Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 (Proposition 1967:32)

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående omorganisation
av riksdagens ombudsmannaämbeten; given
Stockholms slott den 3 mars 1967.

Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t
härmed föreslå riksdagen att pröva de förslag till omorganisation av riksdagens
ombudsmannaämbeten, som avses i föredragande departementschefens
hemställan.

GUSTAF ADOLF

Herman Kling

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen prövar vissa förslag till omorganisation
av riksdagens ombudsmannaämbeten. I första hand åsyftas att
riksdagen skall göra ett principiellt ställningstagande till olika alternativ
som föreligger i organisationsfrågorna.

Ett av de föreliggande förslagen härrör från 1963 års JO-utredning och
går i den centrala organisationsfrågan ut på att en organisation med två
ombudsmän behålls.

Förslag till en alternativ lösning har framförts av tre reservanter i utredningen
och innebär i huvudsak att det skall finnas tre ombudsmän, av
vilka en skall sköta tillsynen över kommunalförvaltningen. Under remissbehandlingen
av utredningsförslaget har en organisation med tre ombudsmän
— ev. flera enligt vissa förslag — också föreslagits av vissa remissinstanser,
vilkas mening om arbetsfördelningen mellan ombudsmännen dock
skiftar. Reservanternas och de nämnda remissinstansernas förslag har inte
utförts mer i detalj utan utgör principförslag.

Utredningens förslag innebär — utöver att antalet ombudsmän skall vara
oförändrat — i huvudsak följande. MO övertar från JO tillsynen över domstols-,
åklagar- och vissa delar av polisväsendet samt över kriminalvården
och lantmäteriet. Vissa av MO:s nuvarande tillsynsuppgifter slopas. Ombudsmännens
skyldighet att pröva klagomål begränsas genom att de får
1 Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

möjlighet att i vissa fall avvisa klagomål eller överlämna dem till annan
myndighet för handläggning. Vidare förordar utredningen utökad inspektionsverksamhet
inom den kommunala och statliga förvaltningen.

Eftersom de aktuella organisationsfrågorna gäller en riksdagens institution,
har någon bedömning av de föreliggande förslagen inte skett från
Kungl. Maj :ts sida.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans
Maj.t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den
3 mars 1967.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden
Sträng, Andersson, Lange, Kling, Edenman, Johansson, Holmqvist,
Aspling, Palme, Sven-Eric Nilsson, Lundkvist, Gustafsson, Geijer,
Myrdal, Odhnoff.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om omorganisation
av riksdagens ombudsmannaämbeten m. m. och anför.

Inledning

I motioner till 1962 och 1963 års riksdagar föreslogs att åtgärder skulle
vidtas för att öka effektiviteten i den tillsynsverksamhet som utövas av
justitieombudsmannen (JO) och militieombudsmannen (MO). 1963 års
riksdag begärde hos Kungl. Maj :t en allsidig och förutsättningslös utredning
angående riksdagens ombudsmannaämbetens framtida organisation
och verksamhetsformer (KB:oLJU 1963: 1, rskr 132).

Med anledning härav tillsattes samma år en utredning, som antog benämningen
1963 års JO-utredning (ledamöter landshövdingen Ingvar Lindell,
ordf., riksdagsledamoten Carl Albert Anderson, byråchefen Ingemar
Andersson, riksdagsledamoten Per Hilding, numera statsrådet Svante Lundkvist
samt riksdagsledamöterna Ivan Svanström och Ragnar Sveningsson;
direktiv se riksdagsber. 1964: I Ju 56 och KBmL1!! 1963: 1).

Utredningen avgav i november 1965 betänkandet »Riksdagens justitieombudsmän»
(SOU 1965: 64). I betänkandet föreslås åtgärder för att minska
belastningen på ombudsmännen och för att effektivisera deras verksamhet
på betydelsefulla områden. Framför allt anses detta kunna uppnås genom
att tillsynen över bl. a. domstols- och åklagarväsendet flyttas från JO till
MO, genom att tillsynen över försvaret inskränks och genom att den allmänna
prövningsskyldigheten begränsas. Utredningen anser att organisations-
och avlastningsåtgärder av antydd art leder till att man inte behöver
öka antalet ombudsmän. Vidare föreslås att kontrollen intensifieras på
vissa förvaltningsområden, bl. a. kommunalförvaltningen och skatteväsendet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Tre av utredningens ledamöter föreslår i en gemensam reservation att ett
tredje ombudsmannaämbete inrättas med uppgift att ha tillsyn enbart över
den kommunala förvaltningen.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgivits av JO, MO, justitiekanslern
(JK), riksåklagaren (RÅ), Göta hovrätt, hovrätten för Nedre
Norrland, kriminalvårdsstyrelsen, kriminalvårdsnämnden, interneringsnämnden,
ungdomsfängelsenämnden, överbefälhavaren (ÖB), försvarets intendenturverk,
försvarets förvaltningsdirektion, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen,
medicinalstyrelsen, sinnessjuknämnden, byggnadsstyrelsen, kammarrätten,
riksrevisionsverket, riksskattenämnden, lantmäteristyrelsen,
rikspolisstyrelsen, exekutionsväsendets organisationsnämnd, civilförsvarsstyrelsen,
överståthållarämbetet (ÖÄ), länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands,
Jönköpings, Värmlands, Gävleborgs och Jämtlands län, offentlighetskommittén,
förvaltningsdomstolskommittén, kommunalrättskommittén,
delegerade för riksdagens verk, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet,
Svenska stadsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Publicistklubben,
Föreningarna Sveriges häradshövdingar, Sveriges stadsdomare,
Sveriges statsåklagare, Sveriges polismästare och Sveriges auditörer samt
Svenska journalistförbundet.

Yttranden har också inkommit från Sveriges juristförbund och Svenska
samernas riksförbund.

RÅ har bifogat yttrande av Föreningen Sveriges statsåklagare. ÖB har
överlämnat yttranden av cheferna för armén, marinen och flygvapnet, ÖÄ
har insänt yttrande av polismästaren i Stockholms polisdistrikt och länsstyrelsen
i Östergötlands län yttranden av Linköpings och Norrköpings städer.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1961

Gällande bestämmelser

JO-institutionen inrättades år 1809 som ett led i det konstitutionella kontrollsystemet.
JO:s uppgift var ursprungligen att för riksdagens räkning
övervaka att domare och andra tjänstemän efterlevde lagar och andra författningar
och inte inspirerades av riksstyrelsen till olagligheter och övergrepp.
Ämbetets betydelse som konstitutionell garanti minskade så småningom,
i synnerhet vid parlamentarismens genombrott. Det har i stället utvecklat
sig till ett organ för kontroll av tjänstemäns förfarande över huvud
taget.

Genom grundlagsändring år 1915 uppdelades JO-ämbetet på två ombudsmän.
Tillsynen över försvarsväsendet överfördes till det då nyinrättade MOämbetet.
Reformen föranleddes av att statsförvaltningens dåvarande kontrollinstitutioner
ansågs knappast vara tillräckliga för kontroll av den militära
förvaltningen, som till följd av olika försvarsreformer hade fått allt
större betydelse för den enskilde. Ett med JO-ämbetet jämställt organ för
speciell tillsyn över denna sektor av den statliga administrationen ansågs
behövligt. Förhållandena inom militärförvaltningen motiverade att MO fick
till uppgift bl. a. att utöva tillsyn över den rent ekonomiska verksamheten
inom försvaret såsom anskaffande, underhåll och vård av försvarsmateriel.

De grundläggande bestämmelserna om JO och MO finns i RF 96—101 §§
och RO 68 §. Vid sidan härav är vissa föreskrifter beträffande ombudsmännen
intagna i RF 102, 106 och 110 §§ samt i RO § 2. Till grundlagsbestämmelserna
ansluter sig instruktionen den 24 maj 1957 (nr 165) för riksdagens
ombudsmän, vari ges närmare regler för ombudsmännens verksamhet.

RF 96 § föreskriver att riksdagen skall förordna minst två för lagkunskap
och utmärkt redlighet kända medborgare att i egenskap av riksdagens
ombudsmän, efter den instruktion riksdagen för dem utfärdat, ha tillsyn
över lagars och författningars efterlevnad, i vad de skall tillämpas av dem
som är underkastade fullständigt ämbetsansvar. Vidare anges att ombudsmännen
vid vederbörliga domstolar skall åtala dem som har gjort sig skyldiga
till tjänsteförsummelse. Föreskriften om tillsynsuppgiften motsvaras
av en bestämmelse i instruktionens 1 §, som dessutom ger föreskrifter om
gränsen mellan ombudsmännens verksamhetsområden. Det föreskrivs där
att MO skall ha tillsyn över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad
i vad de skall tillämpas i militära mål och i övrigt av ämbets- och
tjänstemän inom försvarsväsendet samt av dem som under ämbetsansvar
fullgör uppgifter inom sammanslutningar eller stiftelser som samverkar
med försvarsväsendet. Återstoden av rättsskipningen samt den civila stats -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

förvaltningen och kommunalförvaltningen skall utgöra JO:s tillsynsområde.
Från ombudsmännens tillsyn är JK undantagen. Vidare gäller att ombudsmännen
inte utövar tillsyn över varandra.

RF 96 § fick sin nuvarande lydelse genom en grundlagsändring som
slutligt genomfördes år 1965 och som innebär att antalet ombudsmän inte
skall anges i grundlagarna och att inte heller ombudsmännens ämbetstitlar
skall vara utsatta i sådan lag (prop. 1964: 140 s. 175). Härigenom gjordes
det möjligt för riksdagen att utan ny grundlagsändring öka antalet ombudsmän
eller ändra deras ämbetstitlar. I samband med grundlagsändringen
antog riksdagen stadgan den 12 februari 1965 angående antalet riksdagens
ombudsmän och deras ämbetstitlar (KU 1965: 2). Enligt stadgan skall antalet
ombudsmän vara två, av vilka den ene benämnes riksdagens justitieombudsman
och den andre riksdagens militieombudsman.

Ombudsmännen skall enligt RF 97 § väljas för tid och på sätt som RO
stadgar. Bestämmelser om mandattid och valsätt finns i RO 68 §. För varje
ombudsman »bör» enligt RF 97 § utses en ställföreträdare att i ombudsmannens
ställe utöva ämbetet i de fall som instruktionen anger.

I 24 § instruktionen regleras ställföreträdarens tjänstgöring. Där föreskrivs
att denne skall förestå ombudsmannaämbetet, när ombudsman åtnjuter
semester eller annars av laga förfall är hindrad att utöva ämbetet. Vidare
äger ombudsmannen, när arbetets behöriga gång kräver det eller när
särskilda skäl i övrigt föreligger uppdra åt ställföreträdaren att samtidigt
med honom själv förvalta på ämbetet ankommande göromål. Sådan dubblering
av ämbetet får äga rum högst under sammanlagt nio månader om året.

I RF 98 § och RO 68 § sista stycket regleras förfarandet när ombudsmans
eller ställföreträdares ämbete blir ledigt under mandattiden.

RF 99 § innehåller bestämmelser om rätt för ombudsman att närvara vid
domstolars och andra myndigheters överläggningar, att ta del av deras protokoll
och handlingar samt att erhålla biträde av åklagare och andra tjänstemän.
Till denna bestämmelse ansluter sig 10 § fjärde punkten och 14 § instruktionen.

Enligt RF 100 § skall ombudsmännen lämna riksdagen årlig redogörelse
för sin ämbetsförvaltning. Av 18 § instruktionen följer att ombudsmännen
skall lämna var sin ämbetsberättelse. Enligt RO 42 § 2. skall dessa jämte
registratur m. m. granskas av ett av riksdagens lagutskott.

I RF 101 och 102 §§ ges vissa regler angående åtal mot justitieråd och regeringsråd
för ämbetsbrott. Sådant åtal skall väckas av ombudsman inför
riksrätten. Enligt RF 106 §, som behandlar statsrådens juridiska ansvarighet,
skall av riksdagens konstitutionsutskott beslutat åtal mot statsråd för
ämbetsbrott utföras av någon av ombudsmännen. I 5 och 6 §§ instruktionen
finns bestämmelser som anknyter till RF 101 och 106 §§. I RF 110 § föreskrivs
bl. a. att ombudsman åtnjuter det straffskydd som tillkommer tjänsteman
med ämbetsansvar.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 7

Ombudsmännen avgör efter eget omdöme vilka frågor och ämnesområden
de skall ägna särskild uppmärksamhet i sin tillsynsverksamhet. Riksdagen
får inte påverka deras handlande annat än genom generellt avfattade instruktioner
eller riktlinjer. I instruktionen har getts anvisning på vissa områden
som särskilt bör övervakas. I 3 § andra stycket nämns sålunda efterlevnaden
av lagar och författningar angående frihetsberövande och i 22 §
tillämpningen av reglerna om tryckfriheten. Dessutom anges i 2 § vissa
andra grupper av bestämmelser vilkas efterlevnad MO särskilt bör övervaka.
Det nämns bl. a. den militära straff- och processlagstiftningen, bestämmelser
om krigsmäns behandling och omvårdnad samt bestämmelser om den
ekonomiska förvaltningen inom försvaret.

Enligt 3 § instruktionen bör ombudsman i första hand anmärka och beivra
sådana fel, »som synas honom antingen härröra från egennytta, vrångvisa,
våld eller grov försumlighet eller bereda en allmän osäkerhet för medborgares
rättigheter eller, såvitt angår MO, kunna föranleda, att anstalter
inom försvarsväsendet icke uppfylla sitt ändamål». Enligt 4 § har ombudsman
rätt att underlåta att väcka åtal, när en tjänsteman »felat endast av
ovarsamhet, utan vrång avsikt».

Finner ombudsman att något av tjänsteman begånget fel eller annat missförhållande
beror på fel eller brister i lagstiftningen, äger han hos Kungl.
Maj :t eller riksdagen göra framställning om förbättrad lagstiftning (18 §
första stycket och 19 § instruktionen).

Ombudsmännen skall uppta ärenden till behandling dels i anledning av
inkomna klagomål och dels på eget initiativ. Initiativärendena upptas till
största delen på grund av iakttagelser i samband med inspektioner. I instruktionen
har ombudsmännen ålagts att årligen företa inspektionsresor för
att göra sig noga underrättade om lagskipningens tillstånd och om de förhållanden
i övrigt som tillhör området för deras ämbetsutövning (17 §).

I 21 § andra stycket instruktionen åläggs MO att granska s. k. arrestantlcort,
som enligt 54 § kungörelsen den 19 november 1948 (nr 691) angående
den militära rättsvården lämnas till honom. Korten innehåller uppgifter
om personer som förvaras i militärhäkte.

Ämbetenas nuvarande verksamhetsområden och personalorganisation
grundar sig i huvudsak på den reform av ombudsmannainstitutionen som
genomfördes år 1957. Vid denna reform drog riksdagen upp vissa riktlinjer
för ombudsmännens tillsynsverksamhet. Reformen innebar i huvudsak att
ombudsmännens tillsynsområde vidgades att omfatta alla tjänstemän och
enskilda personer, som i sin verksamhet är underkastade fullständigt ämbetsansvar.
Härigenom kom också de befattningshavare inom kommunalförvaltningen
som har sådant ansvar att stå under ombudsmännens tillsyn.
För att trygga den kommunala självstyrelsen föreskrevs emellertid vissa begränsningar
i ombudsmännens tillsyn genom samtidigt givna instruktionsbestämmelser,
och genom uttalanden i förarbetena klargjordes ytterligare

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

vilka begränsningar som borde anses gälla (SOU 1957:2 s. 57). Dessa begränsningar
berörs närmare i avsnittet om tillsynen över kommunalförvaltningen
i det följande.

I fråga om inriktningen av JO:s verksamhet innebär de riktlinjer som
riksdagen angav 1957 följande. JO och hans ställföreträdare bör anslå omkring
åtta veckor om året till inspektioner. Inspektionsverksamheten —
som tidigare huvudsakligen avsåg domstolsväsendet och närliggande områden
såsom åklagar- och polisväsendet samt kriminalvården — ansågs till
större delen böra inriktas på förvaltningen, i synnerhet på de frihetsberövande
åtgärderna. Intresset av en effektiv kontroll över sådana åtgärder
kommer i instruktionen till uttryck genom en särskild bestämmelse (21 §
första stycket) som ålägger ombudsmännen att inspektera anstalter och
inrättningar, där personer som har berövats friheten är intagna.

Ombudsmännen har till sitt förfogande var sin expedition. På denna är
anställda ordinarie tjänstemän enligt gällande personalförteckning och
dessutom icke-ordinarie personal i mån av behov (26 § instruktionen). Enligt
personalförteckningen för JO-expeditionen består dess rättsbildade personal
av en kanslichef, tre byråchefer och två byrådirektörer, medan den
icke rättsbildade personalen utgörs av en kontorsskrivare, ett kanslibiträde
och en törste expeditionsvakt. Byråchefs- och byrådirektör stjänsterna är
organiserade på två avdelningar. En byråchef och en byrådirektör tjänstgör
på en avdelning, där i huvudsak handläggs ärenden rörande domstols-,
åklagar- och exekutionsväsendet, kriminalvården och den brottsutredande
verksamheten inom polisväsendet. De två övriga byråcheferna och den andre
byrådirektören tjänstgör på den andra avdelningen, som är avsedd för
ärenden angående den egentliga civilförvaltningen.

På MO-expeditionen finns två tjänster som byråchef, en som byrådirektör,
en som kontorsskrivare, en som kanslibiträde och en som förste expeditionsvakt.

Vid sidan av den personal som anges i personalförteckningen har båda
expeditionerna anlitat extra personal för föredragning av ärenden, för biträde
vid inspektioner och för skrivgöromål. Sådan extra arbetskraft har
under senare år använts i stor utsträckning, särskilt på JO-expeditionen.

Arbetssituationen hos JO och MO

JO-ämbetet

Som förut har nämnts vidgades JO:s verksamhetsområde genom 1957
års reform att — med vissa inskränkningar — omfatta även den kommunala
förvaltningen och samtidigt förordades vidgad inspektionsverksamhet
i fråga om förvaltningsmyndigheterna. Den ökning av JO:s arbetsbörda
som dessa åtgärder beräknades medföra antogs kunna bemästras genom

Kungi. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

att JO bemyndigades att i större utsträckning uppdra åt ställföreträdaren
att förvalta del av ämbetet och genom att personalen förstärktes med tre
juristtjänster (bl. a. en kanslichef och en byråchef) och en tjänst som kanslibiträde.
Dessutom fick JO befogenhet att delegera vissa göromål, främst
ärendenas förberedande behandling, på underordnade befattningshavare vid
sin expedition.

Sedan 1957 års reform har antalet till JO inkomna klagomål och framställningar
ökat nästan oavbrutet, vilket medfört en betydande arbetsökning
för ämbetet. Med anledning av den växande arbetsvolymen har riksdagen
på framställningar av JO förlängt den tid, varunder ombudsmannen äger
rätt att dubblera ämbetet. År 1959 förlängdes dubbleringstiden från högst
tre till högst sex månader om året och år 1963 till högst nio månader om
året. Sedan åtskilliga år har den medgivna möjligheten att dubblera ämbetet
helt utnyttjats. Ställföreträdaren tjänstgör alltså årligen samtidigt
med JO under nio månader och dessutom under JO:s semester, vartill kommer
ställföreträdarens egen semester. Detta innebär att ställföreträdarens
tjänstgöring motsvarar en hel årsarbetskraft för ombudsmansuppgifter. Vidare
har den fasta personalen förstärkts och dessutom har rättsbildad extra
arbetskraft utnyttjats i avsevärd utsträckning, särskilt under senare år.

Arbetsbördans tillväxt vid JO-ämbetet belyses av följande tabell.

År	Klagomål och fram-ställ-ningar	Initiativ- ärenden	Summa	Avgjorda	Till följande år balanserade
1954........	........ 521	184	705	705	77
1955........	........ 533	246	779	697	159
1956 ........	........ 598	81	679	631	207
1957........	........ 757	222	979	888	298
1958 ........	........ 818	189	1 007	955	350
1959 ........	........ 780	223	1 003	1 084	269
1960........	........ 983	226	1 209	1238	240
1961........	........ 983	97	1 080	1 042	278
1962 ........	........ 960	203	1 163	1 056	385
1963........	........ 1 224	172	1396	1351	430
1964........	........ 1 244	190	1434	1417	447
1965 ........	........ 1 222	190	1 412	1 552	307
1966 ........	........ 1 555	164	1 719	1 689	337

Förutom de ärenden som har angivits i tabellen har årligen hos JO handlagts
ett mindre antal ärenden angående ämbetets organisation o. d.

Tabellen visar att antalet inkomna klagomål och framställningar under
senare tid har stigit kraftigt. Antalet har mer än fördubblats under de senaste
tio åren. Denna betydande arbetsökning har påverkat omfattningen av
JO:s på eget initiativ utövade tillsynsverksamhet. Ansvällningen av antalet
klagomål har lett till att inspektionsverksamheten inte har kunnat intensifieras
på det sätt som förutsattes vid 1957 års reform. Genom att den i samband
med inspektionsresorna verkställda granskningen har effektiviserats
har JO emellertid i stort sett kunnat följa en redan före reformen tillämpad

Ij- Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

inspektionsplan, enligt vilken varje domstol och länsstyrelse besöks av JO
eller ställföreträdaren en gång vart tionde år. Det har även varit möjligt för
dem att besöka fler myndigheter efter 1957 års reform än före, fastän den
årliga inspektionstiden efter reformen inte har överstigit fyra veckor under
något år. Som framgår av tabellen har också antalet ärenden, som har upptagits
med anledning av iakttagelser vid inspektionerna och på eget initiativ
i andra fall, hållit sig i stort sett oförändrat sedan tiden före reformen.

Tabellen visar vidare att antalet avgjorda ärenden per år har stigit undan
för undan. Stegringen i avverkningstakten har emellertid inte helt kunnat
uppväga den ökning av arbetsbördan som inträffat under motsvarande
tid, utan antalet balanserade ärenden har — med vissa undantag — ökat för
varje år. Vid de senaste två årsskiftena har dock kunnat noteras en minskning
av arbetsbalansen.

MO-ämbetet

I motsats till vad som har varit fallet inom JO-ämbetet har arbetssituationen
inom MO-ämbetet efter 1957 års reform utmärkts av en viss stabilitet i
fråga om arbetsvolymen. Under denna tid har MO kunnat lägga huvudvikten
av sin tillsynsverksamhet på inspektioner, vilket i och för sig är naturligt
med hänsyn till de granskningsuppgifter som har lagts på ämbetet.

Följande tabell visar utvecklingen av arbetsbördan inom MO-ämbetet. I

År	Klagomål och fram-ställ-ningar	Initiativ- ärenden	Summa	Avgjorda	Till följande år balanserade
1954 ..............	...... 119	538	657	667	80
1955 ..............	...... 91	505	596	610	66
1956 ..............	...... 79	494	573	565	74
1957 ..............	...... 96	504	600	592	82
1958 ..............	...... 103	576	679	684	77
1959 ...............	...... 121	536	657	640	94
1960 ..............	...... 103	522	625	650	69
1961 ..............	...... 93	593	686	650	105
1962 ..............	...... 98	560	658	632	131
1963 ..............	...... 93	555	648	641	138
1964 ..............	...... 106	556	662	688	no
1965 ..............	...... 106	621	727	725	116
1966 ..............	...... 133	606	739	735	127

I tabellen ingår ej sådana ärenden som har avsett MO:s organisation o. d.

Av tabellen framgår att antalet till MO inkomna klagomål och framställningar
från enskilda och myndigheter sedan år 1957 har hållit sig i stort
sett oförändrat. Även antalet ärenden som MO har tagit upp på eget initiativ,
främst i samband med inspektioner, har efter 1957 års reform hållit sig
förhållandevis konstant. MO har också i stort sett kunnat följa ett inspektionsprogram,
enligt vilket ett besök vart femte år görs hos varje truppförband
och annan militär enhet inom försvarsgrenarnas lokala och regionala
organ och hos varje sådan domstol och åklagare, som enligt den mili -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

tära rättegångslagens allmänna regler har att handlägga militära mål. Den
tid som MO och hans ställföreträdare har anslagit åt inspektionsresor har
uppgått till omkring sex veckor om året.

Utan att dubblera ämbetet i mer än begränsad utsträckning (jfr bet. s.
185) har vid MO-ämbetet antalet avgjorda ärenden per år i stort sett kunnat
hållas i nivå med antalet nytillkomna ärenden under året. Arbetsbalansen
vid varje årsskifte har därför i flera år varit av samma storleksordning.

Motioner med förslag om effektivare ombudsmannatillsyn

Det synes inte påkallat att här redovisa de motioner om ombudsmannaämbetenas
organisation som förekom före 1957 års reform. Jag vill dock
nämna att utredningen, som kommer att framgå i det följande, har berört
också några äldre motioner.

Efter 1957 års reform av ombudsmannainstitutionen har riksdagen vid flera
tillfällen haft att pröva motioner med förslag om effektivisering av JO:s
eller båda ombudsmännens tillsynsverksamhet i allmänhet eller inom visst
ämnesområde.

De flesta av dessa motioner har syftat till att förbättra den enskildes rättsskydd
i skatteärenden genom vidgade möjligheter för JO att granska
verksamheten inom taxeringsväsendet. Som utredningen närmare har utvecklat
(bet. s. 154) är nämligen ombudsmännens tillsjm över beskattningsnämnderna
begränsad till prövning av om det vid ordförandes eller kronoombuds
handläggning av skatteärende förekommit fel av formell natur. Detta
följer av RF 113 §, som stadgar ansvarsfrihet för »taxeringsmän» för felaktigheter
i materiellt hänseende vid taxering och debitering, och av 20 kap.
12 § andra stycket brottsbalken, vari föreskrivs att ledamot av beskattningsnämnd
är underkastad endast partiellt ämbetsansvar och därför inte står
under ombudsmännens tillsyn. I praxis har emellertid ordförande och kronoombud
i sådan nämnd ansetts fullgöra sina uppgifter under fullständigt
ämbetsansvar.

I motionerna I: 515 och 11:629 till 1962 års riksdag föreslogs att åtalsskyddet
i RF 113 § skulle upphävas och JO-ämbetet förstärkas med en biträdande
ombudsman med huvudsaklig uppgift att utöva tillsyn över skatteområdet.
1963 års riksdags sammansatta konstitutions-, banko- och första
lagutskott, som behandlade motionerna, anmärkte i sitt av riksdagen godkända
betänkande nr 1 att frågan om upphävande av RF 113 § övervägdes
av författningsutredningen på grund av framställning av 1956 års riksdag.
— Det bör i detta sammanhang nämnas att författningsutredningen i sitt
betänkande »Sveriges statsskick» (SOU 1963: 17 s. 517) inte fann anledning
att gå in på frågan om utformningen av taxeringsmäns straffrättsliga
ansvar, eftersom spörsmålet enligt utredningens mening inte kunde ses

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

isolerat från frågan om omfattningen av ämbetsansvaret i allmänhet. Frågan
om ämbetsansvaret är numera under utredning av för ändamålet tillkallade
sakkunniga (se riksdagsber. 1967: I Ju 63).

Vid 1964 års riksdag väcktes motionerna I: 454 och II: 544 med förslag
att RF 113 § skulle upphävas och att den personkrets som är underkastad
fullständigt ämbetsansvar skulle utsträckas att omfatta även ledamöterna
av beskattningsnämnderna. Motionerna avslogs av riksdagen under åberopande
att frågan om taxeringsmäns ansvar hade samband med flera spörsmål
som var under övervägande i skilda sammanhang (KU 26, reservationen).
I de vid samma riksdag väckta motionerna I: 453 och II: 545 begärdes
bl. a. utredning om möjligheterna att tillsätta en särskild befattningshavare
vid JO-ämbetet för prövning av skatteärenden och att bereda detta ämbete
full insyn i samtliga skattemyndigheters verksamhet. I anledning av motionerna
avgav JO ett yttrande. Han förordade därvid att vid ämbetet genast
skulle inrättas en tjänst som byråchef för skatteärenden, eftersom behovet av
en skattejurist framstod som trängande. Riksdagen avslog motionerna. Vid
riksdagsbehandlingen uttalades att tanken att förstärka JO-ämbetet med en
biträdande ombudsman för skattefrågor hade förts in i JO-utredningens arbete
genom motionerna 1962: I: 515 och II: 629 och att JO:s önskemål om
en särskild byråchefstjänst för skatteärenden förutsattes komma att prövas
av JO-utredningen (B:oU 1964: 42). Beträffande tillsynen över beskattningsnämndernas
verksamhet hänvisade utskottet till vad som hade anförts vid
behandlingen av de förut nämnda motionerna 1964: I: 454 och II: 544.

Även vid 1965 års riksdag väcktes motioner beträffande JO:s tillsyn över
skatteväsendet. I motionerna 1: 360 och II: 425 upptogs på nytt frågan om
att upphäva RF 113 § och att utsträcka det fullständiga ämbetsansvaret till
ledamöter i beskattningsnämnderna. Utan att ta ställning i sak beslöt riksdagen
överlämna motionerna till JO-utredningen (KU 7). Till utredningen
lämnades också motionerna I: 221 och II: 270 med förslag att JO-ämbetet
skulle förstärkas med regionala befattningshavare med uppgift bl. a. att
bistå allmänheten i skatteärenden (KU 6). I motionerna 1:468 och II: 567,
i vilka begärdes utredning om förbättring av den enskildes rättsskydd i skatteärenden,
berördes åter möjligheten att inrätta en särskild tjänst vid JOämbetet
för prövning av skatteärenden. Motionerna avslogs under hänvisning
till de utredningsarbeten som hade utförts eller då pågick beträffande
berörda frågor. Härvid nämndes bl. a. JO-utredningens arbete (BevU 39,
reservationen).

I motionerna 1:526 och 552 samt 11:610 och 659 till 1966 års riksdag
framlades förslag om utredning angående olika åtgärder för att förbättra
den enskildes rättssäkerhet i skatteärenden. Bland sådana åtgärder nämndes
upphävande av åtalsskyddet enligt RF 113 §. Motionärerna föreslog
också att vid JO-ämbetet genast skulle anställas en byråchef för skatte -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

ärenden. Motionärernas yrkande avvisades av riksdagen, som ansåg att man
borde avvakta de förslag som kunde föranledas av JO-utredningens betänkande
och vissa andra utredningars arbete (jfr BevU 28 och B:oU 42).

Frågan om JO:s tillsyn över den kommunala verksamheten
togs upp i några motioner till 1963 års riksdag. I motionerna 1:270 och
II: 320 begärdes utredning angående lämplig vidgning av ämbetsansvaret
till befattningshavare i kommunala och statliga bolag, föreningar och stiftelser.
En sådan vidgning ansåg motionärerna kunde förbättra allmänhetens
rättsskydd och göra det möjligt för JO och andra att få offentlig insyn i sådan
kommunal och statlig verksamhet som utövades i bolags- och liknande
former. Yrkandet föranledde inte någon åtgärd från riksdagens sida, bl. a.
med hänsyn till det utredningsarbete som pågick inom kommunalrättskommittén
och till den då väntade utredningen om ämbetsansvaret (LJU 47).
I motionerna 1:269 och 11:321 framhölls att det är ett intresse att JO:s
inspektionsverksamhet intensifieras i fråga om den starkt expanderande
kommunala förvaltningen. Tillsyns- och inspektionsbehovet på det kommunala
fältet ansågs vara så stort att det motiverade en särskild ombudsmannaorganisation
för tillsynen över kommunerna. Motionerna behandlades
av 1963 års riksdags sammansatta konstitutions-, banko- och första lagutskott
och föranledde — jämte andra — att JO-utredningen tillkom.

Vid 1963 års riksdag förekom två andra motionspar som gällde o mbuds
mannaämbetenas organisation. I motionerna 1:187 och
11:222 begärdes åtgärder i syfte att stärka ombudsmännens ställning och öka
effektiviteten i deras arbete. Bl. a. nämndes i motionerna möjligheten att
ändra gränsen mellan JO:s och MO:s kompetensområden och att bilda ett
gemensamt kansli för båda ämbetena. Motionärerna berörde också den arbetsvinst
som kunde uppnås genom ändrade arbetsformer. Också i motionerna
1:306 och II: 359 framhölls det angelägna i att öka effektiviteten inom
JO-ämbetet, och man förde fram tanken att dela upp JO-ämbetet på två ämbeten,
av vilka det ena skulle i huvudsak avse judiciella ärenden och det andra
i huvudsak förvaltningsrättsliga.

I det sammansatta utskottets betänkande framhölls att den föreslagna
översynen av ombudsmannaämbetets organisation och verksamhetsformer
inte borde begränsas till spörsmål om ämbetenas personalstater utan också
borde gälla mer grundläggande frågor. Därvid nämndes de utvägar som
fördes på tal av de två senast nämnda motionsparen och möjligheten att inrätta
ett ombudsmannaämbete med två eller tre ombudsmän. Också vissa
avlastningsåtgärder berördes.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Utredningen

Allmänna synpunkter

Utredningen påpekar att den ökade arbetsbördan inom JO-ämbetet belyses
inte bara av de statistiska uppgifterna angående arbetssituationen utan
ytterligare framhävs av vissa andra förhållanden. Sålunda nämns bl. a. att
ärendena -— framför allt på det förvaltningsrättsliga området — har tenderat
att bli vidlyftigare och mer svårbedömda.

Mot bakgrund av siffror och andra uppgifter om JO-ämbetets växande
arbetsvolym, som antas komma att öka även i fortsättningen, finner utredningen
det vara uppenbart att organisatoriska och andra åtgärder måste vidtas
så att ämbetets arbetssituation blir tillfredsställande. Den nuvarande
ordningen innebär att JO:s ställföreträdare under praktiskt taget hela året
måste vara i funktion vid hans sida, och dessa utgör en nödlösning som i
längden inte kan godtas. Det aktuella arbetsläget har bl. a. lett till att JO
inte har haft möjlighet att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den utsträckning
som har ansetts önskvärd. Skulle JO dessutom anses böra intensifiera
sin tillsynsverksamhet, ter sig den nuvarande organisationen ännu mera
ohållbar. Utredningen understryker att utvecklingen mot en alltför belastad
årsbalans är otillfredsställande både från allmänna synpunkter och med
tanke på den enskilde rättssökanden och den tjänsteman eller myndighet
som berörs av klagomål eller annat ärende.

Utredningen påpekar att under senare år vid flera tillfällen har föreslagits
att ombudsmannatillsynen skall effektiviseras genom ldyvning av JOämbetet
eller förstärkning av detta med en biträdande ombudsman för speciellt
ämnesområde.

I en motion år 1947 angående åtgärder för stärkande av riksdagens kontrollmakt
(I: 15) anfördes att en differentiering av JO:s verksamhet var en
tänkbar möjlighet att nå önskad vidgning av kontrollen över förvaltningen.
Motionären framhöll att socialvården eller statens låne-, bidrags- och understödsverksamhet
var lämpliga områden för en ny ombudsmans tillsyn.
Riksdagen avvisade emellertid denna tanke och framhöll bl. a. att en ökning
av antalet ombudsmän lätt skulle försvaga det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen
(KU 22).

I två andra motioner samma år (I: 17 och II: 28) föreslogs att en särskild
ombudsman skulle inrättas för övervakning av frihetsberövanden på anstalter
av olika slag. Även dessa motioner avslogs av riksdagen (KU 23).

Förslag att utöka ombudsmannaorganisationen med en socialförsäkringsombudsman,
som skulle övervaka sociallagstiftningens tillämpning, väcktes
i motionen II: 14 år 1952. Motionen lämnades utan bifall (KU 11).

I motioner till 1954 års riksdag föreslogs åtgärder för att effektivisera JOämbetet.
Därvid berördes möjligheten att inrätta ett särskilt ombudsmanna -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

ämbete för förvaltningen (I: 134 och II: 316) eller för krisförvaltningen (I:
391 och II: 499). Det sammansatta konstitutions- och första lagutskottet föreslog
en utredning om JO-institutionen och framhöll att frågan om en uppdelning
av JO-ämbetet kunde prövas vid detta utredningsarbete. Utskottet
ansåg dock att en klyvning av ämbetet borde komma i fråga endast om den
befanns oundgängligen nödvändig (KI^U 1). Riksdagen godkände utskottsutlåtandet
och hemställde hos Kungl. Maj :t om den av utskottet föreslagna
utredningen (rskr 156).

De sakkunniga som verkställde den av riksdagen begärda utredningen
(SOU 1955: 50 s. 115) ville ej föreslå en uppdelning av JO-ämbetet utan sökte
på andra vägar åstadkomma en minskning av ämbetets arbetsbörda. En
uppdelning borde enligt de sakkunniga i varje fall anstå tills man hade sett,
om de sakkunnigas förslag kunde leda till att JO:s arbetsbörda lättades.

I den proposition som byggde på detta betänkande (prop. 1956: 161) uttalade
föredragande departementschefen att det inte fanns tillräckligt stöd
för antagande att den då aktuella vidgningen av JO:s tillsynsområde skulle
göra ämbetets uppdelning ofrånkomlig. I det av riksdagen godkända utskottsutlåtandet
(KLJU 1) över propositionen uttalades att JO-ämbetet inte
borde delas. Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning var enligt utskottets
mening av sådant värde att man ej borde avstå därifrån med mindre
det visade sig oundgängligen nödvändigt. Utskottet antog att JO skulle
hinna med sina utökade arbetsuppgifter, om ämbetets personalorganisation
erhöll en tillräcklig förstärkning.

Sedan JO 1959 hemställt om förlängning av dubbleringstiden för att snabbare
kunna avarbeta då föreliggande arbetsbalans, framhöll första lagutskottet
i sitt av riksdagen godkända utlåtande (L1U 8) att arbetsbalansen
inom JO-ämbetet ej syntes ge riksdagen anledning att frångå uppfattningen
att en uppdelning av ämbetet borde komma i fråga bara om det befanns
oundgängligen nödvändigt.

Som förut har nämnts förekom vid 1962 och 1963 års riksdagar motioner,
som föranledde tillkallandet av JO-utredningen. Motionerna innehöll
olika förslag till ändrad organisation av ombudsmannaämbetena, nämligen
att JO-ämbetet skulle förstärkas med en biträdande ombudsman för skatteområdet
(1962:1: 515 och II: 629), att särskild ombudsman för den kommunala
förvaltningen skulle tillsättas (1963: I: 269 och II: 321) och att JOämbetet
skulle delas i två ämbeten, varav ett för de judiciella och ett för de
förvaltningsrättsliga ärendena (1963:1: 306 och II: 359).

Förslaget att inrätta biträdande ombudsman för skatteväsendet har återkommit
i senare motioner, som har nämnts i det föregående.

Tanken på att dela upp JO-ämbetet för att uppnå en intensivare tillsynsverksamhet
har således, sägs det i betänkandet, gång efter annan avvisats
under de senaste decennierna. Man har i stället ansett sig kunna åstadkomma
möjligheter att öka effektiviteten genom att förlänga den tid varunder

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

ämbetet kan vara dubblerat och genom att förstärka ämbetets personalresurser
med kvalificerade arbetskrafter. Utredningen konstaterar dock att
tillfredsställande arbetsförhållanden för ämbetet inte kan skapas genom
ytterligare arbetskraftsförstärkning eller förlängd dubbleringstid. Det fordras
mer genomgripande åtgärder. Eftersom det i sista hand alltid är JO
eller hans ställföreträdare personligen, som skall avgöra ärendena, måste
metoden att försöka öka ämbetets arbetskapacitet genom att förstärka den
kvalificerade personalen ha en given gräns, nämligen ombudsmannens och
ställföreträdarens egen prestationsförmåga. Eftersom det inte torde vara
möjligt för JO och hans ställföreträdare att hinna pröva fler ärenden än
f. n., synes man inte kunna räkna med att uppnå någon större effektivitetsstegring
enbart genom att utöka den underlydande personalen. Vidare är
det inte möjligt att ytterligare förlänga dubbleringstiden. Sedan ämbetet
under ett år har varit dubblerat nio månader och ställföreträdaren har tjänstgjort
under ombudsmannens semester, återstår nämligen inte mer av året
än vad som motsvarar ställföreträdarens egen semester.

Utredningen framhåller, att det har skett en väsentlig ansvällning av JOämbetets
arbetsmängd sedan riksdagen senast tillbakavisade förslag om inrättande
av ytterligare ombudsmannaämbete. Det är därför mer motiverat
än tidigare att diskutera om ombudsmannainstitutionens göromål bör fördelas
på fler än två ombudsmän eller om ämbetenas resurser bör förstärkas
med biträdande ombudsmän. Det anmärks att den nutida samhällsverksamheten
med dess alltmera komplicerade lagstiftning, i synnerhet på förvaltningsrättens
område, gör det allt vanskligare för en enda ombudsman att
med sakkunskap och auktoritet utöva tillsyn inom det fält som utgör JO:s
nuvarande verksamhetsområde

Utredningen konstaterar, att det således är flera tungt vägande skäl som
kan ge anledning att ompröva den hittills avvisande inställningen till tanken
att dela upp JO-ämbetet. När man överväger om ombudsmannaorganisationen
nu bör förstärkas med ytterligare en ombudsman eller en biträdande
sådan, bör man emellertid enligt utredningen också ta hänsyn till vissa
förhållanden och synpunkter som ger anledning till en mer återhållsam
inställning i frågan. Utredningen beaktar bl. a. att ombudsmännens tillsyn
aldrig har varit avsedd för rutinmässig kontroll av alla myndigheter och
tjänstemän i landet utan är av extraordinär natur i och med att den kompletterar
den granskning som utförs av andra övervakningsorgan. I princip
bör nämligen den enskildes behov av rättsskydd i första hand tillgodoses genom
det normala besvärsförfarandet och genom den granskning som verkställs
av samhällets vanliga kontrollorgan. Ämbetenas karaktär bör enligt
utredningen inte ändras, utan ombudsmannen bör även i fortsättningen ha
till huvuduppgift att utöva en allmän tillsyn över den statliga och kommunala
myndighetsutövningen. Vidare bör man vara angelägen om att hos
ombudsmannaämbetena bevara det personliga momentet, som alltid har

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

bedömts vara av betydande värde för institutionen. Detta för ämbetena karakteristiska
drag, som kan komma att försvagas vid en utökning av antalet
ombudsmän, bör enligt utredningens mening om möjligt bevaras. En
fördelning av granskningsuppgifterna på flera ombudsmän kan också vara
till nackdel för tillsynsverksamheten genom att åtgärder och uttalanden
om myndigheternas rättstillämpning kan komma att bli mindre enhetliga.
Om det inrättas ett särskilt ombudsmannaämbete för viss förvaltningsgren,
kan detta vidare för vederbörande ombudsman resultera i en alltför
snäv och specialinriktad syn på verksamheten inom detta område. Även i
övrigt måste det vara till nackdel för verksamheten, om de slutliga avgörandena
i de ofta mycket maktpåliggande och känsliga ärendena skiftas
ut på alltför många händer.

De anförda synpunkterna gäller enligt utredningen också när man bedömer
om det bör införas biträdande ombudsmän. Mot eu sådan organisation
kan dessutom riktas den anmärkningen att man inom ombudsmannaämbetet
skulle få två kategorier ombudsmän, dels den »egentlige» eller »ordinarie»
och dels en eller flera honom underställda biträdande ombudsmän. Allmänheten
skulle lätt kunna få den uppfattningen att den biträdande ombudsmannen
inte uppfyller samma kvalifikationer som den »egentlige» utan
har sämre förutsättningar att bedöma ärendena. Utredningen tillägger att
den speciella sakkunskap som skulle kunna tillföras ämbetena genom biträdande
ombudsmän i stället kan erhållas genom att ombudsmännen använder
särskild expertis vid sidan av den ordinarie personalen.

Med hänsyn till att en uppdelning av ombudsmannaämbetena i den ena
eller andra formen skulle få ogynnsamma följder för institutionen och dess
verksamhet, anser utredningen att uppdelning bör komma i fråga bara om
det är oundgängligen nödvändigt. Innan frågan om en ökning av antalet ombudsmän
övervägs, bör man därför enligt utredningens mening undersöka
om det är möjligt att genom åtgärder inom ramen för den nuvarande organisationen
med två ombudsmän lindra JO:s arbetsbörda så, att tillfredsställande
arbetsförhållanden inom ämbetet kan uppnås utan uppdelning.
Utredningen har verkställt en sådan undersökning — som strax skall redovisas
— och har kommit till resultatet att det är möjligt att i önskad utsträckning
öka ombudsmannainstitutionens effektivitet utan att ändra ombudsmännens
antal och utan att dubblering av ämbetena genom ställföreträdarna
skall behöva tillgripas i större omfattning. Utredningen vill därför inte
förorda att antalet ombudsmän ökas eller att ett system med biträdande ombudsmän
införs.

Den organisation av ombudsmannaämbetena som utredningen kommer
fram till utformas på i huvudsak följande sätt. Nuvarande MO-ämbetets tillsynsområde
vidgas så att det, förutom försvarsväsendet, omfattar domstolsoch
åklagarväsendet, kriminalvården, lantmäteriet samt polisväsendet i vad
avser frågor som har anknytning till brottsutredningar. Den andre om -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

budsmannen avses få tillsynen över de återstående delarna av JO:s nuvarande
ämbetsområde, dvs. i stort sett vad som kan betecknas som civilförvaltningen.
För att lätta arbetsbelastningen på ombudsmannainstitutionen
och då särskilt inom den sektor som f. n. ankommer på JO föreslår utredningen
dessutom ett flertal andra åtgärder som strax skall beröras närmare.

De föreslagna åtgärderna anser utredningen kunna leda till följande resultat.
En tillfredsställande arbetsbalans inom JO-ämbetet bör bli möjlig.
Inspektionsverksamheten i fråga om civilförvaltningen bör kunna bli mer
omfattande än som har varit möjligt under de senaste åren. Båda ombudsmännen
torde få tillräcklig tid att behandla och avgöra alla klagomål och
initiativärenden, som från praktisk eller principiell synpunkt är av betydelse
för den enskilde eller för den allmänna rättssäkerheten.

Överflyttning av tillsynsuppgifter från JO till MO

Utredningen uttalar, att man av uppgifterna om antalet ärenden hos JO
och hos MO inte omedelbart kan dra den slutsatsen att JO:s arbetsvolym
under de senaste åren har varit ungefär dubbelt så stor som MO:s. Utredningen
nämner olika förhållanden, som gör att skillnaden mellan de båda
ombudsmännens reella arbetsbörda inte kan antas vara så avsevärd som
siffrorna ger vid handen. Bl. a. påpekas att ombudsmännens inspektionsverksamhet
tar väsentligt större tid och arbetskrafter i anspråk än som visar
sig i antalet därvid upptagna ärenden. Eftersom MO:s inspektionsverksamhet
är mer omfattande än JO:s, blir denna statistiskt inte märkbara arbetsbelastning
förhållandevis större för MO:s del än för JO:s. Även om man
tar hänsyn till detta, är det enligt utredningen uppenbart att JO:s arbetsbörda
f. n. är avsevärt större än MO:s. Det anses därför vara möjligt för MO att
åta sig tillsynen över viss del av JO:s nuvarande verksamhetsområde utan
att eftersätta den kontroll över försvarsväsendet som kan bedömas vara behövlig.

Utredningen framhåller, att en förskjutning av gränsen mellan ämbetena
tidigare har satts i fråga men att förslag i sådan riktning inte har föranlett
någon åtgärd. Som skäl för att avvisa förslaget har i allmänhet åberopats
att det är av värde att behålla de enhetliga och naturliga kompetensområdena
med klart och bestämt angivna gränser mellan dem. Utredningen nämner
därvid en motion från år 1930 (1:241), som gick ut på att ärendena
angående civilförvaltningen skulle flyttas över från JO till MO men som inte
vann riksdagens bifall. De sakkunniga som år 1939 avgav ett betänkande
angående JK:s, JO:s och MO:s allmänna tjänsteställning m. in. (SOU 1939:
7) avvisade tanken på att ändra gränsen mellan ombudsmännens tillsynsområden.
Samma ställningstagande gjordes i ett betänkande, som av tillkallade
sakkunniga avgavs år 1955 och som låg till grund för 1957 års reform
av ombudsmannaämbetena (SOU 1955: 50). Det kan nämnas att i det

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

betänkandet diskuterades huruvida ärenden angående civilförsvaret, som
i praxis ansetts tillhöra JO:s ämbetsområde, borde överflyttas. I de år 1963
väckta motionerna I: 187 och II: 222 — som jämte andra låg till grund för
framställningen från 1963 års riksdag om utredning angående ombudsmannaämbetena
— ifrågasätts om inte en ändring av gränsen mellan ombudsmännens
kompetensområden skulle kunna leda till en effektivisering av deras
tillsynsverksamhet. Det sammansatta utskott som behandlade motionerna
framhöll, att det på lång sikt kan vara en fördel att gränsen ej blir så stel
att den hindrar förskjutningar som påkallas av omständigheterna.

Utredningen framhåller att den nuvarande gränsen mellan ombudsmännens
behörighetsområden är fast och så preciserad att den i princip anger
fördelningen av alla till ombudsmännens verksamhet hörande ärenden. Det
anses dock motiverat att överväga om gränsdragningen inte i stället bör
göras så smidig att man utan föregående författningsändring kan överföra
ämbetsuppgifter från den ene ombudsmannen till den andre, när omständigheterna
så kräver. T. ex. kan tänkas att enbart de mest betydelsefulla
grupperna av ärenden hänförs till viss ombudsman, medan ombudsmännen
i övrigt får träffa överenskommelse om fördelningen. Utredningen anser
dock att det är vissa olägenheter med en på detta sätt obestämd gräns mellan
ombudsmännens tillsynsområden. Det torde först och främst bli svårt
att på ett rationellt sätt utöva inspektionsverksamhet inom det oreglerade
gränsområdet. För myndigheterna och tjänstemännen torde det också vara
av betydelse att veta vilken av ombudsmännen som har att granska tillämpningen
av viss författning. Så länge det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen
består, kan det också vara av visst intresse för den enskilde
medborgaren att av instruktionen kunna inhämta vilken ombudsman som
skall handlägga ett aktuellt ärende. Utredningen anser därför att fördelningen
av ombudsmännens kontrolluppgifter bör vara fast och omfatta
samtliga ämnesområden under deras tillsyn. Den förskjutning av gränsen
som av olika skäl kan behövas kan genomföras genom ändring av den instruktionsbestämmelse
som anger skiljelinjen mellan tillsynsområdena.

Den nuvarande arbetsfördelningen mellan ombudsmännen är enligt utredningen
lättfattlig för allmänheten, och den enskilde medborgaren kan
oftast utan svårighet avgöra vilken ombudsman som skall handlägga visst
ärende. Om vissa ämnesområden flyttas över från JO till MO, torde gränsen
mellan deras verksamhetsfält inte kunna göras lika enkel och naturlig
som f. n. Detta kan i vissa fall medföra osäkerhet om vilken ombudsman
som har tillsynen över viss myndighetsutövning. Om MO får nya betydande
arbetsuppgifter, skulle detta vidare minska hans möjligheter att i nuvarande
omfattning kontrollera den militära jurisdiktionen och förvaltningen.
Eftersom en ombudsmannakontroll över försvarsväsendet torde inge den enskilde
krigsmannen en känsla av rättssäkerhet och trygghet mot övergrepp
från befälets och myndigheters sida, kan de värnpliktiga och andra krigs -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

män uppfatta en minskning av MO:s kontrollverksamhet som en försämring
av deras allmänna rättsskydd.

Dessa betänkligheter mot att flytta över vissa ämnesområden till MO finner
utredningen inte avgörande. För en överflyttning åberopas bl. a. att utvecklingen
inom försvaret har gått mot en ökad samordning av hela totalförsvaret.
I detta inbegrips vid sidan av den egentliga krigsmakten i stort
sett dels civilförsvaret jämte vissa närliggande områden inom polisväsen,
hälso- och sjukvård samt socialvård, dels det ekonomiska försvaret, omfattande
försörjning, arbetsmarknad och transportväsen, och dels det psykologiska
försvaret. MO:s tillsynsbefogenheter har i praxis ansetts begränsade
till den rent militära verksamheten inom totalförsvaret. I totalförsvaret
inordnas emellertid allt fastare ett flertal verksamhetsgrenar av rent
civil art. Omvänt kan sägas att det militära försvarsväsendet, även om det
har en viss särprägel, alltmera har kommit att ingå som ett led i den samhälleliga
ordinära förvaltningen. Detta har medfört att skillnaden mellan
de civila och de militära funktionerna inom statsförvaltningen har försvagats
eller bortfallit. Det föreligger därför inte lika starka skäl nu som tidigare
att behålla gällande gränser för MO:s ämbetsområde.

Utredningen sätter vidare i fråga om behovet av särskild tillsyn över försvarsväsendet
i våra dagar är lika stort som tidigare. Samtidigt framhålls
dock att det från vissa synpunkter alltjämt är motiverat med en speciellt
uppmärksam och oavlåtlig kontroll över försvarsväsendet från en riksdagens
ombudsman. Utredningen pekar därvid på det tvång som militärtjänstgöringen
innebär för ett stort antal medborgare och på den militära verksamhetens
ofta farliga beskaffenhet, som ger anledning till speciell övervakning
av säkerhetsbestämmelsernas efterlevnad. Utredningen anser att det
är möjligt att genom olika åtgärder underlätta MO:s granskningsarbete så,
att en utökning av hans ämbetsområde inte behöver medföra en minskning
av hans möjligheter att i tillräcklig utsträckning vaka över att krigsmännens
allmänna och individuella fri- och rättigheter inte kränks.

I fortsättningen redogör utredningen för vilka synpunkter som varit vägledande
när utredningen bedömt vilka ärendegrupper som lämpligen bör
komma i fråga vid en överflyttning från JO till MO (bet. s. 103). Mot denna
bakgrund finner utredningen att man från JO till MO kan flytta över tillsynen
över domstolsväsendet, åklagarväsendet, polisväsendet i vad avser polisens
befattning med brottsutredningar samt kriminalvården och lantmäteriet.

Som skäl för åsikten att domstols- och åklagarväsendet
lämpligen kan flyttas över framhåller utredningen bl. a. att MO redan med
nuvarande gränsdragning granskar de allmänna domstolarnas och åklagarnas
handläggning av militära mål. Om all utövning av åklagarverksamhet
och domsrätt ställs under tillsyn av en enda ombudsman, torde inspektionsverksamheten
beträffande dessa myndigheter kunna utövas mer rationellt.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

Även med hänsyn till att militära mål i princip inte bör handläggas på annat
sätt än övriga rättegångsmål, är det naturligt att kontrollen över den militära
rättsskipningen omhänderhas av den ombudsman, som utövar tillsyn
över domares och åklagares tjänsteutövning i övrigt. I fråga om åklagarväsendet
framhåller utredningen dessutom att åklagarnas roll i rättegångsförfarandet
står i så nära samband med domstolsväsendet, att kontrollen
över åklagarna lämpligen inte bör utövas av annan ombudsman än den som
har tillsyn över domstolarna och deras befattningshavare.

Till domstolarna hänför utredningen i förevarande sammanhang de allmänna
och särskilda domstolarna men ej förvaltningsdomstolarna. De allmänna
domstolarna är häradsrätter och rådhusrätter samt hovrätter och
högsta domstolen. Med de särskilda domstolarna avser utredningen vattendomstolar,
ägodelningsrätter, expropriationsdomstolar, krigsrätter, arbetsdomstolen
och riksrätten. Till domstolsväsendet räknas även inskrivningsdomare,
konkursdomare och ägodelningsdomare. Kontrollen av förvaltningsdomstolarna
anser utredningen emellertid böra ankomma på den ombudsman
som utövar tillsyn över den allmänna civilförvaltningen.

Utredningen påpekar dock att en placering av tillsynen över domstolsoch
åklagarväsendet på annat ombudsmannaämbete än det som skall ha tillsyn
över den civila förvaltningen inte är helt invändningsfritt. Vid granskning
av ärenden rörande domstolarna eller vid inspektion av dessa kan ombudsmannen
nämligen i något fall finna skäl att ta upp vissa rent förvaltningsrättsliga
spörsmål som frågor om indragning av körkort eller åtgärder
inom barnavården och nykterhetsvården. Och omvänt kan vid granskning
av ärende, som berör något förvaltningsområde, uppkomma anledning att
undersöka visst förhållande inom domstolsväsendet. Denna förening av domstolarnas
och förvaltningsmyndigheternas verksamhet kan mycket väl
aktualiseras i en och samma klagoskrift. Utredningen förutsätter emellertid
att ombudsmännen i samråd försöker förhindra olägenheter av
antytt slag, t. ex. genom att den ene övertar prövningen av ett ärende som
egentligen ankommer på den andre eller till denne hänskjuter fråga inom
det egna ämnesområdet (2 § andra stycket instruktionsförslaget) eller genom
att träffa överenskommelse om att vid inspektioner bevaka varandras
ämnesområden.

Beträffande polisväsendet framhåller utredningen att vissa delar
av polisens uppgifter står i nära samband med åklagarnas tjänsteutövning.
Detta gäller åliggandet att verkställa spaning och annan utredning i anledning
av begångna brott. Den ombudsman som har tillsynen över åklagares
verksamhet bör av praktiska skäl också kunna ingripa mot de polismän
som har verkställt den utredning på vilken åklagaren har grundat sitt handlande
eller ställningstagande. Om tillsynen över åklagarväsendet flyttas över
till MO, bör detsamma gälla polisverksamhet av nämnd art. Polisen har också
uppgifter, som inte har direkt beröring med åklagarnas verksamhet utan

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

snarare rör den statliga och kommunala förvaltningen. Det synes enligt utredningen
lämpligt att denna gren av polisens verksamhet stannar kvar under
tillsyn av den ombudsman som handhar kontrollen över administrationen.

Som motivering till förslaget att flytta tillsynen över k r i m i n a 1 v å rd
e n till MO åberopar utredningen att MO redan i sin nuvarande verksamhet
har att utöva tillsyn över sådana frihetsberövanden, som verkställs av
militära organ. Vidare åberopas att han torde kunna granska de allmänna
fångvårdsanstalternas verkställighet av de häktningsbeslut och domar på
frihetsstraff som meddelas i militära mål. Om även den kontroll som JO
nu utövar över kriminalvården överförs till MO, kommer i princip all verkställighet
av frihetsstraff att vara underkastad tillsyn av en och samma ombudsman.
Detta måste anses medföra fördelar i övervaknings hänseende.

Förslaget att överföra tillsynen över lan t mäteri väsendet till
MO motiveras av det nära sambandet mellan denna verksamhetsgren och
domstolsväsendet. Utredningen erinrar om att lagligheten och lämpligheten
av åtgärd, som vid tjänsteförrättning vidtas av befattningshavare inom lantmäteriväsendet,
i olika fall kan bli föremål för bedömande av ägodelningsrätt
eller ägodelningsdomare. Det är därför naturligt att den ombudsman
som utövar tillsynen över domstolsväsendet också får uppgiften att granska
lantmäteriet. Utredningen påpekar också att till JO inkomna klagomål, som
riktar sig mot befattningshavare inom denna verksamhetsgren, f. n. i regel
handläggs på ämbetets domstolsavdelning. Mot en förening av tillsynen över
lantmäteriväsendet och över domstolsväsendet kan invändas att lantmäteris
ta tens tjänstemän i sin verksamhet även har många beröringspunkter med
den kommunala och statliga förvaltningen. Utredningen tänker då bl. a.
på deras befattning med planläggning enligt byggnadslagen och deras medverkan
i lantbruksnämndernas och skogsvårdsstyrelsernas verksamhet. Trots
detta samband mellan lantmäteriet och civilförvaltningen finner utredningen
övervägande skäl tala för att lantmäteriet flyttas över till MO:s tillsynsområde.

Utredningen framhåller vidare att den har övervägt att till MO föra även
andra grupper av ärenden än dem som förut har angivits. Av
de grupper som därvid kan komma i fråga nämns särskilt exekutionsväsendet,
administrativa frihetsberövanden och totalförsvarets civila sektorer.
På grunder som närmare redovisas i betänkandet (s. 108—111) vill utredningen
dock inte framlägga förslag om överflyttning av dessa ärendegrupper.

Utredningen framhåller att genom den föreslagna överflyttningen torde
skapas två verksamhetsområden, som är så klart avgränsade från varandra
att några svårigheter av praktisk art inte torde uppkomma när ärendena
skall fördelas. Gränsen mellan tillsynsområdena kan utan större olägenheter

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 23

och tidsutdräkt ändras i den mån förskjutningar i ombudsmännens arbetsbörda
eller andra omständigheter påkallar det.

Utredningen försöker bedöma vilken verkan som den föreslagna ändringen
av gränsen mellan ombudsmännens tillsynsområden kan få för deras
arbetsbörda. Med stöd av vissa i JO:s årsberättelser redovisade siffror, som
anger hur ärendena har fördelat sig på olika verksamhetsområden, anser
utredningen att det inte torde vara alldeles obefogat att anta att JO genom
överflyttningen kan bli befriad från ungefär en tredjedel av det antal ärenden
som nu årligen diarieförs hos ämbetet. Utredningen tillägger emellertid
att åtskilliga klagomål inom dessa ämnesområden inte brukar kräva
någon vidlyftigare utredning eller vara av särskilt svårbedömd beskaffenhet.
En överflyttning torde därför inte medföra en proportionellt lika stor
minskning av arbetsvolymen som antalet ärenden anger. Den arbetslättnad
som bereds JO genom denna överflyttning samt genom de föreslagna begränsningarna
i prövningsskyldigheten och vissa organisatoriska förändringar
synes utredningen vara tillräcklig för att i fortsättningen åstadkomma
en tillfredsställande arbetssituation för JO.

Den arbetsminskning som JO får om gränsen ändras på angivet sätt, innebär
en motsvarande ökning av MO:s granskningsuppgifter. Enligt utredningens
uppfattning får emellertid de föreslagna begränsningarna i ombudsmännens
skyldighet att pröva inkomna ärenden speciell verkan just för
några av de ämnesområden som tillförs MO. Det synes dock påkallat att
befria MO från ytterligare vissa av hans nuvarande granskningsskyldigheter
för att han efter det föreslagna tillskottet till sin arbetsmängd skall få möjlighet
att tillfredsställande fullgöra sina tillsynsuppgifter.

Begränsning av tillsynen över försvarsväsendet

Som tidigare har nämnts anser utredningen att MO:s granskningsuppgifter
på försvarsväsendets område bör kunna begränsas i samband med
den föreslagna överflyttningen av ämnesområden från JO till MO. Det föreslås
att kontrollen av försvarets ekonomiska förvaltning begränsas avsevärt
och att MO befrias från skyldigheten att granska s. k. arrestantkort.

Kontrollen av försvarets ekonomiska förvaltning

I gällande och tidigare instruktioner anges vissa huvudgrupper av lagar,
författningar och andra bestämmelser inom det militära området, vilkas tilllämpning
MO har att särskilt övervaka (2 § i gällande instruktion). Bl. a.
nämns författningar som rör den ekonomiska förvaltningen inom försvarsväsendet.
Anledningen till att MO ålades denna speciella tillsynsuppgift var

Kungl. Maj ds proposition nr 32 år 1967

att riksdagen när MO-ämbetet inrättades fann det angeläget att tillsyn utövades
över att de betydande anslagen till försvaret utnyttjades rationellt
och för avsedda ändamål. Även det förhållandet att försvarsutgifterna till
stor del var sådana, att det var svårt att bedöma deras nödvändighet och
skälighet gjorde att en kontroll på detta område ansågs särskilt värdefull.

MO:s kontroll av försvarets ekonomiska förvaltning fullgörs huvudsakligen
genom inspektioner av truppförband och andra militära enheter och
genom annan initiativverksamhet. Inspektionsverksamheten är endast stickprovsmässig,
eftersom MO inte har resurser att verkställa en fortlöpande
och systematisk granskning.

Utredningen konstaterar att det sedan MO-ämbetet inrättades har inträffat
olika förändringar i fråga om försvarets ekonomiska förvaltning och att
dessa kan ge anledning till ett ändrat bedömande huruvida kontroll från
MO:s sida behövs på detta område. Utredningen framhåller att förvaltningsuppgifterna
i inte obetydlig grad har centraliserats, bl. a. till försvarets sj ukvårdsstyrelse,
fortifikationsförvaltningen och försvarets civilförvaltning. Vidare
påpekas att försvarets ekonomiska förvaltning kontrolleras av olika
statliga organ både inom och utom försvarsväsendet och att dessa har byggts
ut och förstärkts i syfte bl. a. att intensifiera den sakrevisionella verksamheten.
Av de centrala myndigheterna inom försvarsväsendet nämns särskilt
försvarets civilförvaltning, försvarets intendenturverk, armé-, marin- och
flygförvaltningarna, försvarets fabriksstyrelse, försvarets sjukvårdsstyrelse
och fortifikationsförvaltningen. Utanför den militära administrationen
utövas kontroll av riksrevisionsverket, statskontoret och riksdagens revisorer.

Utredningen påpekar att 1949 års riksdag prövade frågan huruvida en
MO-kontroll över försvarets ekonomiska förhållanden behövdes. Riksdagen
fann sig då inte böra ändra MO:s tillsynsuppgifter (L1U 16).

Eftersom betydande belopp årligen anslås till försvarsväsendets behov,
är det enligt utredningens mening ett viktigt samhällsintresse att den militära
förvaltningen utsätts för effektiv kontroll så att medlen används så
rationellt som möjligt i såväl ekonomiskt som praktiskt hänseende. Den
centralisering av försvarets ekonomiska förvaltning som har skett sedan
MO-ämbetet inrättades har i viss utsträckning befriat truppförbanden och
andra lokala enheter från rena förvaltningsuppgifter. Detta har varit ägnat
att skapa större enhetlighet och effektivitet inom den militära administrationen.
Det har också blivit möjligt att i förvaltningen i liögre grad
än tidigare utnyttja sådan teknisk, ekonomisk och annan sakkunskap,
som av praktiska och ekonomiska skäl inte kan finnas inom de lokala
organen. Genom att kraftigt bygga ut den statliga kontrollapparaten inom
och utanför försvarsväsendet har man också kunnat effektivisera granskningsverksamheten
i kameralt och sakrevisionellt hänseende. I och med
denna utveckling, som i avsevärd omfattning har ägt rum efter det 1949
års riksdag behandlade frågan om inskränkning av MO:s tillsyn över för -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 25

svarets ekonomiska förvaltning, har enligt utredningens mening behovet
av en MO-kontroll på detta område minskat betydligt.

Vid MO:s granskning av den militära verksamheten blir det, fortsätter
utredningen, framför allt fråga om att bedöma rent praktiska spörsmål,
t. ex. hur fastigheter, utrustning och annan materiel vårdas och underhålls
samt hur anslagna medel utnyttjas för övningsändamål och för inköp
av materiel och förnödenheter. MO har inte möjlighet att verkställa
den systematiska och fortlöpande granskning, som torde krävas för att
en verkningsfull kontroll på detta område skall kunna genomföras. Inte
heller kan man räkna med att innehavarna av MO-ämbetet, som på grund
av åldagarbefogenheterna bör ha domarkompetens, skall ha den sakkunskap
och erfarenhet av militär verksamhet som torde behövas för att uppnå
en i revisionstekniskt hänseende effektiv granskning av dessa rent praktiska
angelägenheter. Kontrollen av försvarets ekonomiska förvaltning
synes dessutom ligga vid sidan av ombudsmannaämbetenas egentliga tillsynsuppgifter,
som inte är så mycket av praktisk som av rättslig natur.

Fastän MO:s granskning får anses i och för sig ha utgjort ett värdefullt
komplement till övrig kontrollverksamhet, finner därför utredningen
att den tillsyn över försvarets ekonomiska förvaltning som kan behövas vid
sidan av befintliga gransknings- och revisionsorgans kontroll inte bör
som en speciell uppgift utövas av MO eller något annat ombudsmannaämbete.
Utredningen föreslår således att MO befrias från sin hittillsvarande
skyldighet att särskilt kontrollera denna förvaltningsgren. Ombudsmannen
bör emellertid inte sakna befogenhet att granska tillståndet inom
detta område. Han bör fortfarande kunna pröva klagomål över förhållanden,
som berör den ekonomiska förvaltningen, och han bör också kunna
inspektera därtill hörande myndigheter, när omständigheterna i något
ärende eller andra särskilda skäl påkallar detta. Enligt instruktionen
åligger det MO att särskilt övervaka efterlevnaden av bestämmelser om
personalvården inom försvaret. Han bör även i fortsättningen ägna speciell
uppmärksamhet åt sådana frågor vilka av naturliga skäl är nära förbundna
med vissa grenar av den ekonomiska förvaltningen, i synnerhet vid truppförbanden.
Iakttar ombudsman vid inspektion av personalvården något anmärkningsvärt,
som uppenbarligen härrör från missförhållande inom det
ekonomiska förvaltningsområdet, skall ombudsmannen givetvis kunna vidta
den åtgärd som behövs för att undanröja missförhållandet.

Granskning av arrestantkort

Ombudsmännen skall enligt sin instruktion noggrant vaka över att
olagliga frihetsberövanden inte förekommer. MO:s uppgifter är därvid
begränsade till den militära rättsvårdens område. Övervakningen sker
dels genom inspektioner, dels genom granskning av s. k. arrestantkort.

Enligt 53 § militära rättsvårdskungörelsen skall den som har uppsikt

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

över militärhäkte beträffande varje straffarrestant och i häktet förvarad
häktad person låta upprätta arrestantkort i två exemplar. I sådant kort
anges bl. a. arrestantens namn, den myndighet som har beslutat om frilietsberövandet,
beslutets innehåll och den tid som förvaringen har pågått.
Ett exemplar av varje arrestantkort skall för granskning sändas till MO
senast den 15 i månaden näst efter den, under vilken frihetsberövandet har
upphört. Arrestantkorten ersätter för MO:s del de fånglistor eller andra
fångförteckningar som fångvårdsanstalter, häkten m. fl. tidigare hade att
sända till JO och MO för granskning. Skyldigheten att avlämna sådana
fånglistor upphävdes emellertid delvis 1948 och i övrigt 1951.

Granskningen av arrestantkorten utförs i regel av en av MO-expeditionens
fast anställda jurister. Antalet kort torde uppgå till närmare 5 000
om året. Särskilt ärende upptas bara när det vid granskningen framkommer
anledning till misstanke att något fel har förekommit. Detta brukar
vara fallet med 12—15 arrestantkort i månaden. Endast dessa ärenden
föredras för MO, vilket i allmänhet tar 2—3 timmar i månaden. I de flesta
fallen brukar ärendet kunna avskrivas omedelbart. Enligt betänkandet har
granskningen lett till åtal i endast ett fall sedan 1951. De i övrigt uppmärksammade
felen torde enligt utredningens uppfattning i allmänhet
vara av enbart formell natur. Ett påpekande av felaktigheter kan leda till
riktigare och enhetligare rättstillämpning. Vid utredningens genomgång av
de senaste årgångarna av MO:s årsberättelser noterades att ett fel som
ofta uppmärksammas vid granskningen är att vederbörande bestraffningsberättigade
befälhavare eller domstol vid utdömande av disciplinstraff
har åsatt brottet felaktig brottsbeteckning. I övrigt har anmärkningarna
avsett t. ex. oklarheter i beslut om ådömande av disciplinstraff, dröjsmål
med expediering av avgörande i militärt mål och felaktig verkställighet
av arreststraff.

Särskilt för att åstadkomma enhetlig lagtillämpning i frågor om beräkning
av strafftidens längd anser utredningen att det fortfarande torde behövas
en löpande redovisning av de militära straffverkställighetsbesluten och
en central kontroll av deras laglighet. Utredningen anser emellertid att denna
granskning bör överflyttas till annat organ. Bl. a. framhåller utredningen
i det sammanhanget att ombundsmännens uppgift att ägna särskild uppmärksamhet
åt frihetsberövande åtgärder i första hand bör fullgöras genom
inspektioner och vid prövning av klagomål. Utredningen påpekar också att
JO numera är befriad från skyldigheten att granska fånglistor och andra
anteckningar rörande omhändertaganden på anstalter. MO:s kontroll av
arrestantkorten utgör dessutom en kontinuerlig granskning av en typ som
i andra fall inte ankommer på ombudsmännen utan får anses ligga utanför
deras verksamhetsformer.

Utredningen föreslår därför att granskningen av arrestantkorten flyttas
till någon annan myndighet. Vid övervägandet av vilket organ som kan anses

Kungi. Maj:is proposition nr 32 år 1967

lämpligast för granskningsuppgiften uttalar utredningen bl. a. att det kan
vara en viss fördel att kontrollen fullgörs av någon myndighet utanför försvarsväsendet.
Utredningen har stannat för att kriminalvårdsstyrelsen bör
överta granskningen. Av de synpunkter som har lett utredningen till denna
lösning kan nämnas den att kriminalvårdsstyrelsen som chefsmyndighet inom
kriminalvården har till uppgift att fatta beslut och utöva kontroll i ett flertal
straffverkställighetsfrågor. Bl. a. skall styrelsen vid verkställighet av fängelsestraff
förordna om dag för strafftidens slut. En tillsyn över verkställighetsåtgärder
inom militärhäktena genom granskning av arrestantkort anses
stå nära kriminalvårdsstyrelsens arbetsuppgifter i övrigt. Frågan huruvida
överflyttningen av granskningsuppgiften kräver arbetskraftsförstärkning
inom kriminalvårdsstyrelsen synes utredningen böra prövas i ett senare
sammanhang.

I fortsättningen påpekar utredningen att kriminalvårdsstyrelsen visserligen
inte har några tillsynsbefogenheter gentemot de civila och militära
tjänstemän, som tar befattning med handläggningen och verkställigheten av
de i arrestantkorten redovisade målen. Med stöd av allmänna verksstadgan
och instruktionen för styrelsen torde den dock äga infordra upplysningar
och yttranden beträffande sådana mål. Granskningsförfarandet inom kriminalvårdsstyrelsen
bör enligt utredningen tillgå på följande sätt. När det uppmärksammas
förhållande, som uppenbarligen inte kan läggas någon befattningshavare
till last såsom straffbart tjänstefel men som enligt styrelsens
uppfattning ändå förtjänar ett omnämnande, bör ärendet avskrivas under
påpekande av vad som har förekommit. Eftersom kriminalvårdsstyrelsen
inte har några tillsynsbefogenheter gentemot de befattningshavare och myndigheter
som svarar för den granskade handläggningen, torde styrelsen
sakna rätt att i ett avskrivningsbeslut ge en felande tjänsteman råd och anvisningar
rörande frågor som uppmärksammas vid granskningen. Än mindre
är styrelsen behörig att ge tillrättavisningar till tjänsteman som står utanför
kriminalvårdens organisation. I och för sig skulle det kunna vara ändamålsenligt
om kriminalvårdsstyrelsen kunde ge råd och anvisningar för att
åstadkomma en riktig rättstillämpning i frågor, som kommer under prövning
vid granskningen. Med hänsyn till styrelsens ställning som sidoordnat
förvaltningsorgan i förhållande till domstols-, åklagar- och försvarsväsendet
anser utredningen det emellertid mindre lämpligt att ge styrelsen sådan
befogenhet. Den bör dock självfallet anses oförhindrad att i sitt beslut ge
uttryck för sin egen uppfattning i den aktuella frågan. Om något vid granskningen
iakttaget fel bedöms kunna föranleda disciplinär åtgärd eller åtal för
tjänstefel, bör styrelsen efter omständigheterna anmäla förhållandet för den
befattningshavare eller myndighet, som har disciplinär bestraffningsrätt över
tjänstemannen, eller överlämna ärendet till vederbörande åklagarmyndighet
för åtgärd. Uppkommer fråga om åtal mot tjänsteman, som inte kan åtalas
för självständigt ämbetsbrott av annan än JK eller riksdagens ombudsmän,
bör ärendet regelmässigt överlämnas till JK.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

Begränsning av pr övnings skyldigheten

Utredningen betonar att ombudsmännen i största möjliga utsträckning
bör befrias från befattningen med ärenden, som är av bagatellartad natur
eller i övrigt kan bedömas vara utan saklig betydelse för den enskilde klaganden
eller den allmänna rättssäkerheten. För att ombudsmännen i önskad
utsträckning skall kunna ägna sig åt sina mera väsentliga tillsynsuppgifter
föreslår utredningen olika begränsningar av deras prövningsskyldighet.
De är f. n. i princip skyldiga att ta upp och pröva alla inkomna klagomål
och andra framställningar. Förslagen går ut på den ändringen att ombudsmännen
skall få möjlighet att i vissa fall lämna över klagomål och förfrågningar
till annan myndighet för handläggning och att under vissa omständigheter
avvisa anmälningar utan närmare prövning i sak.

Överlämnande av ärenden till annan myndighet

Utredningen upplyser att JO flera gånger har fört fram tanken att vissa
kategorier av klagomål inte i första hand bör utredas och prövas av ombudsman
utan i stället av den myndighet som organisatoriskt är överordnad
i förhållande till den myndighet eller tjänsteman som ärendet rör. Uppslaget
innebär att, om den överordnade myndigheten inte tidigare har prövat saken,
ombudsmännen skall få rätt att överlämna ärendet till denna myndighet
för handläggning. Blir klaganden inte nöjd med resultatet, bör han kunna
påkalla ombudsmannens bedömning av klagomålet.

Utredningen lägger i linje härmed fram förslag om viss rätt för ombudsman
att överlämna klagomål till annan myndighet. Förslaget begränsas till
vissa klagomål beträffande åklagarväsendet, kriminalvården och mentalsjukvården.

Åklagarväsendet

Utredningen framhåller att högre åklagare har en förmansställning i förhållande
till lägre åklagare och att detta utgör grunden för en praxis som
innebär att enskilda personer anses berättigade att hos statsåklagare eller
HÅ begära överprövning av beslut eller åtgärd av lägre åklagare. I överprövningsärenden
kommer också åtgärder, som har vidtagits av polisman under
förundersökning i brottmål, ofta under bedömande.

Till JO inkommer årligen ett förhållandevis stort antal klagomål som
gäller lägre åklagares eller polismäns åtgärder under förundersökning i
brottmål eller lägre åklagares bedömning av åtalsfrågor o. dyl. Antalet
sådana klagomål var enligt JO:s diarier under år 1961 ungefär 140, år
1962 omkring 90 och år 1963 ungefär 150. Av dessa gällde övervägande
delen (65—70 %) påståenden om dröjsmål eller försummelser under för -

Kiingl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

undersökningar och klagomål över att brottsanmälan ej har lett till förundersökning
eller åtal. I övrigt gällde klagomålen huvudsaldigen åklagares
beslut att väcka åtal, åklagares beslut om tvångsåtgärder, verkställigheten
av sådana beslut eller missfirmelser och andra olämpliga beteenden
som påståtts ha ägt rum under förundersökning. I bara ungefär 15 % av
ärendena hade klaganden före anmälningen till JO utnyttjat överprövningsmöjligheten
eller på annat sätt påtalat saken hos överordnad åklagarmyndighet.

Klagomålen mot polis- och åklagarmyndigheterna gäller i betydande omfattning
deras ställningstaganden i rena omdömesfrågor. I sådana fall kan
ombudsmannen i allmänhet inte ingripa mot myndigheten annat än när
denna vid sin bedömning överskridit gränserna för sitt fria skön. Ej heller
äger ombudsman ändra sådan myndighets beslut eller ge direktiv för
handläggning av visst mål. Med hänsyn till dessa förhållanden synes det
utredningen lämpligt och naturligt att klagomål mot polismän och åklagare
för åtgärder och beslut under förundersökning och vid utförande av
talan i brottmål i första hand utreds och prövas av högre åklagare. För
klagandena är det också från rättsskyddssynpunkt tryggare med ett förfarande,
som innebär att klagomålen som regel överlämnas till den högre
åklagarmyndigheten och att den på så sätt får tillfälle att ändra den påstådda
felaktigheten. Överlämnande bör kunna ske även när anmälningen
avser fel, som inte längre kan rättas av överordnad åklagare eller som är
av sådan beskaffenhet att rättelse ej kan vinnas genom överprövning.

Klagomål som riktar sig mot en distriktsåklagare eller gäller förundersökning
som har verkställts under sådan åklagares ledning bör enligt utredningen
överlämnas till vederbörande statsåklagare och inte direkt till
RÅ. Om en klagande har fått sin anmälan överlämnad till statsåklagare
men är missnöjd med resultatet av dennes prövning, bör han inte vara
skyldig att påkalla RÅ:s prövning av statsåklagare^ beslut, innan han
begär ombudsmannens bedömning av ärendet.

Kriminalvården

Fångvårdsanstalterna ingår i kriminalvårdsräjonger. Inom varje sådan
räjong skall en kriminalvårdsdirektör under kriminalvårdsstyrelsen leda
verksamheten. Under denne ansvarar styresman för verksamheten vid anstalt.
Inom kriminalvårdsräjong är befogenheterna att besluta i olika placerings-
och behandlingsfrågor i stort sett uppdelade på kriminalvårdsdirektören,
överläkaren vid psykiatriska avdelningen inom räjongen och styresmännen.
Vissa ärenden skall dock prövas av övervakningsnämnd eller av
kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden eller interneringsnämnden
enligt 75 och 76 §§ lagen den 6 maj 1964 (nr 541) om behandling i
fångvårdsanstalt. De tre centrala nämnderna är i några speciella frågor besvärsinstans
över övervakningsnämnderna (78 och 79 §§ samma lag). Med

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

några undantag äger kriminalvårdsdirektören ändra vad styresman och
läkare vid anstalt har beslutat. Kriminalvårdsstyrelsen äger ändra beslut
av kriminalvårdsdirektör och — utom i vissa fall — av läkare inom kriminalvården
samt av styresman. Sådan överprövning av lägre befattningshavares
beslut torde kunna äga rum inte bara efter besvär eller framställning
av intagen utan också när anledning därtill framkommer på annat sätt.

Fastän det är möjligt för intagna och andra att hos kriminalvårdsdirektören
och kriminalvårdsstyrelsen rikta anmärkningar mot behandlingen
och andra förhållanden på fångvårdsanstalterna, har det enligt utredningen
visat sig att de missnöjda i stor utsträckning i stället har vänt sig till JO
med sina klagomål. Till denne har varje år inkommit ett stort antal sådana
klagoskrifter. År 1961 var antalet omkring 110, år 1962 omkring 75 och år
1963 omkring 120. Ärendena avsåg oftast frågor om kost, hygien, läkarbehandling
och andra liknande vårdförhållanden, intagens rätt att köpa
premievaror, brevcensur och besöksförbud, permission, arbets- och anstaltsplacering,
kriminalvårdspersonalens uppträdande och disciplinära åtgärder.
Bara i undantagsfall (4—8 % av de under åren 1961—1963 inkomna
klagomålen) hade klagandena utnyttjat möjligheten att först vända sig till
kriminalvårdsstyrelsen med sina klagomål.

Enligt utredningen avser klagomålen i allmänhet sådana frågor som
lämpligen i första hand kan och bör handläggas av organ inom kriminalvården
och inte av ombudsman. Denne har ju inte befogenhet att ändra
inom kriminalvården fattade beslut eller att ge direktiv i fråga om intagens
vård och behandling. Enligt utredningens mening är det också från
andra synpunkter mer praktiskt att klaganden hänvänder sig till anstaltsledningen
eller annan kriminalvårdsmyndighet innan ombudsman prövar
ärendet. Utredningen föreslår därför att ombudsmännen får möjlighet
att överlämna klagomål till vederbörande tillsynsmyndighet på samma sätt
som föreslås i fråga om åklagarväsendet. När klagomål rör förhållande,
som tillhör området för kriminalvårdsnämndens, ungdomsfängelsenämndens
eller interneringsnämndens överprövningsrätt, bör ärendet överlämnas
till sådan nämnd, men i övriga fall till kriminalvårdsstyrelsen. Även om
klagomål angår sådana beslut och åtgärder av styresmännen, som i och
för sig kan överprövas av kriminalvårdsdirektören, bör saken enligt utredningens
åsikt överlämnas direkt till kriminalvårdsstyrelsen för utredning
och prövning.

M en talsjukvården

Utredningens förslag om överlämnande av ärenden inom mentalsjukvården
grundade sig på 1929 års sinnessjuklag. Denna lag upphörde emellertid
att gälla från och med den 1 januari 1967, då lagen den 16 juni 1966
(nr 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall trädde i kraft.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

Vidare är reglerna i sjukvårdslagen den 6 juni 1962 (nr 242) numera bestämmande
för var intagning skall ske av den som är i behov av sluten
psykiatrisk vård.

Visserligen innebär den nya lagstiftningen vissa förändringar av de delar
av mentalsjukvården som är av intresse i detta sammanhang, men den
torde inte i något hänseende av betydelse ändra de förutsättningar på vilka
utredningen har baserat sitt förslag. Redogörelsen för utredningens överväganden
i denna del anpassas till den lagstiftning som gäller från och med
1 januari 1967.

Innebörden av denna lagstiftning kan — i den mån den har betydelse
för den föreslagna möjligheten för ombudsman att överlämna klagomål —
i korthet beskrivas på följande sätt. Vården av såväl mentalsjukdom som
kroppssjukdom regleras i princip av sjukvårdslagen. Bestämmelser om
villkoren för att bereda psykiskt sjuka vård på sjukhus även mot deras
vilja samt vissa andra föreskrifter om vården i dessa fall finns emellertid
i lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. Begreppet
mentalsjukhus försvinner ur lagstiftningen. Beslut om intagning fattas av
vederbörande överläkare både vid frivillig och annan intagning. Om utskrivning
av den som har beretts sluten psykiatrisk vård förordnar överläkaren
eller i vissa fall den lokala utskrivningsnämnden. Mot läkares beslut
om intagning, vägrad utskrivning och vissa andra särskilt angivna förhållanden
får talan föras hos utskrivningsnämnden. Beslut av sådan nämnd
i bl. a. intagnings- och utskrivningsfrågor kan överklagas hos den för landet
gemensamma psykiatriska nämnden. Rätten att föra talan mot läkares
och utskrivningsnämnds beslut är inte begränsad till viss tid. Talan får
inte föras mot psykiatriska nämndens beslut. Medicinalstyrelsen är central
förvaltningsmyndighet för ärenden om den allmänna hälso- och sjukvården.

Det föreligger alltså viss i lag stadgad talerätt mot läkares och utskrivningsnämnds
beslut. Den är dock begränsad till i huvudsak inskrivningsoch
utskrivningsfrågor. I övrigt finns inte i författning någon uttrycklig
föreskrift om rätt för patienter och andra att genom besvär eller på annat
sätt påkalla högre myndighets prövning av förhållande på sjukhus för psykiatrisk
vård. Den som är missnöjd med vården och behandlingen där anses
dock ha möjlighet att få rättelse genom att hänvända sig till medicinalstyrelsen
i saken.

Under åren 1961—1963 inkom årligen till JO i medeltal 70 klagomål som
gällde vägrad utskrivning från mentalsjukhus eller patienters vård och behandling
på sådant sjukhus. Även andra år har dylika klagomål inkommit
i stort antal. Förutom utskrivningsfrågor har anmärkningarna för det mesta
gällt patienternas rätt att motta besök och att brevväxla, frigång, kost, hygien
och läkarvård samt sjukhuspersonalens uppträdande. Av klagomålen

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

under åren 1961—1963 gällde endast 6—8 % frågor som dessförinnan hade
prövats av medicinalstyrelsen eller av sinnessjuknämnden (som i den nya
lagstiftningen ersatts av psykiatriska nämnden).

Enligt utredningen ligger det i sakens natur att klagomålen i dessa ärenden
ofta avser omdömesfrågor eller rent medicinska spörsmål, som lämpligen
i första hand bör bedömas av medicinalstyrelsen eller, när det gäller utskrivningsfrågor,
av den psykiatriska nämnden. Bara i undantagsfall torde
klagomål i sådana frågor kunna föranleda något ingripande från ombudsmannens
sida. Ombudsmännen bör därför få rätt att hänskjuta klagomål
beträffande nu berörda förhållanden till medicinalstyrelsen eller den psykiatriska
nämnden för utredning och prövning, om saken inte tidigare har varit
föremål för handläggning av sådan myndighet.

Den föreslagna möjligheten att överlämna ärenden avser frågor om patienternas
vård och behandling samt utskrivning. Utredningen överväger om
inte också klagomål, som gäller beslut om intagning på sjukhus för psykiatrisk
vård mot den sjukes vilja, bör kunna överlämnas till medicinalstyrelsen
för handläggning men finner att sådana klagomål inte bör omfattas av
förslaget. Vid sitt ställningstagande beaktar utredningen bl. a. att andra
tjänstemän och myndigheter än sådana som står under medicinalstyrelsens
överinseende — t. ex. polismyndighet, militär befälhavare och kriminalvårdsmyndighet
— kan medverka vid intagningen. Ej heller finner utredningen
tillräckliga skäl att låta möjligheten att överlämna klagomål avse andra
ärenden beträffande medicinal väsendet än dem som gäller mentalsjukvården.

Gemensamma frågor

Handläggningen av ärende som ombudsman överlämnar till annan myndighet
bör enligt utredningen ske på följande sätt. När ombudsman överlämnar
ett ärende, bör han underrätta klaganden om åtgärden och meddela
honom att han kan begära ombudsmannens prövning, om han efter den
andra myndighetens beslut i saken fortfarande är missnöjd. Efter avslutad
handläggning av ärendet bör myndigheten underrätta både klaganden och
ombudsmannen om resultatet av sin prövning. Ombudsmannen får därigenom
tillfälle att bedöma om han på eget initiativ bör vidta någon åtgärd i
saken. Det hos ombudsmannen anhängiggjorda ärendet bör anses avslutat
i och med att ärendet överlämnas till den andra myndigheten. Om klaganden
därefter på nytt begär ombudsmannens prövning, får denna begäran alltså
behandlas som ett nytt ärende.

Enligt utredningen bör ombudsmännen efter eget bedömande, allt efter
omständigheterna i det enskilda ärendet, få avgöra när överlämnande skall
anses motiverat. Utredningen nämner dock några situationer, när överlämnande
enligt dess mening inte bör ske. Framstår ett klagomål redan vid en
genomläsning av anmälningsskriften som uppenbart ogrundat eller innebär

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

det en upprepning — utan anförande av nya skäl — av en tidigare av ombudsmannen
prövad anmälan, saknas anledning till överlämnande. Sådant
ärende bör avskrivas omedelbart. Vidare är det oftast lämpligt att ombudsmannen
själv behåller ärenden, i vilka påstås så allvarliga fel eller försummelser
att åtal för ämbetsbrott kan bli aktuellt. Bedöms klagomål kunna ge
upphov till framställning till Kungl. Maj :t om lagändring eller annan åtgärd,
kan de också med fördel förbli under ombudsmannens prövning. Överlämnande
bör inte heller äga rum, när klagoskriften riktar sig inte bara mot
tjänsteman eller myndighet, vilkens tjänsteåtgärd kan överprövas av överordnat
tillsynsorgan, utan även mot tjänsteman inom annan verksamhetsgren.
I sådana ärenden torde det i allmänhet vara lämpligare att saken i sin
helhet utreds inom ombudsmannaämbetet.

Utredningen har också övervägt att låta även klagomål beträffande barna-
och ungdomsvården och nykterhetsvården omfattas av överlämningsförfarandet.
Dessa ärenden skulle i så fall kunna hänskjutas till socialstyrelsen.
Utredningen har emellertid avstått från att framlägga sådant förslag,
främst av det skälet att det i sådana ärenden inte sällan blir fråga om att
bedöma åtgärd också av annat organ än socialvårdsmyndighet.

Utredningen påpekar att ombudsmännen ofta får skrifter från enskilda
personer med förfrågningar inom olika ämnesområden utan angivande
av klagomål eller anmälan mot någon tjänsteman eller myndighet.
Skrifterna föranleder ofta ingen annan åtgärd från ombudsmannens sida
än en underrättelse till sökanden att det inte ingår i ombudsmannens uppgifter
att besvara sådana frågor eller att lämna råd och anvisningar till enskilda.
I många fall lämnar dock ombudsmannen som en ren serviceåtgärd
vissa upplysningar. Förfrågningar om värnpliktigas tjänstgöringstid och
avlöningsförhållanden brukar av MO remitteras till militär myndighet för
yttrande, varefter myndighetens yttrande skickas till den frågande med besked
att yttrandet inte föranleder någon erinran från MO:s sida.

Enligt utredningens mening är det praktiskt om ombudsmännen får möjlighet
att överlämna förfrågningar, som anses vara av beskaffenhet att böra
besvaras, till annan myndighet som lämpligen kan ge besked och som i så
fall kan ge svar direkt till den frågande. Härigenom kan ombudsmännens
befattning med sådana förfrågningar reduceras till att frågeskriften vidarebefordras
till något statligt eller kommunalt organ, varjämte meddelande
härom bör sändas till den frågande. Det torde i många fall vara till fördel
för den frågande att hans fråga besvaras av en myndighet med särskild sakkunskap
och erfarenhet på det berörda området. Utredningen föreslår därför
att i ombudsmannainstruktionen tas in föreskrift, som ger ombudsmännen
möjlighet att behandla inkomna förfrågningar på detta sätt. 2

2 Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 saml. Nr 32

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1367

Avvisning av klagomål

Såsom förut har berörts anser utredningen att ombudsmännen bör få
möjlighet att utan närmare prövning i sak avvisa vissa klagomål. Detta
gäller främst sådana som är av underordnad betydelse för den klagande
och den allmänna rättssäkerheten. Utredningen räknar med tre grupper av
tänkbara awisningsfall, nämligen dels när klaganden inte har utnyttjat befintlig
möjlighet att få rättelse till stånd genom överklagande på ordinär väg
eller genom hänvändelse till överordnat organ, dels när vid klagomålets ingivande
mer än ett år har förflutit sedan det påtalade förhållandet inträffade
eller upphörde och dels när det uppenbarligen är av ringa betydelse
för klaganden att hans talan vinner prövning.

Rättelsemöjlighet har ej utngttjats

Utredningen konstaterar att den som är part eller på annat sätt berörs
av ett rättegångs- eller förvaltningsförfarande i regel har möjlighet att överklaga
domar och skriftligen avfattade beslut och därmed få saken omprövad
av överinstans. Om partens missnöje inte gäller det sakliga avgörandet
utan något annat görande eller låtande från tjänstemans sida, har han i
allmänhet möjlighet att vända sig till tjänstemannens överordnade myndighet
för att få rättelse eller — i förekommande fall — för att denna skall
vidta disciplinär åtgärd. Utredningen framhåller att ett stort antal av de
klagomål som årligen inkommer till ombudsmännen utmärks av att klaganden
riktar sig mot underordnade myndigheter och tjänstemän men ändå
inte har försökt att först få det påtalade felet eller missförhållandet korrigerat
på annat sätt.

Utredningen finner det naturligt att kräva, att den som anser sin rätt
åsidosatt först skall utnyttja möjligheterna att få rättelse genom överklagande
med ordinära rättsmedel eller, när överklagandeförfarande inte står
till buds, genom hänvändelse till överordnad myndighet och att han först
därefter vänder sig till ombudsman. Utredningen framlägger flera skäl för
denna uppfattning. Det påpekas bl. a. att ombudsmännen inte har befogenhet
att upphäva eller ändra av myndighet fattat beslut. De äger inte
heller inverka på myndighets handläggning eller prövning av pågående ärenden.
Vidare erinrar utredningen om att ombudsmännens prövning i viss mån
har en annan karaktär än den som sker hos överinstans eller överordnad
myndighet. Om man begränsar ombudsmännens skyldighet att pröva klagomål,
när klaganden har kunnat föra ärendet under annan myndighets prövning
men har underlåtit detta, ligger detta i linje med den allmänna principen
att den enskildes rättsskydd i första hand bör tillgodoses genom att
han utnyttjar de resurser som står till förfogande inom rättsväsendets och
förvaltningens egna områden. En föreskrift om begränsning av antytt slag
är vidare ägnad att hos allmänheten inskärpa betydelsen av att anlita nor -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

mala vägar för att få rättelse i ett avgörande som förmenas vara felaktigt.
Härigenom minskas risken för rättsförlust för den som felaktigt tror att
ombudsmännen äger befogenhet att ändra myndighets avgöranden.

Vid sina närmare överväganden av de nu aktuella frågorna gör utredningen
en uppdelning av ärendena i två kategorier. Den ena avser ärenden
i vilka möjlighet att vinna rättelse genom överklagande eller hänvändelse
fortfarande föreligger när klagomål inges till ombudsman. Den andra kategorien
omfattar ärenden i vilka sådan möjlighet har försuttits när klagomål
anförs.

Beträffande den förstnämnda kategorien finns enligt utredningens mening
i allmänhet inte någon egentlig anledning för ombudsmännen att utreda
och pröva klagomål angående förhållanden, som fortfarande kan dras
under överinstans’ och överordnad myndighets bedömande genom vanliga
rättsmedel eller på annat sätt. Detsamma gäller när saken har förts till sådan
högre myndighet men ännu inte har prövats av denna. Utredningen
föreslår därför att ombudsmännens skyldighet att uppta klagomål begränsas
när det påtalade förhållandet fortfarande kan prövas av en överinstans
eller överordnad myndighet. Sådant ärende bör således genast kunna avskrivas
med en anvisning till klaganden om hans möjlighet att söka rättelse i
vanlig ordning.

Utredningen anger emellertid vissa fall när sådan avvisning inte bör tillgripas.
Ombudsmännen bör alltid vara skyldiga att uppta klagomål, som
berör judiciella eller administrativa frihetsberövanden. Någon avvisning bör
inte heller förekomma, när det redan av klagoskriften och därvid fogade
handlingar kan utläsas att uppenbart övergrepp eller annan klart åtalbar
tjänsteförsummelse föreligger. Om ett brådskande ingripande är påkallat
eller när det av en eller annan anledning kan anses vara av väsentlig vikt
för klaganden att saken prövas inte av vederbörande överinstans eller överordnad
myndighet utan av ombudsmannen, kan det i många fall vara mindre
lämpligt med avvisning. Undantagsvis torde också kunna förekomma
andra förhållanden, som kan motivera avsteg från huvudregeln att klaganden
i första hand bör försöka få saken tillrättad genom att använda den
vanliga besvärsvägen eller genom att i annan ordning hänvända sig till den
överordnade myndigheten. Över huvud taget bör gälla att ombudsmännen
inte skall avvisa klagomål under hänvisning till andra föreliggande möjligheter
att få rättelse, om ombudsmannen finner vägande skäl för att uppta
ärendet till prövning.

Med hänsyn till det allmänna intresset att lätta ombudsmännens arbetsbörda
finner utredningen att den föreslagna avvisningsrätten bör vara tilllämplig
också på ärenden som ombudsmannen får först efter det att tiden
för överklagande har gått ut eller annan möjlighet att få rättelse har försuttits.
I dessa fall bör ombudsmännen enligt utredningen dock vara mer
återhållsamma i fråga om avvisning än när rättelsemöjlighet kvarstår. Inte

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

heller i dessa ärenden bör avvisning ske, när fråga är om frihetsberövande
eller uppenbart övergrepp från myndighets eller tjänstemans sida eller andra
särskilda skäl motiverar att ombudsmannen tar upp ärendet till behandling.
Således bör den berörda awisningsmöjligheten i princip användas bara
när det i anmälningen anmärkta förhållandet kan anses vara av mindre
betydelse för klaganden och det inte berör den allmänna rättssäkerheten.
Om klagoskriften ger anledning till antagande att den anmälda myndigheten
eller tjänstemannen har förfarit felaktigt, är det stötande för den allmänna
rättskänslan om klagandens försummelse att söka få rättelse i vanlig
ordning föranleder att klagomålet avvisas. Avvisning bör inte äga rum
om det finns godtagbar förklaring till att den enskilde underlåtit att i tid
använda ordinära rättelsemöjligheter. Bristande förtrogenhet med gällande
regler om fullföljdsrätt eller med föreliggande möjlighet att vända sig till
överordnad myndighet bör således inte leda till att klaganden förlorar sin
rätt att påkalla ombudsmannens ingripande. Detsamma bör gälla då den,
som anser sig ha fått sin rätt åsidosatt, inte förrän i efterhand får anledning
misstänka att något fel har förekommit, över huvud taget bör avvisning ej
ske, när försummelsen att anlita den normala besvärsvägen berott på förhållande,
över vilket klaganden inte varit herre.

Utredningen nämner ytterligare två situationer, i vilka avvisningsrätten
bör vara begränsad både när möjligheten att få rättelse i vanlig ordning
kvarstår och när den har försuttits.

Den första av dessa undantag motiveras av att rättegångsbalken föreskriver
inskränkningar i enskild persons möjligheter att på egen hand föra talan
mot vissa högre tjänstemän på grund av ämbetsbrott. Sedan betänkandet
avgavs har vissa ändringar skett i dessa föreskrifter. I samband med reformen
av reglerna angående särskilt forum vid talan om ämbetsbrott (SFS
1965: 585) ändrades nämligen de bestämmelser i rättegångsbalken som begränsar
enskilds rätt att föra talan på grund av ämbetsbrott. Denna ändring,
som trädde i kraft den 1 januari 1966, medförde emellertid inte någon nämnvärd
förändring av den personkrets som skyddas mot talan av enskild och
torde inte rubba förutsättningarna för utredningens ställningstagande.

Den nya lagstiftningen innebär att målsägande inte äger väcka åtal för s. k.
självständigt ämbetsbrott mot statstjänstemän som ej är underkastade disciplinär
bestraffning, mot sådan ledamot av domstol eller central statlig förvaltningsmyndighet
som ej är statstjänsteman eller mot krigsman som bestrider
regementschefs eller därmed likställd eller högre tjänst (RB 20: 10).
Målsägande får inte heller väcka talan om enskilt anspråk mot sådan tjänsteman
på grund av ämbetsbrott med mindre åtal för brottet äger rum eller
talan biträds av åklagaren (RB 22: 8).

Med hänsyn till dessa inskränkningar i målsägande^ talerätt anser utredningen
att ombudsmännen inte bör avvisa klagomål mot sådan tjänsteman
som avses i 22 kap. 8 § RB.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Ett ytterligare undantag från awisningsrätten gäller det fallet att det redan
av klagoskriften kan utläsas att anmälningen uppenbarligen saknar fog.

I sådana ärenden bör enligt utredningens mening beslutet innebära att ärendet
prövats med detta resultat och alltså inte gå ut på att ärendet har avvisats
utan prövning i sak.

Utredningens förslag om avvisningsrätt avser bara ärenden, i vilka klaganden
har haft mö jlighet att i normal ordning få rättelse. När det påtalade felet
har varit sådant att det inte har kunnat rättas till sedan det en gång begåtts,
bör man enligt utredningen inte kräva att klaganden skall vända sig
till överordnad myndighet innan han får begära ombudsmannens bistånd.
Detta bör gälla även om den överordnade myndigheten har möjlighet att ingripa
med disciplinärt förfarande eller med andra åtgärder, som är ägnade
att förhindra att felet upprepas.

Tidsbegränsning av ldagorätten

Utredningen påpekar att ombudsmännens skyldighet att uppta och pröva
klagomål f. n. inte är tidsbegränsad i vidare mån än som följer av gällande
preskriptionsregler. Enligt dessa inträder åtalspreskription vid självständiga
ämbetsbrott efter fem år från dagen för brottets begående (efter tio år vid
vissa grova brott). Reglerna om fordringspreskription sätter en gräns för
den tid under vilken fordran på skadestånd på grund av tjänstefel kan göras
gällande. De jämförelsevis långa preskriptionstiderna medför att ombudsmännen
är skyldiga att pröva klagomål även rörande omständigheter, som
har inträffat åtskilliga år tidigare. Detta gäller även om den rättssökande
inte har haft något vägande skäl att dröja med anmälningen. Detta förhållande
är enligt utredningen mindre tillfredsställande. Utredningen pekar på
de med tiden tilltagande svårigheterna att klarlägga faktiska händelseförlopp
och skälen för gjorda bedömanden. Bl. a. ökas riskerna för att det slutliga
avgörandet kommer att baseras på bristfällig utredning. Rent principiellt
bör vidare ombudsmannens reaktion på en felaktig ämbet shandling från en
tjänstemans sida komma så fort som möjligt efter det att felet har begåtts.

Utredningen föreslår därför att ombudsmännen i princip inte skall vara
skyldiga att utreda och pröva klagomål som anförs senare än viss bestämd
tid efter det att det påtalade förhållandet har inträffat. En bestämmelse av
sådan innebörd är enligt utredningen ägnad att göra allmänheten uppmärksam
på att man inte bör dröja med att inge anmälan till ombudsman. Ombudsmännen
avses inte vara förhindrade att pröva klagomål som har kommit
in efter tidsfristens utgång, men de skall få möjlighet att när så anses
lämpligt avvisa klagomål som avser händelser långt tillbaka i tiden och som
saknar betydelse för den allmänna rättssäkerheten. Handlingarna i ärendet
kan tänkas visa att det har förelegat någon godtagbar förklaring till att
klaganden dröjt med att inge anmälan och vidare kan det vara så att uppgifterna
i en klagoskrift ger anledning till antagande att ett allvarligare fel

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

har förekommit. I sådana fall vore det stötande för rättskänslan om man
avvisade anmälningen bara för att den har inkommit för sent. Om ombudsmannen
av särskilda skäl finner klagomålen motivera saklig prövning, trots
att tidsfristen har överskridits, bör han kunna ta upp ärendet till behandling.
Så bör alltid ske, när det är fråga om frihetsberövande.

Utredningen anser att — i likhet med vad som har föreslagits beträffande
klagomål som har anförts utan att befintlig rättelsemöjlighet har utnyttjats
— avvisning inte bör ske, när den för sent ingivna anmälningen är uppenbart
ogrundad eller när den riktar sig mot tjänsteman, mot vilken enskild är
förhindrad att själv väcka talan.

I frågan vilken tidsgräns som bör uppställas för prövningsskyldigheten
finner utredningen — efter förebild av vad som gäller för de danska och
norska ombudsmännen — att det är lämpligt med en frist på ett år, räknat
från tidpunkten då det påtalade förhållandet har inträffat eller upphört.
Om klaganden innan klagomål anfördes har sökt vinna rättelse av felet eller
försummelsen genom att överklaga beslutet eller hänvända sig till överordnad
myndighet, bör fristen räknas från tiden för överinstansens eller det
överordnade organets avgörande. Om ombudsman har hänskjutit klagomål
till annan myndighet för handläggning men klaganden efter myndighetens
avgörande av ärendet på nytt påkallar ombudsmannens bedömning, bör tidsfristen
räknas från dagen för den andra myndighetens beslut. Har den rättssökande
inte genast blivit underrättad om att en felaktighet förekommit eller
att överordnad myndighet har prövat saken, bör tiden i regel räknas från
det han kan antas ha fått kännedom om sådant förhållande. I tveksamma
gränsfall bör klagomålen anses inkomma före ettårsfristens utgång.

Förhållanden av ringa betgdelse

Enligt vad utredningen framhåller inkommer det årligen, främst till JO,
ett förhållandevis stort antal anmälningar och klagomål angående tjänsteförsummelser
av fullständigt underordnad betydelse och utan något egentligt
rättssäkerhetsintresse. Detta gäller framför allt sådana fall då det påtalas
något obetydligt fel av formell natur, som någon tjänsteman har begått av
uppenbart förbiseende och som inte har medfört någon skada eller olägenhet
för klaganden eller annan och som inte heller i övrigt har haft någon saklig
betydelse. Även om klaganden påstår sig ha lidit skada av det inträffade,
kan skadan redan genom innehållet i klagoskriften framstå som uppenbarligen
helt betydelselös. Fastän sakens ringa betydelse f. n. kan föranleda
ämbetena att begränsa utredningen i sådana fall, torde prövningen av dessa
ärenden, i varje fall för JO:s del, sammanlagt ta en inte obetydlig del av
arbetstiden i anspråk.

Utredningen anser det angeläget att komplettera de tidigare förslagen om
begränsning av prövningsskyldigheten med ett generellt bemyndigande för
ombudsmännen att utan närmare prövning avvisa klagomål i de fall, då det

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

kan bedömas vara av ringa betydelse att klagomålen prövas av ombudsman.
Enligt utredningen torde ombudsmännen härigenom beredas möjlighet att
från sin verksamhet sålla bort exempelvis anmälningar som har karaktären
av omisskännlig kverulans eller som uppenbarligen har ingetts bara i syfte
att trakassera tjänsteman.

Utredningen föreslår således en allmän möjlighet för ombudsmännen
att avvisa vissa klagomål beträffande bagatellartade förhållanden. Utredningen
nämner dock att det skulle vara stötande om klagomål i en objektivt
sett betydelselös men för klaganden väsentlig fråga kan avvisas av ombudsmannen
under hänvisning till att klagomålet är av ringa vikt. Avvisning
bör därför inte äga rum, när det framstår som angeläget för klaganden att
han får sitt ärende prövat av ombudsmannen. Vidare bör det vara uppenbart
att det påtalade förhållandet är av oväsentlig betydelse för klaganden. I
likhet med vad som har framhållits i anslutning till övriga förslag till begränsningar
i ombudsmännens prövningsskyldighet bör avvisning ej ske
när en anmälan redan från början bedöms vara uppenbart ogrundad eller
när den riktar sig mot sådan tjänsteman, mot vilken enskild person enligt
rättegångsbalkens regler inte själv äger väcka åtal eller ersättningstalan.

Beräknad verkan av begränsningarna

Utredningen gör vissa uttalanden om den lättnad i ombudsmännens arbetsbörda
som de föreslagna begränsningarna i prövningsskyldigheten kan
beräknas medföra.

Den föreslagna möjligheten för ombudsman att överlämna klagomål till
annan myndighet för handläggning avses gälla beträffande åklagarväsendet,
kriminalvården och mentalsjukvården. Om dessa fall framhåller utredningen,
att man måste räkna med att den rättssökande ibland kommer att känna
sig missnöjd med den andra myndighetens prövning av klagomålet och därför
kommer att på nytt fordra att ombudsmannen ingriper. Vid sin handläggning
av ärendet kan ombudsmannen emellertid då dra nytta av den andra
myndighetens utredning i saken och torde vanligtvis inte behöva verkställa
ytterligare sådan. Även om ombudsmännen inte kan beräknas bli helt
befriade från de ärenden som har överlämnats, kan det enligt utredningen
antas att förfarandet kommer att medföra en inte obetydlig lättnad i deras
arbetsbörda.

Rätten att avvisa klagomål, när befintlig rättelsemöjlighet inte har utnyttjats,
torde enligt utredningen få mera påtaglig betydelse endast för de
ärenden, i vilka det påtalade felet fortfarande kan rättas till, när klagomålen
inges. Med hänsyn till den enskilde medborgarens rättsskyddsintresse bör
nämligen rätten att avvisa klagomål vara mer begränsad, när rättelsemöjligheten
har försuttits.

De föreslagna befogenheterna att avvisa kan enligt utredningen antas leda

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

till att ombudsmännen befrias från att handlägga ett inte ringa antal ärenden.
Utredningen understryker emellertid att lättnaden inte kan bedömas
bara med ledning av antalet ärenden som kan avvisas. Till största delen
torde dessa bli av den beskaffenheten att de, om de hade upptagits till behandling,
inte skulle ha föranlett någon vidlyftigare utredning och inte heller
skulle ha berett ombudsmannen några problem vid avgörandet. Emellertid
torde den sammanlagda mängden klagomål av denna art ha medfört en
kännbar arbetsbelastning framför allt för JO. De föreslagna åtgärderna torde
därför enligt utredningen bidra till att märkbart reducera dennes arbetsbörda.

Tillsynen över kommunalförvaltningen

Allmänna synpunkter

Enligt 20 kap. 12 § andra stycket brottsbalken är den som är förordnad
eller vald till ledamot av beslutande kommunal församling underkastad endast
partiellt ämbetsansvar. Eftersom ombudsmännens tillsynsbefogenheter
är begränsade till dem som har fullständigt ämbetsansvar, står ledamöterna
i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna inte under ombudsmännens
kontroll.

Som förut har berörts bestämdes vid 1957 års reform vissa begränsningar
i ombudsmännens tillsyn över kommunalförvaltningen i syfte att trygga
den kommunala självstyrelsen. Bestämmelser härom finns i instruktionens
9 §. I paragrafens första punkt föreskrivs att tillsynen skall ske med beaktande
av de särskilda betingelser under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar
och med iakttagande av att den kommunala verksamheten inte onödigt
hämmas. Utformningen av ombudsmannatillsynen bör enligt förarbetena
påverkas av det förhållandet att de kommunala förtroendemännen tillsätts
genom val och endast för begränsad mandattid, att de i princip är oavlönade
och att deras verksamhet på ett helt annat sätt än statliga förvaltningar är
föremål för insyn från kommunmedlemmars sida. I 9 § andra punkten föreskrivs
att ombudsmannen inte bör ingripa mot kommunal befattningshavare,
innan möjligheten till rättelse genom hänvändelse till kommunal myndighet
eller överklagande av sådan myndighets beslut har prövats. Denna
begränsning gäller emellertid ej vid frihetsberövande (jfr även 3 § andra stycket)
eller uppenbart övergrepp. I förarbetena uttalades bl. a. att — utom vid
frihetsberövande!! — ombudsmannen inte bör inspektera kommunal myndighet
annat än när det föranleds av omständigheterna i ett anhängigt ärende
eller eljest påkallas av särskilda skäl.

Beträffande den hittillsvarande omfattningen av JO:s tillsyn över kommunerna
upplyser utredningen att antalet klagomål, som har avsett enbart
kommunala myndigheter och befattningshavare, under åren 1958—

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

1960 uppgick till 51, 57 resp. 74 och att antalet på JO:s eget initiativ upptagna
ärenden inom detta område under samma år var 7, 18 resp. 11. Motsvarande
siffror för åren 1961—1964 kan inte utläsas av tillgängliga statistiska
uppgifter. Utredningen anser sig emellertid kunna anta att antalet
ärenden beträffande enbart kommunala myndigheter inte heller under de
senaste åren varit av större betydelse för JO:s arbetsbörda. Vidare påpekas
att en väsentlig del av tillsynen på det kommunala området har utövats i
samband med inspektioner. JO har företrädesvis besökt barnavårds- och
nykterhetsnämnder för kontroll framför allt av rättssäkerheten vid administrativa
frihetsberövanden på barnavårds- och nykterhetsvårdens områden
och vid försörj ningspliktigas intagande på arbetshem.

I frågan hur tillsynen över kommunalförvaltningen bör utformas i framtiden
anför utredningen skäl både för och emot en intensivare tillsyn. För
en utökad kontroll talar att den kommunala förvaltningsverksamheten under
senare tid expanderat på olika områden och att detta har medfört att
kommunalförvaltningen har fått allt större betydelse för den enskilde medborgarens
personliga och ekonomiska förhållanden. Därigenom kan behovet
av allmänna rättssäkerhetsgarantier anses ha ökat. I varje fall i fråga om
förvaltningsuppgifter av statlig karaktär kan man säga, att rättsskyddet och
kontrollsystemet på det kommunala området bör vara likvärdigt med det
som finns inom den statliga förvaltningen. Utredningen framhåller vidare
att på de nytillkomna förvaltningsområdena inte har kunnat utbildas någon
fast praxis vare sig i det formella förfarandet eller vid bedömandet av sakfrågorna.
Detta understryker kravet på särskild tillsyn. Utredningen anmärker
också att möjligheterna för den enskilde att genom besvärsförfarande
ingripa mot ett kommunalt organs beslut är begränsade i vissa hänseenden.
Institutet kommunalbesvär torde behöva kompletteras med andra
kontroll- eller rättsmedel.

Emellertid framhåller utredningen också flera förhållanden som anses
tala mot en vidgad kontroll av kommunalförvaltningen. Först erinras om
den väsentliga betydelse som den kommunala självstyrelsen har för vårt
samhälle. Den allmänna uppfattningen torde enligt utredningen vara att det
inte bör ske någon ändring i den självbestämmanderätt och frihet från ingående
statskontroll som kommunerna har på många och viktiga ämnesområden.
En ökad kontroll från ombudsmannaämbetenas sida kan medföra risk
för intrång på självstyrelsen och verka hämmande på den kommunala förvaltningen.
På grund av sin särskilda beskaffenhet måste denna i många
fall bedrivas under friare och mer informella former och med större hänsynstagande
till snabbhet och ändamålsenlighet än som är möjligt inom
statsförvaltningen. En intensifierad kontroll kan medföra en mer formalistisk
handläggning av ärendena och resultera i ytterligare byråkratisering.
Utredningen framhåller också att de kommunala besluten ofta är beroende
av skönsmässiga värderingar, som är mindre väl ägnade för ingripande från

2f Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

en ombudsman. När man bedömer tillsynsbehovet bör man även beakta att
de på viss tid valda förtroendemännen bildar de beslutande myndigheterna
inom kommunalförvaltningen. Genom dessa förtroendemän har kommunmedlemmarna
insyn i förvaltningsapparaten. De kommunala myndigheterna
är dessutom i regel utsatta för särskild uppmärksamhet från den lokala
tidningspressen, och det är möjligt att genom denna snabbt ge offentlighet åt
och påtala fel och brister.

I fråga om den framtida utformningen av tillsynen framhåller utredningen
följande allmänna synpunkter. Ombudsmännen bör i princip inte vara
samhällets primära organ för kontrollen över kommunerna. Deras tillsyn bör
anordnas bara som en komplettering av rättsordningens övriga rättsmedel.
Det bör ske så att även på det kommunala området den enskilde medborgaren
kan anses vara tillförsäkrad ett betryggande skydd mot fel och försummelser
från myndigheternas sida. Mot intresset av en ökad tillsyn ställer
utredningen de olägenheter som en intensifierad kontroll, enligt vad förut
har sagts, kan medföra. Därvid understryker utredningen kraftigt det utomordentliga
värde som ligger i den kommunala självstyrelsen och angelägenheten
av att en vidgad ombudsmannakontroll inte medför intrång i denna.
Liksom hittills bör enligt utredningens åsikt vid tillsynsverksamheten beaktas
de särskilda betingelser under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar.

Mot bakgrunden av dessa allmänna överväganden bedömer utredningen
frågan om gällande gränser för tillsynen över kommunerna bör ändras.

Omfattningen av tillsynsområdet

Utredningen finner inte skäl att föreslå sådan ändring av RF 96 § att ombudsmännens
tillsyn utsträcks att omfatta även befattningshavare med partiellt
ämbetsansvar, t. ex. ledamöterna i kommunalrepresentationerna. Utredningen
vill ej heller föreslå att det fullständiga ämbetsansvaret utsträcks
till fullmäktigeförsamlingarnas ledamöter för att på det sättet få dem underkastade
ombudsmännens tillsyn. En sådan fråga bör enligt utredningen prövas
när reglerna om ämbetsansvaret överses. Utredningen uttalar i det sammanhanget
att en sådan vidgning av det fullständiga ämbetsansvaret skulle
väcka allvarliga betänkligheter. Vidgningen skulle nämligen utgöra ett avsteg
från en princip som sedan länge har rått inom vår kommunaldemokrati och
som innebär att deltagarna i allmänna kommunala stämmor och i fullmäktigeförsamlingar
inte kan göras straff- eller skadeståndsrättsligt ansvariga
för de beslut som de har medverkat i.

Utredningen anser sig vidare inte ha anledning att pröva frågan om att
utsträcka ämbetsansvaret till befattningshavare i kommunala och statliga
bolag, stiftelser och föreningar. Utredningen erinrar om att — som har
nämnts i det föregående — 1963 års riksdag avslog motioner i den frågan.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

Begränsning av prövningsskyldigheten

Vid 1957 års reform uttalades från riksdagens sida att de praktiska erfarenheterna
vid tillsynen över kommunerna fick avgöra om det i framtiden
behövdes någon mindre justering av bestämmelsen i 9 § instruktionen.
Under utredningsarbetet har utredningen därför kontaktat JO och de
tre kommunförbunden för att få reda på deras erfarenheter av JO:s tillsyn
över kommunalförvaltningen. Deras erfarenheter av tillsynsbegränsningarna
på det kommunala området har visat sig vara goda. Under förarbetena
till 1957 års reform uttalades vissa betänkligheter mot att vidga
ombudsmännens verksamhetsområde till i princip hela kommunalförvaltningen.
Farhågorna i den delen har dock enligt utredningens mening inte
besannats. Enligt vad utredningen har funnit har JO, såsom förordades i motiven,
i största möjliga mån undvikit att ingå på prövning av rena lämplighets-
och andra skälighetsfrågor och underlåtit att ingripa i anledning av
felaktigheter av oväsentlig betydelse. Det synes också ha varit möjligt för
JO att stävja det befarade missbruket att enskilda anför klagomål hos ämbetet
i stället för att anlita den ordinarie besvärsvägen. JO torde vidare ha
kunnat undvika att dras in i kommunalpolitiska strider. Å andra sidan har
begränsningarna enligt utredningen inte hindrat JO att till prövning uppta
ärenden, i vilka allmänna och individuella rättsskyddssynpunkter har
påkallat ett ingripande.

Utredningen anser sig följaktligen kunna konstatera att de begränsningar
som gäller enligt 9 § första punkten instruktionen är lämpligt avpassade.
De anses utformade på sådant sätt att en ombudsman allt efter omständigheterna
i det enskilda fallet kan ingripa, när ärendets beskaffenhet kräver
det, och kan avstå från ingripande när det saknas objektiva skäl att
ta upp ärendet. Utredningen anser sig därför inte ha anledning att föreslå
någon ändring av den kompromisslösning som 1957 års reform innebär
beträffande riktlinjerna för tillsynen på kommunalförvaltningens område.

Liksom hittills bör enligt utredningen inga begränsningar i tillsynen
över kommunalförvaltningen gälla i fråga om frihetsberövande åtgärder. I
detta sammanhang nämner utredningen att nuvarande JO har förklarat
sig anse att tillsynen över barnavårds- och nykterhetsnämnderna omfattar
alla ärenden angående tillämpningen av barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna
och alltså även ärenden som har avsett annat än frihetsberövanden
(t. ex. varningar eller övervakning av barn och av alkoholister). Eftersom
för den enskilde viktiga frågor ofta föreligger på dessa ämnesområden
och de brukar ha intimt samband med de frihetsberövande åtgärderna, finner
utredningen inte anledning att föreslå någon ändring av den praxis
som har utvecklat sig inom JO-ämbetet.

Utredningen erinrar om de begränsningar av ombudsmännens allmänna
prövningsskyldighet som utredningen föreslår enligt vad som har nämnts

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

i det föregående. Dessa begränsningar avses böra gälla även tillsynen på det
kommunala området. I anslutning till förslaget, att ombudsmännen skall
få rätt att avvisa klagomål när befintlig rättelsemöjlighet inte utnyttjats,
påpekar utredningen att på det kommunala området redan nu gäller att
ombudsmännen inte bär ingripa innan sådan möjlighet prövats (9 § andra
punkten instruktionen). Medan den föreslagna generella bestämmelsen
åsyftar endast en befogenhet för ombudsmännen att skjuta ifrån sig ärenden
av viss beskaffenhet, får den nuvarande bestämmelsen som gäller kommunalförvaltningen
enligt utredningens åsikt anses sträcka sig längre. Den
torde nämligen inrymma även en rekommendation åt ombudsmännen att
inte ingripa i ifrågavarande fall. Utredningen anser att denna rekommendation
bör anses kvarstå. Den behöver dock enligt utredningen inte komma
till uttryck i författningstexten. Det anses tillräckligt med den allmänna
bestämmelsen om ombudsmännens tillsyn över kommunalförvaltningen
och med utredningens motivuttalanden.

Inspektionsverksamheten

Inspektionsverksamheten på det kommunala området är enligt utredningens
uppfattning i och för sig ett effektivt och betydelsefullt medel att
tillvarata medborgarnas rättigheter och även i övrigt bereda dem ett tillfredsställande
rättsskydd. Ett sådant skapas emellertid inte enbart genom
de ingripanden mot enskilda befattningshavare som uppmärksammade felaktigheter
kan ge anledning till. Av särskild betydelse är också sådana råd
och anvisningar, främst i rättsligt hänseende, som ombudsmännen kan ge
de kommunala organen för deras handläggning av ärenden på olika områden.
En granskning i samband med inspektion är därför ägnad att främja
en ändamålsenlig och enhetlig praxis vid rättstillämpningen och att skapa
stadga och säkerhet i det kommunala förvaltningsförfarandet. Om inspektionsverksamheten
intensifieras, förbättras rättsskyddet för allmänheten
och kommunalorganen drar- också själva nytta därav.

Som tidigare har framhållits anser utredningen att frihetsberövande åtgärder
bör ägnas en effektiv och aktiv kontroll från ombudsmännens sida.
Detta gäller både inom den kommunala och inom den statliga sektorn. Under
senare år har JO dock inte haft möjlighet att inspektera mer än ett
fåtal av landets barnavårds- och nykterhetsnämnder. Från rättssäkerhetssynpunkt
är det enligt utredningens mening angeläget med en intensivare
ombudsmannakontroll över de kommunala myndigheter som handlägger
frågor om frihetsberövanden. Utredningen vill inte uttala sig om hur många
sådana organ som bör besökas varje år eller hur lång tid som årligen bör
anslås åt denna inspektionsverksamhet. Det anses tillräckligt att fastslå
att vederbörande ombudsman bör inspektera avsevärt fler av dessa myndigheter
än som hittills har kunnat ske.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Även inom andra specialreglerade förvaltningsområden kan de kommunala
organens maktutövning enligt utredningens åsikt medföra sådana betydelsefulla
ingripanden i den enskildes rättssfär att ombudsmännen bör
utöva en mera ingående tillsyn genom inspektionsverksamhet. Utredningen
framhåller emellertid att kommunala organs verksamhet inom sådana områden
i mycket varierande mån berör enskildas intressen. Vidare betonas
vikten av att intrång inte sker i den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn
till dessa förhållanden anses det inte behövligt eller lämpligt att inom hela
området för den specialreglerade kommunalförvaltningen ha en lika omfattande
inspektionsverksamhet som inom den statliga förvaltningen. Frågan
vad som bör bli föremål för sådan tillsyn kan bedömas ur skilda synvinklar.
Det torde ligga närmast till hands att uppmärksamma ämnesområden,
där det regelmässigt är fråga om större ekonomiska eller andra
värden. Vidare bör inspektionerna avse områden på vilka det för de enskildas
rättsskydd är av särskild betydelse att ombudsmannen utövar en
rättslig granskning eller följer tillämpningen av viss lagstiftning. Utredningen
anser det inte vara lämpligt eller behövligt att ange vilka områden
som från denna utgångspunkt kan bli särskilt aktuella. Det bör enligt utredningens
mening ankomma på ombudsmannen själv att bedöma vilka
specialreglerade förvaltningsgrenar som bör ägnas speciell uppmärksamhet.
Dessa kan f. ö. i någon mån växla från tid till annan. Exempelvis
kan ny lagstiftning temporärt öka behovet av kontroll på visst område.
Utredningen förordar därför att inspektionsverksamheten ökas inom de
ämnesområden där intresset av intensivare kontroll bedöms vara stort. I
övrigt bör, liksom f. n., myndigheter och befattningshavare inom den specialreglerade
förvaltningen inspekteras bara när särskilda skäl föranleder
det. Utredningen påpekar att ombudsmännen har möjlighet att utöva indirekt
kontroll över kommunala myndigheter genom att granska de statliga
organ som utövar tillsyn över dessa kommunala myndigheter eller som
i förhållande till dem utgör besvärsinstans. En effektivare kontroll över
sådana statliga organ medför att tillsynen över den specialreglerade kommunalförvaltningen
förbättras.

Utredningen framhåller att kommunalförvaltningens expansion under
senare tid har berört även kommunernas oreglerade förvaltningsuppgifter.
Den verksamhet som därvid utövas kan vara av stor betydelse för den
enskilde kommunmedlemmen både ekonomiskt och på annat sätt. Emellertid
måste samtidigt beaktas att besluten inom den oreglerade kommunalförvaltningen
i stor utsträckning träffas efter diskretionär prövning. Beslutens
lämplighet bör i princip inte granskas av ombudsmännen. Det är
också på detta område som kommunernas självbestämmanderätt framträder
särskilt. Av dessa skäl är det enligt utredningens mening inte lämpligt
att vidga ombudsmännens inspektionsverksamhet i fråga om den oreglera -

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

de förvaltningen. Tjänstemän och myndigheter inom denna bör alltså,
liksom hittills, i princip inspekteras bara när särskilda skäl föranleder det.

Frågan om särskild ombudsman för kommunerna

Tidigare har redogjorts för de överväganden som ligger bakom utredningens
ställningstagande i frågan om antalet ombudsmän och dess förslag
att från JO till MO överflytta vissa tillsynsområden. I delta sammanhang
kan tilläggas att utredningen inte anser att tillsynsuppgifterna på det kommunala
området blir så omfattande. Det anses därför bli möjligt för den ombudsman
som skall handha tillsynen över den civila statsförvaltningen att
på ett tillfredsställande sätt utöva kontroll även över kommunerna. Ytterligare
skäl anförs mot att inrätta en särskild ombudsman eller biträdande
ombudsman för kommunalförvaltningen. Detta skulle medföra den olägenheten
att en ombudsman har tillsynen över de kommunala organen medan
en annan granskar de statliga myndigheter som är tillsynsmyndigheter eller
besvärsinstanser över de kommunala. Behandlingen av ett ärende som passerar
genom alla instanser skulle således bedömas av två ombudsmän. Vidare
skulle myndigheter som handlägger samma slags ärenden utsättas för
inspektion av olika ombudsmän, beroende på om det är fråga om en statlig
eller en kommunal myndighet. Även om vissa av dessa olägenheter kan
motverkas genom bestämmelser, som ger ombudsmännen stora möjligheter
att ingripa på varandras tillsynsområden, torde enligt utredningens uppfattning
en sådan principiell åtskillnad vara olämplig.

Reservationen

De tre reservanterna i utredningen förklarar att de inte ansluter sig till
utredningens förslag att bara en begränsad ökning av inspektionsverksamheten
på det kommunala området skall ske. De ansluter sig inte heller till
utredningens ståndpunkt att ett särskilt ombudsmannaämbete eller en biträdande
ombudsman inte behövs för kommunalförvaltningen.

I reservationen framhålls, att den snabbt expanderande kommunalförvaltningen
i vissa hänseenden berör områden, där någon förvaltningsrättslig
tradition ännu inte har hunnit utbildas. Detta får anses ha skapat behov att
öka insatserna för uppsikt över de kommunala organen i syfte att tillgodose
de medborgerliga rättsskyddsintressena. Särskilt i fråga om den specialreglerade
förvaltningen har staten överlämnat förvaltningsuppgifter av statlig
karaktär åt den kommunala administrationen. Detta bör inte föranleda att
den enskilde i sådana ärenden kommer i sämre ställning i rättskyddshänseende
än om det hade varit fråga om statliga myndigheter. Reservanterna
påpekar vidare att sedan 1957 års reform har skett kommunsammanslagningar
och att ytterligare sådana kan förväntas. Härigenom blir det svåra -

Kungi. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

re för den enskilde kommunmedlemmen att komma i kontakt med de valda
förtroendemännen. Hans möjligheter att genom dem få insyn i kommunens
förvaltningsverksamhet blir sämre.

Reservanterna anser också att utredningens farhågor för att en effektivare
tillsyn skulle inkräkta på den folkliga självstyrelsen får anses oberättigade.
De pekar därvid på att ombudsmännens verksamhet inte främst inriktas
på åtal och andra ingripanden mot felande tjänstemän utan har till
huvudsakligt syfte att genom råd och anvisningar skapa en riktig och enhetlig
rättstillämpning inom det kommunala förvaltningsförfarandet. En
JO-kontroll efter dessa principer kan enligt reservanterna inte sägas inkräkta
på eller störa den kommunala självstyrelsen. F. ö. är kommunernas självbestämmanderätt
på flera områden inom den specialreglerade förvaltningen
så kringgärdad av givna regler att något utrymme för självstyrelse knappast
kan sägas föreligga. Till utredningens uttalande att kommunalbesvärsinstitutet
inte är fullt tillräckligt som rättssäkerhetsgaranti vill reservanterna
tillägga, att i de mindre kommunerna kommunmedlemmarna av olika
skäl kan stå i så stark beroendeställning till varandra att de ofta avstår
från att överklaga kommunalt beslut. Inte heller har tidningspressen möjlighet
att fylla en rättsvårdande funktion på samma sätt som ombudsmannainstitutionen
kan göra.

Om ombudsmännen får rätt och skyldighet att utöva tillsyn över kommunerna
med samma intensitet som över den statliga förvaltningen, torde
det enligt reservanternas mening inte behöva uppkomma några olägenheter
för den kommunala självstyrelsen eller kommunalförvaltningen i övrigt.
Om man vidgar den vägledande verksamhet som ombudsmännen utövar,
kommer detta tvärtom att trygga och stärka de kommunala traditionerna
och verka gynnsamt på samhällsutvecklingen inom det kommunala
området. Det ökade tjänstemannainslaget i förvaltningen kan också sägas
ha medfört att man numera inte har anledning att i samma utsträckning
som vid 1957 års reform beakta de särskilda förhållanden under vilka den
folkliga självstyrelsen arbetar.

Reservanterna anser det otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt
att befattningshavarna i de kommunala bolagen, föreningarna och stiftelserna
inte står under ombudsmännens tillsyn. De förutsätter att frågan om
att vidga ämbetsansvaret till dessa befattningshavare kommer att prövas i
samband med översynen av ämbetsansvarets omfattning.

För att den enskilde medborgaren skall få ett tillfredsställande rättsskydd
på det kommunala området är det enligt reservanterna angeläget att vederbörande
ombudsman får möjlighet att verkställa en lika effektiv och obegränsad
kontroll över den koimnunala förvaltningen som över den statliga.
Detta bör alltså inte bara gälla frihetsberövande åtgärder. Effektiviseringen
kan lämpligen åstadkommas genom ökad inspektionsverksamhet. Enligt
reservanternas uppfattning kan tillsynen ej bli tillräckligt effektiv, om inte

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

ett särskilt ombudsmannaämbete inrättas för kommunalförvaltningen. De
skäl som utredningen har anfört mot att inrätta ett nytt ombudsmannaämbete
kan inte sägas ha sådan tyngd att man på grund därav bör avstå från att
inrätta ett särskilt ombudsmannaämbete för det kommunala området. Det
kan övervägas att låta en sådan ombudsman få tillsyn också över taxeringsväsendet.

Tillsynen över taxeringsväsendet

Allmänna synpunkter

Utredningen upplyser att JO under åren 1957—1961 fick i medeltal 20
klagomål om året beträffande taxeringsväsendet och under åren 1962—1963
omkring 40 per år. År 1964 var antalet 50.1 Den mest betydelsefulla kontrollen
på skatteområdet utövar JO i samband med inspektioner av länsstyrelserna,
varvid den formella handläggningen av skatteärenden på taxeringssektion
och prövningsnämndskansli granskas. En till tre länsstyrelser om
året har besökts. Åren 1957—1964 upptogs i genomsnitt 12 å 13 initiativärenden
om året.2

Utredningen påpekar att beskattningsmyndigheternas verksamhet är av
väsentlig betydelse för allmänheten, främst för det stora antal medborgare
som genom taxeringsförfarandet kommer i kontakt med dessa organ. Betryggande
garantier måste finnas för att taxeringarna sker i överensstämmelse
med skatteförfattningarna och i möjligaste mån blir likformiga och
enhetliga. Utredningen anser att den enskildes rättsskydd i skatteärenden
givetvis i första hand bör åstadkommas inom själva taxeringsproceduren.
Om behov av ökat rättsskydd i skatteärenden anses föreligga, bör detta alltså
främst tillgodoses genom en förbättrad taxeringsprocess. Det rättsskydd
som skapas genom taxeringsförfattningarna måste emellertid kompletteras
av tillsyn från sådana utanför skattemyndigheterna stående kontrollorgan
som JO och JK. Dessas tillsyn måste enligt utredningens uppfattning anses
vara av stor betydelse trots att deras tillsynsbefogenheter på området är
begränsade.

Utredningen anser att det inte ingår i dess uppdrag att föreslå ändring i
taxeringsproceduren i syfte alt öka den enskildes rättsskydd. Utan att gå in
närmare på frågan om taxeringsförfarandet, anser utredningen dock att det
föreligger anledning att överväga en intensifiering av tillsynen över skattemyndigheterna
och att behandla också vissa andra frågor.

1 År 1965 inkom 41 klagomål och år 1966 54.

J År 1965 upptogs 15 sådana ärenden och år 1966 7.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Frågan om åtalsskyddet enligt RF 113 § bör upphävas

Utredningen påpekar att ombudsmännens kontroll över taxeringsnämndernas
verksamhet nu begränsas till det formella förfarandet. Kontrollen
över taxerings verksamheten skulle uppenbarligen bli mer djupgående, om
de hade möjlighet att pröva nämndernas beslut även i materiellt hänseende
och att ingripa mot ordförande och kronoombud när fel uppmärksammas.
Sådan möjlighet skulle de få, om man upphäver det i RF 113 § föreskrivna
åtalsskyddet för taxeringsmän. Utredningen redovisar vilka skäl som kan
åberopas för och emot åtalsskyddets slopande men anser sig inte böra ta
ställning till frågan. Enligt utredningen faller den nämligen utanför utredningsuppdraget
och hör dessutom nära samman med frågan om ämbetsansvaret
i allmänhet. Frågan bör därför bedömas i samband med den allmänna
översynen av ämbetsansvarets omfattning.

Vidgning av personkretsen under ombudsmännens tillsyn

Utredningen behandlar olika möjligheter att ge ombudsmännen befogenhet
att granska även andra ledamöter i beskattningsnämnderna än ordförande
och kronoombud. En möjlighet är att ändra RF 96 § så att deras tillsynsområde
vidgas att omfatta även befattningshavare med partiellt ämbetsansvar.
En annan möjlighet är att ge taxeringsmän fullständigt ämbetsansvar
genom ändring av 20 kap. 12 § brottsbalken. Utredningen föreslår emellertid
ingen av dessa vägar. Den hänvisar därvid till vad den anfört som skäl
för att inte föreslå en motsvarande ändring beträffande ledamöter i kommunalrepresentation.
Eftersom ordförande och kronoombud redan nu står
under ombudsmännens kontroll när det gäller skatteärendenas formella
handläggning, finner utredningen att man enbart genom ändring av RF 96 §
eller 20 kap. 12 § brottsbalken inte kan uppnå någon egentlig förstärkning
av rättsskyddet i skatteärenden.

Ökad inspektionsverksamhet

Enligt utredningen kan en effektivare ombudsmannatillsyn över skatteområdet
åstadkommas, om organisatoriska åtgärder vidtas så att inspektionsverksamheten
kan utökas. Detta skulle givetvis kunna ske genom en
omorganisation av själva ombudsmannaämbetena, så att dessa ytterligare
uppdelades eller utbyggdes med biträdande ombudsmän. Utredningen erinrar
emellertid om att den har funnit att en ökning av antalet ombudsmän
eller inrättande av biträdande sådana skulle medföra betydande olägenheter
av skilda slag och bör komma i fråga bara om det är oundgängligen
nödvändigt. Enligt utredningens uppfattning är skatteområdet — i varje fall
så länge nuvarande tillsynsbegränsningar kvarstår — inte så betydande och
tillsynskrävande att det är motiverat att inrätta ett särskilt ombudsmanna -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

ämbete eller en biträdande ombudsman för skatteärendena. Utredningen anser
att det ändå är möjligt att intensifiera tillsynen över taxeringsmyndigheterna
i önskvärd utsträckning.

Tillsynen bör enligt utredningens mening lämpligen anförtros åt den ombudsman,
som har kontrollen över den allmänna förvaltningen. Genomförs
förslaget om inskränkningar i ombudsmännens granskningsskyldighet, anser
utredningen att denne ombudsman blir i stånd att anslå mer tid åt inspektion
av taxeringsväsendet än som hittills har varit möjligt för JO. Det
förutsätts dock att de personella resurserna inom detta ombudsmannaämbete
förstärks. Enligt utredningens mening bör åtminstone en av de fasta juristtjänsterna
på detta ombudsmannakansli stadigvarande besättas med en
högt kvalificerad förvaltningsjurist som är kunnig och erfaren på taxeringsområdet.
Utredningen föreslår att hos den ombudsman som har att kontrollera
civilförvaltningen inrättas en särskild tjänst som byråchef för skatteärenden.
När ytterligare expertis på skatteområdet behövs, kan arvodesavlönade
befattningshavare anlitas som extra arbetskraft. Som senare kommer
att beröras närmare föreslår utredningen att ombudsmännen får större
befogenheter att uppdra åt underlydande tjänstemän att självständigt verkställa
inspektioner. Byråchefen för skatteärendena och tillfälligt anlitade
experter, som är tillräckligt kvalificerade, bör alltså kunna få i uppdrag att
på egen band inspektera taxeringsmyndigheter.

Utredningen påpekar att JO och JK efter överenskommelse försöker förlägga
sina inspektioner så att bl. a. varje länsstyrelse besöks av någondera
av dem ungefär en gång vart femte år. Vid dessa inspektioner granskas även
länsstyrelsernas befattning med taxeringsverksamheten. Enligt utredningens
åsikt torde det från rättsskyddssynpunkt inte vara påkallat att granska
denna verksamhet med kortare intervaller. Under förutsättning att JK bär
möjlighet att inspektera länsstyrelserna en gång vart tionde år, skulle ombudsmannen
för civilförvaltningen inte behöva besöka dem oftare än vad
JO nu gör. Den ökning av inspektionsverksamheten som eftersträvas bör i
så fall lämpligen bestå i att ombudsmannen eller, efter delegering, någon
av hans underordnade vid besök på länsstyrelserna verkställer en grundligare
och mer omfattande kontroll av taxeringsförfarandet än som hittills
kunnat ske. Även kammarrätten kan tänkas som inspektionsobjekt.

Om det i RF 113 § föreskrivna åtalsskyddet senare skulle upphävas, torde
detta medföra en betydande arbetsökning hos vederbörande ombudsman.
Ökningen torde dock enligt utredningens mening kunna bemästras utan att
en särskild ombudsman eller biträdande sådan för skatteväsendet behöver
inrättas. Emellertid bör då inom ombudsmannens kansli inrättas en särskild
avdelning för skatteärenden, bestående av två kvalificerade skatte jurister.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Inriktningen av inspektionsverksamheten
Inspektioner på civilförvaltningens område

Enligt utredningen torde det inte råda någon tvekan om att det från allmänna
rättssäkerhetssynpunkter fortfarande är påkallat att en väsentlig
del av ombudsmännens inspektionsverksamhet inriktas på den civila administrationen.
Vid sidan av vanliga rättsmedel och tillsynsorgan torde på
detta område behövas en verksam kontroll genom en riksdagens ombudsman.
Utredningen påpekar vissa förhållanden som har ökat behovet av sådan
vägledande och tillrättaläggande verksamhet som utövas av ombudsmännen
i deras inspektionsverksamhet. Bl. a. pekas på att förvaltningen genom
den allmänna samhällsutvecklingen fått allt större betydelse för medborgarna
och kommit att beröra nya områden av samhällslivet. Nya förvaltningsmyndigheter
har inrättats. Myndigheterna i allmänhet har mött nya
rättsliga spörsmål och i en del avseenden har det inte hunnit utbildas någon
fast praxis. Också andra omständigheter har enligt utredningen skärpt kraven
på en effektiv granskning av hur förvaltningsapparaten fungerar från
rättslig synpunkt.

Med hänsyn till behovet av kontroll inom civilförvaltningen anser utredningen
att ombudsmannen för detta tillsynsområde bör anslå omkring åtta
veckor om året åt inspektionsverksamhet. Detta innebär att inspektionsverksamheten
på civilförvaltningens område blir inte obetydligt större än
vad man förutsatte vid 1957 års reform.

Utredningen anser att det lämpligen bör överlämnas åt ombudsmannen
att efter eget bedömande avgöra på vilka förvaltningsområden inspektionsverksamheten
bör inriktas. Utredningen erinrar om vad den tidigare har sagt
om att det är ett intresse av att öka tillsynen över kommunalförvaltningen
och taxeringsväsendet. Dessutom framhålls det angelägna i att en ingående
kontroll sker i fråga om administrativa frihetsberövanden och intagnas vård
och behandling. Utredningen betonar också att det är önskvärt att centrala
förvaltningsmyndigheter inspekteras. Det har hittills inte varit möjligt för
JO att besöka några sådana. Utredningen anser att vid sådana inspektioner
i första hand bör ägnas uppmärksamhet åt myndigheternas praxis i
principiella frågor av allmän förvaltningsrättslig art. Det anses också kunna
vara av värde att ombudsmannen i viss utsträckning granskar tillämpningsföreskrifter
som utfärdas av de centrala organen.

Inspektioner på domstols- och försvarsväsendets områden

Eftersom kontrollen av frihetsberövande åtgärder hör till ombudsmännens
viktigaste tillsynsuppgifter, anser utredningen att inspektionsverksamheten
i fråga om kriminalvårdsmyndigheterna inte bör inskränkas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Utredningen diskuterar om det kan vara skäl att minska den inspektionsverksamhet
som är inriktad på domstolsväsendet men finner det påkallat
med en inspektionskontroll av ungefär nuvarande omfattning.

Även inom övriga områden, som föreslås bli överflyttade från JO till MO,
anser utredningen den nuvarande inspektionsintensiteten i stort sett vara
lämplig.

Beträffande tillsynen över försvarsväsendet och därmed samverkande inrättningar
påpekar utredningen, att dess förslag att befria MO från den
regelbundna kontrollen över den ekonomiska förvaltningen inom försvaret
gör det möjligt att förkorta inspektionerna av de militära myndigheterna.
Utredningen framhåller emellertid, att det fortfarande får anses vara en
angelägen uppgift för ombudsmannen att kontrollera tillämpningen av
straff- och processlagstiftningen inom krigsmakten och efterlevnaden av
bestämmelserna om de värnpliktigas behandling och omvårdnad. Utredningen
anser också att tillämpningen av säkerhetsbestämmelserna bör granskas.
Ombudsmannen bör därför också i fortsättningen regelbundet besöka
förband och myndigheter för inspektion. Emellertid bör ombudsmannen
vid sina inspektioner i regel inte granska angelägenheter av mer bagatellartad
natur utan i första hand inrikta sig på förhållanden av särskild betydelse
från rättssäkerhetssynpunkt. Att inspektionsverksamhet beträffande
den ekonomiska förvaltningen avses bortfalla antas inte behöva medföra
något förfång för personalvården.

Utredningen finner således att en viss reducering av inspektionsverksamheten
kan ske när det gäller lokala och regionala organ inom försvarsväsendet.
Beträffande de centrala förvaltningsmyndigheterna föreslår utredningen
däremot en utökning av inspektionerna. På grund av bristande
tid och ringa personalresurser har MO inte kunnat inspektera sådana
verk i den utsträckning som han har ansett önskvärd. Genom att administrationen
har koncentrerats och de statliga kontroll- och revisionsorganen
har effektiviserats på detta område, kan behovet av tillsyn från riksdagens
sida sägas i motsvarande mån ha överflyttats från de lokala till de centrala
organen. Det kan därför vara angeläget att ombudsmannen intensifierar
denna del av inspektionsverksamheten. Anledning saknas emellertid att
låta inspektionerna i större mån beröra sådan central myndighetsutövning
som avser den ekonomiska förvaltningen på den militära sidan.

Utredningen anser sig inte böra göra något uttalande om hur lång tid
ombudsmannen årligen bör anslå åt inspektioner. Han bör i stället få fria
händer att avpassa dessa efter de tillsynsbehov som han anser föreligga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Organisatoriska frågor m. m.

Ställföreträdarnas tjänstgöringstid

Utredningen framhåller att ombudsmännen år 1941 fick rätt att uppdra
åt ställföreträdaren att förvalta del av ämbetet. Ursprungligen var
dubbleringstiden sammanlagt en månad årligen, men den har sedan förlängts
och är sedan år 1963 högst nio månader om året. Vid förlängningen
år 1963 framhöll vederbörande utskott att vissa principiella erinringar utan
tvivel kunde riktas mot metoden att utsträcka dubbleringstiden till nio månader
och därigenom på eu bakväg klyva ombudsmannaämbetena. Utskottet
ansåg sig dock på grund av den då rådande arbetssituationen inom JOämbetet
böra förorda att JO och även MO fick möjlighet att »under en begränsad
övergångstid» låta ställföreträdarna utöva ämbetet jämsides med
ombudsmännen intill nio månader årligen.

Utredningen upplyser vidare att JO sedan år 1953 så gott som helt har
utnyttjat den medgivna möjligheten att dubblera ämbetet för att kunna bemästra
sin arbetsbörda. Sålunda har hans ställföreträdare tjänstgjort, förutom
under JO:s semestrar och andra tjänstledigheter, fram till år 1957
under omkring en månad varje år, under åren 1957 och 1958 tre resp. två
och en halv månad, under åren 1959—1962 omkring sex månader årligen,
år 1963 ungefär sju och en halv månad samt år 1964 över åtta månader.1
MO däremot har inte behövt anlita sin ställföreträdare mer än i begränsad
omfattning, nämligen under åren 1957—1962 mellan en halv månad och
två och en halv månad årligen, år 1963 omkring fyra och en halv månad
och år 1964 ungefär fyra månader.1

Utredningen konstaterar att JO-ämbetet under de senaste åren i praktiken
har varit uppdelat på två ombudsmän. Ställföreträdaren har nämligen
utöver dubbleringstiden tjänstgjort även under JO:s semester, som uppgår
till en och en halv månad, och skall själv åtnjuta sådan ledighet under lika
lång tid. En sådan klyvning medför olägenheter av samma slag som utredningen
har åberopat när den har avvisat tanken på att öka antalet ombudsmän.
Utredningen anser därför att den nuvarande situationen med en faktisk
uppdelning av JO-ämbetet inte är tillfredsställande och vill att den längsta
tiden för dubblering om möjligt nedbringas avsevärt. Utredningen erinrar
om att den år 1963 beslutade utsträckningen av dubbleringstiden från sex
till nio månader var avsedd att gälla bara under en begränsad övergångstid.

Det är utredningens uppfattning att de olika förslag som utredningen
har lagt fram i syfte att lindra arbetsbördan inom nuvarande JO-ämbetet
gör det möjligt för innehavaren av ämbetet att inte behöva ta ställföreträda 1

Åren 1965 och 1966 var JO-ämbetet dubblerat nio månader och MO-ämbetet ungefär en
och en halv månad årligen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

ren i anspråk för samtidig tjänstgöring mer än ett ringa antal månader årligen.
Förslagen antas medföra att JO-ämbetets arbetsbalans minskas till
rimlig nivå och att arbetsförhållandena även i övrigt blir godtagbara vid
detta ämbete. Ej heller för den andre ombudsmannen torde det bli nödvändigt
att dubblera ämbetet under någon längre tid, om utredningens olika
förslag i arbetslindrande syfte genomförs. Enligt utredningens mening
kan det vara lämpligt att i instruktionen bestämma dubbleringstiden till
vad som beslutades vid 1957 års reform eller till högst tre månader årligen.
Skulle det senare visa sig att någon ombudsman på grund av arbetsmängden
inte kan utöva sin tillsynsverksamhet i enlighet med angivna riktlinjer
utan att anlita sin ställföreträdare under längre tid av året, bör denna
fråga tas upp till nytt övervägande.

Ombudsmännens ämbetstitlar

I och med den föreslagna överflyttningen av vissa tillsynsområden från
JO till MO blir gränsen mellan de båda ombudsmännens verksamhetsområden
inte längre så klar som nu. Utredningen anser att prefixen justitie
och militie i deras ämbetstitlar i fortsättningen inte blir belysande för deras
ämbetsuppgifter. Titlarna bör därför ändras.

Utredningen har övervägt om ombudsmännen kan ges var sin ämbetstitel
som anger deras huvudsakliga tillsynsområde. Eftersom det är svårt
att finna passande ämbetstitlar för var och en av dem har utredningen i
stället inriktat sig på en gemensam titel för dem. Detta är också lämpligt
från den synpunkten att ombudsmännen enligt utredningsförslaget bör ha
gemensam expedition för skriv- och expeditionsgöromål. Utredningen anser
att ämbetstiteln »riksdagens justitieombudsman» passar för båda
ombudsmännen. Utredningen framhåller att titeln justitieombudsman, som
har funnits sedan ombudsmannainstitutionens tillkomst år 1809, har vunnit
fast förankring i vårt språkbruk och att det är beklagligt om den inte längre
kommer till användning. Även om ombudsmännen får samma ämbetstitel,
bör var och en av dem ha någon slags benämning så att man på ett enkelt
sätt kan skilja dem åt. Utredningen anser att den ene kan kallas »justitieombudsmannen
för civilförvaltningen» och den andre »justitieombudsmannen
för domstols- och försvar sväsendet». I dagligt tal torde dock ämbetstiteln
»justitieombudsmannen» eller förkortningen JO komma att användas
för båda ombudsmännen. Utredningen anser således att ämbetstiteln militieombudsmannen
kan avskaffas.

Ändring bör ske i vissa lagar och andra författningar, i vilka ämbetstiteln
militieombudsman förekommer eller som förutsätter att endast en av
ombudsmännen benämns JO. Sådana ändringar kräver i vissa fall riksdagens
medverkan, nämligen i fråga om rättegångsbalken, ansvarighetslagen
den 26 juni 1936 (nr 324) för fullmäktige i riksbanken och fullmäk -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 55

lige i riksgäldskontoret in. fl. samt lagen den 22 maj 1963 (nr 197) om allmänt
kriminalregister. Förslag till ändringar i dessa författningar framläggs
av utredningen.

Utredningen förutsätter att riksdagen i samband med beslut om omorganisation
av ombudsmannaämbetena föranstaltar om ändringar i vissa författningar,
som utfärdas av riksdagen (i 23 § kamrarnas ordningsstadgor,
3 § riksdagsstadgan och stadgan angående antalet riksdagens ombudsmän
och deras ämbetstitlar).

Personalorganisation och delegeringsfrågor

Ombudsmännen har f. n. var sitt kansli, som har likartade arbetsuppgifter
men som i administrativt och funktionellt avseende är skilda från varandra.
Utredningen sätter i fråga om det inte är möjligt att helt eller delvis
sammanslå dessa till ett gemensamt kansli och därmed rationalisera
verksamheten. Utredningen framhåller att det från arbetsrationella synpunkter
kan anses mindre lämpligt med så små kanslier som de nuvarande
ombudsmannaexpeditionerna. Tillfälliga förskjutningar i arbetsbördan
torde lättare kunna bemästras inom ett större kansli. En större enhet medför
också ökade möjligheter att effektivt utnyttja kontorstekniska och
andra arbetsbesparande hjälpmedel. Registrering och diarieföring av de till
ombudsmännen inkomna handlingarna kan i så fall äga rum på ett enda
ställe. Om gränsen mellan de båda ombudsmännens kompetensområden
ändras, blir dessa inte så enhetliga som nu. För allmänheten blir det därför
enklare med en gemensam expedition, till vilken man kan inge klagoskrifter
eller hänvända sig med förfrågningar.

Fördelarna med en gemensam kansliorganisation berör enligt utredningen
främst expeditions- och skrivpersonalens arbete. Den kvalificerade personalen
torde redan nu vara så effektivt och rationellt utnyttjad att dess arbetskrafter
inte torde kunna tillvaratas bättre, om den ingår i ett gemensamt
kansli. Dessutom torde det från ombudsmännens synpunkt vara en fördel
om var och en av dem har egen sådan personal. Ett förtroendefullt samarbete
och en god kontakt mellan ombudsmannen och hans personal utgör en förutsättning
för att arbetet skall löpa smidigt, och detta torde främjas om de
kvalificerade tjänstemännen binds starkare till respektive ombudsman.

Utredningen föreslår därför att det inrättas en för de båda ombudsmannaämbetena
gemensam expedition, bestående av registratorskontor och skrivavdelning.
Den kvalificerade personalen däremot föreslås bli uppdelad på
särskilda kanslier, ett för vardera ombudsmannen.

Utredningen föreslår att på varje kansli inrättas en tjänst som kanslichef
med samma ställning och uppgifter som den nuvarande kanslichefen vid
JO-expeditionen har. Innehavaren av sådan tjänst skall svara för kontinuiteten
inom ämbetet och bör därför i regel förordnas för sex år. Han skall

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

bl. a. bereda svårare och viktigare ärenden samt fungera som personalchef
för kansliet. Till honom hör kunna delegeras beslutanderätten i frågor om
den förberedande behandlingen av förekommande ärenden.

På det kansli som hör till ombudsmannen för civilförvaltningen bör enligt
utredningen dessutom inrättas tre tjänster som byråchef och två tjänster
som byrådirektör. Som förut har nämnts bör en av byråchefstjänsterna
besättas av en skattejurist. Liksom f. n. gäller inom JO-ämbetet bör tjänsterna
vara genomgångstjänster för jurister. En byråchef bör i regel tjänstgöra
vid kansliet 3—5 år och en byrådirektör 2—3 år. Tjänsteinnehavarnas
uppgifter skall bestå i beredning och föredragning av ärenden. Ombudsman
bör liksom f. n. kunna uppdra åt byråchef att på eget ansvar vidta
åtgärd för ärendes förberedande handläggning.

Kansliet hos ombudsmannen för domstols- och försvarsväsendet föreslås
bli uppdelat på två avdelningar, en för handläggning av ärenden angående
rättsskipningen och närliggande områden och en för handläggning av militära
ärenden. På den förstnämnda avdelningen bör enligt utredningen inrättas
två tjänster som byråchef och en som byrådirektör. Avdelningen för militärärenden
föreslås bestå av en byråchef och en byrådirektör. Vad i det föregående
har sagts om byråchefs- och byrådirektörstj änsterna hos ombudsmannen
för civilförvaltningen bör enligt utredningen gälla även för nu
ifrågavarande tjänster. Byrådirektörstjänsten vid militieavdelningen bör
kunna besättas med jurist eller med militärt utbildad befattningshavare.

Beträffande den för ombudsmännen gemensamma expeditionen föreslås
att det inrättas en tjänst som förste kontorsskrivare, en kansliskrivartjänst,
fyra tjänster som kanslibiträde och en tjänst som expeditionsvakt. Den förste
kontorsskrivarens huvudsakliga arbetsuppgifter skall bestå i registratorsgöromål.
Ombudsmännen föreslås få rätt att till förste kontorsskrivaren
delegera handläggningen av vissa ärenden angående personalen vid expeditionen.

Med hänsyn till att statstjänstemännens löneförmåner och vissa andra
anställningsvillkor numera bestäms genom förhandlingsöverenskommelse
mellan staten och berörda arbetstagarorganisationer har utredningen inte
ansett sig böra uttala sig om lönegradsplaceringen av de föreslagna tjänsterna
inom ombudsmannaorganisationen. Utredningen framhåller emellertid
intresset av att med tjänsterna förenas goda lönevillkor så att de kan bli
konkurrenskraftiga.

Utredningen påpekar att ombudsmännen också i fortsättningen bör ha
möjlighet att vid sidan av sin ordinarie personal anlita extra arbetskraft,
t. ex. för att möta en tillfällig anhopning av göromål eller tillgodose behov
av särskild expertis inom visst ämnesområde. Beslut om antagande och entledigande
av personal bör fattas av ombudsmännen själva. De bör även få
bestämma om ansökningsförfarande skall tillämpas vid tjänstetillsättning
eller ej.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

I detta sammanhang understryker utredningen att det är angeläget att de
statliga myndigheterna om möjligt medverkar till att ombudsmännen får
kvalificerad arbetskraft till sitt förfogande.

Utredningen erinrar om att dess förslag till personalorganisation inom
ombudsmannaämbetena innebär förändringar i personalförteckningarna för
riksdagens verk. Det torde ankomma på delegerade för riksdagens verk att
efter bemyndigande av riksdagen ombesörja dessa ändringar.

Beträffande ombudsmännens möjligheter att delegera arbetsuppgifter
till sin personal föreslår utredningen vidare den ändringen att ombudsmännen
skall få ökade befogenheter att uppdra åt tjänstemän vid kanslierna
att företa inspektionsresor. Ombudsmännen äger f. n. förordna underordnad
tjänsteman att företa tjänsteresa för att i visst fall verkställa sådan
undersökning eller utredning som befinns önskvärd för ombudsmannens
ämbetsverksamhet (17 § andra stycket). Enligt utredningens mening torde
denna delegeringsmöjlighet vara avsedd endast för fall då inspektionen påkallas
av omständigheterna i ett anhängigt ärende. Däremot synes det tveksamt
om tjänsteman kan förordnas att ensam företa inspektionsresor av
den beskaffenhet som anges i 17 § första stycket instruktionen, alltså i syfte
att ta del av lagskipningens tillstånd och andra förhållanden som rör ombudsmannens
tillsynsuppgifter. Utredningen anser att det blir svårt för
ombudsmännen att uppnå den önskade intensifieringen i inspektionsverksamheten,
om de inte har möjlighet att uppdra åt underlydande personal att
självständigt verkställa inspektionsresor av detta slag. I instruktionen bör
därför tas in en bestämmelse som ger ombudsmännen sådan delegationsrätt.
Med hänsyn till uppdragets kvalificerade art bör det inte anförtros åt
lägre befattningshavare än byråchef eller tjänsteman med motsvarande kvalifikationer.
Den inspekterande tjänstemannen skall enligt utredningen ha
att i inspektionsprotokoll redovisa gjorda iakttagelser, men det skall ankomma
på ombudsmannen att själv göra de sakliga bedömningar som föranleds
av iakttagelserna och att besluta vilka ärenden som skall upptas i anledning
av inspektionen.

Andra organisationsfrågor

Som tidigare har berörts överlämnades två vid 1965 års riksdag väckta
motioner (I: 221 och II: 270) till utredningen. I dessa hemställdes om utredning
av frågan om inte JO-ämbetet borde förstärkas genom regionala
befattningshavare. Dessa skulle enligt motionerna få till
huvudsaklig uppgift att bistå allmänheten framför allt i skatteärenden och
att tjäna som kontaktorgan mellan JO-ämbetet och allmänheten. Utredningen
avvisar emellertid bestämt tanken på att ha sådana befattningshavare
(bet. s. 167—169). Det framhålls bl. a. att enskildas behov av rättshjälp i
den administrativa processen bör tillgodoses på andra vägar.

Vid undersökningen av olika möjligheter att minska JO:s arbetsbörda prö -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

var utredningen även frågan om det är nödvändigt att på alla områden av
offentlig myndighetsutövning ha en dubbel kontrollorganisation
som nu förekommer genom att både ombudsmännen och JK utövar
tillsynsverksamhet. Utredningen anser det kunna övervägas att befria JO
från vissa granskningsåligganden och låta JK ensam svara för dessa. Domstolsväsendet
kan vara särskilt lämpat för en sådan ordning. Utredningen
anför att det inte möter något egentligt hinder från konstitutionell synpunkt
att inskränka JO:s tillsynsuppgifter inom detta ämnesområde. Emellertid
stannar utredningen för den ståndpunkten att det f. n. inte föreligger tillräcklig
anledning att vidta sådan åtgärd. Frågan bör dock kunna tas upp till
förnyat övervägande om i en framtid nya betydande uppgifter läggs på ombudsmännen
eller den framtida utvecklingen visar att de nu föreslagna åtgärderna
är otillräckliga för att bereda ombudsmännen en tillfredsställande
arbetssituation.

I fråga om arbetsmetoderna (expeditionsarbetet, utredningsförfarandet
och utformningen av ombudsmännens beslut) gör utredningen vissa
uttalanden (bet. s. 199—206) men framlägger inte några förslag till författningsändringar.
I det sammanhanget diskuteras bl. a. om det är möjligt
att minska ämbetenas arbetsbörda genom att besluten görs mer kortfattade.
Utredningen uttalar att besluten ibland förefaller onödigt utförliga, framför
allt när de innebär att klagomålen lämnas utan åtgärd. Principen att
även avskrivningsbeslut motiveras anser utredningen dock inte böra ändras.

Instruktionsförslaget

Enligt RF 96 § skall riksdagen närmare reglera ombudsmännens ämbetsuppgifter
i en för dem utfärdad instruktion. Gällande instruktion är utfärdad
den 24 maj 1957 (nr 165; ändrad 1959:71, 1960:27, 1963:117 och
1965: 903). På grund av de omfattande ändringar i instruktionstexten som
utredningens olika förslag medför anser utredningen det lämpligt att en ny
instruktion utfärdas. Vid avfattningen av förslaget har utredningen i viss
män moderniserat lydelsen av bestämmelserna. Förslaget torde få bifogas
detta protokoll som bilaga 1.

i § anger i första stycket att antalet ombudsmän skall vara två och att
båda skall ha ämbetstiteln justitieombudsman. Bestämmelser härom behövs,
eftersom det efter 1965 års ändring av RF 96 § inte längre föreskrivs
i grundlag hur många ombudsmän som riksdagen skall utse och vilka deras
ämbetstitlar skall vara.

I andra stycket redovisas först ombudsmännens allmänna tillsynsuppgifter
i huvudsaklig överensstämmelse med nuvarande instruktion (1 § första
stycket) men med vissa tillägg. Utredningen anser att det bör framgå att
tillsynen skall avse — förutom efterlevnaden av lagar och andra författ -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

ningar — också att tjänsteåligganden över huvud taget fullgörs, t. ex. att
allmänna rättsgrundsatser, praxis och sedvana iakttas. Enligt utredningens
mening bör vidare anges ombudsmännens betydelsefulla verksamhet för att
avhjälpa brister i lagstiftningen och att främja enhetlighet och ändamålsenlighet
i rättstillämpningen.

1 paragrafen upptas vidare bestämmelser angående omfattningen av varje
ombudsmans tillsynsområde i enlighet med de överväganden i denna fråga
som förut har redovisats.

2 § reglerar möjligheterna för ombudsman att överlämna till honom inkommet
ärende till den andre ombudsmannen samt vissa andra arbetsfördelningsfrågor.
Första, andra och fjärde styckena motsvarar nuvarande 1 §
andra—fjärde styckena men vissa jämkningar har skett. Tredje stycket
saknar motsvarighet i gällande instruktion. Föreskriften motiveras av att en
ombudsman efter den föreslagna omfördelningen av tillsynsuppgifterna mer
än hittills kan komma i beröring med den andre ombudsmannens kompetensområde.
Det torde vara möjligt för ombudsmännen att rationalisera inspektionsverksamheten
genom att överenskomma att den ene ombudsmannen
vid inspektioner granskar också förhållanden som enligt huvudregeln i
1 § tredje stycket egentligen ankommer på den andre att pröva. Utredningen
anser att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse som ger ombudsmannen
befogenhet att förfara på sådant sätt.

3 § innehåller i första stycket regler om ombudsmans åtalsbefogenhet och
ersätter de föreskrifter därom som nu finns i 1 § första stycket. Eftersom
åtalsbefogenheten naturligen bör vara förenad med rätt för ombudsman
att vidta åtgärd för att få en förseelse beivrad på disciplinär väg i stället för
genom åtal, anser utredningen att bestämmelsen om åtalsbefogenheten bör
kompletteras med föreskrift om sådan rätt.

I andra stycket upptas i något ändrad lydelse den nuvarande bestämmelsen
(4 §) om ombudsmännens befogenhet att underlåta väcka åtal.

I betänkandet redogör utredningen vidare för ombudsmännens s. k. erinringspraxis
(s. 224 f) och säger sig ha övervägt att konfirmera denna genom
en instruktionsbestämmelse. Utredningen finner emellertid att det inte
är påkallat att ha någon bestämmelse härom. Ej heller anser utredningen
det vara anledning att närmare överväga att införa någon klagorätt beträffande
ombudsmännens beslut. Utredningen beaktar därvid att den enskilde
kan fästa första lagutskottets uppmärksamhet på ett förment felaktigt avgörande
av ombudsman. Vidare nämns ombudsmännens praxis att i regel
väcka åtal om tjänsteman anmält missnöje mot ombudsmans beslut att inte
åtala honom.

4 § anger i vilka fall ombudsmännen företrädesvis bör ingripa och åt
vilka ämnesområden de främst skall ägna sin uppmärksamhet. De nuvarande
bestämmelserna i 3 § första stycket har med vissa ändringar av formell
art förts över till första stycket i förevarande paragraf. Med anledning av

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

den föreslagna begränsningen av tillsynen över försvarets ekonomiska förvaltning
har dock dessutom uteslutits föreskriften för MO att främst ingripa
mot fel som kan föranleda att anstalter inom försvarsväsendet inte
uppfyller sitt ändamål.

I andra stycket har med vissa jämkningar intagits bestämmelserna i
3 § andra stycket och 21 § första stycket gällande instruktion. Den nuvarande
föreskriften i 21 § andra stycket om MO:s åliggande att granska arrestantkorten
har utgått, eftersom utredningen föreslår att granskningsskyldigheten
förs över till kriminalvårdsstyrelsen.

Av 2 § nuvarande instruktion bör enligt utredningen endast föreskriften
om särskild tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna om krigsmäns behandling
och omvårdnad föras över till den nya instruktionen. Föreskriften
härom upptas i tredje stycket. Som en följd av förslaget att upphäva MO:s
skyldighet att särskilt kontrollera den ekonomiska verksamheten inom försvaret
har den nuvarande 2 §:s bestämmelser om sådan kontroll uteslutits.
Vidare anser utredningen att man inte behöver föreskriva i instruktionen
att särskild uppmärksamhet bör ägnas rättsvården och expeditionstjänsten
inom försvaret. Även de delar av nuvarande 2 § som gäller dessa ämnesområden
har därför utelämnats.

Bestämmelsen i 22 § gällande instruktion angående ombudsmännens åliggande
att med synnerlig uppmärksamhet och nit iaktta vad som är stadgat
till skyddande av tryckfriheten har med vissa jämkningar förts över till 4 §
fjärde stycket.

5—8 §§ reglerar ombudsmännens åldagaruppgifter i vissa speciella fall.
I 5 § har i förkortat skick upptagits de nuvarande bestämmelserna i 5 § om
åtal mot ledamot av högsta domstolen och regeringsrätten. 6 § reglerar åtalsskyldigheten
vid åtal mot statsråd enligt RF 106 §. I den nuvarande bestämmelsen
(6 §) sägs att JO skall föra sådan talan. Enligt RF 106 § i dess
lydelse efter 1965 års grundlagsändring skall av konstitutionsutskottet beslutat
åtal mot statsråd väckas och utföras av någon av ombudsmännen. I
samband med beslut om åtal har utskottet att förordna vilken ombudsman
som skall föra talan. Instruktionsbestämmelsen om åtalsskyldigheten har
justerats i enlighet härmed.

Enligt nuvarande 7 § har JO att utföra åtal mot vissa befattningshavare
i riksbanken och i riksgäldskontoret. Om ombudsmännens ämbetstitlar ändras
på sätt utredningen har föreslagit, måste paragrafen justeras. Utredningen
anser att den ombudsman som handhar tillsynen över domstolsväsendet
bör anförtros åtalsuppgiften. Bestämmelsen har utformats i enlighet
härmed. Den nuvarande föreskriften i 7 § andra punkten om befogenhet för
JO att i vissa undantagsfall väcka åtal utan särskilt förordnande har utredningen
ansett kunna utgå, eftersom den efter en tidigare genomförd ändring
av riksdagsordningen saknar reell betydelse.

Till 8 § har förts över de bestämmelser om viss utrednings- och åtalsskyl -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

dighet som nu finns i 8 §. Med hänsyn till den föreslagna ändringen av ombudsmännens
ämbetstitlar har därvid den jämkningen gjorts att skyldigheten
lagts på ombudsmannen för domstols- och försvarsväsendet.

9 § innehåller bestämmelser om ombudsmans befogenhet att uppdra åt
annan att väcka och utföra åtal m. m. Paragrafen ersätter med något ändrad
lydelse nuvarande 10 § första och andra punkterna. Den nuvarande
bestämmelsen i 10 § tredje punkten föreskriver skyldighet för ombudsman
att före åtalsbeslut bereda den misstänkte tjänstemannen tillfälle att yttra
sig. Denna föreskrift beträffande åtalsfallen har ansetts kunna utgå. Utredningen
påpekar att ombudsmännen när åtal kommer i fråga tillämpar
ett förfarande, som överensstämmer med 23 kap. 18 § rättegångsbalken.
Även när åtal ej är aktuellt men kritik mot tjänsteman kan komma i fråga,
brukar tjänstemannen beredas tillfälle att yttra sig. Utredningen anser det
självklart att ombudsman tillser att ärende blir så fullständigt utrett
som dess beskaffenhet fordrar. Det anses inte nödvändigt att ha en särskild
instruktionsbestämmelse om att ombudsmännen i utredningsförfarandet
skall tillämpa dessa utredningsprinciper.

10 § anger i första stycket ombudsmans befogenheter att närvara vid
myndigheternas överläggningar och ta del av deras handlingar. Andra
stycket avser ombudsmännens rätt att erhålla biträde av åklagare och
andra tjänstemän. Tredje stycket avser ombudsmans befogenhet att med
vitesföreläggande framtvinga infordrat yttrande. Paragrafen motsvarar 14 §
samt 10 § fjärde och femte punkterna nuvarande instruktion. De har i sak
inte ändrats på annat sätt än att vitesbeloppet i tredje stycket maximerats
till 1 000 kronor (jfr SOU 1964: 27 s. 273).

11 § innehåller bestämmelser om ombudsmans åklagaransvar och överensstämmer
i sak med nuvarande 11 §. Utredningen har inte behandlat frågan
om ombudsmännens straffrättsliga ansvar i övrigt, eftersom detta spörsmål
enligt utredningen bör behandlas i samband med den förestående författningsref
ormen.

12 § upptar i första och tredje styckena med vissa jämkningar de bestämmelser
om klagomål och diariebevis som finns i nuvarande 15 §.

Andra stycket har ingen motsvarighet i gällande instruktion. I betänkandet
föreslår utredningen att alla personer, som genom omhändertagande
på anstalter och inrättningar av olika slag är berövade sin frihet, skall äga
en ovillkorlig rätt att avsända skrifter till ombudsmännen. Sådana försändelser
skall således inte granskas av anstaltsledningen eller annan, innan de
vidarebefordras. En sådan ordning förutsätter ändring av de olika författningar,
som föreskriver inskränkningar i intagnas rätt att utan föregående
kontroll sända brev till bl. a. ombudsmännen. Utredningen framlägger förslag
till sådana författningsändringar. I andra stycket av denna paragraf
har utredningen tagit in en erinran om rätten för intagna att fritt framföra
klagomål till ombudsmännen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Utredningen redogör för ombudsmännens praxis vid behandlingen av
anonyma anmälningar och av klagomål från personer utan eget partsintresse
i den påtalade saken (bet. s. 232—233). Enligt utredningens mening
är någon ändring i denna praxis inte motiverad och instruktionsbestämmelse
i saken obehövlig. Utredningen finner ej skäl att föreslå några sekretessregler
i fråga om de till ombudsmännen inkomna anmälningarna. Utredningen
erinrar i det sammanhanget om att riksdagen har avslagit motion
i ämnet (jfr KU 1958: 12).

13 § uttrycker principerna för ombudsmännens tillsyn på det kommunala
området och motsvarar nuvarande 9 § första punkten. Utredningens överväganden
i frågan om kontrollen av kommunalförvaltningen har redovisats
i det föregående. Därvid nämndes också att de föreslagna allmänna begränsningarna
av ombudsmännens prövningsskyldighet (bl. a. när befintlig
rättelsemöjlighet ej har utnyttjats) avses gälla även för tillsynen över kommunalförvaltningen.
Den nuvarande föreskriften i 9 § andra punkten har
därför ansetts kunna utgå.

14- § reglerar förfarandet när i ärende hos ombudsman påståtts eller uppkommit
misstanke att tjänsteman begått brott, för vilket ombudsman inte
äger väcka åtal. Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 12 §.

15 § ger regler för ombudsmans handlande när det i ärende hos honom
uppkommit fråga om enskilt anspråk mot tjänsteman i anledning av ämbetsbrott,
för vilket straff har förfallit. Paragrafen överensstämmer så gott
som helt med 13 § nuvarande instruktion.1

16—21 §§, som saknar motsvarighet i gällande instruktion, upptar bestämmelser
om den av utredningen föreslagna awisnings- och överlämningsrätten.
Utredningens överväganden i dessa delar har tidigare redovisats.
2

22 § föreskriver att ombudsman är oförhindrad att handlägga ärende angående
klagomål, som tidigare har prövats av JK. Bestämmelsen har med
vissa smärre språkliga ändringar förts över från nuvarande 16 §.

23 § anger i huvudsaklig överensstämmelse med 18 § nuvarande instruk 1

Sedan utredningen framlade sitt betänkande, har gjorts en genomgripande reform av
reglerna om särskilt forum vid talan om ämbetsbrott (prop. 1965: 146, SFS 1965:585).
De nya forumreglerna, som trädde i kraft den 1 januari 1966, innebär att särskilt forum
behålls endast för en starkt begränsad krets av tjänstemän. I samband härmed ändrades
också rättegångsbalkens bestämmelser om målsägandes rätt att själv föra talan om
enskilt anspråk i anledning av ämbetsbrott. På grund av denna reform har det skett en
ändring i de förutsättningar, på vilka utredningen byggde sitt förslag i 15 § andra
punkten om undantag från utredningsskyldighet. För att bestämmelsen i praktiken skall
få den räckvidd som utredningen avsåg bör den numera ges den innebörden att utredningsskyldighet
ej föreligger om målsäganden äger väcka talan om det enskilda anspråket
utan att talan biträds av åklagaren (jfr 22:8 RB) och det måste anses vara av
ringa betydelse för målsäganden att hans talan vinner prövning.

2 Den reform av reglerna om särskilt forum vid talan om ämbetsbrott som har nämnts
i not 1 bör påverka även lydelsen av den föreslagna 20 §. Enligt denna paragraf skall
avvisningsmöjligheterna inte tillämpas, när klagomålet riktar sig mot tjänsteman med
forum i överrätt. Bestämmelsen torde få en i stort sett oförändrad innebörd om den ändras
att avse klagomål mot sådan tjänsteman, mot vilken enskild enligt rättegångsbalkens
bestämmelser inte äger föra talan på grund av ämbetsbrott med mindre åtal för
brottet äger rum eller talan biträds av åklagaren.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 63

tion ombudsmännens skyldighet att årligen till riksdagen avlämna redogörelse
för sin ämbetsförvaltning och att samtidigt till lagutskott inlämna
diarier, protokoll och registratur för granskning. Därvid har emellertid den
sakliga ändringen gjorts att ombudsmännen skall avge eu gemensam ämbetsberättelse
och inte var sin, som f. n. Utredningen finner en sådan ordning
naturlig och lämplig med hänsyn till förslagen om en gemensam ämbetstitel
och en gemensam expedition. — Utredningen berör i detta sammanhang
frågan i vilken utsträckning ombudsmännen i ämbetsberättelserna
bör namnge de tjänstemän och enskilda personer som berörs av de refererade
ärendena. Utredningen finner med hänvisning till första lagutskottets
av riksdagen godkända utlåtande 1964: 15 att bestämmelser i ämnet inte
behövs.

24 § innehåller bestämmelser om ombudsmännens befogenhet att till
Kungl. Maj :t göra framställning om författningsändring m. m. Paragrafen
är avfattad i nära överensstämmelse med nuvarande 19 §. Ett tillägg har
dock gjorts i syfte att konfirmera ombudsmännens ibland tillämpade praxis
att hos Kungl. Maj :t till enskilds förmån hemställa om att uppmärksammad
felaktighet tillrättaläggs, t. ex. genom ersättning av allmänna medel.

25 § upptar i första stycket med vissa jämkningar de bestämmelser om
ombudsmans inspektionsåligganden som nu finns i 17 § första stycket.
Andra stycket innehåller föreskrifter om ombudsmans befogenheter att delegera
inspektionsgöromål och ersätter 17 § andra stycket nuvarande instruktion.
De föreslagna föreskrifterna innebär viss vidgning av delegeringsbefogenheterna
så att uppdrag att inspektera kan ges även när inspektionen
inte har samband med visst ärende. Skälen till ändringen har
berörts i det föregående.

26 § ger vissa föreskrifter om förfarandet, när högsta domstolen har avgivit
lagförklaring jämlikt RF 20 §. Paragrafen motsvarar 20 § nuvarande
instruktionen.

27 § innehåller bestämmelser om skyldighet för ombudsmännen att föra
diarier och inspektionsprotokoll samt hålla registratur. Paragrafen motsvarar
nuvarande 23 § men innehåller visst förtydligande beträffande registraturets
omfattning.

28 § reglerar ställföreträdarnas tjänstgöring och är avfattad i nära överensstämmelse
med 24 § nuvarande instruktion. I sak föreslås inte någon annan
ändring än att i enlighet med utredningens i det föregående redovisade
överväganden den tid varunder ställföreträdaren kan tjänstgöra samtidigt
med ombudsmannen minskas till högst tre månader om året.

29 § upptar bestämmelser om den gemensamma expeditionen och de
kanslier som enligt utredningens förut redovisade förslag skall stå till ombudsmännens
förfogande (jfr nuvarande 26 § och 25 § första stycket).

30 § första stycket motsvarar nuvarande 27 § och reglerar ombudsmännens
befogenhet att själva anställa sin personal. Andra stycket ger ombudsmännen
rätt att bestämma om ansökningsförfarande skall tillämpas vid

Kungi. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

tjänstetillsättning. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i gällande instruktion
och motiveras av att ombudsmännen med hänsyn till innehållet i 6 §
första stycket statstjänstemannalagen den 3 juni 1965 (nr 274) saknar sådan
rättighet, såvida riksdagen inte bestämmer annat.1

31 § upptar bestämmelser om ombudsmans befogenhet att på underordnad
befattningshavare delegera vissa arbetsuppgifter av expeditionell natur.
Paragrafen motsvarar 28 § och 25 § andra stycket nuvarande instruktion.

32 § behandlar ordningen för beivran av ämbetsbrott av vissa högre
tjänstemän vid ombudsmannaämbetena. I första punkten sägs att bestämmelserna
i 18 § första stycket statstjänstemannalagen, som anger att brott
i tjänsten av vissa högre tjänstemän skall beivras genom åtal vid allmän
domstol, skall gälla kanslichef, byråchef och därmed jämställd eller högre
tjänsteman vid ombudsmännens kanslier. Andra punkten anger vid vilket
forum åtal skall väckas.2

33 § ger ombudsmännen befogenhet att besluta om interimistisk avstängning
av underordnad tjänsteman från utövning av tjänsten. Utan särskilt
förordnande av sådant innehåll torde ombudsmännen med hänsyn till bestämmelserna
i 26 § statstjänstemannalagen inte ha dylik rättighet.3

34 §, som saknar motsvarighet i nuvarande instruktion, innehåller omröstningsbestämmelser
för det fall att skiljaktiga meningar förekommer
mellan ombudsmännen vid gemensamt fattade beslut.

35 § reglerar besvärsförfarandet vid talan mot ombudsmans beslut i disciplinärende.
Paragrafen motsvarar med vissa jämkningar nuvarande 33 §.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Den nya instruktionen kan,
sedan den har antagits, träda i kraft efter den kortare övergångstid som kan
behövas av organisatoriska skäl. I övergångsbestämmelser bör förklaras hur

1 Efter det att utredningen framlade sitt instruktionsförslag, har riksdagens bankoutskott
utfärdat tjänstemannastadgan den 16 december 1965 för riksdagen och dess verk.
Enligt 9 § denna stadga skall bestämmelsen i 6 § första stycket statstjänstemannalagen
inte gälla vissa särskilt angivna tjänster. För ombudsmännens del innebär föreskriften
att tjänst som kanslichef och byråchef samt arvodestjänst kan tillsättas utan kungörelseförfarande,
medan tjänst som byrådirektör och ordinarie tjänst vid den gemensamma
expeditionen alltid skall ledigförklaras. Med hänsyn till att rätten att bestämma
om tillämpning av ansökningsförfarande nu regleras i tjänstemannastadgan behövs inte
andra stycket av förevarande paragraf. Om ombudsmännen anses böra äga bestämmanderätt
i fråga om andra tjänster än vad som nu gäller enligt tjänstemannastadgan,
framför allt beträffande byrådirektörstj än stema, synes särskild bestämmelse därom
böra införas.

2 I 17 § tjänstemannastadgan för riksdagen och dess verk har upptagits en föreskrift
om att bestämmelserna i 18 § första stycket statstjänstemannnalagen skall äga tilllämpning
på innehavare av tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller högre
tjänst hos riksdagen och dess verk. Första punkten i förevarande paragraf behövs därför
inte. Också i fråga om forumregeln i andra punkten har förutsättningarna numera
ändrats, eftersom särskilt forum vid talan om ämbetsbrott har avskaffats för samtliga
tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionerna i samband med den reform av forumreglerna
som berörts i det föregående. Forumregeln i nuvarande instruktion (29 §) har
upphört att gälla från och med den 1 januari 1966 (B:oU 1965:64, rskr 449 och SFS
1965:903).

3 25 § tjänstemannastadgan för riksdagen och dess verk ger numera ombudsmannen
befogenhet att besluta i ifrågavarande avstängningsfrågor. Behov av sådan föreskrift
som har upptagits i 33 § utredningsförslaget föreligger alltså inte längre.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

de nya ämbetena skall fördelas på de ombudsmän som tj änstgör när instruktionen
träder i kraft. Innehavaren av JO-ämbetet bör enligt utredningen
överta de uppgifter som skall ankomma på ombudsmannen för civilförvaltningen
och innehavaren av MO-ämbetet de uppgifter som ankommer på
ombudsmannen för domstols- och försvarsväsendet.

Övriga författningsändringar

Utredningens olika förslag beträffande ombudsmannaämbetenas organisation
och verksamhet ger anledning till ändringar också av vissa lagar och
andra författningar vid sidan av ombudsmannainstruktionen. Eftersom
dessa följdändringar kommer att prövas i annat sammanhang, anges de här
bara översiktligt.

Som förut har berörts kräver förslaget beträffande ämbetstitlarna att
vissa lagar och andra författningar ändras. De paragrafer som enligt utredningen
bör justeras av denna anledning är 7 kap. 8 § och 54 kap. 9 § rättegångsbalken,
2 § ansvarighetslagen för fullmäktige i riksbanken och fullmäktige
i riksgäldskontoret m. fl., 8 § lagen om allmänt kriminalregister
och 61 § kungörelsen angående den militära rättsvården. Förslag till ändrad
lydelse av dessa paragrafer framläggs i betänkandet. Förslaget till ändrad
lydelse av 2 § ansvarighetslagen har utformats i enlighet med utredningens
förut berörda överväganden i frågan om vilken ombudsman som
bör anförtros ifrågavarande åtalsuppgift (se 7 § instruktionsförslaget).

På grund av förslaget att flytta åliggandet att granska arrestantkorten
från MO till kriminalvårdsstyrelsen framlägger utredningen också förslag
till ändrad lydelse av 54 § militära rättsvårdskungörelsen.

Vid den föregående redogörelsen för 12 § instruktionsförslaget har redogjorts
för utredningens förslag att ge dem som är berövade sin frihet rätt
att utan föregående kontroll avsända brev och andra handlingar till riksdagens
ombudsmän. Som där har sagts förutsätter en sådan ordning ändringar
i olika lagar och författningar som reglerar intagnas rätt att sända sådana
försändelser. Utredningen har framlagt förslag till ändrad lydelse av 34 §
lagen den 6 maj 1964 (nr 541) om behandling i fångvårdsanstalt, 8 § lagen
den 25 april 1958 (nr 213) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl.,
12 § kungörelsen den 25 april 1958 (nr 214) angående tillämpningen av sistnämnda
behandlingsdag, 27 § stadgan den 23 november 1956 (nr 551) för
allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare och 43 § militära rättsvårdskungörelsen.

Förslagen om ändring i lagen om behandlingen av häktade och anhållna
m. fl. och i kungörelsen angående tillämpningen av denna lag innefattar
också ett utbyte av den i dessa författningar förekommande benämningen
fångvårdsstyrelsen mot kriminalvårdsstyrelsen.

Här kan också erinras om vad som förut har sagts i avsnittet »Ombuds -

3 Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj ds proposition nr 32 år 1967

männens ämbetstitlar» om ändring i vissa av riksdagen utfärdade författningar
och i avsnittet »Personalorganisation och delegeringsfrågor» om
ändring i personalförteckningarna för riksdagens verk.

Remissyttrandena

Allmänna synpunkter

Som en kort översikt av remissutfallet kan anges följande.

De flesta remissorganen godtar huvudlinjerna i utredningsförslaget eller
lämnar dem utan erinran. Hit hör t. ex. MO, RÅ, Göta hovrätt, hovrätten
för Nedre Norrland, kriminalvårdsstyrelsen, ÖÄ, fyra av de sex hörda länsstyrelserna,
förvaltningsdomstolskommittén, kommunalrättskommittén,
kommunförbundet, landstingsförbundet och stadsförbundet.

Fyra remissinstanser är tveksamma om det är möjligt att inom en organisation
med bara två ombudsmän skapa förutsättningar för en effektiv
ombudsmannakontroll. De förklarar sig dock f. n. inte vilja avstyrka förslaget.
Dessa remissinstanser är kammarrätten, försvarets civilförvaltning,
länsstyrelsen i Värmlands län och stadsdomarföreningen.

Nio remissinstanser anser att utredningens förslag är otillräckliga och
förordar att antalet ombudsmän ökas. Denna ståndpunkt har JO, JK, advokatsamfundet,
rikspolisstyrelsen, länsstyrelsen i Gävleborgs län, häradshävding
eföreningen, auditörf öreningen, jurist förbundet och journalistförbundet.
För en ökning av antalet ombudsmän uttalar sig också vissa skiljaktiga
ledamöter i några remissorgan som inte avstyrkt utredningsförslaget
(bl. a. två av sex ledamöter av förvaltningsdomstolskommittén, tre av
sex ledamöter av kommunalrättskommittén och sex ledamöter av styrelsen
för stadsförbundet).

Beträffande inställningen till de olika detalj förslagen kan nämnas, att
inget av remissorganen har haft något att erinra mot förslaget att ombudsmännens
prövningsskyldighet skall begränsas. Fyra remissinstanser avstyrker
att tillsynsuppgifter flyttas över från JO till MO och att den senares
tillsyn över försvaret begränsas. I ett flertal remissyttranden anförs
kritiska synpunkter beträffande utredningens bedömanden av vilka ärendegrupper
som bör överflyttas. Detsamma gäller förslaget om reducering
av den tid under vilken ombudsmannaämbete får dubbleras. Ett större antal
remissorgan är också kritiska mot utredningens uttalanden beträffande
omfattningen av kontrollen av kommunalförvaltningen och mot förslaget
angående ombudsmännens ämbetstitlar.

Om den utförda utredningen i allmänhet säger JO att betänkandet
på ett förtjänstfullt sätt belyser de problem som är av betydelse
när man skall bedöma vilken organisation och vilka verksamhetsformer
som JO-ämbetet bör ha för att effektivt kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter.
JK intar däremot en mera kritisk hållning. Han menar att man

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

måste försöka lägga en sådan grundval för ombudsmännens verksamhet,
som kan antas bli bärkraftig för längre tid än som blev fallet med 1957 års
reform. JK anser att betänkandet saknar det samlande grepp och den principdiskussion
om ombudsmännen och deras verksamhet som mot bakgrunden
av erfarenheterna från 1957 års reform är särskilt angelägna. Det
anses inte vara lätt ätt skapa sig en helhetsbild av förslagen och bedöma
vilken sammanlagd effekt de kan antas få.

Även om det har uttalats olika uppfattningar om hur ombudsmannainstitutionen
bör omorganiseras, har ett stort antal yttranden den synpunkten
gemensam att det anses nödvändigt att förbättra arbetssituationen
inom JO-ämbetet.

En allmän fråga, som har diskuterats något under remissbehandlingen,
gäller om buds mannainstitutionens betydelse som
rättssäkerhetsgaranti. Hovrätten för Nedre Norrland uttalar,
att behovet av ombudsmannainstitutionen som ett medborgarnas värn mot
övergrepp och godtycke i princip måste anses ha minskat genom att andra
rättssäkerhetsgarantier har förstärkts. Kraven på likformig och rättvis lagtillämpning
har skärpts genom den offentliga verksamhetens ansvällning.
Dessa krav bör i första hand tillgodoses genom bättre lagstiftning och tjänstemannarekrytering
och genom utbildnings- och upplysningsverksamhet.
Inom så gott som hela fältet finns möjlighet att med ordinära rättsmedel
vinna rättelse av ett felaktigt tjänstemannaförfarande. Ombudsmännens
verksamhet och befogenheter bör inte utsträckas längre än som är nödvändigt
för att de skall kunna fullfölja sin uppgift som ett speciellt tillsynsorgan,
främst i fråga om de högre tjänstemännen. Hovrätten varnar
för att låta ombudsmannainstitutionen svälla ut ytterligare. Den kan då
med tiden komma att förlora åtskilligt av sin auktoritet. MO anser att
ombudsmännens kontroll inte behöver täcka allt som sker inom övervakningsområdet.
Det bör i första hand ankomma på andra myndigheter med
revisions- och övervakningsuppgifter och på vederbörande chefer att stå
för kontrollen. Ombudsmännens tillsyn skall utgöra en extraordinär kontrollform.
Kammarrätten uttalar sig på liknande sätt och tillägger att utformningen
av författningsbestämmelser, myndigheternas organisation och
utbildningen av tjänstemännen är av grundläggande betydelse för rättsskyddet.
Allvarliga brister i dessa hänseenden uppvägs inte av aldrig så
välutrustade ombudsmannaämbeten. Även juristförbundet betonar att den
interna kontrollen är av betydelse men framhåller att det dessutom behövs
en efterföljande kontroll genom fristående organ som ombudsmännen och
JK. Ombudsmannatillsynens karaktär av extraordinär kontroll understryks
också av förvaltningsdomstolskommittén och kommunförbundet.

Offentlighetskommittén framhåller att ombudsmannaämbeten genom
utredningens förslag kan bevara sin ställning som medborgarnas organ
för kontroll av lagstiftning, förvaltning och rättsskipning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Antalet ombudsmän

Utredningens förslag alt man inte skall öka antalet ombudsmän tillstyrks
eller lämnas utan erinran av bl. a. MO, RÅ, Göta hovrätt,
hovrätten för Nedre Norrland, kriminalvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, ÖÄ,
länsstyrelserna i Uppsala, Östergötlands, Jönköpings och Jämtlands län, förvaltningsdomstolskommittén,
kommunförbundet, landstingsförbundet och
stadsförbundet.

I fråga om ombudsmännens antal säger MO bl. a. följande. Som riksdagens
förtroendeman skall ombudsman själv fatta alla avgörande beslut
i ärendena. Institutionen får inte utveckla sig till ett byråkratiskt ämbetsverk,
där ärendena avgörs av olika tjänstemän och chefen i främsta rummet
leder och fördelar arbetet. Det personliga momentet i ombudsmannaämbetet
medför i och för sig en begränsning i kontrollverksamheten. MO
betonar betydelsen av att ombudsmannen, som har att bedöma ovanligt
ömtåliga och svåra ärenden, intar eu auktoritativ ställning. Med hänsyn
till ombudsmannaämbetets allmänna karaktär och arten av ombudsmännens
uppgifter anser MO att en ökning av antalet ombudsmän om möjligt
bör undvikas, Om de föreslagna begränsningarna i ombudsmännens prövningsskyldighet
utformas så, att en verklig arbetslättnad åstadkommes,
torde det vara möjligt att skapa tillfredsställande arbetsförhållanden för
båda ombudsmännen. I varje fall anser sig MO inte ha tillräckliga skäl att
göra gällande motsatsen såvitt avser klagomålen. Initiativverksamheten
måste alltid i viss mån vara en regulator för att uppnå rimliga arbetsförhållanden.
För MO-ämbetets del innebär förslaget att tillsynen över försvarsväsendet
inskränks. MO finner försvarets särställning i övervakningshänseende
numera vara mindre motiverad än tidigare. Med hänsyn till nu
anförda förhållanden vill MO i princip inte motsätta sig utredningens förslag.

Hovrätten för Nedre Norrland anser att förslaget i huvudsak tillgodoser
önskemålen om ökad tillsyn samtidigt som det för ytterligare någon tid
bevarar institutionens traditionella karaktär. Vidare skapas förutsättningar
för ombudsmännen att fullgöra sin uppgift utan att tillsätta onormal arbetsinsats.

Göta hovrätt säger att utredningens förslag är ägnat att läggas till grund
för en ombudsmannainstruktion. Emellertid anses de principella skäl som
utredningen har anfört mot en ändrad organisation vara föga hållbara.

Förut har nämnts att fyra remissinstanser — kammarrätten, försvarets
civilförvaltning, länsstyrelsen i Värmlands län och stadsdomarföreningen
— är tveksamma om de föreslagna åtgärderna är tillräckliga men
ändå har förklarat sig inte vilja avstyrka huvudlinjerna i förslaget.

Kammarrätten delar utredningens uppfattning om vilka åtgärder som i
första hand bör vidtas i anledning av JO-ämbetets ökade arbetsbörda.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Emellertid sätter kammarrätten i fråga om inte ombudsmannen för civilförvaltningen
får sådan arbetsbörda att det är mer ändamålsenligt att inrätta
en befattning som biträdande ombudsman, ev. i utbyte mot eu byråchefstjänst
vid detta ämbete. Med en sådan organisation skulle ombudsmannen
kunna ägna sig åt de större och mest betydelsefulla frågorna. Övriga
arbetsuppgifter kan då ankomma på en biträdande ombudsman, som
även han bör ha förutsättningar att framträda med erforderlig auktoritet.
Kammarrätten framlägger dock inte något förslag utan anser att erfarenheterna
av den föreslagna omorganisationen bör avvaktas, innan man slutligt
överväger en mer långtgående åtgärd. Stadsdomarföreningen anser att
de föreslagna åtgärderna bör prövas men att de troligen inte är tillräckliga
för att skapa helt tillfredsställande förhållanden. I varje fall synes det
uppenbart att någon intensifiering av tillsynen på det kommunala området
tyvärr inte kan hinnas med. En liknande ståndpunkt intar länsstyrelsen i
Värmlands län. Enligt försvarets civilförvaltning kan tillsynen över kommunalförvaltning
och taxeringsväsende antas bli så omfattande och maktpåliggande
att det kan sättas i fråga om ombudsmannainstitutionen kan
begränsas till två ombudsmän. Civilförvaltningen avstyrker emellertid inte
utredningens förslag i denna del.

De nio remissinstanser som anser, att det inte är realistiskt att begränsa
ombudsmännens antal till två och alltså vill ha fler än två ombudsmän,
är JO, JK, rikspolisstyrelsen, länsstyrelsen i Gävleborgs län, advokatsamfundet,
häradshövdingeföreningen, auditörföreningen, journalistförbundet
och juristförbundet. Efter de förslag till annan organisation som de
framlägger kan dessa remissinstanser indelas i tre grupper:

a) Rikspolisstyrelsen, häradshövdingeföreningen och auditörföreningen
anser att MO-ämbetet bör behållas i stort sett oförändrat, medan JOämbetet
bör utökas med ytterligare en ombudsman eller biträdande sådan.

b) JK, länsstyrelsen i Gävleborgs län och journalistförbundet förordar
att antalet ombudsmannaämbeten utökas till tre men uttalar sig inte särskilt
i frågan om MO-ämbetet bör behålla sin nuvarande gestaltning. De
två sistnämnda remissinstanserna anser att en av ombudsmännen bör ha
tillsynen över kommunalförvaltningen.

c) JO, advokatsamfundet och juristförbundet föreslår att ett enda ombudsmannaämbete
inrättas, bestående av flera ombudsmän.

Rikspolisstyrelsen anser, att problemet med JO:s alltför stora ax-betsbörda
bör lösas genom att JO-ämbetet förstärks med en biträdande ombudsman
eller vid behov med två eller flera sådana. Denne eller dessa bör
ha till uppgift att självständigt handlägga vissa ärenden eller grupper av
ärenden. JO själv bör ombesörja den del av verksamheten som har större
principiell räckvidd eller av annan särskild anledning kräver hans personliga
handläggning. Någon mera väsentlig ändring av MO-ämbetets uppgifter
bör inte komma till stånd. Från bl. a. beredskapssynpunkt synes det

70 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

angeläget att behålla ämbetet. Vid ett krisläge kan arbetsuppgifterna snart
öka.

Häradshövdingeföreningen anser, att arbetsbelastningen inom ombudsmannainstitutionen
är sådan att det är ofrånkomligt att redan nu inrätta
ett tredje ombudsmannaämbete. MO bör av rättsskyddsintresse ha samma
tillsynsuppgifter som f. n. Föreningen avstyrker därför att gränsen för
MO-ämbetets tillsynsområde ändras eller alt MO:s granskningsåligganden
inskränks. Även med de föreslagna inskränkningarna i granskningsskyldigheten
är det ofrånkomligt att dela upp JO-ämbetet på två ombudsmän
med var sin ställföreträdare. Detta behövs om de riktlinjer som utredningen
föreslår för ombudsmännens verksamhet skall kunna följas utan
att menige mans rättsskydd blir lidande. Med den organisation som utredningen
föreslår finns ingenting att växa i, om ombudsmännens arbetsbörda
kommer att öka år efter år, vilket föreningen förutsätter kommer
att ske. Föreningen föreslår att nya överväganden görs i den gränsdragningsfråga
som uppkommer om JO:s nuvarande tillsynsområde uppdelas
på två ombudsmän.

Med hänsyn till den stora betydelse som MO-ämbetet hittills har haft
för förhållandena inom krigsmakten ställer sig auditörföreningen tveksam
till förslaget att beskära ämbetets uppgifter inom försvaret och att utöka
dess verksamhetsområde till andra delar av den offentliga rättsskipningen
och förvaltningen. Föreningen anser ätt man bör undersöka möjligheterna
att behålla MO-ämbetet och fördela det nuvarande JO-ämbetets verksamhet
på två innehavare. Av dessa bör den ene huvudsakligen befatta sig med
allmänhetens klagomål och den andre utöva initiativverksamhet.

Även ÖB anser att MO-ämbetet bör behållas men tar inte ställning till
hur ombudsmannainstitutionen i övrigt bör organiseras. Enligt ÖB synes
visserligen utredningsförslaget i och för sig vara genomförbart. Det kanske
kan medföra en i vissa avseenden effektivare organisation och kostnadsbesparingar.
Emellertid bör MO få möjligheter att i samma utsträckning
som hittills utöva tillsyn över försvaret. Blotta tillvaron av ett särskilt
MO-ämbete torde vara av inte oväsentlig psykologisk betydelse för att förebygga
friktionsanledningar mellan befäl och meniga. Man bör vidare
inte genomföra förändringar som kan medföra att det personliga momentet
i MO :s ämbetsutövning går förlorat. Det synes ÖB nödvändigt att ingående
pröva möjligheterna att genomföra reformer som innebär att man
behåller det nuvarande MO-ämbetet som ett fristående organ för övervakningsuppgifter
uteslutande inom försvarsväsendet.

Av de remissinstanser som har förordat att antalet ombudsmannaämbeten
ökas till tre har JK motiverat sin ståndpunkt på följande sätt. JK utgår
från att det f. n. i praktiken finns tre ombudsmän jämte semestervikarier,
eftersom de nuvarande ombudsmannaämbetena är dubblerade, JO-ämbetet
omkring åtta månader och MO-ämbetet omkring fyra månader om året.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Detta innebär totalt 36 »ombudsmannamånader» om året. Utredningens
förslag att begränsa antalet ombudsmän till två och att maximera dubbleringstiden
till tre månader om året innebär en minskning med sex »ombudsmannamånader»
eller i realiteten med en halv ombudsman. JK sätter
i fråga om det verkligen är realistiskt att föreslå en sådan minskning av
ombudsmannainstitutionen. Den största arbetsbesparingen i fråga om
mindre angelägna ärenden sker uppenbarligen på tjänstemannaplanet och
ej för ombudsmännen själva. Vidare har utredningen föreslagit att tillsynsverksamheten
intensifieras på vissa områden. Dessa förhållanden gör enligt
JK att man måste betvivla att slutresultatet av de föreslagna reformerna
blir en sådan minskning av ombudsmännens arbetsbörda, att deras
totala arbetsinsats kan reduceras. Ärendebalanserna visar att 36 »ombudsmannamånader»
om året inte räcker under nuvarande förhållanden.
Det synes realistiskt att räkna med en fortsatt ökning av medborgarnas
hänvändelser till ombudsmännen. Frågan om att utöka själva ornbudsmannaorganisationen
innesluter i sig två principspörsmål, till vilka det äi
ofrånkomligt att ta ställning. Dessa avser dels vilken roll man vill anvisa
åt den rättskontroll som utövas av ombudsmännen, dels vilken betydelse
man vill tillmäta det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen.
Enligt JK:s mening måste man antingen acceptera att JO:s arbetsbörda
kan komma att öka även i framtiden, vilket måste leda till en ökning av
antalet ombudsmän, om inte ombudsmannaämbetena skall befinna sig i en
permanent arbetskris och riskera att så småningom förlora allmänhetens
förtroende. Eller också måste en principståndpunkt intas, enligt vilken ombudsmannainstitutionen
anvisas en viss ställning och betydelse oberoende
av utvecklingen, t. ex. vad som kan presteras inom ramen för två ombudsmäns
arbetskapacitet. Enligt JK:s mening kan man inte underlåta att ta
ställning till dessa principfrågor för att i stället inrikta sig bara på smärre
interna reformer. Sådana reformer medför sannolikt endast, att frågan
uppskjuts för att återkomma efter några år. JK betonar också att det är
angeläget att slå vakt om det personliga momentet och inte låta ombudsmannainstitutionen
omvandlas till något slags ämbetsverk. Han anser dock
att den synpunkten inte får överdrivas. Risken för försvagning av det personliga
momentet kan inte anföras mot en utökning av antalet ombudsmän
till tre, eftersom det redan nu genom ställföreträdarnas tjänstgöring de
facto finns tre ombudsmän. Enligt JIv:s uppfattning talar således starka
skäl för att nu »ordinariesätta» ett tredje ämbete som ombudsman.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län finner det riktigt att avvisa tanken på
biträdande ombudsmän men kan inte dela utredningens uppfattning att
JO-ämbetet ej bör klyvas. Länsstyrelsen finner det angeläget att det ges
större möjligheter för ombudsman att utöva tillsyn över den kommunala
förvaltningen. Ett tredje ombudsmannaämbete bör inrättas för detta område.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Journalistförbundet anser det inte vara någon större risk att det personliga
momentet och enhetligheten i åtgärder och uttalanden går förlorade,
om man ökar antalet ombudsmän. Förbundet förordar att ett särskilt
ombudsmannaämbete för kommunalförvaltningen inrättas.

Två ledamöter av förvaltningsdomstolskommittén, tre ledamöter av kommunalrättskommittén,
sex ledamöter av styrelsen för stadsförbundet samt
två ledamöter av stadsfullmäktige i Norrköping har i särskilda reservationer
förklarat sig tillstyrka vad minoriteten inom JO-utredningen anfört,
nämligen att det bör inrättas en särskild ombudsman för kommunala ärenden.

JO uttalar att han tidigare har utgått från att man kan förbättra JOämbetets
arbetsförhållanden i enlighet med de riktlinjer som utredningen
har angivit och att detta kan ske utan alt ämbetets karaktär ändras. De senaste
åren har dock arbetsbördan ökat, och behov av en vidgad inspektionsverksamhet
över förvaltningen har visat sig föreligga. Detta har nu
lett honom till uppfattningen att det är nödvändigt med en något mer genomgripande
reform än den som utredningen har föreslagit. Detta behövs
för att ombudsmannainstitutionen skall kunna fylla sin uppgift på behörigt
sätt och utan att betungas av en permanent arbetskris. JO säger vidare
att det knappast är möjligt att med säkerhet uttala sig om vad utredningens
förslag sammanlagt ger för resultat för JO- och MO-ämbetena.
Å ena sidan begränsas ombudsmännens prövningsskyldighet och tillsynsverksamhet
i vissa avseenden men å andra sidan utökas inspektionsverksamheten
inom vissa områden. JO anser det dock föga troligt att åtgärderna
tillsammantagna medför någon mera avsevärd minskning av arbetsmängden
för de båda ämbetena. I realiteten tjänstgör f. n. drygt tre ombudsmän
hela året. Vidare har en betydande övertidstjänstgöring inom
JO-ämbetet varit nödvändig för att förekomma olyckliga följder av arbetsbelastningen.
Enligt JO:s mening måste man av dessa förhållanden dra
slutsatsen att utredningen är alltför optimistisk när den antar att två ombudsmän
— jämte var sin ställföreträdare med en tjänstgöringstid som
begränsas till tre månader om året — skall kunna hinna med de föreslagna
arbetsuppgifterna. I varje fall medför utredningens förslag en betydande
risk för att organisationsfrågan redan efter ett par år måste omprövas.
Med en realistisk inställning har man enligt JO:s bestämda uppfattning
att välja mellan två vägar. Valet står mellan att söka förverkliga den av
utredningen förordade inriktningen av verksamheten genom att ha mera
än två ombudsmän eller att behålla nuvarande antal ombudsmän men
på annat effektivt sätt begränsa deras uppgifter. Det förra alternativet
försvagar det personliga momentet som har ansetts så värdefullt att det
i det längsta bör bevaras. Det senare alternativet medför att den enskildes
möjligheter att få klagomål prövade måste ytterligare och avsevärt
beskäras. JO har svårt att föreställa sig hur sistnämnda begränsning
skall kunna genomföras utan att medföra en radikal förändring

Kangl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

av ämbetenas karaktär. Hittills har de varit instanser till vilka var och
en utan kostnadskrävande hjälp kan vända sig för att få rättsskydd mot
felaktiga myndighetsbeslut. JO anser att man nu har nått gränsen för
två ombudsmäns prestationsförmåga. Man har med andra ord kommit till
det stadium, när det är »oundgängligen nödvändigt» att utöka antalet
ombudsmän. En utökning till tre ombudsmän innebär snarast ett lagfästande
av nu rådande förhållanden och försvagar inte i mera märklig mån
det personliga momentet i ämbetsutövningen. Betydelsen av det personliga
momentet bör inte överskattas. För de flesta klagande torde nämligen frågan
vilken person som beslutar i deras ärenden vara av mindre vikt än
att avgörandet träffas av eu person som står fri gentemot myndigheterna
och som personligen prövar och avgör varje enskilt ärende.

JO redogör i stora drag för hur han tänker sig en organisation med tre
ombudsmän och anför bl. a. följande. För att arbetet skall kunna löpa
effektivt och smidigt bör några preciserade gränser mellan ombudsmännens
verksamhetsområden inte anges i instruktionen. Det synes lämpligare
att verksamheten hålls samman inom ett ämbete, där ärendena fördelas
mellan ombudsmännen efter överenskommelse dem emellan med hänsyn
bl. a. till vars och ens särskilda sakkunskap. Genom en sådan organisation
kan många svåra och onyttiga gränsdragningsproblem undvikas. JO
anser att olika olägenheter vid prövning av klagomål och i inspektionsverksamheten
kan följa om ombudsmannatillsynen delas upp på skilda ämbeten.
I händelse av oenighet mellan ombudsmännen i fråga om fördelningen av
arbetsbördan bör majoritetens mening gälla. En annan möjlighet är att
den äldste ombudsmannen får bestämma. Det kan även sättas i fråga om
inte den äldste borde äga bestämma vilka områden han skall ägna sig åt.
Han kan då samla sina krafter åt översiktliga och särskilt betydelsefulla
spörsmål. I övrigt bör varje ombudsman vara verksam på områden, med vilka
han t. ex. på grund av tidigare arbetsinsats har blivit särskilt förtrogen.
Vad som därefter återstår kan delas upp på lämpligt sätt så att arbetsbördan
blir rimligt fördelad. Risken för bristande enhetlighet i uttalanden
och åtgärder kan inte bli påtagligare med tre ombudsmän, som kan delge
varandra sina erfarenheter, än med det nuvarande systemet, där två ställföreträdare
avgör ett inte obetydligt antal ärenden. Om det personliga momentet
tillmäts den betydelsen att antalet ombudsmän inte anses böra
utökas, måste ställföreträdarna få utnyttjas i avsevärt större utsträckning
än vad utredningen har tänkt sig. Vidare är det nödvändigt att en uppkommen
balans hos den ena ombudsmannen skall kunna avarbetas hos
den andre utan att instruktionsändring först måste avvaktas.

Enligt advokatsamfundet står åtskilliga fördelar att vinna, om ombudsmannaämbetena
slås samman till en enda institution, utrustad med det
antal ombudsmän som behövs. Någon i förväg bestämd gräns mellan olika
tillsynsområden bör i så fall inte fastställas, utan ombudsmännen bör kunna
fördela arbetet mellan sig som de själva finner lämpligt. Vid menings 3-j-

Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 saml. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

skiljaktighet mellan dem kan tillämpas de principer som har kommit till
uttryck i 34 § instruktionsförslaget. Den största fördelen med en sådan
organisation ligger i att det alltid blir möjligt för eu och samma ombudsman
att i alla avseenden behandla ett ärende, även om detta berör myndigheter
både inom domstolsväsendet och inom civilförvaltningen. Såvitt samfundet
förstår kan därigenom också kansliorganisationen och inspektionsverksamheten
rationaliseras. Med en enhetlig ombudsmannainstitution måste
det också vara lättare att anpassa arbetsfördelningen efter vad arbetsbördan
kräver vid varje tid. Samfundet har svårt att inse bärkraften i invändningen
att det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen kan
förkvävas, om ombudsmännen sammanförs till ett ämbete. Att det personliga
momentet vidmakthålls är i allra högsta grad önskvärt, men häri ligger
inte något annat än att man alltjämt bör upprätthålla kravet på att var och
en av ombudsmännen personligen skall avgöra varje på honom ankommande
ärende. En omorganisation i enlighet med de av samfundet antydda riktlinjerna
behöver inte medföra någon ändring i detta hänseende. Samfundet
anser sig dock inte ha anledning att avstyrka att tillsynsfunktionerna delas
upp på två ombudsmän i enlighet med utredningens förslag. Även en sådan
organisation har otvivelaktigt sina förtjänster.

Juristförbundet utgår från att tre ombudsmän kommer att behövas och
föreslår att dessa sammanslås till ett enda JO-ämbete. Förbundet jämför
en sådan organisation med Kungl. Maj :t. Den som »går till kungs» torde i
allmänhet inte reflektera över var hans sak behandlas —- i statsrådet, högsta
domstolen eller regeringsrätten. På samma sätt torde den som vänder sig
till JO inte tänka så mycket på vilken person som fungerar som JO. En
kompetensfördelning bör göras mellan ämbetsinnehavarna så att var och
en har sitt klart definierade verksamhetsområde. Det erbjuder inga tekniska
svårigheter att åstadkomma samordning i blandade ärenden. En av
ombudsmännen torde lämpligen kunna svara för domstols- och åklagarväsendet,
kriminalvården, polisväsendet och försvarsväsendet. Den andre
skulle kunna svara för den statliga civilförvaltningen och den tredje för
kommunalförvaltningen. Ombudsmannen med kommunalförvaltningen som
verksamhetsfält bör ha behörighet att i kommunala frågor, som har prövats
av statligt organ, handlägga även det som rör den statliga förvaltningen.
Med hänsyn till taxeringsnämndernas starka kommunala inslag torde även
tillsynen över skatteväsendet böra ankomma på ombudsmannen för kommunalförvaltningen.

Överflyttning av tillsynsuppgifter från JO till MO

Utredningens förslag att flytta över vissa tillsynsuppgifter från JO till
MO har godtagits i princip av flertalet remissinstanser. Det har a vstyrkts
endast av de fyra remissinstanser som enligt vad tidigare har

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

sagts anser att MO-ämbetets granskningsåligganden bör förbli i stort sett
oförändrade, nämligen ÖB, rikspolisstyrelsen, häradshövdingeföreningen
och auditörföreningen. Dessa remissinstanser befarar att man förlorar
många av de fördelar som är förbundna med det nuvarande MO-ämbetet,
om detta tillförs nya omfattande uppgifter utanför försvarets område. Deras
synpunkter i den frågan har i huvudsak redovisats i det föregående.
Häradshövdingeföreningen åberopar dessutom att MO:s arbetsuppgifter
fortfarande torde vara så betydande att de inte lämpligen kan förenas
med JO:s. Så länge vårt försvar bygger på allmän värnplikt, måste det vara
ett rättsskyddsintresse av första ordningen att MO har samma tillsynsuppgifter
som f. n. Om utredningens förslag genomförs, måste det leda till
att de värnpliktigas allmänna rättsskydd försämras, MO-ämbetet synes i
stället behöva förstärkning av sina resurser för att kunna inspektera centrala
förvaltningsmyndigheter i önskvärd utsträckning och kan långt mindre
överta några uppgifter från JO.

MO berör den föreslagna överflyttningens konsekvenser för MOämbetets
del. Han konstaterar att förslaget måste medföra en i det
närmaste fullständig omläggning av verksamheten. Det tillskott på cirka
500 klagomål om året, som den föreslagna överflyttningen kan beräknas
innebära för MO-ämbetet, kommer att minska utrymmet för MO:s inspektioner
och initiativverksamhet i övrigt. Denna minskning kan säkerligen
inte uppvägas av den föreslagna befrielsen från vissa speciella åligganden.
Inspektionerna av de militära förbanden torde inte som hittills kunna
genomföras under en femårsperiod. Man får vidare räkna med att sådan
tidsödande granskning av flyghaverier och andra allvarligare händelser,
som i tämligen stor utsträckning har företagits med utgångspunkt från
tidningsuppgifter, i fortsättningen inte kan äga rum annat än i undantagsfall.
En sådan inskränkning i tillsynen över försvarsväsendet kan uppenbarligen
väcka betänkligheter. Eftersom ett stort antal medborgare varje
år har att fullgöra militärtjänstgöring och verksamheten inom försvaret i
betydande omfattning är förhållandevis farlig, kan det sägas att en speciellt
ingående övervakning alltjämt är påkallad. MO framhåller dock samtidigt
att försvarets särställning i övervakningshänseende numera utan tvivel
är mindre motiverad än tidigare. Bl. a. erinras om den utveckling som har
ägt rum på personalvårdens område. MO vill därför inte i princip motsätta
sig utredningens förslag.

Kammarrätten anser att utredningens förslag till överflyttning av vissa
tillsynsuppgifter innebär en godtagbar lösning. Tillräckliga förutsättningar
torde alltjämt komma att finnas för ombudsmännen att förläna sina ämbeten
det personliga drag som utredningen varit angelägen att slå vakt om.

I några remissyttranden anförs allmänna erinringar mot den
föreslagna ärendefördelningen. JK, förvaltningsdomstolskommittén och för -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

svarets civilförvaltning sätter i fråga om inte ombudsmannen för civilförvaltningen,
som får det område där inspektionsbehovet bedöms vara störst,
åläggs fler arbetsuppgifter än den andre ombudsmannen. JK anser vidare
att ärendefördelningen inte bör låsas fast för hårt och att ombudsmännen bör
få betydligt större handlingsfrihet. Socialstyrelsen anmärker att gränsdragningen
inte är helt tillfredsställande genom att likartade ärendegrupper
fördelas på skilda ombudsmän, t. ex. frågor om frihetsberövanden och anstaltsvård.

Beträffande utformningen av instruktionsförslaget i denna del anser
kammarrätten, länsstyrelsen i Jämtlands län, försvarets civilförvaltning och
förvaltningsdomstolskommittén att bestämmelsen i 1 § tredje stycket om
gränsen mellan tillsynsområdena bör förtydligas i vad den avser domstolsväsendet.
Av instruktionen bör nämligen klart framgå att ombudsmannen
för domstols- och försvarsväsendet inte avses ha tillsyn också
över förvaltningsdomstolarna. Enligt förvaltningsdomstolskommittén kan
man exempelvis föreskriva att under denne ombudsmans tillsyn skall stå
— utom annat — de allmänna domstolarna och vissa uppräknade särskilda
domstolar. Civilförsvarsstyrelsen föreslår att uttrycket försvarsväsendet
i samma föreskrift utbyts mot uttrycket krigsmakten för att skiljelinjen
mellan de båda ombudsmännens kompetensområden i fråga om
försvarets olika delar skall bli tydligare.

Länsstyrelserna i Uppsala och i Jönköpings län anser att förslaget att
dela upp tillsynen över polisväsendet på två ombudsmän inte är
helt tillfredsställande. De motsätter sig dock inte förslaget. JO, MO, rikspolisstyrelsen,
ÖÄ, polismästaren i Stockholms polisdistrikt och Föreningen
Sveriges polismästare avstyrker förslaget i den delen och förordar att hela
polisväsendet ställs under tillsyn av samme ombudsman. De tre sistnämnda
remissorganen förklarar det vara naturligt att det i så fall blir den
ombudsman som har tillsyn över domstols- och åklagarväsendet.

Som skäl för sin ståndpunkt framhåller rikspolisstyrelsen att den föreslagna
uppdelningen utan tvekan är irrationell och skulle utgöra en belastning
för polisväsendet. Polismästaren i Stockholms polisdistrikt påpekar
att det inom alla grenar av den egentliga polisverksamheten ofta förekommer,
att samma polismän utför uppgifter av både brottsutredande och
förvaltningsrättslig karaktär. De flesta polisdistrikt är inte så stora att
den specialisering som utredningsförslaget förutsätter är möjlig att genomföra.
Vidare framhålls att cheferna för vaktdistrikten i Stockholm i likhet
med rotelcheferna vid utredningsavdelningen där genom delegation
erhållit en vidsträckt rätt att leda förundersökning i brottmål. Föreningen
Sveriges polismästare anför likartade synpunkter.

ÖÄ framhåller att en överflyttning av hela polisväsendet medför att polisärendena
av förvaltningsrättslig natur inte kommer att stå under tillsyn
av ombudsmannen för civilförvaltningen. Olägenheterna härav anses dock

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967 77

kunna undanröjas genom överlämningsförfarande enligt 2 § instruktionsförslaget.

Förslaget att flytta över tillsynen över lantmäteriväsendet till
MO föranleder en del invändningar. JO anser det olämpligt att i övervakningshänseende
skilja på lantmäteriväsendet och byggnadsnämndernas
verksamhet. MO anser det vara tveksamt om lantmäteriet har närmare anknytning
till domstolsväsendet än till förvaltningen. Stadsförbundet betonar
att ett samband föreligger mellan det statliga lantmäteriet och det
kommunala mätningsväsendet. Båda omhänderhar förrättningar för fastighetsbildning
och fastighetsmätning m. m. och även frågor om planläggning
enligt byggnadslagen. Det är svårt att dra en klar gränslinje mellan
dessa myndighetsområden. I vissa fall är vidare distriktslantmätare chef
för en eller flera kommunala mätningsorganisationer inom sitt distrikt.
Det torde därför vara lämpligt att lantmäteriväsendet står under tillsyn
av den ombudsman som har att övervaka den allmänna civilförvaltningen.

Lantmäteristyrelsen däremot förklarar sig inte ha något att invända
mot utredningens förslag att lantmäteriet skall stå under tillsyn av ombudsmannen
för domstols- och försvarsväsendet.

Förslaget att låta tillsynen över exekutionsväsendet vara kvar
hos ombudsmannen för civilförvaltningen avstyrks bestämt av exekutionsväsendets
organisationsnämnd. Nämnden påpekar, att de klagomål som
anförs över utmätningsmans åtgärder undantagslöst torde hänföra sig till
exekutiva åtgärder, som kan överklagas hos överexekutor, hovrätt och
högsta domstolen. Det är inte rimligt eller ändamålsenligt att olika led i det
judiciella förfarande som den exekutiva verksamheten utgör granskas av
olika ombudsmän. Under alla omständigheter anser nämnden uppenbart
att exekutionsväsendet skall ställas under tillsyn av ombudsmannen för
domstols- och försvarsväsendet, om överexekutorsinstitutionen avskaffas,
vilket väntas ske snart nog. Att i detta läge föra exekutionsväsendet och
de domstolar som prövar besvär över utmätningsmans avgörande till olika
ombudsmäns tillsynsområde finner nämnden irrationellt. Länsstyrelsen i
Jämtlands län godtar utredningsförslaget men påpekar samtidigt att frågan
kan prövas på nytt, sedan överexekutorsinstitutionens framtida ställning
klarlagts.

Länsstyrelsen i Uppsala län påtalar att tillsynen över totalförsvarets
olika delar enligt förslaget delas upp på två ombudsmän. En
sådan ordning anses bli konstlad, särskilt under krigsförhåilanden. I samband
med sitt förslag att bibehålla MO-ämbetet och förstärka JO-ämbetet
med en eller flera biträdande ombudsmän förordar rikspolisstyrelsen att
vissa totalförsvarsärenden, som nu handläggs av JO, flyttas över till MO.
Detta gäller t. ex. ärenden som hör till civilförsvarets och civilbefälhavarnas
tjänsteområden. Vidare föreslås att kontrollen över det militära rättegångsväsendet
förs över från MO till JO.

78 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Kriminalvårdsnämnden förordar att ombudsmannen för domstols- och
försvarsväsendet får tillsyn över hur lagstiftningen om sam hällsfarlig
asocialitet tillämpas. Det åberopas att tillämpningen av denna
lagstiftning helt faller inom de allmänna domstolarnas och kriminalvårdens
verksamhetsfält.

Begränsning av tillsynen över försvarsväsendet

Som förut har nämnts har ÖB, rikspolisstyrelsen, häradshövdingeföreningen
och auditörföreningen avstyrkt utredningens förslag att påföra
MO-ämbetet fler tillsynsuppgifter. De har åberopat att MO:s möjligheter
att utöva tillsyn över försvaret därigenom skulle minska.

Beträffande kontrollen av den ekonomiska förvaltningen
påpekar häradshövdingeföreningen att denna förvaltningsgren hör intimt
samman med personalvården inom försvaret. Någon ändring i tillsynen
på detta område anses inte böra ske. Samma ståndpunkt intar auditörf
öreningen.

Försvarets civilförvaltning, försvarets intendenturverk och riksrevisionsverket
tillstyrker däremot förslaget. Civilförvaltningen framhåller därvid
att försvarets ekonomiska förvaltning under senare årtionden har fått en
alltmer teknisk och specialiserad karaktär.

Enligt häradshövdingeföreningen är den föreslagna överflyttningen av
åliggandet att granska arrestantkorten inte lämplig med hänsyn
till ätt den militära rättsskipningen fortfarande utövas även av militära
befattningshavare och alt arreststraff skall verkställas i militärhäkte. Någon
besparing skulle inte uppstå, eftersom kriminalvårdsstyrelsen torde
komma att begära arbetskraftsförstärkning. Vidare invänds att kriminalvårdsstyrelsen
inte har några tillsynsbefogenheter gentemot de civila och
militära tjänstemän som tar befattning med handläggningen och verkställigheten
i militära mål.

Auditörf öreningen sätter i fråga om granskningen av arrestantkort kräver
så mycket av MO:s tid att överflyttningen av kontrolluppgiften i nämnvärd
mån ger honom tillfälle att ägna sig åt nya verksamhetsområden.

Hovrätten för Nedre Norrland avstyrker också att granskningen av arrestantkorten
flyttas till kriminalvårdsstyrelsen. Hovrätten sätter i första
hand i fråga om inte den centrala kontrollen av dessa kort bör slopas. I
andra hand föreslås att ombudsmannainstitutionen behåller granskningen.
Hovrätten åberopar att påträffade felaktigheter torde ha varit ytterst fåtaliga
och att de så gott som uteslutande synes ha gällt brister i formellt
hänseende. Den inte initierade får ett allmänt intryck av att de berörda
myndigheterna sedan lång tid skött sin uppgift på ett mycket tillfredsställande
sätt. Hovrätten menar därför att man, åtminstone försöksvis, borde
slopa den centrala granskningen och nöja sig med den kontroll som

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

utövas i samband med inspektioner eller när särskild anledning annars
uppkommer. Olaga kvarhållanden och andra allvarligare följder av slarv
eller misstolkning torde i regel komma att uppmärksammas och påtalas av
den som råkar bli lidande därav. Att flytta granskningen till kriminalvårdsstyrelsen
och ge denna befogenhet att pröva om det har förekommit
fel av beskaffenhet att föranleda disciplinär åtgärd eller åtal finner hovrätten
möta betänkligheter. Visserligen är styrelsen såsom förvaltningsorgan
sidoordnat med domstols-, åklagar- och försvarsväsendet. Bilden blir
dock en annan om man ser till det organisatoriska förhållandet mellan
styrelsen och den judiciella verksamheten. Det åligger styrelsen att verkställa
de av domstolarna beslutade påföljderna. För de tankegångar och
det system, efter vilka samhällsorganen är uppbyggda i beslutande och
verkställande enheter, synes det helt främmande att låta det senare ledet
utöva särskild kontroll över det föregående. Granskningen av arrestantkorten
riktar sig i viss mån mot domare och åklagare. Om den centrala
granskningen inte anses kunna slopas, vill hovrätten avråda från att kontrollen
överflyttas.

Kriminalvårdsstyrelsen har ingenting att erinra mot att granskningen
flyttas över till styrelsen under förutsättning att denna får den personalförstärkning
som påkallas av den nya uppgiften. Utredningens förslag
om rätt för ombudsmännen att till kriminalvårdsstyrelsen överlämna klagomål
för handläggning och om överflyttning av granskningen av arrestantkorten
kan inte under några förhållanden genomföras utan personalförstärkning
inom styrelsen. Eftersom styrelsen i fråga om arrestfallen inte
avses få rätt att i ett avskrivningsbeslut ge råd och anvisningar åt en
tjänsteman, som har förfarit felaktigt, synes det påkallat att styrelsen får
befogenhet att inom ramen för styrelsens kontrollverksamhet beträffande
arrestantkorten utfärda de anvisningar som kan vara behövliga.

Begränsning av prövningsskyldigheten

Ingen av remissinstanserna har i och för sig haft något att erinra mot
huvudprincipen i utredningens förslag att ombudsmännens prövnings
skyldighet skall begränsas. Invändningar har dock förts fram beträffande
omfattningen av överlämnings- och avvisningsrätten och utformningen
av instruktionsbestämmelserna.

MO, rikspolisstyrelsen, exekutionsväsendets organisationsnämnd och juristförbundet
framhåller att det är angeläget att begränsa ombudsmännens
skyldighet att pröva klagomål av ringa betydelse så ätt de får möjlighet
att koncentrera sig på väsentligare spörsmål. Förvaltningsdomstolskomkommittén
påpekar att det finns risk för att ombudsmannaämbetenas ram
sprängs och att deras personliga prägel förloras, om inte långt gående åtgärder
vidtas i föreslagen riktning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Flera remissorgan framhåller att begränsningarna i prövnings skyldigheten
är önskvärda inte bara för att bereda ombudsmännen lättnad i arbetsbördan
utan även för att understryka ombudsmannainstitutionens karaktär
av ett extraordinärt kontrollorgan. Uttalanden i sådan riktning görs
av bl. a. MO, JK, RÅ, hovrätten för Nedre Norrland, socialstyrelsen, ungdomsfängelsenämnden,
länsstyrelsen i Jämtlands län, förvaltningsdomstolskommittén,
kommunförbundet och juristförbundet.

Några remissinstanser berör frågan om begränsningsförslagen kan anses
medföra minskat rättsskydd för allmänheten. Kammarrätten
anser att förslagen inte innebär något egentligt intrång i de medborgerliga
intressen som ombudsmannainstitutionen är avsedd att garantera. Advokatsamfundet
uttalar sig på liknande sätt. JO framhåller att begränsningarna
från principiell synpunkt innebär att man inskränker den hittills
gällande rätten för enskild att få klagomål mot myndighet undersökta och
prövade. JO utgår därför från att dessa inskränkningar bör tillämpas mycket
restriktivt. Kriminalvårdsstyrelsen och journalistförbundet ger uttryck
för en liknande uppfattning.

Några remissinstanser tar upp frågan om de fall som åsyftas med de
föreslagna bestämmelserna inte är av sådan beskaffenhet att man kan ha
enklare bestämmelser och möjlighet för ombudsmännen att efter
en friare prövning avgöra vilka ärenden som bör avvisas eller överlämnas
till annan myndighet. Enligt MO är förutsättningarna för avvisning
av klagomål (17—20 §§) tämligen invecklade och kan knappast utläsas
ur reglerna utan tillgång till utredningens motiv. Tillämpningen torde
ytterst bli beroende på ombudsmannens diskretionära prövning. Om ombudsman
mer generellt berättigas att avvisa klagomål, kan reglerna i 17—
20 §§ bytas ut mot en bestämmelse av innehåll att om ombudsman finner
att klagomål, med hänsyn till ätt det anförts senare än ett år efter det
att påtalade förhållandet inträffat, att dess prövning uppenbarligen är av
ringa betydelse för klaganden eller att annan sådan omständighet föreligger,
inte är av beskaffenhet att påkalla bedömning från hans sida, ombudsmannen
äger avvisa klagomålet utan prövning.

JK anser också att reglerna i 16—21 §§ kan avkortas högst väsentligt.
Sålunda föreligger enligt JK:s mening t. ex. inte någon anledning att formellt
begränsa ombudsmännens rätt att avskriva ärenden, när ordinarie
rättsmedel inte bär anlitats, utan man bör kunna lita till ombudsmännens
omdömen och riksdagens granskning av deras ämbetsförvaltning. Det synes
JK vidare utan särskild föreskrift vara klart att ombudsmännen kan överlämna
en förfrågan till annan myndighet för besvarande.

Även JO anser att reglerna om begränsningar av prövningsskyldigheten
kan förenklas. Ombudsmännen bör enligt JO inte vara bundna av så detaljerade
bestämmelser som de föreslagna.

Hovrätten för Nedre Norrland påpekar att det i frågorna om begränsningar
i prövningsskyldigheten möter så många skilda och motstridiga in -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

tressen att området är föga lämpat för en sådan systematisering, som har
gjorts av utredningen. Utan att någon saklig ändring därmed åsyftas synes
befogenheterna enligt 17 och 18 §§ med fördel kunna uppsamlas i en enda
generellt avfattad föreskrift av samma typ som exempelvis 54 kap. 10 §
rättegångsbalken. Över huvud taget bör det kunna överlämnas till ombudsmännen
att avgöra vilka ärenden som bör avvisas eller överlämnas till
annan myndighet. De utförliga direktiven i betänkandet jämte blivande
förarbeten i övrigt samt de personella resurser som ställs till ombudsmännens
förfogande synes sammantagna utgöra en mycket betryggande garanti
för att begränsningarna får avsedd tillämpning.

Den föreslagna bestämmelsen (16 §) om rätt för ombudsman att i vissa
fall överlämna klagomål till annan myndighet berörs av flera
remissinstanser. Förvaltningsdomstolskommittén sätter i fråga om man
inte i paragrafen borde ta in några av de närmare riktlinjer för förfarandet
som har upptagits i motiven. Bl. a. bör en bestämmelse införas om den
föreslagna skyldigheten för ombudsman att meddela klaganden att han
efter ärendets behandling av den mottagande myndigheten äger att på
nytt vända sig till ombudsmannen (jfr 21 § andra punkten instruktionsförslaget).
Juristförbundet anser att det är tveksamt om ett ärende bör
anses avslutat hos ombudsmannen i och med att han överlämnar det till
annan myndighet för handläggning. Det anses vara av vikt för förtroendet
för ombudsmannainstitutionen och utgöra en garanti för den enskilde, om
ombudsmannen följer upp ärendet och inte avför det från sitt diarium
förrän det slutredovisats från myndigheten. Kammarrätten sätter i fråga
om det behövs en generell regel att myndighet, som fått ärende överlämnat
till sig, skall sända avskrift av sitt beslut i saken till ombudsmannen.
Myndigbetens beslut eller åtgärd kan t. ex. ha sådan form att en föredragning
därav för ombudsmannen kan bli omfattande och tidskrävande. Det
torde vara tillräckligt om ombudsmannen, när han så finner lämpligt, kan
ålägga myndigheten att för honom redovisa vad som har åtgjorts i ärendet.

När det gäller att överlämna klagomål mot tjänsteman inom åklagarväsendet
påpekar MO och RÅ att den föreslagna bestämmelsen inte
klart visar att — såsom är avsikten — också anmälningar mot vissa åtgärder
från polismans sida skall kunna överlämnas till överåklagare. RÅ
förklarar vidare att klagomål över polismans åtgärd i samband med förundersökning
inte bör överlämnas, om det föreligger skälig anledning till
misstanke om tjänstefel från polismannens sida. RÅ diskuterar också huruvida
klagomål mot åklagare, som ej är underkastad disciplinär betraffning,
bör överlämnas till statsåklagare — som ej har befogenhet att väcka åtal
mot sådan åklagare för tjänstefel — eller direkt till RÅ. RÅ anser att sådana
klagomål bör överlämnas till RÅ, om det föreligger skälig anledning
till misstanke om tjänstefel. Statsåklagarföreningen uttalar att statsåklagarna
bör ha samma rätt som RÅ att vid fel av ringa beskaffenhet låta

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

bero vid vad som har förekommit i saken. I annat fall blir statsåklagare
skyldig att underställa RÅ sådana från ombudsman överlämnade ärenden,
i vilka skäl anses föreligga att låta saken bero utan; åtal för tjänstefel.
Juristförbundet gör uttalanden av liknande innebörd. Förbundet anser
vidare — i motsats till utredningen — att eu klagande som är missnöjd
med statsåklagares beslut bör begära RÅ:s överprövning innan han på nytt
vänder sig till ombudsmannen.

RÄ och statsåklagarföreningen befarar att den föreslagna ordningen
kommer att medföra sådan ökning av RÅ-ämbetets och statsåklagarnas arbetsbörda
att personalförstärkning behövs.

Kriminalvårdsstyrelsen och medicinalstyrelsen ansluter sig till utredningens
förslag i vad det avser ärenden beträffande kriminalvår den
resp. mentalsjukvården. Kriminalvårdsstyrelsen tillägger dock
att den föreslagna bestämmelsen inte ger ombudsman möjlighet att till
styrelsen överlämna sådana klagomål som — utan att på något sätt rikta
sig mot viss tjänsteman — avser visst vårdförhållande vid fångvårdsanstalt,
t. ex. kosten eller hygienen vid anstalten.

Frågan om överlämningsrätt på ytterligare verksamhetsområden
berörs i flera yttranden. Socialstyrelsen, publicistklubben
och ÖÄ delar utredningens uppfattning att klagomål beträffande barnaoch
ungdomsvården samt nykterhetsvården inte är lämpade att överlämnas
till socialstyrelsen för handläggning. ÖÄ uttalar emellertid vidare att starka
skäl talar för att ombudsmännen får rätt att till ÖÄ eller länsstyrelse överlämna
klagomål angående sådana verksamhetsgrenar där sådant verk har
ställning som tillsynsmyndighet. ÖÄ åsyftar därvid exekutionsväsendet och
barnavårds- och socialnämndernas verksamhet. En rätt för ombudsman
att till länsstyrelse överlämna klagomål mot tjänsteman inom dessa verksamhetsområden
står i god överensstämmelse med länsstyrelsernas tillsynsuppgifter.
Även ärenden beträffande polisväsendet bör kunna överlämnas,
när inte åtal anses kunna komma i fråga. Om åklagare på grund
av sin överprövnings- eller direktivbefogenhet äger ändra beslutet eller åtgärden
bör ärendet dock överlämnas till överordnad åklagare.

Hovrätten för Nedre Norrland anser vissa betänkligheter möta, om ombudsmännens
befogenhet att överlämna klagomål begränsas att omfatta
endast vissa kategorier tjänstemän. En sådan skillnad i behandlingen kan
inge klaganden och allmänheten den föreställningen att ärenden som ombudsman
överlämnar i regel är av mindre betydelse än dem som han själv
handlägger. Att en anmälan till ombudsman får prövas och avgöras av den
ordinära överordnade myndigheten inom vissa verksamhetsområden men
ej inom andra skulle också kunna uppfattas som en viss favör för den felande.
Inom det verk där han är anställd kan större förståelse antas råda
för vad som påtalats, vilket i sin tur kan vara ägnat att leda till en mildare
bedömning. För att i någon mån undgå sådana missförstånd kan enligt

Kungi. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

hovrätten övervägas att vidga befogenheten till en allmän rätt att, när ombudsmannen
så finner lämpligt, överlämna ärenden till överordnad myndighet.

Journalistförbundet påpekar att när klaganden ej har utnyttjat befintlig
rättelsemöjlighet det kan komma i fråga att enligt 17 § instruktionsförslaget
avvisa klagomålet utan närmare prövning i sak eller att enligt 16 §
överlämna det till överordnad myndighet. Enligt förbundets mening bör
det senare alternativet i regel vara att föredra.

MO anser att den föreslagna överlämningsregeln är onödigt begränsad
med hänsyn till den extraordinära naturen av ombudsmannens kontrollverksamhet.
MO handlägger årligen ett tiotal åtalsärenden. Dessa kräver
enligt MO i allmänhet ganska stor arbetsinsats. En del av åtalen kommer
till stånd på grund av att värnpliktig eller annan har anmält till MO att
han hav misshandlats eller missfirmats av överordnad. I sådana fall är
förhållandena oftast inte mer komplicerade än i de brottmål som vanligen
handläggs av distriktsåklagare. Det borde inte väcka betänkligheter om
klagomålen då får överlämnas till vederbörande allmänna åklagare för utredning
och prövning. Vidare förekommer det att klagomål anförs hos MO
angående ekonomiska förmåner, t. ex. familjebidrag, utbildningspremier,
lärararvoden o. d. Beträffande frågor av denna art är försvarets civilförvaltning
sakkunnig myndighet och dit bör givetvis klaganden i första hand
vända sig. En närmare precisering av fall som ombudsman lämpligen bör
kunna överlämna till annan myndighet för utredning och avgörande synes
inte vara möjlig. En sådan torde inte heller behövas, eftersom Idag anden
alltid har rätt att återkomma till ombudsmannen om han inte finner myndighetens
och dess överinstansers avgörande godtagbart. Enligt MO:s mening
bör därför den nu aktuella regeln ges innebörden att om klagomål har
anförts utan att klaganden har utnyttjat förefintlig möjlighet att i vanlig
ordning få saken prövad av vederbörande myndighet, ombudsmannen får
överlämna klagomålen till myndigheten för utredning och prövning, om det
lämpligen finnes kunna ske.

Också förslaget beträffande av visnings rätten har föranlett särskilda
uttalanden i flera remissyttranden. Enligt MO synes betydelsen av
bestämmelsen i 17 § om avvisning, när rättelsemöjlighet inte har utnyttjats,
vara osäker. Bestämmelsen synes över huvud taget inte få någon tillämpning,
när klagomål avser dom, beslut eller annat avgörande av domstol
eller när beslut i andra fall har fattats av befattningshavare med byråchefs
eller högre ställning. Mot sådana befattningshavare äger nämligen målsägande
som regel inte väcka talan om enskilt anspråk i anledning av ämbetsbrott
annat än om åtal för brottet äger rum eller talan biträds av åklagare,
och är detta förhållandet får enligt 20 § instruktionsförslaget ombudsman
ej avvisa klagomål. MO framhåller vidare att när fullföljdstid har utgått,
ombudsmannen under alla omständigheter måste pröva anledningen

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

till att möjligheten att överklaga inte har utnyttjats. Föreligger alltjämt sådan
möjlighet, torde klaganden formlöst kunna underrättas därom och anmodas
återkomma om han efter överklagandet alltjämt anser sig böra vidhålla
sitt klagomål.

Att klaganden vid klagomålets ingivande redan har försuttit tillfälle att
vinna rättelse på annan väg, bör enligt juristförbundet inte ge anledning
till avvisning annat än när det är av ringa betydelse för klaganden att få
sin anmälan prövad. Häradshövdingeföreningen ger uttryck åt en liknande
uppfattning. I förvaltningsdomstolskommitténs yttrande däremot uppges
att några av dess ledamöter har satt i fråga om inte skyldigheten att uppta
klagomål i den situationen borde begränsas ytterligare, eftersom det annars
kan föreligga risk att en ambitiös ombudsman tvekar att begagna avvisningsmöjligheten.
Man kunde då tänka sig att avvisning i fall av aktuell
art skall vara utesluten — förutom vid frihetsberövanden och uppenbara
övergrepp — endast »när synnerliga skäl eljest finnas för klagomålets upptagande».

Försvarets civilförvaltning erinrar om att den i stor utsträckning har att
pröva frågor om ersättning till enskild för skada till följd av militär verksamhet.
När den ersättningskrävandes anspråk helt eller delvis avslås, har
han möjlighet att i administrativ ordning överklaga beslutet eller hävda sitt
anspråk genom att stämma staten till allmän domstol. Enligt civilförvaltningens
mening bör ombudsman vid sin prövning av klagomål över frågor
hos förvaltningsmyndighet också kunna beakta klagandens möjlighet att
få sitt anspråk prövat vid allmän domstol.

Med anledning av utredningens förslag om avvisning när klagomål anförs
senare än ett år efter det att det påtalade förhållandet inträffade eller
upphörde sätter Göta hovrätt i fråga om inte den ettåriga tidsfristen bör
räknas från den tidpunkt, när den rättssökande har fått kännedom om det
relevanta förhållandet. Hovrätten hänvisar härvid till bestämmelserna i RB
58 kap. 4 § andra stycket och 59 kap. 2 § andra stycket.

MO anser att den föreslagna avvisningsmöjligheten vid klagomål av ringa
betydelse (18 §) inte bör bortfalla när klagomålen riktas mot tjänstemän
med forum i högre rätt (20 §). Är en väckt fråga av ringa betydelse, kan
nämligen enligt MO klaganden knappast ha fog att väcka talan mot sådan
tjänsteman. Förvaltningsdomstolskommittén sätter i fråga om inte en del
av de anvisningar om tillämpningen av avvisningsrätten som lämnas i utredningsmotiven
bör tas in i instruktionen, så att denna blir mer klarläggande.

Vid redogörelsen för utredningsförslaget i fråga om tillsynen över kommunalförvaltningen
har nämnts att den föreslagna möjligheten att avvisa
klagomål, när klaganden inte använt sig av normala rättelsemöjligheter,
anses böra gälla även på det kommunala området. Enligt utredningen bör
det emellertid inte göras någon ändring i den nuvarande regeln att ombuds -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

männen i princip inte bör ingripa när ärendet rör kommunal myndighet.
Uttalandet har föranlett invändning från Göta hovrätt, som anser att förfarandet
i det sist berörda hänseendet bör vara lika på det kommunala och
det statliga området. Om förslaget att förfarandet skall vara olika genomförs,
synes detta förhållande enligt hovrätten böra komma till uttryck i
instruktionstexten.

I fråga om verkan av begränsningarna anför JO att de
föreslagna begränsningarna, även om de tillämpas restriktivt, tillsammantagna
torde medföra en inte oväsentlig arbetslättnad för JO.

Andra remissinstanser uttrycker däremot viss tveksamhet om de föreslagna
bestämmelsernas effekt på ombudsmännens arbetsbörda. Socialstyrelsen
och länsstyrelsen i Uppsala län menar att avvisningsrätten med hänsyn till
allmänhetens intresse har försetts med begränsningar i sådan utsträckning
att lättnaden i ombudsmännens arbetsbörda inte blir av någon större praktisk
betydelse. Rikspolisstyrelsen, advokatsamfundet och stadsdomarföreningen
förordar försiktighet vid bedömandet av den verkan på ombudsmännens
arbetsbörda som de föreslagna bestämmelserna kan få. Förvaltningsdomstolskommittén
framhåller att effekten av avvisnings- och överlämningsmöjligheterna
kommer att bli beroende av ombudsmännens egen inställning
och deras benägenhet att utnyttja dem. Häradshövdingeföreningen framhåller
att även överlämnande eller avvisande av klagomål kräver arbete och
tid inom ombudsmannaexpeditionen. Den samlade lättnaden i ombudsmännens
och, när ärende överlämnas till annan myndighet, i dessa myndigheters
arbetsbörda torde bli liten.

Tillsynen över kommunalförvaltningen

Vissa remissinstanser uttalar sig för en vidgning av det fullständiga
äm betsansvaret till ledamöterna i fullmäktigeförsamlingarna
och till befattningshavare i kommunala bolag, föreningar och stiftelser.
Hit hör t. ex. advokatsamfundet samt länsstyrelserna i Uppsala och
Gävleborgs län.

Andra remissinstanser, t. ex. kammarrätten, förvaltningsdomstolskommittén
och stadsförbundet, anser däremot att det f. n. inte behövs någon ändring
i fråga om den personkrets inom kommunalförvaltningen som står under
ombudsmännens tillsyn.

De närmare synpunkterna på frågan om en vidgning av ämbetsansvaret
förbigås här, eftersom frågan om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i
offentlig tjänst numera är under utredning av ämbetsansvarskommittén
(se riksdagsber. 1967:1 Ju 63).

Utredningsmajoritetens förslag i övrigt beträffande tillsynen över kommunalförvaltningen
har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av 16 av de

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

25 remissinstanser som har uttalat sig om betänkandet i denna del. De övriga
nio remissorganen har förordat att tillsynen ytterligare intensifieras.

Bland de remissorgan som godtar förslaget om en begränsad ökning
av tillsynsverksamheten är JO, JK, socialstyrelsen, ÖÄ,
länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings och Värmlands län, kommunalrättskommittén,
kommunförbundet, stadsförbundet, advokatsamfundet, bäradshövdingeföreningen
och stadsdomarföreningen. Av dessa sätter emellertid
kommunförbundet och stadsförbundet i fråga om det i och för sig behövs
en intensifierad inspektionsverksamhet på det kommunala området. De
åberopar därvid i stort sett samma skäl som utredningen har ansett tala mot
att vidga tillsynen i allmänhet över kommunerna.

JO uttalar, att det föreligger ett påtagligt behov av en mera ingående tillsyn
över kommunalförvaltningen än den som hittills bär skett. Han framhåller
att tillsynen även i fortsättningen måste ske under beaktande av denna
förvaltnings särart, särskilt det förhållandet att den utövas efter frivilligt
åtagande av lekmän, som ej kan äga samma administrativa skicklighet
och författningskunskap som anställda tjänstemän. JO-ämbetets tillsynsverksamhet
syftar inte längre till att få alla förekommande fel beivrade
utan är helt inriktad på att verka för att ärendena handläggs på ett från
rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt. Med denna inriktning av tillsynen
utgör den kommunala förvaltningens särart enligt JO inte något hinder fölen
vidgad tillsyn. JO delar utredningens uppfattning beträffande valet av
ämnesområden på vilka inspektionsverksamheten bör intensifieras.

JK säger sig stå helt främmande för uppfattningen att en vidgad ombudsmannatillsyn
kan innebära intrång i den kommunala självstyrelsen. Eftersom
ombudsmännens verksamhet uteslutande syftar till att värna rättssäkerheten,
synes en sådan argumentering närmast ge uttryck för ringaktning
för den kommunala självstyrelsen och dess funktionssätt. Rikspolisstyrelsen
menar att den enskildes krav på rättssäkerhet väger tungt i jämförelse
med farhågorna för byråkratisering och intrång i den kommunala
självbestämmanderätten.

Socialstyrelsen ansluter sig till utredningens uttalande att rättsskyddsbehovet
i första hand bör tillgodoses genom vanliga rättsmedel och tillsynsorgan
inom förvaltningen. Om man ökar socialstyrelsens och länsstyrelsernas
resurser som tillsynsorgan inom nykterhetsvården resp. barna- och socialvården,
kan detta medföra en lindring av JO-ämbetets arbetsbörda.

Kommunalrättskommiltén anser att rättsskyddsgarantierna i möjligaste
mån bör vara lika utvecklade på alla de offentliga verksamhetsområdena.
Utredningens förslag innebär att tyngdpunkten i inspektionsverksamheten
kommer att vara förskjuten mot den statliga förvaltningen. Denna förskjutning
uppvägs emellertid av att tillsynen över statsförvaltningen indirekt
medför kontroll av kommunala myndigheter. Detta gäller särskilt vid inspektion
hos länsstyrelserna. Från den enskildes synpunkt är det angeläget
att tillsyn finns över de kommunala organ som handhar myndighetsutöv -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

ning i egentlig bemärkelse, nämligen nämnderna för specialreglerad förvaltning.
Utredningens förslag ger enligt kommittén utrymme för ett betydligt
ökat kontrollförfarande och den föreslagna organisationen kan byggas ut,
om detta i framtiden visar sig påkallat.

Länsstyrelsen i Jönköpings län delar inte utredningens uppfattning att
JO bör fortsätta den praxis som innebär att han till prövning upptar klagomål
angående barnavårds- och nykterhetsnämndernas verksamhet även
när ärendena inte har avsett direkta frihetsberövanden.

ÖÄ anför att inspektionsverksamheten hittills har varit inriktad huvudsakligen
på barnavårds-, nykterhets- och socialnämnder, men anser det
önskvärt att inspektionerna ägnas även andra områden av kommunalförvaltningen,
t. ex. när det gäller de för medborgarna ekonomiskt viktiga
problem som hänger samman med tätorternas utbredning.

De nio remissinstanser som anser att ombudsmännen bör ägna kommunalförvaltningen
en intensivare tillsyn än vad utredningens majoritet
har föreslagit är Göta hovrätt, försvarets civilförvaltning, kammarrätten,
länsstyrelserna i Uppsala, Gävleborgs och Jämtlands län, förvaltningsdomstolskommittén,
journalistförbundet och juristförbundet. Som skäl för
uppfattningen att det behövs en betydande vidgning av tillsynsverksamheten
har anförts i yttrandena bl. a. att den kommunala verksamheten alltmer
ingriper i den enskilde medborgarens förhållanden, att tjänstemannainflytandet
ökar och att kommunalförvaltningen blir alltmer komplicerad.
I flera yttranden påpekas dessutom att det inte föreligger skäl att beträffande
intensiteten i ombudsmännens tillsynsverksamhet göra skillnad mellan
statlig och kommunal förvaltning och att medborgarna i princip bör vara
tillförsäkrade samma rättsskydd inom båda förvaltningsområdena. Det
framhålls också att det är närmast en fiktion att skilja mellan sådana statliga
förvaltningsuppgifter som utförs av statliga organ och sådana som
utförs av kommunala organ.

Några av remissinstanserna tar avstånd från tanken att inskränka ombudsmännens
tillsynsverksamhet med hänsyn till risken för intrång i den
kommunala självstyrelsen. Förvaltningsdomstolskommittén sätter i fråga
om det verkligen råder någon motsättning mellan kommunal självstyrelse
och den enskildes rättssäkerhetsintresse. Det har aldrig hävdats att JO:s
tillsyn inom statliga förvaltningsområden har verkat hämmande eller byråkratiskt
tyngande. Att det i kommunal förvaltning är mindre vanligt med
tjänstemän, som har utbildning på det rättsliga området, utgör enligt kommittén
ingen anledning att dämpa ombudsmännens tillsynsverksamhet på
det kommunala fältet. Man kan utgå från att ombudsmännen här liksom
annars vid bedömandet av misstag eller försummelser tar vederbörlig hänsyn
till den felandes personliga förutsättningar. Förvaltningsdomstolskommittén
vill emellertid inte f. n. förorda någon ändring av de regler som begränsar
ombudsmännens tillsyn. Kommittén vill trots detta förorda en vid -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

gad inspektionsverksamhet. Kommittén anser det tveksamt om det föreligger
skäl att i samma utsträckning som hittills koncentrera uppmärksamheten
på t. ex. nykterhetsnämnderna. I övrigt ansluter sig kommittén till vad
utredningens majoritet har uttalat om inspektionsområdena och tillägger
att det inom kommittén har framhållits att tillämpningen av byggnadsförfattningarna
är förtjänt av mer uppmärksamhet från ombudsmännens sida.

Kammarrätten uttalar att det av allmänna rättsgrundsatser, som ombudsmännen
enligt sakens natur har att beakta, får anses tryggat att kommunala
förtroendemäns åtgärder bedöms efter andra grunder än dem som
gäller för offentliga tjänstemän. Kammarrätten föreslår att det i ombudsmannainstruktionen
inte tas upp någon bestämmelse som begränsar tillsynen
över kommunalförvaltningen. Enligt kammarrättens mening bör kommunernas
vidgade makt- och ansvarsställning ges det fulla erkännande som
ligger i att man kan avvara sådana särskilda instruktionsbestämmelser för
ombudsmännen, som utåt — om än utan fog — kan uppfattas som uttryck
för ett behov av speciella skyddsåtgärder för kommunernas organ och
tjänstemän.

Göta hovrätt anser att utredningsmajoritetens farhågor för intrång i den
kommunala självstyrelsen är överdrivna, inte minst om man beaktar att det
i 4 § instruktionsförslaget anges vilka fel som ombudsmännen i första hand
bör ingripa mot. Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar att kravet att de kommunala
befogenheterna skall utövas med objektivitet och konsekvens måste
väga tyngre än hänsynen till den kommunala självstyrelsen. Enligt länsstyrelsen
i Gävleborgs län måste det från den kommunala självstyrelsens synpunkt
te sig särskilt betydelsefullt att kommunens befattningshavare handlar
enligt gällande föreskrifter. Vidare är det viktigt att en bristande tillsyn
inte ger anledning till uppfattningen att den kommunala förvaltningen äger
rum under godtycke och utan fasta handlingslinjer.

Förvaltningsdomstolskommittén, länsstyrelsen i Uppsala län och juristförbundet
är tveksamma om kommunalbesvär eller hänvändelse till överordnad
myndighet ger effektiva möjligheter för enskilda kommunmedlemmar
att få rättelse av felaktiga myndighetsbeslut.

Frågan om det behövs en särskild ombudsman för tillsynen
över kommunerna behandlas av flera remissinstanser. Av dessa
anser advokatsamfundet, länsstyrelsen i Gävleborgs län, journalistförbundet
och juristförbundet att tillsynen bör anförtros åt en särskild ombudsman.

Advokatsamfundet påpekar att det är osäkert i vad mån de föreslagna reformerna
kommer att ge ombudsmannen för civilförvaltningen praktiska
möjligheter att ägna tillräcklig tid åt tillsynen över kommunalförvaltningen.
Samfundet anser troligt att reservanterna i utredningen har rätt i sin bedömning
att ett nytt ombudsmannaämbete behövs, Om ett sådant inrättas,
måste det emellertid bli flera ärenden som berör myndigheter inom olika
ombudsmäns tillsynsområden. Däri kan ligga en ytterligare anledning att

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

i stället inrätta ett enda ämbete med tillräckligt antal ombudsmän men utan
i instruktionen bestämd ärendefördelning dem emellan.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att hänsynen till det personliga momentet
i ombudsmannainstitutionen inte får leda till att viktiga förvaltningsområden
undandras en kontroll som i och för sig är påkallad. Detta blir
förhållandet för betydande områden inom kommunalförvaltningen, om inte
ett tredje ombudsmannaämbete inrättas för tillsynen över kommunerna.

Såsom redan tidigare har påpekats anser journalistförbundet att särskild
kontroll av kommunalförvaltningen behövs och att det är påkallat att ha ett
speciellt ombudsmannaämbete för denna verksamhetsgren. Juristförbundet
förordar att en av de tre ombudsmän som enligt förbundet bör ingå i ett
ombudsmannaämbete bör handlägga endast kommunala ärenden.

Enligt Svenska samernas riksförbund kan alternativet att tillsätta en
särskild kommunal ombudsman bl. a. leda till att man kan komma till rätta
med kommuner som inte vidtar tillräckliga åtgärder för sin samebefolkning.

Här kan erinras om att skiljaktiga ledamöter i förvaltningsdomstolskommittén,
i kommunalrättskommittén, i styrelsen för stadsförbundet och i
stadsfullmäktige i Norrköping har tillstyrkt att ett särskilt ämbete inrättas
för tillsynen över kommunalförvaltningen.

De flesta av de remissorgan, som har tagit avstånd från tanken att avdela
en av ombudsmännen för tillsyn över den kommunala förvaltningen, har
åberopat att tillsynsuppgifterna på detta område i varje fall f. n. inte har
sådan omfattning att det är motiverat att tillsätta en särskild kommunal
ombudsman. Sådana utalanden görs av bl. a. kammarrätten, länsstyrelsen i
Uppsala län, förvaltningsdomstolskommittén, kommunförbundet och stadsförbundet.

JO anser att en uppdelning av kontrollen av den civila förvaltningen på
två olika ämbeten inger starka betänkligheter. En sådan klyvning motverkar
en tillsyn som syftar till en enhetlig tillämpning av principerna för förvaltningsförfarandet,
vilka är desamma för statliga och för kommunala
myndigheter. Vidare har den statliga och den kommunala förvaltningen i
stor utsträckning sådant samband att en uppdelning framstår som praktiskt
ogenomförbar. Som exempel nämns länsstyrelsernas överprövning av byggnadsnämndernas
verksamhet och frågor angående administrativa frihetsberövanden.
Det är JO:s bestämda uppfattning att det inte går att dela upp
tillsynen över förvaltningen mellan en ombudsman för den kommunala och
en för den statliga förvaltningen. Hela den offentliga förvaltningen måste i
alla avseenden vara underkastad tillsyn av samma organ.

Också JK avvisar tanken på en särskild ombudsman för kommunalförvaltningen
och åberopar därvid liksom JO att första instans inte bör stå
under kontroll av en annan ombudsman än överinstanserna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Tillsynen över taxeringsväsendet

Utredningens förslag att ombudsmannainstitutionen skall utöva effektivare
kontroll över taxeringsförfarandet har inte mött någon erinran.
Flera remissorgan, t. ex. JO, JK och advokatsamfundet, har särskilt
framhållit att det behövs en intensivare tillsyn för att stärka den enskildes
rättsskydd.

Förvaltningsdomstolskommittén vill varna för att alltför mycket lita till
ombudsmannainstitutionen för att nå effektivare kontroll på skatteområdet.
På grund av JO:s växande arbetsbörda är det angeläget att han inte tvingas
ta befattning med ett stort antal skattefrågor, som juridiskt sett är av
tämligen speciell natur och bättre lämpar sig för behandling av ett särskilt
mera sakkunnigt övervakningsorgan. Önskemål om ökat rättsskydd kan
tillgodoses genom att åtminstone vissa tillsynsbefogenheter anförtros åt någon
myndighet med särskild sakkunskap på skatteområdet, t. ex. riksskattenämnden
eller en framtida riksskattestyrelse.

Kammarrätten berör frågan om det på beskattningsområdet finns brister i
medborgarnas rättsskydd. Det framhålls att även om förbättringar i speciella
hänseenden bör eftersträvas de grundläggande reglerna och organisationen
av taxeringsväsendet i huvudsak är tillfredsställande. Det finns knappast
fog för en kritik av innebörd att systemet som sådant ställer de skattskyldiga
utan tillräckligt rättsskydd. Kammarrätten anser att det största bidraget till
ökad rättssäkerhet inom beskattningsområdet just nu torde vara att minska
rekrytcringssvårigheterna genom att göra tjänsterna inom skatteadministrationen
ekonomiskt och karriärmässigt mer eftersträvansvärda. Från rättssäkerhets-
och tillämpningssynpunkter skulle det vidare vara värdefullt, om
ombudsmannakontrollen inriktas mer på att belysa sådana frågor av principiell
och central betydelse, som aktualiseras genom ny lagstiftning eller
av annan särskild anledning.

Några remissinstanser tar upp frågan om det är möjligt att öka den enskildes
rättsskydd i skatteärenden genom att upphäva åtalsskyddet
enligt RF 113 §.

JO, hovrätten för Nedre Norrland, advokatsamfundet och juristförbundet
anser att åtalsskyddet inte bör bestå. Som skäl anförs bl. a. att det inte längre
är sakligt motiverat att beskattningsnämnderna skall fullgöra sina funktioner,
som berör nästan alla medborgare, utan rättsligt ansvar för sina beslut
i materiellt hänseende. Om arvodena till taxeringsnämndsordförandena
höjs till skälig nivå torde det enligt advokatsamfundets mening inte bli
alltför svårt att finna kompetenta och villiga personer för uppdraget, även
om åtalsskyddet upphävs.

Kammarrätten och riksskattenämnden betonar att kraven på ett tillfredsställande
rättsskydd för den enskilde främst bör tillgodoses inom ramen för

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

det ordinära taxeringsförfarandet. De sätter i fråga om det är lämpligt att
vidga området för ombudsmannatillsynen beträffande taxeringsväsendet.
Riksskattenämnden vill inte bestrida att skäl av principiell natur numera
knappast kan åberopas för att taxeringsmän i ansvarshänseende skall inta
en annan ställning än tjänstemän och förtroendevalda ledamöter i andra
kommunala nämnder. Det är emellertid av praktiska skäl nödvändigt att
behålla åtalsskydd. Nämnden pekar bl. a. på taxeringsförfarandets speciella
natur och de många uppskattnings- och värderingsfrågor som taxeringsbesluten
rymmer. Vidare kommer de rådande svårigheterna att rekrytera ordförande
och kronoombud att öka, om åtalsskyddet tas bort.

Även länsstyrelsen i Jämtlands län nämner att ökade rekryteringssvårigheter
utgör ett skäl mot att ta bort åtalsskyddet. Det anses tvivelaktigt om
det är möjligt att motverka dessa nackdelar genom att höja arvodena. Länsstyrelsen
påtalar också att det är risk för att de skattskyldiga väljer att vända
sig till ombudsman med sina klagomål i stället för att följa meddelad besvärshänvisning.

JO framhåller att om åtalsskyddet upphävs och fullständigt ämbetsansvar
införs för ledamöterna i beskattningsnämnderna, det kommer att krävas
ytterligare någon erfaren skattejurist på vederbörande ombudsmannakansli
utöver den byråchefstjänst som utredningen har föreslagit.

Inriktningen av inspektionsverksamheten

JO anser att det inte råder någon tvekan om att det behövs en väsentlig
vidgning av inspektionsverksamheten över den civila statsförvaltningen.
Inspektionerna bör, som utredningen har uttalat, omfatta
också centrala verk och myndigheter. Till följd av den ständigt fortgående
delegeringen från Kungl. Maj :t torde dessa myndigheter numera sköta en
betydande del av den statliga maktutövningen över de enskilda medborgarna.
Den maktutövning som har delegerats till de centrala ämbetsverken är
undandragen konstitutionsutskottets granskning. Då JO hittills har saknat
resurser för inspektion av denna växande del av statsförvaltningen, har någon
från riksdagen härrörande rättskontroll över lagstiftningens efterlevnad
på området faktiskt inte förekommit i vidare mån än att vissa ärenden eller
principfrågor genom individuella klagomål har kommit under JO:s prövning.
Målet för inspektionsverksamheten behöver dock inte vara en lika
regelbundet återkommande kontroll som den man eftersträvar beträffande
de lägre instansernas verksamhet.

Betydelsen av ökad kontroll över de centrala förvaltningsmyndigheterna
understryks också av exekutionsväsendets organisationsnämnd, socialstyrelsen
och länsstyrelsen i Jämtlands län.

Utredningens förslag att inspektionsverksamheten beträffande f ö rsvarsväsendet
i viss mån skall minskas, inte bara i fråga om den eko -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

nomiska förvaltningen, har kritiserats av ÖB, häradshövdingef öreningen
och auditörföreningen. De anser det angeläget att MO får utöva tillsyn över
försvaret i samma utsträckning som hittills.

Organisatoriska frågor m. m.

Ställföreträdarnas tjänstgöringstid

Sex remissinstanser kritiserar utredningens förslag att den tid som ställföreträdaren
äger tjänstgöra samtidigt med ombudsmannen skall minskas
till högst tre månader om året.

JO framhåller att om antalet ombudsmän begränsas till två ställföreträdarna
måste utnyttjas i avsevärt större utsträckning än tre månader. Det
blir annars omöjligt att intensifiera tillsynsverksamheten i den utsträckning
som utredningen har förordat. Vidare måste i sådant fall de föreslagna
möjligheterna att lämna klagomål utan prövning utnyttjas i så stor omfattning
att det väcker allvarliga betänkligheter. Socialstyrelsen anser förslaget
att begränsa dubbleringstiden till tre månader vara orealistiskt. För
att ombudsmännen skall få en viss marginal föreslår länsstyrelsen i Uppsala
län en dubbleringstid om sex månader.

Länsstyrelsen i Östergötlands län, journalistförbundet och stadsfullmäktige
i Linköping sätter i fråga om inte den nuvarande dubbleringstiden om
nio månader bör behållas. Enligt länsstyrelsen och journalistförbundet bör
man avvakta resultatet av de föreslagna reformerna innan tiden reduceras.
Stadsfullmäktige i Linköping anser att man genom att behålla den gällande
dubbleringstiden kan skydda sig mot risken att ombudsmännen på grund
av arbetsbördan begagnar de föreslagna möjligheterna att avvisa klagomål
i alltför stor omfattning.

Frågan om ställföreträdarens tjänstgöring vid en organisation med tre ombudsmän
berörs i ett par yttranden. JK finner att man vid en övergång till tre
ombudsmän bör återknyta till regeringsformens tanke att ställföreträdarna
skall vara vikarier för ombudsmännen under deras ledigheter och inte extra
ombudsmän som tjänstgör samtidigt med ombudsmännen. JK framhåller
vidare att det av flera skäl inte är någon helt tillfredsställande ordning att
en ämbetsman viss kortare tid av året tjänstgör som ombudsman och återstående
tid i ordinarie tjänst under ombudsmans tillsyn, kanske bland kolleger
som har varit underkastade hans granskning. Grundlagarna binder
inte helt riksdagen vid att utse en särskild ställföreträdare för varje ombudsman.
I RF 97 § liksom i RO 68 § utsägs sålunda endast att så »bör» ske.
Att detta uttryckssätt ursprungligen lär ha varit att uppfatta som liktydigt
med »skall» synes inte behöva hindra att man nu tar fasta på ordalagen.
Man kan alltså inskränka sig till att utse endast en eller två personer att.
vara ställföreträdare för samtliga ombudsmän.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

JO anser att det vid ett system med tre ombudsmän troligen räcker med
en enda ställföreträdare. Denne kan då tjänstgöra under större delen av året
och därvid skaffa sig den erfarenhet och rutin som måste finnas hos ombudsmännen
för att awerkningskapaciteten skall kunna hållas tillräckligt
hög.

Ombudsmännens ämbetstitlar

Utredningens förslag att ge båda ombudsmännen ämbetstiteln JO med
visst tillägg, angivande varderas huvudsakliga ämbetsområde, godtas eller
lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna.

Ett par remissinstanser föreslår dock annan lydelse av tilläggen. ÖÄ förordar
att MO får ämbetstiteln »JO för rätts- och försvar sväsendet». Civilförsvarsstyrelsen
anser att den ombudsman som skall ha tillsynen över den
rent militära verksamheten benämns »JO för domstolsväsendet och krigsmakten».
Försvarets civilförvaltning föreslår ändring av båda de föreslagna
titlarna. Beträffande titeln »JO för domstols- och försvarsväsendet» anmärker
civilförvaltningen att benämningen »försvarsväsendet» numera i fråga
om militära organ och institutioner regelmässigt har ersatts med benämningen
»försvaret». Titeln kan vidare ge anledning till missförstånd, eftersom
förvaltningsdomstolarna ingår i domstolsväsendet men enligt utredningsförslaget
skall stå under tillsyn av ombudsmannen för civilförvaltningen.
Till undvikande av missuppfattning och förväxling bör även dennes ämbetstitel
ändras exempelvis till »JO för den civila förvaltningen», eftersom
försvarets civilförvaltning ofta benämns endast »civilförvaltningen».

Förslaget om en gemensam ämbetstitel avstyrks av MO, förvaltningsdomstolskommittén,
Göta hovrätt och auditörföreningen. Enligt MO:s mening
är den gemensamma ämbetstiteln jämte gemensam expedition i hög grad
ägnad att äventyra den personliga karaktären hos ämbetena. MO anser att
den ene ombudsmannen kan kallas förvaltningsombudsman och den andre
justitieombudsman. De av utredningen föreslagna ämbetstitlarna synes alltför
ohanterliga i skrift och praktiskt taget oanvändbara i muntliga sammanhang.
De är därför uppenbart olämpliga. Även förvaltningsdomstolskommittén
anser det vara av värde för bevarandet av ämbetenas personliga prägel
att ombudsmännen får skilda ämbetstitlar. Kommittén sätter i fråga om inte
benämningen JO bör reserveras för ombudsmannen för vissa domstolar och
för försvarsväsendet. Beteckningen »civilombudsmannen» (CO) synes kunna
användas för dem som har tillsynen över förvaltning och förvaltningsdomstolar.
De av utredningen föreslagna ämbetstitlarna är enligt kommittén
otympliga. De anses också missledande i vad avser tillsynen över förvaltningsdomstolarna.
Göta hovrätt kan tänka sig antingen att behålla de nuvarande
ämbetstitlarna JO och MO eller att kalla den ene »förvaltningsombudsman»
(FO) och den andre JO. Auditörföreningen anser att ombuds -

94 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

männen bör ha sådana ämbetstitlar att de lätt kan hållas isär av allmänheten.

Av de remissorgan som föreslår en ökning av antalet ombudsmän till
tre anser häradshövdingeföreningen och auditörföreningen att ämbetstitlarna
JO och MO bör behållas för två av ombudsmännen. Den tredje bör enligt
häradshövdingeföreningen kallas »riksdagens ombudsman för civilförvaltningen»
(CO) och enligt auditörföreningen »riksdagens förvaltningsombudsman».
Juristförbundet anser att alla tre ombudsmännen bör kallas JO.

Personalorganisationen och delegeringsfrågor

Utredningens förslag att inrätta en gemensam expedition för ombudsmännen
avstyrks av JO, MO, Göta hovrätt, hovrätten för Nedre Norrland
och häradshövdingeföreningen. Enligt JO är de skäl som utredningen har
åberopat för förslaget inte övertygande. MO anser det vara svårt att förstå
hur en gemensam expedition skall kunna medföra en rationellare handläggning
av expeditionsgöromålen eller inbesparing av personal. En sådan expedition
måste kräva nya gemensamma lokaler och kan komma att leda till
allvarliga komplikationer för ombudsmännen själva. Hovrätten för Nedre
Norrland finner det tveksamt om tillräckliga skäl föreligger för en sådan
organisation med de komplikationer som kan uppstå därmed. Från både
ombudsmännens och personalens synpunkt torde det vara en fördel med
skilda expeditioner. Göta hovrätt och häradshövdingeföreningen framhåller
att det är av betydelse att ombudsmännen har en självständig ställning även
i förhållande till varandra. De betvivlar att det i rationaliseringshänseende
är något att vinna med en gemensam expedition.

Delegerade för riksdagens verk anser att det av administrativa skäl är
önskvärt att också ombudsmännens kansli är gemensamt men finner utredningens
motiv för skilda kanslier övertygande.

Vad angår organisationsfrågorna i övrigt säger JO att han inte behandlar
dem närmare, eftersom han förutsätter att han får tillfälle att avge yttrande
om dessa frågor till vederbörande riksdagsutskott, när ställning har tagits
till frågan om antalet ombudsmän. Han säger sig emellertid i stort sett inte
ha något att erinra mot att ämbetena organiseras på det sätt som anges i
betänkandet med undantag dock för förslaget om den gemensamma expeditionen.
MO anser att till dess man får närmare erfarenheter utredningens
förslag till personalorganisation kan godtas utom såvitt avser gemensam expedition
och antalet expeditionsvakter.

Både JO och MO understryker att det är angeläget att lönesättningen för
kanslipersonalen blir sådan att tjänsterna kan besättas med verkligt dugande
krafter.

I 30 § andra stycket instruktionsförslaget föreslås rätt för ombudsmännen
att själva bestämma om ansökningsförfarande skall tillämpas vid

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

tjänstetillsättning. I anslutning därtill påpekar delegerade för riksdagens
verk att numera enligt 9 § tjänstemannastadgan för riksdagen och dess
verk gäller att bl. a. tjänst som kanslichef och byråchef vid ombudsmannaexpeditionerna
inte behöver kungöras ledig till ansökan. Däremot skall
tjänst som byrådirektör och vissa ordinarie lägre tjänster alltid ledigförklaras.
Ett avsteg från denna regel förutsätter ändring av tjänstemannastadgan.
Det vill synas som om skäl saknas för eu dylik åtgärd, även om
man kan säga att det är tämligen meningslöst att ledigförldara exempelvis
byrådirektörstj änsterna. Vidare framhålls att instruktionsförslagets 33 §
om befogenhet att besluta om interimistisk avstängning i disciplinärende
kan utgå, eftersom ombudsmännen har givits sådant bemyndigande genom
25 § tjänstemannastadgan. Däremot kan det vara anledning att ändra 19 §
denna stadga i saklig överensstämmelse med innehållet i den föreslagna
33 §.

Interneringsnämnden anmärker mot avfattningen av det förslag som
avser ombudsmännens möjlighet att till vissa befattningshavare delegera
inspektionsgöromål av mer självständig karaktär (25 §). Om med
förslaget avses att den underordnade tjänstemannen inte äger att på eget
ansvar framställa anmärkningar i anledning av gjorda iakttagelser och att
hans befogenheter skall inskränka sig till att undersöka om sådana förhållanden
föreligger, som bör bringas till ombudsmannens kännedom för
ev. åtgärd av denne, synes enligt nämnden ordet »inspektion» vara en missvisande
beteckning. Enligt vad som hittills torde vara allmänt vedertaget
innebär tjänstemans inspektion av en myndighet att den inspekterande
också äger framställa anmärkningar och fatta de beslut som dessa påkallar.
I 17 § gällande instruktion skils också mellan »inspektionsresor» av
ombudsman och »tjänsteresa» som han äger uppdra åt annan att företa.
Intet synes vara att vinna med att utsudda skillnaden mellan den ena och
den andra funktionen.

Andra organisationsfrågor

Beträffande arbetsmetoderna framhåller förvaltningsdomstolskommittén
att man — som ett led i strävandena att begränsa ombudsmännens
arbetsuppgifter och utan fara för rättssäkerheten eller för allmänhetens
förtroende — kan tänka sig att i en del fall redovisa utredningsmaterialet
mera kortfattat i besluten. Inom kommittén har också satts i fråga om inte
ämbetsberättelserna kan förkortas något. En övergång till mer koncentrerade
redogörelser av de slag som förekommer i gängse rättsfallssamlingar
(NJA, RÅ etc.) torde förtjäna att övervägas. Länsstgrelsen i Uppsala län
understryker betydelsen av att namn inte onödigtvis utsätts i de ärendereferat
som intas i ämbetsberättelserna. I detta sammanhang kan nämnas
att rikspolisstyrelsen sätter i fråga om man inte bör överväga en reglering
i fråga om offentligheten av de till ombudsmännen inkomna anmälningarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Riksskattenämnden, länsstyrelsen i Jämtlands län och advokatsamfundet
ansluter sig till utredningens ståndpunkt att avvisa tanken på att förstärka
ombudsmannainstitutionen genom att införa regionala befattningshavare.
Advokatsamfundet tillägger att det för bevarande av
ombudsmännens auktoritet och förtroendet för deras oväld är av synnerlig
vikt att gränsen mellan tillsyn och rättshjälp inte suddas ut.

Frågan om det behövs en dubbelkontroll genom ombudsmännen
och JK på alla delar av den offentliga verksamheten behandlas i några remissyttranden.
JK anser att frågan om förhållandet mellan JK och riksdagens
ombudsmän kan förtjäna att övervägas vid lämpligt tillfälle. Han tilllägger
att kompetenskonflikter mellan ombudsmännen och JK har kunnat
undvikas i praktiken och att några omedelbart angelägna reformfrågor
knappast föreligger. Länsstyrelsen i Östergötlands län sätter i fråga om det
kan vara adekvat och rationellt att behålla två från varandra fristående kontrollorgan
som JO och JK.

Enligt juristförbundet har frågan om fördelningen av göromålen i förhållande
till JK-institutionen behandlats alltför ytligt av utredningen. Det
synes angeläget att närmare överväga att förstärka JK-ämbetet på sådant
sätt att JK och ej JO får att svara för den löpande inspektionen över domstols-
och åklagarväsendet. JO bör dock ha rätt att inspektera domstol eller
åklagarmyndighet i anledning av enskilds anmälan eller på annan förekommen
anledning.

Enligt JK föreligger skäl att i den mån en allmän författningsreform dröjer
uppmärksamma frågan om ombudsmännens ansvar och forum.

Instruktionsförslaget

I det föregående har redogjorts för remissinstansernas anmärkningar mot
avfattningen av de bestämmelser i utredningens instruktionsförslag som
direkt berör de förut behandlade förslagen. Även i övrigt har en del synpunkter
på utformningen av instruktionen anförts.

Några remissinstanser gör allmänna uttalanden om förslaget.
JO säger sig sakna anledning att i detalj granska instruktionsförslaget, eftersom
den närmare utformningen av instruktionen beror på vilken lösning
som väljs i frågan om antalet ombudsmän och ombudsmannaämbeten. JO
vill emellertid rent allmänt framhålla att ombudsmännen inte bör vara
bundna av så detaljerade bestämmelser som förslaget innehåller. Instruktionen
hör enligt JO utformas på i huvudsak samma sätt som de av Kungl.
Maj :t under hösten 1965 fastställda instruktionerna för centrala verk och
myndigheter.

JK uttalar sig också för en avkortad instruktion. Med hänsyn till ombudsmännens
kvalifikationer och deras skyldighet att årligen redovisa sin
ämbetsförvaltning för riksdagen framstår det för JK som uppenbart, att

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

det är både möjligt och lämpligt att i stor utsträckning överlämna åt ombudsmännen
att handla efter eget omdöme utan detaljreglerande föreskrifter
i instruktionen. En sådan ordning skulle säkerligen också främja arbetets
rationella bedrivande. Hovrätten för Nedre Norrland anser att förslaget
visserligen är rätt kortfattat och inte bereder den som är van att läsa
författningar några svårigheter men att det för den intresserade lekmannen
kanske ställer sig annorlunda. De interna organisatoriska föreskrifterna är
många och skymmer i viss mån föreskrifter av mera allmänt intresse. Hovrätten
rekommenderar därför en viss omredigering av instruktionen och
uppdelning under vägledande rubriker.

I instruktionsförslagets 1 § anges bl. a. att ombudsmännen skall ha tillsyn
över att tjänstemännen fullgör sina tjänsteåligganden samt verka för
att brister i lagstiftningen avhjälps och att en enhetlig och ändamålsenlig
rättstillämpning kommer till stånd. Hovrätten för Nedre Norrland är tveksam
om det i instruktionen bör anges såsom en självständig uppgift att ombudsmännen
har alt verka för enhetlighet och ändamålsenlighet i rättstillämpningen.
Främjandet av en sådan praxis utgör enligt hovrätten en effekt
av ombudsmännens allmänna åliggande att öva tillsyn över lagars och författningars
efterlevnad och att göra framställningar om avhjälpande av
uppmärksammade brister i lagstiftningen. Vidare påpekas ett motivuttalande
att ombudsmännens uppgift att främja en enhetlig och ändamålsenlig
rättstillämpning främst fullgörs genom bl. a. råd och anvisningar vid inspektioner
(bet. s. 219). Med hänsyn till detta kan enligt hovrätten den nyssnämnda
bestämmelsen ge anledning till uppfattningen att ombudsmännen
skall utöva en rådgivande verksamhet som är fristående från tillsynsverksamheten.
Detta torde inte vara väl förenligt med institutionens primära
uppgifter och synes ej heller stå i god överensstämmelse med det konstitutionella
huvudsyftet med institutionen och det därmed förbundna sanktionshotet.

Vid redogörelsen för innehållet i 3 § nämndes att utredningen inte har
funnit det påkallat att i instruktionen inta någon föreskrift om ombudsmännens
s. k. erinringspraxis eller att införa någon rätt att överklaga ombudsmans
beslut. Häradshövdingeföreningen anser att ombudsmännens erinringspraxis
bör konfirmeras genom en instruktionsbestämmelse. Länsstyrelsen
i Uppsala län menar att en tjänsteman, vars förfarande i visst ärende
ombudsman har förklarat vara felaktigt, bör äga rätt att påfordra att åtal
väcks mot honom i anmärkt avseende. Enligt polismästaren i Stockholms
polisdistrikt bör i instruktionen intas en upplysning om möjligheten att hos
första lagutskottet påtala ett förment felaktigt bedömande från ombudsmans
sida. Polismästaren anser vidare att det regelmässiga remissförfarandet
inte alltid ger den förklarande erforderlig ledning för bedömandet av
vilka förhållanden som kan behöva utvecklas eller förklaras. I den mån ombudsman
vid prövning av utredningsmaterialet får anledning kritisera

4 Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

tjänsteman beträffande något förhållande, varöver denne ej tidigare har
avgivit förklaring, måste det krävas att ärendet återremitteras till vederbörande
för förnyat yttrande. Denna princip om tjänstemans hörande synes
polismästaren böra komma till uttryck i den nya instruktionen.

De i 4 § angivna situationerna, när ombudsman främst bör ingripa, kan
enligt förvaltningsdomstolskommittén eventuellt kompletteras genom att
man också anger fall då tjänsteman »i väsentlig mån överskridit sina befogenheter».
En frestelse för tjänstemännen att alltför mycket tänja på maktbefogenheterna
kan nämligen enligt kommitténs mening mången gång föreligga,
i vart fall oftare än de i paragrafen angivna fallen, när tjänsteman
felat av egennytta eller mannamån.

Beträffande föreskriften i samma paragrafs fjärde stycke — som motsvarar
22 § gällande instruktion och ålägger ombudsmännen att med särskild
uppmärksamhet tillse efterlevnaden av de till skydd för tryckfriheten givna
reglerna — erinrar offentlighetskommittén om att nuvarande 22 § anses
syfta även på bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna
handlingars offentlighet (AK prot. 1953 nr 32 s. 34). Denna tolkning
kan inte anses helt otvivelaktig, om avfattningen av föreskriften ändras.
Därför bör en ändrad lydelse även ange allmänna handlingars offentlighet
såsom föremål för ombudsmännens särskilda uppmärksamhet. Eu
annan utväg är emellertid att behålla den nuvarande bestämmelsen helt
oförändrad. Härför talar traditionen och paragrafens språkliga klangfullhet.
Någon tvekan om dess tolkning föreligger inte. Kommittén föredrar för
sin del den senare utvägen.

Med anledning av utredningens förslag i 7 § att lägga åtalsskyldigheten
beträffande vissa befattningshavare i riksbanken och i riksgäldskontoret
på JO för domstols- och försvarsväsendet sätter MO i fråga om inte skyldigheten
bör åvila den ombudsman som har tillsyn över dessa riksdagens
verk.

I anslutning till 10 § sätter RÄ i fråga om inte JK uttryckligen bör undantas
från skyldigheten för åklagare att på begäran biträda ombudsman vid
åtals väckande och utförande.

Den i 12 § intagna bestämmelsen om rättighet för omhändertagna att sända
skrift till ombudsman bör enligt MO utgå, eftersom den inte utgör en instruktionsföreskrift
utan bara en erinran om vad som gäller enligt särskilda
författningar.

Föreskriften i 34 § om förfarandet vid skiljaktiga meningar vid gemensamt
fattade beslut är enligt hovrätten för Nedre Norrland rätt obehövlig,
eftersom riksdagens ombudsmän rimligen måste förutsättas kunna avgöra
ärenden av ifrågavarande art i bästa samförstånd.

Kungl. Ma j:ts proposition nr 32 år 1967

Departementschefen

Den nuvarande organisationen av riksdagens ombudsmannaämbeten grundar
sig huvudsakligen på 1957 års reform av ombudsmannainstitutionen.
Den viktigaste förändringen därefter har varit att den tid varunder ombudsmans
ställföreträdare får tjänstgöra samtidigt med ombudsman har
förlängts, senast år 1963 till högst nio månader om året.

För MO:s del synes den fastställda organisationen ha visat sig tillräcklig.
Dubblering genom ställföreträdare har behövt tillgripas bara i begränsad
utsträckning. Arbetsmängden hos MO har också under det gångna decenniet
hållit sig tämligen konstant.

Hos JO har utvecklingen däremot varit annorlunda. Tillströmningen av
ärenden har sedan år 1957 ökat kraftigt, nämligen från omkring 1 000 åren
1956 och 1957 till drygt 1 700 år 1966. Ställföreträdaren anlitas sedan några
år i sådan utsträckning att hans tjänstgöring motsvarar en hel årsarbetskraft
för ombudsmansuppgifter, och ämbetets personalresurser har ökats
även i övrigt. Det torde dock vara uppenbart att utbyggnaden inte svarar mot
arbetsbelastningens tillväxt. Redan våren 1963 konstaterade vederbörande
riksdagsutskott (KBmLHJ 1963: 1) att det då stod klart att tillströmningen
av ärenden hos JO hade sprängt den ram som drogs upp år 1957. Sedan
detta konstaterande gjordes — uppenbarligen mot bakgrunden av 1962 års
arbetsstatistik för ämbetet — har antalet ärenden stigit med omkring 50 %.
Arbetsbelastningens ökning har medfört växande arbetsbalans som dock de
sista två åren kunnat minskas något. En annan konsekvens har varit att
inspektionsverksamheten har måst inskränkas. Under år 1966 kunde endast
åtta dagar anslås till den reguljära inspektionsverksamheten. Det kan erinras
om att man vid 1957 års reform avsåg att åtta veckor om året skulle
anslås till inspektionerna.

Frågan om ändrad organisation av ombudsmannaämbetena har aktualiserats
vid flera tillfällen. Förslag har väckts i riksdagen bl. a. om klyvning
av JO-ämbetet, så att en särskild ombudsman avdelas för kontroll av den
civila statsförvaltningen eller visst område inom denna. I motioner och i
andra sammanhang har också framförts önskemål om att ett särskilt ombudsmannaämbete
inrättas för tillsynen över den kommunala förvaltningen.
Förslagen att öka antalet ombudsmän har emellertid inte antagits av riksdagen,
som bl. a. har hänvisat till att det personliga momentet i ombudsmännens
ämbetsutövning är av sådant värde att man inte bör avstå därifrån
annat än om detta visar sig ofrånkomligt.

JO-utredningens förslag baseras i huvudsak på två grundläggande tankegångar.
Den ena är att — med anknytning till riksdagens nyssnämnda uttalanden
— en uppdelning av JO-ämbetet på två eller flera ombudsmän anses
inte böra komma i fråga, om det inte är oundgängligen nödvändigt. Till
4f Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

100

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

stöd för den uppfattningen åberopar utredningen sålunda riskerna för att
det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen försvagas. Vidare
framhålls att enhetligheten i ombudsmännens åtgärder och uttalanden kan
minska. Efter att ha undersökt på vilka vägar man kan nå en lindring i
JO:s arbetsbörda finner utredningen att det torde vara möjligt att genom
olika åtgärder, vidtagna inom ramen för en organisation med två ombudsmän,
nå tillfredsställande arbetsförhållanden inom båda ämbetena.

Den andra grundtanken bakom utredningsförslagen är att den enskildes
behov av rättsskydd bör tillgodoses i första hand genom de överinstanser
och vanliga tillsyns- och övervakningsorgan som finns inom rättsväsende
och förvaltning. Det framhålls att ombudsmannainstitutionens kontroll
är av extraordinär natur och utgör en komplettering till övriga rättsskyddsgarantier
inom samhället. Av ombudsmännens ställning som extraordinära
kontrollorgan bör följa att de företrädesvis skall ägna sina resurser
åt angelägna rättssälcerhetsfrågor och befrias från befattningen med ärenden,
som är av bagatellartad natur eller i övrigt är utan saklig betydelse
för den enskilde klaganden eller den allmänna rättssäkerheten. Utredningen
anser därför att ombudsmännens principiella skyldighet att pröva alla klagomål,
som kommer in till dem, bör begränsas genom en möjlighet att i
vissa fall avvisa klagomål och andra framställningar eller lämna dem till
annan myndighet för handläggning.

Utredningens huvudsakliga förslag kan sammanfattas i följande punkter.

1. Ombudsmännens antal skall fortfarande vara två. Båda ombudsmännen
föreslås ha ämbetstiteln justitieombudsman med visst tillägg, angivande
det huvudsakliga tillsynsområdet. Den nuvarande möjligheten att de
facto dubblera ombudsmannaämbetena — genom att JO:s och MO:s ställföreträdare
får tjänstgöra samtidigt med ombudsmannen — begränsas att
avse högst tre månader om året i stället för nuvarande nio.

2. MO får från JO överta tillsynen över domstols- och åklagarväsendet,
kriminalvården och lantmäteriet samt över polisväsendet såvitt angår frågor
som har anknytning till brottsutredningar.

3. Vissa av MO:s nuvarande tillsynsuppgifter slopas. Sålunda befrias han
från skyldigheten alt särskilt kontrollera den ekonomiska förvaltningen inom
försvarsväsendet. Vidare anses hans skyldighet att fortlöpande granska
arrestantkorten beträffande personer som förvaras i militärhäkte kunna
övertas av kriminalvårdsstyrelsen.

4. Ombudsmännens skyldighet att pröva klagomål föreslås begränsad genom
att de får möjlighet att i vissa fall lämna över klagomål till annan myndighet
för handläggning eller att utan prövning i sak avvisa det. Klagomål
angående åklagarväsendet, kriminalvården och mentalsjukvården skall sålunda
kunna lämnas till vederbörande överordnade myndighet för utredning
och prövning, om denna myndighet inte tidigare har prövat saken. Om
klaganden har underlåtit att utnyttja befintlig möjlighet att få rättelse ge -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

101

nom fullföljd av talan eller hänvändelse till överordnad myndighet, skall
klagomålet kunna avvisas. Detsamma gäller, om det uppenbarligen är av
ringa betydelse för klaganden att hans talan vinner prövning. Avvisning
skall också kunna ske, om klagomålet avser händelse som har ägt rum mer
än ett år tidigare. I vissa fall bör avvisning emellertid inte äga rum, framför
allt när klagomål gäller frihetsberövande åtgärd eller riktar sig mot domare
och vissa högre tjänstemän.

5. Beträffande tillsynen över förvaltningen förordas följande. De formella
gränserna för tillsynen över kommunernas verksamhet ändras inte, men en
intensivare inspektionsverksamhet anses böra äga rum inom vissa delar av
den specialreglerade kommunalförvaltningen. I fråga om tillsynen över taxeringsväsendet
förordas ingen annan ändring än att inspektionsverksamheten
intensifieras. Även inom förvaltningen i övrigt bör inspektionsverksamheten
öka, i synnerhet beträffande frihetsberövande åtgärder och i fråga om
centrala förvaltningsmyndigheters verksamhet.

6. Utredningen föreslår en ny instruktion för ombudsmännen, vilken
återspeglar de föreslagna ändringarna, frånsett de under 5 nämnda förslagen
som kommer till uttryck genom motivuttalanden. Beträffande kansliorganisationen
föreslås bl. a. att ombudsmännen får en gemensam expedition
för skriv- och registreringsgöromål men var sitt kansli med kvalificerade
befattningshavare.

Tre av utredningens ledamöter förordar i en gemensam reservation att
tillsynen över kommunalförvaltningen anförtros åt en särskild ombudsman.
De föreslår därför tre ombudsmän, en för den statliga civilförvaltningen,
en för kommunalförvaltningen (och eventuellt taxerings väsendet)
och en för domstols- och försvarsväsendet.

Vid prövningen av utredningens förslag måste huvudfrågan anses vara,
om en effektiv och i övrigt tillfredsställande ombudsmannaorganisation
kommer att kräva två eller flera ombudsmän. Utredningen har som nämnts
funnit att man även i framtiden bör kunna ha bara två ombudsmän, om
man avlastar ombudsmännen vissa nuvarande uppgifter och vidtar andra
organisatoriska ändringar. Utredningens bedömande i det avseendet har
godtagits av de flesta remissinstanserna. En minoritet — som inbegriper
åtskilliga av de remissinstanser vilkas åsikter får anses särskilt tungt vägande
i detta sammanhang — anser dock att de av utredningen föreslagna
åtgärderna inte är tillräckliga. Dessa remissinstanser föreslår i stället en
ökning av antalet ombudsmän, i regel till tre. De har sinsemellan något
skiljaktiga meningar om hur en institution med tre — eller eventuellt flera
— ombudsmän skall organiseras och hur en delning av tillsynsområdet bör
ske mellan dessa. Remissutfallet i frågan om antalet ombudsmän, liksom
självfallet det förhållandet att reservanterna inom utredningen har föreslagit
tre ombudsmän, föranleder att man har anledning att, samtidigt
som utredningens förslag prövas, också överväga en alternativ lösning med

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

tre ombudsmän. Det föreligger alltså två principförslag i den aktuella organisationsfrågan,
låt vara att det ena — tremansalternativet — tillsvidare
inte är enhetligt utformat.

Det ankommer på riksdagen att själv bestämma organisationen för sin
ombudsmannainstitution och att dra upp de närmare riktlinjerna för ombudsmännens
verksamhet. Från Kungl. Maj :ts sida bör alltså inte förekomma
någon bedömning, om utredningens förslag eller en alternativ lösning
är att föredra. Jag anser mig därför endast böra göra en översiktlig
genomgång av remissyttrandena och samtidigt ange vissa synpunkter som
föranleds av att en del detalj förslag berör den samfällda lagstiftningens
område eller medför nya arbetsuppgifter för verk inom den statliga
administrationen.

I fråga om utredningens förslag till en organisation med två
ombudsmän bör först framhållas, att huvudlinjerna i detta har godtagits
av de flesta remissinstanserna. Kritik från vissa av dessa instanser förekommer
dock beträffande en del detaljer i förslaget. Även sådana instanser
som förordar tre eller flera ombudsmän har yttrat sig om skilda delförslag
som har framlagts av utredningen med sikte på en organisation med
två ombudsmän.

Till de förslag som i det föregående har sammanfattats under punkt 1
hör i första hand frågan om antalet ombudsmän. De kritiska remissynpunkterna
i den delen återkommer jag'' till senare. Vidare angavs under
samma punkt frågan vad ombudsmännen skall benämnas efter en sådan
omfördelning av arbetsuppgifterna som utredningen föreslår. De flesta remissinstanserna
godtar att båda ombudsmännen kallas JO med visst tilllägg,
som anger det huvudsakliga ämbetsområdet. En del remissinstanser
förordar dock andra ämbetstitlar eller annan lydelse av tilläggen. — Utredningens
förslag alt dubbleringstiden, då ställföreträdare tjänstgör samtidigt
med ombudsman, förkortas från högst nio till högst tre månader
kritiseras av sex av remissinstanserna, bland dem JO.

Från de synpunkter som Kungl. Maj :t har att beakta bör i detta sammanhang
anmärkas att, om förslaget till nya ämbetstitlar genomförs, detta
föranleder att ändring bör ske i vissa författningar vid sidan av ombudsmannainstruktionen.
Detta gäller författningar i vilka ämbetstiteln MO
förekommer eller vilka utgår från att bara den ene ombudsmannen kallas
JO. De ändringar som i så fall behövs kan vidtas sedan riksdagen har tagit
ställning till organisationen av ombudsmannainstitutionen.

Det under punkt 2 nämnda förslaget, att MO skall överta tillsynen över
vissa områden från JO, godtas av de flesta remissinstanserna men föranleder
vissa invändningar från övriga. Förslaget avstyrks av ÖB, rikspolisstyrelsen,
häradshövdingeföreningen och auditörföreningen, vilka anser
att MO-ämbetet bör behållas i stort sett oförändrat. Från flera håll —-bl. a. av JO, MO och rikspolisstyrelsen — uttalas att tillsynen över polisväsendet
inte bör vara uppdelad utan ankomma på endast en av ombuds -

103

Kungi. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

männen. Olika meningar har vidare kommit till uttryck i vissa andra frågor,
bl. a. vilken ombudsman som bör ha tillsynen över lantmäteriet, exekutionsväsendet
och vissa delar av totalförsvaret.

Beträffande de under punkt 3 nämnda förslagen, att befria MO från
åli§gandet att ha särskild kontroll över den ekonomiska förvaltningen inom
försvarsväsendet och att slopa hans granskning av arrestantkort, kan erinras
om att fyra remissinstanser, enligt vad som nyss sades, anser att
MO:s uppgifter bör vara i stort sett oförändrade. I övrigt godtas de nämnda
förslagen.

Under samma punkt nämns förslaget att kriminalvårdsstyrelsen skall ta
över granskningen av arrestantkorten. Detta har med några få undantaggodtagits
av remissinstanserna.

För egen del vill jag beträffande det sistnämnda förslaget anföra följande.
De militära straffverkställighetsbeslnten bör alltjämt fortlöpande
granskas centralt. Någon invändning mot att uppgiften övertas av kriminalvårdsstyrelsen
torde inte möta från Kungl. Maj :ts synpunkt. Som har
framhållits av utredningen och vissa remissinstanser, har kriminalvårdsstyrelsen
inte några tillsynsbefogenheter gentemot dem som svarar för handläggningen
och verkställigheten i militära mål. I sitt remissyttrande har
kriminalvårdsstyrelsen uttalat, att den borde få befogenhet att utfärda anvisningar
i ämnet. I likhet med utredningen anser jag dock inte att styrelsen,
som är sidoordnad förvaltningsmyndighet i förhållande till domstols-,
åklagar- och försvarsväsendet, bör ha befogenhet att ge anvisningar
för berörda myndigheters handläggning. Enligt min mening torde styrelsen
kunna på ett tillfredsställande sätt fullgöra syftet med granskningen av
arrestantkorten även utan sådan befogenhet. Som utredningen har framhållit,
har styrelsen alltid möjlighet ge uttryck för sin egen uppfattning i
en aktuell fråga. När något förhållande som uppmärksammas vid granskningen
anses böra föranleda vägledande uttalande eller ingripande mot någon
tjänsteman, kan kriminalvårdsstyrelsen vidare lämna över ärendet till
JK för dennes åtgärd. — Det kan tilläggas, att arbetet med att granska
arrestantkorten inte är särskilt omfattande och att överflyttning av denna
arbetsuppgift från ombudsmannainstitutionen till annan myndighet inte
synes vara lika angelägen, om en organisation med tre ombudsmän kommer
till stånd.

Förslagen under punkt 4 om rätt för ombudsman att lämna klagomål
till annan myndighet för prövning och att avvisa klagomål har i princip
mottagits positivt under remissbehandlingen. Beträffande detaljutformningen
av bestämmelserna har man emellertid från ganska många håll föreslagit
jämkningar i olika avseenden. Jag får i den delen hänvisa till remissammanställningen
i det föregående. Det kan dock nämnas att en mera
allmän synpunkt, som har anförts av JO, MO, JK och hovrätten för Nedre
Norrland, går ut på att ombudsmännen bör få friare händer att avvisa
eller överlämna klagomål till annan myndighet.

104

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Från Kungl. Maj :ts synpunkt torde anledning inte föreligga att motsätta
sig att vissa prövningsuppgifter, som f. n. fullgörs av ombudsmännen,
förs över till myndigheter inom den statliga administrationen. I vad
mån detta, om förslaget genomförs, kan ge anledning till personalförstärkning
hos någon myndighet torde få bedömas i senare sammanhang.

Förslaget under punkt 6 att inspektionsverksamheten skall intensifieras
beträffande specialreglerad kommunalförvaltning, taxeringsväsendet och
förvaltningen i övrigt tillstyrks så gott som genomgående. Från vissa
håll förordas — som närmare framgår av remissammanställningen i det
föregående — att kommunalförvaltningen ägnas en intensivare tillsyn än
vad utredningen har förordat. Vissa remissinstansers förslag om en särskild
ombudsman för tillsynen över kommunerna sammanhänger med det
alternativ till ombudsmannainstitutionens organisation som jag senare skall
behandla.

Under punkt 7 nämndes att utredningen har lagt fram förslag till ny
instruktion för ombudsmännen. Vissa invändningar, som har gjorts mot
instruktionens innehåll, framgår av vad som har upptagits under de föregående
punkterna. Förutom att det i övrigt har förekommit formella erinringar
från vissa remissinstanser, har från några håll (JO, JK och hovrätten
för Nedre Norrland) förordats en omredigering av instruktionen så
att den blir mera lättillgänglig och eventuellt kortare.

Som har nämnts föreligger också vissa förslag till en organisation med
t r e o m b u d s in ä n (eller eventuellt flera enligt ett par förslag). Reservanterna
inom utredningen har framlagt ett sådant förslag, som redan har
berörts. Remissinstanserna har i denna del förordat i korthet följande.

JO föreslår ett ombudsmannaämbete, bestående av tre ombudsmän. Preciserade
gränser mellan ombudsmännens tillsynsområden anses ej böra anges
i instruktionen, utan fördelningen av göromålen bör ske genom överenskommelse
mellan ombudsmännen.

Advokatsamfundet för fram en liknande tanke men med den skillnaden
att ämbetet skall förses med det antal ombudsmän som behövs. Skulle en
organisation med skilda ämbeten behållas, bör den förstärkas med ett tredje
ämbete för tillsyn över kommunalförvaltningen.

Juristförbundet föreslår ett JO-ämbete med tre ombudsmän. Dessa anses
böra ha klart avgränsade verksamhetsområden (ett för domstolsväsendet,
åklagarväsendet, kriminalvården, polisväsendet och försvarsväsendet, ett för
den statliga civilförvaltningen och ett för kommunalförvaltningen).

Rikspolisstyrelsen förordar att nuvarande MO- och JO-ämbeten behålls
och att JO-ämbetet förstärks med en eller flera biträdande ombudsmän.

Häradshövdingeföreningen och auditörföreningen föreslår att MO-ämbetet
behålls och att JO-ämbetet delas upp på två ombudsmän. Auditörföreningen
anser att den ena av de sistnämnda huvudsakligen skall behandla klagomål
och den andra utöva initiativverksamhet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 105

JK föreslår tre ombudsmannaämbete!! men uttalar sig inte om tillsynsuppgifternas
fördelning mellan dem.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län och journalistförbundet förordar också tre
ombudsmannaämbeten. Av dessa anses ett böra utöva tillsynen över kommunalförvaltningen.
Deras förslag överensstämmer med andra ord med vad
reservanterna inom utredningen föreslår. Till detta förslag ansluter sig också
skiljaktiga ledamöter i förvaltningsdomstolskommittén, kommunalrättskommittén
och styrelsen för stadsförbundet.

Det kan vidare erinras om att ÖB förordar att MO-ämbetet behålls oförändrat
utan att han uttalar sig om ombudsmannaorganisationen i övrigt.
Vidare kan nämnas att kammarrätten sätter i fråga om JO-ämbetet inte bör
förstärkas med en biträdande ombudsman, dock utan att i nuvarande läge
vilja framlägga något förslag.

Som argument mot en organisation med tre ombudsmän har, som framgått
av vad jag har anfört i det föregående, främst åberopats, att en sådan
ordning befaras leda till en försvagning av det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen.

I anslutning till det nu berörda komplexet av förslag till alternativ lösning
med — i regel — tre ombudsmän, kan tilläggas följande. Om den nuvarande
arbetsbördan inom ombudsmannainstitutionen bedöms vara så stor att den
kräver tre ordinarie ombudsmäns arbetsinsats, följer därav inte att den enda
utvägen är att öka antalet ombudsmän till tre. Möjligheten finns också att

_med en principiell ändring av ämbetenas karaktär — kraftigt inskränka

prövningsskyldigheten eller t. o. m. att slopa denna och i stället ge ombudsmännen
rätt att fritt välja vilka ärenden som skall tas upp till behandling.
Både JO och JK har givit uttryck åt tankegångar av denna innebörd. Något
förslag till sådan lösning har dock inte framförts.

Jag vill erinra om att det genom grundlagsändringar, som slutligt genomfördes
år 1965 (SFS 1965:47), har skapats grundlagsmässiga förutsättningar
för en ökning av antalet ombudsmän.

Tidigare reformer av ombudsmannainstitutionen har brukat gå till så att
en utredning har lagt fram förslag till instruktion, som har remissbehandlats,
och att Kungl. Maj :t därefter — ibland efter smärre formella jämkningar
— har förelagt riksdagen detta instruktionsförslag för godkännande.
I nu rådande läge är det dock uppenbart att en utformning av ny instruktion
i väsentliga delar måste bli beroende på vilket ställningstagande som
sker i fråga om antalet ombudsmän. Jag förordar därför att Kungl. Maj :t
nu inte förelägger riksdagen något förslag till instruktion utan inskränker
sig till att föreslå riksdagen att pröva de föreliggande förslagen till lösning
av principfrågan om ombudsmännens antal. Den formella utformningen
av instruktionen torde kunna ske i anslutning till frågans behandling i
riksdagen.

Det har övervägts om någon ytterligare beredningsåtgärd borde vidtas

106

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

inom Kungl. Maj :ts kansli för att underlätta arbetet inom riksdagen med
detta ärende, som företer en något splittrad bild. Någon egentlig utredningsåtgärd
synes emellertid inte påkallad, eftersom ytterligare utredningsmaterial
knappast behövs i sak. Det är vidare ovisst om en remissbehandling,
t. ex. av de olika uppslagen beträffande alternativet med tre ombudsmän,
kommer att ge närmare vägledning. Vad som återstår torde nämligen närmast
vara att bedöma principfrågan om antalet ombudsmän och de föreliggande
förslagen och remissynpunkterna i övrigt samt att på grundval därav
utforma instruktionen. För att man lättare skall kunna överblicka de under
remissförfarandet framförda alternativen, har inom justitiedepartementet
upprättats en promemoria, som upptar vissa av de frågor, som har aktualiserats.
Promemorian torde få fogas som bilaga 2 till protokollet i detta
ärende.

Utredningen har vidare lagt fram förslag till vissa författningsändringar
utöver dem som jag har anmärkt förut. Prövningen av dessa förslag torde
böra anstå till dess riksdagen har fattat principbeslut i fråga om ombudsmannainstitutionens
organisation. Detta gäller även sådana ändringar som
anknyter till 12 § andra stycket i utredningens instruktionsförslag, som avser
intagens rätt att sända skrifter till ombudsman utan hinder av de inskränkningar
som gäller för honom i fråga om rätten att sända brev och
andra handlingar. Någon invändning mot en sådan ordning torde inte vara
att anföra från Kungl. Maj :ts sida.

I enlighet med vad jag sålunda har anfört föreslår jag att de förut nämnda
förslagen till omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten överlämnas
till riksdagen för prövning.

Departementschefens hemställan

Föredragande departementschefen hemställer, att Kungl. Maj :t genom
proposition föreslår riksdagen att pröva de i det föregående nämnda förslagen
till omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande
av statsrådets övriga ledamöter hemställt
förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall
avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll
utvisar.

Ur protokollet:
Britta Gyllensten

Kungl. Maj:ts proposition, nr 32 år 1967

107

Bilaga 1

1963 års JO-utrednings förslag1
till

Instruktion för riksdagens ombudsmän

Sedan riksdagen antagit instruktion för riksdagens ombudsmän förordnas,
på anhållan av riksdagen, härigenom som följer.

(Nuvarande lydelse)

1 § första stycket.

Riksdagens ombudsmän åligge att
utöva en allmän tillsyn över lagars,
författningars och instruktioners efterlevnad,
militieombudsmannen i
vad de skola tillämpas i militära mål
samt i övrigt av ämbets- och tjänstemän
inom försvarsväsendet ävensom
av dem som under ämbetsansvar
fullgöra uppgifter inom sammanslutningar
eller stiftelser, vilka samverka
med försvarsväsendet, och justitieombudsmannen
i vad de eljest
skola av dem, som äro underkastade
fullständigt ämbetsansvar, tillämpas.

---; dock vare ombudsmännen,

envar i förhållande till den andre, så
ock Konungens justitiekansler undantagna
från tillsyn.

(Föreslagen lydelse)2
1 §•

Riksdagens ombudsmän skola till
antalet vara två och benämnas justitieombudsmän.

Ombudsmännen skola utöva en
allmän tillsyn över att de som äro
underkastade fullständigt ämbetsansvar
i sin tjänsteutövning efterleva
lagar och andra författningar
samt även i övrigt fullgöra sina
tjänsteåligganden. Ombudsmännen
skola jämväl verka för att brister i
lagstiftningen avhjälpas samt för en
enhetlig och ändamålsenlig rättstilllämpning.

Domstols- och åklagarväsendet,
kriminalvården, lantmäteriet och försvarsväsendet
samt polisväsendet i
vad avser frågor, som ha anknytning
till brottsutredningar, stå under den
ene ombudsmannens tillsyn (justitieombudsmannen
för domstols- och
försvarsväsendet). Annan allmän
verksamhet tillhör den andre ombudsmannens
tillsynsområde (justitieombudsmannen
för civilförvaltningen).

Justi tiekanslern är undantagen
från ombudsmännens tillsyn. Ombudsmännen
stå ej under tillsyn av
varandra.

1 Sedan utredningen framlade sitt förslag, har ändrad lagstiftning rubbat förutsättningarna
för förslaget i vissa delar. Detta gäller 15, 20, 30, 32 och 33 §§ i instruktionsförslaget. Ändringarnas
innebörd och konsekvenser för förslaget har berörts i det föregående vid referatet
av utredningens förslag, avsnittet Instruktionsförslaget.

2 Språkliga ändringar utan saklig betydelse har som regel ej utmärkts genom kursivering.

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

1 § andra stycket.

Står den, över vars åtgärd klagan
föres hos ombudsman, för sin ämbetsutövning
ej under hans utan under
den andre ombudsmannens tillsyn,
skall ärendet överlämnas till
denne.

1 § tredje stycket.

Utan hinder av vad ovan sägs äge
ombudsman, då han finner särskilda
skäl därtill, icke blott avgöra hos
honom på grund av förd klagan eller
av annan anledning uppkommen fråga,
som enligt den nyss angivna fördelningen
ej tillhör hans utan den
andre ombudsmannens verksamhetsområde,
utan även till den andre ombudsmannen
hänskjuta fråga, som
eljest ej tillhör dennes verksamhetsområde.

1 § fjärde stycket.

Ombudsman är skyldig att avgöra
ärende som till honom överlämnats.

1 § första stycket.

Riksdagens ombudsmän åligge —
— — att enligt den fördelning nu är
sagd vid vederbörliga domstolar i
laga ordning tilltala eller låta tilltala
dem, som i sina ämbetens utövning
av våld, mannamån eller annan orsak
begått någon olaglighet eller underlåtit
att behörigen fullgöra sina
ämbetsplikter; 4

4 §•

Finner ombudsman någon, vars
ämbetsutövning står under hans tillsyn,
hava felat endast av ovarsamhet,
utan vrång avsikt, må han låta bero
vid vunnen rättelse eller avgiven för -

(Föreslagen lydelse)

2 §•

Visar det sig att ärende som inkommit
till den ene ombudsmannen
faller under den andre ombudsmannens
tillsyn, skall ärendet överlämnas
till denne.

Ombudsman äger, då han finner
särskilda skäl därtill, själv avgöra
hos honom uppkommen fråga som
tillhör den andre ombudsmannens
verksamhetsområde, så ock till den
andre ombudsmannen hänskjuta fråga
som eljest ej tillhör dennes verksamhetsområde.

Ombudsmännen må, när så befinnes
lämpligt, sinsemellan överenskomma
att den ene vid inspektion
av myndighet som står under hans
tillsyn jämväl skall granska förhållande
som tillhör den andre ombudsmannens
tillsynsområde.

Ombudsman är skyldig att behandla
ärende som den andre ombudsmannen
överlämnat till honom.

3 §•

Finner ombudsman att någon i sin
tjänsteutövning brutit mot lag eller
annan författning eller eljest åsidosatt
sin tjänsteplikt, äger ombuds*
mannen åtala eller låta åtala honom
eller vidtaga åtgärd för att förseelsen
må bliva beivrad på disciplinär
väg.

Är felet av ringare beskaffenhet
eller finner ombudsmannen omständigheterna
eljest vara sådana att
åtal eller annan åtgärd som i första
stycket avses kan underlåtas, må

109

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

klaring eller vad eljest förekommit
i saken.

3 § första stycket.

Ombudsman bör förnämligast anmärka
och beivra sådana fel, som
synas honom antingen härröra från
egennytta, vrångvisa, våld eller grov
försumlighet eller bereda en allmän
osäkerhet för medborgares rättigheter
eller, såvitt angår militieombudsmannen,
kunna föranleda, att anstalter
inom försvarsväsendet icke
uppfylla sitt ändamål.

3 § andra stycket.

Särskilt bör ombudsman noggrant
övervaka efterlevnaden av lagar och
författningar angående frihetsberövanden,
vare sig tillämpningen handhaves
av judiciell eller administrativ,
statlig eller kommunal myndighet eller
annan som är underkastad ämbetsansvar.

21 §.

Det åligge ombudsman att besöka,
militieombudsmannen militärhäkten
och arrester samt justitieombudsmannen
övriga anstalter och inrättningar,
där personer vilka berövats
friheten äro intagna, för att göra sig
underrättad om de förvarades eller
intagnas skötsel och underhåll.

De uppgifter, som enligt 54 § kungörelsen
den 19 november 1948 angående
den militära rättsvården inkomma
till militieombudsmannen,
skola av honom granskas. 2

2 §■

Vid fullgörande av vad enligt 1 §
åligger militieombudsmannen skall
han särskilt övervaka efterlevnaden
av

strafflagstiftningen för krigsmakten,
militära rättegångslagen och
därmed sammanhängande författningar; -

(Föreslagen lydelse)

han låta bero vid vunnen rättelse eller
avgiven förklaring eller vad elj est
förekommit i saken.

4 §•

Ombudsmännen böra främst ingripa
i fall, då tjänsteman synes ha
kränkt eller kunnat kränka de medborgerliga
rättigheterna eller av
egennytta, mannamån eller grov försummelse
åsidosatt sin tjänsteplikt.

Ombudsmännen böra, envar inom
sitt ämbetsområde, noggrant övervaka
efterlevnaden av lagar och andra
författningar angående frihetsberövanden,
vare sig tillämpningen handhaves
av judiciell eller administrativ,
statlig eller kommunal myndighet
eller annan som är underkastad ämbetsansvar.
Ombudsmännen skola
besöka anstalter och inrättningar,
där personer som berövats friheten
äro intagna, för att göra sig underrättade
om deras vård och behandling.

Ombudsmannen för domstols- och
försvarsväsendet skall vidare särskilt
övervaka efterlevnaden av bestämmelser
om krigsmäns behandling
och omvårdnad.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

värnpliktslagen samt på grund
därav utfärdade författningar;

bestämmelser om antagande och
entledigande av den vid krigsmakten
fast anställda personal samt om deltagande
i de för krigsmakten anordnade
utbildningskurser;

bestämmelser om krigsmäns behandling
och omvårdnad;

bestämmelser om förvaltningen av
de till försvarsväsendet anslagna
medel samt av försvarsväsendet tillhörande
fastigheter;

bestämmelser om statens upphandlings-
och entreprenadväsende,
i vad de äga tillämpning inom försvarsväsendet,
om anskaffande, underhåll
och vård av materiel; anskaffande
och användande av andra förnödenheter
samt utförande av arbete
för försvarsvåsendets behov;

bestämmelser om förråd, utrustning
och annat, som avser krigsbercdskap;
samt

bestämmelser om expedierande av
beslut och om förvarande och tillhandahållande
såväl av koncept till
utgående expeditioner som av andra
handlingar.

22 §.

Ombudsman bör med synnerlig
uppmärksamhet och nit iakttaga vad
till skyddande av tryckfriheten är
stadgat. 5

5 §•

Skulle antingen hela Konungens
högsta domstol eller av dess ledamöter
en eller flera finnas hava av
egennytta, vrångvisa eller försumlighet
så orätt dömt, att därigenom någon,
emot tydlig lag samt sakens utredda
och behörigen styrkta förhållande,
mistat eller kunnat mista liv,
personlig frihet, ära eller egendom,
eller regeringsrätten eller en eller
flera av dess ledamöter finnas hava
vid prövning av mål låtit sådant förhållande
komma sig till last, vare
ombudsman såvitt rör hans verksam -

(Föreslagen lydelse)

Det åligger ombudsmännen att
med särskild uppmärksamhet tillse
efterlevnaden av de till skydd för
tryckfriheten givna reglerna.

5 §•

Skulle ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten låta sådant
förhållande komma sig till last som
omförmäles i 101 § regeringsformen,
är den ombudsman vars verksamhetsområde
beröres skyldig att mot
honom väcka åtal vid riksrätten.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

hetsområde pliktig att vid riksrätt
den eller de felande under tilltal
ställa samt till ansvar efter lag befordra;
och före ombudsmannen då
alltid s jälv talan.

6 §■

Då riksdagens konstitutionsutskott
enligt 106 § regeringsformen
ställt någon statsrådets ledamot under
tilltal av justitieombudsmannen,
åligge honom att inför riksrätten
själv föra talan.

7 §•

Har riksdagen, dess bankoutslcott
eller revisorer förordnat om åtal mot
fullmäktig i riksbanken eller i riksgäldskontoret
eller mot direktionsledamot
i riksbanken eller riksgäldsdirektören
och chefen för riksgäldskontoret,
där dessa icke äro fullmäktige,
eller hava, i sistberörda
händelse, fullmäktige i riksbanken
beslutat ställa direktionsledamot i
banken under tilltal eller fullmäktige
i riksgäldskontoret förordnat om
åtal mot riksgäldsdirektören och
chefen för riksgäldskontoret, åligge
det justitieombudsmannen att sådan
talan utföra. Yppas anledning till
åtal under tid, då riksdagssession ej
pågår eller revisorerna icke äro församlade,
äge justitieombudsmannen
utan särskilt förordnande väcka åtalet.

8 §•

Beslutar riksdagen beivra sådan
förbrytelse mot riksdagens, dess
kamrars eller utskotts eller någon
enskild riksdagsmans frihet, varom
förmäles i 110 § första stycket tredje
punkten regeringsformen, åligge det
justitieombudsmannen att utföra
åtalet.

Där kammares talman hos justitieombudsmannen
för beivran anmäler
störande uppträdande av åhö -

(Föreslagen lydelse)

6 §•

Då riksdagens konstitutionsutskott
enligt 106 § regeringsformen beslutat
att vid riksrätten väcka åtal mot
statsråd, åligger det den ombudsman,
som utskottet härtill utsett, att
väcka och utföra sådan talan.

7 §•

Har riksdagen, dess bankoutslcott
eller revisorer beslutat om åtal mot
fullmäktige i riksbanken eller i riksgäldskontoret
eller mot direktionsledamot
i riksbanken eller riksgäldsdirektören
och chefen för riksgäldskontoret,
där dessa icke äro fullmäktige,
eller ha, i sistnämnda fall, fullmäktige
i riksbanken beslutat ställa
direktionsledamot i banken under
åtal eller fullmäktige i riksgäldskontoret
beslutat om åtal mot riksgäldsdirektören
och chefen för riksgäldskontoret,
åligger det ombudsmannen
för domstols- och försvarsväsendet
att utföra sådan talan.

8 §•

Beslutar riksdagen beivra sådant
brott mot riksdagens, dess organs
och tjänstemäns eller enskilda riksdagsledamöters
frihet, varom förmäles
i 110 § första stycket tredje
punkten regeringsformen, åligger
det ombudsmannen för domstolsoch
försvarsväsendet att väcka och
utföra åtalet.

Samme ombudsman har att vidtaga
erforderlig åtgärd, därest kammares
talman hos honom för beivran

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

rare till dess överläggningar, ankomme
å justitieombudsmannen att tillse,
att saken varder i laga ordning
behandlad.

10 § första, andra och tredje
punkterna.

I andra fall än de i 5 och 6 §■§
nämnda äge ombudsman att antingen
själv eller genom ombud utföra
de åtal, vartill han finner sig föranlåten.
I mål, som blivit vid underrätt
anhängiggjort, bör ombudsman fullfölja
åtal hos högsta domstolen allenast
när synnerliga skäl därtill äro.
Innan rättegång anstålies, bör ombudsman
lämna den eller dem, vilka
äro i fråga att tilltalas, tillfälle att,
inom kort av honom föreskriven tid,
inkomma med de upplysningar, till
vilka de kunna anse sig befogade.

14 §.

Ombudsman må, när han för sitt
ämbetes utövning det nödigt anser,
övervara domstolars och myndigheters
överläggningar och beslut, dock
utan rättighet att sin mening därvid
yttra, ävensom äga tillgång till alla
domstolars, myndigheters samt ämbets-
och tjänstemäns protokoll och
handlingar.

10 § fjärde punkten.

Av ämbetsmännen i allmänhet må
ombudsman fordra den lagliga handräckning,
som de efter 99 § regeringsformen
äro skyldiga att honom
lämna, samt av alla fiskaler äska biträde
att anställa och utföra åtal efter
de föreskrifter, vilka han bör
dem meddela.

10 § femte punkten.

Vid infordrande av förklaring eller
upplysning äge ombudsman förelägga
vite till högst femhundra kronor;
försuttet vite skall på ombudsmans
begäran uttagas.

11 §•

Skulle ombudsman någon utan
skäl tilltala eller låta tilltala eller

(Föreslagen lydelse)

anmäler störande uppträdande av
åhörare till dess överläggningar.

9 §•

Inför riksrätten skall ombudsman
själv föra talan. I andra fall äger
han uppdraga åt annan att väcka
och utföra åtalet. I mål, som anhängiggjorts
vid underrätt, bör ombudsman
fullfölja talan till högsta
domstolen endast när synnerliga
skäl därtill föreligga.

10 §.

Ombudsman må närvara vid domstolars
och andra myndigheters överläggningar
och avgöranden samt
skall äga tillgång till deras protokoll
och övriga handlingar.

Statliga och kommunala tjänstemän
skola på begäran tillhandagå
ombudsman med utredningar och
yttranden. Åklagare skall på begäran
biträda ombudsman vid åtals väckande
och utförande.

Vid infordrande av förklaring eller
upplysning äger ombudsman förelägga
vite till högst ettusen kronor. Försuttet
vite skall uttagas på begäran
av ombudsmannen.

11 §•

För åtal, som ombudsman väcker
och utför eller låter genom ombud

113

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

genom obehöriga tillmålen och olagliga
påståenden förolämpa, vare han,
lika med åklagare i allmänhet, förfallen
till ansvar härför efter lag och
författningar. För åtal och påståenden,
som ombudsmans ombud utföra
och framställa i enlighet med och
således icke utöver hans föreskrifter,
vare han ansvarig.

15 §.

Klagomål, som hos ombudsman
anföras, böra vara skriftligen avfattade
samt såvitt möjligt med handlingar
och bevis styrkta.

Då klagande sådant begär, låte ombudsman
meddela honom bevis att
han emottagit klagoskriften.

9 §.

Tillsynen över kommunala myndigheter
och befattningshavare skall
ske med beaktande av de särskilda
betingelser, under vilka den folkliga
självstyrelsen arbetar, och med iakttagande
av att den kommunala
verksamheten icke onödigt hämmas.
I sådana fall, då fråga ej är om frihetsberövande
eller uppenbart övergrepp,
bör ombudsman ej ingripa
innan möjligheten till rättelse genom
hänvändelse till kommunal myndighet
eller överklagande av sådan myndighets
beslut prövats.

12 §.

Anföres hos ombudsman klagomål
mot någon som för sin ämbetsutövning
står under hans tillsyn för
utom tjänsten förövat brott eller göres
eljest i ärende, anhängigt hos
ombudsman, påstående eller yppas
misstanke om sådant brott, har om -

(Föreslagen lydelse)

väcka och utföra, är han underkastad
det ansvar som stadgas för allmän
åklagare. Ombudsman är jämväl
ansvarig för de yrkanden och påståenden,
som ombudet framställer
i enlighet med ombudsmannens föreskrifter.

12 §.

Klagomål, som anföras hos ombudsman,
böra vara skriftligen avfattade
samt såvitt möjligt åtföljda av
handlingar, som styrka de omständigheter
på vilka klagomålet grundas
eller som eljest äro av betydelse för
ärendets utredande och bedömande.

Den som är berövad sin frihet må
insända skrift till ombudsmännen
utan hinder av för honom gällande
inskränkningar i rätten att avsända
brev och andra handlingar.

På klagandes begäran skall ombudsmannaexpeditionen
utfärda bevis
att hans klagoskrift inkommit dit.

13 §.

Tillsynen över kommunala myndigheter
och befattningshavare skall
utövas med beaktande av de särskilda
betingelser, under vilka den folkliga
självstyrelsen arbetar, och med
iakttagande av att den kommunala
verksamheten icke onödigt hämmas.

14 §.

Anföres hos ombudsman klagomål
mot någon som står under hans tillsyn
för brott som icke kan anses innebära
åsidosättande av tjänsteplikt
eller göres eljest i ärende, anhängigt
hos ombudsman, påstående eller yppas
misstanke om sådant brott, har

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

budsmannen, därest vederbörande,
om han skulle vara skyldig till brottet,
kan anses i avsevärd mån ha
skadat det anseende som innehavaren
av tjänsten bör äga, att till behörig
åklagarmyndighet överlämna
till ärendet hörande handlingar av
betydelse för sakens bedömande.

13 §.

Uppkommer fråga om enskilt anspråk
på grund av ämbetsbrott eller
annat brott, varigenom ämbetsman
åsidosatt sin tjänsteplikt och är anspråket
icke preskriberat, åligge ombudsman
att biträda med utredning
om brottet, oaktat straff därför förfallit.
Sådan skyldighet föreligger
dock ej då talan om anspråket skall
upptagas av underrätt och det måste
anses vara av ringa betydelse för den
som framställt anspråket att hans talan
vinner prövning.

(Föreslagen lydelse)

ombudsmannen, därest vederbörande,
om han skulle vara skyldig till
brottet, kan anses i avsevärd mån ha
skadat det anseende som innehavaren
av tjänsten bör äga, att till behörig
åklagarmyndighet överlämna
till ärendet hörande handlingar av
betydelse för sakens bedömande.

15 §.

Uppkommer fråga om enskilt anspråk
på grund av ämbetsbrott eller
annat brott, varigenom tjänsteplikt
åsidosatts, och är anspråket icke preskriberat,
åligger det ombudsman att
biträda med utredning om brottet,
oaktat straff därför förfallit. Sådan
skyldighet föreligger dock ej när talan
om anspråket skall upptagas av
underrätt och det måste anses vara
av ringa betydelse för den som framställt
anspråket att hans talan vinner
prövning.

16 §.

Anföres klagomål mot tjänsteman
inom åklagarväsendet, kriminalvården
eller sinnessjukvården och har
klaganden icke utnyttjat förefintlig
möjlighet att vinna rättelse genom
hänvändelse till vederbörande överordnade
myndighet, äger ombudsman
till denna myndighet överlämna
klagoskriften för utredning och
prövning.

17 §.

Då klagomål anföres hos ombudsman
över dom, beslut eller annat avgörande,
som genom överklagande
kan eller har kunnat bliva föremål
för annan myndighets prövning, eller
mot förhållande som på annat sätt
kan eller har kunnat ändras av överordnad
myndighet, äger ombudsmannen,
därest klaganden icke utnyttjat
denna möjlighet att vinna
rättelse, utan prövning avvisa klagomålet.
Avvisning må dock ej äga rum
när fråga är om frihetsberövande
åtgärd eller uppenbart övergrepp el -

115

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

16 §.

Har justitiekansler!! lämnat utan
avseende någon hos honom av enskild
person anmäld klagan, utgöre
detta icke hinder för ombudsman att,
om saken tillhör området för hans
ämbetsutövning, giva klaganden det
lagliga biträde, som ombudsmannen
må finna utav omständigheterna påkallat.

(Föreslagen lydelse)

ler när skäl eljest finnes för klagomålets
upptagande.

18 §.

Ombudsman äger utan prövning
avvisa klagomål, när det uppenbarligen
är av ringa betydelse för klaganden
att hans talan vinner prövning.

19 §.

Klagomål, som anföres senare än
ett år efter det att det påtalade förhållandet
inträffat eller upphört,
skall av ombudsman upptagas till
prövning endast om särskilda skäl
därför föreligga.

Om överklagande skett eller hänvändelse
om rättelse gjorts till överordnad
myndighet, räknas den i första
stycket angivna tiden från det i
anledning därav träffade avgörandet.

20 §.

Då klagomål riktar sig mot tjänsteman
mot vilken åtal för ämbetsbrott
skall upptagas omedelbart av
högre rätt, skall vad i 17—19 §§ stadgas
icke äga tillämpning.

21 §.

Inkommer till ombudsman förfrågan
rörande förhållande som tillhör
området för hans tillsynsverksamhet,
äger han överlämna den till
lämplig statlig eller kommunal myndighet
för direkt besvarande. Om
överlämnandet skall den frågande
underrättas av ombudsmannen.

22 §.

Har justitiekanslern lämnat utan
åtgärd något hos honom av enskild
person anfört klagomål, utgör detta
ej hinder för ombudsman att, om
hans prövning i saken begäres eller
han eljest finner skäl därtill, upptaga
ärendet och däri vidtaga åtgärd.

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

18 §2

Det åligge ombudsman att årligen
till riksdagen avlämna ämbetsberättelse,
innefattande en allmän redogörelse
för förvaltningen av det honom
anförtrodda ämbetet, samt däruti
med avseende på området för
sin ämbetsutövning utreda lagskipningens
tillstånd i riket, anmärka
bristerna i lagar och författningar
samt avgiva förslag till deras förbättring.

Ombudsmans ämbetsberättelse bör
genast vid riksdagens början ingivas
för att kunna i tid hänvisas till
granskning av lagutskott, dit jämväl
i samma ändamål till ombudsmansexpeditionen
hörande ämbetsdiarier,
protokoll och registratur inlämnas.

19 §.

Finner ombudsman att inom området
för hans ämbetsutövning föreligga
brister i lagar och författningar
eller att eljest någon anstalt är nödig
till främjande av allmänt gagn, må
han därom göra framställning omedelbarligen
till Konungen; redogöre
ock i sin berättelse till riksdagen för
alla dylika framställningar.

17 §.

Ombudsman skall årligen företaga
inspektionsresor för att göra sig
noga underrättad om lagskipningens
tillstånd och om de förhållanden i
övrigt, som tillhöra området för hans
ämbetsutövning.

Ombudsman må även förordna
tjänsteman vid sin expedition eller
särskilt anlitad utredningsman att
företaga tjänsteresa för verkställande
i visst fall av undersökning eller
utredning, som befinnes önskvärd 1

(Föreslagen lydelse)

23 §.

Ombudsmännen skola årligen till
riksdagen avlämna ämbetsberättelse,
innefattande en allmän redogörelse
för förvaltningen av de dem anförtrodda
ämbetena under nästföregående
kalenderår. I ämbetsberättelsen
skola ombudsmännen, envar med avseende
på området för sin ämbetsutövning,
utreda lagskipningens tillstånd
i riket, anmärka brister i lagar
eller andra författningar samt avgiva
förslag till deras förbättring.

Ämbetsberättelsen skall av ombudsmännen
avlämnas vid riksdagens
början. För granskning skall
samtidigt till lagutskott inlämnas till
ombudsmännens verksamhet hörande
diarier, protokoll och registratur
från nästföregående kalenderår.

24 §.

Finner ombudsman att inom hans
verksamhetsområde brister föreligga
i lagar eller andra författningar eller
att i allmänt eller enskilt intresse åtgärd
eljest bör vidtagas i anledning
av förelupen felaktighet eller uppmärksammad
ofullständighet, äger
han därom göra framställning direkt
till Konungen. Ombudsmannen
skall i ämbetsberättelsen redogöra
för alla sådana framställningar.

25 §.

Ombudsman skall årligen för inspektion
besöka myndigheter och
tjänstemän för att göra sig noga underrättad
om deras tjänsteutövning,
om lagskipningens tillstånd och om
de förhållanden i övrigt, som tillhöra
området för hans tillsynsverksamhet.

Ombudsman äger förordna tjänsteman
vid sitt kansli eller särskilt
anlitad utredningsman att i visst fall
förrätta inspektion för undersökning
eller utredning av betydelse för ombudsmannens
tillsynsverksamhet. Åt

1 Senaste lydelse av 18 § se SFS 1960:27.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

117

(Nuvarande lydelse)

för ombudsmannens ämbetsverksamhet.

20 §.

Av högsta domstolen given lagförklaring
skall av föredraganden opåmint
tillställas ombudsmännen, och
åligge det den ombudsman, som har
att utöva tillsyn över tillämpningen
av den lag förklaringen avser, att anmäla
förklaringen hos riksdagen och
därvid tillkännagiva, om han finner
densamma olämplig eller under
namn av förklaring ny lag stiftad.

23 §.

Över alla ärenden, som inkomma
till ombudsman, och alla åtgärder,
som han vidtager, skall han låta hålla
fullständiga anteckningar och likaledes
registratur av utgående expeditioner.
Särskilt protokoll skall
föras över vad som förekommit vid
sådana inspektions- och tjänsteresor,
som avses i 17 §.

24 §.i

Under den tid ombudsman åtnjuter
semester, liksom ock då ombudsman
eljest är av laga förfall hindrad
att utöva sitt ämbete, skall detta förestås
av hans ställföreträdare.

Där arbetets behöriga gång det
kräver ävensom då särskilda skäl
därtill eljest föreligga må ombudsman
uppdraga åt sin ställföreträdare
att i den utsträckning som för ändamålet
erfordras förrätta å ämbetet
ankommande göromål, dock högst
under sammanlagt nio månader årligen;
och åligge det ombudsman att 1

(Föreslagen lydelse)

kanslichefen eller byråchef på sitt
kansli eller särskilt anlitad utredningsman
äger ombudsman uppdraga
att utan samband med visst ärende
verkställa inspektion av myndigheter
eller tjänstemän, som av ombudsmannen
angivas.

26 §.

Av högsta domstolen jämlikt 20 §
regeringsformen avgiven lagförklaring
skall av föredraganden tillställas
ombudsmännen. Den ombudsman,
som har att utöva tillsyn över
tillämpningen av den lag förklaringen
avser, skall hos riksdagen anmäla
förklaringen och därvid uppgiva om
han finner den olämplig eller innebära
stiftande av ny lag.

27 §.

Över de ärenden som inkomma till
ombudsman eller av honom upptagas
och över de åtgärder som vidtagas
i dessa skola föras erforderliga
diarier. Registratur skall hållas av
sådana av ombudsmännen utfärdade
expeditioner, som innefatta slutligt
avgörande eller något annat ombudsmannens
ställningstagande i saken.
Särskilt protokoll skall föras över
vad som förekommit vid sådana inspektioner
som avses i 25 §.

28 §.

Under den tid ombudsman åtnjuter
semester eller eljest är av laga
förfall hindrad att utöva sitt ämbete
skall detta förestås av hans ställföreträdare.

Där arbetets behöriga gång det
kräver ävensom då särskilda skäl
därtill eljest föreligga må ombudsman
uppdraga åt sin ställföreträdare
att i den utsträckning som för ändamålet
erfordras förrätta å ämbetet
ankommande göromål, dock högst
under sammanlagt tre månader årligen.
I ämbetsberättelsen skall om -

1 Senaste lydelse av 24 § se SFS 1963:117.

5 Bihang till riksdagens protokoll 1967. 1 samt. Nr 32

118

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

i sin ämbetsberättelse fullständigt
uppgiva, under vilka tidsperioder och
av vilken anledning ställföreträdaren
sålunda tjänstgjort.

26 §.

Å ombudsmans expedition äro anställda
de ordinarie tjänstemän som
angivas i gällande personalförteckning
och därutöver, i mån av behov,
icke-ordinarie personal.

25 § första stycket.

Ombudsmans expedition skall vara
förlagd till huvudstaden och hållas
öppen för allmänheten under den tid
ombudsmannen bestämmer.

27 §.i

Ombudsman antager tjänstemännen
vid sin expedition.

28 §.i

Ombudsman äger bemyndiga
kanslichef och byråchef att på eget
ansvar vidtaga åtgärd för ärendes
beredande.

25 § andra stycket.

När ombudsman för ämbetsresa
lämnar sin expedition och ej finner
skäl att uppdraga åt sin ställföreträdare
att förrätta övriga å ämbetet 1

(Föreslagen lydelse)

budsmannen uppgiva, under vilka
tidsperioder och av vilken anledning
ställföreträdaren sålunda tjänstgjort.

29 §.

Varje ombudsman skall till sitt förfogande
ha ett kansli. För registrerings-,
skriv- och expeditionsgöromål
skall dessutom finnas inrättad en för
ombudsmännen gemensam expedition.

Vid kanslierna och expeditionen
äro anställda tjänstemän enligt personalförteckning
samt annan personal
i mån av behov.

Ombudsmännens kanslier och expedition
skola vara förlagda till huvudstaden.
Expeditionen skall hållas
öppen för allmänheten under den tid
ombudsmännen bestämmer.

30 §.

Ombudsman anställer personal vid
sitt kansli. Personal vid expeditionen
anställes av ombudsmännen gemensamt.

Ombudsman äger bestämma huruvida
tjänst skall kungöras ledig
till ansökan.

31 §.

Ombudsman äger bemyndiga
kanslichef och byråchef vid sitt
kansli att på eget ansvar vidtaga åtgärd
för ärendes beredande. När ombudsman
för tjänsteförrättning lämnar
sitt kansli och ej finner skäl att
uppdraga åt sin ställföreträdare att
förrätta övriga å ämbetet ankommande
göromål, skall han bemyndiga
en tjänsteman vid kansliet eller

1 Senaste lydelse av 27 och 2S §§ se SFS 1965:903. Ändringarna, som genomfördes sedan
utredningen framlagt sitt förslag, innebar att 27 § andra stycket och 28 § första punkten utgick
samt att ordet »må» i 28 § andra punkten ersattes av »äger».

119

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

ankommande göromål, skall han bemyndiga
en tjänsteman vid expeditionen
att under tiden besörja sådana
uppskov ej tålande anteckningar
och meddelanden, som ej innefatta
beslut eller annan ombudsmannen
tillhörande ämbetsåtgärd.

[29 §.]*

[30-32 §§.]i

33 §.

Över ombudsmans beslut rörande
tj änstemans avstängande från tj änst -

(Föreslagen lydelse)

expeditionen att under tiden besörja
brådskande anteckningar och meddelanden,
som ej innefatta beslut eller
annan ombudsmannen tillhörande
ämbetsåtgärd.

32 §.

Bestämmelserna i 18 § första stycket
statstjänstemannalagen den 3
juni 1965 (nr 274) skola gälla kanslichef
och byråchef samt därmed
jämställd och högre tjänsteman vid
ombudsmännens kanslier. Åtal mot
sådan tjänsteman för ämbetsbrott,
som avses i 20 kap. 1—4 §§ brottsbalken,
skall upptagas av Svea hovrätt.

33 §.

I fråga som avses i 26 § statstjänstemannalagen
beslutar den ombudsman
under vilken tjänstemannen lyder
och, beträffande tjänsteman vid
expeditionen, ombudsmännen gemensamt.

34 §.

Förekomma mellan ombudsmännen
skiljaktiga meningar, när de enligt
denna instruktion eller eljest har
att gemensamt fatta beslut, skall den
ombudsmans mening gälla som är
till ämbetsåldern äldst eller, om de
åro lika gamla i tjänsten, den mening
som omfattas av den till levnadsåren
äldste. Skulle överläggningen
avse fråga rörande åtal, disciplinär
bestraffning eller avstängning av
tjänsteman från utövning av tjänsten,
skall dock den mening gälla som
kan anses såsom den lindrigaste.

Har skiljaktig mening förekommit
skall denna antecknas i protokoll eller
eljest på lämpligt sätt.

35 §.

Talan mot beslut rörande tjänstemans
avstängning från utövning av

1 Paragraferna har nu upphört att gälla, se SFS 1965:903.

120

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

(Nuvarande lydelse)

göring och dömande till varning, löneavdrag,
suspension eller avsättning
må besvär anföras hos riksdagens
bankoutskott.

Besvären skola, vid äventyr av talans
förlust, hava inkommit till ombudsmannen
inom tre veckor från
det klaganden fick del av beslutet.
Besvärshandlingar må till ombudsman
inlämnas genom bud eller insändas
med posten i betalt brev och
skola anses ingivna av den som undertecknat
besvärsskriften. Handlingarna
skola anses inkomna då
handlingarna eller avi om försändelse,
i vilken handlingarna finnas inneslutna,
avlämnats till ombudsmannen
eller dennes expedition. Ombudsmannen
har att så snart ske kan
överlämna besvären jämte eget utlåtande
till bankoutskottet.

(Föreslagen lydelse)

tjänsten och dömande till varning,
löneavdrag, suspension eller avsättning,
föres genom besvär hos riksdagens
bankoutskott.

Besvären skola, vid äventyr av talans
förlust, ha inkommit till ombudsmännens
expedition inom tre
veckor från den dag, då klaganden
erhöll del av beslutet. Besvärsinlagan
må inlämnas genom bud eller insändas
med posten i betalt brev och
skall anses ingiven av den som undertecknat
densamma. Handlingen
skall anses ingiven den dag, då handlingen
eller avi om försändelse, i vilken
den finnes innesluten, inkom
till ombudsmannaexpeditionen. Ombudsmannen
eller, i förekommande
fall, ombudsmännen gemensamt ha
att så snart ske kan överlämna besvären
jämte eget utlåtande till bankoutskottet.

Denna instruktion träder i kraft den — — —

Genom instruktionen upphäves instruktionen för riksdagens ombudsmän
den 24 maj 1957 (nr 165).

Efter ikraftträdandet av denna instruktion skall innehavaren av nuvarande
justitieombudsmannaämbete handhava de uppgifter, som ankomma
på ombudsmannen för civilförvaltningen, samt innehavaren av militieombudsmannaämbetet
handhava de uppgifter, som ankomma på ombudsmannen
för domstols- och försvarsväsendet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

121

Bilaga 2

ang. vissa frågor i anslutning till föreslagen omorganisation av
riksdagens ombudsmannaämbeten

(upprättad inom justitiedepartementet)

1963 års JO-utredning avgav i november 1965 betänkandet Riksdagens
justitieombudsmän (SOU 1965:64). I betänkandet föreslås en omorganisation
av ombudsmannaämbetena, varvid bl. a. förordas att det även i fortsättningen
skall finnas två ämbeten men med en gränsdragning mellan dessas
verksamhetsområden som skiljer sig från den nuvarande. Tre reservanter
inom utredningen föreslår tre ombudsmannaämbeten, av vilka det nyinrättade
skall ha tillsyn över kommunalförvaltningen.

Vid remissbehandlingen har de flesta remissinstanserna godtagit huvudlinjerna
i utredningens förslag. En minoritet föreslår dock en ökning av antalet
ombudsmän, i regel till tre.

Frågor om jämkningar i den av utredningen föreslagna organisationen

med två ombudsmän

Rätten att avvisa klagomål och att överlämna klagomål och förfrågningar

till annan myndighet

Utredningen har i denna del föreslagit sex paragrafer (16—21 §§).

Flera remissinstanser har förordat enklare bestämmelser och möjlighet
för ombudsmännen att göra en friare prövning beträffande avvisning och
överlämnande. Vidare har ifrågasatts om inte överlämningsrätt borde finnas
beträffande ytterligare verksamhetsområden (s. 80—85). Viss tveksamhet
har från en del håll uttalats om de föreslagna bestämmelsernas effekt
på arbetsbördan (s. 85, jfr även s. 71 och s. 72 sista raderna);.

De anförda synpunkterna ger anledning till frågan om enklare bestämmelser
med vidsträcktare tillämpningsområde bör gälla och i så fall hur
dessa bör vara utformade. Utkast till bestämmelse beträffande avvisningsrätten
har förts fram av MO och antytts av hovrätten för Nedre Norrland
(s. 80—81). Utkast till en variant, som närmare knyter an till utredningens
förslag i den delen, har tagits upp i 8 § i bilagan till denna PM. — Beträffande
överlämningsrätten har i 9 § i bilagan skisserats en bestämmelse som
är allmännare formulerad än utredningens och som åsyftar att med anledning
av remisskritiken göra överlämnande möjligt i ett större antal fall,
nämligen så snart detta är lämpligt enligt ombudsmannens bedömning.

Ytterligare bör nämnas möjligheten att gå ett steg längre i fråga om avvisning
och ge ombudsmännen en rent diskretionär rätt att bestämma vilka

122

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

klagomål som skall bli föremål för utredning och bedömning. (Jfr JK:s och
JO:s uttalanden på s. 71 och 72.) Med en sådan ändring torde ämbetenas
karaktär principiellt ändras.

Dubbleringstiden

Utredningen föreslår en minskning av dubbleringstiden från nio till tre
månader (s. 53).

Sex remissinstanser kritiserar detta förslag (s. 92). Om en organisation
med två ombudsmän behålls, torde man i samband med dubbleringstiden
också böra ta hänsyn till de remissinstanser som anser att arbetsbördan
kommer att bli för stor för två ordinarie ombudsmäns arbetsinsats (s. 69—
74).

De nämnda remissynpunkterna kan tas till anledning att inte minska
dubbleringstiden. Det kan emellertid också sägas att det är meningslöst att
över huvud taget laborera med en tidsbegränsning på nio månader, eftersom
ställföreträdaren då — i den mån arbetsbelastningen kräver det — faktiskt
tjänstgör på heltid som ombudsman (s. 9). Det kan därför ifrågasättas om
rätten att uppdra åt ställföreträdaren att tjänstgöra samtidigt med ombudsman
bör begränsas endast på det sättet att det skall föreligga behov av sådan
dubblering.

Tiden för inspektioner

Omfattningen av inspektionerna anges inte i instruktionen. Vid 1957 års
reform angavs riktlinjer genom motivuttalande. Utredningen har förfarit på
motsvarande sätt och därvid förordat omkring åtta veckors inspektionstid
på förvaltningsområdet (bet. s. 174). Vidgad inspektionsverksamhet på förvaltningsområdet
rekommenderas särskilt när det gäller den specialreglerade
kommunalförvaltningen och taxeringsväsendet (jfr prop. s. 44, 49 och
51). Beträffande domstols- och försvarsväsendet lämnas öppet vilken tid
som bör anslås till inspektioner (bet. s. 177).

Vidgad inspektionsverksamhet i avsedda hänseenden tillstyrks i regel av
dem som har yttrat sig i den delen. Det finns dock anledning att överväga,
om utrymme kommer att föreligga för en sådan inspektionsverksamhet på
förvaltningens område. Om bara en ombudsman skall finnas för civilförvaltningen,
är det motiverat att fästa uppmärksamhet vid att inspektioner
i föreslagen utsträckning skulle ta en betydande del av den ombudsmannens
arbetskraft i anspråk. En inspektionsvecka torde med nuvarande arbetsformer
för JO:s verksamhet (detaljerade inspektionsprotokoll —- vari
även redovisas granskning av infordrade akter och vissa rättsliga bedömanden
— samt upptagande och slutlig prövning av ett ganska stort antal inspektionsärenden)
torde medföra att ombudsmannen får ett efterarbete
som klart överstiger själva inspektionstiden. Åtta inspektionsveckor skulle,
inspektionstiden inräknad, sannolikt kräva en arbetsinsats motsvarande
mer än en tredjedels ombudsmansarbetskraft, möjligen betydligt mer.

Instruktionens utformning

Utredningen har utformat förslag till ny instruktion (bilaga 1 till prop.).
Förslaget innebär väsentligen en överarbetning av gällande instruktion, varvid
denna har anpassats efter de ändringsförslag i sak som utredningen har
framlagt.

Några remissinstanser (s. 96—97) förordar en mera kortfattad instruktion.
Fråga om en kortare utformning — efter mönster av de statliga verkens
instruktioner av år 1965 — berörs närmare i det följande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967 123

Frågor om organisationen enligt alternativet med tre ombudsmän

Beträffande de närmare synpunkterna i denna del hänvisas till s. 46—
48 och 69—74 och till den sammanfattande översikten på s. 104—105. I det
följande berörs en utökning till tre ombudsmän men ej förslagen om flera
ombudsmän än tre och inte heller frågan om biträdande ombudsmän.

Ett eller flera ämbeten?

Förslagen upptar varianterna

ett ämbete med tre ombudsmän.

två fristående ämbeten, varav ett MO-ämbete (i huvudsak oförändrat) och
ett JO-ämbete, det sistnämnda med två ombudsmän,

tre fristående ämbeten.

Fristående ämbeten torde ställa större krav på klarhet i gränserna mellan
de olika ombudsmännens verksamhetsområden. Om ombudsmännen
däremot ingår i en gemensam myndighet, torde större möjlighet finnas att
anpassa arbetsfördelningen efter omständigheterna. Skapas ett gemensamt
ämbete, behöver dock därav inte följa att det personliga momentet går
förlorat. Om var och en av ombudsmännen får sitt bestämda tillsynsområde
— eventuellt med viss jämkningsmöjlighet — torde någon egentlig förändring
inte behöva uppkomma när det gäller det personliga momentet i
tj änsteutövningen.

I fråga om personalorganisationen blir det i första hand den olikheten att
vid skilda ämbeten varje ombudsman blir chef för sin personal, medan i
annat fall chefskapet biir gemensamt. Beträffande den personal, som skall
stå till förfogande för varje ombudsman, torde någon mera betydelsefull
skillnad inte behöva föreligga. Även om det finns ett gemensamt ämbete,
kan vid utbyggnad av den nuvarande byråorganisationen tillses att till varj e
ombudsman knyts en fast medarbetarstab. För varje ombudsmans tillsynsområde
skulle i så fall finnas en (ev. två) byrå(er). Även skrivpersonalen
torde därvid kunna fördelas på de olika byråerna, om så anses praktiskt (s.
94). Till ombudsmännens gemensamma förfogande skulle i så fall stå kanslichef
och registratorsexpedition.

Eftersom den närmare utformningen av kansliorganisationen inte har
berörts närmare under remissbehandlingen, tas den inte heller upp här.

Frågan om uppdelningen av verksamhetsområdet

De olika uppslagen i fråga om uppdelningen av det totala verksamhetsområdet
framgår av översikten i propositionen på s. 104—105. Beträffande
vissa problem vid en uppdelning mellan statlig och kommunal förvaltning
hänvisas till s. 89—90. Vissa ytterligare gränsdragningsproblem har också
belysts av utredningen (bet. s. 108—111).

Med hänsyn till syftet med denna PM hänvisas här endast till de förslag
som tidigare har förts fram i fråga om delningen av ombudsmännens tillsynsområde
och som i första hand torde böra diskuteras under ett ev. nytt
remissförfarande. Självfallet är ytterligare varianter möjliga. Som en viss
kompromiss mellan de redan föreliggande förslagen kan nämnas möjligheten
att underlåta att göra någon fördelning i instruktionen och i stället låta
ombudsmännen sinsemellan komma överens om arbetsfördelningen. Denna
bör i så fall lämpligen fastställas i en intern arbetsordning, som kan justeras
undan för undan vid behov. En sådan fördelning, fastställd åtminstone
i arbetsordning, torde vara behövlig med hänsyn till bl. a. RF 100 §. När en
sådan fördelning har stabiliserats, kan den ev. skrivas in i instruktionen.

124

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Vill riksdagen från början ange riktlinjer beträffande några speciella
ärendegrupper (t. ex. ang. försvaret, domstolsväsendet, kommunalförvaltningen
e. dyl.), torde detta kunna ske genom motivuttalanden, som kan utgöra
utgångspunkt vid ombudsmännens senare överenskommelse om detaljregleringen.

Instruktionsutkast

För att belysa hur en instruktion kan tänkas utformad, om man tar fasta
på vissa förslag och synpunkter från remissbehandlingen (jfr s. 122 nederst)
har upprättats ett utkast som bifogas såsom bilaga till denna PM. Det
har disponerats efter samma grundprincip som allmänna verksstadgan och
de instruktioner för statliga myndigheter som utfärdades hösten 1965. Instruktionsutkastet
innefattar inte något ställningstagande i sak till de omstridda
frågorna, utan det har tillkommit för att bredda underlaget vid kommande
arbete med instruktionens avfattande. I fråga om antalet ombudsmän
har till utgångspunkt tagits ett av alternativen till lösning med tre ombudsmän
som en ren exemplifiering.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

125

Bilaga till PM

Utkast

till

Instruktion för riksdagens ombudsmän
Uppgifter

1 §•

Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmännen) har tillsyn över att de
tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar, i sin
tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör
sina åligganden. Ombudsmännen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen
avhjälpes och för att enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning
främjas.

Justitiekanslern är undantagen från ombudsmännens tillsyn. Ombudsmännen
står ej under tillsyn av varandra.

2 §•

Ombudsmans tillsyn bedrives genom inspektioner och genom sådana undersökningar
och beslut som kan anses påkallade med anledning av klagomål,
inspektionsiakttagelser eller andra förhållanden.

Ombudsman äger som särskild åklagare väcka åtal, när någon som
står under hans tillsyn i sin tjänsteutövning brutit mot lag eller annan författning
eller på annat sätt åsidosatt något tjänsteåliggande. Kan sådan
gärning beivras genom disciplinärt förfarande, äger han göra anmälan till
den som har disciplinär bestraffningsrätt. Om vissa åklagaruppgifter gäller
särskilda bestämmelser i 17 och 18 §:§.

Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, äger ombudsman
göra framställning i ämnet till riksdagen eller Konungen.

Ombudsmännen skall årligen vid riksdagens början1 lämna riksdagen en
ämbetsberättelse för närmast föregående kalenderår. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av andra och tredje
styckena och för ämbetsförvaltningen i övrigt. 3

3 §•

Det åligger ombudsmännen särskilt att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna
om frihetsberövande!!, om tryckfrihet och allmänna handlingars
offentlighet samt, såvitt angår ombudsman som har tillsyn över försvaret,
bestämmelserna om krigsmäns behandling och omvårdnad.

Ombudsmännen bör främst ingripa, när enskilds rättssäkerhet kränkts
eller satts i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån
eller grov försummelse.

Vid tillsyn över kommunal verksamhet skall ombudsman beakta de särskilda
betingelser under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar. Han bör
icke ingripa så, att den kommunala verksamheten onödigt hämmas.

1 Eventuellt av redigeringsmässiga och tryckeritekniska skäl något senare, t. ex. senast
den 20 januari -

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Organisation

4 §•

Ombudsmännen skall vara tre. Varje ombudsman skall ha ett tillsynsområde.
I arbetsordning meddelas föreskrifter om tillsynsområdes omfattning
och om den inbördes fördelningen av tillsynsområdena.

Efter överenskommelse mellan berörda ombudsmän får tillfälligt avsteg
göras från föreskrifter som meddelats enligt första stycket. På samma sätt
bestämmes vilken ombudsman som skall svara för handläggningen av fråga
som rör mer än ett tillsynsområde.

5 §•

För varje ombudsman skall finnas en ställföreträdare. Samma person
kan vara ställföreträdare för mer än en ombudsman.

När ombudsman åtnjuter semester eller är hindrad att utöva sin tjänst,
tjänstgör ställföreträdaren i hans ställe.

Ombudsman äger vid behov uppdraga åt sin ställföreträdare att utföra
vissa göromål som ankommer på ombudsmannen.

6 §•

Ombudsmännen skall till sitt förfogande ha en gemensam expedition. Vid
denna är anställda en kanslichef, byråchefer och i övrigt tjänstemän enligt
personalförteckning samt annan personal i mån av behov och tillgång på
medel. I mån av behov och tillgång på medel äger ombudsmännen anlita
experter och sakkunniga.

Kanslichefen biträder samtliga ombudsmän. I arbetsordning föreskrives
vilka byråer som skall finnas och vilken arbetsfördelning i övrigt som skall
gälla.

Om klagomål

7 §• ''

Klagomål bör anföras skriftligen. Innehar klaganden handling, som är av
betydelse för ärendets utredande och bedömande, bör den bifogas.

Den som är berövad sin frihet äger sända skrift till ombudsmännen utan
hinder av för honom gällande inskränkningar i rätten att sända brev och
andra handlingar.

På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans klagoskrift
inkommit dit.

8 §.

Ombudsman äger utan prövning i sak avvisa klagomål, om

klaganden underlåtit att utnyttja möjlighet till rättelse genom fullföljd av
talan,

klagomålet avser förhållande som ligger mer än ett år tillbaka i tiden och
klaganden inte anger godtagbart skäl för sitt dröjsmål med att anföra klagomål
eller

det uppenbarligen är av ringa betydelse för klagandens rätt att klagomålet
blir prövat.

Klagomål bör ej avvisas, om det avser frihetsberövande åtgärd eller om
annat särskilt skäl föranleder att det bör upptagas till behandling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

127

9 §.

Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att den lämpligen
kan utredas och prövas av annan myndighet än ombudsman eller justitiekanslern
och har myndigheten ej tidigare prövat saken, äger ombudsman
överlämna klagomålet till denna myndighet för handläggning.

Klaganden skall underrättas, om klagomål överlämnas till annan myndighet.

Allmänna bestämmelser om handläggningen

10 §.

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning
av klagomål och andra ärenden.

Myndigheter och tjänstemän skall lämna ombudsman de upplysningar
och det biträde han begär. Vid begäran om förklaring eller upplysning äger
ombudsman förelägga vite till högst 1 000 kronor. Försuttet vite skall uttagas
på begäran av ombudsmannen.

Ombudsman äger övervara domstolars och andra myndigheters överläggningar
och beslut, dock utan rätt att yttra sin mening. Han skall ha tillgång
till myndigheternas protokoll och handlingar.

11 §•

Även om straff för påstått ämbetsbrott är förfallet, äger ombudsman verkställa
utredning om brottet, om det uppkommer fråga angående enskilt anspråk
i anledning av detta. Sådan utredning bör verkställas, om målsäganden
enligt 22 kap. 8 § rättegångsbalken ej får föra talan om det enskilda
anspråket med mindre talan biträdes av åklagare.

12 §.

Om förekommet fel är av ringare beskaffenhet eller annat särskilt skäl
föranleder det, kan ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan
till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid (erinran),
vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.

13 §.

Ombudsman äger uppdraga åt annan att väcka och utföra åtal.

Beslut att fullfölja talan till högsta domstolen får ej fattas av annan än
ombudsman. I mål, som anhängiggjorts vid underrätt, bör talan fullföljas
till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

14 §.

Om det i ärende hos ombudsman göres påstående eller uppkommer misstanke
om sådant brott, som ombudsman ej äger åtala men som i händelse
av åtal genom annan åklagare kan föranleda tillämpning av 201 kap. 8 §
brottsbalken, skall ombudsmannen lämna handlingarna i saken till behörig
åklagare.

15 §.

Ärende avgöres efter föredragning som ankommer på tjänsteman vid expeditionen
eller särskilt utsedd föredragande. Ombudsman äger dock avgöra
ärende utan föredragning.

128

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna åtgärder.

I fråga om varje beslut skall vid expeditionen finnas handling, varav framgår
vem som fattat beslutet och vem som varit föredragande samt beslutets
dag och innehåll. Registratur skall hållas över särskilt uppsatta beslut.
Protokoll föres vid inspektioner och när protokoll fordras av annan orsak.

Särskilda åklagaruppgifter

16 §.

Om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten gör sig skyldig till
förfarande som avses i 101 § regeringsformen, är den ombudsman vars tillsynsområde
beröres skyldig att väcka och utföra åtal mot honom vid riksrätten.

Om riksdagens konstitutionsutskott enligt 106 § regeringsformen beslutar
att väcka åtal mot statsråd, åligger det den ombudsman som utskottet
utsett härtill att väcka och utföra talan vid riksrätten.

I fall som avses i denna paragraf äger 13 § första stycket ej tillämpning.

17 §.

Har riksdagen, dess bankoutskott eller revisorer beslutat om åtal mot fullmäktig
i riksbanken eller i riksgäldskontoret eller mot direktionsledamot i
riksbanken eller riksgäldsdirektören och chefen för riksgäldskontoret, där
dessa inte är fullmäktige, eller har, i sistnämnda fall, fullmäktige i riksbanken
beslutat ställa direktionsledamot i banken under åtal eller fullmäktige
i riksgäldskontoret beslutat om åtal mot riksgäldsdirektören och chefen
för riksgäldskontoret, åligger det ombudsman att väcka och utföra talan.

Beslutar riksdagen beivra sådant brott mot riksdagens, dess organs eller
tjänstemäns eller enskilda riksdagsledamöters frihet, som avses i 110 §
första stycket tredje punkten regeringsformen, åligger det ombudsman att
väcka och utföra talan. Detsamma gäller om kammares talman hos ombudsman
för beivran anmäler störande uppträdande av åhörare till dess
överläggningar.

Den som beslutat åtal eller gör anmälan enligt denna paragraf bestämmer
vilken ombudsman som skall föranstalta om åtal.

Övriga bestämmelser

18 §.

Samtidigt som ämbetsberättelse lämnas till riksdagen skall diarier, protokoll
och registratur för närmast föregående kalenderår lämnas till vederbörande
lagutskott.

19 §.

Expeditionen skall hållas öppen för allmänheten under tid som ombudsmännen
bestämmer.

20 §.

Ombudsmännen fastställer gemensamt arbetsordning och de allmänna
bestämmelser i övrigt som fordras för arbetet inom expeditionen utöver denna
instruktion.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1967

129

I arbetsordningen eller genom särskilt beslut får överlämnas
till tjänsteman vid kansliet att vidtaga åtgärd för ärendes beredande,
till kanslichef, byråchef eller särskilt utsedd utredningsman att verkställa
inspektion, dock utan rätt att därvid framställa anmärkning eller göra
annat uttalande på ombudsmans vägnar,

till kanslichef att besluta i administrativa frågor av rutinmässig natur.

21 §•

Ombudsmännen tillsätter gemensamt tjänster vid expeditionen samt antager
personal i övrigt.

Utöver vad som följer av 9 § tjänstemannastadgan för riksdagen och dess
verk, äger ombudsmännen besluta att tjänst som byrådirektör skall tillsättas
utan att kungöras till ansökan ledig.

22 §.

När ombudsmännen har att fatta beslut gemensamt, avgöres saken genom
omröstning. Förekommer skiljaktig mening, antecknas den i protokoll eller
på annat lämpligt sätt.

23 §.

Talan mot ombudsmännens beslut i administrativt ärende, som rör tjänsteman
vid expeditionen, föres genom besvär hos riksdagens bankoutskott.

Besvären skall ha inkommit till expeditionen inom tre veckor från den
dag, då klaganden fick del av beslutet. Besvärsinlagan får inlämnas genom
bud eller insändas med posten i betalt brev och skall anses ingiven av den
som undertecknat inlagan. Handlingen skall anses ingiven den dag, då
handlingen eller avi om försändelse, i vilken den finnes innesluten, inkom
till expeditionen. Ombudsmännen skall snarast möjligt överlämna besvären
jämte eget utlåtande till banko utskottet.

Denna instruktion träder i kraft den---—, då instruktionen den 24

maj 1957 (nr 165) för riksdagens ombudsmän upphör att gälla.

130

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1967

Innehåll

Inledning ...................................................... 3

Gällande bestämmelser .......................................... 5

Arbetssituationen hos JO och MO ................................ 8

JO-ämbetet .................................................. 8

MO-ämbetet.................................................. 10

Motioner med förslag om effektivare ombudsmannatillsyn .......... 11

Utredningen.................................................... 14

Allmänna synpunkter......................................... 14

Överflyttning av tillsynsuppgifter från JO till MO................ 18

Begränsning av tillsynen över försvarsväsendet .................. 23

Kontrollen av försvarets ekonomiska förvaltning .............. 23

Granskning av arrestantkort ................................ 25

Begränsning av prövningsskyldigheten .......................... 28

Överlämnande av ärenden till annan myndighet .............. 28

Avvisning av klagomål...................................... 34

Beräknad verkan av begränsningarna......................... 39

Tillsynen över kommunalförvaltningen.......................... 40

Allmänna synpunkter....................................... 40

Omfattningen av tillsynsområdet ............................ 42

Begränsning av prövningsskyldigheten ........................ 43

Inspektionsverksamheten .................................... 44

Frågan om särskild ombudsman för kommunerna.............. 46

Reservationen .............................................. 46

Tillsynen över taxeringsväsendet .............................. 48

Allmänna synpunkter....................................... 48

Frågan om åtalsskyddet enligt RF 113 § bör upphävas.......... 49

Vidgning av personkretsen under ombudsmännens tillsyn ...... 49

Ökad inspektionsverksamhet................................. 49

Inriktningen av inspektionsverksamheten....................... 51

Inspektioner på civilförvaltningens område.................... 51

Inspektioner på domstols- och försvarsväsendets områden ...... 51

Organisatoriska frågor in. m................................... 53

Ställföreträdarnas tjänstgöringstid............................ 53

Ombudsmännens ämbetstitlar................................ 54

Personalorganisation och delegeringsfrågor.................... 55

Andra organisationsfrågor................................... 57

Instruktionsförslaget .......................................... 58

Övriga författningsändringar .................................. 65

Remissyttrandena .............................................. 66

Allmänna synpunkter......................................... 66

Antalet ombudsmän .......................................... 68

Överflyttning av tillsynsuppgifter från JO till MO................ 74

131

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 är 1967

Begränsning av tillsynen över för svar sväsendet .................. 78

Begränsning av prövningsskyldigheten .......................... 79

Tillsynen över kommunalförvaltningen.......................... 85

Tillsynen över taxeringsväsendet............................... 90

Inriktningen av inspektionsverksamheten........................ 91

Organisatoriska frågor m. .................................... 92

Ställföreträdarnas tjänstgöringstid............................ 92

Ombudsmännens ämbetstitlar................................ 93

Personalorganisation och delegeringsfrågor .................... 94

Andra organisationsfrågor................................... 95

Instruktionsförslaget .......................................... 96

Departementschefen ............................................ 99

Hemställan .................................................... 108

Bilaga 1

1963 års JO-utrednings förslag till Instruktion för riksdagens ombudsmän
........................................................ 107

Bilaga 2

PM ang. vissa frågor i anslutning till föreslagen omorganisation av
riksdagens ombudsmannaämbeten .............................. 121

Bilaga till PM

Utkast till Instruktion för riksdagens ombudsmän.................. 125

MARCUS BOKTR. STHLMI967 660651