används.

Det finns emellertid situationer då försäljningen av en egendom inte är
en normal och naturlig företeelse i en statlig verksamhet. Detta kan t.ex.
vara fallet om en försäljning hänger samman med att en statlig verksam-
het läggs ned, att dess verksamhetsform ändras påtagligt eller att omfatt-
ningen väsentligt förändras. I dessa fall ändras ändamålet för den statliga
verksamheten och för de medel som används i den. Det är då naturligt att
försäljningsinkomsten tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten och att den
således inte får disponeras av regeringen.

Med utgångspunkt från dessa överväganden bör följande regler gälla för
dispositionen av inkomster från försäljning av statens egendom.

När det ankommer på riksdagen att besluta om en försäljning av
egendom bör riksdagen också särskilt bestämma om försäljningsinkomsten
skall hanteras på något annat sätt än att föras till en inkomsttitel.

Om regeringen har beslutat om försäljningen, bör utgångspunkten vara
att regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål som
riksdagen på ett eller annat sätt beslutat om. Detta villkor är uppfyllt om
försäljningsinkomstema används för att återanskaffa egendom som
motsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak samma
ändamål. Reglerna bör inte vara tvingande. Regeringen skall alltid ha
möjlighet att redovisa en forsäljningsinkomst mot en inkomsttitel.

Till att börja med kan det vara lämpligt att särskilt reglera de fall då
den försålda egendomen har använts i en verksamhet för vilken riksdagen
har godkänt en investeringsplan. Regeringen bör få besluta att hela
inkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår i
planen. Riksdagen kan ju fortfarande sägas ha kontroll över medlens an-
vändning. För riksdagens vidkommande innebär en tillämpning av regeln
endast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre lånemedel behöver

ställas till förfogande för investeringar som riksdagen redan tidigare Prop. 1995/96:220
beslutat om.

I övriga fall - dvs. när regeringen har beslutat om försäljning av
egendom som inte har använts i en verksamhet för vilken riksdagen
godkänt en investeringsplan - bör, av skäl som framgår nedan, det sätt på
vilket anskaffningen av tillgången har finansierats vara avgörande för
regeringens rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler bör
gälla beroende på om den försålda egendomen har finansierats med
anslag, lån eller på annat sätt.

Om anskaffningen av egendomen har finansierats med anslag får egen-
domens bokförda värde betydelse. Det bokförda värdet utgörs av
anskaffningsutgiften minskat med avskrivningar. Det bokförda värdet
motsvarar således de anslagsmedel som ännu inte förbrukats. Dessa medel
bör återföras till statsbudgeten. Detta kan ske genom att den del av
försäljningsinkomsten som motsvarar det bokförda värdet redovisas mot
en inkomsttitel. Den del som återstår bör regeringen få disponera. På detta
skapas ett incitament att eftersträva en så hög försäljningsinkomst som
möjligt. Denna återstående del av inkomsten bör dock inte få disponeras
fritt utan endast i den verksamhet där den försålda egendomen har
använts. På så sätt behåller riksdagen kontrollen över medlen.

I syfte att främja affärsmässighet och för att undvika onödig admini-
stration, bör regeringen få disponera hela försäljningsinkomsten om den
uppgår till ett mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana enstaka investe-
ringar till mindre belopp som en myndighet gjort i anläggningstillgångar
för förvaltningsändamål utan att ta upp lån i Riksgäldskontoret. Även i
detta fall krävs dock att inkomsten disponeras i den verksamhet där den
försålda egendomen har använts.

Situationen blir en annan när fast egendom eller aktier säljs i en
verksamhet där det inte finns en av riksdagen godkänd investeringsplan.
Överlåtelserna är exempel på försäljningsärenden som inte är normala och
naturliga företeelser i verksamheten utan som utgör väsentliga för-
ändringar av det sätt på vilket den bedrivs. Därför bör hela inkomsten vid
försäljning av sådan egendom redovisas mot en inkomsttitel.

Om egendomen har finansierats med lån måste försäljningsinkomsten
i första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament for att
uppnå så stora försäljningsinkomster som möjligt, bör regeringen få
besluta att överskottet skall få disponeras i verksamheten. Av skäl som
anförts ovan, bör detta dock inte gälla vid försäljning av fast egendom
eller aktier. Överskottet bör då redovisas mot en inkomsttitel.

Anskaffningen av den försålda egendomen kan även ha finansierats på
annat sätt än med anslag eller lån. Som exempel kan nämnas gåvor och
donationer samt egendom som anskaffats med medel från avgiftsfinans-
ierad verksamhet. I vissa fall har medel motsvarande avskrivningar och
avkastning fått behållas i verksamheten och kunnat användas för
investeringar. Dessutom finns egendom vars finansieringen inte kan
hänföras till en bestämd källa. 1 fall som nu nämnts bör regeringen få
besluta att hela försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhet
där den försålda egendomen har använts.

Regeringens beslut om hur försäljningsinkomster får disponeras kommer Prop. 1995/96:220
att meddelas i en förordning, genom bestämmelser i regleringsbrevet för
en viss verksamhet eller genom ett särskilt beslut avseende inkomsten från
en viss försäljning.

11 Redovisning och revision

11.1 Redovisningsskyldighet inför riksdagen

Regeringens förslag: Regeringen är redovisningsskyldig inför
riksdagen för statens medel och övriga tillgångar. Redovisnings-
skyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten
samt statens skulder och andra ekonomiska förpliktelser.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 119
f.).

Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget eller har inga
invändningar mot det. Riksgäldskontoret anser dock att en årsredovisning
för staten också bör innehålla en resultatredovisning i vilken regeringen
anger mål och uppnådda huvudsakliga resultat inom de olika verksamhets-
områdena eller utgiftsområdena. Detta skulle, enligt kontoret, öka intresset
för årsredovisning för staten och medföra att den kom att utvecklas i
samklang med myndigheternas årsredovisningar.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutar om skatt till staten
och bestämmer hur statens medel skall användas. Samtidigt ställer
riksdagen huvuddelen av statens medel till regeringens disposition.
Riksdagen granskar också rikets styrelse och förvaltning. Bland annat
dessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen skall ha en
allmän redovisningsskyldighet inför riksdagen. De frågor som bör ställas
är närmast vad som bör ingå i denna skyldighet och hur den skall
fullgöras.

Regeringen är för närvarande inte skyldig att lämna någon samlad
ekonomisk redovisning till riksdagen avseende t.ex. vilka inkomster som
uppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning har
heller inte lämnats. Riksrevisionsverket har dock publicerat en samlad
årsredovisning for staten avseende räkenskapsåret 1993/94. Den omfattar
dels balans- och resultaträkningar samt finansieringsanalys, dels en
sammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Års-
redovisningen återgavs i sammandrag i 1995 års kompletteringsproposi-
tion (prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 76). Riksrevisionsverket har även
publicerat en sådan årsredovisning avseende räkenskapsåret 1994/95 som
i sammandrag återgavs i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop.
1995/96:150 bil. 1 s. 103).

Redovisningsskyldighet är ett vidare begrepp än bokföringsskyldighet. Prop. 1995/96:220
Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning,
innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs och
resultatet av denna. Begreppet täcker dessutom innehåll, kvalitet och
relevans i den information som lämnas till mottagaren.

Redovisningsskyldigheten bör enligt regeringens uppfattning omfatta
statens medel och tillgångar liksom statens verksamhet till den del de
handhas av regeringen eller av myndigheter under regeringen. Samtliga
statens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringens
disposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda för
riksdagen och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild
förvaltning. Enligt RO 9:4 är det riksdagens förvaltningskontor som i
fråga om riksdagen och dess myndigheter handlägger frågor om för-
valtning av ekonomisk natur och som meddelar föreskrifter om detta. AP-
fonden är ett exempel på en institution som handhar tillgångar som i lag
avsatts till särskild förvaltning.

Det är enligt regeringens uppfattning praktiskt om regeringens
redovisning även omfattar de medel som handhas av riksdagen och dess
myndigheter med undantag för Sveriges riksbank. En förutsättning för en
sådan redovisning är att riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgifter
som underlag för redovisningen. Detta leder självfallet inte till att
regeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något som
helst sakansvar på området. Riksdagen och dess myndigheter skall
naturligtvis sköta sin bokföring inom ramen för riksdagens anvisningar på
området.

En del av regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom ramen
för en årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen kommer då att
omfatta all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering och
kommer främst att innehålla sammanfattande ekonomiska uppgifter.
Regeringen avser att kommentera informationen och göra analyser som
ökar förståelsen för innebörden i siffrorna.

Uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom olika verksamhets-
områden kan däremot knappast ingå i en årsredovisning for staten såsom
Riksgäldskontoret föreslagit. Den statliga verksamheten är så omfattande
och mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligt
sätt redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdags-
arbetet andra sammanhang som bättre lämpar sig för en redovisning av
verksamheten, dess resultat och effekter. I avsnitten 5.2 och 12.4 anger
regeringen hur redovisningsskyldigheten i olika avseenden avses fullgöras.

11.2 Kraven på redovisningen

Prop. 1995/96:220

Regeringens förslag: Bokföringen i staten skall fullgöras på ett sätt
som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skall
ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resulta-
tet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga
tillgångar. Regeringen eller den myndighet som regeringen be-
stämmer skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.

Utredningen förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 125
f.).

Remissinstanserna: Inga invändningar har i denna del framförts mot
utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag: För att en ekonomisk redovisnings-
skyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a.
bokföringen skall skötas.

Med hänsyn till vikten av detta kunde det i och för sig vara motiverat
att riksdagen beslutade om detaljerade bestämmelser för redovisningen i
staten. Det vore dock enligt regeringens bedömning opraktiskt att i lag
lägga fast sådana detaljerade ekonomiadministrativa regler. I stället bör
det vara tillräckligt att riksdagen beslutar om de allmänna krav som skall
gälla för redovisning. Med fördel kan detta ske med hänvisning till
begreppen god redovisningssed och rättvisande bild.

1 bokföringslagen, som endast gäller för näringsidkare, föreskrivs att
bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med
god redovisningssed. I årsredovisningslagen föreskrivs att årsredovis-
ningen skall upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god
redovisningssed. Vidare föreskrivs att balansräkningen, resultaträkningen
och noterna skall ge en rättvisande bild av ställningen och resultatet.

God redovisningsed innebär inte endast en allmänt accepterad praxis för
gott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpande
genom preciserade rekommendationer i olika frågor från bl.a. Bokförings-
nämnden. Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingen
upprätta årsredovisningar med iakttagande av god redovisningssed. I
bokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med iakttagan-
de av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgöra
bokföringsskyldigheten på det sätt som överensstämmer med god
redovisningssed. För myndigheter under regeringen utvecklas denna
redovisningssed av Riksrevisionsverket.

Redovisningen skiljer sig mellan den statliga och den privata sektorn.
Staten behöver därför egna normer för vad som är god redovisningssed
och för vad som ger en rättvisande bild. På många områden sammanfaller
dock normerna inom samhällets olika sektorer.

I stället for att riksdagen beslutar om detaljerade regler för redovisning
i staten bör regeringen åläggas att meddela närmare bestämmelser for

bokföring och redovisning. Regeringen bör kunna uppdra åt en annan Prop. 1995/96:220
myndighet att medverka i detta arbete. De förordningar som regeringen
redan beslutat på området, och de tillämpningsföreskrifter och allmänna
råd som meddelats av Riksrevisionsverket, svarar enligt regeringens
uppfattning väl mot dessa krav.

11.3 Revision

Regeringens förslag: Statens verksamhet skall granskas genom revi-
sion.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 128
f.).

Remissinstanserna: Inga invändningar har riktats mot förslaget. Svea
hovrätt, som tillstyrker den föreslagna lagregleringen, anför i detta
sammanhang att formerna för revision av regeringens egen verksamhet
bör ses över. Enligt hovrättens uppfattning bör denna fråga övervägas i
samband med riksdagens arbete med saken. Riksrevisionsverket anser att
det är angeläget att en lag som reglerar revisionens omfattning, befogen-
heter m.m. kommer till stånd. En budgetlag kompletterad med en
revisionslag innebär enligt Riksrevisionsverket att Sverige får en rättslig
reglering som motsvarar den som finns i andra jämförbara länder.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutar om den statliga
verksamhetens inriktning och omfattning. En självklar del i ett sådant
beslutssystem är att riksdagen har ett ansvar for resultatet av verksam-
heten. Riksdagen har vidare ett ansvar för att redovisningen är rättvisande,
att förvaltningen fungerar säkert och effektivt samt att gällande före-
skrifter iakttas. Riksdagen har dessutom behov av att kunna följa att
statens medel används i överensstämmelse med vad riksdagen bestämt.
Riksdagen bör därför föreskriva att statens verksamhet skall granskas
genom revision. Av detta följer emellertid inte entydigt i vilken organisa-
torisk form granskningen bör ske.

Regeringen ansvarar inför riksdagen för den statliga verksamheten.
Riksrevisionsverket granskar på regeringens uppdrag statlig verksamhet
för att säkerställa en så god effektivitet som möjligt samt för att
kontrollera att myndigheternas redovisning är tillförlitlig och att räkenska-
perna är rättvisande. Den information som kommer fram genom gransk-
ningen står också till riksdagens förfogande.

Revisionen av Statsrådsberedningen, de olika departementen och
Regeringskansliets förvaltningskontor - vilka alla utgör egna myndigheter
- utförs av regeringskansliets revisionskontor, som för närvarande är
administrativt inordnat i Civildepartementet. Revisionskontorets framtida
organisatoriska tillhörighet prövas for närvarande.

Härutöver svarar Riksdagens revisorer för en granskning av den statliga
verksamheten.

Enligt Lagrådet synes förslaget på denna punkt lämna öppet om Prop. 1995/96:220
revision avses kunna begränsas till intemrevision eller om extemrevision
förutsätts. I sistnämnda fall synes den revision som för närvarande sker
av regeringskansliet knappast stå i överensstämmelse med bestämmelsen.

I sitt granskningsbetänkande (bet. 1995/96:KU30) anser konstitutions-
utskottet att det är otillfredsställande att regeringskansliet inte är föremål
för en löpande extern revision. Utskottet förutsätter att det översynsarbete
som pågår leder fram till att regeringskansliet granskas av externa
revisorer.

Regeringen anser att revisionen av statens verksamhet bör vara
självständig i förhållande till granskningsobjektet, göras opartiskt och ske
systematiskt mot bakgrund av väl definierade regler.

När det gäller revisionen av regeringskansliet har regeringen ingen
annan uppfattning än Svea hovrätt, Lagrådet och konstitutionsutskottet.
Regeringens avsikt är därför att vidta åtgärder med sådan innebörd att
även regeringskansliet kommer att granskas av externa revisorer.

Frågan om att införa en särskild lag som reglerar den revision som
Riksrevisionsverket utför bereds för närvarande inom regeringskansliet.

12 Uppföljning, prognoser och utfall

12.1 Uppföljning

Regeringens förslag: Regeringen skall noga följa hur statens in-
komster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutade
eller beräknade belopp.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 290
f.).

Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot
utredningens förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Statens budgetprocess delas traditio-
nellt in i tre faser. Det är beredning, beslut och genomförande. Regering-
en är ansvarig för beredningen av budgetförslaget och genomförandet av
den beslutade verksamheten. Riksdagen beslutar om statsbudgeten. Under
genomförandet sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutat
budgetår finns därför en fjärde fas i budgetprocessen som omfattar
kontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten.

För att en budgetprocess skall vara effektiv krävs att alla dess faser
fungerar väl. Forskningsresultat på området talar för att en noggrann
uppföljning under genomförandet kan medverka till att skärpa budgetdis-
ciplinen. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, angeläget att den
löpande uppföljningen under genomförandefasen förbättras.

Kraven på aktiv uppföljning skärps dessutom genom EU-medlemskapet. Prop. 1995/96:220
Av artikel 104c i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen
följer en skyldighet att ha nationella förfaranden på budgetområdet som
gör det möjligt att undvika alltför stora underskott. Sverige skall också,
enligt artikel 3 i ett protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt och
regelbundet underrätta EG-kommissionen om det förväntade och faktiska
underskottet och om skuldnivån.

Uppföljning behöver även ske av att utgiftstak och ramar for utgiftsom-
råden inte överskrids. Aktiva åtgärder avseende olika anslag och
inkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar som
ligger i riksdagens beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteter
under budgetens genomförandefas.

För att kunna styra den statliga verksamheten krävs att återföring av in-
formation sker snabbt. Detta är en förutsättning för att nödvändiga
åtgärder skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräcklig
kontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa hur
budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget som
riksdagen har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar och
anslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statens
lånebehov behöver uppmärksammas.

Regeringen avser att med lämplig periodicitet skaffa sig information om
utvecklingen så att vid behov korrigerande åtgärder kan vidtas eller
förslag om sådana åtgärder kan lämnas till riksdagen.

12.2 Budgetprognoser

Regeringens förslag: Vid minst två tillfällen under löpande budgetår
skall regeringen redovisa prognoser for riksdagen och förklara
väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se
bet. s. 292 f.)

Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen behöver prognoser - eller
underlag för prognoser - om hur statsbudgetens inkomster och utgifter
utvecklas samt om utgiftsramarna kommer att hålla. Dessutom behövs
prognoser om utnyttjandet av interna låneramar och krediter samt om
statens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppfölj-
ningen av den löpande budgeten, bedömningen av åtgärdsbehovet under
det löpande budgetåret och beredningen av budgeten for det kommande
budgetåret.

Riksdagen bör vid några tillfällen under löpande budgetår tillställas en
redovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt en
bedömning av utfallet for hela budgetåret. Sådan rapportering kan anses
ingå i den redovisningsskyldighet som regeringen har inför riksdagen (se

avsnitt 11.1). Om det visar sig att statsbudgeten eller delar av den utveck- Prop. 1995/96:220
las i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, kan innehållet
i prognoserna ge upphov till debatt och beslut i riksdagen.

Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att budgetprognoser
lämnas till riksdagen vid de tidpunkter som är föreskrivna för budget-
propositionen respektive den ekonomiska vårpropositionen. Sådana
prognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget,
bör vara ett minst lika intressant beslutsunderlag för nästa års statsbudget
som det föregående årets utfall.

Budgetprognoser avses därför ingå i budgetpropositionen och den
ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen kommer till följd av detta
att ske i september och april. Budgetprognoserna kan också överlämnas
till riksdagen med en skrivelse om detta vid något tillfälle bedöms
lämpligt. Något hinder finns självfallet inte för regeringen att lämna
ytterligare budgetprognoser till riksdagen vid andra tillfällen under året.
För att öka prognosernas informationsvärde avser regeringen att presentera
dem på ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag,
inkomsttitlar och utgiftsramar där skillnaderna mellan budgeterade belopp
och beräknat utfall är väsentliga.

12.3 Statsbudgetens utfall

Regeringens förslag: Regeringen skall senast fyra månader efter ett
avslutat budgetår för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära
utfall samt förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp
och det preliminära utfallet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (se
bet. s. 295 f.).

Remissinstanserna: Några större invändningar har inte framförts mot
utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag: Efter avslutat budgetår lämnar
regeringen inte någon samlad redovisning till riksdagen av utfallet på de
olika inkomsttitlarna och anslagen m.m. jämfört med de belopp som tagits
upp i statsbudgeten. En sådan detaljerad utfallsredovisning utformas dock
av Riksrevisionsverket för regeringens räkning.

Riksrevisionsverkets rapport blir tillgänglig även för riksdagen. Den
underställs däremot inte riksdagen formellt och riksdagen far inte heller
på något annat sätt en samlad information om de skillnader som
uppkommit mellan de anslagsbelopp som anvisats av riksdagen och den
slutliga belastningen på respektive anslag.

I regeringens redovisningsskyldighet får anses ingå att lämna en
sammanhållen redovisning till riksdagen av budgetutfallet på en detaljnivå
som motsvarar den på vilken riksdagen har beslutat om i statsbudgeten.
Det betyder att uppgifter skall lämnas om varje anslag och inkomsttitel.

Även andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall beaktas. Prop. 1995/96:220
Väsentliga skillnader i förhållande till av riksdagen beräknade och
beslutade belopp bör förklaras.

En redovisning av statsbudgetens detaljerade utfall för riksdagen kan
leda till att de statsfinansiella konsekvenserna av olika beslut upp-
märksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga om
lagreglerade skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupad
analys av utfallet bör även kunna bidra till ökad kunskap om och bättre
förståelse av de mekanismer som är verksamma på olika inkomst- och
utgiftsområden. I sin tur bör detta kunna bidra till en successivt förbättrad
precision i prognoser och budgetering och därmed till en förbättrad
budgetdisciplin.

Det vore önskvärt att redovisningen av statsbudgetens utfall - uppdelat
på inkomsttitlar och anslag och med förklaringar till väsentliga skillnader
mellan budgeterade belopp och utfall - lämnades till riksdagen i sådan tid
att den kunde utgöra underlag för riksdagens ställningstagande till den
ekonomiska vårpropositionen med dess förslag om utgiftstak och
utgiftsområden. Det skulle då krävas att redovisningen lämnades senast
före utgången av april.

Till följd av de rutiner och system som för närvarande används för
redovisning och rapportering i staten är det emellertid inte möjligt att
lämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången av
april. Så länge system och rutiner inte medger att en sådan redovisning
lämnas i tid till den ekonomiska vårpropositionen, skall regeringen i
stället överlämna en preliminär utfallsredovisning på lämplig detaljnivå
med enkla kommentarer. Den preliminära utfallsredovisningen bör
överlämnas till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositio-
nen. Redovisningen av det slutliga utfallet får i stället ingå i den
årsredovisning för staten som behandlas i nästa avsnitt.

12.4 Årsredovisning

Regeringens förslag: Så snart som möjligt, dock senast nio månader
efter ett avslutat budgetår, skall regeringen se till att en årsredovis-
ning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall innehålla
resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det
slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 298
f.).

Remissinstanserna har inte framställt några större erinringar mot
förslaget i denna del.

Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 11 föreslås att det i budget-
lagen tas in en bestämmelse om att regeringen är redovisningsskyldig
inför riksdagen för den statliga verksamheten och för förvaltningen av

statens medel och övriga tillgångar. Vidare föreslås att redovisningen skall Prop. 1995/96:220
ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet
och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga
tillgångar.

För att fullgöra en del av sin redovisningsskyldighet inför riksdagen bör
regeringen åläggas att se till att en årsredovisning för staten överlämnas
till riksdagen. Årsredovisningen bör innehålla resultaträkning, balans-
räkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens
inkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringar
och kommentarer. En sådan årsredovisning ger en samlad bild av statens
finansiella resultat och ställning och bör vara väl lämpad att utgöra
underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för den
politiska debatten. En årsredovisning för staten bör omfatta statens
samtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet och
andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder.

I årsredovisningen bör däremot, som närmare utvecklas i avsnitt 11.1,
inte tas in i någon samlad redovisning av de sakliga resultat som uppnås
inom olika delar av den statliga verksamheten. Sådan redovisning bör av
skäl som anges i avsnitt 5.2 i stället lämnas i budgetpropositionen och i
andra propositioner eller i skrivelser.

I olika sammanhang utreds för närvarande vilka krav som bör ställas på
företags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av deras
verksamhet. När kraven fastställts är det naturligt att dessa i tillämpliga
delar även får gälla för staten.

Årsredovisningen för staten bör lämnas till riksdagen så snart det kan
ske. Med nuvarande rutiner är en årsredovisning klar åtta till nio månader
efter avslutat budgetår. Det bör på sikt vara möjligt att få fram en
årsredovisning som kan överlämnas till riksdagen innan kammaren gör
sommaruppehåll i arbetet. Under överskådlig tid kommer det dock
knappast att vara möjligt att färdigställa en årsredovisning i sådan tid att
den kan överlämnas till riksdagen vid den informationsmässigt mest
önskvärda tidpunkten, nämligen i slutet av april när riktlinjer för den
framtida ekonomiska politiken börjar beredas i riksdagen.

Om årsredovisningen inte kan överlämnas till riksdagen i god tid innan
kammaren gör sommaruppehåll, bör man enligt regeringens uppfattning
vänta med presentationen till dess budgetpropositionen lämnas till
riksdagen i september, eller annorlunda uttryckt, nio månader efter
budgetårets utgång. Regeringen anser att det är otillfredsställande att en
årsredovisning för närvarande inte kan lämnas tidigare. I likhet med
Statskontoret och Riksrevisionsverket anser regeringen att strävan bör vara
att det slutliga utfallet skall kunna redovisas i anslutning till den
ekonomiska vårpropositionen.

Riksrevisionsverket har i uppdrag att årligen utforma en årsredovisning
för staten och att lämna den till regeringen. I 1995 års ekonomiska
vårpropositionen (prop. 1995/96:150) sammanfattade och kommenterade
regeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten är en ny
företeelse. För att hanteringen av den skall kunna utvecklas och finna
lämpliga former, anser regeringen att bestämmelser för närvarande inte

bör införas om det sätt på vilket riksdagen bör tillställas årsredovisningen. Prop. 1995/96:220
Det bör därför räcka med att det i budgetlagen anges när riksdagen skall
få årsredovisningen, vad den i stort skall innehålla och att det är
regeringens skyldighet att ombesörja detta.

13 Utgiftstak och utgiftsramar

13.1 I beredningen

Regeringens förslag: Om regeringen avser att använda tak för
statens utgifter skall regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstak
i den ekonomiska vårpropositionen. Om riksdagen beslutat att
hänföra statsutgifter till utgiftsområden skall regeringen i den
ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för utgifternas
fördelning på utgiftsområden i den kommande budgetpropositionen.
Förslag om tak for statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kan
avse längre tid än ett budgetår.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 318
f.).

Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot utredningens
förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Under senare år har statsmakterna
beslutat om kraftfulla åtgärder for att bringa utvecklingen av statsbud-
getens underskott och statsskulden under kontroll. Detta är emellertid inte
något som endast behöver vidtas när en statsfinansiell krissituation är for
handen. I stället måste statens finanser ständigt hållas under sådan kontroll
att utvecklingen inte leder till nya krissituationer. Det är därför viktigt att
etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till en
långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna.

Forskningsresultat indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande från
regeringens sida kan medverka till att stärka budgetdisciplinen och att
främja en sådan positiv utveckling av statsfinanserna. De beslut som
riksdagen fattat om en rambeslutsmodell med utgiftsområden och ett tak
för de offentliga utgifterna, erbjuder en god grund för ett sådant budget-
politiskt åtagande. Båda ansatserna kan stödja en rambudgetprocess i
regeringens beredning av förslaget till statsbudget och i genomförandet av
den budgeterade verksamheten.

Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat
att en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för riksdagens beslut
om statsbudgeten (1993/94:TK 1 och 2, bet. 1993/94:KU18, rskr.
1993/94:424 och bet. 1994/95: K.U2, rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodel len
innebär att riksdagen i ett tvåstegsforfarande först tar ställning till

helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa Prop. 1995/96:220
sig till denna. I det första steget fastställer riksdagen på förslag av
finansutskottet det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på
utgiftsområden genom ett enda beslut. 1 nästa steg fördelar utskotten
medel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområde
behandlas som ett paket, där även fördelningen mellan anslagen avgörs
genom ett enda beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och
5:12.

Riksdagen har nyligen beslutat (bet. 1995/96:KU21, rskr. 1995/96:157)
om indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden. I enlighet med RO 3:2
kommer regeringens förslag till statsbudget för budgetåret 1997 därför att
innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutade
utgiftsområdena.

Genom beslutet om rambeslutsmodellen har riksdagen möjliggjort en
väsentlig uppstramning av riksdagens behandling av statsbudgeten.

Som ett ytterligare förfarande for att skärpa budgetdisciplinen skall ett
tak för de offentliga utgifterna kunna tillämpas (prop. 1994/95:150 bil. 1,
bet. 1994/95 :FiU20, rskr. 1994/95:447). Ett sådant utgiftstak kan utformas
så att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå for de
offentliga utgifterna under ett antal år framåt. Utgiftstaket kan anges i
nominella termer, främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål som
gäller för den ekonomiska politiken. Valet av nivå utgör en avvägning
mellan å ena sidan önskemålet att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehov
och å andra sidan önskemålet att uppnå en hållbar utveckling av de
offentliga finanserna. Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet
av politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden och ger budget-
politiken en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet.

Taket för de offentliga utgifterna skall kunna omfatta hela den
offentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn vid sidan av
statsbudgeten och kommunerna. Räntor på statsskulden skall dock inte
ligga under taket.

Ett par bestämmelser om förfarandet vid användning av tak for statens
utgifter och ramar för utgiftsområden bör enligt regeringens uppfattning
tas in i budgetlagen. Vad som då måste beaktas är att beslut om tak för
statens utgifter och om utgiftsramar kommer att fattas med tidsmässig för-
skjutning. I den ekonomiska vårpropositionen ingår förslag till ett flerårigt
beslut om utgiftstak och om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag till
beslut om ramar för utgiftsområden ingår däremot i budgetpropositionen.
Utgiftstak och utgiftsramar används for att inrikta en del av den framtida
ekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en bestämmelse i
budgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen.

I budgetlagen bör anges att när regeringen avser att använda ett
kvantitativt preciserat tak for statens utgifter i beredningen av nästa års
statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skall
regeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut om
ett sådant utgiftstak. Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformat
bör dock inte regleras i lag.

Vidare bör i budgetlagen anges att om riksdagen med stöd av be- Prop. 1995/96:220
stämmelsema i RO 5:12 beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden,
skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer for
hur den avser att fördela statens utgifter på utgiftsområden eller grupper
av utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.

I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kan
regeringen vidare föreslå att riksdagen för en flerårsperiod beslutar om tak
för statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområden
eller grupper av utgiftsområden for en flerårsperiod. Därför bör det i
budgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak for
statens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar som avser längre
tid än ett budgetår.

Den ordning som här beskrivs tillämpades i sina huvuddrag i 1996 års
ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150). I denna föreslog
regeringen således att riksdagen skulle fastställa ett utgiftstak för staten
och socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten for år 1997, 1998
och 1999 samt att riksdagen skulle godkänna den preliminära fördelningen
på utgiftsområden. När utgiftstak och ramar för utgiftsområden har
använts ett par gånger och erfarenheter vunnits, kan det prövas om det är
lämpligt att precisera eller skärpa bestämmelserna.

13.2 Under genomförandet

Regeringens förslag: Har riksdagen beslutat om ett tak for statens
utgifter, eller har riksdagen använt ramar for utgiftsområden vid
beslut om statsbudgeten, skall regeringen, om den anser att det
finns risk att utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas,
vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhet
till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 326
o.

Remissinstanser har inte haft någon erinran mot utredningens förslag
i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Om regeringen föreslagit och
riksdagen beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas under
statsbudgetens genomförandefas är ett av syftena med detta att stärka
statsmakternas utgiftskontroll. Detsamma gäller om riksdagen använt
ramar for utgiftsområden i beredningen av besluten om statsbudgeten.
Statsmakterna har därmed åtagit sig att noga följa utvecklingen under
genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa
utgiftsutvecklingen under kontroll.

I avsnitt 12.1 föreslås att regeringen skall ha en skyldighet att noga
följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande
till beslutade eller beräknade belopp. Skyldigheten omfattar även

uppföljning av utvecklingen i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar. Prop. 1995/96:220
Att noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodici-
tet skaffar sig information om den så att regeringen vid behov kan vidta
korrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.

I avsnitt 6.2 föreslås att den rätt som regeringen har att helt eller delvis
avstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budget-
lagen. En föreliggande risk att ett anslag väsentligt kommer att över-
skridas utgör i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att selektivt
eller generellt besluta att anvisade medel inte skall användas. Om ett
anslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m.
utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort.

I avsnitt 12.2 föreslås att regeringen vid minst två tillfällen under
löpande budgetår för riksdagen skall redovisa prognoser avseende utfallet
på bl.a. statens inkomster och utgifter och förklara väsentliga skillnader
i förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Har riksdagen
beslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar bör
även skillnader i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Det
är vidare lämpligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilka
åtgärder den själv vidtagit respektive vilka åtgärder den föreslår riksdagen
att besluta om.

Beslutar riksdagen om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak eller
använder den sig av ramar för utgiftsområden skall detta, enligt regering-
ens uppfattning, ses som ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. För
att markera detta bör det i budgetlagen föreskrivas en skyldighet för
regeringen att vidta eller föreslå åtgärder om den anser att det finns risk
att ett eller flera anslag kommer att överskridas i sådan omfattning att ett
beslutat utgiftstak eller tillämpade utgiftsramar i sin tur kommer att
överskridas.

13.3 Långsiktskalkyl

Regeringens förslag: Om regeringen inte lämnar förslag om tak för
statens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområden
för en flerårsperiod, skall den i stället presentera en långsiktig
beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer
att utvecklas som en följd av redan fattade beslut.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 328
f.).

Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningens
förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Under en följd av år presenterades i
kompletteringspropositionen en s.k. långtidsbudget. Under senare tid har
regeringen i stället tagit in vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkyl
för statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för

dessa dokument är att de visar utgifts- och inkomstutvecklingen på olika
områden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under väl
specificerade förutsättningar for den samhällsekonomiska utvecklingen.
Beräkningarna har inte varit någon prognos över den framtida utveck-
lingen utan syftat till att utgöra ett underlag vid utformningen av den
framtida budgetpolitiken.

I 1995 års kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktig
konsekvenskalkyl. I stället redovisade regeringen en plan för budget-
politiken de närmaste åren. I 1996 års ekonomiska vårproposition
presenterades en plan för statsbudgetens utveckling för en femårsperiod
som byggde på att preciserade budgetförstärkningar genomförs. Sådana
budgetpolitiska planer har passerat det steg i budgetprocessen som en
långsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en konsekvenskalkyl
utgår en plan inte från en oförändrad politik utan den innefattar även mer
eller mindre fullständigt de olika budgetåtgärder som behöver vidtas for
att den underliggande utvecklingen skall kunna styras mot de uppsatta
målen.

Om regeringen föreslår riksdagen ett flerårigt tak för statens utgifter
eller for riksdagen redovisar riktlinjer for ramar för utgiftsområden eller
en plan for hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklas
under en flerårsperiod är det inte nödvändigt att den också presenterar en
långsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar naturligtvis inte att en sådan
ändå kan presenteras.

Varken metoden med beslut om fleråriga utgiftstak eller metoden med
fleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk for regeringen. Det
kan därför inte uteslutas att regeringen någon gång finner skäl att avstå
från att föreslå riksdagen fleråriga tak for statens utgifter eller riktlinjer
för ramar for utgiftsområden. I så fall måste regeringen presentera något
annat material som kan ge riksdagen en uppfattning om hur statens
finanser kan komma att utvecklas under de närmaste fem åren. Det krav
som då kan ställas på regeringen är att den i vart fall presenterar en
långsiktskalkyl.

Prop. 1995/96:220

14 Ikraftträdande

Lagen om statsbudgeten föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.1 avsnitt

15 behandlas frågan om upphävande av äldre beslut och bemyndiganden.

6 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

15 Författningskommentar Prop. 1995/96:220

Förslaget till lag om statsbudgeten

Effektivitet och resultat

1 §

/ statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning
iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts
av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder
under regeringen.

Regeringen är enligt RF 1:6 ansvarig inför riksdagen för hur den styr
riket. Några allmänna krav som riksdagen kan ställa på regeringens
ledning samt genomförandet av statens verksamhet kommer till uttryck i
förevarande paragraf. Här anges även vad som i budgetlagen avses med
begreppet statens verksamhet.

Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.1)
åsyftas med det i första stycket angivna uttrycket hög effektivitet att
statens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att av riksdagen
angivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga
resurser. Verksamheten skall med andra ord genomföras på ett ändamåls-
enligt sätt.

Uttrycket god hushållning kan exemplifieras med att onödiga utgifter
skall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet och
att statens medel skall hanteras säkert. En god hushållning innefattar även
att statens tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl.

Hög effektivitet i en verksamhet kan inte nås i en absolut bemärkelse.
Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. När
det däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissa
minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför används
uttrycket iakttas.

Med statens verksamhet avses enligt andra stycket sådan verksamhet
som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter
som lyder under regeringen. Lagen gäller inte sådan statlig verksamhet
som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet
regleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och Sveriges riksbank. Inte
heller innefattas i begreppet sådan verksamhet som bedrivs av aktiebolag
som ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet.
Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten.

Paragrafen ger en grund för vissa andra bestämmelser i budgetlagen.
För att en verksamhet skall kunna bedrivas effektivt krävs att mål sätts
upp för verksamheten och att dessa mål nås i en så hög grad som möjligt.
Bestämmelserna om resultatstyrning i 2 § kan medverka till hög
effektivitet och god hushållning. En förutsättning för en god hushållning
är att det föreligger en redovisningsskyldighet inför riksdagen, att det

finns föreskrifter om redovisningen och att statens verksamhet granskas Prop. 1995/96:220
genom revision. Dessa frågor regleras i 44-46 §§. Förevarande paragraf
ger vidare en grund för bestämmelserna om uppföljning, prognoser och
utfall i 35-38 §§. Kraven på hög effektivitet och god hushållning kan
motivera att regeringen med stöd 7 § begränsar villkoren för utnyttjande
av anslag eller med stöd av 8 § beslutar att inte använda medel på ett
anvisat anslag.

De inledande två paragraferna har rubriken Effektivitet och resultat. För
att uppnå bättre balans och även bättre täckning av avsnittets innehåll
förordar Lagrådet att rubriken i stället ges lydelsen Verksamhetsmål och
resultat. Enligt regeringens uppfattning fångar dock den föreslagna
rubriken upp och ger uttryck för essensen i de båda paragraferna på ett
tillfredsställande sätt.

2§

Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de
resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Denna paragraf syftar till att genom resultatstyrning främja hög effektivi-
tet och god hushållning.

Ett annat syfte som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2) är
att klargöra för den som begär eller utnyttjar statliga medel for ett visst
ändamål, att han måste kunna ange vad han vill uppnå. Han måste också
vidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisas
och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte är att
underlätta för riksdagens utskott att i ökad utsträckning ägna sig åt
uppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet riksdagen
beslutat om. På detta sätt stärks även riksdagens roll i budgetprocessen.

Paragrafen tar inte enbart sikte på åtgärder som faller inom finans-
maktens område. Bestämmelsen gäller även på t.ex. föreskrifts- och
kontrollmaktens områden, i vart fall till den del åtgärderna påverkar
statsbudgeten på ett tydligt sätt.

Mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer att
variera mellan olika områden. Som närmare behandlas i den allmänna
motiveringen (avsnitt 5.2) kan det på vissa områden vara svårt att
beskriva mål och uppnådda resultat med någon högre grad av precision.
På områden där det för närvarande inte förekommer någon resultatredo-
visning utgör bestämmelsen en uppfordran till fortsatt utvecklingsarbete.

Av skäl som tas upp i den allmänna motiveringen finns i budgetlagen
inga regler om den närmare utformningen av resultatstyrningen eller av
de begrepp som skall användas.

Regeringens möjligheter att redovisa mål och resultat förutsätter att den
får information av underställda myndigheter. Det är naturligt att myndig-
heternas redovisningen sker i årsredovisningarna. Myndigheterna lämnar
även rapporter och liknande i särskilda frågor eller på uppdrag av
regeringen. Ibland finns dock ingen myndighet som har till uppgift att i
sak administrera en viss verksamhet. I andra fall kan det vara till fördel
att utvärdering sker med ett längre tidsintervall eller av annan än den

administrerande myndigheten. Resultatinformation kan även sökas utanför Prop. 1995/96:220
staten.

Oavsett hur informationen tas fram och med vilken frekvens det sker,
bör regeringen presentera den för riksdagen vid lämpliga tillfällen och i
lämplig form. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen, har det
i lagen inte tagits in någon föreskrift om när eller i vilken form en sådan
redovisning skall lämnas.

Anslag och inkomsttitlar

3§

När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-
anslag eller ramanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§.

I paragrafens första stycke erinras indirekt om att det är riksdagen som
enligt angivna lagrum i regeringsformen anvisar anslag och anger
ändamålen för anslagen. Anslagen utgör riksdagens viktigaste instrument
för att fördela medel till olika ändamål.

Riksdagen bestämmer också de villkor som gäller för medlens an-
vändande. Det sker på ett standardiserat sätt genom att det för skilda
ändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas. I paragrafen
anges vilka olika anslagstyper riksdagen skall använda sig av. Anslagsty-
perna skiljer sig åt ifråga om rätten för regeringen att överskrida anvisade
belopp och att använda outnyttjade medel under följande budgetår. Dessa
skilda villkor syftar till att ge anslagstypema egenskaper som svarar mot
behoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden.
Valet av anslagstyp görs i allmänhet utifrån möjligheten att förutse
medelsbehovet för ett visst budgetår.

I paragrafens andra stycke ges en hänvisning till att de närmare
villkoren för de olika anslagstypema anges i de följande tre paragraferna.
1 4 § ges regler för obetecknade anslag, i 5 § för reservationsanslag och
i 6 § för ramanslag.

Anslagstyper

4§

Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte
användas under följande budgetår.

I paragrafen anges de grundläggande villkoren för obetecknade anslag.
Benämningen obetecknat innebär att det för anslagstypen saknas villkor
som medger överskridande av anslagsbeloppet eller tidsmässig överföring
av de befogenheter som anslaget innebär. När riksdagen anvisar ett anslag
av denna typ benämns det enbart "anslag", dvs. utan beteckning.

5 § Prop. 1995/96:220

Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får
regeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört
på statsbudgeten.

I paragrafen anges de grundläggande villkoren for reservationsanslag.
Anslagets befogenheter får överföras tidsmässigt, dvs. outnyttjade medel
får användas under senare budgetår. Medel får dock användas endast
under det år anslaget är uppfort på statsbudgeten samt under ytterligare
tre år. I likhet med den begränsning som gäller för obetecknade anslag,
får ett reservationsanslag inte överskridas.

6§

Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråk
en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.

Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.

Ramanslagets befogenheter får överföras tidsmässigt och det anvisade
beloppet får under vissa förutsättningar överskridas. I de två första
styckena anges hur överskridande får ske och vilka begränsningar som
gäller. Vad gäller sparande finns bestämmelser i tredje stycket.

I första stycket regleras möjligheten till överskridande genom att en
anslagskredit utnyttjas. Finansiering med en anslagskredit innebär att en
viss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. Som närmare
behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) är detta en tillfällig
lösning. En sådan kredit förutsätts bli reglerad under det budgetår som
följer. Inget hindrar dock att krediten i stället regleras under en följd av
år eller att en anslagskredit rent av förblir utnyttjad under en längre
period.

I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten får
motsvara högst tio procent av anslagsbeloppet. Därvid avses anslags-
beloppet under innevarande år. En kredit får således vid ett givet tillfälle
inte överstiga tio procent av anslagsbeloppet för det året. Har anslagskre-
diten utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme for
ytterligare kredit under det följande året om inte anslaget då höjs. Höjs
anslaget under det följande året, finns möjlighet att ta i anspråk ytterligare
anslagskredit som motsvarar maximalt tio procent av höjningen.

I andra stycket ges regeringen möjlighet besluta om överskridande av
ett slag som för närvarande benämns merutgift. I paragrafen anges vissa
allmänna villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen skall få fatta
ett beslut om överskridande. Utöver dessa villkor förutsätter ett sådant
beslut även att riksdagen har lämnat ett särskilt bemyndigande till att
överskridande far ske. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna
motiveringen bör en förhöjd kreditgräns och den möjlighet regeringen har

att inhämta beslut om förhöjda anslag leda till att regeringen i mycket Prop. 1995/96:220
begränsad utsträckning kommer att besluta om överskridande.

När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål och
liknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande
begränsas till att täcka utgifter som riksdagen inte kände till då anslaget
anvisades. Alla sådana utgifter får dock inte täckas med överskridande.
Det skall dessutom vara fråga om tillfälliga utgifter som uppkommit
utanför en myndighets kontroll. Med detta avses ytterligare utgifter som
ålagts en myndighet till följd av riksdagsbeslut men som inte beaktats vid
budgeteringstillfället. Även kostnader till följd av force majeure-liknande
förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier, kan räknas till sådana
särskilda utgifter. Det förhållandet att det bara i undantagsfall kan bli
aktuellt att besluta om överskridande och då endast för vissa typer av
utgifter, har markerats i paragrafen med att det skall vara fråga om en
särskild utgift.

Som anges i den allmänna motiveringen förutsätts det på ramanslag som
används för förvaltningsändamål nästan aldrig bli aktuellt att under
genomförandet av verksamheten öka anslagsutrymmet mer än vad som
ryms inom den maximala kreditgränsen om 10 procent. Skulle det i något
undantagsfall finnas behov av ännu större anslagsutrymme, finns sannolikt
skäl att i stället informera riksdagen och begära tilläggsanslag.

När det gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagstadgade social-
försäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden eller
garantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna inte
ryms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner ett tilläggsanslag då
inte anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det krävs för
att det ändamål riksdagen beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas.

Utöver de villkor som nu angetts kräver ett beslut om överskridande
riksdagens särskilda bemyndigande. Detta bemyndigande kan ha formen
av ett beslut från riksdagens sida om att överskridanden beloppsmässigt
skall avräknas mot reserver som riksdagen beslutat om. Riksdagen kan
också ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag. Ett sådant
bemyndigande kan vara beloppsmässigt opreciserat. På detta sätt kan
rätten att besluta om överskridande vara knuten till vissa anslag.

Även om regeringen i ett enskilt fall i och för sig har möjlighet att
besluta om överskridande, behöver regeringen inte fatta ett sådant beslut.
Regeringen kan i stället välja att en anslagskredit skall utnyttjas eller att
underställa riksdagen ett förslag om tilläggsanslag.

1 tredje stycket anges att regeringen får använda outnyttjade medel
under följande budgetår. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen
(avsnitt 6.1) har det i lagen inte tagits in några begränsningar för
anslagssparande.

För tydlighetens skull bör anmärkas att anslagssparande kan uppkomma
på ett ramanslag samtidigt som överskridande (merutgift) medges. Detta
kan bli fallet om regeringen medger ett överskridande för ett visst
preciserat ändamål och myndigheten i den övriga verksamheten förbrukar
mindre än tilldelade medel eller om det funnits ett anslagssparande vid det
aktuella budgetårets början.

Övriga bestämmelser om anslag

Prop. 1995/96:220

7§

När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta
om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

De olika anslagstyper som anges 4-6 §§ skiljer sig åt genom att olika
villkor gäller i fråga om rätten att överskrida anvisade belopp och att
använda outnyttjade medel under senare år. De villkor som finns angivna
i paragraferna gäller i ledet mellan riksdagen och regeringen.

I förevarande paragraf regleras förhållandet mellan regeringen och dess
myndigheter. Regeringen behöver inte fullt ut föra samtliga befogenheter
vidare, utan att har en rätt att begränsa villkoren. Som anmärks i den
allmänna motiveringen (avsnitt 6.2) kan snävare villkor t.ex. motiveras av
en strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelse
eller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål och
anvisade medel.

Exempel på villkorsbegränsningar som kan bli aktuella är att out-
nyttjade medel på reservationsanslag inte får användas så många år som
anslagstypen medger, att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparas
i obegränsad utsträckning och att anslagskrediten på ramanslag sätts lägre
än vad riksdagen medgett. Som närmare behandlas i den allmänna
motiveringen förutsätts sistnämnda åtgärd bli vanligt förekommande.

Generella begränsningar av villkor kan exempelvis tas in i förordningar.
Specifika begränsningar av villkor som endast gäller för ett visst eller
vissa anslag kan tas in i bestämmelser för respektive anslag.

8§

Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall
användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i
en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska
skäl.

I paragrafen ges regeringen en rätt att avstå från att utnyttja medel på
anvisade anslag. Bakgrunden till och skälen för bestämmelsen behandlas
i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2). Regeringen får utnyttja denna
möjlighet endast om det är motiverat till följd av särskilda omständigheter
i en verksamhet eller av statsfinansiella eller - med det förtydligande som
Lagrådet föreslagit - andra samhällsekonomiska skäl.

Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses främst att förut-
sättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var
känt när riksdagen beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan
ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till
en lägre kostnad än som var tänkt. Det kan vidare ha framkommit att
medel inte används på ett ändamålsenligt sätt eller att verksamheten inte
är effektiv. Missförhållanden kan ha uppdagats. De krav på hög effektivi-
tet och god hushållning, som enligt 1 § skall gälla i statens verksamhet,
kan motivera att anslag inte utnyttjas. Regeringen får självfallet inte

underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar Prop. 1995/96:220
anslagets syfte eller omfattning.

Även statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl kan motivera
att medel på anvisade anslag inte bör utnyttjas. Åtgärder som betingas av
sådana skäl är generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag.
En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då
det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmål
begränsa de statliga utgifterna.

Enligt 42 § har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finns
risk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsom-
råden kommer att överskridas. Denna skyldighet kan leda till att
regeringen beslutar att medel på anvisade anslag inte skall användas.

Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden som
staten har till följd av lag eller avtal fullgörs.

Om regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade anslag skall detta
redovisas för riksdagen så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekono-
misk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande
budgetproposition. En sådan redovisning kan även tas in i den års-
redovisning för staten som enligt 38 § skall lämnas till riksdagen. Det är
dock inte nödvändigt att redovisa rent budgettekniska omdispositioner
eller mindre besparingar.

Inkomsttitlar

9§

Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomst-
titlar.

1 paragrafen anges att sådana statsinkomster som beräknas av riksdagen
skall redovisas på statsbudgeten mot poster som benämns inkomsttitlar.
Dessa poster bör indelas efter arten av inkomster. Bestämmelsen
behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3).

Riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomster av olika slag skall
beräknas. Dessa inkomster skall tas upp på inkomsttitel för att täcka de
utgifter på statsbudgeten som riksdagen beslutat om. Andra typer av
inkomster som staten har redovisas inte på statsbudgeten eller också
avräknas nettoutgiftema för verksamheten mot anvisat anslag. Detta
behandlas i 17 och 18 §§.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 §

Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår då
betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår till
vilket utgiften hänför sig.

Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då Prop. 1995/96:220
betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det
budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Avräkning skall göras löpande.

Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning
skall göras på någon annan grund.

I paragrafen ges grundläggande bestämmelser för hur den ekonomiska
redovisningen skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Detta behandlas
närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.4).

I första stycket regleras hur utgifter som avser transfereringar - dvs.
inkomstöverföringar utan direkta motprestationer - skall redovisas på
statsbudgeten. Dessa anslag skall avräknas kassamässigt. Redovisningen
mot statsbudgeten skall således göras i anslutning till att betalning äger
rum. Inom kassamässigheten får även anses rymmas att preliminärskatt
för skattepliktiga förmåner innehålls för att något senare överföras till en
inkomsttitel. Vad gäller övriga utgifter skall en utgiftsbaserad redovisning
mot statsbudgeten ske. Det innebär att utgifterna skall avräknas mot
anslaget för det budgetår till vilken utgiften hänför sig, oberoende av när
betalningen verkställs.

I andra stycket anges vad som skall gälla för de statsinkomster som
redovisas mot inkomsttitlar. En kassamässig avräkning skall ske för
uppbörd av skatt. Till skatter räknas även vissa avgifter som trots be-
nämningen är skatter, t.ex. olika socialavgifter. Övriga inkomster skall
avräknas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig oberoende av när
betalning sker.

I fråga om specialdestinerade inkomster som bidrar till att täcka statens
utgifter för en verksamhet, följer av paragrafens första stycke att anslaget
avräknas under det år till vilket nettoutgiften hänför sig. Den del av
affärsverkens överskott som inlevereras till en inkomsttitel, betraktas som
en inkomst för statsbudgeten under det år då överskottet inlevereras även
om det grundas på föregående års ekonomiska resultat i myndigheten.
Detsamma gäller av Riksbanken inlevererade överskott och utdelningar
från andra rättssubjekt än staten. Vissa interna belopp som skall redovisas
mot inkomsttitel, exempelvis medel motsvarande avskrivningar, avräknas
i samband med myndighetens årsbokslut eller delårsrapport. I verksam-
heter med blandad finansiering är det inte alltid möjligt att särskilja de
delar av utgifterna och inkomsterna som skall avräknas mot ett visst
anslag. I sådana fall får kostnader och intäkter betraktas som närmevärden
för de belopp som skall avräknas mot statsbudgeten.

I tredje stycket anges att avräkningen skall göras löpande. Med detta
avses att avräkningen skall ske åtminstone varje månad.

I fjärde stycket ges riksdagen en möjlighet att för ett anslag eller en
inkomsttitel besluta att avräkning skall ske på annat sätt än enligt reglerna
i första och andra stycket. Denna möjlighet kan riksdagen tänkas utnyttja
om det i ett visst fall är angeläget att avräkna på ett speciellt sätt eller om
man t.ex. vill skapa utrymme för en försöksverksamhet på ett område.

Om riksdagen utnyttjar denna möjlighet, kan det anges i beslutet om Prop. 1995/96:220
respektive anslag eller inkomsttitel.

Ekonomiska förpliktelser

11 §

/ 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda
staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-
sättningar regeringen får ta upp lån till staten.

I RF 9:10 anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta
upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Bestämmelser
om statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) om
statens upplåning. I förevarande paragrafs andra stycke erinras om den
lagen. Regeringen får ett årligt bemyndigande att utan beloppsmässig
begränsning ta upp lån för staten.

I första stycket avses några andra fall då regeringen får ikläda staten
ekonomiska förpliktelser. Detta kan ske under de förutsättningar som
anges i 12-14 §§, dvs. med beställningar, åtaganden i den löpande
verksamheten och kreditgarantier. Regeringen kan även i andra former
inhämta befogenheter att göra åtaganden som innefattar ekonomiska
förpliktelser för staten.

I 12 § meddelas grundläggande bestämmelser om beställningsbe-
myndiganden m.m., i 13 § ges föreskrifter om åtaganden i den löpande
verksamheten och i 14 § regleras under vilka förutsättningar regeringen
får ställa ut kreditgarantier. Avsnittet avslutas i 15 § med bestämmelser
om garantiavgifter.

Frågor om rättshandlingar företagna på statens vägnar i strid med
bestämmelserna i 12-14 §§ kan ogiltigförklaras behandlas utförligt av
Lagrådet i dess yttrande.

Beställningsbemyndiganden m.m.

12 §

För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får
regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersätt-
ning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår
än det statsbudgeten avser.

I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om beställningsbemyndi-
ganden och liknande medgivanden från riksdagen.

Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1) skall
riksdagen bestämma det ändamål och den beloppsmässiga begränsning
som skall gälla för ett bemyndigande. Ett sådant bemyndigande knyts
alltså till en viss verksamhet eller till ett visst anslag.

Paragrafen gäller för alla beställningar eller beslut som medför utgifter Prop. 1995/96:220
även under ett senare budgetår och utöver anvisat anslag. De typer av
beslut som avses i denna paragraf är sådana där beställningsbemyndigan-
den för närvarande vanligen används. Författningstexten täcker även andra
liknande beslut som kan förekomma. Särskilda regler gäller dock enligt
13 § för sådana åtaganden som är nödvändiga för den löpande verksam-
heten.

Skyldigheten för regeringen att inför riksdagen redovisa beställningsbe-
myndiganden regleras i 44 §.

13 §

Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är
nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsstäl-
lande.

1 paragrafen regleras sådana åtaganden som måste göras för att den
statliga förvaltningen och administrationen skall fungera.

Som exempel på åtaganden som regleras av paragrafen kan nämnas
avtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbruknings-
materiel och hyra av kontorsutrustning. Åtagandena får inte gå längre än
vad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarande
verksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statlig
verksamhet motiverar detta.

För denna typ av ekonomiska förpliktelser - som till sitt ändamål
bestäms av att åtagandet endast får ske för att den löpande verksamheten
skall fungera tillfredsställande - finns ingen beloppsmässig begränsning.
Däremot ligger en begränsning i kravet på att den förpliktelse som staten
iklätts skall ha varit nödvändig för den verksamhet som riksdagen beslutat
om. I likhet med de åtagande som regleras i 12 § kan även dessa åtagan-
den medföra utgifter under senare budgetår än det budgetår för vilket
anslag har anvisats.

Som närmare behandlas i kommentaren till 44 § föreligger ingen
skyldighet för regeringen att inför riksdagen redovisa denna typ av
ekonomiska förpliktelser.

Garantier

14 §

För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får
regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När detfinns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-
de göras utan att beloppet begränsas.

1 paragrafen regleras framför allt kreditgarantier. En kreditgaranti är ett
statligt borgensåtagande som oftast gäller som för egen skuld. Kredit-
garantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse.
Med andra liknande åtaganden avses, som nämns i den allmänna

motiveringen (avsnitt 7.3), t.ex. förbindelser som syftar till att en banks Prop. 1995/96:220
eller en annan institutions kapital skall hållas intakt eller inte understiga
en viss nivå.

I paragrafens första stycke anges att det är riksdagen som bestämmer för
vilket ändamål och till vilket belopp kreditgarantier får lämnas. Ända-
målen skall vara tydligt angivna. Beloppen kan anges i form av ekono-
miska ramar. I takt med att de lån amorteras för vilka kreditgarantierna
har ställts som säkerhet, skapas vid oförändrade ekonomiska ramar
utrymme för att ställa ut nya garantier. Om däremot en garanti är knuten
till ett speciellt objekt, kan sådan överföring inte ske till ett annat
liknande objekt.

I andra stycket ges regeringen en möjlighet att ställa ut kreditgarantier
och andra liknande åtaganden utan att beloppet begränsas. För detta krävs
- utöver att riksdagen angett ändamålet i bemyndigandet - att särskilda
skäl finns. Sådana särskilda skäl kan vara att frågan är av brådskande
natur eller att den gäller ett viktigt samhällsintresse. I vissa fall kan det
vara närmast omöjligt att beräkna ett belopp eller inte te sig meningsfullt
att göra detta. Även om någon beloppsmässig begränsning inte gäller för
regeringen, är det naturligt att regeringen å sin sida, i förhållande till den
som kommer i åtnjutande av garantin, eftersträvar att ställa upp sådana
begränsningar. Från det att regeringen begärde bemyndigandet fram till
att en enskild garanti ställs ut, kan det i många fall ha blivit möjligt och
meningsfullt att sätta upp en sådan begränsning.

Enligt 44 § skall regeringen årligen inför riksdagen redovisa de kredit-
garantier som den iklätt staten.

15 §

För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skall
motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om
inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om
avgiftens storlek.

I paragrafen regleras garantiavgifter. Syftet med dessa avgifter är att
täcka statens administrationskostnader och förluster på grund av garantier.
En kostnadsrelaterad avgift leder också till att snedvridande subventioner
kan undvikas eller i vart fall bli tydliga. Detta behandlas närmare i den
allmänna motiveringen (avsnitt 7.4).

Avgifter skall enligt första stycket tas ut för sådana kreditgarantier och
andra liknande åtaganden som anges i 14 §. Avgiftens storlek skall
beräknas så att den motsvarar statens ekonomiska risk och övriga
kostnader för åtagandet. Därför skall så långt det är möjligt en differentie-
ring göras mellan olika garantier eller olika typer av garantier. Ut-
gångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka för-
väntade kostnader för den enskilda kreditgarantin eller den typ av
garantier som den tillhör. Utöver administrationskostnader avses framför
allt de kostnader som kan uppstå vid ett infriande av garantier. Det är i

allmänhet möjligt att på förhand uppskatta risken för infriande av Prop. 1995/96:220
garantier och för de kostnader som då uppstår.

Paragrafen ger riksdagen möjlighet att i ett enskilt fall besluta att
avgiftens storlek skall bestämmas på ett annat sätt. En garantiavgift som
räknas fram enligt huvudregeln i paragrafen kan bli så hög att avgiften
skulle motverka syftet med garantin. Samtidigt kan det föreligga ett starkt
samhälleligt intresse av att stödja verksamheten. För att möjliggöra en för
samhället angelägen verksamhet, kan riksdagen i ett sådant fall besluta att
en avgift skall sättas ned eller inte utgå alls. En mycket hög avgift kan
vara ett uttryck för att ett anslag kan vara en bättre stödform än en
garanti.

I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer beslutar om avgiftens storlek. Detta skall göras med ledning
av den ekonomiska risken eller riksdagens särskilda beslut.

Statsbudgetens avgränsning

16 §

Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen
skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i
17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens
lånebehov.

I RF 9:6 anges att regeringen skall lämna förslag till statsbudget till
riksdagen. Vissa ytterligare bestämmelser om statsbudgeten finns i
riksdagsordningen.

I förevarande paragraf anges vad som skall ingå i regeringens förslag
till statsbudget. Förslaget skall - med vissa undantag som kommenteras
närmare i det följande - innehålla alla inkomster, utgifter och andra
betalningar som påverkar statens lånebehov. Bakgrunden till och syftet
med att låta statens lånebehov avgöra vad som skall ingå i statsbudgeten
är att säkerställa att den blir fullständig i detta avseende. Avgränsningen
behandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1). Visar
statsbudgeten ett överskott är lånebehovet negativt.

Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot inkomsttit-
lar och anslag. Med andra betalningar avses bl.a. kassamässiga justeringar,
nettokapitalbehov i verksamhet som inte redovisas på statsbudgeten samt
interna lån och krediter i Riksgäldskontoret.

1 fortsättningen av avsnittet meddelas grundläggande bestämmelser om
vad som skall ingå i statsbudgeten, dvs. regler om statsbudgetens
avgränsning. 1 17 § ges föreskrifter om bruttoredovisning och under vilka
förutsättningar nettoredovisning får ske och i 18 § finns regler om vilka
verksamheter som inte skall redovisas på statsbudgeten. Avsnittet avslutas
i 19 § med grundläggande bestämmelser om dispositionen av avgiftsin-
komster.

17 § Prop. 1995/96:220

Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på

statsbudgeten.

Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-
hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.

I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om brutto- och nettoredo-
visning. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen behandlas i den
allmänna motiveringen (avsnitt 8.2).

I paragrafens första stycke anges den huvudregeln att inkomster och
utgifter skall budgeteras och redovisas brutto. Med detta avses att
inkomsterna inte får minskas med utgifter och att utgifterna inte får
minskas med inkomster. Korrigeringar, omfbringar och liknande får dock
ske i enlighet med god redovisningssed.

I paragrafens andra stycke regleras när undantag i form av nettoredovis-
ning får ske. Nettoredovisning innebär att anslaget avräknas med
nettoutgifter, dvs. skillnaden mellan en verksamhets utgifter och dess
inkomster. Nettoredovisning får ske när inkomsterna endast skall bidra till
att täcka verksamhetens kostnader. Med detta avses att det för verksam-
heten inte finns något krav på full kostnadstäckning. Vad som avses med
full kostnadstäckning kommenteras närmare i anslutning till 18 §.
Kostnader jämställs i forevarande paragraf med utgifter. Vad som
därutöver innefattas i begreppet kostnader behandlas i kommentaren till
19 §. 1 fråga om avgiftsfinansierad verksamhet av mindre omfattning får
ett anslag avräknas med nettoutgiftema även om avgiften beräknats med
krav på full kostnadstäckning.

Paragrafen innehåller inget undantag från bruttoprincipen beträffande
inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därför
alltid budgeteras och redovisas brutto. Att korrigeringar och omföringar
m.m. kan göras har nämnts i det föregående. Enligt 9 § skall offent-
ligrättsliga avgifter som beräknas av riksdagen redovisas mot inkomsttit-
lar.

18 §

En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens
intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller
inkomsttitlar.

I paragrafen regleras när budgetering och redovisning inte skall ske på
anslag och inkomsttitlar. Vad som innefattas i begreppet kostnader
kommenteras i anslutning till 19 §.

Budgetering och redovisning utanför anslag och inkomsttitlar skall ske
i verksamheter där kostnaderna helt skall täckas av intäkterna, s.k. full
kostnadstäckning. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen
(avsnitt 8.3) är kravet på full kostnadstäckning uppfyllt även då ett
fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisats på statsbudgeten. En
förutsättning är dock att verksamhetens intäkter därutöver skall täcka
samtliga kostnader. Däremot är kravet på full kostnadstäckning inte

uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella Prop. 1995/96:220
underskott som inte närmare preciseras. Kravet på full kostnadstäckning
skall ses i ett längre tidsperspektiv än ett år eftersom tillfälliga över- och
underskott kan uppkomma. Ett beräknat kassamässigt netto skall, som
närmare behandlas i kommentaren till 16 §, ingå i statsbudgeten eftersom
det påverkar statens lånebehov.

Att en statlig verksamhet inte skall budgeteras och redovisas mot
inkomsttitel eller anslag minskar självfallet inte kraven på planering,
budgetering och redovisning i verksamheten.

19 §

Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt
efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna
helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

Inom ramen för restkompetensen (jfr RF 8:13) får regeringen under vissa
förutsättningar besluta att avgifter skall tas ut på statliga verksam-
hetsområden samt besluta hur höga avgifterna skall vara eller hur de skall
beräknas. Från restkompetensen kan dock inte härledas en rätt för
regeringen att besluta hur försäljningsinkomster får disponeras. Regering-
ens rätt att disponera vissa sådana inkomster regleras i förevarande
paragraf.

För att paragrafen skall bli tillämplig krävs att försäljningsinkomstema
härrör från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Huruvida frivillighet
föreligger får avgöras efter en helhetsbedömning (jfr prop. 1973:90 s.
218). Endast om den som erlagt avgiften inte kan anses ha varit rättsligt
eller faktiskt tvingad är det fråga om frivillig efterfrågan.

Det krävs att inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader
för verksamheten. Med kostnader avses såväl kostnader som direkt
orsakas av produktionen av varan eller tjänsten som alla andra kostnader
som rimligen kan hänföras till verksamheten. Vidare skall det vara fråga
om avgifter som utgör rimligt vederlag för prestationen. Avgiftsinkom-
sterna får således inte syfta till att ge intäkter som klart överstiger statens
kostnader. Detta utesluter inte att en avgift kan få innebära ett visst
överuttag. Då krävs dock att andra avgifter inom samma verksamhetsom-
råde innebär motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ett
verksamhetsområde skall således betraktas som en helhet. På grund av
variationer i efterfrågan och då kostnadsbilden kan variera över tiden,
måste tillfälliga över- och underskott accepteras förutsatt att det ekono-
miska resultatet jämnas ut under en period av några år.

Bestämmelsen är inte tvingande. Att regeringen får disponera av-
giftsinkomster innebär i detta sammanhang att de specialdestineras för den
verksamhet där de uppstår. Regeringen kan dock alltid besluta att
avgiftsinkomster skall tillföras en inkomsttitel. Däremot får regeringen
inte besluta att avgiftsinkomster skall användas på ett annat verksamhets-
område eller för ett annat ändamål. Bakgrunden och syftet med reglering-
en behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.4).

Finansiering av investeringar

Prop. 1995/96:220

20 §

Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen besluta
att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall
finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om
villkoren för sådana lån.

I paragrafen ges regler för finansiering av anläggningstillgångar som
anskaffas för att användas i statens verksamhet. Bakgrunden till och syftet
med bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.1).

Med en anläggningstillgång förstås en tillgång som är avsedd för
stadigvarande bruk eller innehav. Innebörden i uttrycket stadigvarande
preciseras av god redovisningssed och varierar för olika slag av tillgångar.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen brukar en indelning
ske i finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar.
Förevarande paragraf gäller samtliga dessa sorters tillgångar.

Paragrafens tillämplighet begränsas av att anläggningstillgångarna skall
användas i statens verksamhet. Att en anläggningstillgång används i
verksamheten innebär att den skall utgöra en produktionsfaktor, en s.k.
insatsresurs i verksamheten. Inte bara materiella anläggningstillgångar
utan även finansiella och immateriella anläggningstillgångar, exempelvis
aktier respektive dataprogram, kan utgöra sådana insatsresurser.

En stor del av statens investeringsverksamhet utgörs av infrastrukturella
investeringar, t.ex. vägar och järnvägar. Sådana investeringar är målet för
och resultatet avmyndighetens verksamhet. Anläggningstillgångamasyftar
inte till att främst användas i statens verksamhet utan används ofta direkt
av medborgarna. Sådana investeringar omfattas därför inte av paragrafens
reglering. Finansiering av bl.a. infrastrukturella investeringar regleras i
stället i 22 §. I kommentaren till 22 § behandlas även krigsmateriel och
viss annan egendom som inte redovisas som tillgångar i staten.

Enligt förevarande paragraf skall riksdagen årligen fastställa låneramar
inom vilka lånefinansiering av olika slag av anläggningstillgångar som
används i statens verksamhet får ske. En låneram avser det maximala
belopp som den utestående skulden för ett eller flera lån vid varje tillfälle
får uppgå till. Skulden ökar då nya lån tas i anspråk och minskar då lån
amorteras. Riksdagen kan lämpligen fastställa olika låneramar för olika
ändamål, exempelvis studielån, fastigheter och förvaltningsändamål.
Riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara årligt. Eftersom det
avser den totala utestående skulden och inte enbart nya lån är riksdagen
dock i viss mån bunden av tidigare lämnade bemyndiganden.

Bestämmelsen är inte är tvingande. Den ger regeringen en möjlighet att
finansiera anläggningstillgångar med lån. Regeringen kan således välja att
i stället finansiera anläggningstillgångar med medel som regeringen
disponerar, t.ex. avgiftsinkomster (19 §) eller inkomster från försäljning
av egendom (31-34 §§). Regeringen kan även göra undantag från
lånefinansiering genom att använda anslagsmedel vid enstaka anskaff-
ningar av objekt av mindre värde. Regeringen kan också tänkas finansiera

större investeringar på annat sätt än genom lånefinansiering. En förut- Prop. 1995/96:220
sättning är dock att investeringarna inte inkräktar på riksdagens anslagsbe-
slut eller påverkar statens lånebehov. Sådan finansiering kan även komma
i fråga då en myndighet erhåller en gåva eller ett bidrag från en givare
utanför staten och ändamålet är att medlen helt skall finansiera an-
skaffningen av vissa anläggningstillgångar. Det kan förekomma att staten
som gåva tar emot en belånad fastighet. Hinder finns inte mot att staten
i en sådan situation tar över ansvaret för lånet under den bindningstid som
återstår och först därefter omvandlar det till ett lån i Riksgäldskontoret.

Att regeringen får besluta om villkoren för lån i Riksgäldskontoret
innebär att regeringen bl.a. får bestämma lånens löptider samt ränte- och
amorteringsvillkoren. Sådana villkor har konsekvenser för anslagsav-
räkningen och avgiftssättningen i staten. Amorteringstiden för lånen avses
motsvara tillgångarnas ekonomiska livslängd.

21 §

Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen
besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med
krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessa
krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

I paragrafen regleras finansieringen av rörelsekapital i statens verksamhet.
Bakgrunden till och syftet med regleringen behandlas i avsnitt 9.2 i den
allmänna motiveringen

Rörelsekapital kan beräknas som omsättningstillgångar minskade med
kortfristiga skulder. Omsättningstillgångar definieras som andra tillgångar
än anläggningstillgångar. Omsättningstillgångar är således sådana
tillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav (jfr
kommentaren till 20 §). Kortfristiga skulder är sådana skulder som
förfaller till betalning senast under det följande räkenskapsåret. Med
krediter avses - till skillnad från lån - att ett högsta tillåtna belopp har
fastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av
tillfälliga över- eller underskott.

Rörelsekapital får finansieras inom en kreditram som riksdagen årligen
fastställer. En förutsättning är att riksdagen, efter förslag från regeringen,
varje år beslutar om en total ram för denna typ av krediter. Det an-
kommer sedan på regeringen att besluta hur stor kredit en enskild
myndighet skall få utnyttja, av vilket slag den skall vara och om de
villkor som skall gälla for den. Som närmare behandlas i den allmänna
motiveringen finns knappast skäl for riksdagen att besluta om skilda
kreditramar för olika slag av rörelsekapital.

Bestämmelsen är inte tvingande. Regeringen har möjlighet att i stället
besluta att rörelsekapital skall finansieras med medel från t.ex. avgiftsbe-
lagd verksamhet, försäljning av egendom eller anslag. En förutsättning för
en anslagsfinansiering är dock att detta ryms inom ett av riksdagen
beslutat ändamål med anslaget.

7 Riksdagen 1995/96. I saml. Nr 220

När en kredit utnyttjas av en myndighet påförs myndigheten en Prop. 1995/96:220
räntekostnad. En sådan kostnad får täckas med anvisade anslag eller
specialdestinerade inkomster om inte regeringen beslutar annat.

Regeringen får enligt förevarande paragraf även besluta om det
överskott av likvida medel som en myndighet kan ha i form av ex-
empelvis ett tillgodohavande på ett räntekonto. Befogenheten omfattar
bl.a. beslut om vilka medel som skall ränteberäknas, räntevillkoren och
bindningstiden. Ränteintäkter som myndigheter påförs till följd av detta
får disponeras i verksamheten om regeringen inte beslutar annat.
Regeringen kan exempelvis besluta att ett visst räntebelopp inte får
disponeras i verksamheten utan att det skall redovisas mot en inkomsttitel.
Regeringens befogenhet att besluta i dessa avseenden följer av den i
paragrafen angivna befogenheten att besluta om likvida medel som
myndigheterna disponerar.

22 §

Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras med
anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.

Anskaffningen av de tillgångar som faller under förevarande paragrafs
tillämpningsområde skall finansieras med anslag eller med vissa försälj-
ningsinkomster. De tillgångar som avses definieras negativt, dvs. som
andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§.

1 20 och 21 §§ regleras finansiering av anläggningstillgångar och
omsättningstillgångar som används i statens verksamhet. De tillgångar
som inte används i statens verksamhet, och som faller under förevarande
paragrafs tillämpningsområde, är främst infrastrukturella investeringar i
t.ex. vägar och järnvägar. Detta behandlas närmare i den allmänna
motiveringen (avsnitt 9.3). Det sätt på vilket dessa anläggningstillgångar
skiljer sig från de anläggningstillgångar vilkas finansiering regleras i 20 §
behandlas närmare i kommentaren till den paragrafen.

Krigsmateriel och viss annan egendom, t.ex. befästningar och fastigheter
med främst kulturhistoriskt värde samt museiföremål, redovisas inte som
tillgångar i staten. Anskaffningen av sådan egendom, som således inte
utgör en investering i den mening som begreppet har i förevarande
avsnitt, skall även den finansieras med anslagsmedel eller försäljningsin-
komster. Något hinder finns inte för att utbetalningar under själva an-
skaffningsperioden för sådan egendom finansieras med kredit. Det är då
närmast fråga om behov av rörelsekapital för en anskaffande myndighet,
t.ex. Försvarets materielverk.

I 31 § första stycket ges bestämmelser som i första hand reglerar
dispositionen av vissa försäljningsinkomster. Har försåld egendom ingått
i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får
regeringen besluta att inkomsten skall användas för att finansiera
investeringar som ingår i planen. Bestämmelsen, som primärt reglerar hur
vissa försäljningsinkomster får disponeras, leder samtidigt till att det i ett
visst sammanhang skapas en möjlighet till finansiering av tillgångar på

annat sätt än med anslag. Under vilka förutsättningar det kan bli aktuellt Prop. 1995/96:220
behandlas närmare i kommentaren till 31 §.

23 §

För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta att
finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.

Bakgrunden till paragrafen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt

9.4). Paragrafen syftar framför allt till att möjliggöra annan finansiering
av affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar än med
anslag eller lån i Riksgäldskontoret, exempelvis med avgiftsmedel eller
med lån på den allmänna kreditmarknaden.

Genom denna reglering blir det även möjligt att i enskilda fall t.ex. låta
infrastrukturella investeringar finansieras med lån eller att större
anläggningstillgångar som används i statens verksamhet kan finansieras
med anslag.

Överlåtelse av statens egendom

24 §

/ anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§ grunder för
förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen
står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses
i 19 §.

Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.

Enligt RF 9:9 har riksdagen en skyldighet att i den omfattning som
behövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. I
förevarande avsnitt (24-34 §§) meddelas grundläggande bestämmelser i
detta avseende.

Tillämpningsområdet begränsas i andra stycket av att det skall vara
fråga om egendom som enligt RF 9:8 står till regeringens disposition.
Vilka tillgångar som inte omfattas av regeringens dispositionsrätt framgår
av kommentaren till 44 §.

Av skäl som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt

10.1) gäller bestämmelserna inte heller vid sådan försäljning av varor som
utgör ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Vad för slags varor som
avses framgår av den allmänna motiveringen samt kommentaren till 19 §.

I paragrafens tredje stycke slås fast att vad som sagts om försäljning av
statens egendom även gäller vid byte av sådan egendom.

I de följande paragraferna regleras främst kompetensfördelningen
mellan riksdagen och regeringen. Reglerna riktar sig enbart till statens
företrädare och avses inte ha civilrättslig verkan. Frågan om en överlåtelse
blir bindande för staten även om den innebär ett kompetensöverskridande
regleras inte här (jfr Lagrådets yttrande till 12-14 §§, bilaga 4).

I avsnittet ges grundläggande bestämmelser för när regeringen får Prop. 1995/96:220
överlåta fast egendom (25 §), aktier och andelar (26 §), tomträtt och
byggnad som är lös egendom (27 §) och annan lös egendom (28§). Däref-
ter regleras frågor om affärsmässighet (29 §). Avsnittet avslutas med
bestämmelser om dispositionen av inkomster från försäljningar (30-
34 §§).

Fast egendom

25 §

När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, får
regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i
ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns
särskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försälj-
ning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.

I paragrafen anges förutsättningarna för att regeringen skall få besluta om
försäljning av fast egendom som tillhör staten. Övervägandena bakom
bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 10.2. I
första stycket regleras försäljning i allmänhet och i andra stycket
försäljning för samhällsbyggnadsändamål. Vad som utgör fast egendom
regleras i lag (se 1 och 2 kap. jordabalken).

För att regeringen skall få besluta om försäljning enligt första stycket
krävs att egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Efter
påpekande från Lagrådet finns här anledning att lämna följande förtyd-
ligande. Med "egendomen" avses i detta sammanhang inte nödvändigtvis
en enda registerfastighet utan närmast vad som omfattas av en överlåtelse
mellan samma köpare och säljare vid ett och samma tillfälle. Ibland kan
en affär omfatta flera registerfastigheter eller delar av registerfastigheter
och då bör det sammanlagda värdet vara avgörande.

Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen är det inte längre
egendomens taxeringsvärde som skall läggas till grund för bedömningen
utan det marknadsvärde som framkommer vid en särskild inför försälj-
ningen gjord värdering. I regel bör underlag inhämtas från en oberoende
värderingsman. Försäljningsärendena kommer emellertid att handläggas
av vissa större fastighetsförvaltande myndigheter. Vid dessa myndigheter
finns ofta personal som är väl skickad att utföra värderingar. Något
absolut krav på att värderingen alltid skall utföras av en oberoende
värderingsman bör därför inte gälla.

En ytterligare förutsättning för att regeringen skall få besluta om
försäljning är att egendomen inte längre behövs för statens verksamhet
eller endast behövs i ringa utsträckning. Med ringa utsträckning avses att
utnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statens kostnader för
skötsel, underhåll m.m. Utnyttjandegraden kan avse såväl det tidsmässiga
som det utrymmesmässiga utnyttjandet. När utnyttjandegraden är så låg
att det inte är ekonomiskt försvarbart att egendomen fortfarande är i

100

statens ägo, bör försäljning således få ske. Detta förutsätter naturligtvis att Prop. 1995/96:220
statens behov av - som det oftast är - lokaler kan lösas på annat sätt, t.ex.

genom förhyrning i den aktuella fastigheten.

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 10.2) behandlas frågan om vad
som kan utgöra särskilda skäl for att en egendom fortfarande skall ägas
av staten. Exempel nämns på områden där riksdagen fattat beslut som
innebär begränsningar i möjligheten att sälja egendom och där särskilda
skäl således oftast får anses föreligga. Så är förhållandet på vissa områden
där marköverlåtelse är - eller framför allt har varit - ett led i att staten
stimulerat viss verksamhet. I detta sammanhang kan jordfonden nämnas.
Denna används för en aktiv inköps- och försäljningsverksamhet i syfte att
skapa yttre rationaliseringar på främst jord- och skogsbrukets område och
för att uppfylla vissa regionalpolitiska mål. Dessa mål styr frågan om när
försäljning av fastigheter upptagna på jordfonden får ske. Vad gäller
försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens och
Västerbottens län och på renbetesfjällen i Jämtlands län samt av fjällägen-
heter inom samma områden har riksdagen anbefallt särskild återhållsamhet
av hänsynen bl.a. till rennäringens intressen och det allmänna intresset av
en så långt möjligt orörd natur i fjällområdena (prop. 1980/81:100, bil.
13, JoU 1980/81:18, rskr. 1980/81:207 och prop. 1994/95:100, bil. 10,
bet. 1994/95:BoU16, rskr. 1994/95:272). Statens kronoholmar får säljas
endast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivet, fiskenäringens
eller något annat allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört (prop.
1985/86:110, FiU 1986/86:32, rskr. 1985/86:263). Ett annat särskilt skäl
kan vara att egendomen är testamenterad eller donerad till staten med
villkor att staten inte får avhända sig egendomen. Särskilda skäl kan även
i övrigt föreligga till följd av avtal. Även historiska eller kulturella skäl
kan tala mot försäljning liksom hänsynen till naturvården och totalförsva-
ret.

I andra stycket anges att trots bestämmelsen i första stycket får
regeringen sälja fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.2) avses
med samhällsbyggnadsändamål i princip samma sak som i den generella
ändamålsbestämningen i 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Där
ges en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den
framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhän-
gande anordning.

Aktier och andelar

26 §

Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag
där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller
andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning
eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har
hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

101

I paragrafen regleras förutsättningarna för att regeringen skall fä besluta Prop. 1995/96:220
om försäljning av statens aktier eller andelar i ett aktiebolag och andra
företag. I första stycket regleras försäljning av aktier eller andelar i
företag där staten äger en minoritetspost och i andra stycket ges regler för
försäljning i företag där staten har minst hälften av rösterna för samtliga
aktier eller andelar. Paragrafen avses fä tillämpning även på ekonomiska
föreningar. På Lagrådets inrådan har därför uttrycket företag använts.

I paragrafens första stycke anges att regeringen får besluta om
försäljning av statens aktier eller andelar i ett företag där staten har en
minoritetspost om inte riksdagen för företaget ifråga bestämt annat. Bak-
grunden till och innebörden av denna regel behandlas närmare i den
allmänna motiveringen (avsnitt 10.3). Ett sådant tillkännagivande från
riksdagens sida som krävs för att hindra regeringen från att sälja aktier
eller andelar kan exempelvis göras i samband med beslut om förvärv eller
försäljning av aktier i företaget. Det ankommer på riksdagen att ta intiativ
till ett sådant tillkännagivande.

I andra stycket anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande
genom försäljning eller på annat sätt fär minska statens ägarandel i
företag där staten har minst hälften av rösterna för samtliga aktier eller
andelar. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt
10.3). Där påpekas att det är av vikt att riksdagen förbehålls rätten att
besluta om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.
Som exempel på annan åtgärd än försäljning som kan påverka statens
röstmajoritet nämns utgivning av konvertibla skuldebrev och riktade
nyemissioner. Lagrådet har påpekat att det förekommer emissioner av
aktier eller konvertibla skuldebrev vid vilka aktieägarnas företrädesrätt till
teckning bibehålls. I sådana fall påverkas inte statens majoritet i annat fall
än om staten underlåter att teckna eller avstår från att utnyttja kon-
verteringsrätten. I fråga om sådana emissioner påkallar inte bestämmelsen
riksdagens beslut under förutsättning att statens företrädare ser till att
statens ägarandel bevaras.

Riksdagen kan ge regeringen ett särskilt bemyndigande som ger
regeringen utökade befogenheter i fråga om ett visst sådant innehav. Det
ankommer på regeringen att ta intiativ till ett sådant särskilt bemyndigan-
de.

Vid vissa internationella affärer kan s.k. depåbevis ersätta aktier. Vad
som i paragrafen sägs om aktier bör kunna tillämpas analogt även på
denna typ av bevis. Samma sak bör gälla för andra typer av värdepapper
som kan träda i stället för aktier.

Annan lös egendom

27 §

För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan
byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast
egendom.

102

De regler som gäller för fast egendom skall även gälla för den lösa Prop. 1995/96:220
egendom som anges i förevarande paragraf. Med byggnad som är lös
egendom avses byggnad på annans mark. Närmare bestämmelser om
tomträtt finns i 13 kap. jordabalken.

28 §

Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan som
anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statens
verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens
medel.

De överväganden som ligger bakom bestämmelsen behandlas i den
allmänna motiveringen, avsnitt 10.4.

Paragrafen reglerar inte bara försäljning utan även annan form av
överlåtelse, exempelvis gåva. Bestämmelsen omfattar annan lös egendom
än som anges i 26 och 27 §§, dvs. annan lös egendom än aktier och
andelar i företag, tomträtt eller byggnad som är lös egendom. Paragrafen
kommer framför allt att få tillämpning vid försäljning av lösöre.
Regeringen får besluta om överlåtelse av sådan lös egendom som omfattas
av paragrafen om någon av de alternativa förutsättningar som anges
föreligger.

De först angivna förutsättningarna är att egendomen inte längre behövs
för statens verksamhet eller blivit obrukbar. Detta gäller oavsett hur
anskaffningen har finansierats. Detta innebär att sådan egendom t.ex. även
får skänkas bort.

Har egendomen anskaffats på annat sätt än med statens medel får
regeringen överlåta egendomen även om den inte kan sägas vara obrukbar
eller obehövlig. Egendom som kan komma i fråga är t.ex. sådan som
staten mottagit i gåva eller som utgör krigsbyte. Med stöd av bestämmel-
sen får regeringen t.ex. skänka museiföremål till främmande stater om
egendomen utgör krigsbyte eller om den på annat sätt har anskaffats utan
användning av statens medel. Om egendomen delvis finansierats med
statens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom gåva, får överlåtelse
av egendomen inte beslutas av regeringen.

Affärsmässighet

29 §

Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar
mot det.

I paragrafen anges inledningsvis den huvudregeln att försäljning av statens
egendom skall genomföras affärsmässigt. Som närmare behandlas i den
allmänna motiveringen (avsnitt 10.2) avses med detta att man vid
försäljning skall se till att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten,
att försäljning till underpris inte kommer till stånd och att ovidkommande
hänsyn inte tas.

103

Undantag får dock göras om det finns särskilda skäl. I avsnitt 10.2 Prop. 1995/96:220
behandlas frågan om vad som kan utgöra särskilda skäl såvitt avser fast
egendom. Exempel nämns på områden där riksdagen vid olika tillfällen
beslutat om avsteg från affärsmässighet och där särskilda skäl således
oftast får anses föreligga. När fast egendom som är upptagen på den
tidigare nämnda jordfonden säljs skall hänsyn främst tas till de jord-
brukspolitiska och regionalpolitiska målen med fonden. Riksdagen har
vidare beslutat att vid friköp av fjällägenhet eller del därav får köpeskil-
lingen bestämmas till ett belopp som understiger marknadsvärdet. Avsteg
från principen om full affärsmässighet har även tillåtits vid försäljning av
krononybyggen i samband med avveckling av åborättsinstitutet (prop.

1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277). Som ytterligare exempel kan
nämnas de s.k. utmarksdelningsfastighetema på Öland där överlåtelse i
vissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag (prop. 1928:135, JoU
1928:23, rskr. 1928:179).

Vad gäller aktier kan särskilda skäl tänkas föreligga om regeringen t.ex.
önskar sprida aktieägandet i ett bolag. I fråga om annan lös egendom kan
särskilda skäl finnas vid t.ex. försäljning av materiel till utvecklingsländer.

Vid prövningen av om det finns särskilda skäl att frångå affärsmässighet
är en restriktiv bedömning påkallad. Egendomens värde skall tillmätas
betydelse. Avsteg från principen om affärsmässighet bör inte göras utan
riksdagens godkännande vid försäljning av egendom som har ett
betydande värde.

Disposition av försäljningsinkomsten

30 §

Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten
redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-
stämmer annat.

131-34 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen
har beslutat om försäljning.

Paragrafens första stycke gäller de fall då riksdagen har beslutat om
försäljning av statens egendom. För övriga försäljningsärenden - dvs. när
regeringen fattat beslutet om försäljning - hänvisas i andra stycket till
bestämmelserna i 31-34 §§. 1 vilka fall regeringen får fatta försäljningsbe-
slut regleras i 25-28 §§.

1 förevarande paragrafs första stycke anges, som närmare behandlas i
den allmänna motiveringen (avsnitt 10.5), att om riksdagen inte be-
stämmer annat, skall försäljningsinkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
Anser riksdagen att inkomsten inte skall redovisas mot en inkomsttitel, är
det lämpligt att detta ges till känna i samband med att beslutet om
försäljning fattas.

Då regeringen beslutat om försäljning får inkomsterna disponeras i
enlighet med bestämmelserna i 31-34 §§. Gemensamt för dessa be-
stämmelser är att regeringen i varierande utsträckning får disponera

104

försäljningsinkomstema. Detta kan ske utan att riksdagens befogenheter Prop. 1995/96:220
på finansmaktens område urholkas eftersom medlen används i verksam-
heter som riksdagen kan anses ha kontroll över. Gemensamt for paragra-
ferna är att de inte är tvingande, dvs. regeringen har alltid möjlighet att
redovisa sådana inkomster som den disponerar över mot en inkomsttitel.

I 31 § regleras alla försäljningsärenden där den försålda egendomen har
ingått i en verksamhet for vilken riksdagen har godkänt en investerings-
plan. För tillämpningen av paragrafen är egendomens slag eller hur
anskaffningen har finansierats utan betydelse. I de följande paragraferna,
32-34 §§, finns bestämmelser för egendom som inte ingått i en sådan
verksamhet. Uppdelning sker där utifrån hur egendomen finansierats vid
anskaffningen. I 32 § finns bestämmelser för egendom som finansierats
med anslag, i 33 § för egendom som finansierats med lån och i 34 § för
egendom som finansierats på annat sätt.

31 §

Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt
en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponeras
för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomstfrån försäljning av egendom som
inte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.

I paragrafens första stycke regleras det fallet att den försålda egendomen
ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investerings-
plan. Sådana planer behandlas närmare i den allmänna motiveringen
(avsnitt 10.5).

All slags egendom omfattas av bestämmelsen, således även fast
egendom och aktier. För affärsverken, de stora fastighetsförvaltande
myndigheterna, Försvarsmakten samt åtskilliga andra myndigheter
redovisas regelmässigt investeringsplaner för riksdagen. Av dessa planer
framgår den samlade omfattningen av investeringarna. Större objekt
anges. Genom att godkänna investeringsplaner för vissa verksamheter
specialdestinerar riksdagen försäljningsinkomstema för anskaffning
av andra tillgångar till verksamheterna.

Har riksdagen godkänt en investeringsplan för en viss verksamhet, får
regeringen enligt paragrafen besluta att försäljningsinkomsten skall
användas för att finansiera investeringar inom verksamhetsområdet.
Inkomsten far dock inte användas för vilka investeringar som helst utan
endast för att finansiera sådana investeringar som ingår i den av riksdagen
godkända investeringsplanen.

Den rätt som regeringen här får att disponera försäljningsinkomster
innebär samtidigt att en möjlighet skapas att finansiera investeringar på
annat sätt än med anslag eller interna lån. Detta förhållande kommenteras
närmare i anslutning till 22 §.

I andra stycket anges att dispositionen av försäljningsinkomster från
egendom som inte ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt
en investeringsplan regleras i de följande tre paragraferna. Att hän-
visningen endast omfattar sådan egendom där regeringen beslutat om

105

försäljningen framgår redan av 30 § andra stycket. 32-34 §§ omfattar alla Prop. 1995/96:220
typer av egendom. Reglerna skiljer sig utifrån finansieringen av den
ursprungliga anskaffningen.

32 §

Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedan
medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en
inkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i
den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att
hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda
egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas
mot en inkomsttitel.

I paragrafen regleras det fallet att anskaffningen av den försålda
egendomen har finansierats med anslagsmedel.

Sedan lånefinansiering har inforts för finansiering av anläggningstill-
gångar för förvaltningsändamål m.m., kommer förevarande paragraf
främst att tillämpas vid försäljning av infrastrukturella anläggningar och
försvarsmaktens materiel samt vid försäljning av tillgångar som an-
skaffades innan lånefinansieringen infördes. Eftersom riksdagen har
anvisat anslag för anskaffningen skall medel som blir disponibla genom
en försäljning återföras till statsbudgeten eller tillföras den verksamhet där
egendomen användes.

Enligt huvudregeln i första stycket skall medel motsvarande den
försålda egendomens bokförda värde redovisas mot en inkomsttitel. Det
som sedan återstår får regeringen besluta att disponera i den verksamhet
där den försålda egendomen användes. Egendom som utgör en om-
sättningstillgång eller en anläggningstillgång har ett bokfört värde.
Tillgångar skall värderas i enlighet med god redovisningssed (avsnitt 11.2
i den allmänna motiveringen). Har egendomen inte längre, eller har den
aldrig haft ett bokfört värde, följer av paragrafen att hela försäljningsin-
komsten får användas i verksamheten. Detta gäller t.ex. i fråga om
krigsmateriel, som inte ges ett bokfört värde. Om försäljningsinkomsten
understiger det bokförda värdet behöver endast försäljningsinkomsten
redovisas mot en inkomsttitel.

Om försäljningsinkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen
enligt andra stycket besluta att hela inkomsten skall disponeras i den
verksamhet där den försålda egendomen användes. Syftet med denna
bestämmelse är att möjliggöra administrativ förenkling samt att erbjuda
ett incitament för att kravet på affärsmässighet i 29 § skall uppfyllas. För
att försäljningsinkomsten i detta sammanhang skall anses uppgå till ett
mindre belopp bör den inte överstiga mer än några basbelopp. Regeringen
kommer inom denna gräns att anpassa nivån på de försäljningsinkomster
som får disponeras av respektive myndighet till myndighetens egna förut-
sättningar.

106

I tredje stycket regleras det fallet att den försålda egendomen utgörs av Prop. 1995/96:220
fast egendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med medel
från anslag. Hela försäljningsinkomsten skall då redovisas mot en
inkomsttitel. Bakgrunden till och syftet med detta undantag från huvud-
regeln behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.5).

33 §

Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts,
besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksam-
het där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av
inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

I paragrafen regleras det fallet att egendomens ursprungliga anskaffning
har finansierats med lån.

Med uttrycket lån avses alla typer av lån. I begreppet ryms således -
utöver lån i Riksgäldskontoret, s.k. interna lån - även lån på kredit-
marknaden.

Enligt paragrafens första stycke skall, sedan egendomen försålts, lånet
först lösas. Sedan detta skett behöver den inkomst som återstår inte
redovisas mot en inkomsttitel utan regeringen får besluta att inkomsten
skall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen användes.

I andra stycket regleras fallet att den försålda egendomen utgörs av fast
egendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med lån. Sedan
lånet lösts skall hela den inkomst som återstår redovisas mot en in-
komsttitel. Bakgrunden och syftet med denna reglering behandlas i den
allmänna motiveringen (avsnitt 10.5).

34 §

Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag eller
med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i den
verksamhet där den försålda egendomen har använts.

I paragrafen regleras hur regeringen får förfara med försäljningsinkomster
från försåld egendom som vid anskaffningen finansierades på annat sätt
än med medel från anslag eller lån.

Paragrafen reglerar bl.a. försäljning av egendom som tillförts staten
genom t.ex. donationer eller gåvor. Den reglerar även fall där egendomen
anskaffats med medel från avgiftsfinansierad verksamhet, avkastning och
liknande eller där finansieringen inte kan knytas till en bestämd källa.

Då egendomens anskaffning finansierats på annat sätt än med anslag
eller lån får regeringen besluta om dispositionen av hela försäljningsin-
komsten. Den begränsningen gäller dock att inkomsten endast får
disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen användes.
Regeringen har dock alltid möjlighet att redovisa inkomsten mot en
inkomsttitel.

107

Uppföljning, prognoser och utfall

Prop. 1995/96:220

35 §

Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och
upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att noga följa hur
budgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget
riksdagen beslutat om.

Som närmare anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.1) syftar
denna uppföljning till att ge regeringen underlag för beslut om åtgärder
som är nödvändiga för att motverka en oförutsedd och ogynnsam
utveckling av statsfinanserna (jfr 42 §).

36 §

Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för
riksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och
utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga
skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att tillställa riksdagen
budgetprognoser. Sådana prognoser syftar till att förbättra uppföljningen
av den beslutade verksamhetens genomförande.

Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2) är
det regeringen som skall överlämna prognoserna. Det bör lämpligen ske
minst två gånger per år. En preliminär bedömning bör lämnas i april i
samband med den ekonomiska vårpropositionen och en mer underbyggd
prognos i september i budgetpropositionen.

Den föreskrivna skyldigheten att lämna förklaringar till väsentliga
skillnader bör - som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen -
kunna medverka till en bättre förståelse av utvecklingen och till bättre
beräkningar av anslag, inkomsttitlar och lånebehov. Med begreppet
väsentlig skillnad avses såväl en skillnad i relativa som absoluta tal. Ett
över- eller underskridande av det budgeterade beloppet med mer än fem
procent kräver normalt en förklaring. En väsentlig skillnad i förhållande
till en tidigare gjord prognos bör förklaras även om avvikelsen inte kan
anses väsentlig i förhållande till det budgeterade beloppet.

Har riksdagen beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar (se
kommentaren till 39 § ) är det naturligt att regeringen även presenterar
prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller ramarna för
utgiftsområden kommer att hålla och att skillnader i förhållande till de
belopp som angetts för dessa förklaras. Om det finns risk för att ett
beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, är
det också naturligt för regeringen att i samband med att prognoserna
redovisas redogöra för vilka beslut regeringen fattat eller avser att fatta
respektive vilka åtgärder den föreslår att riksdagen skall vidta för att
motverka överskridande (jfr kommentaren till 42 §).

108

37 § Prop. 1995/96:220

Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riksdagen

redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklara
väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära
utfallet.

1 paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att redovisa statsbud-
getens preliminära utfall på den detaljnivå som är möjlig vid tidpunkten
för den ekonomiska vårpropositionen. Detta är en del av regeringens
allmänna redovisningsskyldighet och bör kunna leda till att de statsfinans-
iella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning.

Av skäl som anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3) skulle
det i och for sig vara lämpligt att en redovisning av statsbudgetens
definitiva utfall lämnas senast före utgången av april. Dagens system och
rutiner medger emellertid inte det. Så länge detta förhållande består, skall
regeringen i stället inom den i paragrafen föreskrivna tidsperioden
överlämna en preliminär utfallsredovisning. Underlaget för den preliminä-
ra utfallsredovisningen kommer i viss mån att vara osäkert och kommen-
tarerna får anpassas till underlagets tillförlitlighet. Redovisningen bör
överlämnas samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen.

Vidare föreskrivs på liknande sätt som i 36 § andra stycket en
skyldighet for regeringen att förklara väsentliga skillnader mellan
budgeterade belopp och det preliminära utfallet. Vad som sagts i
kommentaren till 36 § andra stycket om väsentliga skillnader har motsva-
rande tillämpning även här.

1 38 § ges regler om den slutliga utfallsredovisningen.

38 §

Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret, skall
regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

1 paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet for regeringen att
inom föreskriven tid se till att det till riksdagen överlämnas en års-
redovisning för staten. 1 andra stycket anges vad denna skall innehålla.

I 44 § föreskrivs en redovisningsskyldighet för regeringen avseende
statens medel och övriga tillgångar. I 45 § andra stycket anges att
redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekono-
miska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och
övriga tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt i en årsredovisning.

Med det innehåll som föreslås i förevarande paragraf kommer års-
redovisningen att ge en samlad bild av statens finansiella resultat och
ställning. Årsredovisningen kan därmed utgöra underlag for en analys av
statens ekonomi och för den politiska debatten. Genom att en sådan
årsredovisningen överlämnas fullgörs den skyldighet som regeringen har
enligt RO 3:2 att redovisa statens tillgångar och skulder.

109

I den allmänna motiveringen (12.4) anges skäl för att årsredovisningen Prop. 1995/96:220
bör överlämnas före riksdagens sommaruppehåll och att den i vart fall,
enligt förevarande paragrafs första stycke, skall överlämnas senast nio
månader efter avslutat budgetår. Tidpunkten sammanfaller normalt med
budgetpropositionens överlämnande. Om budgetpropositionen till följd av
regeringsskifte (jfr tilläggsbestämmelse 3.2.1 till RO) lämnas efter den 20
september, skall årsredovisningen ändå lämnas till riksdagen före
utgången av september.

Det i paragrafens andra stycke föreskrivna innehållet i årsredovisningen
behandlas utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4). Utöver vad
som där sägs kan nämnas att om regeringen med stöd av 8 § beslutat att
inte utnyttja medel på anvisade anslag, skall detta redovisas för riksdagen.
Sådan redovisning kan tas in i årsredovisningen om det inte redan skett
i ett annat sammanhang. I årsredovisningen skall även ingå regeringens
beslut om överskridande av ramanslag (jfr 6 §). Den samlade bilden av
de ekonomiska förpliktelser som regeringen iklätt staten kan också tas in

1 årsredovisningen (jfr kommentaren till 44 §). I årsredovisningen bör
däremot inte ingå någon samlad redovisning av de sakliga resultat som
uppnås inom olika delar av statens verksamhet. I vilka sammanhang en
sådan resultatredovisning kan läggas fram kommenteras i anslutning till

2 §■

Utgiftstak och utgiftsramar

39 §

Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbe-
stämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag till
beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statens
utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområden
eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar).

i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO anges när proposition
med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken (ekono-
misk vårproposition) skall avlämnas till riksdagen för att den skall
behandlas under pågående riksmöte (se kommentaren till 41 §).

I förevarande paragraf slås fast att sådana riktlinjer kan avse tak för
statens utgifter eller utgiftsramar för olika utgiftsområden. 1 RO 5:12 sägs
att en utgiftsram för ett utgiftsområde anger det belopp vilket summan av
de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå till. Som närmare
kommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.1) kan med ett tak
för statens utgifter avses det belopp som statens utgifter högst får uppgå
till.

Av skäl som anges i den allmänna motiveringen finns inte anledning att
i budgetlagen söka precisera hur ett tak för statens utgifter bör vara
utformat.

110

40 § Prop. 1995/96:220

Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av

förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade
verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den
ekonomiska vårpropositionen.

I paragrafens första stycke åläggs regeringen att i ett tidigt skede av
budgetprocessen offentliggöra det beloppsmässiga utgiftstaket om
regeringen avser att använda sig av denna metod i beredningen av
förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade
verksamheten. Syftet med offentliggörandet är, som nämns i den allmänna
motiveringen (avsnitt 13.1), att stärka det budgetpolitiska åtagandet.

Riksdagen kan enligt RO 5:12 besluta att hänföra statsutgifter till
utgiftsområden. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall regeringen,
enligt andra stycket, redovisa riktlinjer för hur den avser att i den
kommande budgetpropositionen beloppsmässigt fördela statens utgifter på
utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.

Förslag till beslut respektive redovisning av riktlinjer enligt första och
andra styckena skall ske i den ekonomiska vårpropositionen. Närmare
bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen finns i tilläggsbe-
stämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO.

Enligt bestämmelsen i RO föreligger i och för sig inte någon skyldighet
för regeringen att lämna fram en ekonomisk vårproposition. Av förevar-
ande paragraf följer dock en sådan skyldighet för de fall att regeringen
avser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak för
statens utgifter eller om riksdagen har beslutat hänföra statsutgifter till
utgiftsområden.

En ekonomisk vårproposition skall, enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1
tredje stycket till RO, avlämnas till riksdagen senast den 15 april om
hinder inte möter. Om det föreligger hinder får den lämnas senare. Som
exempel på hinder nämns i förarbetena till bestämmelsen i RO extra val
eller regeringsskifte (1993/94:TK2 s. 61).

41 §

Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjerför utgiftsramar får avse
längre tid än ett budgetår.

I paragrafen ges regeringen en möjlighet att föreslå att riksdagen skall
besluta om ett tak för statens utgifter eller att redovisa riktlinjer för
utgiftsramar för en flerårsperiod. Syftet med denna bestämmelse är att ge
ökad långsiktig stadga åt sådana tak och ramar. Detta behandlas utförligt
i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.1).

111

42 § Prop. 1995/96:220

Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda

utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika
detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå
riksdagen nödvändiga åtgärder.

I paragrafen åläggs regeringen att vidta åtgärder för att undvika att ett
utgiftstak eller utgiftsramar överskrids. Ett sådant överskridande förut-
sätter att något eller några anslag överskrids. Åtgärder skall vidtas redan
då det uppstått risk för överskridande.

Enligt 36 § skall regeringen vid minst två tillfällen under löpande
budgetår redovisa prognoser avseende utfallet av bl.a. statens utgifter och
förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat
utfall. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) är det
naturligt att regeringen i samband med att den lägger fram dessa pro-
gnoser även presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak
eller ramarna för utgiftsområden kommer att hålla. Om prognosen visar
att det finns risk för överskridande, är det naturligt att regeringen i
samband med att prognoserna läggs fram redovisar vilka åtgärder
regeringen beslutat eller avser att besluta for att undvika detta samt vilka
åtgärder regeringen eventuellt föreslår riksdagen att vidta. Utgiftsramar
har framför allt betydelse i de inledande skedena av budgetprocessen när
budgeten bereds och beslutas. Under den genomförandefas som forevaran-
de paragraf reglerar har de inte samma operativa betydelse men de speglar
fortfarande de prioriteringar som riksdagen gjort i fråga om statens
utgifter. Detta förhållande markeras i lagtexten med uttrycket använda
utgiftsramar.

Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det finns risk för
överskridande kan nämnas att den i förhållande till underordnade
myndigheter med stöd av 7 § kan föreskriva snävare villkor for utnyttjan-
de av anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § besluta att anvisade medel
på något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas. Som
anmärks i kommentaren till 8 § är en risk for att ett beslutat utgiftstak
eller använda utgiftsramar kommer att överskridas tillräckliga skäl för att
besluta att medel på anvisade anslag inte skall användas.

43 §

Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §, skall den
i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster,
utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattade
beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.

I paragrafen ges bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar en
s.k. långsiktskalkyl skall lämnas samt vad den skall innehålla.

Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.3) kan det inte
uteslutas att regeringen någon gång avstår från att med stöd av 41 §
föreslå riksdagen att besluta om fleråriga tak för statens utgifter eller

112

riktlinjer for ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod. Först i ett Prop. 1995/96:220
sådant fall blir en tillämpning av förevarande paragraf aktuell.

Långsiktskalkylen skall enligt paragrafen innehålla en långsiktig
beräkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer att
utvecklas. Beräkningen bör avse en period som sträcker sig i vart fall
några år framåt i tiden. Beräkningen skall göras utifrån redan fattade
beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.
Det skall således klart anges vad beräkningarna bygger på i fråga om t.ex.
bruttonationalproduktens tillväxt, prisutvecklingen och nivån på arbetslös-
heten.

Som anmärks i den allmänna motiveringen har regeringen i stället för
en långsiktskalkyl vid något tillfälle redovisat en plan för budgetpolitiken
under de kommande åren. En sådan plan utgår från en långsiktskalkyl.
Utöver detta redovisas i en plan även de åtgärder som behöver vidtas. Om
en sådan plan för budgetpolitiken läggs fram får de krav som ställs i
förevarande paragraf anses väl tillgodosedda.

I paragrafen anges inte vid vilken tidpunkt en långsiktskalkyl skall
presenteras. En sådan kalkyl ersätter förslag till beslut om fleråriga tak för
statens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. Det är då
naturligt att den presenteras vid den tidpunkt då sådana förslag annars
skulle ha presenterats. Långsiktskalkylen bör därför tas in i den ekono-
miska vårpropositionen eller - om någon sådan proposition inte avlämnas
- vid den tidpunkt då en sådan proposition skulle ha lämnats (se
kommentaren till 40 §).

Redovisning och revision

44 §

Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel och
de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till
regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den
verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga
ekonomiska förpliktelser.

1 paragrafen föreskrivs en allmän redovisningsskyldighet för regeringen.
Vidare regleras redovisningsskyldighetens omfattning. Bestämmelser om
de närmare krav som ställs på redovisningen finns i 45 §.

Redovisningsskyldigheten omfattar de medel och övriga tillgångar som
står till regeringens disposition. Vilka tillgångar som står till regeringens
disposition regleras i angivet lagrum i regeringsformen.

I RF 9:8 anges inledningsvis att statens medel och dess övriga tillgångar
står till regeringens disposition. Med detta avses enligt förarbetena till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 347) tillgångar som tillkommer det
offentligrättsliga organet staten. Där sägs vidare att egendom som tillhör
aktiebolag, vilka helt eller delvis ägs av staten, inte omfattas av be-
stämmelsen. Samma sak gäller stiftelser som bedriver statlig verksamhet.

113

8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

Däremot omfattar bestämmelsen självfallet de andelar staten äger i Prop. 1995/96:220
aktiebolag.

Från regeringens dispositionsrätt undantas i RF 9:8 sådana tillgångar
som tillhör staten men som är avsedda för riksdagen eller dess myndig-
heter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning.

Frågan om vad som avses med tillgångar som i lag har avsatts till
särskild förvaltning behandlas i förarbetena till regeringsformen. Som
exempel nämns de tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden
(prop. 1973:90 s. 347). Ett annat exempel som kan nämnas är de
tillgångar som Sveriges riksbank förvaltar.

Redovisningsskyldighet för AP-fonden och Sveriges riksbank samt för
aktiebolag och stiftelser som bedriver statlig verksamhet regleras i andra
lagar.

Som utredningen närmare behandlar i den allmänna motiveringen
(avsnitt 11.1) begränsas redovisningsskyldigheten inte till enbart en
bokföringsskyldighet. Begreppet innefattar även en skyldighet för
regeringen att redovisa hur den har genomfört den av riksdagen beslutade
verksamheten och förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.
Skyldigheten omfattar också en redovisning av statens skulder och
förvaltningen av dessa samt av övriga ekonomiska förpliktelser.

Redovisningsskyldigheten enligt förevarande paragraf omfattar den
verksamhet och den förvaltning som sköts av regeringen och myndigheter
under regeringen. Av skäl som närmare behandlas i den allmänna
motiveringen, är det lämpligt att regeringen även lämnar en redovisning
för de medel och övriga tillgångar som handhas av riksdagen och dess
myndigheter undantagandes Sveriges riksbank. Det förutsätts att regering-
en erhåller den information som behövs för att redovisningen skall kunna
lämnas på dessa områden.

Delar av redovisningsskyldigheten kan fullgöras genom att en års-
redovisning lämnas till riksdagen. När en sådan skall avlämnas och vad
den skall innehålla regleras i 38 §. Redovisningen av de sakliga resultat
som uppnåtts bör, av skäl som anförs i den allmänna motiveringen, inte
ingå i årsredovisningen. Redovisning av resultat regleras i 2 §. I
redovisningsskyldigheten ingår vidare att under löpande år lämna
prognoser. Detta regleras i 36 §.

Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort med
stöd av beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden från
riksdagen (se 12 §) och som inte avräknats mot anvisade anslag, s.k. be-
myndigandeskuld, skall enligt paragrafen redovisas för riksdagen. Detta
kan ske i anslutning till respektive verksamhet eller anslag. Dessutom bör
den samlade bemyndigandeskulden redovisas för riksdagen, lämpligtvis
i årsredovisningen för staten.

Sådana åtaganden i den löpande verksamheten som regleras i 13 § är
till sin omfattning okända. Någon redovisning av dessa förpliktelser kan
därför helt enkelt inte ske.

Utestående kreditgarantier och liknande åtaganden enligt 14 § utgör
potentiella ekonomiska förpliktelser. De skall därför redovisas för
riksdagen. Detta kan ske med en samlad redovisning av alla statliga

114

garantier m.m. samt med en fördjupad redogörelse i anslutning till den Prop. 1995/96:220
verksamhet eller det anslag som belastas med utgifter vid infriande av ett
åtagande.

45 §

Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med god
redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det
ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel
och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

För att en redovisningsskyldighet skall få en meningsfull innebörd krävs
regler för hur bokföringen skall skötas. I paragrafens första stycke
uttrycks därför det allmänna krav som kan ställas på bokföringen i staten.

Bokföringen skall ske med iakttagande av god redovisningssed. Som
närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2.) preciseras
för det privata näringslivets del detta begrepp av bl.a. Bokföringsnämn-
den. Även kommuner och landsting skall tillämpa god redovisningssed.
Inom det statliga området utformar regeringen och Riksrevisionsverket
föreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisnings-
sed. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen kan
uttrycket god redovisningssed - med hänsyn tagen till statliga för-
hållanden - användas och vara vägledande även i staten. Det kan
anmärkas att god redovisningssed inte har ett en gång för alla fastslaget
innehåll. Innehållet förändras över tiden och anpassas till förutsättningarna
i olika verksamheter.

I paragrafens andra stycke anges de kvalitetskrav som kan ställas på den
redovisning som omfattas av regeringens skyldighet enligt 44 §. Redovis-
ningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska
resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övriga
tillgångar. Enbart tillämpning av god redovisningssed är inte tillräckligt
för att en rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredovisningen. Rättvisan-
de blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om
verkligheten. Det är alltså inte tillräckligt att informationen är korrekt,
utan den skall också förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förstå
den. Urval, presentation och förklarande kommentarer utgör viktiga inslag
för att uppnå detta. För att bilden skall bli rättvisande kan det även
behövas tilläggsinformation om exempelvis annan värdering eller om
gjorda antaganden.

1 paragrafens tredje stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen, eller
den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela närmare före-
skrifter om redovisningen. Sådana föreskrifter är ett led i utformningen
av god redovisningssed för staten och är av stor betydelse för att god
hushållning med statens medel skall kunna iakttas. Regeringen meddelar
redan i dag sådana föreskrifter bl.a. i bokföringsförordningen (1979:1212)
och förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och

115

anslagsframställning. Riksrevisionsverket meddelar tillämpningsföre- Prop. 1995/96:220
skrifter och allmänna råd.

46 §

Statens verksamhet skall granskas genom revision.

I denna paragraf markeras att granskning av statens verksamhet skall
genomföras och att detta skall ske genom revision. Bestämmelsen
behandlas närmare i avsnitt 11.3 i den allmänna motiveringen. Revi-
sionsuppgiftens fördelning mellan olika organ och dessa organs befogen-
heter m.m. bör beslutas av riksdagen. Detta bör ske med lag.

Statens verksamhet avgränsas här på samma sätt som i kommentaren till

1 §•

Med anledning av Lagrådets påpekande finns här anledning att göra det
förtydligandet att revisionen inte endast avser sedvanliga ekonomiska
uppgifter utan även redovisningen av sakliga resultat som uppnåtts på
olika verksamhetsområden.

Avslutande bestämmelse

47 §

Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje styckena
samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som regeringen
bestämmer.

Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen.
Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av statliga
myndigheter under regeringen. Den rätt som enligt denna lag tillkommer
regeringen måste i de flesta fall kunna delegeras. Stöd för denna
delegationsrätt ges i förevarande paragraf. Delegation av beslutanderätten
kan t.ex. ske i förordningar eller i regleringsbrev. Behoven av delegering
har på vissa ställen berörts i den allmänna motiveringen.

När regeringen delegerar befogenheterna kan den självfallet begränsa

den beslutanderätt som tillerkänns en myndighet.

Det förhållandet att regeringen till en myndighet delegerar en befogen-
het enligt denna lag påverkar inte regeringens ansvar inför riksdagen
enligt RF 1:6.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1997, dvs. vid den tidpunkt när en
statsbudget som beretts och beslutats på ett delvis nytt sätt skall börja
tillämpas.

116

Budgetlagen ersätter inte någon äldre lag på området. På åtskilliga Prop. 1995/96:220
områden som lagen reglerar gäller i stället bemyndiganden och andra
beslut som riksdagen meddelat under nästan hela 1900-talet. Detta belyses
närmare i avsnitt 4. I samband med att lagen beslutas bör riksdagen även
besluta att givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla

i de avseenden som lagen reglerar.

117

Budgetlagsutredningens sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera på vilka områden det är
önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen
samt att lämna därav föranledda förslag.

Den nuvarande rättsliga regleringen

Regeringsformens reglering av statsbudgeten är kortfattad och avser
främst grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens
och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Beteckningen
finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skall
beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över
statens tillgångar.

I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggning
samt om vad som skall ingå i budgetprositionen och när den skall lämnas.
Vidare ges föreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionen
och andra propositioner. Av särskilt intresse är de nyligen antagna
bestämmelserna om den s.k. rambeslutsmodellen och om utgiftsområden.

Riksdagens beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöver
inte ha lags form. Med undantag för lagen (1988:1387) om statens
upplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats på området.

Sedan årtionden tillbaka har i stället riksdagen med anledning av förslag
från regeringen eller på eget initiativ meddelat särskilda beslut avseende
finansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktiga
frågor om bl.a. anslagstyper och anslagsvillkor, försäljning av statens
egendom, finansiering av investeringar och redovisning.

Reglering i andra länder

I de flesta länder är bestämmelserna om finansmakten och statens budget
fördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag.

I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skatt
och åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut. I fråga om
budgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skall
vara framlagt och olika lösningar anvisas för situationer där statsbudgeten
inte är beslutad före budgetårets början.

De mer detaljerade bestämmelserna om hur befogenheter och skyldig-
heter på finansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regering-
en samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i en budgetlag.

I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall omfatta
statens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredovisning skall
tillämpas. Vanligen anges också verksamheter som inte behöver tas upp

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

118

på budgeten och sådana som får nettoredovisas. Ofta finns föreskrifter om
hur statsbudgeten skall vara uppställd och indelad.

Bestämmelser finns om olika möjligheter for regeringen att överskrida
anslag, att spara anslag till kommande budgetår och att överföra anslag
mellan olika delar av statsbudgeten. Bemyndiganden att göra ekonomiska
åtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar.

Bestämmelser finns i regel om de redovisningsprinciper som skall
tillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rapporteras till
parlamentet.

Forskning om budgetprocessen

Under senare år har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning bedrivits
i syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkommit i åtskilliga
länder och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga om
statsskuldens utveckling som finns mellan olika länder.

En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensam
delförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utveckling
mellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av de
politiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetpro-
cessen ingår tre faser, nämligen regeringens beredning av budgetförslaget,
parlamentets beslut om statsbudgeten och regeringens genomförande av
den beslutade verksamheten. En slutsats som dras av flera forskare är att
det finns starka indikationer på att budgetprocessernas utformning är av
betydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om den
budgetpolitik som faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundval av
olika preciserade egenskaper — kan betecknas som stram, anses kunna
medverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbar
skuldutveckling.

Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys i början av 1990-
talet vara mycket svag jämfört med dåvarande tolv EG-länder. Därefter
har processen stärkts i olika avseenden. Förutsättningarna for långsiktighet
har förbättrats genom att riksdagens valperiod förlängts från tre till fyra
år. Behandlingen av statsbudgeten kommer att förändras i och med
användningen av den s.k. rambeslutsmodellen. Vidare avses ett tak för de
offentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessa
förändringar en betydande förstärkning av budgetdisciplinen. Även efter
dessa förändringar finns det svaga punkter i den svenska budgetprocessen
i vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budgetprocessen
som utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget och genomföran-
det av den beslutade statsbudgeten.

Behov av en budgetlag

Det ankommer på riksdagen att besluta i för statsbudgeten grundläggande
frågor. Riksdagen har också under lång tid fattat en rad sådana beslut.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

119

Detta har dock inte skett i lags form utan genom särskilda beslut som inte
tagits in i författningar. En förklaring till att riksdagen meddelat beslut på
detta sätt, är att här aktuella beslut inte behöver ha lags form.

Den tillämpade ordningen medför att det kan vara svårt att finna de
intressanta besluten och att överblicka de regler som gäller. Befogenhets-
fördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område
blir därmed inte alltid så klar som är önskvärt.

Regeringen har många gånger behövt meddela bestämmelser på det
statsfinansiella området som berört grundläggande element som det
ankommer på riksdagen att besluta om. Regeringen har då inhämtat
riksdagens godkännande genom att redovisa det huvudsakliga innehållet
i förordningarna för riksdagen. Detta är ett omständligt och opraktiskt sätt
att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.

Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den ena hänger samman
med att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver en ny ordning,
kan den i förhållande till riksdagen komma att binda sig även i detaljer
som får anses höra till regeringens befogenhetsområde. Den andra risken
hänger samman med att en allmän redogörelse för en tilltänkt reglering
har sämre precision än en författningstext. Oklarhet kan också uppstå om
vad riksdagen faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i en redogörelse
inte uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utan
åtgärd lagts till handlingarna.

Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skett
samlat i lags form blir särskilt besvärande när regeringens befogenheter
på ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändrats
under många decennier.

Det förekommer också att riksdagen i anslutning till behandling av en
sakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpas
på ett område. När tiden går finns det risk att sådana beslut faller i
glömska.

På en del områden har i avsaknad av särskilda beslut en viss praxis
vuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra områden har
någon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även på
mycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller.

Vad som nu anförts visar att det är angeläget att på finansmaktens
område klargöra vilka regler som faktiskt gäller och att skapa ändamåls-
enliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.

Frånvaron av en lag som reglerar statsbudgeten och befogenhetsför-
delningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område är
mycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kan
inte motiveras av att regeringsformen eller riksdagsordningen skulle
innehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i en
budgetlag är överflödig.

Kunskap som vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar att
budgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunderskottets och
statsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestämmelser kan medverka
till en ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

120

En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i den
offentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler på budgetområdet
att staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgör
således ett motiv för att utforma bestämmelser som kan medverka till att
stärka budgetdisciplinen.

De förhållanden som nu redovisats har lett Budgetlagsutredningen till
slutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestämmelser om
statsbudgeten och om regeringens närmare befogenheter och skyldigheter
på finansmaktens område samlas i en särskild budgetlag.

Utformning av budgetlagen

Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas är
regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten
och statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla preciseringar och komplet-
teringar till regeringsformens och riksdagsordningens kortfattade
bestämmelser. Därmed ges en grund för regeringens handlande och skapas
en brygga mellan regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser
och de många och detaljerade förordningar som regeringen behöver
utfärda.

Budgetlagen skall skänka stadga åt budgetprocessen i vid bemärkelse
genom att reglera vissa grundläggande förhållanden. Samtidigt skall
statsmakterna behålla en nödvändig grad av handlingsfrihet. Reglerna bör
därför vara så allmänna att olika budgettekniska lösningar kan väljas utan
att lagen behöver ändras. Vid behov kan punktvisa ändringar i lagen göras
parallellt med beredningen av och besluten om statsbudgeten.

Budgetlagsutredningen har inte haft någon strävan att påverka befogen-
hetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Inriktningen har i
stället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma till
uttryck i lagen. På vissa områden har dock förelegat oklarhet om vad som
kan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen inte
fungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ett
utvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ändamålsen-
liga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främst
finansutskottets betänkanden och yttranden samt regeringens propositioner.

I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter på
finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det
är emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kan
påverkas i en del fall, liksom myndigheternas agerande.

I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget.

Effektivitet och resultat

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen leder
genomförandet av statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant krav till
uttryck genom att det inledningsvis anges att i statens verksamhet skall

121

hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna be-
stämmelse utgör också en grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyr-
ning, redovisning och revision.

För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högre
effektivitet behöver mål anges och resultat mätas. I lagen föreskrivs att
regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat
som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisning
stärks riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksam-
heter som den beslutat om.

Anslag och inkomsttitlar

Genom att anvisa anslag bestämmer riksdagen hur statens medel skall
användas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig åt i fråga om rätten för
regeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttja-
de medel ett senare budgetår.

De anslagstyper som tillämpas och de villkor som gäller för dessa tas
in i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservationsanslag och
ramanslag anges sålunda. Det nuvarande förslagsanslaget avvecklas
eftersom det är svårt att förena med tanken bakom utgiftstak och
utgiftsområden.

För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringen
befogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare villkor
för utnyttjande av anslagen. Dessutom slås en rätt fast för regeringen att
avstå från att utnyttja anvisade anslag om statsfinansiella skäl eller
särskilda omständigheter i en verksamhet motiverar detta.

Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen. Begreppet ges stadga
genom att i lagen tas in en bestämmelse om att statsinkomster som
beräknas av riksdagen skall redovisas på inkomsttitlar.

Ekonomiska förpliktelser

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekono-
miska förpliktelser. I budgetlagen anges förutsättningar under vilka
regeringen får ikläda staten sådana förpliktelser.

Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmer
beställa varor och tjänster och besluta om bidrag och liknande som
medför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.
Under samma förutsättningar får regeringen ställa ut kreditgarantier och
liknande. För garantier skall en riskanpassad avgift tas ut.

Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda staten
ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksam-
heten skall fungera tillfredsställande.

Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall årligen
redovisas för riksdagen.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

122

Statsbudgetens avgränsning

Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås regler för
vilka av statens inkomster och utgifter som skall tas upp i statsbudgeten.
Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla statens inkomster och
utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.

Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Om
inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka utgifterna i
verksamheten får dock nettoredovisning ske.

På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådana
verksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens
intäkter.

Regeringens befogenhet att besluta om disposition av vissa avgiftsin-
komster slås fast.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

Finansiering av investeringar

Statens investeringar är av olika karaktär och kan finansieras på olika sätt.
Regler behövs om detta.

I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens verksamhet
skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret och att riksdagen
årligen skall fastställa en ram för sådana krediter.

Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell och
finansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras med
lån i Riksgäldskontoret. Riksdagen skall årligen fastställa ramar för sådana
lån.

Anskaffning av tillgångar av infrastrukturell art skall finansieras med
anslag.

Riksdagen kan besluta om undantag från dessa regler för vissa an-
skaffningar eller myndigheter.

Överlåtelse av statens egendom

Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. Bestämmelser
behövs om under vilka förutsättningar och av vem sådan egendom får
säljas. Vidare behövs regler om hur försäljningsinkomster skall dis-
poneras.

I budgetlagen anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inte
överstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för att
egendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun för
samhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.

Regeringen får sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften av
rösterna om inte riksdagen för visst bolag beslutat annat. Utan be-
myndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier i bolag
där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.

123

Annan lös egendom än aktier far regeringen sälja om den inte längre
behövs eller blivit obrukbar.

I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreskrivs följande.

Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas mot
en inkomsttitel om inte riksdagen bestämmer annat.

Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i en
verksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, får
inkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag,
skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot en in-
komsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Med
vissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i den
verksamhet där den sålda egendomen har använts.

Har egendomen finansierats på annat sätt än med anslag eller lån får
hela inkomsten disponeras i verksamheten.

Regeringen kan alltid besluta att medel i större utsträckning än som
angetts skall redovisas mot en inkomsttitel.

Uppföljning, prognoser och utfall

Kontrollen över statsfinanserna under genomförandeskedet behöver
stärkas. I budgetlagen ingår därför en bestämmelse om att regeringen
noga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i
förhållande till beräknade belopp.

Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret för
riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag
samt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser i förhållande till bud-
geterade belopp skall förklaras.

Senast i april skall regeringen redovisa det preliminära utfallet av
föregående års statsbudget uppdelat på samma sätt som denna. Väsentliga
avvikelser skall förklaras.

Senast i september skall en årsredovisning för staten avseende
föregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehålla
resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga
utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Statsfinansiell utveckling

För att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat om en rambe-
slutsmodell som innefattar ramar för utgiftsområden. Dessutom skall ett
tak för statens utgifter kunna tillämpas.

I budgetlagen läggs fast att om regeringen avser att använda ett tak för
statens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandet
av den beslutade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiska
vårpropositionen lämna förslag om ett sådant utgiftstak.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

124

Vidare föreskrivs att om riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till
utgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen
redovisa riktlinjer for hur statens utgifter i förslaget till nästa års
statsbudget avses bli fördelade på utgiftsområden.

För att stärka den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken föreskrivs
att förslag till tak for statens utgifter samt om riktlinjer för utgiftsområden
kan avse längre tid än ett budgetår.

Om det under genomförandet av den budgeterade verksamheten uppstår
risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramar
kommer att överskridas, skall regeringen for att undvika detta själv
besluta om nödvändiga åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.

Redovisning och revision

Riksdagen ställer statens medel till regeringens disposition och uppdrar åt
regeringen att genomföra statens verksamhet. Därför är det naturligt att
i budgetlagen föreskriva att regeringen är redovisningsskyldig inför
riksdagen.

För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skall
bokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållanden
anpassad god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bild
av verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen skall vara
skyldig att meddela föreskrifter for redovisningen.

Redovisningsskyldigheten kan fullgöras på olika sätt, exempelvis genom
att uppnådda resultat redovisas, genom att prognoser lämnas, genom att
utfall redovisas och genom att årsredovisning lämnas.

Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksamhet
genomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och att
gällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom revision. 1
budgetlagen föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas med
revision.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

Delegering

Budgetlagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och
regeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av
myndigheter som lyder under regeringen. Regeringens befogenheter enligt
budgetlagen måste därför kunna delegeras. Lagen innehåller en be-
stämmelse som innebär att regeringen på vissa angivna områden får
överlåta befogenheter till myndigheter.

Ikraftträdande

Det är önskvärt att budgetlagen kan träda i kraft den 1 januari 1997. Det
bör också eftersträvas att de föreslagna bestämmelserna blir vägledande

125

vid beredning av och beslut om den statsbudget som skall tillämpas från
nämnt datum. Äldre bestämmelser på områden som regleras i budgetlagen
och som inte har lags form skall upphöra att gälla när budgetlagen träder
i kraft.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 1

126

Budgetlagsutredningens författningsförslag

Förslag till lag om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs följande.

Effektivitet och resultat

1 § 1 statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god
hushållning iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som
handhas av regeringen och de myndigheter som lyder under regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de
resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Anslag och inkomsttitlar

3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3 § regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag eller
ramanslag användas.

De närmare villkoren for anslagen framgår av 4-6 §§.

Anslagstyper

4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får
inte användas under följande budgetår.

5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får
användas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på
statsbudgeten.

6 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskredit
motsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.

Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett
ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet
täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller for
att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.

Outnyttjade medel får användas följande budgetår.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

127

Övriga bestämmelser om anslag

7 § När regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen besluta
om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall
användas om detta är påkallat till följd av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella skäl.

Inkomsttitlar

9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot
inkomsttitlar.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande det
budgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det
budgetår till vilket utgiften hänför sig.

Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det budgetår
då betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det
budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning
skall göras på annan grund.

Ekonomiska förpliktelser

11 § I 12-14 §§ bemyndigas regeringen att ikläda staten ekonomiska
förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-
sättningar regeringen får ta upp lån till staten.

Beställningsbemyndiganden m.m.

12 § För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får
regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning,
lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det
statsbudgeten avser.

13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som
är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-
fredsställande.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

128

Garantier

14 § För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer får
regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-
de göras utan att beloppet begränsas.

15 § För ett sådant åtagande som anges i 14 § skall en avgift tas ut.
Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga
kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutar
annat.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om
avgiftens storlek.

Redovisning av ekonomiska förpliktelser

16 § Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiska
förpliktelser den iklätt staten med stöd av 12 och 14 §§.

Statsbudgetens avgränsning

17 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-
formen skall, med de undantag som anges i 18 § andra stycket och 19 §,
omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar
statens lånebehov.

18 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto
på statsbudgeten.

Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-
hetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto på statsbudgeten.

19 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med
verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas på statsbud-
geten.

20 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från
frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller om
inkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.

Finansiering av investeringar

21 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen
besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skall
finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om
villkoren för sådana lån.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

129

9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220

22 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringen
besluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras med
krediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för
dessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.

23 § Andra tillgångar än som anges i 21 och 22 §§ skall finansieras med
anslag eller med inkomster som anges i 33 § första stycket.

24 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen
besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 §§.

Överlåtelse av statens egendom

25 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 26-36 §§
grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen
står till regeringens disposition utom sådana varor som avses i 20 §.

Fast egendom

26 § Då värdet av fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor får
regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte längre behövs för
statens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträckning och då det inte
finns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten.

Utan hinder av vad som sägs i första stycket får regeringen besluta om
försäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

27 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett
bolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller
andelar, om inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt annat.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning
eller på annat sätt minska statens ägarandel i bolag där staten har hälften
eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.

Annan lös egendom

28 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan
byggnad som är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som före-
skrivits om försäljning av fast egendom.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

29 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan
som anges i 27 och 28 §§, om egendomen inte längre behövs för statens

130

verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens Prop. 1995/96:220
medel. Bilaga 2

Vissa gemensamma bestämmelser

30 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl
talar mot detta.

31 § Vad som föreskrivits om försäljning gäller även byte av egendom.

Disposition av försäljningsinkomsten

32 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten
redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om riksdagen inte
bestämmer annat.

I 33-36 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen
har beslutat om försäljning.

33 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har
godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall
disponeras for att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som
inte använts i en sådan verksamhet finns i 34-36 §§.

34 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen,
sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot en
inkomsttitel, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i
den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta att
hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda
egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas
mot en inkomsttitel.

35 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet
lösts, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i den
verksamhet där den försålda egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomsten
dock redovisas mot en inkomsttitel.

36 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag
eller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras
i den verksamhet där den försålda egendomen har använts.

131

Uppföljning, prognoser och utfall

37 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och
upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

38 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för
riksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag
samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser
mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

39 § Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen för
riksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på in-
komsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelser
mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.

40 § Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutat
budgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för staten
lämnas till riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Statsfinansiell utveckling

41 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i
tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse
förslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak
för statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika
utgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till
(utgiftsramar).

42 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen
av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade
verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den
ekonomiska vårpropositionen.

Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skall
regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hur
den avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper av
utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.

43 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar
kan avse längre tid än ett budgetår.

44 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller
använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att
undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller
föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

132

45 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 43 §,
skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens
inkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av
redan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska
förutsättningar.

Redovisning och revision

46 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel
och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till
regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den
verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga
ekonomiska förpliktelser.

47 § Bokföring i staten skall ske på sätt som överensstämmer med god
redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det
ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel
och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

48 § Statens verksamhet skall granskas med revision.

Avslutande bestämmelser

49 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12-14, 20-22, 26-29 och 33-
36 §§ till myndighet som regeringen bestämmer.

50 § Lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattning
som riksdagen bestämmer.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 2

Denna lag träder i kraft ...

133

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om statsbudgeten

Härigenom föreskrivs följande.

Effektivitet och resultat

1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god
hushållning iakttas.

Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts
av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder
under regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de
resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Anslag och inkomsttitlar

3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-
anslag eller ramanslag användas.

De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§.

Anslagstyper

4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inte
användas under följande budgetår.

5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får
regeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört
på statsbudgeten.

6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i
anspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.

Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

134

Övriga bestämmelser om anslag

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen besluta
om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.

8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall
användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella skäl.

Inkomsttitlar

9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot
inkomsttitlar.

Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår
då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår
till vilket utgiften hänför sig.

Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då
betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras det
budgetår till vilket inkomsten hänför sig.

Avräkning skall göras löpande.

Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning
skall göras på någon annan grund.

Ekonomiska förpliktelser

11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att
ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

1 lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-
sättningar regeringen får ta upp lån till staten.

Beställningsbemyndiganden m.m.

13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som
är nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-
fredsställande.

135

Garantier

14 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-
stämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande
åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-
de göras utan att beloppet begränsas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om
avgiftens storlek.

Statsbudgetens avgränsning

16 § Regeringens forslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-
formen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som
anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar
statens lånebehov.

17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto
på statsbudgeten.

Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-
hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.

18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med
verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på
anslag eller inkomsttitlar.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

Finansiering av investeringar

136

22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras
med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.

23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen
besluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.

Överlåtelse av statens egendom

24 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§
grunder för förfogandet över statens egendom.

Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen
står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i
19 §.

Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.

Fast egendom

Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om
försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.

Aktier och andelar

26 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett
bolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller
andelar, om inte riksdagen bestämt annat för bolaget.

Annan lös egendom

27 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådan
byggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fast
egendom.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

137

Affärsmässighet

29 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl
talar mot det.

Disposition av försäljningsinkomsten

30 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomsten
redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-
stämmer annat.

I 31-34 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringen
har beslutat om försäljning.

31 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har
godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall
disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.

Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom som
inte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.

Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta att
hela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försålda
egendomen har använts.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisas
mot en inkomsttitel.

Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår av
inkomsten redovisas mot en inkomsttitel.

Uppföljning, prognoser och utfall

35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och
upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

36 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen för
riksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och

138

utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga
skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.

38 § Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret,
skall regeringen se till att en årsredovisning for staten lämnas till
riksdagen.

Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på
statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.

Utgiftstak och utgiftsramar

40 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen
av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade
verksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i den
ekonomiska vårpropositionen.

41 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar
får avse längre tid än ett budgetår.

42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller
använda utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen for att
undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller
föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

139

Redovisning och revision

44 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel
och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till
regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den
verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga
ekonomiska förpliktelser.

45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med
god redovisningssed.

Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det
ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel
och övriga tillgångar.

Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.

46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision.

Avslutande bestämmelse

47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje
styckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som
regeringen bestämmer.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 3

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

140

Lagrådet

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-05-15

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck,
regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.

Enligt en lagrådsremiss den 9 maj 1996 (Finansdepartementet) har rege-
ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
statsbudgeten.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Erik
Nymansson och departementsrådet Åke Hjalmarsson.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet-,

Rubriken närmast före 1 §

Under rubriken inryms ett avsnitt med två paragrafer, varav den ena
främst anger några allmänna krav, som kan ställas på regeringens ledning
och genomförandet av statens verksamhet, och den andra behandlar
regeringens skyldighet att för riksdagen redovisa åsyftade mål och resultat
på olika verksamhetsområden. Med rubriken "Effektivitet och resultat"
avses tydligtvis att fånga upp och ge uttryck för essensen i de båda
paragraferna.

Enligt Lagrådets mening kan emellertid orden "effektivitet" och "resul-
tat" inte sägas korrespondera riktigt väl med varandra. Ordet effektivitet
svarar mot ett av de mål som anges för statens verksamhet. Någon
liknande precisering görs inte med avseende på verksamhetsresultaten. För
att uppnå bättre balans i rubriken och även bättre täckning av avsnittets
innehåll förordar Lagrådet att rubriken i stället ges lydelsen "Verksam-
hetsmål och resultat".

8 §

Enligt paragrafen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag
inte skall användas. Ett sådant beslut kan riktas mot ett enstaka anslag och
motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksam-
heten. Beslutet kan också vara av generell karaktär och skall då enligt
lagtexten motiveras av statsfinansiella skäl.

Ett generellt ingrepp i anvisade anslag kan emellertid vara motiverat av
andra skäl än ett prekärt statsfinansiellt läge. I den allmänna motiveringen
(avsnitt 6.2) ges ett exempel från år 1985, då regeringen av ekonomisk-
politiska skäl avstod från att utnyttja anvisade medel. I motiven sägs
också att en åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett större antal
anslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller
samhällsekonomiska skäl. Enligt Lagrådets mening bör detta framgå
direkt av lagtexten.

Lagrådet föreslår därför att paragrafen avslutas med orden "eller av
statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl".

Prop. 1995/96:220

Bilaga 4

141

12 - 14 §§

I dessa paragrafer finns vissa bestämmelser om befogenheter för
regeringen att ikläda staten civilrättsliga förpliktelser av ekonomisk natur.
Genom delegationsbestämmelsen i 47 § kommer regeringen att kunna
överlåta dessa befogenheter till underordnade myndigheter. För de typfall
som bestämmelserna tar sikte på får de samtidigt karaktär av förbud för
regeringen och myndigheterna att ikläda staten ekonomiska åtaganden
utan att de förutsättningar som för varje särskilt fall har angetts är
uppfyllda, om ett åtagande inte kan stödjas på ett riksdagsbeslut.

Innehållet i de berörda bestämmelserna torde i stort sett motsvara vad
som redan för närvarande anses gälla. Det förhållandet att reglerna nu
meddelas genom uttryckliga lagbestämmelser kan emellertid väcka frågan
om en rättshandling som företas exempelvis av en statlig myndighet i
strid med någon av dessa bestämmelser skall kunna angripas på civil-
rättslig grund.

När det gäller den principiella frågan i vad mån rättshandlingar som
strider mot lagstadgade förbud kan förklaras ogiltiga brukar det sägas att
något generellt svar inte kan ges utan att frågan får besvaras från fall till
fall med beaktande bl.a. av syftet med förbudet. I detta sammanhang är
främst fråga om att reglera kompetensfördelningen mellan riksdag och
regering, och det synes ligga närmast till hands att säga sig att detta syfte
inte kan påkalla en så långtgående effekt som att rättshandlingar företagna
på statens vägnar i strid med reglerna skulle kunna ogiltigförklaras. Ett
liknande konstaterande görs för övrigt i lagrådsremissens författnings-
kommentar till 24 §.

Vad som nu har sagts torde i allmänhet gälla oberoende av om statens
medkontrahent varit i god tro eller ej. Man torde alltså kunna utgå från
att staten blir bunden exempelvis av ett leveransavtal som slutits av en
myndighet, även om myndighetens medkontrahent förstått eller bort förstå
att leveransen inte i enlighet med vad som föreskrivs i 13 § varit
nödvändig för att den löpande verksamheten skulle fungera tillfredsstäl-
lande. Det är emellertid tvivelaktigt om detta synsätt kan antas ha
giltighet för alla tänkbara situationer. Rättspraxis (se t.ex. NJA 1992 s.
691) kan sålunda möjligen åberopas till stöd för att ogiltighet skulle
kunna tänkas inträda i fall då någon som haft att företräda staten
åsidosätter reglerna till sin egen förmån. Och när det gäller kreditgarantier
och liknande åtaganden som berörs i 14 § bör uppmärksammas att ett
kommunalt borgensåtagande inte har ansetts binda kommunen med
mindre än att det haft stöd i ett beslut av kommunens fullmäktige eller
medkontrahenten haft anledning att räkna med att ett sådant beslut
förelegat (se t.ex. NJA 1992 s.375). Hur hithörande frågor närmare skall
vara att bedöma i här avsedda fall torde få överlämnas till rättstillämp-
ningen.

25 §

Den i paragrafen angivna beloppsgränsen för den fasta egendomens värde
torde i första hand avse försäljning av ett enstaka objekt. Hur bestämmel-
sen skall tillämpas, om flera objekt säljs genom en och samma över-

Prop. 1995/96:220

Bilaga 4

142

låtelsehandling, framgår inte klart av lagtexten. Inte heller ger lagråds-
remissens allmänna motivering eller författningskommentar någon
vägledning. Frågan aktualiseras t.ex. om en försäljning avser två
registerfastigheter, vilka var och en har ett värde understigande 50
miljoner kronor men tillsammans överstiger det beloppet. Enligt Lagrådets
mening bör avsikten med regleringen förtydligas i detta hänseende.

26 §

Första stycket har tillämpning på aktier eller andelar i bolag där staten har
mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Några
bestämmelser som knyter rösträtt till andra andelar i bolag än aktier finns
inte i svensk rätt. Om avsikten är att bestämmelsen skall avse alla tänk-
bara associationsformer där innehav av andelar kan ha betydelse for röst-
rätten, erbjuder sig möjligheten att i stället för bolag använda termen
"företag" (jfr t.ex. 1 kap. 3 § första stycket 10 lagen om kreditmark-
nadsbolag enligt ett nyligen lagrådsbehandlat förslag). Motsvarande
ändring bör i så fall även göras i andra stycket.

I andra stycket föreskrivs att regeringen inte utan riksdagens bemyndi-
gande får genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel
i bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga
aktier eller andelar. Som exempel på andra åtgärder än försäljning av
aktier som kan påverka statens röstmajoritet nämns i remissens allmänna
motivering (avsnitt 10.3) utgivning av konvertibla skuldebrev och s.k.
riktade nyemissioner. Bestämmelsen får således antas ålägga regeringen
eller den myndighet som företräder staten som ägare eller delägare i
bolaget en skyldighet att rösta mot eventuella förslag till nyemissioner vid
vilka avvikelse sker från statens företrädesrätt till teckning på grundval av
aktieinnehavet, såvida åtgärden inte har stöd i ett riksdagsbeslut.
Emissioner av aktier eller konvertibla skuldebrev vid vilka aktieägarnas
företrädesrätt till teckning bibehålls påverkar däremot inte statens
majoritet i annat fall än om staten underlåter att teckna eller avstår från
att utnyttja konverteringsrätten. Bestämmelsen synes därför inte påkalla
riksdagsbeslut i fråga om sådana emissioner under förutsättning att statens
företrädare ser till att ägarandelen bevaras.

46 §

I paragrafen anges att statens verksamhet skall granskas genom revision.
Bestämmelsen synes lämna öppet om revision avses kunna begränsas till
intemrevision eller om extemrevision förutsätts. 1 sistnämnda fall synes,
som antytts av Svea hovrätt vid remissbehandlingen, den revision som for
närvarande sker av regeringskansliet knappast stå i överensstämmelse med
bestämmelsen. En annan fråga, som också lämnas öppen, är om revi-
sionen - som anges skola avse "verksamheten" - skall avse något annat än
årsredovisning, räkenskaper och ekonomisk förvaltning. Det synes
lämpligt att nämnda förhållanden klargörs åtminstone motivvis i det
fortsatta lagstiftningsarbetet.

Prop. 1995/96:220

Bilaga 4

143

F inansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 maj 1996

Prop. 1995/96:220

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson,
von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing

Föredragande: statsrådet Åsbrink

Regeringen beslutar proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten.

gotab 49941, Stockholm 1996

144

Lag om statsbudgeten

Regeringens proposition1995/96:220

Lag om statsbudgeten

Propositionens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut

2 Lagtext

Förslag till lag om statsbudgeten

3 Ärendet och dess beredning

4 Behov av en budgetlag

5 Effektivitet och resultat

5.1 Effektivitet och god hushållning

5.2 Resultat i statens verksamhet

6 Anslag och inkomsttitlar

6.1 Anslagstyper och villkor

6.2 Utnyttjande av anslag

6.3 Inkomsttitlar

6.4 Redovisning mot anslag och inkomsttitlar

7 Ekonomiska förpliktelser

7.1 Beställningsbemyndiganden

7.2 Åtaganden i den löpande verksamheten

7.3 Kreditgarantier

7.4 Garantiavgifter

8 Statsbudgetens avgränsning

8.1 Statsbudgeten och lånebehovet

8.2 Brutto- och nettoredovisning

8.3 Vid sidan av statsbudgeten

8.4 Disposition av avgiftsinkomster

9 Finansiering av investeringar

9.1 Anläggningstillgångar

9.2 Rörelsekapital

9.3 Infrastrukturella investeringar

9.4 Tillgångar i särskilda fall

10 Överlåtelse av statens egendom

10.1 Allmänt

10.2 Fast egendom

10.3 Aktier och andelar

10.4 Annan lös egendom

10.5 Disposition av försäljningsinkomster

11 Redovisning och revision

11.1 Redovisningsskyldighet inför riksdagen

11.2 Kraven på redovisningen

11.3 Revision

12 Uppföljning, prognoser och utfall

12.1 Uppföljning

12.2 Budgetprognoser

12.3 Statsbudgetens utfall

12.4 Årsredovisning

13 Utgiftstak och utgiftsramar

13.1 I beredningen

13.2 Under genomförandet

13.3 Långsiktskalkyl

14 Ikraftträdande

15 Författningskommentar Prop. 1995/96:220

Förslaget till lag om statsbudgeten

Budgetlagsutredningens sammanfattning

Budgetlagsutredningens författningsförslag

Förslag till lag om statsbudgeten

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om statsbudgeten

Lagrådet

F inansdepartementet

Regeringens proposition
1995/96:220