Kungl. Maj:ts proposition nr 20i år 1970 (Proposition 1970:204 - höst)

Kungl. Maj:ts proposition nr 20i år 1970

Nr 204

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om
särskild kontroll på flygplats; given Stockholms slott
den 6 november 1970.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av biiagda utdrag av statsrådsprotokollet
över justititieärenden och lagrådets protokoll, föreslå riksdagen
att antaga härvid fogat förslag till lag om särskild kontroll på flygplats.

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Lennart Geijer

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en lag om särskild kontroll på flygplats till förekommande
av s. k. flygplanskapning och liknande brott som utgör allvarlig
fara för luftfartens säkerhet. Förordnande om särskild kontroll meddelas
enligt förslaget av rikspolisstyrelsen efter samråd med luftfartsverket för
begränsad tid, högst tre månader varje gång. Vid sådan kontroll skall vapen
och liknande föremål eftersökas. Polisman får undersöka resgods m. m.
inom flygplatsens område samt kroppsvisitera resande och andra som uppehåller
sig på flygplatsen.

1 Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 204

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

Förslag

till

Lag

om särskild kontroll på flygplats

Härigenom för ordnas som följer.

1 §

Till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid
luftfart får särskild kontroll på flygplats äga rum enligt denna lag.

2 §

Förordnande om särskild kontroll meddelas av rikspolisstyrelsen efter
samråd med luftfartsverket och skall avse viss tid, högst tre månader varje
gång. Förordnande kan begränsas* till viss flygplats eller viss trafik. Behövs
särskilda föreskrifter i fråga om kontrollen, skall dessa anges i förordnandet.

Är fara i dröjsmål, får polismyndighet förordna om särskild kontroll.
Sådant förordnande skall genast underställas rikspolisstyrelsen som har att
utan dröjsmål pröva om förordnandet skall bestå.

3 §

Särskild kontroll utföres av polisman efter beslut av polismyndigheten.
Vid sådan kontroll eftersökes vapen eller annat föremål, som är ägnat att
komma till användning vid brott som avses i 1 §. Väska eller annat slutet förvaringsställe
inom flygplatsens område får undersökas. Flygpassagerare
eller annan som uppehåller sig inom området får kroppsvisileras.

Den som ej frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan i stället avvisas
från flygplatsens område.

4 §

Påträffas vid särskild kontroll föremål som avses i 3 § och tages ej föremålet
i beslag enligt bestämmelserna i rättegångsbalken, skall, om det ej
av särskild anledning kan underlåtas, den hos vilken föremålet påträffats
anmanas att förvara föremålet på sätt som är ägnat att hindra brott som
avses i 1 §. Efterkommer han ej anmaningen, får han avvisas från flygplatsens
område eller del av detta.

5 §

Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas
inomhus i avskilt rum samt, om den som undersöker eller den undersökte
begär det och det kan ske utan större omgång, i vittnes närvaro. Kroppsvisitation
av kvinna får verkställas eller bevittnas endast av kvinna, om
undersökningen ej sker genom elektrisk metalldetektor.

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

6 §

Påträffas föremål som avses i 3 § vid undersökning eller kroppsvisitation
enligt denna lag, skall protokoll upprättas och, om det begärs, bevis
utfärdas angående vad som förekommit.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

It Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 204

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans
Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i statsrådet
på Stockholms slott den 23 oktober 1970.

Närvarande:

Ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden Sträng, Andersson, Holmqvist,
Aspling, Sven-Eric Nilsson, Lundkvist, Geijer, Myrdal, Odhnoff,
Wickman, Moberg, Bengtsson, Norling, Löfberg, Lidbom, Carlsson, Feldt.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om särskild säkerhetskontroll
på flygplats och anför.

Inledning

Säkerheten inom den civila luftfarten har under 1960-talet allt oftare
äventyrats av att personer ombord på luftfartyg under våldshot förmått befälhavaren
att ändra kurs och landa på annan ort än den avsedda destinationsorten.
Dessa s. k. flygplanskapningar ökade starkt i antal under åren
1968 och 1969. Även under år 1970 har åtskilliga kapningar inträffat. Genom
flygplanskapningar har ett betydande antal människor utsatts för fara.
Sålunda lär 1968 års kapningar ha berört 1 490 och 1969 års kapningar
4 519 flygplanspassagerare. Det har också vid några tillfällen hänt att sabotagehandlingar
förövats mot flygplan med dödsolyckor och omfattande
förödelse av egendom som följd. Något svenskt luftfartyg har ännu inte utsatts
för kapning eller liknande angrepp. Inte heller har utländskt luftfartyg
hittills förts till Sverige genom kapning.

Problemen med flygplanskapningar och sabotagehandlingar mot luftfarten
bär i skilda sammanhang uppmärksammats internationellt. Bl. a. har
Förenta Nationernas säkerhetsråd i september 1970 enhälligt antagit en resolution
i vilken medlemsstaterna rekommenderas att vidta kraftåtgärder för
att förhindra brott mot flygsäkerheten. Den internationella civila luftfartsorganisationen
(ICAO) har under 1970 utfärdat vissa rekommendationer till
medlemsstaterna till förebyggande av kapnings- och sabotagebrott mot luftfartyg.
Bland dessa märks rekommendation angående strängare nationell
strafflagstiftning mot kapningsbrott och vidtagande av sådana förebyggande
åtgärder som förbud att medföra vapen eller sprängämnen ombord på luft -

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970 5

fartyg samt kontroll och övervakning av passagerare för att hindra överträdelse
av förbudet. ICAO:s juiådiska kommitté har vidare utarbetat ett
utkast till konvention rörande ”Unlawful seizure of aircraft”. Konventionen
kan väntas bli antagen vid en diplomatisk konferens i slutet av år
1970. Samma kommitté har i oktober 1970 utarbetat ett utkast till konvention
rörande ”Unlawful interference against International civil aviation”
avseende bl. a. sabotage mot luftfartyg och flygplatser. Utkastet har överlämnats
till ICAO:s råd för behandling.

Den senaste tidens kapningar har på åtskilliga håll utomlands lett till
väsentligt skärpta kontroll- och säkerhetsåtgärder.

Inom justitiedepartementet har övervägts vilka lagstiftningsåtgärder som
bör vidtas i Sverige beträffande flygplanskapningar. Sålunda föreslås i en i
juli 1970 avgiven departementspromemoria (Stencil Ju 1970: 17) införandet
i brottsbalken av en särskild straffbestämmelse mot kapning av luftfartyg.
Förslaget har remissbehandlats. Avsikten är att proposition i ämnet skali
föreläggas riksdagen så snart den förut nämnda diplomatiska konferensen
har hållits. I samma proposition torde riksdagens godkännande av den vid
konferensen utarbetade konventionen komma att begäras.

Rikspolisstyrelsen har i skrivelse den 15 september 1970 till Konungen
hemställt att polisen måtte ges ökade befogenheter att företa husrannsakan
och kroppsvisitation för att förhindra kapning av eller sabotage mot luftfartyg.

Jag anhåller nu att få ta upp frågan om nödvändiga kontrollåtgärder på
flygplatser. Inom justitiedepartementet har upprättats förslag till lag om
särskild kontroll på flggplats. Förslaget torde få fogas till statsrådsprotokollet
i detta ärende som bilaga.

Gällande bestämmelser m. m.

Svensk lagstiftning saknar f. n. straffbestämmelser som direkt tar sikte
på flygplanskapning. De bestämmelser i brottsbalken som tills vidare kan
bli aktuella att tillämpa vid kapningsbrott avser olaga tvång, olaga hot,
olaga frihetsberövande, framkallande av fara för annan, sabotage, rån eller
egenmäktigt förfarande. Bestämmelserna om sabotage är dock enligt uttalanden
under förarbetena till 1948 års ändringar i strafflagen inte avsedda
att tillämpas på sabotagehandling mot samfärdsel utom Sverige. I den förut
nämnda departementspromemorian föreslås att en uttrycklig bestämmelse
för kapningsbrott införs i en ny paragraf i brottsbalken, 13 kap. 5 a §. Den
som under flygning med luftfartyg, genom att öva olaga tvång, olaga hot
eller skadegörelse, bemäktigar sig fartyget eller eljest ingriper i dess förande
skall sålunda enligt förslaget dömas för kapning av luftfartyg till
fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, lägst ett och högst tio år.

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

Även försök, förberedelse och stämpling till kapning föreslås straffbara, likaså
underlåtenhet att avslöja sådant brott. Som framgår av det föregående
har Kungl. Maj :t ännu inte tagit ställning till hur straffbestämmelsen bör
utformas.

Luftfartslagstiftningen innehåller vissa säkerhetsföreskrifter som är av
intresse i detta sammanhang. Enligt 8 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297)
får krigsmateriel inte utan medgivande av Konungen eller den Konungen
bemyndigar befordras med luftfartyg. Konungen eller den Konungen bemyndigar
kan också av hänsyn till allmän ordning och säkerhet förbjuda
befordran med luftfartyg av annat gods än krigsmateriel eller meddela närmare
bestämmelser om sådan befordran. I kungörelsen (1961:567) med
närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg anges
vad som skall förstås med krigsmateriel enligt luftfartslagen. Hit räknas
bl. a. skjutvapen av viss kaliber, ammunition, handgranater, minor,
sprängladdningar, spräng- och tändämnen samt krut och drivämnen. I den
med stöd av luftfartslagen utfärdade luftfartskungörelsen (1961:558) anges
i 107 § (senaste lydelse 1970: 545) att luftfartsverket får föreskriva särskilda
villkor för befordran med luftfartyg av bl. a. gods som medför brandfara
eller fara för explosion, påverkar fartygets instrument eller radioutrustning,
avger gas, radioaktiv strålning eller annat som kan påverka
fartyget, dess besättning eller passagerare eller som av annan sådan grund
är farligt för säkerheten eller störande för allmän ordning ombord. Verket
äger också bestämma att godset får befordras endast med visst luftfartyg
eller helt förbjuda dess befordran med luftfartyg. Annat skjutvapen än
tjänstevapen får inte utan särskilt tillstånd medföras i luftfartygets passagerarutrymme
om fartyget används för personbefordran i förvärvssyfte.
Överträdelse av bestämmelserna i 8 kap. 4 § luftfartslagen eller föreskrift
som meddelats med stöd därav kan enligt 13 kap. 8 § andra stycket luftfartslagen
straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Straffbestämmelsen
gäller endast fullbordat brott. Om ägaren av krigsmateriel eller liknande
gods eller den som är i hans ställe förövar eller medverkar till gärning som
avses i 13 kap. 8 § andra stycket luftfartslagen kan godset enligt 13 § samma
kap. förverkas till kronan.

Enligt kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket
av krigsmateriel får krigsmateriel i princip ej ulan vederbörligt tillstånd
föras ut ur riket, överträdelse av denna författning straffas enligt lagen
(1960: 418) om straff för varusmuggling.

I rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om användande av tvångsmedel
vid utredning av brott. Av intresse i detta sammanhang är främst
beslag, husrannsakan och kroppsvisitation. Vissa särskilda bestämmelser om
dessa tvångsmedel återfinns vidare i varusmugglingslagen.

De allmänna bestämmelserna om beslag finns i 27 kap. RB. Föremål som
skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara avhänt

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

någon genom brott eller förverkat på grund av brott får enligt 1 § tas i
beslag. Den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller
verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation, får beslagta föremål
som därvid påträffas. I annat fall fordras beslut av undersökningsledaren,
åklagaren eller rätten för att beslag skall få företas. Om fara är i dröjsmål
får dock även polisman verkställa beslag (4 och 5 §§). Över beslag
skall föras protokoll utvisande ändamålet med beslaget och vad som därvid
förekommit. Den som drabbas av beslag äger på begäran erhålla bevis
därom, innehållande även uppgift om det brott misstanken avser (13 §).

Allmänna bestämmelser om husrannsakan och kroppsvisitation finns i
28 kap. RB. Förekommer anledning att brott förövats på vilket kan följa
fängelse, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe,
för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller eljest till utrönande
av omständighet som kan äga betydelse för utredning av brottet. Hos
annan än den som kan misstänkas för brottet får husrannsakan företas endast
om brottet förövats hos honom eller den misstänkte gripits där eller
eljest synnerlig anledning förekommer att genom rannsakningen föremål
som är underkastat beslag skall anträffas eller annan utredning vinnas om
brottet. Samtycke av den misstänkte får inte åberopas för husrannsakan om
den misstänkte inte själv begärt åtgärden (1 §). Husrannsakan får också
företas för eftersökande av person som skall gripas, anhållas, häktas eller
hämtas (2 §). Husrannsakan får ske i lägenhet som är tillgänglig för allmänheten
eller brukar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller
där sådant gods som eftersöks brukar uppköpas eller mottas som pant,
även i annat fall än som avses i 1 och 2 §§ (3 §). Förordnande om husrannsakan
meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten (4 §). Polisman
får dock utan särskilt förordnande företa husrannsakan om åtgärden
har till syfte att eftersöka den som skall gripas, anhållas, häktas eller
hämtas till förhör eller till inställelse vid rätten. Detsamma gäller om åtgärden
har till syfte att verkställa beslag av föremål som följts eller spårats
på färsk gärning eller eljest då fara är i dröjsmål (5 §). Vid husrannsakan
får inte olägenhet eller skada orsakas utöver vad som är oundgängligen nödvändigt.
Om det är nödvändigt får rum eller förvaringsställe öppnas med
våld men skall efter förrättningen åter tillslutas (6 §). Såvitt möjligt skall
vittne närvara vid husrannsakan (7 §). Över husrannsakan skall föras protokoll
utvisande ändamålet med förrättningen och vad som därvid förekommit.
Den hos vilken husrannsakan förekommit har rätt att på begäran
få bevis därom, innehållande även uppgift om det brott misstanken avser
(9 §). För ändamål som anges i 1 eller 2 § får undersökningsledaren, åklagaren
eller polisman företa undersökning på annat ställe än hus, rum eller
slutet förvaringsställe, även om stället inte är tillgängligt för allmänheten
(10 §).

Förekommer anledning att brott förövats, på vilket kan följa fängelse,
får kroppsvisitation företas för eftersökande av föremål som är underkastat

Kungl. Maj:ts proposition nr 20 k år 1970

beslag eller eljest för att utröna omständighet som kan äga betydelse för utredningen
av brottet. Annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet
får kroppsvisiteras endast om synnerlig anledning förekommer att därigenom
föremål som är underkastat beslag skall anträffas eller annan utredning
vinnas om brottet (11 §). Beträffande kroppsvisitation gäller i tilllämpliga
delar bl. a. vad som i 4 och 9 §§ är bestämt om husrannsakan.
Detta innebär att förordnande om kroppsvisitation i princip meddelas av
undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Kroppsvisitation får dock
beslutas av polisman om fara är i dröjsmål. Skyldighet att föra protokoll
över förrättningen och att meddela bevis därom gäller även vid kroppsvisitation.
Visitation som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas
inomhus och i slutet rum. Såvitt möjligt skall ett av förrättningsmarmen
anmodat trovärdigt vittne närvara. Kroppsvisitation av kvinna får inte
verkställas eller bevittnas av annan än kvinna eller läkare (13 §).

Som tidigare nämnts innehåller varusmugglingslagen vissa särskilda bestämmelser
om beslag, husrannsakan och kroppsvisitation. Förutom polisman
har tulltjänsteman och vissa andra befattningshavare rätt att beslagta
egendom som kan antas vara förverkad enligt lagen (15 §). Tulltjänsteman
och polisman får utan förordnande företa husrannsakan i lägenhet
som avses i 28 kap. 3 § RB för att eftersöka sådan egendom. Till lägenhet
hänförs här även magasin, upplagsbodar och uthus. I övrigt äger tulltjänsteman
i fråga om brott som avses i lagen samma rätt att utan förordnande
företa husrannsakan som tillkommer polisman enligt RB (18 §).

Förekommer mot någon som anträffas vid gräns- eller kustort eller ankommer
till plats, där förbindelse med utlandet äger rum, anledning till
misstanke att han har på sig gods som enligt varusmugglingslagen är underkastat
beslag, får tulltjänsteman kroppsvisitera honom för att eftersöka
sådant gods. Finner chef för tull-, kust- eller gränsbevakning skärpning av
tullkontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet
eller för viss tidrymd på någon plats oundgängligen nödvändig, får efter
bevakningschefens förordnande kroppsvisitation verkställas å envar, som
ankommer eller avreser från platsen. Sådant förordnande skall ofördröjligen
underställas generaltullstyrelsens prövning men går likväl genast i
verkställighet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall
verkställas inomhus i avskilt rum eller i lämpligt utrymme i fartyg samt i
närvaro av vittne, om undersökningsman eller den undersökte begär det och
det kan ske utan större omgång. Kroppsvisitation av kvinna får inte verkställas
eller bevittnas av annan än kvinna. Förande av protokoll och utfärdande
av bevis om företagen kroppsvisitation behövs inte med mindre den
undersökte begär det eller föremål som påträffats tas i beslag (19 §).

I detta sammanhang bör också nämnas att tulltjänsteman enligt 22 § tullstadgan
(1927: 391) får förrätta nödig visitation av resgods.

Luftfartslagen och luftfartskungörelsen innehåller även vissa ordningsföreskrifter.
Enligt 5 kap. 3 § luftfartslagen är passagerare skyldig att nog -

Kungl. Maj:ts proposition nr 20i år 1970

grant iaktta vad befälhavaren på luftfartyget föreskriver i fråga om ordningen
ombord. Befälhavaren får vägra att ta ombord samt äger landsätta
medlem av besättningen, passagerare och gods när omständigheterna
kräver det. Han får också bruka våld när det är påkallat av säkerhetsskäl
(5 kap. 4 §''). Enligt 63 § luftfartskungörelsen får befattningshavare som
handhar ordnings- eller säkerhetstjänst vid allmän flygplats avvisa den
från flygplatsens område som stör ordningen på flygplatsen eller uppträder
berusad där eller genom sitt uppförande äventyrar luftfartens säkerhet.

Rikspolisstyrelsens framställning

I sin skrivelse den 15 september 1970 framhåller rikspolisstyrelsen bl. a.
att det inte är tillräckligt med skärpt strafflagstiftning för att förhindra
kapningsbrott. Den som har för avsikt att kapa luftfartyg är nämligen i regel
i sådant tillstånd att han försöker uppnå sitt mål utan att ta hänsyn till
någon annans liv, säkerhet eller egendom. Styrelsen anser det därför nödvändigt
att sådana åtgärder kan vidtagas att den presumtive flygplanskaparen
avslöjas redan innan han kommit ombord på flygplanet. Detta är
främst en uppgift för polisen, som genom 2 § polisinstruktionen (1965:
686) åläggs en allmän skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
Enligt styrelsens mening måste polisen därför ges befogenhet att på ett
tidigt stadium ingripa genom husrannsakan och kroppsvisitation för att avslöja
ett olagligt innehav av vapen, ammunition eller sprängämnen.

Polisens möjligheter att vidta undersökning i form av husrannsakan eller
kroppsvisitation med stöd av reglerna i RB är starkt begränsade. Flertalet
flygtransporter sker utan att misstanke om kapning föreligger. Flygpassagerare
kan i allmänhet inte heller misstänkas för annat brott, t. ex. olaga
vapeninnehav. Bestämmelserna i 28 kap. 11 § RB om kroppsvisitation kan
därför i praktiken inte anses tillämpliga. Varusmugglingslagen ger visserligen
polis- och tullpersonal en möjlighet att söka efter vapen och ammunition
eller annat som är underkastat beslag. Det är emellertid enligt styrelsen
otillfredsställande att tillämpa dessa stadganden för en undersökning som
ligger utanför deras syfte.

Brottet flygplanskapning är av särpräglad art och möjligheterna är ringa
att förhindra brottet eller försök därtill sedan gärningsmannen kommit ombord
på luftfartyget. Redan på förberedelsestadiet innebär kapning synnerlig
fara för brottets fullbordan med allvarlig risk för vittgående följder. Husrannsakan
eller kroppsvisitation får därför anses vara ett ingrepp av mindre
omfattning i den personliga integriteten jämfört med det allvarliga livshot
som uppkommer vid flygplanskapning.

Den form av husrannsakan eller kroppsvisitation som vållar minst obehag
för den undersökte och som i första hand är avsedd att tillämpas är

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

kontroll med detektor som ger utslag för metall. En sådan undersökning
kan tillgå på följande sätt. Den som skall kontrolleras passerar tillsammans
med sitt bagage detektorn. Om denna inte ger utslag för metall torde
någon vidare undersökning ej erfordras. Reagerar däremot detektorn positivt
får passagerare och bagage underkastas en mer ingående undersökning.
Kontroll av passagerare och bagage med hjälp av detektor tillämpas vid ett
flertal utländska flygplatser. Styrelsen undersöker möjligheten att snabbt
installera sådana anordningar på svenska flygplatser med internationell luftfart.

Styrelsen hemställer att entydiga regler utfärdas, som ger polisen befogenhet
att företa husrannsakan och kroppsvisitation — utan att misstanke
enligt 28 kap. 1 eller 11 § RB föreligger — i det fall vederbörande polismyndighet
finner skärpning av passagerarkontrollen oundgängligen nödvändig
för att förhindra kapning av luftfartyg. Den utvidgade rätten att företa husrannsakan
och kroppsvisitation bör också gälla till förhindrande av sabotage
mot flygplan.

Styrelsens framställning biträds av luftfartsverket, av Scandinavian Airlines
System (SAS) samt av Airlines Operator’s Committee, organ för de i
Sverige verksamma utländska flygbolagen.

D epartementschefen

Möjligheten att ingripa med straffprocessuella tvångsmedel är enligt RB
begränsad av hänsyn till den enskildes intresse att inte onödigtvis utsättas
för ingrepp i den personliga integriteten. Tvångsåtgärd får sålunda som
regel vidtas endast när misstanke om brott föreligger och alltså inte i rent
spaningssyfte.

Enligt varusmugglingslagen kan vid skärpt tullkontroll kroppsvisitation
företas beträffande varje resande med viss lägenhet. Visitation kan också
företas generellt under viss tidrymd på någon bestämd plats. När så sker
föreligger i allmänhet inte några konkreta misstankar om visst smugglingsbrott
utan visitationen ingår som ett led i den allmänna tullkontrollen.
Gränsdragningen mellan dessa fall och de rena tvångsåtgärderna är dock
oklar (jfr SOU 1944: 10 s. 383 och 386 samt prop. 1960: 115 s. 154). Den
nu angivna utvidgade befogenheten att företa kroppsvisitation gäller endast
för tulltjänsteman. Syftet med bestämmelsen är att uppdaga smugglingsbrott
och inte att hindra kapning eller liknande brott som utgör fara för
flygsäkerheten, låt vara att dessa intressen emellanåt sammanfaller.

De på senare år allt vanligare flygplanskapningarna utgör otvivelaktigt
ett mycket allvarligt problem för den internationella luftfarten. Redan kapningar
vars ändamål blott är att möjliggöra flykt från ett land till ett annat
innebär i allmänhet stora risker för passagerare och besättning i luftfarty -

Kungl. Maj. ts proposition nr 20i år 1970

get. Riskerna får anses ha ökat väsentligt på senare tid sedan eu del politiska
grupper börjat utnyttja flygplanskapning som ett politiskt påtryckningsmedel.
Den nu antydda internationella situationen är enligt min mening
ägnad att väcka oro även för den lufttrafik som har anknytning till Sverige.
Det är därför angeläget att så effektiva åtgärder som möjligt vidtas i Sverige
för att hindra kapning och liknande brott.

Vid införandet av tvångsåtgärder av här avsett slag måste en avvägning
göras mellan å ena sidan intresset av allmän säkerhet och å andra sidan den
enskildes intresse av skydd för den personliga integriteten. När det gäller
uppdagande av smugglingsbrott har hinder ej ansetts föreligga mot att effektiva
kontrollmöjligheter ställs till tullmyndigheternas förfogande. Det
kan enligt min mening inte resas några avgörande betänkligheter mot att
tillerkänna polismyndighet liknande befogenheter för att hindra sådana allvarliga
angrepp mot flygsäkerheten som kapning, sabotage och liknande
brott mot luftfartyg. Den metod som i första hand avses komma till användning
vid visitationen, nämligen kontroll med s. k. detektor, får också anses
utgöra ett relativt ringa ingrepp i den personliga integriteten. Jag ansluter
mig därför till rikspolisstyrelsens bedömning att särskilda möjligheter till
kontroll vid flygplatser bör införas i syfte att förekomma brott som utgör
allvarlig fara för säkerheten vid lufttrafiken. Det är angeläget att en lagstiftning
härom kommer till stånd utan dröjsmål.

Det ligger i sakens natur att kontrollen på flygplatser måste medföra
olägenheter av skilda slag för resande, flygföretag och andra berörda. Det är
givetvis angeläget att sådana olägenheter undviks så långt det är möjligt
och att kontrollen inte används i vidare mån än som är motiverat av flygsäkerhetsintresset.
Behovet av särskilda kontrollmöjligheter är också olika
starkt vid olika tidpunkter. Med hänsyn härtill bör tillämpningen av en lagstiftning
om särskilda kontroller på flygplats vara beroende av en kontinuerlig
prövning av de aktuella riskerna för flygsäkerheten. Förordnande om
tillämpning av lagstiftningen bör därför gälla för viss tid. När den fastställda
tiden gått till ända får alltså frågan om fortsatt kontroll är påkallad
tas upp till förnyad bedömning. Rikspolisstyrelsen är den myndighet som är
mest lämpad att göra ifrågavarande bedömning. Beslutet bör föregås av samråd
med luftfartsverket.

Ett förordnande om att kontroll får äga rum torde i allmänhet endast behöva
avse flygplatser med internationell trafik. Omständigheterna torde
också ofta vara sådana att kontrollmöjligheterna inte behöver avse all trafik
på sådana flygplatser. Ett förordnande om kontroll på flygplats bör
därför kunna begränsas till viss eller vissa flygplatser och till viss trafik.

Den särskilda kontrollen på flygplats bör innebära att undersökning av
resgods och annat gods samt kroppsvisitation kan företas i första hand beträffande
flygpassagerare. Brott som innebär fara för flygsäkerheten kan
emellertid också begås av andra än flygpassagerare. Jag syftar på sådana

Kungl. Maj. ts proposition nr 20b år 1970

förfaranden som t. ex. att placera sprängämne bland fraktgods som lämnas
för befordran med luftfartyg eller att vidta åtgärd mot luftfartyg på marken
på sådant sätt att luftsäkerlieten äventyras. Det är därför nödvändigt att
kontrollen får omfatta inte bara flygpassagerare utan även andra som uppehåller
sig på flygplatsens område.

Ansvaret för genomförandet av kontroll på flygplats inom ramen för rikspolisstyrelsens
förordnande bör anförtros polismyndigheten på platsen. Det
skall sålunda ankomma på polismyndigheten att närmare bestämma om
kontrollens omfattning och utförande i enlighet med föreskrifterna i lagstiftningen
och i rikspolisstyrelsens förordnande. Kontrollen bör sålunda utföras
av polisman efter beslut av polismyndigheten.

Om kontrollen skulle resultera i att föremål som är ägnat att komma till
användning vid brott som innebär fara för säkerheten vid lufttrafik påträffas,
torde omständigheterna ofta vara sådana att reglerna i RB om beslag
är tillämpliga. För den händelse beslag inte kan komma i fråga, bör det
finnas bestämmelser som innebär att den hos vilken föremålet påträffas
kan avvisas från flygplatsen om han inte godtar polisens anvisningar angående
föremålets förvaring.

Lagstiftningen om kontroll på flygplats bör innehålla närmare föreskrifter
om hur undersökning av gods och kroppsvisitation skall utföras. Dessa
bestämmelser bör utformas efter förebild av motsvarande regler i varusmugglingslagen.

Specialmotivering

1 §

Särskild kontroll får enligt denna paragraf äga rum till förekommande
av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Eftersom
kontroll får äga rum i förebyggande syfte utan att några konkreta misstankar
om brott föreligger har det inte ansetts nödvändigt att genom enumeration
eller på annat sätt exakt ange vilka brott som skall förhindras. I
första hand åsyftas s. k. flygplanskapning men även sabotage och liknande
brott mot luftfartyg utgör givetvis allvarlig fara för flygsäkerheten. Detsamma
kan i vissa fall gälla överträdelse av bestämmelserna om transport
av vapen m. m. enligt luftfartslagstiftningen. Även åtgärder som inte direkt
är riktade mot luftfartyg utan t. ex. mot radioanläggning eller annan säkerhetsanordning
på flygplats omfattas av lagen.

Av kravet på allvarlig fara för flygsäkerheten framgår att kontroll får
användas endast när mer kvalificerade brott kan befaras.

Avsikten är att den särskilda kontrollen skall tillämpas restriktivt. Att
generellt ange när kontroll är nödvändig låter sig givetvis inte göra. Avvägningen
får i varje särskilt fall göras mot bakgrund av en bedömning av

Kungl. Maj ds proposition nr 204 år 1970

de aktuella trafiksäkerhetsriskerna i förhållande till de olägenheter som
kontrollen innebär för flygpassagerare och andra.

2 §

Som tidigare anförts skall enligt förslaget förordnande om särskild kontroll
beslutas av rikspolisstyrelsen efter samråd med luftfartsverket. Beslutet
kan enligt 16 § instruktionen (1965: 674) för rikspolisstyrelsen fattas av
rikspolischefen. Skulle fråga om sådan kontroll vara av principiell natur
eller eljest av större vikt bör den dock av denne hänskjutas till plenum enligt
bestämmelserna i 14 § 6) samma instruktion. Beslut om särskild kontroll
kan överklagas hos Kungl. Maj :t, jfr 18 § allmänna verksstadgan
(1965:600).

Förordnande om särskild kontroll skall som tidigare nämnts vara tidsbegränsat
och får enligt förslaget meddelas för högst tre månader varje
gång. Förordnande får begränsas till viss flygplats eller viss trafik. Har sådan
begränsning gjorts skall givetvis förordnandet innehålla uppgift härom.
I förordnandet om kontroll skall vidare anges de föreskrifter som i övrigt
kan behövas i fråga om kontrollen. En särskild bestämmelse härom
återfinns i sista punkten i i första stycket.

Behov av kontroll kan ibland uppkomma mycket hastigt. Det lär sålunda
ej sällan förekomma att polisen anonymt får uppgifter om planerat attentat
mot luftfartyg, låt vara att sådana uppgifter hittills har visat sig grundlösa.
Även på annat sätt kan polismyndigheten få sådana underrättelser
att omedelbara kontrollåtgärder ler sig motiverade. För dessa situationer
har i andra stycket av paragrafen lämnats möjlighet för polismyndighet
att själv besluta om särskild kontroll när fara är i dröjsmål. Polismyndighetens
förordnande skall dock genast underställas rikspolisstyrelsens prövning.
Styrelsen skall enligt reglerna i första stycket utan dröjsmål besluta
om förordnandet skall bestå.

3 §

Rikspolisstyrelsens förordnande om särskild kontroll riktar sig inte direkt
till den enskilde polismannen utan till vederbörande polismyndighet.
De föreskrifter och anvisningar som har lämnats i rikspolisstyrelsens förordnande
måste givetvis iakttas av polismyndigheten. Denna myndighet
har sedan att mer i detalj bestämma hur kontrollen skall gå till. Kontrollen
kan t. ex. utföras som stickprovsundersökning, den kan inriktas huvudsakligen
på passagerare eller huvudsakligen på resgods osv. Behovet av effektiv
kontroll får här vägas mot intresset av att flygtrafiken skall flyta så
smidigt som möjligt.

Kontrollen avser gods eller personer inom flygplatsens område. Med detta
område avses, förutom byggnader, rullbanor och andra anläggningar samt
utrustning, även t. ex. parkeringsplats inom området.

Kungl. Maj. ts proposition nr 20b år 1970

Har förordnande om kontroll meddelats får polisman söka efter vapen
eller annat föremål, som är ägnat att komma till användning vid brott som
avses i 1 §. Med annat föremål än vapen avses t. ex. ammunition, sprängämnen,
tändmedel och liknande. Även t. ex. en kniv kan utgöra sådant föremål
som skall eftersökas. Vid kontrollen får polismannen undersöka väska
och annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område. Är förvaringsstället
låst får det öppnas med våld om så är nödvändigt men skall naturligtvis
efter undersökningen åter tillslutas på lämpligt sätt. I första hand
bör undersökningen inriktas på handbagage som passageraren medför i luftfartygets
passagerarutrymme. Även sådant inskrivet resgods som transporteras
i fartygets lastrum kan undersökas. Annat gods såsom fraktgods eller
postpaket får också kontrolleras, om det finns anledning till det. Möjligheten
att undersöka postpaket medför givetvis inte någon rätt att ta del av
brev eller andra meddelanden. Rätten att företa undersökning är inte begränsad
till gods som är avsett att befordras med luftfartyg utan gäller över
huvud taget slutet förvaringsutrymme inom flygplatsens område. En stängd
bil inom detta område kan således undersökas. Undersökning får äga rum
oavsett vem som äger eller disponerar över det undersökta.

Kroppsvisitation bör i allmänhet komma ifråga endast beträffande flygpassagerare.
Möjligheten att företa kroppsvisitation ifråga om personer som
uppehåller sig på sådan plats som är tillgänglig för allmänheten bör sålunda
utnyttjas endast när särskild anledning föreligger;

Kroppsvisitation är som förut framhållits en för den personliga integriteten
ingripande åtgärd och bör därför inte under alla förhållanden framtvingas.
Om t. ex. en flygpassagerare hellre avstår från att medfölja i flygplanet
bör sålunda inte kroppsvisitation genomföras utan särskild anledning.

Om kontroll underlåtits beträffande någon flygpassagerare, bör flygplanets
befälhavare underrättas om detta.

4 §

Om föremål som avses i 3 § påträffas hos någon bör denne, om förutsättningar
för beslag enligt 27 kap. RB inte föreligger, i allmänhet uppmanas
att lämna ifrån sig föremålet. Detta får sedan förvaras på lämpligt sätt
av flygplatsens eller något flygbolags personal. Undantagsvis kan det finnas
anledning att underlåta ingripande, t. ex. i fråga om tjänstevapen eller där
tillstånd lämnats. Har föremål omhändertagits från resenär torde det i
allmänhet vara lämpligast att föremålet medförs under betryggande former
på färden och sedan återlämnas till innehavaren efter det att resan har avslutats.
Vägran att efterkomma anmaning om förvaring kan naturligtvis
ibland ge anledning till misstanke om brott och därmed motiv till ingripande
enligt RB. I annat fall får, som tidigare har framhållits, den som
vägrar efterkomma anmaningen avvisas från flygplatsens område eller den

Kungl. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

del därav som särskilt bör skyddas. Regler härom återfinns i sista punkten
i denna paragraf. En liknande rätt att avvisa personer från flygplats tillkommer
enligt 63 § luftfartskungörelsen befattningshavare som handhar
ordnings- eller säkerhetstjänst vid flygplats.

5 §

I denna paragraf lämnas vissa bestämmelser om förfarandet vid kroppsvisitation.
De överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestämmelser i
RB och varusmugglingslagen. Sådan mer summarisk kroppsvisitation som
sker endast genom elektrisk metalldetektor har ansetts kunna undantas
från de särskilda bestämmelserna rörande kroppsvisitation av kvinna.

6 §

Redan av praktiska skäl torde det få anses uteslutet att föra protokoll
eller utfärda bevis om företagen kroppsvisitation eller undersökning av resgods
och annat i alla förekommande fall. Härtill kommer att någon misstanke
om brott ofta inte föreligger. Till skillnad från motsvarande bestämmelser
i RB har därför i denna paragraf föreskrivits att förande av protokoll
eller utfärdande av bevis endast behöver ske när föremål som avses i 3 §
har påträffats. I sådant fall gäller dock skyldigheten oavsett om föremålet
tas i beslag, varvid skyldigheten f. ö. följer redan av 27 kap. 13 § RB, om
det överlämnas för förvaring eller om dess innehavare avvisas från flygplatsens
område.

Ikraftträdande

Det är angeläget att den nya lagen kan börja tillämpas så snart som
möjligt. Lagen bör därför träda i kraft dagen efter det den utkommit från
trycket.

Hemställan

Jag hemställer, att lagrådets utlåtande enligt 87 § regeringsformen genom
utdrag av statsrådsprotokollet inhämtas över förslaget till lag om särskild
kontroll på flygplats.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av
statsrådets övriga ledamöter hemställt bifaller Hans
Kungl. Höghet Regenten.

Ur protokollet:
Britta Gyllensten

Kungi. Maj:ts proposition nr 204 år 1970

Bilaga

Förslag

till

Lag

om särskild kontroll på flygplats

Härigenom förordnas som följer.

1 §

Till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid
luftfart får särskild kontroll på flygplats äga rum enligt denna lag.

2 §

Förordnande om särskild kontroll meddelas av rikspolisstyrelsen efter
samråd med luftfartsverket och skall avse viss tid, högst tre månader varje
gång. Förordnande kan begränsas till viss flygplats eller viss trafik. Behövs
särskilda föreskrifter i fråga om kontrollen, skall dessa anges i förordnandet.

År fara i dröjsmål, får polismyndighet förordna om särskild kontroll.
Sådant förordnande skall genast underställas rikspolisstyrelsen som har att
utan dröjsmål pröva om förordnandet skall bestå.

3 §

Särskild kontroll utföres av polisman efter beslut av polismyndigheten.
Vid sådan kontroll eftersökes vapen eller annat föremål, som är ägnat att
komma till användning vid brott som avses i 1 §. Väska eller annat slutet
förvaringsställe inom flygplatsens område får undersökas. Kroppsvisitation
får företagas beträffande flygpassagerare eller annan som uppehåller sig
inom området.

Den som ej frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan i stället avvisas
från flygplatsens område.

4 §

Påträffas vid särskild kontroll föremål som avses i 3 § och tages ej föremålet
i beslag enligt bestämmelserna i rättegångsbalken, skall, om det ej av
särskild anledning kan underlåtas, den hos vilken föremålet påträffats anmanas
att förvara föremålet på sätt som är ägnat att hindra brott som avses
i 1 §. Efterkommer han ej anmaningen, får han avvisas från flygplatsens
område eller del av detta.

5 §

Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas
inomhus i avskilt rum samt, om den som undersöker eller den undersökte
begär det och det kan ske utan större omgång, i vittnes närvaro. Kroppsvisitation
av kvinna får verkställas eller bevittnas endast av kvinna, om undersökningen
ej sker genom elektrisk metalldetektor.

Kungl. Maj. ts proposition nr 204 år 1970

6 §

Påträffas föremål som avses i 3 § vid undersökning eller kroppsvisitation
enligt denna lag, skall protokoll upprättas och, om det begärs, bevis utfärdas
angående åtgärden.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uPP£>ift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 20 b år 1970

Utdrag av protokoll, hållet i lagrådet den 5 november 1970.

Närvarande:

f. d. justitierådet Regner,
regeringsrådet Martenius,
justitierådet Bernhard,

justitierådet Hesser.

Enligt lagrådet denna dag tillhandakomraet utdrag av protokoll över justitieärenden,
hållet inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland,
i statsrådet den 23 oktober 1970 hade Kungl. Maj :t förordnat, att enligt 87 §
regeringsformen lagrådets utlåtande skulle inhämtas över upprättat förslag
till lag om särskild kontroll på flygplats.

Förslaget, som finns bilagt detta protokoll, föredrogs inför lagrådet av
hovrättsassessorn Staffan Edling.

Lagrådet lämnade förslaget utan erinran.

Ur protokollet:
Ingrid Hellström

Kungl. Maj.ts proposition nr 204 år 1970

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans
Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i statsrådet
på Stockholms slott den 6 november 1970.

Närvarande:

Statsministern Palme, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden Sträng,

Andersson, Holmqvist, Aspling, Sven-Eric Nilsson, Lundkvist, Geijer,
Odhnoff, Wickman, Moberg, Norling, Löfberg, Lidbom.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter lagrådets utlåtande över
förslag till lag om särskild kontroll på flygplats.

Föredraganden upplyser, att lagrådet lämnat lagförslaget utan erinran
och hemställer att Kungl. Maj:t, efter vissa redaktionella jämkningar av
lagtexten, genom proposition föreslår riksdagen att antaga förslaget.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande
av statsrådets övriga ledamöter hemställt
förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten att till riksdagen
skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga
till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:
Gunnel Anderson

MARCUS BOKTR. STHLM i970 700583