Kungl. Maj:ts proposition nr 236 (Proposition 1946:236)

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Nr 236.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag rörande
ny indelning av riket i borgerliga kommuner
m. m.; given Stockholms slott den 29 mars 1946.

Under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över socialärenden
för denna dag vill Kungl. Maj:t härmed föreslå riksdagen att dels
antaga härvid fogade förslag till lag rörande ny indelning av riket i borgerliga
kommuner, dels ock bifalla det förslag i övrigt, örn vars avlåtande till
riksdagen föredragande statsrådet hemställt.

GUSTAF.

Eije Mossberg.

mimny till riksdagens protokoll 1946. 1 sami. Nr 236.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Förslag

till

Lag

rörande ny indelning av riket i borgerliga kommuner.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att möjliggöra genomförandet av en med hänsyn till de kommunala
förvaltningsuppgifternas omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i
övrigt lämplig indelning av riket i borgerliga kommuner skall en allmän
översyn av kommunindelningen äga rum i enlighet med vad i denna lag sägs.

Vid indelningsändring i anledning av översynen må, när förhållandena
därtill föranleda, kommuner sammanläggas utan hinder av vad eljest är
stadgat örn villkor för ändring i kommunal indelning.

2 §■

För ändamål som i 1 § sägs skall varje länsstyrelse verkställa utredning
i vad mån genom sammanläggning av kommuner en ändamålsenligare kommunindelning
inom länet kan vinnas.

Till biträde vid utredningen äger länsstyrelsen förordna därtill lämpad
person. Där länsstyrelsen det begär, må kammarkollegiet förordna tjänsteman
i kollegiet eller annan alt biträda länsstyrelsen vid utredning av särskild
fråga.

Under utredningen skall tillfälle beredas representanter för kommunerna
att framföra sina synpunkter.

3 §■

Med ledning av utredningen skall länsstyrelsen uppgöra preliminärt förslag
till indelning av länet i kommuner, över förslaget skall yttrande inhämtas
från de av ifrågasatta indelningsändringar berörda kommunerna.

4 §•

Sedan utredningen slutförts, skall länsstyrelsen upprätta slutligt förslag
till kommunindelning. Förslaget ävensom övriga handlingar i ärendet skola
insändas till kammarkollegiet, som har att med eget utlåtande jämte den
ytterligare utredning, som må finnas erforderlig, överlämna ärendet till
Konungen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

5 §•

Fastställes ny kommunindelning inom visst län skola, där så finnes nödigt,
de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska
förhållanden ordnas genom sådan uppgörelse, som avses i lagen om
ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

Har efter den 1 januari 1944 kommun, som genom indelningsändringen
uppgår i nybildad kommun, i syfte att undandraga sig kostnader, som bort
gäldas genom utdebitering i förstnämnda kommun, underlåtit att i erforderlig
omfattning verkställa dylik utdebitering eller obehörigen förfogat över
kommunens tillgångar, må Konungen vid fastställande av uppgörelse som
i första stycket sägs förordna, att under visst antal år särskild kommunalskatt
skall påföras inom den del av den nybildade kommunen, som motsvarar
förstnämnda kommun. Närmare bestämmelser örn uttagande av sådan
särskild kommunalskatt meddelas av Konungen.

6 §•

Kostnaderna för utredning som i denna lag avses skola gäldas av allmänna
medel.

7 §•

I den mån ej annat följer av vad ovan sagts gäller vad i lagen örn ordning
och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning är
stadgat jämväl med avseende å förfarande enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1946.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Utdrag av protokollet över socialärenden, hållet inför Hans Maj.t
Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 29 mars
19A6.

Närvarande:

Statsministern Hansson, statsråden Wigforss, Möller, Sköld, Quensel,
Gjöres, Erlander, Danielson, Vougt, Myrdal, Zetterberg, Nilsson,
Sträng, Ericsson, Mossberg.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anför statsrådet
Mossberg:

I. Inledning.

Genom Kungl. Maj:ts beslut den 30 juni 1943 erhöll chefen för socialdepartementet
bemyndigande att tillkalla högst sju sakkunniga för att utreda
frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning
och framlägga därav föranledda förslag. I sitt anförande till statsrådsprotokollet
framhöll departementschefen, att man borde inrikta sig på att med
det snaraste få samtliga de spörsmål utredda, som vore en förutsättning för
ett ställningstagande till frågan örn en allmän, hela landet omfattande och
i ett sammanhang företagen kommunal nyindelning. Efter att hava berört
vissa av riksdagen gjorda framställningar om utredning av frågan om ändrad
lagstiftning rörande kommunindelningen ävensom det av socialvårdskommittén
i dess betänkande angående socialvårdens organisation m. m.
framlagda förslaget till inrättande av socialvårdskommuner anförde departementschefen.

Den nyindelning, varom i det föregående varit tal, har avsett uteslutande
den borgerliga kommunen och icke vare sig socknen såsom kameral enhet
eller den kyrkliga församlingen. Uppenbarligen skulle utredningsarbetet betydligt
kompliceras och fördröjas, om såsom mål för utredningen uppställdes
att bringa socken-, församlings- och kommunområdena att sammanfalla. En
annan sak är, att utredningen måste undersöka, i vad mån dess förslag får
sådana verkningar, att nya eller ändrade bestämmelser erfordras inom de
områden, som reglera socknens eller församlingens rättsförhållanden. Då
folk- och fortsättningsskolväsendet i små landskommuner och i församlingar,
som bestå av mera än en kommun, utgör en församlingsangelägenhet
men eljest en den borgerliga kommunens angelägenhet, är det uppenbart,

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

att genomförandet av en rationellare skoldistriklsindelning måste få verkningar
även för vissa kyrkliga församlingar.

Icke minst hänsynen till pågående reformarbete på socialvårdens område
gör det angeläget, att den bär ifrågasatta utredningen sker med all skyndsamhet.
Såväl på grund härav som med hänsyn till angelägenheten av att
principerna för nyindelningen på ett tidigt stadium underställas statsmakternas
prövning bör utredningen utmynna i ett förslag till förändrad lagstiftning
angående ordning och villkor för ändring i kommunal indelning,
i vilket riktlinjerna för indelningsändringen uppdragas utan att i samband
därmed ett i detalj utarbetat förslag till nyindelning av hela riket i primärkommuner
framlägges. 1 anslutning till utarbetandet av nyssnämnda riktlinjer
bör förslag upprättas till generella regler örn ordnandet av de ekonomiska
förhållandena mellan såväl de gamla kommunerna inbördes som mellan
dessa och de nybildade kommunerna. Då de för en sammanslagning
erforderliga ekonomiska utredningarna rörande de olika kommunernas donationer,
fonder och annan egendom i många fall torde i och för sig bliva
av invecklad natur, böra, med hänsyn till intresset att indelningens genomförande
ej skall draga för långt ut på tiden, de i samband med utredningen
utarbetade generella reglerna göras så enkla och schematiska som möjligt.

Med stöd av det givna bemyndigandet tillkallade departementschefen som
sakkunniga landshövdingen Malte Jacobsson, ordförande, ledamöterna av
riksdagens andra kammare J. E. G. Fast, Nässjö, och G. E. Nilsson, Varberg,
redaktören A. Olsson, Mora, ledamoten av riksdagens första kammare
I. Persson, Skabersjö, kammarrådet E. H. Schalling och dåvarande undervisningsrådet,
nuvarande t. f. statssekreteraren J. J. E. Weijne.

De sakkunniga, som antagit namnet kommunindelningskommittén, ha
överlämnat dels i juni 1944 en av ledamoten, kammarrådet Schalling utarbetad
översikt över den lantkommunala författningsregleringens historia
med särskilt avseende å landsbygdens primärkommuner (SOU 1944:37) och
dels den 26 september 1945 betänkande med förslag till riktlinjer för en
revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner (SOU 1945:38).
1 anslutning till huvudförslaget har kommittén i detta betänkande jämväl
framlagt särskilda förslag rörande landskommunernas förhållande till tätorts-
och samhällsbildningen samt angående kommunala samarbetsnämnder.
I en särskild volym ha som bilagor till betänkandet fogats redogörelser
för vissa undersökningar rörande större och mindre kommuners lämplighet
såsom förvaltningsenheter för särskilda grenar av kommunalförvaltningen
(SOU 1945:39).

över kommitténs förslag lia efter remiss yttranden avgivits av justitiekanslersämbetet,
socialstyrelsen, pensionsstyrelsen, medicinalstyrelsen, samtliga
länsstyrelser (med överlämnande av yttranden från landstingens förvaltningsutskott,
de mindre städerna, flertalet köpingar och municipalsamhällen
samt en femtedel av landskommunerna, varav hälften mindre kommuner,
en fjärdedel medelstora och en fjärdedel större kommuner), byggnadsstyrelsen,
kammarkollegiet, statskontoret, statistiska centralbyrån, skol -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

överstyrelsen, lantmäteristyrelsen, socialvårdskommittén, svenska landskommunernas
förbund, svenska landstingsförbundet, svenska stadsförbundet
samt svenska fattigvårds- och barnavårdsförbundet.

II. Motiveringen för en ny kommunindelning.

Kommittén.

1. Historiska betingelser.

För förståelsen av den ifrågasatta indelningsändringens innebörd och
historiska följdriktighet har kommittén ansett det angeläget att belysa huvuddragen
i den kommunala självstyrelsens utveckling i vårt land samt omständigheterna
vid de nuvarande borgerliga kommunernas tillkomst. Kommittén
erinrar i en återblick på den förut nämnda historiken (SOU 1944: 37)
om att de borgerliga kommunerna bildats först genom 1862 års kommunallagstiftning
och att det redan vid förberedelserna till denna lagstiftning
gjorts invändningar beträffande de mindre socknarnas lämplighet som kommuner.

Av historiken framginge, att såväl häraderna som prosterierna och pastoraten
i olika sammanhang varit ifrågasatta såsom borgerliga primärkommuner.
Vid behandling å 1859—1860 års riksdag av frågan örn den borgerliga
kommunindelningen och örn de särskilda kommunområdenas storlek
hade ständerna funnit skäl tala för att anknyta landskommunernas områden
till häradsindelningen. Ständerna hade emellertid lämnat utan erinran
kommunallagstiftningskommitténs förslag, att i regel varje socken skulle
hilda en kommun för sig, under hänvisning bland annat till att kommitterade
meddelat bestämmelser om rätt för flera socknar att under vissa förbehåll
förena sig till gemensam kommunalförvaltning. Riksdagens förhoppning
om att de mindre socknarna frivilligt skulle förena sig till större kommuner,
hade emellertid icke infriats.

2. Kommunindelningen och den kommunala förvaltningens utveckling.

Kommittén framhåller, att den borgerliga primärkommunindelningen på
landsbygden genom sin omedelbara anknytning till sockenindelningen kommit
att kännetecknas av stor oregelbundenhet och stark splittring. Kommittén
har i kapitel 3 (sid. 22—38) av sitt betänkande statistiskt belyst detta
förhållande. Sin redogörelse för kommunindelningens oregelbundenhet i vad
avser folkmängdsförhållandena sammanfattar kommittén sålunda.

Medelfolkmängden i de egentliga landskommunerna utgör för hela riket
1 611 invånare. Växlingarna äro emellertid stora. Minsta folkmängden i
hela riket har Norra Säm i Älvsborgs län med endast 78 invånare. Största
folkmängden har Skellefteå landskommun med 24 926 invånare. De lägsta

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

medeltalssiffrorna uppvisa de typiska småkommunlänen, Gotlands, Skaraborgs
och Malmöhus län, med 491 resp. 693 och 919 invånare per kommun.
Skaraborgs, Malmöhus och Älvsborgs län uppvisa största antal kommuner
per län, nämligen 255 resp. 232 och 215 kommuner. De större kommunerna
med över 6 000 invånare uppgå endast till 85. 203 kommuner ha mellan
3 000—6 000 invånare. Det övervägande antalet, 2 055, har under 3 000 invånare.
Icke mindre än 526 eller 22,4 procent av samtliga ha mindre än 500
invånare. 1 176 eller 50,2 procent av samtliga ha mindre än 1 000 invånare.
1 813 eller 77,4 procent av samtliga ha mindre än 2 000 invånare. Av Gotlands
90 kommuner ha 86 eller icke mindre än 95,6 procent mindre än 1 000
invånare. Av Skaraborgs 255 kommuner ha 212 eller 83,1 procent mindre än
1 000 invånare.

Beträffande den inverkan, som den pågående folkminskningen på landsbygden
haft och kan väntas komma att ha på landskommunernas befolkningssiffror,
anför kommittén.

Antalet landskommuner med ett invånarantal under 500 har ökat från
450 år 1930 till 524 år 1943. Motsvarande antal år 1910 var endast 388,
vilket visar landsbygdens hastiga avfolkning de senaste årtiondena. Antalet
småkommuner med mindre än 500 invånare har alltså under tiden 1910—
1943 ökats med 35 procent och anledning finnes till antagande att denna
utveckling kommer att fortgå. Ehuru siffrorna icke äro fullt jämförliga,
kan nämnas, att antalet landsförsamlingar med folkmängder under 500 invånare
år 1880 uppgick till endast 316, vilket innebär en ökning för tiden
1880—1943 med 66 procent.

Befolkningssiffrorna visa en stigande riksbefolkning, en sakta och oavbrutet
fallande landsbygdsbefolkning och en starkt stigande tätortsbefolkning.
Landsbygdens tillbakagång skedde mera långsamt under 1800-talets
sista decennier, men under det innevarande århundradet har folkminskningen
på den egentliga landsbygden skett så mycket snabbare, eller i runt
tal från 3,5 miljoner år 1900 till 2,8 miljoner år 1940; en minskning alltså
med en femtedel på 40 år. Det är anmärkningsvärt, att folkmängdsminskningen
på den egentliga landsbygden varit särskilt kraftig under den senaste
femårsperioden, från 1935 till 1940. Enbart under dessa fem ar minskade
folkmängden på den egentliga landsbygden med över 8 procent. Flera faktorer
tala för att folkminskningen på landsbygden kommer att fortsätta.

Denna utveckling kommer att ytterligare försvaga de mindre kommunerna.
Den samtidigt fortgående utvidgningen av kommunernas åligganden
kommer att göra det allt svårare för de många småkommunerna att på ett
tillfredsställande sätt fylla sina uppgifter.

Kommittén framhåller, alt splittringen på många små enheter gör, att de
enskilda kommunernas ekonomiska resurser i regel äro svaga. Beträffande
kommunernas skatteunderlag anföres.

Av rikets 2 359 landskommuner hade 267 (11,3 procent) ett skattekrontal
under 1 000, 451 (19 procent) mellan 1 000 och 2 000, 809 (34,2 procent)
mellan 2 000 och 5 000, 420 (17,8 procent) mellan 5 000 och 10 000 samt
412 (17,4 procent) 10 000 och däröver. 53 kommuner hade under 500 skattekronor.
1 2 kommuner uppgick skatteunderlaget icke ens till 200 skattekronor.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

Angående den kommunala förvaltningen framhåller kommittén, att denna
efter år 1862 genomgått en utveckling, som i många avseenden inneburit
en fullständig omgestaltning av de tidigare förhållandena. Härom anföres.

Utvecklingen innebär framför allt en standardhöjning, i mindre grad en
principiell utvidgning av de kommunala verksamhetsområdena. Den sammanlagda
kostnadsökningen för kommunernas verksamhet belöper till
största delen å de ursprungliga kommunala huvuduppgifterna, framför allt
å folkskolan och fattigvården. Begreppen folkskola och fattigvård ha emellertid
fått ett helt annat innehåll än tidigare. På samma sätt förhåller
det sig med flertalet övriga kommunala förvaltningsuppgifter. Förändrade
förhållanden ställa helt andra krav. De ursprungliga uppgifterna
ha erhållit ett nytt, mera omfattande innehåll. Nya detaljuppgifter ha tillkommit.
Detaljuppgifterna ha vuxit ut till helt nya förvaltningsgrenar. Lagstiftarna
ha tid efter annan fixerat den tidsenliga minimistandarden, antingen
i obligatoriska föreskrifter till kommunernas allmänna efterrättelse
eller såsom villkor för erhållande av statsbidrag för viss förvaltningsverk -samhet eller viss anläggning.

Efter en redogörelse för de viktigaste kommunala förvaltningsuppgifternas
olika utvecklingsstadier från 1800-talets mitt till våra dagar anför kommittén
sammanfattningsvis följande.

Utvecklingen har medfört skärpta krav såväl på kommunernas ekonomiska
prestationsförmåga som på förtroendemännens kvalifikationer. Behov
av nya kommunala verkställighets- och förvaltningsorgan ha uppkommit.
För tillgodoseende av samtliga uppgifter, som enligt nu gällande lagstiftning
åligga kommunerna eller avses böra göras till föremål för frivillig
kommunal verksamhet, kunna inemot ett trettiotal särskilda styrelser,
nämnder, kommittéer eller andra organ förekomma i en och samma kommun.
Samtliga dessa äro visserligen icke obligatoriska men antalet ger en
uppfattning om den fullt utbildade kommunala organisationens omfattning.

Det torde icke finnas anledning att antaga, att de kommunala uppgifterna
för framtiden komma att minskas. Visserligen resas, bl. a. till följd
av de små kommunernas allt mer påtagliga oförmåga att följa med i utvecklingen,
från olika håll starka krav på förstatligande eller övertagande
av landstingen av särskilda primärkommunala uppgifter. Starka skäl tala
emellertid för bibehållande av den lokala kommunala självstyrelsen, som
i många avseenden kan uppvisa klara fördelar framför en mera centraliserad
förvaltning. Tendensen att ytterligare utöka kommunernas verksamhetsområden
med nytillkommande samhällsuppgifter torde också vara ännu
starkare än avlastningstendensen. Man torde därför få förutsätta, att den
primärkommunala förvaltningens utveckling ännu icke nått sin kulmen,
även om utvecklingen försvåras till följd av de små kommunernas bristande
förmåga att på ett tillfredsställande sätt handha förvaltningsuppgifterna.

3. Hittills tillämpade eller ifrågasatta utvägar att undanröja eller minska
olägenheterna av småkoinmunerna.

Börande de försök, som hittills gjorts att undanröja eller minska olägenheterna
av småkommuner, lämnas i betänkandet en ingående redogörelse.
Denna sammanfattas på följande sätt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Vid lagstiftningen rörande kommunala förvaltningsuppgifter, och särskilt
när det gällt att höja den kommunala verksamhetens allmänna standard
inom en viss förvaltningsgren och att skapa förutsättningar för ett bättre
tillgodoseende av tidsenliga krav, lia olägenheterna av de alltför små kommunerna
åter och åter kommit till synes. Lagstiftarna ha försökt olika utvägar
att undanröja eller minska olägenheterna.

I vissa fall ha lagstiftarna överlämnat åt kommunerna själva att frivilligt
förena sig till gemensamma förvaltningsenheter. I andra fall ha de lämnat
Kungl. Majit eller länsstyrelserna mer eller mindre vidsträckt befogenhet
att även mot kommunernas vilja förena dem till större förvaltningsenheter.
Formerna för samverkan mellan kommunerna ha reglerats genom en särskild
lag örn kommunalförbund. För särskilda uppgifter ha lagstiftarna för
att skapa lämpliga förvaltningsdistrikt föreskrivit eller förutsatt en helt ny
indelning av riket i dess helhet. Därvid har större eller mindre hänsyn tagits
till kommunindelningen, beroende på om den ifrågavarande angelägenheten
bibehållits såsom kommunal, fastän den formellt anknutits till specialkommuner,
i vilka primärkommunerna ingå (t. ex. polisväsendet enligt 1925 års
lag), eller örn den överflyttats till landstinget (t. ex. barnmorskeväsendet
och distriktsvården).

Den bekvämaste utvägen att möjliggöra en höjning av den kommunala
verksamhetens standard inom små och fattiga kommuner och att stimulera
den kommunala verksamheten överhuvud har varit att lämna statsbidrag
till verksamheten. Denna utväg har också kommit att få den allra största
betydelsen som korrektiv mot den irrationella kommunindelningen. Landstingsbidragen
ha spelat en mindre men dock, särskilt i vad avser fattigsjukvården,
betydelsefull roll.

överflyttning till landstinget eller staten av primärkommunala uppgifter
synes bli en naturlig följd av å ena sidan fruktlösa försök att få till stånd
rationella förvaltningsområden genom samverkan mellan kommuner och å
andra sidan den kommunala självstyrelsens undergrävande genom ökade
statsbidrag och samtidigt därmed ökat statligt inflytande över förvaltningsgrenen.

Beträffande kommunalförbundslagstiftningen framhåller kommittén, att
denna avsåge att skapa bättre förutsättningar för samarbete genom att närmare
reglera formerna för kommunal samverkan. Man hyste vid lagens tillkomst
stora förhoppningar örn att kommunalförbundsinstitutionen skulle
vinna en vidsträckt och för den kommunala förvaltningen betydelsefull användning.
Det område, för vars snabba utveckling man framför allt hoppades
att kommunalförbunden skulle verka stimulerande, var den slutna fattigvården.
Kommunerna visade sig emellertid synnerligen oförstående och
misstänksamma gentemot förbundsinstitutionen. De relativt få fatligvårdsförbund,
som uppstodo, hade i det stora hela bildats på måfå utan någon
egentlig planmässighet. I syfte att åstadkomma en förbättring härutinnan
hade Kungl. Majit den 7 mars 1929 uppdragit åt länsstyrelserna att efter
samråd med vederbörande upprätta planer dels för länets indelning i kommunalförbund
för fattigvårdsanstalter och dels för sammanförande av
länets kommuner i lämpligt avpassade fattigvårdssamhällen. Kommittén säger
sig ha funnit, att de uppgjorda planerna i allmänhet endast ofullständigt

Kungl. Majlis proposition nr 236.

realiserats. Enligt de av länsstyrelserna uppgjorda planerna skulle cirka
300 fattigvårdsförbund lia varit erforderliga för anstaltsfrågans lämpliga
lösning. Sammanlagda antalet kommunalförbund för fattigvård, som bildats
under tiden t. o. m. 1942 års utgång, uppginge till 200. Av dessa hade
emellertid 6 åter upplösts. Till de bestående förbunden vore anslutna 739
kommuner. De förbund, som kommit till stånd, vore ingalunda alltid i överensstämmelse
med de uppgjorda planerna. I många fall hade de kommuner,
vilka som grannar bort förena sig om en gemensam anstalt, icke kunnat
komma överens. Kommunalförbundens verksamhetsområden hade därför
på åtskilliga håll blivit oregelbundna och splittrade.

Kommittén framhåller, att de flesta kommunalförbunden tillkommit för
polisväsendets ordnande. Enligt kommitténs mening berodde detta på att
länsstyrelse ex officio ägde förordna örn sådant förbunds bildande. Efter
tillkomsten av 1925 års polislag hade intill 1942 års utgång bildats 237 polisförbund,
omfattande 942 kommuner. Emellertid hade sedermera 8 av dessa
förbund upplösts. För brandväsendets ordnande funnes 1 januari 1943 31
kommunalförbund, omfattande 101 kommuner. För skolväsendets ordnande
hade till samma dato tillkommit 13 kommunalförbund, av vilka 4
åter upplösts. Antalet i de kvarvarande förbunden ingående kommuner
uppginge 1 januari 1943 till 29. För olika med hälso- och sjukvården sammanhängande
ändamål hade 1925—1942 bildats tillhopa 30 kommunalförbund,
av vilka 8 upplösts. De bestående förbunden omfattade 147 kommuner.
För andra ändamål hade intill utgången av år 1944 bildats 6 kommunalförbund,
omfattande 12 kommuner. Kommittén uttalar sammanfattningsvis.

Den 1 januari 1943 funnos sammanlagt 509 kommunalförbund, i vilka
ingingo sammanlagt 1 410 kommuner. Av dessa vörö 555 kommuner samtidigt
medlemmar i två eller flera kommunalförbund. Örn man samtidigt
får veta, att 145 kommuner voro förenade i 68 gemensamma skoldistrikt
samt att 383 kommuner vörö förenade i 171 polisdistrikt, som icke voro
organiserade som kommunalförbund, får man en god bild av den splittring
som föreligger i den primärkommunala ekonomiska förvaltningen.

Samverkan mellan socknarna i helt gemensamma kommuner eller specialkommuner
och kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifters tillgodoseende
har, såsom framgår av det föregående, icke kommit till användning
i den utsträckning lagstiftarna avsett. Olägenheterna med småkommunsystemet
ha framförallt avhjälpts genom att staten och landstinget i allt
större utsträckning lämnat bidrag till kostnaderna för den kommunala verksamheten
eller helt övertagit särskilda uppgifter.

Kommittén lämnar på sid. 84—92 en redogörelse för tendensen till överflyttning
från primärkommunerna till landstinget eller staten av primärkommunala
uppgifter eller av kostnader för dylika uppgifter. Till denna
redogörelse må här få hänvisas. Kommittén uttalar.

Utvägen att lämna statsbidrag till kommunal verksamhet avviker från
vad som från början synes hava varit lagstiftarnas avsikter. Förmånen av

Kungl. Mcij:ts proposition nr 236.

lokal självstyrelse innebar i sig en skyldighet att svara för de kostnader,
som förvaltningsbestyrens fullgörande medförde. Förespråkarna för den
kommunala självstyrelsen hävdade, att kommunalstyrelsen i sin verksamhet
ej borde vara beroende av statens understöd. För att vara till verklig nytta
måste den äga självständighet.

4. Den kommunala självstyrelsens kris.

I ett särskilt kapitel, benämnt »Den kommunala självstyrelsens kris»,
sammanfattar kommittén sin bedömning av den hittillsvarande utvecklingen
av den kommunala självstyrelsen. I samband därmed finner kommittén det
erforderligt att klargöra vår kommunala självstyrelses innebörd och betydelse
i administrativt och politiskt hänseende.

Angående syftet med den moderna lokala självstyrelsen anför kommittén.

1800-talets strävanden att reglera och stärka den kommunala självstyrelsens
organisation och att utvidga dess verksamhetsområden hade två i viss
mån sammanfallande men i viss mån skilda huvudsyften. De kommunala
reformrörelserna syftade dels till ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mai,
nämligen att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare
och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation
skulle kunna främja materiell och andlig utveckling överallt i riket
med tillvaratagande av de särskilda orternas intressen och möjligheter, och
dels till ett mera utpräglat politiskt mål, nämligen att bereda folkets breda
lager tillfälle till att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning,
varigenom man ville vinna å ena sidan en medborgerlig fostran till ansvarskänsla
och politiskt omdöme hos folket och å andra sidan en spärr mot en
allt för långt gående centralisering av förvaltningens detaljer med därav följande
byråkratisk statskontroll och politisk ofrihet.

Kommittén uttalar, att syftemålen med den kommunala självstyrelsen i
stort sett uppnåtts och anför.

Den kommunala självstyrelsen såsom en komplettering till den statliga
förvaltningsorganisationen har visat sig vara ett praktiskt och billigt lokalförvaltningssystem,
som under utvecklingens gång fått en alltmera omfattande
användning. Den kommunala självstyrelsens organ ha under de
gångna åren i stort sett utan att medföra några större organisationskostnader
ständigt stått till buds överallt i riket för att omhändertaga och ordna sådana
allmänna angelägenheter, som ortsbefolkningen själv eller statsmakterna
funnit anledning göra till föremål för kommunal verksamhet. Den
kommunala självstyrelsen bär berett möjlighet till lokala initiativ, vilka
örn de av den fria lokala opinionen befunnits värdefulla — så småningom
vunnit allmän anslutning och kanske slutligen gjorts till laglig skyldighet
för samtliga kommuner. Vilka möjligheter till fri och sund utveckling ett
sådant system innebär i jämförelse med ett uppifrån i detalj dikterat, reglerat
och kringskuret statsförvaltningssystem ligger i öppen dag. De kommunaln
beslutande organen och förtroendemännen ha givetvis haft växlande
förutsättningar att kunna fullgöra sina uppgifter. I stort sett torde man
emellertid kunna giva förtroendemännen det vitsordet, att de med stort intresse,
noggrannhet och oegennytta försökt att göra sitt hästa till gagn för

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

den egna kommunen. Många tusenden av högt förtjänta dugliga och kunniga
medborgare ha under årens lopp gjort betydande insatser i den kommunala
verksamheten, och deras initiativförmåga, klokhet och praktiska
erfarenhet ha just tack vare den kommunala självstyrelsen kommit det allmänna
till del.

Den kommunala självstyrelsens allra största förtjänster torde emellertid
ä88a Pa det politiska området. Den lugna inrikespolitiska utveckling, som
kännetecknat förhållandena i vårt land i motsats till i de flesta andra län^oräe
* väsentlig man fa tillskrivas den insikt i samhällsproblemen, den
förståelse för allmänna och enskilda behov och intressen och den känsla
av gemensamt ansvar för allmänt väl, som självstyrelsen i kommunerna har
förmedlat till folkets breda lager. I den kommunala självstyrelsen har vårt
demokratiska samhällssystem sin säkraste förankring.

Kommittén anser sålunda, att vad som brustit icke berodde på att den
kommunala självstyrelsen såsom system visat sig otillfredsställande utan i
väsentlig mån därpå att systemet överallt knutits till den urgamla sockenindelningen
utan hänsyn till att socknarna inom många landsdelar redan
från början varit uppenbart olämpliga såsom kommunala självstyrelseenheter
och blivit det i ännu högre grad, ju mera utvecklingen fortskridit och
de kommunala förvaltningsuppgifterna blivit allt mera omfattande och krävande.

Vidare finner kommittén, att strävandena att åstadkomma mera lämpliga
förvaltningsområden visserligen hade åstadkommit resultat, men att dessa,
även örn de inneburit fördelar för vissa förvaltningsuppgifters organisation,
knappast kunde anses hava inneburit en förstärkning av den primärkommunala
organisationen. Kommittén anför härom.

I vad strävandena avsett frivillig samverkan mellan kommunerna ha de
—; aven om vissa i regel lokalt begränsade resultat uppnåtts — i stort sett
misslyckats på grund av kommunernas motvilja mot samarbete. Författningarnas
anvisningar om kommunal samverkan ha i flera fall lämnats helt
obeaktade. Kommunalförbundsinstitutionen har fått en förhållandevis vidsträckt
användning, men där bildandet av kommunalförbund skett frivilligt,
har detta ofta skett utan klart system och tillräcklig konsekvens, överflyttningen
av viktiga kommunala uppgifter från primärkommunernas beslutande
och verkställande organ till en för flera kommuner gemensam förbundsdirektion
innebär en splittring och ett försvagande av primärkommunernas
självstyrelse. Primärkommunerna degraderas, få sitt verksamhetsområde
beskuret och sitt inflytande inskränkt. Överföras olika uppgifter
till särskilda specialkommuner med sinsemellan olika territorier, såsom för
närvarande ingalunda är ovanligt, blir splittringen ännu större. Ett flertal
olika beslutande organ få avgörandet i fråga örn primärkommunens finanser''.
. .?n en^et^8 budgetbehandling och en planmässig finansförvaltning
omöjliggöras. Primärkommunens existens såsom självständig förvaltningsenhet
blir, sedan kommunen berövats sina viktigaste uppgifter, meningslös.

Vad beträffar strävandena att överflytta ursprungligen primärkommunala
uppgifter på landsting eller stat, uttalar kommittén, att olägenheterna

Kungl. Maj:ls proposition nr 236.

av småkommunsystemet i vissa lall därvid spelat en avgörande roll. Kommittén
framför härutinnan följande synpunkter.

Svårigheterna att inom småkommunerna åstadkomma en tidsenlig effektiv
förvaltning framtvinga en helt ny organisation, som är oberoende av
kommungränserna. För att förenkla förvaltningen gör man också — samtidigt
eller, såsom skedde beträffande barnmorskeväsendet, i en senare etapp
— organisationen helt oberoende av kommunerna, överflyttningen sker
desto lättare och blir desto starkare motiverad, ju större andel i kostnaderna
för verksamheten, som tidigare överflyttats å staten eller ev. landstinget,
och ju större inflytande staten, respektive landstinget skaffat sig över
verksamheten.

Kommittén belyser därefter statsbidragsgivningens konsekvenser för utvecklingen
av den kommunala självstyrelsen och anför.

Statsbidragen ha kommit att spela en allt större roll i kommunernas budget.
Den ursprungliga principen, att rätten till självstyrelse skulle innebära
icke endast administrativt utan även ekonomiskt ansvar för de från staten
delegerade självstyrelseuppgifterna, har icke kunnat upprätthållas. Det politiska
intresset av kommunernas ekonomiska oberoende av statsunderstöd
och självständighet gentemot statsmakten har måst vika för rent praktiska
hänsyn.

Statsbidragssystemet har sina mycket stora fördelar såsom ett bekvämt
och pålitligt sätt att direkt öka kommunernas prestationsförmåga. Men det
har också i sin nuvarande omfattning allvarliga nackdelar. Så länge det
användes endast som hjälpåtgärder åt ett relativt fåtal kommuner, vilka på
grund av särskilt ogynnsamma förutsättningar äro handikapade i sin kommunala
verksamhet i förhållande till de övriga, finns det knappast anledning
till betänkligheter. Icke heller kan någon berättigad invändning resas,
när lämpligt avpassade statsbidrag användas för att uppmuntra kommunerna
till utveckling av den kommunala verksamheten inom olika grenar
eller när viss måttlig del av kostnaderna för en statligt betonad kommunal
verksamhetsgren täckes av statsmedel, om blott statsbidragen utgå till självständigt
handlingskapabla kommuner och avvägas så att den kommunala
bestämmanderätten och det kommunala ekonomiska ansvaret alltjämt kan
upprätthållas.

Det kritiska stadiet inträder när förhållandet blir sådant, att en part beslutar
örn utgiften, under det att en annan part betalar hela eller huvudparten
av kostnaden. 1 sådant fall måste nödvändigt ett kontrollsystem införas,
som höggradigt inskränker den kommunala självständigheten. En
tillfredsställande kontroll är i regel mycket svår att genomföra. Den måste
med nödvändighet medföra bl. a. detaljerade föreskrifter örn medlens användning.
Härmed följer icke endast ofrihet och begränsning i den kommunala
bestämmelserätten. På grund av det stora antalet kommuner är
särskilt hänsynstagande till de enskilda kommunernas förhållanden i regel
icke möjligt. De generella föreskrifterna verka i de särskilda fallen ofta
byråkratiska och verklighetsfrämmande. Detta medför irritation och olust
i det kommunala arbetet. Fördelarna med den lokala självstyrelsens fria
bedömande kunna icke komma till sin räll. Känslan av att självstyrelsen i
själva verket är en illusion, blir allt .starkare. Intresset för det kommunala
arbetet minskas. De kommunala organen bli — då de mindre kommunerna

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

i regel helt enkelt icke ha råd att ägna sig åt sådana rent lokala angelägenheter,
som i kommunalvetenskapen betecknas egenförvaltning — i realiteten
så gott som uteslutande verkställighetsorgan åt statsmakterna. Förtroendemännen
bli paragrafbundna tjänstemän, som kräva ersättning för sitt tidsödande
arbete. Sparsamheten med kommunens medel avtrubbas, då de
kommunala medlen till största delen äro statsmedel.

De allt mer betydande skatteutjämningsbidragen till skattetyngda kommuner
vålla särskilda bekymmer. En effektiv realprövning av behovet är
mycket svår att åstadkomma. På grund av det stora antalet skattetyngda
kommuner och deras starkt växlande förhållanden är det omöjligt alt fastställa
några rättvisa normer för bidragstilldelningen. En särskild olägenhet
med småkommunsystemet, som också i detta sammanhang bör framhållas
är, att småkommunerna ofta sakna tillräckliga egna resurser för att kunna
begagna sig av tillgängliga statsbidrag till icke obligatoriska sociala och
andra uppgifter. Kommunmedlemmarna gå därigenom miste om de förmåner,
som statsbidragen avse att bereda.

Kommittén sammanfattar sina synpunkter på nu berörda problem sålunda.

Den kommunala självstyrelsen håller på att förlora sin ursprungliga innebörd
och betydelse. Om den pågående utvecklingen ej hejdas, leder den
oundvikligen till en allvarlig kris för den kommunala självstyrelsen. Genom
specialkommuner och kommunalförbund kan man ej vinna erforderliga förbättringar
i förvaltningsorganisationen. Statsbidragen föra med sig ett ökat
statligt inflytande, som begränsar självstyrelsen och i vissa fall gör den illusorisk.
Överflyttning av allt flera och allt viktigare kommunala förvaltningsuppgifter
— antingen via specialkommuner eller direkt — till landstingen
eller staten innebär ett successivt utplånande av den kommunala
självstyrelsen även i formellt avseende. Det kräves effektiva åtgärder av
annan art än de hittills tillämpade, om den pågående utvecklingen skall
kunna hejdas. Då den yttersta anledningen till krisen till väsentlig del ligger
i den irrationella kommunindelningen, torde den riktiga vägen vara att
genom en ny kommunindelning skapa färre, större och mera bärkraftiga
primärkommuner. Att man därvid måste göra våld på en månghundraårig
tradition är ur många synpunkter beklagligt. Det torde emellertid vara fåfängt
att försöka hålla den kommunala självstyrelsen vid liv, örn dess utvecklingsmöjligheter
skola hindras av territoriella gränser, som uppdragits
med hänsyn till äldre tiders behov och förhållanden. Huvudsaken är ej
kommungränsen utan den kommunala självstyrelsen såsom ett medel för
en fri och sund utveckling av våra samhällsförhållanden i demokratisk
anda. För den, som inser detta, torde frågan örn den kommunala självstyrelsens
bevarande framstå såsom ojämförligt mera betydelsefull än frågan,
huruvida självstyrelsen undantagslöst allt framgent skall knytas till de
gamla medeltida sockenområdena, eller örn den, där socknarna utgöra
uppenbart olämpliga självstyrelseenheter, bör genom en ändrad lagstiftning
överföras till förvaltningsområden, som med hänsyn till nu rådande förhållanden
äro mera lämpliga.

Kuni)l. Maj:ts proposition nr 236.

5. Kommitténs principiella ställningstagande.

I en i betänkandet förd principdiskussion rörande de fördelar och nackdelar
i olika avseenden, som vore förknippade med stora och små kommuner
anföres, att den största olägenheten med de små kommunerna vöre
deras svaga ekonomiska bärkraft. De bristande ekonomiska resurserna
utgjorde ett svårt hinder, framför allt när det gällde utveckling och framåtskridande
på de kommunala verksamhetsområdena. I en liten kommun
gjorde sig den minsta utgift på ett besvärande sätt kännbar. Detta framtvingade
en sparsamhet, som återverkade menligt på den kommunala standarden
och som icke alltid i längden vore ekonomisk. Alla självständiga
initiativ vöre uteslutna på grund av brist på medel för deras förverkligande.
Det med självstyrelsen avsedda kommunala livet stagnerade.

Den bristande tillgången på lämpliga förtroendemän och på erforderlig
sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen i de mindre kommunerna
funne kommittén även utgöra en betydande olägenhet. Det begränsade
antalet till förtroendemän lämpliga personer gjorde mångsyssleriet till
en nära nog ofrånkomlig konsekvens i småkommunerna. Ett flertal krävande
uppdrag kunde enligt kommitténs uppfattning icke lämpligen anförtros
samma person. Att antalet ärenden inom varje särskilt verksamhetsområde
vore ringa, förbättrade icke vederbörandes möjligheter att sätta sig
in i sina uppgifter. Tvärtom försvårades arbetet genom bristen på erfarenhet.

De sakkunniga belysa därefter kommunstorlekens betydelse för en rationell
organisation av förvaltningen i allmänhet. En rationell organisation
krävde dels lämpliga organ och dels lämpliga verksamhetsområden. Oberoende
av verksamhetsområdets storlek och verksamhetens omfattning måste
ett förvaltningsorgan för en viss uppgift fylla vissa minimikvalifikationer.
På grund av den bristande persontillgången och de bristande ekonomiska
resurserna hade de mindre kommunerna svårt att få till stånd effektiva förvaltningsorgan.
Förvaltningsorganen måste ha tillräckligt med arbetsuppgifter
för att kunna förvärva nödig erfarenhet och rutin i ärendenas handläggning
samt förståelse och intresse för verksamhetens egentliga innebörd
och syfte. Kommittén ansåge det mera rationellt att låta ett kvalificerat
organs kunnighet och erfarenhet komma till användning inom ett jämförelsevis
stort område än att för särskilda småområden tillsätta två eller flera
särskilda organ, även örn förvaltningskostnaderna inom den större enheten
på grund av de större avstånden skulle bli något dyrare. Alltför stora avstånd
kunde emellertid innebära betydande olägenheter. När folkmängden
nått en sådan storlek, att en fullt effektiv förvaltning för samtliga grenar
av den kommunala verksamheten vore möjlig även med hänsyn till den
sannolika framtida utvecklingen, borde man därför enligt kommittén icke
utan särskilda skäl eftersträva ytterligare sammanslagning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

I betänkandet påpekas vidare, att splittringen i ett stort antal kommuner
vållade de statliga tillsyningsorganen ett betydande merarbete såväl när det
gällde direkt inspektion och kontroll som när fråga vore örn infordrande av
uppgifter m. m.

En granskning av kommunindelningsproblemet ur ekonomiska synpunkter
har givit kommittén anledning framhålla, att anordningar, befattningar
och inrättningar, som bleve för dyra, örn kostnaderna skulle slås ut på ett
fåtal invånare och skattekronor, med god ekonomi kunde genomföras inom
en större kommun, där anordningens, befattningshavarens eller inrättningens
kapacitet kunde till fullo utnyttjas.

I betänkandet beröres även den sida av problemet, vilken sammanhänger
med behovet och betydelsen av kommunala tjänstemän. Det framhålles,
att en tidsenlig effektivisering av den kommunala verksamheten i vissa fall
krävde speciell sakkunskap eller särskild rutin, vilken icke alltid kunde bli
tillgodosedd inom vederbörande kommunala organ utan att särskilt biträde
anlitades. Kommittén nämner såsom exempel kommunalkamrerare, hälsovårdstillsyningsman,
bostadsinspektörer, Överlärare m. fl.

Frågan örn i vilken utsträckning tjänstemän borde anlitas, finge enligt
kommitténs uppfattning bedömas från fall till fall med ledning av de föreliggande
omständigheterna. Kommittén anför härom.

Tillgången på lämpliga förtroendemän med tillräcklig tid för arbetet blir
därvid i hög grad avgörande. Olika geografiska och andra förhållanden
kunna göra den kommunala förvaltningen mer eller mindre krävande i olika
kommuner. Förekomsten av tätorter spelar därvid en mycket stor roll. Kommunens
storlek behöver icke i och för sig vara avgörande för behovet av
tjänstemän, dock torde det i kommuner med mer än 2 500—3 000 personer
oftast vara mest rationellt att anställa något biträde, å vilket åtminstone det
rent kontorsmässiga rutinarbetet kan avlastas. Även i mindre kommuner kan
emellertid kvalificerad tjänsteman vara behövlig.

Vad beträffar kostnaderna för tjänstemän i kommunalförvaltningen anför
kommittén bl. a.

I regel torde förvaltningskostnaderna i kommuner med tjänstemän bli
dyrare än i kommuner med enbart förtroendemän. Utvecklingen torde oundvikligen
gå därhän, att arvodena i samtliga kommuner så småningom
komma att anpassas med hänsyn till arbetsbördan. I de kommuner, där
så redan skett, torde övergång till centraliserad förvaltning med anställda
tjänstemän icke medföra större ökning av kostnaderna, än som motsvarar
värdet av den mera effektiva förvaltningen. För många kommuner torde
övergång till centraliserad förvaltning med tjänstemän medföra ren vinst,
genom att kommunens ekonomiska intresse gentemot andra kommuner samt
stat och landsting kunna bättre tillvaratagas.

Beträffande risken för tjänstemannavälde yttrar kommittén.

Örn förtroendemännen verkligen sätta sig in i sina uppgifter och fullgöra
sin viktiga andel i förvaltningen, torde någon risk, att tjänstemännen tillvälla
sig en obehörig maktställning, icke föreligga. För en intresserad och duglig

Kungl. Mcij:ts proposition nr 236.

kommunalman torde tjänstemannens biträde vara en ytterligare stimulans
afl grundligt sätta sig in i förekommande ärenden och att åstadkomma bästa
möjliga resultat i den kommunala verksamheten. Förtroendemannen kan i
samarbete med tjänstemannen förslå att skaffa sin kommun anseende och
respekt icke minst ifrån de statliga tillsyningsmyndigheternas sida. På så sätt
kunna de kommunala tjänstemännen, i stället för att minska förtroendemännens
inflytande på förvaltningen, verksamt bidraga till att stärka den kommunala
självstyrelsen.

Bland de uppgifter, vilka kräva större kommunområden och sakkunnig
personal, nämner kommittén särskilt medeisförvaltningen. Kommittén konstaterar,
att allt fler landskommuner under de senaste årtiondena övergått
till centraliserad medelsförvaltning och att under de senare åren denna
tendens blivit märkbar även bland kommuner av jämförelsevis blygsam
storlek. Vidare anföres.

Den kommunala medelsförvaltningen har under årens gång erhållit en allt
mera stegrad omslutning. Inkomsterna av skatter, stats- och landstingsbidrag
m. m. uppgå liksom utgifterna till avsevärda belopp. Tillgångar och skulder
ha ökat och äro ofta av en mera rörlig beskaffenhet än tidigare. Detta förhållande
ställer stora krav på samtliga medelsförval tande organ men särskilt
på kommunalnämnden, som skall handhava kommunens drätsel och hava
överinseende över de särskilda styrelsernas och nämndernas förvaltning. Det
är ett känt faktum, att den kommunala bokföringen och redovisningen liksom
budgetbehandlingen alltför ofta icke motsvarar de krav, som böra ställas
på en så omfattande medelsförvaltning. Statsmakterna ha länge haft sin uppmärksamhet
riktad på behovet av en förbättrad kommunal bokföring och av
en förbättrad organisation av medelsförvaltningen överhuvud i landskommunerna.

I en vid 1944 års riksdag väckt motion hemställdes, att riksdagen i skrivelse
till Kungl. Maj:t ville anhålla örn skyndsam utredning angående åtgärder
i syfte att påskynda en mera allmän övergång till centraliserad medelsförvaltning
i landskommunerna. Med hänsyn till att kommunindelningskommittén
hade denna fråga under omprövning, föranledde motionen icke till
någon riksdagens åtgärd.

Enligt kommunindelningskommitténs uppfattning torde den kommunala
medelsförvaltningen icke kunna uppbringas till en tidsenlig nivå, så länge
den nuvarande kommunindelningen består. Småkommunerna visa i gemen
alltför ringa intresse för denna angelägenhet. En sammanslagning av de
mindre kommunerna torde vara nödvändig för att skapa förutsättningar
för medelsförvaltningens centralisering och för allmänt anlitande av bokföringskunnig
person för bokföring, bokslut och revision.

Kommittén sammanfattar sin principiella uppfattning på följande sätt.

Stora kommuner innebära åtskilliga fördelar framför de mindre kommunerna.
De större ekonomiska resurserna ge bättre möjligheter att planmässigt
tillgodose allmänna behov och intressen. Tillfälliga större utgifter kunna
lättare balanseras. Det större förvaltningsområdet innebär en betydelsefull
skatteutjämning. Det ger möjligheter till en mera rationell organisation av
förvaltningen i allmänhet. Tillgången på lämpliga förtroendemän och erforderlig
sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen är större. Förvalt Bihang

till riksdagens protokoll IDAG. 1 sami. Nr 236. 2

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

ningsorganen erhålla inom det större verksamhetsområdet en ökad erfarenhet
och rutin, vilket icke minst inom socialvården är av allra största betydelse
för verksamhetens utövning.

Småkommunerna äro icke endast ur allmänna lämplighetssynpunkter
underlägsna medelstora och större kommuner såsom förvaltningsenheter. De
äro i åtskilliga avseenden direkt olämpliga att handhava de kommunala
uppgifterna. Verkställda undersökningar rörande ett antal viktigare förvaltningsuppgifter
bekräfta, att de kommunala uppgifterna i regel för en
rationell organisation kräva förvaltningsenheter av en viss minimistorlek.
Vissa verksamhetsgrenar kunna överhuvudtaget icke självständigt organiseras
inom de minsta kommunerna. Vissa inrättningar och anordningar kunna
icke effektivt utnyttjas inom en mindre enhet och vålla därför förhållandevis
högre kostnader i de mindre kommunerna. Vissa verksamhetsgrenar ge icke
tillräckligt med arbetsuppgifter för att kunna motivera en självständig förvaltning
inom småkommunerna. Förvaltningsorganen erhålla i sådana fall
alltför ringa erfarenhet i arbetet, för att uppgifterna skola kunna fullgöras
på ett tillfredsställande sätt och intresset för verksamheten slappnar. De små
ekonomiska förhållandena verka hämmande på det lokala initiativet och föranleda
ofta en rent negativ inställning till den kommunala verksamheten.
Man strävar på många håll i första hand att hålla kommunens kostnader så
låga som möjligt. En tidsenlig utveckling förhindras därigenom och den kommunala
verksamhetens standard blir till följd därav i regel lägre inom de
mindre kommunerna än i de större.

Även örn många relativt små kommuner tack vare gynnsamma ekonomiska
och personella förhållanden kunna uppvisa en i åtskilliga avseenden
god kommunalförvaltning, anser kommittén likväl uppenbart, att småkommunerna
i stort sett äro behäftade med så betydande olägenheter i jämförelse
med de större kommunerna, icke minst med hänsyn till de framtida utvecklingsmöjligheterna,
att effektiva åtgärder för olägenheternas undanröjande
snarast böra vidtagas.

Angående möjligheterna att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunsystemet
annorledes än genom ny kommunindelning anför kommittén
sammanfattningsvis följande:

De utvägar, som hittills tillämpats eller ifrågasatts för att undanröja eller
minska olägenheterna av småkommunerna, ha visat sig icke endast ineffektiva
utan även direkt skadliga för den kommunala självstyrelsen. Strävandena
att skapa lämpligare förvaltningsenheter genom att bilda specialkommuner
och kommunalförbund för särskilda förvaltningsuppgifter ha på
grund av kommunernas motstånd endast i begränsad utsträckning kunnat
förverkligas. Denna utväg är dessutom olämplig, så till vida att den medför
en betydande ytterligare splittring av den kommunala beslutanderätten på
nya särskilda förvaltningsenheter och därmed även ett ytterligare försvagande
av primärkommunernas självstyrelse. Genom att överflytta förvaltningen
av särskilda uppgifter till landstinget eller staten vinner man visserligen
bl. a. fördelen att fritt kunna reglera förvaltningsområdena med hänsyn
till uppgifterna, men den primärkommunala självstyrelsen i vad rör de överflyttade
uppgifterna upphör samtidigt. Genom att lämna bidrag från staten
eller landstinget till den primärkommunala verksamheten erhåller man icke
lämpligare förvaltningsområden. Olägenheterna av småkommunerna kvarstå
därför till väsentlig del, hur stora stats- och landstingsbidrag man än lämnar.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

Ju större bidrag staten lämnar, desto mera göres den kommunala självstyrelsen
illusorisk genom statsbidragsvillkor och statskontroll.

Den pågående utvecklingen skärper olägenheterna av småkommunsystemet.
Genomgripande reformer torde inom den närmaste framtiden vara otrånkomliga
såväl beträffande socialvårdens olika grenar som beträffande landsbygdens
skolväsen. Sådana reformer torde med nödvändighet förutsätta för
organisationen i dess helhet mera lämpliga lokala förvaltningsenheter. Socialvårdskommittén
har föreslagit inrättande av särskilda socialvårdskommuner.
Att bilda specialkommuner med särskilda beslutande organ såväl för det
komplex av uppgifter, som numera benämnes socialvård, som för folkskoleväsendet
skulle innebära en radikal förändring i primärkommunernas ställning.
Polisväsendet är redan överfört lill specialkommuner, och förslag föreligger
om dess förstatligande. Genomförandet av den nya brandskyddslagstiftningen
förutsätter bildandet av kommunalförbund eller annan kommuna
samverkan i mycket stor utsträckning. Örn den ena viktiga uppgiften efter
den andra överflyttas från primärkommunerna till specialkommuner, kail
man till slut icke längre tala om självständiga primärkommuner. Deras huvudsakliga
uppgift skulle bliva att utan prövning utdebitera, vad de olika specialkommunerna
beslutat. Den kommunala beskattningsrättens faktiska uppdelning
på ett flertal beslutande organ, vilkas verksamhetsområden omfattade
sinsemellan olika kombinationer av primärkommuner, skulle så gott
som utesluta möjlighet till planmässig ledning av och kontroll över den kommunala
ekonomien. De enskilda primärkommunerna skulle vara oförmögna
att föra en självständig ekonomisk politik. De olika specialkommunerna skulle
näppeligen kunna överblicka och taga rättvisa hänsyn till de övriga specialkommunernas
och de särskilda primärkommunernas behov och intressen vid
staternas uppgörande. En oskälig stegring av de kommunala utgifterna skulle
lätt bliva följden av ett dylikt system. En sådan splittrad förvaltningsorganisation
skulle bli ohållbar redan i och med att en mera betydande del av förvaltningsuppgifterna
överflyttades på specialkommuner.

Kravet på mera lämpliga lokala förvaltningsenheter torde, såsom ovan
framhållits, vara ofrånkomligt. Detta krav kan icke .skjutas åt sidan genom
ökade statsbidrag. Tvärtom måste ökade statsbidrag självfallet medföra
skärpta allmänna krav på en rationellt organiserad förvaltning. Örn man vill
undvika ett fullständigt förstatligande av förvaltningen och bibehålla den
kommunala självstyrelsen, torde någon annan möjlig utväg ej finnas än en
revision av kommunindelningen.

Kommittén framhåller, att man vid bedömandet av huruvida en revision
av kommunindelningen bör genomföras eller icke måste taga hänsyn icke
allenast till de fördelar, som större kommunala förvaltningsenheter skulle
medföra, utan även till de svårigheter och olägenheter, som en nyindelning
kunde medföra. Genomförandet av en genomgripande reform i detta avseende
kunde icke förväntas ske utan ett starkt motstånd Iran en stor del
av de berörda kommunerna. Kommittén anför.

En tvångssammanslagning mot en stark folkopinion kan skapa allvarlig
irritation. Ett schablonmässigt sammanförande av närliggande socknar til,
storkommuner av viss storlek är icke möjligt. Vid uppbyggande av storkommuner
måste hänsyn tagas till en mängd lokala lörhallanden och synpunkter
Detta förutsätter för en lycklig lösning en intresserad medverkan från orts

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

befolkningens sida. Ett irriterat passivt motstånd kan allvarligt försvåra en
saklig diskussion och en rationell lösning av de lokala indelningsfrågorna.

Kommittén berör därefter en del av de skäl, som vanligen bruka åberopas
mot en ifrågasatt ny kommunindelning, och anför härom.

Man löreställde sig i regel, att en ny kommunindelning skulle betyda sockentraditionens
upplösning. Emellertid avsåge den ifrågasatta reformen endast
en ny indelning av riket i borgerliga kommuner. Det väsentliga i sockentraditionen,
som sammanhängde med kyrksocknen och socknen sorn
kameral enhet, förbleve orubbat. Församlingsstyrelsen bleve oförändrad.
Socknens gränser och sockennamnet komme icke att försvinna. Fastighetsredovisningen
i jordregister samt lagfarts- och inteckningsböcker komme
alltjämt att ske sockenvis. Det, som berördes av reformen, vore den cirka
åltioåriga borgerliga kommunen.

Angående den invändningen mot bildandet av större kommuner att förvaltningskostnaderna
komme att stiga och förtroendemannastvret komme att
avlösas av tjänstemannavälde, erinrar kommittén örn att den funnit dessa
larhågor i stort sett ogrundade. En gemensam förvaltning borde i regel vid
bibehållen standard medföra en sänkning av de sammanlagda förvaltningskostnaderna.
Vad beträffar tjänstemannafrågan understryker kommittén, att
tjänstemännen skulle vara biträden åt förtroendemännen, och att kommittén
icke förordade en mera radikal sammanslagning än att förvaltningen i
mångå fall borde kunna ombesörjas av förtroendemän utan biträde av
tjänstemän.

Kommittén autor vidare, att det uttalats betänkligheter gentemot en ny
kommunindelning med den motiveringen, att en sammanslagning av kommunerna
komme att medföra betydande behov av nybyggnader dels för den gemensamma
centraliserade förvaltningen och dels för centralskolor m. m. samtidigt
som en spoliering av värden .skulle ske genom nedläggning av skolor,
ålderdomshem och andra inrättningar, som efter sammanslagning och centralisering
skulle bli överflödiga. Gentemot dessa betänkligheter framhålles.

Kommittén vill erinra örn alt endast ett i''elativt fåtal av våra nuvarande
större kommuner hittills centraliserat sin medelsförvaltning, och att ett ännu
mindre antal uppfört särskilda kommunala administrationsbyggnader. Även
om centraliserad medelsförvaltning och centralt belägna, samlade expeditionslokaler
äro önskvärda, torde en kommunal nyindelning icke som regel
behöva medföra något omedelbart nvbyggnadsbehov för detta ändamål. Liksom
i de nuvarande större kommunerna torde man i de nybildade kommunerna
få avvakta lämplig tidpunkt. Det är kommitténs tanke, att det framlida
behovet av förvaltningslokaler bör kunna tillgodoses i samband med
lösande av andra kommunala byggnadsfrågor. Den närmaste framtidens
centraliseringsprogram på skolväsendets område torde på de flesta håll
komma att omfatta endast de högre klassernas undervisning, alltså en partiell
centralisering. De förefintliga .skolhusen torde därför i regel alltjämt bli
erforderliga för de lägre klassernas undervisning. I de fall, då en värdefull

Kungl. Maj.is proposition nr 23G.

skolbyggnad blir överflödig för skolorganisationen, torde den större kommunen
i de flesta fall kunna tillgodogöra sig densamma för något annat allmänt
ändamål

Det kraftigaste motståndet mot en kommunal nyindelning förväntar kommittén
från sådana kommuner, som genom en sammanslagning med grannkommunerna
skulle få sin ekonomiska ställning försämrad. I detta sammanhang
anför kommittén.

Endast av utdebiteringens storlek kan nian icke tillförlitligt bedöma en
kommuns ekonomi. En låg utdebitering kan motsvaras av en låg standard
på de kommunala inrättningarna och ofrånkomliga dyrbara framtida utgifter.
En relativt hög utdebitering kan innebära välordnade kommunala inrättningar,
ett gott förhållande mellan tillgångar och skulder samt möjlighet till
framtida sänkning av utdebiteringen. Sammanslagning med en kommun med
lägre resp. högre utdebitering behöver därför icke nödvändigt innebära förbättrad
resp. försämrad ekonomi.

Kommittén erinrar om alt en stark ekonomisk ställning för en kommun i
många fall beror på gynnsamma näringsförhållanden, som härflyta ur naturrikedomar,
gynnsamt läge i förhållande till större städer eller andra dylika
förhållanden, på vilka den kommunala indelningen inte kunnat inverka.
Ur allmän rättvisesynpunkt finner kommittén, att det knappast vore något att
invända emot att en under många år utan egen förskyllan privilegierad
kommun i fortsättningen finge dela med sig av sina fördelar till en angränsande
sämre lottad kommun. Ett av indelningsreformens syften vore afl
åstadkomma en viss skatteutjämning och ekonomisk likställighet mellan
kommunerna. Kommittén fortsätter.

Att inom den nybildade kommunen uttaga högre skall inom den fattigare
kommundelen för att åstadkomma vederlag åt den rikare delen, förefaller
föga tilltalande. Den nybildade kommunen bör i princip vara en enhet med
helt gemensam ekonomi utan särskiljande utdebiteringar. Någon principiell
rätt att utgöra en egen självstyrelse- och beskattningsenhet äga de ursprungliga
sockenkommunerna icke. Att bättre lottade kommuner kunna få ställa
sig solidariska med sämre lottade grannkommuner, torde därför icke kunna
anses stå i strid mot några okränkbara rättsprinciper. Tvärtom torde en
sådan utveckling stå helt i överensstämmelse med allmängiltiga samhällsprinciper.

Kommittén anser emellertid, att utjämnande åtgärder böra vidtagas under
en viss övergångstid för att förhindra att en nyindelning medför en
plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen inom en viss kommundel, som
tidigare varit egen kommun. En sådan höjning skulle medföra icke endast
en lättförståelig irritation utan även i många fall betydande anpassningssvårigheter
för skattedragarna.

Kommittén erinrar vidare örn alt från dem, sorn ställa sig tvivlande beträffande
möjligheterna alt genomföra en ny kommunindelning, stundom
anföres att del inom de nybildade kommunerna skulle saknas förutsättningar
för kommunal samhörighet. Man befarade antingen all intresse! för de kom -

Kungl. Marits proposition nr 236.

munala angelägenheterna .skulle försvinna inom de tvångsvis bildade förvaltningsenheterna
eller att strider skulle uppstå kring de kommunala frågorna
till följd av de ursprungliga socknarnas självständighetskänsla. Kommittén
uttrycker den meningen, att dessa synpunkter förtjänade beaktande men
att deras betydelse ej finge överdrivas. De nya kommunerna komme i många
fall att kunna bildas i anslutning till förefintliga större indelningsenheter eller
samfälligheter, inom vilka en viss samhörighet redan funnes. I regel torde
sammansmältningen — såsom erfarenheterna från hittills skedda inkorporeringar
och kommunsammanslagningar visade — komma att ske under ett
redan från början lojalt samarbete. Man finge icke förbise att lokala och personliga
motsättningar hade de största förutsättningar att allvarligt kunna
försvåra det kommunala samarbetet just i de minsta kommunerna. Ju större
kommunen vore, desto flera neutraliserande faktorer kunde man räkna med.

Sitt slutliga ställningstagande i frågan sammanfattar kommittén sålunda.

Kommittén anser, att den nuvarande kommunindelningen är behäftad med
allvarliga olägenheter, och att den icke längre kan anses motsvara de ökade
krav, som genom samhällsutvecklingen ställas på kommunerna såsom bärare
av folklig självstyrelse. Någon annan utväg att undanröja de förefintliga
olägenheterna och samtidigt bevara och stärka den allt mer beträngda
kommunala självstyrelsen än en sammanslagning av de många små sockenkommunerna
till större och starkare enheter, anser kommittén icke finnas.
De mot en kommunal nyindelning och mot de större kommunernas lämplighet
som förvaltningsenheter framförda invändningarna finner kommittén i
väsentlig utsträckning bero på ensidiga hänsyn till traditionella förhållanden
och uppfattningar. Kommittén vill ingalunda förringa traditionernas värde
eller förneka det berättigade i de synpunkter, som anföras mot en nyindelning.
I den mån invändningarna verkligen äga fog, finner kommittén dem
likväl vara av underordnad betydelse gentemot de starka skäl, som tala för
en reform. Kommittén vill därför enhälligt förorda, att en ny indelning av
riket i borgerliga primärkommuner snarast företages.

Yttranden.

Kommitténs förslag örn nyindelning tillstyrkes av

samtliga hörda centrala ämbetsverk, socialvårdskommittén, landskommunernas
förbund, stadsförbundet, landstingsförbundet samt fattigvårds- och
barnavårds förb lindet,

samtliga länsstyrelser, med undantag av dels länsstyrelsen i Norrbottens
län, som med hänsyn till förhållandena inom länet funnit sig sakna anledning
att närmare ingå på förslaget, och dels länsstyrelsen i Örebro län, som
anser, att frågan om lämpliga förvaltningsenheter för de kommunala uppgifterna
icke kan lösas genom en nyindelning enligt de av kommittén uppdragna
riktlinjerna, och därför i stället förordar, att socialvårdsuppgiftema
överflyttas på landstingen,

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

samtliga landstings förvaltningsutskott (i vissa fall annat vederbörande utskott)
med undantag för Västerbottens läns landstings förvaltningsutskott,
som med hänsyn till länets förhållanden ej funnit anledning till yttrande i
frågan,

ävensom flertalet hörda primärkommuner.

Av 550 egentliga landskommuner, som inkommit med yttrande, ha 319
eller 58 procent i princip tillstyrkt eller förklarat sig icke hava något att erinra
mot den av kommittén föreslagna reformen. 147 landskommuner eller
27 procent ha underlåtit att uttala sig i principfrågan eller intagit en tveksam
eller oklar inställning. 84 landskommuner eller 15 procent ha avstyrkt
reformförslaget.

Hur kommuner av olika storleksklasser ställt sig till reformförslaget framgår
av följande tabell:

Principiellt ställnings-		Antal kommuner med ett invånarantal av
tagande	0—500	501—1000	1001—1500	1501-2000	över 2 000	Summa
Klart tillstyrkande..	66 (41%)	41 (44%)	53 (55%)	28 (67%)	131 (85%)	319 (58%)
Intet uttalande eller tveksam eller oklar inställning ......	49 (30%)	27 (28%)	36 (37%)	13 (28%)	22 (15%)	147 (27%
Klart avstyrkande . .	47 (29%)	26 (28%)	8 (8%)	2 (5%)	1 (—%)	84 (15%
Summa	162 (100%)	94 (100%)	97 (100%)	43 (100%)	154 (100%)	550 (100%)

Av tabellen framgår, att det huvudsakligen är kommuner under 1 000 invånare
som avstyrkt reformförslaget under det att avstyrkandena fran kommuner
med mer än 1 000 invånare äro fåtaliga.

Procenttalen för tillstyrkande och avstyrkande kommunyttranden äro olika
i olika län. I Östergötlands län ha sålunda 85 % av de hörda kommunerna
tillstyrkt förslaget och endast 4 % avstyrkt, i Malmöhus län ha 71 % tillstyrkt
och 11 % avstyrkt. I Jönköpings län ha 38 % avstyrkt förslaget
under det att endast 27 % tillstyrkt.

Av 54 köpingar, som inkommit med yttrande, lia 43 tillstyrkt, 10 underlåtit
alt taga ställning i principfrågan samt 1 avstyrkt.

Av 44 städer, som inkommit med yttrande, ha 37 tillstyrkt och 7 underlåtit
att taga ställning i principfrågan.

Vad beträffar motiveringen för en ny indelning ansluta
sig de tillstyrkande yttrandena i regel utan reservationer till vad kommittén
anfört i fråga örn olägenheterna av småkommunerna och fördelarna av
större förvaltningsenheter.

De centrala tillsynsmyndigheterna, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, pensionsstyreisen,
medicinalstyrelsen och byggnadsstyrelsen vitsorda samtliga,
att den föreslagna reformen skulle vara till fördel med hänsyn till de förvaltningsgrenar,
som de företräda.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Landstingsförbundet och flera landstings förvaltningsutskott framhålla, att
en nyindelning skulle medföra fördelar även för landstingsförvaltningen.

Kommitténs uppfattning, att den pågående utvecklingen innebure en fara
för den kommunala självstyrelsen och att reformen skulle verksamt bidraga
till att bevara och stärka denna institution, understrykes i ett flertal yttranden.

Länsstyrelsen i Hallands län anför.

Kommittén pavisar den fara, som hotar den kommunala självstyrelsen genom
den till följd av tilltagande bidragsverksamhet alltmera ingripande
statliga kontrollen över kommunalförvaltningen. Länsstyrelsen, som helt instämmer
i vad kommittén i dessa hänseenden anfört, vill därjämte i likhet
med kommittén understryka betydelsen av en stark och fri kommunal självstyrelse,
som länsstyrelsen anser utgöra bästa motvikt till den tilltagande
centraliseringen av vår offentliga förvaltning. Särskilt i nuvarande tidsläge,
då starka krav framställas på utökat offentligt inflytande inom allt flera
verksamhetsgrenar, är det enligt länsstyrelsens åsikt av stor vikt att i tid
skapa förutsättningar för en effektiv lokal förvaltning på det att åt lokala
organ må kunna anförtros största möjliga andel av den offentliga förvaltningen.
Bärkraften hos och förtroendet lill vår förvaltning, och detta gäller
i särskild grad en utökad offentlig administration, kommer nämligen enligt
länsstyrelsens förmenande till icke oväsentlig del att bliva beroende av att
man icke centraliserar förvaltningsuppgifter, som i och för sig äro av beskaffenhet
att kunna överlåtas på lokala organ.

Betydelsen av att den kommunala självstyrelsen bevaras och stärkes särskilt
med hänsyn till socialvårdens rätta handhavande framhålles av socialstyrelsen,
som anför.

Med hänsyn till socialvårdens personliga och individualiserande karaktär
är givetvis de hjälpbehövandes förtroende för verksamhetens utövande av
den största vikt. Detta förtroende vinnes säkrast, örn verksamheten förankras
hos kommunala förtroendemän med långtgående befogenheter och ansvar.
Enligt styrelsens uppfattning måste därför kommunerna örn möjligt bibehållas
som huvudmän för socialvården. Ett oeftergivligt villkor härför är emellertid,
att kommunerna äro så stora, att de äga erforderliga ekonomiska och
förvaltningsmässiga förutsättningar och fylla de uppgifter, som äro förenade
med en modem rationell socialvård.

1 mångå yttranden från såväl statliga som kommunala myndigheter framhålles
angelägenheten av att en ny kommunindelning
snarast genomföres (länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands,
Kronobergs, Kalmar, Värmlands m. fl. län).

förslaget har, som förut nämnts, avstyrkts dels av länsstyrelsen i
Örebro län och dels av ett antal kommuner.

Länsstyrelsen i örebro län är i huvudsak ense med kommittén i vad avser
de små kommunernas olämplighet som förvaltningsområden. Men länsstyrelsen
finner, att en tillfredsställande lösning av problemet icke kan vinnas

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

genom en ny kommunindelning enligt de av kommittén uppdragna riktlinjerna.
Länsstyrelsen anför.

Enligt länsstyrelsens förmenande hade man i stället bort taga till utgångspunkt
huruvida primärkommunerna nu åliggande uppgifter med hänsyn till
den utveckling som skett på olika områden kunna på ett sätt, som fullt ut tillfredsställer
samhällsmedlemmarnas intressen, fullgöras av primärkommuner
eller hellre böra överflyttas å stat eller landsting. Från en sådan utgångspunkt
finner länsstyrelsen för sin del den av kommittén verkställda utredningen
oförtydbart ge vid handen, att primärkommuner av allenast den storlek,
kommittén föreslagit, icke äro skickade att tillfredsställande tillvarataga
kommunmedlemmarnas bästa vid fullgörande av de åligganden, som enligt
nu gällande lagstiftning tillkomma primärkommunerna i flertalet av de av
kommittén angivna avseenden.

Länsstyrelsen anser, att det borde undersökas om icke landstingen skulle
vara lämpligare som huvudmän för socialvården. En effektiv socialhjälp
kunde ej åstadkommas utan anlitande, åtminstone i viss utsträckning, av avlönad
personal. Socialvården borde handhavas av särskilda av landstinget
valda styrelser, socialvårdsnämnder, inom lämpligen avvägda distrikt, vilka
borde sammanfalla med provinsialläkardistrikten och ha omkring 7 000 invånare
som medeltal. Vid en sådan organisation kunde landstinget anställa
och till tjänstgöring inom ett eller i vissa fall flera distrikt fördela erforderligt
antal för olika arter av socialvård specialtränade befattningshavare.

Vad beträffar de från kommunalt håll anförda erinringarna ger länsstyrelsen
i Kalmar län en sammanfattning av de inom länet framförda. Länsstyrelsen
anför.

Bortsett från traditionsbundenheten och rena känsloskäl, som helt naturligt
spela en framträdande roll vid ställningstagandet, äro följande argument
de oftast förekommande: I stora kommuner försvåras på grund av avstånden
den direkta kontakten mellan befolkningen och de kommunala organen.
Administrationen blir härigenom tyngre och dyrbarare. Den kommunala utdebiteringen
är också i regel lägre i de små än i de stora kommunerna. En
sammanslagning kommer därför att medföra ökad skattebelastning. Allmänhetens
intresse för de kommunala angelägenheterna förmenas även vara lättare
att hålla levande i mindre kommuner med intimare kontakt mellan
kommunmedlemmarna. Beträffande skolväsendet gör man gällande, att några
väsentliga fördelar icke slå att vinna genom kommunsammanslagningar, då
redan enligt nuvarande ordning möjligheter finnas — vilka även i stor utsträckning
utnyttjas — att genom samverkan mellan skoldistrikten få till
stånd lämpliga skolanordningar även i gränstrakterna. Vad angår socialvården
hänvisar man till att en så betydelsefull detalj som ålderdomshemsfrågan
kunnat på ett i stort sett tillfredsställande sätt ordnas även av småkommunerna,
och man vill härav gärna draga den slutsatsen, att även andra och
nya socialvårdande uppgifter böra kunna effektivt regleras utan kommunsammanslagning.
Man framhåller i detta sammanhang särskilt betydelsen av
att de kommunala organen äga personlig kännedom örn de hjälpsökande och
deras förhållanden. Mot kommunala tjänstemän och funktionärer som förmedlare
av socialhjälpen hyser man på många håll en ganska stark misstro.

26 Kungl. Mnj:ts proposition nr 236.

Beträffande skälen för opinionsbildningen i kommunerna anför länsstyrelsen
i Kalmar län.

Det starka motstånd mot reformen, som nu råder, bottnar uppenbarligen
till icke ringa del i bristande förståelse för frågans verkliga innebörd och
räckvidd. Man har på många håll inom de mindre kommunerna helt enkelt
ännu ej nått verklig kontakt med vissa uppgifter, som under senare tid genom
lagstiftning tillagts kommunerna eller äro under förberedande.

Länsstyrelsen anser ett fortsatt och intensifierat upplysningsarbete erforderligt
för att reformen skall kunna genomföras i samförstånd med kommunerna.

De invändningar mot en ny kommunindelning, som framkommit i
kommunernas yttranden, hava sammanställts i departementet. Av denna
sammanställning framgår att den oftast förekommande invändningen är, att
olägenheter i olika avseenden befaras på grund av de längre avstånden i de
större kommunerna. Därnäst komma farhågor för högre förvaltningskostnader
och höjd skatt. I tredje rummet kommer invändningen, att den egna
kommunen hittills rett sig bra och att några olägenheter eller svårigheter
icke förekommit vid fullgörandet av de kommunala uppgifterna. I vissa yttranden
påyrkas utan närmare motivering, att den egna kommunen skall få
bibehålla sin självständighet.

Nedanstående sammanställning ger en överblick över de närmare preciserade
invändningarnas huvudsakliga innebörd och utvisar samtidigt antalet
kommuner, som anfört de olika invändningarna.

Invändning Antal kommuner

1) De längre avstånden komma att medföra olägenheter............62

2) Nyindelningen medför högre förvaltningskostnader och höjda skatter 34

3) Den nuvarande indelningen har hittills icke medfört några olägenheter
eller svårigheter inom den egna kommunen................ 29

4) Fara för tjänstemannavälde uppstår i större kommuner .......... 16

5) Lokala intressen få svårt att göra sig gällande, enär den större av de

sammanslagna kommunerna kommer att dominera .............. 11

6) Det kommunala intresset kommer att minskas vid en sammanslagning 10

7) Den egna kommunens isolerade läge gör en sammanslagning olämplig 10

8) Motsättningar skulle uppstå mellan de förutvarande kommunerna,

särskilt om dessa ha skilda huvudnäringar...................... 4

9) Den egna kommunen har fonder, som den ej vill avstå.......... 3

10) Olägenheterna av reformen skulle påskynda landsbygdens avfolkning
........................................................ 3

Betydelsen av att indelningsändringen, så långt sig göra låter, sker i
samförstånd med kommunerna framhålles i flera yttranden.
Länsstyrelsen i Malmöhus län upplyser, att en väsentlig omsvängning i
opinionen ägt rum efter betänkandets publicering. Länsstyrelsen rekommenderar
dock fortsatt upplysningsverksamhet i frågan.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Beträffande kommitténs uppfattning örn de små kommunernas
möjligheter att handhava de kommunala angelägenheterna
anför svenska landskommunernas förbund, att kommittén
alltför generellt fastslagit, att de kommunala förvaltningsuppgifterna äro
eftersatta i småkommunerna. Förbundsstyrelsen anför.

Det finnes dock åtskilliga småkommuner med en ur olika synpunkter mycket
välskött förvaltning och där den moderna lagstiftningens intentioner väl
följas, liksom det finnes stora kommuner, där åtskilligt övrigt vore att önska
i den vägen. Vidare vill styrelsen framhålla, att de av kommittén påtalade
svårigheterna att uppbringa personer, som äro villiga att åtaga sig kommunala
uppdrag och lämpliga för dessas handhavande, knappast äro lokaliserade
enbart till småkommunerna.

Länsstyrelsen i Malmöhus län är även angelägen att ge ett rättvist erkännande
åt de bättre skötta småkommunerna. Länsstyrelsen anför.

Rättvisan torde kräva, att man erkänner, att vissa mindre kommuner, särskilt
de med ett gott skatteunderlag, tack vare nit och personligt intresse från
de personer som handhaft kommunens angelägenheter fullgjort sina åligganden
på ett förtjänstfullt sätt eller i varje fall så, att det icke kunnat giva anledning
till klander. I flertalet mindre kommuner lärer dock svagheten i förvaltningen
vara påtaglig och nämnda erkännande kan därför icke bryta udden
av de anmärkningar, som riktats mot småkorn munsystemet såsom sådant.

I flera yttranden framhålles, att en kommunsammanslagning skulle medföra
dels ett ökat behov av tjänstemän och dels ökade förvaltningskostnader.

Svenska landskommunernas förbund fastslår, att det icke går att bortse
ifrån att en allmän förstoring av kommunerna kommer att starkt öka behovet
av kommunala tjänstemän.

Denna uppfattning delas av flertalet länsstyrelser, som upptagit frågan till
behandling. Man framhåller emellertid i regel i likhet med kommittén, att
behovet av tjänstemän icke enbart är beroende av kommunernas storlek.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför.

Inom landskommunernas förvaltning har otvivelaktigt arbetet numera
blivit så omfattande och komplicerat, all ett behov av specialutbildad personal
uppstått. Förhållandena synas vara sådana, att man icke i längden kan
underlåta alt tillgodose detta behov. Då de mindre kommunerna icke kunna
hära kostnaderna för anställande av tjänstemän, innebär denna omständighet
ytterligare ett argument för kommunsammanslagningen.

Faran för att anställandet av tjänstemän skall medföra tjänstemannavälde
och byråkrati anser länsstyrelsen oj böra överdrivas. Örn förtroendemännens
befattning med rutinarbetet avsevärt lättas genom att de erhålla biträde av
tjänstemän, lärer det icke komma att möta svårighet i större kommuner att
för förtroendesysslorna finna personer, som äro i stånd att förhindra en
sådan utveckling.

Vad angår invändningen, att anställandet av tjänstemän skulle leda till
ökade förvaltningskostnader, torde en sådan verkan av åtgärden i allmänhet

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

vara ofrånkomlig. Då emellertid såsom nyss sagts kommunernas förvaltning
näppeligen i längden kan skötas utan tjänstemannabiträde, lärer en sådan
kostnadsökning icke kulma giva anledning till befogad erinran.

Ur kostnadssynpunkt har även framförts, att en kommunsammanslagning
i många fall kommer att föranleda en höjd kommunal standard. Riktigheten
av detta påpekande torde icke kunna bestridas. Man lärer emellertid äga rätt
utgå från att höjningen ej blir mer omfattande än som erfordras för att bringa
den kommunala standarden till den nivå, som förutsättes i gällande författningar.
Och den kostnadsökning, som en sådan höjning kräver, torde icke
kunna anses såsom någon obillig belastning.

Liknande synpunkter framföras av bland andra länsstyrelserna i Södermanlands,
Östergötlands, Gotlands och Hallands län.

Hur de vid en ny indelning erforderliga tjänstemännen
skola kunna rekryteras, är ett spörsmål, som även tages
upp till behandling.

Svenska landskommunernas förbund framhåller nödvändigheten av att
ökade möjligheter beredas för specialutbildning av kommunala tjänstemän,
för att det starkt ökade behovet av sådana vid indelningsreformens genomförande
skall kunna tillgodoses. Förbundet anser emellertid, att övergång
till tjänstemannasystem icke bör ske, förrän detta i det speciella fallet befinnes
vara nödvändigt. Förbundet anför.

Så länge kommunala förtroendemän kunna och vilja utföra också det arbete,
som i större kommuner anförtros åt tjänstemän, bör denna anordning
bibehållas. I åtskilliga medelstora landskommuner med decentraliserad medelsförvaltning
finnas redan nu mer eller mindre heltidssysselsatta förtroendemän
med mycket omfattande erfarenheter och i stånd att påtaga sig ökade
arbetsuppgifter. Sådana förtroendemän böra givetvis utnyttjas även i fortsättningen,
och det måste bli en fråga av sekundär betydelse, om en sådan
person skall ges ställningen som förtroendeman eller tjänsteman.

Åtskilliga av de förtroendemän, som nu arbeta i småkommuner, som
komma att sammanslås till större kommuner, måste emellertid på lämpligt
sätt förberedas för de större uppgifter, som vänta dem efter sammanslagningen.
Det är enligt styrelsens mening nödvändigt att snarast planlägga en
kursverksamhet för förtroendemän.

Liknande synpunkter anföras av länsstyrelserna i Malmöhus och Hallands
län.

Föredraganden.

Den borgerliga kommunen såsom organ för lokal självstyrelse tillkom genom
1862 års kommunallagstiftning. Den nya lagstiftningen innebar, att de
borgerliga och kyrkliga elementen i den tidigare sockenförvaltningen åtskildes
genom tillskapande av två nya territoriella enheter: kommunen och
församlingen. Kommunens arbetsuppgifter skulle avse kommunmedlemmarnas
gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, i den mån

Kungl. Maj-.ts proposition nr 236.

icke offentlig ämbetsmyndighet skulle handhava dem. Själva kommunindelningen
anknöts emellertid i vad landsbygden angick alltjämt till sockenindelningen,
med möjlighet likväl för kommuner i samma län att förena
sig örn gemensam kommunalförvaltning. Föreskriften att socknen skulle
utgöra kommun inflöt sedermera i den nu gällande lagen av den 6 juni
1930 örn kommunalstyrelse på landet.

Redan vid förberedelserna till 1862 års kommunallagstiftning gjordes invändningar
beträffande de mindre socknarnas lämplighet som kommuner.
Det ifrågasattes, huruvida icke i stället härads- eller pastoratsindelningen
borde läggas till grund. Vid frågans behandling å 1859—1860 års riksdag
funno ständerna skäl tala för att anknyta landskommunernas områden till
häradsindelningen. Ständerna lämnade emellertid utan erinran kommunallagstiftningskommitténs
förslag, att i regel varje socken skulle bilda en kommun
för sig, under hänvisning bland annat till att kommitterade meddelat
bestämmelser om rätt för flera socknar att under vissa förbehåll förena sig
till gemensam kommunalförvaltning.

De flesta socknarna torde lia bildats redan under den tidigare medeltiden.
En del socknar äro emellertid av nyare datum. Sammanläggningar och uppdelningar
av socknar, inkorporeringar av sockendelar eller hela socknar med
städer och köpingar samt gränsregleringar ha medfört vissa förändringar i
socknarnas territoriella utsträckning. Sockenindelningen vid tiden för ikraftträdandet
av 1862 års kommunallagstiftning torde emellertid i stort sett lia
överensstämt nied de medeltida sockenförhållandena och har hittills icke
undergått några större förändringar.

Genom sin omedelbara anknytning till sockenindelningen har den borgerliga
primärkoinmunindelningen på landsbygden kommit att kännetecknas av
stor oregelbundenhet och stark splittring. Vissa kommuner, särskilt i Norrland,
ha mycket stora folkmängder och mycket vidsträckta arealer. Ett betydande
antal kommuner, företrädesvis i vissa landskap, ha obetydliga folkmängder
och små arealer. Kommunernas ekonomiska resurser äro också
mycket växlande. Till följd av den starka befolkningsminskningen på den
egentliga landsbygden ökas de små och ekonomiskt svaga kommunernas antal
i rask takt.

En siffermässig belysning av nämnda förhållanden visar, att folkmängden
i landskommunerna -— vars medeltal ligger vid omkring 1 600 — växlar mellan
lägst 78 invånare (Norra Sälli i Älvsborgs län) och högst 24 926 invånare
(Skellefteå landskommun). De lägsta medeltalssiffrorna förekomma i
Gotlands, Skaraborgs och Malmöhus län med respektive 491, 693 och 919
invånare per kommun. Det största antalet kommuner per län redovisas av
Skaraborgs, Malmöhus och Älvsborgs län med respektive 255, 232 och 215
kommuner. Fördelar nian kommunerna i olika grupper efter folkmängd finner
man, att 85 kommuner ha över 6 000 invånare, 203 kommuner mellan
3 000 och 6 000 invånare samt 2 055 kommuner under 3 000 invånare. Inom

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

den sistnämnda gruppen finnas 526 kommuner med mindre än 500 invånare.
Nu nämnda, ur betänkandet anförda siffror hänföra sig till den 1 januari
1943.

Skatteunderlagets minimum och maximum representeras enligt 1937 års
taxeringar av å ena sidan 2 kommuner i Älvsborgs län med mindre än 200
skattekronor oell å andra sidan 36 kommuner — av vilka 7 i Stockholms
och 5 i Västernorrlands län — med 50 000 skattekronor eller däröver. Vid
en gruppering av kommunerna efter skatteunderlagets storlek framkomma
följande skattekrontal: i 267 kommuner under 1 000, i 451 kommuner mellan
1 000 och 2 000, i 809 kommuner mellan 2 000 och 5 000, i 420 kommuner
mellan 5 000 och 10 000 samt i 412 kommuner 10 000 och däröver.

Folkmängdsminskningen på landsbygden började redan i slutet på 1800-talet och har sedan dess oavbrutet fortgått. Verkningarna härav ha framträtt
bland annat i en ökning av antalet mindre kommuner. Enligt tillgängliga
siffror funnos år 1910 sammanlagt 388 kommuner med mindre än 500
invånare. Antalet hade stigit, år 1930 till 450 och år 1943 till 526. Såvitt
nu kan bedömas finnes anledning antaga, att denna utveckling kommer att
fortgå.

Vid bedömande av det spörsmål, som nu föreligger till behandling, bör
även ett annat historiskt utvecklingsförlopp uppmärksammas. Jag åsyftar
härmed den utvidgning, som kommunernas arbetsuppgifter undergått under
kommunernas nu något mer än åttioåriga tillvaro.

Kommunorganisationen på landsbygden övertog vid sin tillkomst förvaltningsuppgifter,
vilka utbildats i ett huvudsakligen agrart samhälle, som i
ekonomiskt hänseende endast företett ett långsamt fortskridande. Under den
efterföljande epoken ha de kommunala förvaltningsuppgifterna erhållit ett
väsentligt vidgat omfång. Detta sammanhänger med de allmänna ekonomiska,
politiska och sociala förhållandenas omgestaltning under samma tid. Kommunerna
ha härvid tillagts nya slag av uppgifter. Framför allt har emellertid
en standardhöjning ägt rum inom de olika verksamhetsgrenarna. Lagstiftarna
ha tid efter annan fixerat den tidsenliga minimistandarden antingen
i obligatoriska föreskrifter eller såsom villkor för erhållande av statsbidrag
för vissa ändamål. Arbetsuppgifternas kvantitativa tillväxt belyses av de
kommunala utgiftsstaternas stegring. Under åren 1876—1880 — då de första
fullständiga uppgifterna härom föreligga — utgjorde landskommunernas
sammanlagda utgifter för borgerliga och kyrkliga ändamål i genomsnitt 20
miljoner kronor per år. För år 1939 var motsvarande summa 375 miljoner
kronor. Detta innebär, även örn hänsyn tages till penningvärdets fall, en fördubbling
av kostnadsramen. En jämförelse mellan 1863 och 1945 års siffror,
om sådana varit tillgängliga, skulle ha visat än större skillnad. Verksamheten
har därjämte blivit allt mer komplicerad. Jämte det att nya arbetsuppgifter
tillkommit ha de ursprungliga uppgifterna erhållit ett nytt, väsentligt
mera omfattande innehåll. Vad som varit detaljer i verksamheten har

Kungl. Maj-.ts proposition nr 236.

småningom vuxit ut till helt nya förvaltningsgrenar. Det författningsmaterial,
som reglerar denna verksamhet, har fått ett betydande omfång. För
vissa förvaltningsbestyr kräves dessutom tekniskt kunnande. Utvecklingen
har därför även medfört stegrade anspråk på de kommunala förtroendemännens
kvalifikationer samt framkallat behov av specialutbildade tjänstemän
och biträdeshjälp.

De små och svaga kommunerna ha icke varit i stånd att på ett tillfredsställande
sätt fullgöra sina uppgifter. Detta har gjort sig särskilt märkbart,
när det gällt nya förvaltningsuppgifter eller höjning av den kommunala
verksamhetens allmänna standard inom en viss förvaltningsgren. Vissa
tidigare till primärkommunerna hörande uppgifter ha på grund härav överförts
till landsting eller stat. I den mån primärkommunernas medverkan bibehållits
ha olika utvägar prövats att — med den kommunala självstyrelsens
bevarande — underlätta uppgifternas fullgörande. Dessa utvägar ha varit av
två slag, nämligen dels samverkan mellan kommunerna i specialkommuner
eller kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifter, dels ock överflyttning
av kostnader för kommunal verksamhet till landsting eller stat.

Nu angivna strävanden att undanröja eiler minska olägenheterna av småkommunsystemet
ha icke givit i allo lyckade resultat. Där kommunal samverkan
avsetts skola ske frivilligt, vilket i regel varit fallet, ha de författningsenliga
möjligheterna härtill — på grund av kommunernas ofta ådagalagda
motvilja mot samarbete — utnyttjats endast i begränsad omfattning.
I flera fall ha författningarnas anvisningar örn kommunal samverkan lämnats
helt obeaktade. Där kommunalförbund kommit till stånd, har detta
ofta skett utan klart system och tillräcklig konsekvens. Sålunda ha kommunerna
ej alltid sammanförts med hänsyn till vad som varit lämpligast
för förvaltningsuppgifternas rationella tillgodoseende och de lokala förhållandena.
Bristande förmåga att komma till samförstånd har ej sällan
hindrat en planmässig gruppering av angränsande kommuner i lämpliga
gemensamma förvaltningsområden. Framhållas må ytterligare, att, då avgörandet
av viktiga frågor överflyttats från primärkommunernas organ till
specialkommuner och kommunalförbund, den kommunala beslutanderätten
splittrats. Enhetlig budgetbehandling och planmässig finansförvaltning inom
primärkommunerna ha härigenom avsevärt försvårats. Vad statsbidragssystemet
beträffar, har detta visserligen varit ett gott hjälpmedel för höjande
av den kommunala verksamhetens standard. Statsbidragsmöjligheterna
för vissa uppgifter lia dock i stor utsträckning icke kunnat utnyttjas
av de mindre kommunerna på grund av deras oförmåga att prestera erforderlig
egen insats.

De av statsmakterna vidtagna organisatoriska och ekonomiska åtgärderna
för kommunalförvaltningens stödjande erbjuda emellertid vida allvarligare
problem än de nyss berörda. Dessa åtgärder äro nämligen i själva verket
ägnade att undergräva den kommunala självstyrelsen. Jag betonar denna

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

synpunkt särskilt av den anledningen, att jag därmed kommit in på ett av
de väsentligaste motiven för en ändrad kommunindelning.

1862 års kommunallagstiftning hade, såsom kommunindelningskommittén
framhållit, två i viss mån sammanfallande men i viss mån skilda huvudsyften.
Det ena var ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen att
skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och billigare
sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle
kunna främja materiell och andlig utveckling i riket med tillvaratagande av
de särskilda orternas intressen och möjligheter. Det andra var ett mera utpräglat
politiskt mål, nämligen att bereda den stora massan av medborgare
tillfälle att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning för att deltagarna
därigenom skulle vinna medborgerlig fostran till ansvarskänsla och
politiskt omdöme samt för att åstadkomma en spärr mot allt för långt gående
centralisering av förvaltningens detaljer. Då den kommunala självstyrelsen
genomfördes, förutsatte man, att mot rätten till självstyrelse skulle
svara skyldighet att tillhandahålla de härför erforderliga medlen. Man torde
med kommittén våga påstå, att lagstiftningens syftemål att vara ett medel
lör medborgerlig fostran blivit väl uppfyllt. Däremot har kommunernas
ställning av självständiga förvaltningsorgan icke kunnat i önskvärd utsträckning
upprätthållas. Orsaken härtill ligger väsentligen i statsbidragssystemet.
Detta har numera nått en sådan omfattning, att statsbidragen utgöra
mer än en tredjedel av landskommunernas samlade inkomster. I ett
stort antal kommuner äro statsunderstöden större än skatteintäkterna. Även
överflyttningen av kommunala uppgifter från primärkommunerna till kommunalförbund
eller specialkommuner har emellertid medverkat till ett försvagande
av primärkommunernas självstyrelse. Om avgörandena i fråga örn
allt flera kommunala åtgärder överflyttas till särskilda förbundsdirektioner,
blir slutligen primärkommunens enda uppgift att verkställa utdebitering
av de av förbundsdirektionerna beslutade utgifterna.

Den nu lämnade redogörelsen torde få anses ha givit vid handen, att de
små socknarna under utvecklingens gång visat sig allt mindre lämpliga
som kommunområden. Det kommunala arbetet i dessa områden torde visserligen
i allmänhet ha präglats av allvarlig vilja att fullgöra ålagda arbetsuppgifter,
och i många kommuner torde även dessa avsikter ha lett till tillfredsställande
resultat. I stort sett har dock den ekonomiska bärkraften i
småkommunerna varit för ringa för uppgifterna. Ett allvarligt problem har
även varit, att det ofta visat sig svårt att tillgodose behovet av dugande förtroendemän
och att förtroendemännen inom det begränsade verksamhetsområdet
vunnit alltför ringa erfarenhet i arbetsuppgifterna. Slutligen ha
av statsmakterna vidtagna ekonomiska och organisatoriska åtgärder kommit
att innebära en begränsning av den kommunala självstyrelsen.

Då man vill söka överblicka den framtida utvecklingen äro två förhållanden
att beakta. Å ena sidan är den offentliga förvaltningen stadd i en

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

fortgående utvidgning, vilken får antagas komma att totalt sett öka kraven
på de offentliga förvaltningsorganens insats, såväl kvantitativt som kvalitativt.
A andra sidan pågår en befolkningsutveckling, som visar en oavbrutet
fallande landsbygdsbefolkning och därav följande ökning av de mindre
kommunernas antal. Någon tendens till upphörande av denna utveckling
kan i varje fall icke för närvarande iakttagas, varför man synes nödsakad
räkna med att småkommunernas antal kommer att ytterligare ökas.

I denna situation stå flera alternativ öppna för lokalförvaltningens ordnande:
ökad frivillig samverkan mellan primärkommunerna, överflyttning
av förvaltningsuppgifter från primärkommunerna till landsting eller stat,
höjda statsbidrag till kommunerna eller ny kommunindelning med större
och mera bärkraftiga primärkommuner. Några förhoppningar om att kommunerna
skola söka frivillig samverkan i mera betydande omfattning torde
man icke vara berättigad hysa. Denna väg för problemets lösning synes
därjämte -— såsom torde framgå av vad jag förut anfört — knappast ägnad
att medföra erforderliga förbättringar. Ett fortsatt överflyttande av kommunala
uppgifter på landsting eller stat skulle innebära ett successivt utplånande
av den kommunala självstyrelsen. Vid ökad statsbidragsgivning
skulle man visserligen minska småkommunernas finansiella svårigheter. Den
nödvändiga regleringen uppifrån i form av detaljerade anvisningar och
kontroll skulle emellertid lätt komma att ytterligare begränsa den kommunala
självstyrelsen.

De statliga myndigheter och centrala sammanslutningar, som yttrat sig
över kommitténs förslag, ha praktiskt taget enhälligt uttalat sig för en reformerad
kommunindelning. Av landskommunernas yttranden framgår, att
även sådana kommuner, som torde komma att beröras av nyindelningen, i
stor utsträckning dela uppfattningen om olägenheterna av den nuvarande
indelningen och önskvärdheten av en reform på förevarande område.

Att åtskilliga av de mindre kommunerna ställt sig avvisande mot förslaget
torde ha flera anledningar. I synnerhet för dessa torde ofta en nyindelning,
innebärande en sammanslagning av hittills i kommunalt avseende självständiga
enheter, ha framstått som särskilt omvälvande. Åtskilliga förhållanden,
som lia traditionens helgd, skulle bli rubbade. Även örn den nuvarande
kommunindelningen är föga mer än 80 år gammal, knöt den dock an till
en samfundsbildning, nämligen socknen, vilken är urgammal. Känslan av
att en tradition skulle brytas genom nyindelningen torde ofta lia influerat
på ställningstagandet till reformen. Även andra psykologiska moment såsom
hänsyn till personliga relationer, som kanske knutits fastare i de små
kommunerna än i de större och sorn nian nu fruktar skola brytas, torde ha
spelat in vid bedömandet av reformförslaget. Det är naturligt, att kommunala
förtroendemän, som äro vana vid de relativt enkla former, som prägla
det kommunala livet i de minsta kommunerna, ofta betrakta de .större kommunernas
förhållanden som komplicerade och av denna anledning kunna
Hillring till riksdagens protokoll 1946. 1 sami. Nr 236. 3

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

vara benägna att ställa sig tveksamma inför de nya problem, som en kommunsammanslagning
väntas medföra. Att så är förhållandet framgår av
de i yttrandena ofta uttalade farhågorna för att en sammanslagning skulle
medföra ökade förvaltningskostnader och beroende av kommunala tjänstemän.
I viss mån torde farhågan för att avstånden i de nya kommunerna
skola medföra olägenheter vara grundad på liknande tänkesätt. Det i vissa
länsstyrelsers yttranden omvittnade förhållandet, att efter hand som kommunindelningsreformens
innebörd blivit mera känd, motståndet mot den
från kommunernas sida minskat, tyder på att detta motstånd ofta varit grundat
på känsioskäl, som fått vika, sedan ökade insikter vunnits om reformens
allmänna betydelse och dess tänkbara konsekvenser för ortens liv.

För egen del är jag liksom kommittén av den uppfattningen, att det här
föreliggande problemet bör lösas genom en reformering av kommunindelningen.
Det för mig avgörande har härvid varit, att en lösning i denna
riktning ur den kommunala självstyrelsens synpunkt är den mest önskvärda.
Därmed är givetvis icke sagt, att avgränsningen mellan statliga och primärkommunala
förvaltningsuppgifter skulle vara en gång för alla given och
icke kunna rubbas. Särskilda hänsyn kunna påkalla, att en justering av
gränsdragningen sker genom förstatligande av viss verksamhetsgren, liksom
givetvis å andra sidan på kommunerna kunna överföras förvaltningsbestyr,
som förut ansetts böra helt åvila staten. Likaledes kunna ändringar
vara motiverade beträffande arbetsfördelningen mellan kommunerna
och landstingen. Av betydelse är däremot, att den kommunala förvaltningsapparaten
har en kapacitet av sådan storleksordning, att den kan fullgöra
väsentliga uppgifter i det allmännas tjänst och att detta kan ske under betingelser,
som säkerställa den lokala beslutanderätten. Härav följer, att jag
icke finner ett sådant förslag, som att kommunerna skulle befrias från all
befattning med socialvården, godtagbart.

I anledning av vad som vid remissbehandlingen av ärendet förekommit
vill jag framhålla, att, då den föreslagna indelningsregleringen omfattar endast
den borgerliga kommunen, socknarna i den mån de bilda grund för
församlingarna komma att fortleva såsom uttryck för en viss samhörighet i
bygden. Vidare kommer socknen alltjämt att bestå såsom en kameral enhet,
till vilken fastighetsredovisningen skall vara anknuten. Faran för att
en nyindelning kommer att medföra ökade förvaltningskostnader och beroende
av kommunala tjänstemän bör icke överdrivas. I den mån en kommunsammanslagning
på vissa håll komme att medföra en höjd standard för
kommunala inrättningar lära ökade kostnader icke kunna undvikas. Mot
en kostnadsökning av dylika skäl synas emellertid berättigade erinringar
icke kunna resas. Att sammanslagningen med nödvändighet överallt kommer
att leda till behov av kommunala tjänstemän är jag liksom kommittén icke
övertygad örn. Förvaltningsuppgifterna i kommuner av den storlek, som i

Kungl. Alaj:ts proposition nr 236.

mänga fall torde komma i fråga efter en nyindelning, torde fortfarande
kunna fullgöras av förtroendemän utan biträde av tjänstemän. Med hänsyn
till de moderna kommunikationsmedlen torde de ökade avstånden vid en
ändrad kommunindelning enligt kommitténs förslag i regel icke komma att
vålla svårigheter. Jag vill till slut understryka, att nyindelningen givetvis
— för att så få olägenheter som möjligt skola uppstå och för undvikande
av onödig irritation — i möjligaste mån bör företagas i samförstånd
med vederbörande kommuner.

I kommitténs förslag och i vissa yttranden har förordats, att de kommunala
förtroendemännen genom kursverksamhet skulle beredas tillfälle att
skola sig för sina uppgifter. Jag delar den uppfattning, som sålunda kommit
till uttryck. Genom anordnandet av dylika utbildningskurser skulle
beredas ökade möjligheter för förtroendemännen att anpassa sig efter
förhållandena i de nya större kommunbildningarna. Behovet av särskilda
tjänstemän i de nya kommunerna torde därigenom komma att i viss mån
nedbringas. Det synes emellertid icke finnas anledning att anordna dylika
kurser förrän förberedelserna för reformen fortskridit så långt, att man ute
i bygderna erhållit en viss uppfattning om vilka kommuner, som komma
att sammanslås. Något ställningstagande från statsmakternas sida till nu
berörda spörsmål torde sålunda i varje fall icke för närvarande vara erforderligt.

Vad förut uttalats har närmast haft avseende å landskommunerna. Även
för småstäder och köpingar kunna emellertid småkommunsystemets allmänna
olägenheter göra sig gällande. Också i sådana fall bör därför möjligheten
att genom reglering av kommunområdena åstadkomma bättre förhållanden
undersökas.

I enlighet med det anförda tillstyrker jag, att åtgärder vidtagas för en
allmän revision av rikets indelning i primärkommuner.

III. Kommitténs förslag till riktlinjer för en ny kommunindelning.

1. Riktlinjer i avseende å kommunernas storlek och gränser.

Kommittén erinrar, att syftet med nyindelningen främst vöre att till
större förvaltningsenheter sammanföra sådana kommuner, som på grund
av ett alltför ringa invånarantal och ett alltför obetydligt skatteunderlag
icke för framtiden lämpligen kunna uppbära en egen kommunalförvaltning.
Frågan huruvida nu befintliga större kommuner borde uppdelas i
lämpligare mindre förvaltningsenheter har kommittén, då anledning till
uppdelning av stora kommuner endast undantagsvis torde förekomma, ansett
icke böra behandlas i förevarande sammanhang.

Kungl. Maj:ls proposition nr 236''.

Beträffande spörsmålet om de nya kommunernas storlek framhåller
kommittén, att detta obetingat borde bedömas främst nied hänsyn till angelägenheten
att skapa lämpligaste möjliga förvaltningsenheter för den
kommunala verksamheten. Förvaltningsenheterna skulle emellertid också
vara självstyrelseenheter. En ekonomiskt alltför svag kommun vore icke
lämplig som självstyrelseenhet även örn den med hänsyn till folkmängden,
arbetsuppgifternas omfattning och dylikt skulle kunna anses lämplig som
förvaltningsenhet. Örn man ville bevara och stärka självstyrelsen borde
man se till att kommunerna bleve så ekonomiskt starka som möjligt, samtidigt
som största möjliga skatteutjämning åstadkommes. De kommunala
förvaltningsenheternas lämplighet borde vidare avgöras icke endast
med hänsyn till den kommunala verksamhetens nuvarande omfattning och
syften. Man borde jämväl, för att undvika ett alltför snart behov av en ny
indelningsreform, se till, att de nybildade kommunerna ägde förutsättningar
att även för framtiden fylla de krav, som kunde komma att ställas
på dem. Då de samhälleliga uppgifterna med största sannolikhet alltjämt
komme att öka, hade man anledning antaga att även de primärkommunala
uppgifterna komme att stegras i antal och omfattning, även om vissa uppgifter
eller kostnaderna för desamma överfördes till staten eller landstingen.

Kommittén uttalar, att folkmängden vöre huvudfaktorn vid en rationell
organisation av kommunalförvaltningen men att möjligheterna att åstadkomma
en sådan organisation dock i stor utsträckning vöre beroende av
förvaltningsområdets territoriella utsträckning och kommunikationsförhållandena.
Eftersom folktäthets- och kommunikationsförhållandena vore
oerhört växlande inom olika delar av landet, vore det omöjligt att ange
någon bestämd norm för vare sig lämpligaste folkmängd eller lämpligaste
ytvidd. Storleksfrågan finge därför alltid bedömas med hänsyn till förhållandena
i det särskilda fallet.

Kommittén anser emellertid vissa riktlinjer böra uppdragas för storleksbestämningen.
I anslutning till denna uppfattning ingår kommittén på en
diskussion av det med hänsyn till de olika förvaltningsuppgifterna lämpliga
folkmängdstalet.

Beträffande den storlek, som med hänsyn till skolväsendets förhållanden
vore den mest lämpliga, anför kommittén.

För en rationell planläggning av skolväsendets organisation, icke minst
med hänsyn till de särskilda skolornas placering, är det angeläget, att kommunområdet
göres tillräckligt stort. Ju större skoldistriktet är, desto smidigare
kunna de olika skolområdena utan hinder av kommungränserna anpassas
efter befolkningsförhållandena. Ju mera oregelbundet spridd bebyggelsen
är, desto större behöva skoldistrikten göras, för alt man skall kunna
få till stånd en lämplig organisation.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

Vad beträffar minimifolkmängden för ett skoldistrikt framhåller kommittén,
att densamma med hänsyn till angelägenheten att få Överlärare i
varje distrikt icke horde sättas lägre än 2 000—2 500 invånare, vilket normalt
motsvarade 10 lärara vdelningar. Mindre antal läraravdelningar per
Överlärare ansåges icke vara vare sig ekonomiskt eller lämpligt med hänsyn
till effektiviteten. Emellertid funne kommittén det för skolväsendets
lämpliga framtida utveckling angeläget, att möjlighet bereddes att uppdela
undervisningen i 7 och 8 klasserna på en teoretisk samt en eller flera praktiska
linjer. För att detta skulle kunna ske, borde folkmängden i skoldistriktet
uppgå till 3 000—3 500 personer.

Vid behandling av frågan om lämplig kommunstorlek med hänsyn till
fattigvården och barnavården citerar kommittén ur socialvårdskommitténs
betänkande med förslag angående socialvårdens organisation
m. m. följande.

Det gäller att få till stånd lokala enheter för socialvården av sådan storlek,
att socialvårdsuppgifterna inom kommunerna bliva av tillräcklig omfattning
för att de sociala organen skola kunna erhålla erfarenhet och rutin på detta
arbetsområde. Vidare är det angeläget att genom ett förstorande av de nuvarande
enheterna få mera bärkraftiga verksamhetsområden. Genom en
ökning av skatteunderlaget skulle man undgå de svåra kastningar i socialvårdskostnademas
relativa storlek inom en och samma kommun som för
närvarande förekomma. Därjämte gäller det att tillgodose önskemålet att få
enheter, vilka i regel på egen hand kunna lösa ålderdomshemsfrågan på ett
lämpligt sätt. Till sist bör det vid bestämmandet av kommunområdenas storlek
icke lämnas ur räkningen, att anställandet av tjänstemän kan befinnas
lämpligt.

Vissa av de förut anförda synpunkterna torde bliva tillgodosedda vid en
kommunstorlek på bortåt 2 000 invånare. Övervägandena nr andra synpunkter,
särskilt organisatoriska sådana, leda i regel lill ett högre befolkningstal.
Vidare må beaktas att antalet platser på ett ålderdomshem enligt kommitténs
mening i regel icke bör understiga 25. På mindre hem kan i allmänhet icke
utan oproportionellt höga kostnader lämnas en rationell omvårdnad. Skola
kommunerna kunna på egen hand lösa sin alderdomshemsfraga, synas de i
allmänhet böra lia ett invånarantal på bortåt 4 000.

Betydelsefulla synpunkter tala för att man vid en kommunal nyindelning
skall söka få de nya enheterna större än vad som ur förvaltningssynpunkt
för närvarande kan synas påkallat. Redan befolkningsutvecklingen pekar i
denna riktning. Landsbygdens befolkningssiffra befinner sig sedan länge i
stadig nedgång, vilket som tidigare framhållits bl. a. kommit till uttryck i den
kraftiga stegring av antalet småkommuner, som efter hand inträffat. Härtill
kommer att samhällsutvecklingen både på socialvårdens och andra områden
reser alltmer stegrade anspråk på de lokala samfälligheterna, och kravet på
deras storlek blir därför allt större.

Efter övervägande av de ovan anförda olika synpunkterna vill kommittén
sorn ett uttryck för den storleksordning på kommunerna, som kommittén anser
böra eftersträvas, angiva ett invånarantal av 3 000—4 000.

Kommunindelningskommittén anför därefter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kommunindelningskommittén är ense med socialvårdskommittén däri, att
vissa av de synpunkter, som tala för större socialvårdskommuner, torde bliva
tillgodosedda vid en kommunstorlek på cirka 2 000 invånare. En sådan kommun
torde i regel ge såväl ett tillfredsställande urval av lämpliga förtroendemän
som en någorlunda tillräcklig mängd arbetsuppgifter, för att de sociala
organen skola erhålla erfarenhet och intresse i arbetet. Den ger i förhållande
till de verkliga småkommunerna en icke obetydlig kostnadsutjämning. Den
ekonomiska bärkraften torde vid sådan kommunstorlek i regel vara så pass
stark, att de bristande resurserna icke behöva verka direkt förlamande på
den sociala verksamheten.

Kommittén anser också, att man med hänsyn till den framtida utvecklingen,
icke minst befolkningsutvecklingen, lämpligen bör göra kommunerna
något större, än vad som för närvarande kan synas påkallat.

Kommittén anser däremot icke, att man bör göra kommunstorleken beroende
av möjligheterna att inrätta egen fattigvårdsanstalt eller anställa heltidssysselsatta
tjänstemän. Där en för sådana ändamål lämplig folkmängd
utan särskilda olägenheter kan uppnås genom sammanslagning, torde detta
få anses såsom en ytterligare betydande fördel, särskilt med hänsyn till den
sannolika framtida utvecklingen. Detta önskemål synes emellertid knappast
vara av sådan vikt, att det trots de olägenheter, som de stora avstånden på
många håll lätt kunna medföra, likväl bör göras till principiell riktlinje för
en ny kommunindelning.

AnstaHsväsendets framtida utveckling synes vara oviss. Kravet på differentiering
av klientelet inom de nuvarande kombinerade ålderdoms-, försörjnings-
och vårdhemmen gör sig allt starkare gällande. Örn sinnessjuka
och sinnesslöa samt kroniskt eller obotligt kroppssjuka beredas vård å särskilda
anstalter eller vårdavdelningar, torde platsbehovet å de egentliga fattigvårdsanstalterna
bli betydligt reducerat. Genom tillkomsten av pensionärshem
och genom förbättrade folkpensioner torde platsbehovet komma att
ytterligare reduceras. En omläggning av hela anstaltssvstemet torde i sinom
tid bli nödvändig. Lämpliga upptagningsområden för de särskilda specialanstalterna
eller specialavdelningarna torde för närvarande svårligen kunna
beräknas. Det kan ifrågasättas, örn ens mvcket stora primärkommuner kunna
bli lämpliga såsom huvudmän för specialanstalterna. Under sådana ovissa
förhållanden synes det mindre lämpligt att göra kommunstorleken beroende
av anstaltsfrågan En kommun, som är för liten för att driva egen anstalt,
torde tills vidare kunna ordna anstaltsfrågan genom samverkan med angränsande
kommuner.

Behovet av tjänstemän för socialvården torde i viss mån kunna avhjälpas,
därigenom att förtroendemännen vid periodvis återkommande lokalt och
centralt anordnade soeialvårdskurser undan för undan bibringas större kunskaper
i gällande lagstiftning och större förståelse för sina uppgifter. Åtminstone
de i varje kommun ledande socialvårdsfunktionärerna. d. v. s. i
regel ordförandena i respektive styrelser och nämnder, torde betydligt lättare
kunna nås med sådana kurser, sedan antalet kommuner väsentligt reducerats.
Korrespondenskurser i socialvårdsämnen för förtroendemännen torde
också kunna lia en uppgift att fylla.

Där förtroendemännens tid icke räcker till för rutinarbetet, torde halvtidsanställda
tjänstemän, med god erfarenhet från det kommunala arbetet och
helst med en något mera omfattande utbildning än förtroendemännen i regel
kunna förskaffa sig, i många fall vara tillfyllest. Ett tillräckligt antal kvali -

Kungl. Majlis proposition nr 236.

ficerade heltidstjänstemän torde i varje fall icke hinna skaffa sig utbildning
och praktisk erfarenhet inom det närmaste decenniet efter en indelningsreforms
genomförande. Om den framtida socialvården skulle göra kvalificerade
heltidsanställda tjänstemän nödvändiga i alla kommuner, torde en
friktionsfri övergång till ett sådant stadium och en lycklig rekrytering av de
blivande kommunaltjänstemännen lättast kunna vinnas genom en gradvis
skeende utveckling, som så nära som möjligt ansluter sig till och bygger på
redan uppnådda resultat. Att framtvinga enheter av sådan storlek, att heltidsanställda
tjänstemän för socialvården överallt skulle kunna anställas,
synes vara att bruka större våld än förhållandena åtminstone för närvarande
kräva.

Med hänsyn till vad ovan anförts, synes det kommunindelningskommittén,
som örn man i regel redan vid en kommunstorlek av 2 000 2 500 invånare

torde hava uppnått de viktigaste förutsättningarna för en tidsenlig utveckling
av fattigvården och barnavården. Mindre kommuner torde icke böra godtagas
annat än i särskilda undantagsfall. Visar folkmängden inom kommunområdet
tendens till minskning, bör dock minimiinvånarantalet ökas med det
antal personer, som motsvarar den sannolika folkmängdsminskningen under
den närmaste 30-årsperioden.

I fråga örn lämplig kommunstorlek med hänsyn till nykter hetsvården
finner kommittén, att kommuner med 4 000—5 000 invånare ur vissa
synpunkter vore att föredra framför kommuner med lägre invånarantal.
Kommittén anser emellertid, att man med hänsyn till de obestridliga olägenheterna
av de allt för stora avstånden icke borde sätta minimifolkmängden
högre, än som vore nödvändigt för att vinna en något så når tillfredsställande
organisation av den kommunala förvaltningen i allmänhet. Vid
den med hänsyn till fattigvården och barnavården rekommenderade minimifolkmängden,
2 000—2 500 invånare, anser kommittén, att även nykterhetsvården
i regel borde kunna handhavas på ett nöjaktigt sätt utan mera
avsevärda olägenheter.

Beträffande lämplig kommunstorlek med hänsyn till pensionsnämndernas
uppgifter anför kommittén.

Ett nöjaktigt urval av lämpliga förtroendemän torde i de flesta fallen
kunna påräknas redan vid en folkmängd av 1 000—1 200 personer. Antalet
ärenden per år torde emellertid vid en sådan kommunstorlek i regel vara för
lågt för att ge nämnden erforderlig erfarenhet och rutin i ärendenas handläggning.
Från denna synpunkt vore en betvdligt högre folkmängd alt föredraga.
Med hänsyn till de olägenheter, som obestridligt följa med alltför stora
avstånd, torde man emellertid icke böra driva en tvångssammanslagning
längre än som är nödvändigt. Redan vid en folkmängd av 2 000—3 000 personer
torde förutsättningar för en någorlunda jämnt fortlöpande verksamhet
med ett tjugotal ärenden per år föreligga. Av ombudens yttranden framgår,
att erforderlig personkännedom utan svårighet kan upprätthållas vid en sådan
kommunstorlek. De ekonomiska resurserna i en sådan kommun torde i regel
också vara tillräckliga, för att utgifter av den storleksordning, som den invaliditetsförebyggande
verksamheten medför, icke behöva verka avskräckande.

Kungl. Mcij.ts proposition nr 236.

Beträffande lämplig kommunstorlek med hänsyn till hälsovården
framhålles i huvudsak följande.

kör samarbetet med tjänsteläkarna hade det varit synnerligen önskvärt,
att kommunomradena kunnat sammanfalla med provinsialläkardistrikten
sedan tjänsteläkarorganisationen i sinom tid blivit fullt utbyggd. Då provinsialläkardistrikten
emellertid med hänsyn till läkartillgången icke inom överskådlig
tid torde kunna nedbringas till lägre invånarantal än 6 000—7 000
personer, kan ett sadant önskemål icke göras normerande för kommunstorleken.
En mycket stor fördel skulle emellertid vinnas, om den framtida fullt
utbyggda distriktsvårdsorganisationen kunde direkt anknyta till kommunområdena.
Med hänsyn till detta önskemål borde kommunerna göras så
stora, att de kunde ge lämplig sysselsättning för åtminstone en distriktssköterska.
Minimifolkmängden borde för sådant ändamål i regel icke vara lägre
än 2 000 personer. Inom en sådan kommun torde i allmänhet finnas såväl
nöjaktig tillgång på lämpliga förtroendemän för en särskild hälsovårdsnämnd
som någorlunda tillräckliga arbetsuppgifter och godtagbar ekonomisk
bärkraft.

I fråga om brandväsendet uttalar kommittén.

Brandväsendets rationella ordnande med motoriserade släckningsstyrkor
torde fordra så stora enheter, att en lika radikal total kommunsammanslagning
på många håll icke torde kunna ifrågasättas. Man torde därför icke såsom
norm för en ny kommunindelning böra uppställa krav på, att kommunerna
skola vara tillräckligt stora för att vidmakthålla ett självständigt
brandförsvar. Detta bör givetvis eftersträvas, såvitt det är möjligt utan åsidosättande
av andra viktigare intressen. Men de nya kommunernas minimistorlek
torde böra bestämmas huvudsakligen med hänsyn till kommunernas
övriga förvaltningsuppgifter.

Beträffande lämplig storlek med hänsyn till landskommunernas sannolika
framtida uppgifter i avseende å byggnadsväsendets ordnande anföres
i betänkandet.

Med hänsyn till ifrågavarande förvaltningsuppgifter kan självfallet en
kommun med 5 000—6 000 invånare med sina större resurser uträtta väsentligt
mera än en kommun av halva denna storlek. Så länge det endast gäller
de omedelbara behoven i samband med en begynnande tätortsbildning, torde
emellertid en kommun med cirka 2 000 invånare i regel ha tillräckliga resurser.
De med tätortens tillväxt successivt ökade behoven torde i stort sett kunna
beräknas kompenserade genom de efter hand ökade resurserna inom tätorten.

Kommittén berör även frågan örn lämplig kommunstorlek med hänsyn
till behovet av centraliserad medelsförvaltning och av
tjänstemän i kommunalförvaltningen. Kommittén anför
i detta sammanhang, efter att ha framhållit att centralisering av kassarörelsen
icke nödvändigt måste föranleda anställning av heltidsavlönad
utbildad kommunalkamrer, följande.

Icke minst med tanke på den framtida utvecklingen framstår det som ett
viktigt önskemål, att så många kommuner som möjligt kunde göras så stora
och bärkraftiga, att kvalificerade kommunaltjänstemän med såväl kameral

Kungl. Majlis proposition nr 236.

som socialpolitisk utbildning kunde anställas. En ytterligare fördel vore, om
särskilda tjänstemän för det kamerala arbetet och särskilda tjänstemän för
socialvården allmänt kunde anställas. Medelstorleken för kommunerna torde
i så fall böra vara omkring 5 000 invånare. Att genomföra en så radikal indelningsändring
anser emellertid kommittén icke möjligt eller ens lämpligt.

Som ett led i utredningen rörande lämplig kommunstorlek har kommittén
låtit länsstyrelserna i Uppsala, Kristianstads, Göteborgs och Bohus,
Älvsborgs, Skaraborgs och Västernorrlands län upprätta förslag till ny
kommunal indelning inom sina län. Ändamålet med dessa provindelningar
hade uteslutande varit att skaffa material för kommitténs arbete. I de riktlinjer,
som uppdragits för provindelningarna, hade kommittén framhållit,
att syftet med den ifrågasatta indelningsändringen vore att sammanföra
kommunerna till så stora enheter, att förutsättningar skapades för ett effektivt
och rationellt omhänderhavande av de kommunala angelägenheterna
även för framtiden. Några bindande schematiska regler i fråga om areal,
skatteunderlag och invånarantal för de nybildade kommunerna kunde icke
göras. Önskemålet att skapa så starka och bärkraftiga enheter som möjligt
måste jämkas med hänsyn till andra viktigare intressen och tvingande förhållanden.
Då på grund av historiska, geografiska eller andra skäl en naturlig
samhörighet funnes mellan grannkommuner, borde denna samhörighetskänsla
tillvaratagas. Beträffande lämpligt invånarantal hänvisades
till socialvårdskommitténs motivering för socialvårdskommuner av minst
3 000—4 000 invånare (SOU 1942:56). Emellertid hade det framhållits, att
såväl större som mindre enheter kunde ifrågakomma. Dock borde man icke
utan tvingande skäl räkna med mindre än 2 000 invånare.

De framlagda indelningsförslagen, vilka speglade i viss mån skilda uppfattningar
om hur pass radikal en blivande reform borde och kunde göras,
gåve enligt kommitténs mening en god helhetsbild av de växlande förhållandena
och av de resultat man under olika förutsättningar kunde vinna
vid en ny indelnings genomförande.

Kommittén jämför i en tabell provindelningarna och de nuvarande förhållandena
i avseende å kommunernas antal och fördelning å olika storleksgrupper
med hänsyn till folkmängden ävensom största och minsta folkmängd.
Denna tabell torde här få återgivas.1

För motsvarande tabeller beträffande areal och skatteunderlag torde få
hänvisas till betänkandet, sid. 208 och 209.

I en sammanfattning av de allmänna erfarenheter, som kommittén finner
lia vunnits genom provindelningarna, anföres.

Någon schablonmässig enhetlig storlek för de nybildade kommunerna är
icke möjlig att åstadkomma. I regel äro de för ett visst område möjliga kombinationerna
starkt begränsade. Någon bestämd folkmängdssiffra kan icke
lagas till absolut riktpunkt. Folkmängderna måste få variera inom en täm 1

Se sid. 42.

Kungl. Maj:ts proposition m 236.

Antal landskommuner	Under 1000	1000— 1 499	1 500— 1 999	2 000— 2 999	3 000—''4 000— 3 999 5 999	6000— 9 999	10 000 och däröver	Minsta inv.- antal	Största1 Medel-inv.- 1 folk-antal mängd’
Göteborgs o. Bohus:
Förslag 33......	—	i	2	6	10	8	6	—	1 320	8 982	3 916
Nuvarande 87 . . .	30	22	12	13	2	5	2	21	364	11 918	1 540
Älvsborgs:
Förslag 64......	—	1	6	23	13	17	4	—	1 067	8 336	3 504
Nuvarande 217 . .	144	31	12	18	5	6	1	—	78	6 684	985
Uppsala:
Förslag 31......	—	3	6	12	5	3	2	—	1 169	8 209	2 553
Nuvarande 85 ..	59	10	5	8	—	2	1	—	121	8 209	898
Kristianstads:
Förslag 50......	—	—	1	5	16	23	5	—	1 855	7 356	4 185
Nuvarande 147 . .	57	33	29	18	6	4	—	—	258	5 003	1 371
Skaraborgs:
Förslag 91......	5	17	24	36	6	2	1		3 627	6 072	1 966
Nuvarande 258 . .	212	27	8	4	6	1	—	—	123	5 635	672
Västernorrlands:
Förslag 38......	—	—	—	3	1	20	9	5	2 871	13 821	5 546
Nuvarande 63 ..	4	9	11	11	7	11	5	5	429	13 821	3 198
Summa:
Förslag 307 .....	5	22	39	85	51	73	27	5	627	13 821	3 360
Nuvarande 857. .	506	132	77	72	26	29	9	6	78	13 821	1 168

1 Medelfolkmängden uträknad efter strykning av de fem högsta och lägsta talen i varje län.

2 V:a Frölunda (11 918) enl. förslaget ingående i Göteborgs stad.

3 Förslaget upptager två ännu mindre kommuner, vilka emellertid förutsättas skola inkorporeras
med stad.

ligen bred marginal med hänsyn till de lokala kombinationsmöjligheterna.

I enstaka fall kan det bli nödvändigt att godtaga kommuner med lägre folkmängd
än vad man normalt fastställt som minimum. I vissa fall kan det å
andra sidan visa sig fördelaktigt att bilda avsevärt större kommuner än man
normalt eftersträvar. Man kan icke inom alla nybildade kommuner uppnå
lika gynnsamma betingelser för den kommunala samhörigheten eller lika
stora fördelar ur rationaliseringssynpunkt. Variationer i sådant avseende finnas
emellertid även inom de bestående kommunerna, oberoende av deras
relativa storleksordning.

Någon individuell lämplighetsprövning av provindelningsförslagens detaljer
kan icke ske i detta sammanhang. En allmän kritik måste i stället
taga fasta på de särskilda förslagens olika tendens. Man kan ifrågasätta
örn så stora skiljaktigheter i tillämpningen av de lämnade riktlinjerna, som
t. ex. förslagen från Västernorrlands och Skaraborgs län sinsemellan uppvisa,
äro sakligt betingade. För norrlandsförhållandena torde jämförelsevis
stora kommuner vara erforderliga. Stora kommuner äro i Norrland normala
företeelser och befolkningens inställning till frågan örn fördelar och
nackdelar av stora och små kommuner är där väsentligt olika befolkningens
i småkommunområdena. För områden med större befolkningstäthet och
jämnare fördelad bebyggelse torde de administrativa uppgifterna lättare
kunna lösas inom förhållandevis mindre förvaltningsområden.

Det är nödvändigt att taga en viss hänsyn till traditionell uppfattning. Allt
för omfattande förändringar kunna visa sig vara svårgenomförbara. Skara -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

borgsförslaget präglas av stor försiktighet. Flertalet av förslagets kommuner
äro avsevärt mindre än vad kommittén funnit böra vara normalt minimum.
En allt för försiktig tillämpning av riktlinjerna skulle i väsentliga avseenden
äventyra reformens syfte. Kristianstadsförslaget synes å andra sidan ta
mindre hänsyn till traditionell uppfattning än som med de givna direktiven
varit möjligt. Avvägningen mellan å ena sidan hänsyn till traditionella förhållanden
och å andra sidan hänsyn till den framtida utvecklingens krav,
kan innebära svårlösta intressekonflikter. Båda synpunkterna böra få komma
till sin rätt. Man bör å ena sidan icke göra större våld än nöden kräver men
man bör å andra sidan se till, alt reformen icke behöver upprepas inom en
allt för nära framtid.

Med anledning av vissa opinionsyttringar i samband med provindelningarna
har kommittén till särskild behandling upptagit frågan om pastoratsindelningens
lämplighet som grundval för en ny kommunindelning.

Efter en redogörelse för den nuvarande pastoratsindelningen och en kort
återblick på pastoratsindelningens historia, undersöker kommittén olika skäl
för och mot den nya kommunindelningens principiella anknytning till pastoratsindelningen.
Kommittén finner visserligen, att den redan förefintliga
gemenskapen och samhörigheten i kyrkligt avseende skulle underlätta sammansmältningsprocessen
inom den utvidgade borgerliga kommunen och motverka
uppkomsten av störande motsättningar mellan de förutvarande kommunerna,
men framhåller å andra sidan de olägenheter pastoratsindelningens
oregelbundenhet i detta sammanhang skulle medföra. Även pastorat,
vilkas folkmängd och areal i och för sig vore lämpliga, kunde ha en
för den borgerliga kommunförvaltningen mindre lämplig utsträckning. Pastoratsindelningen
hade ofta — särskilt i äldre tider — tillkommit huvudsakligen
med hänsyn till prästerskapets verksamhet och avlöningsförhållanden,
avståndet mellan kyrkorna m. fl. dylika synpunkter. En lämplig
kommunindelning vore beroende av många andra faktorer.

Sitt ställningstagande i frågan sammanfattar kommittén på följande sätt.

Undersökningen visar, att det icke är möjligt att i princip anknyta den
nya kommunindelningen till pastoratsindelningen. Redan det betydande antalet
små pastorat utgör ett hinder med hänsyn till reformens syfte. Även där
pastoraten i och för sig äro tillräckligt stora för att utgöra lämpliga kommunenheter,
kunna olägenheterna av att följa pastoratsindelningen i många fall
överstiga de olägenheter, som kunna vållas av att kommunindelningen skär
pastoratsindelningen.

Trots successivt genomförda lokala regleringar torde alltjämt den nuvarande
pastoratsindelningen komma alt underkastas ganska betydande förändringar.
Regleringar av pastorat ske tid efter annan. Under sådana förhållanden
finnes det desto mindre anledning att — med undanträngande av
andra, för reformens syfte mera betydelsefulla hänsyn — låta pastoratsindelningen
bli utslagsgivande för den nya kommunindelningen.

Fördelarna av att kommuner och pastorat sammanfalla eller att åtminstone
kommunernas och pastoratens gränser icke skära varandra, äro emellertid
betydande. Man bör därför sträva efter att följa pastoratsindelningen överallt.

Kunni Mnj.ts proposition nr 236.

där så kan ske utan eftergivande av väsentliga, med kommunindelningsreformen
avsedda sviten. Där två eller flera alltför små pastorat lämpligen kunna
sammanläggas, bör detta ske. Om ett pastorat är alltför stort för att tvångsvis
bilda en kommun, bör om möjligt två eller flera kommuner av nöjaktig
.storlek bildas inom pastoratet. Även där den nuvarande pastoratsindelningen
icke lämpligen kan på nyss angivet sätt följas, bör man vid kommunindelningen
beakta de kyrkliga intressena. Där omregleringar i pastoratsindelningen
äro eller kunna förväntas bli aktuella, bör man om möjligt söka anpassa
den nya kommunindelningen så, att en framtida överensstämmelse
mellan kommun- och pastoratsindelningen icke omöjliggöres.

I anslutning till de sålunda företagna undersökningarna förordar kommittén,
att man vid sammanslagning av mindre kommuner normalt borde
eftersträva en kommunstorlek av 2 000—3 500 personer. Inom denna ram
ansåge kommittén, att det i regel borde finnas möjligheter att taga erforderlig
hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet. Kommittén förutsatte
emellertid, att särskilda förhållanden kunde föranleda avvikelser
utanför den angivna ramen såväl nedåt som uppåt.

Till närmare utveckling av sitt ställningstagande till frågan om lämplig
folkmängd anför kommittén bl. a.

Någon anledning att uppställa en maximigräns för en kommuns folkmängd,
anser kommittén icke finnas. Örn befolkningen inom ett visst område
själv önskar sammanslutning i väsentligt större enheter än normalramen
ovan anger, t. ex. med hänsyn till pastorats- eller häradsindelningen
eller till naturlig samhörighet kring en samlande tätort eller eljest med
hänsyn till förvaltningstekniska eller andra skäl torde det ur allmän synpunkt
i regel icke finnas något skäl att icke tillmötesgå önskemålen. I vissa
fall kan anledning föreligga att tvångsvis genomdriva större enheter än
ramen anger. En lämplig totalkombination kan t. ex. kräva, att en kommun
med relativt stor men otillräcklig folkmängd lägges till en redan tillräckligt
stor kommun eller kombination av kommuner.

Beträffande avvikelserna nedåt anser kommittén, att ovan angivna minimum
icke bör underskridas annat än i undantagsfall, då (ytterligare)
sammanslagning med hänsyn till kommunernas isolerade läge i förhållande
till närmast angränsande kommuner måste anses olämplig. Kommittén avser
här närmast ökommuner samt kommuner med jämförliga kommunikationssvårigheter.
Kommittén vill framhålla, att detta minimum icke får
användas som riktpunkt vid nyindelningen. Dess innebörd bör i första
hand uppfattas så, att en redan befintlig kommun med 2 000 invånare
och nöjaktig skattekraft må lämnas utanför nyindelningen, om icke mindre
grannkommuner måste tilläggas densamma för att man skall kunna få till
stånd en rationell indelning av angränsande område. Samma synpunkt bör
gälla för pastorat med 2 000 invånare. Ytterligare sammanslagning utöver
pastoratet bör ej ske mot befolkningens bestridande, därest detta icke är
erforderligt med hänsyn till angränsande kommuner. I andra fall torde
anledning att stanna vid minimum mera sällan föreligga.

Ovan angivna normalriktlinjer och normalminimum avse områden med
en normalt tillväxande eller i stort sett oförändrad folkmängd. Visar folkmängden
inom området en fallande tendens, måste de angivna folkmängdslalen
ökas med det tal, som motsvarar den sannolika folkminskningen under

Kunyl. Majus proposition nr 230.

de närmaste trettio åren. Visar folkmängden en stigande tendens, som överskrider
medeltalet för svensk landsbygd, må avvikelser ske även i motsatt
riktning, örn förutsättningar för en fortsatt stark befolkningstillväxt äro för
handen och angivna krav i fråga om folkmängden sannolikt komma att
fyllas inom de närmaste tio åren.

I .samband med avfolkningen bör även nämnas risken för folkminskning
till följd av stads- eller köpingsbildning eller inkorporering. Föreligger sannolik
risk för kommunens framtida stympning, måste hänsyn tagas till
detta vid nvindelningen.

Beträffande skatteunderlaget anser kommittén, att man endast
i undantagsfall bör bilda kommuner med ett lägre antal skattekronor än
sammanlagt 8 000—10 000. Kommittén anför i detta sammanhang bl. a.

Vid sammanslagning av kommuner med i medeltal 5 skattekronor per
invånare behövs en sammanlagd folkmängd av 2 000 personer för att uppnå
ett sådant skatteunderlag. Ha kommunerna i medeltal endast 3,33 skattekronor
per invånare erfordras 3 000 invånare för att nå samma skatteunderlag.
Då antalet skattekronor per invånare i rikets landskommuner
under åren 1935—1940 uppgått till i medeltal 4,38, torde ett skatteunderlag
av 8 000—10 000 kronor i regel uppnås vid den av kommittén rekommenderade
normalfolkmängden. Emellertid torde områden finnas, där samtliga
angränsande kommuner, som kunna ifrågakomma till sammanslagning,
ha så få skattekronor per invånare att det angivna lägsta sammanlagda
skatteunderlaget svårligen kan uppnås utan allvarliga olägenheter av annat
slag. En viss jämkning torde i sådana fall vara erforderlig.

Att kommuner med stark skattekraft och starkt stigande folkmängd under
vissa förutsättningar må lämnas utanför nyindelningen, även örn deras folkmängd
för närvarande icke fullt uppgår till angivet minimum, framgår av
vad som förut anförts. I regel torde emellertid intresset av skatteutjämning
tala mot sådana undantag.

Beträffande de nybildade kommunernas areal framhåller kommittén,
att arealen vore en faktor av visserligen mycket stor men dock sekundär
betydelse och att arealfrågan därför icke kunde bedömas självständigt utan
ständigt måste ses i anslutning till frågan örn folkmängd och skattekraft,
så att man vid bestämmandet av de sistnämnda faktorerna toge viss hänsyn
till arealen. Huruvida, på vilket sätt och i vilken utsträckning sådana
hänsyn borde tagas, finge bedömas från fall till fall.

Kommittén anför i denna fråga följande.

Känslan för avstånd är i viss mån en vanesak. Avstånden böra icke tillmätas
större betydelse än de objektivt förtjäna. Avståndens verkliga betydelse
bör bedömas med hänsyn till kommunikationsmöjligheterna samt
till den tid och kostnad, som det tar att övervinna de större avstånden,
d. v. s. med hänsyn till den praktiska och ekonomiska betydelse, som de
större avstånden ha för kommunen och för dc enskilda kommunmedlemmarna
var för sig. Vill man skaffa sig en praktiskt användbar bedömningsgrund,
som samtidigt ger skälig rättvisa åt subjektiva synpunkter, torde
man i de särskilda fallen böra uppskatta olägenheterna av avstånden i
jämförelse med dels normalförhållandena i de särskilda landsdelarna och

Kunni. Maj:ts proposition nr 236.

dels riksmedeltalet. Arealer, som understiga den medelareal, som inom
varje särskilt län är erforderlig för att uppnå angiven medelfolkmängd,
torde i regel icke kunna anses särskilt betungande. Ej heller torde inom
områden med gles befolkning en kommunstorlek, som uppgår till eller
något överstiger ett på samma sätt beräknat riksmedeltal, kunna anses såsom
anmärkningsvärd.

Inom tättbefolkade områden med en någorlunda jämnt fördelad befolkning
utgör arealfrågan knappast något problem. Inom områden med rakt
motsatt karaktär, d. v. s. områden med en mycket gles och samtidigt mycket
ojämnt fördelad befolkning, kan arealfrågan vara ett svårlöst problem.
Sammanhängande bebyggelseområden med tillräcklig folkmängd för en
självständig kommun förekomma sällan. Avstånden mellan de alltför små
bebyggelseområdenas centra kunna vara betydande. I sådana fall gäller
det att pröva avståndens verkliga betydelse för den kommunala förvaltningens
effektivitet i jämförelse med folkmängdens och skatteunderlagets
betydelse. Ur kommunal organisationssynpunkt kan det inom sådana områden
ofta vara lämpligare att bilda mycket stora och vidsträckta kommuner
än att pruta av på folkmängd och skattekraft för att kunna begränsa
arealen och avstånden. Förhållandena få emellertid bedömas från
fall till fall. Ju mera gles och oregelbunden bebyggelsen är, desto nödvändigare
synes det vara med stora kommuner för att svårigheterna skola
kunna bemästras och en något så när likvärdig kommunal standard kunna
upprätthållas för hela området.

Eftersom betydande delar av de mest typiska småkommunområdena äro
relativt glest betolkade och sakna samlande tätorter samt dessa områden
dessutom i regel äro utsatta för en mycket stark avfolkning, skulle en allmän
mera betydande eftergift för dylika områden från normerna för önskvärd
normalfolkmängd och skattekraft medföra omfattande, mindre tilltalande
konsekvenser. Om man vill göra det möjligt för de glest befolkade
och fattiga områdena att följa med utvecklingen och hålla sig i nivå med
landet i övrigt, torde det vara synnerligen angeläget, att det just inom sådana
områden bildas så starka kommuner som möjligt. Dessa synpunkter
tala bestämt emot ett generellt frångående av eljest uppställda normalriktlinjer
i fråga om folkmängd och skattekraft beträffande dylika områden.
Eventuellt erforderliga jämkningar böra bedömas från fall till fall med
hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter.

Beträffande vissa särskilda omständigheter, som borde
beaktas vid regleringen, framhåller kommittén, att ehuru nyindelningens
syfte vore att sammanslå små kommuner till större enheter,
indelningsändringen likväl icke kunde inskränkas till att omfatta endast
de små kommunerna. Kommittén anför härutinnan.

Små och stora kommuner gränsa ofta intill varandra. Man kan icke förutsätta,
att man i regel kan föra samman två eller flera mindre kommuner till
en lämplig storkommun, under det att de redan tillräckligt stora kommunerna
lämnas utanför indelningsändringen. Tvärtom torde förhållandena ofta vara
sådana, att en lämplig kommunindelning endast kan vinnas genom att sammanföra
svagare mindre kommuner med angränsande större och starkare.

Den nu gällande kommunindelningen omfattar icke endast egentliga landskommuner
utan även städer och köpingar. Man kan därför fråga sig om även

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

städer och köpingar skola beröras av nyindelningen. Städerna omnämnas
icke i direktiven och köpingarna äro ej medräknade vid omnämnandet av
antalet landskommuner. Utredningen avser emellertid frågan örn åstadkommande
av en mera rationell kommunal indelning överhuvudtaget utan inskränkning
till de egentliga landskommunerna. Något hinder för att upptaga
hithörande problem till behandling jämväl i vad de undantagsvis kunna röra
städer och köpingar, torde därför icke föreligga.

Vidare ultalar kommittén, att det vid sammanläggning av kommuner
ingalunda vore likgiltigt hur kombinationerna gjordes. Man borde tillse, att
de kommuner, som naturligt hörde samman, finge bilda en gemensam kommun
och att onödiga motsättningar icke åstadkommes inom de nya kommunerna.
Största möjliga hänsyn borde tagas till befolkningens egna önskemål
och till traditionerna men viktigast vore dock, att samhörigheten vore sakligt
betingad med hänsyn till nutida förhållanden och den sannolika framtida
utvecklingen. Man finge nämligen icke förbise, att samhörigheten inom
de förutvarande självstyrelse- och förvaltningsområdena under utvecklingens
gång kunde ha förlorat sitt väsentliga innehåll. Ursprungligen skiljande
gränser kunde hava utslätats genom förändringar i bebyggelseområdenas utsträckning.

Kommittén anför, att den viktigaste förutsättningen för samhörigheten
vöre grannskapet, närbelägenheten. Närbelägenheten vore beroende icke endast
av avstånden utan också av kommunikationsförhållandena. Men man
borde vid indelningen taga hänsyn icke endast till de nuvarande förhållandena.
1 många fall kunde det vara möjligt att lägga om busslinjer, lantbrevbäringslinjer,
fritaxeområden för telefon och dylikt och på så sätt underlätta
samfärdselmöjligheterna. Kommuner, som för närvarande vöre relativt
isolerade, kunde genom helt nya eller förbättrade vägar närmare anknytas
till grannkommunerna i den riktning, som ur indelningssynpunkt
vore önskvärd.

Med hänsyn till traditionens psykologiska betydelse borde man anknyta
de nya kommunerna till redan existerande indelningsenheter. Kommittén
erinrar om alt vid provindelningarna önskemål ofta framställts, att pastoratsindelningen
finge ligga till grund för en nyindelning. Den framhåller,
att sådana önskemål såvitt möjligt borde tillgodoses, men upprepar sin förut
anförda uppfattning att pastoraten på grund av sin växlande storlek ofta
vore olämpliga som indelningsgrund. Kommittén uttalar, att i åtskilliga fall
polisdistrikten kunde utgöra lämpliga kommunenheter. Dessa erbjöde den
fördelen framför pastoraten, att de bestämts med hänsyn till nutida bebyggelse-
och kommunikationsförhållanden, under det att pastoraten ofta
hade en med hänsyn till nutida förhållanden mindre lämplig form. Undantagsvis
bildade två kommuner gemensam församling. Av hänsyn till den
traditionella samhörigheten inom församlingen borde man så vitt möjligt
undvika att låta sådana landskommuner ingå i olika nybildade kommuner.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Med hänsyn till önskvärdheten av så vitt möjligt sammanfallande gränser
för olika indelningar samt till de komplikationer, som i allmänhet följde
med gränsregleringar, borde i regel sådana nya kommunbildningar undvikas,
vilkas gränser komme att skära gränserna för andra indelningar.
Denna regel borde gälla för såväl stiftsindelningen som den administrativa
och judiciella indelningen. Enstaka undantag borde emellertid icke anses
uteslutna, där sa betydande fördelar kunde vinnas att en jämkning av den
skurna gränsen vore motiverad. Kommittén fortsätter.

Landsfiskalsdistrikts- och fögderigränserna torde kunna jämkas jämförelsevis
lätt. Mindre jämkningar i tingslagsgränserna inom en och samma
domsaga torde ej heller vålla några större svårigheter. Ändring i domsagogränser
kan också undantagsvis komma i fråga. Stifts- och länsgränser böra
icke utan mycket starka skäl överskridas.

Vid indelningsändringar bör vidare enligt kommitténs mening hänsyn
tagas till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter. Härom
anföres i betänkandet.

Vid en nyindelning av landskommunerna torde man icke kunna undgå att
taga hänsyn till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter.
I vissa fall kan inkorporering vara motiverad med hänsyn till förhållandena
inom angränsande landskommuner. I en del fall torde det för en rationell
totalindelning vara ändamålsenligt, att hela kommuner läggas till angränsande
städer och köpingar. Samhörigheten med tätorten kan vara mera
påtaglig än samhörigheten med angränsande landskommun, som kanske har
sitt förvaltningscentrum på betydligt längre avstånd. En del städer har
redan inom sina gränser betydande områden ren landsbygd. Om hela kommunen
icke i samband med nyindelningen tillägges staden eller köpingen,
bör hänsyn tagas till det sannolika inkorporeringsbehovet så, att de angränsande
nybildade kommunerna göras så stora och bärkraftiga, att de kunna
tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som inkorporeringen kan
beräknas medföra. Inkorporeringsärendet bör icke få fördröja indelningsreformen
utan bör behandlas som ett särskilt ärende.

Beträffande vissa småstäder och småköpingar gälla i stort sett samma
anmärkningar som beträffande de små landskommunerna. De sakna för en
effektiv kommunal förvaltning erforderlig folkmängd och skattekraft. Visserligen
utgöra de ett ringa fåtal men olägenheterna äro påtagliga även om
de icke blivit föremål för särskild uppmärksamhet. Dessa småstäders och
småköpingars problem synas även böra beaktas i samband med nyindelningen.
Möjligheten av att lägga angränsande landskommuner till dylika
städer och köpingar för att på så sätt skapa en gemensam tillräckligt folkrik
och bärkraftig kommun bör övervägas. Icke minst ur skolväsendets synpunkt
torde en sådan sammanslagning medföra betydande fördelar.

En annan synpunkt, som borde beaktas vid kommunindelningen, vore att
motsättningar mellan kommunerna lättare utjämnades, om flera kommuner
sammansloges i en enhet än om endast två kommuner sammanfördes.
Däremot borde olikheter i kynne, folkkaraktär, politisk uppfattning och dylikt
icke tillmätas alltför stor betydelse vid nyindelningen. Om förhållandena

Kunni Maj:ts proposition nr 236.

i övrigt vore lämpliga, borde det icke heller utgöra något hillder för sammanslagning,
att en kommun hade andra näringsförhållanden än grannkommunen.
En idealkommun borde tvärtom ha så många skilda näringar
som möjligt representerade i sitt skatteunderlag.

Kommittén behandlar i detta sammanhang ävenledes frågan huruvida i
samband med nyindelningen jämväl en reglering av oregelbundna kommungränser
borde ske. Härutinnan anföres.

Konstitutionsutskottet har i sitt utlåtande nr 18 till 1939 års riksdag i anledning
av väckta motioner om bland annat ändrad kommunindelning ansett,
att frågan om en av förhållandena påkallad mera ändamålsenlig gränsdragning
än den nuvarande mellan vissa kommuner bör beaktas vid utredningen.
Behov av gränsregleringar för att åstadkomma en mera ändamålsenlig form,
för att överflytta i andra kommuner inskjutande kilar eller enklaver och
dylikt föreligger på många håll. Inkorporering är på en del håll önskvärd för
att tätortsbebyggelse, som sträcker sig in i angränsande kommuner, skall
kunna ordnas enhetligt. Dylika regleringar kunna emellertid medföra en
del särskilda utredningsspörsmål och behov av särskilda ekonomiska uppgörelser
mellan de berörda kommunerna. Indelningsreformens genomförande
skulle kunna försvåras och försenas genom dylika samtidiga gränsregleringar.
Sådana önskemål torde därför i regel böra lämnas åsido för att
tillgodoses i vanlig ordning efteråt, om de icke automatiskt lösas genom sammanslagning
av de berörda kommunerna. Möjligheten att framdeles överflytta
delar av en kommun till en annan kommun, med vilken de ha mera
naturlig samhörighet, bör emellertid tagas med i beräkningen vid uppbyggandet
av de nya kommunerna.

Slutligen framhålles att i sådana kommuner, där skolväsendet alltjämt
vårdades av församlingen, nyindelningen jämväl borde avse erforderliga
åtgärder för skolväsendets överflyttning på den nybildade borgerliga kommunen,
vilket i vissa fall, då skoldistriktets gränser ej överensstämde med
den nybildade borgerliga kommunens gränser, kunde nödvändiggöra en
särskild reglering av skoldistriktets gränser.

Yttranden.

De remissinstanser, vilka i princip tillstyrkt kommitténs förslag till revision
av rikets indelning i primärkommuner, lia jämväl i huvudsak tillstyrkt
eller lämnat utan erinran de av kommittén föreslagna riktlinjerna
för bestämmande av de nya kommunernas storlek.

I vissa yttranden påyrkas emellertid jämkningar och uppmjukningar i
de av kommittén föreslagna storleksgränserna. Detta har i en del yttranden
motiverats med hänsyn till vissa viktigare kommunala förvaltningsuppgifter.

Skolöverstyrelsen anför.

Som riktlinjer för bedömande av indelningsförslag torde de angivna ungefärliga
gränstalen för kommunbefolkningens storlek vara lämpliga. Det bör

milano till riksdagens protokoll 1946. 1 sami. Nr 236. 4

Kungl. Muj.ts proposition nr 236.

emellertid framhållas, att de högre talen ur skolorganisatorisk synpunkt äro
mest önskvärda, då kommuner med större befolkningstal i allmänhet erbjuda
större möjligheter att rationellt ordna undervisningen.

Socialstyrelsen och socialvårdskommittén finna, att kommittén underskattat
det framtida behovet av anstaltsvård för åldringar. Socialstyrelsen är
av den uppfattningen, att ordnandet av goda ålderdomshem även framdeles
komme att utgöra en väsentlig uppgift för den kommunala självstyrelsen.
Styrelsen delade emellertid kommitténs åsikt, att kommunstorleken ej borde
göras beroende av möjligheterna att inrätta egen fattigvårdsanstalt. Socialvårdskommittén
förutsätter med hänsyn till åldersfördelningen inom befolkningen,
att det under åtskilliga år framåt komme att föreligga ett alltmera
stegrat behov av platser å hem eller anstalter, avsedda för åldringar.
Kommittén fortsätter.

Att det bör vara en kommunal angelägenhet att svara för sistnämnda vårdbehov
finner socialvårdskommittén uppenbart. Denna vårdfråga bör således
enligt kommitténs mening tagas i beaktande vid avgörande av den lämpliga
kommunstorleken, och den måste anses utgöra ett betydelsefullt skäl mot
alltför små kommuner.

Socialstyrelsen finner det ur socialvårdens synpunkt önskvärt, att kommunerna
gjordes så stora, att en särskild tjänsteman kunde anställas för socialvårdsuppgifterna
men ansåge icke att detta krav kunde uppställas som ett
oeftergivligt villkor vid nyindelningen. Styrelsen fortsätter.

Med hänsyn till att det är av stor vikt, att kommunernas behov av sakkunnigt
biträde inom socialvården tillgodoses vid en ny kommunindelning,
får socialstyrelsen emellertid framhålla, att, där geografiska och övriga förhållanden
så medgiva, denna synpunkt i görligaste mån bör beaktas.

Angående de av konununindelningskommittén angivna folkmängd stalen,
2 000—3 500 personer, anför socialstyrelsen.

Uppenbarligen måste vid genomförande av en ny kommunindelning största
hänsyn tagas till befolkningstätheten inom olika delar av landet. I den mån
befolkningsförhållandena ej tala däremot, är det enligt styrelsens mening
angeläget, att den av kommittén angivna nedre gränsen icke kommer att
betraktas som norm för normalstorleken hos en kommun.

Socialvårdskommittén erinrar örn sin tidigare framförda uppfattning att
en folkmängd av 3 000—4 000 personer borde eftersträvas (S O U 1942: 56).
Kommittén fortsätter.

Socialvårdskommittén har vid angivandet av befolkningstalet 3 000—4 000
varit angelägen framhålla, att invånarantalet icke i och för sig kan få vara
avgörande vid verkställandet av en nyindelning för socialvårdens syften;
härutöver måste geografiska förhållanden, kommunikationsförhållanden, redan
förefintliga anordningar för annat ändamål, boendetäthet, historiska och
traditionella faktorer o. s. v. beaktas. Samma synpunkter hava anförts av
kommunindelningskommittén. Socialvårdskommittén vill också kraftigt un -

Kunni. Muj:ts proposition nr 236.

derstryka kommunindelningskommitténs uttalande, att ett visst minimiantal,
såsom varande i normala fall önskvärt, ej får tjäna som riktpunkt vid indelningsändringen.
Man bör med andra ord söka få till stånd kommuner med
ett befolkningstal över detta minimum. För att undgå missuppfattning i denna
del är det angeläget att i riktlinjerna fixeras icke blott en minimigräns utan
även en befolkningssiffra, som motsvarar vad som vid indelningen normalt
bör eftersträvas.

Socialvårdskommittén .saknar anledning frångå sin i betänkandet angående
socialvårdens organisation uttalade uppfattning angående den kommunstorlek
som bör eftersträvas, därvid det dock må uttryckligen framhållas, att den
av kommittén föreslagna nedre gränsen för befolkningstalet, 3 000, icke avsetts
att ha samma tvingande verkan som motsvarande gräns hos kommunindelningskommittén.
Å ena sidan vill kommittén således vitsorda, att det
säkerligen i åtskilliga fall med hänsyn till andra faktorer än invånarantal
skulle vara onödigt eller olämpligt att tvångsvis sammanföra en kommun
med 2 000 invånare med annan eller andra kommuner, men å andra sidan
finner kommittén det önskvärt, att den officiellt sanktionerade, för normalfallen
avsedda minimisiffran sättes högre. Med hänsyn till den mängd andra
faktorer, som förtjäna beaktande vid avgörandet i visst fall av en indelningsfråga,
torde det dock allenast undantagsvis behöva ifrågakomma, att frågan
om upprätthållandet av visst minimiantal i praktiken blir av avgörande betydelse.
En indelningsändring bör så långt sig göra låter ske i samförstånd
med därav berörda kommuner. Alltför strikt uppdragna riktlinjer skulle försvåra
möjligheten att i visst fall komma till en lösning, som — även örn den
icke kunde sägas vara den bästa tänkbara -— dock vore tillfredsställande,
samtidigt som den uppbures av parternas frivilliga anslutning. Skulle man
exempelvis i visst fall ställas i valet mellan å ena sidan en nybildning örn
minst 3 000 invånare, tillkommen under motstånd och ovilja från vederbörande
kommuner, samt å andra sidan en nybildning med lägre invånarantal,
tillkommen i samförstånd, hyser kommittén ingen tvekan örn att man under
i övrigt lika eller ungefärligen lika förutsättningar borde välja det sistnämnda
alternativet.

Tre ledamöter av socialvårdskommittén (byråchefen Ernst Bexelius, filosofie
licentiaten L. Hartman och generaldirektören K. J. Höjer) ha uttalat,
att kommitténs yttrande i viktiga avseenden innebure ett frångående av
socialvårdskommitténs tidigare intagna ståndpunkt. De anse, att minimum icke
bör sättas lägre än 3 000 invånare.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anför.

Länsstyrelsen finner det synnerligen lämpligt, alt någon bestämd norm
för lämpligaste folkmängd eller lämpligaste ytvidd på de nya kommunerna
icke uppställts utan att hänsyn får tågås till förhållandena i det särskilda
fallet. Å andra sidan synas de av kommittén förordade tal för folkmängden i
de nya kommunerna och skatteunderlaget därstädes väl ägnade att tjäna till
ledning vid de utredningar, som krävas för genomförande av den nya ordningen.

Tre länsstyrelser förorda en uppmjukning av direktiven i avsikt att bereda
ökade möjligheter till avvikelser nedåt från det av kommittén föreslagna
normalminimum.

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner, att en uppmjukning av direktiven vore
motiverad i syfte att öppna större möjligheter för anpassning efter lokala förhållanden.
Länsstyrelsen nämner i detta sammanhang, att en närmare anknytning
till pastoratsindelningen i många fall syntes motsvara befolkningens
önskemål och utan större olägenhet vore praktiskt genomförbar.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser, att ett befolkningstal av 2 000 å
3 000 invånare kunde godtagas som riktpunkt men finner det icke vara nödigt
för nående av det önskade syftet — en bärkraftig kommunalförvaltning
— att alla kommuner med lägre befolkningstal än 2 000 invånare försvunne.
En prövning borde försiggå i varje särskilt fall, därvid alla på frågan inverkande
faktorer finge tagas i övervägande.

Länsstyrelsen i Hallands län föreslår en uppmjukning av villkoren för undantag
beträffande kommuner med 1 500—2 000 invånare, så alt nyindelning
icke skulle behöva genomdrivas mot kommunmedlemmarnas önskemål,
därest kommunen ansåges för framliden lämpligen kunna uppbära en egen
kommunalförvaltning samt nyindelning ej påkallades med hänsyn till angränsande
kommuner. För kommuner under 1 500 invånare ansåges emellertid
kommitténs regel böra bibehållas. En folkmängd av 2 000—3 500 invånare
borde normalt eftersträvas, och kommuner under 2 000 invånare borde
icke få förekomma annat än i undantagsfall.

Länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus och Västmanlands län uttala sig
för en höjning av normalstorleken.

Länsstyrelsen i Kristianstads län är av den uppfattningen, att kommitténs
siffror läge i underkant, och framhåller att det vore av vikt att redan från
början tillskapa kommuner, som under överskådlig tid framåt ägde fullgoda
förutsättningar att kunna handhava även väsentligt ökade förvaltningsuppgifter.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser förslaget mycket hovsamt och
ifrågasätter, huruvida man icke kunnat gå något längre och därmed taga
steget fullt ut till större kommuner. Länsstyrelsen hade gärna sett, att normalsiffran
för invånarantalet satts till 4 500—5 000 invånare.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför.

Av kommitténs egen utredning framgår, att en minimigräns av 2 000 måste
anses väl låg. För att ett flertal av kommunernas förvaltningsuppgifter skola
kunna handhavas på ett verkligt tillfredsställande sätt, synes enligt utredningen
en minimigräns av 3 000—3 500 invånare vara att föredraga. Såvitt
betänkandet giver vid handen, har kommittén vid sitt ifrågavarande ståndpunktstagande
utgått från nuvarande arbetsbelastning å kommunernas förvaltningsorgan.
Detta giver länsstyrelsen anledning befara, att även den senare
minimigränsen örn 3 000—3 500 invånare är satt i underkant. Örn man
jämför kommunernas förvaltningsuppgifter för tjugu år sedan med deras nuvarande,
lärer man kunna fastslå, att arbetsbelastningen i hög grad ökats
därigenom att såväl ärendenas antal vuxit som de enskilda ärendena blivit
svårare att handlägga. Av allt att döma kommer denna utveckling att fort -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

sätta, sannolikt i ökat tempo. Troligen dröjer det därför icke mångå år,
förrän kommunerna behöva tillgång till tjänstemän icke blott för det ekonomiska
och kamerala arbetet utan även för socialvårds- och tekniska uppgifter.
För att kommunerna skola bliva i stånd att anställa även de sistnämnda
kategorierna av tjänstemän fordras otvivelaktigt kommuner med
större ekonomisk bärkraft och större befolkning än som rymmes inom de
av kommittén angivna minimigränserna. Måhända skulle de av kommittén
angivna siffrorna behöva fördubblas, för att man skall nå för dylik tjänstemannaorganisation
erforderlig storleksordning.

Att döma av betänkandet är det huvudsakligen två skäl, som avhållit kommittén
från att förorda högre minimigränser för de nya kommunerna. Det
viktigaste synes vara det motstånd, som bildandet av allt för stora kommuner
kunde förväntas möta från de nuvarande kommunernas sida. Kommittén
kan ju i detta hänseende åberopa sina erfarenheter från företagna provindelningar.
Såsom länsstyrelsen förut framhållit synes det emellertid, som örn
redan nu motståndet mot den nya kommunindelningen holle på att försvagas
och mer upplysning om reformens nödvändighet torde ytterligare kunna
verka i samma riktning. Opinionen mot förslaget från landskommunernas
sida bör därför icke överdrivas. Vidare har kommittén tydligen ansett ogörligt
att på några korta år utbilda den tjänstemannapersonal, som skulle erfordras
inom de olika kommunerna, därest deras storleksordning avsevärt
ökades. Det är svårt att bedöma riktigheten av denna uppfattning, men det
vill synas länsstyrelsen, som om man genom anordnande av utbildningskurser
för yngre, dugliga kommunalmän skulle kunna fylla åtminstone det
huvudsakliga behovet av kommunaltjänstemän för de nybildade kommunerna.

På nu anförda skäl vill länsstyrelsen för sin del förorda, att vid en blivande
kommunindelning minimigränserna för kommunstorleken väsentligt höjas
över den av kommittén föreslagna.

Vad beträffar kommunernas inställning till storleksfrågan må här erinras
örn att ett stort antal av de hörda kommunerna med mindre än 2 000 invånare
framhållit, att den egna kommunen hittills utan anmärkningar kunnat
fullgöra sina åligganden, och ansett, att den även i fortsättningen borde
kunna få bestå såsom självständig kommun. De flesta av dem, som i princip
tillstyrkt reformen, ha dock icke haft något att erinra i storleksfrågan.

Tjugofem kommuner, d. v. s. 4,5 % av de hörda, ha ansett, att minimigränsen
generellt borde sänkas. Sjutton ha ansett nedre gränsen böra sättas
vid 1 000 invånare, en har föreslagit lägst 1 200 invånare och sju lägst 1 500
invånare.

Kommunalfullmäktige i Ödsmåls kommun (1 248 invånare), Göteborgs
och Bohus län, anföra.

Principiellt får väl kommunindelningskommitténs betänkande anses vara
befogat dock under förutsättning att sammanslagningstanken hålles inom
sådana gränser alt kommuner med exempelvis 1 000 invånare och däröver
icke utan särskilda skäl tvingas in i de tänkta större enheterna.

Det kan icke vara lyckligt för samhället i sin helhet örn befolkningen inom
det område som tillhör en kommunal enhet får allt för långa avstånd till
kommunens s. k. huvudort.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

De kommuner, som ha förutsättningar för att både ekonomiskt och förvaltningstekniskt
sett ordna sina kommunala angelägenheter på ett tillfredsställande
sätt, böra i fortsättningen, liksom hittills, få utgöra egen kommunal
enhet, trots att de gent emot kommunindelningskommitténs riktlinjer äro i
minsta laget.

Kommunalstämman i Hogdals kommun (1 171 invånare), Göteborgs och
Bohus län, yttrar.

Stämman anser, att en kommun med upptill 1 000 invånare, som hittills
visat både vilja och förmåga att ordna siria angelägenheter samt har ett normalt
och något sa när konstant skatteunderlag, bör få utgöra en kommunenhet.
Den nuvarande indelningen bör bestå så långt möjligt. Stämman anser
däremot, att de särskilt små kommunerna — på något eller några hundratal
invånare — böra sammanslås till större enheter. De medelstora kommunerna,
dit de på omkring 1 000 invånare kunna räknas, böra ha förutsättning
att tillfredsställande ordna sitt skolväsen och sin socialvård, örn staten
som hittills lämnar sitt stöd, vilket ju inte heller kommer att kunna avvaras
efter den föreslagna indelningens genomförande.

Kommunalfullmäktige i Tölö kommun (1 708 invånare), Hallands län,
uttala.

Fullmäktige, som i princip icke hava något att erinra emot att en del småkommuner
sammanslås till större enheter, anse dock att gränsen nedåt bör
sättas vid en befolkningssiffra av 1 500 istället för i betänkandet föreslagna
2 000, då kommuner av denna storleksordning med gott resultat kunna handhava
den kommunala förvaltningen på alla områden.

Å andra sidan ha tjugufyra kommuner (4,3 %) föreslagit, att minimigränsen
borde höjas. En kommun har föreslagit minst 6 000 invånare, fem minst
5 000 invånare, fyra minst 4 000 invånare och nio minst 3 000 invånare. Fem
kommuner ha ansett 2 000 invånare vara för liten folkmängd utan att ange
något annat lämpligare befolkningstal.

De kommuner, som föreslagit höjd minimigräns, tillhöra skilda storleksklasser.
Även de allra minsta kommunerna äro representerade.

Kommunalfullmäktige i Österåkers kommun (3 058 invånare), Stockholms
län, anföra.

Det kan emellertid ifrågasättas, om man vinner, vad man vill nå genom att
sätta gränsen nedåt till 2 000 invånare. En gräns nedåt til! 4 000 invånare
skulle på ett väsentligt bättre sätt ha tillgodosett möjligheterna att framskapa
efterlängtade reformer å landsbygden, nämligen bättre socialvård och skolundervisning.

Kommunalfullmäktige i Häradshammars kommun (1 075 invånare), Östergötlands
län, uttala följande.

Fullmäktige anse dock att de nya kommunerna böra med tanke på den
nuvarande befolkningsutvecklingen hava ett invånarantal av minst 4 000 personer.
Fullmäktige anse nämligen, att örn de nya kommunerna skulle få ett
invånarantal på 2 000—2 500 personer, så är det bättre som vi nu har det i
t. ex. Häradshammar med cirka 1 100 invånare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Kommunalstämman i Norra Vings kommun (595 invånare), Skaraborgs
län, vill med skärpa understryka risken av att kommunerna göras för små.
Stämman kritiserar den för länet gjorda provindelningen i vad avser Norra
Vings pastorat (2 288 invånare) och anför.

Skulle dessa kommuner sammanslås, bleve löljden den, att den nya kommunen
bleve för stor för att — såsom f. n. är tallet i smakommunerna ——
skötas av förtroendemän med s. k. förtroendeuppdrag. Den blir dock allt för
ekonomiskt svag för att kunna skötas pa det mer rationella sätt, som utgör
grundtanken i den föreslagna, särdeles djupt ingripande kommunala reformen.
Skulle man likväl — trots den ringa ekonomiska bärkraften — nödgas
anställa en tjänsteman, skulle detta innebära slöseri med dyrbar arbetskraft.

Kommunalstämman i Ova kommun (259 invånare), Skaraborgs län, anför.

En kommunsammanslagning innebär ett hårt ingrepp, som örn möjligt
icke inom överskådlig tid bör behöva upprepas. Bl. a. ur denna synpunkt
anser Ova kommunalstämma, att kommunindelningskommittén har gått alltför
varsamt fram i sina fordringar på de nybildade kommunernas storlek. En
nyindelning måste göras rationellt och med sikte på den väntade utvecklingen.
Att — som kommittén rekommenderar — bilda nya kommuner, som
redan vid tillkomsten äro för små för att kunna bära exempelvis heltidsanställd
kommunaltjänsteman, anser Ova kommunalstämma vara felaktigt
och kortsynt. En kommun bör heller icke vara så liten, att den blir helt dominerad
av en uppväxande industri eller tätort, örn möjligt ej heller så liten,
att den består uteslutande av ren landsbygd. Kommun bör normalt inom sin
egen ram kunna lösa de uppgifter, som skola lösas kommunalt. Som minsta
tänkbara kommunstorlek vid en kommunal nyindelning vill Ova kommunalstämma
föreslå storlekar som svara mot socialvårdskommitténs provindelning
av Skaraborgs län.

Svenska landskommunernas förbund framför följande synpunkter.

Den ståndpunkt, som kommittén intagit, synes styrelsen väl avvägd. Att
söka fixera någon viss idealstorlek på de nya kommunerna är ogörligt. I den
mån kommunsammanslagningen kommer att medföra en ökad övergång til
tjänstemannasystem torde de av kommittén ifrågasatta minimistorlekarna
vara i minsta laget. Enligt de omfattande erfarenheter, som förbundets centralbyrå
under årens lopp erhållit på detta område, ligga kommunstorlekar
på 4 000 a 7 000 invånare bäst till för tjänstemannasystem, framför allt ur
synpunkten av en rationell arbetsfördelning mellan förtroendemännen och
tjänstemännen. I mindre kommuner kunna kvalificerade tjänstemän icke effektivt
utnyttjas; i större kommuner leder utvecklingen ofta därhän att
tjänstemännen få sig anförtrodda arbetsuppgifter, som naturligen borde utföras
av förtroendemännen.

Om styrelsen alltså i allt väsentligt kan ansluta sig till de riktlinjer tor
den blivande kommunindelningen, som kommittén uppdragit, vill styrelsen
å andra sidan framhålla angelägenheten av att myndigheterna vid reformens
förverkligande framgå med stor varsamhet. Någon schematisk tillämpning
av de uppställda riktlinjerna bör icke få förekomma. Skulle svårigheter vid
tillämpningen yppa sig, böra myndigheterna icke rygga tillbaka för avvikelser
från de uppställda normerna. För sin del har styrelsen intet att invända

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

mot att undantagen från den nedre gränsen för blivande kommuners invånarantal
bliva relativt talrika, örn detta i de särskilda fallen kan visa sig
agnat att undanröja svårigheter. Å andra sidan tror styrelsen, att fall komma
att inträffa, då det blir lättare att sammanjämka stridande lokala intressen
genom att skapa större kommunenheter än kommittén närmast tänkt sig vid
uppdragandet av riktlinjerna. För alt undvika missförstånd vill styrelsen
emellertid betona, alt styrelsen nied dessa uttalanden icke velat förorda, att
olika länsstyrelser, såsom vid provindelningarna hänt, tillämpa helt skilda
sammanläggningsprinciper. Något sådant bör naturligtvis icke få förekomma.

Riktlinjerna i fråga örn skatteunderlaget ägnas i regel ingen särskild
uppmärksamhet i yttrandena. I en del yttranden framhålles emellertid,
att skatteunderlaget spelar en framträdande roll vid bedömandet av kommunens
möjligheter att pa ett tillfredsställande sätt fullgöra sina åligganden.

Några kommuner med relativt högt skatteunderlag men låg folkmängd anse,
att skatteunderlaget och icke folkmängden bör vara avgörande för en kommuns
rätt att bestå som självständig förvaltningsenhet. Samma synpunkter
framföras av Kalmar läns norra landstings förvaltningsutskott.

Länsstyrelserna i Stockholms, Hallands och Skaraborgs län framhålla, att
undantag från den av kommittén angivna minimigränsen 8 000 skattekronor
i vissa fall kunna bli erforderliga.

bragan örn den territoriella utsträckningen beröres bl. a.
av länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen fastslår, att den enda regel,
som härvidlag kan uppställas, synes vara att man bör söka undvika bildandet
av kommuner, där de olika kommundelarna ej kunna tänkas nå den
kontakt med varandra, som utgör förutsättningen för ett gott resultat av det
kommunala arbetet.

Statistiska centralbyrån framhåller att det ur statistisk synpunkt vöre fördelaktigt
att alla nyindelningar ske genom sammanläggning av odelade kommuner,
enär en splittring av de nuvarande kommunerna skulle försvåra,
stundom helt omöjliggöra en kontinuerlig jämförelse med äldre års redovisning.

\ ad kommittén anfört beträffande den hänsyn, som den finner böra tasas
tdl den naturliga samhörigheten, beröres i ett flertal yttranden,
som i stort sett understryka vad kommittén härutinnan uttalat.

Länsstyrelsen i Stockholms län anför.

Även om avvägningen av folkmängden, skattekraften och arealen är av
mer eller mindre grundläggande betydelse för erhållande av en tillfredsställande
kommunindelning, förutsättes dock härför aktgivande även på andra
synpunkter. Ett schablonmässigt förfarande, baserat enbart på berörda tre
faktorer, skulle säkerligen framkalla starkt och i många fall berättigat missnöje.
Av synnerlig vikt är, såsom kommittén också framhållit, att med uppmärksammande
av såväl de nutida förhållandena som den sannolika fram -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

tida utvecklingen se till att de kommuner, som naturligt höra samman, sammanslås
med varandra och att över huvud taget söka eliminera onödiga
motsättningar vid nyindelningen. Länsstyrelsen är fullt ense med kommittén
att synnerligen stort avseende härvidlag måste fästas å kommunikationsförhållandena
liksom att man i den utsträckning det befinnes möjligt bör
söka anknyta de nya kommunerna till redan existerande indelningsenheter,
i första hand pastorat och polisdistrikt samt i vissa fall även härader. Framför
allt torde pastoratsindelningen förtjäna beaktande i detta hänseende.

Angelägenheten av att hänsyn tages till den mångenstädes starka samhörigheten
inom pastoraten understrykes av kammarkollegiet och skolöverstyrelsen
samt länsstyrelserna i Kronobergs och Älvsborgs län.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund betonar betydelsen av
att den förstorade kommunens omfattning bestämmes med skäligt beaktande
av den lokalkommunala opinionen.

Länsstyrelsen i Hallands län anser, att man vid bestämmandet av de nya
kommunernas omfattning borde utgå ifrån främst med hänsyn till bebyggelse-
och kommunikationsförhållanden uppgjorda preliminära planer för
lämpliga större kommunenheter. Visade sig sedan sålunda konstruerade enheters
folkmängdstal eller skatteunderlag underskrida de härför angivna normerna,
finge man försöka andra alternativ, som bättre överensstämde med
normerna.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de geografiska förhållandena
borde tillmätas skälig betydelse vid bedömandet av frågan om en liten
kommun skall fortbestå. I vissa fall förekomme nämligen en naturlig avgränsning
av en bygd, som gjorde det befogat att bygden bildade en självständig
kommunal enhet, även örn en sådan finge ett lägre invånarantal än
som ur andra synpunkter vore önskvärt.

Beträffande hänsynen till städernas och köpingarnas behov
av utvecklingsmöjligheter ifrågasättes i flera yttranden lämpligheten
av att hela landskommuner sammanläggas med stad. Sålunda anför
statistiska centralbyrån.

Stadssamhällen och ren landsbygd torde ofta ha så olikartade intressen i
många kommunala angelägenheter, att ett sammanförande av sådana områden
till en kommun i regel torde medföra icke obetydliga olägenheter. Dylik
sammanslagning synes därför böra förekomma endast örn alldeles särskilt
starka skäl därtill äro för handen. ;

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför liknande synpunkter och tillägger.

Ha, som ofta är fallet, förorter till en stad eller köping bildats inom angränsande
landskommun, vöre det en avgjord fördel örn dessa i .samband
med ny kommunindelning kunde avskiljas och tilläggas staden eller köpingen
samtidigt som återstående delen av landskommunen förenades med annan
sådan till en lämplig, mera homogen enhet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Svenska stadsförbundet anser, att kommittén ej tillräckligt beaktat betydelsen
i kommunindelningsavseende av den motsättning, som råder mellan
tätorterna och den rena landsbygden. Förbundet anför.

Bl. a. har kommittén i nämnda sammanhang särskilt understrukit, att
landskommuner — tydligen även sådana med typisk landsbvgdskaraktär —
som äro belägna intill en tätort, numera ofta kunna ha större naturlig samhörighet
med denna än med angränsande landsbygd och att fördenskull
sammanslagning av sådan kommun med tätorten bör ske. Det synes framgå,
att kommittén anser denna samhörighetsfråga väsentligen böra bedömas efter
kommunikationsförhållandena samt de ekonomiska och kulturella förbindelsernas
inriktning. Styrelsen vill visst icke frånkänna en på sådana faktorer
grundad samhörighet stor betydelse i allmänhet ur indelningssynpunkt.
Men när det gäller förhållandet mellan en tätort och omgivande landsbygd,
måste man samtidigt räkna med en viss motsättning just på grund av olikheten
i den allmänna strukturen, och denna olikhet medför olägenheter, särskilt
örn med tätorten förenas stora glestbefolkade landsbygdsområden.

Förbundet anser, att stor försiktighet borde iakttagas i fråga örn sammanförandet
av ren landsbygd med tätorterna, när sådant icke påkallades med
hänsyn till tätortens sannolika utveckling. Det vore viktigt, att vid revisionen
nybildade kommuner intill städer och köpingar gjordes så stora och bärkraftiga
att de kunde tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som
det sannolika inkorporeringsbehovet framdeles kunde beräknas medföra. Det
kunde emellertid ej gärna vara möjligt alt redan nu förutse utvecklingen.
Även nya stads- eller köpingsbildningar kunde bli aktuella. Om återstående
landsbygdsdelar i sådana fall ej vore tillräckligt bärkraftiga för att utgöra
egna kommuner, borde de sammanläggas med angränsande landskommuner
och icke såsom nu vöre vanligt tilläggas staden eller köpingen.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund säger sig hysa betänkligheter
mot de under de senare åren allt oftare förekommande sammanslagningarna
av städer med stora glestbefolkade landsbygdskommuner. Sådana
kommunbildningar vore varken ur landskommunal eller stadskommunal
synpunkt önskvärda. Förbundet anför bl. a.

Till försvar för dessa »jättestäder» har visserligen plägat anföras, att dylika
stadsbildningar icke äro okända utomlands och att man icke vid sitt ståndpunktstagande
till dem bör förleda sig av någon slags traditionell begreppsbildning
rörande städers utseende. Såvitt styrelsen förstår kunna dylika resonemang
dock icke fördölja, att man här har att göra med nödlösningar,
vilka framtvungits på grund av att å ena sidan gängse kommunformer icke
varit tillräckligt smidiga och å den andra tanken på sammanslagning med
andra landskommuner rönt motstånd, som ej med nuvarande indelningslag
kunnat övervinnas. Stadsformen är nämligen enligt styrelsens mening en
alltför hög kommunbildningsform för att passa för administrerandet av rena
landsbygdsområden. Enligt styrelsens åsikt råder intet tvivel därom, att en
kommunal förvaltning av dylika områden enligt de för landsbygden gällande
bestämmelserna ur synpunkten av det rationella vida vore att föredraga.

Kungl. Majas proposition nr 236.

Till vad styrelsen här anfört vill styrelsen blott foga, att, såvitt styrelsen
förstår, ifrågavarande praxis torde sakna stöd i motivet till indelningslagen
samt att riksdagens mening i frågan icke synes ha inhämtats. Kommitténs
uttalanden i frågan äro delvis motsägande. Det skulle enligt styrelsens mening
vara synnerligen olyckligt, örn de tendenser, som yppat sig på detta område,
komme till förnyat uttryck vid den praktiska tillämpningen av indelningsreformen.
Nämnda reform bör tvärtom verkställas så, att dylika kommunbildningar
för framtiden i möjligaste mån onödiggöras.

I vissa yttranden framhålles önskvärdheten av att inkorporeringar
och andra gränsregleringar, som kunna vara av betydelse för
en rationell kommunindelning, verkställas samtidigt med nvindelningen.

Svenska stadsförbundet anför.

Vad särskilt angår förslaget att indelningsrevisionen skall ske uteslutande
genom sammanläggning av hela kommuner, delar styrelsen visserligen kommitténs
mening att en samtidig behandling av då aktuella eller därvid uppkommande
frågor om partiella inkorporeringar från landskommuner med
städer eller köpingar skulle kunna otillbörligt fördröja revisionen. Men å
andra sidan är det icke tilltalande att man i sådana fall skulle genom revisionen
kunna skapa en ny kommun, vars därvid bestämda område redan då
måste antagas med det allra snaraste bli beskuret genom förestående beslut
i inkorporeringsärende. De olägenheter, som själva genomförandet av en
indelningsändring alltid måste innebära både för därav berörda kommunala
förvaltningar och för invånarna inom det område, som ändringen avser, torde
komma att tillspetsas, örn ett och samma område på angivet sätt drabbas av
två indelningsändringar i tät följd. Det synes därför böra övervägas, om man
icke bör hålla den möjligheten öppen att åtminstone i mycket utpräglade fall
kunna samtidigt med den allmänna indelningsrevisionen besluta örn partiella
inkorporeringar. Det är ej otänkbart att det i dylikt fall kunde vara för alla
berörda parter mest tillfredsställande, att den definitiva indelningen då bestämdes,
även örn det för att icke fördröja revisionen skulle vara nödvändigt
att därvid uppskjuta avgörandet örn den ekonomiska uppgörelsen i inkorporeringsärendet.

Liknande synpunkter framföras av länsstyrelsen i Älvsborgs län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför.

Vid en blivande revision av kommunindelningen kan det vara rationellt
att genom gränsregleringar överflytta delar av en kommun till en annan,
dels för alt vinna en ur geografisk synpunkt lämpligare arrondering, dels
för att utjämna olikheter i befolkningsantalet. Länsstyrelsen håller för troligt,
ali några av de småkommuner, som finnas inom länet, skulle kunna
förstärkas genom tillägg av områden från angränsande kommuner och på
det sältet bringas upp till en storlek, som möjliggör deras fortsatta existens
som själ vständiga enheter. Till vinnande av detta syfte borde proceduren
vid överflyttning av områden kommunerna emellan förenklas och göras
mindre tidsödande. Länsstyrelsen kan därför icke dela kommunindelningskommitténs
mening ali önskemål örn gränsregleringar i rationaliseringssyfte
mellan kommunerna böra lämnas å sido vid indelningsreformens genomförande
för att senare upptagas och tillgodoses i vanlig ordning. Ekonomiska

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

mellanhavanden, som icke kunna klaras upp på tillräckligt kort tid, torde
utan olägenhet kunna lösas efteråt och utan att hindra ett principavgörande
i själva saken.

Länsstyrelsen i Kalmar län uttalar.

Under den förberedande handläggning, som hittills ägnats hithörande
spörsmål, har här i länet observerats några fall, där kommundelning eller
andra förskjutningar i nuvarande kommungränser äro önskvärda och ha
betydelse jämväl för bedömande av frågan örn lämpliga sammanslagningar.
Det synes i vissa fall nödvändigt, att dessa frågor behandlas i ett sammanhang.
Länsstyrelsen ämnar därför redan nu till behandling upptaga dessa
fall i syfte att förslag om erforderliga jämkningar i kommungränserna skall
kunna framläggas i samband med blivande förslag om sammanslagning.

Föredraganden.

Det är uppenbarligen omöjligt att finna en för alla fall och ur alla synpunkter
tillfredsställande norm för kommunernas storlek. De nuvarande
kommunbildningarna ha vuxit fram ur växlande geografiska förutsättningar
och historiskt givna betingelser, som icke böra utan vidare lämnas
åsido vid en nyindelning. En schablonmässig lösning av storleksfrågan vid
nyindelningen kan fördenskull icke ifrågakomma. Detta utesluter emellertid
icke att vissa riktlinjer beträffande storleken böra vara vägledande vid reformens
genomförande.

Kommittén har framhållit, att frågan örn de nya kommunernas storlek
främst borde bedömas med beaktande av angelägenheten att skapa lämpliga
förvaltningsenheter för den kommunala verksamheten. Förvaltningsenheterna
skulle emellertid också vara självstyrelseenheter. En ekonomiskt
alltför svag kommun vöre icke lämplig såsom självstyrelseenhet, även om
den i betraktande av folkmängden och arbetsuppgifternas omfattning m. m.
kunde erbjuda underlag för en rationell förvaltningsorganisation. Vid kommunindelningens
bestämmande borde hänsyn dessutom tagas till den framtida
utvecklingen. Reformen borde utformas så, att den icke inom avsevärd
tid behövde upprepas.

För en rationell förvaltningsorganisation fordrades enligt kommitténs mening
en folkmängd av viss storleksordning. Kommittén har företagit vissa
undersökningar för utrönande av det med hänsyn till vissa viktigare kommunala
uppgifter lämpliga invånarantalet. Sålunda fordrades med hänsyn
till skolväsendets förhållanden, att minimifolkmängden icke sattes lägre än
2 000 2 500 invånare. För att möjliggöra en rationell uppdelning av under visningen

i 7 och 8 klasserna på teoretiska och praktiska linjer borde man
dock räkna med en folkmängd av 3 000—3 500 personer i skoldistriktet.
\ad fattigvård, barnavård och nykterhetsvård beträffar har kommittén funnit,
att en kommunstorlek på 2 000—2 500 invånare skulle giva förutsätt -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

»ingar för en tidsenlig utveckling. För pensionsnämndernas uppgifter angiver
kommittén minimifolkmängden till 2 000—3 000 personer; för hälsovården
och byggnadsväsendet angives motsvarande befolkningstal till 2 000 invånare.
De sålunda angivna talen vore att anse såsom minima. Kommittén
har i olika sammanhang rekommenderat väsentligt större kommuner, där
förutsättningar härför vöre förhanden.

Efter att hava vägt de krav, som kommittén funnit de olika förvaltningsuppgifterna
ställa, mot de nackdelar ur andra synpunkter, som ett tillmötesgående
av kraven skulle medföra, förordar kommittén att vid sammanslagning
av mindre kommuner en kommunstorlek av 2 000—3 500 personer
eftersträvas. Den finner dessa storleksgränser böra avse områden med normalt
tillväxande eller i stort sett oförändrad folkmängd. Beträffande områden
med tendens till fallande folkmängd förordar kommittén, att de angivna
folkmängdstalen ökas med det tal, som motsvarar den sannolika folkminskningen
under de närmaste trettio åren. Om folkmängden visar en stigande
tendens, som överskrider medeltalet för svensk landsbygd, böra enligt kommittén
motsvarande avvikelser nedåt kunna ske. Även i övrigt borde vissa
avvikelser kunna tillåtas. Någon anledning att förhindra bildandet av kommuner
med större folkmängd än den angivna ansåge kommittén icke föreligga.
Beträffande avvikelserna nedåt anföres, att den angivna minimifolkmängden
borde få underskridas endast i sådana undantagsfall, då ytterligare
sammanslagning med hänsyn till kommunernas ur kommunikationssynpunkt
isolerade läge i förhållande till angränsande kommuner måste anses
olämplig. Det angivna minimum finge icke fattas såsom en riktpunkt vid
nyindelningen. Dess innebörd borde i första hand uppfattas så, att en redan
befintlig kommun med 2 000 invånare och nöjaktig skattekraft finge lämnas
utanför nyindelningen, örn icke mindre grannkommuner måste tilläggas den
samma för att man skulle kunna få till stånd en rationell indelning av angränsande
område. Samma synpunkt borde gälla för pastorat med 2 000
invånare. Ytterligare sammanslagning utöver pastoratet borde ej ske mot
befolkningens bestridande, därest detta icke vore erforderligt med hänsyn till
angränsande kommuner. I andra fall syntes anledning att stanna vid minimum
mera sällan föreligga.

Beträffande skatteunderlaget framhåller kommittén, att man endast i undantagsfall
borde bilda kommuner med ett lägre antal skattekronor än sammanlagt
8 000—10 000. Vid sammanslagning av kommuner med i medeltal
5 skattekronor per invånare behövdes alltså en sammanlagd folkmängd av
2 000 personer för att uppnå sådant skatteunderlag. Då antalet skattekronor
per invånare i rikets landskommuner under åren 1935—1940 uppgått
till i medeltal 4,38, syntes ett skatteunderlag av 8 000—10 000 kronor i regel
uppnås vid den av kommittén rekommenderade normalfolkmängden.

Vid områdesregleringen böra enligt kommitténs mening även vissa andra
synpunkter uppmärksammas. Kommittén erinrar härutinnan om den natur -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

liga med grannskapet sammanhängande samhörigheten, örn betydelsen av
att anknyta till bestående indelningsenheter och gränser samt örn den hänsyn,
som bör tagas till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter.

I vissa av remissyttrandena ha jämkningar eller uppmjukningar föreslagits
beträffande de av kommittén angivna grunderna för bestämmandet av
kommunernas storlek och gränser. Så har i en del yttranden förordats, att
normalstorleken i fråga örn invånarantalet skulle sättas väsentligt högre än
enligt betänkandet. Även minimigränsen har av en del myndigheter ansetts
väl låg. Å andra sidan lia krav framställts, att minimisiffran skulle sänkas.
Ävenså har understrukits, att vid kommunindelningen hänsyn borde tagas till
omständigheterna i varje särskilt fall.

Såsom jag redan framhållit, anser jag en schablonmässig lösning av frågan
om kommunernas storlek utesluten. Det bör visserligen fasthållas, att den
föreslagna reformens huvudsyfte är att åstadkomma lämpliga förvaltningsocli
självstyrelseenheter och att kommunerna på grund därav måste fylla
vissa fordringar i fråga örn folkmängd och skatteunderlag. Hänsyn måste
emellertid tagas även till ett flertal andra faktorer, t. ex. geografiska betingelser,
bebyggelse- och kommunikationsförhållanden, existerande indelningar,
de ekonomiska och kulturella förbindelsernas inriktning, vissa traditioner
o. s. v. Det kan därför icke komma i fråga, att kommunindelningen
skulle bindas vid vissa fixerade tal för folkmängd och skatteunderlag. Vad
som kan och bör ske är, att en viss normalstorlek för kommunerna fastställes,
vilken bör eftersträvas, och att ett visst minimum för storleken angives, vilket
icke utom i särskilda undantagsfall bör få underskridas.

Med avseende å kommunernas normalstorlek i fråga om invånarantal
kunde det — icke minst med hänsyn till det av socialvårdskommittén framförda
önskemålet örn särskilda specialutbildade tjänstemän för socialvården
— tagas under övervägande, huruvida icke normalkommunen borde hysa
ett invånarantal på omkring 5 000. Emellertid torde det icke vara lämpligt
att genomföra en så radikal indelningsändring. Man synes nämligen icke
böra genom reformen direkt framtvinga ett behov av kommunala tjänstemän.
Vid utbyggandet av de nybildade kommunernas organisation torde
man i stället i första hand böra bygga på den erfarenhet från det kommunala
arbetet, som redan finnes bland förtroendemännen. Detta låter sig lättare
göras inom en medelstor än inom en större kommun. Vid avvägningen
av det lämpliga invånarantalet bör vidare beaktas, att olika geografiska
och andra förhållanden göra den kommunala förvaltningen mer
eller mindre krävande i olika kommuner. Förekomsten av tätorter spelar
därvid en betydande roll. I allmänhet torde man kunna säga, att såväl socialvården
som den kommunala verksamheten i övrigt äro mera krävande
inom kommuner med tätorter och orter med industrialiserad befolkning än
inom kommuner med ren jordbruksbefolkning.

Kinell. Maj:ts proposition ar 236.

Med hänsyn till det nu anförda anser jag, att inom områden, där de lokala
förutsättningarna för större kommuner äro mindre gynnsamma, särskilt inom
rena jordbruksområden, en kommunstorlek å omkring 3 000 invånare bör
eftersträvas, därvid man dock — med hänsyn bland annat till angelägenheten
att möjliggöra en tidsenlig utveckling av skolväsendet — hellre bör
stanna för ett alternativ med något högre folkmängdstal än ett med lägre.
Där de lokala förutsättningarna för större kommunbildningar äro mera
gynnsamma, särskilt inom områden med tätorter eller industrialiserad befolkning,
bör det i överensstämmelse med kommitténs flerstädes uttalade
rekommendationer övervägas att skapa kommuner med högre folkmängd.
Den lokala opinionens önskemål synes dock i sådana fall böra tillmätas stor
betydelse.

Vad minimistorleken angår har i vissa remissyttranden uttalats, att en
minimigräns av 2 000 invånare finge anses väl låg. Jag vill i anledning härav
erinra, att — såsom av den förut lämnade redogörelsen för kommitténs förslag
framgår — detta minimum enligt kommitténs mening icke vore att anse
såsom riktpunkt vid avvägningen av de olika kommunernas storlek utan
närmast vore avsett för vissa i redogörelsen omnämnda specialfall. Med den
av mig intagna ståndpunkten i fråga om kommunernas normalstorlek är det
tydligt, att en minimigräns icke kan få annan principiell betydelse än den av
kommittén angivna. Var minimigränsen bör dragas, kan givetvis i allt fall
bliva föremål för diskussion. För egen del anser jag, att man icke bör fastställa
högre gräns än kommittén föreslagit. Vid en nyindelning måste nämligen,
såsom jag förut påpekat, hänsyn tagas till ett flertal olika faktorer,
såsom geografiska betingelser m. m. Beaktandet av sådana faktorer skulle,
om minimigränsen höjdes, med säkerhet nödvändiggöra ett stort antal undantag
från minimiregeln. En dylik tillämpning vore i olika hänseenden
icke lycklig. Ä andra sidan synes en lägre minimisiffra icke tillrådlig. Härvid
göra sig särskilt de förvaltningstekniska synpunkterna gällande. Den fortgående
befolkningsminskningen på landsbygden är ett ytterligare skäl att
icke fastställa en för låg minimisiffra. Bestämmes gränsen till 2 000 invånare,
bör den kunna så gott som undantagslöst upprätthållas. I likhet med kommittén
anser jag, att med denna gränsdragning ett underskridande i regel
bör medgivas endast beträffande ökommuner samt kommuner med jämförliga
kommunikationssvårigheter.

1 de fall, då lokala önskemål örn sammanslagning i väsentligt större enheter
än normalramen angiver framföras, torde ur allmän synpunkt i regel
icke finnas anledning att tillbakavisa dessa önskemål.

Mot kommitténs förslag i fråga om det skatteunderlag, som bör eftersträvas
vid nyindelningen, har jag intet att erinra. De av kommittén angivna
skattekrontalen, 8 000—10 000 skattekronor, böra anses såsom minimum
för normalfallen och icke betraktas såsom en riktpunkt. I regel torde också

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

ett väsentligt starkare skatteunderlag kunna uppnås vid tillämpningen av
förut angivna riktlinjer för de nya kommunernas storlek.

I likhet med kommittén finner jag det vara av stor vikt, att den naturliga
samhörigheten mellan kommunerna vinner beaktande vid sammanslagningen.
Det bör sålunda vara angeläget bland annat att tillse, att den nya
kommunen såvitt möjligt utgör en samlad enhet av icke alltför oregelbunden
form med tillfredsställande kommunikationsmöjligheter mellan kommunens
olika delar.

Jag är ense med kommittén om alt man vid nyindelningen bör taga den
hänsyn till pastoratsindelningen, som är möjlig utan eftergivande av väsentliga
med kommunindelningsreformen avsedda syften. Det får därför anses
uteslutet, att man enbart av pietetsskäl skulle godtaga pastoraten som indelningsgrund.

Frågan i vilken mån vid nyindelningen hänsyn i övrigt bör tagas till gällande
ecklesiastika ävensom till administrativa och judiciella indelningar
bör bedömas efter praktiska synpunkter. Uppkomma avsevärt större fördelar
än olägenheter för kommunindelningen, örn gränserna i fortsättningen
skära varandra eller om den skurna gränsen jämkas efter den nya kommunindelningen,
bör icke hänsynen till andra indelningar hindra att de nya
kommunerna få den lämpligaste omfattningen. Dock torde icke stifts- och
länsgränser böra överskridas utan starka skäl.

Mot kommitténs uttalande, att man vid en nyindelning av landskommunerna
icke torde kunna undgå att taga hänsyn till städernas och köpingarnas
behov av utvecklingsmöjligheter, har jag intet i princip att invända. Jag vill
därför förorda, att vid översynen av kommunindelningen jämväl en inventering
sker av de inkorporeringsbehov, som äro eller inom närmaste framtiden
kunna väntas bli aktuella. Vid nyindelningen bör hänsyn tagas till
dessa behov.

Vad beträffar svenska stadsförbundets samt länsstyrelsernas i Älvsborgs,
Kopparbergs och Kalmar län önskemål, att vissa inkorporerings- och gränsregleringsfrågor
skulle slutgiltigt lösas i samband med nyindelningen, synes
kommitténs formulering, att dylika frågor i regel böra lämnas åsido, icke
utesluta möjligheten av samtidig behandling, då sådan fråga undantagsvis
äger sådant samband med nyindelningen, att de nya kommunernas lämpliga
omfattning icke kan bestämmas, innan inkorporerings- eller gränsregleringsfrågan
avgjorts. Jag vill emellertid understryka, att indelningsreformens
genomförande i stort icke får försenas genom utredningar i mera
komplicerade ärenden. Kunna i visst fall erforderliga utredningar icke medhinnas
och fördenskull förslag till nyindelning av en viss grupp av kommuner
icke avgivas inom utsatt tid samtidigt med förslag för länet i övrigt,
bör den berörda kommungruppen tills vidare lämnas utanför och indelningsärendena
i övrigt överlämnas för avgörande.

Kungl. Majus proposition nr ''236.

<)5

Jag vill slutligen beträffande inkorporeringsfrågorna uttala, att jag delar
de betänkligheter, som i vissa yttranden framförts beträffande lämpligheten
av alt hela landskommuner läggas lill angränsande städer och köpingar.
Dylika sammanslagningar torde böra genomföras endast örn alldeles särskilt
starka skäl därtill äro för handen.

Då vid en kommunal indelning val mellan olika alternativ inom ramen
för de givna riktlinjerna kan komma i fråga, bör största möjliga hänsyn
tagas till befolkningens egna önskemål. Jag vill i detta sammanhang framhålla
betydelsen av att allmänheten genom en allsidig upplysning erhåller
nödig orientering för indelningsfrågornas bedömande.

2. Lagen om ny indelning av riket i borgerliga kommuner in. m.
Kommittén.

Enligt 2 § lagen den 13 juni 1919 örn ordning och villkor för ändring i
kommunal och ecklesiastik indelning förordnar Konungen om ändring i
rikets kommunala indelning. Därvid må kommuns område ökas eller minskas,
kommun upplösas, så ock ny kommun bildas.

I lagens 3 § stadgas.

Kunna genom ändring i kommunal indelning vinnas fördelar för den
kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor
eller finnes ändringen främja den ekonomiska utvecklingen inom orten
eller eljest medföra gagn, må örn sådan ändring förordnas.

Motsätter sig kommun, som av ifrågasatt ändring i kommunal indelning
beröres, sådan ändring eller villkor, som med densamma förbindes,
och skulle ändringen eller villkoret finnas medföra avsevärd olägenhet för
kommunen, må därom förordnas endast då ändringen finnes vax-a av betydande
allmänt behov påkallad, såsom

då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder
eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende
av kommunala behov,

eller viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att
avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma,

eller samhällets behov av utrymme för bostäder, industri eller annat
dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses,

eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen
inom orten,

samt ändring i kommunal indelning prövas nödig för att undanröja eller
avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande.

Efter att lia lämnat en redogörelse för innehållet i de nu angivna sladgandena
har kommittén till närmare dryftande upptagit frågan, huruvida
Kungl. Majit äger befogenhet ali förordna om en allmän revision av den
kommunala indelningen, och anför härom följande.

Såsom framgår av de anförda lagrummen har Kungl. Majit en mycket
vidsträckt befogenhet att ändra den kommunala indelningen. Hänsyn skall

Bihang till riksdagens protokoll 1946. 1 sami Nr 2.16 5

Kungl. Muj:ts proposition nr 236.

visserligen lagas till de berörda kommunernas intressen niell dä ändring
finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, må därom förordnas,
även örn ändringen finnes medföra avsevärd olägenhet för kommun och
kommunen på grund därav motsätter sig densamma. Om Kungl. Maj:! med
hänsyn lill de alltmer kännbara olägenheterna av den nuvarande splittrade
kommunindelningen skulle finna sammanslagningar av småkommuner påkallade
av betydande allmänt behov, synes något formellt hinder knappast
kunna anses föreligga för Kungl. Maj:t att förordna om sammanslagning.
Det gäller emellertid en reform av så betydande omfattning och med så
vittgående och i den hävdvunna samhällsorganisationen ingripande konsekvenser,
att enbart regeringens uppfattning om dess nödvändighet icke
bör vara avgörande. Att överlämna en så vidsträckt befogenhet åt Kungl.
Maj:t torde icke heller hava varit lagstiftarnas mening. Lagen torde syfta
uteslutande på lokalt begränsade indelningsändringar. Någon allmän revision
av den bestående indelningen torde icke hava avsetts av 1919 års lagstiftare.

Med hänsyn till vad .sålunda anförts har kommittén kommit till den uppfattningen,
att oavsett örn 1919 års lag formellt gåve Kungl. Majit befogenhet
att genomföra en allmän revision av den kommunala indelningen eller
icke, en så genomgripande förändring icke borde vidtagas utan att riksdagen
i ett principbeslut uttalat sig för densamma och godkänt de huvudsakliga
riktlinjerna för ändelningsändringen. Kommittén funne riksdagens
medverkan erforderlig även med hänsyn tili vissa av kommittén framlagda
förslag angående kostnaderna för förfarandet samt om statsbidrag för skatteutjämning
inom de nybildade kommunerna under en viss övergångstid.

Kommittén föreslår, att Kungl. Majlis befogenhet att förordna örn en allmän
revision av kommunindelningen fastslås i en av Kungl. Majit och riksdagen
stiftad lag, och anför härom följande.

Att inrymma dessa bestämmelser i indelningslagen måste ur flera synpunkter
anses olämpligt. Åtgärden har engångskaraktär. Den bör i varje
fall icke kunna upprepas utan riksdagens hörande. Indelningslagens bestämmelser
synas visserligen i de flesta avseenden bli direkt tillämpliga
men vissa särbestämmelser, åsyftande bland annat ett mera summariskt
förfarande, torde dock vara behövliga. Erforderliga särbestämmelser skulle
spränga den gällande indelningslagens ram och föranleda omarbetningar,
som äro onödiga om bestämmelserna intagas i en särskild lag.

Ett av kommittén utarbetat förslag till sådan särskild lag torde få fogas
som bilaga till detta protokoll.

Rörande tillvägagångssättet vid reformens genomförande föreslår kommittén,
att Kungl. Majit uppdrager åt länsstyrelserna att efter erforderliga
undersökningar och utredningar upprätta preliminära förslag till nyindelning
inom respektive län i enlighet med de av riksdagen godkända närmare
riktlinjerna, att inhämta kommunernas yttranden över förslagen samt
att inom viss utsatt tid översända de i anledning av yttrandena eventuellt
överarbetade förslagen till kammarkollegiet. Kammarkollegiet borde efter
den ytterligare utredning, som eventuellt kunde visa sig erforderlig, över -

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

lämna förslagen med eget utlåtande till Kungl. Majit, som skulle hava att
besluta i de särskilda indelningsärendena.

Kommittén anser, att nyindelningen borde genomföras i ett sammanhang
i hela riket, så att indelningsändringarna kunde såvitt möjligt träda i kraft
samtidigt i samtliga kommuner. Kungl. Majit ansåges böra meddela erforderliga
närmare föreskrifter rörande förfarandet och därvid även bestämma
den tid, inom vilken indelningsreformen skulle vara genomförd.
Kommittén betonar, att tiden för förslagens upprättande icke borde tillmätas
för knapp.

Kommittén framhåller emellertid tillika angelägenheten av att indelningsändringen
genomföres så snart ske kan. För att utredningsarbetet skulle
kunna bedrivas utan onödig iidsutdräkt och i stort sett oberoende av det
löpande länsstyrelsearbetet finge länsstyrelserna beredas nödig förstärkning i
arbetskraften. Även kammarkollegiets personalstat borde tillfälligt förstärkas.
Kommittén förutsatte jämväl, att tillfällig personalförstärkning kunde
bli erforderlig även inom socialdepartementet för indelningsärendenas
snabba behandling i departementet.

För att handläggningen inom de olika länsstyrelserna skulle kunna
ske efter i möjligaste mån enhetliga linjer syntes det kommittén, att
länsstyrelsernas vederbörande befattningshavare genom socialdepartementets
försorg borde på lämpligt sätt, t. ex. vid en centralt anordnad konferens,
beredas tillfälle till närmare orientering i fråga örn hithörande arbetsuppgifter
och arbetsmetoder. För utredningsdetaljer, som krävde speciell
sakkunskap, borde länsstyrelserna på begäran erhålla biträde av kammarkollegiet,
som för sådant ändamål borde kunna förordna särskilda utredningsmän
att tillhandagå länsstyrelserna.

Kommittén uttalar, att utredningsarbetet i länsstyrelserna såvitt möjligt
borde bedrivas under personlig kontakt näfed de kommunala förtroendemännen
inom de olika orterna. Särskilda sammanträden inför länsstyrelserna
med representanter för kommunerna och de särskilda kommunala
organen borde dessutom hållas i de olika orterna, innan länsstyrelsen uppgjorde
det förslag till nyindelning, varöver kommunernas beslutande organ
borde höras genom handlingarnas remittering. Beträffande dessa angelägenheter
anför kommittén.

Vid sammanträdena inför länsstyrelsen böra diskuteras förslag, som under
utredningsarbetet blivit från kommunalt håll framlagda eller inom länsstyrelsen
preliminärt uppgjorda. Till dessa sammanträden böra även kallas
representanter för församlingarna och pastoraten ävensom vederbörande
landsfiskaler. Myndigheter, vilka hava tillsyn över olika grenar av den
kommunala förvaltningen (t. ex. folkskoleinspektörerna) eller vilkas yttrande
av annan anledning bör inhämtas i ärendet (t. ex. häradsskrivama),
böra även beredas tillfälle komma tillstädes.

Där länsstyrelse finner anledning bereda hela ortsbefolkningen och icke
endast kommunala representanter tillfälle deltaga i sammanträdena, hör
hinder däremot icke anses föreligga.

Kungl. \luj:ts proposition nr 236.

r>8

Kommittén understryker, att kommunerna borde erhålla erforderlig information
i indelningsfrågan samt tillräcklig betänketid, innan de hade att
taga definitiv ställning till tänkbara alternativförslag. Kommittén anför i
detta sammanhang.

Under utredningsarbetet böra kommunernas representanter erhålla orientering
örn riktlinjerna för indelningsändringen samt tillfälle att framföra
sina synpunkter dels genom personlig kontakt med den eller de befattningshavare,
som närmast lia hand örn utredningsarbetet och dels vid förut angivna
sammanträden inför länsstyrelsen. Sedan länsstyrelserna upprättat
förslag till ny indelning, böra kommunernas beslutande organ beredas tillfälle
att inom exempelvis tre månader avgiva yttrande över förslaget med
tillhörande handlingar i vad desamma röra respektive kommuner. Skulle
kommunernas yttrande ge anledning till att länsstyrelsens förslag i något
väsentligt avseende revideras, böra vederbörande kommuner ånyo beredas
tillfälle yttra sig över det reviderade förslaget.

Ur förtroendesynpunkt anser kommittén del vara synnerligen värdefullt,
att representanter för de kommunala intressena erhålla tillfälle att deltaga
i ärendenas behandling i kammarkollegiet, och föreslår, att två av
Kungl. Majit utsedda personer med praktisk erfarenhet från kommunalt
arbete ingå i den av kommittén ifrågasatta förstärkningen av kammarkollegiet.

Vid behandling av frågan örn indelningsändringarnas ikraftträdande
framhåller kommittén särskilt vikten av att tillräcklig tid beredes de nybildade
kommunerna att organisera sig. Kommittén anför i detta sammanhang
följande.

I 12—21 §§ i 1919 års indelningslag finnas bestämmelser om indelningsändrings
ikraftträdande och åtgärder i avseende därå. Dessa bestämmelser
torde i stort sett oförändrade kunna tillämpas även vid nyindelningen.

Enligt 12 § skall ändring i kommunal indelning träda i kraft vid det kalenderårs
början, som Konungen bestämmer, icke tidigare än fyra eller, där
kommun genom ändringen delas, nio månader efter det förordnande om ändringen
meddelats. Vid nyindelningen synes det angeläget, att Kungl. Maj:t
alltid lämnar längre tidsfrist än fyra månader för att ge de nya kommunerna
tillräcklig tid att organisera sig.

Sedan förordnande meddelats örn ändring i kommunal indelning, skall
enligt 13 § under tiden innan ändringen träder i kraft den kommunala beslutanderätten
utövas enligt den nya indelningen, dock att i fråga örn angelägenhet,
som avser kommun enligt den äldre indelningen, sistnämnda indelning
skall följas, intill dess den nya indelningen trätt i kraft. En dubbel
kommunorganisation uppkommer alltså under mellantiden.

I 18 § finnas bestämmelser rörande förvaltningsorganisationens uppbyggande
i nybildade kommuner. I nybildad kommun må under året innan
indelningsändringen träder i kraft fullmäktige och kommunala befattningshavare
utses oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för dylika
val. I fråga örn beräknandet av deras tjänstgöringstid skall så anses, som
om denna börjat först med ingången av nästföljande året. Mandattiden utgår
med den löpande allmänna valperiodens slut. Fullmäktige skola omedelbart
efter valet övertaga handhavandet av de dem tillkommande upp -

Kunni. Muj:ts proposition nr ''2110.

gifterna. Jämväl kommunala befattningshavare, som utses före den nya
kommunindelningens ikraftträdande, skola genast träda i utövning av sina
befattningar med befogenhet att vidtaga sådana åtgärder, som erfordras i
anledning av indelningsändringen.

Kostnaderna för behövliga utredningar finner kommittén böra stanna å
statsverket, i den mån de icke avse sådan utredning, som kommunerna enligt
27 § indelningslagen äro skyldiga att tillhandahålla.

Yttranden.

Angående de lagliga förutsättningarna för indelningsreformens
genomförande anför kammarkollegiet.

Kollegiet biträder kommitténs mening, att indelningslagen ger Kungl.
Majit möjlighet att genomföra en ny allmän kommunindelning, när ett allvarligt
behov härav framträder. Då det vid lagens tillkomst dock icke var
förutsett, att de befogenheter, lagen inrymmer åt Kungl. Majit, skulle kunna
få så vidsträckt tillämpning, som nu avses, torde riksdagens mening örn reformens
lämplighet och omfattning böra inhämtas.

Kommittén anser, att genomförandet av indelningsändringen bör grundas
på en särskild av Kungl. Majit och riksdagen stiftad lag, en s. k. förvaltningslag,
i förslaget benämnd lag örn översyn av rikets kommunala indelning
m. m. Då Kungl. Majit enligt indelningslagen redan äger att verkställa
för reformens genomförande erforderliga ändringar i den kommunala
indelningen, torde ett fastställande i lagform av att enighet föreligger
mellan statsmakterna örn att indelningsändringarna böra företagas icke vara
behövligt.

Beträffande det av kommittén framlagda lagförslaget anför kammarkollegiet.

Enligt indelningslagen äger Kungl. Majit förordna örn ändring i rikets
indelning bland annat genom upplösning eller nybildning av kommun. Örn
indelningsändringen medför avsevärd olägenhet för den berörda kommunen,
kan den dock icke åvägabringas mot de berörda kommunernas bestridande
med mindre den finnes vara påkallad av ett betydande allmänt behov.
Exempel på vad som därmed förstås lämnas i 3 § andra stycket av indelningslagen.
Enligt kollegiets mening innebär en kommuns upplösning alltid
avsevärd olägenhet. I andra punkten av § 1 i lagförslaget föreslår kommittén,
att örn på grund av den företagna översynen sammanläggning av kommuner
finnes påkallad, della må ske utan hinder av vad som sladgas i
3 § andra stycket indelningslagen. Lämpligheten och behovet av en så
långt gående inskränkning i kommunens normala ställning vid en indelningsändring
torde kunna ifrågasättas. Kommittébetänkandet går bland
annat ut på att visa, att behovet av reformen är trängande, örn kommunerna
skola vara i stånd att lösa sina uppgifter. Detta synes också lia
klarlagts. Ett bestridande från en kommuns sida kan därför ej hindra erforderliga
sammanläggningar av kommuner även örn det kommunala bestridandet
bibehålies vid sin verkan enligt indelningslagen. Kommunens vilja blir
därmed emellertid icke betydelselös. För nyindelningen kunna säkerligen olika
alternativ erbjuda sig. Örn de berörda kommunerna föredraga något av dem

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

och motsätta sig de andra, synas önskemålen i görligaste mån böra respekteras.
Detta torde också vara kommitténs åsikt, ehuru den ansett, att en
av bestämmelserna i andra stycket 3 § indelningslagen obunden prövning
skulle ge bättre resultat. Så svårbedömda som de uppkommande frågorna
torde visa sig vara, synes det dock knappast berättigat att avskaffa det
skydd, som indelningslagen lämnar för kommunernas önskemål. Det får
emellertid icke förbises, att en mera obunden prövning torde göra det möjligt
att snabbare komma fram till beslut. Då det gäller avgöranden med
verkningar för all framtid, synes likväl grundligheten i prövningen böra sättas
framför snabbheten. Kollegiet är därför benäget att tillråda, att kommunens
bestridande bibehålies till sina verkningar enligt indelningslagen.

Länsstyrelsen i Värmlands Ian förordar, att i 3 § 2 mom. indelningslagen
bland de s. k. kvalificerade förutsättningarna anges det fall, att kommun
i följd av sin ringa storlek eller läge intill annan kommun icke prövas
vara lämplig som förvaltningsenhet.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför.

Därest riksdagen avses skola uttryckligen godkänna de huvudsakliga riktlinjerna
för indelningsändringen, böra dessa grundlinjer, då här är fråga
örn en synnerligen viktig sak och berör en så grundläggande lagstiftning
som den kommunala, också klart komma till uttryck i själva lagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalar.

Enligt § 2 i förslaget till lag örn översyn av rikets kommunala indelning
m. m. är förutsättning för att länsstyrelse skall upprätta förslag till ny indelning
dels att den nuvarande kommunindelningen icke är tillfredsställande
med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning
och beskaffenhet, dels ock att fördelar anses kunna vinnas genom sammanläggning
av kommuner. Örn däremot kommunindelningen i och för sig
kan anses vara tillfredsställande, men vissa fördelar skulle kunna vinnas
genom sammanläggning av kommuner, lärer enligt ordalydelsen länsstyrelsen
icke böra upprätta förslag till sammanläggning. Lämpligheten av att på
så sätt begränsa den föreslagna allmänna översynen av den kommunala indelningen
kan ifrågasättas. Grunden till översynen lärer vara önskemål att
åstadkomma rationellare kommunal indelning. Därest sammanslagning av
stad med angränsande landskommun skulle kunna medföra vissa fördelar,
men den nuvarande kommunindelningen icke i och för sig kan anses otillfredsställande
ur i lagens första paragraf angivna synpunkter, bör det i lagen
föreslagna förfarandet kunna tillämpas.

Vikten av att tiden för reformens genomförande icke
t i 11 m ä t e s för kort betonas i flera yttranden.

Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller angelägenheten av att en i samhällslivet
så djupt ingripande reform ej genomföres utan att såväl kommunerna
som de myndigheter, som skola handlägga hithörande ärenden,
fått tillräcklig tid för erforderliga undersökningar, utredningar och överväganden.

Länsstyrelsen i Värmlands län förordar, att reformen genomföres i

Kungl. Majus proposition nr 236.

etapper, först i de typiska småkommunlänen och i de län, där provindelningar
ägt rum. Den erfarenhet, som därunder förvärvats, och de utredningsmän,
som därvid anlitats, skulle sedermera kunna utnyttjas vid
genomförandet av reformen i övriga län.

Kammarkollegiet har intet att erinra mot att nyindelningen i viss utsträckning
genomföres successivt. Ämbetsverket anför.

Hinder synes ej böra uppställas mot att ikraftträdandet sker allt efter
som indelningen av de .skilda länen blir färdig. Det kan även tänkas, att
inom en del av ett län kommunernas belägenhet och naturliga samhörighet
är sådan, att kommunerna inom denna länsdel kunna regleras oberoende
av kommunregleringen inom länet i övrigt. Hinder bör då ej heller föreligga
mot att, om så eljest anses lämpligt, låta indelningsändringarna omedelbart
träda i kraft. I dylika fall kan det dock måhända komma alt ur
arbetssynpunkt visa sig fördelaktigt att icke vara bunden vid ett samtidigt
ikraftträdande av samtliga indelningsändringar.

Att dröjsmål med genomförandet kan medföra olägenheter
betonas av socialvårdskommittén, Uppsala läns landstings förvaltningsutskott
och styrelsen för svenska landskommunernas förbund. Förbundsstyrelsen
anför.

Styrelsen vill med skärpa betona angelägenheten av alt reformen så
snabbt som möjligt sättes i verket. Väntetiden kan nämligen, örn den blir
lång, medföra åtskilliga allvarliga olägenheter. Risk förefinnes otvivelaktigt
icke endast för att de kommunala initiativen utebli i de av reformen berörda
kommunerna utan även för att man i dessa kommuner begagnar
tiden till en omotiverad nedpressning av tidigare utdebitering och förbrukning
av förmögenhetstillgångar. På vissa håll synes man även vara i färd
med att överföra kommunala tillgångar i fast och lös egendom såsom kommunskogar,
fonder och aktier på församlingen i hopp örn att därigenom
kunna bevara dessa tillgångar för egna behov.

Behovet av utökning av länsstyrelsernas personal under
den tid utredningsarbetet pågår understrykes av flera länsstyrelser.

Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller, att icke endast vid utredningen
utan även efter Kungl. Maj:ts beslut örn nyindelningens ikraftträdande betydande
arbetsuppgifter komme att åvila länsstyrelserna för verkställigheten.
Va Wist rik Isin delning för val av kommunalfullmäktige måste fastställas
och röstsammanräkningar efter val av fullmäktige äga rum. Då förberedande
åtgärder av länsstyrelserna syntes böra vidtagas redan under
första hälften av år 1946, mäste medel för avlönande av erforderlig extra
personal ställas lill länsstyrelsernas förfogande redan under innevarande
budgetår.

Länsstyrelserna i Södermanlands och Malmöhus län framhålla särskilt
vildén av att länsstyrelserna för sådana utredningsdetaljer, som kräva speciell
sakkunskap, tillhandahållas biträde av kammarkollegiet.

Kuncjl. Majlis proposition nr 236.

I flera yttranden beröres betydelsen av att länsstyrelserna vid undersökningarna
rörande lämpligaste omfattningen av de nya kommunerna hålla
kontakt med de lokala myndigheterna och förvaltningsorganen,
såväl de statliga som de kommunala. Skolöverstyrelsen betonar,
att det vore angeläget att samråd på ett förberedande stadium söktes med
folkskolinspektörerna och de lokala skolmyndigheterna.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund säger sig ha funnit, att
kommunerna enligt de föreslagna riktlinjerna erhålla betryggande garantier
för att deras meningar skulle få göra sig hörda under ärendenas gång.
Beträffande det föreslagna kommunala medinflytandet inom kammarkollegiet
anför styrelsen.

Örn detta medinflytande skall bliva av någon betydelse, räcker det emellertid
icke att låta de kommunala representanterna taga del av det mycket
omfattande material, som i sinom tid samlas i kammarkollegiet. Det är
enligt styrelsens mening nödvändigt att snarast förordna de personer, som
inom kammarkollegiet skola representera de kommunala intressena. Skola
dessa personer kunna göra någon nytta, böra de fortlöpande få följa länsstyrelsernas
arbete i frågan. Styrelsen finner det också angeläget framhålla,
att det vid den nödvändiga utökningen av kammarkollegiets och länsstyrelsernas
personal tillses, att för denna extraordinära uppgift så långt som
möjligt erhålles personer med kommunal erfarenhet.

Uppsala läns landstings förvaltningsutskott förordar, att landstingen skola
beredas tillfälle att avgiva yttrande över de av länsstyrelserna upprättade
förslagen. Denna uppfattning delas av Göteborgs och Bohus läns landstings
förvaltningsutskott, som föreslår, alt landstingens förvaltningsutskott liksom
förste provinsialläkarna höras i fråga örn förslagen till nyindelning.

Vad angår förstärkningen av kammarkollegiets personal
anför kammarkollegiet.

Lämpligast vore, örn de nya indelningsärendena kunde handläggas på den
ordinarie indelningsbyrån (andra byrån) i kollegiet. Härigenom skulle vinnas
den fördelen, att arbetet med de nya ärendena skulle komma under direkt
ledning och övervakning av det kammarråd, som sedan länge varit
dess chef och som på grund härav och då han varit ledamot i kommunindelningskommittén
besitter särskild förfarenhet i hithörande frågor. Den
personalförstärkning, som för detta fall skulle behöva tillföras byrån, har
kollegiet beräknat till två extra föredragande, vilka synas böra åtnjuta avlöning
motsvarande lönegrad Eo 28, samt två befattningshavare i lönegrad
Eo 20 jämte ett kontorsbiträde i lönegrad Eo 4. Härjämte skulle i ärendenas
handläggning — vilken instruktionsenligt torde bliva kollegial — deltaga
de två utomstående särskilt utsedda ledamöterna med praktisk erfarenhet
av kommunalt arbete. Det förutsättes härvid, att kammarrådet vid förhinder
för generaldirektören skulle fungera såsom ordförande å den särskilda
avdelning (division) för kommunsammanslagningsärendena, som
lämpligen bör inrättas. Kammarrådet bör emellertid i så fall erhålla befrielse
från en väsentlig del av sin ordinarie föredragningsskyldighet och
annan befattningshavare i kollegiet förordnas att i byråchefs ställe svara

Kungl. Majus proposition nr 230.

därför. Det kail därjämte ifrågasättas, huruvida icke med hänsyn till bl. a.
den ökade arbetsbörda, som i allt fall kommer att åvila kammarrådet, denne
under liden bör komma i åtnjutande av ett särskilt arvode örn förslagsvis
1 500 kronor för år.

För det fall att organisationsfrågan icke anses böra lösas på sålunda föreslaget
sätt förordar kollegiet, att de nya ärendena skola handläggas å en för
ändamålet inrättad byrå. Denna byrå bör då förestås av en befattningshavare
nied ställning såsom byråchef i lönegrad Eo 30, tillika föredragande.
I övrigt synes personalen å avdelningen böra bestå av ytterligare en föredragande
i lönegrad Eo 28, två befattningshavare i lönegrad Eo 20 och ett
kontorsbiträde i lönegrad Eo 4. Härtill skulle komma de två särskilda ledamöterna.

Föredraganden.

1 likhet med kommittén finner jag, att en allmän revision av den kommunala
indelningen icke bör genomföras utan att riksdagen i ett principbeslut
uttalat sig för densamma och godkänt de huvudsakliga riktlinjerna
för indelningsändringen. Jag finner även lämpligt, att en särskild lag utfärdas
rörande reformens genomförande. Därigenom betonas åtgärdens engångskaraktär
samt därmed även möjligheten och nödvändigheten av att bedöma
de särskilda indelningsfrågorna i ett större sammanhang i viss mån oberoende
av eljest gällande villkor och förutsättningar.

Lagen torde i 1 § böra inledas med ett stadgande av innehåll att en allmän
översyn av den kommunala indelningen skall äga rum med angivande av
för vilket syfte översynen skall vidtagas. Syftet torde därvid böra anges vara
att åstadkomma en med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas
omfattning och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämplig indelning
av riket i borgerliga kommuner. Enligt kommittéförslaget skulle hänsyn
endast tagas till de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och
beskaffenhet. Genom det av mig förordade tillägget torde förebyggas, att
lagtexten tages till intäkt för en i huvudsak schablonmässig indelning i förvaltningsområden
efter folkmängd och skatteunderlag. Angående de omständigheter,
som böra komma i betraktande, tillåter jag mig hänvisa till
vad i det föregående anförts rörande riktlinjerna i fråga örn kommunernas
storlek och gränser. Att i lagen närmare ange riktlinjerna för reformen
synes icke vara lämpligt. Mera bestämda formuleringar skulle, även örn
lagtexten gjordes mycket omfattande, svårligen kunna täcka alla de växlande
förhållanden, som torde komma att möta i tillämpningen.

Utöver vad nu sagts torde i 1 § böra föreskrivas, att, när förhållandena
därtill föranleda, kommuner må sammanläggas utan hinder av vad eljest är
stadgat örn villkor för ändring i kommunal indelning. Genom ett stadgande
av denna innebörd, som i huvudsak överensstämmer med kommittéförslaget,
möjliggöres en fri prövning av samtliga på frågan örn en lämplig indelning
inverkande omständigheter. Kammarkollegiet har ifrågasatt såväl

Kungl. Majus proposition nr 236.

lämpligheten .sorn behovet av en sådan bestämmelse, under förmenande att
det i och med den av kommittén gjorda utredningen finge anses fastslaget,
att nyindelning i enlighet med de uppdragna riktlinjerna vore påkallad av
ett betydande allmänt behov, varför ett bestridande från en kommuns sida
ej kunde hindra erforderliga sammanläggningar av kommuner, även om
det kommunala bestridandet bibehölles vid sin verkan enligt indelningslagen.
Denna tankegång torde dock icke äga giltighet för alla förekommande
fall. Vid möjlighet till val mellan olika alternativ, vilka var för sig
äro godtagbara enligt de angivna riktlinjerna, skulle sålunda en kommuns
bestridande kunna tänkas få den verkan, att det ur allmän synpunkt mest
fördelaktiga alternativet icke finge genomföras. Särskilt örn i ett dylikt fall
övriga berörda kommuner uttalat sig för detta alternativ, synes det rimligt,
att indelningsändringen genomföres i enlighet därmed utan hinder av den
förstnämnda kommunens bestridande.

Även i andra avseenden torde sistnämnda stadgande fylla eli behov. Indelningsfrågorna
beträffande ett större område äro nämligen i många fall så
tillvida sammanhängande med varandra som indelningen av viss del av området
kan bliva direkt eller indirekt avgörande även för möjligheterna att få
till stånd en lämplig indelning av kringliggande delar. Man torde därför vid
den allmänna indelningsändringens genomförande icke kunna taga lika stor
hänsyn till enskilda kommuners bestridande som hittills iakttagits vid genomförandet
av lokala indelningsändringar. Vad i det föregående anförts örn de
omständigheter till vilka hänsyn bör tagas vid indelningsändringen torde utgöra
en garanti för att befolkningens önskemål komma att erhålla det
beaktande, som de vid övervägande av samtliga i det särskilda fallet föreliggande
omständigheter objektivt sett förtjäna.

1 lagen böra vidare i enlighet med kommitténs förslag upptagas regler
angående förfarandet vid nyindelningen. Härutinnan torde böra föreskrivas,
att varje länsstyrelse skall verkställa utredning i vad mån genom sammanläggning
av kommuner en ändamålsenligare kommunindelning inom
länet kan vinnas. Länsstyrelse bör medgivas att anlita biträde vid utredningen,
därvid länsstyrelse bör äga att för utredning av särskild fråga av
kammarkollegiet begära förordnande för tjänsteman i kollegiet eller annan
person. Vidare bör föreskrivas, att länsstyrelse, sedan representanter för
kommunerna bereus tillfälle att framföra sina synpunkter, skall uppgöra
preliminärt förslag i ämnet och däröver inhämta yttrande från de berörda
kommunerna. Sedan utredningen slutförts, skall länsstyrelse hava att upprätta
slutligt förslag och insända detta till kammarkollegiet, som skall med
eget utlåtande jämte eventuellt erforderlig ytterligare utredning överlämna
ärendet till Konungen.

Lagstiftningen synes vidare böra innehålla föreskrifter örn ordnande av
de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden
samt örn ersättningsskyldighet i vissa fall för en ursprunglig

Kungl. Majus proposition nr 236. 75

kommun till den nybildade kommunen. Till dessa frågor återkommer jag
i det följande.

Ytterligare bör föreskrivas, att kostnaderna för utredning, som i lagen
avses, skola gäldas av allmänna medel. Lagen synes böra avslutas med en
bestämmelse, att för indelningsförfarandet skall gälla vad i lagen om ordning
och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning är föreskrivet
i den mån ej annat följer av vad förut i lagen stadgats.

Utöver vad lagen är avsedd att innehålla vill jag beträffande förfarandet
vid översynen framhålla, att representanter för kommunerna och de särskilda
kommunala organen — för erhållande av en klar uppfattning örn
reformens syfte och riktlinjer samt därav följande konsekvenser i olika avseenden
— redan på ett tidigt stadium av utredningen böra orienteras i
frågan och beredas tillfälle att framföra sina synpunkter på de nya kommunernas
lämpliga utformning. Kommitténs förslag örn personlig kontakt
mellan utredningsmän och kommunrepresentanter samt om särskilda sammanträden
inför länsstyrelserna synas väl ägnade att tillgodose dessa intressen.
Jag ansluter mig ävenledes till kommitténs förslag, att åt särskilda
representanter för de kommunala intressena bör beredas tillfälle att deltaga
i indelningsärendenas behandling inom kammarkollegiet. I likhet med
skolöverstyrelsen anser jag det vara av särskild vikt att statens folkskolinspektörer
få uttala sig rörande den lämpliga omfattningen av skoldistrikten.
Aven övriga statliga tillsyningsmyndigheter och lokala organ, som på
ett eller annat sätt i sin verksamhet ha intresse av kommunindelningens beskaffenhet,
böra på lämpligt sätt erhålla tillfälle att framföra sina synpunkter.
Med hänsyn till landstingens intresse av att planerna för bl. a. folktandvården,
distriktsvården, dispensärvården, den förebyggande mödra- och
barnavården, barnmorskeväsendet samt den sociala hemhjälpsverksamheten
må kunna på ett smidigt sätt inpassas i nyindelningen, bör även samråd
med landstingens förvaltningsutskott äga rum. I fråga om möjligheterna till
samordning mellan provinsialläkardistrikten och kommunindelningen böra
förste provinsialläkarna jämväl höras. Att höra landstingsmötet synes däremot
icke påkallat. Slutligen vill jag uttala, att jag biträder förslaget om
anordnande av en central informationskonferens för länsstyrelsernas vederbörande
befattningshavare, vilken åtgärd torde vara ägnad att främja
enhetlighet och effektivitet i utredningsarbetet.

Den grundläggande utredningen torde i allt väsentligt kunna utföras av
länsstyrelserna själva. För att reformen skall kunna genomföras utan onödig
tidsutdräkt lärer det dock vara oundgängligt, att länsstyrelsernas arbetskraft
förstärkes. Av samma skäl bör även kammarkollegiets och socialdepartementets
personal tillfälligt utökas. Till frågan om personalbehovens
storlek och de erforderliga kostnaderna återkommer jag i det följande.

Då det är av stor betydelse för den kommunala verksamheten, att de nybildade
kommunerna samtidigt stå redo att omhändertaga sina nya eller

Kungl. Millis proposition nr -lili.

förändrade uppgifter, böra indelningsändringarna genomföras i ett sammanhang
inom hela riket. Genom samtidigheten förenklas även organisationsarbetet
såväl på ulredningsstadiet som vid verkställigheten av besluten
örn indelningsändring. Undantag böra, såsom förut anförts, ifrågakomma
endast för sådana mindre områden, där indelningsfrågan är beroende av
inkorporerings- och gränsregleringsfrågor, som icke kunna medhinnas samtidigt
med ärendena i övrigt.

Indelningsändringarna böra vidare genomföras så snabbt som möjligt.
Självfallet är dock, att kommunerna böra erhålla tillräcklig betänketid och
att ärendena i övrigt böra handläggas med all den omsorg och noggrannhet,
som deras vikt förtjänar. Indelningsändringarna böra träda i kraft vid det
kalenderårsskifte Kungl. Majit bestämmer. Beträffande frågan, när detta kan
beräknas ske, må framhållas, att det är angeläget, att tillräcklig tid tillmätes
mellan Kungl. Majlis beslut örn indelningsändringarna och dessas ikraftträdande.
För att de nya kommunerna skola kunna fungera krävas nämligen
tidsödande procedurer för hållande av nya kommunalfullmäktigval och
tillsättande av kommunala förvaltningsorgan samt för budgetberedningen.
Med hänsyn härtill och på grund av det omfattande utredningsarbete, som
måste föregå besluten om indelningsändringarna, torde dessa icke kunna
träda i kraft förrän den 1 januari 1950.

3. Riktlinjer för ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna.
Kommittén.

Kommittén framhåller, att bestämmelserna i 4—10 §§ indelningslagen
om ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna vid indelningsändring i
tillämpliga delar syntes böra gälla även vid en allmän revision av kommunindelningen.
Detta skulle innebära, att de sammanslagna kommunernas tillgångar
och ansvarigheten för deras förbindelser enligt den i 10 § givna
huvudregeln normalt borde tillkomma den nybildade kommunen. Med stöd
av 6 § andra stycket kunde emellertid undantag medgivas för viss tillgång
eller förbindelse, örn särskilda skäl därtill föranledde. Sådana undantag
borde dock vid den nu föreslagna indelningsrevisionen icke tillämpas beträffande
andra tillgångar eller .skulder än dels lokalt betonade donationsfonder
och dels kommunala förpliktelser, som i avvaktan på indelningsändringen
avsiktligt försummats.

Kommittén anför i detta sammanhang bl. a.

Då syftet med nyindelningen är att råda bot för den försvagande splittringen
i den bestående kommunindelningen, är det vid reformens genomförande
av stor vikt, att principen om kommunens enhet icke brytes genom
onödiga undantag. Särskilt förvaltade tillgångar, särskilda inkomster och
utgifter och särskilda utdebiteringar för kommunala uppgifter inom olika
kommundelar skulle, bortsett från de rent tekniska förvaltningssvårigheterna,

I\ miijl. Majlis proposition nr 2,''ltl.

bidraga lill alt konservera den nuvarande splittringen och försvara sammansmältningen.
Bestämmelsen i 6 § torde därför böra tillämpas mycket
snävt. Andra tillgångar och skulder än sådana, som enligt motiven direkt
avsetts av nybildningskommittén, nämligen vissa lokalt betonade donationsfonder
samt vissa i avvaktan på indelningsändringen avsiktligt försummade
kommunala förpliktelser, torde icke böra göras till föremål för undantagsbestämmelser.

Kommittén erinrar örn att beträffande donationer som allmän regel gäller,
att donatorns vilja bör respekteras, men att Kungl. Maj:t anses kunna
jämka donationsbestämmelser, i den mån behov därav föreligger. Man
borde därför vid nyindelningen i enlighet med den allmänna regeln tillse,
att sammanslagna kommuners donationsfonder och annan donerad egendom
såvitt möjligt även efter sammanslagningen komine till användning
för sitt ursprungliga syfte i överensstämmelse med donationsbestämmelserna.
Kommittén finner emellertid, att de genom kommunsammanslagningen ändrade
förhållandena med nödvändighet måste medföra vissa rättsliga och
organisatoriska förändringar även i avseende a donationerna. Kommittén
framhåller, att förändringarna i första rummet komme att avse äganderätten
och förvaltningsrätten, vilka i och med den gamla kommunens och
dess organs upplösning och en ny kommuns bildande måste överflyttas från
ett rättssubjekt till ett annat, men att i vissa fall förändringar kunde bli
erforderliga även i avseende å användningen.

Angående erforderliga ändringar i fråga om donationsfonders förvaltning
anför kommittén.

Örn donationsstyrelsen utgöres av kommunalnämnd, fattigvårdsstyrelse,
folkskolestyrelse eller annat kommunalt organ eller ledamöter av dylikt organ,
torde uppdraget böra överflyttas på motsvarande organ eller befattningshavare
i den nya kommunen. För att öka inflytandet från den kommundel,
som donationsfonden avser, kan nämnden (styrelsen etc.) vid behandling
av ärenden rörande fonden, förstärkas nied en eller flera av kommunens
beslutande organ utsedda, särskilda ledamöter Iran kommundelen.

Skall donationen förvaltas av en efter särskilda grunder utsedd styrelse,
bör styrelsen utses enligt dessa grunder även efter sammanslagningen. Örn
den ursprungliga kommunen eller något dess organ utsett en eller flera ledamöter
i donationsstyrelsen, bör denna befogenhet etter sammanslagningen
tillkomma den nya kommunens motsvarande organ. Det torde emellertid
böra föreskrivas, alt ledamot skall utses bland de kommunmedlemmar, som
äro bosatta inom den ursprungliga kommunens område. Utser kommunen
hela donationsstyrelsen, bör motsvarande gälla.

Kommittén fortsätter.

Det viktigaste vid behandlingen av donationerna är att tillse, ali donationsmedlen
(egendomen och dess avkastning) alltjämt komma till användning
för sitt ursprungliga syfte i enlighet med donationsbestämmelserna. I truga
örn användningen har man att särskilja själva donationsändamålet och användningsområdet.
Beträffande bådadera bör donators vilja respekteras och
anledning till förändringar torde i regel icke uppkomma, örn icke motsatsen
uttryckligen framgår av donationsbestämmelserna, torde man i forsta

Kungl. Maj.ts proposition nr 236.

hand få anse, att donator genom att anknyta sin donation lill en kommun
eller ett kommunalt organ avsett alt även för framtiden begränsa delaktigheten
i donationsförmånerna till de inom den ursprungliga kommunen
boende. Vid kommunsammanslagning torde en sådan begränsning därför
böra göras till regel.

I vissa fall är emellertid en begränsning av användningsområdet icke tillräcklig
för alt förmanen av donationen odelad skall tillkomma kommundelen.
Donationsändamålet sammanfaller i många fall helt eller delvis med
ett rent kommunalt ändamål, för vilket medel normalt anskaffas genom
utdebitering. Genom donationen minskas kommunens utgifter för verksamheten.
Denna minskning kommer efter sammanslagningen hela den nya
kommunen tillgodo. Fonder av detta slag äro i regel av tämligen blygsam
storlek och den totala minskning av kommunens utgifter, som genom dem
åstadkommes, saknar egentlig betydelse. Föreligger anledning att begränsa
donationens ekonomiska verkningar till kommundelen, torde detta ofta kunna
ske genom en sådan jämkning i donationsbestämmelserna, att fondmedlen
i fortsättningen endast må användas för ändamål, som klart ligga utanför
vad som bör bekostas med utdebiterade medel. Örn det är uppenbart, att
donator just avsett att hans donation borde användas för något önskvärt
ändamål, för vilket vid tiden för donationen skattemedel icke kunde påräknas,
blir en sådan jämkning desto mera motiverad.

I åtskilliga kommuner förekomma emellertid donationsfonder, som direkt
avse att minska kommunens utdebitering för fattigvården eller för skolväsendet
eller för de kommunala utgifterna överhuvud taget. Den skatteminskning,
som på detta sätt erhålles, torde i regel icke vara mera avsevärd,
men den kan dock vara av sådan betydenhet att de berättigade icke utan
vidare vilja dela förmånen med övriga kommundelar. I mångå fall kanske
övriga kommundelar genom ett bättre skatteunderlag tillföra den berättigade
kommundelen större ska t teminskning än de själva skulle vinna, om de bleve
delaktiga i donalionsförmånen. De lia kanske ännu större fonder, som bildats
av skattemedel och som därför enligt huvudregeln i 10 § indelningslagen
skola användas för hela kommunens gemensamma behov. Genom att
lörbehålla donationsförmånen åt viss del av kommunen vållas en särdebilering,
som kommer att bestå för all framtid och som ur principiell synpunkt
får anses förkastlig. 1 sådana fall kunna uppstå mycket starka intressekonflikter
mellan skäliga rättvisesynpunkter å ena sidan och hänsyn
till donationens helgd å andra sidan. Hur sådana intressekonflikter skola
lösas, torde iå avgöras från fall till fall. Enbart en mindre skillnad i utdebiteringen
torde icke i och för sig vara tillräcklig anledning att frångå donators
vil ja. I vissa fall kan det överensstämma med donators avsikter att förbehålla
fonden för det ursprungliga kommunområdet men för ändamål, som
icke bekostas av skattemedel.

På många håll finnes s. k. fattiggårdar, ålderdomshem, pensionärshem
eller andra dylika inrättningar, som tillkommit genom donationer. Stundom
kunna självständiga stiftelser driva sådana inrättningar, med påföljd att
några motsvarande kommunala anstalter icke äro behövliga. Det kan tänkas,
att en på delta sätt gynnad kommun anser sig efter sammanslagning böra
i motsvarande mån befrias från delaktighet i den nybildade kommunens utgifter
för fattigvården. Ett sådant krav kan icke i och för sig vara mera
berättigat än den rika kommunens krav på skattesänkning för sig själv eller
skattehöjning för den fattigare kommunen på grund av att den sistnämnda

Kungl. Maj.ts proposition nr 236. 13

medfört förhållandevis mindre tillgångar och mera . skulder i det gemensamma
boet.

Som ovan framhållits får man i regel utan vidare anse, att donator med
kommunen avsett den ursprungliga kommunen. Någon extensiv tolkning
av donators vilja i fråga örn användningsområdet bör icke förekomma utan
att särskilda omständigheter bestämt tala därför. Man bör emellertid i sådana
fall, då en begränsning av användningsområdet leder till en ur rattvisesvnpunkt
mindre tilltalande lösning av problemen, komma ihåg, att
donator i regel icke räknat med en ändring i den kommunala indelningen
och att han för den skull icke träffat några dispositioner för en sådan eventualitet.

Beträffande de ekonomiska uppgörelserna mellan kommunerna antur kommittén
vidare, att någon ersättningsskyldighet mellan de ursprungliga kommunerna
på grund av förändrad ekonomisk .ställning genom sammanslagningen
i princip icke borde förekomma.

Kommittén finner dock, att kommun i särskilda fall borde kunna aläggas
ersättningsskyldighet till den nya kommunen, nämligen örn en kommun i
syfte att på den nya kommunen överföra kostnader, som bort gäldas genom
utdebitering av kommunalskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i eiforderlig
utsträckning eller missbrukat sin rätt att upptaga lån eller obehörigen
förfogat över kommunens tillgångar eller sedan en längre tid tillbaka
fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller eljest vanvårdat sina
angelägenheter. Ersättning i sådana fall borde uttagas genom särskild utdebitering
under viss tid av de skattskyldiga i den ursprungliga kommunen.
Härom anför kommittén vidare.

Den ursprungliga kommunen bör icke genom att försumma sina civilrättsliga
förpliktelser kunna övervältra ansvaret för dessa på den nya kommunen.
Samma synpunkter torde med lika berättigande kunna anläggas
på kommunens offentligrättsliga förpliktelser. En kommun bör överhuvud
taget icke beredas möjlighet att genom försummelse av sina plikter överlasta
ansvaret för dessa på den nya kommunen eller att genom annat dylikt tillvägagångssätt
skaffa sig förmåner på den nya kommunens bekostnad.

Denna princip har redan fastslagits i lagstiftningen såväl i 1934 års lag
örn vägdistrikt, varigenom en ny indelning av riket i vägdistrikt genomtordes,
som i 1943 års lag örn vad iakttagas skall i anledning av kronans öveitagande
av den allmänna väghållningen på landet.

Kommittén fortsätter.

Vid en allmän översyn av den kommunala indelningen torde liknande bestämmelser
böra gälla, örn en kommun i syfte att å den nya kommunen
överföra kostnader, som bort gäldas genom utdebitering av kommunalskatt,
underlåtit att utdebitera dylik skatt i erforderlig utsträckning, missbrukat
sin rätt att upptaga lån, obehörigen förfogat över kommunens tillgångar,
sedan en längre tid tillbaka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller
eljest vanvårdat sina angelägenheter, bör kommunen icke kunna påräkna,
att den nya kommunen skall utan ersättning övertaga dess förpliktelser. En

l<maji. Majus proposition nr 236.

avräkning mellan den gamla kommunen och den nya kommunen bör i sä
fall komma till stånd. Den ersättning, som den gamla kommunen skall
lämna, bör uttagas genom särskild utdebitering under viss tid av de skattskyldiga
i kommunen.

Yttranden.

I regel har kommitténs förslag att de ursprungliga kommunernas tillgångar
och ansvaret för deras förbindelser skola övertagas av den nybildade kommunen
lämnats utan erinran. I vissa yttranden framhålles emellertid, att
den summariska uppgörelsen kan leda till orättvisa resultat.

Länsstyrelsen i Kronobergs lån anför.

För kommun med god ekonomi, som skall sammanslås med annan kommun
med sämre ekonomisk ställning, måste en indelningsändring ej vara
välkommen. Skulle dessutom förhållandena vara sådana, att den bättre
lottade kommunen under längre tid ihopsparat kapital för att användas för
några dess speciella ändamål, skola ändock förevarande tillgångar enligt
kommitténs förslag tillkomma den nybildade kommunen för dess gemensamma
behov. Det synes klart, att starkt motstånd under sådana förhållanden
kommer att resas mot en ifrågasatt indelningsändring. Även örn kommittén
icke förutsatt, alt fonderade medel av nu nämnt slag skola kunna
bli föremål för undantag enligt 6 § andra stycket indelningslagen, tala emellertid
enligt länsstyrelsens uppfattning starka billighetsskäl för att så måtto
ske. Skulle denna möjlighet ej hållas öppen, torde säkerligen under tiden
närmast före en indelningsändrings ikraftträdande en ekonomiskt gynnsamt
ställd kommun komma att tillgodose en mängd kommunala behov i avsikt
att disponera sina tillgångar för egna ändamål, trots att kanske dessa behovs
tillgodoseende utan olägenhet kunnat ännu någon tid anstå.

Kommunalfullmäktige i Mörbylånga köping uttala.

1 kommitterades förslag att med få undantag låta de nya kommunala
enheterna helt övertaga de ursprungliga kommunernas tillgångar och skulder
ligger en betydande orättvisa. Invånarna i ett samhälle, vars kommunalmän
fört en framsynt och omtänksam kommunalpolitik, kunna ju därigenom få
lida för att de beslutande i en annan kommun slösat eller försummat de
kommunala behoven.

Föredraganden.

Att indelningslagens bestämmelser rörande ekonomiska uppgörelser mellan
kommunerna i tillämpliga delar böra följas även vid en allmän nyindelning,
anser jag självfallet. Huvudregeln, att de sammanslagna kommunernas
tillgångar och ansvarigheten för deras förbindelser skola tillkomma
den nybildade kommunen, kan visserligen i en del fall komma att
förefalla obillig i tillämpningen. Såsom kommittén framhållit är det emellertid
av stor vikt, att principen om kommunernas enhet icke utan synnerliga
skäl sönderbryles genom undantag. Jag är därför ense med kommittén,
att någon ersättningsskyldighet mellan de ursprungliga kommunerna

Kungl.. Majlis proposition nr 2.)''6''.

på grund av förändrad ekonomisk ställning genom sammanslagningen i
princip icke bör förekomma.

Vad beträffar lämpligheten och behövligheten av undantag enligt 6 §
andra stycket indelningslagen, bär jag intet att erinra mot vad kommittén
föreslagit i fråga om behandlingen av donationsfonder och annan donerad
egendom. Jag vill emellertid tillägga, att fall undantagsvis torde kunna
förekomma, då skäliga rättvisesynpunkter ofrånkomligt tala för en analog
behandling även av andra tillgångar. Kungl. Majit torde därför, trots kommitténs
uttalanden för en till vissa angivna fall begränsad tillämpning,
böra vara oförhindrad att tillämpa (i § andra stycket indelningslagen enligt
dess ordalydelse, »där särskilda omständigheter därtill föranleda».

Frågan örn undantag enligt samma lagrum för vissa förbindelser, för vilka
den ursprungliga kommunen alltjämt själv bör svara, sammanhänger direkt
med frågan örn ersättningsskyldighet i vissa fall till den nya kommunen
på grund av illojala ekonomiska åtgärder. Jag är ense med kommittén,
att en kommun icke bör genom försummelse av sina plikter kunna övervältra
ansvaret för dessa på den nya kommunen eller genom annat dylikt
tillvägagångssätt skaffa sig förmåner på den nya kommunens bekostnad.
Örn sådana åtgärder uppenbarligen förekommit, bör möjlighet finnas alt
vid den ekonomiska uppgörelsen i samband nied sammanslagningen fastställa
skälig gottgörelse lill den nya kommunen, vilken gottgörelse bor uttagas
genom särskild utdebitering inom den felande kommunens område.

Kommittén anser, att ersättning bör kunna utgå örn en kommun i syfte
all å den liva kommunen överföra kostnader, som bort gäldas genom utdebitering
av kommunalskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i erforderlig
utsträckning, missbrukat sin rätt att upptaga lån, obehörigen förfogat över
kommunens tillgångar, sedan en längre lid tillbaka fört en uppenbart oklok
ekonomisk politik eller eljest vanvårdat sina angelägenheter.

Vissa möjligheter att åstadkomma rättelse i dylika fall finnas redan i
och med stadgandet i 6 § andra stycket indelningslagen. Enligt detta stadgande
må, därest särskilda omständigheter därtill föranleda, vid ekonomisk
uppgörelse mellan kommuner, som beröras av en indelningsändring,
bestämmelse träffas, varigenom kommunal tillgång eller förbindelse tillägges
allenast del av ändrad eller nybildad kommun. Har kommun missbrukat
sin rätt att upptaga lån, torde, med stöd av nämnda lagrum, kunna förordnas,
att skulden skall likvideras genom .särskild uttaxering inom den del
av den nya kommunen, som till sill område motsvarar den uisprungliga
kommunen. Samma torde få anses gälla, örn kommunen eljest utan tillräckliga
skäl slutit avtal eller gjort utfästelser, för vilka deli nya kommunen
mäste svara. Föreskriften i 6 § andra stycket kail emellertid icke anses täcka
alla sådana fall, som skäligen böra föranleda ersättningsskyldighet. En
kompletterande bestämmelse har därför införts i förslaget till lag örn ny
indelning av riket i borgerliga kommuner.

Bihang lill riksdagens protokoll 1046. I sorni. Sr 236.

Kungl. Majlis proposition nr 236.

Denna bestämmelse, som återfinnes i 5 § andra stycket, avser de fall
då kommun underlåtit att utdebitera kommunalskatt i erforderlig omfattning
eller obehörigt förfogat över kommunala tillgångar. Däremot Ilar ej
såsom anledningar till ersättningsskyldighet upptagits, att en kommun »sedan
en längre tid tillbaka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller
eljest vanvardat sina angelägenheter». Dessa anledningar synas mig vara
så vaga, att ett rättvist bedömande av ersättningsskyldigheten i dylika fall
svårligen torde kunna ske. Bestämmelsens tillämpning har begränsats lill
förhållanden, som inträffat efter den 1 januari 1944.

4. Riktlinjer för reglering av skoldistrikten.

Kommittén.

Kommittén framhåller, att ett av nyindelningens viktigaste syften vore att
åstadkomma mera lämpliga skoldistrikt. I samband med nyindelningen
borde därför vidtagas erforderliga åtgärder för att skoldistriktsindelningen
såvitt möjligt överallt skulle sammanfalla med de nybildade större kommunerna.
För sådant ändamål finner kommittén vissa ändringar i lagen
om skolstyrelse i vissa kommuner, folkskolestadgan, lagen örn församlingsstyrelse,
lagen om kommunalstyrelse på landet m. fl. författningar önskvärda.
Kommittén anser emellertid, att erforderliga regleringsåtgärder även
med gällande författningsbestämmelser kunde genomföras genom Kungl.
Maj.ts förordnande i varje särskilt fall.

Angående behövliga regleringsåtgärder och önskvärda lagändringar anför
kommittén bl. a.

Om man sammanlägger två kommuner, som redan enligt 1930 års lag
örn skolstyrelse i vissa kommuner omhänderhava skolväsendet, erfordras
inga särskilda åtgärder för skoldistriktens reglering. Skoldistriktsindelningen
följer automatiskt kommunindelningen.

Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att kommunen
icke har fullmäktige, upphör visserligen detta "hinder för skolväsendets
kommunalisering i och med kommunens sammanslagning med andra
kommuner till en större kommun, för vilken fullmäktigeinstitutionen är
obligatorisk. Men eftersom församlingen utgör skoldistrikt, uppstår ett nytt
hinder för tillämpning av 1930 års lag, därigenom att församlingen (skoldistriktet)
och kommunen efter sammanslagningen icke längre sammanfalla.
Det erfordras därför ett särskilt Kungl. Maj:ts beslut med stöd av
indelningslagens 45 § och folkskolestadgans 6 § 1 mom. för att bringa skoldistriktet
alt överensstämma med den nya kommunen och möjliggöra skolväsendets
överflyttning till den borgerliga kommunen med stöd av 1930
års lag.

I stället för ett sådant Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall synes det,
nied hänsyn till att skolväsendet i praktiken i de flesta fall redan tillhör den
borgerliga kommunen, lämpligare att giva bestämmelserna i lagen örn skol -

Kungl. Muj:ts proposition nr 23U.

.styrelse och i folkskolestadgan sådant innehåll, alt skolväsendet även tormell!
sett i princip tillhör den borgerliga kommunen och att varje kommun
efter nyindelningens genomförande likaledes i princip utgör skoldistrikt.

Efter sådana lagändringar skulle de undantagsfall, som bero enbart på att
de nuvarande kommunerna sakna fullmäktige, kunna utan särskilt Kungl.
Maj:ts beslut regleras enbart genom sådana ekonomiska uppgörelser mellan
församlingar och kommuner, som normalt äro erforderliga vid tillämpning
av lagen om skolstyrelse i vissa kommuner.

Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att skoldistriktet
icke sammanfaller nied den nuvarande kommunen, kunna särskilda
svårigheter möta i vissa fall. 1 de flesta fall torde de nybildade
kommunerna kunna givas en sådan omfattning, att de i sig innesluta skoldistrikt,
som bestå av två eller flera landskommuner eller delar av landskommuner.
I vissa av de fall, där landskommun eller del av landskommun
bildar gemensamt skoldistrikt med stad eller köping, kan det med hänsyn
till såväl skolväsendet som andra förvaltningsuppgifter finnas lämpligt, att
landskommunen eller delen av densamma sammanlägges med staden eller
köpingen. Genom sammanläggningen bringas skoldistriktet automatiskt att
sammanfalla med stadskommunen. 1 andra sådana lall torde gemenskapen
i skolavseende utan större olägenhet kunna upplösas, sedan landskommunen
sammanlagts med andra landskommuner till en kommun av tillräcklig
storlek.

På ovan angivet sätt torde de flesta oregelbundenheterna i skoldistriktsindelningen
kunna undanröjas och de sammansatta skoldistrikten i de allra
flesta fall bringas att överensstämma med de borgerliga kommunerna. I
enstaka undantagsfall torde det emellertid icke lämpligen låta sig göra vare
sig att sammanlägga de i ett sammansatt skoldistrikt ingående kommunerna
och kommundelarna eller att upplösa den bestående gemenskapen i skolavseende.
Man måste därför utgå ifrån, att behov av särskilda skoldistrikt,
som icke sammanfalla med kommunerna, undantagsvis alltjämt komma att
föreligga (kanhända ett tiotal fall i hela riket).

Örn bestämmelserna i 1 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner ges en
sådan formulering, att lagen i princip omfattar alla kommuner och bestämmelserna
i (i § 1 mom. folkskolestadgan ändras så, att varje kommun i
princip utgör ett skoldistrikt, erfordras kompletterande ändringar icke endast
i vissa av dessa författningars övriga paragrafer utan även i lagen
om församlingsstyrelse, lagen örn kommunalstyrelse på landet m. fl. lörlattningar.
Frågan örn vilka ändringar som sålunda bli erforderliga, kompliceras
genom behovet av organisationsformer för de nied kommun icke
sammanfallande särskilda skoldistrikt, som enligt ovan antagas alltjämt kunna
bli nödvändiga i vissa undantagsfall. I något fall torde sådant särskilt skoldistrikt
komma att sammanfalla med församling (t. ex. köping, som bildar
gemensam församling och gemensamt skoldistrikt med moderkommunen).
1 sådant fall kan det förefalla enklast att under en övergångstid låta lörsamlingen
alltjämt omliänderha skolväsendet. Skoldistrikt, som omfattar
två eller flera församlingar eller delar av församling, kan enligt samma
princip alltjämt organiseras sorn en kyrklig samfällighet enligt lagen örn
församlingsstyrelse. Mest konsekvent torde emellertid vara att helt överflytta
skolväsendet till den borgerliga kommunen och att för sådana fall,
då skoldistrikt utgöres av två eller flera kommuner (eller ev. delar av kommuner),
såsom en motsvarighet lill inslitutet »kyrklig samfällighet» i lagen

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

om församiingsstyrelse införa ett nytt institut benämnt »borgerlig samfällighet»
eller »skolsamfällighet» i lagarna örn kommunalstyrelse på landet
och i stad. Mot en sådan lösning talar måhända, att det nya institutet, örn
det skall avse uteslutande skolsamfälligheter, kommer att bli behövligt
endast i ett fåtal fall.

Yttranden.

Statistiska centralbyrån finner förslaget om införande av ett nytt institut
benämnt »borgerlig samfällighet» eller »skolsamfällighet», vilket skulle utgöra
en motsvarighet till det redan befintliga institutet »kyrklig samfällighet»,
olämpligt och anför.

Införandet av ett nytt dylikt institut torde sannolikt i och för sig ej lia
någon större betydelse men innebär likväl skapandet av ett nytt slags specialkommun
och kan därför sägas i någon mån motverka syftet med kommunindelningskommitténs
förslag. Statistiska centralbyrån ifrågasätter därför,
huruvida icke den kommunala samverkan, som kommittén anser möjligen
kan bli nödvändig, kunde åvägabringas genom någon nu tillgänglig
samarbetsform, t. ex. kommunalförbund. Av nu verksamma kommunalförbund
avse ett mindre antal gemensam skola.

Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalar.

Med hänsyn tagen till att skolväsendet alltjämt i vissa fall vårdas av
församlingen och icke utgör en kommunal angelägenhet samt en övergång
till det numera normala fället, att skolväsendet utgör en den borgerliga
kommunens angelägenhet, enligt länstyrelsens förmenande är önskvärd,
torde sådana författningsändringar böra genomföras, att skoldistriktsindelningen
generellt kommer att följa den borgerliga kommunen, där Kungl.
Majit ej annat förordnar i särskilt fall.

Föredraganden.

1 likhet nied kommittén finner jag, att skoldistrikten i samband med nyindelningen
böra regleras så att de i alla fall, där det är möjligt, överensstämma
med de nybildade borgerliga kommunerna. Förslag rörande de
författningsändringar, som må vara önskvärda för att underlätta regleringsåtgärderna,
torde få anmälas i annat sammanhang av chefen för ecklesiastikdepartementet.
Frågan huruvida det av kommittén föreslagna nya
institutet »borgerlig samfällighet» kan anses vara erforderligt eller icke,
torde bäst kunna bedömas i samband med den allmänna översyn av kommunalförfattningarna,
som nu äger rum. Därvid kunna även andra synpunkter
än hänsyn lill skolorganisationen spela in. Att införa institutet
enbart för ett fåtal skoldistrikt synes knappast motiverat.

I övrigt har jag intet att erinra mot vad kommittén anfört.

Kungl. Majus proposition nr 236.

5. Riktlinjer ifråga oin särskilda åtgärder för att underlätta genomförandet
av nyindelningen oeh undanröja olägenheter under övergångstiden.

Kommittén.

För att underlätta genomförandet av nyindelningen oeh undanröja olägenheter
under övergångstiden föreslår kommittén, dels att statsbidrag
under en viss övergångstid må utgå för utjämning av mera kännbara skattehöjningar,
som vållas genom sammanslagning av kommuner, och dels att
vissa åtgärder vidtagas för att underlätta samfärdseln och öka samhörigheten
inom de nybildade kommunerna.

Såsom motivering till förslaget örn statsbidrag till skatteutjämning (övergångsbidrag)
anför kommittén bl. a. följande.

Kommunsammanslagningen medför en ur allmän synpunkt synnerligen
önskvärd, icke obetydlig skatteutjämning. Skattesänkningar i vissa kommuner
måste tyvärr motsvaras av skattehöjningar i andra kommuner. De
kommuner, som få skatten avsevärt sänkt, torde i regel icke ha något
att erinra emot sammanslagningen. De, som ha utsikt att få vidkännas
en kännbar skattehöjning, komma sannolikt att enbart på denna grund
göra ett energiskt motstånd mot sammanslagningen.

Även örn en kommun icke äger något rättsligt anspråk på att alltfort
utgöra en egen ekonomisk enhet, torde det likväl vara rimligt, att kommunens
skattedragare beredas en viss trygghet mot alltför plötsliga förändringar
i den kommunala och därmed även den enskilda ekonomin genom
tvångsvis genomförda indelningsändringar. Kommittén anser därför, att
utjämnande åtgärder böra vidtagas under en viss övergångstid för att förhindra
att nyindelningen medför en plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen
för skattedragarna inom viss kommundel.

Kommittén anser, att önskvärd utjämning bör åstadkommas med hjälp
av statsmedel, lämpligen i form av ett tillfälligt statsbidrag (övergångsbidrag)
till vissa kommuner för skattclindring inom kommundelar, som tidigare
utgjort egna kommuner och som genom kommunsammanslagningen
fått vidkännas kännbar skattestegring.

Kommittén föreslår, att övergångsbidraget anpassas så, att skatteökningen
för skattedragarna inträder successivt med högst 50 öre vart annat ar.
Kommittén anför härom följande.

Att övergångsbidrag icke bör utgå för mindre skattehöjningar som ur anpassningssynpunkt
äro av ringa betydelse är självfallet, överstiger den
genom kommunsammanslagningen vållade skattehöjningen icke 50 öre,
synes sådant bidrag icke böra ifrågakomma. Redan genom en sådan rimlig
begränsning skulle det stora flertalet kommuner vara uteslutna från utjämningsförfarandet.
övergångsbidraget bör etter Kungl. Majlis bestämmande
i varje särskilt fall i samband med förordnandet örn sammanslagningen
anpassas så, all skatteökningen för skattedragarna inträder successivt
med högst 50 öre vartannat år. Anledning att tillämpa mindre ökning
jin 50 öre vartannat år, torde endast undantagsvis förekomma. Efter sådana
grunder kan en skattcskillnad av högst 3 kronor avvecklas under en lin -

Kungl. Majus proposition nr 2S6.

årsperiod. Då skatteskillnaderna mera sällan torde uppgå till två kronor,
torde övergångsbidragen i regel kunna upphöra tidigare än efter tio år. I
enstaka undantagsfall kan det emellertid tänkas, att den beräknade skatteskillnaden
uppgår till mer än 3 kronor. I sådana fall torde Kungl. Maj:t
i samband nied förordnandet örn indelningsändringen böra — med hänsyn
till de mer eller mindre ömmande omständigheter som kunna föreligga
— bestämma huruvida ytterligare övergångsbidrag må utgå. Bidrag bör
icke utan mycket starka skäl utsträckas över en tioårsperiod. Maximering
av den periodiska höjningen till 50 öre per tvåårs intervall samt intet bidrag
efter tio år torde vara fördelaktigare flir kommunen än högre maximum
eller kortare intervall.

Angående beräkningen av skattehöjningen anför kommittén.

Man kan icke utan vidare taga den ursprungliga kommunens utdebitering
under året närmast före sammanslagningen och jämföra den med den
nya kommunens utdebitering år för år. Den ursprungliga kommunens utdebitering
kan lia växlat avsevärt under de föregående åren med växlande
konjunkturer samt växlande skatteunderlag och utdebiteringsbehov. På
samma sätt kommer den nya kommunens utdebitering att bli beroende av
växlande konjunkturer samt av ökat eller minskat utdebiteringsbehov. Förändringarna
i utdebiteringsbehovet kunna sammanhänga nied sammanslagningen
men de kunna lika gärna bero av helt andra omständigheter.

Kommittén föreslår, alt skattehöjningen beräknas på följande sätt.

Vad beträffar den nedre utgångspunkten för beräkningen av den skattehöjning,
som eventuellt vållas genom kommunsammanslagningen, torde man
lämpligen böra utgå från de ursprungliga kommunernas medelutdebitering
under en viss period före sammanslagningen, t. ex. en 7-årsperiod. från vilken
man stryker den högsta och lägsta debiteringen och beräknar medeltalet
för de återstående 5 åren. För att utröna örn övergångsbidrag inom
viss nybildad kommun överhuvudtaget bör ifrågakomma, torde man böra
summera samtliga de ursprungliga kommunernas utdebiteringsbehov resp.
antal skattekronor för nämnda 5 år samt fördela det sammanlagda utdebiteringsbehovet
på det sammanlagda antalet skattekronor, som örn kommunerna
redan då varit en ekonomisk enhet. Om den så beräknade gemensamma
medelutdebiteringen med mer än 50 öre överstiger någon av de ursprungliga
kommunernas medelutdebitering, bör övergångsbidrag utgå till
skattedragarna i den kommunen eller rättare till skattedragarna inom den
del av den nya kommunen, som motsvarar den kommunens område.

Kommittén åskådliggör sitt förslag med följande exempel.

Låt oss antaga, att två kommuner A och B sammanslås till en kommun
AB. Vid den förberedande utredningen utrönes, att A haft ett utdebiteringsbehov
av i medeltal 18 000 kronor, ett skatteunderlag av i medeltal 3 000
skattekronor och alltså en medelutdebitering av 6 kronor per skattekrona,
att B haft ett utdebiteringsbehov av likaledes i medeltal 18 000 kronor, ett
skatteunderlag av i medeltal 1 000 skattekronor och alltså en medelutdebitering
av 18 kronor per skattekrona. Det sammanlagda utdebiteringsbehovet
har alltså varit i medeltal 36 000 kronor, det sammanlagda skatteunderlaget
i medeltal 4 000 skattekronor och den gemensamma medelutdebiteringen

Kanyl. Majlis proposition nr 236.

skulle, om kommunerna varit en enhet, uppgått till 9 kronor per skattekrona.
Skattedragarna i A:s förutvarande område böra alltså vara berättigade
till övergångsbidrag för den del av den gemensamma utdebiteringen,
som överstiger 6 kronor 50 öre, med fallande belopp under högst tio år
enligt ovan angivna grunder.

Angående möjligheten och lämpligheten av att taga hänsyn till förändringar
i utdebiteringen efter sammanslagningen anför kommittén under
hänvisning till det anförda exemplet följande.

Örn man vill finna rättvisa grunder för ett statsbidrag, sorn avser att ge
skattedragarna i den förutvarande kommunen A kompensation under en viss
övergångstid för skatteökning, som vållas deni genom sammanslagningen
med den sämre lottade kommunen B, torde man icke utan vidare kunna
utgå från den verkliga utdebiteringen i AB vid beräkning av den skatteökning,
för vilken övergångsbidrag bör utgå. Ett till den verkliga utdebiteringen
knutet statsbidrag skulle bli beroende av allt för många ovidkommande
faktorer.

Har den verkliga utdebiteringen ökat i förhållande till ovan beräknade
medeltal (9 kronor pr skattekrona) på grund av minskat skatteunderlag, så
böra följderna av en dylik konjunkturförsämring skäligen i lika mån drabba
skattedragarna i A som B. Har utdebiteringen minskat på grund av ökat
skatteunderlag, böra å andra sidan skattedragarna i A lia samma fördel
därav som skattedragarna i B. Dylika konjunkturförändringar torde därför
icke böra medföra ändring i det enligt ovan angivna grunder för oförändrade
utdebiteringsförhållanden beräknade statsbidraget.

Har utdebiteringen ökat på grund av nya gemensamma utgifter böra
skattedragarna i A självfallet bära sin andel i dylika utgifter i samma mån
som skattedragarna i B. Har utdebiteringen minskat på grund av minskade
gemensamma utgifter böra skattedragarna i A lia samma fördel därav som
skattedragarna i B. Icke heller dylika förändringar torde därför böra föranleda
ändringar i det ovan beräknade statsbidraget.

Mot ett system nied lika ansvar för förändringar i utdebiteringen efter
sammanslagningen kan invändas, att ökningen eller minskningen i skatteunderlaget
och i utgifterna måhända icke alltid i lika mån hänför sig till
hela kommunområdet utan tvärtom i icke få fall huvudsakligen kan vara
att påvisa i den ena eller andra kommundelen, och att likställigheten till
följd därav icke skapar verklig rättvisa. Särskilt gäller detta, örn den kommunala
standarden tidigare varit eftersatt i endera kommundelen med påföljd,
att dess upprustning till likvärdig standard kräver jämförelsevis större
ekonomiska offer. Gentemot en sådan invändning tala tvingande praktiska
skäl, nämligen svårigheten, för att icke säga omöjligheten, att år för år
jämföra de särskilda utgiftsposterna och exakt utreda, vilka minskningar
och ökningar som hänföra sig till den ena eller andra kommundelen, samt
bedöma i vilken mån de påvisbara skillnaderna mellan kommundelarna
kunna bero av de ursprungliga kommunernas förhållande. Mot invändningen
talar dessutom framför allt angelägenheten alt så vilt möjligt upprätthålla
principen örn kommunens ekonomiska enhet inom de nybildade
kommunerna redan från början. Vad beträffar mera påtagliga fall av eftersatta
kommunala förpliktelser, hänvisas till vad som anförts örn särdebitering
för justering vid rena missförhållanden.

Kungl. Majus proposition nr 236.

Kommittén fortsätter.

Man torde alltså på goda grunder kunna anknyta övergångsbidraget till
den, på ovan angivet sätt med ledning av de ursprungliga kommunernas
förutvarande förhållanden, beräknade skattehöjningen, d. v. s. i det anförda
exemplet till skillnaden mellan medelutdebiteringen i A och medelutdebiteringen
i A plus B under en sjuårsperiod före sammanslagningen. Därigenom
erhållas enkla normer för övergångsbidragets beräkning. Statsbidragets storlek
per skattekrona kan i förväg beräknas redan i samband med de utredningar,
som föregå sammanslagningen, vilket innebär en fördel såväl för
skattedragarna som för statsverket. Några möjligheter att överflytta kostnader
på statsverket genom att förlägga så många nya utgifter som möjligt
till övergångsåren, medger systemet icke.

Kommittén finner, att praktiska skäl talade för att alla skattedragare
inom den kommundel, som bleve berättigad till övergångsbidrag, finge del
av detsamma, oavsett om de tidigare varit skattskyldiga inom den kommun,
som ifrågavarande kommundel tidigare bildat. Kommittén förordar
vidare, att övergångsbidraget år för år bör utgå för det verkliga skatteunderlaget
i den bidragsberättigade kommundelen.

Kommittén behandlar även förhållandet mellan övergångsbidrag och
skatteutjämningsbidrag och anför därom.

Många av de kommuner, som genom sammanslagningen få sin utdebitering
sänkt, åtnjuta för närvarande såsom synnerligt skattetyngda understöd
av skatteutjämningsmedel. I åtskilliga fall blir utdebiteringen i den nya
kommunen så låg, att skatteutjämningsbidraget helt upphör. I andra fall
kommer sådant bidrag att utgå, fast med reducerat belopp, även till den
nya kommunen. Örn övergångsbidrag samtidigt utgår till skattedragarna
inom viss del av kommunen, måste man se till, alt skatteutjämningsbidrag
icke utgår för skattetryck, som redan avlastats genom övergångsbidrag.

Enligt vad ovan föreslagits bestämmes övergångsbidragets storlek per
skattekrona redan i samband med beslutet örn indelningsändringen. Ansökan
örn det årliga övergångsbidraget till kommundelen A bör göras samtidigt
med ansökan om skatteutjämningsbidrag till kommunen AB och ärendena
böra avgöras samtidigt. Skatteutjämningsbidraget får bestämmas särskilt
för kommundelen A och särskilt för kommundelen B, därvid utjämningsbidraget
för A beräknas å den skattebörda, som återstår för kommundelen,
sedan övergångsbidraget frånräknats. För att möjliggöra ett sådant förfarande
torde endast några smärre ändringar i gällande skatteutjämningsförfattningar
bli erforderliga.

Angående kostnaderna för övergångsbidragen anför kommittén.

1 anslutning till provindelningen i Göteborgs och Bohus län har kommittén
med ledning av 1943 års siffror försökt göra en ungefärlig beräkning
av de kostnader, som övergångsbidrag enligt ovan skulle medföra för statsverket.
För nämnda län skulle bidragen under första och andra året efter
sammanslagningen uppgå till 147 900 kronor årligen. Under tredje och
f järde året skulle bidragen uppgå till 66 400 kronor, under femte och
sjätte året till 27 200 kronor och under sjunde och åttonde året till 12 300
kronor. Örn man jämför dessa belopp med skatteutjämningsbidragen, vilka

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

för samma län utgjorde år 1942 952 500 kronor och för år 1943 848 960
kronor, finner man, att övergångsbidragen äro av förhållandevis blygsam
storleksordning.

Till icke oväsentlig del torde övergångsbidragen kunna finansieras genom
besparingar å skatteutjämningsmedlen, tack vare den skatteutjämning, som,
enligt vad ovan framhållits, sker genom kommunsammanslagningen. Att
exakt beräkna besparingen låter sig ej göra, enär storleken av de extra
ordinarie statsbidragen till skattelindring bestämmes av Kungl. Majit efter
prövning i varje särskilt fall. Örn man Iran de ovan beräknade övergangsbidragen
frånräknar de besparingar, som mera schablonmässigt räknat
skulle uppkomma å skatteutjämningsmedlen, skulle statens nettokostnader
för övergångsbidragen i nämnda län uppgå till under första och andra året
92 200 kronor, under tredje och fjärde året 37 000 kronor, under temte och
sjätte året 11 800 kronor samt under sjunde och åttonde året 5 500 kronor.

Då förhållandena kunna variera avsevärt i olika län, ha för jämförelse
motsvarande siffror uträknats även lör Uppsala lån. De beräknade kostnaderna
för övergångsbidrag till kommunerna i nämnda län uppgå till
under första oell andra året 86 200 kronor (netto 56 000), under tredje och
fjärde året 45 900 kronor (netto 20 300), under femte och sjätte året 22 500
kronor. Under sistnämnda båda år .skulle besparingen genom minskade
statsbidrag till skattelindring komma att överstiga kostnaderna för övergångsbidragen.

Med ledning av ovan angivna siffror lör Göteborgs och Bohus län samt
Uppsala län torde man kunna uppskatta kostnaderna för övergångsbidragen
under första och andra året för samtliga län till högst 2 a 3 miljoner kronor
årligen.

Beträffande sitt förslag örn åtgärder för att underlätta samfärdseln och
öka samhörigheten inom de nybildade kommunerna anför kommittén.

Vid det fortsatta utbyggandet och förbättrandet av det allmänna vägnätet
hör man beakta de förändrade förhållanden, som på en del håll komma att
inträda i och med kommunsammanslagningen. För att förbättra kommunikationerna
inom en nybildad kommun kan det i vissa fall vara motiverat att
ändra sträckningen av en planerad väg. Stundom torde helt nya vägar lämpligen
böra anläggas för att knyta avsides liggande kommundelar närmare
samman med kommunens centrum och kommunen i övrigt. Av planerade
vägföretag böra sådana, som äro av särskild betydelse för att öka samhörigheten
inom de nvbildade kommunerna, vid behovsprövningen givas en viss
förtursrätt i förhållande till företag, som i nämnda avseende äro av mindre

bebådelse.

f många fall torde bättre samfärdsel möjligheter inom de nybildade kommunerna
kunna skapas genom mindre omläggningar av befintliga busstrafikoch
Iantbrcvbäringslinjer. Vid inrättande av nya sådana linjer böra de kommunala
intressena givetvis beaktas. 1 vissa lall kan en omreglering av telcfonlaxeområdena
vara motiverad för att bereda abonnenter rätt lill fria samtal
inom hela den egna kommunen.

Samlivet inom kommunen kan främjas och sammansmältningsprocessen
underlättas genom gemensamma samlingslokaler, hygdegårdar och andra
dylika inrättningar. Vid tilldelning av statsbidrag lill sådana företag synes
hänsyn höra tagas även lill deras betydelse i nämnda avseende.

Vid anläggning av nya statliga eller landstingskommunnia inrättningar

Kungl. Majas proposition nr 236.

saint vid fastställande av stationsort för statens eller landstingens lokala
befattningshavare böra, såvitt möjligt och lämpligt är, inrättningarna förläggas
och befattningshavarna stationeras i de nybildade kommunernas huvudorter.
Vid nybyggnader för dylika ändamål torde i många fall kommunernas
behov av förvaltningslokaler samtidigt kunna tillgodoses.

Yttranden.

De yttranden, som särskilt beröra frågan örn övergångsbidrag, tillstyrka i
princip kommitténs förslag.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför.

Förslaget att statsbidrag i viss omfattning skall utgå under viss övergångstid
till kommun, som på grund av nyindelningen skulle åsamkas skattehöjning,
synes mycket motiverat och lärer i sill mån bidraga till att underlätta
förfarandet och minska kommunernas obenägenhet för en nyindelning.

Länsstyrelsen i Kronobergs län yttrar.

o De skäl, som kommittén anfört för att sådana övergångsbidrag skola utgå,
får länsstyrelsen kraftigt vitsorda. Överhuvud medför en tvångsvis genomförd
kommunindelning så många svårigheter av olika art, att det är nödvändigt
att ur rena billighetsskäl tillse att icke en kommun, som för närvarande
kunnat tillfredsställande lösa sina samhälleliga uppgifter, efter nyindelning
skall påtvingas en plötslig väsentlig höjning av sin tidigare kanske mycket
låga utdebitering.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker men uttalar.

Beträffande de föreslagna bidragsgrunderna ställer det sig för närvarande
svårt att överblicka, vilka verkningar de skulle få inom detta län. Såvitt länsstyrelsen
nu kan bedöma, torde de emellertid ej behöva föranleda någon invändning
från länsstyrelsens sida.

Statistiska centralbyrån ifrågasätter vissa jämkningar i de av kommittén
föreslagna grunderna för bidragens beräkning. Byrån anför.

Statistiska centralbyrån är icke övertygad om nödvändigheten av att ersättning
av statsmedel verkligen skall behöva utgå i varje av kommittén tänkt
fall utan anser, att hänsyn bör tagas ej blott till skattestegringen utan även
till den beslutade utdebiteringens höjd. I de fall, då ersättningar anses böra
förekomma, kan ifrågasättas, om icke dessa, vilka enligt kommitténs förslag
.skulle kunna utgå i ända till 10 år, böra helt avvecklas inom loppet av 3
å 4 år.

Västmanlands läns landstings förvaltningsutskott finner de av kommittén
föreslagna övergångsbidragen för snävt tilltagna. Utskottet anför.

För en skattehöjning av 3 kronor erhålles således under det första året ett
bidrag å 2 kronor 50 öre, vilket bidrag successivt sjunker för att efter det
tionde året helt upphöra. Efter nyssnämnda tidpunkt kommer således kommunen
att själv få bära den på grund av den tvångsvis genomförda kommunsammanslagningen
förhöjda skatten. Med hänsyn till kommunernas alltjämt
stegrade utgifter och, som följd därav, i regel höjda skatter, kan det enligt

Kungl. Majus proposition nr 236.

förvaltningsutskottets förmenande bli alltför betungande för vissa kommuner,
örn de, utom för sina egna utgifter, skola få vidkännas en rätt avsevärd
skattehöjning till följd av ny indelningen. Ifrågavarande spörsmål synes utskottet
så pass viktigt, att detsamma bör bli föremål för omprövning.

Vad kommittén anfört om åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka
samhörigheten inom de nybildade kommunerna har i allmänhet icke föranlett
några särskilda uttalanden. Länsstyrelsen i Jämtlands län tar emellertid fasta
på behovet av förbättrade samfärdselmöjligheter och anför.

Önskligt vore att helt nya vägar kunde anläggas för att knyta kommundelar
närmare samman på sätt kommittén ifrågasatt. Med hänsyn till den
ringa tillgången på medel för byggande av vägar lärer detta önskemål dock
icke under lång tid kunna förverkligas. Därest icke särskilda medel ställas
till förfogande för nu ifrågavarande ändamål, torde man fördenskull vid nyindelningen
icke våga räkna med väganläggningar sorn medel för åstadkommande
av lämplig kommunindelning.

Föredraganden.

Utsikten för vissa kommuner att genom indelningsändring erhålla en
avsevärt höjd skatt kan skapa olust och irritation. Kommitténs förslag, att
en dylik skattehöjning skulle motverkas genom ett utjämnande statsbidrag,
torde komma att väsentligt underlätta indelningsreformens genomförande.
Det synes mig rimligt, att för skattedragarna i kommuner, som förut haft
jämförelsevis låg skatt, beredes en viss trygghet mot plötsliga, mera betydande
skattehöjningar till följd av sammanslagningar med kommuner med högre
skatt. Jag vill därför tillstyrka kommitténs förslag örn statliga övergångsbidrag
för utjämning av mera kännbara skattehöjningar, som kunna vållas
genom sammanslagningar.

De av kommittén föreslagna grunderna för övergångsbidragens beräknande
synas mig väl avvägda. Att låta skattedragarna vidkännas större
skattehöjning än 50 öre vart annat år torde icke böra ifrågakomma. A andra
sidan skulle, örn man begränsade den successiva skattestegringen för skattebetalarna
till ett lägre belopp, exempelvis 25 öre per tvåårsperiod, härav
föranledas icke endast en väsentlig ökning av antalet bidragsberättigade
kommuner utan även en betydlig utsträckning av tiden för övergångsbidragens
tillämpning. Den olikhet i utdebiteringen kommundelar emellan, som
därigenom för en följd av år skulle uppkomma i ett mycket stort antal
kommuner, skulle innebära en väsentlig olägenhet i så måtto, att den
tomine att utgöra hinder för en snabb sammansmältning av de nybildade
kommunerna. Jag kan därför icke tillstyrka en jämkning i de av kommittén
föreslagna grunderna för övergångsbidragets storlek.

Vad beträffar statistiska centralbyråns anmärkning, att hänsyn borde
tågås till den beslutade utdebiteringens höjd, .skulle det visserligen med visst
fog kunna göras gällande, att övergångsbidrag icke vore motiverat, då det

Kunell. Maj:ts proposition nr 23G.

gällde en stegring av en mycket låg utdebitering lipp till vad som ungefär
motsvarade normalutdebiteringen i icke särskilt skattetyngda kommuner.
Ifrågavarande övergångsbidrag avser emellertid icke att åstadkomma skattelindring
i och för sig utan att bliva ett skydd mot allt för starka rubbningar
av skattebetalarnas ekonomi. Den omständigheten att viss kommun förut
haft en ovanligt låg utdebitering bör därför ej utesluta rätt för skattedragarna
till övergångsbidrag.

Rätten lill övergångsbidrag bör emellertid icke vara ovillkorligt knuten
till viss skattehöjning. Kungl. Majit bör äga befogenhet att pröva omständigheterna
i det särskilda fallet och avgöra huruvida övergångsbidrag överhuvudtaget
bör utgå. Övergångsbidrag bör självfallet icke medgivas, om den
lägre utdebiteringen vid sammanslagningen beror på sådana förhållanden,
som, enligt vad förut föreslagits, böra föranleda ersättningsskyldighet till
den nybildade kommunen. Även i andra fall kan skälig anledning föreligga
att vägra övergångsbidrag. Jag vill i detta sammanhang erinra örn kommitténs
förslag, att jämväl kommun, som »eljest vanvårdat sina angelägenheter»,
.skulle kunna åläggas ersättningsskyldighet till den nya kommun, i
vilken den konnne att ingå. Jag har av praktiska skäl, främst med hänsyn
lill svårigheterna att rättvist bedöma omständigheterna i de särskilda fallen,
avvisat förslaget örn en så långt gående ersättningsskyldighet. I vissa fall
torde emellertid dylika i detalj svårbedömda, men uppenbara försummelser
bestämt tala mot tilldelning av övergångsbidrag. En låg utdebitering
motsvaras kanske av en anmärkningsvärt låg standard för de kommunala
inrättningarna. Där skillnaden i standard är alltför påfallande, skulle det
kunna verka orättvist mot övriga sammanslagna kommuner, vilka få bidraga
till upprustningen av den misskötta kommunens inrättningar, örn
dennas skattedragare likväl skulle erhålla övergångsbidrag.

Mot vad kommittén föreslagit i fråga örn sättet för beräkning av den skattehöjning,
sorn skall anses vållad av sammanslagningen, har jag intet att
erinra. Den sjuårsperiod, till vilken hänsyn skall tagas vid beräkningen av
skattehöjningen, synes böra bestämmas till åren 1940—1946. Erforderliga
uppgifter för beräkningen skulle i sådant fall kunna föreligga vid tiden för
länsstyrelsernas utredningar. Det undvikes även. att sådana sänkningar av
utdebiteringen, som kunna tänkas bli en följd av kommunernas avvaktande
hållning inför den förestående sammanslagningen, komma att påverka
resultatet.

Förhållandet mellan övergångsbidrag och skatteutjämningsbidrag synes
icke behöva vålla några svårigheter i tillämpningen. Erforderliga ändringar i
gällande skatteuljämningsförfattningar torde få underställas riksdagen i
samband med att författningsförslag rörande övergångsbidragen framlägges.

Kommitténs beräkningar rörande kostnaderna för övergångsbidragen visa.
att dessa kostnader i stor utsträckning motsvaras av besparingar på skatteirtjämningsanslaget.
Även örn de anförda siffrorna från provindelningarna

Kungl. Alaris proposition nr 236:

i två län icke kunna ge någon fullt tillförlitlig uppskattning av de verkliga
totala kostnaderna, torde man dock kunna konstatera, att dessa med hänsyn
till reformens betydelse äro av förhållandevis blygsam storleksordning.

Kommitténs förslag örn åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka
samhörigheten inom de nybildade kommunerna finner jag värda beaktande.

G. Riktlinjer i namnfrågan.

Kommittén.

Kommittén framhåller, att det i många fall torde vålla svårigheter att
finna lämpliga namn för de nybildade kommunerna, och ger i anledning
härav vissa riktlinjer beträffande namngivningen åt de nya kommunerna.
Kommittén anför.

Namnet bör helst särskilja den nybildade kommunen från de förutvarande
kommunerna men så vitt möjligt samtidigt erinra om dessa.

Folkopinionen är i regel mycket konservativ, när det gäller ortnamnsfrågor.
Man torde icke gärna vilja .släppa de gamla sockennamnen såsom
beteckning för de nya kommunerna, örn endast två kommuner sammanslås,
torde man stundom kunna använda båda namnen i ett dubbelnamn, antingen
direkt sammanförda eller med ett sammanknytande ord, t. ex. »Surleby-Kattunga»
eller »Bråttensby och Landa». l)å flera än två kommuner
sammanslås, blir i regel en uppräkning av samtliga namn alltför otymplig.

Finnes en gemensam huvudort, torde dennas namn olla med fördel kunna
användas. I vissa fall kan det vara naturligt att använda namnet på den
till folkmängden största kommunen eller å den kommun, inom vilken den
nybildade kommunens förvaltningscentrum kommer att förläggas, ev. med
ett kvalificerande tillägg, såsom »stora» eller dylikt.

Örn två kommuner, som tidigare utgjort en kommun, sammanläggas,
torde man lämpligen kunna återgå till den ursprungliga kommunens namn,
ev. med ett kvalificerande tillägg.

Då den nya kommunen omfattar ett helt pastorat, torde moderförsamlingens
namn ofta kunna användas.

Förenas samtliga kommuner i ett härad, synes den nybildade kommunen
självfallet böra få häradets namn. 1 vissa fall torde namn å nuvarande eller
förutvarande tingslag och skeppslag under motsvarande förutsättning kunna
överflyttas på den nya kommunen.

Om samtliga kommuner i ett härad sammanföras i ett fåtal kommuner,
torde, under förutsättning att häradstraditionen är tillräckligt stark, häradets
namn med särskiljande tillägg, såsom »norra», »mellersta» o. s. v. med
fördel kunna användas.

I något fall kan det tänkas, att namnet å en sjö eller ett berg eller något
annat naturföremål är så betecknande för bygden, att det nya kommunnamnet
kan anknytas till detta namn.

I icke så få fall torde det bli nödvändigt att konstruera helt nya namn.
Någon gång kunna därvid delar av de ursprungliga kommunernas namn
komma lill användning.

Kommittén framhåller, att kommunernas yttranden i indelningsärendet
självfallet böra avse även namnfrågan.

Kungl. Majus proposition nr 236.

Yttranden.

Kommitténs riktlinjer i namnfrågan ha i regel icke föranlett särskilda
uttalanden i yttrandena.

Kammarkollegiet anför.

Den av kommittén berörda namnfrågan torde komma att tilldraga sig
stort intresse och kunna ge anledning till åtskilliga stridigheter. Eftersom
de gamla sockennamnen komma att bestå som församlingsnamn torde alltför
mycken bitterhet icke behöva uppkomma. Kommittén synes ha fullständigt
angivit de principer, som vid namngivningen kunna tillämpas. Förutom
vid traditionen synes avseende böra fästas vid alt namnen icke bli
alltför otympliga utan lämpliga såsom adresser, så att förväxlingar undvikas.
Det kan därför ifrågasättas, om namn av typen häradsnamn med tillläggen
»norra», »södra», etc. böra användas.

Föredraganden.

Mot vad kommittén anfört i namnfrågan har jag intet att erinra.

IV. Kostnadsberäkning.

Den av kommittén föreslagna informationskonferensen för länsstyrelsernas
befattningshavare bör om möjligt hållas redan under innevarande
budgetår. Till konferensen böra kallas samtliga landshövdingar och landssekreterare
samt de av länsstyrelserna förordnade utredningsmännen. Kostnaderna
härför torde kunna beräknas till i runt tal 11 000 kronor, varav
10 000 kronor för rese- och traktamentsersättningar åt konferensdeltagarna
samt 1 000 kronor för arvoden åt kursledare m. m.

I regel torde länsstyrelserna komma att förordna en länsassessor eller
länsnotarie till utredningsman. I vissa län torde emellertid person utanför
länsstyrelsen komma att anlitas. Utredningsmannen torde i flertalet län
komma att bli helt sysselsatt med utredningsarbetet under avsevärd tid,
i medeltal för samtliga län uppskattningsvis sex månader. Är utredningsmannen
tjänsteman hos länsstyrelsen erfordras för att det löpande arbetet
skall kunna medhinnas, personalförstärkning under den tid utredningsarbetet
pågår. I regel torde endast en nyexaminerad eller möjligen tingsmeriterad
jurist kunna erhållas. Kostnaderna för dylik vikarie torde få
beräknas till 500 kronor i månaden. Kostnaderna för en utom länsstyrelsen
anlitad utredningsman torde få beräknas högre, beroende på vederbörandes
kvalifikationer. Något bestämt månatligt arvode kan ej här
fixeras.

Kungl. Muj:ts proposition nr 236. 95

Extra skrivhjälp torde i de flesta länsstyrelser erfordras under viss tid.
Om tillräckligt kvalificerat skrivbiträde icke kan erhållas, kan för sammanställningen
och bearbetningen av utredningsmaterialet även erfordras
biträde av en landskanslist. I viss utsträckning torde dylikt arbete kunna
utföras såsom frivilligt övertidsarbete av tillgänglig personal. Kostnad för
skrivbiträde och annat nu nämnt biträde torde kunna uppskattas till i
medeltal 250 kronor i månaden under den tid utredningsarbetet pågår.

Man torde få beräkna, att utredningsmännen komma att företaga resor
till de flesta av de berörda kommunerna. Sammanträden inför länsstyrelserna
komma att hållas på olika ställen i flertalet län, därvid förutom landshövdingen
och landssekreteraren jämväl utredningsmannen samt eventuellt
även andra befattningshavare böra vara närvarande. Rese- och traktamentskostnaderna
kunna beräknas förslagsvis till 00 000 kronor.

Vad beträffar de biträden åt länsstyrelserna för utredning av särskilda
frågor, som kammarkollegiet på länsstyrelsernas begäran skall förordna,
har kammarkollegiet föreslagit, att ersättning till dem bör utgå enligt bestämmelserna
i Kungl. Maj:ts brev den 9 juli 1920 angående ersättning åt
utredningsmän i indelningsärenden m. m. Häremot synes intet vara att
erinra. Det torde vara ytterst svårt alt beräkna i vilken utsträckning dylika
biträden komma att anlitas av länsstyrelserna. Förslagsvis beräknas sammanlagda
arvodesbeloppen till 15 000 kronor samt rese- och traktamentskostnader
till 10 000 kronor för budgetåret 1946/47.

Som tidigare framhållits har kammarkollegiet ansett en förstärkning
av kollegiets organisation erforderlig samt framlagt två alternativa förslag
härtill. Det första av dessa förslag går ut på att den byrå, på vilken indelningsärenden
handläggas, skulle förstärkas med två extra föredragande
med placering i lönegraden Eo 28 samt två ytterligare befattningshavare
med placering i lönegraden Eo 20. Härutöver har beräknats lön åt ett
kontorsbiträde (Eo 4). Kollegiet har föreslagit, att kammarrådet å indelningsbyrån
vid förfall för generaldirektören skulle fungera som ordförande
å den särskilda division, som borde inrättas för ärenden rörande kommunindelningen.
Ifrågavarande kammarråd har ansetts böra komma i åtnjutande
av särskilt arvode örn 1 500 kronor per år.

Enligt det andra alternativet skulle ärenden angående kommunindelningen
handläggas på en särskilt inrättad byrå.

För egen del finner jag det vara mest ändamålsenligt att ärendena rörande
nyindelningen handläggas å den ordinarie indelningsbyrån. Mot den
av kollegiet föreslagna förstärkningen av arbetskrafterna å denna byrå
torde i och för sig intet vara alt erinra. Den behövliga personalen synes
emellertid ej böra beredas extra ordinarie anställning utan avlönas medelst

Kungl. Majda proposition- nr 236\-

arvode»’, vilka i huvudsak motsvara lönen i de av kollegiet föreslagna lönegraderna.
Kammarrådet å byrån borå erforderlig utsträckning befrias från
ärenden, som ej äga samband med nyindelningen. Vid sådant förhållande
anser jag tillräckliga skäl ej föreligga att ifrågavarande kammarråd erhåller
särskilt arvode.

Mot av kammarkollegiet framför! förslag att de särskilda ledamöterna
med px-aktisk erfarenhet från kommunalt arbete skulle beredas ersättning,
motsvarande vad som utgår till särskild ledamot i kammarrätten vid handläggandet
av mål rörande fastighetstaxering och virkestaxering, har jag
intet att erinra. Här avsedda ersättningar kunna uppskattas till i runt tal
30 000 kronor.

Personalförstärkningen inom kammarkollegiet torde kunna beräknas bli
erforderlig från tidigast den 1 april 1947 till senast den 1 april 1949.

Beredningen av indelningsärenden inom socialdepartementet i den omfattning,
varom här blir fråga, kan ej förutsättas kunna ske utan en tillfällig
förstärkning av arbetskrafterna å den byrå inom departementet, å
vilken hithörande ärenden handläggas. Sådan förstärkning torde bliva
erforderlig under en tid av cirka IV2 år, räknat från hösten 1947. Kostnaderna
härför kunna preliminärt beräknas till 30 000 kronor.

I samband med nyindelningens genomförande måste nyval av kommunalfullmäktige
ske i samtliga de kommuner, som berörts av nyindelningen.
Kostnaderna härför kunna beräknas med ledning av statsverkets kostnader
för 1942 års kommunala val. Sistnämnda kostnader uppgingo till omkring
233 000 kronor, i vilket belopp emellertid jämväl kostnaderna för
landstings- och kyrkofullmäktigeval äro inräknade. Kostnaderna för enbart
kommunalfullmäktigeval torde kunna uppskattas till omkring 160 000
kronor. Härtill komma utgifter för anvisningar rörande de nya kommunernas
organisation m. lii., vilka kunna beräknas till ungefär 15 000 kronor.
Här avsedda kostnader .skulle således sammanlagt uppgå till 175 000
kronor.

Utöver förutnämnda kostnader för reformens genomförande tillkomma
utgifter för övergångsbidrag under en tidrymd av högst 10 år. Dessa bidrag
lia av kommittén beräknats till högst 2 å 3 miljoner kronor under första
och andra kalenderåret efter reformens ikraftträdande för att därefter
successivt nedgå. Med hänsyn till att ansökan om övergångsbidrag torde
böra prövas samtidigt med ansökan om skatteutjämningsbidrag för samma
år, torde medel för övergångsbidrag icke behöva anvisas förr än under
budgetåret 1950/51.

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

Organisationskostnaderna för reformens genomförande skulle således
kunna uppskattas till ungefär följande belopp.

A. Kostnader för en informationskonferens:

Rese- och traktamentskostnader för tre befattningshavare

från varje län.................................... 10 000

övriga kostnader ................................. 1 000 n 000

B. Kostnader för utredningsarbetet inom länsstyrelserna
(budgetåret 1946/47):

Ersättning åt utredningsman eller vikarie (medelkostnad

per län 3 000 kr.) ................................ 72 000

Ersättning åt skrivbiträden m. fl. (medelkostnad per län

1 500 kr.) ...................................... 36 000

Rese- och traktamentskostnader för landshövdingar och

landssekreterare, utredningsmän m. fl............. 60 000

Arvoden och reseersättningar för särskilda utredningar

genom kammarkollegiets experter.................. 25 000

Kostnader för blanketter o. d...................... 1 000 194 000

C. Kostnader för personalförstärkning inom kammarkollegiet

(tiden 1 april 1947—1 april 1949):

2 föredragande (arvode motsvarande Eo 28) .......... 57 000

2 befattningshavare (arvode motsvarande Eo 20) ...... 38 400

1 kontorsbiträde .................................. 8 600

Ersättning till de särskilda ledamöterna för deltagande i

handläggningen av ärendena inom kollegiet ........ 30 000 134 000

D. Kostnader för personalförstärkning inom socialdepartementet . . 30 000

E. Kostnader för kommunalfullmäktigeval, anvisningar rörande de

nya kommunernas organisation o. d..................... 175 000

Summa kronor 544 000

Av förenämnda kostnader komma utgifterna för informationskonferensen
att helt belöpa på innevarande budgetår. Rese- och traktamentskostnader
synas böra belasta vederbörande länsstyrelses reseanslag, medan
övriga kostnader för konferensen lämpligen torde kunna bestridas från
femte huvudtitelns anslag till extra utgifter.

Kostnaderna för utredningsarbetet inom länsstyrelserna belöpa å nästa
budgetår. Av dessa kostnader torde avlöningar till utredningsmän, skrivbiträden
m. fl. böra bestridas från länsstyrelsernas avlöningsanslag. Hänsyn
härtill torde böra tagas i samband med beräkningen av ifrågavarande
anslag för nämnda budgetår, varom chefen för socialdepartementet framdeles
torde komma att framlägga förslag. Rese- och traktamentskostnader
samt utgifter för blanketter o. d. synas böra bestridas från länsstyrelsernas
anslag till reseersättningar respektive expenser.

Frågan örn anvisande av medel för bestridande av kostnaderna för den

Hillring till riksdagens protokoll 194G. 1 sami. Nr 236. 7

Kungl. Maj:ts proposition nr 236.

erforderliga personalförstärkningen inom kammarkollegiet under nästa
budgetår torde komma att anmälas av chefen för finansdepartementet,
sedan kammarkollegiet inkommit med närmare beräkningar rörande sagda
medelsbehov.

Till frågan örn tillfällig förstärkning av socialdepartementets personal,
vilken blir aktuell först under budgetåret 1947/48, torde hänsyn böra tagas
vid beräknandet av departementets avlöningsanslag för nämnda budgetår.

V. Föredragandens hemställan.

Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Majit måtte
föreslå riksdagen att

dels antaga inom socialdepartementet utarbetat förslag
till lag om ny indelning av riket i borgerliga kommuner;

dels ock godkänna av mig förordade riktlinjer för nyindelningens
genomförande.

Till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan lämnar Hans Majit Konungen
bifall samt förordnar, att proposition av den lydelse,
bilaga till detta protokoll utvisar, skall avlåtas
till riksdagen.

Ur protokollet:
Hans Bergström.

Kungl. Maj:1s proposition nr 236.

Bilaga.

Konimunindelningskommittens förslug till
Lag om översyn av rikets kommunala indelning m. m.

§ 1.

För vinnande av en med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas
omfattning och beskaffenhet lämplig kommunal indelning i riket
skall en allmän översyn av den kommunala indelningen äga rum. Föreligger
sådan förutsättning för indelningsändring, som angives i 3 § första stycket
lagen örn ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik
indelning, må därvid i den ordning, som här nedan föreskrives, kommun
sammanläggas med en eller flera angränsande kommuner utan hinder av
vad i 3 § andra stycket samma lag stadgas.

§2.

Utredning för ovan angivna ändamål skall efter Kungl. Maj:ts närmare
förordnande för varje län verkställas av länsstyrelsen. Där kommunindelningen
icke är ur ovan angivna synpunkter tillfredsställande och fördelar
anses kunna vinnas genom sammanläggning av kommuner, har länsstyrelsen
att upprätta förslag till ny indelning.

Länsstyrelsen äger att, där så finnes erforderligt, förordna särskild tjänsteman
till sitt biträde. Kammarkollegiet må på framställning av länsstyrelsen
förordna särskild person att biträda länsstyrelsen vid utredning av särskild
fråga.

§ 3.

Innan förslag till ny indelning uppgöres av länsstyrelsen, skola representanter
för kommunerna beredas tillfälle att framföra sina synpunkter inför
länsstyrelsen. Förslag till ny indelning skall tillställas av förslaget berörda
kommuner för yttrande.

§4.

Sedan utredning slutförts, skall länsstyrelsen insända handlingarna i ärendet
till kammarkollegiet, som med eget utlåtande och den ytterligare utredning,
som befinnes erforderlig, skall underställa ärendet Kungl. Maj:ts
prövning.

§ 5.

De kostnader, som föranledas av förfarande enligt denna lag, skola gäldas
av allmänna medel. Därom samt örn förstärkning av länsstyrelsernas och
kammarkollegiets organisation för handläggning av frågor, som avses i
lagen, förordnar Konungen.

§ 6.

I övrigt skola bestämmelserna i 1 kap. lagen örn ordning och villkor för
ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i tillämpliga delar gälla.