Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958 (Proposition 1958:32 - a)

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till förordning
om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen
den 23 november 1956 (nr 623), m. m.; given Stockholms
slott den 10 januari 1958.

Under åberopande av bilagda, i statsrådet och lagrådet förda protokoll,
vill Kungl. Maj :t härmed föreslå riksdagen att antaga

dels bilagda förslag till förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen
den 23 november 1956 (nr 623);

dels ock — under förutsättning av slutligt godkännande av det av 1956
års riksdag såsom vilande antagna förslaget till ändrad lydelse av § 22 mom.
2 regeringsformen — härvid fogat förslag till lag angående tillägg till lagen
den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt.

GUSTAF ADOLF

G. E. Sträng

Propositionens huvudsakliga innehåll

Antalet till regeringsrätten fullföljda taxeringsmål har under åtskilliga år
starkt stegrats. Regeringsrättens balans av oavgjorda sådana mål har till
följd härav ökat betydligt och utgjorde vid årsskiftet 1957—1958 5 450 mål.
Under flera år har, trots stegrad avarbetning, en avsevärd eftersläpning med
taxeringsmålens avgörande blivit oundviklig.

Mot bakgrunden härav föreslås i propositionen att fullföljd av talan i
skattemål från kammarrätten till regeringsrätten skall begränsas i viss anslutning
till vad som nu gäller vid fullföljd av talan till högsta domstolen.
Fullfölj dsbegränsningen skall ernås genom en beloppsspärr, summa revisibilis,
differentierad med hänsyn till målets ekonomiska betydelse för den
skattskyldige. Fullföljdsspärren tar sikte på sådana mål, där kammarrättens
utslag, såvitt det gått klaganden emot, avser enbart fråga om höjning
1 Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

eller sänkning av inkomst- eller förmögenhetstaxering. Besvärstalan i inkomsttaxeringsmål
får icke, utan att regeringsrätten meddelat parten tillstånd
därtill, upptagas till prövning, om vad parten tappat i fråga om taxerad
inkomst icke uppgår antingen till minst 500 kronor och tillika minst en
tiondedel av den taxerade inkomsten eller också till minst 5 000 kronor. I mål
om förmögenhetstaxering skall vad parten tappat uppgå till minst 50 000
kronor.

Prövningstillstånd för mål som ligger under beloppsgränsen skall enligt
förslaget kunna meddelas om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning
är av synnerlig vikt, att talan prövas av regeringsrätten (prejudikatdispens),
eller parten visar, att talans prövning eljest skulle ha synnerlig
betydelse utöver det ifrågavarande målet (intressedispens).

Från fullfölj dsbegränsning undantas eftertaxeringsmålen samt huvudparten
av de mål, i vilka klaganden kan åberopa omständigheter som grundar
extraordinär besvärsrätt.

De nya fullföljdsreglerna skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari
1959 men skall inte tillämpas på taxeringar, som verkställts enligt den äldre
taxeringsförordningen.

Kungi. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Förslag

till

Förordning

om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den 23 november

1956 (nr 623)

Härigenom förordnas, att 98 § taxeringsförordningen den 23 november
1956 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

98 §.

1 mom. Talan mot kammarrättens utslag i mål rörande taxering föres hos
Kungl. Maj :t genom besvär, vilka skola vara inkomna till finansdepartementet
inom två månader efter det klaganden erhållit del av kammarrättens utslag.

2 mom. Talan rörande höjning eller sänkning av skattskyldigs till statlig
inkomstskatt eller kommunal inkomstskatt taxerade inkomst må ej, utan
att Kungl. Maj :t meddelat klaganden tillstånd därtill, komma under Kungl.
Maj :ts prövning, om vad klaganden i sådant hänseende tappat i kammarrätten
uppenbarligen icke uppgår antingen till 5 000 kronor eller ock till
en tiondedel av den enligt kammarrättens utslag taxerade inkomsten, i senare
fallet dock minst till 500 kronor.

Utan tillstånd som i första stycket sägs må ej heller talan rörande höjning
eller sänkning av skattskyldigs till statlig förmögenhetsskatt beskattningsbara
förmögenhet komma under Kungl. Maj :ts prövning, om vad klaganden
i sådant hänseende tappat i kammarrätten uppenbarligen icke uppgår
till 50 000 kronor.

Prövningstillstånd må meddelas allenast om det för enhetlig lagtolkning
eller rättstillämpning är av synnerlig vikt, att besvären prövas av Kungl.
Maj :t, eller parten visar, att besvärens prövning eljest skulle hava synnerlig
betydelse utöver det mål, varom är fråga. Prövningstillstånd skall gälla
utslaget i dess helhet, såvitt parten anfört besvär däröver. Meddelas ej tillstånd,
där sådant skolat erfordras för besvärens prövning, skall utslaget std
fast; erinran härom skall intagas i Kungl. Maj :ts beslut.

3 mom. Avser vad klaganden tappat i kammarrätten jämväl annat än
höjning eller sänkning av skattskyldigs taxerade inkomst eller beskattningsbara
förmögenhet eller kan besvärstalan eljest i något hänseende utan
prövningstillstånd komma under Kungl. Maj:ts prövning, skall vad som
stadgas i 2 mom. icke utgöra hinder mot att'' besvären prövas även i övriga
delar.

4. mom. Upplages parts talan till prövning, skola bestämmelserna i 2 mom.
icke utgöra hinder mot samtidig prövning av besvär, som anförts av motpart
eller, om samtaxerade makar fullföljt talan, av make.

Återkallas eller förfaller eljest besvärstalan, av vilken prövningen av annan
talan enligt första stycket är beroende, skall vad där stadgas icke gälla.

5 mom. Bestämmelserna i 2—4 mom. skola ej gälla besvär rörande eftertaxering.
Vad där stadgas skall vidare icke avse besvär över att taxering med

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

tillämpning av 105 § överflyttats å klaganden, ej heller talan om ändring i
kammarrättens utslag på den grund att taxeringen blivit oriktig i något
hänseende, varom förmäles i 100 § första stycket under 1)—5).

6 mom. Kunna besvär över kammarrättens utslag ej komma under Kungl.
Maj :ts prövning med mindre prövningstillstånd meddelats, skall kammarrätten
i samband med underrättelse om besvärs anförande giva det tillkänna.
Därvid skall angivas på vilka grunder sådant tillstånd må meddelas, så ock
eljest de villkor, under vilka parts besvärstalan må komma under Kungl.
Maj :ts prövning.

Anser klagande, att underrättelse, som kammarrätten enligt första stycket
meddelat, är oriktig, äge han i samband med besvär över utslaget påkalla
prövning av frågan.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1959; dock att äldre bestämmelser
fortfarande skola gälla i fråga om besvär rörande taxering, som verkställts
eller bort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare år.

Förslag

till

Lag

angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)
om Kungl. Maj:ts regeringsrätt

Härigenom förordnas, att i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt
skall införas en ny paragraf, benämnd 1 a §, av nedan angiven lydelse.

1 a §.

Vid behandling av fråga huruvida talan må komma under regeringsrättens
prövning, där enligt författningarna särskilt tillstånd därtill kräves,
skola tre regeringsråd deltaga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t
Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 6 december
1957.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden
Nilsson, Sträng, Andersson, Lindell, Lindström, Lange, Lindholm,
Kling, Skoglund, Edenman, Netzén, Kjellin, Johansson.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om f ullföljdsbegrånsning
i skattemål samt anför därvid följande.

I. Inledning

Den stora ökningen av regeringsrättens arbetsbelastning under senare år
har i flera olika sammanhang varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet.
Åtgärder har tid efter annan vidtagits för att komma till rätta med
den växande balansen av oavgjorda mål. Hittills har dessa åtgärder främst
syftat till att genom tillfällig utvidgning av antalet ledamöter i regeringsrätten
skapa de nödvändiga förutsättningarna för att målbalansen skall kunna
nedbringas. Vid sidan härom har diskuterats bl. a. möjligheten att genom
en begränsning av fullföljdsrätten minska tillströmningen av taxeringsmålen,
vilka utgör den helt dominerande parten av balanserade mål.

En förberedande undersökning angående en reglering av fullfölj dsrätten
i taxeringsmål verkställdes på sin tid, på anmodan av chefen för justitiedepartementet,
av numera landskamreraren Harry Sterner. Undersökningen,
som redovisades i en den 5 juni 1952 dagtecknad promemoria, granskades
sedermera av regeringsrättens ledamöter, vilka den 5 oktober 1954 yttrade
sig över densamma.

I promemorian gjordes bl. a. en allmän hänvisning till möjligheten att i
analogi med vad nu gäller för fullföljd till högsta domstolen låta fullföljden
till regeringsrätten bli beroende av särskilt tillstånd av rätten. Denna tanke
utvecklades närmare i regeringsrättsledamöternas yttranden. I flertalet av dessa
anmäldes en positiv inställning till en närmare undersökning av denna möjlighet.
Beträffande utformningen av eventuella regler angående prövningstillstånd
yppades emellertid i viss mån divergerande meningar. De olika
uppslag, som sålunda framkom, måste emellertid bli ytterligare utredda

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

och belysta till sina konsekvenser, innan det var möjligt att taga slutlig
ställning till lämpligheten av de ifrågasatta åtgärderna.

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 6 maj 1955 tillkallade dåvarande
chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, regeringsrådet
F. A. I. Lundevall samt verkställande direktören i Svenska bankföreningen,
f. d. regeringsrådet S. J. M. Strömberg för att verkställa utredning angående
möjligheterna att begränsa tillströmningen av taxeringsmål till regeringsrätten.
Tillika uppdrogs åt Lundevall att såsom ordförande leda utredningens
arbete.

Utredningen antog benämningen Utredningen om fullföljdsrätt i skattemål.

Utredningsmännen har med skrivelse den 28 december 1956 avgivit betänkande
»Fullföljdsbegränsning i skattemål» (SOU 1957:3). I betänkandet
framlägges förslag om att besvär över kammarrättens utslag i mål om
inkomst- eller förmögenhetstaxering skall få komma under regeringsrättens
prövning endast efter särskilt prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall,
frånsett vissa fall då speciellt intresse av prövning föreligger, icke kunna
lämnas vid beloppstvister, med mindre den fullföljda talan går ut på ändring
till belopp, som överstiger ett efter särskilda grunder beräknat belopp
(summa revisibilis). De föreslagna bestämmelserna ansluter sig nära till
motsvarande regler för fullföljd av talan till högsta domstolen. Förutom
bestämmelserna om prövningstillstånd föreslår utredningen bl. a. vissa föreskrifter
om det processuella förfarandet i regeringsrätten.

I betänkandet framlägges följande författningsförslag, nämligen

1) förslag till förordning med särskilda bestämmelser om fullföljd i regeringsrätten
av talan i vissa skattemål;

2) förslag till lag om ändring i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj :ts
regeringsrätt; samt

3) förslag till förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen
den 23 november 1956 (nr 623).

Utredningens författningsförslag torde få som bihang fogas vid detta protokoll.

Över utredningens betänkande har, efter remiss, yttranden avgivits av
regeringsrättens ledamöter, statskontoret, justitiekanslersämbetet, kammarrätten,
riksräkenskapsverket, riksskattenämnden, generalpoststyrelsen, överståthållarämbetet,
länsstyrelserna i samtliga län, allmänna ombudet hos mellankommunala
prövningsnämnden, besvärssakkunniga, Taxeringsnämndsordförandenas
riksförbund, Föreningen Sveriges taxeringsintendenter,
Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges
akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk,
Sveriges lantbruksförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges köpmannaförbund,
Sveriges grossistförbund, Svensk industriförening, Sveriges hantverks-
och småindustriorganisation, Sveriges redareförening, Svenska bankföreningen,
Sveriges advokatsamfund, Föreningen Auktoriserade revisorer,
Svenska revisorssamfundet och Skånes handelskammare.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 är 1958

Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund och Svenska bankföreningen
åberopar ett av näringslivets skattedelegation för nämnda organisationer
jämte vissa andra upprättat gemensamt yttrande. Detta yttrande
betecknas i fortsättningen såsom avgivet av skattedelegationen. Gemensamt
yttrande har även avgivits av Sveriges köpmannaförbund och Sveriges hantverks-
och småindustriorganisation.

Innan frågan om en fullföljdsreglering närmare tages upp till diskussion
skall i det följande något redogöras för regeringsrättens nuvarande organisation
och arbetsformer.

II. Regeringsrättens organisation och arbetsformer

De grundläggande föreskrifterna angående regeringsrättens sammansättning
och verksamhet återfinnes i §§ 18, 22, 23 och 25 regeringsformen samt
i lagen den 26 mcij 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt (regeringsrättslagen).

Konungens rätt att pröva och avgöra besvär, som jämlikt författningarna
må hos Konungen fullföljas i statsdepartementen, d. v. s. besvär över administrativa
myndigheters beslut, skall enligt § 18 regeringsformen i den omfattning,
som bestämmes i särskild lag, uppdragas åt minst sju av Konungen
utnämnda personer, som förvaltat civil beställning samt däruti ådagalagt
insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och utgör Konungens
regeringsrätt. Minst två tredjedelar av hela antalet regeringsråd skall ha
fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti domareämbeten må
nyttjas. En av regeringsrättens lagfarna ledamöter skall enligt § 21 regeringsformen
tjänstgöra i lagrådet. I § 22 regeringsformen stadgas, att i
regeringsrätten mål kan prövas och avgöras av fem ledamöter, så ock av
fyra, där tre av dem är om slutet ense.

Om regeringsrättens organisation och verksamhet stadgas vidare i 1 §
regeringsrättslagen, att regeringsrätten skall utgöras av sju regeringsråd.

Såsom redan nämnts bar det, med hänsyn till den under årens lopp ökade
tillströmningen av mål till regeringsrätten och arbetsbalansens därav
föranledda ökning, befunnits nödvändigt att provisoriskt förstärka arbetskrafterna
i regeringsrätten. År 1946 bestämdes att antalet regeringsråd skulle
ökas till tio från och med den 1 oktober samma år. Från och med den
1 oktober 1952 ökades antalet ytterligare med tre ledamöter. Även denna
förstärkning har emellertid befunnits otillräcklig. I enlighet med förslag
av Kungl. Maj :t genom proposition nr 52 till 1956 års riksdag beslöt riksdagen
att regeringsrätten från och med den 1 oktober 1956 till och med den
30 september 1960 eller, om särskilda förhållanden föranleder därtill, den
tidigare dag som Kungl. Maj :t bestämmer, skall utgöras av sexton regeringsråd.
Därefter skall antalet regeringsråd åter nedbringas till sju, i den mån
så kan ske till följd av inträffade ledigheter. Bestämmelserna härom har

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

upptagits i lagen den 23 mars 1956 (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens
antal.

Efter den senaste utökningen av ledamöternas antal arbetar regeringsrätten
på tre avdelningar. De i regeringsrätten tjänstgörande ledamöterna äger
sig emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten med iakttagande av att regeringsrättens
arbete skall fortgå minst fyrtio veckor om året. Föredragning
på de tre avdelningarna sker sammanlagt 40 timmar i veckan mot sammanlagt
32 timmar i veckan enligt den indelning, som var rådande närmast därförut.
Måndagen användes till återställning av mål, som föredragits under
den föregående veckan, och då justeras beslutade utslag.

Jämlikt § 25 regeringsformen skall ärendena beredas till föredragning och
avgörande i regeringsrätten i det departement, vartill de hör enligt Kungl.
Maj :ts stadga den 29 juni 1950 (nr 401) angående statsdepartementen.

Förordnande att inom vederbörande departement bereda och inför regeringsrätten
föredraga ärende meddelas enligt 6 § regeringsrättslagen av
Kungl. Maj:t. I vissa departement har för beredningen och föredragningen av
dessa ärenden förordnats särskilda regeringsrättssekreterare. I ettvart av
social-, ecklesiastik- och inrikesdepartementen finns en regeringsrättssekreterare
samt i kommunikationsdepartementet två. Finansdepartementets
ärenden föredrages av ett kansliråd, som tillika är chef för departementets
regeringsrättsbyrå, samt av 18 regeringsrättssekreterare. De till de övriga
departementen hörande ärendena föredrages av därtill förordnade departementstjänstemän.
Dessutom anlitas i vissa fall särskilda föredragande.

Närmare föreskrifter angående behandlingen inom statsdepartementen
av ärenden, som tillhör regeringsrätten, meddelas i en av Kungl. Maj :t den
18 juni 1926 (nr 227) utfärdad stadga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

III. Behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder

Utredningen

Utredningens synpunkter på behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder
underbygges av visst i betänkandet redovisat statistiskt material. Utredningens
material har i det följande kompletterats med uppgifter för året 1956.

Ökningen av regeringsrättens arbetsbelastning under senare år framgår
av följande uppgifter rörande antalet inkomna, avgjorda och balanserade
mål. I antalet avgjorda mål inbegripes återkallade, till annan myndighet
överlämnade eller eljest avförda mål.

År	Under året	Vid årets utgång balanserade
inkomna	avgjorda
1940	1888	2 081	792
1941	2 206	2 068	933
1942	2 283	2 207	1009
1943	2 664	2 592	1082
1944	3 009	2 473	1618
1945	3 027	2 368	2 281
1946	3 333	2 466	3150
1947	3171	2 898	3425
1948	2 937	2 703	3657
1949	3 012	2 633	4 036
1950	3 221	2 668	4 589
1951	3 022	2 708	4 909
1952	3 380	2 643	5 646
1953	3 912	3 466	6 091
1954	3 658	3 744	6 005
1955	3 865	3 768	6102
1956	4 382	3 862	6 622

De särskilda departementens andel i målfrekvensen och målbalansen framgår
av följande sammanställning för åren 1949—1956. Uppgifterna är hämtade
från arbetsberättelserna för nämnda år.

	1949	1960	1951	1952	1953	1954	1955	1956
Justitiedep:t Ink.	68	80	78	95	122	145	148	177
Avg.	67	82	80	85	113	150	154	167
Bal.	12	10	8	18	26	21	15	25
Utrikesdepit Ink.		1
Avg.		1
Bal.		0
Försvarsdep:t Ink.	19	20	19	13	11	11	5	2
Avg.	19	23	21	13	8	9	9	3
Bal.	7	4	2	2	5	7	3	2

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

		1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955	1956
Socialdcp:t	Ink.	201	184	183	168	167	173	175	281
Avg.	195	181	202	152	167	177	171	231
	Bal.	45	48	29	45	45	41	45	95
Inrikesdep:t	Ink.	284	355	339	309	313	335	320	269
Avg.	274	331	326	331	326	315	276	227
	Bal.	99	123	136	114	101	121	165	207
Komm.dep:t	Ink.	361	383	392	493	630	689	856	963
Avg.	331	400	377	405	615	646	807	880
	Bal.	119	102	117	205	220	263	312	395
Finansdep:t	Ink.	1809	1968	1813	2 016	2 454	2 021	2108	2 431
Avg.	1433	1388	1496	1434	1959	2 176	2123	2 098
	Bal.	3 603	4183	4 504	5 086	5 581	5 426	5 411	5 744
Eckl.dep:t	Ink.	89	94	96	135	95	125	99	84
Avg.	no	95	91	82	149	115	in	70
	Bal.	45	44	49	102	48	58	46	60
Jordbr.dep:t	Ink.	72	72	33	52	25	28	50	32
Avg.	82	87	49	46	36	34	25	38
	Bal.	55	40	24	30	19	13	38	32
Handelsdep:t	Ink.	108	55	68	82	86	103	87	103
Avg.	121	78	61	79	82	91	76	113
	Bal.	50	27	36	39	43	55	66	56
Folkhush.dep:t	Ink.	1	1
Avg.	1	2
	Bal.	1	—
Civildep:t	Ink. Avg.		8	1 5	17 16	9 11	28 31	17 16	40 35
	Bal.		8	4	5	3	—	1	6
Summa	ink.	3 012	3 221	3 022	3 380	3 912	3 658	3 865	4 382
avg.	2 633	2 688	2 708	2 643	3 466	3 744	3 768	3 862
	bal.	4 036	4 589	4 909	5 646	6 091	6 005	6102	6 622

Av sammanställningen framgår, att den ojämförligt största gruppen av
mål utgöres av den som ankommer på finansdepartementets töredragning.
Endast i finansdepartementet överstiger balansen vad som erfordras för en
jämn fortgång av föredragningen. Även antalet årligen inkommande mål
är avsevärt större i detta departement än i de andra. Utredningen har funnit
det tydligt att en undersökning om vad som kan göras för att minska
regeringsrättens arbetsbörda främst måste inriktas på de till finansdepartementet
hörande målen, vilka i huvudsak utgöres av taxeringsmål.

Såsom framgår innebar åren 1954 och 1955 en tillfällig förbättring såtillvida
som antalet avgjorda taxeringsmål då kom upp i nivå med antalet inkomna
mål och t. o. m. något översteg detta antal. Den vid dessa års utgång
kvarstående balansen representerade enligt utredningens mening något över
två års avverkning med tolv i regeringsrätten arbetande ledamöter. 1956
medförde emellertid en avsevärd ökning av tillströmningen av taxeringsmål
och balansen steg åter.

Utredningen erinrar om det nära samband, som råder mellan den arbetsbelastning
som i regeringsrätten orsakas av finansmålen, främst taxeringsmålen,
och kammarrättens arbetsbalans. Antalet inkomna, avgjorda och ba -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

lanserade skattemål inom kammarrätten, vilka ej avser fastighetstaxering,
har under de sex senaste åren varit följande.

År	Under året	Vid årets utgång balanserade
inkomna	avgjorda
1951	8116	9 306	9 463
1952	7 712	9 367	7 808
1953	8 996	8 972	7 832
1954	13 213	8 085	12 960
1955	10 836	9 918	13 874
1956	10 217	11260	12 831

Den stora ökningen av antalet inkomna mål under år 1954 torde bero
på att särskilda åtgärder då vidtogs för att från länsstyrelserna infordra till
kammarrätten ej tidigare insända mål. Detta har återverkat på de följande
två årens utgående balans.

Det redovisade siffermaterialet visar, att antalet årligen inkommande mål
hos regeringsrätten sedan förra hälften av 1940-talet i stort sett oavbrutet
ökat (från 1 888 år 1940 till 4 382 år 1956). Denna tendens fortfar, ökningen
hänför sig huvudsakligen till skattemålen. Antalet dylika mål uppgick
år 1956 till något över 2 400. I övrigt föreligger i stort sett ökning endast
av mål som ankommer på kommunikationsdepartementets föredragning, huvudsakligen
byggnadsmål och mål om indragning av körkort. Sådana mål
inkom år 1951 till ett antal av 392 och år 1956 till ett antal av 963. ökningen
kommer främst på körkortsmålen. Av de vid 1956 års utgång oavgjorda
målen i regeringsrätten, 6 622 mål, var 5 744 skattemål eller närmare 90
procent av hela antalet.

Den förhållandevis stora balansen av skattemål sammanhänger, anför utredningen,
med det förhållandet, att mål av annat slag merendels ansetts
böra ha företräde vid föredragningen. Dylika mål är i allmänhet av sådan
natur, att de icke tål längre uppskov med avgörandet. Skattemålen är oftast
icke av samma brådskande natur; i händelse besvären leder till restitution av
erlagd skatt erhåller den skattskyldige ränta å restituerat belopp.

För att för framtiden säkerställa önskvärd snabbhet i avgörandet av skattemålen
är det enligt utredningens mening icke nog att den befintliga balansen
nedbringas. Utredningen anser, att en begränsning av tillströmningen
av sådana mål måste övervägas, om man vill förhindra, att arbetsbalans
åter uppstår, sedan antalet i regeringsrättens arbete deltagande ledamöter
enligt gällande bestämmelser nedgått. Det är att märka att utredningen vid
sin bedömning icke kunnat beakta den betydande ökningen av måltillströmningen
under år 1956. Utredningen utvecklar sin syn på regeringsrättens
arbetskapacitet framdeles sålunda.

Balansen av oavgjorda skattemål har numera stigit till sådan storlek,
att — såsom redan nämnts — regeringsrättens arbetskapacitet ansetts böra
ökas för att möjliggöra balansens nedbringande till rimlig storlek. Den år

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 195S

1956 genomförda ökningen av antalet ledamöter i regeringsrätten med tre
bär medfört, att antalet föredragningstimmar i veckan stigit från 32 till
40 eller således med 25 procent; stegringen kommer uteslutande skattemålen
till godo. Om arbetseffekten antages öka i motsvarande mån eller således
med ungefär 900 mål om året och tillströmningen av mål icke ökar
väsentligt, kan balansen av skattemål intill utgången av år 1960 beräknas
nedgå till omkring 1 500 mål. Med hänsyn till den tid, som åtgår för målens
kommunicering och beredning till föredragning, kan en balans av denna
storlek icke anses större än som erfordras för en jämn föredragning å två
avdelningar av regeringsrätten.

I detta sammanhang må erinras om vad som i Kungl. Maj :ts prop. nr 52
till 1956 års riksdag uttalats om regeringsrättens sannolika arbetsbörda sett
på längre sikt. Enligt chefens för justitiedepartementet mening är det
knappast sannolikt att man framdeles skall kunna nedbringa antalet regeringsråd
så långt som till det ursprungligen bestämda antalet eller sju.
Denna uppfattning delas av utredningen. Även om den senast vidtagna tillfälliga
ökningen av regeringsrådens antal möjliggör, att balansen av skattemål
under de närmaste åren kommer att nedgå enligt nyss meddelade beräkningar,
torde det bli nödvändigt att i framtiden bibehålla så stort antal
ledamöter i regeringsrätten att den kan arbeta på minst två avdelningar.

Utredningen understryker i detta sammanhang olägenheterna av ett längre
uppskov med skattemålens avgörande i regeringsrätten och hänvisar till
de synpunkter, som chefen för justitiedepartementet i propositionen nr 52
till 1956 års riksdag utvecklade till motivering för den senaste utvidgningen
av antalet regeringsråd. Ur propositionen må följande uttalande återgivas.

Anhopningen av oavgjorda taxeringsmål medför att det för närvarande
förflyter i genomsnitt ungefär tre år från dagen för kammarrättens utslag
till dess målet hinner avgöras i regeringsrätten. Denna eftersläpning i arbetet
medför stora olägenheter såväl för den enskilde som för det allmänna.
Den enskilde får vänta många år på besked i sin taxeringsangelägenhet och
måste under tiden ofta ligga ute med stora skattebelopp. För taxeringsarbetet
i dess helhet är det till allvarlig nackdel att regeringsrättens utslag kommer
så sent. Eftersläpningen medför även rent ekonomiska olägenheter för
det allmänna. I de talrika fall, då regeringsrättens avgörande innebär att den
skattskyldige berättigas återfå större eller mindre del av vad han erlagt, har
staten att utge ränta å det restituerade beloppet beräknad efter fem procent
för år från det skatten guldits. Verkställda beräkningar ger vid handen, att
statsverkets utgift för ränta å skattebelopp, som restituerats enligt regeringsrättens
beslut under år 1954, uppgår till omkring 1 390 000 kronor. Motsvarande
utgift för år 1955 har beräknats till 960 000 kronor. I den mån åter
regeringsrätten höjer taxeringen och den skattskyldige alltså får utge ett
större skattebelopp, innebär dröjsmålet med avgörandet, att stat och kommun
gått miste om dispositionen av det felande beloppet under flera år ulan
någon räntegottgörelse. Den skattskyldige är icke skyldig att utge ränta.

Remissyttrandena

I remissyttrandena framhålles allmänt de olägenheter som är förbundna
med den nuvarande balansen av skattemål i regeringsrätten. I flera yttranden
understrykes behovet av åtgärder till lindring av regeringsrättens arbetsbelastning.
Betydelsen av lättnader betonas bl. a. av de hörda löntagarorganisationerna.
Landsorganisationen i Sverige uttalar, att den nuvarande

Iiungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

stora målbalansen i regeringsrätten är synnerligen otillfredsställande med
hänsyn både till de skattskyldigas berättigade krav på ett slutgiltigt avgörande
och till statsverkets ekonomiska intressen.

Riksskattenämnden understryker, att regeringsrättens möjligheter att genom
skapande av prejudikat giva ledning i taxeringsfrågor i hög grad
minskat när såsom nu är fallet avgörandena icke kan förväntas förrän flera
år efter det behovet av sådan vägledning uppkommit. Det förekommer ofta
att en viss fråga samtidigt blir aktuell för ett stort antal skattskyldiga.
Varje dröjsmål med avgörandet i en sådan fråga leder därför enligt riksskattenämndens
mening till ojämnhet i beskattningen och till ytterligare ökning
av antalet mål i överinstanserna.

Flera länsstyrelser understryker det angelägna i att åtgärder vidtages för
att minska måltillströmningen till regeringsrätten. Länsstyrelsen i Kopparbergs
län framhåller, att den långa tid, som numera regelmässigt förflyter innan
ett taxeringsmål hunnit avgöras i regeringsrätten, medför för det praktiska
taxeringsarbetet bl. a. den olägenheten, att samma tvistefråga kan stå
olöst vid flera följande års taxeringar och att parterna kan nödgas anföra besvär
rörande samma sak ett flertal år. Regeringsrättens avgöranden blir icke
heller alltid tillgängliga förrän förhållandena ändrats genom ny lagstiftning
eller av andra orsaker. Snabbare avgöranden i skattedomstolarna skulle
komma att ge ökad ledning och mera stadga åt taxeringsarbetet i första instans
och därmed också kunna föranleda att antalet överklaganden sjunker.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län uttalar, att de nu rådande förhållandena
får anses innebära ett ur rättssäkerhetssynpunkt så otillfredsställande
läge att det ingalunda kan göras gällande, att ens en tämligen radikal begränsning
av fullföljdsrätten till högsta instans skulle innebära en försämring
av rättssäkerheten.

En mera tveksam ståndpunkt intar juslitiekanslersämbetet, som ifrågasätter
huruvida balansen av taxeringsmål i regeringsrätten nu påkallar några
speciella åtgärder. Möjligen är enligt ämbetets mening på längre sikt åtgärder
oundvikliga för att minska regeringsrättens arbetsbörda. Det vill
emellertid förefalla, anför ämbetet, som om någon bestämd ställning till detta
spörsmål icke nu skulle behöva tagas. Enligt ämbetets mening föreligger
särskild anledning till uppskov med sådana åtgärder i den pågående undersökningen
om vilka besvärsmål som bör tillhöra regeringsrättens prövning.
Ämbetet uttalar att man, oavsett 1956 års stegring av antalet oavgjorda
finansmål, synes kunna kalkylera med att balansen till största delen
är avarbetad intill utgången av år 1960. Något trängande behov av att med
hänsyn till inneliggande balans av taxeringsmål inskränka fullföljdsrätten
till högsta instans i nämnda mål finner ämbetet följaktligen icke föreligga.

Behovet av åtgärder ifrågasättes även i särskilt yttrande av regeringsrådet
Thelander. Däri erinras med hänsyftning på utvecklingen under 1954
och 1955 om att regeringsrättens arbetsbalans synes vara i avtagande. Ledamoten
förordar, att man avvaktar mera pålitliga utslag av den nyligen
genomförda förstärkningen av regeringsrätten, innan man bedömer domsto -

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

lens avverkningsförmåga. Såsom motiv för en avvaktande attityd anföres
slutligen att det är omöjligt att nu avgöra hur 1956 års taxeringsreform
kommer att utfalla men att det väl kan tänkas att dess inverkan på besvärsfrekvensen
blir gynnsam.

Departementschefen

Regeringsrätten utgör sedan ett halvsekel tillbaka den högsta dömande
instansen på förvaltningens område. Den tid, som förflutit sedan dess tillkomst
år 1909, har Varit präglad av en genomgripande samhällsutveckling.
Det behöver icke närmare beskrivas hur denna utveckling på snart sagt alla
områden ställt krav på en utvidgad och mera förgrenad administration. Expansionen
på den offentliga förvaltningens område har i sin tur medfört
ökade fordringar på de organ som har till uppgift att till skydd främst för
den enskilde medborgarens rättssäkerhet pröva riktigheten av de förvaltande
myndigheternas avgöranden. För den högsta rättskipande instansen
har förändringarna i samhällsstrukturen inneburit vidgade uppgifter, varjämte
helt naturligt de spörsmål, som besvärsvägen bringats under regeringsrättens
bedömande, i mycket återspeglat samhällslivets alltmer invecklade
natur. Alldeles särskilt gäller det nu sagda regeringsrättens befattning
med skattemålen.

En tillbakablick på regeringsrättens verksamhetstid ger vid handen att
domstolen redan kort tid efter sin tillkomst visade sig icke vara dimensionerad
för att möta en mera avsevärd ökning av måltillströmningen. De påfrestningar
i detta hänseende som det första världskriget medförde föranledde
sålunda en betydande arbetsbalans, som icke utan speciella åtgärder
kunde avarbetas. Först sedan man under 1920-talet tillfälligt utökat antalet
regeringsråd samt i olika etapper befriat domstolen från handläggningen
av vissa mål och ärenden, kunde målbalansen nedbringas till normal nivå.
Härtill bidrog även viss rationalisering av föredragningen i regeringsrätten.

Redan i början av 1940-talet visade emellertid åter måltillströmningen
till regeringsrätten en tendens att öka i en takt, som översteg domstolens
avverkningsförmåga. Antalet inkommande mål, som för året 1940 icke uppgick
till 2 000, steg så hastigt att siffran redan 1944 översteg 3 000. Samtidigt
balanserades allt fler mål år från år. ökningen av regeringsrättens arbetsbörda
har visat sig icke vara ett förhållande som kan sägas vara begränsat
till krigsperioden och de närmast följande åren. Målströmmen till
regeringsrätten visar tvärtom en tydlig tendens att svälla ytterligare. Under
1950-talet har sålunda antalet inkomna mål ökat från något över 3 000 år
1951 till i runt tal 4 400 år 1956. I huvudsak hänför sig ökningen till mål
som ankommer på finansdepartementets föredragning, närmast skattemål.
Men även mål, som föredrages genom kommunikationsdepartementets försorg,
har under de senaste åren undergått en väsentlig ökning. Antalet inkommande
sådana mål, i stort sett byggnadsmål och mål om indragning av
körkort, har under åren 1949—1956 ökat från 361 till 963, därvid ökningen
väsentligen hänför sig till körkortsmålen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Den ökade måltillströmningen medförde, såsom nyss antytts, att balansen
av oavgjorda mål började tillta. Från att balansen under 1940-talets första
år utgjort omkring 1 000 mål eller därunder steg den till 2281 mål vid utgången
av 1945. Vid årsskiftet 1951/52 balanserades 4 909 mål. De följande
åren har — bortsett från åren 1954 och 1955 under vilka balansen var förhållandevis
konstant -—- medfört en fortsatt betydande ökning av balansmålen,
vilkas antal vid utgången av 1956 uppgick till 6 622. Av dessa mål utgjorde
5 744 mål finansmål, d. v. s. balansen bestod i huvudsak av taxeringsmål.

Såsom framgår av den tidigare redogörelsen har den ökade arbetsbelastningen
lett till att regeringsrätten efter hand blivit provisoriskt förstärkt
med ytterligare ledamöter. Redan 1946 befanns nödvändigt att tillföra regeringsrätten
tre nya ledamöter. Förstärkningen visade sig otillräcklig, och
fr. o. m. hösten 1952 utökades antalet regeringsråd med ytterligare tre ledamötex-,
från tio till inalles tretton. Trots dessa åtgärder — som medfört att
antalet avdömda mål ökat betydligt — fortsatte balansen av oavgjorda mål
att växa. Den senaste utökningen av ledamotsantalet till sexton, vilken kom
till stånd den 1 oktober i fjol, är att se mot bakgrunden härav.

De åtgärder, som under senare år vidtagits i syfte att bemästra balansen
i regexångsrätten, har såsom framgått av det nu sagda enbart bestått i att
antalet ledamöter i domstolen utökats. Även om det torde vara för tidigt
att mera bestämt yttra sig om verkningarna på längre sikt av den senaste
förstärkningen, synes dock vissa slutsatser redan nu kunna dragas
om regeringsrättens möjligheter att under de närmaste åren komma till
rätta med målbalansen. Härvid kan utredningens beräkningar tjäna såsom
utgångspunkt.

Utredningen har utgått från en fortsatt måltillströmnmg vid 1955 års
nivå, d. v. s. att antalet varje år inkommande mål utgör omkring 3 900, varav
något över 2 000 mål är taxeringsmål. Den ökning av regeringsrättens arbetseffekt
som 1956 års förstärkning beräknats medföra, motsvarar enligt
utredningens uppskattning en målavverkning av ungefär 900 mål om året.
Eftersom antalet avdömda mål år 1955 endast i ringa mån understeg antalet
inkommande mål, räknar utredningen med att nytillskottet i arbetseffekt
så gott som helt skall komma avarbetningen av balansen till godo. Detta
skulle innebära att balansen av skattemål intill utgången av år 1960 kunde
antagas nedgå till omkring 1 500 mål, vilket finge betecknas såsom en normal
nivå.

Det måste emellertid enligt min mening bedömas såsom ytterst tvivelaktigt
om den av utredningen gjorda beräkningen är hållbar. Det har nämligen
visat sig, att under år 1956, jämfört med år 1955, en ökning skett av
det totala antalet inkommande mål med mer än 500. Av dessa var drygt
300 taxeringsmål. Tages hänsyn till denna stegring i besvärsfrekvensen,
måste den av utredningen beräknade avverkningstakten skäras ned till åtminstone
hälften och — förutsatt att ytterligare stegring icke inträffar —
den tidpunkt, då måleftersläpningen kan beräknas vara hävd, förläggas till

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

senare hälften av 1960-talet. Redan en ytterligare ökning av fullföljdsfrekvensen
med ett par procent medför, att möjligheterna att nedbringa målbalansen
praktiskt taget helt bortfaller.

Svårigheterna att förutsäga hur fullföljdsfrekvensen kommer att bli under
de närmaste åren är självfallet stora, och bedömningen är beroende av
en rad osäkra faktorer. Det måste dock, bl. a. mot bakgrunden av den hittillsvarande
utvecklingen, bedömas såsom osannolikt att fullfölj dsfrekvensen
hos regeringsrätten skall komma att nedgå. Snarare torde flera omständigheter
tala för att man måste räkna med en ytterligare stegring av besvärsfrekvensen.
Utsikterna att inom någorlunda rimlig tid bli kvitt den nuvarande
anhopningen av taxeringsmål ter sig därför ytterst osäkra.

Det har tidigare, senast vid 1956 års förstärkning av regeringsrätten, understrukits
vilka allvarliga olägenheter såväl för den enskilde som för samhället,
som är förbundna med anhopningen av oavgjorda taxeringsmål. Det
må vara tillräckligt att erinra om den långa tid som den skattskyldige regelmässigt
har att vänta innan han får slutgiltigt besked om sin taxering.
Dröjsmålen med regeringsrättens avgöranden i skattefrågor medför på grund
av de täta förändringarna i skattelagstiftningen att domstolens ståndpunktstaganden
ofta avser lagstiftning som inte längre är aktuell i det årliga taxeringsarbetet.
Detta förhållande minskar regeringsrättens möjligheter att
fylla sin viktiga uppgift såsom prejudikatinstans. Såsom bl. a. riksskattenämnden
framhållit leder dröjsmålen med viktiga prejudicerande avgöranden
till ojämnhet i beskattningen och ytterligare ökning av antalet i
överinstanserna fullföljda mål. I detta sammanhang må också erinras om
att eftersläpningen medför ekonomiska olägenheter för det allmänna. I de
fall, då enligt regeringsrättens utslag erlagd skatt skall restitueras, har staten
att utge ränta å det restituerade beloppet efter fem procent för år från
det skatten guldits. Utgifterna i detta hänseende torde röra sig mellan eu
och två miljoner kronor om året. I de fall åter, där utgången i regeringsrätten
medför skyldighet för den skattskyldige att inbetala felande skatt, innebär
dröjsmålet med avgörandet att det allmänna under flera år utan räntegottgörelse
gått miste om dispositionen av ifrågavarande belopp.

De skäl, som vid den senaste förstärkningen av regeringsrättsledamöternas
antal anfördes för att snarast möjligt nedbringa balansen av oavgjorda
taxeringsmål, gäller självfallet fortfarande. Det djupt otillfredsställande i
den nuvarande ordningen har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen
av det föreliggande betänkandet. I flertalet remissyttranden har
framhållits behovet av att åtgärder vidtages för att nedbringa arbetsbalansen.
Från bl. a. justitiekanslersämbetets sida uttalas emellertid viss tvekan
huruvida målbalansen nu påkallar några speciella åtgärder utöver de redan
vidtagna. Ämbetet ser en särskild anledning till uppskov med sådana åtgärder
i den sedan en tid tillbaka pågående utredningen angående kompetensfördelningen
mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten, vid vilken
ju skall undersökas vilka besvärsmål, som bör tillhöra regeringsrättens prövning.
En av regeringsrättens ledamöter framhåller, att man bör avvakta er -

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

farenheterna av 1956 års taxeringsreform innan frågan om fullföljdsbegränsningar
prövas.

Det är emellertid att märka att, enligt vad jag under hand inhämtat, det
förslag, som är att vänta från utredningen rörande kompetensfördelningen,
icke lär komma att som helhet betyda någon avlastning från regeringsrätten
Den i fjol beslutade taxeringsreformen innebär visserligen en förbättrad
rättssäkerhet för den skattskyldige och detta kan i förening med det
nya mera ändamålsenliga taxeringsförfarandet antagas i många fall minska
behovet att överklaga underinstansernas taxeringsbeslut. Genom den nya
taxeringsförordningen har emellertid också skapats en ökad effektivitet i
taxeringsarbetet med en mer ingående deklarationsgranskning för rörelseidkare,
fria näringsutövare m. fl. Den skärpta taxeringskontrollen kan
inte undgå att avsätta spår i form av tvister rörande taxeringens riktighet.
Det synes därför knappast kunna förväntas, att 1956 års förändringar på
taxeringsväsendets område skall ge till samlat resultat att besvärsfrekvensen
i taxeringsmål sjunker.

Vid en allsidig bedömning av det läge, som uppkommit för regeringsrätten,
ter det sig enligt min mening otillräckligt att förlita sig enbart till de
åtgärder som hittills blivit vidtagna. Jag finner det därför angeläget, att
man icke lämnar något oprövat när det gäller att åstadkomma snabbare
avgöranden av taxeringsmålen i regeringsrätten. I det följande avser jag
att närmare behandla de förslag, som framlagts av utredningen.

IV. Olika utvägar att minska måltillströmningen till regeringsrätten
Utredningen

En lindring av regeringsrättens arbetsbörda kan tänkas komma till stånd
på flera olika vägar. Åtskilliga uppslag har diskuterats under frågans tidigare
behandling och de viktigaste av dem har av utredningen tagits upp
till förnyat övervägande.

Utredningen diskuterar först lämpligheten av att helt avföra skattemålen
från regeringsrättens domvärjo, antingen så att man låter dessa mål stanna
i kammarrätten, som alltså därigenom skulle göras till sista instans i taxeringsmålen,
eller ock på det sättet att man inrättar en särskild högsta skattedomstol,
som i stället för regeringsrätten skulle utgöra sista instans för
dessa mål.

Utredningen avvisar härvid till en början tanken på kammarrätten
såsom sista instans i taxeringsmål. Det erinras om att en
reform i denna riktning övervägts vid ett par tillfällen, senast i beskattningsorganisationssakkunnigas
betänkande SOU 1942: 18, men avvisats. Ehuru
förhållandena ändrats i åtskilliga hänseenden sedan dess och många av de
2 Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

brister, som tidigare vidlådde taxeringsprocessen i underinstanserna och
som åberopades bland skälen mot en sådan ändring, sedermera avhjälpts,
så kvarstår enligt utredningens mening alltjämt ofullkomligheter i taxeringsförfarandet.
Ehuru ytterligare förbättringar kan förväntas bli resultatet
av den nya taxeringsorganisationen, lärer densamma icke kunna motivera
en så genomgripande åtgärd som ett fullständigt avskärande av rätten
att föra talan mot kammarrättens utslag. Även från mera allmänna synpunkter,
bl. a. nödvändigheten att sörja för en enhetlig rättstillämpning,
måste det enligt utredningen anses tillhöra en god rättegångsordning att en
högsta instans finnes över kammarrätten. Utredningen utvecklar den sistnämnda
synpunkten ytterligare.

Ändringsprocenten hos regeringsrätten utgjorde för inkomsttaxeringsmålen
under år 1954 32 procent och under år 1955 26 procent (motsvarande
tal för åren 1950 och 1951 enligt Sterners utredning 27 respektive 28 procent).
Att ändringsprocenten hållit sig på denna rätt höga nivå torde svårligen
kunna förklaras enbart av brister i taxeringsförfarandet i underinstanserna.
Procenttalen i fråga bör även ses mot bakgrunden av det förhållandet
att kammarrätten sedan ett flertal år arbetar på inte mindre än åtta
avdelningar. En så månghövdad domstol kan svårligen garantera enhetlighet
i rättstillämpningen och därmed motsvara anspråken på en prejudikatbildande
högsta instans. I kammarrättens dömande verksamhet deltager
och måste bland annat av rekryteringsskäl — liksom fallet är hos hovrätterna
— deltaga jämväl förordnade ledamöter; även denna omständighet
gör den mindre lämpad som högsta instans. Mot ett generellt avskärande
av möjligheten att fullfölja talan hos rikets högsta administrativa domstol
talar ock den stora betydelse beskattningsfrågorna över huvud taget har i
samhället och de krav på rättssäkerhet detta förhållande ställer. Det lärer
icke heller på allvar numera ifrågasättas att överväga en dylik åtgärd. Det
kan nämnas, att första lagutskottet i sitt betänkande nr 34 år 1955 i anledning
av prop. nr 167/1955, på tal om tanken att göra kammarrätten till
sista instans, uttalat att varje försök att genom generella regler avskära
vissa målgrupper från fullföljdsrätt måste väcka betänkligheter.

Utredningen finner även övervägande skäl tala mot att en särskild
högsta skattedomstol inrättas för prövning i högsta instans av
skattemål.

Under hänvisning till bl. a. vissa uttalanden av principiell natur som under
förarbetena till rättegångsbalken gjordes rörande anordnandet av speciella
domstolar framhåller utredningen, att inrättandet av specialdomstolar
städse ökar svårigheterna att åstadkomma jämn arbetsfördelning mellan
olika domstolar och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbetskrafter;
huru man än ordnar gränsdragningen mellan regeringsrättens och
skattedomstolens arbetsuppgifter, riskerar man en snedbelastning och förlorar
den smidighet, som med den nuvarande kompetensregleringen för regeringsrätten
kan vinnas. Utredningen anför.

Om man bortser från det särskilda problem som arbetsbalansen i regeringsrätten
innebär — den år 1956 skedda ökningen av regeringsrådens
antal åsyftar, såsom redan nämnts, att möjliggöra balansens snabba avarbetande
— och utgår från att den ifrågasatta särskilda skattedomstolen

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

skulle börja verka vid den tidpunkt, då arbetsbalansen nedgått till omkring
1 500 mål eller det antal som erfordras för en jämn avverkning av inkommande
mål, lärer antalet ledamöter böra avpassas med hänsyn till en årlig
avverkning av omkring 2 200 mål. Skulle antalet inkommande mål ytterligare
stiga, måste antalet ledamöter sättas något högre, om icke balans på
nytt skall uppkomma. Med sex ledamöter torde vid pass 2 200 mål hinna
avgöras av en avdelning. Ett lägre antal ledamöter skulle äventyra möjligheten
att hålla den arbetstakt, som behövs för att årligen avgöra detta antal.
Stiger målfrekvensen över detta tal, måste ytterligare en avdelning inrättas.
Med hänsyn till möjligen inträffande sjukdomsfall eller anuat tillfälligt
hinder för tjänstgöring i domstolen bör sammanlagda antalet ledamöter i
så fall icke gärna sättas lägre än tio. Med detta antal ledamöter skulle en
årlig avverkning av omkring 3 200 mål kunna uppnås, således något mer
än som motsvarar under ett år inkommande mål. Enligt dessa beräkningar
måste en specialdomstol för skattemål alltså bestå antingen av ett färre
antal ledamöter eller av ett något större antal ledamöter än som svarar
mot den antagliga arbetsbördan.

I viss mån liknande situation kan befaras inträda i regeringsrätten efter
skattemålens överflyttande till annat forum. I sådan händelse skulle antalet
till regeringsrättens avgörande hörande mål med ledning av siffrorna för
de sistförflulna två åren kunna beräknas till omkring 1 700 om året med
tendens till någon ökning. Huru stor ökningen kan bli, därest, såsom är
antagligt, pågående översyn av enumerationsreglerna i regeringsrättslagen
leder till att ytterligare målgrupper tillföres regeringsrätten, är omöjligt
att med någon säkerhet nu bedöma. Sannolikt skulle de mål, som i dylikt
sammanhang kommer att överföras till regeringsrättens handläggning, tarva
genomsnittligt något längre tid för föredragningen än den som kan beräknas
i genomsnitt åtgå för nuvarande målgrupper. Antalet föredragningstimmar
för andra mål än finansmål kan med ledning av arbetsstatistiken
för år 1955, under förutsättning att arbetsbelastningen icke ökar, beräknas
till omkring 580 för år, motsvarande 145 föredragningsdagar av omkring
155 dagar för helt år. Det behövs således blott en obetydlig ökning av antalet
inkommande mål, för att arbetsbördan i regeringsrätten efter inrättandet
av en särskild skattedomstol skulle överstiga vad som kan medhinnas
på en sexmannaavdelning utan att dock tillfyllest motivera bildandet
av en andra avdelning i rätten.

Utredningen tar även upp synpunkten att skattemålen skulle särskilt lämpa
sig för en specialdomstol, som företrädesvis borde besättas med specialister
i skatterätt. Utredningen utgår härvid från framställningen i en vid
1955 års riksdag av herr Branting i första kammaren väckt motion nr 115
med yrkande om utredning rörande eu särskild högsta skattedomstol. Enligt
utredningens mening kan det väl ej bestridas att med den specialisering,
som lagstiftningen i allt större utsträckning erhållit, för rättsskipningens
handhavande inom vissa speciella rättsområden kräves särskild förtrogenhet
med den rättsliga regleringen inom dessa. Denna synpunkt anser utredningen
dock vara otillräcklig som grund för inrättandet av specialdomstolar,
önskemålet att den domstol, vilken som sista instans skall avdöma skattemål,
besitter särskild förtrogenhet med skattefrågor bör icke tillgodoses med
åsidosättande av det icke mindre viktiga kravet att sambandet med den
allmänna rättskipningen upprätthålles även j)å detta speciella rättsområde -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

I skattemål förekommer ej sällan frågor, som för sitt rätta avgörande förutsätter
kännedom om den allmänna rätten. En rättshandling, som enligt civilrättsliga
regler skall bedömas på visst sätt, måste även skatterättsligt
så bedömas, därest icke skattelagstiftningen uttryckligen reglerar frågan annorlunda.
Vidare är att märka att bestämmelserna om processen i skattemål
är knapphändiga. I sådana mål liksom i allmänhet är fallet inom övrig
administrativ process skall rättegångsbalkens regler i tillämpliga delar
lända till efterrättelse. I vissa stycken, där ledning icke kan hämtas från
rättegångsbalken, som avfattats närmast med hänsyn till förfarandet hos
de allmänna domstolarna, har utbildats en för den administrativa processen
lämpad, av det skriftliga förfarandet betingad tämligen fast praxis.
Även en specialdomstol för skattefrågor måste äga kännedom om dessa
processuella normer. Om den ifrågasatta skattedomstolen skulle besättas
företrädesvis eller uteslutande med specialister i skatterätten, vilka icke
äger förtrogenhet med övriga rättsområden, kan domstolens rättskipning
komma att behärskas av andra rättsgrundsatser än som gäller i fråga om
rättskipningen i övrigt. Detta måste undvikas; eljes kan det allmänna förtroendet
för domstolen och dess rättskipning taga allvarlig skada. I detta
sammanhang diskuteras även den i nyssnämnda motion framskymtande
uppfattningen, att regeringsrätten i sin nuvarande sammansättning icke
inrymmer tillräcklig skatteexpertis. Utredningen anför.

Det är möjligt att en sådan uppfattning äger fog. Vare härmed hur som
helst. Den berättigar dock icke att frånkänna de regeringsråd, som före sin
utnämning icke särskilt sysslat med skattefrågor, förmåga att döma i skattemål.
Till detta ämbete kan endast den ifrågakomma, som ådagalagt framstående
skicklighet i domarevärv eller administrativ befattning. För den som
fyller det kompetenskravet bör det icke vara svårare att tolka skattelag än
andra lagar, som han haft att tillämpa i sin tidigare gärning; det kollegiala
arbetssättet i regeringsrätten ger dessutom tillfälle till samråd med kolleger,
som har större erfarenhet på detta område. Det ligger även i sakens natur,
att ett regeringsråd liksom andra domare måste följa med lagstiftningens utveckling.
Även den som före inträdet i regeringsrätten visat sig besitta förtrogenhet
med skattelagstiftningen måste så göra; ingen kan rätt fullgöra
en honom anförtrodd syssla som domare, om han slår sig till ro med de
kunskaper, som han förvärvat före utnämningen till sysslan. Att skattelagstiftningen
ofta ändras är en sak för sig; förhållandet accentuerar angelägenheten
av uppmärksamhet på lagstiftningens fortgående omgestaltning
men utgör icke grund för misstro till de ledamöters kompetens, som icke
särskilt utbildats till skattejurister. — Skulle fog finnas för uppfattningen
att de med skatterätten speciellt förtrogna ledamöterna i regeringsrätten
är alltför fåtaliga, bör denna brist på speciell sakkunskap kunna avhjälpas
vid blivande ledigheter inom regeringsrätten. En dylik brist på sakkunskap
— om den nu föreligger — räcker icke som grund för kravet på en särskild
skattedomstol.

Utredningen erinrar slutligen om att inrättandet av en särskild högsta
skattedomstol medför kostnader — förutom för avlöning till ledamöterna
och erforderlig betjäning — för lokal, bibliotek, expenser in. in. En detalje -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

råd beräkning av dessa kostnader har utredningen i frågans nuvarande läge
icke ansett sig böra göra; det synes emellertid utredningen uppenbart, att
motsvarande kostnader för regeringsrätten icke tillnärmelsevis kan nedbringas
med motsvarande belopp.

Såsom längre fram kommer att närmare redovisas hyser utredningen
den uppfattningen, att fullföljdsbegränsning i någon form måste föreskrivas,
om man vill förebygga ytterligare ökning av antalet skattebesvär till
den högsta instansen med därav följande ökad belastning av denna och
stegrade kostnader för prövning av målen. Detta gäller enligt utredningens
mening även om en särskild skattedomstol skulle övertaga regeringsrättens
befattning med skattemålen.

Statsrevisorerna har i sin år 1954 avgivna berättelse tagit upp frågan om
ett snabbare avgörande i regeringsrätten av skattemål och därvid ifrågasatt
att dessa mål skulle koncentreras till en särskild avdelning i regerings
rätten.

Enligt utredningens uppfattning är det högeligen tvivelaktigt om på detta
sätt skulle kunna åvägabringas ett snabbare avgörande av skattemål än
som kan ske, när regeringsrättens båda avdelningar handlägger sådana mål.
Möjligen kan uppslaget böra tagas under övervägande av regeringsrätten,
sedan denna under oktober 1956 blivit förstärkt med tre ledamöter och
förut knappast tänkbar möjlighet till skattemålens koncentrering till viss
eller vissa avdelningar därigenom vunnits. Det erinras att enligt regeringsrättslagen
regeringsrättsledamöterna äger mellan sig fördela tjänstgöringsskyldigheten
i regeringsrätten. Emellertid talar mot en sådan specialisering
av arbetet i regeringsrätten samma skäl som föranlett högsta domstolen att
avstå från varje slag av uppdelning av rättegångsmålen efter deras beskaffenhet
på olika avdelningar; högsta domstolen lägger vikt vid att dess olika
avdelningar skall äga behörighet att, oberoende av sakens beskaffenhet,
upptaga till högsta domstolen fullföljda mål och ärenden. Detta skäl kan
icke antagas vara annat än omsorg för rättsskipningens enhetlighet. En
uppdelning av målen på olika avdelningar efter sakens beskaffenhet kan
lika väl som en fördelning av ledamöterna på olika avdelningar efter dessas
speciella förtrogenhet med vissa slags mål innebära ett frö till olikformighet
i domstolens rättstillämpning. Samma strävan alt undvika olikformighet
i rättstillämpningen ligger till grund för den ständigt fortgående växlingen
av ledamöter på regeringsrättens olika avdelningar, som praktiserats
under hela den tid, under vilken regeringsrätten arbetat på mer än en avdelning;
vid indelningen har jämväl tillsetts, att varje avdelning kommer
att bestå av äldre och yngre ledamöter i så långt varit möjligt jämn blandning.

i samband med att 1928 års riksdag på sin tid förelädes förslag till särskilda
åtgärder för att begränsa regeringsrättens arbetsbörda redovisades i
den ifrågavarande propositionen (nr 232) vissa inom finansdepartementet

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

verkställda undersökningar rörande möjligheten att begränsa tillströmningen
av beskattningsmål till regeringsrätten. Utredningen erinrar om att bland
de förslag til! åtgärder i detta syfte, som då var föremål för undersökning
inom finansdepartementet ingick också förslag om införande av rättegångsavgifter,
såsom viss fullföljdsavgift eller stämpelavgift för
rätt att fullfölja talan hos Kungl. Maj :t. I propositionen framhöll föredragande
departementschefen, att avgifter förekom i rättegångsmålen vid fullföljd
till högsta domstolen, och att deras uppgift i den judiciella processen t
första hand var att lägga en hämsko på processlystnaden. Vidare beredde
de bidrag till kostnaderna för processen. De ändamål ifrågavarande avgifter
fyllde vid fullföljd till högsta domstolen vore dock ej utan vidare tillämpliga
å beskattningsmålen. Det torde sålunda, anförde föredraganden, te sig
föga tilltalande, att staten uppställde krav på utbekommande av vissa avgifter
för att tillåta prövning av rättmätigheten av det allmännas skatteanspråk
eller för att täcka statens kostnader för prövningen. Därest avgifterna
fastställdes till fixa belopp, skulle de ock tynga skattskyldiga med
lägre inkomst vida hårdare än sådana med högre inkomst. Om avgifterna
gjordes beroende av den skattskyldiges ekonomiska bärkraft eller tvisteföremålets
värde, komme fastställandet av avgifternas belopp att komplicera
skatteprocessen. Dessutom torde, såvitt någon mera betydande begränsning
av tillströmningen av skattemål till regeringsrätten på denna väg skulle
ernås, avgifterna böra fastställas till jämförelsevis höga belopp.

Sammansatta stats- och första lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 4 behandlade
förenämnda proposition, framhöll, att införande av dylik avgift
vore en åtgärd, som skulle vara ägnad att synnerligen kraftigt beskära tillströmningen
av mål till regeringsrätten. Att staten skulle uppställa krav
på utbekommande av vissa avgifter för att tillåta prövning av det allmännas
skatteanspråk eller för att täcka statens kostnader för prövningen, svntes
emellertid utskottet så föga tilltalande, att utskottet lika litet som departementschefen
ansett sig böra förorda en dylik åtgärd.

Varken beskattningsorganisationsscikkunniga eller 1957 års taxeringssakkunniga,
som därefter behandlat frågan om upptagande av en fullföljdsavgift,
har ansett sig kunna förorda införande av sådan avgift. Beskattningsorganisationssakkunniga
erinrade bl. a. om att ändringsprocenten såväl i
kammarrätten som i regeringsrätten var förhållandevis hög. 1947 års taxeringssakkunniga
ansåg det icke gärna kunna sättas i fråga att begränsa
de skattskyldigas rätt att fullfölja talan till högsta instans genom upptagande
av fullföljdsavgift, därför att åtgärden skulle framstå såsom enbart
eller i varje fall huvudsakligen betingad av det allmännas

Under hänvisning till bl. a. de nyssnämnda ställningstagandena och den
därvid förda diskussionen anför utredningen, att de skäl, som vid dessa tidigare
tillfällen anförts mot införande av rättegångsavgifter, fortfarande
torde kunna åberopas. Utredningen tillägger såsom sin åsikt, att införandet
av stämpelavgift för regeringsrättsutslagen med hänsyn till den ökade ekonomiska
betydelse skattemål^! numera fått och till penningvärdets fall mås -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

te antas få eu mycket begränsad verkan. En fullföljdsavgift vore en mera
effektiv åtgärd ur fullföljdsbegränsningssynpunkt men måste för den skattskyldige
te sig som en orimlig straffbeskattning för att få rättmätigheten
av det allmännas skatteanspråk gentemot honom prövad.

Bland åtgärder som tidigare varit på tal nämner utredningen även möjligheten
att avskilja vissa målkategorier, vilka icke skulle
få föras vidare till regeringsrätten. Beträffande finansmålen, vilka här närmast
kommer i fråga, har sålunda ifrågasatts att nöjesskattemålen och tullmålen
skulle avföras från regeringsrätten. Dessa målkategorier är de största
till antalet efter de vanliga taxeringsmålen, även om de icke på långt när
kommer upp till dessa senares antal.

Beträffande nöjesskattemålen erinrar utredningen om, att 1954 års nöjesskatteutredning
i sitt den 29 juni 1956 avgivna betänkande (SOU 1956:
23) föreslagit, att länsstyrelsens utslag eller beslut i nöjesskattemål skulle
få överklagas hos kammarrätten i stället för hos regeringsrätten samt att
klagan icke skulle få föras över kammarrättens utslag i anledning av sådana
besvär. Även anmärkningsmålen skulle stanna i kammarrätten.

Rörande den närmare innebörden av nöjesskatteutredningens förslag och
de åberopade skälen därför anföres i det nu föreliggande betänkandet bl. a.
följande.

Syftet med detta förslag är att minska regeringsrättens arbetsbörda. Vid
borttagandet av fullföljdsrätten måste regeringsrätten — anför nöjesskatteutredningen
— som sista instans ersättas av något annat organ, och att
kammarrätten härvidlag finge träda i regeringsrättens ställe förefölle naturligt
med hänsyn till att i anmärkningsväg uppkomna nöjesskattemål, som
ju oftast rörde frågor av samma art som de övriga, redan av kammarrätten
handlades. För övrigt vore det över huvud taget svårt att tänka sig någon
annan domstol eller myndighet, som utan större organisatoriska förändringar
lämpligen skulle kunna övertaga regeringsrättens roll som sista instans
i nöjesskattemålen. Efter att ha framhållit bl. a., att nöjesskattemålen
till stor del vore av enkel beskaffenhet och rörde jämförelsevis små
belopp, samt uttalat, att för vinnande av enhetlig rättstillämpning målen
borde koncentreras till viss division i kammarrätten och föredragningen
anförtros åt viss eller vissa föredragande, anför nöjesskatteutredningen
vissa omständigheter, som föranlett den till tveksamhet om ändamålsenligheten
av förslaget i fråga. Sålunda vore målen av relativt ringa betydelse
för regeringsrättens arbete och deras avlyftning från regeringsrätten innebure
en minskning av arbetsbördan med allenast någon procent. Dessutom
kunde besvärsfrekvensen antagas ytterligare nedgå, därest nöjesskatteutredningens
förslag i övriga delar, bl. a. om befrielse från nöjesskatt för vissa
föreställningar, genomfördes. Mot överflyttning till kammarrätten av nöjesskattemål,
som tidigare ej handlagts av denna domstol, talade ock, att kammarrätten
redan hade en icke obetydlig arbetsbelastning. Härtill komme,
att utredningen om fullföljdsrätt i skattemål övervägde att föreslå fullföl
jdsbcgränsning genom införande av tillståndsprövning, summa revisibilis
eller dylikt. Frågan om åtgärder för vinnande av lättnad i regeringsrättens
arbetsbörda kunde i så fall komma i annat läge.

I det nu föreliggande betänkandet intar utredningen samma ståndpunkt
till frågan om slutinstans för nöjesskattemålen som intogs i det yttrande

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

den 8 november 1958, som utredningen efter remiss avgav över nöjesskatteutredningens
betänkande. I detta yttrande — vartill utredningen nu hänvisar
— anfördes att utredningen visserligen ej ville avstyrka förslaget om
kammarrätten som sista instans i nöjesskattemålen, därest åtgärden vore
erforderlig för vinnande av lättnad i regeringsrättens arbetsbörda. Emellertid
syntes denna fråga få ändrat läge, därest utredningens i förevarande
betänkande framlagda förslag om begränsning av fullföljdsrätten i skattemål
genom prövningstillstånd bleve genomfört. Med frågans avgörande borde
därför anstå, till dess ståndpunkt tagits till utredningens förslag. Utredningen
tilläde, att den övervägt, huruvida en framkomlig utväg vore att,
med godtagande av nöjesskatteutredningens förslag om kammarrätten som
besvärsinstans över länsstyrelsen i förut angivna, av länsstyrelsen handlagda
nöjesskattemål, tillåta fullföljd mot kammarrättens utslag hos regeringsrätten,
möjligen med begränsning av talerätten genom prövningstillstånd.
Något förslag av sådan innebörd hade fullföljdsutredningen dock icke ansett
sig böra framställa. Den ifrågasatta omläggningen av instansordningen
syntes nämligen icke böra komma till stånd utan starka skäl. Sådana syntes
icke föreligga. Fullföljdsutredningen hänvisade till att nöjesskattemålen för
närvarande vore tämligen få och att antalet sådana mål finge antagas i
framtiden bliva än färre. Någon nämnvärd belastning för regeringsrätten
kunde således nöjesskattemålen icke gärna medföra, om målen ginge direkt
dit från länsstyrelserna. Det vore ock angeläget att icke öka kammarrättens
redan nu stora arbetsbörda. Mot begränsning av fullföljdsrätten i sådana
mål genom prövningstillstånd av regeringsrätten talade ock, att en tillståndsprövning,
som icke gärna kunde anordnas enligt summa revisibilismetoden,
antagligen skulle draga nära nog lika lång tid som målets prövning
i sak.

Beträffande tullmålen upplyser utredningen, att i motionen 1: 307 vid
1928 års riksdag ifrågasatts, att mål om införd varas hänförande till viss
rubrik i tulltaxan skulle slutgiltigt stanna i generaltullstyrelsen. Något annat
konkret uppslag för minskning av regeringsrättens arbetsbörda i fråga
om tullmålen känner utredningen icke till. Utredningen anför, att flertalet
tullmål visserligen rör införd varas hänförande till viss rubrik i tulltaxan.
Emellertid kan även mål om annat hänföras till denna grupp, exempelvis
om beräkning av varas tullvärde, om rätt till tullfrihet eller rätt till tullfri
återutförsel, om restitution av erlagd tull i vissa fall, om varas behandling
å nederlag, om avgifter för transitupplag, om tullbehandlingsavgifter, om
beslag å och straffavgift för vara som införts under oriktig ursprungsbeteckning,
om tullböter, om utbekommande av vara eller rätt till in- och
utförsel av vara av visst slag, om ersättning för skada å vara under den
tid varan varit under tullverkets vård in. m. dyl.

Tullmålen står, anför utredningen, nära mål om varuskatt såtillvida, att
varuslag som drabbas av varuskatt definieras i viss omfattning genom hänvisning
till tulltaxerubriker.

Enligt av utredningen verkställd undersökning avgjordes i regeringsrät -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

ten under åren 1950, 1951, 1954 och 1955 följande antal mål om tullbeliandling
och om varuskatt:

1950 1951 1954 1955

Tullbehandling .............................. 20 40 67 45

Varuskatt.................................... — 2 2 5

Antalet sådana mål är således ganska ringa. Någon större betydelse har
dessa mål enligt utredningens uppfattning icke för regeringsrättens arbetsbörda.
Regeringsrätten är enda domstolsinstans över generaltullstyrelsen
resp. kontrollstyrelsen. Utredningen anser det svårt att tänka sig någon
domstol eller förvaltningsmyndighet, som skulle kunna ifrågakomma i stället
för regeringsrätten såsom sista instans i dessa mål, och med god rättegångsordning
kan det icke anses förenligt att avskära möjlighet till fullföljd
mot ämbetsverkens beslut. Någon tidsvinst för regeringsrätten av betydelse
genom föreskrift om prövningstillstånd för fullföljd av talan finner
utredningen knappast vara att räkna med.

Icke heller beträffande andra grupper finansmål finns enligt utredningens
mening för närvarande anledning att överflytta prövningen i sista instans
från regeringsrätten till annat forum eller att — utom beträffande mål om
taxering för inkomst eller förmögenhet — begränsa fullföljdsrätten till regeringsrätten
genom tillståndsprövning. Målens ringa antal gör detta obehövligt
eller ock är det fråga om skatter, som numera upphört att ulgå.
Till sistnämnda fråga återkommer utredningen i samband med frågan om
i vilka fall tillståndsprövning för fullföljdsrätt bör föreskrivas.

Utredningen har även ställt sig avvisande till tanken att från regeringsrättens
prövning avskilja vissa uppskattningsfrågor i
taxeringsmål. Vad som närmast varit i åtanke är mål rörande vissa
uppskattningar, vilka vanligtvis brukar normeras av föreskrivna schabloner,
såsom värdet av hyresfri bostad i egen fastighet, värdet av fri kost
och logi och andra anställningsförmåner, värdet av naturaförmåner o. s. v.
Dessa uppskattningsfrågor ter sig ofta mera bagatellartade i förhållande till
andra skattefrågor och det skulle, anför utredningen, med hänsyn härtill
kunna anses motiverat att man icke betungade regeringsrätten med mål
angående sådana frågor. En verkställd genomgång av de under åren 1954
och 1955 avgjorda målen visar emellertid att förekomsten av dylika frågor
i själva verket är ytterst ringa. Oftast förekommer dessa frågor för övrigt
icke isolerade utan jämte andra större tvistefrågor. I den mån den schablonmässiga
uppskattningsgrunden direkt föreskrivits i författningarna, såsom
skett t. ex. i fråga om uppskattningen av intäkt av en- och tvåfamiljsfastigheter
samt avdrag för utgifter i förvärvskällan tjänst enligt 33 § 2 mom.
kommunalskattelagen, försvinner också dessa uppskattningsfrågor såsom
tvisteämnen och en särskild reglering av dessa frågor i fullföljdshänseende
blir då obehövlig.

En större verkan skulle enligt utredningens mening uppnås om fullföljdsbegränsningen
utsträcktes till att avse alla skönsnrässiga uppskattningar

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

och alltså icke endast de nyssnämnda uppskattningarna av det mera bagatellartade
slaget. Regeringsrättens bedömanden skulle då inskränkas till att
huvudsakligen avse rättsfrågor. Rättens uppgift skulle därmed i högre grad
än hittills bliva att vara en prejudikatinstans i skattemålen.

Utredningen utvecklar sina skäl mot en dylik form av fullföljdsbegränsning
på följande sätt.

Emellertid torde det vara svårt att i praktiken effektivt avskilja en sådan
kategori som skönsuppskattningsfrågorna. Det förekommer ofta mål som
avser förutom en uppskattningsfråga jämväl en rättsfråga. Vidare förekommer
frågor av blandad karaktär, i vilka gränsen är oklar. Mål angående
en rättsfråga kan innefatta också bedömningen av en beloppsfråga,
såsom t. ex. storleken av den inkomst, om vilken det tvistas huruvida den
är skattepliktig eller icke. Försöker man hålla sig till mål, som enbart gäller
ren skönsuppskattning av inkomsten, finner man att antalet dylika
mål, som föres upp i regeringsrätten, är förhållandevis ringa. En undersökning
utvisar, att detta antal för åren 1954 och 1955 understigit 10 % avhela
målantalet (8,3 % resp. 9,6 %). Något större målbortfall skulle det
därför icke bliva med en dylik avgränsning. Vidare kan framhållas att,
medan ändringsprocenten för samtliga de i regeringsrätten under de nämnda
åren avgjorda inkomsttaxeringsmålen utgjorde 32 % respektive 26 %, ändringsprocenten
i skönstaxeringsmålen uppgick till 40 % respektive 37 %
och alltså i dessa mål låg betydligt över genomsnittet. Detta visar att det
för de skattskyldiga förelegat ett stort behov av att kunna anföra besvär
hos regeringsrätten även i fråga om skönstaxeringar. För den skattskyldige
kan intresset att få föra talan till den högsta instansen för övrigt vara
minst lika starkt beträffande en skönstaxering som beträffande en rättsfråga.
Skönstaxeringsmålen torde väl visa sig oftare gälla högre skattebelopp
än rättsfrågorna.

I skönstaxeringsmålen ligger tyngdpunkten i regel på utredningen. I den
mån en förbättrad taxeringsorganisation och ett bättre utbyggt besvärsförfarande
i de lägre prövningsinstanserna kan säkerställa en bättre utredning
i detta slags mål, kan en generell begränsning av rätten att fullfölja
dessa mål till den högsta instansen möjligen övervägas. För närvarande
torde förutsättningarna för en dylik begränsning icke föreligga.

Utredningen tillägger, att det över huvud taget icke torde gå att inom
gruppen taxeringsmål avskilja någon målkategori efter materiella grunder
och på det sättet inskränka fullföljdsrätten. Man måste därför enligt utredningens
mening tillgripa andra utvägar. Då fullföljdsrätten icke lämpligen
bör göras beroende av omständigheter, som omedelbart hänför sig till den
fullföljda talans materiella beskaffenhet, har utredningen sökt finna regler
för fullföljdsbegränsning av en mer allmän innebörd, vilka principiellt skall
äga tillämpning oavsett tvistefrågornas beskaffenhet. Utredningen har härvid
stannat för en allmän fullföljdsbegränsning i taxeringsmål.
Dess förslag till den närmare utformningen av en dylik ordning
skall redovisas i det efterföljande kapitlet.

Remissyttrandena

I valet mellan olika tänkbara åtgärder till lindring av regeringsrättens
arbetsbörda har flertalet remissinstanser godtagit utredningens principiella

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

ståndpunkt att en allmän fullföljdsbegränsning utgör den lämpligaste lösningen.
Denna mening företrädes sålunda av regeringsrättens ledamöter
utom en ledamot, statskontoret, riksräkenskapsverket, riksskattenämnden,
överståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, Landsorganisationen i Sverige.
Tjänstemännens centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk och
Skånes handelskammare. Till denna grupp torde även få hänföras ett antal
remissinstanser, vilka icke velat avvisa utredningens linje men av olika
skäl ställt sig tveksamma. Bland dessa märkes kammarrätten (en reservant
uttalar sig mot en fullföljdsbegränsning), ett par länsstyrelser, besvärssakkunniga,
näringslivets skattedelegation och Svensk industriförening. —
Fyra ledamöter i regeringsrätten anser sig icke kunna förorda en lagstiftning
om fullföljdsbegränsning utan att närmare klargöres den vinst, mätt
i reell minskning i regeringsrättens arbetsbörda, som är att påräkna.

Ett helt avvisande ställningstagande till utredningens linje redovisas i
yttranden från en ledamot av regeringsrätten, en reservant i kammarrätten,
länsstyrelserna i Malmöhus, Gävleborgs och Norrbottens län, Sveriges akademikers
centralorganisation, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges advokatsamfund,
Föreningen Auktoriserade revisorer och Svenska revisorssamfundet.
En övervägande kritisk hållning intar även länsstyrelserna i Jönköpings,
Södermanlands, Kalmar samt Göteborgs och Bohus län.

Justitiekanslersämbetet uttalar sig för ett uppskov med ställningstagandet
till frågan om fullföljdsbegränsande åtgärder och hänvisar härvid till
den pågående undersökningen om vilka besvärsmål som bör tillhöra regeringsrättens
prövning. För ett anstånd med det slutliga ståndpunktstagandet
uttalar sig även bl. a. länsstyrelsen i Malmöhus län, Sveriges köpmannaförbund
och Sveriges hantverks- och småindustriorganisation samt Sveriges
redareförening.

De kritiska synpunkter mot utredningens principiella ståndpunktstagande
som kommit till synes i remissyttrandena kan sägas följa två huvudlinjer.
I en del remissyttranden lägges sålunda huvudvikten vid principiella
betänkligheter mot att över huvud för taxeringsmålen begränsa den skattskyldiges
rätt att föra talan i högsta instans. I andra yttranden åter formar
sig kritiken närmast till ett avståndstagande från den metod, som utredningen
valt för att inskränka fullföljdsrätten.

De mera allmänna betänkligheterna från rättssäkerhetssynpunkt
mot en fullföljdsbegränsning i skattemål — vilka kommer
till uttryck även i yttranden från remissinstanser som funnit sig kunna
stödja utredningens ståndpunkt — understrykes särskilt av bl. a. de fyra
nyssnämnda ledamöterna av regeringsrätten, kammarrätten, justitiekanslersämbetet,
besvärssakkunniga, Sveriges advokatsamfund och näringslivets
skattedelegation.

Kammarrätten sammanfattar de föreliggande betänkligheterna sålunda.

Bent principiellt föreligger, enligt kammarrättens mening, betänkligheter
emot eu reform, som inskränker rätten att i den högsta instansen föra talan

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

i skattemål. Det är i dessa mål fråga om ett det allmännas skatteanspråk,
och den högsta skatteinstansens uppgift är ej enbart att verka för en enhetlig
rättstillämpning utan ock att skipa rättvisa i det enskilda fallet. Det
kan med hänsyn härtill och särskilt i betraktande av det höga skattetrycket
och den invecklade skattelagstiftningen synas som om de skattskyldiga
borde ha en oinskränkt rätt att få sina taxeringar prövade av den högsta instansen.
En reform sådan som den föreslagna med bortfall av mål genom
en spärr och utgallring av mål genom ett summariskt processförfarande kan
möjligen uppfattas som ett tillvaratagande av det allmännas intresse på
bekostnad av de skattskyldigas intresse och således mötas med misstro.

Kammarrätten tillägger, att betänkligheterna mot reformen blir mindre
om reformen kan förväntas medföra, att en avsevärd vinst i tid uppkommer
för de rättssökande. Den stora arbetsbalansen i regeringsrätten, vilken balans
för övrigt visar tendens till ökning, medför så stort dröjsmål i skatteprocessen,
att härigenom en allvarlig brist i vårt beskattningsväsen måste
anses föreligga. Ett avsteg från principen om oinskränkt rätt för de skattskyldiga
att föra talan i den högsta instansen, varigenom skatteprocessen
skulle kunna förväntas betydligt förkortas i tiden, synes därför enligt kammarrättens
mening böra från de rättssökandes synpunkt övervägas trots
de framförda olägenheterna av en fullföljdsbegränsning.

Såsom ett allmänt omdöme om det remitterade förslaget uttalar kammarrätten
den meningen att, innan åtgärder vidtages för fullföljdsrättens begränsning,
ytterligare erfarenhet är önskvärd i fråga om effekten av den
utökning av regeringsrådens antal, som ägt rum. Därest denna utökning icke
ger möjlighet för regeringsrätten att inom en jämförelsevis snar framtid
nedbringa regeringsrättens balans av oavgjorda mål, anser kammarrätten
att, enär avarbetningen av balansen är en angelägenhet av utomordentlig
vikt, jämväl andra åtgärder än införande av fullföljdsbegränsning bör övervägas.

Regeringsrådet Hedborg har, med instämmande av regeringsråden Wilkens,
Rudewatl och Björkholm, anfört, att förutom att man genom en fullföljdsbegränsning
berövar vissa skattskyldiga den dem för närvarande tillkommande
rätten att föra sina taxeringsmål under Kungl. Maj :ts prövning
bör särskilt uppmärksammas dels de försämrade möjligheterna för regeringsrätten
att leda beskattningspraxis’ utveckling, som med en sådan begränsning
svårligen kan undvikas, och dels den ytterligare komplicering
av lagstiftningen på beskattningsområdet, som — hur lagstiftningen än utformas
— uppenbarligen är ofrånkomlig. Dessa invändningar är emellertid
enligt ledamöternas mening icke utan vidare avgörande. Befinnes en
fullföljdsbegränsning, utformad enligt de linjer till vilka regeringsrättens
flesta ledamöter anslutit sig, medföra en påtaglig minskning i regeringsrättens
arbetsbörda och därigenom möjliggöra ett avarbetande av den stora
arbetsbalansen samt för framtiden skapa förutsättningar för snabbare avgöranden
av till regeringsrätten hänskjutna mål, är detta något som väger
tyngre än de med anordningen förenade nackdelarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Kammarrättsrådet Björne har i reservation till kammarrättens yttrande
anfört, att det för likformighet och rättvisa i beskattningen synes vara av
största betydelse att avgörandena i sista hand beträffande taxeringsmål av
samma art förlägges till blott en instans. En uppdelning härvidlag på två
instanser kan leda till olikheter vid bedömningen, som åstadkommer osäkerhet
om vilka linjer som bör följas vid taxeringsfrågors behandling. Reservanten
förordar ett förnyat övervägande av de olika av utredningen diskuterade
utvägarna att åstadkomma snabbare avgöranden i skattemål och
nämner såsom exempel möjligheten att inrätta en särskild högsta instans
och tanken att kammarrätten skall vara sista instans i skattemål, eventuellt
i vissa grupper sådana mål. De skäl, på grund varav utredningen avvisat
dessa uppslag, synes reservanten icke övertygande, och enligt hans mening
bör undersökas, i vad mån genom organisatoriska förändringar förutsättningar
för uppslagens förverkligande kan skapas.

Svenska revisorsförbundet menar att frågan om minskningen av mållillströmningen
till regeringsrätten bör göras till föremål för ny utredning med
sikte på en fullföljdsbegränsning så avvägd att endast obetydliga mål undantages
från prövning i högsta instans.

Sveriges advokatsamfund anför, att dess ställningstagande är betingat av
vikten av att rättssäkerheten för de skattskyldiga ej äventyras. Samfundet
anser att, om man i den rådande situationen finner att trots vägande invändningar
något slag av fullföljdsbegränsning måste införas, denna bör i första
hand gälla statens och kommunernas talan.

Vid redovisningen av de principiella betänkligheterna mot en fullföljdsbegränsning
anföres i en del yttranden, att taxeringsförfarandet alltjämt lider
av brister och understrykes behovet av förbättringar av det
process uella förfarandet i taxeringsmål.

Besvärssakkunniga framhåller såsom angeläget att taxeringsförfarandet
snarast tages upp till ett samlat bedömande. De sakkunniga ifrågasätter
även om icke det förevarande problemet angripits från alltför snäva utgångspunkter.
Balansen av skattemål i regeringsrätten har nämligen setts
som ett isolerat regeringsrättsspörsmål och lösningarna har sökts enbart på
regeringsrättsplanet. För sin del betonar besvärssakkunniga starkt betydelsen
av vissa andra frågeställningar som framträder i detta sammanhang.
De sakkunniga anför.

Den ökade tillströmningen av mål till regeringsrätten torde nämligen
icke enbart bero på att antalet taxeringsmål ökat hos underinstanserna utan
även sammanhänga med alt dessa icke äro tillräckligt rustade att handlägga
och pröva målen. Härpå tyder bl. a. den höga ändringsprocenten i regeringsrätten.
Möjligen kan den omläggning av förfarandet hos taxeringsnämnd
och prövningsnämnd, som enligt 1956 års reform skall komma till stånd,
resultera i minskad fullföljd till högre instanser genom att möjligheterna
att redan i de båda lägre instanserna göra utredningen relativt fullständig
avsevärt förbättras. Förfarandet hos kammarrätten har emellertid hittills
icke blivit föremål för eu motsvarande översyn. Det kan ifrågasättas, om
ej åtgärder för förbättring av nämnda förfarande, t. ex. omorganisation av

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

föredragningen, införande av en kraftigare processledning, förbättring av
möjligheterna till bevisupptagning etc., torde vara väl så viktiga, när det
gäller att minska regeringsrättens arbetsbelastning, som regler om fullföljdsbegränsning.
De förtjäna i allt fall i lika hög grad som fullföljdsbegränsningen
att allvarligt övervägas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län betonar behovet av att man inför muntlighet
redan vid deklarationsgranskningen. En bestämmelse om att en deklarationsgranskare
icke skall få föreslå frångående av deklarationen förrän han
haft ett muntligt samtal med den skattskyldige — om det nu inte endast
gäller rättelse av en klar felaktighet eller den skattskyldige skriftligen medgivit
avvikelse — skulle enligt länsstyrelsens mening kanske medföra en
sådan reducering av besvärsfrekvensen att ytterligare åtgärder för eliminerande
av balansen av skattemål hos regeringsrätten bleve obehövliga. Förutsättning
för införande av en sådan bestämmelse torde vara, att deklarationsgranskningen
kan fullgöras av tjänstemän och ske på vanlig arbetstid.
Införandet från och med 1958 av ett antal särskilda taxeringsassistenttjänster
utgör enligt länsstyrelsen uppenbarligen första ledet i en tänkt utveckling
mot övervägande tjänstemannataxering. Länsstyrelsen ifrågasätter, om
man icke i stället för att nu genomföra en så olustig sak som fullföljdsbegränsning
i skattemålen borde fullfölja den utvecklingen och i övrigt avvakta,
om icke den kommer att medföra att fullfölj dsbegränsningen visar
sig onödig.

Önskemål om förbättring av taxeringsprocessen föres även fram av riksskattenämnden,
Sveriges lantbruksförbund, Sveriges advokatsamfund, revisorsorganisationerna,
Sveriges redareförening m. fl.

Regeringsrådet Thelander framhåller såsom obestridligt att brister i skatteprocessen
ogynnsamt påverkat besvärsfrekvensen. Ledamoten framhäver
även betydelsen av det växande skattetrycket, vilket haft till följd att även
relativt små felaktigheter i taxeringen kunnat bli kännbara. Skattetryckets
betydelse för besvärsfrekvensen utvecklas även av näringslivets skattedelegation.

I flera yttranden framhålles behovet av att prövningsnämnderna och
kammarrätten motiverar sina beslut.

Näringslivets skattedelegation anför att vare sig en fullföljdsbegränsning
genomföres eller ej är det angeläget att det vid upprepade tillfällen påtalade
missförhållandet att ingen eller ofullständig motivering lämnas för kammarrättens
beslut blir avhjälpt i enlighet med vad utredningen förutsätter. Enligt
delegationens mening bör emellertid icke överlåtas åt skattedomstolarna
själva att taga ståndpunkt till denna fråga. Delegationen hemställer att riksdagen
förelägges förslag till föreskrifter rörande innehållet i och utformningen
av skattedoinstolarnas utslag.

Sveriges akademikers centralorganisation förordar att processen i skattedomstolarna
blir föremål för en förutsättningslös utredning i syfte att göra
processen där både säker och snabb.

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

I detta sammanhang framhålles från ett par håll behovet av processledning
från de taxerande instansernas sida.

Länsstyrelsen i Värmlands län ifrågasätter om man icke, med hänsyn till
att ett nytt skede inom taxeringsväsendet inom kort tager sin början, bör
låta anstå med att införa en fullföljdsbegränsning. Eftersom snara åtgärder
i allt fall finnes vara påkallade, anser länsstyrelsen det tveksamt om man
icke i stället borde utöka antalet ledamöter i regeringsrätten.
— Ett mera bestämt yrkande om ytterligare förstärkning av regeringsrätten
framföres av Sveriges akademikers centralorganisation, som
anför.

Avarbetandet av nu föreliggande balans är ett så trängande krav, att de
sakkunnigas förslag till hur detta skall ske icke kan anses vara till fyllest.
En eventuell fullföljdsreform lär icke få någon verkan förrän om tre till
fyra år. SACO anser därför att snara åtgärder måste vidtagas i syfte att
tillföra regeringsrätten ytterligare några ledamöter med den utbildning och
erfarenhet som angivits i det föregående i syfte att möjliggöra att två avdelningar
av domstolen kan i huvudsak helt ägna sig åt skattemål avdömande.
Mot en sådan utökning kan näppeligen några bärande statsfinansiella
skäl anföras. Det bör vara tillräckligt att erinra om att enligt verkställda
beräkningar statsverkets utgift för ränta å skattebelopp, som restituerats
enligt regeringsrättens utslag under t. ex. år 1954 uppgick till ca
1 400 000 kronor.

En positiv inställning till tanken att tillföra regeringsrätten ytterligare
ledamöter kommer till uttryck i bl. a. uttalanden av Sveriges köpmannaförbund,
Sveriges hantverks- och småindustriorganisation samt Föreningen
Auktoriserade revisorer.

Överståthållarämbetet uttalar häremot som sin bestämda mening, alt
någon utökning av antalet regeringsråd icke bör ifrågakomma. Detta sammanhänger
med att regeringsrättens främsta uppgift enligt ämbetets mening
bör vara att såsom högsta instans leda rättsutvecklingen inom sitt område.
— Länsstyrelsen i Uppsala län uttalar sig i samma riktning och menar,
att den nuvarande utökningen av antalet regeringsråd icke bör bestå
längre än nödvändigt. En minskning av antalet ledamöter är dock endast
möjlig om arbetsbördan kraftigt minskar.

Jämte de nu redovisade mera allmänna synpunkterna i frågan om lämpliga
åtgärder för att komma till rätta med målbalansen i regeringsrätten
har i åtskilliga yttranden närmare diskuterats de olika av utredningen
prövade utvägarna att lindra domstolens arbetsbelastning.

Utredningens avvisande hållning gentemot tanken att för taxeringsmålen
inrätta en särskild högsta skattedomstol vinner mer eller
mindre oreserverad anslutning hos riksskattenämnden, besvärssakkunniga,
länsstyrelserna i Uppsala, Jönköpings, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs
och Västernorrlands län, Sveriges akademikers centralorganisation,

32 Knngl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Lantbruksförbundet, Skånes handelskammare samt Föreningen Sveriges
taxeringsintendenter.

Länsstyrelsen i Uppsala län befarar att en organisation med en särskild
högsta domstol för skattemål skulle kunna medföra en isolering av skatterätten
från övriga rättsområden som icke skulle vara lycklig.

Länsstyrelsen i Jönköpings län vänder sig emot det av utredningen framförda
skälet mot inrättande av en särskild skattedomstol, att en sådan skulle
äventyra sambandet i skattemål med den allmänna rättskipningen. Länsstyrelsen
finner detta skäl icke vara alltför tungt vägande och anför bl. a.

Regeringsrätten är ju på sätt och vis själv en specialdomstol, som handlägger
olika sinsemellan starkt artskilda målgrupper. Utredningsmännens argumentering
i denna del synes i själva verket icke så mycket tala för skattemålens
bibehållande hos regeringsrätten som deras överförande till de allmänna
domstolarna. I den allmänna processen och skatteprocessen förekommer
onekligen en del gemensamma frågor, som bör bedömas lika, t. ex.
huruvida en rättshandling är att betrakta som skentransaktion, när ett köpeavtal
kommit till stånd etc. Däremot synes skattemålen ha föga gemensamt
med körkortsmål, byggnadsmål, kommunalmål eller vilken annan
målgrupp som helst, som hör under regeringsrättens domvärjo. Detta synes
gälla även om man tänker på den rent formella sidan av processen, vilken
sida utredningsmännen särskilt trycker på.

Behovet av samordning med den allmänna rättsskipningen synes kunna
tillgodoses genom att en speciell skattedomstol icke sammansättes av enbart
skattejurister utan även tillföres jurister, som fått sin utbildning vid
de allmänna domstolarna. Blir inblandningen av sådana »allmänjuristers
tillräckligt stark torde risken för att den högsta skattedomstolen skulle
komma att tillämpa alltför speciella principer vid målens bedömande icke
bli stor.

Länsstyrelsen fäster däremot större vikt vid ett annat av utredningen anfört
motiv mot en särskild skattedomstol, nämligen att en sådan reform
skulle medföra svårigheter att åstadkomma en jämn arbetsfördelning. Om
man spaltar upp den nuvarande regeringsrätten i två domstolar, är risken
för att det för vardera av dem vid en viss organisation uppstår överskott på
arbete eller brist på arbete enligt länsstyrelsens mening onekligen större
än att en sådan situation uppkommer för den nuvarande regeringsrätten.
Detta jämte den omständigheten att det resultat man vill nå genom inrättande
av en särskild högsta skattedomstol i stort sett synes kunna åstadkommas
genom att beskattningsmålen koncentreras till en eller två avdelningar
av regeringsrätten i dess nuvarande organisation, synes föranleda
till att det är denna sistnämnda väg man bör välja.

Även länsstyrelsen i Älvsborgs län ställer sig i viss mån kritisk till den
av utredningen anförda motiveringen mot inrättande av specialdomstolar
men förklarar sig å andra sidan ingalunda vara främmande för att starka
skäl talar emot en sådan anordning, särskilt om den organiseras som en
helt fristående domstol. Utövandet av den högsta domsrätten bör enligt länsstyrelsens
mening vara samlat på så få domstolar som möjligt och skattemålen
bör därför i högsta instans helst handläggas av den domstol, på vil -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

ken det i allmänhet ankommer att i sista hand avgöra administrativa mål
och ärenden. Ett system med en särskild högsta skattedomstol skulle vidare
i sin tur få den konsekvensen att skattemålen jämväl i den näst högsta instansen
borde handläggas av en renodlad skattedomstol, men en så genomgripande
reform kan i varje fall ej på grundval av den nu föreliggande utredningen
genomföras.

Besvärssakkunniga understryker bl. a. att det för bevarandet av enhetligheten
inom den administrativa rättskipningen är av synnerligt värde att
administrativa mål i görligaste mån handlägges av en och samma domstol
i sista instans. Det bör över huvud taget icke utan tungt vägande skäl komma
i fråga att avgörandet i sista instans överlåtes till annat organ än högsta
domstolen resp. regeringsrätten. Icke minst på beskattningens område vore
eu särskild domstol — med en måhända ensidig rekrytering — som slutinstans
ägnad att ur rättssäkerhetssynpunkt ingiva betänkligheter.

En positiv ståndpunkt till tanken att inrätta en särskild högsta skattedomstol
redovisas i yttrandena från länsstgrelserna i Kalmar, Örebro, Gävleborgs
och Norrbottens län.

Länsstyrelsen i Kalmar län, vars synpunkter i det väsentliga sammanfaller
med de sistnämnda tre länsstyrelsernas uttalanden, anser följande skäl
tala för inrättandet av en från regeringsrätten skild skattedomstol. En sådan
domstol skulle kunna sammansättas med hänsyn till skattelagstiftningens
speciella beskaffenhet. Genom en dylik anordning skulle snabbare handläggning
av skattemålen kunna uppnås utan att någon form av fullfölj dsbegränsning
skulle behöva tillgripas. Enligt länsstyrelsens mening får den
av utredningen framförda synpunkten rörande sambandet med den allmänna
rättskipningen icke överdrivas. Det torde, anför länsstyrelsen, vara angeläget
för Kungl. Maj :t att vid tillsättandet av regeringsråd tillse, att vederbörande
icke blott är skattespecialist utan även i sin tidigare gärning innehaft
sådan syssla eller bedrivit sådan verksamhet, att han blivit förtrogen
med den allmänna rätten. Farhågorna för det bristande sambandet med
den allmänna rättskipningen borde kunna försvinna, om en klok utnämningspolitik
bedrives. Länsstyrelsen anser det även ligga i sakens natur,
att, om en skattedomstol inrättas med samma antal ledamöter som regeringsrätten
nu består av, handläggningen av skattemålen kommer att gå
fortare än för närvarande. Länsstyrelsen menar vidare, att de kostnader
som är förenade med inrättandet av en särskild högsta skattedomstol icke
i och för sig får vara av avgörande betydelse under förutsättning, att eu
sådan domstol ur rättssäkerhetssynpunkt och av andra skäl skulle vara att
föredraga framför den nuvarande ordningen.

Beträffande kostnadsfrågan anför länsstyrelsen i Örebro län, att de ökade
kostnaderna för en högsta skattedomstol väl torde uppvägas av de räntevinster
som skulle göras genom ett snabbare avgörande av skattemålen.

Utredningens mening att tanken på kammarrätten s å s o in sista
instans i taxe ringsmål icke erbjuder eu framkomlig utväg delas

a Dihang titt riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

allmänt av de remissinstanser som behandlat detta uppslag. Sålunda ansluter
sig såväl riksskattenämnden som ett par länsstyrelser till de av utredningen
anförda synpunkterna.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför att kammarrättens nuvarande organisation
å åtta särskilda avdelningar icke möjliggör enhetlig rättstillämpning.
Ändringsprocenten beträffande kammarrättsmålen är också så stor, att även
av den anledningen behov av en överinstans framstår som oavvisligt.

Kammarrätten påpekar, att de till domstolen fullföljda taxeringsärendena
tidigare handlagts i två lägre instanser, taxeringsnämnden och prövningsnämnden,
av vilka den senare numera erhållit en med skattedomstol i egentlig
mening åtminstone besläktad karaktär. Detta förhållande kan, anföres
det, tala för att kammarrätten göres till sista instans. Enligt kammarrättens
mening bör ändringsprocenten i de till regeringsrätten fullföljda målen icke
i och för sig åberopas mot denna tanke. Det ligger nämligen i sakens natur
att åtskilliga avgöranden utfaller annorlunda, så snart en ytterligare instans
är inkopplad i systemet, och detta gäller i särskilt hög grad uppskattningsfrågor,
där fasta utgångspunkter för beräkningen ofta saknas. Vidare tillhandahålles
ofta för målets utgång avgörande utredning först i den instans,
som är den sista. Slutligen är att märka, att av kammarrätten avgöres årligen
cirka 10 000 taxeringsmål, av vilka omkring 2 000 fullföljes till regeringsrätten,
och att i de sålunda fullföljda målen ändringsprocenten torde
böra angivas till i medeltal omkring 25. Detta innebär, att kammarrättens
avgöranden blir faktiskt beslåndande till cirka 95 procent.

Kammarrätten anser sig dock icke våga förorda ett generellt avskaffande
av fullföljdsrätten. Såsom huvudsakliga skäl härför anföres.

Utvecklingen av prövningsnämnden mot karaktären av verklig domstolsinstans
har åtminstone än så länge icke hunnit så långt, att icke kammarrätten
alltjämt måste betraktas som den första verkliga skattedomstol, inför
vilken parterna hava att utföra sin talan. Fullföljden till Kungl. Maj:t
torde dessutom av många rättssökande betraktas som en rättighet, från vilken
man icke vill avstå. Vidare ger synpunkten av enhetlighet i rättstilllämpningen
och vägledning för författningstolkningen anledning till stora
betänkligheter mot att som sista instans antaga en domstol, som i likhet
med kammarrätten arbetar på numera icke mindre än åtta olika avdelningar.
Även andra förhållanden, vilka åtminstone för närvarande med hänsyn till
bland annat rekryteringsmöjligheterna äro svåra att reformera, utgöra anledning
till invändningar mot kammarrätten som sista instans. Kammarrätten
syftar därvid främst på antalet i varje mål dömande ledamöter och
den relativt snabba befordringsgången från antagningen i kammarrätten
fram till förordnandet att uppehålla domartjänst. Åtminstone från principiell
synpunkt kunna knappast dessa förhållanden godkännas för en domstol,
som generellt skall utöva domsrätt i sista instans.

Flera av de remissinstanser, som vid ett närmare övervägande icke anseLt
sig böra förorda inrättandet av särskild högsta skattedomstol, har såsom av
den tidigare redovisningen delvis framgått, ställt sig positiva till tanken
att inom regeringsrätten tillskapa en särskild avdelning för
skattemål.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Riksskattenämnden ifrågasätter sålunda om icke skattemålen lämpligen
kunde handläggas av en ev. två särskilda avdelningar inom regeringsrätten.
Riksskattenämnden anför.

Den invändning, som enligt utredningen främst kan resas emot en sådan
uppdelning av regeringsrätten, synes vara principen att domstolens ledamöter
sinsemellan böra äga lika behörighet. Man kan emellertid tänkas
komma till rätta med detta problem genom att ledamöternas tjänstgöring
växlar mellan den del av regeringsrätten, som avgör skattemål, och den som
handlägger övriga mål. Denna cirkulation måste emellertid i så fall, för alt
önskad enhetlighet i rättstillämpningen, skall vinnas, vara relativt långsam,
exempelvis så att icke mer än en eller två ledamöter årligen byta avdelning.
Reglerna om regeringsrättens organisation torde böra utformas så att regeringsrätten
beredes möjlighet att införa en uppdelning av antydd beskaffenhet.
Fortsatt uppmärksamhet torde jämväl böra ägnas åt frågan om att
i tillräcklig omfattning besätta regeringsrådsämbetena med personer representerande
skatterättslig expertis.

Länsstyrelsen i Jönköpings lön anför att en omorganisation utav regeringsrätten
så att beskattningsmålen koncentreras till en eller två avdelningar
är en betydligt mera angelägen åtgärd än införande av fullföljdsbegränsning.
Därigenom skulle säkerligen kunna åstadkommas en snabbare
målavverkning men framför allt — det synes viktigare — en större enhetlighet
i rättstillämpningen. Det synes länsstyrelsen som om en sådan ändring
också kunde åvägabringas med mycket små medel. Eftersom regeringsrättsledamöterna
själva äger fördela tjänstgöringsskyldigheten sig emellan,
synes icke ens någon särskild lagstiftning erforderlig. Behövligt antal avdelningar
för skattemålen torde f. n. vara två men torde, när den nuvarande
balansen blir avvecklad, kunna nedbringas till en.

Uttalanden i huvudsakligen samma riktning göres av bl. a. länsstyrelserna
i Uppsala, Älvsborgs och Örebro län.

Sveriges akademikers centralorganisation vänder sig mot det av utredningen
åberopade skälet mot skattemålens förläggning till en särskild avdelning,
nämligen att man inom högsta domstolen i möjligaste mån undviker
specialisering bland ledamöterna. Förhållandena i sistnämnda domstol
är enligt SACO:s mening helt andra än de i regeringsrätten rådande,
i det att justitieråden under sin tidigare domstolstjänstgöring merendels
inom skilda instanser vunnit ingående förtrogenhet med alla slags mål
som fullföljes i den högsta instansen. SACO framhåller som ett oavvisligt
krav atl beskattningsmålen i högre grad än nu är fallet bör bli avdömda
av regeringsråd med tidigare erfarenhet från arbetet i underinstanserna.

Tanken att inom regeringsrätten koncentrera skattemålen till viss eller
vissa avdelningar möter invändningar i yttranden, avgivna av länsstyrelserna
i Kalmar och Västernorrlands län samt av Skånes handelskammare.
Länsstyrelsen i Kalmar län hänvisar till utredningens uppfattning alt det
är högeligen tvivelaktigt, om på detta sätt ett snabbare avgörande av skattemålen
skall kunna åvägabringas än som kan ske när regeringsrättens samtliga
avdelningar handlägger sådana mål.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Tanken att för skatteprocessen införa någon form av rättegångsavgifter,
såsom viss fullföljdsavgift eller stämpelavgift har i
remissyttrandena i allmänhet förbigåtts eller ock mött kritik. De synpunkter
som utredningen anfört mot sådana avgifter vinner gillande av bl. a.
riksskattenämnden och ett par länsstyrelser.

I ett par yttranden har emellertid uppslaget att införa rättegångsavgifter
mött en mera positiv inställning.

Överståthållarämbetet förklarar sig icke vara helt övertygat om att man
icke genom eu måttlig fullföljdsavgift skulle kunna åstadkomma en avsevärd
minskning av måltillströmningen till regeringsrätten. Principiella
skäl mot en sådan anordning föreligger enligt ämbetets mening näppeligen.

Länsstyrelsen i Västmanlands län -— som i huvudsak ansluter sig till
det förslag till frågans lösning som utredningen framlagt — anser sig kunna
konstatera att den väntade effekten av utredningens förslag på regeringsrättens
arbetsbelastning är anmärkningsvärt liten. Länsstyrelsen delar
i viss mån de betänkligheter av principiell natur som gjorts mot ett
system med fullföljdsavgifter men ifrågasätter om icke en sådan anordning
borde ytterligare övervägas. Länsstyrelsen har därvid närmast i sikte
att en fullföljdsavgift skulle kunna innebära en effektiv spärr mot fullföljd
av besvär, som i viss mån kan karakteriseras såsom okvnnesbesvär.
Länsstyrelsen utvecklar sin tanke sålunda.

Om man införde en fullföljdsavgift, vars storlek ställdes i relation till
tvistebeloppets storlek efter en enkel skala med ett fåtal avgiftsklasser och
lämnade möjlighet för mindre bemedlade att eftei särskild prövning helt
befrias från avgiftsplikt, synes de invändningar, som rests mot detta system,
i mycket förlora sin praktiska betydelse. Kammarrätten kunde då i sitt
utslag i beskattningsmålet bestämma fullföljdsavgiften. Frågan om befrielse
från avgiftsplikten skulle kunna prövas av länsstyrelsen i det län där klagandens
hemortskommun är belägen.

Även justitiekanslcrsämbetet anser sig böra ifrågasätta om de skäl som
anförts mot en fullföljdsavgift i taxeringsmål äger sådan styrka, att en sådan
avgift icke skulle kunna övervägas såsom ett led i strävandena att
minska tillströmningen av taxeringsmål till regeringsrätten. Ämbetet nämner
såsom exempel en avgift på 300 kronor.

Föreningen Sveriges taxeringsintendenter menar att ett system med fullföljdsavgifter
synes erbjuda betydande praktiska fördelar framför det av
utredningen föreslagna prövningsförfarandet och föreningen förordar att
avgiftslinjen i första hand väljes. Föreningen tänker sig närmast ett system
med fullföljdsavgifter för andra än dem, som för det allmännas talan, och
utvecklar sin tanke på följande sätt.

Fullföljdsavgifterna skulle kunna verka inom ett större fält än en beloppsregel.
Redan en ganska liten avgift torde komma att bliva en betydelsefull
spärr mot onödiga besvärsmål och effekten torde i stort sett komma
att få lämpligare verkningar än en bestämmelse om summa revisibilis.
Avgiftens storlek torde kunna varieras med hänsyn till tvisteföremålets värde,
exempelvis så att kammarrätten finge fastställa avgiftsbeloppet enligt en

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

mycket enkel skala, anslutande sig till de ekonomiska värden, som den
skattskyldige tappat i denna instans. Förslagsvis kunde man tänka sig tre
avgiftsklasser. Nödvändigt synes dock vara, att regeln om fullföljdsavgifter
förses med vissa undantag. Personer i små förhållanden borde i förekommande
fall kunna påkalla befrielse från avgiftsplikten. Frihet från
fullföljdsavgift borde även gälla, om taxeringen blivit oriktig i något hänseende,
varom talas i 100 § under 1)—5) nya taxeringsförordningen, eller
om besvärens prövning vore av betydelse för fråga om åtal mot skattskyldig
för brott mot skattestraff lagen. Rätten att befria från fullföljdsavgift i
nu angivna fall torde utan egentlig olägenhet kunna delegeras till exempelvis
länsstyrelsen. Besvär över länsstyrelsens beslut i regeringsrätten av endera
parten — den skattskyldige eller taxeringsintendenten -— torde böra
tillåtas. Sådana besvär behöva nog icke bliva allt för vanliga. Om institutet
utformas efter dessa linjer, synes det icke lika angeläget att införa regler
om prejudikat- eller intressedispens.

Sveriges lantbruksförbund framhåller, att en fullföljdsavgift kan användas
såsom en tillfällig åtgärd för att minska belastningen på regeringsrätten,
i varje fall i avvaktan på resultatet av omorganisationen av taxeringsoch
prövningsnämnderna och av övriga åtgärder för en bättre skatteprocess.

Det av utredningen diskuterade uppslaget att avskilja vissa må 1-kategorier från regeringsrättens prövning behandlas ingående av regeringsrättens
flesta ledamöter. Utöver de två av utredningen nämnda målgrupperna,
nämligen nöjesskattemålen samt tull- och varuskattemålen.
fäster ledamöterna uppmärksamheten på ytterligare tre kategorier, som bär
kan komma i fråga. Dessa är dels körkortsmål, dels vissa kommunala
löne- och pensionsmål, vissa tjänstebostadsmål och vissa statsbidragsmål,
dels slutligen målen om straffuppskov. Ledamöterna förordar alt regeringsrätten
befrias från nöjesskattemålen. Beträffande övriga nu nämnda målgrupper
uttalar sig ledamöterna för att dessa, med undantag av tull- och
varuskattemålen, avskiljes från regeringsrättens handläggning samt hemställer
om utredning i detta syfte. — Regeringsrådet Hjärne, med instämmande
av regeringsrådet Thclander, ansluter sig till hemställan om utredning
men förklarar sig icke på förevarande stadium beredda att förorda att
någon av målkategorierna undantages från regeringsrättens upptagande.

Innan de speciella synpunkter vilka från remisshåll anförts med avseende
på de olika målgrupperna redovisas, må återges några för den kommande
bedömningen viktiga påpekanden, som regeringsrättens flesta ledamöter
gjort i detta sammanhang. Ledamöterna anför.

Allmänt må beträffande förevarande mål framhållas, att ehuru de uppräknade
grupperna — med undantag för körkortsmålen — var för sig icke
äro särskilt omfattande det dock ej är anledning underskatta den avlastning,
som ell frånskiljande av desamma skulle medföra. Det rör sig här om
mål, vilka — ehuru de emellanåt ur individens synpunkt kunna te sig mycket
viktiga - dock regelmässigt icke äro av den svårbedömda eller allvarliga
beskaffenhet, att de ej med lika fördel kunna slutligt avgöras annorstädes
än i den högsta förvaltningsdomstolen. I eu lid, då Regeringsrätten
bar eu så betydande balans av taxeringsmål, för vilkas del en fullföljds -

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

begränsning endast långsamt får effekt, är det vidare anledning påpeka, att
ett avskärande av dessa andra målkategorier har förtjänsten att raskare
giva resultat i form av minskad måltillströmning. En avlastning från Kungl.
Maj:t i Regeringsrätten av en del mindre väsentliga målkategorier skulle
f. ö. stå i god överensstämmelse med de strävanden som under det gångna
decenniet inom statsdepartementen gjort sig gällande att — genom delegation
och decentralisering — befria Kungl. Maj :t i statsrådet från olika
smärre ärendegrupper och därigenom bereda bättre tid och utrymme för
viktigare mål och ärenden. Erinras må slutligen att — även bortsett från
den allmänna tendensen mot ökning i måltillströmningen — ytterligare arbetsuppgifter
för Regeringsrätten äro att vänta som resultat av den f. d.
justitierådet Ekberg anförtrodda utredningen om kompetensfördelningen
mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och Regeringsrätten.

Sammanfattningsvis framhålles, att om de ifrågavarande målen — utom
tull- och varuskattemålen — skulle överflyttas till annan slutinstans rillhopa
minst 45 föredragningsdagar om året (av för närvarande ungefär 380)
skulle frigöras.

Beträffande nöj ess kattemålen anför regeringsrättens flesta ledamöter,
att det här rör sig om till stor del enkla mål, gällande små belopp,
och att det saknas anledning antaga, att icke ett slutligt bedömande i kammarrätten
skulle vara till fyllest; för vinnande av enhetlig rättstillämpning
kunde målen lämpligen koncentreras till en division av kammarrätten. Under
1956 har för dessa mål åtgått ungefär 4 hela föredragningsdagar, men
under 1957 antages minst dubbla tiden bliva erforderlig. Vad angår fullföljdsutredningens
synpunkt att med frågans avgörande borde anslå, invänder
ledamöterna, att i vilken form än utredningens förslag genomföres
det knappast är anledning att avstå från den rationalisering av regeringsrättens
arbete, som frånskiljandet av så enkla och förhållandevis oviktiga
mål som nöjesskattemålen utgör, i varje fall ej om målens behandling kräver
en så pass stor del av domstolens arbetstid som under den närmaste
liden synes bli fallet.

En länsstyrelse uttalar sig i samma riktning som regeringsrättens flesta
ledamöter.

En motsatt ståndpunkt kommer till uttryck i bl. a. yttrandet från länsstyrelsen
i Södermanlands län, som menar, att mot den ifrågasatta förändringen
talar den omständigheten att även kammarrätten har en avsevärd
balans att avverka.

Tull- och varuskattemålen har icke i något yttrande föreslagits
skola undantagas från regeringsrättens handläggning. Regeringsrättens
flesta ledamöter anför, alt målen i fråga under 1956 tagit i anspråk 6—7
hela föredragningsdagar, och att en viss ökning är sannolik. Mot en förändring
av instansordningen framhålles, att bedömningen av målen stundom
är relativt krävande; hela målgruppen kan i varje fall ej anses lika enkel
som nöjesskattemålen.

Kör kortsmålen utgör, anför regeringsrättens flesta ledamöter, en

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

betydande de] av regeringsrättens arbetsbörda. Samtliga mål om återkallelse
av körkort upptog under 1955 23 föredragningsdagar och under 1956 26
dagar. En ytterligare stark ökning förefaller oundviklig. Belysande är sålunda,
att antalet under tiden januari—april innevarande år inkomna körkortsmål
är ungefär dubbelt så stort som antalet motsvarande besvär under
de fyra första månaderna 1955 och 1956. Ledamöterna hänvisar i detta
sammanhang till ett år 1954 i yttrande över den Sternerska promemorian av
tio regeringsråd framlagt förslag angående utredning om överflyttning till
allmän domstol av körkortsåterkallelser i de fall som avses under 1. och 2.
i 33 § 1 mom. vägtrafikförordningen. Det framhålles, att det ur arbetsbalansens
synpunkt skulle vara av stort praktiskt värde, om dessa mål —
måhända även fallen under 3. och 4. i det anförda momentet — kunde frånskiljas.

Till förmån för ett avskiljande av åtminstone vissa körkortsmål uttalar
sig vidare riksskattenämnden och en länsstyrelse.

Mot överflyttning av körkortsmål till de allmänna domstolarna uttalar sig
länsstyrelsen i Södermanlands län samt anför, att länsstyrelserna har större
material än domstolarna vid avgörandet av ifrågavarande mål och att länsstyrelserna
därför måste anses bättre skickade att handlägga dessa mål.

I varje fall bör enligt länsstyrelsens uppfattning de i betänkandet avsedda
syftena icke få vara avgörande för frågan om körkortsindragningsfrågornas
inpassande i det rättsliga systemet.

Vad gäller vissa mål o in lön, pension samt bidragsförskott och statsbidrag
därtill anföres i det av regeringsrättens flesta ledamöter avgivna yttrandet
följande.

En översyn av fullföljdsreglerna för de löne- och pensionsmål, som nu
behandlas i regeringsrätten, torde vara påkallad, oavsett att handläggningen
av dylika mål icke för närvarande tager någon större tid i anspråk (2 1/2
ä 3 föredragningsdagar för civil- och ecklesiastikdepartementen). Huvudskälet
är att under senare år för ett flertal grupper befattningshavare i
statsunderstödd och liknande verksamhet, som här avses, löner och pensioner
reglerats i nära anslutning till de för statens befattningshavare gällande
reglementena. Statens allmänna avlöningsreglemente liar gjorts tilllämpligt
å lärare vid högre kommunala skolor och lärare vid vissa statsunderstödda
privatläroverk, särskolor och epileptikerskolor samt å tjänstemän
vid hushållningssällskap och skogsvårdsstyrelser. Vidare lia särskilda
avlöningsreglementen utfärdats för folkskolan, för folkhögskolor och lantbruksundervisningsanstalter,
för kyrkomusiker, för präster och för poliser.
Bestämmelserna i" dessa reglementen äro delvis konforma med stadgandena
i statens allmänna avlöningsreglemente, vars tillämpning såvitt gäller de
statsanställda i sista instans prövas av kammarrätten. Då det framstår såsom
olämpligt, att besvärsprövningen rörande tillämpningen av förut angivna
reglementen eller av statens allmänna avlöningsreglemente såvitt gäller
icke statsanställda, lägges hos annan domstol, och då samma principiella
skäl, som tidigare föranlett att mål om de statsanställdas löner och pensioner
i sista instans förlagts till kammarrätten, synas tala för att så sker beträffande
ifrågavarande befattningshavargrupper, bör en överflyttning av
dessa mål från regeringsrätten upptagas till prövning. Vid utredningen tor -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

de jämväl böra prövas, om icke samma instansordning kan gälla i fråga om
motsvarande statsbidragsmål. (Se 2 § 4: o regeringsrättslagen.)

Mål om bidragsförskott och om statsbidrag till sådana förskott, vilka för
närvarande beräknas tillhopa taga omkring 2 föredragningsdagar i anspråk
årligen, torde lämpligen kunna avskiljas från regeringsrätten och förslagsvis
få fullföljas till socialstyrelsen.

Även statskontoret ifrågasätter att regeringsrätten bör befrias från vissa
löne- och statsbidragsmål. Ämbetsverket anför.

Vid en eventuell förstärkning av kammarrättens organisation synes sålunda
böra övervägas, om icke denna domstol kan tjäna som slutinstans
beträffande mål om statligt reglerade löner och pensioner till kommunala
befattningshavare, lielst som kammarrätten nu är sista instans i dylika
mål när det gäller statliga tjänstemän. Även prövningen av vissa statsbidragsfrågor,
exempelvis till polisväsendet, synes kunna överföras till kammarrätten
som slutinstans, försåvitt besvärsrätt överhuvudtaget anses böra
linnas över länsstyrelses eller annan myndighets beslut i dylika frågor.

Beträffande slutligen målen om straff uppskov anför regeringsrättens
flesta ledamöter.

överklaganden med stöd av 83 § lagen om verkställighet av frihetsstraff
m. m. av länsstyrelses beslut rörande straffuppskov utgöra den största delen
av de från justitiedepartementets område härrörande målen. Ifrågavarande
mål äro i allmänhet av ytterst enkel beskaffenhet och i ett betydande
antal fall framstår överklagandet som helt utsiktslöst. Under 1956 åtgingo
lör målen i fråga 4—5 hela föredragningsdagar. Det synes knappast möta
betänklighet att befria regeringsrätten från behandlingen av desamma. Därest
det överhuvud anses erforderligt att vidmakthålla möjligheten till klagan
över länsstyrelses beslut i dessa fall, synes en utväg vara att låta klagan
föras till fångvårdsstyrelsen i den särskilda sammansättning, som angives
i 84 § verkställighetslagen (sakkunnig med domareerfarenhet deltager
i beslutet). Styrelsen borde självfallet bliva sista instans i dylika mål.

Riksskattenämnden tar upp en speciell fråga rörande nämndens möjligheter
att främja taxeringsarbetet och föreslår en utvidgning av förutsättningarna
för meddelande av förhandsbesked. Nämnden
anför.

Det åligger riksskattenämnden att genom rådgivande och vägledande
verksamhet främja en riktig och likformig taxering. De anvisningar till
ledning för taxeringsmyndigheterna, som riksskattenämnden utfärdar såsom
ett led i fullgörandet av denna uppgift, torde hava varit av betydelse
för vinnandet av ökad likformighet inom beskattningen. Dessa anvisningar
äro emellertid icke bindande för beskattningsnämnderna och skattedomstolarna,
varför risk alltid finnes för att en anvisning i vissa fall icke följes.
Däremot har riksskattenämnden i förhandsbeskedsinstitutet en möjlighet
att meddela för skattemyndigheterna bindande beslut. Förhandsbesked
kan emellertid endast gälla en viss skattskyldigs egen taxering och
kan vidare endast meddelas om det för denne är av synnerlig vikt att i
förväg erhålla klarhet om hur en för honom aktuell skattefråga skall bedömas.
Till följd härav kan förhandsbesked som regel endast meddelas om
sökandens framtida handlande är beroende av skattefrågans utgång. Enbart
det förhållandet att frågan gäller ett stort belopp berättigar icke en
sökande att erhålla förhandsbesked. För åstadkommandet av enhetlighet i

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

taxeringen vore det emellertid, enligt vad erfarenheten från riksskattenämndens
hittillsvarande verksamhet utvisar, av stor betydelse om nämnden
kunde meddela förhandsbesked i anledning av ett föreliggande prejudikatintresse.
Det är exempelvis vanligt, att organisationer av skilda slag
höra sig för hos riksskattenämnden om skattefrågor som röra deras medlemmar.
Om i sådana fall förhandsbesked beträffande en medlems taxering
kunde meddelas i prejudikatsyfte, skulle utan tvivel mycket arbete inbesparas
för samtliga taxeringsinstanser. Regeringsrättens utslag i mål angående
besvär över förhandsbesked meddelas i regel så snabbt att den aktuella
beskattningsfrågan definitivt hunnit klarläggas redan innan taxering
sker i första instans. Riksskattenämnden har — i syfte att på angivet
sätt främja taxeringsarbetet — meddelat förhandsbesked i några fall, där
prejudikatintresset varit det verkliga motivet. Regeringsrätten bar emellertid
undanröjt beskeden i dessa fall, eftersom formella förutsättningar för
förhandsbesked icke förelegat. Riksskattenämnden föreslår därför, att förordningen
den 1 juni 1951 (nr 442) om rätt att av riksskattenämnden erhålla
förhandsbesked i taxeringsfrågor ändras så att förhandsbesked kan
meddelas även när riksskattenämnden finner det vara av vikt för enhetlig
lagtolkning eller rättstillämpning. Den utvidgning av förhandsbeskedsinstitutet,
som riksskattenämnden sålunda förordar, har nära samband med
nu föreliggande förslag om fullföljdsbegränsning i skattemål, men bör genomföras
oavsett hur sistnämnda fråga löses.

Departementschefen

Utredningen har redovisat och övervägt ett flertal olika möjligheter att
åstadkomma en begränsning av måltillströmningen till regeringsrätten. Den
har därvid stannat för att förorda en allmän fullföljdsbegränsning i taxeringsmål.
Beträffande övriga i sammanhanget diskuterade uppslag intar
utredningen en avvisande hållning. Remissbehandlingen visar, att denna
ståndpunkt i allmänhet godtagits.

För egen del bar jag kommit till den uppfattningen, att de av utredningen
avvisade uppslagen, på något undantag när, inte synes ägnade att ligga till
grund för praktiska åtgärder. De skäl som utredningen anfört härvidlag
synes bärande. Jag kan därför inskränka mig till några korta anmärkningar.

En av de möjligheter utredningen diskuterat är att överföra taxeringsmålen
från regeringsrätten till en särskild högsta skattedomstol. Den fördel
som därmed kunde vinnas skulle närmast vara alt specialiseringen till
skattemålen skulle möjliggöra ett snabbare avdömande av dessa mål.

Frågan om värdet av specialdomstolar behandlades ingående i samband
med rättegångsreformen vid de allmänna domstolarna. Resultatet av de då
gjorda övervägandena blev, alt de dömande uppgifterna i tvistemål och
brottmål så långt möjligt borde samlas bos dessa domstolar. Samma skäl
talar enligt min mening för att den administrativa rättskipningen i högsta
instans liksom hittills är samlad bos regeringsrätten. Vad angår möjligheterna
att åstadkomma ett snabbare avgörande av taxeringsmålen får jag
i likhet med utredningen erinra om att inrättandet av specialdomstolar
städse ökar svårigheterna att åstadkomma en jämn arbetsfördelning mel -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

lan domstolarna och ett fullständigt utnyttjande av tillgängliga arbetskrafter.
Den eftersträvade snabbare handläggningen av taxeringsmål skulle
vid sådant förhållande synbarligen endast kunna vinnas, om det sammanlagda
antalet domare i regeringsrätten och den tilltänkta högsta skattedomstolen
blev större än i den nuvarande regeringsrätten. Inrättandet av en
särskild högsta skattedomstol skulle med andra ord väsentligen få samma
innebörd som en utökning av antalet regeringsråd, och det synes med hänsyn
till vad utredningen anfört sannolikt att den sistnämnda åtgärden i och
för sig skulle kunna ge samma resultat i fråga om snabbheten i taxeringsmålens
handläggning för en mindre kostnad. Då en förstärkning av regeringsrådens
antal nyligen genomförts, saknar emellertid denna fråga för
närvarande aktualitet.

Av nyss angivna skäl synes det även tveksamt, om något är att vinna
genom att taxeringsmålen koncentreras till någon eller några av regeringsrättens
avdelningar. Därest en sådan anordning skulle befinnas praktiskt
fördelaktig, är emellertid regeringsrätten oförhindrad att själv besluta
därom.

Ett annat uppslag, som framförts i diskussionen och som förordats av
några remissinstanser, är att införa fullföljdsavgifter i taxeringsmålen. Härmed
skulle utan tvivel viss effekt kunna uppnås på regeringsrättens arbetsbörda.
En anordning med fullföljdsavgifter möter emellertid enligt min
mening så starka principiella betänkligheter, att den inte bör förordas. Den
skulle rikta sig enbart mot de skattskyldiga. Då en differentiering av avgifternas
storlek i förhållande till de skattskyldigas inkomster av praktiska
skäl svårligen kan genomföras, skulle avgifterna vidare främst drabba mindre
inkomsttagare. Från de skattskyldigas synpunkt torde en fullföljdsavgift
innebära ett hårdare ingrepp än en fullföljdsbegränsning, som tar sikte på
att sålla bort mindre väsentliga mål. I detta sammanhang kan det ha visst
intresse att göra en jämförelse med brottmålsprocessen, som i här aktuella
sammanhang har vissa beröringspunkter med taxeringsprocessen. I brottmål
är en tilltalad, som för talan i högsta domstolen om honom ådömt ansvar,
inte skyldig erlägga fullföljdsavgift men är däremot underkastad fullföljdsbegränsning
enligt regler likartade med dem som gäller tvistemålen.

Riksskattenämnden har i sitt remissyttrande framfört förslag att vidga
nämndens möjligheter att meddela förhandsbesked i fall av prejudicerande
karaktär. Detta förslag synes värt att pröva närmare. Frågan torde, sedan
densamma ytterligare beretts, kunna upptas i särskild ordning.

I detta sammanhang skall till slut med några ord beröras möjligheterna
att avskilja vissa andra mål än taxeringsmål från regeringsrättens prövning.
Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat sig till förmån för åtgärder
i denna riktning. Härvid synes närmast nöjesskattemålen och körkortsmålen
komma i blickpunkten.

Vad nöjesskattemålen angår framlade nöjesskatteutredningen på sin tid
ett förslag av innebörd, att dessa mål skulle fullföljas från länsstyrelserna
till kammarrätten, vilken skulle bli sista instans. I propositionen nr 66 till
1957 års riksdag, vari denna utrednings betänkande anmäldes, uttalade

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

jag, att nämnda fråga inte borde prövas förrän ståndpunkt tagits till den
större frågan om fullföljdsbegränsning i taxeringsmålen. Sedan denna fråga
vunnit sin lösning, avser jag att upptaga spörsmålet om fullföljd i nöjesskattemålen.

Inte heller frågan om körkortsmålen och övriga av regeringsrättens ledamöter
nämnda målgrupper kan upptagas utan närmare utredning.

I nuvarande läge kan emellertid verkligt betydelsefulla lättnader i regeringsrättens
arbetsbörda endast åstadkommas genom inskränkningar i fullföljden
av taxeringsmål. Den enda praktiskt framkomliga vägen synes därvid,
såsom framgår av det anförda, vara att införa en allmän fullföljdsbegränsning
av något slag.

Mot en sådan begränsning har i några yttranden anförts betänkligheter
ur rättssäkerhetssynpunkter. Det har gjorts gällande att den skattskyldige
borde ha en oinskränkt rätt att få sina taxeringar prövade av den högsta
instansen och att en reform sådan som den föreslagna är att betrakta som
ett avsteg från denna princip och därför kan rättfärdigas endast av mycket
starka praktiska skäl.

Enligt min mening kan ett sådant resonemang icke godtagas. Det kan ej
med skäl hävdas att varje skattskyldig har någon principiell rätt att få alla
skattefrågor, även de obetydligaste, prövade i den högsta instansen. Ur rättssäkerhetssynpunkt
avgörande är att samhället tillhandahåller de skattskyldiga
en prövningsorganisation, som i alla instanser arbetar tillfredsställande
och som erbjuder betryggande möjligheter till en rättslig prövning av
beskattningsfrågorna. Ur denna synpunkt kan det icke försvaras att den
högsta instansen är så överhopad med mål, att den icke hinner avverka målen
inom godtagbar tid. Den högsta instansens uppgift bör vara att svara
för rättsutvecklingen främst genom vägledande prejudikat. Fullföljdsbegränsningar
som ger regeringsrätten möjligheter att tillfredsställande fullgöra
sin uppgift inom instanssystemet kan alltså icke anses betänkliga ur
rättssäkerhetssynpunkt; de är tvärtom motiverade av hänsyn till rättssäkerheten.

Till frågan hur en allmän fullföljdsbegränsning i taxeringsmålen lämpligen
bör anordnas skall jag återkomma i det följande.

Y. Utformningen av en allmän fullföljdsbegränsning
Utredningen

Utredningen tar upp vissa principiella huvudfrågor som möter vid utformningen
av en fullföljdsbegränsning av generell karaktär.

Först undersökes huruvida en fullföljdsbegränsning enligt den s. k.
konformitetsprincipcn bör skapas. Detta skulle innebära att
man, i likhet med ett förslag, som diskuterats i motiven till processlagberedningens
förslag till rättegångsbalk (SOU 1938: 44 s. (il), gjorde fullfölj
dsrätten beroende av det i kammarrätten träffade avgörandets karaktär.
Är detta avgörande samstämmigt med prövningsnämndens, skulle fullföljd
cj tillåtas. I motsatt fall skulle det stå parten öppet all fullfölja talan.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utredningen anser, att de skäl som för skatteprocessens vidkommande talar
emot den nu diskuterade utvägen i själva verket torde vara betydligt starkare
än de skäl som förmådde processlagberedningen att förkasta motsvarande
anordning för den allmänna processens del. Utredningen anför.

Till grund för den här åsyftade tanken ligger att ett kammarrättens avgörande,
som innebär fastställelse av prövningsnämndens beslut, skulle utgöra
större garanti för ett riktigt bedömande än då kammarrättens utslag
medför ändring av prövningsnämndens beslut. Härav skulle följa att behovet
av fullföljd vore mindre vid avgöranden av det förra slaget än vid
de andra avgörandena. Ett sådant antagande synes emellertid icke överensstämma
med det verkliga förhållandet. En statistisk stickprovsundersökning
omfattande första halvåret 1954 visar att regeringsrättens ändringsprocent
är ungefär lika stor, vare sig kammarrätten gjort ändring i prövningsnämndens
beslut eller ej (36,2 % resp. 35,5 %). Den här antydda
grunden för fullföljdsbegränsning måste därför redan av detta skäl anses
olämplig, även om den i och för sig skulle medföra en ganska effektiv
minskning av antalet fullföljda mål. Enligt den nyssnämnda stickprovsundersökningen
skulle man kunna räkna med en minskning av besvärsfrekvensen
av över 60 %. Vidare förutsätter den ifrågavarande principen framför
allt ett väl utvecklat processuellt förfarande i underinstanserna. Härutinnan
torde — såsom redan framhållits — alltjämt föreligga alltför stora
brister.

Utredningen har stannat för den metod, som processlagberedningen slutligen
valde och som lagfästes i den gällande rättegångsbalken, nämligen
fullföljdsbegränsning genom prövningstillstånd. Utgångspunkten
för ett sådant system för fullföljdsbegränsning är att i varje
fullföljt mål regeringsrättens prövning skall bero av särskilt tillstånd. Härigenom
kan enligt utredningen åt fullföljdsreglerna ges en smidigare och
efter förhållandena i varje särskilt fall mera anpassbar utformning. De huvudsakliga
grunderna för prövningstillstånd bör dock under alla omständigheter
vara angivna i författningen. Genom alt använda en metod för
fullföljdsbegränsning liknande den som tillämpas för fullföljd till högsta
domstolen, vinner man, anför utredningen, den stora fördel som enhetlighet
inom de olika processområdena måste anses innebära. Enhetligheten
får å andra sidan icke bliva ett självändamål, utan hänsyn måste också
tagas till de särskilda synpunkter som beskattningssystemet ger anledning
till.

Eu viktig utgångspunkt vid utformningen av fullföljdsreglerna har för
utredningen varit att dessa skall bygga på en öppen belopp sspärr,
en s. k. summa revisibilis. Utredningen har härvid haft att taga ställning till
den alternativa ordningen att man, med hänsyn till skattemålens särart,
utan någon sådan beloppsgräns överlåter åt regeringsrätten att mera fritt
efter vissa angivna grunder besluta om prövningstillstånd.

I den diskussion inom regeringsrätten, som utmynnade i de av ledamöterna
den 5 oktober 1954 avgivna yttrandena, vann det senare alternativet
den största anslutningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Såsom skäl härför anfördes bland annat, att vad man i allmänhet hade
emot metoden med en summa revisibilis (liksom även förslagen om stämpelavgift
och om fullföljdsavgift) vore, att rätten till fullföljd skulle bero
på hur stort värde, uttryckt i absoluta tal, som målet gällde, medan målets
betydelse för den enskilde rimligtvis borde mätas på annat sätt, i relation
till hans ekonomiska förhållanden. Att mindre inkomsttagare i princip skulle
vara utestängda från fullföljd till högsta instans vore icke tilltalande.
Om någon sådan metod för begränsning av fullfölj dsrätten skulle införas,
vore det därför antagligt, att gränsen skulle sättas ganska lågt, så att endast
sådana mål skulle avskäras, som även för mindre inkomsttagare kunde
anses mindre betydelsefulla, alltså bagatellmål i egentlig mening. I så
fall bleve begränsningen av mycket liten betydelse för frågan om regeringsrättens
arbetsbelastning. Om återigen gränsen sattes tämligen högt, så högt
att den finge verklig betydelse i fråga om belastningen, vore det nödvändigt
att stadga betydelsefulla undantag, så att efter dispens även mål under
värdegränsen skulle kunna fullföljas på särskilda skäl. Då man undersökte,
huru sådana dispensregler borde utformas, komme man emellertid
osökt in på tanken, om icke värdegränsen hellre borde slopas och dispensreglerna
göras till huvudsak, eller med andra ord om icke rätten till fullföljd
borde göras beroende av ett i varje särskilt fall meddelat prövningstillstånd.
Det kunde icke vara något tvivel om att av de olika metoder för
begränsning av tillströmningen, som varit diskuterade, denna vore den mest
effektiva, samtidigt som den ginge fri från den kritik, som alltid kunde
riktas mot stela värdegränser.

I stället för en summa revisibilis föreskrevs alltså i det förslag tdl fullfölj
dsbestämmelser, som framfördes på grundval av den nu redovisade
meningen, att prövningstillstånd finge meddelas bland annat, om särskilda
skäl förekomme för talans prövning med hänsyn till att målet hade synnerlig
vikt för klaganden. Den intressebedömning som därvid komme i fråga
sades fullfölja samma syfte som en summa revisibilis men toge icke som
denna sikte på ett i absoluta tal angivet värde utan ställde spörsmålet i relation
till klagandens ekonomiska förhållanden: hans inkomster, utgifter,
tillgångar och skulder, för en jordbrukare fastighetens storlek, för en rörelseidkare
företagets omsättning o. s. v. Med formuleringen »synnerlig vikt»
åsyftades, att från fullföljd skulle avskäras icke endast bagatellmål, utan
alla mål, som ej för klaganden hade ett betydande intresse. Givet vore,
anförde man, att vid tillämpning av detta stadgande i regeringsrättens
praxis komme att utbilda sig vissa principer för bedömandet av frågan, i
vilket förhållande ett omtvistat värde borde stå till klagandens årsinkomst,
förmögenhet eller årsomsättning för att prövningstillstånd skulle meddelas.
Men det låge i sakens natur, att dessa principer icke skulle vara stela utan
giva rum för ett hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet.

Utredningen har efter övervägande av de båda nämnda alternativen föi
sin del anslutit sig till systemet med en fast summa revisibilis. Utredningen
förklarar sig vara medveten om systemets nackdelar men anser av flera
skäl den ifrågavarande metoden vara att föredraga framför metoden med
en friare tillståndsprövning. I första hand är utredningens ställningstagande
i denna fråga betingat av utredningens, i det följande närmare redovisade,
förslag rörande grunderna för meddelande av prövningstillstånd. Utredningen
anför.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Skälet till att utredningen valt summa-revisibilismetoden är närmast, att
en summa revisibilis av utredningen anselts vara en naturlig konsekvens
av en av de alternativa förutsättningar för meddelande av prövningstillstånd,
som utredningen uppställt i sitt förslag. Frånsett möjligheterna till
fullföljd av talan på grund av prejudikat- och intressedispens, vilka icke
gjorts beroende av någon värdegräns och som kommer att närmare behandlas
i ett senare sammanhang, har utredningen nämligen såsom förutsättning
för prövningstillstånd i övriga fall uppställt, att anledning förekommer
till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit, eller eljest med
hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekommer för talans prövning.
Det är här alltsa, i likhet med motsvarande regel i rättegångsbalken, främst
fråga om fullföljd på grund av ändringsdispens. Utredningen har av skäl,
till vilka utredningen senare skall återkomma, föredragit denna grund för
prövningstillstånd framför en sådan allmän klausul om prövningstillstånd
med hänsyn till målets synnerliga vikt för klaganden, varom förut talats.
Men då den av utredningen valda grunden icke, såsom fallet är med den
andra klausulen, innefattar någon bedömning av den fullföljda talans betydelse
i förhållande till klagandens ekonomiska förhållanden, har det blivit
nödvändigt att komplettera den angivna grunden med en spärr av något
slag. Det har ansetts naturligt, att denna spärr, för att effektivt tjäna syftet
att åstadkomma en minskad måltillströmning, skolat utformas enligt summa-revisibilismetoden.

Visserligen medger, anför utredningen vidare, eu sådan fast värdegräns
inte alltid samma smidighet i tillämpningen som den förut omtalade friare
metoden men å andra sidan är denna senare metod behäftad med vissa olägenheter
som man torde ha svårt att bortse från. Man får nämligen enligt
utredningens mening antaga, att regeringsrätten vid en bedömning enligt
den friare metoden utan någon fastställd värdegräns internt korame att
i äkna med vissa värdegränser för olika inkomstlägen. I vissa fall kunde regeringsrätten
med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet tillåta
sig att frångå dessa värdegränser. Vilka dessa värdegränser skulle vara och
under vilka förutsättningar man kunde räkna med ett frångående av värdegränserna
skulle undandra sig de skattskyldigas och andra utomståendes
bedömande. För dessa skulle tillståndsprövningen enligt den friare metoden
därför vid en jämförelse mellan förhållandevis likartade fall med olika
utgång lätt kunna ge intryck av en viss godtycklighet, vilket icke är tilltalande.
I ovisshet om var värdegränserna ginge och när dessa kunde frångås,
skulle de skattskyldiga kanske oftare än eljest frestas att fullfölja sin talan
även i bagatellmål i förhoppning om att prövningstillstånd ändock skulle
medges. Därmed skulle också den eftersträvade minskningen av besvärsfrekvensen
i någon mån motverkas. Med hänsyn till de anförda omständigheterna
synes därför enligt utredningens uppfattning en i författningen uttryckligen
angiven värdegräns till ledning för såväl de skattskyldiga som
övriga berörda parter vara en mera tillfredsställande anordning. Genom en
differentiering av summa revisibilis kan hänsyn tagas till den ofta framförda
invändningen att en fast värdegräns missgynnar de lägsta inkomsttagarna,
så att de därigenom hindras från att fullfölja sin talan i fall, då
tvistebeloppet är lågt men likväl av ekonomisk betydelse för klaganden.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

I fråga om belopp sspärrens anknytning anför utredningen,
att det vore mest konsekvent att beloppsspärren i skattemål anknötes till
en viss summa uträknad skatt, eftersom tvisten till sist går ut på ett bedömande
av hur mycket den skattskyldige har att erlägga i skatt. Det skulle
emellertid enligt utredningens mening ställa sig för komplicerat att i varje
särskilt fall räkna ut det omtvistade skattebeloppet. Särskilt för den skattskyldige
skulle det vara svårt att bedöma när summa revisibilis vore uppnådd.
Utredningen har i stället förordat metoden att anknyta spärren till
storleken av ett i inkomst- eller förmögenhetsuppskattningen ingående omtvistat
belopp såsom betydligt enklare och mera praktisk att tillämpa för
alla parter.

Utredningens förslag företer i förhållande till rättegångsbalkens motsvarande
föreskrifter den olikheten, att fullföljd enligt det förra medges under
förutsättning att ändringsyrkandet uppgår till visst belopp, under det att
fullföljdsrätten enligt rättegångsbalken är beroende av om värdet av vad
parten tappat i hovrätten uppgår till summan i fråga. Utredningen erinrar
om, att den i rättegångsbalken gjorda anknytningen till värdet av vad vederbörande
tappat i hovrätten innebar vid regelns införande ett frångående
av ett tidigare förslag, i vilket man anknutit till ändringssökandet.
Detta förklarades med att man därigenom bl. a. ville vinna den fördelen,
att hovrätten redan i samband med utslaget i målet kunde ge till känna, huruvida
målet finge fullföljas. För civilmålens del är nämligen mera utförliga
besvärshänvisningar betingade bl. a. av att flera parter kan uppträda i processen
med skilda yrkanden och av att det gäller att reglera överklagandet
i fråga om moment i processen, till vilka skattemålen icke har någon motsvarighet,
såsom i fråga om rättegångskostnaderna. Mot fördelen av att i
hovrättens utslag kunna ge anvisningar om fullföljdsrätten ansågs det väga
lätt, om parten undantagsvis skulle fullfölja sin talan i mindre omfattning
än han gjort den gällande i de lägre instanserna. I skattemålen föreligger
enligt utredningens mening icke samma behov av för det särskilda fallet
utformade speciella besvärshänvisningar. En generell besvärshänvisning i
kammarrättens utslag, i vilken förutsättningarna för erhållande av prövningstillstånd
anges, torde vara tillräcklig. Och i motsats till vad som nyss
sagts om civilmålen kan man befara att en anknytning av summa revisibilis
i skattemålen till vad parten tappat i kammarrätten i betydligt högre grad
komme att lämna vägen öppen för fullföljd av jämväl smärre beloppstvister.
Taxeringsmålen rör nämligen ofta ett flertal poster, som var för sig kan
vara obetydliga men tillsammans uppgår till ett jämförelsevis högt belopp.
Det framstår därför som mera angeläget att i fråga om skattemålen låta
ändringsyrkandets omfattning vara avgörande för fullföljdsrätten, om man
vill uppnå syltet, att endast mål av viss betydenhet skall få föras upp till den
högsta instansen. Mot eu sådan anordning kan möjligen invändas, att ordalagen
skulle tillåla parten alt under alla förhållanden yrka ändring med
belopp överstigande summa revisibilis för att därigenom bevara möjligheten
till fullföljd av sin talan. Enligt utredningens uppfattning bör farhågor -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

na för ett missbrukande av summa revisibilis-regeln på detta sätt icke överdrivas.
I den mån ändringsyrkandet saknar täckning genom att omfatta
mera än vad som yrkats i underinstanserna, bör således frågan om prövningstillståndet
bedömas som om parten endast fullföljt sitt tidigare yrkande.
Däremot är parten givetvis oförhindrad att inom ramen för sina
tidigare yrkanden hos den högsta instansen yrka ändring med belopp som
uppgår till eller överstiger summa revisibilis, även om hans intresse att
överklaga närmast hänför sig till något belopp som understiger nämnda
summa. Detta finner utredningen emellertid icke böra tillmätas alltför stor
betydelse.

Vid bedömningen av storleken av det belopp, som skall utgöra
summa revisibilis har utredningens tanke varit, att partens talan
hos regeringsrätten för erhållande av prövningstillstånd i allmänhet skall
gå ut på ändring i taxeringen till ett belopp av minst 2 000 kronor, såvitt
angår inkomsttaxering, och minst 50 000 kronor, såvitt angår förmögenhetstaxering.
Endast om den enligt kammarrättens utslag för statlig eller
kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten understiger 10 000 kronor
skall summa revisibilis beräknas till ett lägre belopp, nämligen en femtedel
av den taxerade inkomsten. Denna lägre summa revisibilis har valts
med tanke på de mindre inkomsttagarna. I praktiken kommer den vanligaste
spärrgränsen alltså att gå vid 2 000 kronor. Utredningen anför.

Vid valet av beloppsspärr har utredningen sökt förbehålla rätten att fullfölja
talan till sådana mål, i vilka utgången kan anses vara av verklig ekonomisk
betydelse för de skattskyldiga. I den mån det icke är fråga om mål
som föranleder prejudikats- eller intressedispens bör nämligen tyngdpunkten
läggas på målets ekonomiska intresse för klaganden. Detta intresse får
enligt utredningens mening icke vara för obetydligt, om det skall kunna
motivera igångsättandet av hela den dyrbara apparat, som ett fullföljande
till den högsta instansen innebär. Vad som skall anses vara ett tillräckligt
betydande ekonomiskt intresse kan givetvis bedömas olika för skattskyldiga
i olika inkomstlägen. Ur denna synpunkt kunde det vara befogat med en
serie beloppsspärrar för de olika inkomstlägena. Med det nämnda undantaget
för inkomsttaxeringar under 10 000 kronor har utredningen emellertid
föredragit att, såsom skett i rättegångsbalken, uppställa en gräns, vid
vilken det helt allmänt kan sägas, att tvistebelopp ovanför gränsen representerar
ett så pass betydande intresse att besvärsrätt i högsta instans är befogad
och att tvistebelopp under gränsen icke motiverar sådan besvärsrätt.
Utredningen har, såsom redan framgått, ansett den ur de angivna synpunkterna
lämpliga gränsen böra gå vid 2 000 kronor vid inkomsttaxeringen,
frånsett taxeringarna under 10 000 kronor.

Beloppet 2 000 kronor är visserligen högre än den summa revisibilis, som
enligt rättegångsbalken gäller för de civila tvistemålen, eller 1 500 kronor,
men med hänsyn till att det senare beloppet bör jämföras med den skatt,
som i det särskilda fallet belöper på tvåtusenkronorsbeloppet i skattemålen,
blir summa revisibilis i skattemålen i själva verket normalt lägre än motsvarande
summa i civilmålen. Räknar man med 30—50 procent marginalskatt
som mera normalt, rör det sig alltså om en skatt på 600—1 000 kronor
på ett tvistebelopp av 2 000 kronor. Med hänsyn till skatteskärpningen i de

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

högre inkomstskikten och med tanke på att det här gäller att reglera ett förhållande
av så känslig natur, som det allmännas skatteanspråk mot den enskilde
skattebetalaren utgör, lärer den allmänna spärren icke gärna kunna
sättas högre i inkomsttaxeringsmålen än utredningen föreslagit. Å andra
sidan har utredningen icke ansett sig kunna sätta denna gräns lägre, bortsett
från taxeringarna under 10 000 kronor, om fullföljdsbegränsningen skall
kunna få den mera påtagliga effekt som man eftersträvar.

I utredningens förslag angives grunderna för meddelande av
prövningstillstånd, i nära överensstämmelse med vad som föreskrivits
för fullföljd av talan till högsta domstolen, i två huvudpunkter.

Enligt den första punkten skall prövningstillstånd meddelas om för enhetlig
lagtolkning eller rättstillämpning är av vikt, att talan prövas av regeringsrätten,
eller parten visar, att talans prövning eljest skulle hava synnerlig
betydelse utöver det mål, varom är fråga. Här åsyftas s. k. prejudikat-
och intressedispens.

I den andra huvudpunkten angives såsom grund för prövningstillstånd att
anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit,
s. k. ändringsdispens, eller att eljest med hänsyn till omständigheterna
i målet skäl förekommer för talans prövning. Den senare grunden betecknas
av utredningen som en allmän reservbestämmelse.

Fullföljdsrätt enligt första punktens första led (prejudikatdispens)
förutsätter att talans prövning i regeringsrätten är av vikt i prejudikathänseende.
Beträffande enhetligheten i rättstillämpningen erinrar
utredningen om att det inom skatteområdet icke är ovanligt att bedömningen
av en viss fråga berör ett mycket stort antal skattskyldiga. Detta kan
ofta ge upphov till serier av mål i de olika instanserna. Vid övervägande av
frågan om prövningstillstånd torde därför hänsyn böra kunna tagas till
att den högsta instansens avgörande i ett typfall kan vara till vägledning för
de övriga likartade fallen och förhindra att dessa i onödan föres vidare genom
instanserna. Utredningen framhåller, att man enligt den angivna grunden
icke, såsom enligt rättegångsbalken, för erhållande av prövningstillstånd
kräver att prövningen har »synnerlig» vikt. Skillnaden motiveras av
att processmaterialet har en annan struktur inom skatterätten än inom
rättegångsbalkens tillämpningsområde.

Med den nyss berörda grunden har i utredningens förslag jämställts det
fall, att parten visar, att talans prövning har synnerlig betydelse utöver det
mål, varom är fråga, d. v. s. att skäl föreligger till intressedispens.
Liksom i det förra fallet är talans prövning betingad av omständigheter,
som ligger utom det föreliggande målet. Såsom exempel på dylika omständigheter
anför utredningen, att regeringsrättens avgörande i ett taxeringsmål
återverkar på utgången i ett vid allmän domstol anhängigl mål angående
falskdeklaration. Vidare nämnes fall då inkomsttaxeringens slutliga
bestämning är av betydelse för tillämpningen av andra skatteförfattningar,
såsom t. ex. enligt 2 § förordningen angående beräkning av statlig inkomstskatt
för ackumulerad inkomst eller 26 § förordningen om arvsskatt och gå 1

Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 saml.Nr 32

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

voskatt. Ett ytterligare exempel är att målet rör en fråga som kan väntas
återkomma vid den skattskyldiges taxeringar flera år i följd. Däremot får
enligt utredningens mening hänsyn icke tagas till sådant som att taxeringens
fastställande medför ekonomiska svårigheter för den skattskyldige. Ej
heller är det, anför utredningen, vid intressedispens såsom vid prejudikatdispens
erforderligt att skäl föreligger att göra ändring i kammarrättens utslag.
Vad som fordras är att talans prövning har betydelse för vederbörande
i visst avseende i den meningen att utgången har rättsliga återverkningar.

Det villkor för prövningstillstånd, som enligt den andra huvudpunkten
hänför sig till utsikten till ändring i kammarrättens utslag (ändringsdispens)
har, såsom av det tidigare anförda redan framgått, i utredningens
förslag sammankopplats med en summa revisibilis-spärr, så att frågan om
möjligheten att erhålla prövningstillstånd är beroende av ändringsyrkandets
beloppsmässiga storlek. Detta gäller emellertid enligt förslaget endast i sådana
fall, då den fullföljda talan omedelbart hänför sig till en inkomst- eller
avdragspost, som direkt påverkar beräkningen av den skattskyldiges sammanräknade
nettoinkomst eller beräkningen av den skattskyldiges behållna
förmögenhet och som alltså kan till beloppet fixeras. I åtskilliga skattemål
är en dylik beloppsmässig avgränsning av yrkandets storlek icke möjlig eller
lämplig, såsom när tvisten rör frågan huruvida makar skall sam- eller särtaxeras.
För dylika fall skall någon summa revisibilis icke gälla; ej heller
när tvisten rör andra allmänna avdrag vid inkomsttaxering än avdrag för underskott
å förvärvskälla.

Utredningens förslag till närmare utformning av summa revisibilis skall
behandlas i ett följande avsnitt i samband med detalj motiveringen.

Till sitt förslag om ändringsdispens knyter utredningen följande mera allmänna
reflexion.

Att utsikten till ändring i det överklagade utslaget uppställts såsom dispensgrund
innebär ett direkt erkännande av att den högsta administrativa
instansens främsta uppgift är att skipa rätt i det enskilda fallet och att, i
fall av behov, ändra underinstansernas beslut. Hur grunderna för prövningstillstånd
än utformas, torde man icke kunna undgå att vid dispensprövningen
på ett eller annat sätt taga hänsyn till omständigheten att riktigheten
av det utslag som överklagas kan ifrågasättas i något avseende. Ur
rent praktisk synpunkt torde utsikten till ändring i det aktuella fallet
komma i förgrunden vid bedömningen. Utredningen har därför ansett detta
böra komma till uttryck i reglerna om prövningstillstånd. Samma synpunkter
torde för övrigt ha gjort sig gällande vid utformningen av motsvarande
regler i rättegångsbalken. Processlagberedningen hade nämligen såsom dispensskäl
föreslagit, att med hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekomrne
till alt talan borde prövas av högsta domstolen. Därmed avsågs
enligt processlagberedningen i första hand, att det kunde antagas, att högsta
domstolen komme att i anledning av partens talan göra ändring i hovrättens
dom eller slutliga beslut. Utskottsbehandlingen i riksdagen ledde
till att det sistnämnda skälet direkt inskrevs i bestämmelserna i fråga och
därmed sköts i förgrunden. Att för skatteprocessens del intaga en annan
ståndpunkt torde knappast vara befogat. I vart fall finns ingen anledning
att på denna punkt uppställa strängare förutsättningar för fullföljd av talan
än enligt rättegångsbalken.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Den möjlighet att meddela dispens med hänsyn till omständigheterna
i målet, vilken utredningens förslag innefattar, har förestavats
av behovet att ha en allmän reservbestämmelse. Utredningen anför,
att fall kan tänkas uppkomma, då utan att anledning föreligger till ändring
i det överklagade utslaget, det likväl med hänsyn till omständigheterna kan
finnas skäl för talans prövning.

I rättegångsbalkens förarbeten har som exempel på dylika omständigheter
nämnts, att ett viktigt allmänt eller enskilt intresse påkallade, att
talan prövades av högsta domstolen. Detta kunde inträffa t. ex. då starkt
delade meningar yppats i de lägre instanserna eller målet vore av stor social
betydelse, liksom då målet rörde grovt brott eller betydande ekonomiska
värden eller då en förut ostraffad person dömts till ansvar för vanärande
brott. Man synes in. a. o. ha tagit sikte på att det skall vara fråga om mål
av mera uppseendeväckande slag. Enligt utredningens mening lärer detta
skäl endast sällan kunna bli aktuellt inom skatteprocessen. Däremot träder,
anför utredningen, en annan, rent praktisk synpunkt i förgrunden. Om ett
mål är mycket stort och invecklat, måste en föredragning för ett bedömande
huruvida prövningstillstånd kunde medges enligt någon av de vanliga dispensgrunderna
i allmänhet vara så utförlig, att särskild dispensföredragning
skulle framstå som dålig arbetsekonomi med tanke på den förnyade
föredragning som kanske ändå måste ske inför en dömande avdelning. I mål
av åsyftad art bör därför prövningstillstånd kunna beviljas så gott som omedelbart.
Utredningen betonar emellertid, att den bär berörda grunden för
prövningstillstånd är avsedd för tillämpning endast i enstaka undantagsfall
och icke får missbrukas.

Ett annat skäl som inom ramen för den nu behandlade dispensgrunden
enligt utredningens åsikt kan tänkas tala för prövningstillstånd är den omständigheten
att dylikt tillstånd meddelats annan part i målet. I enlighet
härmed kan alltså taxeringsintendent meddelas prövningstillstånd, om den
skattskyldige erhållit sådant tillstånd eller omvänt. Härigenom kan regeringsrätten
beredas möjlighet att pröva målet i vidare omfattning och mera
allsidigt än eljest.

I samband med behandlingen av de olika grunderna för prövningstillstånd
tar utredningen upp den principiella frågan om omfattningen av
meddelad dispens och uttalar den meningen att, därest prövningstillstånd
meddelats, detta bör omfatta kammarrättens utslag i dess helhet,
såvitt parten fullföljt talan däremot. Om skattskyldig erhållit prövningstillstånd
med hänsyn till önskvärdheten av enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning
beträffande viss fråga och den skattskyldige klagat jämväl beträffande
annan fråga, kommer sålunda enligt utredningens förslag tillståndet
att gälla även denna andra fråga, även om grund för prövningstillstånd
icke kunnat åberopas beträffande den senare frågan. Det har nämligen, med
tanke på att olika frågor i ett mål ofta kan sammanhänga med varandra på
ett eller annat sätt, synts utredningen angeläget att undvika en olämplig

Kungl. Maj:ts proposition, nr 32 år 1958

uppdelning av målet. Man tillgodoser därmed också, så långt det är möjligt
inom ramen för den fullföljda talan, önskemålet att åstadkomma en riktig
och rättvis taxering. Det må nämnas, att de av utredningen föreslagna fulllöljdsbestämmelserna
bygger på den allmänna förutsättningen, att den talan
som föres i den högsta instansen icke är en annan än den, som förts i underinstanserna.

Beträffande dom för heten i regeringsrätten vid behandling av frågor
om prövningstillstånd erinrar utredningen om att enligt reglerna för
den allmänna domstolsprocessen högsta domstolen vid sådan handläggning
är beslutför med tre ledamöter. Utredningen anser övervägande skäl tala för
att motsvarande regel får gälla beträffande regeringsrätten. Det anmärkes
att riksdagen den 18 maj 1956 såsom vilande för vidare grundlagsenlig behandling
antagit sådan ändring av 22 § 2 mom. regeringsformen att hinder
icke skall möta mot att i allmän lag bestämma regeringsrådens antal till
lägre än fyra vid handläggning av fråga om fullföljdstillstånd. Under förutsättning
att grundlagsändring kommer till stånd föreslår utredningen, att

1 regeringsrättslagen skall införas föreskrift att i behandling av frågor om
prövningstillstånd tre ledamöter skall deltaga. Vidare föreslås omröstningsbestämmelser
motsvarande dem som finns i 3 kap. 7 § rättegångsbalken.
Förslaget innebär att, då fråga är om prejudikat- eller intressedispens, prövningstillstånd
skall beviljas, om två ledamöter är ense därom. Då det gäller
fullföljd på grund av den andra huvudregeln, d. v. s. om anledning förekommer
till ändring i det slut, vartill kammarrätten kommit, eller eljest med
hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekommer för talans prövning,
skall det för erhållande av tillstånd vara tillräckligt att någon ledamot röstar
härför.

Utredningen har i olika avseenden undersökt verkan av de föreslagna
reglerna om fullföljdsbegränsning. Utredningen
framhåller att varje förhandsberäkning av målbortfallet och den motsvarande
tidsvinsten för regeringsrätten av naturliga skäl måste bliva ganska
osäker.

För att i någon mån belysa verkningarna av en summa revisibilis, motsvarande
ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, upplyser utredningen att
det vid en verkställd genomgång av mål, vilka avgjorts i regeringsrätten
under åren 1954 och 1955, befunnits att antalet mål, i vilka tvistebeloppet
understigit 2 000 kronor, under 1954 uppgått till 360 av 1 007 undersökta
mål eller omkring 36 procent och under 1955 till 512 av 1 287 undersökta
mål eller omkring 40 procent. Målen avseende tvistebelopp överstigande

2 000 kronor uppgick alltså till omkring 64 procent respektive 60 procent.
Sättes gränsen vid ett lägsta tvistebelopp av 2 000 kronor, synes man således
kunna räkna med ett automatiskt målbortfall av omkring en tredjedel, vilket
utredningen anser innebära en ganska tillfredsställande minskning av
regeringsrättens arbetsbelastning. Målen tillhörande den högsta undersökta

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

beloppskategorien, d. v. s. mål avseende tvistebelopp om 5 000 kronor och
däröver, uppgick för båda de undersökta åren till omkring 36 procent och
omfattade således ungefärligen lika stor andel av det totala antalet undersökta
mål som målen under 2 000 kronor. Följande uppställning visar undersökningens
resultat beträffande tvistebeloppens storlek.

Tvistebelopp	1954	1955
Bolag	Andra	Summa	Bolag	Andra	Summa
5 000—	103	262	365	132	330	462
3 000—4 999	25	119	144	45	129	174
2 500-2 999	6	50	56	18	43	61
2 000-2 499	5	77	82	7	71	78
1 500—1 999	3	66	69	9	64	73
1000-1499	11	78	89	16	127	143
500- 999	10	94	104	27	102	129
- 499	8	90	98	9	158	167
	171	836	1007	263	1024	1287

Av uppställningen framgår hur tvistebeloppen fördelar sig mellan bolag
och andra skattskyldiga med avseende å beloppens storlek.

Då det möjligen kunde vara av intresse att också få en uppfattning om
de i målen gjorda yrkandenas beloppsmässiga relation till de taxeringar det
gällde, gjordes vid den förenämnda undersökningen även följande uppställning.

Procent av tax.	1954	1955
Bolag	Andra	Summa	%	Bolag	Andra	Summa	%
100-76	72	146	218	21	16	183	199	16
75—51	11	81	92	9	25	105	130	10
50-26	15	173	188	19	39	187	226	18
25—21	10	72	82	8	12	66	78	6
20-16	8	69	77	8	8	48	56	4
15-11	11	67	78	8	31	125	156	12
10- 6	16	87	103	10	63	85	148	11
5-	28	141	169	17	69	225	294	23
	171	836	1 007		263	1024	1287

Av sammanställningen framgår bl. a. att de mål i vilka tvistebeloppen
uppgick till It) procent och därunder av taxeringen utgjorde omkring 27
procent under 1954 och omkring 34 procent under 1955. För tydlighetens
skull bör kanske framhållas att de olika gränserna i de båda ovanintagna
uppställningarna icke på något sätt sammanfaller. Undersökningarna har
emellertid, framhåller utredningen, icke givit vid handen att tvistebeloppets
relation till taxeringen borde tagas till utgångspunkt för bestämmande
av summa revisibilis även i fråga om taxeringar över 10 000 kronor.

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Beträffande mål angående förmögenhetstaxering har utredningen såsom
förutsättning för prövningstillstånd uppställt ett lägsta tvistebelopp av
50 000 kronor. Beloppet är alltså lika stort som det vid betänkandets avgivande
skattefria bottenskiktet samt vart och ett av de två lägsta skikten
i den vid denna tidpunkt för förmögenhetsbeskattningen gällande skatteskalan.
Med hänsyn till skattesatserna enligt nämnda skala innebär den sålunda
föreslagna summa revisibilis i själva verket en betydligt lägre spärr än
den som gäller vid inkomsttaxeringsmålen. Beloppsspärren i fråga kan därför
enligt utredningens uppfattning knappast anses för hög.

För att få eu uppfattning om i vilken utsträckning prövningstillstånd
kan komma att vägras och beviljas har utredningen undersökt, huru eu
dispensprövning efter de föreslagna grunderna kunde antagas ha utfallit
beträffande de mål, som avgjorts i regeringsrätten under de fem första månaderna
av 1954. Det befanns därvid att prövningstillstånd sannolikt skulle
vägrats i 267 mål och beviljats i 201 mål av 468 mål angående inkomst- och
förmögenhetstaxering, vilka prövades av regeringsrätten under sagda period.
Detta innebär således ett bortfall av inte mindi''e än 57 procent. Därvid
har räknats med en summa revisibilis, innebärande att tvistebeloppet måste
avse minst 2 000 kronor. Den inbesparing i tid som kan vinnas för regeringsrättens
vidkommande blir, anför utredningen, givetvis betydligt mindre
än nämnda procenttal. Beräkningen av tidsvinsten är beroende av flera
osäkra faktorer. Utredningen har i följande kalkyl gjort ett försök till eu
dylik beräkning. Kalkylen utgår från att antalet fullföljda mål utan någon
fullföljdsbegränsning uppgår till 2 000 mål per år. Antalet mål i vilka föreskriven
summa revisibilis icke uppnåtts, skulle i enlighet med en för åren
1954 och 1955 gjord undersökning kunna beräknas till omkring en tredjedel.
Då emellertid talan sannolikt kommer att fullföljas i vissa fall, oaktat
summa revisibilis icke uppnåtts, har i kalkylen det automatiska målbortfallet
antagits till allenast en fjärdedel. Det totala målbortfallet, inberäknat
det bortfall, som sker genom vägrat prövningstillstånd, har beräknats till
omkring 50 procent (jämför procenttalet 57 ovan) enligt följande.

Totalt målantal .......................................... 2 000

Automatiskt bortfall 25 %.................................. 500

Mål att föredragas för prövningstillstånd .................. 1 500

Bortfall genom vägrat » .................. 500

Återstår efter totalt bortfall .............................. l 000

Tidsberäkningen utgår från en genomsnittlig föredragningstid av 7,5 minuter
per mål om prövningstillstånd, vilket innebär att 32 dylika mål medhinnes
varje föredragningsdag om fyra timmar. Vid den fullständiga föredragningen
efter erhållet prövningstillstånd beräknas en målavverkning av
10 mål per dag, enär de mål för vilka prövningstillstånd medgives sannolikt
kräver något längre genomsnittlig föredragningstid än som i genomsnitt
åtgick under åren 1954 och 1955, då omkring 12 mål hann föredragas under
en dag. Med dessa antaganden fås följande resultat.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Föredragn. av 1 500 mål (32/dag)................ = ca 47 dagar

» » 1 000 » (10/dag)................ = ca 100 »

ca 147 dagar

Fullst. föredr. av 2 000 mål (12/dag) ............ = ca 167 »_

Skillnad = tidsvinst............................ ca 20 dagar

Den sålunda försiktigt beräknade tidsvinsten motsvarar omkring 12 procent
av föredragningstiden för 2 000 mål under åren 1954 och 1955. Utredningen
anför ytterligare om de gjorda beräkningarna.

Då det i kalkylen räknats med en genomsnittlig föredragningstid av 7,5
minut per dispensärende (d. v. s. mellan 5 och 10 minuter), har det alltså
förutsatts, att föredragningen av sådana ärenden skall vara snabb. Föredragningen
skall endast avse att besvara frågan, huruvida förutsättning för
prövningstillstånd föreligger. Fullständig föredragning skall därför i det
stora flertalet fall icke behöva ske på detta stadium, och till sådan föredragning
skall föredraganden icke heller behöva vara beredd. I de fall, då dispensprövningen
skall avse utsikten till ändring i målet, d. v. s. den vanligaste
dispensgrunden, kan emellertid ofta inträffa att bedömningen av om
sådan utsikt föreligger ställer sig svår utan en något mera utförlig föredragning.
För föredraganden kan det då av praktiska skäl vara lämpligt att ha
utarbetat en fullständigare promemoria. Genom praktisk erfarenhet torde
tämligen snart kunna utrönas, huru mycket som kan krävas i fråga om föredragning
och promemorior. Det bör emellertid betonas, att dispensprövningen
såtillvida bör vara mera summarisk än en vanlig prövning, att man
i mera tveksamma fall hellre bör medge prövningstillstånd än vägra dylikt
tillstånd. Man återkommer här till synpunkten, att behandlingen av
dispensfrågor måste göras relativt snabb. I betraktande av att den genomsnittliga
föredragningstiden vid föredragning av vanliga mål utgör omkring
20 minuter, kan den vinst i tid och arbete som eftersträvas genom systemet
med prövningstillstånd lätt bli alltför obetydlig i den mån dispensföredragningen
överstiger 10 minuter.

Den snabba handläggning av ansökningar om prövningstillstånd, som sålunda
förutsättes, innebär att förhållandet mellan förberedelsetid och handläggningstid
(föredragningstid) blir ett annat i dispensärendena än i de mål
som behandlas i sak. Beredningen av dispensärendena kommer otvivelaktigt
att medföra en väsentlig ökning av föredragandenas arbetsbörda med
hänsyn till de krav som den starka koncentrationen av föredragningen kommer
att fordra. Det kommer att erfordras längre tid att förbereda en timmes
föredragning inför regeringsrätten av dispensärenden än att förbereda en
timmes föredragning i sak. Därför måste man också räkna med ett något
större antal föredragande än vad som eljest behöves. Antagligen torde man
få räkna med ytterligare tre föredragande. Möjligen kan ökningen göras
efter hand, tills man vunnit erfarenhet om det behövliga antalet.

Dispensärendena bör självfallet behandlas med förtur. Så snart den erforderliga
skriftväxlingen avslutats, bör ärendet beredas samt föredragas
för dispens. Att dröja med föredragning av dispensärenden i avbidan på
föredragning av äldre mål bör ej förekomma. Vikten av att klaganden inom
rimlig tid får besked om huruvida hans mål må prövas av den högsta instansen
måste understrykas.

Dispensföredragningen bör, såsom för närvarande är fallet med den ordinära
föredragningen, grunda sig på skriftlig promemoria. För de i dispensprövningen
deltagande ledamöterna underlättas härigenom i väsentlig grad
ärendenas bedömning.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Någon kontrolläsning av målen efter dispensföredragningen bör i allmänhet
icke erfordras, särskilt icke om prövningstillstånd anses böra lämnas.
Att kontrollera mål, som med hänsyn till tvistefrågans beskaffenhet eller
målets vidlyftighet finnes böra prövas i sak, är dålig arbetsekonomi. Ej heller
finnes anledning att kontrolläsa mål, beträffande vilka ej finnes tvekan
om att prövningstillstånd bör vägras. Någon granskning av taxeringsbeloppen
i sistnämnda mål erfordras uppenbarligen icke.

Utredningen påpekar, att den föreslagna fullföljdsbegränsningen kommer
att få återverkan på kammarrätten. Den av utredningen
föreslagna fullföljdsspärren kommer att innebära att åtskilliga mål, som eljest
skulle ha förts upp till regeringsrätten, kommer att stanna i kammarrätten.
Detta innebär att kammarrätten i fortsättningen kommer att få en
långt större betydelse som slutinstans än hittills. Det är därför, anför utredningen,
av vikt att kammarrätten i organisatoriskt och kvalitativt hänseende
kan uppfylla de anspråk som vid ett genomförande av det förevarande
förslaget kommer att ställas på kammarrätten. Det framhålles, att kammarrättens
ökade betydelse såsom slutinstans bland annat kan antagas medföra
en något minskad målavverkningstakt. Utredningen anser sig icke ha anledning
att närmare gå in på det antydda spörsmålet i detta sammanhang.
Utredningen vill endast fästa uppmärksamheten på att utredningens förslag
kan aktualisera frågan om organisationen m. in.

Till de föreslagna reglerna om fullföljdsbegränsning har utredningen fogat
vissa föreskrifter om det processuella förfarandet
i regeringsrätten. Bestämmelserna, som har sin motsvarighet i rättegångsbalkens
regler om rättegången i högsta domstolen, åsyftar att på ett liknande
sätt för taxeringsmålens del ge förfarandet i regeringsrätten en större
fasthet och koncentration än hittills. Sålunda har föreskrivits skyldighet
för klagande part att i besvären precisera sin talan samt förbud för honom
att åberopa nya omständigheter eller bevis, med mindre han gör sannolikt,
att han icke tidigare kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller han
eljest haft giltig ursäkt att ej göra det. Utredningen föreslår vidare förbud
att i regeringsrätten föra talan om något, som icke varit föremål för eller
äger samband med talan i kammarrätten. Härigenom skall det alltså icke
vara möjligt att, såsom för närvarande är tillåtet, inom den beloppsmässiga
ramen för yrkandet i lägre instans påyrka exempelvis ett avdrag av
helt annat slag än som begärts i kammarrätten. Förbudet att ändra talan
genom anförande av nya grunder utgör dock ej hinder för en ändrad argumentation
beträffande en och samma inkomst- eller avdragspost eller för
framställandet av ett alternativt yrkande som nära sammanhänger med det
fullföljda yrkandet.

Beträffande den närmare innebörden av utredningens förslag i denna del
må hänvisas till betänkandet (s. 70—79).

Utredningen har vidare föreslagit den ändringen i regeringsrättslagen,
att regeringsrådens antal där bestämmes till tretton. I sin moti -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

vering anför utredningen bl. a. att det icke förefaller troligt, att man framdeles
skall kunna nedbringa antalet regeringsråd så långt som till det ursprungliga
antalet sju. Därest den av utredningen föreslagna fullföljdsbegränsningen
genomföres, kan man visserligen hoppas på att detta skall föranleda
en viss minskning av regeringsrättens arbetsbörda. Den allmänna
utvecklingen på förvaltningsrättens område, som innebär att administrationen
får allt flera och allt viktigare uppgifter, talar likväl för att regeringsrättens
arbetsbelastning även i fortsättningen kommer att bliva omfattande
genom en fortsatt stegring av besvärsfrekvensen på andra områden än
skatteområdet. Såsom av utredningen redan framhållits bör antalet ledamöter
avpassas så att regeringsrätten, efter den avarbetning av den inneliggande
balansen som beräknas vara gjord fram till slutet av år 1960, i fortsättningen
normalt kan arbeta på två avdelningar.

Med utgångspunkt från antalet under 1955 inkommande mål beräknar utredningen
antalet erforderliga föredragningstimmar till 1 210. Utredningen
anför.

För en avdelning av regeringsrätten, bestående av sex regeringsråd, utgör
antalet föredragningsdagar under 35 veckor med fyra föredragningsdagar i
veckan och under 5 veckor på grund av helgdag eller annat hinder med tre
föredragningsdagar i veckan sammanlagt 155 dagar. Då den dagliga föredragningstiden
utgör fyra timmar, motsvarar 1 210 föredragningstimmar i
det närmaste full årlig föredragningstid för två avdelningar med sammanlagt
tolv regeringsråd.

Skulle däremot antalet under ett år inkommande mål mera påtagligt öka,
kan det sättas i fråga, om detta antal i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråd
blir tillräckligt för att hålla målavverkningen flytande, sedan
arbetsbalansen nedgått till sin såsom normal, enligt vad i det föregående
nämnts, betecknade storlek. Det är nämligen icke uteslutet, att den år 1955
beslutade omläggningen av företagsbeskattningen och andra ändringar i
skattelagarna skall föranleda ökning av antalet till regeringsrätten inkommande
skattemål. Även pågående översyn av regeringsrättslagens förteckning
över mål, som skall handläggas av regeringsrätten, kommer förmodligen
att tillföra regeringsrätten nya målgrupper. Att nu beräkna storleken
av regeringsrättens framtida arbetsbörda är vanskligt; så mycket är dock
tydligt, att tolv i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråd kommer att
behövas, dessutom skall ett regeringsråd tjänstgöra i lagrådet. Utredningen
föreslår därför att regeringsrådens antal bestämmes till tretton.

Remissyttrandena

De synpunkter utredningen anfört mot att man lägger konformitet
s p r i n c i p e n till grund vid utformningen av reglerna om fullföljdsbegränsning
gendrives inte från något remisshåll. — Besvurssukkunniga
anför, att inom besvärssakkunniga funnits viss sympati för en fullföljdsbegränsning
enligt nämnda princip. De sakkunniga är emellertid ense med
utredningen om att det processuella förfarandet i underinstanserna för närvarande
icke är av den kvalitet, alt en dylik ordning är tänkbar. Den höga
ändringsprocenten hos regeringsrätten även i konforma mål bär vittne
härom.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Remissinstansernas intresse har av naturliga skäl i första hand inriktats
på regleringen av besvärsrätten i mål om inkomsttaxering. I de
remissyttranden, vari utformningen av en fullföljdsbegränsning närmare
behandlats, kommer huvudsakligen två skilda ståndpunkter till uttryck.
Enligt den ena meningsyttringen godkännes i princip den av utredningen
föreslagna ordningen med en beloppsspärr kombinerad med en generell tillståndsprövning.
Bland företrädarna för denna mening märkes flera länsstyrelser,
Landsorganisationen i Sverige, Riksförbundet Landsbygdens folk
samt Sveriges köpmannaförbund och Sveriges hantverks- och småindustriorganisation.
— Från landsorganisationen göres dock den reservationen, att
summa revisibilis-regeln fått en alltför litet differentierad utformning.
Såsom i det följande närmare skall redovisas, gör organisationen — liksom
även Tjänstemännens centralorganisation — vissa uttalanden till förmån
för att beloppsspärren ersättes av en fri prövning av regeringsrätten.

I ett flertal yttranden riktas emellertid stark kritik mot utredningens
tanke att låta fullföljden av mål, som ej hindras av beloppsspärren, bero
av en tillståndsprövning. Besvärsrätten i skattemål bör enligt denna incningsriktning
begränsas enbart genom en summa revisibilis-regel. Denna
ståndpunkt intages mer eller mindre oreserverat av bl. a. regeringsrättens
ledamöter, kammarrätten, riksskattenämnden, överståthållarämbetet och
ett par länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation, näringslivets
skattedelegation samt Skånes handelskammare.

Sveriges advokatsamfund finner sig, i händelse en fullföljdsbegränsning
mot samfundets avstyrkande skall genomföras, i princip icke ha något att
invända mot förslaget om tillståndsprövning men motsätter sig en fullföljdsspärr
av summa revisibilis-typ.

Regeringsrättens flesta ledamöter redovisar utförligt skälen mot att låta
begränsningen av besvärsrätten ske genom tillståndsprövning med sikte på
ändringsdispens. Enligt ledamöternas mening har utredningen på
denna punkt följt rättegångsbalken utan att tillräckligt beakta de väsentliga
olikheterna i högsta domstolens och regeringsrättens arbetssätt. De beräkningar
av det arbetsekonomiska resultatet av en sådan reform, som utredningen
gjort, visar enligt ledamöternas mening att intet står att vinna på
denna väg.

Ledamöterna anför.

Ett system med dispens som villkor för fullföljd kan tydligen innebära
en arbetsbesparing endast om dispensprövningen är väsentligt enklare och
snabbare än en slutlig prövning i sak. Detta kan vara fallet, antingen om
dispensprövningen gäller en mera begränsad fråga, exempelvis målets ekonomiska
betydelse, eller om förfarandet eljest är mycket olika i det ena och
det andra fallet. Om, såsom beträffande ändringsdispens, de båda prövningarna
gälla detsamma, nämligen om underinstansens resultat i sak bör
ändras, kan en besparing vinnas endast om de båda procedurerna ställa väsentligt
olika krav på tid och arbete. Så är fallet i Högsta domstolen, där

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

i regel huvudförhandling är formen för målets handläggning i sak. I Regeringsrätten
däremot är läget ett helt annat. Det säger sig självt, att ingen
besparing av betydelse är möjlig, om först dispensfrågan skall avgöras av
tre ledamöter och därefter eventuellt sakfrågan avgöras av fyra ledamöter,
i båda fallen på exakt samma material och genom ett helt likartat förfarande.

Utredningen har i detta sammanhang antytt, att en tidsvinst likväl skulle
vara möjlig genom att föredragningen i dispensmål gjordes mera summarisk.
Detta är emellertid möjligt endast i de fall, där dispens beviljas, men innebär
ingen tidsvinst, endast att det dubbelarbete, som systemet skulle medföra,
något begränsas. En verklig tidsvinst kan endast uppkomma om dispens
vägras efter en handläggning, som är kortare än den som nu ägnas
ett mål. Det måste dock anses mindre sannolikt, att någon väsentlig förkortning
här är möjlig. Vare sig man ser saken teoretiskt eller praktiskt måste
det anses vara identiska arbetsuppgifter att konstatera, att »anledning ej
förekommer till ändring i det slut, vartill Kammarrätten kommit», och att

— såsom vid ordinär prövning i sak — »ej finna skäl att göra ändring i
Kammarrättens utslag». Man måste utgå ifrån att samma material måste
föredragas i ena och andra fallet och att arbetet i det hela kräver samma tid.

Regeringsrådet Quensel framhåller i särskilt yttrande att tidsvinsten av
ett system med ändringsdispens —■ om sådan över huvud taget uppkommer

— torde bli mycket obetydlig och att det därför icke kan löna sig att införa
dylikt dispenssystem. Den föreslagna summa revisibilis torde däremot medföra
en icke oväsentlig arbetsbesparing utan att någon menlig påföljd för
rättssäkerheten synes behöva befaras.

Länsstyrelsen i Jönköpings län ifrågasätter huruvida den statistik, utredningsmännens
beräkningar bygger på, är rättvisande och menar, att det föreligger
uppenbar risk för att den föreslagna fullföljdsbegränsningen visar sig
icke medföra någon arbetsbesparing alls eller rent av resulterar i en ökad
tidsåtgång för avverkande av de till regeringsrätten inströmmande beskattningsmålen.

Uttalanden i samma riktning göres av bl. a. kammarrätten, länsstyrelserna
i Uppsala, Västernorrlands och Västerbottens län samt av Skånes handelskammare.

Även riksskattenämnden finner att den tidsvinst man tänker sig göra genom
regeln om prövningstillstånd förefaller ganska problematisk. Vid bedömandet
av tidsvinsten kan man enligt riksskattenämndens mening icke
helt bortse från den kostnadsökning, som föranledes av att antalet föredragande
i regeringsrätten blir större eller från den merbelastning av kammarrätten,
som blir följden av att denna i ett mycket stort antal fall blir sista
instans.

Enligt riksskattenämndens mening skulle införande av prövningstillstånd
sannolikt innebära att regeringsrättens arbete komine att läggas mera på
rättsfrågorna än på bevisfrågorna. Enligt nämndens uppfattning är bevisupptagning
i prövningsnämnd och kammarrätt ännu icke tillräckligt utvecklad
för att man skall kunna i skattemålen acceptera en dylik koncentration
i rättsfrågorna till regeringsrätten. Enligt riksskattenämndens me -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

ning är det ett känt förhållande att regeringsrätten i uppskattningsfrågor
(skönstaxeringar), i vilka huvudvikten regelmässigt ligger på prövning av
bevisningen, mycket ofta frångår underinstansernas uppfattning. Det är,
anför nämnden, angeläget att regeringsrätten utövar en vägledande verksamhet
även när det gäller bevisfrågor, över huvud taget finner riksskattenämnden
ett system med prövningstillstånd vara ur principiella synpunkter
betänkligt, i vart fall när målen icke i underinstanserna föregåtts av sådana
muntliga förhandlingar, vid vilka målen kunnat noga klarläggas.

Till frågan om införande av en summa revisibilis regel anknyter
regeringsrättens flesta ledamöter vissa principiella synpunkter och
berör de betänkligheter, som kan anföras mot tanken att från fullföljd utesluta
mål av mindre ekonomisk betydelse. Ledamöterna anser det inte särskilt
behöva framhållas, att en process, även om den formellt avser ett penningvärde,
kan ha en betydelse som inte mätes lika lätt som en penningsumma.
Frågan om en orätt vederfarits en medborgare är inte ett kvantitativt
spörsmål, och från den enskildes synpunkt kan saken mera gälla
hans heder, hans anspråk på att bli trodd på sitt ord. Emellertid lär det inte
kunna bestridas, anför ledamöterna, att beträffande alla livets förhållanden
rent kvantitativa faktorer blir huvudsakligen avgörande för hur mycket intresse
och arbete man rimligen kan och vill lägga ner på en angelägenhet,
och detta måste gälla både den enskilde och samhället. Ledamöterna hänvisar
till hur både förvaltnings- och domstolsapparaten är uppbyggd i pyramidform
och anför att det viktiga i detta sammanhang är, att det bortfall
av mindre betydande ärenden, som sker från den lägre instansen till
den högre, i allmänhet äger rum helt av sig självt, alltså genom att sakägarna
självmant avstår från att fullfölja. Det kan inte vara något tvivel
om att vid detta naturliga bortfall av ärenden skälet ofta är deras obetydlighet.
Ledamöterna framhåller att de i kammarrätten avdömda målen endast
i begränsad mån fullföljes i regeringsrätten och framhåller att om man
nu genom en ny lagregel avskiljer ytterligare måhända några hundra av
de obetydligaste målen bland de fullföljda, betyder detta alltså inte, att
man i fråga om fullföljdsfrekvensen beträffande obetydliga mål inför något
väsentligt nytt. Att sådana mål i regel faller bort av sig själva ligger i sakens
natur; det nya är enligt ledamöternas mening att denna faktiska regel
göres tillämplig även på den relativt ringa del av denna kategori, som
trots allt blivit fullföljd.

Vad särskilt angår taxeringsmålen framhäver ledamöterna ytterligare ett
par särskilda omständigheter. Bl. a. framhålles att taxeringsmålen i jämförelse
med andra kategorier mål i utpräglad grad är av rent ekonomisk karaktär.
Av naturliga skäl bygger skattesystemet i stor omfattning på schabloner
och andra ungefärliga bedömningar. I en situation där man inte anser
sig kunna bygga ut skatteväsendet organisatoriskt mera än som skett,
ehuru stora vinster säkerligen kunde göras därmed, kan det enligt ledamöternas
mening inte vara rimligt att organisationen till ej obetydlig del skall
nödgas syssla med småsummor.

Kungl. Maj:ls proposition nr 32 år 1958

Ledamöterna framhåller, att även om man begränsar sig till de direkta
kostnaderna för handläggningen i regeringsrätten, är missförhållandet mellan
dessa kostnader och processföremålets värde stundom direkt stötande.
Enbart domstolens egna kostnader per mål utgör i genomsnitt över 300
kronor. Ledamöterna erinrar även om att för taxeringsmålens del antalet
instanser normalt är fyra. Fullt jämförligt är detta visserligen ej med andra
instansföljder. Likväl är det befogat alt reagera mot det stundom hörda talet
att en begränsning av rätten att fullfölja talan i regeringsrätten skulle
innebära att vederbörande »hindras att komma till sin rätt». Den som fått
sin sak behandlad i en instansföljd av nu beskrivet slag fram till och med
kammarrätten, med dess genomfört domstolsmässiga förfarande, kan inte
med fog anses rättslös.

Ledamöterna vänder sig även mot talet att ändringsprocenten vid fullföljden
från kammarrätten är stor och att detta tillmätes betydelse i detta
sammanhang. Ledamöterna anför bl. a., att om det över huvud taget gäller
att en ändringsfrekvens röner inverkan av olika faktorer och inte utan vidare
får ses som en mätare på kvaliteten i underinstansernas dömande verksamhet,
är detta i särskilt hög grad fallet inom skatteprocessen. Ett skäl
härtill är det stora inslaget av rena uppskattningar och allehanda skönsmässiga
bedömningar, vilka väl kan spela stor roll för ändringsfrekvensen
men vilka det ej rimligen är lika angeläget att kunna överpröva i flera instanser
som vad gäller rättsfrågor och egentlig bevisprövning.

Ledamöterna understryker till sist att det från intet håll torde ifrågasättas
att i detta hänseende införa en stel värdegräns så att mål avseende skatt
upp till visst belopp alltid skulle vara avskurna från fullföljd. Då man på
förevarande område övervägde en anordning för fullföljdsbegränsning med
hänsyn till målets ekonomiska vikt, torde alltid avses dess relativa vikt,
således hur betydelsefullt målet kan anses vara för den person det angår,
med hänsyn tagen till hans ekonomiska förhållanden.

Riksskattenämnden anför, att de skäl som tidigare i skilda sammanhang
åberopats emot införande av en summa revisibilis enligt riksskattenämndens
mening icke längre har samma bärkraft i och med att utredningens
förslag upptagit en föreskrift som tager särskild hänsyn till de mindre inkomsttagarna.
Nämnden anser sig därför kunna tillstyrka att bestämmelser
om summa revisibilis enligt i förslaget angivna principer åtminstone försöksvis
införes.

Remissinstanserna har i allmänhet uttalat sig för att de ekonomiskt
mindre betydande målen avskiljes genom eu öppen beloppsspä r r.

Regeringsrättens flesta ledamöter diskuterar i sitt gemensamma yttrande
närmare valet mellan att reglera rätten till fullföljd medelst vissa angivna
beloppsspärrar och att låta regeringsrätten — obunden av siffergränser
— pröva om målet kan anses äga sådan betydelse för den skattskyldige att
1''ullföljdsrätt bör medges. Ledamöterna finner så avsevärda praktiska fördelar
vara förenade med en öppen spärr att detta system är att föredraga

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

framför en mera fri prövning. Ledamöterna utvecklar sin syn enligt följande.

Den fria värdeprövningen ger tydligen de största möjligheterna att låta
bedömningen bero av den enskildes förhållanden och taga hänsyn till individuella
omständigheter av skilda slag. Den löser också på ett enkelt sätt
vissa komplikationer, som åtfölja ett mera sifferbundet system och som i
fortsättningen skola beröras i anslutning till frågor om särskild intressedispens
och om fullföljdsrätt för den klagandes medparter och motparter.
Slutligen erbjuder den möjlighet att ur reformen utvinna en effektiv arbetsbesparing,
med en följsam anpassning till fullföljdsfrekvcnsen i stort,
till penningvärdets förändringar och andra växlande faktorer av betydelse.

Att beloppsspärren i stället är »öppen», d. v. s. på ett eller annat sätt bestämd
i siffror, har å andra sidan uppenbara praktiska fördelar. Om fullföljdsrätt
föreligger kan angivas redan i Kammarrättens utslag, och varken
den skattskyldige eller Regeringsrätten behöver betungas med ett dispensförfarande
i varje mål. Vad angår den kvantitativa effekten, tyder den
av utredningen anförda statistiken på att den fria prövningen måhända inte
skulle kunna giva en så avsevärt mera effektiv begränsning av fullföljden,
som tidigare antagits.

En i viss mån avvikande ståndpunkt intar Landsorganisationen i Sverige
och Tjänstemännens centralorganisation, som från principiella utgångspunkter
ser kritiskt på utredningens förslag till beloppsspärr och uttalar
vissa sympatier för det av vissa regeringsråd i yttranden den 5 oktober 1954
framförda förslaget att regeringsrätten själv skulle mera fritt efter vissa
angivna grunder besluta om prövningstillstånd. Landsorganisationen ifrågasätter
om det är riktigt att såsom grund för meddelande av prövningstillstånd
använda en beloppsspärr i så stor utsträckning som föreslås av utredningen.
Visserligen förutsättes, anför organisationen, en differentiering
av beloppsspärren med hänsyn till de lägre inkomsttagargrupperna. Spärren
kommer ändå att ligga så högt att fullföljdsmöjligheterna enligt Landsorganisationens
mening för mindre inkomsttagare försvåras. Landsorganisationen
hänvisar även till skattemålens karaktär av tvist mellan det allmänna
och den enskilde skattebetalaren.

Beträffande beloppsspärrens anknytning avstyrker regeringsrättens
flesta ledamöter utredningens förslag att summa revisibilis
skall anknytas till vad parten yrkar i regeringsrätten. I stället förordas att
anknytning sker till vad parten tappat i kammarrätten. Enligt ledamöternas
mening är de praktiska fördelarna med den senare metoden betydande under
det att intet står att vinna med den förra. I de fall när skillnaden skulle
äga betydelse, nämligen då vad parten tappat når över gränsen men vad han
reellt avser att fullfölja inte når denna, måste man räkna med att han alltid
formellt fullföljer så mycket som fordras för att komma över det föreskrivna
minimum, även om hans verkliga syfte med fullföljden är mera begränsat.

Även kammarrätten anser att, därest bestämmelser om summa revisibilis
skall utfärdas för taxeringsmålens del, beloppsspärren bör anknytas till vad

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

den klagande tappat i kammarrätten. Härigenom kan kammarrätten redan
i samband med utslaget giva till känna antingen att målet får fullföljas eller
att med hänsyn till beloppsspärren i det särskilda fallet målet icke får fullföljas
men att regeringsrätten kan meddela prejudikat- eller intressedispens.

Utredningens förslag till avvägning av summa revisibilis
lämnas i flertalet yttranden utan erinran. Förslaget att kombinera ett fast
belopp med en glidande skala vinner på något undantag när allmänt gillande.
Riksräkenskapsverket och länsstyrelsen i Malmöhus län föreslår att
den glidande skalan slopas och att summa revisibilis endast utgöres av ett
fast belopp. I motsats härtill ifrågasätter länsstyrelsen i Västernorrlands län
att summa revisibilis bestämmes helt i relation till den taxerade inkomsten.
Enligt denna tanke skall målet prövas endast under förutsättning att talan
går ut på ändring beträffande den sammanräknade nettoinkomsten till ett
belopp av minst en femtedel av den taxerade inkomsten. Detta innebär att
summa revisibilis icke blott — såsom skett i utredningens förslag — då den
taxerade inkomsten understiger 10 000 kronor utan även då den taxerade
inkomsten överstiger detta tal bestämmes till ett relativt belopp. Härigenom
skulle enligt länsstyrelsens mening sannolikt ett icke obetydligt antal tämligen
tidsödande mål avskäras från fullföljdsrätt.

Även från ett par andra håll framlägges förslag till en större differentiering
av summa revisibilis. Erinras må även om de synpunkter i denna riktning,
som enligt vad redan redovisats blivit framförda av Landsorganisationen
i Sverige.

I några remissyttranden har föreslagits en skärpning av utredningens summa
revisibilisregel.

Regeringsrättens flesta ledamöter framhåller, att valet mellan olika metoder
att utforma en öppen spärr erbjuder svårigheter. Mot tanken på ett
absolut tal som enda spärr talar den omständigheten, att för flertalet skattskyldiga
progressionens differentierande effekt inträder först vid inkomstbelopp
över 10 000 kr och att spärren därför ända upp till denna gräns skulle
verka alldeles »stelt». Den motsatta ytterligheten, att enbart eller i huvudsak
gå efter en procentuell gräns — i praktiken väl alltid kompletterad med
en tämligen hög, fix summa, vid vilken fullföljdsrätt alltid skulle inträda
__har, enligt vad som vidare framhålles, vissa skäl för sig men torde alltför
mycket skilja sig från vad som följer av sakens natur. I yttrandet erinras
om att det i varje instansordning sker ett naturligt bortfall av mål
vid vandringen upp genom instanserna, och i fråga om mål angående penningvärden
torde detta bortfall ske i huvudsak efter målets ekonomiska
vikt, mätt i absoluta tal, sannolikt endast i mindre mån efter deras relativa
vikt för den klagande. Då lagstiftningen genomför en ytterligare begränsning,
vilken kan ses som en konsekvens av det bortfall, som redan äger rum
självmant, är det, uttalas det vidare, av vikt att de självverkande och de
lagliga bortfallsgrunderna inte skilja sig åt allt för mycket.

I yttrandet framhålles särskilt, alt eu procentregel av detta slag i förening

(34

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 195S

med progressionen i skattesatser skulle innebära, att två differentieringsgrunder
lades på varandra, med en sammanlagd effekt som åtminstone i
vissa fall skulle bli alldeles orimlig. Det torde därtill ställa sig svårt att finna
ett procenttal, som är lämpligt för olika inkomstlägen: om den skala,
utefter vilken talet skall tillämpas, blir mycket lång, torde komma att väljas
ett så lågt tal, att ovanför spärren alltjämt skulle komma ett stort antal
mål angående bagatellbelopp.

Ledamöterna finner, att en lämplig avvägning torde vinnas, om man, såsom
utredningen gjort, kombinerar ett absolut tal med en glidande skala,
den senare tillämplig i de lägre inkomstgrupperna.

Ledamöterna fortsätter.

Utredningen har vid valet av absolut gräns, 2 000 kr., tagit till utgångspunkt
den gräns som satts i rättegångsbalken, 1 500 kr., och därmed jämfört
de skattebelopp varom nu skulle bli fråga i olika inkomstlägen. Det är
obestridligt, att om hinder resas för fullföljd till högsta instansen av beloppstvister
mellan det allmänna och den enskilde, det är oegentligt att
draga gränsen snävare än som skett beträffande sådana tvister enskilda
emellan. Emellertid måste beträffande den i rättegångsbalken dragna gränsen
göras en viktig erinran. Den här gällande beloppsspärren tillkom år
1915 och betydde i den tidens penningvärde det flerdubbla mot vad samma
summa nu innebär. Förklaringen till att den inte senare blivit höjd torde
ligga däri, att numera tyngdpunkten i begränsningen av fullföljd till Högsta
Domstolen inte ligger i beloppsspärren utan i kravet på ändringsdispens.
Prövningen i detta hänseende anses allmänt vara sträng, och så länge detta
är fallet, har beloppsspärren ringa betydelse. Om, såsom i annat sammanhang
förordas, något krav på ändringsdispens inte stadgas för Regeringsrättens
del, kommer begränsningen här i huvudsak att bero av beloppsspärren,
och det blir av avgörande betydelse att denna verkligen drabbar sådana
mål, vilka i nutida penningvärde måste sägas angå obetydliga summor. I
varje fall bör jämförelsen med rättegångsbalken inte vara utslagsgivande.

I det av ledamöterna avgivna yttrandet ifrågasättes om ej den av utredningen
valda gränsen 20 procent är för låg. Enligt ledamöternas mening
är en höjning till 25 procent motiverad. Det bör nämligen enligt ledamöternas
mening uppmärksammas, att marginalbeskattningen här i de flesta fall
stannar vid 25 procent i runt tal, varför det skattebelopp som är i fråga oftast
inte utgör mer än 5 procent av årsinkomsten. Det kan med skäl ifrågasättas,
anför ledamöterna vidare, om detta är tillräckligt för att anse målet
kvalificerat för handläggning i högsta instans. För det här ifrågavarande ändamålet,
d. v. s. att skapa en mjuk övergång från de lägre inkomsterna till
dem där den absoluta gränsen tager vid, kan det inte vara nödvändigt att
skalan börjar så lågt som utredningen föreslagit.

Ledamöterna föreslår, att det fasta beloppet bestämmes till 3 000 kronor.
Till motivering härför anföres att beloppet betingas av ledamöternas förslag
rörande procenttalet och en bedömning av var den glidande skalan skall börja.
I sistnämnda hänseende anmärkes att progressionen inträder för ensamstående
skattskyldiga ungefär vid 6 000 kronor och för gifta skattskyldiga
vid 12 000 kronor eller något därunder. Då såsom förut framhållits, den gli -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

dande skalan bör anknytas till progressionen, synes det vara lämpligt att
gränsen sättes till 12 000 kronor, eller det belopp, vid vilket progressionen
för alla kategorier skattskyldiga blir effektiv. Ledamöterna anför vidare.

Med den bär föreslagna ordningen, eu summa revisibilis av 3 000 kronor,
för inkomster under 12 000 kronor ersatt med en glidande gräns vid 25 %,
skulle de skattebelopp, som kunde komma i fråga, röra sig om följande. Om
man i stort sett räknar med marginalskatter på 25 å 70 %, skulle skattebeloppet
i regelfallet röra sig mellan 750 och 2 100 kronor för olika inkomstlägen,
medan med tillämpning av den glidande skalan beloppet skulle kunna
vara lägre. Genomföres det i annat sammanhang framlagda förslaget om
en dubbel spärr, varvid även den beskattningsbara inkomsten skulle komma
i betraktande, kommer det lägsta skattebelopp, som kan stå på spel i ett fullföljt
mål, att utgöra omkring 150 kronor.

Om man ser till den arbetsbesparande effekten — något som dock enligt
vad förut framhållits inte bör vara ensamt utslagsgivande — kunde det vara
skäl att draga gränserna betydligt högre. Något försök att beräkna det siffermässiga
resultatet av en begränsning, sådan den här. föreslagits, skall
dock ej göras i detta sammanhang; alla sådana beräkningar äro mycket
vanskliga. Det bör emellertid framhållas, att utredningen statistiskt undersökt
dels hur en fast summa revisibilis skulle verka, dels effekten av en glidande
skala, men att ingen kombination gjorts av dessa båda undersökningar.
Man saknar således hållpunkter för att bedöma verkan av vad utredningen
i detta hänseende föreslagit, d. v. s. en fast summa revisibilis i kombination
med en glidande skala.

Riksskattenämnden samt länsstyrelserna i Kronobergs och Gotlands län
ifrågasätter huruvida icke den fasta beloppsgränsen bör höjas till 3 000
kronor. I samma riktning uttalar sig länsstyrelsen i Jämtlands län, som
framhåller att ett belopp å 2 000 kronor ingående i en år 1958 eller senare
åsatt taxering (i vissa fall år 1957) med hänsyn till penningvärdets fall har
ett väsentligt lägre värde omvandlat till 1948—1950 års penningvärde. Anledning
synes därför föreligga att närmare överväga, huruvida icke beloppsspärren
bör bestämmas till åtminstone 2 500 eller 3 000 kronor för taxeringar
över 10 000 kronor och för lägre taxeringar till en fjärdedel eller en tredjedel
av den taxerade inkomsten. Det kan enligt länsstyrelsens mening tagas
för visst att en spärr i enlighet med utredningens förslag redan vid den tidpunkt
då tillståndsprövningen skall börja tillämpas, förlorat åtskilligt av
möjligheten att påverka regeringsrättens arbetsbörda.

En skärpning i förhållande till vad utredningen förordat innefattar även
riksråkenskapsverkets förslag, som innebär en höjning utav det fasta beloppet
till 4 000 kronor och ett slopande av den procentuella skalan. Därigenom
skulle enligt verkets mening betydande förenkling och bättre gallringseffekt
vinnas, utan att likväl sakligt vägande erinringar skulle kunna framställas,
såframt man över huvud godtar en summa revisibilis på förevarande
område.

Även del av länsstyrelsen i Västernorrlands län framförda förslaget om
:,tt femtedelsregeln skall givas verkan även för inkomsttagare över 10 000
kronorsstrecket innebär en betydande begränsning av besvärsrätten i förhållande
till utredningens förslag.

Uihang till riksdagens protokoll 1''J''iS. I samt. AV 32

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter huruvida den differentiering
av summa revisibilis, som utredningen föreslagit, fyller något praktiskt ändamål.

Länsstyrelsen vill erinra om att inkomsterna för rörelseidkare, jordbrukare
och andra företagare icke sällan variera avsevärt från ett år till ett annat,
varför den omständigheten att taxeringen ett år varit låg icke behöver
innebära att den skattskyldiges ekonomiska ställning är sådan, att skäl föreligger
för en lägre summa revisibilis. Även för övriga inkomsttagare torde
taxeringens storlek vara en alltför schablonmässig grund för bedömande av
vederbörandes ekonomiska ställning. Med hänsyn till det anförda och då en
öppen beloppsspärr torde vara att föredraga framför en intressebedömning
in casu vill länsstyrelsen för sin del förorda, att summa revisibilis utan undantag
bestämmes till ett lägsta tvistebelopp av 1 500 kronor. Detta belopp
synes tillräckligt för att avsevärt minska Regeringsrättens arbetsbörda. Med
ledning av uppgifterna i betänkandet skulle man sålunda vid denna värdegräns
kunna räkna med ett målbortfall av omkring 30 procent.

I ett par yttranden föreslås en uppmjukning av den av utredningen föreslagna
summa revisibilis-regeln.

Länsstyrelsen i Kalmar län anför sålunda att en beloppsspärr vid 2 000
kronor skulle innebära, att ett stort antal skattskyldiga skulle förlora sin
hittillsvarande rätt till fullföljd i fråga om skattebelopp av omkring 650 kronor.
Detta processföremålets värde förefaller länsstyrelsen vara så pass
högt, att länsstyrelsen vill ifrågasätta huruvida icke, i varje fall försöksvis,
summa revisibilis kunde sättas till 1 000 kronor, varvid bortfallet av målen
kan beräknas till 20 procent.

Riksförbundet Landsbygdens folk anför att den nya taxeringsförordningen
— bl. a. genom den ändrade funktion som däri tilldelas prövningsnämnd
— sannolikt kan förväntas eliminera åtskilliga av de olägenheter, som motiverar
införandet av en fullföljdsbegränsning. Som följd härav bör enligt
förbundets uppfattning av utredningen föreslagna beloppsspärrar kunna
sänkas i varje fall i viss omfattning. Motiv för en sådan sänkning utgör
också den omständigheten, att införandet över huvud av beloppsspärrar är
ägnat att inge principiella betänkligheter med hänsyn till skattelagstiftningens
generellt sett utpräglat fiskala karaktär.

Svenska revisorssamfundet förordar att beloppsgränsen sänkes till 1 000
kronor.

Även Köpmannaförbundet och Sveriges hantverks- och småindustriorganisation
anser den av utredningen föreslagna beloppsspärren å 2 000 kronor
alltför hög. Den bör för de skattskyldigas del sättas till 1 000 kronor åtminstone
tills erfarenhet vunnits av fullföljdsbegränsning bl. a. med tanke
på förekomsten av s. k. seriemål.

Den från löntagarhåll framförda kritiken mot utredningens förslag till
summa revisibilis-regel för att den skulle vara alltför litet differentierad efter
den skattskyldiges ekonomiska förhållanden återfinnes även i ett par yttranden,
där regelns konstruktion närmare behandlats.

Regeringsrådet Quensel anför i särskilt yttrande att något hinder icke

Kungl. Maj-.ts proposition nr 32 år 1958

bör anses föreligga mot att man låter en sådan summa revisibilis-bestämmelse,
som den utredningens förslag upptar beträffande de allra minsta
inkomstlagarna, få tillämpning i mycket större omfattning. Någon rent
matematisk rättvisa kan naturligtvis icke fordras, och systemet får ej göras
för svårhanterligt. Det bör emellertid utformas så att även de stora inkomsttagarna
och deras i allmänhet mera tidsödande mål nås av regeln
att den skattskyldige ej får fullfölja talan i mål som för honom är utan avsevärd
betydelse. Ledamoten ifrågasätter att man stadgar visst lågt minimum,
t. ex. ett tvistebelopp av 500 kronor, under vilket fullföljd regelmässigt
ej finge äga rum, och visst högt maximum, t. ex. 50 000 kronor, över
vilket fullföljd vore tillåten, samt mellan dessa gränser gjorde frågan beroende
av huruvida tvistebeloppet uppginge till fem procent av den i överklagade
taxeringen bestämda taxerade inkomsten.

Sveriges akademikers centralorganisation anför att även om man, såsom
de sakkunniga gjort, gör summa revisibilis relativ i så måtto, att vid taxeringar
understigande 10 000 kronor en prövning skulle vara möjlig om det
omtvistade värdet uppgår till en femtedel av den taxerade inkomsten, kan
man icke helt bortse ifrån att en höjning av en taxering med 1 500 kronor
eller ett vägrat avdrag å enahanda belopp för den mindre inkomsttagaren
är avsevärt mycket kännbarare än för de stora inkomsttagare, bolag och
andra, som enligt förslaget oberoende av inkomstens storlek alltid skall äga
söka fullfölj dstillstånd så snart det omtvistade värdet uppgår till 2 000
kronor. Enligt organisationens mening bör det ytterligare övervägas om
icke summa revisibilis bör göras relativ även »uppåt».

Även länsstyrelsen i Västerbottens län för fram tanken på en utbyggd differentiering
av summa revisibilis.

Beträffande besvärsrätten i mål om förmögenhetstaxering
ifrågasätter länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs och Jämtlands län en
höjning av den av utredningen föreslagna beloppsspärren till 80 000 kronor.
Härvid hänvisas till den ändring av skattepliktsgränsen vid förmögenhetstaxering
som skett sedan utredningens betänkande avlämnats.

Regeringsrättens flesta ledamöter anför, att om en summa revisibilis av
3 000 kronor väljes för inkomsttaxeringen, kan det vara tveksamt vad som
bör gälla för förmögenhetstaxeringen. Skatteskalorna är inte fullt jämförbara,
och det kan även anföras, att förmögenhetsskatten så tillvida drabbar
hårdare än inkomstskatten, som den dels i regel måste bäras vid sidan av
denna, dels utgår även på förmögenhet som inte lämnar någon avkastning.
Även med beaktande av den sistnämnda synpunkten talar emellertid, enligt
ledamöternas mening, vissa skäl för någon höjning av summa revisibilis
utöver vad utredningen föreslagit även vid förmögenhetstaxeringen.

Länsstyrelsen i Kalmar län ifrågasätter om icke någon jämkning nedåt
även beträffande beloppsspärren för förmögenheten med hänsyn till den
relativt snabba stegringen i beskattningen för förmögenheter är befogad.
— Även Riksförbundet Landsbygdens folk uttalar sig för en sänkning av beloppsspärren
vid förmögenhetstaxering.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

De remissinstanser, som uttalat sig för att begränsningen av fullföljden
till regeringsrätten sker genom en summa revisibilis har i allmänhet föreslagit
att denna beloppsspärr kombineras med en möjlighet att lämna prejudikat-
och intressedispens. En avvikande mening företrädes av regeringsrättens
flesta ledamöter såtillvida som de motsätter sig att möjlighet införes
att meddela intressedispens. Det övervägande flertalet remissinstanser
lorde godtaga, att regeringsrätten skall kunna meddela dispens när särskilda
omständigheter talar därför.

I flera remissyttranden understrykes regeringsrättens betydelse för prejudikatbildningen.
Riksskattenämnden framhåller att möjligheten att meddela
p r e j u d i k a t d i s p e n s kommer att bliva av stor betydelse med hänsyn
till att man på beskattningens område ofta har att samtidigt taga ställning
till ett mycket stort antal likartade fall. I de anvisningar riksskattenämnden
i olika ämnen utfärdat till ledning för taxeringsmyndigheterna är det ofta
fråga om att reglera dylika massfall. Det synes därför enligt riksskattenämndens
mening angeläget att när ett mål rör en fråga, i vilken riksskattenämnden
utfärdat anvisning, kammarrätten icke till följd av regeln om summa
revisibilis kommer att bliva den sista instans som prövar målet. I en dylik
fråga bör prejudikatdispens därför alltid medgivas.

Även regeringsrättens flesta ledamöter understryker vikten av att prejudikatdispens
kan meddelas. Ledamöterna förklarar sig dela utredningens
mening att begreppet prejudikat har en annan valör i skatterätten än inom
t. ex. privaträtten. Ej sällan är inom skatterätten förhållandena sådana, att
det för en effektiv vägledning i betydelsefulla specialfrågor är otillräckligt
med ett eller ett par prejudikat utan det kräves en hel serie avgöranden
under något varierande förutsättningar.

Ledamöterna avstyrker emellertid helt utredningens förslag om intressedispens.
Ledamöterna framhåller, att medgivande till intressedispens
kan väsentligt minska den arbetsbesparande effekt, som vinnes med en
summa revisibilis. I sämsta fall kan dispensen helt urholka effekten. Frågan
är särskilt viktig beträffande taxeringsmål, eftersom dessa ordinärt gäller
avgörandet för blott ett år, men den uppdragna tvistefrågan ofta måste
väntas återkomma ett eller flera följande år. Om därför intressedispens i
princip skulle medgivas på denna grund, skulle, anför ledamöterna, verkan
av summa revisibilis säkerligen ej i ringa mån upphävas. Enligt ledamöternas
mening synes det därför vara nödvändigt att en summa revisibilis i taxeringsmål
undantagslöst anslutes till det årliga belopp, som tvisten gäller,
utan hänsyn till att frågan kan äga betydelse för flera år. Ledamöterna anför
att en bestämmelse av annan innebörd skulle vara utomordentligt svårtillämpad.
Härom anföres.

Ofta kan man i hithörande fall endast antaga, att tvistefrågan kommer
att äga betydelse för två eller flera år framåt, men någon verklig beräkning
av dess totala siffermässiga betydelse är i allmänhet inte möjlig. Det principiellt
oriktiga i en intressedispens i dessa fall framträder särskilt om man
bestämmer summa revisibilis till viss procentuell andel av det för året taxerade
beloppet. Från en på dylikt sätt bestämd summa revisibilis kan man

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1938

uppenbarligen inte dispensera på den grund att tvistefrågan kan återkomma
följande år, men då måste detsamma gälla i de högre inkomstlägen, där
summa revisibilis går över från ett relativt tal till ett absolut; åtminstone
i gränsfallen vore det omöjligt att förfara annorlunda.

En motsatt ståndpunkt till frågan om intressedispensen utvecklas av riksskattenämnden,
som anför att denna dispensform sannolikt kommer att bliva
erforderlig i ett stort antal fall med hänsyn till att det vid taxeringsarbetet
är vanligt att för en och samme skattskyldig samma spörsmål återkommer
år efter år. Riksskattenämnden anför.

I dessa fall kan det — även om frågan sedd ett år för sig förefaller tämligen
obetydlig — mycket ofta inträffa att densamma totalt sett är av betydligt
större vikt än ett mål, vari tvisteföremålet i och för sig överstiger
summa revisibilis. Det är sannolikt att dessa fall av intressedispens bliva så
talrika att den tidsvinst, med vilken man i förslaget räknat såsom en konsekvens
av fullföljdsbegränsningen, kommer att i icke oväsentlig mån reduceras.
Det förutsättes härvid att intressedispensen icke skall begränsas
endast till så kallade seriemål utan avse även enstaka mål, i vilka föreligger
en fråga, som för den skattskyldige återkommer i stort sett oförändrad under
flera år.

Riksräkenskapsverket anser det vara av stort värde för den enskilde, att
en summa revisibilisspärr kombineras med en möjlighet att få intressedispens,
om denne visar att talans prövning skulle ha synnerlig betydelse utöver
det mål varom är fråga.

Utredningens förslag att regeringsrätten i vissa fal! skall kunna meddela
dispens med hänsyn till omständigheterna i målet
lämnas utan erinran i de flesta remissyttrandena. Regeringsrättens flesta
ledamöter och länsstyrelsen i Uppsala län reser dock invändningar mot förslaget
i denna del. Om ändringsdispens ej införes och frågorna om fullfölj
dsrätt för klagandens medpart och motpart löses genom särskilda undantagsbestämmelser,
bortfaller enligt regeringsrättens flesta ledamöter utredningens
motiv för en allmänt formulerad reservregel om dispens med
hänsyn till omständigheterna. Ledamöterna finner det även angeläget att
undvika en så vagt formulerad dispensregel, då den inte ger den klagande
någon som helst vägledning om vilka skäl som kan motivera dispens. Regeln
skulle därför kunna ge anledning till ett planlöst och fruktlöst dispenssökande
i stor utsträckning. Uttalanden i huvudsakligen samma riktning
göres av länsstyrelsen i Uppsala län.

Regeringsrådet Qnensel uttalar sig dock för att regeringsrätten skall ges
möjlighet att, när summa revisibilis icke uppnåtts, meddela dispens när
så påkallas av särskilda omständigheter. Ledamoten nämner ett par exempel
på fall, där behov av en sådan dispensregel kan föreligga. I vissa
situationer kan sålunda den sammanräknade nettoinkomsten och taxerade
inkomsten ge en alldeles felaktig bild av tvistebeloppets ekonomiska betydelse
utan att därför förslagets bestämmelse om intressedispens kan träda
i funktion, såsom t. ex. där den skattskyldige är svårt skuldsatt. Det kan
vidare utan någon egentlig prövning vara uppenbart, att kammarrättens ut -

Kungi. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

slag blivit felaktigt i en för den skattskyldige menlig riktning, t. ex. genom
en felräkning. Gäller det således blott att med ett enkelt penndrag rätta till
saken, skulle ett ovillkorligt förbud häremot verka formalistiskt och motbjudande.
Möjlighet att dispensera bör enligt ledamoten även finnas, så
snart det påstådda felet är av sådan beskaffenhet att, om klaganden har men
icke finge rätt i målet, resningsskäl förelåge.

Regeringsrättens flesta ledamöter påpekar att behovet av en särskild
domförhetsregel vid dispensprövning uppenbarligen minskar
om frekvensen av dispensmål blir låg. Ledamöterna finner dock ändamålsenligt
att möjlighet öppnas för regeringsrätten att, om så finnes lämpligt,
behandla dispensfrågor i sammansättning av tre ledamöter.

Utredningens förslag till föreskrifter om det process uella
förfarandet i regeringsrätten tillstyrkes av bl.a. riksräkenskapsverket,
flera länsstyrelser och Föreningen Sveriges taxeringsintendenter. Förslaget
möter emellertid från åtskilliga håll kritik. Från rättssäkerhetssynpunkt
riktas sålunda invändningar mot de föreslagna förbuden för part att
i regeringsrätten ändra talan eller införa ny bevisning. Uttalanden av detta
innehåll göres bl. a. från länsstyrelsehåll, av näringslivets skattedelegation,
Sveriges advokatsamfund, Skånes handelskammare, Sveriges redareförening
och Svenska revisorssamfundet.

Näringslivets skattedelegation utvecklar skälen till sitt avstyrkande av
förslaget till bestämmelser om taleändring och ny bevisning sålunda.

De båda stadgandena ger uttryck för utredningens strävan att i förevarande
hänseende åstadkomma överensstämmelse mellan processen vid de
allmänna domstolarna och skatteprocessen i regeringsrätten. De allmänna
processuella bestämmelserna kan emellertid icke tjäna till mönster för skatteprocessens
del. Medan rättegången vid de allmänna domstolarna är muntlig
och omedelbar och dessa utövar en processledande verksamhet, föres
skatteprocessen skriftligt och praktiskt taget utan någon processledning.
Vad den skattskyldige avser att vinna med sin talan är regelmässigt att en
enligt hans mening för hög taxering blir nedsatt. Icke sällan torde det inträffa,
att han under skatteprocessens gång finner, att taxeringen blivit
oriktig av annan anledning än han i besvären gjort gällande.

Regeringsrättens flesta ledamöter och besvärssakkunniga reser från mera
principiella synpunkter invändningar mot att man i detta sammanhang
inför processregler för skattemålens del. — Regeringsrättens flesta ledamöter
anför bl. a.

Frågan om rättegångsregler för förvaltningsdomstolarna är ett problem
av stora mått, som är föremål för utredning av särskilda sakkunniga, och
det är all anledning att för den mest omfattande av förvaltningsprocessens
områden, skatteprocessen, ställa sig avvaktande till denna utrednings resultat.
En huvudfråga vid dess behandling kommer att vara, om det över huvud
taget är ändamålsenligt med detaljerade processregler på detta område eller
om inte den frihet, som nu råder i fråga om förfarandets gestaltning, är en
styrka. Särskilt är detta av vikt enär inom förvaltningsprocessen och ej

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958 71

minst inom skatteprocessen parterna ofta föra sin talan själva utan sakkunnigt
biträde.

Om åtskilligt av vad som föreslås i dessa paragrafer kan visserligen sägas,
att det som föreskrives hör till god ordning och bör gälla, men å andra
sidan torde i stort sett denna ordning likväl iakttagas och särskilda föreskrifter
inte vara erforderliga. I andra delar åter skulle vad som föreslås
innebära nyheter, vilkas tillämpning skulle ställa sig vansklig. Särskilt är
det anledning framhålla, att 16 och 17 §§ innebära viktiga nyheter, beträffande
vilka med fog kan ifrågasättas behovet och värdet av en reform. Något
ställningstagande till dessa spörsmål synes emellertid av nyss anförda
skäl ej påkallat eller lämpligt i förevarande sammanhang.

Be svär ssakkunniga anför.

Rättegångsbalken har alltsedan regeringsrättens tillkomst ansetts i tilllämpliga
delar gälla för förfarandet hos domstolen. Även nya RB bär i
princip tillämpats av regeringsrätten. I lagstiftningen har hittills den praxis
vunnit hävd, att regler icke givas om förfarandet i regeringsrätten. Vill man
frångå denna praxis, står man inför valet mellan två lösningar: antingen
att åstadkomma en allmän reglering av förfarandet hos regeringsrätten eller
att antaga regler för varje särskilt förvaltningsområde för sig. Besvärssakkunniga
ha för sin del vid arbetet med en allmän besvärslagstiftning syftat
till en i princip uttömmande reglering av förfarandet i regeringsrätten att
gälla för alla slag av där handlagda besvärsmål. Den föreslagna författningen
innehåller bestämmelser om sådana allmänna, för förvaltningsförfarandet
gemensamma frågor som besvärssakkunniga sålunda avsett att lösa generellt.
Med lagstiftning i dylika ämnen synes böra anstå till dess en allmän
reglering kan komma till stånd. Det bör dock icke anses uteslutet att, om vid
den utredning angående taxeringsprocessen i samtliga instanser, som besvärssakkunniga
efterlyst, ur taxeringssynpunkt specialregler om förfarandet
i regeringsrätten befinnas erforderliga, sådana införas i en ny taxeringslagstiftning.

Ett genomförande av en reglering av den art utredningen nu föreslagit
kräver under alla omständigheter ställningstagande till vissa allmänna
problem.

Den första frågan är i vad mån rättegångsbalken i fortsättningen skall
vara tillämplig för förfarandet hos regeringsrätten i taxeringsmål. Därest
intet utsäges därom i lagen, torde det ligga närmast till hands att tolka rättsläget
så, att rättegångsbalken får anses satt ur kraft endast i den män den
föreslagna lagstiftningen innehåller regler, som avvika från balkens motsvarande
stadganden. Besvärssakkunniga skulle, eftersom fråga är om en
specialreglering, för sin del närmast vilja förorda en lösning efter denna
linje, varigenom rättegångsbalken alltjämt skulle i vart fall. subsidiärt äga
giltighet i taxeringsmålen. Införandet av en allmän lagstiftning av den typ,
som besvärssakkunniga hålla på att utarbeta, torde däremot böra utesluta
fortsatt tillämpning av rättegångsbalken, eftersom en reglering av sådan
art i princip bör göras fullständig.

Departementschefen

Utredningen har valt att utforma den föreslagna fullföljdsbegränsningen
efter principer, som nära ansluter sig till dem, som följts vid motsvarande
reglering på den allmänna processens område. Detta innebär att enligt utredningens
förslag talan mot kammarrättens utslag icke far komma under

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

regeringsrättens prövning med mindre regeringsrätten meddelat parten
tillstånd därtill. Prövningstillstånd kan meddelas endast på särskilt angivna
grunder. Såsom sådana upptages dels att det för enhetlig lagtolkning
eller rättstillämpning är av vikt, att talan prövas av regeringsrätten (prejudikatdispens),
eller att parten visar, att talans prövning eljest skulle ha
synnerlig betydelse utöver det ifrågavarande målet (intressedispens) och
dels att anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten
kommit (ändringsdispens), eller det eljest med hänsyn till omständigheterna
i målet förekommer skäl för talans prövning.

De föreslagna bestämmelserna om allmän tillståndsprövning har kombinerats
med en regel om summa revisibilis. Denna har givits verkan för mål,
där talan i regeringsrätten endast rör storleken av en i inkomst- eller förmögenhetsuppskattningen
ingående post. Om parts talan i sådana mål icke
går ut på ändring i taxeringen till ett belopp, som beträffande inkomsttaxering
bestämts till minst 2 000 kronor eller, när den taxerade inkomsten
understiger 10 000 kronor, minst en femtedel av den taxerade inkomsten
eller i fråga om förmögenhetstaxering angivits till minst 50 000 kronor, är
talans prövning beroende av om prejudikat- eller intressedispens meddelas.

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag, att prövningstillstånd
skall erfordras i alla taxeringsmål. Om beloppsspärren inte inträder, är frågan
om tullföljdstillstand i allmänhet beroende av om det förekommer
anledning till ändring i kammarrättens utslag. Är det fråga om en beloppstvist
och uppnås inte beloppsgränsen, meddelas prövningstillstånd endast i
prejudikatfall eller därmed jämförliga fall.

Utredningen har med sitt förslag övergivit den tidigare diskuterade metoden
att begränsa fullföljden i taxeringsmål genom att åt regeringsrätten
överlämna att mera fritt, bl. a. från synpunkten av målets relativa betydelse
för den skattskyldige, pröva i vilken mån fullföljd talan skall upptagas av
regeringsrätten.

Det stora flertalet remissinstanser har givit sin anslutning till principen
att en fullföljdsbegränsning bör taga sikte på att sålla bort mål, som för
den enskilde framstår såsom mindre betydelsefulla. Remissyttrandena ger
även starkt stöd åt utredningens mening att begränsningarna i rätten att få
talan prövad i högsta instans bör uttömmande angivas i författningstexten.

För egen del finner jag i likhet med utredningen att övervägande skäl
talar emot metoden att överlåta sovringen av taxeringsmålen till ett mera
fritt bedömande från regeringsrättens sida. Begränsningarna i fullföljdsrätten
bör anges på sådant sätt att deras innebörd står klar för den enskilde.

Utredningens förslag att införa en allmän tillståndsprövning,
alltså även i mål som inte träffas av den föreslagna beloppsspärren, står
som antytts i överensstämmelse med vad som gäller högsta domstolen. I
flera yttranden har emellertid framhållits, att en sådan prövning för regeringsrättens
vidkommande inte skulle medföra någon vinning ur arbetssynpunkt.

Kurigl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Enligt min mening är den härutinnan anförda kritiken befogad. Såsom
framhållits av bl. a. regeringsrättens flesta ledamöter kan ett system med
dispens som ett mera allmänt villkor för fullföljd innebära en arbetsbesparing
endast om dispensprövningen är väsentligt enklare och snabbare än en
slutlig prövning i sak. I fråga om ändringsdispens gäller båda prövningarna
detsamma, nämligen om underinstansens materiella avgörande bör ändras.
En besparing kan här vinnas endast om de båda förfarandena ställer väsentligt
olika krav på tid och arbete. Så är fallet i högsta domstolen, där en
avslagen dispensansökan ofta besparar domstolen en arbetstyngande huvudförhandling.
I regeringsrätten är däremot läget ett annat i det att såväl
dispensprövningen som den handläggning, vilken följer sedan talan upptagits
till prövning, innefattar en bedömning av sakläget på grundval av samma
skriftliga material.

Redan utredningens egna siffror visar, att den tidsvinst som skulle kunna
erhållas genom den allmänna dispensprövningen är helt obetydlig. Den
1''ramräknade tidsvinsten av 20 föredragningsdagar faller nämligen så gott
som helt på det automatiska målbortfallet till följd av beloppsspärren. Härtill
kominer emellertid, att utredningen vid sina beräkningar av tidsvinsten
har förutsatt, att dispensfrågorna skall kunna avgöras efter en i regel endast
summarisk föredragning, vid vilken varje ärende skulle ta i anspråk
en genomsnittlig föredragningstid av 7,5 minuter. Från flera håll har påpekats
att så snart fråga är om att vägra ändringsdispens, kravet på omsorgsfull
prövning medför alt någon nämnvärd begränsning av den ordinära
föredragningstiden inte låter sig genomföra. Även om detta måhända är all
gå något för långt, synes det sannolikt att den dubbelföredragning som skulle
bli nödvändig i åtskilliga mål skulle komma att leda till att den avsedda
vinsten i föredragningstid förbyttes i sin motsats.

Det bör givetvis beaktas, att dispensprövningen enligt utredningens förslag
är avsedd att äga rum på särskild avdelning med tre ledamöter, medan regeringsrättsmålen
eljest normalt prövas av fyra ledamöter. Härigenom kan
utan tvivel en viss arbetsbesparing uppnås. Nämnas må att en allmän dispensprövning
av motsvarande art infördes i högsta domstolen under de
sista åren före nya rättegångsbalkens ikraftträdande, då alltså processen i
denna domstol alltjämt var helt skriftlig. Avsikten var att nedbringa då
förefintlig balans, innan den nya rättegångsordningen skulle börja tillämpas.
Åtgärden torde ha fått åsyftad effekt. Att märka är emellertid, att målen
i högsta domstolen normalt avgöres av minst fem ledamöter och att den
arbetsbesparing som vanns genom alt dispensföredragningen skedde på
tremannaavdelning sålunda var betydligt större än den som enligt utredningens
förslag skulle kunna uppnås i regeringsrätten.

Väges mot varandra den begränsade arbetsbesparing som kan uppnås
genom alt dispensprövningen förlägges till eu avdelning med tre ledamöter
och den ökning av föredragningstiden som enligt vad nyss nämnts är all
befara, synes man böra draga den slutsatsen att någon nämnvärd samlad
vinst i lid och arbete inte är att påräkna, om eu allmän dispensprövning

74 Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

införes. Jag anser mig därför inte kunna förorda utredningens förslag i denna
del.

I motsats till förslaget om en allmän dispensprövning har utredningens förslag
om en summa r e v i s i b i 1 i s i taxeringsmål i princip vunnit anslutning
i de allra flesta yttrandena. Därvid har man på många håll givit
uttryck åt den åsikten, att en fullföljdsbegränsning av denna art bör genomföras.

Såsom torde framgå av det förut sagda har jag kommit till den uppfattningen,
att en beloppsspärr i dagens läge är den enda kvarstående möjligheten
att åstadkomma en någorlunda effektiv begränsning av måltillströmningen
till regeringsrätten och därmed ett snabbare avgörande av taxeringsmålen.

Vid de diskussioner, som föregick den nu aktuella utredningen, framhölls
att motsvarande spärregel vid fullföljd till högsta domstolen gjorde fullföljdsrätten
beroende av en absolut beloppsspärr och icke medgav hänsynstagande
till den enskildes ekonomiska förhållanden. En följd härav menade
man skulle bli att beloppsspärren antingen fick sättas högre än som i många
fall framstod som skäligt eller ock fick sättas så lågt att någon verkligt
arbetsbesparande effekt knappast skulle åstadkommas. Utredningen har
emellertid i sitt förslag anvisat en utväg att undgå dessa olägenheter. För
inkomsttagare med en taxerad inkomst understigande 10 000 kronor har utredningen
nämligen icke låtit den fixa beloppsgränsen vid 2 000 kronor bli
avgörande, utan fullföljdsrätten skall enligt förslaget i stället bero av förhållandet
mellan det tvistiga beloppet och den skattskyldiges taxerade inkomst.
Uppgår tvistebeloppet i dessa fall till en femtedel av den taxerade
inkomsten, skall enligt utredningsförslaget fullföljdsrätt föreligga. Beloppsspärren
skall alltså variera alltefter den ekonomiska betydelse, som målet
kan anses ha för den skattskyldige.

Mot konstruktionen av regeln kan måhända invändas, att den tager hänsyn
blott till en faktor av flera, som tillhopa bestämmer den skattskyldiges
ekonomiska intresse i målet, nämligen enbart till hans taxerade inkomst.
Det saknas t. ex. möjlighet att beakta en skattskyldigs större eller mindre
försörjningsbörda. Det är å andra sidan tydligt, att regeln måste verka schablonmässigt
om den inte skall bliva alltför invecklad och svårtillämpad. En
gräns bestämd i relation till den taxerade inkomsten torde i vart fall på ett
någorlunda tillfredsställande sätt tillgodose önskemålet att beloppsspärren
inte skall huvudsakligen drabba de lägre inkomsttagarna. I det stora flertalet
fall torde dessutom relationen mellan det tvistiga beloppet och den
taxerade inkomsten vara en god mätare på det faktiska intresse den skattskyldige
har i målet. Frågan blir då endast vilket relationstal som bör väljas
och vilken räckvidd som den variabla gränsen bör ha.

I denna fråga har i remissyttrandena olika meningar kommit till uttryck.
Några remissinstanser föreslår en skärpning av utredningens regler för att
därmed nå en bättre fullföljdsbegränsande effekt. Till dessa hör bl. a. rege -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

ringsrättens flesta ledamöter, vilka förordat att den fasta beloppsgränsen
höjes till 3 000 kronor samt att relationstalet bestämmes till en fjärdedel.
För skattskyldiga med en taxerad inkomst understigande 12 000 kronor skall
målet alltså avse ändring i taxeringen till ett belopp motsvarande minst en
fjärdedel av inkomsten för att prövning skall äga rum. Liknande yrkanden
bär framställts även från andra håll. Från icke få remissinstanser har i
motsats härtill begärts, att utredningens förslag till summa revisibilisregel
skall mildras. Till dessa meningsyttringar ansluter sig krav, bl. a. från
löntagarhåll, på en större differentiering av regeln så att den relativa gränsen
tillämpas icke enbart för de mindre inkomsttagarna. Ett förslag i denna
riktning har även framlagts av en ledamot av regeringsrätten. Enligt detta
förslag skulle fullföljd tillåtas om tvistebeloppet uppgår till minst 500 kronor
och därtill motsvarar minst fem procent av den taxerade inkomsten.
Om det inkomstbelopp som tvisten gäller överstiger en viss gräns, förslagsvis
bestämd vid 50 000 kronor, skulle fullföljd dock alltid kunna äga rum
oavsett tvistebeloppets förhållande till den taxerade inkomsten.

Enligt min uppfattning talar starka skäl för att i anslutning till dessa
förslag låta den relativa beloppsspärren få ett vidare tillämpningsområde
och att icke kräva att så stor del av den taxerade inkomsten som utredningen
tänkt sig skall vara tvistig. Men man synes härvidlag inte böra gå alltför
långt. Det måste å ena sidan tillses att fullföljdsbegränsningen blir någorlunda
effektiv. Å andra sidan bör den relativa beloppsspärren inte få ett så
vidsträckt tillämpningsområde, att absolut sett betydande belopp avskäres
från prövning i regeringsrätten, medan tvister om bagatellbelopp tillåtes gå
upp i högsta instans.

I enlighet med dessa överväganden har jag funnit mig böra förorda en regel
om summa revisibilis av den innebörden, att mål som rör mindre belopp än
tio procent av den skattskyldiges inkomst avskäres från fullföljd. Dock skall
prövning ske, om det tvistiga beloppet uppgår till eller överstiger 5 000 kronor.
Å andra sidan skall mål, i vilka tvisten rör lägre belopp än 500 kronor,
vara avskurna från fullföljd. Det sagda innebär, att den relativa beloppsgränsen
får betydelse för taxerade inkomster upp till 50 000 kronor.

Vad beträffar förmögenhetstaxering finner jag utredningens förslag att
låta fullföljdsrätten bero av en fast värdegräns vid 50 000 kronor erbjuda en
lämplig lösning.

Summa revisibilis bör — i principiell överensstämmelse med vad som
gäller vid fullföljd av talan i högsta domstolen — vara anknuten till vad
parten tappat i kammarrätten. De skäl härför, som anförts av regeringslättens
flesta ledamöter och av kammarrätten, finner jag bärande.

De bedömanden som i det föregående gjorts angående utformningen av
eu summa revisibilisregel har närmast haft i sikte taxeringen av fysiska personer.
Förhållandena kan delvis vara annorlunda, när fråga är om beskattningen
av juridiska personer. Att tillämpa olika fullföljdsreglcr beroende på
(/in den skattskyldige är fysisk eller juridisk person skulle emellertid medföra
onödigt invecklade regler och dessutom i vissa fall kunna leda till

Kangl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

mindre tilltalande resultat. Det synes därför kunna godtagas, att eu fullfölj
dsbegränsning i enlighet med förut angivna principer får tillämpning
även beträffande juridiska personer.

Övervägande skäl — bl. a. intresset av enkelhet och av likställighet mellan
parterna i taxeringsmålen — synes även tala för att fullföljdsspärren bör
vara densamma för såväl den skattskyldige som för hans motpart, d. v. s.
taxeringsintendenten eller vederbörande kommun. Den mätare på intresset
av fullföljd som valts för den skattskyldiges del, nämligen tvistebeloppets
storlek och dess förhållande till hans taxerade inkomst, bör sålunda vara
utslagsgivande även för det allmännas representanter.

Liksom fallet är beträffande högsta domstolen bör den avsedda beloppsspärren
inte vara ovillkorlig, utan regeringsrätten bör äga befogenhet att bevilja
fullföljdstillstånd i vissa fall. Sådant tillstånd bör kunna ges i fall där
det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av vikt att talan prövas
av regeringsrätten. Det kan förtjäna framhållas, att utrymmet för sådan
p r e j udikatdispens torde vara något större inom skalteprocessen än
på den allmänna processens område. Samma skattefråga berör nämligen ofta
ett mycket stort antal skattskyldiga och kan föranleda serier av mål i de olika
instanserna. Såsom framhållits av såväl utredningen som regeringsrättens
flesta ledamöter bör i sådana lägen ett typfall kunna avgöras av den högsta
instansen för att tjäna till vägledning vid bedömningen i lägre instanser av
likartade fall. Icke sällan kräver intresset av en enhetlig lagtolkning eller
rättstillämpning att regeringsrätten tager upp en hel serie mål, där avgörandena
är ägnade att mångsidigt belysa de föreliggande spörsmålen. Såsom
riksskattenämnden erinrat kan ett skäl för fullföljdstillstånd vara alt
talan rör fråga beträffande vilken nämnden utfärdat anvisning för taxeringsmyndigheterna.
Även om utrymmet för prejudikatdispens sålunda är något
större i taxeringsprocessen än inom den allmänna processen, bör man emellertid
fasthålla vid att det skall röra sig om ett kvalificerat prejudikatintresse.
Detta bör komma till uttryck i författningstexten på det sätt att
talans prövning skall vara av synnerlig vikt från de angivna utgångspunkterna.

Utredningen har såsom dispensgrund även upptagit det fall att parten visar,
alt talans prövning i annat hänseende har synnerlig betydelse utöver
det mål, varom är fråga. Även i fråga om sådan dispens, s. k. intressedispens,
gäller att talans prövning är betingad av omständigheter, som
ligger utanför det föreliggande målet. Behovet av en möjlighet att medge
intressedispens kan i och för sig synas vara mindre utpräglat. Regeringsrättens
flesta ledamöter har, såsom framgått av det tidigare sagda, intagit en
avvisande ståndpunkt till denna dispensgrund. övriga remissinstanser har
emellertid i stort sett godtagit utredningens förslag på denna punkt.

För egen del finner jag inte tillrådligt att helt utesluta möjligheten att
medge dispens på ifrågavarande grund. Det kan nämligen i enstaka fall vara
betydelsefullt att regeringsrätten utan hinder av summa revisibilis kan prö -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

va ett mål, där avgörandet visserligen inte liar särskilt intresse från prejudikatsynpunkt,
men vari utgången ändock får betydande verkningar utöver
det föreliggande målet. Å andra sidan ligger det i sakens natur, att
den ifrågavarande dispensgrunden bör tillämpas restriktivt. En intressedispens
bör sålunda t. ex. inte kunna grundas på att taxeringens fastställande
i enlighet med kammarrättens utslag skulle medföra ekonomiska
svårigheter för den skattskyldige. Icke heller bör intressedispens kunna beviljas
av den anledningen att den aktuella taxeringsfrågan för den skattskyldige
kan antagas återkomma under ett flertal år.

Utredningen har ytterligare föreslagit att prövningstillstånd skall kunna
meddelas om anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten
kommit, eller eljest med hänsyn till omständigheterna i målet skäl
förekommer för talans prövning. Den föreslagna regeln har nära samband
med förslaget om en allmän tillståndsprövning och är avsedd att gälla sådana
mål som icke träffades av den föreslagna beloppsspärren. Då jag inte
ansett mig kunna biträda förslaget om allmän dispensprövning, saknar den
ifrågavarande regeln i huvudsak aktualitet. Utredningen har i detta sammanhang
berört frågan om behandling av sådana situationer, där parts
talan finnes böra upptagas till prövning närmast av det skälet att annan
part i målet erhållit dispens. Dessa spörsmål synes dock lämpligen böra
få sin lösning i annan ordning än med anlitande av dispensvägen. Jag återkommer
härtill i detaljmotiveringen.

I betänkandet, liksom i vissa remissyttranden, har antytts, att eu begränsning
i fullföljdsrätten skulle kunna inverka på arbetsförhållandena i kammarrätten.
Denna domstol blir ju med en sådan ordning i viss utsträckning
sista instans. Några förslag har emellertid inte framlagts på detta område.
För egen del finner jag att ett ställningstagande i frågan bör kunna anstå.
Den av mig förordade fullföljdsbegränsningen kan i vart fall icke få några
följdverkningar för kammarrättens vidkommande under budgetåret 1958/
59. Huruvida densamma senare kan göra organisatoriska förändringar i
kammarrätten påkallade torde böra prövas tidigast vid den nästfoljande
budgetbehandlingen och under hänsynstagande till de förhållanden som i
övrigt då föreligger.

Inom finansdepartementet har verkställts en statistisk undersökning i
syfte att ge eu ungefärlig uppfattning om den verkan på regeringsrättens
arbetsbörda, som kan påräknas, om eu fullföljdsreglering genomföres enligt
nu angivna principer. Det undersökta materialet har utgjorts av samtliga
i regeringsrätten anhängiga taxeringsmål, varvid dock icke medräknats mål,
som varit under kommunikation eller av annan speciell orsak icke varit
tillgängliga. Undersökningen har givit till resultat att av inalles 2 934 taxeringsmål
665 mål skulle avskäras från regeringsrättens prövning. Delta skulle
motsvara ett målbortfall av 23 procent av de undersökta målen. Vid undersökningen
har emellertid hänsyn icke kunnat tas till förekomsten av dispens -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

grundande omständigheter i de bortgallrade målen. Antalet bortfallande mål
torde därför kunna antagas bliva något mindre än vad här angivits. Självfallet
tillkommer åtskilliga andra osäkerhetsmoment när det gäller att bedöma
utfallet i praktiken av den tillämnade fullföljdsbegränsningen. Bl. a.
får beaktas, att de bortfallande målen genomsnittligt torde vara mindre
tidskrävande än de kvarstående. Det torde dock vara befogat att räkna med
att den föreslagna fullföljdsbegränsningen på det undersökta materialet
skulle medföra en inbesparing av 40—50 föredragningsdagar. Detta skulle
innebära en årlig inbesparing av 35—45 föredragningsdagar, motsvarande 10
å 13 arbetsveckor för en av regeringsrättens avdelningar. Till jämförelse
må nämnas, att det förslag som framlagts av regeringsrättens flesta ledamöter
enligt den verkställda undersökningen skulle innebära ett målbortfall
av 881 mål, motsvarande 30 procent av de undersökta målen.

Det av mig förordade alternativet innebär en icke obetydlig arbeislättnad
och kan sålunda anses ge ett rimligt utbyte av en reform på området. Å
andra sidan bör framhållas, att det inte är anledning att ställa alltför stora
förhoppningar på att reformen skall leda till att arbetsbalansen snabbt avverkas.
Det kommer att förflyta avsevärd tid innan verkningarna kan visa
sig. Därtill kommer, att den framtida fullföljdsfrekvensen, som tidigare
framhållits, är beroende av en rad osäkra faktorer.

Utredningen har, vid sidan av fullföljdsbegränsningarna, utarbetat bestämmelser,
avsedda att närmare reglera det processuella förfarandet
hos regeringsrätten i taxeringsmål. Beträffande detta förslag har bl. a. regeringsrättens
flesta ledamöter och besvärssakkunniga rest principiella invändningar.
De skäl som därvid framlagts finner jag bärande. Besvärssakkunnigas
arbete med en allmän besvärslagstiftning syftar sålunda till en i
princip uttömmande reglering av förfarandet i regeringsrätten att gälla för
alla slag av där handlagda besvärsmål. Det synes därför riktigast att låta
med lagstiftning i dylika ämnen anstå till dess en generell reglering kan
komma till stånd.

Därest någon författningsreglering av processförfarandet i regeringsrätten
icke nu genomföres, synes övervägande skäl tala för att bestämmelserna
om fullföljdsbegränsning får sin plats i taxeringsförordningen, där redan
förut stadganden om besvär i taxeringsmål är upptagna.

Enligt utredningens förslag skall frågor om prejudikat- och intressedispens
kunna prövas på avdelning med endast tre ledamöter. Ett häremot svarande
förslag till ändring i regeringsformen har såsom vilande antagits av 1956
års riksdag. För genomförande av en sådan domförhetsregel erfordras dessutom
en ändring i regeringsrättslagen. Jag återkommer härtill i den följande
detalj motiveringen.

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet utarbetats förslag
till

1) förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den 23
november 1956 (nr 623) samt

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

2) lag angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl.
Maj:ts regeringsrätt.

Det är min avsikt att i det följande närmare behandla detalj spörsmålen
i dessa förslag, vilka torde såsom bilaga1 få fogas till delta protokoll.

VI. Detaljutformningen av författningsförslagen
98 § taxeringsförordningen

1 mom.

Detta moment motsvarar nuvarande 98 § taxeringsförordningen. Den nu
gällande lydelsen av författningsrummet torde böra redaktionellt jämkas

1 syfte att bättre anpassa detta till de stadganden om fullföljdsbegränsning
som föreslås upptagna i de följande momenten.

2 mom.

Utredningen har i princip velat begränsa beloppsspärrens tillämpning till
sådana fall, då den fullföljda talan omedelbart hänför sig till en inkomsteller
avdragspost eller tillgångs- eller skuldpost som direkt påverkar den
sammanräknade nettoinkomstens respektive den behållna förmögenhetens
storlek.

I fråga om inkomsttaxeringen medför utredningens förslag att knyta spärrregelns
verkan till viss i taxeringen ingående post av betydelse för beräkningen
av den sammanräknade nettoinkomsten, att regeln skulle vara tilllämplig
bl. a. på frågor om avdrag för underskott å förvärvskälla. Tvister om
övriga allmänna avdrag vid inkomsttaxeringen liksom om garantibelopp för
fastighet skulle däremot utan begränsning kunna bringas under regeringsrättens
prövning. Det framstår vidare såsom tveksamt, om regeln blir tilllämplig,
när den skattskyldiges inkomst i sin helhet uppskattats skönsmässigt
och sålunda någon fördelning på olika inkomst- och avdragsposter icke
sker.

I det av regeringsrättens flesta ledamöter avgivna yttrandet förordas i
stället den lösningen att regeln om summa revisibilis anknytes till den höjning
eller sänkning av den skattskyldiges taxerade inkomst eller beskattningsbara
förmögenhet som klaganden yrkat. Härigenom blir regeln direkt
tillämplig i de nyss angivna fallen, vilket enligt min mening är önskvärt.
Den i yttrandet föreslagna regeln synes även vara enklare och, jämväl i
andra hänseenden än de nyss antydda, otvetydigare. Jag förordar därför,
alt regeln utformas i enlighet med detta förslag. Under regeln inbegripcs
självfallet talan om helt undanröjande av åsatt inkomsttaxering och om påförande
av taxering i fall då sådan ej åsatts i lägre instans. — Däremot finner
jag inte skäl att, såsom jämväl föreslagits i ledamöternas yttrande, införa
ytterligare en spärr, anknuten till den av kammarrätten åsatta beskattningsbara
inkomsten. En sådan spärr skulle komplicera reglernas tillämpning
utan att något mera väsentligt synes vara att vinna därmed.

1 Förstnämnda förslag, vilket överensstämmer med motsvarande, vid propositionen fogade
förslag, har här uteslutits.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

För att fullföljdsspärren skall kunna tillämpas fordras att vad parten tappat
i kammarrätten enbart avser fråga om höjning eller sänkning av taxeringen.
Detta innebär å ena sidan att fullfölj dsbegränsningen gäller oavsett
arten av det spörsmål, varav taxeringens jämkning uppåt eller nedåt
beror. Summa revisibilisregeln skall sålunda tillämpas även i sådana mål,
där jämkningen är avhängig av en rent juridisk bedömning, såsom kan vara
fallet när talan gäller om viss i och för sig ostridig försäljningsvinst skall
beskattas såsom realisationsvinst. På samma sätt är den föreslagna regeln
om summa revisibilis avsedd att gälla, där talan t. ex. avser taxering vid omläggning
av räkenskapsår. Å andra sidan utesluter spärregelns utformning
dess tillämpning å mål, där tvisten icke gäller den taxerade inkomstens eller
skattepliktiga förmögenhetens storlek, exempelvis fråga om äkta makar skall
samtaxeras eller ej. Utanför regelns tillämpningsområde faller även sådana
spörsmål som huruvida bestämmelserna om ortsavdrag tillämpats riktigt,
om avdrag må åtnjutas för nedsatt skatteförmåga och om dödsbos befrielse
från erläggande av skatt.

I överensstämmelse med motsvarande bestämmelser för processen vid de
allmänna domstolarna bör, såsom regeringsrättens flesta ledamöter förordat,
gälla, att de avsedda inskränkningarna i fullföljdsrätten skall inträda
även i sådana fall där kammarrätten icke ingått i saklig prövning av partens
talan utan avvisat densamma.

Beträffande grunderna för meddelande av prövningstillstånd må hänvisas
till vad som anförts i den allmänna motiveringen. För att undvika en olämplig
uppdelning av målet bör meddelat prövningstillstånd avse kammarrättens
utslag i dess helhet, såvitt det är överklagat. Det visar sig nämligen ofta
att de olika frågor, som en tvist kan gälla, nära sammanhänger med varandra.
Men även när så inte är fallet, framstår det som angeläget att regeringsrätten
i ett där prövat fall så långt det är möjligt inom ramen för den
fullföljda talan kan åstadkomma en riktig och rättvis taxering.

3 mom.

Skäl liknande de nyss anförda talar även för att, om skattskyldigs taxering
i något hänseende kan komma under regeringsrättens prövning utan
tillstånd, taxeringen skall kunna prövas i dess helhet. Detta innebär, att om
klaganden i kammarrätten tappat såväl i en samtaxeringsfråga som i eu beloppsfråga,
även den sistnämnda skall prövas fastän motgångsvärdet understiger
summa revisibilis. Vidare torde av den föreslagna regeln framgå att
besvär, som avser flera samma år åsatta taxeringar, t. ex. taxering av en
inkomst till statlig inkomstskatt i en kommun och till kommunal inkomstskatt
i en annan, i sin helhet upptages till prövning så snart med avseende
å någon av taxeringarna kravet på summa revisibilis är uppfyllt. Å andra
sidan ligger det i sakens natur att en part icke genom att framställa ett uppenbart
ogrundat yrkande i de lägre instanserna, t. ex. om avdrag för nedsatt
skatteförmåga, bör kunna sätta fullfölj dsbegränsningen ur spel. Särskilt
stadgande härom torde emellertid icke vara erforderligt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

h inom.

Den skattskyldige intar i taxeringsprocessen en fullt självständig ställning.
Det har härvidlag ingen betydelse om flera skattskyldiga genom omständigheter
som ligger till grund för taxeringen, t. ex. samäganderätt till en fastighet,
har gemensamma intressen i den skattemässiga bedömningen. I enlighet
härmed bör huvudregeln vara, att bestämmelserna om fullföljdsbegränsning
— bortsett från de undantagsfall då intressedispens kan meddelas — tillämpas
utan beaktande av intressegemenskap mellan olika skattskyldiga.

I ett fall, nämligen i fråga om samtaxerade makar, föreligger emellertid
ofta sådant samband mellan parternas talan att deras rätt att få talan prövad
i regeringsrätten bör bedömas enhetligt. Lämpligast synes vara, att båda
makarnas talan skall upptagas till prövning så snart någon av makarna har
fullföljdsrätt.

Beträffande andra fall av intressegemenskap skulle i och för sig skäl
kunna anföras för en motsvarande behandling. Dessa skäl synes dock icke
äga samma styrka som i det nyss avsedda fallet. Det bör även framhållas,
att en närmare reglering av hithörande förhållanden med nödvändighet synes
behöva bli tämligen komplicerad. Av dessa skäl har jag inte ansett mig
kunna förorda, att ytterligare undantag göres från den förut angivna huvudprincipen.

I detta sammanhang bör emellertid uppmärksammas det fall att såväl det
allmännas ombud som den skattskyldige önskar fullfölja talan över kammarrättens
utslag. En strikt tillämpning av regeln om summa revisibilis skulle
i enskilda fall kunna medföra att taxeringsintendenten ägde få sin talan
prövad i högsta instans, medan den skattskyldige blev avskuren från fullföljdsrätt,
och vice versa. En sådan konsekvens av regeln synes inte tilltalande.
Därför föreslås, att om ena partens besvärstalan upptages till prövning,
även motpartens besvär skall prövas oaktat hans besvärstalan icke
ensam kunnat komma under regeringsrättens prövning.

Parts möjlighet att få sin talan prövad enligt bestämmelserna i detta moment
bör — i analogi med vad som gäller anslutningsbesvär — bortfalla i den
mån den part, vars talan ensam kunnat komma under bedömande, återkallar
sin talan eller denna eljest förfaller.

5 mom.

I överensstämmelse med utredningens förslag torde de föreslagna fullfölj dsreglerna
böra begränsas att avse endast mål rörande inkomst- eller förmögenhetstaxering.
I och för sig kunde det vara tänkbart att utsträcka desamma till
exempelvis mål om ersättningsskatt och utskiftningsskatt, vilka skatter på
vissa områden ersätter den statliga inkomstbeskattningen. Härigenom skulle
emellertid reglerna, utan att något väsentligt skulle vinnas därmed, bli åtskilligt
komplicerade.

Beträffande kupongskatten och sjömansskatten må erinras om att de till
regeringsrätten fullföljda målen varit föremål för behandling i endast två
underinstanser. Detta talar emot en begränsning av fullföljdsrätten i dylika

(> Bihang till riksdagens protokoll 1958. 1 samt. Nr 32

Kungl. May.ts proposition nr 32 år 1958

mål. Detsamma gäller mål om tillämpning av förordningen angående beräkning
av statlig inkomstskatt för ackumulerad inkomst.

Bestämmelserna om fullföljdsbegränsning i 2 mom. har därför begränsats
till mål om inkomst- och förmögenhetstaxering. Å andra sidan bör
härav följa, att om någon för talan rörande någon annan skatt, detta icke
ger klaganden möjlighet att enligt reglerna i 3 mom. få en samtidigt förd
talan om inkomst- och förmögenhetstaxering prövad utan hinder av reglerna
om summa revisibilis.

Ett särskilt spörsmål är om inskränkningen i fullfölj dsrätten bör ha avseende
på mål om eftertaxering. Dessa mål anhängiggöres först i prövningsnänmden
och skulle sålunda i många fall komma att prövas av ytterligare endast
en instans, därest fullfölj dsrätten begränsades. Vidare lärer en regel om
summa revisibilis för dessa mål icke kunna utformas lika enkel som för övriga
taxeringsmål. Bl. a. fick hänsyn tas till vad som förekommit i samband
med den ursprungliga taxeringen. Det är även av vikt att om det gäller
en serie eftertaxeringar avseende flera på varandra följande taxeringsår, de
olika taxeringarna prövas gemensamt i samtliga instanser. Härtill kommer,
att det i mål om eftertaxering —- där fråga är om ett extraordinärt förfarande
efter den vanliga besvärstidens utgång — framstår som särskilt angeläget att
den skattskyldige inte betages möjligheten att få sin talan prövad i högsta
instans. I enlighet härmed förordar jag, att eftertaxeringsmålen undantas
från fullföljdsbegränsningen.

Från tillämpningsområdet för de fullföljdsbegränsande reglerna bör vidare
undantas besvär över att taxering, med tillämpning av 105 § taxeringsförordningen,
överflyttats på klaganden från annan skattskyldig. Sådan fråga
upptas i regel först i kammarrätten, och dennas beslut, som sålunda oftast
träffats i första instans, bör självfallet alltid kunna överklagas.

Fullföljdsbegränsningen bör icke utgöra hinder för regeringsrätten att efter
besvär i vanlig ordning pröva talan om sådan oriktighet i taxeringen, som
ger parten rätt att anföra extraordinära besvär enligt 100 § 1)—5) taxeringsförordningen.
Härav torde bl. a. följa, att besvär i mål som avser tillämpning
av mellan Sverige och andra länder ingångna avtal till undvikande
av dubbelbeskattning regelmässigt kan bringas under regeringsrättens prövning.
För att regeringsrätten trots fullföljdsspärren skall kunna upptaga
sådan talan till prövning bör självfallet fordras detsamma som för prövning
av i särskild ordning anförda besvär, nämligen att oriktighet i taxeringen
på den angivna grunden blivit konstaterad. Enbart yrkande från part om
ändring i nu ifrågavarande avseende bör således icke vara tillfyllest. Vidare
bör gälla, att regeringsrättens prövning i dessa fall begränsas till huruvida
och i vilken utsträckning rättelse av kammarrättens utslag bör ske på ifrågavarande
grund.

Enligt 100 § 6) och 7) föreligger extraordinär besvärsrätt om den skattskyldige,
till följd av underlåtenhet att avgiva deklaration eller annan uppgift
eller på grund av felaktighet i deklaration in. m. taxerats till väsentligt högre
belopp än som svarar mot hans inkomst eller förmögenhet, eller om den skatt -

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

skyldige eljest kan åberopa omständighet eller bevis som bort föranleda väsentligt
lägre taxering. Även beträffande dessa fall förutsättes för prövning att
taxeringen i efterhand visat sig vara behäftad med fel. Oriktigheten är emellertid
av annan natur än i de nyss avsedda fallen. Det är här fråga om mål,
som är mera jämförbara med ordinära mål om höjning eller sänkning av
taxering. För övrigt har fullföljdsbegränsningen en motsvarighet i den nyss
angivna förutsättningen för extraordinär besvärsrätt att den skattskyldiges
taxering skall ha blivit väsentligt för hög. Det synes därför vara bäst i överensstämmelse
med fullföljdsbegränsningens ändamål och de allmänna principerna
för dess tillämpning att talan i dessa fall följer samma regler som
besvär i allmänhet. Besvär grundade på förhållanden som avses i 100 § 6)
och 7) bör således icke kunna komma under regeringsrättens prövning där
kravet på summa revisibilis ej är uppfyllt.

6 mom.

Genom att fullfölj dsbegränsningens inträde beror av vad parten tappat i
kammarrätten kan redan kammarrätten bedöma huruvida prövningstillstånd
är erforderligt för att parts talan mot utslaget skall kunna komma under regeringsrättens
prövning.

I de fall där besvär över utslaget icke kan komma under regeringsrättens
prövning utan tillstånd bör detta därför till parternas ledning tillkännagivas i
samband med att kammarrätten meddelar fullföljdshänvisning. Därvid bör
angivas de grunder, på vilka prövningstillstånd må meddelas, liksom — alltefter
målets beskaffenhet — de övriga villkor, under vilka parts talan kan
komma under regeringsrättens prövning. Det sist sagda syftar bl. a. på de
speciella stadganden som gäller samtaxerade makars talan och talan, som
fullföljes av parterna å ömse sidor.

Har kammarrätten i samband med fullföljdshänvisning meddelat underrättelse
om begränsning i rätten att påkalla prövning av utslaget, bör part som
anser underrättelsen oriktig kunna begära att frågan härom prövas. Detta
skall ske samtidigt med att han söker ändring i utslaget och han har sålunda
att iakttaga de regler som gäller beträffande talans fullföljande.

Bestämmelsen om ikraftträdandet

De nya fullföljdsreglerna synes lämpligen böra träda i kraft den 1 januari
1959. En förutsättning för deras tillämpning bör dock vara alt målet i prövningsnämnden
handlagts enligt bestämmelserna i nya taxeringsförordningen.
Mål, som behandlats i sådan nämnd enligt äldre ordning, bör sålunda få fullföljas
utan inskränkningar. Detta innebär alt besvär rörande taxering, som
verkställts eller bort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare, skall
undantagas från tillämpningen av fullföljdsbestämmelserna. De mål som hänför
sig till 1958 års taxering blir följaktligen de första som beröres av fullfölj
dsinskränkningen. Dessa mål kan väntas bli aktuella för avgörande i kammarrätten
tidigast mot slutet av år 1959.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Regeringsrättslagen

I det föregående har erinrats om att 1956 års riksdag såsom vilande antagit
ett förslag till ändring i de domförhetsregler för regeringsrätten som
upptas i § 22 mom. 2 regeringsformen. Enligt detta stadgande i dess nu
gällande lydelse kan mål i regeringsrätten prövas och avgöras av fem ledamöter,
så ock av fyra, där tre är om slutet ense. Till detta stadgande skulle
enligt det såsom vilande antagna förslaget läggas en föreskrift av innehåll,
att i den ordning § 87 mom. 1 stadgar skulle bestämmas antalet regeringsråd
som skall deltaga vid behandling av fråga, huruvida talan må komma
under regeringsrättens prövning, där enligt författningarna särskilt tillstånd
därtill kräves.

Om en fullföljdsbegränsning genomföres i enlighet med vad jag tillstyrkt
i det föregående, synes prövningen av dispensfrågorna böra kunna
äga rum å avdelning med tre ledamöter. Den härför erforderliga bestämmelsen
i regeringsrättslagen torde på grundval av ett av fullföljdsutredningen
upprättat förslag lämpligen böra upptagas i en ny paragraf, benämnd
1 a §.

I fullföljdsutredningens betänkande har jämväl föreslagits vissa ytterligare
bestämmelser, som skulle införas i regeringsrättslagen. Förslaget bygger
i denna del på ett antagande att målbalansen i regeringsrätten efter
några år skulle kunna nedbringas till sådan nivå, att regeringsrätten, som
nu har 16 ledamöter och arbetar på tre avdelningar, därefter skulle arbeta
på två avdelningar, varvid ledamotsantalet skulle nedbringas till 13. Förslaget
innebär, att permanenta bestämmelser rörande uppdelning på avdelningar
m. m. skulle, baserade på denna organisation, införas i regeringsrättslagen.
De nya bestämmelserna skulle ersätta lagen den 23 mars 1956
(nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal.

Av vad jag tidigare anfört framgår, att det måste bedömas såsom synnerligen
tvivelaktigt om den i betänkandet gjorda beräkningen rörande möjligheterna
att nedbringa målbalansen är hållbar. Det torde i dag vara ogörligt
att med någon säkerhet bedöma om och när det kan bli möjligt att nedbringa
antalet regeringsråd. Vid sådant förhållande kan jag inte tillstyrka,
att de föreslagna bestämmelserna nu införes i regeringsrättslagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

VII. Departementschefens hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer föredragande departementschefen,
att lagrådets utlåtande över det förut omförmälda förslaget till lag
angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj.ts
regeringsrätt måtte för det i § 87 regeringsfoi-men omförmälda ändamålet
inhämtas genom utdrag av protokollet.

Denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan
bifaller Hans Maj :t Konungen.

Ur protokollet:

Åke Gustafsson

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

Bilaga

Förslag

till

Lag

angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)
om Kungl. Maj:ts regeringsrätt

Härigenom förordnas, att i lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj :ts regeringsrätt
skall införas en ny paragraf, benämnd 1 a §, av nedan angiven
lydelse.

1 a §.

Fråga huruvida talan må komma under regeringsrättens prövning, där
enligt författningarna särskilt tillstånd därtill kräves, kan avgöras av tre
regeringsråd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Bihang

Utredningens förslag
till

Förordning

med särskilda bestämmelser om fullföljd i regeringsrätten av talan

i vissa skattemål

1 §■

Denna förordning äger tillämpning å besvär, vilka jämlikt taxeringsförordningen
anföras över utslag av kammarrätten i mål rörande inkomsttaxering
eller förmögenhetstaxering.

2 §•

Besvär, varom förmäles i 1 §, må ej komma under regeringsrättens prövning,
med mindre regeringsrätten meddelat parten tillstånd därtill.

3 §•

Prövningstillstånd må meddelas allenast

1. om för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av vikt, att talan
prövas av regeringsrätten, eller parten visar, att talans prövning eljest
skulle hava synnerlig betydelse utöver det mål, varom är fråga; eller

2. om anledning förekommer till ändring i det slut, vartill kammarrätten
kommit, eller eljest med hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekomma
för talans prövning.

Meddelas ej prövningstillstånd, skall kammarrättens utslag stå fast; erinran
därom skall intagas i regeringsrättens beslut.

4 §■

Ej må i anledning av talan, som allenast rör inkomst- eller avdragspost
av betydelse för beräkningen av skattskyldigs sammanräknade nettoinkomst
eller tillgångs- eller skuldpost av betydelse för beräkningen av skattskyldigs
behållna förmögenhet, prövningstillstånd enligt 3 § 2 meddelas
part med mindre hans talan går ut på ändring i sådant avseende till belopp
av minst,

såvitt angår taxering för statlig inkomstskatt, en femtedel av den enligt
kammarrättens utslag taxerade inkomsten eller om denna överstiger tiotusen
kronor, tvåtusen kronor,

såvitt angår taxering för kommunal inkomstskatt i hemortskommunen
eller i annan kommun, en femtedel av den inom kommunen taxerade inkomsten
eller, om denna överstiger tiotusen kronor, tvåtusen kronor, eller,

såvitt angår taxering för statlig förmögenhetsskatt, femtiotusen kronor.

Vad i första stycket sägs skall icke gälla i fråga om klagan över att taxeringen
blivit oriktig i något hänseende, varom förmäles i 100 § under 1)—5)
taxeringsförordningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

5 §•

Meddelas prövningstillstånd, gälle det utslaget i dess helhet, såvitt parten
för talan däremot.

6 §•

Kammarrätten give i samband med underrättelse om talans fullföljande
till känna, att talan mot kammarrättens utslag ej må komma under regeringsrättens
prövning, med mindre regeringsrätten meddelat parten tillstånd
härtill. Kammarrätten meddele ock innehållet i 3, 4 och 5 §§.

7 §•

I besvären skall klaganden uppgiva:

1. det utslag, mot vilket talan föres;

2. i vilken del utslaget överklagas, den ändring i utslaget som klaganden
yrkar och grunderna för sin talan; samt

3. fullständig uppgift om sin postadress.

Anser klaganden, att prövningstillstånd skall meddelas enligt 3 § 1, bör
han i besvären närmare angiva de omständigheter han åberopar till stöd
härför.

Vill klaganden åberopa bevis, som ej tidigare förebragts, skall han vid
besvären foga beviset i huvudskrift eller styrkt avskrift; uppgive ock i besvären
vad han vill styrka med beviset samt anledningen till att detsamma
ej tidigare förebragts.

Besvären skola vara egenhändigt undertecknade av klaganden eller hans
ombud.

8 §.

Vid besvären bör fogas det överklagade utslaget i huvudskrift eller styrkt
avskrift.

9 §•

Uppfyller besvärsskriften ej föreskrifterna i 7 § eller är den eljest ofullständig,
må klaganden föreläggas att avhjälpa bristen.

Efterkommes ej föreläggandet och är besvärsskriften med avseende å
klagandens yrkande, angivandet av grunderna för besvärstalan eller i annat
hänseende så bristfällig att den är otjänlig som grund för regeringsrättens
prövning av målet, må besvären avvisas.

10 §.

För målets beredande skola besvären med därvid fogade handlingar delgivas
klagandens motpart och föreläggande meddelas honom att inkomma
med skriftligt genmäle.

11 §•

Genmälet skall, om ej klagandens yrkande medgives, innehålla yttrande
rörande de anförda grunderna för besvärstalan och angivande av de omständigheter
motparten vill anföra.

Vill motparten åberopa bevis, som ej tidigare förebragts, skall han vid genmälet
foga beviset i huvudskrift eller styrkt avskrift; uppgive ock i genmälet
vad han vill styrka med beviset samt anledningen till att detsamma
ej tidigare förebragts.

Genmälet skall vara egenhändigt undertecknat av motparten eller hans
ombud.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

12 §.

Genmälet skall med därvid fogade handlingar delgivas klaganden.

13 §.

Finnes ytterligare skriftväxling erforderlig, äge regeringsrätten förordna
därom. Regeringsrätten äge tillika meddela närmare föreskrifter om skriftväxlingen
och därvid även föreskriva, i vilket avseende part skall yttra sig.

14 §.

Sedan skriftväxlingen avslutats, bestämme regeringsrätten om prövningstillstånd
skall meddelas. När skäl äro därtill må frågan upptagas,
ehuru skriftväxling ej ägt rum.

15 §.

I regeringsrätten må talan icke föras om inkomst- eller avdragspost, tillgångs-
eller skuldpost eller annat, som icke varit föremål för eller äger
samband med talan i kammarrätten.

16 §.

Part må ej i regeringsrätten till stöd för sin talan åberopa omständighet
eller bevis, som ej tidigare förebragts, med mindre han gör sannolikt att han
icke tidigare kunnat åberopa omständigheten eller beviset eller han eljest
haft giltig ursäkt att ej göra det.

17 §.

Har besvärsinlaga eller genmäle icke genom partens försorg delgivits motparten,
skall regeringsrätten eller i den omfattning, Kungl. Maj :t bestämmer,
föredragande hos regeringsrätten föranstalta om delgivningen med
motparten.

Delgivning skall, där så ske kan, verkställas genom posten. Om sådan
delgivning skall vad i rättegångsbalken stadgas om delgivning av annan
handling än stämning äga motsvarande tillämpning. Närmare bestämmelser
om delgivning genom posten meddelas av Kungl. Maj :t.

Kan delgivning ej ske genom posten, må polismyndighet anlitas för delgivningens
verkställande.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1958; dock att förordningen
icke skall tillämpas i fråga om mål rörande taxering, som verkställts eller
hort verkställas i första instans år 1957 eller tidigare år, med mindre målet
handlagts av prövningsnämnden efter den 31 december 1957.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utredningens förslag
till
Lag

om ändring av lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj:ts regeringsrätt

Härigenom förordnas, att 1 och 6 §§ lagen den 26 maj 1909 om Kungl.
Maj:ts regeringsrätt skall hava följande ändrade lydelse samt att i lagen
skola införas sex nya paragrafer, betecknade la§, lb§, 1 c §, 1 d §, le§
och 5 a §, av nedan angivna lydelse.

1 §•

Kungl. Maj :ts regeringsrätt skall utgöras av tretton regeringsråd, av vilka
en, enligt vad därom är stadgat särskilt, tjänstgör i lagrådet.

Regeringsrätten skall vara delad i två avdelningar.

1 a §.

Å envar av regeringsrättens avdelningar skall arbetet fortgå minst fyrtio
veckor om året.

1 b §.

Regeringsrättens avdelningar äro lika behöriga att upptaga till regeringsrättens
handläggning hörande mål och ärenden.

Arbetet skall, såvitt möjligt, jämnt fördelas mellan avdelningarna.

1 c §.

I behandling av fråga rörande tillstånd, att talan, enligt vad därom stadgas
särskilt, må komma under regeringsrättens prövning, skola tre ledamöter
deltaga.

1 d §.

Med iakttagande av vad som ovan är föreskrivet äga de i regeringsrätten
tjänstgörande regeringsråden sig emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten.

1 e §.

Vad om måls handläggning i vissa fall av högsta domstolen i dess helhet
finnes föreskrivet skall i tillämpliga delar gälla i fråga om regeringsrätten.

5 a §.

Förekomma skiljaktiga meningar, huruvida tillstånd som sägs i 1 c § skall
meddelas, vare tillstånd beviljat, om två ledamöter äro ense därom eller i
fall, då prövningstillstånd är beroende av att anledning förekommer till
ändring i det slut, det överklagade utslaget innehåller, eller att eljest med
hänsyn till omständigheterna i målet skäl förekomma för talans prövning,
någon ledamot finner tillstånd böra meddelas.

Kungl. Maj. ts proposition nr 32 år 1958

6 §•

Förordnande att inom vederbörande departement bereda och inför regeringsrätten
föredraga ärende meddelar Konungen. Konungen må ock efter
regeringsrättens hörande bestämma, i vilken omfattning åtgärd, som avser
allenast ärendes beredande, må vidtagas av föredragande.

Om anmälan--- — regeringsrättens hörande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1958.

I samband med ikraftträdandet skall följande iakttagas.

1. Genom lagen upphäves lagen den 23 mars 1956 (nr 73) om tillfällig
ökning av regeringsrådens antal.

2. Intill den 1 oktober 1960 eller, om särskilda förhållanden föranleda
därtill, den tidigare dag som Kungl. Maj:t bestämmer skall regeringsrätten
utgöras av sexton regeringsråd. Därefter skall antalet regeringsråd, i den
mån så till följd av inträffade ledigheter kan ske, nedbringas till tretton.

3. Så länge regeringsrätten utgöres av mer än tretton regeringsråd, må
regeringsrätten vara delad i tre avdelningar.

Utredningens förslag
till

Förordning

om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den 23 november 1956

(nr 623)

Härigenom förordnas, att 98 § taxeringsförordningen den 23 november
1956 (nr 623) skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

98 §.

Den som icke åtnöjes med kammarrättens utslag i mål rörande inkomsttaxering
eller förmögenhetstaxering äger hos Kungl. Maj :t söka ändring
genom besvär, vilka skola vara inkomna till finansdepartementet inom två
månader efter det klaganden erhållit del av kammarrättens utslag.

Angående meddelande av tillstånd till prövning av sådana besvär så ock
angående rättegången är särskilt stadgat.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1958; dock att i fråga om
besvär rörande taxering, som verkställts eller bort verkställas i första instans
år 1957 eller tidigare år, äldre bestämmelser fortfarande skola gälla
med följande undantag:

Besvär, som anföras efter den 31 december 1957, skola beredas och handläggas
enligt den nya lydelsen, såframt talan rör taxering, varom provningsnämnd
meddelat beslut efter den 31 december 1957.

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj:ts lagråd den 9 januari
1958.

Närvarande:

justitieråden Walin,

Sjöwall,

Hagbergh,

regeringsrådet Klackenberg.

Enligt lagrådet den 7 januari 1958 tillhandakommet utdrag av protokol,
över finansärenden, hållet inför Hans Maj :t Konungen i statsrådet den 6
december 1957, hade Kungl. Maj:t förordnat, att lagrådets utlåtande skulle
för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas över upprättat
förslag till lag angående tillägg till lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3)
om Kungl. Maj. ts regeringsrätt.

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredragits
av byråchefen för lagärenden i finansdepartementet Sten Walberg.

Lagrådet yttrade:

Enligt 22 § 2 mom. regeringsformen kunna i regeringsrätten mål prövas
och avgöras av fem ledamöter, så ock av fyra, där tre av dem äro om slutet
ense. Det har sålunda givits en särskild regel om domförheten för det fall
att antalet ledamöter nedgår till fyra. Det av 1956 års riksdag såsom vilande
antagna förslaget till ändrad lydelse av samma moment innehåller ett tillägg,
enligt vilket i den ordning 87 § 1 mom. stadgar skall bestämmas antalet regeringsråd
som skola deltaga vid behandling av fråga, huruvida talan må
komma under regeringsrättens prövning, där enligt författningarna särskilt
tillstånd därtill kräves.

Nu föreliggande förslag till lag angående tillägg till regeringsrättslagen angiver
allenast att fråga om prövningstillstånd kan avgöras av tre regeringsråd.
Hinder föreligger sålunda icke att upptaga dylik fråga på avdelning med
flera ledamöter. Om fyra ledamöter deltaga i handläggningen och majoritet
ej vinnes för den ena eller andra meningen torde äldste ledamotens röst bli
utslagsgivande. Det synes dock icke tillfredsställande att prövningstillstånd
skall vid lika röstetal kunna med äldste ledamotens utslagsröst vägras, oaktat
två röstat därför.

Lagrådet vill ifrågasätta, om det överhuvud är lämpligt och ändamålsenligt
att antalet ledamöter som skola avgöra fråga om prövningstillstånd må väx -

Kungl. Maj.ts proposition nr 32 år 1958

la. Beträffande högsta domstolen gäller enligt rättegångsbalken, att fråga om
prövningstillstånd städse skall avgöras av tre ledamöter. En motsvarande
fast ordning synes vara att föredraga även för regeringsrättens del. I så fall
skulle prövningstillstånd alltid meddelas, när två ledamöter röstat därför.

Ur protokollet:

Clas A milon

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj.t
Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 10 januari
1958.

Närvarande:

Statsministern Erlander, statsråden Nilsson, Sträng, Andersson, Lindell,

Lindström, Lange, Lindholm, Kling, Skoglund, Edenman, Netzén,

Kjellin, Johansson.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler lagrådets den
9 januari 1958 avgivna utlåtande över ett enligt protokollet för den 6 december
1957 till lagrådet remitterat förslag till lag angående tillägg till lagen
den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj:ts regeringsrätt. Föredraganden
anför följande.

Den av lagrådet förordade ändringen i det remitterade förslaget anser jag
mig böra biträda.

Förslagets genomförande förutsätter, att det av 1956 års riksdag såsom vilande
antagna förslaget till ändrad lydelse av § 22 mom. 2 regeringsformen
blir slutgiltigt godkänt. Här torde få erinras om att 1957 års riksdag bifallit
Kungl. Maj:ts i propositionen nr 168 till samma riksdag framlagda förslag,
att beslut över det såsom vilande antagna förslaget skulle uppskjutas
till 1958 års riksdag.

I anslutning till det vid protokollet för den 6 december 1957 fogade förslaget
till förordning om ändrad lydelse av 98 § taxeringsförordningen den
23 november 1956 (nr 623), som upptar huvudbestämmelserna om den förordade
fullföljdsbegränsningen i taxeringsmål, torde få nämnas att antalet
under 1957 till regeringsrätten inkomna finansmål utgjort 2 324 eller ett
hundratal mindre än under 1956. Under år 1957 avgjordes 2 618 sådana mål,
och balansen av finansmål utgjorde vid årets utgång 5 450. Siffrorna innebär
en ökning av antalet avgjorda finansmål med över 500 och en minskning
av balansen med omkring 300 sådana mål. Detta överensstämmer i stort
sett med de antaganden om möjligheterna att nedbringa målbalansen som
jag gjort i protokollet för den 6 december 1957. Med ledning av siffrorna för
år 1957 kan sålunda antagas, att om de förordade begränsningarna i fullföljdsrätten
inte genomföres, det skulle dröja mer än tio år innan målbalansen
kunde nedbringas till lämplig nivå. Om antalet inkomna besvär ånyo
ökar, skulle det dröja ännu längre.

Under åberopande av det nu anförda och under hänvisning till vad som
uttalats i protokollet för den 6 december 1957 hemställer föredragande departementschefen,
att Kungl. Maj :t måtte genom proposition föreslå riksdagen

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

att antaga förut nämnda båda författningsförslag, förslaget till lag angående
tillägg till lagen den 26 maj 1909 om Kungl. Maj :ts regeringsrätt — med däri
nu vidtagen ändring — under förutsättning att det av 1956 års riksdag såsom
vilande antagna förslaget till ändrad lydelse av § 22 mom. 2 regeringsformen
varder slutligen godkänt.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att proposition
av den lydelse, bilaga vid detta protokoll utvisar,
skall avlåtas till riksdagen.

Ur protokollet:
Lennart Skoglund

Kungl. Maj:ts proposition nr 32 år 1958

Innehållsförteckning

Propositionens huvudsakliga innehåll .................................... 1

Författningsförslag ........................................................ 3

Statsrådsprotokoll den 6 december 1957

I. Inledning ........................................................ 5

II. Regeringsrättens organisation och arbetsformer .................... 7

III. Behovet av fullföljdsbegränsande åtgärder .......................... 9

IY. Olika vägar att minska måltillströmningen till regeringsrätten ........ 17

V. Utformningen av en allmän fullföljdsbegränsning .................. 43

VI. Detaljutformningen av författningsförslagen ........................ 79

VII. Departementschefens hemställan .................................. 85

Lagrådets yttrande ........................................................ 92

Statsrådsprotokoll den 10 januari 1958 .................................... 94

571527 Stockholm 1958. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag