Kungl. Maj:ts proposition nr 187 (Proposition 1952:187)

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Nr 1S7.

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till strandlag;
given Stockholms slott den 28 mars 1952.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet förda protokoll
vill Kungl. Maj :t härmed jämlikt § 87 regeringsformen föreslå riksdagen
att antaga härvid fogade förslag till strandlag.

Enligt Vårt nådiga beslut:

GUSTAF ADOLF.

Herman Zetterberg.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

I propositionen upptages förslag till definitiv strandlag, avsedd att ersätta
den provisoriska lag om byggnadsförbud inom vissa strandområden,
som utlöper vid slutet av innevarande år.

Förslaget, som i väsentliga delar bygger på samma principer som den
provisoriska lagen, innebär att länsstyrelse — för att åt allmänheten trygga
tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag
— skall äga förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke
må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande skall avse
land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt
med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fali, dock högst
800 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Med bebyggelse
avses icke blott uppförande av helt ny byggnad utan även ändring av
befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det,
vartill byggnaden tidigare varit använd, samt grävnings- och andra förbc1
Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 sam!. Nr 1S7.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

redelsearbeten för bebyggelse. Även om byggnadsförbud meddelats för ett
strandområde skall viss slags bebyggelse dock få fritt företagas inom området,
nämligen sådan bebyggelse som erfordras för försvaret, jojdbruket,
fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

Den som lider inskränkning i bebyggelserätten föreslås skola erhålla ersättning
därför av allmänna medel under förutsättning att det uppstår ett
uppenbart missförhållande mellan värdet av marken med denna inskränkning
samt värdet, om någon sådan inskränkning icke skett. Mål om ersättning
skola enligt förslaget handläggas av expropriationsdomstol.

För att säkerställa lagens syfte föreslås även vissa regler om anordnande
av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel in. m. Kostnader
för sådan genomgång skola i princip utgå av allmänna medel.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Förslag

till

Strandlag.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv
vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att
inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens
tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny
byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen
annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, ävensom
grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts.

Förordnande enligt första stycket skall avse land- och vattenområde inom
det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna
i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje
vid normalt medelvattenstånd.

Vad i denna lag stadgas skall icke avse område som ingår i fastställd
generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd
avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för
området. Förbud enligt första stycket skall icke utgöra hinder för bebyggelse
som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den
allmänna samfärdseln.

2 S Finnes

å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §,
eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet
till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må
länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller
annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga
allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av
stängslet. Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning beträffande
dike.

Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite utsättas.

3 §.

Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt eller delvis
omfattas av förordnande enligt 1 §, icke bifallits och kan till följd härav
fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för för -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda inskränkts, av ägaren
användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet
av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berättigad
till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma
gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till
fastigheten som upplåtits innan förordnandet meddelades.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn
till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

4 §•

Ersättning varom sägs i 3 § skall bestämmas att utgå på en gång; dock
må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av
kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå
med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade
att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola
gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det
rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastigheten.

5 §•

Är fastighetsägare jämlikt 3 § tillkommande ersättning hestäind att utgå
på en gång och har fastigheten genom inskränkningen i bebyggelserätten
undergått sådan minskning i värde att den kan antagas ej utgöra full säkerhet
för fordran, för vilken fastigheten svarade då rätten till ersättning uppkom,
skall ersättningen nedsättas hos länsstyrelsen; och skall om fördelning
och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar
gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt
eller servitutsrätt upplåtes.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av att
nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kronan
för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller,
där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning
blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mellan
kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit
prövad av domstol.

6 §•

Har ej överenskommelse träffats om ersättning varom sägs i 3 § eller 5 §
andra stycket, skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka talan
därom vid expropriationsdomstolen. Jämväl kronan äger påkalla prövning
av ersättningsfrågan enligt vad nu sagts. Beträffande målet skola bestämmelserna
om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga
delar gälla. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader å målet,
såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt
annorlunda förordna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

7 §•

Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på
grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan erhålla
ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersättning skall
dock icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga
allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas.

Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning, då på grund av föreläggande
enligt 2 § övergång anordnats över dike.

8 §.

Den som företager bebyggelse i strid mot förbud enligt 1 § straffes, där
han insett eller bort inse att förbudet ägt tillämpning på åtgärden, med dagsböter.
Äro omständigheterna synnerligen försvårande, må till fängelse i
högst sex månader dömas.

9 §.

Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid
mot förbud enligt 1 § att undanröja eller ändra det utförda. Överexekutor
äger ock meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett. Ansökan
om handräckning må göras av allmän åklagare, byggnadsnämnd eller byggnadsinspektör.
Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser
som äro stadgade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, skall på
anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden
vidtages.

Kostnad för handräckning enligt första stycket, varom ansökan gjorts av
allmän åklagare, så ock kostnad för handräckning enligt andra stycket må
på utmätningsmannens begäran förskjutas av allmänna medel.

10 §.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen genom
besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förvaltande
myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan binder av förd
klagan.

11 §•

De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av denna lag meddelas
av Konungen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1953; dock äger länsstyrelse redan
dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förordnande
enligt vad i 1 § sägs.

Har ansökan icke bifallits om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder
av byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen den 15 december 1950 (nr
639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden, skola föreskrifterna
i 3—6 §§ denna lag äga motsvarande tillämpning. Anspråk på ersättning
för skada som fastighetsägare eller annan i 3 § avsedd sakägare
lidit skall, vid påföljd att sakägaren eljest går förlustig sin rätt, framställas
hos länsstyrelsen före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall beräknas
sex procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet
avgjordes.

Vad i 7 § första stycket andra punkten stadgas skall icke gälla med avseende
å stängsel eller dike, som uppförts eller anordnats innan denna lag
trädde i kraft. Har den som håller sådant stängsel eller dike borttagit detsamma
på grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan
erhålla ersättning för kostnaderna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 14 mars 1952.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden

Sköld, Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson,

Lingman, Hammarskjöld, Norup, Hedlund, Persson, Hjälmar Nilson,

Lindell.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, anmäler efter
gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om lagstiftning
om förbud mot bebyggelse inom vissa strandområden.

Föredraganden anför följande.

Genom lagen den 15 december 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom
vissa strandområden har länsstyrelse tillerkänts rätt att, för att åt allmänheten
trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid
insjö eller vattendrag, förordna att inom vissa strandområden byggnad icke
må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. Förordnande skall avse mark
och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt
med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300
meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Lagen gäller icke
område som ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område,
som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse
utfärdats för området. Byggnadsförbud, som meddelats enligt
lagen, utgör icke hinder för uppförande av byggnad som erfordras för försvarets,
jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns
behov. Lagen innehåller vidare bl. a. bestämmelse om straff för den som
uppför byggnad i strid mot förbud samt föreskrift om handräckning genom
överexekutox* till rättelse av olagligt byggande. Någon regel om gottgörelse
till markägare eller annan för intrång genom byggnadsförbud innehåller
lagen icke.

Lagen den 15 december 1950 är av provisorisk karaktär. Den gäller
endast t. o. in. den 31 december 1952, då enligt lagen meddelade beslut om
byggnadsförbud även förlora sin giltighet.

Vid tillkomsten av 1950 års lag förutsattes, att frågan om åtgärder till
skydd för stränderna såsom allmänna rekreationsplatser skulle utredas
vidare och att definitiva bestämmelser, upptagna i en särskild lag eller inpassade
i redan befintlig lagstiftning, skulle avlösa den provisoriska lagen.
Därvid skulle, även behandlas frågan om ersättning för intrång under provisorietiden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 22 juni 1950 tillkallade
jag den 14 juli samma år generaldirektören B. A. Nordenstam, ordförande,
samt riksdagsledamöterna cementgjutaren K. E. Ahlkvist, bankofullmäktigen
J. A. Andersson, lantbrukaren L. D. Cassel, lantbrukaren N. G. Hansson,
läderarbetaren R. V. Persson och lantbrukaren F. Hj. Åhman att verkställa
utredning av frågan om en reglering av strandbebyggelsen i syfte att
såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden såsom
rekreationsplatser för allmänheten ävensom av därmed sammanhängande
spörsmål. Kommittén, som antagit namnet strandutredningen, har den 9
oktober 1951 avgivit betänkande med förslag till lagstiftning om förbud mot
bebyggelse m. in. inom vissa strandområden (SOU 1951: 40). Yttranden över
detta betänkande ha efter remiss avgivits av samtliga hovrätter, byggnadsstyrelsen,
lantmäteristyrelsen, statskontoret, lagberedningen, fastighetsbildningssakkunniga,
överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser, statens
fritidsnämnd, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund,
landsorganisationen i Sverige, riksförbundet landsbygdens folk, Sveriges
fastighetsägareförbund, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges skogsägareförbund,
Sveriges lantmätareförening, svenska turistföreningen, svenska naturskyddsföreningen,
samfundet för hembygdsvård och Sveriges riksidrottsförbund.
Vidare har, efter remiss, straffrätlskommittén yttrat sig beträffande
straffbestämmelser i lagförslaget.

Länsstyrelserna ha bifogat yttranden från överlantmätarna och länsarkitekterna.
Vidare ha länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län vid
sina yttranden fogat, den förra utlåtanden av byggnadsnämnderna i Norrköpings
stad, Finspångs köping och Gryts socken och den senare utlåtande
av Luleå stad. Vid riksidrottsförbundets yttrande ha fogats yttranden av
svenska kanotförbundet, svenska orienteringsförbundet, svenska roddförbundet
och riksidrottsförbundets idrottsplatskommitté.

Jag anhåller nu att få upptaga detta lagstiftningsärende till behandling.

Behovet av en lagstiftning om strandskydd och riktlinjerna för en

dylik lagstiftning.

Betänkandet.

Strandutredningen framhåller inledningsvis, att det i vårt land av ålder
finnes en rätt för allmänheten att taga väg över och vistas å annans mark,
som icke utgör tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav.
Rätt finnes också — anför utredningen — för envar att nyttja annans vattenområde
för båtfärder, bad och dylikt. Med hänsyn till det alltmera ökade
behovet av rekreation genom friluftsliv vore denna s. k. allemansrätt
uppenbarligen av oskattbart värde, i synnerhet för den icke jordägande befolkningen.
Bland olika slag av fritidsområden och tillflyktsorter vore otvivelaktigt
stränderna vid havet, insjöar och vattendrag särskilt uppskattade
och värdefulla.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

Samtidigt som på detta sätt allemansrätten fått cn vidgad social betydelse
ha emellertid — fortsätter utredningen — hinder uppstått för dess utövning.
I den offentliga debatten hade sedan flera år påtalats, att en alltmer
tilltagande bebyggelse vid stränderna på många håll hotat att från tillträde
till dem utestänga ej blott den icke jordägande befolkningen utan över huvud
taget alla, som icke äga del i själva stranden. Genom bebyggelsens utveckling
skapades nämligen tomter och andra ägor, där allemansrätten icke
gällde. Olägenheterna av att stränderna sålunda toges i anspråk av ett relativt
litet antal fastighetsägare hade i synnerhet gjort sig kännbara i närheten
av städer och andra orter med större sammanträngd befolkning. Vissa
försök hade också gjorts att råda bot på dessa missförhållanden. Det viktigaste
resultatet hittills av dessa strävanden vore den provisoriska strandlagen.

Innan strandutredningen närmare diskuterar innebörden och omfattningen
av den s. k. allemansrätten, redogör utredningen för vissa legala begränsningar
i jordäganderätten med hänsyn till det allmänna bästa.
Utredningen berör därvid (s. 29—38 i betänkandet) inskränkningar i rätten
att förvärva fast egendom, vanhävds-, skogsvårds-, hälsovårds- och brandskyddslagstiftningen,
civilförsvarslagen, byggnadstillstånds- och hyresregleringslagarna,
jorddelningslagstiftningen, vattenlagen, byggnadslagstiftningen
och lagstiftningen om allmänna vägar. Efter att ha framhållit att vissa
andra inskränkningar i jordäganderätten gälla enligt sedvanerätt utan skrivna
lagbud eller med högst ofullständig reglering i lag, behandlar utredningen
närmare den s. k. allemansrätten. Rörande denna rätt, som ju kan
sägas utgöra grundvalen för hela den planerade lagstiftningen, anför utredningen
till en början:

Ehuru denna rätt icke är i sin helhet fixerad i lag, finnas dock vissa lagbestämmelser,
som antyda dess förhandenvaro. En bestämmelse, från vilken
motsättningsvis kan slutas att en allmän färdselrätt över annans mark
av viss beskaffenhet finnes, är stadgandet i 24 kap. 4 § strafflagen. Enligt
lagrummet är den, som olovligen tager väg över tomt eller plantering eller
över annan äga som kan skadas därav, förfallen till bötesstraff. Här förutsättes
tydligen, att tagande av väg över andra än de uppräknade ägoslagen
är rättsenligt.1 I 24 kap. 2 § strafflagen finnes en bestämmelse, som ävenledes
ansetts tyda på förhandenvaron av en allmänhetens rätt med avseende
på enskild fastighet. I lagrummet stadgas straff för den, som i skog eller
mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren,
näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus,
torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk. Om brottet med hänsyn
till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa,
skall i sådant fall dömas till ansvar för åverkan. Paragrafen korresponderar
med 20 kap. 8 §, som stadgar att gärning som nyss nämnts, vilken icke är
att anse såsom ringa, skall bedömas såsom olovligt tillgrepp. Av uppräkningen
i 24 kaj). 2 § av naturalster, vilkas tagande är förbjudet, kan slutas,
att det är lovligt att tillägna sig andra naturprodukter såsom vilda bär,
blommor, svampar och kottar.

1 Jfr ett uttalande i lagberedningens förslag Ull jordabalk III (1909) s. lOfi, där den nämnda
strafflagsbestämmelsen återgives, varefter tillägges: »eljest är beträdande av annans mark icke
någon förment».

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Beträffande vattenområde stadgas i 1 kap. 1 § vattenlagen, att envar äger
att »med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar»
råda över det vatten, som finnes å hans grund. Uttrycket »eljest lagligen
gällande inskränkningar» åsyftar bl. a. en på sedvana grundad rätt för allmänheten
att begagna ett enskilt vattenområde för sådana ändamål som
badning, båtfärder, tvätt och vattenhämtning. Här kan f. ö. anmärkas att det
vid vattenlagens tillkomst diskuterades att närmare reglera dessa allmänhetens
befogenheter, men att man avstod härifrån enär rättsuppfattningen
rörande gränserna för desamma ansågs alltför svävande.

Vissa uttryckliga lagbestämmelser om frihet att beträda annans mark finnas
i t. ex. 27 § lagen om rätt till fiske, 14 § lagen om rätt till jakt och 5 §''
lagen om flottning i allmän flottled. De rättigheter, som där lagfästas, äro begränsade
till att avse speciella fall i samband med fiske, jakt och flottning.

Strandutredningen erinrar därefter om att fritidsutredningen gjort vissa
uttalanden rörande omfattningen och innebörden av allemansrätten i ett av
lritidsutredningen framlagt betänkande angående inrättande av fritidsreservat
för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning (SOU 1940: 12,
s. 80—86). Ur en av fritidsutredningens sekreterare utarbetad promemoria,
vilken såsom bilaga intagits i detta betänkande, citerar strandutredningen
beträffande allemansrättens rättsliga karaktär följande:

Allemansrätten är ingen rätt i privaträttslig (civilrättslig) mening och åtnjuter,
åtminstone där den icke undantagsvis blivit föremål för reglering
genom lagstiftning, ett högst ofullständigt rättsskydd. Allemansrätten kan
till exempel genom av ägaren företagna dispositioner med avseende å fastighetens
användning bringas att upphöra. Den faktiska utövningen av allemansrätten
kan omöjliggöras genom att markägaren exempelvis uppsätter ett oöverkomligt
stängsel. Därest statsmakterna skulle vilja göra inskränkningar i
allemansrätten genom ändrad lagstiftning (till exempel beträffande rätten
till bärplockning) kan detta — utan att det skulle strida mot grunderna för
svensk rättsåskådning — ske utan ersättning till dem, som kunna påvisa,
att de förut haft en icke obetydlig inkomst av rättens utövande. Å andra sidan
finnes det givetvis icke något principiellt hinder för att genom lagstiftning
skapa visst skydd för utövandet av allemansrätten.

Strandutredningen fortsätter därefter för egen del:

Eftersom allemansrätten icke är i lag fullständigt reglerad utan väsentligen
vilar på sedvanerättslig grund, råder en viss oklarhet rörande gränserna
för dess utövning i de enskilda fallen. Det torde även förhålla sig så
att uppfattningen härom är skiftande inom olika delar av landet. En del
av det moderna friluftslivets företeelser, t. ex. camping, äro f. ö. av så sent
datum, alt någon mera allmän, enhetlig uppfattning om de med dem förbundna
allemansrättsliga problemen ännu knappast kunnat utbildas.

Den för friluftslivet viktigaste av allmänhetens ifrågavarande befogenheter
är givetvis rätten att färdas över och vistas å annans mark. Färdselrätten
framgår såsom ovan framhållits av 24 kap. 4 § strafflagen. Frågan
i vad mån man har rätt att tälta eller eljest slå sig ned på marken är
däremot icke alls reglerad i lag, frånsett de begränsningar i befogenheten
härtill, som ligga i allmänna regler om t. ex. straff för skadegörelse.

Bestämmelsen i 24 kap. 4 § strafflagen har i sin nuvarande lydelse tillkommit
genom en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1949. I den
tidigare lydelsen av bestämmelsen (24 kap. It g) stadgades straff för den

Kungl. Muj:ts proposition nr 187.

som tager olovlig väg eller gångstig över annans »tomt, åker, äng, plantering
eller andra ägor, vilka därav kunna skadas». Denna brottsbeskrivning
lämnade rum för tvekan huruvida orden »vilka därav kunna skadas»
hänförde sig endast till »andra ägor» eller även till de särskilt nämnda
ägoslagen. Genom ändringen har klargjorts, att olovligt tagande av väg
över tomt eller plantering skall vara straffbart oavsett om skada kunnat
ske men beträdande av andra ägor (omfattande även aker och äng) endast
i den mån de kunna skadas. Då även att gå måste anses vara att taga väg,
har vid omredigeringen av bestämmelsen tagande av gångstig icke omnämnts
vid sidan av tagande av väg; därmed åsyftas alltså ingen ändring
i sak.

En viss osäkerhet kan — yttrar strandutredningen — sägas råda angående
vad som i 24 kap. 4 § strafflagen avses med tomt och plantering, vilka
alltså åtnjuta absolut skydd mot allmänhetens beträdande. Att begreppet
tomt här icke är inskränkt till att avse endast tomt i fastighetsbildningslagens
mening och tomtplats som avsättes vid skiftesförrättningar vore utan
vidare klart. Fritidsutredningen, som anmärkt att lagrummets tolkning vore
i viss mån oviss, hade antagit att vid dess tillämpning stort avseende måste
fästas vid den sedvanerättsliga utvecklingen och det i varje fall föreliggande
rättsskyddsbehovet. Med utgångspunkt härifrån hade fritidsutredningen såvitt
gällde tomt och plantering uppställt följande regler såsom nu gällande
i fråga om färdselrätten:

Allmänheten äger icke utan ägarens lov beträda tomt, trädgård och park.
Med tomt förstår utredningen här varje område omkring en byggnad, vare
sig området blivit föremål för kultiveringsåtgärder eller ej. Är området inhägnat
blir i allmänhet hägnaden avgörande för hur stor areal som skall anses
vara tomt såvida icke den inhägnade arealen är osedvanligt stor. I sistnämnda
fall torde såsom tomt böra räknas all mark inom hägnaden — även
sådan av ren utmarkskaraktär — som ligger inom sådant avstånd från byggnad
eller för ägarens trevnad gjorda anläggningar, att dess beträdande rimligen
kan antagas inkräkta på ägarens berättigade intresse av att få vara
ostörd och ogenerad. Saknas inhägnad, måste i varje fall de närmaste omgivningarna
kring byggnaden anses som tomt.---—

Vad hittills sagts gäller färdsel till fots. I fråga om färdsel med åkdon gäller
visserligen samma straffbud (24: 11 SL) som för färdsel till fots. Irots detta
måste emellertid allmänhetens rätt att åka över annans mark anses vara
i praktiken av väsentligt mindre omfattning, beroende på att risk för skada
här föreligger i en helt annan utsträckning. Man torde därför kunna säga
att det som regel icke är någon tillåtet att utan ägarens lov färdas med fordon
över tomt, trädgård, park, åker eller äng och att man får köra över
andra ägor endast om skada därigenom icke kan uppkomma.

Strandutredningen fortsätter:

Till bestämningen av begreppet tomt synes enligt strandutredningens
mening böra fogas, att den byggnad, kring vilken tomt kan finnas, måste
vara ett boningshus. Att fritidsutredningen menat detta synes framgå av
att utredningen talar om ägarens intresse av att få vara ostörd och ogenerad.
Över huvud taget torde, då det gäller att söka klarlägga tomtbegreppet,
ägarens hemfridsintresse böra tillmätas minst lika stor betydelse som
intresset att hindra skadegörelse på marken genom beträdandet. Med hänsyn
härtill synes, för att förbudet att taga väg skall gälla, böra fordras

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att huset vid den aktuella tidpunkten kan sägas utgöra någons hemvist.
Det får alltså icke vara övergivet såsom boningshus. Däremot är det givetvis
icke nödvändigt att någon bor i huset just vid tillfället i fråga. Då ett
boningshus under längre tid står tomt, t. ex. en sommarstuga som icke
bebos under vintern, är ägarens hemfridsintresse uttunnat. Frågan huruvida
utomstående äga passera tält intill byggnaden torde i sådant fall böra
bedömas med hänsyn till om skada kan vållas därav.

Eu fråga som har betydelse speciellt ur strandskyddssynpunkt gäller allmänhetens
rätt att passera över och begagna jordägarens »privata» badplats.
Är denna plats belägen så nära intill boningshuset, att ägarens berättigade
hemfridsintresse skulle skadas om allmänheten vistades där, är
badplatsen alt betrakta såsom en del av tomten. Men även om avståndet
är större torde ägaren under vissa omständigheter ha rätt att påfordra att
få disponera badplatsen utan intrång från allmänhetens sida. Detta synes
vara fallet om han där vidtagit särskilda anläggningar, t. ex. uppfört ett
badhus eller badbrygga. Sådana anläggningar kan han icke vara skyldig
att upplåta åt allmänheten.

Strandutredningen berör härefter frågan i vad mån allmänhetens färdselrätt
omfattar även befogenhet att göra längre uppehåll, slå läger o. s. v. på
annans område samt citerar därvid ur fritidsutredningens betänkande följande
avsnitt:

Allemansrätten medger allmänheten icke blott att färdas över annans ägor
utan också att uppehålla sig där tillfälligtvis samt att tillgodogöra sig vissa
nyttigheter, som rymmas därinom. Det står sålunda envar fritt att å mark,
som över huvud får beträdas, plocka och tillgodogöra sig vilt växande bär
och blommor samt svamp in. in. Man har frihet att begagna vatten å annans
grund för bad, tvätt, vattenhämtning, rodd och segling etc., i den mån detta
kan ske utan förnärmande av den rätt att i första hand tillgodogöra sig
vattnet, som tillkommer dettas ägare och utan skada i övrigt eller nämnvärt
obehag för honom eller annan, som innehar stranden. Hur långt rätten
att uppehålla sig å annans mark sträcker sig är föremål för olika meningar.
Att den omfattar en mångfald tillfälliga former av vistande, som icke äro
stötande för god sed, torde dock vara otvivelaktigt. Den i praktiskt hänseende
viktigaste meningsskiljaktigheten rör frågan, huruvida och i vilken
omfattning man har rätt att tälta på annans mark.

Tältliv eller camping har de sista åren fått en mycket stor utbredning.
Man kan skilja mellan två huvudarter av camping, s. k. permanentcamping
och mera tillfällig camping. Permanentcamping föreligger, då de campande
slå upp sina tält på en plats för en längre tid. Tältet blir i dessa fall ofta en
ersättning för sportstugan. I allmänhet är det fråga om en ganska stor
mängd tält, som slås upp på någon lämplig plats, i de flesta fall i anslutning
till någon badstrand. För rätten att tälta erlägges då vanligen en mindre avgift
antingen till markägaren eller till någon kommun eller organisation,
som av ägare förhyrt campingområdet. Då avgift erlägges, föreligger givetvis
icke någon utövning av allemansrätten. Permanentcamping förekommer
emellertid utan att avgift erlägges och utan att markägarens tillstånd
ens efterfrågats. Då permanentcampingen innebär ett relativt varaktigt besittningstagande
och utnyttjande av marken samt oftast kan medföra påtagliga
olägenheter för markägaren, måste det anses orimligt, att permanentcampingen
skulle falla inom gränserna för allemansrätten. Den tillfälliga
campingen, som utövas av turistande av olika slag — vandrare, cykelåkare,
bilister, kanotande etc. — torde däremot i och för sig icke vara oförenlig

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

med de för allemansrätten gällande allmänna rättsgrundsatserna. Även tillfällig
camping kan emellertid förorsaka skada å vissa marker och andra
mera påtagliga olägenheter för markägaren. I de fall, då så är förhållandet,
är markägaren uppenbarligen icke skyldig att tåla denna form av vistelse
på sin fastighet. Givetvis äro campande skyldiga att noggrant iakttaga t. ex.
bestämmelserna i lagen om förekommande och släckning av skogseld.

Avslutningsvis yttrar strandutredningen i denna del:

Strandutredningen har i det föregående, med utgående från fritidsutredningens
uttalanden, sökt att så långt: möjligt ge en uppfattning om allemansrättens
nuvarande innehåll. Fritidsutredningens berörda uttalanden
ha icke mött invändningar från någon av de många remissinstanser som
yttrat sig över betänkandet. Däremot har i vissa yttranden över fritidsutredningens
betänkande påyrkats att allemansrätten göres till föremål
för närmare reglering så att gränserna för densamma bli i lag fastslagna.
Även strandutredningen anser det önskvärt att en sådan reglering kommer
till stånd. De rättsregler som utbildats på detta område äro ofullständiga
och på flera punkter oklara. För det uppdrag som strandutredningen
fått sig anförtrott är det dock icke nödvändigt att en sådan reglering
och precisering av allemansrätten verkställes. Att åstadkomma en allmän
lagstiftning om allemansrätten är dessutom en vittutseende uppgift,
som icke kan lösas inom ramen för en utredning om enbart strandskydd.

Med hänsyn till de skiftande förhållandena inom olika orter synes det
i fråga om åtskilliga allemansrättsliga problem över huvud taget vara svårt
att uppställa generella regler. En möjlighet kunde därför vara att i fråga
om bestämda områden utfärda särskilda föreskrifter om allemansrättens
utövning, avpassade efter vad som i det speciella fallet ansetts lämpligt.
Förslag att införa möjlighet till dylika lokala regleringar framföres i naturskyddsutredningens
betänkande (SOU 1951:5) med förslag till naturskyddslag.

Efter att sålunda ha behandlat frågan om allemansrättningens innebörd
och omfattning har strandutredningen sökt utreda vilket behov som
föreligger av att genom en särskild lagstiftning bevara
strandområden såsom rekreationsplatser för
allmänheten. I detta syfte har strandutredningen sökt vinna upplysning
om dels statens innehav av mark, som är lämpad till fritidsuppehåll för allmänheten,
dels vilka åtgärder kommuner och vissa industriföretag vidtagit
för att anordna fritidsområden, dels omfattningen av den nuvarande strandbebyggelsen
i riket, dels ock vilka byggnadsförbud som meddelats med stöd
av den provisoriska strandlagen. Resultatet av strandutredningens undersökningar
i denna del redovisas å s. 44—52 i betänkandet under rubriken
Behovet av fritidsområden vid stränderna. Avsnittet är
rent refererande och innehåller alltså inga omdömen.

Strandutredningen har därefter behandlat frågan vilka möjligheter att
reglera bebyggelse och jorddelning in. in. vid stränderna, som redan befintlig
lagstiftning — frånsett den provisoriska strandlagen — erbjöde. I detta
hänseende har utredningen (s. 53—60 i betänkandet) genomgått lagstiftningen
om naturminnesmärken, byggnadslagstiftningen och fastighetsbildningslagstiftningen.
Sedan utredningen i sammanhang därmed refererat fritidsutredningens
och naturskyddsutredningens förut omnämnda betänkanden

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

(s. (50—(54 i strandutredningens betänkande), anför strandutredningen för
egen del följande:

1909 urs lag angående naturminnesmärkens fredande kan uppenbarligen
icke annat än i myckel begränsad omfattning tjäna syftet att bevara ur
friluftssynpunkt värdefulla områden i enskild ägo såsom rekreationsplatser
för allmänheten. Lagen avser allenast områden eller naturföremål som äro
av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller som på grund av
märklig naturbeskaffenhet eljest böra för framtiden skyddas. För att fridlysning
enligt lagen skall kunna ske förutsättes vidare i princip medgivande
av samtliga rättsägare. — Genomföres naturskyddsutredningens förslag,
kommer 1909 års lag att upphävas.

Möjligheterna enligt byggnadslagstiftningen att reglera strandbebyggelsen
kunna enligt strandutredningens mening ej heller anses tillfredsställande.
Visserligen finnas enligt byggnadslagstiftningen förhållandevis goda
möjligheter att hindra en icke önskvärd strandbebyggelse av tätbebyggelses
karaktär. Emellertid är att märka att även en utpräglad glesbebyggelse kan
medföra avsevärt hinder för allmänheten att utnyttja strandområden för
rekreation.

Vad glesbebyggelsen angår är strandskyddet enligt byggnadslagen icke
ordnat så att man rimligen kan nöja sig därmed. En liknande uppfattning
framfördes under förarbetena till den provisoriska strandlagen av så gott
som alla de hörda remissinstanserna.

Att genom planläggning undantaga strandområden från bebyggelse torde
vara praktiskt genomförbart huvudsakligen då fråga är om detaljplanläggning.
I och för sig är visserligen fastställd generalplan ett användbart medel
att åstadkomma en bebyggelsereglering utanför tätorterna. För närvarande
torde emellertid i hela landet icke någon fastställd generalplan finnas och
cj heller pågår, såvitt utredningen har sig bekant, arbete för upprättande
av någon för fastställelse avsedd sådan plan. Kommunerna synas sålunda
hittills ha ställt sig avvaktande i fråga om möjligheterna att utnyttja fastställd
generalplan för bebyggelseregleringen, vilket måhända främst beror
på att en sådan planläggning medför vittgående rättsverkningar i olika avseenden.
Det må vidare framhållas, att beträffande planer av alla slag proceduren
med upprättande, antagande och fastställande är omständlig, tidskrävande
och kostsam. Planläggning såsom ett medel att reglera strandbebyggelsen
synes därför över huvud taget mindre lämplig beträffande sådana
områden, där plan icke kan anses erforderlig av andra skäl.

Motiven till byggnadslagen synas giva vid handen att 8(5 och 122 §§ icke
gärna kunna tillämpas så extensivt att med stöd av dessa lagrum byggnadsförbud
utfärdas för områden, vilka visserligen äro av betydelse såsom rekreationsplatser
men ej kunna anses representera mera framträdande estetiska
eller kulturella värden. I den proposition (nr 223/1950), genom vilken
förslag till den provisoriska strandlagen framlades, lämnas en redogörelse
för den tillämpning nämnda paragrafer fått. Därav framgår, att mera omfattande
förordnanden enligt dem meddelats i huvudsak blott inom Stockholms
och Gotlands län. Sålunda har i Stockholms skärgård förordnande
enligt 122 § meddelats för de områden av Rådinansö, Blidö, Möja, Djurö,
Nämdö, Ornö, Utö, Ösmo och Torö socknar, som äro belägna på havssidan
om en å vissa till beslutet börande kartor angiven begränsningslinje. Detta
beslut har delvis motiverats av hänsyn till områdets fauna och lämplighet
för bad och friluftsliv. På Gotland har förordnande enligt 122 § meddelats
beträffande praktiskt taget samtliga kustområden. Såsom motiv för detta
förordnande har angivits, utom annat, att vissa av områdena ansetts böra
reserveras för bad och friluftsliv. — Frånvaron av närmare utformade er -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

sättningsbestämmelser samt den omständigheten att allmänna medel för
gäldande av ersättning icke stå till förfogande medföra också att de ifrågavarande
paragraferna icke kunna tänkas komma till större användning.

Fastighetsbildningslagstiftningen har på det sätt som lagstiftningen nu är
uppbyggd i stort sett icke någon självständig betydelse då det gäller att anordna
ett tillfredsställande strandskydd. Avstyckningsreglerna äro samordnade
med de byggnadsreglerande bestämmelserna. I samma mån som ett
effektivare skydd erhålles mot olämplig bebyggelse vinnas även möjligheter
att förhindra avstyckning som syftar till sådan bebyggelse.

Fritidsutredningens förslag om strandlag och om inrättande av fritidsreservat
ha icke lett till lagstiftning. Strandutredningen har kunnat hämta
ledning av fritidsutredningens båda betänkanden och av yttrandena däröver.
I övrigt har emellertid utredningen ansett sig böra bortse från fritidsutredningens
förslag i detta sammanhang.

Vad slutligen angår naturskyddsutredningens förslag är detsamma för
närvarande föremål för behandling inom jordbruksdepartementet. Om och
i vad män förslaget kommer att leda till lagstiftning saknar strandutredningen
möjlighet att bedöma.

Även om naturskyddsutredningens förslag skulle leda till lagstiftning i
oförändrad form medför detta dock icke att särskilda bestämmelser till
skydd för stränderna bli obehövliga. Naturskyddsutredningens förslag och
det förslag, som strandutredningen nu framlägger, torcle kunna genomföras
var för sig eller båda på en gång, därest det blott iakttages att en viss samordning
av de båda förslagen kommer till stånd. Särskilt är en sådan samordning
påkallad i fråga om ersättningsbestämmelserna. Då strandutredningen
är nödsakad att avsluta sitt arbete, innan något slutligt ställningstagande
skett till naturskyddsutredningens förslag, och eftersom strandutredningen
icke ansett sig böra ingå i något bedömande eller någon kritik
av naturskyddsutredningens förslag, har strandutredningen icke ansett
sig böra avgiva något närmare förslag om hur en sådan samordning lämpligen
bör ske. Enligt utredningens mening torde det emellertid vara klart
att en sådan samordning är möjlig utan större omgång eller svårighet.

Beträffande riktlinjerna för en lagstiftning om strandskydd
anför strandutredningen inledningsvis:

Föremålet för utredningens arbete är enligt direktiven frågan om eu
reglering av strandbebyggelsen i syfte att såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt
värdefulla strandområden såsom rekreationsplatser för allmänheten
ävensom därmed sammanhängande spörsmål. Syftet med den ifrågasatta
regleringen är alltså socialt. Meningen är icke att blott anordna ett
antal friluftsbad eller reservat, som allmänheten skulle kunna utnyttja, utan
det gäller främst att söka bevara sammanhängande strandarealer med orörd
natur såsom fritidsområden för dem som vilja idka friluftsliv. Genom att
på detta sätt strandbebyggelsen i erforderlig utsträckning regleras och
strändernas lantliga prägel bevaras vinnes även en fördel för naturskyddet.
Framför allt genom en olämpligt placerad bebyggelse ha nämligen på många
håll strändernas skönhetsvärden allvarligt skadats.

Strandutredningen betonar, all den sett som sin uppgift att söka rädda
och för framtiden bevara sådana strandområden, som alltjämt äro orörda,
men icke all söka åt det allmänna återvinna redan exploaterad strand. Vårt
land äger, anför utredningen, alltjämt mycket stor tillgång till strandområden
med orörd natur. Att åstadkomma er. ur allmän synpunkt god hus -

16 Kungl. Maj. ts proposition nr 1S7.

hållning med denna viktiga och värdefulla tillgång har varit utredningens
huvudmål.

Strandutredningen säger sig dela den uppfattning som kom till uttryck
under förarbetena till den provisoriska strandlagen därom, att behovet av
rekreationsplatser för allmänheten vore större än att det kunde täckas enbart
genom statliga eller kommunala markförvärv. Utredningen fortsätter:

Det är visserligen angeläget att kommunerna och staten förvärva och
såsom fritidsområden upplåta områden i den utsträckning så kan ske, men
för övrigt måste behovet tillgodoses på samma sätt som hittills, nämligen
genom att utnyttja de möjligheter allemansrätten medger. Att så
långt det är nödvändigt och möjligt söka trygga utövningen av denna
allmänhetens rätt måste vara syftet med en definitiv strandlagstiftning
liksom fallet var med den provisoriska lagen. Strandlagstiftningen avser
alltså väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i fråga om allmänhetens
tillgång till stränderna. Den syftar däremot icke till att öppna nya
möjligheter för allmänhetens friluftsliv. Det är därför i detta sammanhang
icke nödvändigt att reglera och eventuellt utvidga allemansrätten. Denna
behåller alltså sin nuvarande karaktär av i stort sett oskriven lag; för att
bestämma dess innehåll måste ledning delvis sökas i uppkommen sedvana.

Utredningen anför vidare:

Den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares
sida, genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är uppförandet av
byggnader. Särskilt medför byggandet av boningshus, kring vilka uppstå
»tomter» och trädgårdar, att allmänhetens rätt att taga väg över och vistas
på marken inskränkes.

Tidigare har framhållits, att möjligheterna enligt nuvarande lagstiftning
— bortsett från den provisoriska strandlagen — att reglera bebyggelsen vid
stränderna icke äro i allo tillfredsställande. Särskilda bestämmelser om
byggnadsreglering, speciellt avpassade för strandförhållandena, erfordras
därför.

Enligt utredningens mening bör byggnadsregleringen icke generellt avse
alla stränder. Detta är icke nödvändigt för att åstadkomma erforderligt
strandskydd och skulle f. ö. medföra en administrativt tyngande apparat
samt andra olägenheter. Byggnadsregleringen bör i stället inriktas enbart på
sådana strandområden, som myndigheterna efter prövning funnit speciellt
värda att skyddas. På samma sätt som i den provisoriska lagen bör sålunda
i den definitiva lagstiftningen strandskyddet utformas som en möjlighet
att förordna att inom särskilt angivna, för friluftslivet mera värdefulla
strandområden byggnad ej må uppföras utan tillstånd.

I detta sammanhang må nämnas att enligt strandutredningens mening ett
dylikt förordnande borde kunna omfatta även sådan mark inom ett strandområde,
där enligt gällande regler allemansrätten icke får utövas. Utredningen
anför härom:

Förbudet kan sålunda t. ex. avse även uppförande av byggnad å eu
»tomt», som uppkommit kring en redan befintlig bostadsbyggnad. Om
icke möjlighet funnes att hindra en sådan åtgärd, skulle den nuvarande
tillgången till rekreationsplatser för allmänheten icke kunna effektivt skyddas.
Genom uppförande av nya boningshus i utkanterna av en tomtplats
skulle nämligen denna kunna utvidgas till områden, där allmänheten nu
äger färdas och vistas. Om alltså ett förordnande principiellt kan gälla även

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

sådan mark, som enligt 24 kap. 4 § strafflagen är undantagen från allemansrättens
utövning, kan det likväl antagas att det beträffande sådan
mark kommer att visa sig möjligt att i stor omfattning bevilja tillstånd till
byggande och andra åtgärder.

Strandutredningen har betonat, att syftet med regleringen liksom i den
provisoriska lagen vore att åt allmänheten trygga tillgången till platser för
bad och friluftsliv. Det vore skäl att understryka att ett önskemål att av
enbart estetiska eller eljest kulturella skäl reglera t. ex. bebyggelsen inom
ett visst strandområde icke borde få föranleda ingrepp enligt den planerade
lagstiftningen. I överensstämmelse härmed vore det icke meningen att länsstyrelsen,
då den prövade frågan huruvida bebyggelse skulle få ske på en
viss plats inom ett strandområde, jämväl skulle ingå på en bedömning av
husens utseende eller beskaffenhet i övrigt. Det vore endast lokaliseringen
av bebyggelsen som borde vara föremål för reglering enligt en
strandlag. Ansåges det erforderligt att även bebyggelsens beskaffenhet kontrollerades,
kunde detta enklast ske genom utomplansbestämmelser.

Sedan strandutredningen framhållit, att såsom komplement till de bebyggelsereglerande
bestämmelserna krävdes dels regler, som gjorde det möjligt
att hindra även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförliga
åtgärder inom vissa strandområden, dels en bestämmelse om fri genomgång
genom hindrande stängsel och dels en föreskrift om förbud mot nedskräpning
inom förbudsområden — till vilka spörsmål jag återkommer i
det följande — anför utredningen, att enligt dess uppfattning den erforderliga
regleringen av bebyggelse m. m. inom strandområdena i många fall
kunde genomföras utan olägenhet för markägarna. För de fall då olägenhet
uppkomme borde emellertid lagstiftningen giva möjlighet för markägare
att under vissa förutsättningar erhålla gottgörelse. Vad nu sagts om
markägare gällde även andra sakägare med avseende på den ifrågavarande
marken. Regler om gottgörelse och om förfarandet vid tvist därom samt
andra därmed sammanhängande bestämmelser borde införas.

Tillämpningen av den ifrågasatta strandlagstiftningen bör enligt utredningens
mening uppdragas åt länsstyrelserna, vilka även enligt den allmänna
byggnadslagstiftningen handlägga ärenden om bebyggelsereglering
och därmed sammanhängande spörsmål. Utredningen framhåller att länsstyrelserna
under handhavandet av den provisoriska lagen ha förvärvat
erfarenhet beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd
i ifrågavarande hänseende.

Strandutredningen erinrar om att i den provisoriska lagen bredden av de
strandområden, inom vilka regleringen må gälla, hade maximerats. Vidare
hade föreskrivits att de reglerande åtgärderna icke skulle föranleda intrång
för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln oeh den allmänna samfärdseln.
Motsvarande borde enligt utredningens mening gälla även i fortsättningen.

Sammanfattningsvis anför strandutredningen rörande riktlinjerna för den
tilltänkta lagstiftningen:

2 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Strandutredningen anser alltså att strandlagstiftningen bör i huvudsak
utformas så, att länsstyrelserna erhålla möjlighet att inom särskilt angivna
strandområden förbjuda bebyggelse och vissa andra åtgärder utan särskilt
tillstånd. Ehuru strändernas utnyttjande sålunda formellt sett regleras genom
ingrepp av negativ art, förbud, skola länsstyrelserna vid sitt handhavande
av strandlagstiftningen städse positivt verka för att stränderna bli
så utnyttjade att största möjliga nytta för det allmänna och trevnad för allmänheten
vinnes utan att fastighetsägarnas berättigade intressen trädas
för nära. Både vid sin prövning av frågan om förbudsförordnande bör
meddelas eller icke och vid behandlingen av inkomna ansökningar om tillstånd
att uppföra byggnad eller vidtaga annan åtgärd blir länsstyrelsen
nödsakad att i viss mån göra klart för sig, hur strandområdena lämpligen
böra användas. Länsstyrelsen måste också vid tillståndsprövningen bestämma,
huruvida och var bebyggelse skall få komma till stånd inom strandområdena.
För ändamålet torde ej sällan behöva göras undersökningar på
marken, vilka då kunna resultera i rekommendationer om det framtida utnyttjandet
av vissa fastigheter eller områden m. m. Man erhåller på så
sätt en slags informell detaljplanering i fråga om strandanvändningen.

För att rätt kunna sköta strandskyddet kan det emellertid därutöver
vara önskvärt för länsstyrelsen att — särskilt såvitt angår de mest utsatta
strandområdena — söka draga upp riktlinjer för hur den nödvändiga bebyggelsen
i stort lämpligen bör anordnas och hur utvecklingen i övrigt
lämpligen bör ske. Inom vissa strandområden kan det sålunda t. ex. vara
nödvändigt att tätbebyggelse släppes fram, inom andra områden är det
lämpligt med glesbebyggelse som är på visst sätt uppdragen från stranden,
och inom åter andra strandområden kanske kan medgivas att även tomtplatser
som gå ända ned till stranden få komma till stånd och bebyggas.
Om erforderlig ledning för sådana allmänna överväganden ej kan vinnas
genom översiktlig planering enligt byggnadslagen kan det bli nödvändigt
att en särskild inventering och översiktsplanering verkställes enbart för att
komma till rätta med strandproblemen. Denna inventering och översiktsplanering
bör därvid — liksom även den mera i detalj gående planering
som kan behöva verkställas för att bedöma särskilda tillståndsansökningar
— bedrivas under helt fria former. Några bestämmelser om utställning,
granskning eller fastställelse av sådan översiktlig eller mera detaljerad
planläggning erfordras alltså ej. De resultat som man kommit till vid
strandplaneringen bli på intet sätt bindande för utvecklingen, men resultaten
kunna bli till god ledning vid länsstyrelsens tillståndsprövning m. m.
Ej minst den ökade kännedom i stort om de föreliggande faktiska förhållandena
som förutsättes bli en följd särskilt av den översiktliga strandplaneringen
torde ge ökad stadga åt tillståndsprövningen och större möjlighet
i övrigt att riktigt bedöma uppkommande strandproblem.

Strandutredningen framhåller, att länsstyrelserna vid lagens tillämpning
ha att verkställa en avvägning mellan olika intressen. Härom
anföres i betänkandet:

Ett av dessa är allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras
såsom rekreationsplatser, d. v. s. att allemansrättens utövning icke där inskränkes
genom bebyggelse. I motsats härtill står markägarnas önskan att
kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning
eller sälja den såsom byggnadsmark samt intresset hos tomtköpare att förvärva
och bebygga strandtomter för fritidsändamål eller permanent
bosättning. Ur samhällets, eller det allmännas, synpunkt är det angeläget

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

att hänsyn tages till alla de nn nämnda intressena. Samhället står givetvis
icke i principiell motsättning till något av dessa särskilda intressen. En riktig
tillämpning av strandlagen förutsätter att behörig hänsyn tages till dem alla.
En särställning bland de av strandregleringen berörda särskilda intressena
intar emellertid markägarintresset såtillvida som, därest vid avvägningen
detta måste vika, gottgörelse till markägaren bör kunna utgå under vissa
förutsättningar.

Det bör understrykas att strandlagsförslaget icke åsyftar att hindra ali
bebyggelse invid stränderna. Fråga är blott om att inom vissa strandområden
reglera bebyggelsen på liknande sätt som då en bebyggelsereglering anordnas
enligt byggnadslagen. Det gäller ytterst att leda och dirigera bebyggelsen
genom att anvisa från allmän synpunkt lämpliga platser för densamma.
Regleringen sker visserligen närmast genom att beträffande vissa
platser förbud meddelas mot byggande. För att rätt kunna handha tillämpningen
av förbudsmöjligheten måste emellertid det allmännas organ —
i första hand länsstyrelserna — verkställa en allmän inventering av och
uppgöra informella dispositionsplaner för strandområdena. Härigenom bli
dessa organ i tillfälle att lämna råd och anvisningar beträffande anordnandet
av bebyggelse i strandregionerna. För markägarna aktualiseras detta i
synnerhet då tillstånd sökes att uppföra byggnad inom område, för vilket
förordnande enligt 1 § meddelats, samt -— om tillstånd vägras — då framställning
göres om gottgörelse härför. 1 sådana ärenden kommer genom
länsstyrelsens försorg i allmänhet att undersökas icke blott huruvida bebyggelsen
kan få ske på just den plats sökanden önskar utan även om den
icke med större fördel bör förläggas till någon annan plats i närheten, och
dessa frågor komma att diskuteras mellan länsstyrelsens representant och
sökanden.

Det torde framför allt vara fritidsbebyggelse genom sommarvillor och
sportstugor, som kommer att bli föremål för regleringen. Denna bebyggelse
är en företeelse av stor vikt för friluftslivet och givetvis värd all uppmuntran.
För många människor, i synnerhet familjer med barn, är vistelsen
i den egna stugan på landet den lämpligaste formen av sommarnöje.
Den allmänna standardhöjningen under de senaste decennierna bär även
möjliggjort för en allt större del av befolkningen att ordna sitt sommarnöje
på detta sätt. Såsom i remissyttranden över förslaget till provisorisk strandlag
framhållits är intresset att skaffa sig sommarstugor särskilt stort bland
industriarbetare och andra löntagare i jämförliga ekonomiska villkor. Det
skydd för allemansrättens utövning som åsyftas med strandlagstiftningen
bör icke och behöver ej heller göras så omfattande, att det som en helhet
betraktat inkräktar på denna form av bebyggelse. Tvärtom kan genom cn
lämplig reglering av bebyggelsen plats beredas för flera stugor och villor
i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt okontrollerad.
I senare fallet kan det nämligen befaras, att själva stränderna snart skulle
bli tagna i anspråk av ett relativt litet antal tomtägare, varefter marken
på något längre avstånd från stranden skulle bli otjänlig för sommarbebyggelse.
Sportstugctomterna äro även i allmänhet så små, att ägarna av
dem för sitt friluftsliv äro beroende av alt kunna utnyttja allemansrätten
inom angränsande områden. Också för markägare och tomtspekulanter bör
därför cn reglering av bebyggelsen i stort sett medföra fördelar.

Strandutredningen framhåller att det vid regleringens genomförande först
gäller alt utvälja de strandområden, som äro i behov av skydd, samt tilläg -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Härvid torde i synnerhet komma i fråga områden i sådan närhet av tätorterna
att de lämpa sig för dagsutflykter för dessas befolkning. Andra områden
av intresse i detta sammanhang äro sådana som äro belägna invid
mera allmänt trafikerade kommunikationsleder och erbjuda lämpliga tillfällen
till raster och uppehåll. Områden, där man kan vänta en livligare bebyggelse,
böra naturligtvis särskilt beaktas. De hittills vunna erfarenheterna
av den provisoriska lagens tillämpning visa att vidsträckta strandområden
utefter landets kuster, insjöar och vattendrag ansetts åtminstone för
närvarande icke vara i behov av skydd genom byggnadsförbud. Där kan
alltså bebyggelsen tills vidare utveckla sig fritt utan påverkan av strandlagstiftningen.
Emellertid kan det mycket väl tänkas att även inom områden,
för vilka förordnande meddelats, viss bebyggelse kan tillåtas utan att
detta medför men för de allmänna intressena. Huruvida så kan ske beror
på omständigheterna i det särskilda fallet och avgöres vid den närmare
prövning som sker då tillstånd begäres. Bland annat inverkar härvid områdets
storlek. Innan en mera detaljerad inventering eller planering utförts
kan länsstyrelsen ha haft anledning att meddela förordnande för tämligen
stora områden inom vilka utrymme finnes för en reglerad bebyggelse. Beträffande
djupet av områdena föreslås dock en viss spärr i lagen. Den bebyggelse
som sålunda kan tillåtas efter ansökan torde i regel böra förläggas
så att närmast stranden ett efter omständigheterna avpassat bälte hålles
öppet för allmänhetens vistande eller åtminstone för passage. På åtskilliga
platser torde dock fastighetsbildning och bebyggelse t. o. in. ända nere vid
stranden kunna medgivas, om ur markägare- eller tomtköparesynpunkt
starka skäl tala härför och de allmänna intressena icke otillbörligt eftersättas.

Den bebyggelse i närheten av stränderna som alltså kan uppkomma såväl
inom som utom områdena för länsstyrelsernas förordnanden kan vara av
såväl glesbebyggelses karaktär som mera koncentrerad. Ofta kan det vara
förmånligt att inom ett strandområde samla bebyggelsen till någon eller
några bestämda platser och låta återstoden förbli orörd. För en sådan anordning
kunna tala — utom önskemålet att bevara ett mera vidsträckt sammanhängande
område såsom rekreationsplats för allmänheten — även sanitära
skäl. Inom en samlad bebyggelse finnas möjligheter att vidtaga gemensamma
åtgärder för vattenförsörjning och vidare för bortledande och rening
av avloppsvatten samt hämtning och kompostering av fast avfall.

Då det för länsstyrelserna gäller att avgöra vilka områden som böra
hållas fria från bebyggelse och hur stora dessa böra vara är det givetvis
nödvändigt att taga hänsyn icke blott till vad som omedelbart behövs utan
även till det framtida behovet. Att beräkna detta senare kan stundom möta
svårighet. För ändamålet kan det i vart fall inom de viktigaste områdena
befinnas önskvärt att närmare undersöka eu mångfald faktorer såsom tätorternas
utvidgning och kommunikationernas utveckling. Enligt utredningens
mening bör dock icke alltför mycket tid spillas på mera ingående prognoser
av detta slag utan man bör söka göra bedömningen av den väntade
utvecklingen på grundval av kända erfarenhetsrön och enkla schematiska
uppskattningar.

I enlighet med de riktlinjer, som förut antytts, har strandutredningen upprättat
förslag till särskild lagstiftning i ämnet, innefattande förslag till
lag om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden samt förslag
till kungörelse med tillämpningsföreskrifter till den föreslagna lagen.

En av strandutredningens ledamöter, lantbrukaren L. D. Casscl, har
avgivit ett särskilt yttrande. Han anför:

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

I likhet med utredningens övriga ledamöter är jag livligt intresserad av
att i görligaste mån hålla stränderna vid våra havskuster, sjöar och vattendrag
fria från bebyggelse som kan hindra den icke strandägande befolkningen
att idka bad och friluftsliv.

Redan vid den provisoriska strandlagens tillkomst diskuterades frågan
huruvida det kunde vara nödvändigt att för detta ändamål tillskapa en speciell
lagstiftning. Den meningen har framförts, att det skulle vara möjligt
för staten och kommunerna att lösa detta fritidsproblem genom att utnyttja
jordegendomar som redan befunne sig i allmän ägo eller att förvärva eller
arrendera markområden som kunde lämpa sig för ändamålet. Det har också
framhållits, att strandbebyggelsen på ett tillfredsställande sätt skulle kunna
regleras med stöd av 1947 års byggnadslag. För min del har jag med hänsyn
till de nämnda möjligheterna icke blivit övertygad om nödvändigheten
av att tillskapa en särskild strandlag. Jag skulle likväl icke — trots de
olägenheter ur systematisk synpunkt och den kritik mot byggnadslagen som
en särlagstiftning på detta område måste innebära — finna skäl att direkt
motsätta mig en sådan lagstiftning, såvida denna utformades så, att den
icke gjorde större intrång i jordägarens rätt till sin mark än som kunde
anses oundgängligen nödvändigt samtidigt som jordägaren tillerkändes skälig
ersättning för det intrång han kunde komma att lida. Det förslag till
lag om förbud mot bebyggelse in. in. inom vissa strandområden och det
därtill fogade kungörelseförslaget, som utredningens övriga ledamöter enat
sig om, kan jag icke finna tillfredsställande ur någon av dessa synpunkter.

Sedan Cassel därefter angivit de punkter av förslagen, i vilka hans mening
avvikit från övriga ledamöters — dessa punkter komma att redovisas i det
följande — yttrar Cassel avslutningsvis, att han funne sig kunna biträda
förslagen allenast under förutsättning att lagen och kungörelsen omarbetades
så att de av honom anförda synpunkterna vunne beaktande.

Yttrandena.

Innan jag redogör för remissinstansernas inställning till frågan om behovet
av en lagstiftning om strandskydd och till det framlagda förslaget, synes
det lämpligt att återge de erfarenheter av den provisoriska
strandlagen som redovisats i yttrandena. Med hänsyn till att denna
lag vid remisstidens utgång varit i kraft under endast ungefär ett år och
i betraktande av att de allmänna byggnadsrestriktionerna under denna tid
lagt betydande hinder i vägen för en legal strandbebyggelse säger det sig
självt, att erfarenheterna av lagens verkningar äro i viss mån begränsade.
Flera länsstyrelser och överlantmätare ha dock framlagt de erfarenheter,
som faktiskt gjorts, och därvid i regel uttalat att lagen haft goda verkningar.
Sålunda anför länsstyrelsen i Uppsala län:

Den nu gällande provisoriska lagen har möjliggjort cn lämplig avvägning
mellan det allmännas intresse av strändernas friläggande från bebyggelse
och fastighetsägarnas intresse att få fritt förfoga över sin mark för byggnadsändamål.
Det av länsstyrelsen med stöd av denna lag utfärdade byggnadsförbudet,
vilket föregåtts av grundlig utredning, torde omfatta åtminstone
i det närmaste alla strandområden i länet, som för närvarande
kunna antagas vara i behov av skydd. De synpunkter, som vid utläggandet
av förbudsområdena varit vägledande för länsstyrelsen, överensstämma
mycket nära med de riktlinjer för tillämpningen av den föreslagna lagens

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

huvudstadgande, som utredningen uppdragit. Åtgärderna synas i allmänhet
ha vunnit förståelse från fastighetsägarnas sida; i flera fall ha förbudsområdena
utlagts efter direkt samråd med dem.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att något som helst missnöje
med det av länsstyrelsen med stöd av den provisoriska lagen meddelade
byggnadsförbudet inom vissa strandområden icke försports och att ej heller
något försök gjorts att kringgå lagstiftningen. Länsstyrelsen säger sig därför
ha anledning antaga, att kommuner och markägare i länet hade förståelse
för de skäl, som motiverat lagstiftningen, och att de icke komme att motsätta
sig förbud, utfärdat med stöd av den föreslagna lagen, överlantmätaren
i länet bekräftar att, såvitt han av egen erfarenhet och med ledning av
lantmätarnas uppgifter kunde bedöma, några olägenheter av den provisoriska
strandlagen ej framträtt inom länet under den tid den varit gällande.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Den tid de provisoriska förbuden varit gällande har icke varit tillräcklig
för att länsstyrelsen skulle kunna uttala någon uppfattning om verkningarna
av denna lagstiftning och av tillämpningen därav inom länet. Det må dock
anmärkas, att endast enstaka besvär förekommit trots det stora antalet förbudsbeslut,
och länsstyrelsen har icke haft att handlägga mer än ett par
ansökningar om dispens från förbuden. Även om en bidragande orsak härtill
varit den restriktiva regleringen av framför allt sommarstugebebyggelsen,
tror länsstyrelsen sig kunna uttala, att detta sammanhänger med det sätt,
på vilket förbudssträckorna här i länet uttagits. Länsstyrelsen har nämligen
i allmänhet icke utfärdat förbud för några större sammanhängande strandremsor
utan efter samråd med lokalkunskapen plockat ut sådana noga
begränsade stycken av stranden, som med hänsyn till beskaffenhet, närbelägenhet
till väg o. s. v. särskilt lämpade sig som bad- och rekreationsplats
för allmänheten och icke ansågos bättre behövliga för annat ändamål. Resultatet
blev, att i Södermanlands län förbud kom att utfärdas till ett mycket
stort antal, eller icke mindre än 286. Av redogörelsen i betänkandet framgår
emellertid, att den sammanlagda längden av dessa förbudsområden icke i
förhållande till strändernas omfattning blev större utan snarare mindre än
förbudsområdena i län, där man i stället använt metoden att lägga under
förbud större sammanhängande områden.

Länsarkitekten i Östergötlands län uppger, att ett fåtal dispenser från
gällande förbud mot strandbebyggelse förekommit och att godtagbara lösningar
ernåtts på godvillighetens väg. Enär förståelse för behovet av strändernas
friläggande från bebyggelse kunde konstateras hos kommunala myndigheter
och större markägare, torde enligt länsarkitektens mening i flertalet
fall genom sammanjämkning godtagbara fastighetsbildningar och bebyggelse
kunna komma att ernås. Givetvis komme fall att inträffa, där läget
kunde väntas bli tillspetsat och synpunkterna komme att brytas, men detta
syntes väsentligen komma att ske inom områden, där förhållandena kunde
ifrågasätta planläggning enligt byggnadslagen.

Länsstyrelsen i Kalmar lån framhåller, att den provisoriska lagen icke
medfört någon olägenhet, såvitt länsstyrelsen hade sig bekant. Tvärtom
kunde erfarenheterna av lagstiftningen betecknas såsom gynnsamma för
nämnda läns vidkommande. Några protester från markägare, som berördes

Iiungl. Maj ds proposition nr 187.

av byggnadsförbud enligt den provisoriska lagen, bade icke inkommit till
länsstyrelsen, överlantmätaren i länet uttalar, att den provisoriska lagen
befunnits både effektiv och smidig.

Länsstyrelsen i Blekinge län säger sig under den provisoriska strandlagens
giltighetstid ha vunnit erfarenhet om det system för regleringens
genomförande, som denna lag upptager, och yttrar att enligt länsstyrelsens
mening detta system fungerat väl. Lagens bestämmelser om i vilken omfattning
strandområden må beläggas med förbud hade visat sig lämpligt avvägda.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län yttrar, att de förbud länsstyrelsen meddelat
enligt den provisoriska strandlagen till övervägande del tillkommit efter
förslag av kommunalnämnderna och drätselkamrarna. De av förbuden
berörda markägarna och övriga rättsinnehavare hade, såvitt länsstyrelsen
hade sig bekant, i allmänhet icke rest några invändningar mot förbuden.
Länsstyrelsens beslut, varigenom förbud meddelats, hade icke i något fall
överklagats Överlantmätaren i länet bekräftar, att tillämpningen inom länet
av den provisoriska strandlagen icke utlöst någon mera anmärkningsvärd
reaktion från de berörda jordägarnas sida.

Slutligen må nämnas att överlantmätaren i Västerbottens län förklarat,
att den provisoriska lagen hittills icke visats medföra några olägenheter vid
en riktig tillämpning.

Ingen länsstyrelse, överlantmätare eller länsarkitekt har redovisat några
olägenheter vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen.

Ett stort antal remissinstanser har uttalat sig i frågan om behovet av
en lagstiftning till strändernas skydd. Det alldeles övervägande
flertalet av dem som givit en uttrycklig mening till känna i denna
fråga har ansett, att ett sådant behov föreligger, låt vara att åtskilliga av
dem -—- såsom jag senare kommer att närmare beröra — gjort gällande att
erforderliga bestämmelser böra infogas i byggnadslagen eller i en blivande
lag om naturskydd och alltså icke upptagas i en speciallag. Endast fyra remissinstanser,
nämligen länsstyrelsen i Jönköpings län, riksförbundet landsbygdens
folk, fastighetsägareförbundet och skogsägareförbundet, ha hävdat,
att en lagstiftning i ämnet är onödig. Vidare ha några få remissmyndigheter
uttalat viss tvekan i fråga om behovet av särskilda regler till strändernas
skydd.

Ur de många yttranden, i vilka behovet av lagbestämmelser i ämnet uttryckligen
vitsordats, må här till en början återgivas vad byggnadsstyrelsen
anfört. Enligt byggnadsstyrelsens mening föreligger ett ovedersägligt behov
av att genom lagstiftning trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och
friluftsliv inom strandområden. De möjligheter som enligt byggnadslagstiftningen
eller annan gällande lagstiftning erbjudas att motverka ett ur allmänna
synpunkter ej önskvärt utnyttjande av strandområden äro —- yttrar
styrelsen — uppenbarligen icke tillfyllest. Byggnadsstyrelsen anser det ådagalagt,
att den provisoriska strandlagen nu bör ersättas av definitiva be -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

stämmelser i ämnet. — Samma inställning präglar de yttranden, som avgivits
av Göta hovrätt och skånska hovrätten. Sålunda anför Göta hovrätt:

De syften den föreslagna lagen avser att tillgodose äro mycket beaktansvärda.
Med den omfattning strandbebyggelsen tagit i närheten av tätorterna
föreligger ett starkt behov av åtgärder från det allmännas sida för att förebygga
att den del av allmänheten, som icke äger eller disponerar mark vid
stränderna, kommer att utestängas från möjligheten att där idka bad och
friluftsliv. Såsom utredningen framhållit torde det icke vara tillfyllest att
staten eller kommunerna för ändamålet förvärvar lämpliga marker, utan behovet
av rekreationsplatser för allmänheten måste huvudsakligen tillgodoses
genom att de möjligheter utnyttjas som allemansrätten medger. De åtgärder
som behövas synas alltså böra gå ut på att trygga utövningen av denna
allemansrätt främst genom att leda och inskränka den fortsatta bebyggelsen
av stränderna. Hovrätten är ense med utredningen att andra gällande
lagar än den provisoriska strandlagen icke erbjuda tillräckliga möjligheter
härtill. Ny lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens
förslag torde därför vara påkallad.

Skånska hovrätten yttrar:

Alt ett påtagligt behov föreligger att trygga tillgången på sammanhängande
strandområden med orörd natur såsom fritidsområden för dem som vilja
idka bad- och friluftsliv finner hovrätten klarlagt. Såsom utredningen framhållit
utgör uppförandet av byggnader å strandtomter den praktiskt mest
betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida, varigenom allemansrättens
utÖAming hindras och allmänhetens tillgång till strandområden
för friluftsliv inskränkes. Med hänsyn härtill måste det framstå såsom ett
betydelsefullt allmänt intresse att reglera bebyggelsen vid stränderna på sådant
sätt att även andra än strandägarna beredas möjlighet att där erhålla
rekreation. Liksom utredningen anser hovrätten att den gällande lagstiftningen
— frånsett den provisoriska strandlagen — icke erbjuder möjligheter
för det allmänna att på ett tillfredsställande sätt åstadkomma en dylik reglering.
Hovrätten tillstyrker därför, att särskilda bestämmelser om byggnadsreglering,
speciellt avpassade för strandförhållanden, tillskapas.

Även hovrätten för Västra Sverige anser, att de ämnen förslaget avser höra
ur det allmännas intressen regleras genom lagstiftning, och hovrätten för
Nedre Norrland finner likaledes behov föreligga av särskilt skydd för stränderna
med hänsyn till dessas betydelse ur fritidssynpunkt.

Lantmåtareföreningen anför, att behovet av en strandlagstiftning nu torde
vara så allmänt erkänt att några särskilda motiv därför, icke behövde anföras.

Länsstgrelsen i Södermanlands län erinrar om att den uttalade sin anslutning
till den provisoriska strandlagens syfte och tillägger, att uppfattningen
om behovet av en dylik lagstiftning befästs hos länsstyrelsen under
förarbetena för lagens tillämpning inom länet. Överlantmätaren i länet gör
ett liknande uttalande och framhåller dessutom, att det efter numera vunnen
erfarenhet torde kunna konstateras att byggnadslagen i sin nuvarande
utformning icke innehåller tillräckliga medel för strandskyddets ordnande,
i varje fall icke med den snabbhet som måste krävas. Även länsarkitekten
i Östergötlands län betonar, att de senaste två årens erfarenheter icke rub -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

bat hans tidigare uppfattning om att en lagstiftning i ämnet vore synnerligen
påkallad. Länsstyrelsen i Kronobergs län upprepar vad den i sitt yttrande
över förslaget till provisorisk strandlag anfört därom att en särskild
lagstiftning vore av behovet påkallad, om de ännu obebyggda strandområdena
skulle kunna bevaras såsom rekreationsplatser för den icke
jordägande befolkningen. Det vore enligt länsstyrelsens mening framför allt
angeläget att söka bevara sammanhängande strandarealer med orörd natur
såsom fritidsområden för dem som ville idka friluftsliv. Länsarkitekten i
länet är av samma uppfattning och framhåller särskilt, att det här ofta
rörde sig om för befolkningen i dess helhet värdefulla eller omistliga tillgångar,
vilka måste noga vårdas åt efterkommande släkten. Att i tid ingripa
mot ett ohämmat exploaterande av strandområdena måste vara en
åtgärd, som på längre sikt lönade sig.

Länsstyrelsen i Hallands län anför, att behovet av att i görligaste mån
bevara våra strandområden för bad- och friluftsliv samt skydda strändernas
ofta säregna skönhetsvärden mot en förfulande bebyggelse numera torde
vara så uppenbart, att någon närmare motivering för nödvändigheten att
hålla uppsyn över strandbebyggelsen kunde anses överflödig.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför:

Såsom länsstyrelsen tidigare i yttrande över förslaget till den provisoriska
strandlagen framhållit, föreligger det ovedersägligen ett starkt behov av
att reglera strandbebyggelsen för att trygga allmänhetens tillgång till platser
för bad och friluftsliv. Detta gäller särskilt Göteborgs och Bohus län
till följd av länets skärgårdsförhållanden och befintligheten inom länet av
storstaden Göteborg. Länets skärgård med dess talrika badorter och dess
goda möjligheter till bad, segling och fritidsvistelse i övrigt utgör en utomordentlig
tillgång icke blott för länets egna invånare utan också för en
talrik del av befolkningen i rikets andra delar.

På en kust som liksom den västsvenska kommit att utgöra rekreationsområde
för ett med varje år stigande antal av landets befolkning — främst
Väst- och Mellansveriges • — och för vilken en fortsatt utveckling i denna
riktning kan förutses, är det synnerligen viktigt, att behovet av fritids- och
strövområden för framtiden säkras. Om en bohuslänsk badort skall kunna
fylla sin uppgift, är det sålunda av vikt, att det inte bara finns goda badmöjligheter
i närheten utan att kringliggande holmar och öar ge möjlighet
till utflykter och strandhugg för alla dem, som dagligen fara ut från badorten
i segel-, motor- och roddbåt. Liknande gäller också områdena i närheten
av Västkustens städer, fiskelägen och industrisamhällen. Planläggningen
av fritidsbebyggelsen i ett område som det bohuslänska bör sålunda
syfta till att koncentrera bebyggelsen till vissa områden och att hålla mindre
öar och holmar samt framskjutande uddar fria från strandbebyggelse,
något som icke bör hindra utan tvärtom främja en ytterligare intensifiering
av fritidsbebyggelsen. Det får anses vara ett riksintresse, att den
svenska västkusten genom ett dylikt skydd mot strandbebyggelse kan bibehålla
den karaktär av fri natur, som nu är dess kännemärke.

Då det emellertid är så, att efterfrågan på strandtomter på Västkusten
är relativt stor och gör sig gällande från praktiskt taget hela Sverige och
kan väntas bli långt större, om byggnadsregleringen med avseende på fritidsbostäder
lättar, är det sannolikt, att en rätt tillämpning av strandlagen

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

på denna kust kommer att kräva mera omfattande ingripanden än i allmänhet
på andra kustområden.

Överlantmätaren i Skaraborgs län yttrar:

I sitt utlåtande över förslaget till provisorisk strandlag ansåg överlantmätaren
på anförda skäl önskvärt, att en reglering av strandbebyggelsen
borde komma till stånd. Sannolikt är, att det icke går att helt lita till kommunala
åtgöranden i fråga om anskaffande och ordnande av badplatser
eller till upplåtelser åt allmänheten på vissa statliga egendomar. Den av
strandutredningen verkställda undersökningen av vad kommunerna företagit
i dessa avseenden torde visa, att intresset är ojämnt och ej kan
anses ge en fullgod lösning av problemet. Genom dylika kommunala åtgärder
skapas nämligen som regel endast vissa badpiatser eller tämligen begränsade
fritidsområden. Den tankegång, som ligger bakom det föreslagna
strandskyddet, att åt allmänheten bevara större sammanhängande strandområden
helst orörd natur, där var och en har rätt att vistas med stöd av
allemansrätten, lär ej kunna tillmötesgås på annat sätt än genom strandreglering
i lagstiftning. De regler, som finnas i byggnadslagen och som
kunna tänkas användbara för strandskydd, räcka icke till för syftemålet.
Ytterligare bestämmelser måste uppenbarligen till och strandutredningen
har enligt mitt förmenande förebragt tillräckliga skäl för detta.

Även länsstyrelserna i Blekinge, Värmlands, Kopparbergs och Norrbottens
län ha uttryckligen uttalat, att särskilda bestämmelser är motiverade i
syfte att skydda stränderna mot en ur friluftslivets synpunkt icke önskvärd
bebyggelse. I samband härmed har länsstyrelsen i Kopparbergs län
framhållit att denna uppfattning i stor utsträckning torde delas av de kommunala
myndigheterna och befolkningen i länet.

Bland de remissinstanser som uttryckligen bekräftat behovet av särskilda
lagbestämmelser i ämnet märkes även statens fritidsnämnd, som anför:

Genom tidigare verkställda utredningar och i samband därmed gjorda inventeringar
av områden ägnade för uppehåll under fritiden har framkommit
ett starkt krav att trygga tillgången till lämpliga platser för sådant uppehåll
just vid stränderna. Nämnden har i sin verksamhet iakttagit, hur avsevärda
strandområden — i synnerhet i närheten av större städer och tättbebyggda
samhällen — exploaterats och styckats till tomter, som därefter
övergått i enskild ägo. Stora svårigheter ha därvid inträtt för allmänheten
att komma fram till strand inom rimligt avstånd från bostadsorten, och de
områden, som kommuner, föreningar och andra sammanslutningar lyckats
förvärva, ha icke varit tillräckliga för att bereda allmänheten nödvändiga
rekreationsplatser. Enligt nämndens uppfattning är det därför värdefullt, att
eu reglering av strandbebyggelsen kommer till stånd för att därigenom såvitt
möjligt måtte såsom rekreationsplatser åt allmänheten bevaras ur friluftssynpunkt
värdefulla strandområden.

Den lagstiftning, som för närvarande kan tillämpas, då det gäller att reglera
jorddelning och bebyggelse vid stränderna, synes icke vara tillfyllest.
Med den ökade betydelse friluftslivet under senare tid fått för allt större
delar av vårt folk, är det även nödvändigt att säkerställa möjligheterna för
ett friluftsliv i en omgivning, som förmår skänka vederkvickande naturintryck.
Den föreslagna lagstiftningens grundtanke i angivna syfte •— liksom
även den provisoriska lagstiftningens —- synes under föreliggande omständigheter
väl motsvara kravet på ändamålsenliga områden för friluftsliv.

Kungl. Maj:ts proposition n<r 187.

Stadsförbundet åberopar, att dess styrelse år 1938 uttalade sin principiella
anslutning till fritidsutredningens då föreliggande förslag, och tilllägger
att utvecklingen sedan nämnda år enligt styrelsens bestämda uppfattning
ytterligare understrukit nödvändigheten av en reglering, som säkerställde
ett effektivt strandskydd.

Svenska turistföreningen anför:

Friluftslivet vid och på stränderna har — särskilt sommartid — sin stora
betydelse, och de flesta människor, vare sig de är bosatta på landet eller
i staden, har under sommarens fritid sin största dragning till stranden för
bad och vederkvickelse.

Strandens dragningskraft har också gjort, att allt flera sökt mark vid
stränderna för att där bygga sin sommarbostad, och för många markägare
har det därigenom blivit av stor ekonomisk betydelse att sälja strandtomter.
Då de flesta människor ej kan bli ägare till strandtomt utan hänvisas till
tillfälliga besök på stranden, har det blivit en samhällets angelägenhet att
bereda möjlighet för sådana besök. Det föreslagna byggnadsförbudet för
vissa strandområden skulle medverka till att bevara möjligheten för den
icke strandägande befolkningen att vistas på strandområden enligt vedertagen
»allemansrätt» och att denna del av befolkningen ej genom uppkomsten
av tomtmark eller andra åtgärder utestänges från hittills tillgängliga
stränder.

Svenska turistföreningen med sitt djupa intresse för friluftslivets former
och villkor hälsar med glädje en lagstiftning, som avser att underlätta friluftsliv
för stora grupper av Sveriges folk.

I några yttranden behandlas mera ingående den av utredningen diskuterade
frågan, huruvida det i byggnadslagen upptagna generalplan einstitutet
kan anses innefatta ett tillräckligt underlag för en sådan reglering
av strandbebyggelsen som utredningen åsyftar. Sålunda anför länsarkitekten
i Stockholms län:

Generalplaneinstitutet i byggnadslagen medger möjligheter att förhindra
bebyggelse på sådana områden, som man ur allmän synpunkt önskar hålla
fria från bebyggelse. Svårigheter torde emellertid föreligga för små kommuner
exempelvis skärgårdskommunerna att komma till rätta med de ersättningsfrågor,
som uppstå när inom kommunerna från bebyggelse friläggas
långa stränder avsedda för en större befolkning, exempelvis Storstockholms.
Lösningen torde kunna nås regionplanevägen och ersättningarna böra drabba
den stora kommunen, Stockholm, med omgivande kommuner eller regionkommunen,
när frågan om detta organ kan nå sin lösning. Svårigheten att
få fram tillräckliga strandområden synes emellertid så stor i vissa fall, att
man måste överväga möjligheter att på andra vägar snabbare och mera rationellt
skydda stränderna från bebyggelse, där dessa äro behövliga för badoch
friluftsliv och den rekreation tillgången till dessa kan innebära. Särskilt
må tidsfaktorns betydelse understrykas. Det gångna årets undersökningar
vid länsarkitektkontoret för att få fram lämpliga strandområden och
fastighetsutredningar i samband härmed ha visat sig synnerligen tidskrävande.
Skall man härjämte inordna resultatet i generalplaner, vilka sedan
rutinmässigt skola behandlas och fastställas synes tidsutdräkten så stor att
farhågor uppstå om icke under denna tid fastighetsbildning och bebyggelse
kan försvåra en slutlig lösning.

Länsstyrelsen kan visserligen genom föreskrifterna i § 101 och 102 i byggnadslagen
meddela förbud som skyddar mot bebyggelse under den tid, som

Kungl. DIaj:ts proposition nr 187.

krävs för upprättande och fastställande av generalplan, 5 år eller mera. Men
i fråga om fastställelse av områden, som ej få användas för enskilt byggande
kräves kommunens medverkan innebärande en icke oväsentlig osäkerhet.

Vägen kan kanske betecknas som framkomlig om också obekväm. En särskild
lag skulle snabbare kunna föra till målet.

Länsarkitekten tillstyrker därför det föreliggande förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att en komplettering av gällande lagstiftning
erfordras för att effektivt förebygga ett ur friluftslivets synpunkter
icke önskvärt utnyttjande av strandområdena. Även om det i och för sig skulle
vara möjligt att genom planläggning enligt byggnadslagen — närmast genom
användande av institutet fastställd generalplan — i förevarande avse
ende reglera strandbebyggelsen, syntes det länsstyrelsen uppenbart, att
nämnda metod vore alltför omständlig för att lämpligen komma till användning
för vinnande av eu dylik reglering. Det sagda torde enligt länsstyrelsen
obetingat gälla, där planläggning ej påkallades av andra skäl. Men även
i andra fall skulle förfaringssättet merendels vara mindre ändamålsenligt,
särskilt med hänsyn till den därmed förbundna avsevärda tidsutdräkten.

Även överlantmätaren i Kronobergs län — som understryker det mycket
stora samhällsintresset av att frågan om en reglering av bebyggelsen på de
ur friluftssynpunkt värdefulla strandområdena blir löst på ett lämpligt sätt
uttalar att syftemålet torde kunna vinnas enklare och framför allt snabbare
med en särskild strandlag än med utnyttjande av generalplaneinstitutet.

Några remissinstanser ställa sig emellertid tveksamma till riktigheten av
detta resonemang. I en inom länsstyrelsen i Västmanlands län upprättad promemoria,
vilken åberopas av länsstyrelsen såsom dess eget yttrande, heter
det sålunda:

Även om det behov av lagbestämmelser på området, som redan konstaterats,
alltjämt kan anses föreligga, måste man dock fråga sig, om för detta
ändamål en speciell lagstiftning är behövlig till skydd för de strandområden,
som kunna vara behövliga för att åt ett större antal människor trygga möjligheten
till bad och friluftsliv vid vatten, eller om icke detta behov kunde
tänkas bliva tillgodosett genom tillämpning av redan befintliga lagbestämmelser,
i första hand då de i den nu gällande byggnadslagstiftningen. Om
denna sistnämnda väg är framkomlig, synes den hava bort undersökas, och
den mera begränsade lagstiftningen anstå, till dess en sådan visat sig oundgängligen
nödvändig. Strandutredningen synes själv icke hava varit främmande
för en sådan lösning av frågan, då den, på sätt framgår av uttalandet
å s. 93 i betänkandet, varit medveten om, att det i och för sig är möjligt
att genom planläggning enligt byggnadslagen anordna en reglering av strandbebyggelsen
i syfte att tillgodose allmänhetens behov av fritidsområden,
samt att det planinstitut, som kunde användas för en sådan reglering, såvitt
avser glesbebyggelse, vore en fastställd generalplan. Utredningen har även
i detta sammanhang framhållit, att det i vissa fall kunde vara lämpligare
att upprätta en generalplan, i vilken strandområdena unaantoges från bebyggelse,
än att utfärda förbud enligt strandlagen. Byggnadslagens planbestämmelser
och det nu föreslagna regleringsförfarandet med särskilda
strandförbud finge därför enligt strandutredningens egen uppfattning anses
såsom alternativa. Strandutredningen har dock erinrat om, att planläggning
vore ett omständligt, tidskrävande och kostsamt medel att vinna en bebyg -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

gelseplanering, vilket därför enligt utredningens mening av praktiska skäl
talade emot användningen av byggnadslagens planeringsbestämmelser för
enbart en reglering med så begränsat syfte som att skydda stränderna mot
olämpligt byggande.

Man torde kunna fråga, om icke med utredningens egna utgångspunkter,
sådana de nu framförts, resonemanget bort leda till förslag om en provisorisk
lagstiftning med ersättningsregler för markägaren i avbidan på att generalplaner
mera allmänt hunne upprättas. Då man i utredningen och det
med all rätt gör gällande, att det är inbyggarna i de stora städerna och de
större industricentra, som i första hand böra få tillfälle till rekreation, torde
man även kunna förvänta, att just omkring dessa orter generalplaneringen
icke skall dröja så länge.

Även överlantmätaren i Gotlands län anser, att då det redan nu finnes
ett instrument, nämligen generalplan, med vilket man kunde komma till
rätta med här ifrågavarande spörsmål, strandlagen i varje fall alltjämt borde
givas en provisorisk karaktär, till dess gällande lagar om bebyggelse och
fastighetsbildning hunnit överarbetas i erforderlig omfattning.

Det må i detta sammanhang nämnas att — vilket kommer att framgå av
den följande framställningen — ytterligare några remissinstanser av olika
skäl givit uttryck åt uppfattningen att strandlagstiftningen borde bibehålla
en provisorisk karaktär.

Vad härefter beträffar de fyra yttranden, vari gjorts gällande att något
behov av en strandlagstiftning icke förelåge, må till en början nämnas att
länsstyrelsen i Jönköpings län sagt sig knappast kunna dela strandutredningens
mening att strandskyddet, vad glesbebyggelsen anginge, ej vore enligt
byggnadslagen ordnat så, att man rimligen kunde nöja sig därmed. Till
stöd för sin uppfattning anför länsstyrelsen:

Ehuru företagen inventering i stort sett gett vid handen att förbudsåtgärder
inom Jönköpings län för närvarande endast i relativt ringa omfattning
kunna anses påkallade, kan läget i någon mån bli ett annat om byggnadsrestriktionerna
lätta. Å andra sidan måste ihågkommas att tätbebyggelse
utan planläggning redan enligt byggnadslagen är förbjuden. Att en tillåten
glesbebyggelse skulle utestänga allmänheten från rimlig tillgång till badplatser
torde i vart fall i detta län bli ganska sällsynt. I den mån särskild
reglering även av glesbebyggelse över huvud taget kan komma att visa sig
erforderlig för bibehållande av vissa badplatser, torde den kunna ske inom
ramen för gällande byggnads- och fastighetsbildningslagstiftning, som utan
större svårigheter torde kunna anpassas även efter ifrågavarande ändamål.

Riksförbundet landsbygdens folk intar en ännu mer avvisande hållning.
Visserligen säger sig förbundet kunna i princip dela utredningens uppfattning,
alt ännu cj exploaterade strandområden inom vissa av friluftslivets
behov bestämda gränser böra bibehållas obebyggda, men förbundet kan icke
inse att detta syfte bör genomföras med hjälp av en tvångslagstiftning med
den inskränkning i äganderätten som därav följde. Enligt förbundets mening
förelåge tillräckliga möjligheter enligt de nu gällande lagarna att taga erforderliga
områden i anspråk. Städer och samhällen, som hade intresse av att
skaffa sin befolkning rekreationsställen, borde kunna tillgripa expropria -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

lionsmöjligheten och i övrigt använda sig av de utvägar, som gällande lagstiftning
medgåve. Förbundet har därför avstyrkt det framlagda förslaget.

Fastighetsägareförbundet yttrar:

Huvudsyftet med ifrågavarande lagstiftning — att i största utsträckning
hålla våra stränder fria från bebyggelse, så att även den icke strandägande
befolkningen beredes tillfälle till bad och friluftsliv — är ur social synpunkt
beaktansvärt. Men lika litet nu som för två år sedan vid tillkomsten av den
provisoriska strandlagstiftningen hava övertygande skäl förebragts för att
en särskild lagstiftning skulle vara nödvändig för att uppnå ifrågavarande
syfte. Strandbebyggelsen kan enligt förbundets mening på ett tillfredsställande
sätt regleras genom byggnadslagens stadganden, främst dem som avse
generalplan samt byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§. Jorddelningslagens
bestämmelser i 19 kap. angående avstyckning kan dessutom — vilket synes
ha förbigått utredningen -— öppna möjligheter för myndigheterna att i samband
med avstyckningsförrättningar inom strandområden beakta de syften,
vilka nu ifrågavarande lagstiftning avser att fullfölja. Det är också att förvänta,
att ett genomförande av lagstiftningen kommer att minska kommunernas
intresse av att genom förvärv av markområden bereda friluftsreservat
för invånarna, ett förfarande som enligt förbundets uppfattning är det
principiellt riktiga för att underlätta möjligheterna till friluftsliv vid stränderna.

Även skogsägareförbundet anser, att de syften man vill ernå med en särskild
strandlag kunna på ett tillfredsställande sätt tillgodoses inom den nuvarande
byggnadslagstiftningens ram i förening med positiva åtgärder från
kommunernas sida för anordnande av fritidsområden på mark, som äges
eller disponeras av kommunerna. Förbundet yttrar:

Skogsägareförbundet anser, att inom områden i omedelbar närhet av tätorter
behov kan föreligga att reservera lämpliga strandområden för allmänhetens
friluftsliv. Det bör emellertid i första hand vara en kommunernas angelägenhet
att å egen mark eller å mark, som vid behov förvärvas för ändamålet,
avsätta och upplåta lämpliga strandområden för nämnda syften. I
den mån detta på grund av lokala förhållanden icke kan ske, torde generalplaninstitutet
mycket väl kunna användas för behövlig reglering av bebyggelsen
inom strandområdena. Inom områden, som ligga närmast tätorterna,
torde sålunda något behov av en speciell lagstiftning för strandbebyggelsen
icke föreligga.

Icke heller beträffande områden på större avstånd från bebyggelsecentra
föreligger enligt förbundets mening något så allmänt behov av en bebyggelsereglering,
att en särskild lagstiftning är påkallad. Men jämväl inom dessa
yttre områden torde det stundom vara lämpligt, att kommunerna å egen
mark eller å mark, vartill nyttjanderätt förvärvats, anordna och upplåta speciella
fritids- och campingområden. Skulle förhållandena bli sådana, att risk
föreligger, att den spontana glesbebyggelsen i någon ort tar så stora proportioner,
att tillgången till behövliga fritidsområden blir knapp, torde även
inom sådana orter generalplan kunna på kommunalt initiativ upprättas för
glesbebyggelsens reglering.

Sedan härmed remissinstansernas inställning till frågan om behovet av
en lagstiftning redovisats, övergår jag till att återgiva yttrandenas innehåll
rörande riktlinjerna för en lagstiftning till stränder -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

nas skydd. Inledningsvis må därvid nämnas, att det stora flertalet av
de omkring etthundra remissinstanserna tillstyrkt en lagstiftning efter huvudsakligen
de riktlinjer, som angivits i betänkandet. Några av dessa instanser
önska dock, att naturskyddets intressen måtte uttryckligen beaktas i
lagtexten. I några få yttranden hävdas att lagstiftningsproblemet borde ha angripits
från andra utgångspunkter än som skett i strandutredningens förslag.
Ett par remissinstanser göra gällande, att den nu väsentligen på sedvana
grundade allemansrätten borde bli föremål för en uttrycklig reglering,
innan strandlagstiftningen göres definitiv. Några remissinstanser göra gällande,
att lagstiftningen bör bibehålla sin provisoriska karaktär. Rent avstyrkande
eller i varje fall mycket negativa yttranden beträffande utformningen
av den föreslagna lagstiftningen lia avgivits av länsstyrelserna i Jönköpings
och Skaraborgs län, överlantmätarna i Stockholms, Gotlands och
Västmanlands län, länsarkitekten i Gotlands län samt riksförbundet landsbygdens
folk, fastighetsägareförbundet, lantbruksförbundet och skogsägareförbundet.

Ur de yttranden, i vilka ett mera allmänt omdöme av utpräglat positiv art
fällts om strandutredningens förslag, må här återgivas följande. Lantmäteristyrelsen
har funnit förslaget i allt väsentligt väl avvägt med hänsyn till de
intressen, som därigenom skola regleras, och anser att utredningen på ett
lämpligt satt tillgodosett möjligheterna att meddela förbud mot bebyggelse till
skydd för strandintressena. Utredningens uttalanden om avvägningen mellan
olika intressen förtjänade enligt lantmäteristyrelsen att bli ett rättesnöre
för det praktiska handlandet i nämnda hänseende. Hovrätten för Västra Sverige
yttrar, att den ur det allmännas intressen erforderliga regleringen av
hithörande ämnen i materiellt hänseende lämpligen syntes böra i huvudsak
få det innehåll som av utredningen föreslagits. Även hovrätten för Nedre
Norrland ansluter sig i princip till de riktlinjer, utredningen angivit. Den
föreslagna lagstiftningen syntes i stort sett väl ägnad att tjäna det avsedda
syftet utan att otillbörligen inkräkta på enskild rätt. Också överståthållarämbetet
finner förslaget i huvudsak väl ägnat för förverkligande av det angelägna
syftet att såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden
såsom rekreationsplatser åt allmänheten.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Enär länsstyrelsen alltjämt har och under tiden efter januari 1950 befästs
i den uppfattningen, att strandlagsförbuden ha en betydelsefull uppgift att
fylla för säkrande åt allmänheten av tillgång till platser för bad och friluftsliv
vid hav, sjö eller vattendrag, får länsstyrelsen i princip tillstyrka, att cn
definitiv lagstiftning i ämnet snarast möjligt genomföres. Härvid vill emellertid
länsstyrelsen framhålla följande.

I betänkandet anföres, att de strandområden, som äro i behov av skydd, i
synnerhet äro områden i sådan närhet av tätorterna, att de lämpa sig för
dagsutflykter för dessas befolkning, och att andra områden av intresse i
sammanhanget äro sådana, som äro belägna invid mera allmänt trafikerade
kommunikationsleder och erbjuda lämpliga tillfällen till raster och uppehåll.
I anledning härav får länsstyrelsen understryka vad som anfördes re -

Iiungl. Maj:ts proposition nr 187.

dan i dess yttrande över förslaget till provisorisk strandlag därom, att det
intresse, som den ifrågasatta lagstiftningen skall tillgodose, icke minst är av
betydelse för landsbygdens folk, som har ett starkt behov av och i allmänhet
livligt uppskattar möjligheten till att utan att färdas allt för långa vägar
få tillgång till utflyktsplatser vid våra kuster och större sjöar. Den rekreation
och det intryck av naturskönhet, som därvidlag kan erhållas, är — anförde
länsstyrelsen — ett icke oväsentligt bidrag till trivseln på landsbygden. I
enlighet med denna uppfattning anser länsstyrelsen, att man vid genomförande
av den ifrågasatta regleringen bör ha dessa landsbygdsintressen lika
väl i ögonsikte som tätortsbefolkningens önskemål.

Ett auktoritativt uttryck för reaktionen i lantmätarkretsar återfinnes i
det yttrande, som avgivits av Sveriges lantmätareförening. Där anföres, att
en lagstiftning, som skall innebära ett skydd för allemansrättens utövning
och samtidigt inskränka markägarnas möjlighet att förfoga över sin mark,
berör många känsliga avvägningsproblem men att det förefölle, som om
strandutredningen bemästrat svårigheterna och funnit en form för lagstiftningen,
som i stort sett kunde tillfredsställa såväl friluftsintresset som
markägaresynpunkterna, överlantmätaren i Örebro län fäller det omdömet,
att strandutredningens förslag syntes vara i stort sett ändamålsenligt, enkelt
och lämpligt avvägt med hänsyn till såväl fritids- som jordägareintressen,
ehuru i några punkter invändningar syntes motiverade. Överlantmätaren
i Norrbottens län anför, att förslaget liksom den provisoriska strandlagen
byggde på ett skydd för allemansrättens utövning i första hand genom
kontroll av nybebyggelse in. m. inom vissa av länsstyrelsen utvalda
områden och tillägger att han, som ansåge denna anordning vara den
lämpligaste, i princip tillstyrkte förslaget. Överlantmätaren i Jämtlands län,
yttrar, att han med hänsyn till de klarläggande uttalanden angående de
föreslagna bestämmelsernas avsedda innebörd, som funnes i betänkandet,
ej hade något att erinra mot lagförslaget.

Svenska landskommunernas förbund har i princip tillstyrkt förslaget;
vice ordföranden, godsägaren Gustaf Nilsson i Göingegården, har dock varit
skiljaktig och avstyrkt förslaget, enär han ansett en särskild lagstiftning
i ämnet icke vara av behovet påkallad. Förslaget tillstyrkes i stort sett
även av landsorganisationen i Sverige och turistföreningen.

I några av yttrandena har, såsom redan antytts, frågan om naturskyddets
roll närmare berörts. Sålunda beklagar länsarkitekten i Östergötlands
län, att den med hänsyn till landskapsbildens bevarande olämpliga
bebyggelsen och tomtplatsbildningen, som förekomme på utskjutande uddar
och högre markområden och vilken det syntes svårt att komma till rätta
med, ej berörts av utredningen. Samfundet för hembggdsvård, som anser
den planerade lagstiftningen vara av den allra största betydelse, föreslår
att byggnadsförbud skall kunna meddelas jämväl i syfte att skydda naturen.
Även svenska naturskyddsföreningen har understrukit, att strandbebyggelsens
reglering borde ske även med landskapsvården för ögonen. I detta sammanhang
må vidare nämnas att även länsstyrelsen i Kronobergs län ansett
att i den mån strandbebyggelse medgåves, denna borde regleras så att strän -

Kungl. Maj:ts proposition nr J87.

dernas skönhetsvärden i möjligaste mån bevarades. I samma fråga uttalar
statens fritidsnämnd följande:

Att genom den planerade lagstiftningen allmänhetens bästa får träda i
förgrunden och att allemansrätten sålunda icke inskränkes invid våra ännu
orörda stränder är från nämndens synpunkt väsentligt. Det står även klart,
att syftet med regleringen är socialt och att icke enbart estetiska eller eljest
kulturella synpunkter kunna få bliva avgörande vid reglering av bebyggelse
inom ett visst strandområde. Vid närmare granskning av de åtgärder, som
på grund av den provisoriska lagstiftningen i frågan vidtagits genom en
del länsstyrelsers försorg, har nämnden emellertid med tillfredsställelse kunnat
konstatera, att hänsyn tagits även till estetiska synpunkter. Då enligt
nämndens uppfattning här ifrågavarande lagstiftning icke föreslagits
väsentligen för att trygga befolkningens tillgång till friluftsbad eller för att
tillskapa särskilda rekreationsplatser åt allmänheten, är det enligt nämndens
mening betydelsefullt, att inom stränderna bevaras möjligheter till trivsel
liksom att där jämväl tillvaratages landskapets skönhet. Denna ram för
friluftslivet är väsentlig, och utan denna blir friluftslivet icke den andliga
och kroppsliga vederkvickelse, som är utmärkande för detsamma. Förhoppningen
från nämndens sida är därför, att kravet att åt allmänheten trygga
platser för bad och friluftsliv på ett klokt sätt kombineras med önskemålen
att härvid bör beaktas även betydelsen av estetiska och allmänt kulturella
intressen för allmänhetens friluftsliv. Helt naturligt är det därtill väsentligt,
att all hänsyn tages till markägarnas intressen, så att dessa åsamkas minsta
möjliga intrång på grund av denna lagstiftnings tillkomst.

I detta sammanhang vill nämnden särskilt betona nödvändigheten av att
kommuner, föreningar och andra sammanslutningar jämväl i framtiden
vidtaga åtgärder för att ordna bad och särskilda fritidsområden. Kravet på
dylika åtgärder är på intet sätt tillfredsställt genom byggnadsförbud inom
vissa strandområden i enlighet med den föreslagna lagstiftningen.

Efter att nu ha återgivit dessa mera allmänt positiva omdömen om riktlinjerna
i strandutredningens förslag övergår jag till att redovisa de yttranden,
i vilka själva huvudsyftet med lagförslaget — nämligen att bevara
allemansrätten inom områden där denna för närvarande kan utövas
— närmare beröres. Härvid må till en början nämnas, att Svea hovrätt
betonat vikten av att lagstiftning i ämnet ej finge verkningar, som inskränkte
markägares rätt att råda över sin mark utöver vad den för närvarande
erkända allemansrätten föranledde. Huruvida sådana verkningar
skulle kunna undvikas torde framför allt — fortsätter hovrätten — bli beroende
av den anda, vari reglerna tillämpades. Visserligen medgåve förslaget
en diskretionär prövning, men då denna anförtrotts åt länsstyrelserna,
kunde förväntas att de ingripanden, som komme till stånd med stöd av
lagen, icke skulle falla utom ramen för vad som åsyftats. I belysning av
vad sålunda anförts hade hovrätten icke funnit anledning att framställa
erinringar mot huvudgrunderna i förslaget. Lantmäteristijrelsen yttrar i
detta avseende:

Det nu föreliggande förslaget avser liksom den provisoriska strandlagen
att så långt detta är nödvändigt och möjligt åt allmänheten för friluftsändamål
bevara sådana strandområden, till vilka den redan äger tillgång på
grund av allemansrätten. Utredningen har icke syftat till att öppna nya
möjligheter för allmänhetens friluftsliv och har därför icke ansett nödvän!S
liihang till riksdagens protokoll 1952. t samt. Nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

digt att reglera eller utvidga allemansrätten. Lantinäteristyrelsen delar utredningens
uppfattning rörande denna målsättning. Det torde emellertid icke
vara osannolikt, att personer som idka friluftsliv eller lokala sammanslutningar
av sådana personer vid sin kontakt med jordägarna ibland komma
att åberopa strandlagen såsom stöd för en utvidgad allemansrätt. Dylika
missförstånd voro talrika i samband med tillkomsten av den provisoriska
lagen. Styrelsen anser därför att det vore värdefullt om det i den nya lagen
infördes en erinran av innehåll, att vad i lagen stadgas icke i och för sig
medför någon utvidgning av alle mans rätt att färdas över eller eljest uppehålla
sig å annans område. Genom en dylik bestämmelse skulle lagens verkliga
innebörd bättre framträda för allmänheten.

Överlantmätaren i Stockholms län, vilken såsom tidigare angivits ställt
sig avvisande till lagförslaget, är inne på en liknande linje och anför:

Allemansrätten uppges kunna ha stöd i mellan raderna, utom annat, 24 kap.
4 § strafflagen, där tagande av olovlig väg förbjudes över tomt eller plantering
eller över annan äga som kan skadas därav. Med utgång härifrån skulle
alltså en förutsättning för allemansrätt att beträda annans äga vara att ägan
ej kan skadas därav. Faran för att sådan skada kan uppkomma får ej underskattas
då det gäller sådan allemansrätt som avses med strandlagstiftningen.
Här är det nämligen ej fråga om någon enstaka persons mer eller mindre
tillfälliga beträdande av annans mark utan saken gäller mera långvarigt
vistande där. Även om man kanske i allmänhet ej behöver räkna med en
formlig invasion av besökande kan det dock ofta komma att röra sig om
samtidigt besök av ett flertal människor. Dessa besök komma också huvudsakligen
att äga rum under den för marken och vad därpå växer och i övrigt
finnes mest ömtåliga årstiden. En direkt erinran om den restriktion i
utövandet av allemansrätten som ligger i skaderisken vore därför på sin
plats i den föreslagna lagen eller i tillämpningskungörelsen.

Även lantbruksförbundet betonar riskerna av att allemansrätten inom de
av lagen skyddade strandområdena kommer att utövas orimligt hårt ur
markägarens synpunkt. Förbundet anför:

Det finnes anledning antaga att utövandet av allemansrätten på sina ställen
kan ske i sådan omfattning, att markägaren får vidkännas ett intrång,
som är oerhört mycket större än vad denna rätt i princip medger. Kommunerna
ha viss skyldighet att främja sina innevånares friluftsliv och detta sker
ofta genom att tle anlägga kommunala friluftsbad, lägerplatser o. dyl., dit
särskilda kommunikationer ordnas. Om utredningens förslag upphöjes till
lag, torde det te sig helt naturligt för kommunerna att ordna lägerplatser i
anslutning till enligt strandlagen fria stränder. Dessa bli då nyttjade i en
utsträckning, som överskrider vad allemansrätten tillåter och strandlagstiftningen
avser. Markägaren skulle icke äga rätt till ersättning för detta intrång
och synes sakna möjlighet att skydda sig däremot. Förbundet har icke
funnit att utredningen observerat möjligheten av att allemansrätten på detta
eller andra sätt missbrukas eller utnyttjas så intensivt, att den i själva verket
överskrides.

I detta sammanhang må nämnas att ett par remissinstanser ifrågasatt,
huruvida icke med förslagets vidare behandling borde få anstå i avbidan på
allemansrättens reglering och om ej den provisoriska lagens giltighetstid i
anslutning därtill borde förlängas. Detta är fallet med länsstyrelserna i Östergötlands
och Jämtlands län. Länsstyrelsen i Östergötlands län motiverar
sin ståndpunkt på följande sätt:

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Strandutredningen understryker att den föreslagna lagstiftningen icke avser
att bereda ökad rätt för allmänheten att beträda och för fritidsändamål
begagna annans mark utan endast att så långt det är nödigt och möjligt
trygga utövningen av denna s. k. allemansrätt. Denna på sedvana grundade
rätt är dock icke klar och ostridig i fråga om innehåll och omfattning och de
försök, som gjorts att med hänvisning bland annat till strafflagens regler i
hithörande ämnen definiera allemansrätten hava icke lett till resultat, som
kunna tillmätas allmängiltigt vitsord. Med hänsyn till det intima sambandet
mellan strandlagstiftningen och allemansrätten och de betydande ingrepp i
markägarnas rätt att disponera över sin mark, som kunna föranledas av
denna lagstiftning, finner länsstyrelsen det synnerligen önskvärt att en legal
reglering av allemansrätten kunde åvägabringas innan en definitiv strandlagstiftning
kommer tilll stånd. En sådan reglering torde för övrigt vara av
grundläggande betydelse för all fritidslagstiftning och av utomordentligt intresse
för såväl allmänhet som markägare.

Och länsstyrelsen i Jämtlands lön anför:

Innebörden av allemansrätten är, såvitt länsstyrelsen kunnat finna icke
fullt klarlagd. Det är bl. a. oklart huruvida allemansrätten skall anses innefatta
även rätt till camping. Det framstår såsom mycket angeläget att innebörden
av allemansrätten fullt klarlägges innan genom lagstiftning länsstyrelserna
tilläggas befogenhet att för friluftsändamål förfoga över sådan
mark, som allmänheten anses äga tillträde till. Konsekvenserna av ett sådant
förfogande böra vara fullt klara.

Några andra remissinstanser ha understrukit strandutredningens uttalande
om önskvärdheten av att allemansrätten blir föremål för utredning, utan
att dock yrka att detta skall ske innan en strandlagstiftning kommer till
stånd. Sålunda har skånska hovrätten anfört, att även om det för närvarande
icke kunde anses nödvändigt att i samband med förevarande lagstiftning
åvägabringa en reglering av allemansrätten, behov därav kunde uppkomma,
därest den föreslagna lagstiftningen skulle föranleda ett intensivare
utnyttjande av skyddade områden än hittills varit vanligt. Spörsmålet borde
därför enligt hovrättens uppfattning ägnas fortsatt uppmärksamhet. En annan
remissinstans som med skärpa understrukit angelägenheten av att allemansrätten
blir föremål för en laglig reglering är Sveriges riksidrottsförbund,
som i detta avseende åberopar ett från svenska orienteringsförbundet
inhämtat yttrande.

Samtidigt med att strandutredningen, enligt vad förut framhållits, angivit
målsättningen för sitt lagförslag vara, att allemansrätten skall kunna bevaras
å strandområden, där nämnda rätt för närvarande kan utövas, men icke
utsträckas till områden där så icke är fallet, har utredningen — såsom i det
föregående likaså refererats — dock utgått från att förordnanden om byggnadsförbud
och vissa andra förbud med stöd av lagen skola kunna meddelas
även beträffande områden av sistnämnda slag. Utredningen har motiverat
denna sin ståndpunkt därmed, att om icke möjlighet funnes att hindra uppförande
av byggnad å en »tomt», som uppkommit kring en redan befintlig
bostadsbyggnad, den nuvarande tillgången till rekreationsplatser för allmänheten
icke skulle kunna effektivt skyddas. Genom uppförande av nya bo -

Kungl. Maj:ts pronosition nr 187.

ningshus i utkanterna av en tomtplats skulle nämligen denna kunna utvidgas
till områden, där allmänheten nu äger färdas och vistas. Denna utredningens
ståndpunkt har kritiserats av några remissinstanser, som gjort gällande
att utredningen därmed i ett viktigt hänseende gått längre än vad den
principiella utgångspunkten — allemansrättens bevarande — motiverade.
En av dessa instanser, lagberedningen, anför sålunda att det dock väl kunde
förekomma fall, då allemansrätt till området på grund av bestämmelserna
i 24 kap. 4 § strafflagen vore helt utesluten. Dessa fall, då alltså tomt och
plantering eller eljest åker eller andra ägor, vilka sommartiden kunde skadas
genom beträdande, utfyllde fastighetens hela strand, torde i själva verket
— anför lagberedningen — utgöra eu ganska stor grupp. Ur allemansrättslig
synpunkt saknade i sådana fall förbudet all betydelse, men man
kunde icke bortse från den belastning som därigenom komine att åvila fastigheten.

Även lantbruksförbundet kritiserar utredningens resonemang i denna del
och anför:

Strandutredningen synes i sin motivering vilja nå fram till påståendet
att den föreslagna lagstiftningen ej nämnvärt avviker från gällande rättsprinciper.
Utredningen hänvisar till allemansrättens sedvanerättsliga inskränkning
i jordägarens förfogandefrihet samt till ett antal uppräknade
legala inskränkningar däri. Utredningens förslag utvidgar emellertid allemansrätten.
Nu ger densamma vika för äganderätten, men enligt utredningen
skall förhållandet i princip bli det omvända inom de av strandlagen drabbade
områdena. Utredningens förslag kommer därutöver att beröra »tomter»,
där allemansrätten för närvarande ej får utövas (betänkandet s. 74).
Detta går utöver vad utredningen själv anför om att rekreationsbehovet
måste tillgodoses — utöver genom det allmännas markförvärv — »på samma
sätt som hittills, nämligen genom att utnyttja de möjligheter allemansrätten
medger» (betänkandet s. 67).

Fastighetsbildningssakkunniga anse, att strandutredningen i sin nu berörda
strävan att hindra ett kringgående av meddelade förordnanden drivit kravet
på fullt effektivt strandskydd längre än som vore erforderligt och skäligt.
Risken för att, om »tomter» undantoges från reglering, denna skulle
kringgås i nämnvärd utsträckning torde enligt de sakkunnigas mening ej
vara så stor att den uppvägde de olägenheter för markägarna, som skulle orsakas
av regleringen. En ledamot, byråchefen Lundgren, har dock reserverat
sig i denna del till förmån för strandutredningens ståndpunkt och därvid
anfört, att det numera icke vore en ovanlig företeelse att en fastighetsägare
uppförde sommarstugor för uthyrning på sin mark och att det torde kunna
uppvisas talrika exempel på olämplig lokalisering av dylik bebyggelse. Det
syntes reservanten bl. a. därför önskvärt, att länsstyrelsen bereddes möjlighet
att med stöd av strandlagen förhindra tillkomsten av uppenbart olämpligt
placerad bebyggelse på redan förut bebyggda fastigheter.

I övrigt har den nu diskuterade frågan berörts endast av länsstyrelsen i
Västerbottens län och av lantmäteristyrelsen. Sålunda anför länsstyrelsen i
nämnda län, att den icke bestrede det berättigade i strandutredningens

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

ståndpunkt men att länsstyrelsen ville framhålla angelägenheten av att förbuden
icke gjordes vidsträcktare än som vore nödvändigt för att tillgodose
syftet med lagstiftningen, nämligen att reglera bebyggelsen å stränder där
allemansrätt råder. Det hade nämligen visat sig, att allmänheten lätt uppfattade
ett bvggnadsförbud av detta slag såsom medgivande för en var att
utan hänsyn till områdets karaktär beträda detsamma. Det syntes länsstyrelsen
önskvärt att lagtexten så utformades, att en dylik missuppfattning
undvekes. Lantmäteristijrelsen anser i likhet med utredningen det icke
lämpligt att från byggnadsförbud generellt undantaga »tomt» omkring redan
befintlig bebyggelse liksom heller icke för bostadsändamål redan bildade,
men icke bebyggda fastigheter. Styrelsen har därvid utgått från att huvudsyftet
med att inbegripa nämnda områden under ett förbud icke varit att
förhindra all vidare bebyggelse utan att det väsentliga vore att länsstyrelserna
finge möjlighet att medverka till att nya byggnader gåves ett läge, som
icke onödigtvis inkräktade på de allmänna strandintressena men som ändock
framstode som antagbar för fastighetsägaren. I praktiken torde sålunda
enligt lantmäteristyrelsens mening ytterst sällan bli fråga om totalförbud att
bebygga dylika fastigheter.

Det i lantmäteristyrelsens yttrande berörda problemet huruvida för bostadsändamål
redan bildade men ej bebyggda fastigheter borde generellt undantagas
från byggnadsförbud -— ett problem som livligt debatterades under
förarbetena till den provisoriska strandlagen — har nu berörts endast av ett
par remissinstanser. Sålunda anför överlantmätaren i Kronobergs län, att
det hade varit önskvärt, att i övergångsbestämmelserna intagits att lagen
icke skall gälla beträffande områden, som avstyckats före ikraftträdandet av
lagen om tillfälligt byggnadsförbud. Det kunde till exempel icke vara riktigt
att område, som förvärvats och avstyckats före denna tidpunkt men som ej
kunnat bebyggas på grund av rådande byggnadsreglering, icke nu skulle få
bebyggas utan särskilt tillstånd av länsstyrelsen. En lojal markägare kunde
här tänkas komma i sämre ställning än en som byggt i strid mot gällande bestämmelser.
Troligen komme väl länsstyrelsen att i sådana fall lämna medgivande
till uppförande av byggnad; men en generell bestämmelse härom
skulle säkerligen borttaga en onödig missnöjesanledning och samtidigt minska
en del »krångel». Samma mening omfattas av fastighetsbildningssakkunniga,
som anse att övervägande skäl tala för att lagstiftningen icke göres
tillämplig i sådana fall, då någon redan förvärvat mark inom ett strandområde
i avsikt att för egen räkning bebygga den men av någon anledning,
exempelvis på grund av gällande byggnadsrestriktioner, icke ännu fullföljt
denna avsikt. Emellertid torde, anse de sakkunniga, såväl för sist angivna
lall som i fråga om redan bebyggda »tomter» böra gälla, att endast redan
bildade fastigheter, vilkas areal ej överstege en viss i lagtexten angiven
normalstorlek för bostadsfastigheter, borde automatiskt undantagas från
byggnadsförbud (jämför s. 51 i betänkandet). En erinran om ifrågavarande
undantag syntes i förekommande fall böra göras i länsstyrelsens förordnande.
Även i denna del bar byråchefen Lundgren reserverat sig och anfört:

Kungl. Mai:ts proposition nr 187.

Jag förstår väl de sakkunnigas skäl att föreslå att avstyckade och försålda
men icke bebyggda bostadsfastigheter undantagas från förbud mot
bebyggelse. Inom åtskilliga av landets ur fritidssynpunkt betydelsefulla
strandområden torde emellertid antalet redan färdigbildade men icke bebyggda
fastigheter vara avsevärt. Det är icke alltid så lätt att avgöra, om de
förvärvats för bostadsändamål — de kunna utgöras av avsöndrade lägenheter,
vid skifte utbrutna mindre ägolotter, »rester» av exploateringsfastigheter,
»ödetorp», där byggnaderna rivits eller brunnit ned, o. dyl. — och de
kunna ha vandrat genom många ägares händer under tidernas lopp. Jag
anser sålunda att det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fastigheter
de sakkunniga närmast haft i sikte. Härtill kommer att huvudsyftet
med att inbegripa dessa fastigheter under strandlagstiftningen, såvitt jag
förstått strandutredningen rätt, icke varit att förhindra, att de bebyggas utan
att medverka till en placering av den tillämnade bebyggelsen, som icke onödigtvis
inkräktar på de allmänna strandintressena men som ändock framstår
som antagbar för fastighetsägaren. Erfarenheterna av den provisoriska
strandlagen bestyrka även enligt min mening, att länsstyrelserna torde komma
att behandla dessa grannlaga ärenden med tillbörlig hänsyn till fastighetsägarnas
intressen. På grund av vad som anförts har jag icke funnit anledning
till erinran mot strandutredningens ståndpunkt i här berörda avseenden.

Innan jag härefter övergår till att redogöra för de yttranden, i vilka ifrågasätles
om ej lagstiftningen borde byggas upp på ett annat sätt än strandutredningen
föreslagit, vill jag redovisa vissa under remissbehandlingen
gjorda uttalanden om angelägenheten av att lagstiftningen tillämpas varsamt.
Sålunda framhåller hovrätten för Övre Norrland, att därest det föreliggande
lagförslaget upphöjdes till lag, det vore synnerligen angeläget att
vid tillämpningen av lagens 1 § verkställa en noggrann avvägning mellan å
ena sidan allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras såsom
allmänna rekreationsplatser samt å andra sidan markägarens önskan att
kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning eller
sälja den som byggnadsmark. Det sätt, varpå länsstyrelserna komme att utöva
sina i lagen lämnade befogenheter, torde för våda befolkningsskikt bli
utslagsgivande för det sätt varpå lagstiftningen komme att bedömas. Även
fastiglietsbildningssakkunniga framhålla, att försiktighet synes böra iakttagas
vid tillämpningen av den föreslagna lagen. När det gällde att bestämma
bredden på område, som skulle avses med förordnande enligt lagen, torde
sålunda särskilt böra tillses att möjligheterna till sommarstugebebyggelse
: närheten av vatten ej onödigtvis försvårades. Även överlantmätaren i Malmöhus
län — vilken fäller det slutomdömet, att syftet med lagen komme
att nås i stor utsträckning — betonar att lagens verkningsgrad väsentligt
vore beroende av att hithörande frågor handhades med gott omdöme och
smidig anpassning.

Vad härefter beträffar de yttranden, i vilka ifrågasatts om icke
en lagstiftning i ämnet tekniskt borde läggas upp
efter andra linjer än vad strandutredningen gjort, må till en bör -

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

jan nämnas att lagberedningen ansett, att den valda lösningen uppvisar
brister ur effektivitetssynpunkt. Lagberedningen anför:

Meningen är att byggnadsförbuden och de övriga förbud, som kunna stadgas
i anslutning därtill, medelbart skola få till följd, att allemansrätten till
själva stranden bevaras. Ägaren av en strandfastighet kommer emellertid
alltjämt att kunna inkräkta på allemansrätten eller bringa denna att alldeles
upphöra genom att anlägga plantering eller uppodla marken till åker
eller betesäng eller, om fastigheten bebygges, genom att sträcka ut området
för tomten till större eller mindre del av förbudsområdet. Sålunda föreligger
icke något hinder för fastighetsägaren att inom förbudsområdet plantera
fruktträd, prydnadsträd eller andra växter, anlägga gräsmattor, rabatter
och trädgårdsgångar eller anordna en lekplats eller en tennisbana.
Fastighetsägarens möjligheter att sträcka ut tomten kring sitt boningshus
ned till stranden bli självfallet mindre ju bredare det område är, inom
vilket byggnadsförbudet upprätthålles. Där icke strandområdets naturbeskaffenhet
lägger hinder i vägen kan fastighetsägaren emellertid inom
strandområdet anlägga plantering utan samband med tomten. Man torde
icke kunna förlita sig på att han skall underlåta åtgärder av nu nämnt
slag endast därför att de ställa sig dyrbara. I många fall uppvägas säkerligen
kostnaderna av en motsvarande ökning i fastighetens saluvärde, i
andra fall åter sätter fastighetsägaren så stort värde på att få vara helt
ostörd på sin fastighet att priset för denna förmån icke avskräcker honom.
De nu anförda bristerna torde närmast komma att accentueras genom att
den valda lösningen väsentligen bygger på det till sin innebörd så svävande
tomtbegreppet.

En mera konsekvent lösning än den av utredningen valda skulle onekligen
vara att beträffande vissa områden, där allmänheten för närvarande
äger färdas och uppehålla sig, fastställa att dessa områden skulle för framtiden
bibehållas under allemansrätt. Sannolikt skulle med en sådan uppläggning
av lagstiftningen åtskilliga av de olägenheter, som äro förknippade
med det nu framlagda förslaget, kunna undvikas. Ä andra sidan torde,
även vid den nu antydda lösningen, svårigheter komma att inställa
sig. Såsom utredningen framhållit torde vissa av de olägenheter, som sammanhänga
med den av utredningen valda utgångspunkten, kunna förebyggas
dispensvägen. Med hänsyn till det nu anförda och då förslaget till
sina grunder överensstämmer med den provisoriska lagstiftningen i ämnet,
har beredningen ansett sig ej böra hemställa om förslagets omarbetning i
nu antydd riktning.

Vidare må nämnas att en av fastighetsbildningssakkunniga, distriktslantmätaren
Lundström, ansett det böra övervägas att genomföra strandskyddet
på ett helt annat sätt än som skett i utredningens förslag. Lundström
påpekar bland annat, att intet hindrade en jordägare från att —
sedan han enligt de i förslaget upptagna reglerna erhållit ersättning för att
glesbebyggelserätten ej fått utnyttjas till fullo — därefter för jordbruksändamål
ändrade sin disposition av marken på sådant sätt, t. ex. genom
markens uppodlande till åker, att utövandet av allemansrätten praktiskt
taget omöjliggjordes. Lundström har vidare kritiserat, att utgången av ett
ersättningsärende skulle kunna bli beroende av om jordägaren först sökte
avstyckning och fick avslag på sin ansökan — i vilket fall ersättning icke

Kungl. l\Iaj:ts proposition nr 187.

utginge — eller om han i stället omedelbart sökte dispens från ett byggnadsförbud
enligt strandlagen, i vilket senare fall ersättning i händelse av
avslag skulle utgå. Sammanfattningsvis anför distriktslantmätaren Lundström
:

Enligt min uppfattning borde det övervägas att uppbygga strandskyddet
genom ett generellt förordnande att inom strandremsa av viss angiven
bredd, t. ex. 60 meter, nybyggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens
tillstånd. Från förordnandet skulle undantagas alla redan färdigbildade och
för sig upplåtna fastigheter under viss angiven arealgräns, t. ex. ett hektar.
Förordnandet skulle givetvis ej gälla planlagda områden och ej heller
vara tillämpligt beträffande byggnader, som avses för försvaret, jordbruket,
fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Förordnandet skulle
i första hand gälla stränderna vid havet och de stora sjöarna men skulle
genom länsstyrelsens beslut kunna utsträckas att avse andra stränder.
Länsstyrelsen skulle ha att bifalla sådana ansökningar om byggnadstillstånd
som beröra stränder, vilka uppenbart ej ha intresse ur allemansrättslig
synpunkt.

Om strandskyddet konstruerades på här skisserat sätt, synes intrånget
i de enskilda markägarnas rätt bli så obetydligt, att någon ersättning till
dem ej skulle behöva ifrågakomma. För ägarna av de större fastigheter, som
komme att beröras av förordnandet, skulle det icke bli till nämnvärd olägenhet
att bebyggelsen hölles tillbaka något från själva stranden. Såsom
strandutredningen framhållit möjliggöres härigenom i stället en för jordägarna
fördelaktigare exploatering av innanför liggande mark.

Givetvis skulle ett strandskydd efter dessa linjer ej vara tillfyllest för att
trygga allemansrätten i alla situationer. Om det emellertid kompletterades
med kommunala förvärv av områden som ha särskilt värde ur friluftssynpunkt,
torde det i stort sett komma att visa sig tillräckligt.

Tanken att belägga alla stränder till viss lämplig bredd med byggnadsförbud
har icke framförts i något annat yttrande. Jag vill emellertid i detta
sammanhang återgiva ett uttalande av överlantmätarcn i Uppsala län, som
anför:

Effekten kan synas bli fullständig om alla stränder till lämplig bredd
belädes med förbud. Mot en sådan metod talar bl. a. att övervakningen
torde bli svårare än om endast vissa områden uttagas. Vidare skulle dispensärendena
onödigt belasta både allmänhet och prövande myndigheter, varjämte
ersättningsfrågorna måste bli svårlösta. Mot metoden med särskilda
förbudsområden talar att det för vederbörande myndigheter är ett mycket
grannlaga och omständligt värv att välja ut områdena samt att begränsa
och beskriva dem så att tveksamhet om deras omfattning ej behöver råda
varken hos allmänheten eller de övervakande organen.

De hittillsvarande erfarenheterna från Uppsala län synas mig avgjort
tala för att metoden med särskilda förbudsområden, som utformats redan
i den provisoriska strandlagen, är att föredraga.

Överlantmätaren i Gotlands län hör till förslagets motståndare. Han anföi: Enligt

min mening kan strandskyddet upprätthållas effektivt utan en
definitiv strandlag. Detta bör kunna ske enligt följande huvudlinjer:

Kungl. Maj. ts proposition nr 187. 41

Strandlagen bör alltjämt givas provisorisk karaktär av ungefärligen nuvarande
lydelse.

Om generalplaner såväl för stad som landet överarbetas i byggnadslagen,
varigenom densamma bl. a. kompletteras med regler om ersättning till
markägare samt ev. med regler rörande passage och förbud mot nedskräpning.

Städer och andra tätortskommuner skola svara för alla kostnader för fritidsområden,
som i första hand anses erforderliga för dess innevånare.

En snabbinventering av samtliga stränder göres.

Generalplaner upprättas för reglering av alla strandområden, som böra
avsättas till friluftsreservat.

Strandförbuden enligt 1 § upphävas automatiskt, så snart en generalplan
fastställts.

Den provisoriska strandlagen upphäves senast 1960, då all mark för friluftsreservat
bör vara reglerad genom fastställda generalplaner.

Ytterligare en remissmyndighet, nämligen svenska naturskyddsföreningen,
har kritiserat själva den lagstiftningsmetod, som strandutredningen förordat.
Naturskyddsföreningen — som anser att det rent psykologiskt ej syntes
fullt lyckligt att behandla allmänhetens möjlighet att röra sig på annans
mark som en rättighet — yttrar:

Den lagstiftning som skall ge allmänheten tillgång till bad och rekreation
— och därmed bidraga till den allmänna trivseln — bör ha en sådan
utformning att den ej skapar onödig motsättning eller irritation. Regleringen
av strandbebyggelsen behöver ej vara något annat än ett naturligt led
i den allmänna byggnads-, jorddelnings- och naturskyddslagstiftningen. Allmänna
uppfattningen är van vid att den enskildes förfoganderätt underkastas
ganska hårdhänta inskränkningar såväl i byggnadslagen och dess
föregångare som i jorddelningslagen. Man torde också ha tämligen klart
för sig att dessa inskränkningar utgöra priset för ett ändamålsenligt disponerande
av marken, vilken medför fördelar i andra hänseenden och ej
föranleder ersättning annat än i särskilda fall. Att genom den starka tillströmningen
av sommarstugor vid stränderna uppkommit särskilt behov av
att där reglera bebyggelsen speciellt med hänsyn till friläggandet av stränderna
borde ej behöva påkalla några principiellt nya motåtgärder. Enligt
föreningens mening bör problemet därför angripas så att säga inifrån, såsom
en länk i den reglering som varje fastighet är underkastad med avseende
å användning eller delning. Däremot bör lagstiftningen ej utformas
så att den felaktigt ger intryck av att det är huvudsakligen ett främmande
och markägaren motsatt intresse som tillgodoses på dennes bekostnad.
Tomtägarna ha ju ofta själva i första hand nyttan av att stränderna hållas
fria.

Ett exempel på kostnad, som friläggandet av stränderna medför, är att
den som har en tomt nära sjön och vill känna sig någotsånär fredad blir
nödsakad att även mot sjösidan bygga stängsel. Att han får bära denna
kostnad synes enbart naturligt, om man ser strandens friläggande såsom
en för lämplig planering erforderlig åtgärd, men ter sig mera stötande, om
kostnaden betraktas främst som en följd av »allemansrättens» utvidgning.

Föreningen anser av anförda skäl angeläget att erforderliga lagbestämmelser
om strändernas undantagande från bebyggelse, tomtplatsindelning
o. s. v. inarbetas i byggnadslagen och jorddelningslagen och därigenom sättas
i sitl naturliga sammanhang samt att, om detta ej kan ske nu, den
särskilda strandlagen allenast får bli ett provisorium. Av vikt är naturligt -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vis att ingripande kan ske snabbt och utan onödig omgång. Nödvändiga
föreskrifter till kontroll av bebyggelsen synas lämpligen kunna meddelas
i form av eller i anslutning till utomplansbestämmelser, ett institut som
kan användas såväl för stad som på landet. Dylika bestämmelser kunna
göras summariska men samtidigt effektiva. Någon sådan begränsning till
ett 300 meter brett bälte som avses i 1 § andra stycket av förslaget kan
svårligen vara nödvändig. Om man så vill, kunna naturligtvis vissa mera
detaljerade anvisningar av mindre förbindande natur meddelas i byggnadsstadgan.
I detta sammanhang vill föreningen framhålla, att ett behov finnes
av ett enkelt planinstitut t. ex. för smärre öar och stränder i skärgården,
där man ej kan tala om att tätbebyggelse förväntas. Det gamla, numera
avskaffade institutet avstyekningsplan hade där en funktion att fylla. Med
utomplansbestämmelser kan man dock komma ett stycke på väg.

I anledning av naturskyddsföreningens uttalande om utomplansbestämmelsernas
användbarhet i byggnadsreglerande syfte inom strandområden
må här återgivas några andra under remissbehandlingen gjorda uttalanden
i ämnet. Sålunda anför överlantmätaren i Värmlands län:

I mitt yttrande över förslaget till provisorisk strandlag diskuterade jag
något möjligheterna av att redan med gällande lagstiftning, främst då byggnadslagen,
kunna bemästra hithörande problem. Jag nämnde därvid att möjligheter
härtill syntes föreligga genom s. k. utomplansbestämmelser såsom
de utformats inom Värmlands län under senare år, vari nämligen intagits
den bestämmelsen, att byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens medgivande
närmare en strandlinje än ett visst angivet avstånd. Med hänsyn
emellertid till bl. a. att användandet av utomplansinstitutct vore en mer
omständlig procedur än den som föreslogs i den provisoriska lagen och att
man därför syntes smidigare och fortare kunna nå målet genom den provisoriska
lagen förordade jag då ett antagande av lagförslaget.

Det nu föreliggande förslaget bygger i stort sett på den provisoriska lagen.
Man har alltså utav flera redovisade skäl ansett det ogörligt att nu inarbeta
de föreslagna reglerna för strandbebyggelse i byggnadslagen.

Det är givetvis vanskligt att här så att säga mer ytligt komma med eu
kritik, men det förefaller mig icke vara omöjligt att utvidga utomplansinstitutet,
som ju också avser glesbebyggelse, att reglera även strandbebyggelsen
i nu avsett syfte. Jag menar alltså att utomplansbestämmelser skulle
fastställas för i viss mån känsliga strandområden och alt inom ett sådant
bestämmelseområde skulle kunna särskilt utmärkas de strandområden,
inom vilka nu föreslagna regler i strandlagsförslaget skulle gälla. Själva
strandförbudsområdena kunde då i allmänhet göras så små, att dispens
som regel icke skulle kunna ifrågakomma. Stränderna närmast omkring
blevo därjämte såsom belägna inom ett utomplansbestämmelseområde bevakade
såväl av byggnadsnämnden (stadsarkitekten), som ju har att meddela
byggnadslov, som av fastighetsbildaren, distriktslantmätaren, vilka
båda myndigheter (som böra ha ett intimt samarbete) enligt nu gällande
regler inom byggnadslagen och jorddelnings (fastighetsbildnings-) lagen icke
få ge byggnadslov respektive meddela tillstånd till avstyckning för bostadsändamål,
därest glesbebyggelsen tenderar till tätbebyggelse utan att detaljplan
i erforderlig omfattning först upprättats.

Infogas icke strandlagens regler i ett utvidgat utomplansinstitut lär väl
därav följa, att i utomplansbestämmelser enligt nu gällande byggnadslag
icke kunna intagas regler — såsom skett i Värmlands län de senare åren —
av innebörd att förbjuda byggnad inom angivet avstånd från stränder av

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vissa vattenområden. Härigenom skulle nämligen cn markägare gå förlustig
den ersättning av kronan, som han enligt förslaget till »strandlagen»
eljest skulle kunna vara berättigad till. Därest alltså nu ifrågavarande lagförslag
går igenom, torde väl revidering av de utomplansbestämmelser, som
reglera strandbebyggelse, böra komma till stånd.

Länsarkitekten i Värmlands län anser för sin del, att i lagstiftningen
borde inrymmas ett stadgande om att länsstyrelsen skulle ha att meddela
lämpliga utomplansbestämmelser för strandområden. Också länsarkitekten
i Hallands län påpekar, att en reglering av strandbebyggelsen ofta torde
komma att ske även genom utomplansbestämmelser.

I några remissyttranden har berörts ett allmänt formulerat uttalande i direktiven
för strandutredningen av innehåll att det borde undersökas, om
några åtgärder borde genomföras med avseende å annan lagstiftning än
jorddelningslagstiftningen, främst beträffande reglerna om nyttjanderätt
och servitut. Överlantmätaren i Gotlands lån har anmärkt, att denna fråga
likväl icke behandlats i betänkandet. Sålunda saknades i lagförslaget reglerande
bestämmelser till förhindrande av olämpliga nyttjanderättsupplåtelser,
vilket måste anses vara en ofullständighet, som borde kompletteras. Vidare
anför hovrätten för Övre Norrland:

Beträffande den närmare utformningen av lagförslaget vill hovrätten till
en början fästa uppmärksamheten pa att de föreslagna 1 och 2 §§ synas
lämna icke oväsentliga möjligheter öppna att motverka förslagets syfte att i
görligaste mån trygga allmänhetens tillgång till stränderna. Oavsett dessa
stadganden torde nämligen en markägare liksom hittills vara oförhindrad
att genom servitutsavtal upplåta stranden vid sin fastighet eller viss del
därav till nyttjande, exempelvis för bad, uteslutande av ägaren eller ägarna
till en eller flera mer eller mindre närliggande fastigheter. Ägaren eller
ägarna till de härskande fastigheterna synas på grund av ett dylikt avtal
kunna genom stängsel utestänga allmänheten från tillträde till stranden
utan att behöva befara att länsstyrelsen ingriper med åtgärd enligt 2 §.
Hovrätten erinrar i detta sammanhang om det i Nytt Juridiskt Arkiv I
1948 s. 807 refererade rättsfallet. Därest lagstiftning kommer till stånd enligt
förslagets lydelse, torde t. ex. en markexploatör, som genom utfärdat
byggnadsförbud undandragits möjlighet att försälja byggnadstomter å eu
strand, kunna i samband med försäljning av andra för bebyggelse lämpliga
och därtill tillåtna tomter mot vederlag eller eventuellt utan sådant
belägga stranden med ett dylikt servitut. För att icke på detta sätt syftet
med den föreslagna lagen skall i viss mån äventyras förefaller det hovrätten
erforderligt, att uppkomsten av dylika servitut i möjligaste mån hindras. Den
tid, som stått hovrätten till förfogande för remissens besvarande, har dock
icke medgivit hovrätten att härvidlag framlägga något förslag till ändring
av eller tillägg till lagförslaget.

Jag övergår härefter till att — utöver vad redan skett —- redogöra för de
yttranden, i vilka strandutredningens förslag avstyrkts.
Sålunda yttrar länsstyrelsen i Jönköpings län efter att ha framfört olika
erinringar mot förslaget främst beträffande ersättningsfrågans lösning —
följande:

Vad länsstyrelsen anfört föranleder den att i första hand liksom beträffande
den provisoriska strandlagen avstyrka även de nu föreslagna bestäm -

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

melserna, dock med den modifikationen att bland förbudsändamålen i byggnadslagen
uttryckligen bör anges badmöjligheternas bevarande. Att härvid i
förekommande fall byggnadslagens ersättningsregler böra bli gällande är i
viss mån otillfredsställande men detta motverkas å andra sidan av den betydligt
mera restriktiva tillämpning av förbudsinstitutet som man i sådant
fall kan räkna med.

Skulle emellertid — och då uppenbarligen främst med hänsyn till förhållandena
inom andra län — en förbudslagstiftning i huvudsak i enlighet
med strandutredningens förslag anses ofrånkomlig, böra ersättningsreglerna
i enlighet med vad länsstyrelsen anfört omprövas. Därjämte är det ett minimikrav
att i så fall de i den vid förslaget fogade reservationen angivna synpunkterna
beaktas.

Även länsstgrelsen i Skaraborgs län avstyrker förslaget med hänsyn till
att ersättningsfrågan fått en enligt länsstyrelsens mening otillfredsställande
reglering.

Länsarkitekten i Gotlands län anför:

För mig verkar det i hög grad stötande att en lag i ett ärende, som egentligen
är en form av stadsplanering, skall byggas på den s. k. allemansrätten.
Allemansrätten synes mig vara en fin men ömtålig rätt grundad på eller besläktad
med gästfrihetens likaledes oskrivna lagar. Så länge gästernas antal
är begränsat och omfattar bekanta och bekantas bekanta, så som förhållandena
ju varit på landsbygden, är tillämpningen naturlig, men när gästerna
bli horder av främmande människor, som dessutom ofta äro avogt inställda
och fria från alla hänsyn, vilket ju är ganska vanligt, finner jag det
stötande att denna oskrivna rätt skall utnyttjas för att skapa fördelar för
vissa grupper av landets innevånare på bekostnad av enskilda. Ersättningen
för det intrång av olika slag, som här kan ifrågakomma, torde med de föreslagna
bestämmelserna bli skäligen illusorisk i förhållande till de olägenheter
som kunna uppstå.

Det borde finnas riktlinjer för i vilken omfattning områden för bad och
friluftsliv vid stränderna skola vara behövliga. Lagen synes mig ha en alltför
generell tendens. Det borde göras åtskillnad på badområden, som anses
nödvändiga för koncentrerade folkanhopningar och andra där sådant behov
ej föreligger. Förekomsten av bebyggelse vid stränderna är icke under alla
förhållanden av ondo. Det är heller icke nödvändigt att allmänheten får
ströva hur som helst över allt.

Det synes mig vara naturligast att frågan om fritidsområden får sin lösning
genom att kommunerna med statens ekonomiska bistånd genom köp
eller arrende tillförsäkrar sig erforderliga områden för den form av friluftsliv
som här avses. Detta torde kunna ske med stöd av byggnadslagstiftningens
planinstitut (generalplan) med någon komplettering och med gällande
expropriationslag samt med god vilja från kommunernas sida.

Lantbruksförbundet yttrar:

Förbundet finner, att den föreslagna lagstiftningen innebär, att man låter
landsbygdens strandägare lösa tätortsbefolkningens sommarrekreationsproblem;
man hindrar strandägaren att fritt förfoga över sin fastighet för att
tätortsbon under den korta tid, som den varma eftersonnnaren utgör, skall
ha utövandet av allemansrätten tryggad.

Förslaget är från landsbygdens synpunkt sett mindre tilltalande också
därför att det avser att komma till rätta med ett problem, som närmast är
att betrakta såsom en kommunal angelägenhet för tätortskommuner. För -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

bundet kan icke inse, att den omständigheten »att behovet av rekreationsplatser
för allmänheten är större än att det kan täckas enbart genom statliga
eller kommunala markförvärv» (betänkandet s. 67), är tillräcklig grund
för en lagstiftning som den föreslagna. Svensk rätt, sådan den hittills utformats,
medger ej att en befolkningskategori får tillgodose sina i och för sig
behjärtansvärda önskemål utan egen kostnad på en annan kategoris bekostnad.
För lantbruksförbundet förefaller det naturligt och riktigt, att varje
kommun får själv lösa denna fråga genom markförvärv. En sådan lösning
lägger i princip kostnaderna på den som har nyttan. Dessutom måste kommunala
markförvärv äga rum även om utredningens förslag genomföres (betänkandet
s. 115).

Av den lämnade redogörelsen framgår, att vissa remissinstanser av olika
skäl ansett att lagstiftningen borde bibehålla sin provisoriska karaktär. En
dylik ståndpunkt återkommer i debatten om reglernas eventuella inarbetande
i annan lagstiftning. Här må i detta avseende dock ytterligare nämnas
att länsstyrelsen i Södermanlands län, med hänsyn till att erfarenheterna
av den provisoriska strandlagen på grund av olika omständigheter icke
blivit så omfattande att några säkra slutsatser angående lagens verkningar
kunde dragas därav, ansett att det torde bli nödvändigt att det område, som
här reglerats, bleve föremål för lagstiftarens fortsatta uppmärksamhet och
att lagen efter en tids tillämpning gjordes till föremål för översyn. Detta
borde även gälla tillämpningsföreskrifterna.

Departementschefen.

Såsom jag framhöll vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen utgöra
Sveriges stränder och skärgårdar en naturtillgång av oskattbart värde för
hela vårt folk. Att en ständigt ökad skara människor där under sin fritid
kan hämta nya krafter och vederkvickelse genom bad och friluftsliv är
både för dem själva och ur det allmännas synpunkt av största vikt, detta i
i all synnerhet sedan stora befolkningsgrupper erhållit en tidigare icke lagstadgad
rätt till sammanhängande semester.

En förutsättning för att alla de som icke själva äga någon strandfastighet
skola kunna utnyttja stränderna för bad och friluftsliv är självfallet, att
del föreligger tillräckliga möjligheter för dem att beträda marken inom
strandområdena. Otvivelaktigt är detta också i viss utsträckning fallet. Av
ålder anses nämligen allmänheten äga en viss frihet att taga väg över och
vistas å annans mark samt att även i några andra hänseenden utnyttja annans
fasta egendom. Denna frihet för gemene man att oberoende av ägarens vilja
och alltså utan risk för straff, skadestånd eller annan rättslig påföljd beträda
annans mark, bada vid annans strand samt plocka vilt växande bär, svamp
o. d. är dock icke till sin omfattning närmare reglerad av lagstiftaren. Den
vilar i stället huvudsakligen på sedvana. Men denna sedvana är åtminstone
på vissa punkter så stadgad och allmänt erkänd att man alltsedan slutet av
förra århundradet plägat beteckna den faktiska möjligheten för allmänheten
att i nu angivna hänseenden utnyttja annans fasta egendom med termen
alle in a n s r ä 11, därmed antydande att nämnda möjlighet — trots att den

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

icke är lagligen närmare reglerad — har ett visst rättsligt skydd. Ett indirekt
stöd i lagstiftningen anses denna s. k. allemansrätt emellertid ha i
bland annat 24 kapitlet strafflagen. Av 4 § i nämnda kapitel framgår nämligen
att det icke är straffbart att taga väg över annans mark som ej kan
skadas därav, såvitt icke marken utgöres av tomt eller plantering, i vilka
fall olovligt beträdande i princip är straffbart oavsett om skada kan ske.
Detta lagrum plägar tolkas motsatsvis så, att ett icke straffbart tagande av
väg anses tillåtet. På motsvarande sätt brukar stadgandet i 2 § andra stycket
samma kapitel, vilket straffbelägger tillgrepp av vissa uppräknade naturaprodukter,
åberopas som ett indirekt stöd för att sådana naturalster som ej
ingå i uppräkningen, t. ex. vilda bär och svamp, få plockas av vem som
helst.

Vad som aktualiserat frågan om en lagstiftning till strändernas skydd
är, att allemansrätten icke utgör något hinder för en sådan planlös exploatering
av strandområdena att stora, vackra och i förhållande till tätorterna
välbelägna dylika områden bli avstängda för andra än ett mindre antal
tomtägare. Det råder nämligen ingen tvekan om att jordägaren genom att
uppföra en bostadsbyggnad på mark, där allmänheten äger färdas, kan
bringa allemansrätten att upphöra inom det område omkring byggnaden
som är att beteckna såsom »tomt». Jordägaren torde vidare äga möjlighet
att också genom andra åtgärder lägga hinder i vägen för den faktiska utövningen
av allemansrätten. Av särskild betydelse är härvid att han genom
uppsättande av stängsel faktiskt kan hindra tillträde för allmänheten
till mark, där vem som helst eljest kunnat fritt färdas.

Det torde knappast vara erforderligt att här i detalj upprepa den argumentering
som vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen fördes rörande
behovet av en lagstiftning till skydd mot planlös exploatering och därmed
monopolisering av stränderna. En sådan upprepning synes desto mindre
nödvändig som det — enligt vad som kan utläsas ur det alldeles övervägande
flertalet av remissyttrandena — numera synes råda en glädjande
stor förståelse för behovet av ett legalt skydd för stränderna. Jag inskränker
mig därför till att mera kortfattat bemöta vissa erinringar mot en strandlagstiftning,
erinringar som i huvudsak framfördes redan under förarbetena
till den provisoriska lagen men som nu från några håll ånyo kommit
till uttryck under remissbehandlingen av strandutredningens förslag.

Till en början vill jag då med vidhållande av min tidigare uppfattning,
vars riktighet vitsordats av både strandutredningen och så gott som alla
remissinstanser, framhålla att behovet av fritidsområden utmed stränderna
är större än att det kan täckas enbart genom statliga eller kommunala förvärv
av sådana områden. Jag är i detta sammanhang dock angelägen framhålla,
att tillkomsten av en lagstiftning till strändernas skydd givetvis ej
befriar kommunerna från den i hälsovårdsstadgan dem ålagda skyldigheten
att söka främja innevånarnas friluftsliv. På kommunalt initiativ skapade
friluftsreservat och allmänna friluftsbad komma allt framgent att ha en
viktig uppgift att fylla.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen hävdade jag, att byggnadslagstiftningen
i sin dåvarande utformning icke kunde anses erbjuda
möjligheter att effektivt hindra ett ur friluftslivets synpunkt olämpligt utnyttjande
av stränderna. Både strandutredningen och, på några få undantag
när, även remissinstanserna ha delat denna min uppfattning. I några
yttranden har emellertid hävdats att man genom att använda institutet
fastställd generalplan skulle kunna vinna de syften, som den provisoriska
strandlagen avser att fullfölja. Och i ett par andra yttranden har gjorts
gällande att ett utvidgat utomplansinstitut, möjligen kompletterat med särskilda
regler till skydd för vissa speciellt utvalda mindre strandområden,
skulle kunna medföra en tillräckligt effektiv kontroll av strandbebyggelsen
över huvud taget.

I anledning härav vill jag till en början framhålla, att det säkerligen skulle
visa sig mycket omständligt och tidsödande att använda institutet fastställd
generalplan för att söka hindra en ur friluftslivets synpunkt skadlig exploatering
av strandområden. Härtill kommer, att de kommunala myndigheterna
hittills icke varit benägna att använda sig av detta planinstitut. Ännu
har således någon generalplan icke blivit fastställd, ehuru lagstiftningen
härom varit i kraft sedan den 1 januari 1948. Det synes mig därför uppenbarligen
innebära en alldeles för osäker utväg att för här ifrågavarande
ändamål lita till detta planinstitut. Lika litet synes det mig kunna ifrågakomma
att använda utomplansinstitutet i dess nuvarande form som ett medel
att trygga allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv utmed stränderna.
Vad utomplansbestämmelser må innehålla framgår av 44 och 128 §§
byggnadsstadgan. Varken i dessa föreskrifter eller i ett av byggnadsstyrelsen
år 1948 upprättat normalförslag till utomplansbestämmelser på landet
angives att dylika bestämmelser särskilt böra avse minsta avstånd mellan
byggnad och strandlinje. Även om det icke kan anses föreligga något hinder
för att, såsom på sina håll skett, i utomplansbestämmelser intaga en föreskrift
om ett jämförelsevis mindre avstånd mellan byggnad och strandlinje,
skulle det likväl strida mot grunderna för gällande stadganden angående
detta institut att utforma en föreskrift av nämnda slag så, att den i realiteten
komme att innebära en planläggning, varigenom vissa strandområden
undantoges från bebyggelse (jfr Regeringsrättens årsbok 1941 s. 38 ff.). Med
den utformning utomplansinstitutet för närvarande har, synes det följaktligen
icke möjligt att använda detsamma i sådan omfattning, att de syften
som här avses skulle kunna vinnas. Givetvis vore det i och för sig möjligt
att för detta ändamål utbygga utomplansinstitutet och komplettera detsamma
med ersättningsregler — sådana saknas nu helt — men det synes mig
ur olika synpunkter både riktigare och lämpligare att angripa problemet om
strändernas skydd såsom ett spörsmål för sig och att icke infoga det i ett
mera allmänt planinstitut med delvis helt andra syften.

Om man alltså kommer till det resultatet att en lagstiftning till strändernas
skydd är erforderlig — jag bortser härvid tillsvidare från spörsmålet,
om en dylik lagstiftning bör inarbetas i exempelvis byggnadslagen eller ha

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

karaktär av speciallagstiftning — uppställer sig härnäst problemet vilka
närmare syften en sådan lagstiftning bör söka fullfölja. Såsom redan torde
ha framgått av vad jag inledningsvis anfört, måste svaret på denna fråga
bli, att lagstiftningen så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt bör söka
bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområdena
som allmänheten för närvarande har enligt allemansrättsliga grundsatser. I
likhet med strandutredningen anser jag alltså, att en dylik lagstiftning väsentligen
bör avse att bevara de nu rådande förhållandena i fråga om allmänhetens
tillgång till stränderna men icke att öppna nya möjligheter för
allmänhetens friluftsliv. Att inom rimliga gränser skydda och bevara allemansrätten
utmed stränderna är ett betydelsefullt intresse icke blott för befolkningen
inom tätorterna utan, såsom länsstyrelsen i Södermanlands län
närmare utvecklat, även för landsbygdens folk. Att så sker är vidare av
största betydelse icke endast för alla dem som icke själva äga eller disponera
en sommarvilla eller sportstuga eller annan byggnad på landet i närheten
av hav eller sjö, utan även för de många ägare till sportstugor och andra
byggnader vilkas tomter äro så belägna eller så små att ägarna trots sitt markinnehav
måste lita till allemansrätten för att få tillfällen till bad och annat
friluftsliv. Lyckas man uppnå det nu angivna syftet, vinnes därigenom tilllika
ett skydd av betydelsefulla estetiska värden. Det blir då nämligen möjligt
att hindra utbredningen av en förfulande och olämpligt placerad bebyggelse
inom natursköna strandområden och därmed att bevara utblicken
över vattnet och över huvud taget den lantliga prägeln hos dessa områden.
Att i en strandlagstiftning uttryckligen markera naturskyddsintresset, vilket
begärts i några yttranden, synes mig emellertid icke vara riktigt. I
den mån speciella naturskyddsintressen göra sig gällande, intressen som
alltså gå längre än att de kunna sägas sammanfalla med intresset av att
bevara allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv, torde desamma
böra beaktas genom annan lagstiftning. Jag syftar härvid främst på den
planerade naturskyddslagen samt på bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen.

Jag övergår härefter till frågan efter vilka huvudprinciper en lagstiftning
med det nu angivna syftet bör utformas. Strandutredningen har för sin
del ansett att, eftersom uppförandet av byggnader vore den praktiskt mest
betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida genom vilka allemansrättens
utövning kunde hindras, lagstiftningen främst borde syfta till
en kontroll av bebyggelsen inom strandområdena. Utredningen har med
andra ord utformat sitt förslag i nära anslutning till den provisoriska
strandlagen, men har därjämte föreslagit vissa komplement till de rent bebyggelsereglerande
bestämmelserna. Viktigast i detta hänseende äro utredningens
förslag om fri genomgång genom vissa hindrande stängsel samt om
kontroll av sådana åtgärder inom strandområdena, som innebära schaktning,
fyllning, trädfällning och dylikt. Dessa allmänna riktlinjer för en
strandlagstiftning ha i allt väsentligt godtagits under remissbehandlingen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Lagberedningen har emellertid — utan att likväl hemställa om en omarbetning
av förslaget — närmast ansett, att en mera konsekvent lösning än den
av utredningen valda skulle vara att beträffande vissa områden, där allmänheten
för närvarande äger färdas och uppehålla sig, fastställa att dessa områden
skulle för framtiden bibehållas under allemansrätt. Till stöd för denna
sin uppfattning har lagberedningen åberopat, att uppförandet av bostadsbyggnader
endast vore en av de åtgärder varigenom en jordägare kunde
bringa allemansrätten inom ett område att upphöra och att det i praktiken
kunde befaras att jordägarna, om de i övrigt lämnades fria händer, ofta
skulle söka åstadkomma samma effekt genom att exempelvis anlägga trädgårdar
eller andra planteringar eller genom att anordna lekplatser eller tennisbanor.
I anledning härav vill jag till en början framhålla att, även om
man icke bör helt bortse från de av lagberedningen sålunda uttalade farhågorna
för att en lagstiftning upplagd efter de av strandutredningen föreslagna
riktlinjerna kan komma att uppvisa vissa brister ur effektivitetssynpunkt,
dessa brister likväl praktiskt sett måste betecknas såsom jämförelsevis föga
betydande. Mot den av lagberedningen ifrågasatta lösningen synes mig vidare
kunna anföras att den närmare omfattningen av allemansrätten och särskilt
då innebörden av det i detta hänseende utomordentligt viktiga tomtbegreppet
synes vara alltför oklar för att man i lagtext skulle kunna direkt
bygga på termen allemansrätt och alltså såsom huvudregel endast stadga
att inskränkning i denna rätt ej får ske. En annan sak är däremot att
uppställa allemansrättens bevarande inom strandområdena såsom ett mera
allmänt riktmärke. I likhet med strandutredningen anser jag följaktligen,
att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll av bebyggelsen inom vissa
strandområden samt till att trygga fri passage för allmänheten till sådana
strandområden, där det framstår såsom uppenbart att gemene man ej är
lagligen förhindrad att fritt uppehålla sig.

Om en strandlagstiftning lägges upp efter dessa riktlinjer synes det icke
erforderligt att, såsom ett par remissinstanser ifrågasatt, låta anstå med
en mera slutgiltig behandling av spörsmålet om strändernas skydd i avbidan
på att allemansrätten göres till föremål för en fullständig laglig reglering.
Allemansrätten spänner ju över betydligt flera problem än dem som
aktualiseras i samband med en strandlagstiftning, och trots att allemansrätten
i åtskilliga hänseenden är tämligen vag till sin närmare innebörd,
torde den likväl få anses så pass klar och stadgad att den enligt vad jag
nyss anfört kan tjäna som ett riktmärke för den tilltänkta lagstiftningen.

Såsom jag redan nämnt, har strandutredningen endast syftat till att allemansrätten
skall kunna bevaras inom de strandområden, där nämnda rätt för
närvarande kan utövas, varemot utredningen icke avsett att allemansrätten
skall kunna utsträckas till områden, vilka allmänheten för närvarande
icke äger fritt beträda. Under remissbehandlingen har från några håll gjorts
gällande att utredningen handlat i strid mot dessa sina egna utgångspunkter,
när den föreslagit att bcbyggelsekonlrollen skulle kunna omfatta även
4 Bihang till riksdagens protokoll 1952. lsaml. Xr !S7.

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

områden av sistnämnda slag. Jag kan emellertid icke finna nämnda kritik
berättigad. När utredningen föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall kunna
avse även redan existerande »tomter» — med vilket uttryck i detta sammanhang
förstås den del av jordägarens mark som ligger inom nära synoch
hörhåll från hans bostadshus och som därför på grund av hans hemfridsintresse
icke får fritt beträdas — har utredningen nämligen icke tänkt
sig att tomtplatsernas nuvarande omfattning skulle kunna begränsas, utan
den har endast syftat till att förhindra en sådan utveckling, att jordägaren
genom en okontrollerad bebyggelse i utkanterna av en befintlig tomtplats
skulle kunna utvidga denna till områden, där allmänheten nu äger fritt
färdas. En sådan kontroll, vars praktiska betydelse synes mig uppenbar,
kan enligt min uppfattning icke anses gå utöver lagstiftningens syfte att
bevara allemansrätten. Man måste hålla i minnet, att ett förordnande om
bebyggelsekontroll icke innebär att allmänheten skall inom det område som
beröres av förordnandet äga taga olovlig väg över tomt eller plantering
eller annan äga som kan skadas därav och att förordnandet icke heller innebär
att allmänheten eljest skall äga vistas inom området eller utnyttja det
i vidare mån än som följer av lag eller av allmänt vedertagna sedvanerättsliga
grundsatser. Under hänvisning till vissa missförstånd, som på denna
punkt yppat sig under presspolemiken kring den provisoriska strandlagen,
ha några remissinstanser yrkat, att en erinran av nu angivna innehåll
måtte intagas i lagen, så att dess verkliga innebörd skulle bättre framträda
för allmänheten. Bortsett från att en sådan allmän erinran i lagtexten
icke kan anses överensstämma med gängse lagstiftningsteknik, synes
det mig tveksamt om de psykologiska verkningarna av en dylik erinran
skulle bli större därför att den flyttas från motiven till lagtexten. Jag finner
det emellertid angeläget att allmänheten på annat lämpligt sätt får klart
för sig, att ett förordnande om bebyggelsekontroll icke innebär att allmänheten
erhåller större rätt att utnyttja marken inom det berörda området
än vad som redan följer av sedvanerättsliga grundsatser samt att ett dylikt
förordnande självfallet icke i och för sig kan åberopas som stöd för tagande
av väg över tomt, plantering eller annan äga som kan skadas därav. Att
förebygga och rätta till missförstånd i detta avseende, framstår som en
viktig upplysningsuppgift.

Under förarbetena till den provisoriska strandlagen framhölls att bebyggelsekontrollen
inom strandområdena kunde tänkas utformad efter två
olika huvudlinjer. Det ena alternativet var, att alla strandområden belädes
med byggnadsförbud men att länsstyrelsen bemyndigades dispensera
från förbudet i de fall då bebyggelsen icke kunde anses komma att
skada mera allmänna friluftsintressen. Det andra alternativet innebar återigen,
att byggnadsförbud skulle läggas endast å vissa strandområden,
som länsstyrelsen efter särskild prövning funnit speciellt värda att skyddas.
Då en lösning enligt det förstnämnda alternativet skulle medföra omgång
och kostnader för de byggnadssökande och då det ansågs uppenbart,
att i stora delar av vårt vidsträckta och jämförelsevis glest befolkade land

Kung]. Maj:ts proposition nr 187.

ett allmänt förbud skulle vara både opraktiskt och onödigt, utformades den
provisoriska lagstiftningen i enlighet med det senare alternativet. Strandutredningens
lagförslag är konstruerat på samma sätt, och i remissyttrandena
har endast någon enstaka röst höjts för att i stället utforma byggnadsförbudet
såsom ett generellt förbud, omfattande alla stränder i landet
till viss lämplig bredd. Till förmån för denna sistnämnda metod skulle med
visst fog kunna åberopas, att det är en mycket grannlaga och svår uppgift
att välja ut särskilda förbudsområden samt att så klart beskriva dem att
någon tveksamhet om deras omfattning ej behöver uppkomma. Men även
om man väljer metoden med en allmän förbudsläggning, måste likväl den
dispensprövande myndigheten förr eller senare och helst så snart som möjligt
söka åstadkomma en viss översiktlig planering av strandområdena i
syfte att särskilt utvälja sådana där bebyggelsekontrollen bör vara hårdare
än på andra håll. Man kommer alltså under inga omständigheter förbi
svårigheterna att verkställa en viss gradering av strandområdena; man lyckas
endast uppskjuta den mera detaljerade prövningen. Härtill kommer att
ett allmänt byggnadsförbud skulle verka onödigt irriterande för allmänheten
och vara tyngande för myndigheterna samt att övervakningen av ett
dylikt förbud skulle erbjuda betydande svårigheter. Med hänsyn till vad nu
sagts är jag alltjämt av den uppfattningen att bebyggelsekontrollen bör avse
endast vissa utvalda strandområden. Det säger sig emellertid självt, att förhållandena
i detta avseende kunna te sig mycket olika inom olika län alltefter
naturens beskaffenhet och utbredningen av den redan befintliga strandbebyggelsen.

I några enstaka remissyttranden har ånyo framförts det under förarbetena
till den provisoriska strandlagen livligt diskuterade förslaget att från
bebyggelsekontrollen automatiskt undantaga för bostadsändamål redan bildade
men icke bebyggda fastigheter. Förslaget, som framförts av bl. a.
fastighetsbildningssakkunniga, har av dessa dock begränsats att avse endast
sådana fastigheter, vilkas areal ej överstiger en viss normalstorlek för bostadsfastigheter.
Såsom jag framhöll i propositionen med förslag till provisorisk
strandlag, skulle lagstiftningen uppenbarligen förfela sitt syfte, om
densamma icke komme att gälla i ett sådant fall, då någon förvärvat en
större fastighet och därvid med hänsyn till den principiellt fria rätten till
glesbcbyggelse räknat med att framdeles sälja en eller flera strandtomter.
Att undantaga sådana fastigheter från byggnadsförbudet ansåg jag därför
icke kunna komma i fråga, och detta icke ens för den händelse strandtomterna
redan avstyckats i och för exploatering men ännu ej försålts. Denna
uppfattning vidhåller jag alltjämt, och jag gör det oavsett storleken av
varje särskild till försäljning avsedd tomt. I viss mån tveksammare ställer
sig frågan, huruvida lagstiftningen bör gälla i sådana fall då någon, som
inom strandområde äger mark vars areal icke är större än att den kan bebyggas
med en ordinär sommarvilla eller sportstuga och som förvärvat marken
i avsikt att för egen räkning bebygga den, av en eller annan anledning,
t. ex. på grund av gällande allmänna byggnadsrcstriktioner, icke fullföljt

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

denna avsikt före lagens ikraftträdande. .lag medgav vid tillkomsten av den
provisoriska strandlagen och anser fortfarande, att goda skäl onekligen
kunna anses tala för att en sådan fastighet icke skall drabbas av den planerade
lagstiftningen. Likväl kan jag icke heller nu tillstyrka en generell
regel, enligt vilken dylika fastigheter undantagas från lagens tillämplighetsoinråde.
Som skäl härför vill jag alltjämt åberopa, att även en utpräglad
glesbebyggelse i vissa fall kan komma att spoliera de värden, som man vill
skydda med en strandlagstiftning, samt att ett dylikt allmänt undantag för
nämnda slags fastigheter skulle leda till att man ginge miste om möjligheterna
att åstadkomma en ur allmän synpunkt så lämplig placering av den
blivande bebyggelsen som möjligt. Vidare må med hänvisning till vad som
anförts av en reservant hland fastighetsbildningssakkunniga framhållas, att
det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fastigheter som de
sakkunniga närmast haft i sikte.

Därest lagstiftaren sålunda icke kan medgiva något generellt undantag
beträffande för bostadsändamål redan bildade men ännu ej bebyggda fastigheter
som understiga en viss normalareal, ligger det i sakens natur, att den
myndighet som har att verkställa förbudsläggningen endast i undantagsfall
och med iakttagande av stor försiktighet bör kunna med hänsyn till de speciella
förhållandena inom en viss trakt uppställa ett dylikt allmänt undantag.
Det kan följaktligen icke anses stå i överensstämmelse med lagens mening
att, såsom vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen i ett par
län skett (se s. 51 i betänkandet), undantaga alla redan färdigbildade men
ej bebyggda fastigheter med en så stor areal som 2 har. Ett dylikt undantag
innebär ju att bebyggelsekontrollen sättes helt ur spel inom obebyggda
tomter som t. ex. ha en bredd av 100 meter och ett djup av 200 meter. Det
synes mig uppenbart, att kontrollmyndigheten icke bör på förhand avsäga sig
möjligheterna att påverka placeringen av bostadsbyggnader inom så stora
fastigheter. En annan sak är att vid dispensprövningen särskild hänsyn bör
tagas till omständigheterna i dessa fall.

I detta sammanhang vill jag framhålla, att jag i stort sett kan ansluta
mig till strandutredningens uttalanden rörande den avvägning mellan olika
intressen som bör verkställas vid tillämpningen av den planerade lagstiftningen.
Jag instämmer alltså med strandutredningen däri, att det skydd för
allemansrättens utövning som åsyftas med en strandlagstiftning icke bör
göras så omfattande att det som en helhet betraktat inkräktar på all form
av fritidsbebyggelse genom sommarvillor och sportstugor. Tvärtom bör genom
en lämplig reglering av bebyggelsen plats kunna beredas för flera stugor
och villor i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt
okontrollerad. Och på vissa områden bör det vara möjligt att åtminstone
delvis släppa fram bebyggelsen ända till strandlinjen. Liksom vid den provisoriska
lagstiftningens tillkomst är jag emellertid även nu angelägen att
understryka vikten av att man vid avvägningen mellan de olika intressena
icke endast tager hänsyn till de just aktuella behoven utan jämväl beaktar
nödvändigheten av att planera med tanke på framtiden. Tätorternas utvidg -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

ning samt vägnätets och kommunikationernas utveckling torde icke sällan
motivera ett friläggande även av sådana strandområden, som för dagen
måhända icke te sig särskilt begärliga.

I ett par remissyttranden har mot strandutredningens förslag invänts att
detsamma måste anses lämna icke oväsentliga möjligheter öppna att motverka
förslagets allmänna syfte såtillvida, att en markägare skulle vara
oförhindrad att genom servitutsavtal utestänga allmänheten från utövningen
av allemansrätten inom ett begärligt strandområde. I anledning härav
må framhållas att en bebyggelsekontroll av det slag som angivits i den
provisoriska strandlagen och som avses skola bibehållas i den nu planerade
lagstiftningen självfallet kommer att gälla alla förbudsbelagda områden,
oavsett om de innehavas av jordägaren själv eller av denne upplåtits
med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån
för exempelvis en utanför förbudsområdet belägen fastighet. Och vidare
är att märka att den rätt till fri passage genom vissa för allemansrättens
utövning fria strandområden, som utredningen föreslagit och som jag med
vissa ändringar ämnar förorda, självfallet icke kan utan vidare bringas att
upphöra endast genom att områdena göras till föremål för en upplåtelse genom
servitutsavtal. Det synes mig därför, som om farhågorna för att lagstiftningen
i nu berörda hänseenden skulle komma att uppvisa allvarliga
brister ur effektivitetssynpunkt ej vore välgrundade.

Bör bebyggelsekontrollen avse all nybyggnad eller på visst sätt begränsas?

Betänkandet.

Den viktigaste av de åtgärder, som länsstyrelsen enligt förevarande paragraf
skall äga förbjuda, är uppförande av byggnad. Det slag av
bebyggelse som här avses är glesbebyggelse. Tätbebyggelse regleras däremot
genom byggnadslagen.

Rörande innebörden av begreppet byggnad har strandutredningen
anfört:

Under beteckningen byggnad falla en mångfald anordningar, som åstadkommits
genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke
i förslaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den
provisoriska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad
som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från
den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att
boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, paviljonger
och kiosker äro att anse såsom byggnader även om de äro av enkel
konstruktion torde vara klart. Enligt strandutredningens åsikt bör däremot
under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig
brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat utrymme.
För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det behövligt
att kunna anordna enkla bryggor. Att sådana uppföras bör icke
hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

in. m. (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gränsfall,
att kioskbyggnader på lijul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggnader
samt att stadsplaneutredningen för sin del ansåge det möjligt att s. k.
husbåtar och jämförliga farkoster under vissa omständigheter kunde komma
in under begreppet byggnad. Så syntes t. ex. vara fallet, om båten vore stadigvarande
förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostadsändamål
eller därmed likartade syften.

I detta sammanhang må nämnas att utredningen beträffande anledningen
till att även vattenområde skall kunna omfattas av regleringen åberopat behovet
av att kunna förhindra t. ex. uppförandet av båthus och badhus ute i
vattnet i sådana fall då detta skulle kunna skada de allmänna intressena.

Länsstyrelsernas möjlighet att kontrollera bebyggelsen omfattar enligt
betänkandet uppförandet av byggnader i allmänhet. Sålunda avsåges såväl
byggnader på egen mark som på arrenderat område. Även uppförandet av
nya byggnader på redan bebyggd fastighet vore föremål för regleringen.

Utredningen anmärker att dess förslag talade om uppförande av
byggnad, icke om verkställande av nybyggnad. Beteckningen
nybyggnad förekommer flerstädes i den allmänna byggnadslagstiftningen,
och i 169 § byggnadsstadgan definieras begreppet. Till nybyggnad
är enligt paragrafen att hänföra ej blott uppförande av helt ny byggnad utan
även åtskilliga andra åtgärder, av vilka de viktigaste äro: väsentlig ändring
av befintlig byggnad, såsom till-, på- eller ombyggnad, byggnads inredande
helt eller delvis till väsentligen nytt ändamål samt andra förändringar i avseende
å byggnads yttre eller inre utförande av den genomgripande beskaffenhet
att de kunna anses jämförliga med ombyggnad. — Ändringar av
en redan uppförd byggnad, även om de bestå i tillbyggnad till densamma,
skola enligt utredningens förslag icke omfattas av regleringen. Behov av att
kunna hindra sådana åtgärder syntes icke föreligga med hänsyn till de intressen
som strandlagen avsåge att tillgodose.

Yttrandena.

Beträffande innebörden av begreppet byggnad har under remissbehandlingen
endast den anmärkningen framförts, att svenska roddförbundet
med instämmande av riksidrottsförbundet ansett att det vore beklagligt
om båthus, läktarbyggnader, måldomartorn, bryggor och flottar för iläggande
och upptagande av roddbåtar samt startbryggor skulle vara att betrakta
såsom byggnader i strandlagens mening, med påföljd att roddens och den
därmed jämförliga sjösportens fortsatta utveckling i vårt land helt skulle
bli beroende av länsstyrelsernas samtycke.

En mera livlig debatt har i yttrandena förts beträffande utredningens förslag
att länsstyrelsernas kontroll skall avse endast uppförande av
byggnad och icke verkställande av nybyggnad.

I denna fråga anför exempelvis hovrätten för Västra Sverige:

Beträffande uttrycket »uppföra byggnad» måste man emotse, att betydande
tolkningssvårigheter skola för domstolarna uppkomma i de talrika fall
som här kunna tänkas. Man kan, mera på måfå, peka på ett par exempel. En

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

fiskestuga eller ett renseri i den bohuslänska skärgården kan tänkas av en
företagsam person bli, måhända utan att byggnadens ytterväggar vidgas,
ombyggd till boningshus, ett fall som i praktiken ej sällan torde ha förekommit.
Eller ett nära stranden redan befintligt hus kan genom en mindre
tillbyggnad omöjliggöra för allmänheten att använda en stig intill stranden
som tidigare allmänt begagnats. I dessa och mångfaldiga andra fall blir den
s. k. allemansrätten inskränkt på ett sätt, som man med ifrågavarande lagstiftning
velat förhindra, men lagtexten torde knappast medgiva sådan tolkning
att ändamålet vinnes; i vart fall kan frågan ofta vara ytterst tveksam
(jfr motiven s. 75).

Länsarkitekten i Skaraborgs län kritiserar likaledes utredningens förslag
på denna punkt och anför:

I 1 § första stycket användes uttrycket »byggnad icke må uppföras» och
därmed skulle förstås, att man till skillnad från byggnadslagstiftningens »nybyggnad»
och vad därtill jämlikt byggnadsstadgans 169 § hänföres, icke
avsåg tillbyggnad och dylikt, ej heller förberedelse till bebyggelse såsom
schaktning, och i anslutning härtill troligen ej heller sprängning. I betänkandet
angives (s. 133), att byggnadsritningar ej erfordras vid ansökan men
däremot torde tilltänkta byggnadens storlek och tillämnade användningsätt
böra uppgivas. Man synes på så sätt kunna ingå med ansökan gällande en
mindre byggnad för visst ändamål, som i själva verket kan vara en första
och mindre etapp till en större byggnad för kanske huvudsakligen annat
ändamål; tillbyggnaden, stor eller liten, skulle man ju fritt få utföra. Länsstyrelsens
prövning, som utgick från helt andra förhållanden, torde då bli
skäligen meningslös. För att undgå länsstyrelsens prövning skulle man ju
också kunna förvärva en obetydlig byggnad och fritt tillbygga den hur mycket
som helst. Här synes en skärpning av förslaget behövlig även om man
ej vill sträcka sig fullt så långt som 169 § byggnadsstadgan. Också uppenbar
förberedelse till uppförande av byggnad såsom schaktning, terrassering och
sprängning för byggnad synes böra inkluderas i byggnadsförbudet.

Även länsarkitekten i Kristianstads län anser att syftet med lagen i viss
utsträckning kunde komma att äventyras, om tillbyggnader och påbyggnader
icke komme under kontroll. Det syntes inkonsekvent att en tillbyggnad,
som måhända kunde få ansenliga dimensioner i förhållande till den ursprungliga
byggnaden och vara avsedd för ett helt annat ändamål, icke skulle
kunna förhindras. En mindre ekonomibyggnad kunde mycket väl tänkas bli
tillåten eller måhända anses erforderlig för exempelvis fiskets behov, i vilket
fall tillstånd ej erfordrades. Hinder emot att senare omändra denna till exempelvis
en sommarstuga förelåge icke och icke heller att bygga till densamma.
Länsstyrelsen i länet är av samma mening och anför att utredningens resonemang
skulle kunna leda till konsekvenser, som utredningen aldrig avsett.
Länsstyrelsen anser det för övrigt kunna starkt ifrågasättas, huruvida lagtexten
i 1 § (»byggnad icke må uppföras») kunde givas sådan tolkning som
utredningen gjort. Fastmer låge det mera nära till hands att cn ändring
eller tillbyggnad, som hade karaktären av nybyggnad, borde inbegripas under
1 §. Skulle detta icke vara fallet, kunde länsstyrelsen icke godkänna paragrafens
redaktionella avfattning. Det förcfölle för övrigt oförklarligt, att
utredningen ansåge att behov av att kunna hindra ändringar av en redan

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

uppförd byggnad inklusive tillbyggnad till densamma icke skulle föreligga
med hänsyn till de intressen, som strandlagen avsåge att tillgodose.

Även länsarkitekten i Blekinge lån ifrågasätter, om den av utredningen
företagna gränsdragningen vore lämplig och om den icke gåve stora möjligheter
för dem som ville kringgå bestämmelserna att nå sitt mål. Hinder
skulle sålunda icke kunna resas mot mycket omfattande tillbyggnader, vilka
i vissa fall säkerligen skulle kunna bli av sådan beskaffenhet att de direkt
motverkade lagens syfte. Det borde därför enligt länsarkitektens uppfattning
allvarligt övervägas, om det icke vore skäligt att lagen omfattade alla byggnadsföretag
som enligt 169 § byggnadsstadgan vore att hänföra till nybyggnad.
Om lagen inarbetades i byggnadslagen, borde orden »byggnad icke må
uppföras» i så fall utbytas mot »nybyggnad icke må verkställas». Också
länsarkitekten i Västmanlands län anser förslaget i denna del innebära en
avvikelse från grundtanken i byggnadslagstiftningen, vilket i praktiken måste
medföra betydande praktiska olägenheter.

Departementschefen.

Eftersom uppförandet av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla
av de åtgärder från en fastighetsägares sida, genom vilka allemansrättens
utövning kan hindras, är det såsom jag redan tidigare framhållit tydligt,
att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll av bebyggelsen inom
strandområdena. Denna bebyggelsekontroll bör dock icke taga sikte på tätbebyggelse
i teknisk mening (se 6 § första stycket byggnadslagen), enär
sådan bebyggelse regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det slag
av bebyggelse som skall kunna kontrolleras genom en strandlagstiftning är
i stället glesbebyggelse. Att kontroll kommer att utövas över även denna
form av bebyggelse är av desto större praktisk betydelse som strandbebyggelsen
regelmässigt först på ett jämförelsevis sent stadium tar karaktär av
tätbebyggelse i teknisk mening.

I likhet med den provisoriska strandlagen innebär strandutredningens
lagförslag, att bebyggelsekontrollen skall avse uppförande av byggnad. Någon
definition av begreppet byggnad finnes icke i förslaget, lika
litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den provisoriska
strandlagen. Utredningen har i stället ansett, att det borde överlämnas åt
rättstillämpningen att avgöra vad som skall anses falla under nämnda begrepp.

Om man utgår från att syftemålet med en strandlagstiftning bör vara
att inom rimliga gränser trygga allemansrättens utövning, kunde man möjligen
göra gällande, att bebyggelsekontrollen borde utformas mera nyanserat
än vad som skett i det av utredningen framlagda förslaget. Det låge nämligen
då nära till hands att söka göra en åtskillnad mellan olika slags byggnader,
så att kontrollen komme att avse allenast sådana byggnader vilkas
uppförande kunde anses resultera i ett mera påtagligt hinder för allemansrättens
utövning. Vid närmare eftertanke torde det emellertid framgå, att
en sådan gränsdragning svårligen kan ske. Det lär nämligen förhålla sig

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

så att en »tomt», d. v. s. ett område över vilket allmänheten icke får fritt
färdas, kan uppstå icke endast omkring en bostadsbyggnad — låt vara att
dylika byggnader självfallet spela den största praktiska rollen i detta hänseende
— utan även omkring andra slags byggnader. För att anknyta till
det enda remissyttrande, i vilket innebörden av begreppet byggnad över
huvud taget diskuterats, kan man som ett exempel taga det fallet att en
roddförening låter uppföra ett båthus med därtill hörande anordningar. Det
synes då tämligen klart, att föreningen med fog kan göra anspråk på att
åtminstone ett mindre område omkring båthuset skall anses taga åt sig
karaktären av tomt i allemansrättslig mening och därmed vara fredat för
allmänheten. Många andra exempel skulle kunna åberopas för att visa, att
gemene mans möjligheter att fritt färdas inom ännu orörda strandområden
kunna bli påtagligt beskurna genom uppförande av också andra byggnader
än bostadsbyggnader. Även om man fördenskull finner det lämpligast att
icke i lagtexten göra någon sådan åtskillnad mellan olika slags byggnader
som här antytts, är det likväl tydligt att målsättningen för en strandlagstiftning
— allemansrättens tryggande — bör tillmätas stor betydelse vid tolkningen
av vad som från fall till fall skall anses utgöra en byggnad i denna
lagstiftnings mening.

När strandutredningen med bibehållande av den provisoriska strandlagens
formulering föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall avse uppförande
av byggnad, har utredningen därmed avsett att från kontrollen
undantaga dels om- eller tillbyggnad av redan befintlig byggnad och dels
åtskilliga andra åtgärder vilka, ändå att de ej innefatta uppförande av helt
ny byggnad, enligt 169 § byggnadsstadgan dock hänföras under begreppet
nybyggnad. Utredningen har nämligen ansett, att det med hänsyn till
de intressen som en strandlagstiftning hade att tillgodose icke syntes föreligga
något behov av att hindra annat än uppförandet av helt nya byggnader.
Utredningens uppfattning i denna del har kritiserats av flera remissinstanser,
vilka ansett att syftet med lagen skulle kunna komma att i viss
utsträckning äventyras, om tillbyggnader och påbyggnader icke komme under
kontroll. I detta sammanhang har särskilt åberopats att om, såsom skett
i den provisoriska strandlagen och jämväl föreslagits av strandutredningen,
lagstiftningen över huvud taget icke komme att gälla byggnader för jordbrukets,
fiskets och skogsskötselns behov, det skulle föreligga betydande
möjligheter att kringgå lagstiftningen genom att exempelvis väsentligt tillbygga
en mindre fiskarstuga eller genom att som en första åtgärd uppföra
en för jordbruket avsedd tämligen obetydlig byggnad men alt senare, kanske
först efter åtskilliga år, lägga ned betydande kostnader på en fullständig
om- och tillbyggnad av denna byggnad i syfte att kunna använda den för
bostadsändamål. För egen del vill jag, såsom av det följande kommer att
framgå, vidhålla min tidigare intagna ståndpunkt att bebyggelsekontrollen
ej bör avse byggnader för bl. a. jordbrukets, fiskets och skogsskötselns behov.
Med denna utgångspunkt kan jag icke finna annat än att de nu återgivna
erinringarna mot utredningens förslag måste anses befogade. Jag vill

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

därför föreslå, att bebyggelsekontrollen i princip skall avse icke blott uppförandet
av helt nya byggnader, utan även sådana åtgärder varigenom en
redan befintlig byggnad på ett eller annat sätt ändras i syfte att tillgodose ett
väsentligen annat behov.

Lagstiftningens lokala tillämpningsområde.

Betänkandet.

Beträffande lagstiftningens lokala tillämpningsområde har utredningen
följt den provisoriska lagen. Förordnande om bebyggelsekontroll skulle
alltså få meddelas för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag. Det
skulle avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen
som prövades erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt
fall. Beträffande djupet av området skulle dock likaledes gälla samma
begränsning som enligt den provisoriska lagen, nämligen högst 300 meter
från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.

Beträffande denna s. k. 300-metersregel anför utredningen:

Vid tillkomsten av den provisoriska lagen förelåg ganska stor meningsskiljaktighet
om denna regel. Sålunda hävdades, såväl att maximiavståndet
borde vara ett annat —- längre eller kortare — än 300 m. som att alls inget
största avstånd borde fastslås i lagen. I denna fråga har utredningen ansett
erfarenheterna från den provisoriska lagens tillämpning giva värdefull ledning.

Av de uppgifter om meddelade förbud, som utredningen erhållit, framgår
enligt utredningens mening, att länsstyrelserna tillämpat lagen med varsamhet.
I regel har en individuell prövning av det föreliggande behovet av
strandförbud företagits, vilket bl. a. visar sig därigenom att förbudsområdenas
bredd starkt differentierats. I vissa fall där sådan mera individuell
behovsprövning ej medhunnits har det ställts i utsikt att prövningen senare
skall ske. De i förbuden tillämpade medelbredderna hålla sig i regel långt
under tillåtna maximum. Inom flera län ligger förbudsområdenas medelbredd
under 100 m. Mångenstädes har dock behov ansetts föreligga att
beträffande något eller några strandområden bestämma bredden till 300 m
eller i närheten av detta avstånd.

Att det understundom, för att ett effektivt strandskydd skall kunna anordnas,
kan vara erforderligt att ett förbudsområde har en bredd av minst
300 m. anser utredningen tydligt. I synnerhet torde detta vara fallet vid flacka
kuster utan vegetation. I regel böra dock strandförbuden kunna omfatta
avsevärt mindre bredd. Bredden bör emellertid liksom under den provisoriska
lagens giltighetstid bestämmas av länsstyrelsen under beaktande av
alla på frågan inverkande omständigheter.

Med hänsyn till vad nu anförts har utredningen funnit sig icke böra
föreslå någon minskning av den i den provisoriska lagen stadgade maximigränsen.
Å andra sidan syntes emellertid ej heller skäl föreligga att höja
gränsen eller att helt borttaga densamma. För markägarna innebure det en
viss trygghet att en dylik övre gräns funnes, bortom vilken de icke behövde
räkna med möjligheten av strandlagsförbud. Utredningen har alltså kommit
till den uppfattningen, att den nuvarande gränsen bör bibehållas oförändrad.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Härvid bär utredningen utgått ifrån att tillvaron av en regel om största
bredd icke heller i fortsättningen skall medföra att hela denna bredd tages
till utan närmare undersökning. Förbudsområdena borde över huvud icke
göras onödigt breda.

Utredningen bar föreslagit ytterligare en begränsning i fråga om lagens
lokala tillämplighetsområde. Sålunda skall enligt förslaget förordnande
icke avse område som ingår i fastställd generalplan,
stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område
som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre
förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området.

I betänkandet anföres härom:

De nu nämnda undantagen överensstämma i huvudsak med vad som
gäller enligt den provisoriska lagen, dock med den skillnaden att i sistnämnda
lag område som ingår i fastställd generalplan icke undantagits.
Anledningen till avvikelsen är att det för utredningen framstått såsom angeläget
att förhindra att beträffande ett och samma område både förbud
enligt strandlagen och något av byggnadslagens bebyggelsereglerande planinstitut
— däribland även generalplanen — komma att tillämpas. Utredningen
har även för avsikt att föreslå en ersättningsregel som något avviker
från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel. Särskilt
med hänsyn härtill bör naturligtvis bebyggelsereglering samtidigt enligt
båda lagarna icke äga rum. Att område ingående i fastställd generalplan
icke uttryckligen upptagits bland undantagen från den provisoriska lagens
tillämpning berodde på att detta ansågs onödigt. I propositionen 223/
1950 anförde departementschefen härom (s. 76) att det måste anses ligga i
sakens natur att länsstyrelserna icke komme att meddela byggnadsförbud
med stöd av denna lag, om de intressen vilka lagen avsåge att skydda redan
vore beaktade på annat sätt. Någon egentlig motsättning på denna
punkt mellan den provisoriska lagen och utredningens förslag föreligger alltså
icke.

Vad särskilt angår avstyckningsplan kan anmärkas att ny sådan plan
efter de ändringar i jorddelningslagstiftningen, som vidtogos i samband med
tillkomsten av byggnadslagen, icke vidare kan godkännas. De avstyckningsplaner,
som godkänts redan innan lagändringarna trädde i kraft, ha emellertid
icke förlorat sin betydelse. Jämlikt 168 § byggnadslagen må — utan
hinder av vad denna lag eljest föreskriver — där ej Kungl. Maj :t eller myndighet
som Kungl. Maj :t bestämmer annorlunda förordnar, tätbebyggelse
äga rum inom område för sådan äldre avstyckningsplan. Nybyggnad må
ej ske i strid mot planen. Om förbud mot tätbebyggelse meddelas för ett
i avstyckningsplan ingående område, innebär detta att planen där i stort sett
sättes ur kraft utan att den dock formellt upphävcs. Har tätbebyggelseförbud
meddelats kan naturligtvis samma behov föreligga att kunna genom
strandlagen hindra även glesbebyggelse som beträffande icke planlagda områden.
Om en avstyckningsplan omfattar ett ännu obebyggt strandområde,
som enligt planen är avsett för bebyggelse, och det finns skäl att med frångående
av planen undantaga området från framtida bebyggelse, kan alltså
detta ske genom att där utfärda tätbebyggelseförbud samt meddela förbud
enligt slrandlagen. För sådana avstyckningsplaneområden, där tätbebyggelse
är och bör vara medgiven, föreligger däremot icke något behov av att
kunna tillämpa strandlagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

Med uttrycket att förordnande icke skall »avse» de uppräknade planlagda
områdena åsyftas att angiva dels att länsstyrelserna icke skola meddela förordnande
för sådana områden och att förordnande där — om det likväl meddelats
— är verkningslöst, dels ock att ett strandlagsförordnande förlorar
sin verkan i den mån efter förordnandets meddelande området för detsamma
undergår planläggning av angivet slag.

Yttrandena.

Till skillnad mot vad som var fallet under förarbetena till den provisoriska
lagen har 300-metersregeln nu föranlett mycket ringa debatt under
remissbehandlingen. Endast en instans, nämligen länsstyrelsen i Kronobergs
län, har ansett att den föreslagna bredden, 300 meter från strandlinjen, syntes
innebära ett onödigt stort ingrepp. Uppgifterna om förbudsförordnanden,
som meddelats enligt 1 § av den provisoriska strandlagen, visade att bredden
av förbudsområdena i allmänhet icke överstege 150 meter och i flera fall
vore väsentligt mindre. Det syntes enligt länsstyrelsens mening lämpligt att
följa den praxis, som sålunda utbildats, och begränsa bredden till högst
150 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Jordägarens rätt
till ersättning i vissa fall vore även ett motiv, som talade för återhållsamhet
beträffande förbudsområdenas storlek. Ersättningsbeloppen kunde eljest
stiga till onödigt höga belopp. Å andra sidan har länsstyrelsen i Malmöhus
län ansett, att 300-metersregeln ej borde vara tvingande. Visserligen
torde — anför länsstyrelsen — ett område av 300 meter från strandlinjen i
allmänhet vara tillräckligt för att trygga tillgången på platser för bad och
friluftsliv, men fall kunde förekomma, där skäl kunde finnas för en mindre
utsträckning av området. Enligt tillämpningskungörelsen skulle området till
sina gränser tydligt angivas å karta eller annorledes. Om man ville undvika
karta och i kungörelse tydligt angiva förbudsområde, torde det vara en fördel
om detta kunde beskrivas med hänvisning till förbiledande järnväg eller
väg. Länsstyrelsen skulle önska, att möjlighet funnes för länsstyrelse att
medgiva mindre avsteg från nämnda regel.

I redaktionellt avseende har hovrätten för Västra Sverige anmärkt att uttrycket
»högst 300 meter från nämnda linje» syntes kunna tolkas så, att
förbudsområdet finge omfatta sammanlagt högst 300 meter land- och vattenområde.
Vid tillämpning av motsvarande bestämmelse i den provisoriska
strandlagen hade åtminstone vissa länsstyrelser utgått ifrån den tolkningen
att förbudet må omfatta dels högst 300 meter landområde, dels
högst 300 meter vattenområde. Måhända vore den sistnämnda tolkningen
naturligast, men ett förtydligande av lagtexten syntes påkallat.

Vad beträffar undantaget för vissa planområden har under remissbehandlingen
i allenast ett yttrande kritik riktats mot utredningens förslag. Sålunda
anför länsarkitekten i Västmanlands län:

Enligt förslaget får förbud ej utfärdas inom mark, där fastställd generalplan
finnes. Detta synes naturligt, om i generalplanen upptagits regler om
byggandet vid stränderna, men icke lämpligt i andra fall. Man har emellertid
anledning räkna med att generalplan i många fall kommer att fastställas
endast i vissa avseenden, exempelvis för att klargöra vägfrågor o. dyl. Man

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

kan måhända som exempel tänka sig, att en generalplan fastställes för en
kommun för att klara viss tätbebyggelse och därmed sammanhörande
problem, medan mark i övrigt betraktas som i huvudsak avsedd för .jordbruksändamål.
En sådan generalplan avser givetvis icke att förhindra ett
bebyggande av stränder i form av glesbebyggelse, men kan väl behöva
kompletteras med strandförbud. I detta avseende synes förslaget behöva
revideras.

Departementschefen.

Beträffande lagstiftningens lokala tillämpningsområde har strandutredningen
i allt väsentligt följt den provisoriska lagen. Enligt strandutredningens
förslag skall förordnande om bebyggelsekontroll alltså kunna meddelas
för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag samt avse land- och
vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt
med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter
från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Utredningen har med
andra ord icke funnit anledning att föreslå någon ändring av den i den
provisoriska lagen stadgade maximigränsen, 300 meter. Av remissyttrandena
framgår att den tidigare mycket livliga debatten om denna s. k. 300-metersregel numera praktiskt taget ebbat ut. Endast två remissinstanser ha
framfört ändringsförslag på denna punkt, och av dessa förslag innebär det
ena en begränsning av maximiregeln och det andra en utsträckning av densamma.
Med hänsyn till vad strandutredningen anfört rörande tillämpningen
av denna regel och då regeln numera tycks ha vunnit praktiskt taget
allmän anslutning, synes det mig icke föreligga skäl att ändra den. Jag betonar
emellertid nu som tidigare, att trehundrametersgränsen icke är avsedd
att vara en schablonmässig norm utan en maximiregel. I anledning av vad
som anförts i ett remissyttrande vill jag framhålla, att regeln självfallet innebär
att ett förordnande om byggnadskontroll skall kunna avse högst 300 meter
vattenområde och högst 300 meter landområde. Något hinder för att bestämma
olika mått för områdets begränsning på land och i vatten föreligger
uppenbarligen icke.

Enighet råder därom att den planerade lagstiftningen lika litet som den
provisoriska strandlagen bör gälla beträffande område som ingår i fastställd
stadsplan eller byggnadsplan och ej heller beträffande område som
ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse
utfärdats för området. Däremot kan det vara tveksamt, om man i lagtexten
bör uppställa ett uttryckligt undantag för områden som ingå i fastställd
generalplan. Visserligen torde icke några betänkligheter i detta avseende
behöva uppstå på den grund att, såsom i ett remissyttrande framhållits,
en fastställd generalplan kan tänkas avse att klargöra endast exempelvis
vissa vägfrågor. I ett sådant fall torde nämligen de markområden som
äro belägna mellan de angivna vägarna icke kunna anses »ingå» i planen.
Med hänsyn till alt någon generalplan ännu icke fastställts och att erfarenheterna
beträffande detta institut följaktligen äro mycket begränsade
kunde man däremot måhända rikta den invändningen mot utredningens förslag
i denna del, att man icke med säkerhet vet, om blivande fastställda gene -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ralplaner komma att innehålla annat än mera vaga riktlinjer rörande dispositionen
av olika i planen ingående strandområden. Emellertid torde man
kunna utgå från att en generalplan, som omfattar områden vilka belagts med
byggnadsförbud enligt den planerade strandlagstiftningen, icke kommer att
fastställas med mindre den utformats på ett sådant sätt, att behörig hänsyn
tagits till de intressen som strandlagstiftningen vill skydda. På grund härav
anser jag mig kunna biträda utredningens förslag att undantaga även dylika
planområden från strandlagstiftningen.

Skola byggnader för jordbruket och vissa andra ändamål undantagas

från lagen?

Betänkandet.

Enligt utredningens förslag skall ett med stöd av lagen meddelat förordnande
ej utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av annan
åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret,
jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna
s a in f är d s e 1 n.

Härom anföres i betänkandet:

Undantaget beträffande åtgärd som erfordras för försvaret, jordbruket,
fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln finnes likaledes i den
provisoriska lagen. Utredningen har icke funnit anledning att föreslå någon
ändring i detta avseende. Liknande undantag för de angivna näringarna äro
även nämnda i byggnadslagen (9 och 22 §§). Inskränkningen i möjligheten
att förbjuda uppförande av byggnader avser såväl bostads- som ekonomibyggnader.
Att en byggnad erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln
innebär att den skall vara omedelbart avsedd och behövlig för någon
av dessa näringar. Stadgandet avser däremot icke sådana anläggningar som
mejerier, slakterier, konservfabriker och sågverk, vilka ej direkt erfodras
för jordbruket, fisket eller skogsskötseln utan med hänsyn till sin storlek
och övriga omständigheter mera äro att anse såsom självständiga företag.
Till stöd för nu angivna bestämningar kunna åberopas uttalanden i motiven
till byggnadslagen (prop. 131/1947 s. 166). Det torde vara tydligt att eu
fiskebod, uppförd å tomtplats för fritidsbebyggelse eller eljest avsedd för
nöjesfiske, icke är att anse som byggnad för fisket i den mening, varom här
är fråga. För att uppföra en sådan byggnad fordras alltså tillstånd.

Med jordbruk förstår utredningen även trädgårdsskötsel, bedriven såsom
näring. Hinder skall sålunda icke föreligga mot att uppföra byggnader samt
företaga schaktning, fyllning och dylika åtgärder för att anlägga eller utvidga
en handelsträdgård.

Huruvida en byggnad eller av länsstyrelsens förordnande omfattad åtgärd
erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna
samfärdseln, har den, som vill uppföra byggnaden eller vidtaga åtgärden att
själv bedöma på eget ansvar. Straff skall ådömas endast om åtgärden sker
i uppenbar strid mot förbudet. Är vederbörande tveksam huruvida han äger
bygga, företaga schaktning etc. enligt ifrågavarande undantagsbestämmelse,
kan han givetvis genom att ansöka om tillstånd låta länsstyrelsen avgöra
saken.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

På denna punkt har ledamoten av utredningen herr Cassel varit skiljaktig
i en formuleringsfråga. Han anför:

I tredje stycket av 1 § stadgas enligt förslaget att förhud med stöd av
strandlagen icke skall utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande
av annan åtgärd därest byggnaden eller åtgärden erfordras för
försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.
Med uttrycket »erfordras för jordbruket» lärer utredningens flertal förstå
dels att byggnaden såsom sådan ur driftsekonomiska synpunkter skall vara
behövlig för brukandet av jordbruksfastigheten och dels att det skall vara
nödvändigt att förlägga byggnaden just till strandområdet. Då en bevisning
i båda dessa hänseenden kan bli svår att föra, synes det med denna formulering
bli nödvändigt för en försiktig jordbrukare att på förhand hos länsstyrelsen
och eventuellt även hos allmän åklagare i orten efterhöra huruvida
myndigheten anser byggnaden »erforderlig» innan han uppför ekonomibyggnad
eller bostadshus inom förbudsområdet. Undantaget blir därmed av
ringa värde. Ordet »erfordras» bör enligt min mening i lagtexten utbytas
mot orden »uteslutande avses».

Yttrandena.

I några yttranden anses en skärpning av förslaget böra ske på förevarande
punkt. Sålunda anser landsorganisationen, att endast byggnader för försvarets
behov böra undantagas från förbudet men att beträffande byggnader
vilka erfordras för jordbrukets, skogsbrukets, fiskerinäringens eller den
allmänna samfärdselns behov anledning saknas att medgiva undantag från
det eljest föreskrivna dispenskravet; det vore tillfyllest med bestämmelse om
att länsstyrelsen vid prövning av dispensansökan skulle taga särskild hänsyn
till om byggnaden vore erforderlig för något av dessa behov. Även hovrätten
för Nedre Norrland anser, att förslaget bör skärpas. Hovrätten anför
:

Utredningen har ansett, att de intressen, som strandlagstiftningen avser
att skydda, alltid skola vika för åtgärd som erfordras för jordbruket och
vissa andra ändamål. I enlighet med denna ståndpunkt har lagrummet utformats.
Därav följer att, även om förslaget genomföres, ett för fritidsändamål
lämpat strandområde kommer att kunna exempelvis kalhuggas -— sådant
kan vara väl förenligt med rationell skogsskötsel — eller förvandlas
till ett grustag utan att länsstyrelsen kan förhindra det. Hovrätten finner
detta förhållande icke tillfredsställande. Förslaget synes böra skärpas på
så sätt att länsstyrelsen erhåller möjlighet att ingripa även i de fall som avses
i förevarandc lagrum. Dylika ingripanden torde dock påkallas endast
undantagsvis. Förordnande enligt paragrafens första stycke synes därför
icke böra generellt medföra förbud även i de i andra punkten av tredje stycket
angivna fallen. Frågan torde kunna lösas på det sättet, att länsstyrelsen
l''å? befogenhet alt, då särskilda omständigheter föranleda därtill, utsträcka
förbudet att avse även dessa fall. Vid bifall till detta ändringsförslag synes
det lämpligt att, i enlighet med vad reservanten i utredningen föreslagit, ordet
»erfordras» i förevarande lagrum utbytes mot »uteslutande avses».

Enligt hovrättens mening bör det nu behandlade stadgandet alltså erhålla
förslagsvis följande lydelse: Förbudet skall, där ej länsstyrelsen med
hänsyn till särskilda förhållanden annorlunda förordnar, icke utgöra hinder
mot uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, som uteslutan -

64 Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

de avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna
samfärdseln.

Samfundet för hembygdsvård vill fästa uppmärksamheten på att strandpartier
ofta förstöras genom okänsligt dragna vägar, att grus-, sand- och
jordtag öppnas i känsliga strandpartier och att utfyllnader ske på ett sätt,
som kan vanställa landskapsbilden. Det kunde t. ex. bli fråga om att en
statlig myndighet (väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, järnvägsstyrelsen, domänverket)
ville öppna ett grustag i ett vackert strandparti och motivera
detta med att företaget berörde den allmänna samfärdseln. Stor skada skulle
härigenom kunna åstadkommas. Enligt samfundets mening borde länsstyrelserna
ha möjlighet att effektivt övervaka frågor om schaktning och fyllning
inom skyddat område, även då det gällde den allmänna samfärdseln.
En skärpning av bestämmelserna härvidlag vore önskvärd. Länsstyrelserna
borde givetvis kunna meddela undantag, men med bestämmelser för exploatören
att avplanera terrängen, plantera skog etc. sedan grus-, sand- eller lertaget
utnyttjats. Det vore ofta så att ett markområde som lämnats utan städning
förfulade landskapsbilden mer än många byggnader.

Även länsarkitekten i Värmlands län anser, att länsstyrelsen bör få pröva
tillåtligheten av byggnader och åtgärder för försvaret, jordbruket o. s. v.
I annat fall skulle skyddsvärda strandområden kunna tillfogas mycket
allvarliga och onödiga skador.

Det av herr Cassel väckta yrkandet att utbyta ordet »erfordras» mot orden
»uteslutande avses» har understötts av överlantmätarna i Stockholms och
Gotlands län samt av Samfundet för hembygdsvård. Samfundet anser det
kunna befaras att ordet erfordras i vissa fall bleve svårtolkat. En byggnad
kunde erfordras för t. ex. förvaring av diverse produkter, maskiner, redskap
etc. under viss del av året men byggas på sådant sätt, att den sommartid
kunde uthyras till sommargäster. En tvättstuga, redskapsbod, skogsbarack
kunde byggas och placeras så att markägaren under sommarmånaderna
kunde använda den till ändamål, som inte uteslutande avsåge driften, och
lagen skulle då kunna kringgås. Skånska hovrätten anför i denna fråga:

Herr Cassel har i det av honom avgivna särskilda yttrandet uttalat att med
uttrycket »erfordras för jordbruket» torde förstås dels att byggnaden såsom
sådan ur driftsekonomiska synpunkter skall vara behövlig för brukandet
av jordbruksfastigheten och dels att det skall vara nödvändigt att förlägga
byggnaden just till strandområdet. En dylik regel skulle enligt hovrättens
mening innebära en alltför stark inskränkning i jordägarens dispositionsrätt
över sin mark. I allt fall bör lagtexten omformuleras, så att bestämmelsens
verkliga innebörd bättre kommer till uttryck. I sista stycket torde uttrycket
»förbud enligt första stycket» och ordet »förbudet» böra utbytas mot
ordet »förordnande»; den avsedda innebörden av bestämmelsen torde ej förändras
därigenom.

Departementschefen.

Det synes mig icke gärna kunna råda någon tvekan om att friluftsintresset
i princip bör vika för en bebyggelse som avser att tillgodose försvaret,
jordbruket eller vissa andra därmed jämställda intressen. Denna principiella

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

inställning behöver dock icke nödvändigtvis leda till att en dylik bebyggelse
får ske helt okontrollerat inom strandområdena. Det skulle med andra ord
icke vara orimligt att på denna punkt tänka sig en skärpning av utredningens
förslag i överensstämmelse med vad som yrkats av några remissinstanser.
Detta till trots finner jag mig likväl, om än med någon tvekan, icke
böra förorda en sådan skärpning. Avgörande för mig har härvid varit att
kontrollen i många fall skulle kunna väntas medföra onödigt krångel och
att fördelarna av densamma knappast kunna väntas komma att överväga
nackdelarna. Jag vill därför förorda, att den planerade lagstiftningen i likhet
med den provisoriska strandlagen alls icke kommer att omfatta bebyggelse
som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den
allmänna samfärdseln. Skulle det sedermera i praktiken visa sig, att denna
undantagsregel missbrukas, torde spörsmålet få omprövas.

Delade meningar ha inom utredningen och under remissbehandlingen
yppat sig rörande den närmare utformningen av nämnda undantagsregel.
För egen del kan jag ej finna, att skillnaden mellan det av majoriteten inom
utredningen förordade uttrycket »erfordras» och det av reservanten föreslagna
»uteslutande avses» praktiskt sett är så stor som man på vissa håll
velat göra gällande. Då ordet »erfordras» genomgående användes i liknande
regler i den allmänna byggnadslagstiftningen, synas mig icke tillräckliga
skäl föreligga att här utbyta detsamma mot ett annat uttryck. Med hänsyn
till intresset av att undantagsregeln icke skall kunna användas för att kringgå
lagstiftningen är det tvärtom ur den synpunkten viktigt att bibehålla
nämnda formulering, att enligt denna behov av en byggnad för exempelvis
jordbruket objektivt sett skall föreligga. Däremot är det ej meningen, att det
dessutom —- sedan behovet av en dylik byggnad i och för sig konstaterats —
skall behöva visas att byggnaden verkligen måste förläggas inom förbudsområdet
och till just den eller den platsen inom detta område.

Erfordras kontroll beträffande schaktning, fyllning, trädfällning o. d.

inom strandområden?

Betänkandet.

Den provisoriska strandlagen syftar endast till att hindra en ur allmänna
synpunkter icke önskvärd bebyggelse av strandområdena. Enligt utredningens
mening erfordras såsom komplement till de bebyggelsereglerande
bestämmelserna regler som göra det möjligt att hindra även vissa andra
åtgärder inom strandområden, nämligen schaktning, fyllning,
trädfällning och därmed jämförliga åtgärder. Enligt
bygggna(lslagen få sådana åtgärder icke företagas inom område, som ingår i
fastställd generalplan eller i stadsplan, om de uppenbarligen äro av beskaffenhet
att kunna väsentligen försvåra områdets användning för avsett ändamål.
Möjlighet att förhindra dylika åtgärder inom område för regionplan
eller byggnadsplan finnes även. Åtgärder av angivet slag kunna — yttrar
strandutredningen — göra ett strandområde mindre lämpat såsom rekrea5
Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

tionsplats eller, om de vidtagas t. ex. för anläggning av en trädgård eller
park, förhindra allemansrättens utövning där, och det kan därför enligt utredningens
mening finnas behov av att kunna förbjuda dem enligt strandlagstiftningen.
Utredningen har därför föreslagit, att icke blott uppförande av
byggnad utan även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförlig
åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att ett strandområde av allmänheten
användes för bad och friluftsliv, skall kunna förbjudas.

Utredningen utvecklar sitt förslag sålunda:

Särskilt förbud mot åtgärden skall därvid meddelas av länsstyrelsen; ett
byggnadsförbud medför sålunda aldrig automatiskt förbud även mot schaktning
m. in. Förbud mot schaktning o. d. torde icke ha meddelats enligt byggnadslagen
i något större antal fall. Strandutredningen väntar ej heller att
förbud mot schaktning m. m. enligt strandlagen skall behöva tillgripas i
större omfattning. På grund härav och då, såsom av det följande framgår,
schaktning in. m. som erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln
alltid är tillåten utan att ansökan därom behöver göras, kan möjligheten att
meddela förbud av nu avsett slag icke anses medföra något nämnvärt intrång
för jordägaren.

De åtgärder, som här avses, utgöra ofta förberedelser för byggnadsarbete.
I den mån förbud enligt strandlagen meddelas mot att uppföra byggnad
komma naturligtvis dylika förberedande arbeten i allmänhet icke att företagas.
Något direkt, straffbelagt förbud mot att vidtaga dem innefattas emellertid
icke i förbudet mot att uppföra byggnad. Om sålunda i strid mot meddelat
förbud arbete påbörjats för att uppföra en byggnad men icke fortskridit
längre än att t. ex. trädfällning och schaktning företagits, kan vederbörande
— eftersom någon byggnad icke uppförts — ej anses ha brutit mot
byggnadsförbudet. Schaktning, fyllning, trädfällning och liknande åtgärder
företagas givetvis även utan samband med byggnadsarbete. Syftet kan sålunda
vara att anlägga en trädgård eller en park. Om en sådan anläggning
komme till utförande, skulle därigenom kunna uppkomma ett område, där
allemansrätten icke finge utövas. Schaktning — varmed förstås grävningsarbete
av större omfattning — kan vidare ske för jord-, ler- eller grustäkt.
Uppenbarligen kan genom dylikt arbete ett strandparti förstöras såsom fritidsområde.
Detsamma gäller trädfällning, om den göres mera omfattande
eller avser ett särskilt vackert mindre skogsparti. Gällande skogsvårdslag är
icke ägnad att lägga hinder i vägen för en ur strandlagssynpunkt olämplig
trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan avverkning,
som medför varaktig skada för strandskyddsintresset. Även andra åtgärder,
som äro jämförliga med de nu nämnda — exempelvis sprängning och muddring,
som ju stå schaktningen nära, och tippning av avfall, som är ett slags
fyllning — kunna ha samma ofördelaktiga inverkan.

Liksom i fråga om uppförande av byggnad borde dock enligt utredningens
mening vissa begränsningar stadgas i länsstyrelsernas möjlighet att meddela
förbud, bland annat såtillvida att åtgärder som erfordrades för jordbruket
och skogsskötseln skulle kunna vidtagas utan hinder av ett förordnande enligt
lagstiftningen. Särskilt omfattande bleve denna inskränkning beträffande
trädfällningsförbudet. Gallring och avverkning som verkligen erfordrades
för en rationell skogsskötsel skulle nämligen vara tillåtna, ehuru förbud
mot trädfällning meddelats enligt strandlagen. Hade enligt skogsvårdslagstiftningen
tillstånd lämnats till sådan åtgärd, kunde naturligtvis ej ifråga -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

sättas annat än att den vore förenlig med skogsskötselns behov. Ett enligt
strandlagen meddelat förbud mot trädfällning syntes •—- yttrar utredningen
— huvudsakligen få betydelse såsom ett medel att hindra ren vandalisering
utan skogligt-ekonomiskt syfte.

Förbud skulle kunna avse en eller flera av de ifrågavarande åtgärderna,
alltefter vad länsstyrelsen funne erforderligt. Om förbudet ansåges böra
omfatta även någon med schaktning o. s. v. jämförlig åtgärd, borde denna
närmare beskrivas i förordnandet, så att en jordägare icke lämnades i ovisshet
om gränserna för sin rätt att nyttja fastigheten.

Utredningen har icke varit enig på denna punkt. Herr Cassel har sålunda
samtidigt som han framhållit att tanken visserligen vore att bestämmelsen
skulle utnyttjas endast i undantagsfall och att schaktning, fyllning och
trädfällning skulle vara tillåtna även inom förbudsområde därest länsstyrelsen
icke uttryckligen meddelat förbud mot dessa åtgärder -—- förklarat sig
icke kunna finna, att dylika inskränkningar i jordägarens dispositionsrätt
över huvud taget kunde vara behövliga för att trygga allmänhetens tillgång
till platser för bad och friluftsliv. Den omständigheten att en jordägare t. ex.
fällde träden inom förbudsområdet, kunde ju omöjligen hindra allmänheten
att bada därstädes. För markägaren däremot innebure det en onödig omgång
— ett nytt »krångel» — om han skulle behöva vända sig till länsstyrelsen
för att få tillstånd att på sin mark företaga en avverkning som ur
skogliga synpunkter vore tillåten.

Yttrandena.

Utredningens förslag i den nu behandlade frågan har alls icke berörts i
inemot sjuttio av yttrandena. Av det trettiotal remissinstanser som diskuterat
spörsmålet har ungefär hälften tillstyrkt eller ej velat motsätta sig utredningens
förslag och hälften avstyrkt detsamma. Några av de avstyrkande
instanserna anmärka dock endast på att förbud mot trädfällning upptagits
i förslaget.

Vad då först beträffar de yttranden, i vilka en positiv inställning till förslaget
uttryckts, må till en början nämnas att länsstyrelsen i Södermanlands
län ansett det föreslagna stadgandet utgöra en komplettering, som finge anses
erforderlig för att lagstiftningen skulle få önskad effektivitet, samt att
överlantmätaren i länet välkomnat förslaget såsom varande av obestridlig
betydelse. Länsstyrelsen i Malmöhus län erinrar om att den tidigare föreslagit
införandet av en sådan bestämmelse och överlantmätaren i länet understryker
att schaktning, fyllning och trädfällning eller annan åtgärd av
liknande slag uppenbarligen kunde i icke obetydlig grad försämra ett områdes
karaktär och därmed minska det utrymme där allemansrätten finge
utövas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län säger sig icke ha funnit anledning
till erinran mot den föreslagna bestämmelsen, särskilt som förbudet icke
skulle utgöra hinder för vidtagande av åtgärd som erfordrades för bland
annat jordbruket, fisket och skogsskötseln. Samfundet för hembygdsvård
kan på intet sätt instämma med herr Cassels yttrande beträffande trädfällning.
Det vore visserligen riktigt, att om en jordägare fällde träd inom ett

68 Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

förbudsområde, detta ju omöjligen kunde hindra allmänheten att bada där.
Man finge dock se frågan i ett vidare perspektiv. Det vore många gånger
så, att en strand vore värdefull just därför att där funnes ett vackert trädbestånd.
Om träden inom ett förbudsområde utan vidare finge nedhuggas,
skulle ju strandlagen inte ha så stort värde. Många gånger utgjorde strandvegetationen
även skydd. Lantmäteristyrelsen har icke heller något att erinra
mot förslaget att förordnande enligt strandlagen skall kunna utvidgas
att omfatta även förbud mot schaktning, fyllning eller trädfällning in. in.
Styrelsen ansåge dock att behov av dylika förordnanden komme att uppstå
mera sällan och förutsatte, att länsstyrelserna komme att tillgripa denna
möjlighet endast då uppenbart behov förelåge. Fastighetsbildningssakkunniga
anse det kunna ifrågasättas, om något nämnvärt praktiskt behov av
en dylik bestämmelse förelåge. Då emellertid fall torde kunna förekomma,
när det ur strandskyddssynpunkt vore av värde att kunna förbjuda dylika
åtgärder — det kunde t. ex. vara fråga om att bevara en vacker träddunge
inom ett för friluftsliv särskilt lämpat strandområde —- kunde väl bestämmelsen
fylla en viss uppgift. Förbud av detta slag torde emellertid enligt de
sakkunnigas mening böra meddelas endast när särskilda skäl härtill förelåge.
Länsarkitekten i Stockholms län yttrar, att det understundom kunde
vara påkallat att skydda visst skogsbestånd utöver det skydd som skogsvårdsmyndigheterna
kunde lämna och att det därför syntes som om tillägget
beträffande trädfällning vore motiverat. Fyllning och schaktning kunde
helt förstöra ett strandområde och borde därför kunna förbjudas. Länsarkitekten
har härvid betonat, att ersättningsfrågan givetvis aktualiserades i
dessa fall. Skånska hovrätten anser liksom utredningen önskvärt, att länsstyrelserna
skola kunna meddela förbud mot att schaktning, fyllning eller
trädfällning vidtages inom sådana områden, som avses med den föreslagna
lagen. Beträffande andra därmed jämförliga åtgärder syntes behovet att
kunna meddela dylikt förbud icke lika påtagligt. Sådant förbud borde därför
kunna meddelas endast om särskilda skäl därför, exempelvis områdets
beskaffenhet, förelåge. I enlighet med det nu sagda borde andra meningen
av 1 § ändras på det sätt att orden »om särskilda skäl därtill föranleda»
inskötes efter orden »trädfällning eller» men före ordet »annan». Hovrätten
för Västra Sverige vill, att stadgandet skall utformas ännu restriktivare.
Hovrätten erinrar om att man, efter vad motiven utvisade, tänkte sig att
stadgandet sällan skulle komma till användning. Starka skäl syntes också
tala för en restriktiv tillämpning. Lagtexten torde böra erhålla en avfattning
som läte nämnda avsikt komma till uttryck. Detta skulle vinnas, därest
i första stycket andra punkten på lämplig plats insattes orden »i den
mån särskilda omständigheter därtill föranleda».

Bland de remissinstanser som avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma
till förbudet mot schaktning etc. märkes Göta hovrätt, som anför:

I 1 § föreslås att länsstyrelsen inom förbudsområde även skall äga förordna
att utan dess tillstånd icke må företagas schaktning, fyllning eller
trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avse -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

värt försvårar att området av allmänheten användes för bad och friluftsliv.
Fastställelse av generalplan för stad medför automatiskt motsvarande förbud
för mark som omfattas av planen. Har generalplan fastställts för område
å landsbygden äger länsstyrelsen i den utsträckning som föranledes av
omständigheterna stadga enahanda förbud. I generalplan kan mark reserveras
såsom fritidsområde och i samband därmed undantagas från all bebyggelse.
Den föreslagna strandlagen syftar emellertid icke så långt som till
att reservera fritidsområden för allmänheten utan dess mål är att trygga
allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv genom att förebygga
att hinder uppställas för utövande av allemansrätten. Med denna utgångspunkt
får ifrågavarande förbud anses vara mera långtgående enligt den
föreslagna strandlagen än enligt byggnadslagen. Det kan här vidare anmärkas
att strandutredningen beträffande bebyggelse anfört, att det icke är
meningen att länsstyrelsen, då den prövar frågan huruvida bebyggelse skall
få ske på viss plats inom ett strandområde, jämväl ingår på en bedömning
av husens utseende eller beskaffenhet i övrigt, utan att det endast är lokaliseringen
av bebyggelsen som är föremål för reglering. Med visst fog kan
göras gällande att åtminstone förbud mot trädfällning väsentligen kan ha
betydelse för ett strandområdes utseende.

Enligt utredningens mening synes förbud mot trädfällning huvudsakligen
få betydelse såsom ett medel att hindra vandalisering utan skogligtekonomiskt
syfte. Såvitt sådant förbud icke riktar sig mot avverkning såsom
förberedelse till bebyggelse eller anläggande av park till vilken allmänheten
icke äger tillträde eller brytande av åker, synes sådant förbud alltså
främst rikta sig mot en kalhuggning, som kan ha till följd att ett strandområde
blir mindre lockande för allmänheten. Sådana åtgärder kunna icke
alltid förhindras enligt gällande skogsvårdslag. Den föreslagna strandlagen
avser enligt utredningen väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i
fråga om allmänhetens tillgång till stränderna. Ej ens en meningslös kalhuggning
kan emellertid sägas försvåra allmänhetens tillträde till stranden.
Hovrätten vill dock icke bestrida att det understundom kan vara önskvärt
att möjlighet finnes alt meddela förbud mot trädfällning liksom mot övriga
i förevarande paragraf avsedda åtgärder men har för jämförelse med reglerna
om stängsel i förslagets 2 § velat påpeka att sådana förbud innebära
en mycket långt gående inskränkning i jordägarens dispositionsrätt.

Även länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter, huruvida förbud mot schaktning,
fyllning, trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd kan tänkas bli av
behovet påkallat. Sådana åtgärder medförde icke, såsom uppförandet av en
bostadsbyggnad, att en »tomt» skapades, vilken allmänheten icke finge beträda.
Det vore föga sannolikt, att en fastighetsägare skulle vidtaga så kostsamma
åtgärder som schaktning eller fyllning såsom förberedelse för byggnadsarbete,
innan han förvissat sig om att hinder icke förelåge mot bebyggelse.
Än mindre sannolikt vore att han skulle företaga sådana åtgärder i
uppsåt att resa faktiska hinder för allemansrättens utövning. Att någon
skulle fälla träd i syfte alt göra marken mindre inbjudande för allmänheten
funne länsstyrelsen mindre troligt. Länsstyrelsen ville, med denna reservation,
dock icke motsätta sig förbudet.''

Länsstyrelsen i Östergötlands län är ännu mera negativ till förslaget i denna
del. Länsstyrelsen säger sig hysa den uppfattningen att jordägarens rätt
att fritt disponera över sin mark icke bör inskränkas i vidare mån än som

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vore oundgängligen nödvändigt för att trygga den allmänhetens rätt, vars
utövande förslaget avsåge att skydda. Med hänsyn härtill syntes det länsstyrelsen
riktigast, att bestämmelserna om förbud mot schaktning in. in. finge
utgå ur förslaget, detta så mycket hellre som väl ett fritidsområde genom
sådana åtgärder från markägarens sida endast i undantagsfall torde kunna
göras otjänligt för sitt ändamål. I varje fall syntes bestämmelserna böra utformas
så att grus- och lertäkt samt ett rationellt bedrivande av skogsbruk
icke skola behöva i dispensväg underställas länsstyrelsens prövning. Överlantmätaren
i lunet delar länsstyrelsens betänkligheter och anser det kunna
starkt ifrågasättas, om något verkligt behov förelåge att kunna meddela
förbud mot schaktning etc. inom förbudsområde. Man torde knappast behöva
räkna med att sådana åtgärder verkställdes endast eller till huvudsaklig
del för att sätta allemansrätten ur funktion. Om mera omfattande schaktning
etc. igångsattes, kunde man i stället räkna med att det skedde av skäl,
för vilka strandskyddsintressena borde vika. Överlantmätaren i Jönköpings
län anser lika med reservanten den föreslagna möjligheten att meddela förbud
mot schaktning etc. innebära större våld än ändamålet kräver. Till förhindrande
av att en person, som tänkte bygga inom förbudsområde, innan
dispensfrågan prövats satte igång arbeten av här ifrågavarande slag kunde
lämpligen byggnadsförbud enligt lagen förklaras innebära även förbud mot
åtgärder för planering av tomtplats för byggnad inom området. Länsarkitekten
i samma län och överlantmätaren i Stockholms län biträda utan närmare
motivering den av reservanten uttalade meningen rörande förbudet
mot schaktning etc. Lantbruksförbundet finner det liksom reservanten helt
obehövligt och endast ledande till onödigt krångel, att ett förordnande också
skall kunna innehålla förbud mot trädfällning, schaktning och fyllning.
Trädfällning kunde vid strandområden med hänsyn till risken för stormskador
blott ske med största försiktighet. Man kunde därför ej anta, att den
i något fall kunde komma att ske på sådant sätt, att den försvårade allmänhetens
bad- och friluftsmöjligheter. Skogsägareförbundet anför:

Schaktning och fyllning torde väl i allmänhet ej bli aktuella i annat sammanhang
än vid uppförande av byggnad och komma då att behandlas i samband
med frågan om dispens från byggnadsförbudet. Emellertid kan i visst
fall schaktningsförbudet komma att helt fristående medföra vittgående ekonomiska
konsekvenser. Förbundet avser det fall, då fyndighet av sand eller
grus är belägen intill strand samt av sådan kvalitet och storleksordning, att
den kan göras till föremål för ekonomisk exploatering. Grus- och sandtag
med sådan belägenhet, att utskeppning sjöledes med fartyg kan äga rum,
besitta ofta mycket höga värden. Det vore orimligt, om strandlagen skulle
förhindra sådan exploatering. Såvitt förbundet har kunnat finna, har utredningen
över huvud taget ej observerat denna möjlighet. I varje fall synas
reglerna för beräkning av ersättning till markägaren ej inrymma det fall,
att förordnande enligt lagen omöjliggör exploatering av sand- eller grustag.
Förbundet hemställer, att det klart utsäges i lagen, att tillgodogörandet av
sådan fyndighet ej faller inom lagens förbudsbestämmelse.

Vad åter angår frågan om trädfällning, äro uttalandena i utredningens
motivering ej fullt klargörande. Sålunda säges å en plats: »Gällande skogsvårdslag
är icke ägnad att lägga hinder i vägen för eu ur strandlagssynpunkt

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

olämplig trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan
avverkning, som medför varaktig skada för strandskyddsintressct.» Detta
uttalande tyder närmast på, att utredningen tänkt sig, att strandlagen skulle
hindra avverkning även av sådan art, som är fullt tillåten enligt skogsvårdslagen.
Förmodligen avser väl utredningen då slutavverkning av gammal
skog, vilken skulle kunna resultera i att ett kalhygge uppstode invid
stranden. Emellertid tyder följande, av utredningen längre fram i motiven
gjorda uttalande på en hovsammare uppfattning: »Undantaget beträffande
skogsskötseln får givetvis sin särskilda betydelse i vad avser möjligheten att
hindra trädfällning. Gallring och avverkning, som verkligen erfordras för
en rationell skogsskötsel, skola vara tillåtna, ehuru förbud mot trädfällning
meddelats enligt strandlagen. Har enligt skogsvårdslagstiftningen tillstånd
lämnats till sådan åtgärd, kan naturligtvis ej ifrågasättas annat än att den
är förenlig med skogsskötselns behov.»

Denna senare formulering synes närmast giva vid handen, att strandlagens
restriktioner gent emot avverkning ej skola vara mer omfattande än
skogsvårdslagens. Man måste emellertid då fråga sig, varför bestämmelse
rörande avverkning alls införts i strandlagen. Effekten skulle väl då endast
bli den, att en avverkning i strid mot skogsvårdslagen och då även mot
strandlagen skulle kunna medföra påföljd enligt båda lagarna. En annan
oformlighet i tillämpningen blir, om de båda lagarnas krav i fråga om
avverknings laglighet äro identiska, att länsstyrelsen kan dispensera från
strandlagens men icke från skogsvårdslagens bestämmelser. Rent sakligt
vill förbundet framhålla, att det även inom strandområden blir nödvändigt
att för föryngring slutavverka mogen skog, varvid ofta sådan huggningsmetod
måste tillgripas, att ett kalhygge uppstår. Skogsvården inom strandområdena
bör ej få bliva lidande av att parksynpunkter till fritidsintressets
tjänst skola få dominera över de skogsekonomiska kraven. I övrigt torde den
omständigheten, att skog avverkas efter en strand, ej minska dennas användbarhet
som fritidsområde. Utredningen synes ha förbisett, att Västkustens
och Skånes skoglösa stränder visat sig kunna väl användas för
rekreation. Under åberopande av vad sålunda anförts får förbundet hemställa,
att bestämmelse om förbud mot trädfällning icke skall ingå i strandlagen.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser utredningens uttalanden i berörda
del något oklara.

Ytterligare några remissinstanser ha, såsom redan antytts, särskilt anmärkt
på förslaget att trädfällning skulle kunna förbjudas inom
strandområden. Sålunda ifrågasätter länsstyrelsen i Värmlands län, huruvida
icke ett förbud mot att fälla träd innebure ett väl kraftigt ingrepp i
markägarens handlingsfrihet. Ett sådant förbud torde för övrigt knappast
vara nödvändigt med hänsyn till lagens syfte. Länsstyrelsen ansåge därför,
att ordet trädfällning borde utgå ur lagtexten.

Under åberopande av ett yttrande av överlantmätaren i länet ifrågasätter
länsstyrelsen i Örebro län, om det nu gällande provisoriska bebyggelseförbudet
bär utsträckas att omfatta — förutom schaktning, fyllning och därmed
jämförliga åtgärder — även ett så normalt utnyttjande av skogsmark
som trädfällning. Det syntes länsstyrelsen tveksamt, om avverkningsförbud
med åtföljande dispensförfarande vore erforderligt med hänsyn till den
övervakning, som utövades med stöd av skogsvårdslagstiftningen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Även statens fritidsnämnd reagerar mot trädfällningsförbudet och anför:

De estetiska synpunkterna synas mer direkt ha influerat utredningens
ställningstagande, då särskilt angivits ett önskemål om tillägg till 1 § i den
provisoriska lagen, vilket tillägg skulle avse bl. a. förbud mot trädfällning
inom vissa strandområden. Eftersom det vanligen är mest förenligt med
allmänhetens önskemål att träden fällas inom ett område, som är avsett till
badplats, måste utredningen i detta sitt ställningstagande jämväl ha beaktat
estetiska och därmed jämförliga, för friluftslivet så väsentliga synpunkter.
Nämnden har med tillfredsställelse konstaterat denna beredvillighet hos
utredningen att betrakta det betydelsefulla problemet om friluftslivet ur olika
aspekter men kan i denna del dock icke dela utredningens uppfattning om
nödvändigheten av ett tillägg avseende förbud mot schaktning, fyllning,
trädfällning eller jämförliga åtgärder.

Dessa frågor synas närmast vara att betrakta såsom detaljer, vilka emellertid
i betydlig utsträckning kunna skapa irritation hos markägarna. Gällande
skogsvårdslag synes vara ägnad att hindra en ur strandsynpunkt
olämplig fällning av träd, och enligt nämndens uppfattning kan schaktning
och fyllning icke vara frågor av sådan betydelse i sammanhanget, att särskild
rätt att meddela förbud härom behöver givas länsstyrelsen i strandlagstiftningen.
Nämnden har stundom erfarit, att markägarens irritation i
samband med påbud eller föreskrifter rörande utnyttjande av honom tillhörig
mark kan bliva av sådan styrka, alt friluftslivets naturliga utveckling
därigenom skadas, och allmänheten beredes obehag i stället för tillfälle till
vila och rekreation. Det är visserligen riktigt, att allemansrätten — ehuru
denna icke är fullt klar till hela sin omfattning — tryggar allmänhetens tillträde
till de obebyggda stränderna och att den föreslagna lagstiftningen avser
att ytterligare trygga denna rätt genom att vissa strandområden bibehållas
obebyggda. Genom befolkningens ökade krav på områden för friluftsliv
kommer måhända ofta i första hand strandområdena att tagas i anspråk
i vidgad utsträckning. Men därmed komma jämväl områden liggande
innanför den del av stranden, som sålunda nyttjas, att få tjäna som uppehållsplats
för allmänheten och genomkorsas av denna i betydligt större omfattning
än tidigare varit fallet. Redan lagens tillkomst torde hos en del
markägare skapa misstämning, och det väntade ökade nyttjandet av även
innanför strandområdet liggande mark torde vara ägnat att öka denna missstämning
och även att skapa irritation. Det synes vara lyckligare, om detta
föreslagna tillägg till 1 §, som sannolikt kan bliva ett ytterligare irritationsmoment,
får utgå, i all synnerhet då de intressen, som härigenom skola tillgodoses
kunna tillfredsställas på annat sätt och en del åtgärder knappast
alls torde bliva aktuella.

Departementschefen.

Såsom jag vid upprepade tillfällen redan anfört bör målsättningen för
en strandlagstiftning vara att så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt
söka trygga allemansrättens utövning utmed stränderna. Eftersom uppförandet
av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder,
genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är det såsom förut
likaledes utvecklats tydligt, att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll
av bebyggelsen inom strandområdena. En annan åtgärd, varigenom
jordägaren kan högst menligt inkräkta på allmänhetens möjligheter att utnyttja
stränderna, är uppsättande av hindrande stängsel. Till de åtgärder

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

från lagstiftarens sida, som på denna punkt erfordras, återkommer jag i det
följande. Men allemansrätten kan onekligen komma att lida men också genom
andra åtgärder än uppförande av byggnad eller uppsättande av stängsel,
t. ex. genom anläggande av trädgårdar eller andra planteringar.

Strandutredningen har för sin del icke ansett det nödvändigt att utsträcka
lagstiftningens kontrollsystem till att helt allmänt gälla även dylika åtgärder;
och i detta avseende delar jag, såsom torde ha framgått av vad jag
inledningsvis anfört, utredningens ståndpunkt. Utredningen har likväl föreslagit
en viss komplettering av bebyggelsekontrollen, innebärande att länsstyrelse
skall få möjlighet att meddela förbud mot schaktning, fyllning,
trädfällning och andra därmed jämförliga åtgärder. Utredningen har dock
icke tänkt sig, att denna möjlighet skulle behöva tillgripas i någon större
omfattning. Med hänsyn härtill och då åtgärder av nämnda slag skulle få
fritt vidtagas, därest de erfordrades för jordbrukets, fiskets eller skogsskötselns
behov, har utredningen ansett att möjligheten att meddela ett dylikt
förbud icke kunde anses medföra något nämnvärt intrång för jordägaren.

Vad först trädfällningsförbudet beträffar kan det väl knappast göras
gällande, att ens en aldrig så vandaliserande kalhuggning skulle i och för
sig kunna försvåra tillträdet till ett strandområde. Däremot är det ofrånkomligt,
att områdets naturskönhet kan komma att lida allvarligt men genom
en trädfällning. Såsom jag förut påpekat kommer visserligen den
planerade strandlagstiftningen jämväl att innebära ett visst värn av naturskyddet,
nämligen i den mån naturskyddsintresset kan anses sammanfalla
med friluftsintresset. Men mera fristående naturskyddsintressen torde
böra beaktas genom annan lagstiftning, främst genom den tilltänkta naturskyddslagen
samt 86 och 122 §§ byggnadslagen. Mot det av utredningen
föreslagna trädfällningsförbudet kan vidare anföras att det synes ytterst
tveksamt, om det kan vara rimligt att man samtidigt som man inför en
möjlighet för länsstyrelse att föreskriva förbud mot trädfällning generellt
medgiver att en sådan åtgärd får fritt företagas, om den erfordras
som ett led i en rationell skogsskötsel. Utredningen har visserligen tänkt
sig, att ett förbud mot trädfällning huvudsakligen skulle få betydelse som
ett medel att hindra ren vandalisering utan skogligt-ekonomiskt syfte, men
såsom under remissbehandlingen framhållits torde det i praktiken erbjuda
mycket stora svårigheter att draga en klar gräns mellan en sådan vandaliseringsåtgärd
och en av skogstekniska skäl dikterad kalhuggning. Denna
praktiska svårighet framstår såsom desto större med hänsyn till de i skogsvårdslagen
meddelade särskilda bestämmelserna angående omläggning av
skogsmark. På grund av vad nu anförts finner jag icke tillräckliga skäl
föreligga att i den planerade strandlagstiftningen upptaga en regel, som ger
länsstyrelserna möjlighet att hindra trädfällning.

Vad härefter beträffar det tilltänkta förbudet mot schaktning, fyllning
och andra därmed jämförliga åtgärder är det visserligen riktigt, att allemansrättens
utövning genom dylika åtgärder, till skillnad mot vad som får
anses vara fallet med trädfällning, kan komma alt mer eller mindre be -

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

skäras. Å andra sidan bör skälig hänsyn tagas till jordägarens ekonomiska
intresse av att kunna bedriva grus- och lertäkt inom ett strandområde. På
grund av det nu anförda synes mig ett förbud mot schaktning och fyllning
in. m. — vilka åtgärder enligt vad utredningen påpekat ofta utgöra förberedelser
för byggnadsarbete -— visserligen böra uppställas men icke med en
så generell utformning som utredningen föreslagit. Regeln bör i stället begränsas
till att tjäna som ett direkt komplement till själva bebyggelsekontrollen.
Behovet av ett dylikt komplement synes mig icke gärna kunna ifrågasättas,
ty även om den dispensprövande myndigheten formellt icke behöver
fästa avseende vid att ens mera omfattande förberedelsearbeten för uppförande
av byggnad redan vidtagits, säger det sig självt, att myndigheten i
praktiken kan ha svårt att vid dispensprövningen helt bortse från ett sådant
faktiskt förhållande. På grund härav vill jag förorda, att förbudet mot
schaktning m. m. får utgå ur förslaget men att detta i stället kompletteras
med en regel av innehåll, att förbud mot bebyggelse tillika skall anses omfatta
grävning och andra förberedelsearbeten för bebyggelse.

Översiktlig strandplanering.

Betänkandet.

Tidigare har återgivits ett uttalande av strandutredningen av innehåll att
länsstyrelsen för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt måste
göra klart för sig hur den nödvändiga bebyggelsen i stort borde anordnas
och hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet beträffande
områden, som vore eller väntades bli särskilt eftersökta för fritidsbebyggelse,
borde positiva åtgärder vidtagas i syfte att åstadkomma sådan lokalisering av
bebyggelsen, att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna
på bästa möjliga sätt.

I ett avsnitt av betänkandet med rubriken översiktlig strandplanering tilllägger
utredningen att en översiktlig planläggning enligt byggnadslagens
regler stundom torde vara ett lämpligt medel att åstadkomma
en önskvärd utveckling i fråga om strandområdena. Utredningen anför
härom:

Regionplan skall upprättas när en intressegemenskap råder mellan två
eller flera kommuner och gemensam planläggning finnes böra ske beträffande
grunddragen för markens användning i ett eller flera hänseenden. I
regionplan kan mark avsättas för bl. a. fritidsbebyggelse och friluftsliv. Om
åter den översiktliga planläggningen kan inskränkas till att omfatta allenast
den egna kommunens mark, skola i den mån så erfordras grunddragen
för markens användning fastslås i en generalplan.

Även om möjlighet finnes att upprätta regionplan enbart för att trygga
tillgången på mark, som lämpar sig för fritidsområden, torde dock i regel
en regionplan främst få taga sikte på andra förhållanden. En generalplan
avser i normala fall att tillgodose flertalet av de markbehov, som kunna förväntas
uppstå på grund av tätbebyggelsens framtida utveckling eller av
annan anledning. De bedömanden, som måste ligga till grund för såväl
regionplan som generalplan, beröra en mångfald intressen. Utarbetandet

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

av sådana planer kominer därför i regel att kräva avsevärd tid och draga
betydande kostnader. Då fritidsbebyggelse och även annan bostadsbebyggelse
på sina håll utbreder sig mycket hastigt inom strandområdena, torde
det ofta bli nödvändigt att skyndsamt kunna vinna en överblick över läget
och att inom hotade områden i snabbare och enklare former än dem byggnadslagen
erbjuder kunna åstadkomma en översiktlig planläggning av
strandområdenas användning för fritidsbehov av skilda slag.

Den översiktliga strandplanering, som alltså erfordras, bör — yttrar utredningen
— syfta till att i stora drag angiva huru strandområdena lämpligen
böra disponeras för att på bästa möjliga sätt kunna tillgodose de olika
behov som finnas. Utredningen fortsätter:

Planeringen bör sålunda avgränsa de områden, vilka med hänsyn till sitt
läge eller sin beskaffenhet om möjligt böra hållas helt fria från bebyggelse
för att bibehållas såsom ostörda frilufts- och strövområden eller för att erbjuda
allmänheten tillgång till lämpliga badplatser. Därjämte bör den utmärka
sådana områden, där allmänhetens rekreationsbehov bör kunna tillgodoses
jämsides med en gles bostadsbebyggelse, och samtidigt angiva i vad
mån individuell kontroll av byggnadernas placering kan anses erforderlig
inom dessa områden. Planens innehåll i nu nämnda hänseenden får direkt
betydelse dels vid avgörandet var och i vilken omfattning byggnadsförbud
skola meddelas, dels vid prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor
enligt strandlagen. Vidare bör av strandplaneringen framgå vilka strandområden,
som böra få upplåtas för tätare bebyggelse, antingen för sommarvistelse
eller för permanent bosättning. Hur stränderna inom sistnämnda
områden skola utnvttjas för skilda ändamål kan prövas först i samband
med den detaljplanering enligt byggnadslagens regler, som måste komma
till stånd innan bebyggelse medgives. En planläggning i angivna avseenden
kommer att vara till nytta icke blott vid tillämpningen av strandlagen utan
även vid tillämpningen av byggnadslagen. Den blir nämligen vägledande då
det gäller att avgöra var och när tätbebyggelse får komma till stånd, icke
endast inom strandområdena utan även‘i viss mån inom närliggande områden.
Skall framdeles regionplan eller generalplan upprättas och innefatta
säkerställande av markbehoven för friluftsliv och fritidsbebyggelse, kommer
den verkställda strandplaneringen att belysa rådande förhållanden och
därigenom väsentligt underlätta de avgöranden, som skola träffas i regionplanen
eller generalplanen.

Översiktlig planläggning beträffande strandområdenas användning bör
enligt utredningens mening äga rum endast i den mån länsstyrelsen finner
detta påkallat av förhållandena. Det låge i sakens natur att planläggning i
första band borde ske beträffande sådana områden, där utvecklingen redan
medfört ett hot mot strandintressena. En utredning kunde emellertid även
i andra fall vara behövlig för alt klargöra vilken omfattning, som ifrågasatta
byggnadsförbud enligt strandlagen borde erhålla. Därjämte och icke minst
torde behovet av översiktlig planläggning framträda vid handläggningen av
ansökningar om tillstånd att uppföra byggnad inom förbudsområde och vid
prövning av framställda ersättningsanspråk.

Utredningen fortsätter:

Innan arbetet med den egentliga planeringen kan börja, måste karta i
tillräckligt stor skala anskaffas. Kunna lantmäterimyndigheterna tillhandahålla
eller sammanställa översiktskartor över fastighetsindelningen, torde

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

kartor av detta slag i regel vara mest användbara för ändamålet. Även den
moderna ekonomiska kartan i skala 1:10 000 torde, i den mån den utkommit,
kunna läggas till grund för planeringen. Oavsett vilket av dessa kartmaterial,
som kan stå till buds, krävs en komplettering ute på fältet i fråga
om befintlig bebyggelse. Samtidigt härmed bör på lämpligt sätt åskådliggöras
för vilken användning olika delar av strandområdena på grund av
sin naturliga beskaffenhet lämpa sig. Den överblick som härigenom vinnes
har stort värde. Redan kännedomen om de befintliga förhållandena underlättar
i hög grad för länsstyrelsen att taga ställning till strandlagsfrågorna.
Det kan tänkas att man på sina håll till en början nöjer sig med denna
inventering och ställer utformningen av den egentliga strandplaneringen på
framtiden.

Vid strandplanering i egentlig mening måste självfallet hänsyn tagas
icke endast till de aktuella behoven av mark för olika ändamål utan också
till de behov, som kunna förväntas uppstå i framtiden. Särskilt i fråga om
de viktigaste områdena kunna närmare undersökningar bli erforderliga
rörande bl. a. tätorternas sannolika tillväxt och kommunikationernas utveckling.
Såsom i annat sammanhang (s. 78) framhållits, bör dock enligt
utredningens mening det framtida behovet i regel kunna nöjaktigt bedömas
med stöd av tämligen schematiska uppskattningar och med ledning av den
utveckling som hittills ägt rum.

Sedan de förberedande arbetena verkställts, torde det i regel vara lämpligt
att diskutera resultatet av inventeringen och framför allt riktlinjerna för
planeringen. Härvid bör man söka tillgodogöra sig den ortskännedom, som
olika myndigheter kunna äga. Bl. a. torde distriktslantmätarna, som i sin
verksamhet fa omedelbar kännedom om utvecklingstendenserna, kunna
bidraga med värdefulla synpunkter och upplysningar. Vidare böra lämpliga
kommunala organ beredas tillfälle att framlägga sina önskemål och synpunkter
i frågan. I regel torde det även vara värdefullt att redan på ett
tidigt stadium söka kontakt med vederbörande markägare.

Strandutredningen betonar, att en översiktlig planläggning beträffande
strandområdena icke skall vara bindande utan endast vägledande i frågor
som röra fastighetsbildning och bebyggelse. Den skall genomföras helt informellt
och icke tilläggas några som helst rättsverkningar. Allt eftersom
utvecklingen fortskrede inträdde förändringar i fråga om behovet av mark
för fritidsvistelse av skilda slag. Det borde eftersträvas att planen hölles
levande genom att undan för undan förses med de ändringar eller tillägg,
som motiverades av de nya förhållandena. Det vore angeläget att även denna
tortlöpande anpassning efter utvecklingen skedde under erforderligt samråd
med myndigheter och kommunala organ samt markägare.

Strandutredningen har i detta sammanhang nämnt att, enligt vad densamma
erfarit, vissa länsstyrelser redan funnit lämpligt att vidtaga särskilda
åtgärder för att vinna överblick över läget i fråga om bebyggelsen
inom vissa strandområden och för att åstadkomma fastare riktlinjer för
sitt handlande. Under år 1951 hade sålunda beträffande strandområden i
Stockholms och Hallands län under länsstyrelsens ledning påbörjats utredningar,
vilka avsäge att tjäna till ledning vid handläggning av ärenden
rörande fastighetsbildning och bebyggelse för fritidsändamål inom de berörda
områdena. I båda fallen skulle arbetet bedrivas gemensamt av läns -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

arkitekt och överlantmätare. Det hade förutsatts att under utredningens
gång erforderligt samråd skulle äga rum med bl. a. byggnadsstyrelsen och
lantmäteristyrelsen.

Yttrandena.

I det tiotal remissyttranden, som beröra frågan om en översiktlig strandplanering,
understrykes allmänt önskvärdheten av att en sådan planering
kommer till stånd enligt de av utredningen angivna linjerna. Sålunda anför
lantmäteristyrelsen:

Varje åtgärd i strandreglerande syfte måste givetvis grundas på kännedom
om sakförhållandena inom de aktuella strandområdena och avgöras
med hänsyn till den önskvärda utvecklingen. Styrelsen hälsar därför med
stor tillfredsställelse utredningens förslag om översiktlig strandplanering.
Såväl markägare som den icke jordägande befolkningen ha intresse av att
en dylik planering av markanvändningen kommer till stånd. Icke minst
torde denna översiktliga planering få betydelse för att skilja glesbebyggelseområden
från områden för tätbebyggelse. Redan nu pågår för övrigt sådan
planering inom flera län i länsstyrelsernas regi och med bl. a. lantmäteriets
medverkan. Lantmäteristyrelsen är beredd att så långt lantmäteriets
resurser förslå medverka till att länsstyrelserna få bistånd av lantmäteriorganen
i dessa viktiga uppgifter. Styrelsen har fullt klart för sig att den
översiktliga strandplaneringen innebär ett betydande arbete, som kommer
att kräva åtskillig tid. Det torde dock vara det enda sättet att på längre
sikt åstadkomma sakligt välgrundade riktlinjer för bebyggelseutvecklingen
och samtidigt befrämja enkelhet och snabbhet i handläggningen av fastighetsbildningsärendena
i strandregionerna.

Skånska hovrätten anför i samma fråga:

Såsom utredningen framhållit, torde — för att den föreslagna lagstiftningen
skall kunna tillämpas på ett riktigt sätt — ofta en strandplanering
erfordras. En sådan planering borde enligt utredningens mening icke vara
bindande utan endast vägledande, den skulle genomföras helt informellt
och icke tilläggas några som helst rättsverkningar. Vad utredningen sålunda
uttalat synes i "huvudsak riktigt. Såsom hovrätten tidigare anmärkt
synes det emellertid kunna antagas, att markägare mången gång redan
på ett tidigt stadium önskar klarhet rörande frågan i vad män glesbebyggelserätten
kvantitativt inskränkes genom ett förbudsförordnande. Det vore
därför av värde om en strandplan förelåge redan vid det tillfälle, då den
första ansökan om bebyggelse av visst område prövades. Det torde till och
med kunna ifrågasättas" om icke ett förenklat planinslitut borde införas
och tjäna som medel att reglera bebyggelsen å strandområdena. Härigenom
skulle otvivelaktigt prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor avsevärt
underlättas. Sannolikt skulle i samband därmed prövningen av de förstnämnda
frågorna kunna överlämnas till byggnadsnämnden. Hovrätten är
emellertid väl medveten om att ytterligare erfarenhet av strandbebyggelsens
utveckling erfordras, för att en sådan ordning skall kunna praktiskt genomföras.

Länsarkitekten i Kopparbergs län betonar, alt endast genom eu sådan
länsinventering och planering som utredningen skisserat kunde länsstyrelsen
få den överblick över dessa frågor, som garanterade att syftet med
strandlagen verkligen uppnåddes, överlantmätaren i Värmlands län yttrar,
att i arbetet på en översiktlig strandplanering väl i första hand torde komma

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att utnyttjas de statliga tjänstemän, som ha med bebyggelsen och fastighetsbildningen
att göra, d. v. s. länsarkitektsorganisationen och lantmäteriet.
Det syntes då ligga nära till hands att av rent praktiska skäl utnyttja
denna sakkunskap till att göra dessa inventeringar så ingående att
möjligheter skapades att på en gång avgränsa de mindre områden, där
allemansrätten i stort sett ensam borde bli rådande för framtiden; d. v. s.
dispens från gällande förbud enligt strandlagen skulle blott i mycket sällsynta
fall kunna komma i fråga inom sådana områden och ytterligare utredning
å marken för dispensansökningar skulle som regel icke behöva förekomma.
Fritidsnämnden understryker länsstyrelsernas uppgift i detta
sammanhang men önskar tillika betona angelägenheten av att kommunerna
aktivt på allt sätt bidraga med lämnande av uppgifter ävensom med egna
insatser till friluftslivets fromma.

Länsarkitekten i Älvsborgs län yttrar:

Den enligt betänkandet avsedda översiktliga planläggningen av strandoch
fritidsområdena synes mig vara av stor betydelse, då den förutom reservat
och förbud också avser att studera och lämna positiva anvisningar
för fritidsbebyggelsen. Innan detaljplanläggning enligt byggnadslagen igångsättes
för dylik bebyggelse, har den som regel annekterat stränderna och
är därför en översiktlig planläggning synnerligen påkallad. Emellertid förefinnes
vissa svårigheter för sådan planläggning, särskilt beträffande grundkartsmaterial.
Den ekonomiska kartan i länet är gammal och därför alltför
osäker och den nya synes icke bli tillgänglig ännu på flera år. De föreslagna
översikts- och sammanställningskartorna sådana de nu utförts synas
ej heller lämpliga. De sakna bl. a. upplysningar om terrängens utseende
m. in. Efter viss komplettering kan kanske sådana detaljer rättas, men
kvarstår en annan svårighet, nämligen den knappa tillgången på planfackinän.
En lämplig lösning vore enligt min mening om detta arbete knötes
till länsarkitektkontoret, där ej översiktlig planläggning i någon form pågår
inom kommunerna, men är då personalförstärkning behövlig.

överlantmätaren i Kalmar lön upplyser, att han under år 1951 för att
kunna bedöma fastighetsbildning och förekommande dispensärenden inom
förbudsområdena på Öland sysslat med översiktlig planering i den ekonomiska
kartan i skala 1:10090. Planeringen, som utförts i samråd med
markägarna och de kommunala myndigheterna, hade givit goda resultat,
och överlantmätaren vore övertygad om att man med ledning av ekonomiska
kartan på relativt kort tid skulle kunna få fram översiktsplaner för
stora delar av länet. För fastighetsbildningen hade den översiktliga planläggningen
varit av stort värde, och överlantmätaren hade anledning tro
att densamma riktigt bedriven skulle ge planmyndigheten — länsstyrelsen
— bättre översikt än hittills beträffande behovet av detaljplaner av olika
slag. För markägarna slutligen hade den översiktliga planläggningen varit
synnerligen värdefull, när det gällt teknisk-ekonomisk riktig markexploatering.

Departementschefen.

Såsom under remissbehandlingen allmänt vitsordats är det av stor praktisk
betydelse, att en översiktlig strandplanering kommer till stånd enligt de

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

av utredningen uppdragna riktlinjerna. I likhet med utredningen vill jag
emellertid betona, att en sådan planering icke avses skola bli i något hänseende
bindande utan endast vägledande. Om och i vad mån detta planeringsarbete
i en framtid bör närmare regleras och i samband därmed ett
kanske förenklat men dock rättsligt bindande planinstitut införas, får bero
på den blivande utvecklingen av strandbebyggelsen.

Om sambandet mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering

inom förbudsområden.

Betänkandet.

Strandutredningen erinrar om att syftet med nuvarande regler om a vstyckning
bl. a. är att säkerställa, att vid fastighetsbildningen erforderlig
hänsyn tages till syftemålet med gällande reglering av bebyggelsen.
Avstyckningsreglerna innehålla i detta hänseende följande.

Inom område, för vilket enligt fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan
eller på annan grund särskilda bestämmelser gälla i fråga om
markens bebyggande, må avstyckning ej verkställas så, att områdets ändamålsenliga
bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest
motverkas. När särskilda skäl äro därtill, må dock länsstyrelsen medgiva
undantag härifrån (19 kap. 13 § 2 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 §
1 mom. fastighetsbildningslagen). Om tätbebyggelse uppkommit inom visst
område eller sådan bebyggelse är att vänta inom nära förestående tid eller
eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles kan förväntas men stadsplan
eller byggnadsplan ännu icke blivit fastställd för området, får avstyckning
icke verkställas så att områdets ändamålsenliga bebyggande försvåras
eller olämplig tätbebyggelse eljest kan föranledas eller lämplig planläggning
av området motverkas. I anslutning till sistnämnda föreskrifter
äger länsstyrelsen meddela de anvisningar, som prövas erforderliga (19 kap.
13 § 3 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 2 mom. fastighetsbildningslagen)
.

Strandutredningen anför:

Av förarbetena till den provisoriska strandlagen framgår, att dessa bestämmelser
ansetts komma att möjliggöra erforderlig samordning mellan
fastighetsbildning och bebyggelsereglering inom förbudsområdena. Departementschefen
har sålunda (prop. 223/1950 s. 80) bland annat understrukit
att det vore uppenbart att under de först nämnda stadgandena i jorddelningslagen
och fastighetsbildningslagen även fölle sådant byggnadsförbud,
som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Det måste enligt
hans mening anses tydligt att syftet med den provisoriska lagen skulle motverkas
och att det följaktligen skulle stå i strid mot nyssnämnda stadganden,
därest vid avstyckning inom dylika områden icke iakttoges att ett
efter landskapets beskaffenhet och andra föreliggande förhållanden anpassat
bälte av lämplig bredd intill strandlinjen lämnades fritt. Departementschefen
ansåg vidare lämpligt att länsstyrelsen — samtidigt med att den utfärdade
byggnadsförbud med stöd av den provisoriska lagstiftningen —
för att trygga en riktig tillämpning av berörda stadgande tillika utfärdade
erforderliga anvisningar för avstyckningsvcrksamhcten inom förbudsområdet.
Väl vore det sant, att sådana anvisningar icke kunde meddelas i alla

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

de fall som avhandlades i 2 mom. av nämnda paragraf i jorddelningslagen,
enär 3 mom. i paragrafen förutsatte att åtminstone avstyckning av flera
lägenheter framdeles kunde förväntas. I regel kunde emellertid enligt departementschefens
mening denna förutsättning anses vara för handen och
laglig möjlighet att meddela anvisningar följaktligen föreligga.

Av det föregående framgår att den provisoriska strandlagen icke innehåller
någon direkt regel om behandlingen av avstyckningar inom strandområdena.
Erforderligt skydd mot olämplig avstyckning erhålles på indirekt
väg genom tillämpning av de i annat sammanhang tillkomna allmänna
bestämmelserna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen och 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen.
Under förarbetena till den provisoriska strandlagen diskuterades
frågan, huruvida den sålunda angivna anordningen vore lämplig.
Vissa remissmyndigheter föreslogo att i strandlagen skulle införas en föreskrift,
som direkt toge sikte på avstyckningsverksamhetens ordnande inom
strandområdena, men detta förslag avvisades av departementschefen (se
prop. 233/1950, s. 68—70 och 80). Strandutredningen anser för sin del att
vissa fördelar av principiell och praktisk natur skulle kunna vinnas, om
man införde regler om avstycknings behandling inom strandområde direkt
i strandlagen. Mot en sådan anordning talar emellertid bl. a. att den skiljer
sig från vad som för närvarande är brukligt i liknande fall. Som ett exempel
kan nämnas att i lagen om allmänna vägar finnas bestämmelser för att
förhindra bebyggelse i närheten av allmän väg. Skydd mot olämplig avstyckning
i närheten av allmän väg avses därvid skola vinnas genom de
berörda, allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och 5 kap.
fastighetsbildningslagen. Då härtill kommer att hela den viktiga frågan om
sambandet mellan byggnadsreglerande föreskrifter och fastighetsbildningslagstiftningen
torde komma att upptagas till behandling av fastighetsbildningssakkunniga,
anser sig strandutredningen böra för den nya strandlagstiftningens
vidkommande förorda samma anordning i fråga om reglering
av avstyckningsverksamheten som gällt och gäller under den provisoriska
lagens giltighetstid.

Utredningen föreslår alltså att i strandlagen icke skola införas direkta
föreskrifter om hur avstyckning skall behandlas för att strandintressena
skola tillgodoses utan att vid avstyckning inom strandområden i stället
skola tillämpas de allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och
5 kap. fastighetsbildningslagen. Enligt utredningens mening torde dessa bestämmelser,
såsom departementschefen framhållit vid tillkomsten av den
provisoriska lagen, medföra tillräckliga garantier för att syftet med strandlagstiftningen
icke komme att motverkas genom avstyckning.

Utredningen påpekar, att fastighetsindelningen inom ett förbudsområde
kan komma att ändras även genom annan förrättning än avstyckning, i
första hand genom laga skifte eller ä g o u t b y t e. Efter att ha lämnat
en redogörelse för vissa stadganden i fastighetsbildningslagstiftningen
anför utredningen:

Vad angår laga skifte och ägoutbyte enligt jorddelningslagen samt ägoutbyte
enligt fastighetsbildningslagen saknas alltså direkta stadganden därom,
att vid skifte eller ägoutbyte hänsyn skall tagas till gällande föreskrifter
av byggnadsreglerande art. Det vore ur principiell synpunkt önskvärt
att denna brist avhjälptes och att därvid tillsåges att i förevarande sammanhang
byggnadsförbud enligt strandlagen komme att jämställas med

Kanyl. Maj.ts proposition nr 187.

övriga byggnadsreglerande bestämmelser. Emellertid synas i praxis icke
ha uppkommit några kännbara olägenheter på grund av ifrågavarande brist.
Skulle direkta försök göras att utnyttja nämnda ofullkomlighet för att
kringgå strandlagstiftningen torde vissa möjligheter finnas att på olika sätt
motverka sådana försök i rättstillämpningen. Vidare må erinras att fastighetsbildningssakkunniga
äro sysselsatta med att utarbeta förslag till nya
regler om fastighetsbildningen. Vid detta arbete kommer även sambandet
med strandlagstiftningen att bli fullt beaktat. Med hänsyn till dessa förhållanden
anser sig utredningen böra avstå från att i anslutning till de föreslagna
lagbestämmelserna om byggnadsförbud föreslå särskilda regler för att
säkerställa att strandlagstiftningens syften beaktas vid ägoutbyte eller laga
skifte inom förbudsområde.

Yttrandena.

Vad utredningen i nu berörda avseende anfört har kommenterats av endast
knappa tiotalet remissinstanser. Dessa ansluta sig så gott som undantagslöst
till utredningens ståndpunkt, att några särskilda regler om fastighetsbildningen
inom förbudsområden icke erfordras. Sålunda anför lantmäteristyr
elsen:

I yttrande över förslaget till provisorisk strandlag uttalade lantmäteristyrelsen
sin tvekan, huruvida bestämmelserna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen
och 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen, vilka tillkommit närmast med tanke
på befintlig eller väntad tätbebyggelse, lämpligen kunde användas även i
samband med ren glesbebyggelse inom strandområden. Styrelsen föreslog
därför, att erforderliga bestämmelser om hänsynstagande till strandintressena
vid fastighetsbildning skulle intagas direkt i strandlagen. Detta förslag
avvisades dock, och genom ett uttalande i propositionen om den provisoriska
strandlagen (nr 223/1950, s. 80) klargjorde departementschefen, att de förenämnda
lagbestämmelserna vore tillämpliga, då byggnadsförbud meddelats
med stöd av nyssnämnda lag.

Lantmäteristyrelsen anser fortfarande att åtskilliga fördelar skulle vara
att vinna, om regler infördes direkt i strandlagen eller i fastighetsbildningslagstiftningen
om de materiella krav, som skola iakttagas vid ändringar i
fastighetsindelningen inom strandområden. Detta spörsmål är emellertid en
detalj i ett större sammanhang, nämligen sambandet över huvud taget mellan
fastighetsbildningsåtgärder och bebyggelsereglerande föreskrifter. Detta
frågekomplex kommer att upptagas till behandling av fastighetsbildningssakkunniga
vid deras översyn av fastighetsbildningslagstiftningen. Med hänsyn
härtill och då en partiell reform i jorddelningslagen och fastighetsbildningslagen
enbart med hänsyn till strandlagstiftningen icke är lämplig eller
ens möjlig, lämnar lantmäteristyrelsen utredningens förslag på denna punkt
utan erinran.

Även fastighetsbildningssakkunniga dela strandutredningens uppfattning,
att erforderligt skydd mot olämplig avstyckning inom förbudsområdena erhålles
på indirekt väg genom tillämpning av vissa angivna bestämmelser i
jorddelningslagen och fastighetsbildningslagen samt att något praktiskt behov
av liknande garantier i fråga om laga skifte och ägoutbyte ej föreligger.
Givetvis kommer emellertid -- yttra de sakkunniga — förhållandet mellan
fastighetsbildning och bebyggelsereglering att uppmärksammas i en ny fastighetsbildningslagstiftning.
överlantmätaren i Norrbottens lån iir av sam <>

lliliang till riksdagens protokoll V.lii2. t samt. X r 1S7.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

ma mening i sakfrågan. Han anför, att prövningen av avstyckningsärenden
berörande förbudsbelagda strandområden visserligen ibland torde medföra
vanskliga avvägningsproblein, men att man på sätt utredningen framhållit
kunde förutsätta att i dylika fall erforderligt samråd mellan berörda myndigheter
komme till stånd — liksom skedde i liknande fall i samspelet mellan
fastighetsbildning och byggnadsväsendet. Av landets överlantmätare har
endast övcrlantmåtaren i Östergötlands lån en avvikande uppfattning. För
att sambandet mellan fastighetsbildningen och ett strandlagsförbud skulle
klart framstå, hade det enligt hans mening varit önskvärt, om en sådan bestämmelse,
som tidigare föreslagits av lantmäteristyrelsen, intagits i strandlagen.
Bland länsarkitekterna anser en, nämligen länsarkitekten i Stockholms
län, att strandlagen bör kompletteras med tillägg till jorddelningslagen
reglerande fastighetsbildningen inom strandområden. Han anför härom: Genom

medgivandet av fastighetsbildning, glesbebyggelse på vissa platser
skulle man kanske ha större utsikter att hålla vissa stränder av en fastighet
fria. Förfaringssättet är i någon mån detsamma som vid allmän planläggning.
Får man exploatera en fastighet för tätbebyggelse föreligger skyldighet
att släppa till vägar och öppna platser eller allmänna platser. Denna parallell
synes icke orimlig och skulle ge ett stöd åt bedömandet av de dispenser
strandutredningen bygger på i hög grad.

Målet skulle enklare nås om länsstyrelsen skulle kunna krava en schematisk
styckningsplan så fort det rörde sig om fastighetsbildning och bebyggelse
efter stränderna. En sådan plan skulle icke behövas i varje fall, utan
endast i sådana fall där fastighetsbildningen tagit en sådan omfattning att
tillgången till stränderna blivit ett problem. Aktualiserandet av kravet pa en
dylik planläggning skulle ske vid den kontakt distriktslantmätaren enligt
av länsstyrelsen utfärdade anvisningar skall söka med länsarkitekten, varefter
länsstyrelsen efter framställning från länsarkitekten skulle avgöra om
plan erfordrades eller ej.

Departementschefen.

På de skäl jag anförde vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen
och vilka nu godtagits av såväl strandutredningen som av praktiskt taget
alla remissinstanser med erfarenhet av fastighetsbildning anser jag det icke
vara påkallat att i den planerade lagstiftningen upptaga några särskilda
regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning
inom förbudsområden.

Yilkeu myndighet bör handha iörbudsläggning och dispensprövning?

Betänkandet.

Såsom förut nämnts har strandutredningen bibehållit det system beträffande
regleringens genomförande, som upptagits i den provisoriska strandlagen.
Enligt förslaget skall det alltså ankomma på länsstyrelserna både att
meddela de grundläggande förordnandena om förbudsområdenas sträckning
och att pröva dispensansökningar. Utredningen har i detta hänseende åbe -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

ropat, att länsstyrelserna även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen
hade att handlägga ärenden om bebyggelsereglering och därmed sammanhängande
spörsmål samt att länsstyrelserna under handhavandet av den
provisoriska lagen hade förvärvat erfarenhet beträffande vilka strandområden
som vore i behov av skydd.

I detta sammanhang må nämnas att utredningen rätt ingående diskuterat
frågan om behandlingen av avstyckningsärenden inom förbudsområden. I
denna del anföres i betänkandet:

Begäres avstyckning för bostadsändamål av obebyggd mark inom ett
förbudsområde och företes vid förrättningen länsstyrelsens tillstånd att på
viss plats inom styckningsfastigheten uppföra byggnad eller begäres avstyckning
av ett område kring en redan befintlig bostadsbyggnad, har förrättningsmannen
att tillse, att styckningslotten avgränsas på ett sätt som
är förenligt med de syften det meddelade byggnadsförbudet avser att tillgodose.
Skulle sökanden framställa och vidhålla en begäran om en avgränsning,
som förrättningsinannen prövar vara oförenlig med dessa syften,
åligger det förrättningsinannen att vägra avstyckningen. Det kan förutsättas
att i tveksamma eller ömtåliga fall förrättningsmannen kommer att upptaga
kontakt i ärendet med länsstyrelsen eller länsarkitekten.

Det torde emellertid icke bli ovanligt att avstyckning begäres av mark
inom förbudsområde utan att sakägaren dessförinnan utverkat länsstyrelsens
tillstånd att där uppföra byggnad. Härvid komma vissa bestämmelser
om avstyckning i 19 kap. 13 § 4 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 §
3 mom. fastighetsbildningslagen att bli tillämpliga. De åsyftade bestämmelserna
innebära följande.

Erfordras enligt avstyckningsreglerna länsstyrelsens medgivande till avstyckning,
kan förrättningsmannen utan hinder av att sådant medgivande
ej erhållits meddela tillstånd till avstyckning under villkor att medgivande
lämnas samt slutföra förrättningen. Om sakägare yrkar det eller förrättningsmannen
finner olämpligt att fortsätta förrättningen, skall han förklara
denna vilande och insända handlingarna i ärendet till överlantmätaren (vid
avstyckning enligt jorddelningslagen) eller magistraten (vid avstvckning enligt
fastighetsbildningslagen), som har att med eget yttrande anmäla det hos
länsstyrelsen.

Begäres i fall som nyss berörts avstyckning för bostadsändamål av obehyggd
mark inom ett förbudsområde och finner förrättningsmannen omständigheterna
vara sådana, alt länsstyrelsens tillstånd alt uppföra bostadsbyggnad
på viss plats synes vara att påräkna, bör han — om sakägaren
icke yrkar att förrättningen skall förklaras vilande — slutföra den begärda
avstyckningen. Därvid skall angivas, att avstvckningen skett under villkor
att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Förrättningsmannen bör
tillse, att avstyckningsakten kommer att innehålla de upplysningar och
den utredning, som erfordras för att länsstyrelsen skall kunna pröva ärendet,
och därjämte ombesörja, att ansökan att få uppföra byggnaden kommer
att medfölja förrättningsakten till länsstyrelsen. Finner förättningsmannen
däremot det vara tveksamt huru byggnaden bör placeras eller ovisst
huruvida över huvud taget tillstånd till byggandet kommer att meddelas,
eller begär sakägaren alt länsstyrelsens tillstånd först skall inhämtas, bör
förrättningen förklaras vilande. Innan förrättningen avbrytes bör förrättningsmannen
ombesörja att ansökan om tillstånd alt uppföra den ifrågasatta
byggnaden upprättas och om sakägaren så önskar, bör förrättningsmannen
också verkställa den utredning, som sökanden har att svara för i

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

byggnadsärendet. Bestämmelser om vad som härutinnan erfordras meddelas
i tillämpningsföreskrifterna till strandlagen. Såväl ansökningen som
utredningen böra därpå åtfölja förrättningsakten till länsstyrelsen.

Hittills har behandlats enbart avstyckning för bostadsändamål. Avstyckning
kan emellertid ske även i annat syfte. Enligt utredningens förslag skall
ett utfärdat byggnadsförbud enligt strandlagen icke utgöra hinder mot uppförande
av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller
åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den
allmänna samfärdseln. Härav följer att även avstyckning för sådant ändamål
kan verkställas inom strandområde utan hinder av rådande strandlagsförbud.

Begäres åter inom förbudsområde avstyckning av mark, som varken
avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln och den allmänna samfärdseln
eller för bostadsändamål, bör vad som förut anförts om avstyckning
för bostadsändamål vara tillämpligt så snart styckningslotten måste
bebyggas eller annan åtgärd, till vilken kräves länsstyrelsens tillstånd, måste
vidtagas för att styckningslotten skall kunna tjäna det med avstycknirigen
avsedda ändamålet.

I ett avsnitt av betänkandet, som handlar om organisations- och anslagsfrågor
har utredningen anfört:

Det är givetvis vanskligt att söka i förväg bedöma omfattningen av det
ökade arbete som den nya strandregleringen kommer att bereda länsstyrelserna.
Någon bestämd uppfattning om arbetets storlek har utredningen ej
kunnat bilda sig. Särskilt inom vissa län blir arbetet dock ej obetydligt. Det
är därför möjligt alt arbetet med att handha strandregleringen icke alltid
kan skötas av länsstyrelserna utan åsidosättande av andra arbetsuppgifter
såvida ej en viss personalförstärkning erhålles. Även för länsarkitektkontoren
och lantmäteriorganen kommer den nya strandlagen att medföra ej
ringa arbete. Det är dock härvid att märka att dessa myndigheter redan
förut åsamkats mycket arbete vid försöken att åstadkomma en lämplig
fastighetsbildning och bebyggelse inom strandområdena. Merarbetet genom
den nya strandlagstiftningen synes bl. a. därför ej kunna väntas bli så stort.

Yttrandena.

Ingen enda remissinstans har ifrågasatt annat än att det bör ankomma på
länsstyrelserna att meddela själva förordnandena om förbudsområdenas omfattning.
Däremot ha delade meningar yppat sig i fråga om vilken myndighet
som bör pröva eventuella dispensärenden. Särskild uppmärksamhet har
därvid ägnats spörsmålet vilken myndighet som skulle ha att medge bebyggelse
å nybildade fastigheter, belägna inom förbudsområden.

Vad först beträffar dispensprövningen över huvud taget
har överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län ansett, att vissa förenklingar
borde kunna uppnås genom att i viss utsträckning överlämna prövningen
av vissa dispensärenden åt lokala myndigheter. Han anför härom:

I första hand torde man böra överväga att åt lokala myndigheter överlåta
prövningen av sådana fall, som äro enkla och där dispens uppenbarligen
icke kan vägras. Dessa myndigheter skulle alltså äga medgiva dispens i
uppenbara fall men ej att avslå en ansökan. Föreligger tvekan om en dispens,
bör ärendet givetvis överlämnas åt länsstyrelsen för behandling. Men
även en utgallring av de enkla och klara fallen skulle säkerligen medföra en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

icke obetydlig lättnad både för allmänheten och de berörda länsmyndigheterna.
För en lokal behandling talar dessutom ärendenas starka beroende av
förhållandena på platsen. Länsstyrelsen torde därför i allmänhet få lita till
utredningar och yttranden av lokala myndigheter. Man torde kunna räkna
med att ökade befogenheter skola medföra ökat ansvar och befordra intresset
för den positiva innebörden av kontrollen.

De myndigheter, som närmast skulle kunna komma i fråga äro byggnadsnämnderna
och distriktslantmätarna. Byggnadsnämnderna å landsbygden
torde emellertid för närvarande i allmänhet icke ha tillgång till sakkunskap,
som erfordras för bedömningen av dessa ärenden. Överlantmätaren är därför
icke beredd att under nuvarande omständigheter förorda att sådana avgöranden
läggas hos byggnadsnämnderna. Kunde däremot i dessa liksom i
en del andra av byggnadsnämndernas ärenden ett bättre organisatoriskt
samband erhållas mellan nämndens verksamhet och distriktslantmätarens,
synas goda förutsättningar förefinnas för den föreslagna decentraliseringen
av vissa strandlagsärenden. Det torde därför skapas en möjlighet till decentralisering
förslagsvis i den formen att lagen medgiver byggnadsnämnden
en begränsad beslutanderätt om nämnden till sakkunnig rådgivare har vederbörande
distriktslantmätare och denne tillstyrkt dispensen. Med stöd av 12 §
i lagförslaget kunde Kungl. Maj :t närmare reglera förfaringssättet. En sådan
anordning vill överlantmätaren för sin del förorda.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ansluter sig i huvudsak till detta
förslag och yttrar:

Enligt länsstyrelsens mening böra byggnadsnämnderna utnyttjas icke endast
så, att de regelmässigt skola höras i dispensärendena — uttrycklig föreskrift
härom bör intagas i tillämpningskungörelsen — utan även därigenom,
att de under vissa förutsättningar anförtros behörighet att bevilja dispens
från enligt förevarande lagstiftning meddelat byggnadsförbad. Sådan
behörighet bör ges endast åt byggnadsnämnd med tillgång till i 105 § byggnadsstadgan
omförmäld byggnadskonsulent och i fall då denne samt distriktslantmätaren
i orten tillstyrkt dispens. Dispensansökningarna böra regelmässigt
ställas till byggnadsnämnden i orten, som därefter i fall av befogenhet
meddelar dispens och i annat fall vidarebefordrar ansökningshandlingarna
med eget yttrande till länsstyrelsen. Det synes med fog kunna förutses,
att byggnadsnämnderna komma att meddela dispens endast i klara
fall och att ärendena i tveksamma fall regelmässigt komma att överlämnas
till länsstyrelserna för avgörande.

Sveriges lantmätareförening anför:

Lantmätarna arbeta ständigt med problem om markanvändning och ingen
myndighet torde bättre ha reda på utvecklingstendenserna i fråga om
strandbebyggelse inom sina respektive distrikt än distriktslantmätarna.

Strandlagens detaljplanering i form av dispensgivning från byggnadsförbud
avser endast glesbebyggelse. Visserligen finns det få begrepp i vår lagstiftning,
som äro så svävande som begreppen tät- och glesbcbyggclse men
den omständigheten alt enligt byggnadslagen fastställd detaljplan bryter
strandlagsförbud begränsar strandlagens verkningsområde högst betydligt.
Det ligger därför nära till hands att låta dispensgivningen skötas av lantmäteriorganen,
som eljest liar avgörande inverkan på lokalisering av landsbygdens
glesbebyggelse.

Eu dispensansökan förutsättes skola åtföljas av karta, som utvisar platsen
för den ifrågasatta byggnaden. Om byggnadens uppförande är förbun -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

den med fastighetsbildning, vilket torde vara regel, upprättas kartan av
lantmätare (eller mätningsman). Lantmätaren kan då, antingen på grund
av eget bedömande och med stöd av eventuellt verkställd översiktlig strandplanering
eller i tveksamma fall efter samråd med byggnadsnämnd och vederbörande
länsorgan, reellt fatta det avgörande beslutet i dispensfrågan.
Det förefaller då vara en onödig omgång att föra ärendet vidare till länsstyrelsen.

Utan att medföra någon större trygghet för ärendenas riktiga behandling
medför det för stor omgång att låta länsstyrelsen fälla avgöranden i sådana
detaljfrågor. I fråga om de stora linjerna, alltså utväljande av förbudsområdena
och den översiktliga strandplaneringen, är det däremot av stor betydelse
att länsstyrelsen aktivt medverkar och med stöd av införskaffat utredningsmaterial
såväl som i samband med erforderliga besiktningar fattar sitt
avgörande.

Då beslut om avslag på dispensansökan kan medföra rätt för markagaren
att erhålla ersättning bör sådant beslut lämpligen fattas av länsstyrelsen,
ehuru man får förutsätta att lantmätares utredning ofta utgör det reella
underlaget.

Överlantmåtaren och länsarkitekten i Gävleborgs län anse under framhållande
av att dispensärenden torde bli vanliga på en del orter — att det
för att prövningen av dylika ärenden skulle kunna ske smidigt och utan
onödig tidspillan borde föreligga möjlighet för länsstyrelsen att delegera
beslutanderätten i ärendena på exempelvis distriktsarkitekten och distriktslantmätaren,
vilka skulle ha att efter samråd avge beslut. Länsarkitekten i
Uppsala län är också inne på tanken att länsstyrelserna borde kunna delegera
sin rätt att medge dispens åt annan myndighet. Med hänsyn till en
strandlagstiftnings regionplanemässiga karaktär och då en stor del av
strandbebyggelsen skedde på arrenderad mark och alltså utan kontakt med
lantmäterimyndigheten anser emellertid länsarkitekten, att det icke vore
lämpligt att delegera en sådan rätt till vederbörande distriktslantmätare. Däremot
syntes, för att åstadkomma enklaste möjliga handläggning, möjlighet
böra öppnas för länsstyrelsen att delegera rätt att medgiva dispens till centralt
länsorgan, lämpligen länsarkitekten, såsom det enligt byggnadslagstiftningen
närmast ansvariga expertorganet inom länet i vad avsåge regionplanering.
Ett delegerande av rätten att avslå ansökan torde med hänsyn till
eventuella ersättningskrav ej böra ifrågakomma. överlantmätaren i Kalmar
län är av samma uppfattning.

Såsom redan antytts ha åtskilliga remissinstanser diskuterat den särskilda
frågan om dispens i samband med fastighetsbildning.
En ingående diskussion av detta spörsmål återfinnes i yttrandet av överlantmätaren
i Göteborgs och Bohus län. Denne anför:

För sådana ärenden där fråga om dispens uppkommer i samband med
fastighetsbildning —- och dessa fall torde vara de vanligaste — erbjuder
sig enligt överlantmätarens mening möjligheter till vissa förenklingar med
mera generell verkan. Vid avstyckning för bostadsändamål inom skvddsbältet
skall prövas huruvida syftet med förbudet motverkas. Detta förutsätter
bland annat att man klargör var bebyggelsen skall förläggas inom det
avstyckade området. Härvid kan samråd ske på platsen med representant

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

för byggnadsnämnden. Ur olika synpunkter torde det vara fördelaktigt att
denna tänkta byggnadsplats utmärkes å avstyckningskartan. Föreskrift härom
torde böra utfärdas i administrativ ordning med stöd av jorddelningslagstiftningen.
Om förrättningsmannen är tveksam om den ifrågasatta fastighetsbildningen
bör tillåtas, har han möjlighet att samråda med olika
myndigheter eller att formellt underställa ärendet länsstyrelsen. Om prövningen
vid förrättningen leder till tillstånd till avstyckning, följer sedan
fastställelseprövning. Även därvid kommer syftet med strandlagsförbudet
att beaktas och — om så bedömes erforderligt — samråd ske med länsstyrelse
och länsarkitekt. När avstyckning fastställes, har sålunda skett en
ingående prövning av den föreslagna byggnadsplatsens lämplighet även ur
strandlagens synpunkter. Såväl lokala som länsmyndigheter ha därvid funnit
den föreslagna åtgärden lämplig. Det synes då vara en onödig omgång
att när fråga uppkommer om bebyggelse inom den del av området, som vid
avstyckningen befunnits vara lämplig byggnadsplats, kräva en ny prövning av
lokaliseringsfrågan. Strandutredningens förslag synes emellertid innebära
en sådan dubbel prövning i de nu berörda fallen. Otvivelaktigt har man
här — utan att behöva uppgiva något i fråga om saklig prövning och garantier
för de allmänna intressena — möjlighet att vinna icke obetydliga fördelar
för allmänheten och en lättnad i myndigheternas, särskilt länsstyrelsernas,
arbetsbörda. Formellt synes en sådan förenkling kunna genomföras
med ett stadgande i strandlagen av innebörd att strandlagsförbudet
icke skall utgöra hinder för bebyggelse i dylikt fall, exempelvis genom ett
tillägg till 1 § i strandutredningens lagförslag av följande huvudsakliga
innehåll: »Har efter förbuds utfärdande fastställelse meddelats å avstyckning
för bostadsändamål inom område, som beröres av förbudet, skall förbudet
icke utgöra hinder för uppförande av byggnad inom sådan del av
det avstyckade området, som vid avstyckningen angivits såsom lämplig
byggnadsplats.»

Genom en dylik föreskrift skulle fastighetsbildningsmyndigheternas prövning
av lokaliseringsfrågan accepteras även formellt. Med det förtroendefulla
samarbete mellan myndigheterna som på detta område utvecklat sig,
synas några betänkligheter mot en sådan rationalisering icke behöva yppa
sig. Man torde kunna utgå från att den fastställande myndigheten icke
kommer att underlåta att taga kontakt med länsstyrelsen i alla tveksamma
fall. Sakligt sett är i dessa ärenden ej fråga om bebyggelsereglering i byggnadslagens
mening utan endast om en lokalisering av glesbebyggelse med
hänsyn till friluftslivets intressen. Såsom ovan framhållits äro de lokala
förhållandena avgörande för ärendenas bedömning och fastighetsbildningsproceduren
säkrar regelmässigt eu grundlig undersökning på platsen av
speciellt härför utbildade fackmän. Av den föreslagna tillämpningskungörelsen
(3 §) framgår även att strandutredningen räknat med att länsstyrelsen
vid dispensprövningen skall anlita just dessa fackmän. Den ovan föreslagna
förenklingen synes även av denna anledning naturlig.

Så snart fråga är om tätbebyggelse, komma bestämmelserna om reglering
av dylik bebyggelse och fastighetsbildning i tillämpning med åtföljande krav
på detaljplanläggning, som då får lösa avvägningen mellan frilagd strand
och bebyggelse. Finnas utomplansbestämmelser, inträder även vid glesbebyggelse
byggnadsnämndernas kontroll av byggnadernas utförande. Då byggnadsnämnd
enligt gällande lagföreskrifter skall underrättas om avstyckning,
finnes här ytterligare eu garanti för samverkan med de byggnadsregIcrande
organen på ett tidigt stadium.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Lantmäteristyrelsen, som säger sig ha haft tillfälle att taga del av detta
yttrande, anser det av överlantmätaren framförda förslaget förtjäna det
största beaktande. Vad däri anförts rörande distriktslantmätares behandling
av avstyckningsärende gällde även kommunalanställd mätningsman i
stad eller samhälle. Även om tvekan skulle råda om lämpligheten av att
införa ett dylikt generellt stadgande i lagen, borde det enligt lantmäteristyrelsens
uppfattning i den kommande propositionen om den nya strandlagen
påpekas, att länsstyrelserna vid utfärdande av strandförbud vore oförhindrade
att meddela ett undantag från förbudet av nyss angivet innehåll.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner likaledes överlantmätarens
förslag beaktansvärt och anser detsamma lämpligt att genomföra. Den föreslagna
anordningen skulle medföra en lättnad i länsstyrelsens arbetsbörda
och fördelar för allmänheten. Det samråd i fastighetsbildningsärenden, som
regelmässigt tillämpades mellan länsstyrelsen och lantmäteriets distriktsorganisation,
måste anses utgöra tillräcklig garanti för att härigenom uppkommande
bostadsbebyggelse inom förbudsområdena i tveksamma fall
skedde med länsstyrelsens vetskap och gillande.

Lantmätareföreningen kritiserar betänkandets innehåll i förevarande del
och anför:

Strandutredningen anvisar i fråga om fastighetsbildningen inom förbudsområden
att reglerna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen skola användas
på så sätt, att varje avstyckning för bostadsändamål och motsvarande
skall medgivas av länsstyrelsen för att kunna fastställas såvida ej byggnadsdispens
redan meddelats. Vi äro då i realiteten tillbaka i den situation,
som rådde för något mer än ett år sedan, då länsstyrelsen var fastställelsemyndighet
för vissa avstyckningar. Efter en utredning, som visade
att den omgång med ärendenas behandling, som länsstyrelsens fastställelse
innebar, på intet sätt motsvarades av någon reell vinst, avskaffades detta
system. Statsmakterna slogo därmed fast att de litade på lantmätarens omdöme
i de enskilda fallen och att i hans förrättningsmansansvar även låg
skyldigheten att i erforderlig utsträckning söka samråd med andra myndigheter,
såväl kommunala som statliga, överförandet av fastställelseprövningen
till lantmäteriets egna organ har i andra sammanhang uppsatts
som ett gott exempel på utformning av en lagstiftning så att allmänheten
icke i onödan blir utsatt för s. k. krångel och att centrala myndigheter
ej belastas med ärenden, som på ett fullt betryggande sätt kunna
avgöras av lokalmyndighet.

En undersökning sedan de föreslagna strandlagsreglerna varit i tillämpning
några år skulle förvisso komma att visa att länsstyrelserna knappast i
något fall skulle ha haft anledning att gå ifrån lantmäteriorganens omdöme
i dessa dispensfrågor lika litet som då det gällde fastighetsbildning inom
utomplansområden och områden med detaljplan.

I flera andra sammanhang kan annan myndighets beslut behöva avvaktas
för att en avstyckning skall kunna slutföras eller fastställas. Det kan gälla
länsstyrelses beslut om tillstånd för bolag m. fl. att förvärva fast egendom
eller lantbruksnämnds beslut om tillstånd till jordförvärv eller länsbostadsnämnds
beslut om lån. Att sådana beslut i vissa fall kan behöva avvaktas
betyder dock ej att dessa myndigheter på något sätt fatta beslut i själva
avstyckningsärendet. Ur denna synpunkt innebär sammankopplingen hos
länsstyrelse av dispensärende och avstyckningsärende inom strandförbudsområden
ett markant avsteg från eljest gällande regler.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Det är knappast ändamålsenligt att en ny strandlags dispensregel omedelbart
måste överföras till behandling av den statliga kommitté, som har att
utreda och eliminera byggkrånglet.

Med stöd av det ovan sagda får Sveriges lantmätareförening hemställa
att reglerna om dispens från byggnadsförbud enligt strandlagen så utformas
att dispens från förbudet, som aktualiseras i samband med fastighetsbildning,
kan meddelas av förrättningsmannen.

Om föreningen icke finner förståelse för denna sin hemställan får föreningen
starkt understryka det principiellt olämpliga i att bestämmelserna i
19 kap. 13 § 2 och 4 mom. jorddelningslagen tolkas så att behandlingen av
dispensfrågan och avstyckningsärendet obligatoriskt sammankopplas hos
länsstvrelsen. Den möjligheten kan stå öppen för särskilda fall men bör
icke gälla som regel. Föreningen kan alltså icke i detta avseende acceptera
strandutredningens framställning på s. 82—86 i betänkandet.

Överlantmätaren i Uppsala län yttrar, att det av strandutredningen skisserade
tillvägagångssättet med tillämpning av 19 kap. 13 § 4 mom. jorddelningslagen
måhända gåve en formellt sett större trygghet för att länsstyrelsens
avsikt med ett strandlagsförbud icke komme att förfuskas, men anser
att förfarandet i de klara fallen vore omständligt och tidsödande, överlantmätaren
tillägger:

Den goda kontakt, som länets lantmätare ha med byggnadsnämnderna
och närmast berörda länsorgan och den över huvud taget restriktiva avstyckningspolitik,
som sedan flera år förts beträffande strandområdena, bör vara
en garanti för att förrättningsmannen skall riktigt handhava dispensrätten.
Jag utgår ifrån att lantmäteriorganen endast skulle kunna bevilja dispens
i fall, som av dem bedömas vara klara, medan tveksamma fall skulle av
förrättningsmannen med utredning vidarebefordras till länsstyrelsen.

En sådan anordning är icke konstigare, än då lantmätaren nu bedömer
möjligheten att anknyta utfart till allmän väg, möjlighet att anordna avlopp,
lämplighet som hyggnadsplats etc., vilket allt sker på eget ansvar, vari ingår
skyldighet, att då så bedömes erforderligt, söka samråd med andra berörda
myndigheter.

Skall man komma till rätta med byggkrånglet måste man i görligaste mån
undvika onödig pappersexercis. Allmänheten har svårt att förstå att, sedan
lantmätaren efter moget övervägande och efter eventuellt samråd med byggnadsnämnd,
länsarkitekt eller överlantmätare vid besök på platsen kommit
till att viss mark inom förbudsområde kan bebyggas utan att avsikten med
förbudet äventyras, det skall vara nödvändigt att själva avgörandet fattas
av länsstyrelsen. Genom att avstyckningen undergår fastställelseprövning
torde ytterligare säkerhet vinnas för en enhetlig och riktig bedömning. Karta
till sådan avstyckning skulle utmärka tillåten byggnadsplats och i handlingarna
skulle finnas uppgift om den tilltänkta byggnadens storlek och tillämnade
användningssätt.

Länsstyrelsen i Uppsala län avstyrker emellertid det av överlantmätaren
framställda förslaget, att dispens från byggnadsförbud skulle få meddelas
av lantmäterimyndigheterna, då avstyckning sökts för bostadsbebyggelse.
Även överlantmätaren i Hallands lön biträder det av utredningen föreslagna
förfaringssättet vid avstyckningar inom förbudsområden. I de fall förrättningsmannen
skulle finna att avsedd bebyggelse med säkerhet ej torde komma
att av länsstyrelsen meddelas, syntes det dock olämpligt att avslyeknings -

Kungl. Maj.ts proposition nr 1S7.

förrättning påbörjades, utan sökanden borde i dylika fall, därest han likväl
önskade få frågan prövad, hänvisas att ansökningsvägen få densamma avgjord
av länsstyrelsen. Jämväl överlantmätaren i Kopparbergs län är i princip
ense med strandutredningen, såsom framgår av följande uttalande:

I betänkandet har (s. 85 sista stycket) skisserats ett avstyckningsfall där
enligt utredningens mening förrättningsmannen skulle kunna verkställa avstyckning
med angivande av att förrättningen skett under villkor att länsstyrelsen
koiume att lämna tillstånd till densamma. Det förtjänar framhållas
att formell grund för ett dylikt förfarande med meddelande av villkorat tillståndsutlåtande
endast föreligger därest förrättningsmannen prövat att avstyckningen
skulle komma att motverka syftemålet med byggnadsförbudet.
Fallet torde icke vara praktiskt. Ger prövningen nyssnämnt resultat kommer
förrättningsmannen uppenbarligen antingen att omedelbart vägra tillstånd
eller att uppskjuta utlåtandet i tillståndsfrågan intill dess vederbörande sakägare
hos länsstyrelsen sökt dispens från förbudet och dispensansökningen
slutbehandlats.

Överlantmätaren i Jämtlands län upplyser, att efter samråd med länsstyrelsen
länets lantmätare i anvisningar den 12 juli 1951 rekommenderats i
stort sett samma förfaringsätt beträffande avstyckningar inom förbudsområden
jämlikt den provisoriska strandlagen som nu rekommenderats av
strandutredningen.

1 detta sammanhang må nämnas alt flera länsstyrelser understrukit, att
såväl det föreslagna planeringsarbetet som lagstiftningens handhavande över
huvud taget komme att innebära en betydande belastning för länsstyrelserna,
som de knappast kunde bemästra utan ökning av arbetskraften. Synpunkter
av denna innebörd ha sålunda framförts av länsstyrelserna i Södermanlands,
Hallands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Våsternorrlands
och Jämtlands län. Statskontoret har däremot yttrat, att statskontoret icke
kunde finna det antagligt att bestyret med den nya lagstiftningen kunde komma
att i så betydande grad betunga länsstyrelserna, att personalförstärkningar
inom den statliga förvaltningsorganisationen på länsstadiet kunde bli påkallade.

Departementschefen.

Vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen förklarade jag, att avvägningen
mellan de olika intressen som vore att beakta vid tillämpningen
av en strandlagstiftning borde ankomma på länsstyrelserna, vilka härvid
visserligen skulle få en ofta mycket ömtålig uppgift men som utan tvivel
vore bättre skickade än någon annan instans att i första hand träffa ett
riktigt och rättvist avgörande. Resultatet blev också, att såväl förbudsläggningen
som dispensprövningen anförtroddes åt länsstyrelserna. Dessa ha
nu under tillämpningen av den provisoriska lagen samlat betydande erfarenheter
beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd. Med
hänsyn härtill och med beaktande av att länsstyrelserna jämväl enligt den
allmänna byggnadslagstiftningen ha att handlägga ärenden om bebyggelsereglering
och därmed sammanhängande spörsmål har strandutredningen

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

icke tvekat att i sitt förslag bibehålla det system, som upptagits i den provisoriska
lagen. Enligt utredningens förslag skall det alltså ankomma pa
länsstyrelserna såväl att meddela de grundläggande förordnandena om förbudsområdenas
sträckning och att ombesörja den översiktliga strandplaneringen
som att handha dispensprövningen.

Icke från något håll har annat ifrågasatts än att själva förbudsläggningen
även enligt den planerade definitiva strandlagstiftningen bör anförtros åt
länsstyrelserna. Ej heller ha delade meningar yppats i fråga om vilken myndighet
som bör ha ansvaret för den översiktliga strandplaneringen. Även
för fullgörande av denna uppgift anses länsstyrelserna undantagslöst vara
den lämpligaste, för att icke säga den enda tänkbara instansen. Däremot ha
meningarna i viss mån brutit sig angående vilken myndighet som bör pröva
ansökningar om dispens från byggnadsförbud, som meddelats med stöd av
den planerade lagstiftningen. Några få remissinstanser ha ifrågasatt, om
icke en viss decentralisering borde kunna komma till stånd beträffande
prövningen av dylika dispenser över huvud taget, alltså ej blott i de fall då
■dispensfrågan aktualiseras i samband med en fastighetsbildning. Så långt
har dock ingen velat gå, att man ansett att beslut om avslag å dispensansökan
skulle i något fall få meddelas av annan än länsstyrelse. Sådant avslag
skulle ju nämligen kunna grunda ersättningsanspråk mot det allmänna.
För egen del anser jag det uppenbart, att något allmänt undantag
icke bör göras från den nu gällande regeln, enligt vilken det ankommer på
länsstyrelse att pröva ansökningar om dispens från strandbyggnadsförbud.
Då länsstyrelserna otvivelaktigt ha den bästa överblicken över hithörande
frågor och bäst känna till de överväganden, som legat bakom själva förbudsläggningen,
måste de också anses ha de bästa möjligheterna att kontrollera
att strandbebyggelsen inom förbudsområdena ej tillätes utbreda
sig på ett ur allmän synpunkt olämpligt sätt.

Frågan är då om det finns grundad anledning att göra något undantag
från denna regel då bebyggelsen aktualiseras i samband med fastighetsbildning,
d. v. s. om man — för att taga det vanligaste fallet — bör låta den
myndighet som prövar en avstyckningsförrättning tillika avgöra huruvida
bebyggelse för bostadsändamål skall få komma till stånd på det avstyckade
området. Detta problem angående det formella sambandet mellan fastighetsbildning
och bebyggelsereglering uppkommer ingalunda blott på strandlagstiftningens
område utan möter också i många andra sammanhang. Det
kan sålunda tänkas, att jordägaren vill avstycka inom ett område, där
byggnadsförbud gäller enligt exempelvis 14, 35 eller 108 § byggnadslagen,
f dessa och andra liknande fall prövas avstyckningsfrågan av en myndighet
och bebyggelsefrågan av en annan. Visserligen har under remissbehandlingen
gjorts gällande att spörsmålet ställer sig annorlunda för strandlagstiflningens
del, men jag kan icke finna, att olikheterna äro så framträdande
att de motivera ett avsteg från vad som eljest gäller. Härav följer, att
jag icke kan ansluta mig till tanken att ett meddelat byggnadsförbud skulle

92 Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

automatiskt upphöra att gälla beträffande ett för bostadsändamål avstyckat
område.

Jag vill i stället i denna del ansluta mig till strandutredningen, vars förslag
enligt min mening ger möjligheter till en smidig anpassning efter förhållandena
i olika fall. Utredningens ståndpunkt har dock i vissa yttranden
missuppfattats såtillvida, att man trott att avstyckningar inom förbudsområden
undantagslöst borde ske endast under villkor av länsstyrelsens
godkännande. Detta är som sagt en missuppfattning. Utredningen har nämligen
menat, att ett sådant villkor skulle fästas vid avstyckningen endast i
fall då detta påkallas av bestämmelserna i 19 kap. 13 § 2 mom. jorddelningslagen
eller 5 kap. 8 § 1 mom. fastighetsbildningslagen. Avsikten har följaktligen
varit, att ett dylikt villkor skulle uppställas endast om förrättningsmannen
själv ansåge att avstyckningen komme att motverka syftet med ett
gällande strandbebyggelseförbud men likväl funne sig kunna med säkerhet
räkna med att länsstyrelsen det oaktat komme att medgiva avstyckningen.

De olika alternativ som kunna tänkas äro alltså följande. En första huvudgrupp
avser de nyss berörda fall då förrättningsmannen för sin del
finner, att en begärd avstyckning skulle motverka syftet med ett gällande
strandbebyggelseförbud. Inom denna grupp av fall kan förrättningsmannen
tänkas handla på olika sätt. Anser han sig med säkerhet kunna utgå från
att länsstyrelsen trots allt kommer att medgiva avstyckningen, kan han slutföra
förrättningen med angivande av att avstyckningen skett under villkor
av att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Är förrättningsmannen
i ett dylikt fall tveksam om länsstyrelsens ställning, kan och bör han däremot
förklara avstyckningsförrättningen vilande och underställa frågan länsstyrelsens
prövning. Bedömer förrättningsmannen återigen läget så, att
länsstyrelsen icke kommer att lämna medgivande till avstyckningen, bör
han avslå ansökningen därom. Men det finns också en andra huvudgrupp
av fall och den avser sådana avstyckningsförrättningar, där förrättningsmannen
efter noggrann prövning och efter samråd med planmyndigheterna
kommer till det resultatet, att avstyckningen icke kan anses motverka syftet
med ett gällande strandbebyggelseförbud. Därvid möter intet lagligt
hinder mot att förrättningsmannen fullföljer avstyckningen utan att fästa
något villkor vid densamma. Det säger sig emellertid självt, att redan
existensen av ett byggnadsförbud utgör en viss presumtion för att avstyckning
inom området åtminstone på längre sikt kan komma att motverka syftet
med förbudet, och förrättningsmannen bör därför iakttaga stor försiktighet
vid bedömningen av dessa fall. Skulle han emellertid anse sig ha fullgoda
skäl att genomföra avstyckningen, behöver han som sagt icke fästa
något villkor vid densamma. Vad som på sina håll mött kritik är emellertid,
att länsstyrelsen även i dessa fall måste lämna sitt tillstånd till bebyggelse av
den avstyckade fastigheten. Men detta kan knappast anses medföra något
större besvär för sökanden, i all synnerhet icke om förrättningsmannen —
såsom utredningen tänkt sig -— för sökandens räkning upprättar en ansökan
om byggnadstillstånd och låter denna medfölja förrättningsakten. Icke

Kungl. Maj ris proposition nr 187.

heller kan en sådan anordning anses medföra någon nämnvärd tidsutdräkt,
ty har förrättningsmannen verkligen bedömt läget rätt, så kan länsstyrelsens
tillstånd säkerligen komma att föreligga inom mycket kort tid. Nackdelarna
av denna kritiserade »dubbelprövning» äro alltså obetydliga, men fördelarna
obestridliga. Ty därigenom säkras enhetlighet i rättstillämpningen
och uppnås den allmänna kontroll av bebyggelsen inom förbudsbelagda
strandområden, som är ett av den planerade lagstiftningens viktigaste kännemärken.

I anledning av vissa länsstyrelsers uttalanden att handhavandet av strandlagstiftningen
komme att innebära en ökad belastning för länsstyrelserna,
som de knappast kunde väntas bemästra utan ökning av arbetskraften, vill
jag endast säga, att det synes för tidigt att redan nu taga ståndpunkt till
detta spörsmål. Sedan lagstiftningen varit i kraft någon tid och mera ingående
erfarenheter i ämnet vunnits, kan det emellertid bli anledning att närmare
pröva frågan.

Om rätt till passage genom vissa inhägnade strandområden.

Betänkandet.

För närvarande kan — yttrar strandutredningen — en markägare eller
nyttjanderättshavare genom att uppsätta höga och ogenomträngliga stängsel
faktiskt hindra allmänhetens tillträde även till sådan mark, som icke rättsligen
är skyddad mot allemansrättens utövning. En sådan åtgärd innebure ej
att allemansrätten upphörde inom det inhägnade området; om någon kunde
taga sig över stängslet eller på annat sätt bereda sig tillträde till området,
har han rätt att vistas där. —- Utredningen fortsätter:

Det kan väl icke förväntas att inom sådana strandområden av i stort
sett orörd natur, som företrädesvis komma att bli föremål för förordnande
enligt 1 § av den föreslagna lagen, verkligt hindrande stängsel finnas eller
komma att uppsättas i större omfattning. Kostnaderna härför torde i allmänhet
vida överstiga den eventuella nyttan av att kunna på sådant sätt
hägna obebyggd mark. Givetvis kunna dock fall finnas, då — därest icke
förebyggande åtgärder vidtagas — hindrande stängsel komma att uppsättas
kring sådana områden vid stränderna, där allemansrätten gäller. Regleringen
av strandbebyggelsen kommer att medföra att vid stränder, som det
ansetts angeläget att skydda, bebyggelsen på de flesta ställen förlägges på
något avstånd från själva strandlinjen. Mellan denna linje och tomterna
kan komma att ligga ett bälte av mark, som varken får bebyggas eller avstyckas
för bostadsändamål och där allmänheten har rätt att vistas. Det
kan då tänkas att en tomtägare skulle önska förvärva äganderätt eller
nyttjanderätt till en intill hans tomt belägen del av det skyddade bältet för
att därefter inhägna denna. Han kunde på detta sätt till sin tomt lägga en
markremsa som sträckte sig ända ned till stranden. Genom inhägnaden
skulle allmänheten hindras att beträda denna mark och passagen mellan
olika delar av det fria området hindras. Även utan samband med bebyggelse
kunde dylika inhägnade områden tänkas uppstå. Sålunda skulle ett badställe

Kungi. Maj:ts proposition nr 187.

kunna avstängas för att användas uteslutande av någon närboende fastighetsägare,
som köpt eller arrenderat platsen i fråga. — I undantagsfall har
också förekommit att kapitalstarka jordägare inhägnat även mycket stora
arealer av ren utmarkskaraktär med höga nätstängsel, som effektivt hindra
tillträdet.

I den mån allmänheten genom stängsel hindrades att utnyttja strandområdena
skulle syftet med ett meddelat förbud mot bebyggelse eller annan
åtgärd förfelas. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att hindra
att allmänheten på angivet sätt utestänges. Härför krävas bestämmelser
i strandlagen.

Strandutredningen erinrar om att fritidsutredningen i sitt förslag till
strandlag intagit en regel, som föreskrev dels att — med vissa undantag —
nya hägnader icke skulle få uppsättas inom strandområdena, dels ock att
länsstyrelsen skulle äga förelägga ägaren av ett redan befintligt stängsel att
anordna led, grind eller stätta, därest stängslet omöjliggjorde eller avsevärt
försvårade tillträdet till mark, där allmänheten ägde rätt att färdas till fots.
För egen del vill strandutredningen icke gå så långt. Den anser att förbud
mot uppsättande inom strandområdena av stängsel, som ej tillåta passage,
icke bör stadgas med hänsyn till de många fullt legitima behoven av att ha
hägnader där. Det vore sålunda självklart att stängsel för betesdjur, kring
tomtplatser och trädgårdar, utefter vägar och i andra liknande fall borde få
finnas även inom strandområdena. Ett allmänt stängselförbud måste följaktligen
förbindas med många undantag och dessutom dispensmöjlighet inrättas,
och de fall då dispens måste beviljas komme att bli talrika. En smidigare
och samtidigt mindre ingripande men dock ur allmän synpunkt tillräcklig
anordning har utredningen ansett vara att giva länsstyrelserna möjlighet
att i vissa fall förelägga den som håller stängslet att förse detsamma med
grind eller annan framkomlig genomgång. I 2 § av förslaget upptages en bestämmelse
härom. Med genomgång borde jämställas anordning för att möjliggöra
passage över stängsel.

Utredningen anför till närmare utveckling av sitt förslag följande:

Föreläggande skall enligt paragrafen kunna givas endast i fråga om stängsel
inom sådant område, för vilket förbudsförordnande meddelats enligt
1 §. En förutsättning för att föreläggande skall få meddelas är vidare att
stängslet skall vara av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt försvåra
tillträdet till mark, där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att
färdas till fots. Genom att på detta sätt länsstyrelsens ifrågavarande befogenhet
begränsats, ha flera praktiskt viktiga fall undantagits från paragrafens
tillämpning. Stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och annan mark,
där allemansrätten icke får utövas, beröras sålunda icke av stadgandet.
Gärdesgårdar och andra stängsel för jordbrukets behov äro oftast av den
beskaffenhet att de icke omöjliggöra eller avsevärt hindra gåendes framkomst.
Ej sällan äro de även försedda med led och grindar. Beträffande sådana
stängsel torde det därför endast mera undantagsvis bli fråga om att
meddela föreläggande.

Att passage sålunda anordnas genom stängsel medför givetvis icke att
inom det inhägnade området allemansrätten får utövas mera intensivt eller
på annan mark än som följer av vanliga regler. En sådan förändring av

Kungl. I\Iaj:ts proposition nr 187.

allemansrättens karaktär åsyftas lika litet med denna bestämmelse som
med stadgandet i 1 §.

Den som efter föreläggande anordnat grind eller annan genomgång bör
få ersättning av kronan för arbetets utförande. Bestämmelse härom har intagits
i 8 § av förslaget. Efterkommes ej föreläggande, skall enligt 10 § utmätningsmannen
på begäran av länsstyrelsen äga föranstalta om att den
ifrågavarande åtgärden vidtages.

Någon bestämmelse om straff för den som ej efterkommer ett honom
meddelat föreläggande har ansetts ej vara erforderlig.

De nu nämnda bestämmelserna om anordnande av ny genomgång böra
enligt utredningens mening kunna analogivis tillämpas även i fråga om
åtgärd för nödigt underhåll av sådan anordning. Länsstyrelsen bör alltså,
om underhållet försummas och passagen därigenom omöjliggöres eller avsevärt
försvåras, kunna vid vite förelägga den som håller stängslet att iståndsätta
passagen, och om ej detta föreläggande efterkommes bör utmätningsmannen
kunna föranstalta om åtgärdens företagande.

Till närmare utveckling av 8 § i sitt förslag anför strandutredningen:

Gottgörelse skall givetvis lämnas för material och arbetskostnad, även då
stängselhållaren icke haft några direkta utgifter för anordningen utan personligen
utfört arbetet med material som han tagit från fastigheten eller
eljest innehaft. Däremot föreligger icke rätt till ersättning för att det inhägnade
området öppnas för allmänheten, vilken ju endast sättes i tillfälle
att där utöva allemansrätten.

Ansökan om ersättning skall enligt förslaget göras hos länsstyrelsen, som
har att fatta beslut i frågan. Paragrafen innehåller vidare föreskrift om
att länsstyrelsen — om den så finner lämpligt — på begäran må förskottera
medel för arbetets utförande.

Yttrandena.

Utredningens förslag om tryggande av fri passage genom vissa strandområden
har i princip lämnats utan erinran eller tillstyrkts i praktiskt taget
alla remissyttranden. Sålunda anser exempelvis länsstyrelsen i Hallands
län, att förslaget innebär en välbehövlig komplettering av själva förbudsbestämmelserna,
och i flera yttranden — bl. a. av statens fritidsnämnd —-understrykes att de föreslagna bestämmelserna äro nödvändiga för att förhindra
att allemansrätten göres verkningslös. Fritidsnämnden anför, att anordnande
av passage genom stängsel syntes vara en tillfredsställande lösning,
och den mölighet, som utredningen givit länsstyrelserna, att i vissa
fall ålägga den som håller stängsel att förse detta med grind eller annan
framkomlig genomgång, kunde ur den synpunkten anses tillfyllest. Ersättning
skulle utgå till markägaren, men enligt nämndens uppfattning borde
denna ersättning kunna utgivas efter betydligt enklare regler än i förslaget
angivits, då det i verkligheten torde bli fråga om ganska ringa belopp.
Det syntes som om möjlighet kunde föreligga att exempelvis i samband
med föreläggande enligt 2 § också föreskriva det belopp, som skulle vara
skäligt i det aktuella fallet. Från nämndens utgångspunkt vore det största
intresset, att passager komme alt anordnas så, alt allemansrätten verkligen
kunde utövas även inom inhägnat område, men nämnden önskade därjämte
på allt sätt bidraga till att icke föreskrifterna för markägarna bleve av en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

så omständlig natur, att onödig irritation skapades hos markägarna. Länsstyrelsen
i Kopparbergs län har icke något att erinra mot den föreslagna
bestämmelsen men vill framhålla angelägenheten av att den tillämpas på
sådant sätt, att svårigheter ej uppkomma för jordägare att hålla betesdjur
inom inhägnat område. Länsarkitekten i Stockholms län anser föreskriften
beträffande stängselgenombrytning vara en naturlig föreskrift med tanke
på lagens ändamål men framhåller att föreskriften mera hör samman med
en lagstiftning om allemansrätten än med ett förbud mot bebyggelse vid
stränderna.

En mera negativ ståndpunkt till förslaget om stängselgenombrytning intages
endast av länsarkitekten i Gotlands län, som anser att den föreslagna
bestämmelsen är ganska oklar och så generellt formulerad, att den måste
giva upphov till många tvistigheter och svåra bedömningsfrågor. Också med
hänsyn till allmänhetens vanliga uppträdande visavi grindar och kreatur
syntes bestämmelsen vara mycket betänklig. Vidare må nämnas att länsstyrelsen
i Uppsala län anmärkt, att det syntes mindre väl överensstämma
med vedertagna lagstiftningsgrundsatser, att ett föreläggande att anordna
grind eller annan genomgång skulle kunna avse även sådant stängsel, som
varit uppfört redan vid en tid då principen att mark, som icke utgjorde
»tomt», skulle hållas oinhägnad ännu icke var fastslagen. Denna synpunkt
har kommit till uttryck även i ett annat yttrande. Länsarkitekten i Jämtlands
län ifrågasätter sålunda om det över huvud taget är lämpligt att genom
lagstiftning ge det allmänna rätt att —- låt vara mot ersättning —-upptaga grindar i redan befintliga stängsel.

Å andra sidan har landsorganisationen i Sverige anmärkt på att ett meddelat
byggnadsförbud enligt förslaget icke i och för sig skulle utgöra hinder
för markägaren att genom stängsel inhägna och därigenom faktiskt avspärra
det av förbudet omfattade strandområdet, utan att rättelse härutinnan
skulle kunna vinnas endast efter särskilt föreläggande av länsstyrelsen
att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Detta syntes
landsorganisationen innebära en onödig omgång. Lagen borde upptaga bestämmelse
om att sådan passage, som här avsåges, alltid skulle vara anordnad,
där stängslet vore av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt förhindra
allmänhetens tillträde till område, för vilket förbudsförordnande
meddelats.

Några remissintanser ha ansett, att lagstiftningen borde ge myndigheterna
viss möjlighet att förhindra uppsättande av stängsel samt
att helt borttaga stängsel inom strandområden. Sålunda
anför Göta hovrätt:

Strandutredningen anför, att det har förekommit att en kapitalstark
markägare inhägnat även mycket stora marker av ren utmarkskaraktär
med höga nätstängsel, som effektivt hindra tillträdet. Avsikten med den
föreslagna strandlagen är icke blott att åt allmänheten trygga tillgången
till platser för friluftsliv utan även för bad. Och det kan väl lika väl tänkas
att en kapitalstark markägare på ett för bad och friluftsliv lämpligt förbudsområde
sätter upp ett ogenomträngligt stängsel i eller intill vatten -

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

linjen och därmed omöjliggör eller försvårar allmänhetens möjligheter till
bad som att en sådan markägare utan skogligt-ekonomiska skäl kalhugger
ett för sådana ändamål lämpligt förbudsområde. I det senare fallet äger
länsstyrelsen förbjuda sådan åtgärd medan länsstyrelsen i det förstnämnda
fallet endast har möjlighet att ålägga markägaren att anordna grind eller
annan framkomlig genomgång. Sistnämnda åtgärder torde i det angivna fallet
icke nämnvärt förbättra möjligheterna till bad. Hovrätten anser med
stöd av det anförda att länsstyrelsen hör tilläggas möjlighet jämväl att förbjuda
uppförande av nytt stängsel, där detta icke kan anses erforderligt för
de ändamål som anges i sista punkten av 1 § i förslaget, samt att borttaga
stängsel som uppförts i strid mot sådant förbud. Sådan ändring torde nödvändiggöra
jämkningar i en del övriga paragrafer av förslaget.

Överlantmätaren i Skaraborgs län, som har en liknande uppfattning, framhåller
att de av utredningen föreslagna bestämmelserna måhända kunde
behövas i fall, där redan befintliga stängsel innebure förfång för allmänheten.
Beträffande nytillkommande stängsel borde det vara mera i överensstämmelse
med lagens syfte att sådana i minsta möjliga utsträckning uppsattes.
Det syntes bättre att söka förhindra i och för sig onödiga stängsel än
att först helt negligera uppsättandet och därefter sätta i gång en uppenbarligen
ganska arbetskrävande administrativ apparat för åstadkommande av
grindar. De stängsel, som inom strandområden kunde behövas, torde tjäna
två behov, dels för jordbruket och skogsskötseln, dels för markerande av
var allemansrätten slutar. Därest man i 1 § inför den bestämmelsen, att inom
visst strandområde byggnad eller stängsel icke må uppföras o. s. v. behövde
därigenom jordbruket och skogsskötseln icke störas på grund av undantagsbestämmelsen
och dispens för uppförande av stängsel i de flesta andra fall
kunde sökas samtidigt med dispens för byggande och bör rimligen icke medföra
ökat besvär.

Hovrätten för Västra Sverige anser det i princip vara en riktig ståndpunkt
att stängsel icke skall kunna förbjudas eller avlägsnas men framhåller
att man å andra sidan onekligen kan tänka sig fall, då stängsel av
markägare uppsättes för att trakassera allmänheten och utan att hans fastighet
därav hade egentlig nytta. Hovrätten har övervägt, huruvida det icke
vid uppenbara fall av dylikt trakasseri borde finnas möjlighet att förbjuda
respektive borttaga stängslet. Då redan anordnandet av en eller flera genomgångar
i stängslet syntes vara tillfyllest för att i erforderlig mån trygga allmänhetens
tillträde till stranden och det i 2 § föreslagna stadgandet i och
för sig torde ha en avsevärd repressiv verkan på markägare, som koiutne på
tanken att i trakasseringssyfte uppsätta stängsel, har hovrätten dock ansett
en sådan utvidgning av bestämmelsen onödig. Däremot anser hovrätten
att stadgandets repressiva verkan bör ökas genom att 8 § utformas så
att i uppenbara trakasserifall anordnandet av genomgång skall ske på
stängselhållarens egen bekostnad.

Beträffande själva formuleringen av 2 § i utredningens förslag anmärker
överlantmätarcn i Västmanlands län, att det av uttalanden i betänkandet
syntes vara utredningens mening att underlätta allmänhetens tillträde till

7 Itiliang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

strandområden oavsett om det redan funnes eller det skulle uppsättas stängsel
inom strandområdet, i dess gränser eller eljest. Detta vore ju också för
lagens ändamål nödvändigt. Lagtexten talade emellertid endast om befintligt
stängsel inom område, vilket syntes otillräckligt motsvara avsikten med
bestämmelsen. Lantmätareföreningen har velat fasta uppmärksamheten på
att allemansrätten i princip icke är inskränkt till att man färdas till fots och
anför:

Strandlagsförslagets bestämmelser om anordnande av grind inskränker
sig dock till att åtkomma sådan mark, där allmänheten eljest kunnat färdas
till fots. Enligt den i betänkandet lämnade analysen av allemansrätten
är det icke alls tillåtet att utan lov färdas över tomt eller plantering. Till
fots kan man färdas över åker eller äng eller andra ägor om skada därigenom
icke kan uppkomma. Med fordon skulle man däremot endast kunna
färdas över »andra ägor» om skada därigenom icke kan uppkomma.

Strandutredningen har säkert icke menat att inskränka användandet av
2 § i lagförslaget till sådana områden där man får färdas till fots men ej
med fordon, alltså åker eller äng. Avsikten torde väl i stället ha varit att
områden, som på grund av vägförbindelser, stängsel eller grindar icke
tidigare kunnat åtkommas med fordon ej heller skulle öppnas för sådana
genom föreläggande att anordna grind e. d.

I detta sammanhang må även ett par rent redaktionella anmärkningar
återgivas. Sålunda har skånska hovrätten anfört, att ordet »framkomlig» i
2 § av utredningens förslag utan olägenhet torde kunna utgå, och länsstyrelsen
i Malmöhus län har föreslagit att bestämmelsen om vitesföreläggande
flyttas från 2 § till 10 § andra stycket. Länsstyrelsen har vidare ansett, att
markägarens skyldighet att nödigt underhålla stängsel borde komma till
klart uttryck i lagtexten och ej endast i motiven.

Några remissmyndigheter anser, att bestämmelsen om stängselgenombrytning
ej bör begränsas till att avse endast
förbudsområden. Sålunda anför hovrätten för Nedre Norrland:

Enligt motiven (s. 89) avses med uttrycket »mark där hinder eljest icke
förelegat för allmänheten att färdas till fots» att från stadgandets tillämpning
skall vara undantaget stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och annan
mark, där allemansrätten icke får utövas. Den sålunda avsedda begränsningen
i stadgandets räckvidd synes emellertid med den föreslagna
avfattningen icke vara fullt klar. Å andra sidan lär, såsom paragrafen avfattats
i förslaget, en markägare icke kunna åläggas att anordna passage
genom stängsel, som finnes uppsatt utanför område för vilket förordnande
meddelats enligt 1 §. Detta synes vara en brist. Det kan nämligen tänkas,
att markägare, som beröres av förordnandet, genom att själv anordna eller
genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större eller mindre
avstånd från förbudsområdet söker hindra allmänhetens tillträde till detta
och sålunda göra förordnandet illusoriskt. Denna olägenhet synes kunna
undvikas, om paragrafens lydelse närmare anslutes till den i motiven (s.
69) uttalade meningen, att »möjlighet bör finnas för m3''ndigheterna att
föreskriva att i stängsel, som hindra eller försvåra tillträdet till mark inom
strandområdena där allmänheten eljest ägt rätt att färdas, skall anordnas
genomgång», därvid, i överensstämmelse med vad hovrätten ovan anfört,
undantag dock bör göras för stängsel kring tomt och därmed jämställd
mark.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Hovrätten konstaterar vidare — utan att dock framföra något ändringsyrkande
— att lagförslaget ej torde lägga hinder i vägen för att markägare,
som önskar undvika de olägenheter vilka kunna vara förenade med allmänhetens
passage över eller vistande å område, som visserligen omfattas av
förordnande enligt 1 § men icke i och för sig är av beskaffenhet att medföra
allemansrätt, på lämpligt sätt utestänger allmänheten från tillträde till
området.

Även länsstyrelsen i Uppsala län anser, att 2 § i utredningens förslag
bör omarbetas, enär med den föreslagna avfattningen av stadgandet en
markägare skulle kunna hindra allmänhetens tillträde till ett förbudsområde
genom att anordna stängsel omedelbart utanför området. Länsstyrelsen
i Södermanlands län anser likaledes, att begränsningen till stängsel
inom förbudsområde kan giva anledning till betänkligheter. Efter förslagets
formulering syntes hinder ej föreligga för en jordägare, som ville motverka
förbudets syfte, att utanför förbudsområdet effektivt isolera detta
genom stängsel utan genomgång. Fråga vore därför, om icke bestämmelsen
borde göras tillämplig även utom själva förbudsområdet i de fall, då eljest
möjlighet att nå detta skulle saknas. Att området vore öppet från vattensidan
borde i sådant fall ej vara till fyllest. Överlantmätaren i Skaraborgs
län konstaterar, att bestämmelsen endast avsåge att gälla för förbudsoinråden
och att från förbud undantagits planområden. Det ginge sålunda ändå
ej att förhindra enskilt begagnande av för allmänt behov i plan avsatta
parkområden vid stränderna. Här hade sålunda markägare och tomtförvärvare
fortfarande möjlighet att sätta planen ur funktion genom nyttjanderättsavtal
och stängsel. Det vore väl dock enligt överlantmätarens mening
troligt, att dylika åtgärder komme att bli sällsynta, ty det måste ligga
i markexploatörens intresse att tillhandahålla strandområden för att få
köpare till flera tomtplatser. Överlantmätaren, i Hallands län anser emellertid,
att bestämmelsen om möjligt borde utsträckas att gälla även områden,
för vilka funnes före den 1 januari 1948 fastställd byggnadsplan eller
godkänd avstyckningsplan. Fall hade nämligen förekommit, där villaägareförening
e. d. genom överenskommelse med markägaren sökt godtyckligt
begränsa allmänhetens tillträde till bad- och friluftsområden, som upptagits
å dylik plan.

Länsarkitekten i Kronobergs län har betonat, att allmänhetens tillträde
till de i förslagets 2 § avsedda områdena bör vara avgiftsfritt. Han anför:

Beträffande bestämmelsen om grind i 2 § är denna givetvis av väsentlig
betydelse. Lika väsentligt torde väl vara att denna grind får passeras fritt,
d. v. s. utan särskild kostnad för allmänheten. Förmodligen anser väl utredningen
detta självklart, men tyvärr kunna ju exempel andragas på stötande
förhållanden i vissa strandområden både inom och utom detta län,
där entréavgift i vissa fall upptages. Det mig bekanta mest flagranta fallet
är Kullen i Malmöhus län, som äges av AB Kullabergs natur och Vilket
utomordentligt attraktiva och vackra område är inhägnat med högt stängsel,
visserligen försett med grindar, men dessa försedda med vakter och
avgiftstvång. Det är mig icke bekant, huruvida på annat sätt eu upprepning
av dessa förhållanden betr. de i lagen avsedda strandområdena kan för -

100

Kungl. Maj:Is proposition nr 187.

hindras. Är emellertid så icke fallet, anser jag det nödvändigt, att lagtexten
kompletteras med bestämmelser, att genomgången skall vara kostnadsfri.
I 2 § kan ordet genomgång ju förses med den närmare bestämningen »för
allmänheten kostnadsfri». Därest markägare vidtaga särskilda åtgärder för
områdets apterande till bad- och friluftsändamål, kan han ju anses i viss
mån berättigad till entréavgift. Bestämmelse kan väl i så fall införas, att
länsstyrelsen i varje fall äger bestämma om entréavgift må utgå och dennas
ev. storlek.

Med hänvisning till detta yttrande har länsstyrelsen i Kronobergs län anfört,
att en dylik självtagen inskränkning i allemansrätten givetvis ej borde
tillåtas, såvida ej vederbörande vidtagit särskilda kostsamma anordningar
inom området för badändamål eller dylikt. Lagförslagets 2 § syntes därför
böra kompletteras med en föreskrift om att tillträde till förbudsområde
skulle vara kostnadsfritt såvida ej länsstyrelsen på särskild framställning av
jordägaren medgåve att denne må uppbära viss avgift.

En fråga som föranlett diskussion under remissbehandlingen är, hur uvida
förordnande enligt 2 § borde meddelas av administrativ
myndighet eller av domstol. Problemet har ställts
av bl. a. hovrätten för Nedre Norrland, som anför att delade meningar kunde
komma att råda huruvida viss mark vore av sådan beskaffenhet att den
uteslöte allemansrättens utövande. Även om en markägare på grund av den
administrativa myndighetens förordnande tvingats anordna passage genom
stängsel, vore det honom givetvis obetaget att med stöd av 24 kap. strafflagen
vid domstol föra talan mot envar, som med begagnande av passagen
beträdde hans mark. Skulle domstolen i sådant fall meddela fällande dom,
uppkomme en motsättning mellan den administrativa och den judiciella
myndighetens avgörande. Särskilt kunde måhända ett sådant motsättningsförhållande
aktualiseras, om länsstyrelsen begagnade sig av det i 10 § andra
stycket anvisade handräckningsförfarandet. Även lantmätareföreningen betonar
denna dualism. Lagberedningen är inne på samma ämne och ställer ett
konkret förslag:

Föreläggande enligt 2 § avses skola meddelas av länsstyrelsen. Den fråga,
det här gäller att avgöra, nämligen om allemansrätt finnes inom det inhägnade
området, är emellertid av rent rättslig natur. Vad särskilt angår frågan
om tomts omfattning inverkar denna fråga på tillämpningen av bestämmelserna
i SL 24: 4. Det kan icke anses lämpligt att spörsmålet om allmänhetens
rätt att vinna tillträde till ett av ägaren såsom tomt inhägnat område
kommer att avgöras i administrativ ordning. Konflikter kunna härvid tänkas
uppkomma med domstols avgöranden i motsvarande fall. Beredningen
finner sig på grund av det sagda böra hemställa, att föreläggande enligt 2 §
skall meddelas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Prövningen,
huruvida sådan talan skall väckas, är emellertid till en del en lämplighetsfråga,
vars bedömande torde böra ankomma på länsstyrelsen. Med hänsyn
härtill torde lämpligen kunna stadgas, att talan må väckas allenast efter
anmälan eller medgivande av länsstyrelsen.

Vad slutligen beträffar 8 § i utredningens förslag må här — utöver vad
redan anförts om fritidsnämndens och hovrättens för Västra Sverige yrkanden
— anmärkas att lantmätareföreningen anför följande:

101

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Bestämmelserna i 8 § av lagförslaget reglera endast frågan om ersättning,
då föreläggande att anordna grind e. d. enligt 2 § meddelats. Det torde
emellertid kunna ifrågasättas om icke länsstyrelse borde ges möjlighet att
lämna bidrag till sådan anordning på ansökan av stängselhållaren utan att
först tillgripa ett föreläggande. En grind eller motsvarande anordning är vidare
i behov av underhåll och dess livslängd är tämligen kort. Avsikten synes
vara att åtminstone mera genomgripande reparationsarbeten skola
kunna föranleda utbetalning av ersättning. Detta borde också kunna ske på
ansökan av den som håller grinden utan att länsstyrelsen därför behöver
meddela föreläggande enligt 2 §.

Vidare må nämnas att hovrätten för Västra Sverige ansett det önskvärt,
att av lagtexten måste framgå att — såsom torde vara utredningens mening
-— ersättning skall kunna utgå även till den som på grund av föreläggande
vidtagit åtgärd för nödigt underhåll av grind eller annan genomgång
samt att överlantmätaren i Västmanlands län anfört, att då bestämmelsen
om ersättning torde avse icke enbart kostnader för arbetet med föreskrivna
åtgärder utan även för material och annat, orden »arbetets utförande»
borde utbytas mot »kostnaderna härför».

Departementschefen.

Det säger sig självt att syftet med den planerade lagstiftningen icke skulle
kunna uppnås, om jordägaren hade full frihet att inhägna all sin mark med
höga, klätterfria stängsel och därmed att faktiskt hindra allmänheten från
möjligheten att beträda stränderna. Det synes därför tydligt, att bestämmelserna
om bebyggelsekontroll på sätt strandutredningen föreslagit måste
kompletteras med vissa regler om rätt till fri passage. När det gäller att
närmare utforma dessa senare regler, uppkomma emellertid enligt vad av
remissbehandlingen framgått flera svårlösta problem.

Den första fråga som härvid uppställer sig är huruvida lagstiftningen
allenast bör upptaga en möjlighet att anordna grind eller annan framkomlig
genomgång genom hindrande stängsel eller om man bör gå ett steg längre
och stadga möjlighet att förbjuda att stängsel över huvud taget bibehållas
eller uppföras inom strandområden. Med hänsyn till de många fullt legitima
behoven att ha hägnader inom dylika områden bär utredningen för sin del
avböjt det senare av dessa båda alternativ. I princip är jag ense med utredningen
på denna punkt, men jag vill dock förorda, att man för särskilda
undantagsfall stadgar en möjlighet att helt borttaga hindrande stängsel.
Såsom Göta hovrätt anfört kan det nämligen tänkas, att en kapitalstark
markägare av ren illvilja sätter upp ett ogenomträngligt stängsel i eller intill
vattenlinjen på ett för bad och friluftsliv lämpligt strandområde. Om det
framstår såsom uppenbart, att delta stängsel icke fyller något som helst legitimt
behov, synas mig övervägande skäl tala för eu sådan skärpning av utredningens
förslag, alt det blir möjligt att borttaga stängslet. Redan förhandenvaron
av en sådan möjlighet kan tänkas ha en viss förebyggande
effekt.

En annan under remissbehandlingen väckt fråga gäller huruvida de möj -

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ligheter till fri passage som lagstiftningen avser att skapa även skola gälla
med avseende å sådana stängsel, som funnos redan vid lagstiftningens
ikraftträdande. Det liar nämligen från något håll gjorts gällande, att passagereglerna
med en dylik utformning skulle såsom i viss mån retroaktiva
stå i mindre god överensstämmelse med vedertagna lagstiftningsgrundsatser.
I detta avseende vill jag till en början framhålla att, även.om det ännu
så länge icke kan anses förbjudet att genom uppsättande av ens aldrig så
svårpasserade stängsel faktiskt hindra allemansrättens utövning inom ett
område där allmänheten i och för sig äger att fritt färdas, det likväl torde
råda enighet därom, att den som trots stängslet förmår taga sig in på området
också äger att uppehålla sig där. Ur rättslig synpunkt kan alltså ett
stängsel, som icke hänför sig till tomt, trädgård eller liknande anläggning,
endast medföra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning men icke
medföra att allemansrätten såsom sådan upphäves. Med hänsyn till vad nu
sagts och då det intrång i jordäganderätten varom här är fråga måste anses
mycket obetydligt, särskilt vid en avvägning mot de allmänna intressen som
man i detta sammanhang vill skydda, synes det mig icke behöva möta några
betänkligheter att så utforma lagstiftningen, att denna blir tillämplig även
på redan befintliga stängsel. Jag vill härvid understryka, att kostnaderna
för de anordningar, som i detta hänseende erfordras, avses skola ersättas av
allmänna medel och alltså ej drabba jordägaren.

Strandutredningens förslag innebär, att stängselgenombrytning skall kunna
ske endast med avseende å sådana hägnader som äro uppsatta inom förbudsområden.
Den kritik som under remissbehandlingen riktats mot denna
begränsning måste anses berättigad. Därest utredningens förslag godtoges,
kunde det nämligen såsom flera remissinstanser påpekat mycket väl tänkas
att markägare, som berördes av ett förbudsförordnande, genom att själv
anordna eller genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större
eller mindre avstånd från förbudsområdet sökte hindra allmänhetens tillträde
till området i syfte att göra förordnandet i viss mån illusoriskt. Utredningens
förslag på denna punkt torde därför böra omarbetas.

Vidare vill jag framhålla vikten av att genomgång genom stängsel anordnas
på ett sådant sätt, att skada ej behöver uppkomma för jordägaren.
Genomgången bör därför såvitt möjligt få en sådan utformning, att det ej
uppstår risk för att hemdjur skola kunna taga sig ut från ett inhägnat område.

Beträffande härefter frågan huruvida ett förordnande som avser att trygga
passagerätten över ett strandområde bör meddelas av administrativ myndighet
eller av domstol, vill det synas som om den kritik, vilken från några
håll riktats mot utredningens förslag att denna prövning skall ankomma på
länsstyrelserna, knappast vore befogad. Det förekommer ju i många sammanhang,
att en administrativ myndighet för att komma fram till ett avgörande
måste taga ståndpunkt i mer eller mindre besvärliga rättsfrågor av
prejudiciell natur och att denna ståndpunkt vid en senare domstolsprövning
rörande samma fråga kan befinnas oriktig. Väl är det sant, att alle -

Kungl. Mcij.ts proposition nr 187.

103

mansrättens gränser i olika hänseenden äro tämligen oklara, men å andra
sidan torde det i de flesta fall icke behöva vara föremål för någon tvekan,
huruvida fri färdselrätt föreligger över ett område eller ej. Då man lär kunna
utgå ifrån att länsstyrelserna icke komma att använda en dem given
befogenhet att meddela föreläggande om stängselgenombrytning eller om
borttagande av stängsel i andra fall än då det framstår såsom klart att
allmänheten äger rätt att fritt färdas inom det område som närmast beröres
av föreläggandet, samt då det av praktiska skäl synes lämpligast och
enklast att prövningen av denna fråga får ankomma på länsstyrelserna,
kan jag icke tillstyrka lagberedningens förslag att prövningen skulle ankomma
på domstol.

I likhet med utredningen vill jag förorda, att kostnaderna för stängselgenombrytning
i princip skola bestridas av allmänna medel. Såsom några
remissinstanser närmare utvecklat, synes det emellertid motiverat att i
uppenbara trakasserifall låta dessa kostnader drabba stängselhållaren. Då
helt borttagande av stängsel enligt vad jag förut framhållit icke skulle
ifrågakomma annat än i just klara trakasserifall, böra kostnaderna härför
städse stanna på stängselhållaren. När det gäller stängsel som funnos redan
vid lagstiftningens ikraftträdande, bör likväl ersättning undantagslöst utgå
av allmänna medel.

I några yttranden bär ifrågasatts om icke länsstyrelse borde få möjlighet
att på ansökan av stängselhållare utanordna sådant bidrag varom här är
fråga utan att länsstyrelsen dessförinnan nödvändigtvis meddelat ett föreläggande
i ämnet. I anledning härav må framhållas att, om en stängselhållare
frivilligt vidtager eller förklarar sig beredd att vidtaga en stängselgenombrytande
åtgärd i direkt syfte att bereda allmänheten tillträde till ett
strandområde, länsstyrelsen torde vara oförhindrad att av disponibla medel
efter prövning utanordna ett bidrag för åtgärden. Att i den planerade lagstiftningen
upptaga några särskilda regler härom, är dock ej erforderligt.

Till slut må här något beröras den under remissbehandlingen väckta frågan
huruvida markägaren skall kunna betinga sig någon avgift av den som
vill beträda hans mark. I detta hänseende vill jag till en början helt instämma
med vad länsstyrelsen i Kronobergs län anfört därom att markägaren
givetvis i princip icke äger att genom en dylik avgift åstadkomma någon
självtagen inskränkning i allmänhetens möjligheter att beträda sådana
områden, där gemene man enligt allemansrättsliga grundsatser äger att fritt
färdas. Såsom länsstyrelsen framhållit torde måhända saken dock ställa
sig annorlunda, därest markägaren inom området vidtagit särskilt kostsamma
anordningar för badändamål eller dylikt. Möjligheten att uppbära
avgift av den, som vill utnyttja allemansrätten, är emellertid en fråga, som
kan aktualiseras i många andra sammanhang än just det här avhandlade. Då
det icke synes vare sig möjligt eller lämpligt att nu generellt lösa detta problem,
torde det icke heller vara påkallat att i den planerade strandlagstiftningen
upptaga någon bestämmelse i ämnet.

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Förbud mot nedskräpning inom strandomräden.

Betänkandet.

Strandutredningen erinrar om att under diskussionen kring den provisoriska
strandlagen framhållits att den omständigheten att vissa strandområden
för att främja allmänhetens friluftsliv belädes med byggnadsförbud
möjligen kunde medföra att dessa områden i högre grad än andra komme
att besökas av allmänheten och att detta måhända i vissa fall kunde få
till följd ökad nedskräpning där. Åtgärder för att förhindra att markägarna
bleve lidande härav hade därför påyrkats.

Utredningen framhåller, att något allmänt förbud mot nedskräpning icke
finnes i svensk rätt. För städer och vissa andra tätorter kunde dock bestämmelser
härom meddelas i lokala ordningsstadgor, som utfärdats med
stöd av ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868.

Sedan strandutredningen omnämnt, att naturskyddsutredningens förslag
till naturskyddslag (SOU 1951:5) innehåller bestämmelser om förbud mot
nedskräpning samt om möjlighet för länsstyrelse att förelägga dem, som
vållat nedskräpning, att iordningställa området, anför utredningen:

Strandutredningen anser det önskvärt att frågan om förhindrande och
avhjälpande av nedskräpning i naturen löses i ett större sammanhang än
i en lagstiftning, som blott syftar till att införa en viss reglering inom
strandområden. Bestämmelser, gällande för hela landet, kunna lämpligen
ingå i en allmän ordningsstadga eller i naturskyddslagstiftningen. Även i
hälsovårdslagstiftningen kunna möjligen vissa sådana föreskrifter ha sin
plats.

Enligt utredningens mening är risken för ökad nedskräpning inom strandlagsområdena
icke så stor som på en del håll befarats. Strandlagen innebär
icke någon utvidgning av allemansrätten utan avser blott att för framtiden
bevara allmänhetens tillgång till de strandområden, som den nu äger begagna
för friluftsändamål. Emellertid har utredningen icke velat underlåta
att föreslå att i avbidan på en allmän lagstiftning om förbud mot nedskräpning
strandlagen skall innehålla en bestämmelse som uttryckligen förbjuder
att allmänheten skräpar ned inom sådana områden, som beröras av
lagens reglering i övrigt. En sådan bestämmelse kommer framför allt att
giva ett ökat skydd åt markägaren men den avser även att bereda ökad
trevnad för allmänheten.

Brott mot bestämmelsen bör vara straffbelagt. Utredningen underskattar
icke svårigheterna att övervaka bestämmelsens efterlevnad men anser att
tillkomsten av en dylik föreskrift likväl skulle ha god verkan. I allmänhet
sker nedskräpning och osnyggande av ren tanklöshet eller okunnighet. Vetskapen
om att sådant är i lag förbjudet skulle otvivelaktigt få en förebyggande
verkan i dessa fall. På särskilt utsatta platser kan genom anslag erinras
om förbudet.

För utredningens syfte synes det icke erforderligt att den här förordade
provisoriska bestämmelsen riktar sig mot markägaren. Frågan om vilka skyldigheter
i detta hänseende, som kunna åläggas en person med avseende på
hans egen mark, är av sådan art att den icke lämpligen bör regleras blott
för ett specialfall som det nu förevarande.

3 § har i enlighet med vad nu sagts och i viss anslutning till tidigare
förslag utformats så, att den som färdas över eller eljest uppehåller sig å

105

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

annans mark inom område, som omfattas av förordnande enligt 1 §, skall
tillse att han ej kvarlämnar glas, avfall, papper eller andra föremål under
förhållanden som äro ägnade att medföra vantrevnad eller risk för skada
till person eller egendom. Brott mot denna föreskrift skall enligt 9 § bestraffas
med penningböter, högst 300 kronor.

Yttrandena.

I de avgivna yttrandena biträdes så gott som undantagslöst den tankegång,
som kommit till uttryck i utredningens förslag, och flera instanser
understryka vikten av att ett förbud mot nedskräpning föreskrives. Endast
länsarkitekten i Gotlands län anser, att den föreslagna bestämmelsen skulle
vara mer till skada än till nytta med hänsyn till att möjligheter saknades
att kontrollera bestämmelsens efterlevnad. Många remissinstanser — bland
dem straffrättskommittén, skånska hovrätten, hovrätterna för Nedre Norrland
och Övre Norrland samt länsstyrelserna i Södermanlands och Kronobergs
län — avstyrka förslaget på den grund att en dylik bestämmelse bör
infogas i naturskyddslagen eller i ordningsstadgan. Dessa instanser anse
ej, att frågan är så brådskande att den bör lösas i detta speciella sammanhang.
I flera yttranden påpekas därjämte svårigheterna för allmänheten att
veta i vilka områden ett nedskräpningsförbud, som är anknutet till förordnanden
enligt strandlagstiftningen, skall gälla. Några instanser anse dock,
att även ett nedskräpningsförbud som endast tager sikte på vissa strandområden
har en viktig uppgift att fylla och att den föreslagna bestämmelsen
innebure en god början. Hovrätten för Västra Sverige anser, att bestärftmelsen
bör utvidgas att avse även vissa vattenområden där byggnadsförbud
ej gäller. På sina håll yrkas därjämte, att förbudet måtte riktas även mot
markägaren. Överlantmätaren i Västmanlands län anser den föreslagna bestämmelsen
vara helt otillräcklig för att förhindra den skadegörelse och
nedskräpning som otvivelaktigt bleve följd av att en större allmänhet utnyttjade
ett område för fritidsändamål. Lagen borde i detta hänseende kompletteras
med bestämmelser om kommuns ansvar för områdets skydd och i
vissa fall skyldighet att inlösa området. Utredningen hade enligt betänkandet
ansett, att problemet att skydda naturen mot åverkan borde lösas i hela
sin vidd i annat sammanhang. Därest strandlagen antoges, syntes emellertid
nödvändigt att frågan löstes utan uppskov. Då strandområdena måste
antas bli intensivare utnyttjade av allmänheten än andra naturområden,
borde de skyddas mot skadegörelse med strängare bestämmelser än de senare,
för vilka regler väl komme att utformas i naturskyddslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län avstyrker den föreslagna straffbestämmelsen,
och länsstyrelsen i Skaraborgs län är tveksam om lämpligheten av en
dylik bestämmelse.

Departementschefen.

I det förslag till naturskyddslag som remitterats till lagrådet ingå vissa
generella bestämmelser till skydd mot nedskräpning i naturen. Vid sådant
förhållande synes uppenbart, att någon särskild bestämmelse med dylikt
innehåll icke behöver inflyta i den planerade slrandlagstiftningen.

106

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Ersättningsfrågan.

Betänkandet.

Strandutredningen har i 4 och 5 §§ av sitt förslag reglerat rätten för
markägare och andra sakägare till gottgörelse för den skada som kan tillskyndas
dem genom att viss mark till följd av de i förslagets 1 § beskrivna
förbudsåtgärderna icke kan användas på ett så inkomstbringande sätt som
eljest varit möjligt. Däremot anser utredningen, att någon ersättning icke
kan ifrågakomma för att allmänheten får vistas inom de strandområden som
lagen avser. Utredningen framhåller, att allmänheten redan har denna befogenhet,
som utgör en bland de många inskränkningarna i markäganderätten,
och att strandlagen härutinnan alltså icke innebär någon förändring.

Såsom redan förut behandlats, innehåller utredningens förslag dessutom
en regel om gottgörelse i anledning av föreläggande att anordna genomgång
i stängsel.

Sedan utredningen framhållit (s. 93 i betänkandet) att byggnadslagens
planbestämmelser och det av utredningen föreslagna regleringsförfarandet
med särskilda strandförbud vore i viss mån alternativa, anför utredningen
att det —- med hänsyn till det samband byggnadslagens planbestämmelser
alltså ägde med förbudsbestämmelserna i den föreslagna strandlagen — borde
vid försök att utforma en ersättningsregel i strandlagen vara av intresse
att undersöka vilka bestämmelser om gottgörelse till
markägaren, som vore knutna till de olika planinstituten
i byggnadslagen. Utredningen har därefter genomgått byggnadslagens
inlösnings- och ersättningsregler dels om generalplan i 21
och 22 §§, jämförda med 88, 90 och 104 §§, dels om stadsplan i 48 §,
jämförd med 88, 90 och 106 §§, och dels om byggnadsplan i 112, 113
och 116 §§, sistnämnda paragraf jämförd med 76, 88 och 90 §§. Sammanfattningsvis
yttrar utredningen efter denna genomgång, att frågan huruvida
inlösnings- eller ersättningsskyldighet förelåge i anledning av planläggning
enligt byggnadslagen berodde av en jämförelse mellan å ena sidan den möjlighet
till utnyttjande av den ifrågavarande marken, som funnes trots inskränkningarna
genom planläggningen, och å andra sidan markens värde
vid tiden för planläggningen. Stode utnyttjandemöjligheten i uppenbart missförhållande
till värdet, skulle marken lösas eller ersättning för intrånget
utgå.

Utredningen påpekar, att regeln om avvägning mellan värde och möjlig
användning vore hämtad från 1931 års stadsplanelag, där den förekommer i
28 §, men att densamma vid överföring till byggnadslagen undergått saklig
ändring på en punkt, nämligen såtillvida att det markvärde, mot vilket markens
utnyttjande skulle jämföras, skulle vara det »tidigare» värdet,
d. v. s. värdet vid den tidpunkt då inskränkningen i
befryggelserätten inträdde. Utredningen anför i detta sammanhang.

107

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Enligt stadsplanelagen skulle frågan om lösningsskyldighet bedömas med
hänsyn till markens värde vid tidpunkten för frågans prövning. Vid remissen
till lagrådet av förslaget till byggnadslag anförde departementschefen
härom, att 28 § stadsplanelagen kunde medföra att staden bleve skyldig att
lösa mark, även utan att dess avkastningsvärde minskats på grund av sådan
inskränkning i ägarens förfoganderätt, som följde av planläggning och tomtindelning.
Så kunde exempelvis bli fallet, därest område som i plan avsetts
för annat ändamål än enskilt bebyggande stege i värde till följd av planens
genomförande med avseende å närbelägen mark. I dylikt fall torde ägaren
av området lätt kunna visa, att avkastningen av detsamma vid t. ex. jordbruksdrift
stode i uppenbart missförhållande till det värde marken skulle
ha, om den finge tagas i anspråk för byggnadsändamål. Stad kunde sålunda
enligt gällande bestämmelser på grund av en värdestegring, som helt eller
till huvudsaklig del inträffat till följd av stadens egna åtgärder, bli skyldig
att lösa mark, som staden icke hade något behov av förrän i en framtid och
som av ägaren alltjämt kunde utnyttjas på samma sätt som vid planens
antagande eller på annat lika ekonomiskt sätt. Detta kunde icke vara skäligt.
Frågan om lösningsskyldighet förelåge syntes därför enligt departementschefens
mening böra prövas med hänsyn till det värde marken hade före
planläggningen. — Om inlösen bleve aktuell först avsevärd tid efter planläggningen,
borde ändring i penningvärdet, som förelåge vid prövningen av
frågan om lösningsskyldighet, beaktas. Med markens värde avsåges nämligen
realvärdet.

Utredningen påpekar, att den vanliga inlösnings- och ersättningsregeln i
byggnadslagen innebär att jämförelsen mellan tillåten användning och värde
skall avse blott det område, för vilket ett förbud gäller, men däremot icke
annan mark i närheten. Den omständigheten att till den fastighet, vari förbudsområdet
ingår, eventuellt hör annan mark, som lider intrång eller far
nytta av förbudet, inverkade således icke, då den i regeln föreskrivna jämförelsen
verkställes. En annan sak vore, att då det gällde att för förbudsområdet
fastställa dess möjliga användning hänsyn skulle tagas till bl. a.
en sådan omständighet som att ägaren kunde nyttja området tillsammans
med annan mark.

Som en komplettering till redogörelsen för reglerna om inlösning och ersättning
enligt byggnadslagen har utredningen redogjort för en annan i
byggnadslagen förekommande regel, som avser att säkerställa markägare
mot intrång genom förbud att utnyttja marken på visst sätt. Utredningen
anför härom:

Regeln, som saknar motsvarighet i stadsplanelagen, är given för två speciella
fall, nämligen dels vid byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§ och dels i
fråga om intrång genom regionplan (135 §). — Enligt 86 och 122 §§ kan,
därest område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, anses böra
särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda
naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig
synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken,
förordnande meddelas att nybyggnad inom området icke må
företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Det" tillägges, att tillstånd icke må
vägras om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare utan att
skälig ersättning därför gives.'' — Regionplan innebär icke i och för sig
någon bebyggelsereglering med bindande rättsverkan. I 135 § stadgas dock

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ätt om nybyggnad, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed
jämförlig åtgärd inom regionplaneområde är beroende på prövning av
myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen
avsett ändamål icke försvåras. Härigenom må dock icke avsevärt men tillskyndas
markens ägare utan att skälig ersättning därför gives.

Den nu nämnda regeln är som synes icke utformad såsom en verklig ersättningsbestämmelse.
Den utsäger främst, att intrång av en viss intensitet,
nämligen avsevärt men, icke får tillskyndas en fastighetsägare utan att han
får ersättning därför. Vad som skall betraktas såsom avsevärt men utsäges
icke i lagtexten och icke heller i motiven finnes någon utveckling härav.
Det synes icke troligt att bestämmelsen kommer att i större utsträckning
medföra att ersättning utgår, i synnerhet som den icke lämnar någon upplysning
om vem som skall gälda ersättningen. Sistnämnda fråga har lämnats
helt öppen. Finnes icke någon som vill svara för ersättningen, måste tillstånd
till den ifrågasatta åtgärden lämnas.

Innan utredningen därefter övergår till att diskutera frågan om ersättningsreglerna
i strandlagen nämner utredningen, att byggnadslagens regel
om inlösning och ersättning i anledning av intrång vid planläggning
vunnit tillämpning i lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar beträffande
ett där stadgat fall av inskränkning i bebyggelserätt in. in. Jämlikt 33 §
sistnämnda lag må ej utmed väg på visst avstånd från vägbanans mitt utan
länsstyrelsens tillstånd uppföras byggnad eller förekomma upplag, stängsel
eller dylik anordning som innebär fara för trafiken. Kan till följd av detta
förbud fastighet eller del därav nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart
missförhållande till markens tidigare värde, skall jämlikt 33 a § ersättning
för den skada som därigenom vållas gäldas av väghållaren. Fastighetsägaren
har även frihet att, om han det hellre vill, fordra att fastigheten eller viss
del därav skall lösas.

Vid övervägande av vilka bestämmelser, som i strandlagen böra reglera
rätten för markägaren att erhålla gottgörelse för intrång genom byggnadsförbud
och förbud mot schaktning etc., har utredningen stannat för att föreslå
att byggnadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ i princip skall gälla. Utredningen
anför:

Det avgörande bör alltså vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger
mellan den användning, marken kan få trots förbudet, och markens
värde. Denna regel har nu inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år använts
lör att reglera liknande förhållanden och har även efterbildats i lagen
om allmänna vägar. Vid tillkomsten av byggnadslagen övervägdes icke att
frångå regeln; den förändrades i visst hänseende och utvidgades att avse
delvis nya situationer, men principen om jämförelse mellan utnyttjande och
värde bibehölls. Denna inom närstående rättsområden prövade regel, för
vars tillämpning vägledning kan hämtas ur utförlig motivering och ur
praxis, synes väl ägnad att upptagas i strandlagen. Den torde — med vissa
av de speciella strandförhållandena betingade jämkningar, som dock icke
rubba själva principen — även i fråga om förbud enligt strandlagen lämna
ett iättvist resultat. Såsom tidigare framhållits är det vidare i och för sig
en fördel att i möjligaste mån liknande bestämmelser om gottgörelse gälla
beträffande planläggning enligt byggnadslagen och i fråga om förbud enligt
strandlagen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

109

Utredningen påpekar, att ett förbudsförordnande enligt 1 § i den föreslagna
lagen i princip endast innebure alt uppförande av byggnad och vidtagande
av vissa andra åtgärder inom det bestämda området lades under
kontroll av länsstyrelsen. Den närmare prövningen skedde då ansökan gjordes
om tillstånd att få vidtaga åtgärden. Någon rätt till gottgörelse borde enligt
utredningens mening följaktligen icke uppkomma förrän en dylik ansökan
avslagits, helt eller delvis. Beslutet härom borde tydligen ha vunnit
laga kraft innan ett anspråk på gottgörelse skulle få framställas.

Enligt utredningens mening bör gottgörelse ej utgå vid jämkning
enligt strandlagen i fråga om byggnads placering.
Vad angår byggnadsreglerandc ingripanden enligt strandlagen bör alltså enligt
utredningens förslag möjlighet till gottgörelse finnas först då markägaren
hindras att inom det område som omfattas av länsstyrelsens förordnande,
uppföra byggnader i den utsträckning, som rymmes inom glesbebyggelserätten.
Denna mening — som i den av utredningen föreslagna lagtexten
kommer till uttryck i orden att ersättning skall utgå endast om bebyggelse
icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet —
utvecklas i betänkandet på följande sätt:

Den viktigaste av de inskränkningar i markägarens förfoganderätt, som
kan ske enligt strandlagen, är givetvis förbudet att uppföra byggnad. Det
torde kunna antagas att i stor utsträckning områden, för vilka förordnande
meddelats jämlikt 1 § strandlagen, icke komma att helt undantagas från
bebyggelse. Ofta är det tillräckligt att kontrollen utövas på det sätt att
bebyggelse visserligen tillåtes inom områdena men att plats för densamma
anvisas på något avstånd från själva stranden. Byggnader som, placerade
nära invid vattnet, skulle omöjliggöra eller minska ett strandområdes användning
för friluftsliv kunna ofta förläggas t. ex. i ett skogsparti på längre
avstånd från strandlinjen utan skada för de intressen, strandlagen vill
skydda. Om i sådant fall den rätt till glesbebyggelse inom området, som
markägaren principiellt har, kan utnyttjas fullt ut genom de tillstånd länsstyrelsen
meddelar, synes markägaren icke böra vara berättigad till gottgörelse
för att han får underkasta sig en jämkning inom förbudsområdet
beträffande placeringen av byggnaderna. En under behörigt hänsynstagande
till alla omständigheter och intressen utförd sådan jämkning torde
icke behöva medföra ekonomisk olägenhet för markägaren. Omfattningen
av hans byggnadsrätt minskas ju icke. Länsstyrelsen bör också låta sig
angeläget vara att tillämpa lagen på sådant sätt att olägenheter ej uppstå.
Det bör även understrykas, att strandens friläggande från bebyggelse icke
innebär någon utvidgning av den allemansrätt där, som finnes redan innan
de byggnadsreglerande åtgärderna vidtagits. Även enligt den allmänna
byggnadslagstiftningen kan en fastighetsägare få underkasta sig myndighets
bestämmelser om placering av byggnad utan att bli berättigad till gottgörelse
i någon form. Sålunda kan genom detaljplanläggning bebyggelsens
förläggning noga regleras utan att ersättning till markägaren ifrågakommsr.
Också utomplansbestämmelser, som ej sällan utfärdas för stora områden
av ren landsbygdskaraktär, innehålla ofta föreskrifter angående byggnads
placering å tomtplats. Rätt till gottgörelse för eventuellt intrång genom
utomplansbestämmelser finnes icke.

Kungi. Mcij:ts proposition nr 187.

Utredningen anser att frågan om gott gör el se på grund av
ett med stöd av lagen meddelat förbud icke kan avgöras
med hänsyn till blott själva förbudsom rådet.
Utredningen anför härom till en början:

I sådana fall. då med hänsyn till terrängens beskaffenhet och andra omständigheter
det allmänna friluftsintresset kräver att större arealer undantagas
från bebyggelse, kan det bli nödvändigt att inskränka markägarens
glesbebyggelserätt inom det av förordnandet omfattade omådet eller
att helt förbjuda bebyggelse där. Likaså kan det befinnas nödigt att avslå
framställningar om tillstånd att företaga schaktning och andra åtgärder,
som avses med förordnandet. Nu angivna ingrepp kunna under vissa förhållanden
innebära att skada uppkommer för området i fråga genom att det
icke kan utnyttjas på ett sätt som står i rimligt förhållande till dess värde.
Verkningarna därav sträcka sig emellertid vanligen längre än så, i det att
även mark intill området påverkas av att stranden frilägges från bebyggelse.
För denna närliggande mark kan såväl skada som nytta tänkas uppkomma.
Skada å annan mark kan föranledas t. ex. av ett byggnadsförbud
som omfattar större delen av en fastighets ägoområde, så att endast en
mindre för bebyggelse otjänlig del återstår. Om i detta fall omständigheterna
äro sådana, att fastigheten icke kan få annan ekonomiskt rimlig användning
än för byggnadsändamål, uppkommer skada icke blott å förbudsområdet
utan även å övrig till fastigheten hörande mark. Särdeles vanligt
måste det antagas bli att strandens friläggande medför nytta för mark
intill förbudsområdet. Detta gäller både mark, tillhörande samma fastighet
som förbudsområdet, och mark som ingår i annan fastighet än detta.
Nyttan torde i synnerhet hänföra sig till ökade möjligheter att för bebyggelse
exploatera mark utanför området för strandförbudet. Under förarbetena
till den provisoriska strandlagen underströks från skilda håll, att ett
friläggande av vissa för bad och friluftsliv särskilt ägnade strandområden
från bebyggelse ofta medförde att flera byggnadstomter kunde anordnas
på mark innanför eller vid sidan av de undantagna områdena än om dessa
områden bebyggts. Badplatserna vid stranden komme i så fall att kunna
nyttjas gemensamt av tomtägarna. Det är uppenbart att om i trakten råder
större efterfrågan på byggnadstomter, möjligheten att exploatera marken
i närheten av förbudsområdet kommer att öka värdet av denna mark.
Om såväl förbudsområdet som intilliggande exploateringsbar mark är i en
ägares hand, gör han, trots att förbudsområdet förlorar i byggnadsvärde,
icke någon totalförlust, ty skadan å detta område uppväges av en nytta för
den andra marken. Någon gottgörelse i anledning av förbudet bör han därför
icke kunna göra anspråk på. Det vore uppenbarligen orimligt att taga
hänsyn endast till förbudsområdet och på grund av den där inträffade skadan
tillerkänna markägaren gottgörelse. Även om icke byggnadsförbudet
vid stranden lunnits, skulle i det angivna fallet en ekonomiskt förnuftig,
framsynt exploatering av fastigheten skett så att strandområdet avsatts
för gemensamt nyttjande till bad och friluftsliv. Markägaren själv skulle
ha bedömt strandområdet och den exploateringsbara marken därintill såsom
en ekonomisk enhet och låtit en utebliven vinst på strandområdet ingå
som en naturlig faktor i kalkylerna för hela ägoområdets utnyttjande. Vid
detaljplanläggning av mark, som innefattar strandområde, är det också sedan
länge praxis att stranden i mycket stor utsträckning lämnas fri för
allmänt begagnande.

Kungi. Maj.ts proposition nr 187.

Utredningen framhåller att man — när det gäller att beakta nytta som
uppkommer för mark i närheten av ett förbudsområde — rent principiellt
borde taga hänsyn till all intilliggande mark, som får nytta av att stranden
hålles fri från bebyggelse, oavsett huruvida denna mark ingår i fastighet som
direkt omfattas av förbudet eller icke. Utredningen fortsätter:

Åtminstone borde — om förbudsområdet och det område som får nytta av
förbudet tillhöra samma ägare — nyttan avräknas från skadan oavsett huruvida
de båda områdena ingå i samma fastighet eller ej. För aft skapa rättvisa
mellan olika fastighetsägare skulle emellertid krävas, att den ägare av
intilliggande mark, som finge nytta av förbudet, finge bidraga till att gottgöra
skadelidande fastighetsägare. Detta skulle innebära eu partiell indragning
av värdestegring; en begränsning av indragningen skulle bestå i att endast
så mycket skulle indragas som behövdes för att ersätta skador som
uppkommit genom förbudet. En fullständig indragning av värdestegring åter
skulle innebära att all genom strandens friläggande uppkommen nytta för
en fastighet, likgiltigt vilken, på ett eller annat sätt indroges till det allmänna,
som i så fall ensamt skulle ha att svara för gottgörelse i anledning av
skada genom förbudet. Här möter alltså problemet om indragning av s. k.
oförtjänt värdestegring, vilket i andra sammanhang varit föremål för mycken
diskussion men ännu icke lösts i praktiken. Frågan var senast aktuell
i samband med förarbetena till de ändringar i expropriationslagen, vilka trädde
i kraft den 1 januari 1950. Förslag till olika system för indragning av viss
markvärdestegring framlades såväl av den s. k. markutredningen i dess betänkande
(SOU 1948: 4) med förslag till vissa ändringar i expropriationslagstiftningen
som i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria
(1948: 1) med förslag till lagstiftning om exploateringsavgift in. m. Intet av
förslagen om indragning av värdestegring föranledde emellertid proposition
till riksdagen. — Givetvis kan det icke komma i fråga att enbart för strandlagens
del försöka lösa det synnerligen invecklade och svåra problemet om
indragning av oförtjänt markvärdestegring. Detta problem har f. ö. långt
större betydelse i andra sammanhang. Nytta för viss mark genom att stranden
icke bebygges torde därför icke kunna komma det allmänna tillgodo på
annat sätt än genom avräkning mot skada å annan mark tillhörande samma
ägare. Såsom redan anmärkts vore det i och för sig önskvärt att härvid
skillnad icke gjordes mellan olika fastigheter utan att all mark, oavsett
fastighetsindelningen, som i fråga om utnyttjandet rönte inverkan av förbudet
och som vore i samma ägares hand, bedömdes som en enhet och en
utjämning skedde mellan skada för en fastighet och nytta för eu annan.
En så omfattande bedömning skulle emellertid innebära ett avsteg från
vad som för liknande fall gäller inom andra rättsområden, t. ex. expropriationslagstiftningen.
På grund härav och då den tänkta anordningen vidare
skulle medföra svårlösta intressekollisioner mellan innehavare av begränsade
sakrätter i de skilda fastigheterna, kan den icke genomföras i
strandlagen.

Frågan om gottgörelse torde alltså — sammanfattar utredningen — böra
lösas särskilt för varje fastighet, som drabbas av förbud
enligt strandlagen.

Sedan utredningen hänvisat (s. 108 i betänkandet) till vissa stadganden
i expropriations- och byggnadslagstiftningen, anför utredningen att det
icke kunde anses strida mot de allmänna principer, på vilka byggnadslag -

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

stiftningen vilar, att i strandlagen låta nytta för viss mark avräknas å skada
för annan, tillhörande samma fastighet. Då det för strandlagens vidkommande
bleve nödvändigt att vid avgörande av ersättningsfrågor låta jämförelsen
mellan möjlig användning och värde omfatta även annan mark än själva
förbudsområdet, innebure detta visserligen en viss skiljaktighet gentemot
byggnadslagens motsvarande regel. Skillnaden syntes dock främst vara av
formell art. Principen — att det allmänna gentemot markägarens krav på
gottgörelse för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering bör få tillgodoräkna
sig nytta som regleringen medför för annan mark av samma fastighet
— vore densamma i båda lagarna; i fråga om medlen att genomföra
principen skilde de sig däremot från varandra. Utredningen har vidare anmärkt
att samma princip gäller i fråga om ersättning för upplåtelse av vågrätt
enligt lagen om allmänna vägar. Sådan ersättning skall nämligen, om
vägens framdragande medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt i
avseende å denna, jämkas med hänsyn därtill.

Utredningen fortsätter:

Om således i strandlagen den nämnda jämförelsen bör kunna omfatta
icke blott själva förbudsområdet utan även annan mark tillhörande samma
fastighet, uppkommer frågan vilken denna andra mark bör vara. Jämförelsen
synes icke under alla förhållanden böra avse hela fastigheten. Om
dennas värde är mycket högt, skulle nämligen i sådant fall även ett tämligen
omfattande förbud icke kunna föranleda att ägaren finge gottgörelse,
ty fastigheten som sådan skulle trots förbudet fortfarande kunna användas
på ett sätt, som icke stode i uppenbart missförhållande till dess hela
värde. Genom att hänsyn toges till hela värdet, alltså även värdet å sådana
delar av fastigheten som på grund av sin beskaffenhet och belägenhet icke
alls berördes av förbudet, skulle regeln kunna giva ett för markägaren
obilligt resultat. Det riktiga synes i stället vara att jämförelsen avser den
del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Denna del, vare
sig den ligger inom förbudsområdet eller icke, bör ur exploateringssynpunkt
betraktas såsom en enhet, skild från fastigheten i övrigt. Att i det
enskilda fallet avgöra hur stor del av en fastighet, som på detta sätt påverkas
av förbudet, torde i allmänhet icke möta svårighet. Terrängförhållandena,
markens beskaffenhet, efterfrågan på byggnadsmark och andra
dylika på frågan inverkande omständigheter torde oftast angiva vilket område
av fastigheten, som röner påverkan av förbudet, d. v. s. av att stranden
hålles fri.

Det bör understrykas att man vid jämförelse mellan möjligt utnyttjande
och värde icke främst skall taga sikte på exploatering för bebyggelse. Först
måste undersökas huruvida icke marken trots förbudet kan användas på
annat sätt — t. ex. för jordbruk eller trädgårdsskötsel — som icke står i
uppenbart missförhållande till värdet. Såsom framgår av förut omförmälda
lagmotiv och praxis är det icke befogat att antaga att marken äger så högt
bebyggelsevärde, att bebyggelse är den enda rationella användningen, därest
icke bebyggelse verkligen är aktuell i trakten och efterfrågan kan påvisas.

Enligt strandutredningens uppfattning bör principen om det »tidigare
värdet» gälla även i fråga om fastställande av gottgörelse för intrång enligt
strandlagen. Utredningen har övervägt huruvida den avgörande
tidpunkten bör vara den dag, då länsstyrelsen meddelat

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

113

förordnande enligt 1 § strand lagen om att bebyggelse in. in.
ej får ske utan tillstånd, eller den dag, då förbudet blir definitivt
genom att ansökan o in tillstånd helt eller delvis
avslås. Innan utredningen tager ståndpunkt till denna fråga — som är
den under remissbehandlingen mest uppmärksammade av alla ersättningsproblem
— anför utredningen följande rörande de i gällande lagstiftning
förekommande reglerna om det »tidigare» värdet:

Det värde å marken, som skall läggas till grund för jämförelsen, är enligt
byggnadslagen det »tidigare» värdet, d. v. s. värdet före planläggningen.
Värdestegring, som uppkommer efter denna tidpunkt, tages icke i betraktande.
Detsamma gäller i fråga om förbud mot bebyggelse in. in. enligt lagen
om allmänna vägar (se 33 och 33 a §§ denna lag). Det må nämnas att
även enligt förslaget till naturskyddslag det »tidigare» värdet ligger till
grund för bedömningen om inlösen skall ske.

Anledningen till att i de nämnda lagarna det tidigare värdet skall vara
avgörande är att det ansetts riktigt att markägaren ej bör få tillgodoräkna
sig en markvärdestegring som uppkommit genom samhällets egna åtgärder,
t. ex. på grund av att en tätort utvidgats åt visst håll eller att nya
kommunikationsleder anordnats. Den ökade efterfrågan på byggnadsmark
med åtföljande markvärdestegring, som därigenom uppkommer, har markägaren
icke åstadkommit. Värdestegringen har därför allmänt ansetts vara
»oförtjänt» för honom. Med det tidigare värdet avses emellertid — och i
detta hänseende kan i förevarande sammanhang icke föreslås någon ändring
— markens realvärde vid den tidpunkt då inskränkningen i bebyggelserätten
inträdde. Till en nominell uppgång eller nedgång av värdet till
följd av fallande eller stigande penningvärde bör därför hänsyn tagas, då
jämförelsen göres. Sedan markens tidigare värde fastställts, skall detsamma
alltså eventuellt omräknas med anledning av en senare inträffad allmän
förändring i penningvärdet.

När utredningen därefter går att taga ståndpunkt till frågan, om med det
»tidigare» värdet i strandlagen bör avses tidpunkten för förbudsförordnandet
eller tidpunkten för avsiagsbeslut å dispensansökan, anför utredningen:

Utredningen har funnit, att om syftet med regeln om tidigare värde,
nämligen att hindra oförtjänt värdestegring, skall vinnas, värdet bör vara
det värde marken hade vid den tid då länsstyrelsens förordnande meddelades.
Därest den andra tidpunkten — dagen för avslagsbeslutet — valdes,
skulle markägaren ha möjlighet att spekulera i markvärdestegring och tillgodogöra
sig en oförtjänt vinst om värdet ökades av annan orsak än en
eventuell penningvärdeförsämring. Denna senare tidpunkt bestämmer han
nämligen själv. Han har fria händer att göra sin ansökan om tillstånd när
han önskar det; han kan alltså dröja med ansökningen tills en värdestegring
inträtt. Särskilt må anmärkas att markägaren i ansökningsärendet
icke behöver styrka att han verkligen ämnar bebygga marken eller företaga
sehaktning e. d. där. Icke heller behöver han visa att han har eu spekulant
till området i fråga, att tillstånd till bebyggelse lämnats enligt byggnadstillståndslagen
eller liknande. Vid eu framställning om gottgörelse till
följd av avslag å ansökningen att få bygga, schakta in. in. kan det dock
- om det ej eljest framgår att värdet å marken är det som sökanden gör
gällande — vara av värde för honom att styrka t. ex. att han haft anbud
all sälja marken till visst pris. Visas det icke att verklig skada uppkommit
genom byggnadsförbudet, får han givetvis ej någon ersättning.

K Jiilumg till riksdagens protokoll 107)2. 1 sand. Xr 1S7.

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Utredningen har icke förbisett att markägare, som inom område med
gällande strandförbud erhåller tillstånd att exploatera sin mark, bär viss
möjlighet att tillgodogöra sig uppkommande värdestegring, medan däremot
markägare som ej får sådant exploateringstillstånd, genom tillämpning
av principen om det tidigare värdet förmenas denna möjlighet. Utredningen
har emellertid ansett det oriktigt att, allenast av den anledningen att möjlighet
kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om
markvärdet stiger, ålägga det allmänna skyldighet att i uppkommande ersättningsfall
betala andra markägare ersättning för oförtjänta spckulationsvinster
som sådana markägare skulle ha kunnat göra om strandförhud
ej funnits.

Med hänsyn till vad nu sagts vill utredningen alltså förorda
att det värde å marken, till vilket hänsyn skall tagas
vid jämförelsen, skall vara markens värde vid
tiden för förordnandets meddelande.

På denna punkt ha utredningens ledamöter ej varit ense. Herr Cassel förordar
det andra alternativet och anför:

Rätt till ersättning skall enligt förslaget icke uppstå i och med att förbud
enligt strandlagen lägges utan först när strandägaren söker dispens från
ett meddelat förbud och denna hans ansökan genom lagakraftägande beslut
helt eller delvis avslås. Utredningens flertal har stannat vid att ersättning
skall utgå därest marken, sedan dispensansökan avslagits, kan utnyttjas"
allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens
s. k. »tidigare» värde vid tiden för förbudets meddelande, alltså vid en tidigare
tidpunkt än den då rätten till ersättning inträdde. För min del finner
jag det naturligare att man såsom »tidigare värde» räknar markens
värde vid den tidpunkt då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slutligen
avslagen, d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträder.
Den av utredningens flertal accepterade regeln kan lända till förfång för
markägaren. Man kan exempelvis tänka sig att tre jordbrukare ha tomtmark
av ungefär samma storlek och samma kvalité utefter en och samma
sjöstrand och att år 1960 alla tre söka tillstånd att bebygga sina fastigheter.
Om då två av dem erhålla sådant tillstånd, men den tredje förvägras
att bygga, borde man väl vid beräkning av ersättning till honom utgå från
det belopp som motsvarar värdet på de andras tomter sedan dispensen
lämnats. Som utredningens flertal utformat regeln, skall denna markägare
i stället få sin ersättning beräknad med utgångspunkt från markens värde
sådant detta var när förbudet gavs, d. v. s. i regel den 1 januari 1953, då
den planerade lagen tänkes träda i kraft. Har i det tänkta fallet värdet på
de tre strandägarnas mark stigit, få de två förstnämnda del av denna värdestegring,
men den tredje — den markägare som förvägrades dispens —
skulle ställas i en sämre ställning än sina båda grannar. Detta finner jag
stötande. En indragning av s. k. oförtjänt markvärdestegring kan diskuteras
i ett större sammanhang, men den kan aldrig få tillämpas på sådant
sätt att rättvisesynpunkterna äventyras. Så mycket mindre tilltalande blir
tillvägagångssättet om man förutsätter, att markvärdet den 1 januari 1953
röner inflytande av då troligen ännu gällande byggnadsreglering. Detta
innebär, att bvggnadsregleringen, som dock får tänkas vara en tillfällig
krisåtgärd, tillätes pressa ned de ersättningsbelopp som kronan eljest skulle
ha att utge till strandägarna för intrång enligt strandlagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

115

Utredningen anför, att frågan huruvida gottgörelse skall utgå synes böra
bedömas efter den fastighetsindelning, som gällde vid
tiden för meddelandet av länsstyrelsens f ö r budsförordnande.
Angående skälen härför har utredningen hänvisat till
motiveringen för motsvarande stadgande i 21 och 22 §§ byggnadslagen (återgivna
å s. 97 i betänkandet). För strandlagens del innebure denna regel, att
man vid bedömning av ersättningsfrågan, vilken ju skall avgöras särskilt
för varje av strandförbudet omfattad fastighet, skall utgå från fastighetens
ägovälde —- såväl inom förbudsområdet som inom annat område, vars utnyttjande
påverkas av förbudet — sådant det var vid den tid då förordnandet
meddelades. Har efter denna tidpunkt men innan bedömningen verkställes,
exempelvis en avstyckning ägt rum från sistnämnda område av fastigheten,
skall —- fortsätter utredningen -— jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet
och tidigare värde avse de båda ifrågavarande områdena av fastigheten
med inräknande jämväl av den avstyckade delen.

Utredningen framhåller att det, då det i en uppkommen fråga om gottgörelse
gällde att fastställa den användning marken kunde få för bebyggelse,
ofta torde bli nödvändigt att låta undersökningen avse den ifrågavarande
marken i hela dess vidd. Att fråga om bebyggelse och gottgörelse för inskränkningar
i glesbebyggelserätten bedömes i ett sammanhang för all den
ifrågavarande marken ligger icke minst i markägarens intresse. Rörande
den närmare utvecklingen av denna synpunkt hänvisas till s. 112 f. i betänkandet.

Utredningen har funnit, att i n 1 ö s e n av mark icke bör ske enligt
strandlagen utan att intrångsersättning skall vara den enda formen av gottgörelse.
Utredningen anför härom:

Enligt 21, 22, 48, 83 och 116 §§ byggnadslagen finnas två former av gottgörelse
till markägare på grund av inskränkning i byggnadsrätt, nämligen
dels intrångsersättning och dels inlösen. Inlösen kan — i motsats till ersättning
— förekomma blott då inskränkningen är total, d. v. s. då marken
till följd av ett förbud över huvud taget icke kan användas för enskilt bebyggande.
Enligt den föreslagna strandlagen kan totalförbud mot bebyggelse
komma att råda för en fastighet eller del därav. Det kan då — ehuru
den förbudsbelagda marken alltjämt kan användas av ägaren på samma sätt
som förut — ifrågasättas att också i strandlagen vid sidan av ersättning upptaga
gottgörelse i form av inlösen. Inlösen j)å yrkande av en markägare
skulle i så fall komma ifråga för det fall, att hans mark inom området för
ett förordnande enligt 1 § ej alls finge bebyggas.

Emellertid skulle i fråga om inlösen förhållandena bli annorlunda enligt
strandlagen än enligt byggnadslagen. Inlösen enligt sistnämnda lag avser
till en början områden, vilka på ett helt annat sätt än vad som är fallet med
områden, som belagts med förbud enligt strandlagen, äro avsedda att undantagas
från markägarens disposition. Vidare verkställes inlösen enligt
byggnadslagen av stad eller kommun eller — i fall som avses i 83 § — ägaren
av en anläggning, i vars intresse byggnadsförbudet meddelats. Enligt
strandlagsförslaget åter skall det, såsom i det följande kommer att angivas,
vara kronan som svarar för gottgörelsen till markägarna. Om kronan skulle

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vara skyldig att på begäran av markägare lösa strandområden, spridda över
snart sagt hela landet och ofta av mycket obetydlig omfattning skulle detta
medföra avsevärda förvaltningssvårigheter till vilka motsvarighet alls icke
finnes vid inlösen enligt byggnadslagen. Det kan med hänsyn härtill i varje
fall icke antagas ligga i kronans intresse att inlösen av mark sker. Icke heller
för markägaren kan ett verkligt behov av en inlösningsregel anses föreligga.
Han kan genom intrångsersättning få full gottgörelse för den skada
som förbudet åsamkar honom och likväl begagna området på samma sätt
som innan förbudet meddelades. Till vad nu sagts kommer att det ur fastighetsbildnings-
och fastighetsredovisningssynpunkt måste anses vara en
oformlighet därest inlösen och avstyckning till särskilda fastigheter av en
mängd dylika mindre strandområden komrne till stånd.

I analogi med vad som är fallet enljgt hyggnadslagen höra enligt utredningens
mening reglerna om rätt för markägare att erhålla ersättning för
intrång ha motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan
nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken,
som upplåtits innan länsstyrelsens förordnande meddelades.

Enligt utredningens åsikt hör intrångsersättning i regel utgå såsom ett
engångsbelopp. Ärliga utbetalningar medföra enligt utredningen praktiska
olägenheter i form av ökat arbete och svårigheter att vid succession i
äganderätt eller annan rätt fastställa vem som är ersättningsherättigad. Särskilda
skäl kunde emellertid tala för att låta ersättningen utgå med årliga
belopp. Ett sådant skäl kunde vara att det ännu vore ovisst vilken bebyggelse
som på lång sikt borde tillåtas. I ett sådant fall kunde länsstyrelsen ha
anledning att senare ompröva och eventuellt frångå ett beslut, som föranlett
ersättningsskyldighet.

Utredningen anser, att staten i princip bör svara för gottgörelse
enligt strandlagen. Härom anföres i betänkandet:

Då det gäller att avgöra vem som enligt strandlagen skall gälda ersättning,
har man — såsom ock angivits i utredningsdirektiven — att välja
mellan staten och vederbörande kommun eller att låta båda i förening svara
för ersättningen. Förutsättningen för att en viss kommun skulle kunna åläggas
att ensam svara för gottgörelsen är att strandområdet åtminstone till
övervägande del kommer att nyttjas av kommunens befolkning. I sin skrivelse
till länsstyrelserna med begäran om upplysning angående tillämpningen
av den provisoriska strandlagen har utredningen särskilt anhållit att för
varje förbudsområde måtte angivas om det huvudsakligen vore avsett för
befolkning från den egna kommunen, närliggande tätort eller tätorter eller
avlägsnare orter. Av de inkomna svaren framgår att förbudsområdena i
mycket stor utsträckning beräknas komma att nyttjas av personer, tillhörande
två eller flera av dessa kategorier. Det måste i sådana fall vara en
vansklig uppgift att avgöra huruvida och i vad män en viss kommun har
intresse av ett strandområde. Om detta likväl läte sig göra, komme dock i
ett mycket stort antal fall undersökningen att visa, att ingen kommun hade
sådan övervägande nytta av området att det vore rimligt att låta denna kommun
ensam svara för gottgörelsen. En fördelning mellan de närmast intresserade
kommunerna av skyldigheten att lämna gottgörelse skulle därför
bli nödvändig. Att härvid skapa full rättvisa för alla berörda kommuner mås -

Kunrjl. Maj:Is proposition nr 187.

117

te komma att möta stora svårigheter. Än mer komplicerad och svårbemästrad
skulle situationen bli om — såsom väl i och för sig vore rimligt — statsbidrag
skulle utgå för sådana områden som i viss större utsträckning frekventerades
av människor från vitt skilda delar av landet. Härtill kommer att
skyldighet för kommuner att utgiva gottgörelse måste förutsätta att dessa i
någon form tillerkändes medbestämmanderätt, då fråga uppkomme om att
anordna ett förbudsområde enligt strandlagen. Att åvägabringa en sådan
ordning skulle emellertid knappast låta sig göra, enär den definitiva, ersättningsgrundande
utformningen av ett strandförbud måste ske vid prövning
av markägarnas ansökningar om byggnadstillstånd och denna prövning av
naturliga skäl måste handhavas av länsstyrelsen ensam. Ytterligare kan anföras,
att medbestämmanderätt för kommunerna, t. ex. i fråga om länsstyrelsens
förordnande jämlikt 1 § strandlagen, skulle vara svår att genomföra
då flera berörda kommuner funnes och dessutom leda till ojämnheter vid
lagens tillämpning. Av nu anförda skäl finner utredningen att kommunerna
icke böra åläggas några direkta skyldigheter i förevarande hänseende utan
att staten i princip bör svara för gottgörelsen. Detta utesluter icke att kommunerna
i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna för genomförande av
strandregleringen.

Enligt utredningens mening böra länsstyrelserna, innan förbudsförordnande
meddelas, bereda tillfälle för bl. a. de av frågan närmast berörda kommunerna
och samhällena att yttra sig. Utredningen framhåller vidare att
länsstyrelsen, redan då fråga om sådant förordnande uppkommer, måste
taga hänsyn till de ekonomiska verkningarna, och att en ingående bedömning
härav måste ske då länsstyrelsen har att behandla ansökan om tillstånd att
bygga eller vidtaga annan åtgärd. Om en länsstyrelse med hänsyn till de
beräknade konsekvenserna för statsverket i ersättningshänseende finner
sig icke kunna utan vidare tillmötesgå en kommuns eller ett samhälles
önskemål om fritidsområde, synes enligt utredningens mening intet hindra
alt saken ordnas på det sätt, att kommunen eller samhället gentemot kronan
— företrädd av länsstyrelsen — förbinder sig att svara för hela eller någon
del av den gottgörelse som kan komma i fråga. På så sätt kunde på frivillighetens
väg ett kommunalt deltagande i kostnaderna för strandregleringens genomförande
komma till stånd.

I detta sammanhang må här återgivas ett under remissbehandlingen uppmärksammat
avsnitt i den del av betänkandet, som handlar om organisations-
och anslagsfrågor. Utredningen anför där:

Storleken av det anslag som måste anvisas för att möta utgifter för gottgörelse
till sakägarna samt övriga direkta utgifter för strandregleringen —
hl. a. kostnaderna för särskilt anlitade sakkunniga — kan icke nu beräknas.
Avgörande är härvidlag främst omfattningen av de förbud som komma
att gälla samt det sätt på vilket dispensärenden komina att behandlas. Av
de lörordnanden som meddelats enligt den provisoriska lagen kunna inga
slutsatser dragas om ersättningsbeloppens storlek. Det är ju nämligen på
utgången av tillståndsprövningen som det beror huruvida ersättning skall
utgå eller icke. Ytterst beror frågan av hur mycket det allmänna är villigi
alt offra på ett strandskydd. Ett anslag för ifrågavarande ändamål kan
komma alt växla i viss mån från år till år alltefter behovet och det statsfinansiclla
läget.

118

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

I samband med diskussionen av frågan om ersättning bör utgå av statsmedel
eller av kommunala medel har utredningen funnit det angeläget framhålla,
att kommunerna ha viss skyldighet att söka främja innevånarnas friluftsliv.
Utredningen anför härom:

Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där så kan ske, befolkningen
beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyldighet består givetvis
även efter det att en strandlagstiftning av ifrågavarande slag satts i
tillämpning. Den omständigheten att genom statens försorg vissa strandområden
bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten får alltså icke medföra
att kommunerna eftersätta sin nämnda plikt. Ett sätt att fullgöra denna
är, såsom förut angivits, att deltaga i kostnaderna för strandregleringens
genomförande och därigenom göra denna mera effektiv än eljest varit möjligt.
I synnerhet för tätorterna erfordras emellertid att längre gående åtgärder
vidtagas. Sålunda behövas alltjämt områden, vilka äro avsedda för mera
intensivt allmänt nyttjande än allemansrätten medger och där särskilda anordningar,
såsom uppförande av bryggor och avklädningshytter, anordnade
av gemensamma campingområden o. d., äro nödiga. Det är en kommunal
skyldighet att i mån av behov och möjlighet förvärva eller arrendera samt
iordningställa sådana områden.

Sammanfattningsvis yttrar utredningen i ersättningsfrågan:

Den av utredningen i 4 § föreslagna regeln företer i förhållande till byggnadslagens
regel i 22, 83 och 116 §§ (jämför även 21 och 48 §§) de skiljaktigheterna,
att dels jämkning beträffande byggnaders placering icke skall
medföra rätt till gottgörelse, då härigenom glesbebyggelserätten icke inskränkes
kvantitativt, dels ock jämförelsen mellan möjligt utnyttjande och
tidigare värde skall avse icke blott den mark som ligger under förbud utan
även annan till samma fastighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas
av törbudet. Utredningen anser att förslaget, som står i överensstämmelse
med de allmänna principer varå byggnadslagstiftningen vilar, även för sistnämnda
lagstiftnings vidkommande innebär en mera rationell reglering
av frågan om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regel. Det synes
kunna ifrågasättas huruvida icke byggnadslagen bör ändras. Utredningen,
som utgått ifrån att bestämmelserna om strandskydd åtminstone för närvarande
icke böra inpassas i byggnadslagen, finner sig dock icke böra framlägga
förslag till ändring av byggnadslagens ifrågavarande regel. Att föreslå
en dylik fristående ändring torde icke ingå i utredningens uppdrag.
Utredningen vill emellertid förorda att frågan om en ändring på denna
punkt överväges. Den torde lämpligen kunna upptagas av markutredningen.

Från nu angivna utgångspunkter har utredningen föreslagit, att den
grundläggande ersättningsbestämmelsen måtte erhålla följande lydelse:

Har inom det med förordnandet avsedda området, oaktat ansökan därom
gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller
tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats,
och kan till följd av sådant förbud den med förordnandet avsedda marken
jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande påverkas
av förbudet, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande
till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande,
vare ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom
lider.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

119

Ersättning för skada enligt första stycket må, om särskilda skäl därtill
äro, på begäran av kronan eller markägaren bestämmas att utgå med visst
årligt belopp med rätt för kronan och den ersättningsberättigade att erhålla
omprövning vid ändrade förhållanden. Vad i fråga om ersättningen
avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och markägaren
gälle jämväl mot den som efter det förordnandet meddelats förvärvat *
den sistnämndes rätt till marken.

Frågan huruvida ersättning skall utgå skall bedömas efter den fastighetsindelning
som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

Enligt direktiven har utredningen haft att pröva i vad mån gottgörelse
skall utgå för men, som en markägare kan ha lidit genom ett byggnadsförbud
som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. I övergångsbestämmelserna
till den föreslagna lagen har en regel om gottgörelse i detta
fall intagits. Frågan behandlas närmare i det följande.

Vidare må nämnas att utredningen å s. 116—122 närmare diskuterat vissa
synpunkter i fråga om värderingen och därvid tillika lämnat en del
exempel.

Slutligen må redan här en kortfattad redogörelse lämnas för utredningens
förslag rörande förfarandet vid prövning av ersättningsfrågor.
Utredningen anser, att frågor om ersättning för skada
genom förbud att bygga, företaga schaktning m. m. böra i första hand avgöras
av länsstyrelsen. Den som vill göra anspråk på ersättning borde därför
ha att göra framställning därom hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen borde därvid,
om så befunnes lämpligt, upptaga förhandlingar i ämnet med sökanden
och söka träffa överenskommelse med denne. Om detta ej kunde ske, borde
sökanden äga möjlighet att underställa tvisten domstols prövning. Även
kronan syntes böra tillerkännas rätt att få frågan prövad av domstol. Liknande
rätt för den, mot vilken ersättningsanspråk riktas, att instämma den
ersättningskrävande till domstol vore stadgad i 23 § byggnadslagen. Tvist,
varom här vore fråga, syntes böra avgöras av expropriationsdomstol i likhet
med vad som vore fallet enligt byggnadslagen.

Yttrandena.

Ett trettiotal remissinstanser -— däribland länsstyrelsen i Örebro län samt
ett tiotal överlantmätare och lika många länsarkitekter — ha ej funnit anledning
att diskutera principerna för ersättningsfrågans lösning. Många av
de till denna grupp hörande instanserna förklara dock helt allmänt, att de
icke eller i varje fall icke i huvudsak ha något att erinra emot utredningens
förslag över huvud taget. Åtskilliga av de övriga instanser, som ej yttrat sig
i ersättningsfrågan, ha uppenbarligen tyst godtagit utredningens förslag i
denna del. Beträffande några av dem som ej berört ersättningsproblemet gäller
emellertid tydligen, alt de ej funnit anledning att alls taga ståndpunkt
till detsamma. Så får anses vara fallet med turistföreningen, naturskyddsföreningen,
samfundet för hembygdsvård och riksidrottsförbundet.

M era all in ä n n a o in d ö in c n om utredningens förslag i ersättningsfrågan
ha fällts i nästan ett trettiotal yttranden. Ungefär en tredjedel

120

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

av dessa är övervägande kritiska, medan de övriga äro av huvudsakligen positivt
innehåll. I övrigt må redan nu nämnas att olika specialfrågor i utredningens
förslag till lösning av ersättningsproblemet äro föremål för debatt i
yttrandena. I all synnerhet gäller detta spörsmålet vilken tidpunkt som skall
vara avgörande vid bestämningen av det »tidigare» värdet. Länsarkitekten i
Västmanlands län understryker svårigheten att taga ställning till de föreslagna
reglerna om ersättning utan att ha haft närmare beröring med sådana
ersättningsfall. Reglerna finge enligt länsarkitektens mening betraktas som
provisoriska och de borde bli föremål för omprövning senare, då större erfarenhet
vunnits.

Vad först beträffar de yttranden, i vilka ett mera allmänt omdöme av positivt
slag fällts över utredningens förslag, må till en början nämnas att enligt
byggnadsstyrelsens mening de av utredningen föreslagna ersättningsreglerna
syntes stå i god överensstämmelse med de ersättningsregler, som förekonnne
i byggnadslagen och annan lagstiftning. Icke heller lantmäteristyrelsen
och statskontoret ha funnit anledning till erinran mot de av utredningen
förordade principerna för ersättningens fastställande. Lantmäteristyrelsen
vill dock understryka, att ersättningsbestämmelserna liksom strandlagstiftningen
över huvud taget förutsätter en allsidig och realistisk planering av
markanvändningen inom strandområdena samt eu klok och hänsynsfull tilllämpning
av lagen i de enskilda fallen. Fastighetsbildningssakkunniga konstatera,
att den viktiga ersättningsfrågan lösts i huvudsak efter samma grunder
som enligt byggnadslagen gälla beträffande vissa liknande ersättningsfall,
och uttala att en tillämpning av dessa huvudprinciper även för skador,
som avses i den föreslagna strandlagen, torde leda till skäliga resultat.
Skånska hovrätten anser intet vara att erinra mot att även i fråga om förbud
enligt strandlagen tillämpa den i 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen fastställda
principen, enligt vilken avgörande för frågan om ersättning skall utgå bör
vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning
marken kan få trots förbudet och markens tidigare värde. Hovrätten för
Västra Sverige yttrar, att utredningens förslag till lösning av ersättningsfrågan
innebure, att vissa principer från byggnadslagen skulle gälla i delvis
modifierad form. Denna lösning kunde ingalunda anses självfallen men torde
ha goda skäl för sig. Grundsatsen att själva förbudsförordnandet icke
skulle utgöra tillräcklig grund för ersättningsanspråk syntes väl befogad. Den
omständigheten att rätt till ersättning skulle kunna grundas på en hel serie
vid olika tider meddelade avslagsbeslut å dispensansökningar torde emellertid
leda till vissa komplikationer. Hovrätten har vidare anmärkt, att avfattningen
av 4 § tedde sig alltför komprimerad. Det vore säkerligen för allmänheten
svårt att tillgodogöra sig paragrafens innehåll. Man måste enligt
hovrättens mening ha tillgång till motiven för att rätt förstå stadgandet.
Det vore önskligt, att paragrafens text omarbetades så att denna olägenhet
avlägsnades.

Länsstyrelserna i Blekinge och Malmöhus län samt överlantmätaren i
Norrbottens län ha icke funnit något att anmärka mot de föreslagna ersätt -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

121

ningsreglerna, vilka i stort sett vore uppbyggda enligt samma principer som
redan vunnit insteg i byggnadslagstiftningen, och länsstyrelsen i Västernorrtands
län anser de föreslagna ersättningsreglerna godtagbara. Länsstyrelsen
i Hallands län ansluter sig i princip till utredningens förslag beträffande
frågan i vilka fall ersättning må kunna utgå. Den av utredningen föreslagna
ersättningsgrunden borde emellertid, såsom utredningen också ansett, icke
utgöra hinder för rätt till ersättning för markvärdestegring som orsakats av
penningvärdeförsämring. Länsstyrelsen ville ifrågasätta, huruvida icke detta
borde komma till uttryck i lagtexten. Länsstyrelsen ville vidare framhålla
att omständigheterna i de fall, då ersättning komme att begäras för vägrat
tillstånd till bebyggelse, komme att vara synnerligen skiftande. En ersättningsregel
som ansåges rimlig i ett fall kunde visa sig mindre lycklig i ett
annat. Det kunde därför ifrågasättas om icke expropriationsdomstolen borde
ha möjlighet att, då särskilda skäl förelåge, göra avsteg från den enligt
huvudregeln gällande ersättningsgrunden. Även Svea hovrätt finner angeläget
att särskilt understryka nödvändigheten av att i detta sammanhang
hänsyn tages till det reella markvärdet. Att vid jämförelsen utgå från det
nominella värde marken ägt skulle uppenbarligen vara ägnat att i betydande
utsträckning betaga markägaren hans rätt till ersättning.

Statens fritidsnämnd delar utredningens synpunkter i ersättningsfrågan
men betonar önskvärdheten av att nödig hänsyn tages till alla i det enskilda
fallet från parternas sida åberopade omständigheter, så att icke besvärande
irritation uppstode hos markägaren. Om man icke sökte förebygga konflikter
mellan markägare och allmänhet, kanske denna icke finge tillfälle att
på avsett sätt njuta av friluftslivet. Landsorganisationen har icke något att
erinra mot de föreslagna ersättningsreglerna och icke heller riksförbundet
landsbygdens folk har något emot principen att grundläggande för ersättningsfrågans
avgörande skall vara huruvida ett uppenbart missförhållande
föreligger mellan den användning marken kan få trots ett meddelat förbud
och markens värde.

Även länsstyrelsen i Uppsala län delar i princip den uppfattning, som ligger
till grund för de föreslagna stadgandena om markägares rätt till ersättning.
Det finge anses helt naturligt att utforma dessa i nära anslutning till
byggnadslagens ersättningsregler. Länsstyrelsen avstyrker dock föreskriften
att avslag å ansökning om tillstånd att bygga skall vara en förutsättning för
ersättningsrätt. En sådan föreskrift skulle kunna locka fastighetsägare, som
icke ha aktuella byggnadsplaner, att söka dispens från gällande förbud endast
i syfte att söka åtkomma ersättning. Det må anmärkas, att endast
en ytterligare instans — nämligen länsstyrelsen i Skaraborgs lön — anmärkt
på att avslag å dispensansökan skall utgöra en förutsättning för ersättning.
Länsstyrelsen är, såsom redan tidigare framhållits, mycket kritisk
mot förslagets ersättningsregler över huvud taget och anför:

Del vill förefalla, som om utredningen i viss mån bagatelliserar verkningarna
av ett strandförbud. I betänkandet säges (s. 105) att länsstyrelsens
förbud enligt strandlagen i princip »allenast» innebär att »uppförande

122

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

av byggnad och vidtagande av vissa andra åtgärder inom det bestämda
området lägges under kontroll av länsstyrelsen». Emellertid torde, enligt
länsstyrelsens mening, enbart själva förbudet komma att medföra den för
markägaren menliga effekten, att områdets begärlighet som köpeobjekt omedelbart
minskas och det i ganska betydande grad. I motsats mot vad strandutredningen
anser är länsstyrelsen därför av den uppfattningen, att länsstyrelsens
förbudsbeslut med den kontroll över ägarens dispositionsrätt till
marken, som beslutet innebär, är ett sådant intrång, att det borde för markägaren
grunda omedelbar rätt till gottgörelse. Men det ligger i markägarens
intresse — kanske även i det allmännas — alt få denna fråga prövad och
därmed också ersättningsfrågan bedömd. Därför synes det länsstyrelsen skäligt,
att ett område, som belagts med förbud enligt strandlagen, snarast efter
förbudets meddelande blir genom myndigheternas försorg planlagt i erforderlig
mån så att markägaren får visshet om vad som av honom får exploateras
för tätbebyggelse, glesbebyggelse etc. och vad som behövs för fritidsändamål
m. m. I och med detta skulle det ges möjlighet att på ett tidigt
stadium få ersättningsfrågan under prövning i ett sammanhang för hela
området. Ett dylikt förfaringssätt synes ock ganska väl överensstämma såväl
med strandutredningens eget uttalande i betänkandet (s. 113) att »fråga
om bebyggelse och gottgörelse för inskränkningar i glesbebyggelserätten»
bör »bedömas i ett sammanhang för all den ifrågavarande marken» som ock
med dess rekommendation om utarbetande av översiktlig strandplanering.
Kostnaden för dylik översiktsplan borde, enligt länsstyrelsens mening, stanna
på statsverket. Det nu nämnda förfaringssättet skulle jämväl medverka
till att myndigheterna icke med förbud beläde större områden än som verkligen
komme att erfordras.

Även länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig rätt kritisk mot förslaget
i denna del. Dess anmärkningar avse visserligen i främsta rummet bestämningen
av det s. k. »tidigare» värdet, men yttrandet har en så pass allmän
innebörd att det delvis torde böra återgivas redan här. Länsstyrelsen yttrar:

Länsstyrelsen finner det väl ur olika synpunkter naturligt, att utredningen
vid utarbetandet av sin lösning av ersättningsproblemet i viss mån
knutit an till den för närstående rättsområden uppställda regeln i byggnadslagens
22, 83 och 116 §§. Det vill dock synas som om ersättningsbestämmelsen
i 4 § första stycket i lagförslaget knappast erhållit en i allo godtagbar
utformning. Då man där utgår från att icke länsstyrelsens förordnande om
byggnadsförbud utan länsstyrelsens beslut om avslag å gjord ansökan om
dispens från byggnadsförbudet skall vara det konstitutiva momentet för
uppkomsten av rätt till gottgörelse, synes det stå i föga god överensstämmelse
därmed att, när det gäller bestämmandet av det »tidigare värdet» av
markområdet — frånsett eventuell förändring i penningvärdet — utgå från
förhållandena vid tidpunkten för det förra beslutet. Konstruktionen förefaller
i själva verket vara betingad av att man på denna punkt låtit en för
problemställningen i övrigt rätt främmande synpunkt spela in, nämligen
önskemålet alt indraga oförtjänt värdestegring å marken.

Det måste befaras, att ett ersättningsstadgande med den föreslagna utformningen
komme att i praktiken bli skäligen svårtillämpat. Svårigheterna
måste antagas komma att växa med avståndet i tiden mellan förordnande
enligt 1 § och beslut om avslag å dispensansökan. Man föranlcdes inför
dessa perspektiv rent av att ifrågasätta, om en på förevarande sätt konstruerad
lag över huvud taget är ägnad att förlänas permanent natur.

123

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Till de starkt kritiska remissmyndigheterna hör också länsstyrelsen i
Jönköpings län, som anför:

De principer, på vilka regler om ersättning för intrång på grund av strandskyddet
äro att bygga, skilja sig i två viktiga avseenden från dem, vilka
ligga till grund för ersättningsreglerna enligt byggnadslagen. För det första
är det vid'' strandskyddet endast fråga om att hindra viss glesbebyggelse. Det
kan alltså aldrig bli tal om att lämna ersättning för hinder i ett intensivare
utnyttjande av marken för byggnadsändamål. Och för det andra är det allmänna
intresse, som uppbär strandskyddet, långt mindre kvalificerat än det,
som byggnadslagen avser att skydda. Härtill kommer att i regel alternativa
bad- och friluftsmöjligheter erbjuda sig. Från det allmännas sida kunna därför
i fråga om strandskyddet rimligen ej resas samma starka krav på rätt till
inskränkning i förfoganderätten till marken som då det gäller tätbebyggelsen
med dess behov av gemensamhetsanläggningar.

De sålunda anförda synpunkterna motivera enligt länsstyrelsens förmenande
en annan uppläggning av ersättningsproblemet än den strandutredningen
presterat och detta såväl i fråga om jämförelsetidpunkterna för skillnaden
i värde som beträffande kravet på värdeskillnadens storlek (»uppenbart
missförhållande»). Strandutredningen synes ha skattat åt den icke
ovanliga tendensen att betrakta varje uppkommen värdestegring som »oförtjänt»
värdestegring, som den enskilde icke bör få tillgodonjuta. Att emellertid
frågan om sådan värdestegrings indragande till det allmänna icke kan
få lösas separat för detta begränsade område ligger i öppen dag.

Även länsstyrelsen i Gävleborgs län finner för sin del så mycket mindre
anledning föreligga att lagstiftaren särskilt skulle i detta sammanhang vinnlägga
sig om indragning av så kallad oförtjänt markvärdestegring som ingripanden
enligt strandlagen väl i allmänhet påkallades just av att en planläggning,
som kunnat medföra sådan värdestegring, underlåtits från kommunens
sida. Själv förutsatte utredningen upprättande av dispositionsplaner
för bebyggelse genom ägaren till en skyddad strand av angränsande områden,
och i sådana fall torde snarare »förtjänta» värdestegringar kunna inträda.

I detta sammanhang må återgivas följande yttrande av Göta hovrätt:

Utredningen uttalar att även för byggnadslagstiftningens vidkommande
förslagets ifrågavarande regler innebära en mera rationell reglering av frågan
om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regler och förordar att en
ändring på denna punkt överväges. Ehuru även hovrätten, oaktat invändningar
kunna göras mot de av utredningen föreslagna skiljaktigheterna, icke
anser uteslutet att förslagets ersättningsregler härutinnan i vissa fall skulle
leda till rättvisare resultat än byggnadslagens bestämmelser i ämnet, synes
det hovrätten riktigare att — så länge byggnadslagens och den föreslagna
strandlagens regleringsförfaranden kunna tillämpas vid sidan av varandra
för ernående av samma syfte — liknande regler om gottgörelse gälla för
båda fallen. Därest byggnadslagens regler anses vara i behov av omarbetning
i enlighet med de riktlinjer utredningen uppdragit, synes den rätta gången
vara alt först ändra byggnadslagens bestämmelser. Hovrätten vill därför
förorda att ersättningsreglerna i förslaget i nu behandlade hänseenden utformas
i närmare anslutning till byggnadslagcns regler i de av utredningen
åberopade paragraferna.

124

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

En mycket kritisk hållning till förslagets ersättningsregler präglar också
det yttrande, som avgivits av fastighetsägareförbundet. Förbundet inlägger
en bestämd gensaga mot utredningens påstående, att ett byggnadsförbud
enligt det föreliggande strandlagsförslaget skulle komma att medföra —
icke blott skada — utan även nytta för markägaren, och förbundet anser
sig kunna konstatera, att utredningen icke, såsom den velat göra gällande,
har stöd i någon nu gällande lag för den reglering av ersättningsfrågan, som
förslaget innehåller. Förbundet fortsätter:

Utredningen gör gällande, att även förbud enligt strandlagen skulle för
markägaren medföra nytta bestående däri, att ovanför förbudsområdet liggande
tomtmark skulle kunna exploateras till ett högre tomtpris än eljest.
Häremot vill förbundet invända, att den nytta för mark intill förbudsområde,
varom det här kan bli fråga, icke innebär någon reell fördel för markägaren.
Den omständigheten, att eu markägare efter ett byggnadsförbud å strandområdet
tvingas exploatera en annan del av sitt område medför icke någon
annan fördel för markägaren än den han själv kunnat åvägabringa genom
en dylik planläggning av området. Tvärtemot utredningen vill förbundet göra
gällande, att ett byggnadsförbud enligt strandlagen så gott som undantagslöst
kommer att medföra enbart nackdelar utan motsvarande förmån för
markägarna. Detta gäller icke endast själva förbudsområdet utan även den
intilliggande marken. När utredningen till förebild för sitt förslag till huvudregeln
i ersättningsfrågan i 4 § första stycket tager de regler, vilka enligt
byggnadslagen gälla för vissa fall, när plan lägges över ett område, synes utredningen
sålunda ha förbisett, att förhållandena därvid äro helt olikartade
dem som uppkomma vid strandlagsförbudet. Ingen anledning föreligger vare
sig ur saklig synpunkt eller med hänsyn till tidigare lagstiftning att bär frångå
de principer rörande full ersättning för ingrepp i äganderätten till fast
egendom, vilka hitintills gällt enligt svensk lagstiftning, d. v. s. i detta fall
närmast expropriationslagens regler vid expropriation av servituts- eller nyttjanderätt.
Detta innebär, att full ersättning alltid skall lämnas för den genom
förbudet förorsakade värdeminskningen, oavsett huruvida något »uppenbart
missförhållande» uppkommer mellan markens värde före och efter förbudet
samt att även skada och intrång å ej förbudsbelagd del av fastighet skall
ersättas jämte annan skada för ägaren.

Till de kritiska remissinstanserna får även räknas länsstyrelsen i Jämtlands
län, som anser att de föreslagna bestämmelserna angående intrångsersättning
torde komma att i praktiken visa sig vara synnerligen svåra att så
tillämpa, att en rättvis ersättning komme att tillerkännas markägaren. Motsvarande
bestämmelser funnes visserligen i byggnadslagen, men länsstyrelsen
hade icke haft någon erfarenhet av tillämpningen av bestämmelserna.

Länsstyrelsen i Jämtlands län bar vidare tagit upp en annan fråga av
allmän räckvidd, nämligen sambandet mellan disponibla anslag,
å ena sidan, samt förbudsläggningen och dispensp
rövningen, å den andra. Länsstyrelsen anför i denna del:

Svårigheten att rätt tillämpa bestämmelserna i lagen framstår tydligt av
utredningens uttalanden dels å s. 115 att länsstyrelsen redan då fråga om
förordnande enligt 1 § uppkommer måste taga hänsyn till de ekonomiska
verkningarna, dels ock ås. 141 att länsstyrelserna efter anslagsfördelningen
för visst budgetår skall handhava regleringen så, att utgifterna om möjligt

Kungl. Mnj:ts proposition nr 187.

125

hållas inom medelstilldelningen. Det lärer vara omöjligt för länsstyrelserna
att visst år, då förordnanden enligt 1 § skola meddelas, äga kännedom om
medelstilldelningen för senare år. Länsstyrelserna kunna därför, då förordnanden
meddelas, icke bedöma möjligheten för kronan att framdeles, då
fråga om ersättning uppstår, uppfylla de ekonomiska förpliktelserna av förordnandena.
Först då ansökan om tillstånd att bygga eller vidtaga annan
åtgärd blir föremål för bedömning kan det avgöras om anslagstilldelningen
förslår till gäldande av viss ersättning. Om så icke är fallet, måste detta medföra
att tillstånd till byggnad måste ges, ehuru förhållandena äro sådana,
att markområdet bort bevaras från bebyggelse. Förordnande enligt 1 § kan
under sådana förhållanden icke realiseras.

Liknande synpunkter ha uttalats av länsstyrelserna i Södermanlands, Göteborgs
och Bohus samt Norrbottens län. Sålunda anför länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län, att kostnadsfrågan icke borde vara ägnad att ingiva
statsmakterna betänkligheter mot att lämna länsstyrelserna oberoende av
kostnadshänsyn vid lagtillämpningen. Syftet att verkligen skydda för fritidsvistelse
tillgängliga och behövliga strandområden syntes böra göras oberoende
av eventuellt till storleken växlande årliga anslag med åtföljande osäkerhet
och ojämnhet vid bestämmandet av förbudsområdena och dispensgivningen.
Länsstyrelsen i Södermanlands län anser den riktiga vägen här såsom
i andra liknande fall vara att, om riksdagen godkände lagstiftningen, det
också anvisades ett förslagsanslag, vars storlek sedermera finge jämkas efter
den belastning som erfarenheten utvisade. Skulle det befinnas, att ersättningsanspråken
bleve så stora och alltså belastningen på anslaget så omfattande,
att detta väckte betänkligheter, borde en rättelse ske genom en jämkning i
lagstiftningen och icke genom åtstramning av anslagstillgången. Även länsstyrelsen
i Norrbottens län vill resa en bestämd gensaga mot utredningens nu
diskuterade yttranden. Såvitt länsstyrelsen kunde finna, måste den blivande
strandlagen tillämpas efter sin ordalydelse och mening utan tanke på kostnaderna.
Skulle kostnaderna mot förmodan bli för höga, syntes annan utväg
ej böra stå öppen än att ändra lagen.

Såsom förut nämnts har utredningen ansett, att någon ersättning
för att allmänheten får vistas inom de strandom råd
en, som lagen avse r, helt naturligt icke kunde ifrågak
o in in a. Fn motsatt uppfattning har kommit till uttryck i endast tre
yttranden. Sålunda anför överlantmätaren i Blekinge län:

De områden som beläggas med bebyggelseförbud enligt strandlagen skola
enligt betänkandet ej därmed anses i något avseende avsatta för allmänt
ändamål. Förbudet skall således icke innebära utvidgning av allemansrätten
beträffande dessa områden. Man kan dock vänta att verkningarna i realiteten
bli andra. Genom att bebyggelseförbuden regelmässigt torde läggas
på redan nu ganska eftersökta stränder och genom att andra stränder efter
hand bli svårtillgängligare på grund av att strandbebyggelsen hänvisas dit,
kommer utövandet av allemansrätten att förskjutas till de förbudsbelagda
områdena. Dessa bli därigenom utsatta för allt starkare förslitning. Den
ökade besöksfrekvensen medför nedskräpning och skadegörelse på vegetationen.
Dessa olägenheter torde medföra att förbudsområdena oavsett den
direkta följden av byggnadsförbudel minska i värde för ägaren. Utövas alle -

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

mansrätten tillräckligt intensivt kan värdeminskningen bli betydande. Möjlighet
till ersättning borde givas även för dylika följder av strandbebyggelseförbud.

Övevlantmätaren i Västmanlands län anför:

Om frågan om strandskjfddet för det allmänna måste lösas genom byggnadsförbud
och andra bestämmelser, vilket i viss utsträckning måste anses
vara nödvändigt för att bereda allmänheten tillträde till stränderna, bör man
också erkänna och helt ta konsekvenserna därav för att den enskildes berättigade
intresse ej skall trädas för nära. Strandutredningen har föreslagit
att ersättning skall utgå för intrång genom meddelat förbud. I övrigt saknas
emellertid bestämmelser varigenom den eller de som drabbas av förbudet
och dess följdverkningar kan hållas skadeslös. Det är jordägarens och den
lojala allmänhetens gemensamma intresse att strandområden, avsedda för
ett allmänt ändamål, icke genom skadegörelse och nedskräpning förlora
sin användbarhet. Ansvaret härför kan dock rättvisligen ej läggas helt på
den enskilde jordägaren. Då behovet av fritidsområden väsentligen är kommunalt
synes kommunerna böra ta ansvaret för naturskyddet inom förbudsbelagda
strandområden. Kommunerna böra för den skull åläggas dels att
bekosta de anordningar, som för varje fall erfordras för att skydda naturen
mot skadegörelse och nedskräpning dels ock att övervaka ordningen.

Liknande synpunkter ha anförts av länsarkitekten i Västmanlands län.
Även ledamoten av statens fritidsnämnd, professor Håstad, vill i ett särskilt
yttrande påyrka att ersättning i mera extrema fall skall kunna utgå
även på grund av andra slags intrång än sådana som beskrivas i utredningens
förslag.

I ett enda yttrande kritiseras utredningens ståndpunkt att inlösen av
mark ej bör ske enligt strandlagen utan att intrångsersättning skall vara
den enda formen av gottgörelse. Det är överlantmätaren i Västmanlands län,
som anför att strandlagsförslaget innebure rätt till expropriation av enskilds
rätt alt förfoga över sin egendom och att denna expropriationsrätt i vissa
fall kunde komma att innebära, att ägarens dispositionsrätt antingen inskränktes
så att fastighet eller del därav kunde nyttjas allenast på sätt som
stode i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde eller praktiskt
taget upphörde. Det syntes då rimligt, att det allmänna ålades skyldighet
att på jordägarens yrkande lösa in det strandområde som omfattades av
förbud enligt strandlagen.

Efter denna redogörelse för de mera allmänna omdömena om utredningens
förslag i ersättningsfrågan övergår jag till att redogöra för yttrandenas
innehåll på vissa särskilda punkter av detta problem. Till en början
må härvid nämnas, att överlantmätaren i Blekinge län i likhet med länsstyrelsen
i Jönköpings län och fastighetsägareförbundet, vilka båda senare instansers
yttranden på denna punkt redan återgivits, ansett det vara alltför
hårt ur jordägarens synpunkt att såsom förutsättning för att ersättning
över huvud skall ifrågakomma kräva ett uppenbart missförhållande
mellan utnyttjandemöjlighet och markens värde. Sålunda anför överlantmätaren
i Blekinge län, alt svårigheterna att närmare precisera betydelsen av

Kfingl. Maj.ts proposition nr 187.

127

bestämningen »uppenbart» och samtidigt nå ett ur rättvisesynpunkt godtagbart
resultat torde vara oöverkomliga. Del särskilda kravet att missförhållandet
skall vara uppenbart syntes därför böra utgå ur lagtexten. Samma
uppfattning har en skiljaktig ledamot av byggnadsstyrelsen.

I övrigt har detta spörsmål berörts endast av överlantmätaren i Malmöhus
län, som anför att det kunde synas att lagen genom ordet »uppenbart» fått
en särskilt sträng formulering men att denna torde vara motiverad bland
annat av de svårigheter som eljest skulle uppstå vid tillämpningen. Säkert
skulle vid en mera vag formulering ett betydande antal ansökningar om
ersättning framkomma, som vore utan reell grund och mer eller mindre spekulerade
i ersättning.

På ungefär samma linje som den nu återgivna kritiken mot ordet »uppenbart»
står en anmärkning av hovrätten för Västra Sverige, som anför:

I 4 § första stycket upptages såsom förutsättning för att markägare skall
vara berättigad till ersättning för skada bl. a., att den med förordnandet avsedda
marken till följd av meddelat förbud kan, jämte viss annan mark, av
ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till
markens värde vid tiden för förordnandets meddelande. Det är en mycket
betungande bevisning som på detta sätt lägges å markägaren, och bevissvårigheterna
komma otvivelaktigt stundom att leda till rättsförlust. Bevisregeln
synes därför böra något uppmjukas. Hovrätten är väl medveten om att
en sådan uppmjukad regel skulle bli något olika vid jämförelse med vissa
motsvarande regler i byggnadslagen, exempelvis 22 §, men förhållandet synes
ur materiell och rättslig synpunkt böra framhållas. Måhända kunna bevissvårigheterna
för en markägare sägas vara i genomsnitt större i fall efter
strandlagstiftningen än i byggnadslagens fall.

Utredningens förslag att ersättning icke skall utgå vid
jämkning i fråga om byggnads placering har kritiserats i
vissa yttranden. Sålunda anför lagberedningen:

Utredningen har ställt sig på den ståndpunkten, att någon gottgörelse till
markägaren ej skall utgå när denne fullt ut får utnyttja den rätt till glesbebyggelse
inom sitt område, som han principiellt har, låt vara att han
måste underkasta sig en jämkning inom förbudsområdet beträffande placeringen
av byggnaderna, t. ex. förlägga dem på anvisad plats på något avstånd
från själva stranden. Fall kunna likväl förekomma, där redan en sådan i
strid mot markägarens önskan företagen jämkning av byggnadernas placering
länder honom till påtaglig ekonomisk skada ej blott därigenom att utgifterna
för byggnadernas uppförande kunna bli högre än de eljest skulle ha
varit utan även i form av minskat saluvärde å fastigheten. Ofta lär det förhålla
sig så, att markägaren vid sitt förvärv av fastigheten fått betala ett
pris, vars storlek betingats av att förvärvaren antagits komma att bli i tillfälle
att nyttja strandområdet med utestängande av allmänheten, eller att
fastigheten i markägarens hand tagit åt sig ett marknadsvärde bestämt av
dylika förväntningar. Då utredningen i detta sammanhang understryker, att
strandens friläggande från bebyggelse icke innebär någon utvidgning av
den allemansrätt, som finnes redan innan de byggnadsreglerande åtgärderna
vidtagits, bortser utredningen tydligen från sådana fall, då någon allemansrätt
över huvud icke föreligger. Utredningen synes ej heller ha beaktat,
alt när eu allemansrätt är för handen förslaget medför att denna får en vä -

128

ICiingl. Maj:ts proposition nr 187.

sentligcn förändrad karaktär (jfr betänkandet s. 39). Vidare framhålles,
att eu fastighetsägare även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen kan
la underkasta sig myndighets bestämmelser om placering av byggnad utan
att bli berättigad till gottgörelse i någon form. Dessa inskränkningar i äganderätten
äro emellertid föranledda av helt andra synpunkter än de förevarande.
Analogien torde därför icke vara bindande.

En särskild anledning att öppna möjlighet till ersättning åt markägaren
i fall varom nu är fråga synes vara följande. Huruvida länsstyrelsen i ett
visst fall skall avslå dispensansökan eller bifalla den under villkor att byggnaderna
placeras på närmare angiven plats torde i praktiken ej sällan vara
beroende av förbudsområdets bredd. Ett exempel torde bäst klargöra detta
förhållande. Eu fastighet antages ha 75 meters strandlinje och 200 meters
djup. Förbudsområdet antages sträcka sig 150 meter från strandlinjen. Därest
länsstyrelsen finner, att för tillgodoseende av de intressen, strandlagen
vid skydda, bebyggelsen ej bör ligga närmare strandlinjen än 150 meter,
måste den avslå en ansökan om dispens för uppförande av byggnad inom
förbudsområdet. Ersättning skulle i detta fall kunna ifrågakomma. Ändras
förutsättningarna på det sätt, att förbudsområdet antages ha blivit fastställt
till 200 meter från strandlinjen, kan det tänkas att dispens beviljas på villkor
att byggnaderna förläggas minst 150 meter från strandlinjen. Vid denna
utgång skulle enligt förslaget ersättning icke under några förhållanden
kunna tillerkännas markägaren. Med utgångspunkt från detta exempel torde
till eu början kunna sägas, att skillnaden tydligen endast är formell mellan
avslag å en dispensansökan, å ena sidan, och villkorligt bifall till densamma,
å den andra. Samma tankegång torde kunna utföras så, att det
principiellt riktigaste förfaringssättet vid behandlingen av en dispensansökan
vore, att länsstyrelsen toge sitt förordnande enligt 1 i; under omprövning
samt, där länsstyrelsen funne bebyggelse kunna tillåtas inom viss del
av förbudsområdet, återkallade förordnandet såvitt anginge den delen (jämför
angående återkallelse betänkandet s. 73). Med ett sådant förfarande
skulle några villkorade dispenser aldrig förekomma. Såsom förslagets ersättningsregler
utformats torde det i själva verket, om förbudsområdena gjordes
mycket breda, inemot 300 meter från strandlinjen, visa sig möjligt att
i stor utsträckning ge villkorade dispenser och därigenom eliminera ersättningsskyldighet
för kronan. Ersättning skulle då ifrågakomma egentligen
endast till ägare av små fastigheter inom förbudsområdets närmast stranden
belägna del, där byggnadsförbudet måste strängt upprätthållas.

Av nu anförda skäl anser lagberedningen, att de i 4 § första stycket förslaget
upptagna ersättningsreglerna böra omfatta även fall, då tillstånd till bebyggelse
visserligen medgivits men därmed förknippats villkor, som sökanden
eljest ej skulle varit underkastad.

Icke heller Göta hovrätt kan dela utredningens uppfattning, att jordägaren
ej kan tillskyndas ekonomisk skada genom jämkning av en byggnads
placering. Hovrätten anför:

Antag att en fastighetsägares mark på en sträcka av två kilometer gränsar
till en sjö. Länsstyrelsen förordnar, alt byggnad icke utan dess tillstånd
må uppföras inom ett avstånd av 300 meter från stranden. Den glesbebyggelserätt
som markägaren principiellt har anses i detta fall medge honom
att uppföra fyra byggnader. Vid prövning av ansökan om att inom området
få uppföra dessa byggnader tillåter länsstyrelsen att ett hus får uppföras
vid stranden och de övriga på ett avstånd av 100 meter därifrån. Enligt ut -

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

129

redningens mening skulle förbudet i detta fall icke medföra ekonomisk olägenhet
för markägaren eftersom omfattningen av hans byggnadsrätt icke
minskas. Utredningen synes härvid bortse från den skada markägaren kan
tillfogas genom att han kunnat få bättre betalt för de tre sistnämnda tomterna,
om även dessa legat vid stranden; skadan kan vara särskilt påtaglig
om de tre tomterna ligga på mera otillgänglig mark.

Liknande synpunkter anföras av fastighetsägareförbundet, länsarkitekten
i Uppsala län och överlantmätaren i Värmlands län.

Även hovrätten för Västra Sverige anser det svårt att finna bärande skäl
för att icke medgiva ersättning även vid jämkning. En annan sak vore att
ersättning i dylika fall i praktiken sällan torde förekomma. Det skulle ju
nämligen föreligga »uppenbart missförhållande» enligt vad i 4 § första
stycket närmare sägs, och ett dylikt missförhållande lärer sällan kunna påvisas.
Enligt hovrättens mening bör därför efter orden »i den omfattning»
inskjutas »eller på det sätt som» (jfr 83 § byggnadslagcn).

Hovrätten för Nedre Norrland anför i denna fråga:

Strandutredningen har ansett, att jämkning beträffande byggnaders placering
icke skall medföra rätt till gottgörelse, enär härigenom glesbebyggelserätten
icke inskränkes kvantitativt. Emellertid synes det icke uteslutet
att, låt vara undantagsvis, även sådan jämkning kan leda till ett för markägaren
ekonomiskt synnerligen ofördelaktigt resultat. Förslaget innebär i
berörda hänseende ett frångående av de i byggnadslagen fastslagna ersättningsprinciperna.
Någon giltig grund för en sådan avvikelse föreligger icke,
såvitt hovrätten kan finna. Ersättning bör alltid utgå, då till följd av förbudet
marken jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande
påverkas av förbudet, icke kan nyttjas annat än på sätt som står i
uppenbart missförhållande till värdet, oavsett alltså huruvida detta resultat
följer av att bebyggelse icke medgivits i den omfattning eller icke får ske
på det sätt, som eljest varit tillåtet.

Vad angår uttrycket »tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad
åtgärd icke lämnats» tolkar hovrätten detta så att ersättning kan utgå
även för det fallet, att markägaren visserligen icke vägras tillstånd exempelvis
till grustäkt i önskad omfattning men hänvisas att tillgodose grusbehovet
å annan plats eller på annat sätt än han begär. Den ekonomiska skada,
som härigenom tillskyndas, kan vara betydande. Det kan ifrågasättas, huruvida
markägarens berättigade ersättningsanspråk i dylikt fall i erforderlig
mån alltid täckes av den i förevarande lagrum uppställda regeln, att ersättning
utgår under förutsättning allenast, att marken ej kan nyttjas annat
än på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet. Under alla omständigheter
synes det nödvändigt att den berörda regeln icke tillämpas för
restriktivt.

Överlantmätaren i Örebro län kritiserar utredningens nu diskuterade förslag
med följande argumentering:

Den åberopade analogin med detaljplanebestämmelserna synes vara ogrundad,
då strandlagsförbudet riktar sig mot glesbebyggclse, medan detaljplanen
reglerar tätbebyggelse, där jordägaren ju genom rätten till tätbebyggelse
erhåller kompensation för den bebyggelsereglering, han får underkasta
sig. Och utomplansbestämmelsernas föreskrifter om byggnadsplacering ha
icke den innebörd, att de i någon väsentlig mån kunna inverka på en fastighets
värde. Helt annorlunda synas förhållandena ställa sig vid den mera
9 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

130

Kungl. Mcti:ts proposition nr 18/.

radikala reglering, strandlagsförbudet innebär. Det torde vara uppenbart,
att ägaren av en strandfastighet, varå han haft för avsikt att uppföra en sommarstuga,
anser sig — och objektivt sett också måste anses — lida en betydande
förlust, om han exempelvis hänvisas att uppföra denna stuga något
hundratal meter från stranden och bakom en mellanliggande höj drygg —
utan utsikt över sjön, utan den rätt att enskilt använda stranden såsom ogenerad
badplats för sig och sin familj, som han trott sig ha förvärvat med inköpet
av fastigheten o. s. v. — i stället för på strandsluttningen, där han
tänkt sig placera den. Sannolikt skulle han, om förbudet gällt, när han förvärvade
fastigheten, icke ha köpt tomt på denna plats, och i varje fall skulle
han icke ha betalat samma pris för den, som han ansåg sig kunna göra med
hänsyn till utsikten från den byggnadsplats han räknade med och den ensamrätt
att utnyttja stranden, som hans tomtförvärv skulle medfört.
om han fått bygga där. Motsvarande förluster synas även kunna uppkomma
för ägare av mindre jordbruk, som omedelbart skulle kunna sälja en eller
annan strandtomt för sommarstuga, men som däremot på grund av fastighetens
läge icke kunna påräkna någon tomtförsäljning, därest byggnaderna
måste placeras utom synhåll från vattnet och utan enskild badplats. Markens
värde ur glesbebyggelsesynpunkt betingas av bl. a. läget ur kommunikationssynpunkt,
naturskönheten och speciellt utsikten från byggnadsplatsen samt
badförhållandena. Om förbudet tillämpas så, att de sistnämnda förmånerna
väsentligt försämras eller elimineras, kan visserligen i goda kommunikationslägen
ett glesbebyggelsevärde fortfarande bestå, men där kommunikationerna
äro sämre, kan det leda till att möjligheten till tomtförsäljning helt bortfaller.

Även fastighetsbildningssakkunniga ifrågasätta riktigheten av utredningens
förslag i denna del och anföra:

Visserligen torde i dessa fall förhållandena ofta vara sådana att någon
nämnvärd skada för markägaren ej uppstår. Men man synes dock icke kunna
bortse från möjligheten att efterfrågan på byggnadstomter utan privat
strand i vissa fall kan bli väsentligt mindre än när det gäller strandtomter
och att därför ett beslut av ifrågavarande slag kan medföra en ej obetydlig
skada för markägaren. Principen bör väl vara att en väsentlig skada, som
orsakas av att ägaren ej kan utnyttja marken på samma sätt som om förbudet
ej meddelats, skall ersättas. Det synes då icke finnas anledning atl
redan vid lagens utformning taga ställning till om i vissa typfall sådan
skada kan uppkomma. Detta bör kunna prövas i varje särskilt fall. Därtill
kommer att den föreslagna regeln synes kunna medföra godtyckliga resultat.
Om i två sinsemellan tämligen likartade fall vardera sökanden nödgats
vidtaga eu ungefär lika stor förskjutning i fråga om byggnadens placering,
kan ersättning komma att utgå i ena fallet, där byggnaden måst förläggas
utanför förbudsområdet, men vara utesluten i det andra, beroende på att
förbudsområdet där haft större bredd. De sakkunniga anse sålunda, att
jämkningsfallen i ersättningshänseende principiellt icke böra behandlas
annorlunda än de fall, då ansökan om byggnadstillstånd helt avslagits.

Eu av de sakkunniga, byråchefen Lundgren, har ej varit ense med de
övriga. Han anför:

Det kan till en början erinras, alt markägaren enligt den allmänna byggnadslagstiftningen
— även i glesbebyggelsefallen — kan bli tvungen att jämka
på byggnadernas läge utan att få ersättning. Detta kan ske genom utomplansbestämmelser
och olika slag av byggnadsförbud. Om ersättningsbestäm -

131

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

melsen i strandlagen utformades så, att ersättning i princip även skulle utgå
för skada genom jämkning, så måste dock skada för sådan jämkning, som
markägare enligt annan lagstiftning vore skyldig att tåla, avräknas. Érsättningsberäkningen
skulle härigenom kunna i hög grad kompliceras och försvåras.
Följden kan också befaras bli, att markägarna framställa extrema
yrkanden i fråga om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra
uddar eller högst uppe på utsatta strandkanter, enbart för alt därmed öka
ersättningsmöjligheterna.

Härtill kommer att ett av de grundläggande villkoren för ersättning i jämförbara
fall enligt byggnadslagen och lagen om allmänna vägar är, att ett
uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning marken kan
få trots ett förbud och markens tidigare värde. Fråga är då, om sådant förhållande
kan uppträda vid jämkning av byggnads läge enligt strandlagen.
Jämkning innebär, såsom jag förstått begreppet, flyttning av byggnadsplatsen
från ett av fastighetsägaren tillämnat läge till annat med hänsyn till
fastighetens utformning och ändamål lämpligt läge. Det nya läget får alltså
ej vara orimligt utan bör vara godtagbart med hänsyn till de önskemål och
syften en innehavare av fastigheten i allmänhet kan tänkas ha. Ofta torde
skäligen obetydliga jämkningar kunna vara av stor betydelse ur strandsynpunkt.
Med dessa utgångspunkter har jag ej kunnat finna, att jämkning av
byggnads läge kan medföra sådant uppenbart missförhållande, som sägs i
4 § lagförslaget.

Då jag sålunda anser att man vid en försiktig och förnuftig tillämpning
av strandlagstiftningen icke har behov av en regel om gottgörelse för jämkning
och då en sådan regel dessutom kan i hög grad försvåra lagens tilllämpning
och komplicera ersättningsberäkningen, biträder jag strandutredningens
förslag under denna punkt.

Samma uppfattning kommer till uttryck i det yttrande, som avgivits av
lön t mäteris ty relsen. Styrelsen säger sig ha särskilt övervägt det principiellt
viktiga fallet, att jämkning av byggnads läge föranleds med hänsyn till de
allmänna strandintressena. Liksom utredningen anser lantmäteristyrelsen,
att gottgörelse ej bör utgå vid jämkning av byggnads läge. Styrelsen har dock
vid sitt ställningstagande utgått från att begreppet jämkning icke får fattas
hur vidsträckt som helst. Det nya läget för en tillämnad byggnad finge
givetvis icke vara orimligt utan måste vara lämpligt såväl ur byggnadssynpunkt
som med hänsyn till fastighetens utformning och ändamål. Med denna
utgångspunkt och under förutsättning av en klok och försiktig tolkning
i övrigt av lagbestämmelserna torde jämkning av byggnads läge icke kunna
föranleda sådant uppenbart missförhållande i värdehänseende, som enligt
4 § lagförslaget skall utgöra villkor för ersättning. Även skånska hovrätten
godtager i princip utredningens förslag att jämkning beträffande byggnaders
placering icke skall medföra rätt till gottgörelse med mindre glesbebyggelserätten
inskränkes kvantitativt. Hovrätten anser del emellertid antagligt, att
en jämkning i fråga om byggnads placering i flertalet fall kommer att innebära
alt markägarens byggnadsrätt minskas. Förhållandena syntes här icke
fullt jämförliga med den reglering av byggnaders förläggning som skedde
med stöd av byggnadslagstiftningen.

I övrigt bar delta spörsmål ej berörts under remissbehandlingen.

132

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Utredningens förslag i ersättningsfrågan avviker även såtillvida från byggnadslagens
ersättningsregler att jämförelsen mellan möjligt utnyttjande
och tidigare värde skall avse icke blott den mark, som
ligger under förbud, utan även annan till samma fastighet
hörande mark, vars utnyttjande påverkas av förbudet.
Endast ett tiotal remissinstanser har diskuterat detta spörsmål,
och även om vissa av dem uttrycka någon tvekan, är det likväl endast några
få i denna i och för sig rätt fåtaliga grupp som bestämt avstyrkt den av utredningen
i detta avseende föreslagna regeln, å andra sidan yrkas i några
yttranden, att regeln skall utvidgas till att avse mer än en enda fastighet.

Fastiglietsbildningssakkunniga anföra att det måhända kunde synes tveksamt,
om strand lagen i denna del borde innehålla andra bestämmelser än
som för motsvarande situationer finnas i byggnadslagen. Den av strandutredningen
föreslagna bestämmelsen torde också i många fall bli svår att
tillämpa. Å andra sidan syntes det principiellt riktigt, att å skada, som förorsakades
beträffande förbudsområdet, borde avräknas värdestegring, som
genom förbudet uppkommit å angränsande delar av fastigheten, givetvis
under förutsättning att de olika områdena tillhörde samme ägare. Med hänsyn
härtill och då det kunde förutsättas att hänsyn endast komme att tagas
till sådan nytta, som med säkerhet kunde konstateras, ansåge de sakkunniga
sig ej ha anledning framställa erinran mot förslaget i denna del. Länsarkitekten
i Kopparbergs län anser det lämpligt och rimligt, att vid prövningen
av förbudets skadeverkningar på en fastighet hänsyn tages icke blott
till den del av fastigheten, som faller inom själva förbudsområdet, utan
jämväl till intilliggande del av samma fastighet, vars utnyttjande påverkas
av förbudet. Därvid borde givetvis hänsyn tagas till uppkommande skada
som nytta, så att eventuell nytta avräknades från skadan. Riksförbundet
landsbygdens folk delar utredningens inställning i det avseendet, att frågan
om gottgörelse på grund av meddelat förbud icke kan avgöras med hänsyn
till blott själva förbudsområdet. Förbundet fortsätter:

Det måste anses klart, att avseende även skall kunna tagas till utanför
förbudsområdet belägen del av fastighet, som lider skada genom förbudet.
Däremot bör med hänsyn till eventuella panthavare denna jämförelse ske
endast inom samma fastighet. Användes denna regel, föreligger möjlighet
att så jämka ett ersättningsbelopp, att oskälig vinst icke ersättes. Om nämligen
en del av en fastighet, vilken del icke omfattas av förbudet, har blivit
föremål för bebyggelse endast på grund av ett meddelat förbud på annan
del av fastigheten, bör detta förhållande av den myndighet, som skall fastställa
ersättningen, kunna tagas i betraktande. Det synes vid tillämpning av
denna regel vara klart, att jämförelsen skall avse endast den del av en fastighet,
vars utnyttjande påverkas av ett meddelat förbud.

Bland de instanser som ställa sig mera tveksamma till utredningens nu
behandlade förslag märkas skånska hovrätten, som ifrågasätter huruvida
icke frågan om införande av en sådan bestämmelse som den nu diskuterade
borde lösas gemensamt för byggnadslagstiftningen och en lagstiftning
om strändernas skydd, samt hovrätten för Västra Sverige, som anför:

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

133

Otvivelaktigt kunna vissa skäl anföras till förmån för förslaget i denna
del. Men det synes ock kunna åvägabringas starka skäl för att orden »jämte
annan i samma fastighet ingående mark etc.» borde utgå. Här föreligger
vid jämförelse med byggnadslagstiftningen för de allra flesta en skärpning
av förutsättningarna för ersättning. Detta vore i och för sig intet hinder för
förslaget, men anordningen komme att träffa markägarna på ett ojämnt och
orättvist sätt och mycket slumpvis. En bredvid liggande fastighet, den må
vara i den förste fastighetsägarens hand eller i annans hand, blir bättre
ställd i ersättningshänseende än den i förbudsområdet ingående fastigheten.
Dessutom — och detta synes vara ett mycket vägande skäl — kommer
det att i praktiken bli synnerligen svårt att bestämma omfånget av den
mark, vars utnyttjande påverkas av förbudet. En motsvarande skärpning
då det gäller ersättning kan väl tänkas framdeles bli införd såväl på detta
område som i byggnadslagstiftningen, men spörsmålet torde kräva en närmare
utredning, och ett eventuellt genomförande bör därefter ske samtidigt
i de olika lagstiftningarna.

Även Göta hovrätt är tveksam till förslaget och anför:

Utredningen anför, att denna skiljaktighet främst synes vara av formell
art. Principen att det allmänna gentemot markägarens krav på gottgörelse
för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering borde få tillgodoräkna
sig nytta som regleringen medförde för annan mark av samma fastighet
vore densamma i båda lagarna. Visserligen vore jämlikt byggnadslagens
regel frågan om ersättning eller inlösen på grund av förbud vid planläggning
beroende av jämförelse mellan användningsmöjlighet och värde och
denna jämförelse avsåge endast själva förbudsområdet, men expropriationslagen
och byggnadslagen öppnade vidsträckta möjligheter för staden, kommunen
eller samhället att på andra vägar komma i åtnjutande av eller få
del i markvärdestegring, som en planläggning och dess genomförande medförde.
Utredningen anför som exempel härpå reglerna i 1 § 16, expropriationslagen,
70 och 113 §§ samt 44 § byggnadslagen ävensom denna lags
regler om skyldighet för tomtägare att utgiva gatumarksersättning och bidrag
till gatubyggnadskostnad.

Att märka är emellertid att nämnda bestämmelser endast gälla tätbebyggelse
eller detaljplanering och alltså icke kunna komma till användning vid
(ten med den föreslagna strandlagens regleringsförfarande jämförbara planläggningen
av glesbebyggelse enligt fastställd generalplan. Enda möjligheten
för samhället att vid planläggning av glesbebyggelse enligt generalplan komma
i åtnjutande av värdestegring å mark intill förbudsområde torde, såsom
utredningen antytt, vara alt, därest förbud mot glesbebyggelsc i och för sig
endast erfordras för del av fastighet, taga in hela fastigheten i förbudsområdet.
Med hänsyn till det i förevarande förslag stadgade maximidjupet av
förbudsområde synes denna utväg i allmänhet icke kunna komma till användning
vid förbud enligt den föreslagna strandlagen.

Uppenbart är att såsom utredningen framhållit övervägande skada i något
fall kan uppstå för intilliggande mark av samma fastighet genom förbud
enligt den föreslagna strandlagen. Olägenheterna härav torde dock icke böra
överdrivas. Vida betydelsefullare är frågan huruvida övervägande nytta kan
uppstå för intilliggande mark genom byggnadsreglering enligt den föreslagna
strandlagen. Hovrätten känner sig icke helt övertygad av de skäl utredningen
anfört för att sådan nytta mera allmänt skulle kunna uppstå. Man
bär i varje fall icke taga för givet att intäkterna av lomtförsäljning i de
fall, då enligt utredningens mening ett större antal tomter skulle kunna
exploateras, därest stranden lämnades fri, skulle uppgå till större belopp än

134

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vad som kunde inflyta vid försäljning av enbart strandtomter. I detta sammanhang
må erinras om vad som angives om ersättning till markägare
för skada på grund av förbud mot glesbebyggelse enligt generalplan i Bexelius—Nordenstam—Aurén:
Byggnadslagstiftningen (andra upplagan s. 109
o. f.). Där anfördes bl. a., att i motsats till vad som gäller vid förbud
mot tätbebyggelse enligt detaljplan, förbud mot glesbebyggelse av område,
som avses skola användas för något allmänt ändamål, exempelvis såsom
fritidsområde, i regel icke medföra några fördelar för markägaren.

Enligt utredningens förslag — fortsätter Göta hovrätt — skall vid beräkning
av intrångsersättning hänsyn tagas endast till skada eller nytta för
den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Även om
man icke av de skäl utredningen framfört bör gå så långt som att beakta
den skada eller nytta som kunde uppkomma för all kringliggande mark,
hade det dock enligt hovrättens mening varit följdriktigare att med utredningens
ståndpunkt åtminstone fästa avseende vid skada eller
nytta icke blott för hela fastigheten utan även för
annan intilliggande fastighet i samma ägares hand.
Med en sådan anordning skulle det emellertid stöta på stora svårigheter
att ersätta bl. a. inteckningshavare i sistnämnda fastighet för eventuell förlust
på grund av förbudet.

Även länsarkitekten i Skaraborgs län granskar förslaget alt endast inverkan
på annan i samma fastighet ingående mark skall beaktas.
Om samme ägare hade två närbelägna fastigheter, syntes förbudets påverkan
jämväl på den andra böra beaktas, då en nackdel för den ena kanske
gott och väl uppvägdes av fördel för den andra. Kravet på rättvisa komplicerades
dock givetvis, när inteckningar funnes. Jämväl en av fastighetsbildningssakkunniga,
distriktslantmätaren Lundström, anser det ur praktisk
synpunkt givetvis vara lyckligast och för markägaren mest naturligt,
om ersättningen kunde bestämmas icke med hänsyn till fastighetsindelningen
utan till den faktiska indelningen i brukningsenheter vid ersättningstillfället.
De skäl utredningen anfört för att så icke skulle kunna ske (s. 108),
förefölle knappast övertygande. I detta sammanhang må nämnas att några
remissinstanser uppehålla sig vid svårigheten att bestämma begreppet
fastighet. Sålunda framhåller överlantmätaren i Uppsala län, att utredningen
med fastighet syntes avse enhet i fastighets- eller jordregister,
möjligen även sämjelott, som tillkommit genom sämjedelning före det förordnande
om slrandlagslörbud utfärdats för visst område. Oavsett att expropriationslagen,
då fråga vore om intrång, syntes röra sig med ett liknande
begrepp, borde det enligt överlantmätarens mening vara lättare att förstå
och handlägga ett ersättningsärende, om man utgick från intrångets inverkan
på brukningsenheten. överlantmätaren i Skaraborgs län anför i denna
del, att begreppet fastighet numera vore synnerligen uppluckrat. Än
betydde det jordregisterenhet, än ett område, som i brukningshänseende utgjorde
en enhet. Sådan enhet kunde bestå av en eller flera jordregisterfastigheter
eller delar av en eller flera sådana i olika kombinationer. Av
motiven framginge icke tydligt, vad för slags fastighet som i detta fall av -

Kangl. Maj:ts proposition nr 187.

135

såges. Närmast till hands torde vara att röra sig med jordregisterfastighet,
men då detta icke vore självklart, borde terminologien klargöras. Saken syntes
få icke ringa betydelse vid framtida värderingar.

Helt avvisande till förslaget i denna del ställa sig fastighetsägareförbundet
— vars yttrande återgivits bland de allmänna omdömena — och skogsågareförbundet,
som anför:

1 motiven till § 4 uttalar utredningen, att vid beräknandet av markägarens
ersättning hänsyn bör tagas till värdeförhållandena ej endast hos det område,
vilket beröres av själva byggnadsförbudet, utan även till förhållandena
å mark, som ligger närmast bakom förbudsområdet. I detta hänseende skiljer
sig utredningens förslag från de ersättningsnormer, som gälla enligt
byggnadslagstiftningen. Dessa räkna endast med värdeförändringarna inom
det område byggnadsförbudet berört.

Sveriges skogsägareförbund får för sin del avstyrka, att avsteg från byggnadslagstiftningens
värderingsgrunder på ovan nämnt sätt göres. Förbundet
medger, att inom områden nära tätorter, där stor efterfrågan på mark
för strandbebyggelse förefinnes, sådan kan komma att äga rum till större
djup från stranden och sålunda i flera skikt innanför denna. I dessa fall kan
givetvis de inre områdenas värde höjas genom att stranden hålles fri för
gemensamt nyttjande av hela bebyggelseområdet. Men i sådana fall ligger
det uppenbart i markägarens eget ekonomiska intresse att hålla stranden
fri från bebyggelse. Ersättningskrav kunna emellertid då ej rimligen resas.

Ersättningskraven komma däremot att framställas i de fall, då lagens
byggnadsförbud åsamkar markägaren verklig förlust. Detta kommer i främsta
rummet att inträffa i sådana, kanske oftast på längre avstånd från tätorterna
liggande strandområden, där efterfrågan på byggnadsmark avser
partierna närmast själva stranden eller i varje fall i nära anslutning till
denna, d. v. s. regelmässigt inom områden, vilka falla under förbudet. På
längre avstånd från stranden belägna tomter äro i dessa områden ej begärliga
och sakna marknad. Det finnes ingen anledning att draga in dessa områden
i kalkylen. Förbundet får därför påyrka sådan jämkning av de i betänkandets
motiv framlagda värderingsgrunderna, att kalkylen endast skall
taga hänsyn till förändringarna i markvärdet inom det område, som omfattas
av byggnadsförbudet.

En särskilt livlig debatt har under remissbehandlingen förts rörande det
avsnitt i ersättningsproblemet som gäller huruvida med »det tidigare
värdet» bör förstås värdet vid tidpunkten för
förbudsläggningen eller när avslagsbeslut meddeI
a s. Av det fyrtiotal remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har endast
ungefär en fjärdedel anslutit sig till det förra alternativet och därmed
biträtt utredningens förslag, medan de övriga — bortsett från några, som ej
velat taga definitiv ståndpunkt i frågan — förordat det senare alternativet
och alltså instämt med reservanten, herr Cassel.

Till en början må rörande detta spörsmål här återgivas följande ur det
yttrande, som avgivits av hovrätten för Västra Sverige:

Då hovrätten utlåter sig på denna punkt, bortser hovrätten helt från
politiska synpunkter på frågan om oförtjänt värdestegring och vill se saken
uteslutande från rättsliga och praktiska synpunkter. Utredningen har framhållit
alt markägare kan spekulera i markvärdestegring. Detta är förvisso

136

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ett skäl till förmån för utredningens ståndpunkt; dock må framhållas att
en dylik spekulation lätt kan slå fel så att markägaren i stället gör förlust.
Men framhållas hör att markägare ofta ha ytterst lojala skäl för ett dröjsmål
med att bebygga marken. Det kan hända att markägaren med möda
sparar ihop till ett belopp som skall möjliggöra hygge. Han kan också hindras
av byggnadsrcglering att genomföra ett planerat bygge. Många andra s. k.
lojala fall kunna tänkas. Vidare må åberopas vad reservanten i denna del
anfört. Fall sådant som det av reservanten framdragna är stötande ur rättvisesynpunkt.
Härtill kommer att det kan uppstå mycket stora praktiska
svårigheter att, kanske långt i framtiden, bestämma det värde marken hade
vid eu tidpunkt som ligger kanske 10—20 år tillbaka i tiden. Värderingen
blir i sådant fall praktiskt sett omöjlig. Det bör emellertid framhållas att
även det andra alternativet, markens värde vid tiden för ersättningsrättens
uppkomst, skulle innebära olägenheter. Förvaltningsrättsliga avslagsbeslut
äga i princip icke rättskraft (jfr Westerberg: Om rättskraft i förvaltningsrätten
s. 527). En avslagen ansökan om dispens från strandlagsförbud kan
därför teoretiskt sett upprepas så ofta markägaren själv finner anledning.
Och givetvis kommer det i många fall att undan för undan göras nya dispensansökningar,
avseende olika områden av en och samma fastighet. Om
ersättningsrätten grundas på ett flertal avslagsbeslut, meddelade vid olika
tidpunkter, uppstår frågan vilken tidpunkt som bör vara den avgörande
vid beräkning av markens värde. Väljer man därvid tidpunkten för det sista
avslaget, öppnas ungefär samma möjligheter till spekulation som om man
stadgade att det avgörande skulle vara markens värde vid tiden för ersättningstalans
väckande. Utgår man i stället från tidpunkten för det första
avslagsbeslutet, åstadkommes endast att den som verkligen vill spekulera
kan vänta med att ansöka om dispens, tills markvärdet synes honom lämpligt.
Vidare bör anmärkas, att den fastighetsindelning som gällde vid tiden
för förbudsförordnandets meddelande kan ha ändrats före avslagsbeslutet
eller under tiden mellan olika avslagsbeslut och att detta kan ytterligare
komplicera beräkningen.

Sammanfattningsvis yttrar hovrätten, att den beträffande valet mellan
de båda alternativen för beräkning av det »tidigare värdet» icke vill uttala
någon bestämd uppfattning. Vilken linje som än valdes komme den säkerligen
att för domstolarna medföra ytterst invecklade och svårbedömda värderingsfrågor.
Den tyngst vägande anmärkningen mot det av utredningens
majoritet förordade alternativet torde vara rättvisesynpunkten. Enligt hovrättens
mening vore det i hög grad önskvärt, att denna synpunkt kunde tillgodoses
på ett bättre och säkrare sätt än som i förevarande fall skett. Att
finna en i allo tillfredsställande lösning av frågan torde emellertid vara synnerligen
svårt.

Bland dem som kritiserat majoritetens linje märkes, såsom av det föregående
framgått, länsstyrelsen i Stockholms län, som yttrar att det ville synas
som om man vid bestämningen av »det tidigare värdet» trott sig kunna
hämta stöd ur vissa bestämmelser i byggnadslagen och lagen om allmänna
vägar, innebärande att till grund för bestämmande av ersättning åt vederbörande
markägare för intrång etc. genom planläggning eller annan reglering
skall läggas markvärdet före planläggningen (regleringen). Såsom i
betänkandet framhållits syftade dessa bestämmelser till att icke låta en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

137

markägare tillgodoräkna sig den värdestegring, som mark, varom i det
särskilda fallet vore fråga, underginge på grund av samhällets eget åtgörande.
Någon motsvarande värdestegring torde emellertid icke vara att räkna
med beträffande ett med byggnadsförbud enligt strandlagen belagt område.
Det syntes länsstyrelsen icke tänkbart, att ett sådant område, genom själva
regleringen skulle öka i värde. Länsstyrelsen har vidare anfört, att bestämmelsen
komme att bli svårtillämpad i praktiken och att den, såsom reservanten
inom utredningen påpekat, kunde leda till obilliga resultat. Även
skånska hovrätten anser det tveksamt, huruvida man kan utgå ifrån att en
värdestegring, som uppkommer efter det förordnande enligt 1 § meddelats,
huvudsakligen härrör av samhällets egna åtgärder. I flertalet fall torde väl
andra faktorer, exempelvis ökad efterfrågan på sportstugutomter, ha inverkat
på prisbildningen. Härtill komme, att den föreslagna bestämmelsen,
såsom utredningen själv påpekat, i vissa fall kunde leda till resultat, som ur
rättvisesynpunkt måste te sig stötande. Hovrätten ville därför förorda, att
spörsmålet toges under förnyat övervägande, överståthållarämbetet har anmält
sin tvekan, huruvida rättvisa och billighet tillgodosåges med förslagets
ståndpunkt att med avseende å det »tidigare värdet» låta den avgörande
tidpunkten vara den dag, då förordnande meddelats enligt 1 § i lagen. Ämbetet
kände sig icke övertygat, att den av utredningsmännens flertal i detta
hänseende åberopade jämförelsen med annan lagstiftning vore bärande. Å
andra sidan vore ämbetet icke berett att utan vidare förorda den av den
skiljaktige ledamoten föreslagna ersättningsregeln. Vid ett val allenast mellan
dessa båda alternativ anslöte sig ämbetet dock till det sistnämnda. Länsstyrelsen
i Östergötlands län finner i likhet med reservanten många synpunkter
tala för att markägaren skall äga att tillgodogöra sig den eventuella
värdestegring, som marken undergått under tiden från förordnandets meddelande
tills dispens från förbudet blivit avslagen, även om en sådan anordning
i ett eller annat fall skulle kunna locka till en viss spekulation i värdestegring.
Risken härför syntes dock ringa, då väl ett förbud med stöd av
strandlagen endast i undantagsfall kunde väntas stimulera efterfrågan på
byggnadstomter inom och i omedelbar närhet av förbudsområdet och därigenom
åstadkomma en stegring av markvärdet. Skulle ändock så bli fallet
funne länsstyrelsen det icke mer än rätt och billigt att det högre nuvärdet
finge läggas till grund för ersättningens beräknande, särskilt med hänsyn
därtill att för den händelse avräkning å ersättningen skulle komma i fråga
på grund av nytta för annan ägarens mark genom strandens friläggning,
denna nytta icke torde hänföras till tiden för förbudets tillkomst och uppskattas
i enlighet med då gällande markvärde. Länsstyrelsen i Gotlands län
finner, ehuru vissa olägenheter kunde anses förknippade med båda linjerna,
övervägande skäl tala för reservanternas förslag, övcrlantmätaren i Kronobergs
lön anser alt det, så länge frågan om så kallad oförtjänt värdestegring
icke slutligen avgjorts, bäst överensstämde med billighet och rättvisa,
att markägaren finge ersättning enligt det värde, som gällde vid den tid
han finge avslag på sin ansökan om alt få bebygga marken. Han bleve däri -

138

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

genom jämställd i ekonomiskt avseende med grannen, som medgåves avyttra
mark. En ändring av bestämmelserna på nu föreslaget sätt skulle
säkerligen medföra, att lagförslaget komme att lättare accepteras av markägarna.
Därmed skulle också den irritation, som kunde beräknas uppstå
mellan dessa och dem, som utnyttjade marken för friluftsliv, kunna antagas
komma att minska, något som för friluftsfolkets del vore av mycket
stort värde.

Bland de på denna punkt starkt kritiska remissinstanserna märkas även
riksförbundet landsbygdens folk, lantbruksförbundet, fastighetsägareförbundet
och skogsägareförbundet. Sålunda anför riksförbundet landsbygdens
folk:

Det kan konstateras, att de områden, vilka kunna komma att omfattas av
ett förbud enligt strandlagen, ofta komma att vara belägna på sådant avstånd
från tätbebyggda orter, att något ökat värde genom en förväntad tätbebyggelse
icke kan uppkomma. Det föreligger därför enligt förbundets mening
icke skäl att överflytta den i byggnadslagen fastslagna regeln till
strandlagen. De i byggnadslagen gällande reglerna kunna åtminstone teoretiskt
motiveras. Så är emellertid enligt förbundets mening icke förhållandet
med regeln i strandlagen. Det ökade värde, som marken kan få genom ett
förbud enligt strandlagen, är så problematiskt, att något skäl icke föreligger
att taga hänsyn härtill. Den värdestegring, som av andra anledningar kan
uppkomma, är i de flesta fall betingad av en allmän utveckling av samhällslivet,
vilken kommer alla samhällsklasser till godo. Det behöver endast erinras
om att genom förbättrade kommunikationer möjligheter tillskapas att
besöka sådana platser, som i dagens läge anses vara alltför avlägsna. De personer,
som på sådana platser bedriva t. ex. handelsrörelse, få härigenom
ökade inkomster. Det måste därför vara helt felaktigt att icke också de personer,
som äga strandfastigheter, komma i åtnjutande av samma förmåner.
Det framlagda förslaget framstår såsom helt orimligt och omöjliggör en anpassning
efter de vid varje tidpunkt aktuella förhållandena.

Riksförbundet landsbygdens folk tager i detta sammanhang upp schaktningsfrågan
och anför:

Om en grusförekomst i dagens läge icke utnyttjas, föreligger emellertid
icke hinder för att den efter ett antal år kan komma till användning. Det
måste därför anses vara uppenbart obilligt, om värdet å ett markområde,
varå grusförekomst finnes, skulle bedömas med utgångspunkt från dess värde
vid tiden för utfärdande av ett förbud mot schaktning''. Skola några möjligheter
föreligga att rättvist bedöma den förlust markägaren gör genom ett
förbud enligt strandlagen, måste till grund för ersättningsfrågans bedömande
läggas värdet av marken vid den tid, då avslag meddelas på ansökan om
tillstånd att bygga inom ett förbudsområde eller att där vidtaga andra åtgärder.
Vid denna tidpunkt bör den myndighet, som har att avgöra ersättningsfrågan,
bedöma denna helt med utgångspunkt från de aktuella förhållandena
i samhället. Tillämpningen av denna ersättningsregel bör självfallet icke
hindra, att myndigheten även tager hänsyn till sådana förhållanden, genom
vilka en s. k. oförtjänt vinst uppkommit.

Lantbruksförbundet anför:

I fråga om värderingsprinciperna anser förbundet den föreslagna jämförelsen
av värdena vid tiden för förordnandes meddelande och för vägran att

139

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

medge bebyggelse klart oriktig. Enligt såväl expropriationslagen som vattenlagen
medgives jordägaren ersättning för den skada han lider i förhållande
till skadans storlek, då den inträffar. Att på sätt utredningen föreslår binda
jordägarens rätt vid tidpunkten för förordnandets meddelande synes grunda
sig på den uppfattning, som framförts av markutredningen och som förefanns
i de tidigare framlagda förslagen till exploateringsavgifter eller indragning
av markvärdestegring. Det bör därför här starkt framhållas, att ifrågavarande
tankegångar ej lett till lagstiftning och således ej heller bör komma
till uttryck i den" lagstiftning, detta förslag kan föranleda. Förbundet avvisar
vidare utredningens argumentering till stöd för värderingsprincipen
att eu markvärdestegring som möjligen inträder efter ett förordnande skulle
vara oförtjänt i byggnadslagens mening — såsom helt felaktig. Eftersom
strandlagstiftningen avses för orörd mark och dessutom mark i närheten av
tätbebyggelse förutsättes skola behandlas enligt andra regler, kan värdestegring
som inträder för mark, där förordnande meddelats, säkerligen endast
i undantagsfall tillskrivas samhällets åtgärder. Den av utredningen föreslagna
likheten mellan byggnadslagstiftningens regleringar och strandlagstiftningens
föreligger därför icke alls enligt förbundet. Det rätta förhållandet
är att strandlagstiftningen kommer att beröra mark, som måste antagas
i första hand minska i värde genom det allmännas ingripande. Förbundet
får därför bestämt yrka att, för såvitt förslaget genomföres trots förbundets
avstyrkande, markägarens ersättning bestämmes i förhållande till skadans
storlek, vid det tillfälle, då ansökan om medgivande att uppföra byggnad
eller företaga annan åtgärd avslås.

Liknande synpunkter ha anförts av fastighetsägareförbundet.

Skogsägareförbundet påpekar i detta sammanhang, att året 1953 med all
sannolikhet komme att vara ett ur jordägaresynpunkt ogynnsamt år för beräkning
av strandområdenas tomtvärden. Byggnadsrcgleringen omfattade
även byggande av villor och sportstugor samt upprätthölles med stränghet
i fråga om sådana byggnader. En följd av denna situation i fråga om möjligheterna
att bygga vore, att efterfrågan på tomter och byggnadsplatser för
ögonblicket vore lägre än den skulle vara, därest tomtköparna ägde fri rätt
att omedelbart börja bygga på förvärvade tomter. Denna temporärt minskade
efterfrågan på byggnadsmark måste även verka sänkande på priset för
sådan mark. Förhållandet bleve sålunda det, om utredningens förslag skulle
godtagas, att den ersättning, vilken markägarna kunde tillerkännas för förlorat
tomtvärde, grundades på prisläget på tomtmark under en tidsperiod,
då detta prisläge varit påverkat av krisförhållandena och därför nedpressat.

Ytterligare följande remissinstanser ha anslutit sig till den av reservanten
inom utredningen omfattade meningen rörande bestämningen av »det tidigare
värdet», nämligen länsstyrelserna i Västmanlands, Gävleborgs, Jämtlands
och Västerbottens län, överlantmätarna i Stockholms, Södermanlands.
Östergötlands, Gotlands och Kopparbergs län samt länsarkitekterna i Södermanlands,
Jönköpings, Kristianstads och Väslernorrlands län.

länsstyrelsen i Södermanlands län förordar likaledes del av reservanten
inom utredningen föreslagna alternativet men tillägger att länsstyrelsen,
hur än denna detaljfråga komme att lösas, icke ville mosätta sig majoritetens
förslag med hänsyn till dettas förtjänster i övrigt. Göta hovrätt vill av

140

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

rent principiella skäl ifrågasätta, om statsmakterna i sin strävan att förhindra
oförtjänt värdestegring helt böra bortse från rättvisesynpunkter
markägare emellan. Det torde enligt hovrättens icke närmare utvecklade mening
icke vara uteslutet att genom omformning av ersättningsreglerna mildra
de olägenheter, som kunde uppstå i denna del. överlantmätaren och länsarkitekten
i Gävleborgs län föreslå en sådan jämkning av utredningsförslaget,
att värdet skall beräknas vid tiden för förordnandets meddelande
därest inte särskilda förhållanden föranleda till annat. Med sistnämnda
tillägg skulle det bli möjligt alt utjämna av reservanten anmärkta och andra
liknande orättvisor.

Å andra sidan har, såsom redan nämnts, ett tiotal av de omkring fyrtio
remissinstanser som yttrat sig i frågan uttryckligen — om än i vissa fall
med tvekan — biträtt majoritetens förslag, enligt vilket värdet skall beräknas
efter förhållandena vid förbudsläggningen, dock med beaktande av förskjutningar
i penningvärdet. Sålunda anför länsstyrelsen i Kopparbergs
län, att denna föreskrift om »det tidigare värdet», som i huvudsak hämtats
från byggnadslagens bestämmelser om ersättning för vissa inskränkningar
i byggnadsrätten genom planläggning, enligt länsstyrelsens uppfattning gåve
uttryck för en riktig princip, enär markägaren härigenom betoges möjlighet
att genom att själv välja tidpunkt för anhängiggörandet av ersättningskravet
spekulera i markvärdesstegring och tillgodogöra sig en oförtjänt vinst.
Denna möjlighet skulle däremot stå öppen om —- såsom herr Cassel i sitt
särskilda yttrande förordat — man skulle utgå från markens värde vid
en tidpunkt, då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slutligen avslagen,
d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträdde. Med denna
sin principiella inställning till ersättningsfrågan ville länsstyrelsen dock
framhålla, att regeln om det »tidigare värdet» icke torde kunna hävdas
med samma styrka vid bestämmande av ersättning enligt strandlagen som
vid bestämmande av ersättning enligt byggnadslagen. I det senare fallet
kunde man i regel peka på en positiv åtgärd — planläggning — från det
allmännas sida, som ofta medförde en markvärdestegring, medan det i del
senare fallet vore fråga om en rent negativ åtgärd — förbud — som endast
i undantagsfall torde åstadkomma någon värdeökning. Det torde dock
enligt länsstyrelsens mening stöta på betydande praktiska svårigheter att
i sistnämnda fall lösa ersättningsfrågan på annat sätt än utredningen föreslagit.
Länsstgrelsen i Hallands län anför att, även om vissa skäl kunde
anses tala till förmån för den av herr Cassel framförda synpunkten, länsstyrelsen
vid övervägande av samtliga på denna fråga inverkande omständigheter
dock funnit sig böra i princip tillstyrka utredningens förslag, enligt
vilket ersättning icke skall utgå för värdestegring som uppkomme efter
det förordnande om byggnadsförbud meddelats. Länsstgrelsen i Värmlands
län anser visserligen, att reservantens förslag ur rättvisesynpunkt
måste anses äga ett företräde framför majoritetsförslaget men tillägger att
det, då det sistnämnda förslaget byggde på utformningen av motsvarande
regler i byggnadslagen, kunde vara tveksamt om en avvikelse borde ske i

141

Kurtgl. Maj.ts proposition nr 1S7.

förevarande lagstiftning. Även länsarkitekten i länet framhåller, att det knappast
kunde vara konsekvent att i detta sammanhang göra avsteg från den i
byggnadslagen redan knäsatta principen att en markägare vid fråga om ersättning
för intrång eller inlösen av mark icke skall få tillgodoräkna sig s. k.
oförtjänt markvärdestegring, som inträtt efter exempelvis ett förbuds tillkomst.
Länsstyrelsen i Norrbottens län yttrar, att den av majoriteten föreslagna
regeln helt naturligt komme att i många fall framstå såsom obillig för
sådan ägare, som bleve vägrad dispens från ett av länsstyrelsen meddelat förbud
och därigenom icke finge samma möjligheter att tillgodogöra sig uppkommande
stegring av markvärdet som den markägare, vilken finge tillstånd
att utan hinder av förbudet exploatera sin mark i större eller mindre utsträckning.
Att, såsom ifrågasatts, låta markens värde vid den tidpunkt, då ansökan
om tillstånd till bebyggelse slutligen avslagits, bli avgörande i stället
för värdet vid den tid, då länsstyrelsens förordnande meddelades, syntes
emellertid knappast möjligt. Såsom utredningen påpekat skulle ju det allmänna
då komma att åläggas skyldighet att betala ersättning för oförtjänta
spekulationsvinster, som kunnat göras om strandförbud ej funnits. Då någon
bättre lösning av ersättningsfrågan icke syntes kunna anvisas, ville länsstyrelsen
icke motsätta sig den föreslagna bestämmelsen om skadeersättning.

Länsarkitekten i Stockholms län yttrar att det, under förutsättning att
med markens värde vid förbudets utfärdande avsåges dess realvärde och att
vid ersättningens bestämmande hänsyn toges till penningvärdets förändringar,
syntes honom som om majoritetens linje skulle kunna godtagas, även
om han vore tveksam på denna punkt. I detta sammanhang må erinras om
det förut återgivna yttrandet av Svea hovrätt, i vilket hovrätten — utan att
yrka någon ändring i majoritetens förslag — understrukit vikten av att markens
realvärde lades till grund vid bedömningen.

Överlantmätaren i Örebro lån ansluter sig till majoritetens förslag och anför
beträffande det av reservanten anförda exemplet, att strandlagsförbudets
verkningar i princip icke syntes skilja sig från resultatet i det fall att jämlikt
byggnadslagen en av de tre fastighetsägarna vägrades rätt till tätbebyggelse
men de två övriga erhölle sådan rätt.

Överlantmätaren i Skaraborgs län anför:

Det torde ej vara klart, att värdet skall räknas vid tiden då förordnande
enligt strandlagen meddelades. Om det blir så, att av flera markägare några
få tillstånd att uppföra byggnad under det att andra närliggande ej erhålla
dylik rätt, lär detta väl i regel vara av den anledningen, att sistnämnda mark
är bättre ur fritidssynpunkt, den innehåller t. ex. bättre badstrand, trevligare
terräng eller bättre framkomstmöjligheter. Det kunde då synas obilligt, om
sådan mera begärlig tomtmark skulle ersättas lägre än närliggande av sämre
slag. Eftersom här i allmänhet är fråga om glesbebyggelse med begränsad
bebyggelseexploatering, kan skäl synas tala för att ersättning beräknas efter
ett för området utjämnat tomtvärde vid tiden för den påtänkta bebyggelsen.
Det är å andra sidan antagligt, att prisvariationer av nyssnämnda orsaker
finnas på närliggande markstycken redan vid liden för förordnandets meddelande
och att ett eventuellt högre realvärde på eu bättre mark vid en värdering
befinnes lika högt eller högre än värdet på närliggande sämre mark

142

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vid tiden för värderingen. Det kan ej nu bedömas, hur värderingspraxis kan
komma att utbildas i detta avseende, men jag anser troligt med hänsyn till
vad jag sist sagt, att den föreslagna värderingsregeln kommer att leda till
för berörda parter godtagbara resultat.

Slutligen må i detta avseende nämnas att enligt länsarkitekten i Kopparbergs
län rättvisekraven syntes bli i någon mån tillgodosedda, samtidigt som
en spekulation i markvärdestegring nöjaktigt kunde bemästras, om ersättningen
i stället för att i regel utgå såsom ett engångsbelopp normalt utginge
med visst årligt belopp, med rätt för den ersättningsberättigade att vid ändrade
förhållanden, exempelvis penningvärdeförsämring o. dyl., erhålla omprövning
av ersättningsbeloppet.

Utredningens förslag att det i princip skall ankomma på statsverket
att gälda ersättning enligt strandlagen har i stort sett lämnats
utan erinran i yttrandena.

Länsstyrelserna i Skaraborgs, Gävleborgs och Kopparbergs län dela uttryckligen
utredningens uppfattning i denna del. Länsstyrelsen i Kalmar län
anför, att det med hänsyn till vederbörande kommuners intresse och gagn
av ett förbud mot uppförande av byggnad in. m. inom strandområde kunde
sättas i fråga, om det icke vore skäl att vederbörande kommuner själva
finge bidraga till ersättningen efter den nytta envar kommun kunde beräknas
ha av förbudet. Om staten bundes vid ersättningsskyldigheten, kunde å
andra sidan vissa praktiska fördelar nås, vilka kunde bli av stor betydelse
för lagstiftningens genomförande. Länsstyrelsen avsåge här särskilt den
större villighet, som kunde förväntas förekomma hos kommunerna att medverka
till (tillstyrka) ett strandlagsförbud, därest staten ensam svarade för
skadeersättningen. Länsarkitekten i Stockholms län anför att, även om man
kunde ifrågasätta om kronan skulle vara den ersättande parten när vissa
stränder frilädes till fromma för en viss stadsbefolkning, det med hänsyn
till den temporära omflyttningen av stora grupper medborgare från ett län
till ett annat under sommarsemestern icke syntes orimligt, att frågan om
ersättningen löstes på föreslaget sätt. De stora städerna må ändock för sina
särskilda behov inköpa egendomar för olika arter av friluftsliv, såsom exempelvis
Stockholms stad köpt egendomar i Stockholms län. Även enligt överlantmätaren
i Uppsala län tala svårigheterna att i många fall göra en rättvis
bedömning av olika kommuners nytta för att ersättningsskyldigheten
skall stanna på staten. Även överlantmätaren i Skaraborgs län ansluter sig
till utredningens förslag. Eftersom det i de allra flesta fall vore invånarna
i tätorterna, som utnyttjade allemansrätten vid stränderna, hade det visserligen
synts rimligt, att tätortskommun åtminstone till någon del skulle
svara för uppkommande ersättningar. Genom kommunala åtgärder, t. ex.
insättande av bussar, kunde nämligen allmänheten i stor utsträckning dirigeras
åt bestämt håll och i högre grad än normalt taga viss strand i anspråk
med åtföljande krav på att dispens från förbudsbestämmelser icke medgåves.
Det syntes rimligt, att kommuner i t. ex. dylika fall bleve medansvariga
i kostnaderna. De praktiska synpunkter, för vilka utredningen redogjort,

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

143

borde emellertid väga tungt och förfarandet torde både för det allmänna
och den enskilda markägaren bli enklare, därest kronan påtoge sig gäldandet
av kostnaderna.

Några remissinstanser anse emellertid, att kommunerna böra dela kostnaderna
med staten. Sålunda anför statskontoret, att då det — på sätt i betänkandet
framhållits —- enligt hälsovårdsstadgan ålåge kommun att sörja
för att, där så kan ske, tillgång till bad i öppet vatten beredes befolkningen,
statskontoret hölle före, att lagbestämmelserna borde så utformas, att ersättningsskyldigheten
i första hand komme att åvila kommunerna och först
i andra hand statsverket. En överarbetning av författningstexten i sådant
syfte borde därför enligt ämbetsverkets mening ske, därvid tillika borde närmare
regleras en eventuell fördelning av uppkommande kostnader mellan
vederbörande kommuner och staten. Även länsstyrelsen i Kronobergs län
kritiserar utredningens förslag i denna del och anför:

Utredningen har funnit att kommunerna icke böra åläggas några direkta
skyldigheter i förevarande hänseende. Detta utesluter enligt utredningens
mening icke att kommunerna i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna
för genomförande av strandregleringen. Länsstyrelsen anser det föga troligt
att kommunerna skulle kunna förmås att frivilligt bidraga till dessa
kostnader. Däremot torde fall kunna inträffa då en kommun kan visas ha
så stor fördel av ett strandförbud att det kan anses rimligt att kommunen
bidrager till kostnaderna. Kommunerna ha en viss skyldighet att främja
invånarnas friluftsliv. Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där
så ske kan, befolkningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyldighet
får givetvis icke eftersättas därför att vissa strandområden med stöd
av strandlagen bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten. Om ett
dylikt strandförbud sammanfaller med en kommuns strävan att bevara området
i fråga för befolkningens friluftsliv, synes det rimligt att kommunen
bidrager till kostnaderna för strandregleringens genomförande. Möjlighet
att ålägga en kommun bidragsskyldighet i ett dylikt fall synes böra finnas,
dock endast om synnerliga skäl tala för att kommunen bör lämna bidrag.

överlantmätaren i Gotlands län anser, att städer och andra tätortskominuner
böra svara för alla kostnader, som i första hand anses erforderliga
för dess invånare, och länsarkitekten i Jämtlands län finner det ej fullt rättvist
att kronan alltid skall stå för ersättningen. Saken borde ligga annorlunda
till om byggnadsförbudet begärts av samhälle eller kommun eller
annars vore av huvudsakligt värde för dess befolkning.

I samband med denna redogörelse för remissinstansernas inställning till
frågan vem som skall gälda intrångsersättning enligt strandlagen må här
återgivas några uttalanden i anledning av den av utredningen diskuterade
men avvisade tanken att låta skadan för eu fastighet i viss
mån bäras av en gr a nn fastighet. I denna fråga har länsstyrelsen
i Södermanlands län ifrågasatt, huruvida icke markägare som gjort en
vinst på ett byggnadsförbud borde åläggas skyldighet att bidraga till ersättningen
för den skada som åsamkades andra jordägare på grund av
samma förbud. Samma tankegång har framförts av länsarkitekten i Kopparbergs
län.

144

Kungl. Maj.ts proposition nr 187

Endast i några få yttranden behandlas utredningens förslag alt frågan
huruvida ersättning må utgå skall bedömas efter den fastighetsindelning
som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.
Sålunda anför länsarkitekten i Södermanlands län, att denna regel
förefölle oklar, då som bekant t. ex. i Södermanlands län rådde det förhållandet,
att cirka hälften av de registrerade sommarstugorna låge på förhyrd
mark. Detta gällde icke endast Nyköpings och Eskilstunas sommarstuguområden
utan i stor utsträckning även enskilda markägare. Vidare må nämnas
att överlantmätaren i Gotlands län förklarar sig helt instämma i följande
uttalande av ledamoten i fastighetsbildningssakkunniga, distriktslantmätaren
Lundström:

Enligt 4 § sista stycket skall frågan huruvida ersättning skall utgå bedömas
etter den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets
meddelande. Om en person äger flera fastigheter som helt eller delvis äro
belägna inom förbudsområdet skall ersättningsfrågan bedömas för varje fastighet
för sig. Skada för den ena fastigheten får sålunda ej kvittas mot nytta
för den andra. Detta lär medföra att ersättningen blir högre ju mer parcellerat
strandområdet är. Om markägaren efter det att strandförordnande
meddelats låter sammanlägga alla sina fastigheter äger han dock att åtnjuta
den högre ersättning som skulle utgått om den tidigare fastighetsindelningen
ännu bestått. — Utredningen torde ha syftat endast på det fall där
fastighet delats efter det att strandförordnande meddelats men detta bör då
också framgå av lagtexten.

Vad slutligen beträffar frågan huruvida intrångsersättning skall utgå i
form av engångsbelopp eller med periodiska bidrag må
nämnas, att denna fråga berörts i ett tiotal yttranden. Meningarna på denna
punkt gå rätt starkt i sär.

Statskontoret understryker utredningens uttalande, att årlig gottgörelse i
anledning av byggnadsförbud m. in. endast borde utgå i undantagsfall med
hänsyn till de svårigheter av administrativ art, som vore förenade med eu
sådan ersättningsform. Länsstyrelsen i Kalmar län betonar under åberopande
av samma argument, att årliga bidrag böra ifrågakomma endast då ersättningsbeloppet
vore av mera betydande storleksordning. Länsstyrelsen i
Kronobergs län ifrågasätter om icke de praktiska olägenheterna av årliga
utbetalningar, särskilt för den utbetalande myndigheten, i de flesta fall
skulle bli så stora att man endast borde föreskriva att engångsbelopp skola
utgå. Om det vore ovisst vilken bebyggelse som på lång sikt borde tillåtas,
kunde förbud meddelas för ett visst antal år och engångsersättningen beräknas
efter antalet år. Förbudsfrågan skulle om så befunnes erforderligt
sedan kunna omprövas före förbudstidens utgång. Utredningen hade anfört,
att ersättning kunde tänkas utgå med årliga belopp även då fråga vore om
ett bestående intrång. I ett dylikt fall skulle enligt länsstyrelsens mening
olägenheterna av årliga utbetalningar bli så stora, att länsstyrelsen bestämt
förordade engångsersättning. I detta sammanhang må nämnas att statens
fritidsnämnd påpekat vissa konsekvenser ur skattesynpunkt av en bedömning
efter den ena eller den andra linjen. Nämnden uttalar sålunda, att en -

145

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

gångsbelopp torde vara skattefria, medan årliga belopp torde bli skattebelagda
i likhet med avkastningen av engångsersättning. När markägaren erhölle
ersättning på en gång, hade han även möjlighet att placera beloppet så,
att han i viss mån säkerställde sig vid en eventuell inflation. En sådan
möjlighet för markägaren förelåge emellertid icke i de fall, där ersättning
skulle utgå med årliga belopp. Det syntes därför som om ersättning med
arliga belopp borde kunna bestämmas utgå allenast efter begäran av markägaren,
därest icke intrånget vore begränsat till några få år" Riksförbundet
landsbygdens folk anser, att under begreppet »ändrade förhållanden» även
böra kunna falla penningvärdeförsämringar, och att således en markägare
skall äga rätt att påfordra omprövning av årliga belopp, då väsentligt ändrade
förhållanden i detta avseende inträtt.

Nagra instanser ha återigen ifragasatt, om icke huvudregeln borde vara
ersättning med årliga belopp. Sålunda anför länsarkitekten i Kristianstads
län med instämmande av länsstyrelsen i länet:

Engångsersättning måste förutsätta att visst område för all framtid blir
belagt med byggnadsförbud. Skulle förbudet upphävas borde markägaren
bliva återbetalningsskyldig. Det torde över huvud taget vara svårt för att
icke säga omöjligt att förutse, om ett förbud skall gälla för all framtid. Ändrade
förhållanden kunna inträda, exempelvis som en följd av en framtida
planläggning. Det kan därför ifrågasättas, om icke som regel ersättning bör
utgå med årliga belopp, som kunna omprövas, när ändrade förhållanden inträda.

Samma mening uttalas av länsarkitekten i Blekinge län. Överlantmätaren i
Hallands län är inne på en liknande tankegång och anför att, om det kanske
inom endast några få år efter det engångsersättning utgått visade sig att
fastigheten borde upplåtas för tätbebyggelse, markägaren skulle komma att
fa utnyttja sin mark i en avsevärt större omfattning än som var förutsatt,
då ersättning på grund av strandlagsförbudet lämnades. Markägaren skulle
därigenom få denna ersättning som en extra ersättning utöver vad han kunde
utvinna genom markens användning för tätbebyggelse. Detta förhållande
torde vid lagtillämpningen kunna medföra avsevärda svårigheter vid gränsdragningen
mellan områden, som böra upplåtas för tätbebyggelse, och områden
som även på lång tid sett böra få användas för enbart glesbebyggelse.
Det syntes därför bli svårt att i praktiken så skarpt särskilja gles- och tätbebyggelse
som strandutredningen förutsatt. Förhållandena inom Hallands
län torde med hänsyn till det anförda även få till följd att ersättningsbeloppen
— trots alla därmed förenade olägenheter — i många fall borde bestämmas
att utgå med årliga belopp. Även länsstyrelsen i Västerbottens län
har ansett, alt man borde beakta det fall att markägaren tillerkänts engångsersättning
men sedermera tillätes att utnyttja sin mark för bebyggelse. I
brist på stadgande härom torde han —- yttrar länsstyrelsen — få behålla utgiven
ersättning, som därigenom komme att utgöra en obehörig vinst.

10 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt Nr 187.

146

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Departementschefen.

Jämlikt sina direktiv har strandutredningen verkställt en ingående undersökning
av frågan om ersättning för den förlust som en markägare kan
lida genom att han till följd av ett ingripande med stöd av den planerade
strandlagstiftningen icke får hebygga sin fastighet i enlighet med vad som
eljest varit tillåtet inom ramen för glesbebyggelserätten. Det är uppenbarligen
skador av detta slag, som strandlagstiftningen kan förorsaka och som det
därför nu blir fråga om att ersätta. Däremot bör, såsom utredningen framhållit,
någon ersättning till jordägaren i och för sig icke utgå endast på
den grund att allmänheten allt framgent som hittills far fritt färdas inom
vissa strandområden. Såsom jag upprepade gånger framhållit är ju syftet
med lagstiftningen icke att utvidga allemansrätten utan endast att inom rimliga
gränser bevara möjligheterna för allmänheten att bada och idka friluftsliv
i närheten av vissa stränder, som gemene man enligt vedertagna
rättsgrundsatser nu äger att fritt beträda. I anledning av de farhågor, som
från några håll uttalats för att de av lagen berörda strandområdena skulle
komma att utnyttjas mera intensivt än vad jordägaren skäligen borde vara
skyldig att tåla, vill jag erinra om att meningen med strandlagstiftningen
— för att anknyta till vissa under lagrådsgranskningen av förslaget till provisorisk
strandlag använda uttryckssätt — ej är att allenast skapa ett eller
annat reservat, dit allmänheten skulle samlas, utan att trygga möjlighet för
dem som önska tillbringa lediga dagar i den verkligt orörda naturen att
sprida sig över större områden av denna karaktär. Från denna utgångspunkt
torde de nyssnämnda farhågorna för ett mera intensivt utnyttjande av förhudsbelagda
strandområden få anses betydligt överdrivna. Jag vill i detta
sammanhang även erinra om de bestämmelser till skydd mot nedskräpning
i naturen, som avses skola komma att inflyta i den blivande naturskyddslagstiftningen.

Vid utformningen av sitt förslag i ersättningsfrågan har strandutredningen
funnit sig böra i princip anknyta till den ersättningsregel, som enligt
1947 års byggnadslag gäller beträffande inskränkning i byggnadsrätten
genom planläggning. Utredningen har med andra ord ansett, att det a\ görande
hör vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan
den användning, marken kan få med ett enligt strandlagstiftningen gällande
förbud mot bebyggelse, och markens värde, om sådan inskränkning i bebyggelserätten
ej funnes. Såsom i betänkandet framhållits har denna regel nu
använts inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år för att reglera liknande
förhållanden och den har även efterbildats i lagen om allmänna vägar. Jag
delar utredningens uppfattning, att denna inom närstående rättsområden
prövade regel måste anses väl ägnad att — med en eller annan av de speciella
strandförhållandena betingad jämkning, som dock icke rubbar själva
principen — upptagas i strandlagstiftningen. I några yttranden har man
emellertid reagerat mot att ersättning icke skulle ifrågakomma med mindre
än att ett uppenbart missförhållande förelåge mellan utnyttjandemöjlighet
och markens värde. Det har sålunda gjorts gällande, att en pa detta sätt utformad
ersättningsregel komme att drabba jordägaren orättvist hårt och att

Kungl. Maj. ts proposition nr 187. 147

han rätteligen borde erhålla gottgörelse för all skada som tillskyndades
honom genom ett förbudsförordnande, oberoende av om skadan vore mindre
eller storre. I anledning härav vill jag med bestämdhet hävda, att förhållandena
på strandlagstiftningens område omöjligen kunna — vare sig beträffande
bevissvårigheter eller eljest — anses vara så särpräglade, att det
finnes grundad anledning att för strandlagstiftningens del ändra den i den
allmänna byggnadslagstiftningen och i lagen om allmänna vägar fastslagna
principen. Det vore för övrigt icke rimligt att på detta område ersätta ett
hur obetydligt intrång som helst.

Såsom utredningen påpekat innebär ett förbudsförordnande i och för
sig endast att bebyggelsen inom ett visst område lägges under länsstyrelsens
kontroll men icke ett slutgiltigt förbud mot områdets bebyggande för villaeller
sportstugeändamål. Huruvida området trots byggnadsförbudet kommer
att få bebyggas och var bebyggelsen i så fall får placeras, avgöres först i
samband med att länsstyrelsen prövar en ansökan om dispens från förbudet.
Om lagstiftningen utformas på detta sätt, måste det anses vara en given
följd, att själva förbudsförordnandet icke kan utgöra tillräcklig grund för
ett ersättningsanspråk. Innan länsstyrelsen prövat en ansökan om dispens
från byggnadsförbudet, vet man ju ännu icke hur stort intrånget i jordagarens
dispositionsrätt över marken slutgiltigt blir och alltså ej heller om
något uppenbart missförhållande mellan utnyttjandemöjlighet och värde
uppstått. Jag kan alltså icke ansluta mig till den i några yttranden framförda
tanken, att ersättning borde utgå redan på den grund att själva byggnadsförbudet
kan tänkas ha den för markägaren menliga effekten, att områdets
begarhghet som köpeobjekt minskas. Även om en sådan effekt understundom
skulle inträda, är det ju ingalunda säkert att den kommer att bestå
efter dispensprövningen. I detta sammanhang är jag emellertid angelägen
att understryka ett önskemål av stor praktisk betydelse, nämligen att länsstyrelsen
redan första gången den får anledning att taga ståndpunkt till
en ansökan om dispens från byggnadsförbud beträffande en viss fastighet

och det icke av omständigheterna tydligt framgår, att ansökningen endast
tager sikte på en bestämd hyggnadsplats — söker lämna ett klart besked
huruvida bebyggelse över huvud kan medgivas inom den förbudsbelagda
delen av fastigheten och, vid jakande svar på denna fråga, också från början
åtminstone i stora drag angiver platsen för den eller de byggnader, vilkas
uppförande länsstyrelsen icke har anledning att motsätta sig. Det förefaller
mig, som om svårigheterna att beakta detta önskemål icke borde vara oöverkomliga
med hänsyn till att cn översiktlig strandplanering ju ändock, enligt
vad förut framhållits, skall äga rum så snart som möjligt efter förbudsläggningen.

Utredningen har föreslagit, att ersättning icke skall utgå vid jämkning i
lråga om byggnads placering. Det skulle alltså ej under några förhållanden
kunna bli fråga om gottgörelse till markägaren, om denne fullt ut finge utnyttja
den rätt till glesbcbyggelsc inom ett förbudsbclagt område som han
principiellt bär, låt vara alt han måste underkasta sig cn jämkning inom
lorlmdsområdet beträffande placeringen av byggnaderna och l. ex. förlägga

148

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

dem på anvisad plats på något avstånd från själva stranden. Den kritik som
under remissbehandlingen riktats mot utredningens ståndpunkt i denna del
synes mig böra beaktas. I fråga om den glesbebyggelse vid stränder, som
det här gäller, har spörsmålet om byggnadernas placering en så särpräglad
betydelse, att man icke gärna kan draga några slutsatser från den allmänna
byggnadslagens reglering av tätbebyggelse. Grundsatsen att ersättning skall
utgå då ett uppenbart missförhållande föreligger mellan utnyttjandemöjlighet
och markens värde torde här böra gälla ej endast då detta resultat följer
av att bebyggelse icke medgivits i den omfattning som eljest varit tilllåtet
utan även då ett sådant missförhållande uppstår till följd av att bebyggelse
ej fått ske på önskad plats. Jag vill emellertid betona, att denna jämkning
icke är avsedd att innebära någon praktiskt sett väsentlig avvikelse
från vad utredningen föreslagit. I likhet med exempelvis hovrätten för Västra
Sverige utgår jag nämligen från att något »uppenbart missförhållande» i regel
icke uppkommer, därest byggnadsplatsen visserligen flyttas från ett av
fastighetsägaren tillämnat läge till ett annat, men detta senare likväl är lämpligt
såväl ur byggnadssynpunkt som med hänsyn till fastighetens utformning
och ändamål. Markägaren skall sålunda icke kunna vinna några fördelar
ur ersättningssynpunkt genom att framställa extrema yrkanden i fråga
om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra uddar eller högt
uppe på utsatta strandkanter, därest bebyggelsen utan större olägenhet för
markägaren kan förläggas till annan plats.

I likhet med utredningen anser jag, att frågan om gottgörelse på grund
av ett med stöd av den planerade lagstiftningen meddelat byggnadsförbud
icke kan avgöras med hänsyn blott till själva förbudsområdet. Det ligger
nämligen i öppen dag, att verkningarna av ett byggnadsförbud kunna sträcka
sig även till mark som är belägen intill förbudsområdet och att såväl
skada som nytta kan tänkas uppkomma för denna närliggande mark. Såsom
under diskussionen av förslaget till provisorisk strandlag från skilda håll
vitsordades är i detta hänseende särskilt att märka att, om de närmast invid
stranden belägna områdena hållas fria från bebyggelse, den innanför
liggande marken ofta torde bli mera begärlig än eljest och därmed exploateringsbar
i en utsträckning som måhända icke alls varit möjlig för den
händelse de yttersta områdena bebyggts. Om läget verkligen är sådant, bör
det givetvis ligga i varje ekonomiskt insiktsfull jordägares eget intresse att
oberoende av en eventuell förbudsläggning söka höja det exploateringsbara
områdets sammanlagda värde genom att hålla stranden fri för gemensamt
nyttjande. Den omständigheten att markägaren har nu angivna möjlighet
även om något förbudsförordnande ej meddelats kan emellertid omöjligen,
såsom från vissa håll gjorts gällande, anses utgöra ett argument mot att
vid ersättningens bestämmande jämväl beakta eventuell nytta för mark
intill förbudsområdet. Ty om hänsyn endast finge tagas till själva förbudsområdet,
skulle ju jordägaren komma i ett bättre läge än vad som varit
fallet därest något byggnadsförbud ej hade meddelats. De praktiska svårigheterna
att bestämma omfånget av den mark, vars utnyttjande påverkas av
förbudet, torde icke böra överdrivas.

149

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Nu har emellertid i en del yttranden framhållits, att en sådan »influensregel»
hur välgrundad den i och för sig än vore — likväl icke borde uppställas
i en strandlag med hänsyn till att den allmänna byggnadslagstiftningen
icke innehåller någon motsvarande regel. Denna omständighet kan
dock enligt min mening icke rimligen få anses utgöra något hinder för att
vid behandlingen av de ersättningsproblem som här föreligga taga hänsyn
till de särskilda förhållanden, som göra sig gällande på strandlagstiftningens
område. Finner man det uppenbart, att ett med stöd av strandlagstiftningen
meddelat byggnadsförbud kan medföra nytta eller skada även för
annan mark än den som ingår i själva förbudsområdet, böra konsekvenserna
härav också tagas. Det måste därför vara riktigt att beakta skada och
intrång å både förbudsbelagd mark och å annan mark som påverkas av
förbudet samt att från skadan avräkna den nytta som kan uppkomma å
förbudsområdet och därintill gränsande mark — allt självfallet under förutsättning
att de olika områdena tillhöra samma ägare. Önskvärt vore härvid
att hänsyn kunde tagas till all den i samma ägares hand befintliga
mark, vars utnyttjande genom ett byggnadsförbud påverkas i den ena eller
den andra riktningen. Men av praktiska skäl, främst med hänsyn till inteckningshavarnas
ställning, torde det vara ofrånkomligt att såsom utredningen
föreslagit begränsa influensregeln till mark inom en och samma
fastighet. Beträffande innebörden av begreppet fastighet lärer i detta sammanhang
någon annan möjlighet icke stå till buds än att hålla sig till
regis terenheten.

Enligt utredningen skall vid jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet och
värde hänsyn städse tagas till hela förbudsområdet. Det är emellertid att
märka, att även inom detta område kan finnas mark, vars utnyttjande icke
påverkas i vare sig negativ eller positiv riktning genom inskränkningen i
hebyggelserätlen. Det synes därför riktigast att utforma ersättningsbestämmelsen
så, att jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet och värde avser
endast den mark — den må vara belägen inom eller utom förbudsområdet
vars utnyttjande verkligen påverkas av den skedda inskränkningen i
glesbebyggelserätten.

I likhet med utredningen anser jag det icke praktiskt möjligt att låta
skadan för en fastighet i viss mån bäras av en grannfastighet.

Förut har framhållits att ersättning med anledning av ett byggnadsförbud
i princip skall utgå under förutsättning att ett uppenbart missförhållande
föreligger mellan den användning, marken kan få trots byggnadsförbudet,
och markens värde. Frågan är då, huruvida med detta värde bör förstås
värdet vid tidpunkten för förbudsläggningen eller värdet den dag då
förbudet blir definitivt genom att ansökan om dispens från byggnadsförbudet
helt eller delvis avslås. Utredningen har i detta avseende på närmare
anförda skäl föreslagit den förra lösningen eller med andra ord att hänsyn
skall tagas till det »tidigare» värdet, varvid emellertid hör beaktas att utredningen
med det tidigare värdet avsett markens r e a I v ä r d c vid den tidpunkt
då inskränkningen i bcbyggelserätten inträdde.

Vid bedömningen av delta spörsmål kan man icke underlåta alt fästa

150

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

stor vikt vid det förhållandet, att den allmänna byggnadslagstiftningen knäsatt
principen om det »tidigare» värdet, d. v. s. att denna lagstiftning "\id
jämförelse mellan utnyttjandemöjlighet och värde utgår från värdet före
planläggningen. Värdestegring som uppkommer efter denna tidpunkt tages
följaktligen icke i betraktande. Samma princip gäller i fråga om förbud mot
bebyggelse enligt lagen om allmänna vägar. Många av de remissinstanser,
som hävdat att jämförelsen nu borde avse tidptinkten vid dispensprövningen,
ha framhållit att en planläggning enligt den allmänna byggnadslagstiftningen
innebure ett mera positivt ingripande från samhällets sida än vad
som vore fallet med en förbudsläggning enligt den planerade strandlagstiftningen.
Denna invändning har utan tvivel ett visst berättigande låt vara
att en sådan förbudsläggning icke enbart är av så negativ innebörd som i vissa
yttranden gjorts gällande. Men såtillvida föreligger otvivelaktigt en likhet
mellan den markvärdestegring som kan uppkomma inom ett planlagt område
och den höjning av markvärdet som kan inträda beträffande ett förbudsbelagt
strandområde, att anledningen till värdestegringen i båda fallen
regelmässigt är att söka i åtgärder, till vilka jordägaren själv icke på något
sätt medverkat. När det gäller planlagd mark, har värdestegringen visserligen
i allmänhet föranletts av samhällets egen utveckling, medan en motsvarande
värdestegring beträffande förbudsbelagda strandområden vanligen torde vara
betingad av att en närbelägen tätort utvidgats åt det håll där strandområdena
äro belägna eller att nya eller förändrade kommunikationsleder anordnats
dit. I båda fallen är det emellertid fråga om en allmän samhällsutveckling
och icke om åtgärder från jordägarens egen sida. De skäl som föranlett
lagstiftaren att i den allmänna byggnadslagstiftningen utgå från värdet vid
tidpunkten vid planläggningen göra sig följaktligen även gällande på strandlagstiftningens
område till förmån för den av utredningen föreslagna lösningen.

Mot det andra tänkbara alternativet eller att låta dagen för avslagsbeslutet
vara avgörande talar, såsom utredningen framhållit, särskilt den omständigheten
att markägaren i så fall skulle ha möjlighet att spekulera i markvärdestegring.
Han skulle då nämligen kunna avvakta den för honom lämpligaste
tidpunkten och vänta med sin dispensansökan och därmed med sitt
ersättningskrav tills en markvärdestegring, av andra orsaker än penningvärdets
fall, faktiskt inträtt. Det kan icke vara rimligt att av allmänna medel
utgiva ersättning för en sådan spekulationsvinst. Intresset av att så icke
sker måste anses väga tyngre än jordägarens intresse av att i fall då dröjsmålet
med hans dispensansökan har en fullt naturlig förklaring och alltså
icke alls bottnar i någon spekulation få tillgodoräkna sig ett värde, som
bygger på förhållandena vid tiden för avslagsbeslutet.

Mot förslaget alt lägga det vid tidpunkten för förbudsförordnandet gällande
markvärdet till grund vid ersättningens bestämmande har under remissbehandlingen
också invänts, att det allt eftersom tiden går måste erbjuda
ökade praktiska svårigheter att få fram detta värde. Denna invändning kan
icke frånkännas ett visst berättigande, men samma svårigheter göra sig gäl -

151

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

lande även på den allmänna byggnadslagstiftningens område och de torde
varken i det ena eller det andra fallet böra överdrivas.

Vad härefter beträffar de av reservanten inom utredningen anförda rättviseskälen
mot förslaget i denna del vill jag i anledning av det av honom anförda
exemplet framhålla, att verkningarna av ett strandbebyggelseförbud
enligt detta exempel i princip icke torde skilja sig från resultatet i de fall
då jämlikt byggnadslagen en av flera fastighetsägare vägras rätt till tätbebyggelse
men de övriga erhålla sådan rätt. Dylika konsekvenser äro ofrånkomliga
vid all bebyggelsereglering. Såsom utredningen framhållit måste
det emellertid anses oriktigt att, allenast av den anledningen att möjlighet
kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om markvärdet
stiger, ålägga det allmänna skyldighet att betala andra markägare ersättning
för att icke också de fått uppbära en liknande vinst.

På grund av vad nu anförts vill jag ansluta mig till utredningens förslag
på denna punkt och alltså förorda, att markvärdet vid tidpunkten för förbudsläggningen
tages till utgångspunkt vid ersättningens bestämmande. Jag
vill emellertid framhålla, att samma tidpunkt skall vara avgörande när man
bestämmer, om utnyttjandet av förbudsområdet och intilliggande mark påverkats
av byggnadsförbudet (jfr s. 121 överst i betänkandet). Därjämte
vin jag understryka, att det städse är realvärdet vid tidpunkten för förbudsläggningen
som skall tagas i beaktande och att alltså förhållandena vid tidpunkten
för avslagsbeslutet såtillvida komma att få betydelse, att hänsyn
skall tagas till förändringar i penningvärdet, som inträffat mellan förbudsläggningen
och avslagsbeslutet.

I likhet med utredningen anser jag, att frågan huruvida gottgörelse skall
utgå bör bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning, som gällde vid
tiden för förbudsläggningen. En motsvarande princip har sedan ett tjugutal
år tillbaka gällt på den allmänna byggnadslagstiftningens område utan att
veterligen förorsaka några svårigheter vid tillämpningen. Det i ett remissyttrande
berörda fallet, att markägaren efter förbudsläggningen låter sammanlägga
flera av förordnandet berörda fastigheter, torde vara föga praktiskt.
Att för strandlagstiftningens del särskilt reglera detta fall synes ej erforderligt.

Beträffande frågan huruvida intrångsersättning bör utgå som engångsbelopp
eller med periodiska bidrag delar jag utredningens uppfattning, att
ersättningen i regel bör utgå i form av ett engångsbelopp. Att helt utesluta
möjligheten av årlig gottgörelse synes mig dock icke lämpligt, men det ligger
i sakens natur att denna ersättningsform bör väljas endast i sällsynta
undantagsfall och blott under förutsättning att beloppet är av mera betydande
storlek. Med hänsyn till att länsstyrelsen kan vilja till tiden begränsa
ett förbudsförordnande torde icke blott markägaren utan även kronan
böra tillerkännas möjlighet att påyrka sistnämnda ersättningsform.

På de av utredningen anförda skälen och i likhet med praktiskt taget alla
remissinstanser anser jag, att inlösen icke bör ifrågakomma enligt den pla -

152

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

nerade strandlagstiftningen utan att intrångsersättning skall vara den enda
formen av gottgörelse.

Utredningen har föreslagit, att det skall ankomma på kronan att gälda ersättning
enligt den planerade strandlagstiftningen. Även på denna punkt
anser jag att utredningen förebragt övertygande skäl för sitt förslag och jag
tillåter mig att i denna del hänvisa till utredningens egen argumentering,
som vunnit stöd och ytterligare utvecklats i flera remissyttranden. Jag är
emellertid angelägen att än en gång framhålla vikten av att kommunerna icke
uppfatta en lagstiftning i ämnet såsom en befrielse från den i hälsovårdsstadgan
dem ålagda skyldigheten att sörja för innevånarnas friluftsliv. Med hänsyn
härtill kan det understundom tänkas, att länsstyrelsen vid bestämningen
av ett förbudsområde bör taga hänsyn till kommunens villighet att
bidraga till de kostnader, som kunna komma att uppstå vid strandlagstiftningens
tillämpning inom området. Om det nämligen förhåller sig så, att
ett förbudsförordnande huvudsakligen syftar till att tillgodose friluftsintressena
för innevånarna i en viss kommun och länsstyrelsen är tveksam huruvida
kronan kan bära kostnaderna för ett så pass kraftigt ingripande som
i och för sig skulle vara påkallat, kan det vara motiverat att länsstyrelsen
begränsar sitt förordnande, därest den närmast berörda kommunen icke
förklarar sig villig att i skälig omfattning bidraga till kostnaderna. Det kan
givetvis vara både svårt och ömtåligt att härvid göra en rimlig avvägning
mellan friluftslivets behov och det statsfinansiella intresset, men länsstyrelsen
torde icke böra underlåta att upptaga förhandlingar i ärendet med de
kommunala myndigheterna i syfte att om möjligt begränsa statens utgifter
på grund av ett ingripande med stöd av strandlagstiftningen.

Vad nu sagts innebär dock ej, att länsstyrelserna skulle vara skyldiga
att handha förbudsläggningen och dispensprövningen så, att utgifterna hållas
inom ramen av en bestämd medelstilldelning. Den kritik som i detta
hänseende under remissbehandlingen riktats mot vissa avsnitt i betänkandet
måste anses vara i princip välgrundad och torde böra beaktas på så sätt,
att det för ersättningsändainål bestämda anslaget får karaktären av ett förslagsanslag.

Böra bestämmelser till strändernas skydd upptagas i en särskild lag
eller infogas i annan lagstiftning?

Betänkandet.

Utredningen anför:

Utredningen har övervägt huruvida de förordade bestämmelserna böra
upptagas i en särskild lag eller ingå i annan lagstiftning. Den enda tänkbara
nu gällande lag som skulle kunna innehalla sådana bestämmelser torde vara
byggnadslagen. De flesta av de föreslagna reglerna äro även av den art att
de väl skuile lämpa sig att ingå i denna lag. Detta är däremot knappast
fallet med reglerna om upptagande av passage genom stängsel och om forbud
mot nedskräpning. .

I det förut omnämnda förslaget till naturskyddslag ha mtagits bestäm -

153

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

ruelser om s. k. socialt naturskydd, bl. a. om fridlysning såsom naturpark
av område som är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med
naturen. Om sådana bestämmelser över huvud böra ingå i en naturskyddslag
— en fråga till vilken strandutredningen anser sig icke böra taga ställning
— kan det synas motiverat att reglerna om skydd för stränderna upptagas
i samma lag. Dessa regler behandla nämligen ett specialområde av
det sociala naturskyddet.

Med hänsyn till vad nu sagts och då frågan om genomförandet av förslaget
till naturskyddslag ännu icke är avgjord, har utredningen funnit
lämpligast föreslå alt reglerna om strandskydd utfärdas i form av en särskild
lag. Utredningen har emellertid undersökt möjligheterna i tekniskt
hänseende såväl att taga in bestämmelserna i byggnadslagen som att låta
dem ingå i den föreslagna naturskyddslagen och i båda fallen funnit att
det icke möter större svårighet att inarbeta dem där.

Yttrandena.

Omkring två tredjedelar av remissinstanserna ha alls icke berört frågan,
huruvida erforderliga bestämmelser i ämnet böra upptagas i en särskild lag
eller infogas i annan lagstiftning. Dessa instanser få följaktligen anses icke ha
något att erinra mot att bestämmelserna upptagas i en särskild lag. Av de
ungefär trettio instanser, som diskuterat detta lagtekniska spörsmål, har
icke fullt en tredjedel stannat för att bestämmelserna böra upptagas i en
särskild lag, medan de övriga mer eller mindre bestämt ansett att reglerna
böra infogas i annan lagstiftning, närmast i byggnadslagen eller en blivande
naturskyddslag.

Bland dem som motsatt sig att de föreslagna bestämmelserna skola upptagas
i eu särlagstiftning märkes byggnadsstyrelsen, som anför:

Vid övervägande av huruvida dylika bestämmelser böra upptagas i en
särskild lag eller ingå i annan lagstiftning har strandutredningen stannat för
det förra alternativet. Mot bestämmelsernas infogande i byggnadslagen —-vilket strandutredningen ansett ligga nära till hands i och för sig — har
utredningen som huvudsakligt skäl endast anfört att regler om upptagande
av passage genom stängsel och om förbud mot nedskräpning knappast lämpade
sig att ingå i denna lag. Då huvuddelen av de bestämmelser som erfordras"
för en strandlagstiftning iiro av samma art som byggnadslagstiftningens
bestämmelser — bl. a. må här observeras de bestämmelser som äro
meddelade i 122 § byggnadslagen — anser dock byggnadsstyrelsen att ett
inarbetande i byggnadslagen och byggnadsstadgan i stället borde väljas. För
ett dylikt sammanförande talar särskilt den av styrelsen tidigare vid flera
tillfällen påvisade angelägenheten av att regler, som sammanhänga med lagstiftningen
rörande planläggning och byggande, i möjligaste mån samlas i
stället för att splittras på ett flertal författningar. Styrelsen vill även erinra
om alt särskilda sakkunniga — 1951 års byggnadsutredning — tillkallats
för alt närmare utreda bl. a. möjligheterna till sådan samordning. Enligt
styrelsens mening kunna de omnämnda reglerna om passage genom stängsel
och förbud mot nedskräpning ej anses vara så väsensfrämmande för byggnadslagstiftningen
att icke även de skulle kunna intagas där. Det bör dock
uppmärksammas att även ett förslag till naturskyddslag framlagts. För
den händelse frågan om genomförande av sagda förslag skulle komma att
upptagas samtidigt med frågan om strandlagstiftningen synes böra övervägas
möjligheterna att sammanföra sistnämnda regler med naturskyddslagsliftningen.

154

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Även skånska hovrätten ifrågasätter, huruvida icke reglerna redan nu
böra inarbetas i byggnadslagstiftningen.

Hovrätten för Nedre Norrland anför:

Vad angår spörsmålet huruvida en reglering av strandskyddet bör, såsom
föreslagits, ske i särskild lag eller ingå i annan lagstiftning, anser hovrätten
den senare lösningen vara att föredraga, därvid — i avsaknad av en
allmän naturskyddslag — endast byggnadslagstiftningen synes kunna komma
i fråga. De föreslagna nya lagbestämmelserna äro väsentligen av bebyggelsereglerande
innebörd. Därest bestämmelser av detta slag icke, oberoende
av syftet, efterhand som de tillkomma inarbetas i byggnadslagen, torde byggnadslagstiftningen
bli alltmera svåröverskådlig. Redan nu ha anmärkningar
i sådant hänseende riktats mot densamma (jfr för övrigt departementschefens
uttalande i prop. 119/1945 s. 37). Strandutredningen har i detta sammanhang
anfört, att reglerna om upptagande av passage genom stängsel
och om förbud mot nedskräpning knappast lämpa sig att ingå i byggnadslagen.
Enligt hovrättens förmenande bör emellertid den förstnämnda regeln
kunna utan olägenhet inpassas i byggnadslagstiftningen. Beträffande regeln
om förbud mot nedskräpning vill hovrätten förorda att densamma gives en
mera allmän innebörd och i samband därmed överföres till annan lagstiftning,
exempelvis 24 kap. strafflagen eller, om en allmän naturskyddslagstiftning
kommer till stånd, denna.

Länsstyrelsen i Kronobergs län, som säger sig i huvudsak icke ha något
att erinra mot de principer som kommit till uttryck i strandutredningens
förslag, ifrågasätter dock om icke bestämmelserna i förslaget, möjligen med
undantag av 3 §, borde inarbetas i byggnadslagen, med vilken lag strandlagen
hade nära samband. Därigenom skulle man kunna åstadkomma en
viss förenkling i lagstiftningen. Samma uppfattning har bl. a. länsstyrelserna
i Blekinge, Kristianstads, Västernorrlands och Västerbottens län. Länsarkitekten
i Jämtlands län anser, att det skulle förefalla mycket underligt
om, samtidigt som en kommitté utredde möjligheterna till förenkling av
de bebyggelsereglerande bestämmelserna, »byggkrånglet», och försökte ge
förslag till deras samlande i så få författningar som möjligt, en ny lag tillskapades
för ett särfall av sådan bebyggelsereglering som i övrigt hörde under
byggnadslagen och byggnadsstadgan. Länsstyrelsen i Stockholms län
anser att, därest de av naturskyddsutredningen föreslagna bestämmelserna
om s. k. socialt naturskydd — avseende bland annat fridlysning såsom
naturpark av område, vilket är av väsentlig betydelse för befolkningens
umgänge med naturen — komme att intagas i en blivande naturskyddslag,
det syntes -— såsom även strandutredningen påpekat — naturligt att jämväl
föreskrifterna om skydd för stränderna, vilka bestämmelser avsåge blott
en speciell del av det sociala naturskyddet, upptoges i sagda lag. Under alla
förhållanden borde lagstiftningsarbetet å förevarande båda områden i fortsättningen
närmare samordnas. Överlantmätaren i Örebro län anser det
rent principiellt vara lämpligast att regleringen inarbetas i de lagar, som
i övrigt reglera rätten till bebyggelse och andra ingrepp i naturen, d. v. s.
byggnadslagen och naturskyddslagstiftningen. Endast för den händelse den
föreslagna nya naturskyddslagen icke skulle komma att föreläggas nästa års

155

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

riksdag, syntes en separat lagstiftning om strandskyddet var motiverad.
Länsarkitekten i Jönköpings län anser, att både förslaget till strandlag och
förslaget till naturskyddslag, enär de hörde inbördes intimt samman och
båda fölle inom byggnadslagens råmärken, lämpligen borde inarbetas i
byggnadslagen, varigenom bättre överskådlighet och reda skulle vinnas.

Några remissinstanser anse, att den provisoriska strandlagen ■— vederbörligen
kompletterad med ersättningsregler — bör förlängas i avbidan på att
lagen samordnas med byggnads- och naturskyddslagstiftningen. Sålunda
anför exempelvis länsarkitekten i Kopparbergs län:

I avvaktan på resultatet av pågående utredningar är det givetvis önskvärt
att tillkomsten av nya lagar och förordningar av byggnadsreglerande art
icke onödigtvis forceras. Det kan med hänsyn härtill ifrågasättas, om icke
behovet av ett strandskydd skulle kunna tills vidare tillgodoses genom gällande
provisoriska strandlag.

Om emellertid en permanentning av'' slrandlagen anses oundgängligen
erforderlig i samband med dess komplettering med regler om ersättning för
skada och intrång, kan det måhända vara riktigt att i enlighet med strandutredningens
förslag upptaga erforderliga bestämmelser i en definitiv
strandlag i stället för att i detta speciella sammanhang vidtaga en ändring i
byggnadslagstiftningen, som i andra sammanhang kan komma att följas av
ytterligare ändringar, detta med hänsyn till att ständigt återkommande ändringar
och tillägg i gällande lagar och författningar böra undvikas. Vid en
eventuell allmän översyn av byggnadslagstiftningen bör dock strandlagens
bestämmelser inarbetas i denna. Strandutredningen konstaterar att detta
icke möter någon svårighet.

Det må framhållas, att ett förbud enligt strandlagen endast reglerar bebyggelsens
lokalisering. I många fall kan det vara önskvärt att strandlagsförbudet
kompletteras med exempelvis utomplansbestämmelscr eller planering
för att åstadkomma en kontroll över bebyggelsens yttre utformning,
enär bebyggelsens silhuettverkan och dess dominans i landskapet ofta kan
vara av stor betydelse för strandområdenas allmänna trevnadsvärden. Detta
nära samband mellan strandlagsförbud och byggnadsreglering enligt byggnadslagen
synes tala för att strandregleringen hör hemma i byggnadslagstiftningen.

Såsom redan nämnts finns det emellertid vissa remissinstanser, som uttryckligen
föredraga en speciallagstiftning i ämnet. Sålunda anför hovrätten
för Västra Sverige:

Huvudstadgandena i den föreslagna lagstiftningen om strandskydd ansluta
sig i sakligt och systematiskt hänseende nära till byggnadslagen, och det
skulle väl i och för sig vara naturligast, att de inarbetades i denna. Reglerna
om upptagande av passage genom stängsel och om förbud mot nedskräpning
skulle måhända bättre lämpa sig att ingå i eu naturskyddslag. Emellertid
synas goda skäl tala för att nu reglera frågan om strandskyddet i särskild
lag. Den s. k. provisoriska strandlagen torde redan ha ingått i det allmänna
medvetandet. Denna lag, som ju gäller endast t. o. m. år 1952, bör rimligen
direkt avlösas av den nya lagstiftningen. Det synes mest praktiskt och redigt
att även de nya reglerna upptagas i eu särskild strandlag, vilken ju
har betydelse för en stor mängd kommuner och enskilda.

Länsstyrelsen i Värmlands län anför, att hittills vunna erfarenheter vid
tillämpningen i länet av den provisoriska strandlagen ej gåve anledning till
invändning mot alt strandskyddsbestämmelserna upptoges i en särskild lag.

156

Kungl. Maj.ts proposition nr 1S7.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län yttrar, att det med hänsyn till bestämmelsernas
heterogena karaktär icke syntes lämpligt att infoga dem i byggnadslagen,
vilket enligt länsstyrelsens tidigare uttalade mening skulle ha varit
fallet, därest allenast förbudsföreskrift av 1 §:s innehåll kommit i fråga. Då
det här gällde att införa regler på ett specialområde, syntes det vidare vara
mest ändamålsenligt att de sammanfördes i en särskild lag, även om de
skilda föreskrifterna strängt rättssystematiskt hörde hemma i andra lagar.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anför:

Principiellt synes reglering av bebyggelse å strandområde böra ske genom
byggnadslagstiftningen. Vissa skäl föreligga dock för att bestämmelserna
upptagas i särskild lag. Hit hör att syftet med regleringen huvudsakligen
är socialt. Dessutom torde kunna antagas, att den översyn av byggnadslagstiftningen
som pågår icke torde vara avslutad i så god tid, att den
kan träda i kraft vid den provisoriska strandlagens upphörande den 31 december
1952. Det föreligger knappast anledning att under pågående utredningsarbete
särskilt inarbeta bestämmelser rörande strandbebyggelsen i
byggnadslagstiftningen. Länsstyrelsen vill därför icke motsätta sig att bestämmelserna
utfärdas genom särskild lag.

Överlantmätaren i Södermanlands län anser, att vid valet mellan omedelbara
ändringar i byggnadslagen och en speciallag det senare alternativet
syntes vara att föredraga av flera skäl, bl. a. enär det syntes olämpligt att
redan ifrågasätta en revision av byggnadslagen. Därest emellertid längre
fram en sådan åtgärd aktualiserades, syntes till övervägande böra upptagas,
att lagstiftningen rörande strandskyddet inarbetades i byggnadslagen, där
densamma dock — speciellt med hänsyn till de omfattande planeringsmoment,
som strandskyddet krävde — principiellt syntes höra hemma. Då
överlantmätaren med hänsyn till det sagda ville uppfatta den föreslagna
lagstiftningen såsom temporär, hade överlantmätaren icke någon principiell
erinran mot en lagstiftning i enlighet med det föreliggande förslaget.

Slutligen må nämnas att lantmäteristyrelsen med hänsyn till rådande förhållanden
beträffande fastighetsbildnings- och naturskyddslagstiftningen
sagt sig icke ha någon erinran mot att den nya strandlagstiftningen upptages
i en särskild lag och en i anslutning därtill utformad tillämpningskungörelse.

Departementschefen.

Onekligen kunna vissa skäl anses tala för att de bestämmelser som erfordras
för att reglera strandbebyggelsen och därmed sammanhängande
spörsmål infogas i den allmänna byggnadslagen. Med hänsyn till att det här
rör sig om ett tämligen begränsat problemkomplex och att den provisoriska
strandlagen redan torde ha ingått i det allmänna medvetandet, synas emellertid
övervägande skäl tala för att låta även de definitiva bestämmelserna
i ämnet ingå i en speciallag. För detta alternativ talar också att de föreslagna
stängselbestämmelserna ha en tämligen speciell karaktär och att ersättningsreglerna
åtminstone på en punkt föreslås skola bli utformade på ett

157

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

något annat sätt än vad som skett i den allmänna byggnadslagen. Förslaget
att samarbeta strandlagen med den planerade naturskyddslagstiftningen synes
mig icke böra biträdas.

Det är uppenbart, att den tillämnade lagstiftningen fyller ett permanent
behov, vilket kan antagas bli endast mer och mer påtagligt i framtiden.
Beträffande lagbestämmelsernas utformning torde erfarenheterna av den
provisoriska lagen samt den nu verkställda utredningen lämna tillräcklig
ledning. Under sådana förhållanden finns det ingen anledning att giva
den nya lagstiftningen enbart tidsbegränsad giltighet.

I enlighet med vad nu anförts har inom justitiedepartementet på grundval
av utredningens förslag — vilket torde få såsom Bilaga A fogas till protokollet
i detta ärende — utarbetats ett förslag till strandlag. Utredningen har
för sin del föreslagit en annan rubrik, nämligen Lag om förbud mot bebyggelse
m. m. inom vissa strandområden. Mot denna rubrik har i några yttranden
invänts, att lagen icke avsåge att förbjuda all bebyggelse inom
vissa strandområden utan endast att flytta bebyggelsen ett stycke upp från
stranden, varför det vore riktigare att tala om reglering än om förbud. Med
hänsyn till att ordet strandlag redan vunnit hävd i det allmänna språkbruket,
synes det mig emellertid lämpligast att också använda denna korta och enkla
beteckning såsom rubrik på lagen.

Specialmotivering’.

1 §•

Denna paragraf, som innehåller lagens huvudstadgande, motsvarar 1 §
i utredningens förslag. Jag har i den allmänna motiveringen redogjort för
det väsentliga innehållet i stadgandet och begränsar mig därför nu till
några detaljfrågor.

Det ligger i sakens natur att den bedömning, som skall ske innan ett förordnande
om förbudsläggning meddelas, ej kan bindas genom några detaljerade
anvisningar i lagen. Det torde därför ej vara möjligt att, såsom i ett
par yttranden begärts, utforma lagtexten så, att det skulle klarare framgå
att ett sådant förordnande förutsätter ett påtagligt behov av ingripande
och att ett dylikt förordnande icke skall avse andra stränder än sådana,
som äro speciellt lämpade för ändamålet. Länsstyrelserna måste såsom jag
förut framhållit få en viss frihet att anpassa förbudsläggningen efter de
lokala förhållandena.

Givetvis skall ett förordnande, om skäl därtill föreligger, kunna göras
tidsbegränsat. Möjligheten härav torde dock icke behöva angivas i lagtexten.

Såsom utredningen påpekat är det icke meningen att länsstyrelsen, då
den prövar frågan huruvida bebyggelse skall få ske på en viss plats inom
ett strandområde, jämväl skall ingå på en bedömning av husens utseende
och beskaffenhet i övrigt. Den omständigheten att det i princip alltså endast
är lokaliseringen av bebyggelsen, som är föremål för kontroll enligt

158

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

strandlagen, innebär emellertid ej att länsstyrelsen vid kontrollens genomförande
skulle kunna lämna bebyggelsens ändamål ur räkningen. Tvärtom
kan dispensprövningen självfallet utfalla olika allt eftersom bebyggelsen
avser en vanlig sportstuga eller exempelvis en pensionatsbyggnad.

Uttrycket »ändring» i andra punkten av paragrafens första stycke avses
innefatta icke blott till-, på- eller ombyggnad utan även byggnads inredande
till väsentligen annat ändamål.

2 §•

Rörande denna paragraf, som motsvarar 2 § i utredningens förslag, hänvisas
till den allmänna motiveringen.

3 §■

Första stycket första punkten, som motsvarar 4 § första stycket i utredningens
förslag, innehåller huvudregeln i ersättningsfrågan. För dess innehåll
har redogjorts i den allmänna motiveringen. Andra punkten i detta
stycke överensstämmer med 5 § första punkten i utredningens förslag.

Paragrafens andra stycke motsvarar 4 § tredje stycket i utredningens
förslag. Även för dess innehåll har redogörelse lämnats i den allmänna
motiveringen.

4 §.

Första stycket i denna paragraf, som motsvarar 4 § andra stycket första
punkten i utredningens förslag, reglerar frågan om ersättning enligt 3 §
skall utgå på en gång eller med årliga belopp. Spörsmålet har berörts i den
allmänna motiveringen.

I paragrafens andra stycke ha andra punkten i 4 § andra stycket och
andra punkten i 5 § av utredningens förslag samarbetats till en gemensam
regel. Denna regel innehåller, att vad i fråga om ersättning avtalats eller
uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla
jämväl mot den som efter det rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens
rätt i avseende å fastigheten. Med hänsyn till att någon rätt till ersättning
icke föreligger, innan dispensansökan avslagits, torde det ej vara
riktigt att, såsom utredningen föreslagit, låta regeln gälla även mot den som
under tiden mellan förbudsläggningen och dispensprövningen förvärvat rätten
till fastigheten.

En motsvarande regel återfinnes i bl. a. 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen.
Det är att märka, att icke någon av dessa sistnämnda regler fått en sådan
utformning, att den såvitt möjligt skapar garanti för att vad som förekommit
mellan kronan och en tidigare sakägare blir känt för en ny sakägare.
Emellertid har i ett par yttranden framhållits lämpligheten av att i strandlagen
intaga en regel om registrering av avtal om ersättning. Riksförbundet
landsbygdens folk har sålunda anfört, att lagtexten borde innehålla en
bestämmelse om skyldighet för länsstyrelse att anmäla sådant avtals innehåll
till vederbörande inskrivningsdomare för anteckning i fastighetsboken.
Det synes mig dock icke föreligga tillräckliga skäl att just i strandlagen uttryckligen
behandla detta eljest oreglerade spörsmål.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

159

5 §•

Denna paragraf motsvarar 7 § i utredningens förslag.

Utredningen har icke ansett det erforderligt att tillägga inteckningshavare
och likställda rätt till utdelning ur periodiska ersättningsbelopp. Sådana
belopp syntes enligt utredningens mening kunna utan risk för fastighetskrediten
utbetalas direkt till markägaren eller till innehavaren av nyttjanderätt
eller annan särskild rätt till fastigheten. Utredningen fortsätter:

I de fall åter, då engångsersättning utgår, kunna innehavare av fordringar,
för vilka fastigheten svarar, ha berättigat anspråk på att få del av ersättningen.
En sådan skillnad i fråga om dessa rättsägares ställning har enligt
t. ex. vattenlagen gjorts mellan engångsersättning och periodisk ersättning
(se 9 kap. 54 §).

I nu förevarande paragraf har intagits ett stadgande som syftar till att säkerställa
innehavare av ifrågavarande fordringar mot förlust till följd av
intrång enligt strandlagen. Det har ej ansetts nödvändigt att såsom i t. ex.
expropriationslagen och vattenlagen föreskriva obligatorisk fördelning av
engångsersättning. I stället har här valts det system, som gäller enligt 20 och
21 §§ lagen om allmänna vägar. Regeln innebär att den ersättningsskyldige,
d. v. s. kronan genom länsstyrelsen, skall på eget ansvar pröva huruvida fördelning
av ersättningsbeloppet skall ske på sätt som är stadgat beträffande
expropriation. En fordringsägare som lider förlust till följd av att fördelning
ej skett blir berättigad till ersättning för förlusten. Enär den ersättningsskyldige
är kronan, kan systemet icke föranleda rättsförlust för fordringsägarna.
Den föreslagna anordningen har för strandlagens del ansetts
ur praktisk synpunkt vara att föredraga framför ett system med obligatorisk
fördelning.

Såsom tidigare nämnts skall enligt strandlagen överenskommelse i ersättningsfrågan
kunna träffas mellan kronan och den ersättningskrävande utan
att saken prövas av domstol. Det torde kunna antagas, att detta blir det normala
tillvägagångssättet. Om så sker måste emellertid kronan taga risken
av att bli ersättningsskyldig för förlust som kan drabba t. ex. en inteckningshavare
genom att ersättningen blivit för lågt beräknad. En bestämmelse om
skyldighet för kronan att gottgöra sådan förlust har upptagits i andra stycket
sista punkten av paragrafen.

Under remissbehandlingen har icke någon erinran framställts
mot utredningens förslag vid denna paragraf i vidare mån än att lagberedningen
och riksförbundet landsbggdens folk ifrågasatt, om icke mål om ersättning
enligt andra stycket sista punkten i paragrafen borde upptagas av
expropriationsdomstol och ej, såsom utredningen tydligen avsett, av allmän
domstol. För målets utgång skulle nämligen — framhåller lagberedningen
— vara avgörande, huruvida ersättningen för markägarens skada blivit för
lågt beräknad, och denna fråga syntes höra avgöras av samma domstol som
skulle ha haft att upptaga markägarens egen ersättningstalan.

Departementschefen. Paragrafen överensstämmer, frånsett vissa formella
jämkningar, med utredningens förslag. I syfte att tillgodose de önskemål i
forumfrågan, som framför Is under remissbehandlingen, har paragrafen
emellertid uppflyttats före den i utredningens förslag till ordningsföljden
tidigare bestämmelsen att, där ej överensstämmelse träffats om ersättning,

ICO

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

den som vill framställa ersättningsanspråk skall väcka talan därom vid expropriationsdomstolen.

0 §•

Denna paragraf motsvarar 6 § andra stycket i utredningens förslag.

Utredningen har ansett, att frågor om intrångsersättning på grund
av byggnadsförbud borde i första band avgöras av länsstyrelsen. I enlighet
härmed har utredningen såsom ett första stycke i 6 § av sitt förslag upptagit
en uttrycklig regel av innehåll att den som vill göra anspråk på dylik ersättning
skall göra framställning därom hos länsstyrelsen. Enligt utredningens
mening borde länsstyrelsen, om så funnes lämpligt, upptaga förhandlingar
med sökanden och söka träffa överenskommelse med denne. Om
detta ej kunde ske, borde sökanden äga möjlighet att underställa tvisten
domstols prövning. Även kronan syntes böra tillerkännas rätt att få frågan
prövad av domstol. Liknande rätt för den, mot vilken ersättningsanspråk
riktas, att instämma den ersättningskrävande till domstol vore stadgad i
23 § byggnadslagen. Tvist, varom här vore fråga, syntes böra avgöras av expropriationsdomstol
i likhet med vad som vore fallet enligt byggnadslagen.
Utredningen fortsätter:

I mål om ersättning skola de processuella reglerna om domstol och rättegång
i expropriationsinål i tillämpliga delar gälla (13—36 §§ expropriationslagen).
I fråga om rättegångskostnad skall i analogi med vad som är
föreskrivet i 23 § andra stycket byggnadslagen gälla att kronan skall vidkännas
å ömse sidor uppkomna kostnader, såframt ej domstolen med hänsyn
till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna. Den föreslagna
bestämmelsen öppnar möjlighet för rätten att, om den med hänsyn
till omständigheterna finner det skäligt, kvitta rättegångskostnaderna eller
tillerkänna kronan kostnadsersättning av motparten.

Under remissbehandlingen har från några håll viss kritik riktats
mot utredningens förslag i denna del. Sålunda anför riksförbundet landsbygdens
folk:

Enligt G § i förslaget skall, om överenskommelse icke träffas om ersättning,
den som gjort framställning om ersättning ansöka om stämning å kronan
till expropriationsdomstolen. Då ett förfarande i enlighet med detta
förslag alltid för en markägare innebär besvär, synes det kunna ifrågasättas,
huruvida icke det lämpligaste vore, att vederbörande länsstyrelse, så snart
förhandlingar icke kunnat leda till en överenskommelse, har att med angivande
av samtliga omständigheter i frågan anmäla ärendet till expropriationsdomstolen.
Härigenom vinnes, att markägaren icke behöver taga initiativet
till frågans slutliga behandling.

Enligt förslaget skall kronan vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader
i målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt
annorlunda förordna. Då denna regel möjligen kan leda till att markägaren
kan bli ersättningsskyldig för rättegångskostnaderna, hemställer förbundet,
att den bestämmelsen i stället intages, att kronan skall — oavsett
om ersättning icke skulle bestämmas till högre belopp än vad som erbjudits
— vara skyldig att gottgöra motparten sådana kostnader i målet, som
prövas ha varit nödiga för tillvaratagande av hans rätt. Man skulle härmed
uppnå likställighet med bestämmelsen i It kap. 65 § vattenlagen. Enligt
förbundets mening föreligga här fullt jämförbara förhållanden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

161

Liknande synpunkter ha anförts av lantbruksförbundet, som anser att
länsstyrelsen bör vara skyldig att, så snart den avslår en ansökan om byggnadsdispens,
ex officio anmäla förhållandet till expropriationsdomstolen,
som därefter skall ha att pröva ersättningsfrågan utan kostnad för markägaren,
oavsett om intrångsersättning tillerkännes honom.

Departementschefen. Jag kan ej biträda lantbruksförbundets förslag, att
länsstyrelsen skulle vara skyldig att hänskjuta ersättningsfrågan till domstol,
så snart den avslagit en ansökan om byggnadsdispens, oavsett huruvida
sökanden framställt något ersättningsanspråk eller ej. Det kan ju mycket
väl tänkas, att länsstyrelsen visserligen förklarar sig icke kunna medgiva
att en byggnad uppföres på just den plats sökanden begärt men väl på en
annan plats, som markägaren till slut finner sig kunna godtaga. Då det ingalunda
är säkert, att markägaren i ett dylikt fall anser sig ha anledning att
begära någon intrångsersättning, synes det icke rimligt att så att säga provocera
ett ersättningsmål, vilket ju skulle bli fallet, om man följde lantbruksförbundets
linje.

I likhet med utredningen anser jag, att den som vill framställa ett ersättningsanspråk
bör i första hand vända sig till länsstyrelsen såsom kronans
representant för att söka komma till en uppgörelse. Någon anledning att i
själva lagen upptaga en bestämmelse härom synes dock icke föreligga, lika
litet som det ansetts motiverat att reglera motsvarande procedur i den allmänna
byggnadslagen. Det torde i detta hänseende räcka med en anvisning
i den planerade tillämpningskungörelsen till strandlagen. Vad som bör regleras
i själva lagen är i stället förfarandet då någon uppgörelse i ersättningsfrågan
ej träffats. I denna del är jag i likhet med utredningen av den uppfattningen,
att den som vill framställa ersättningsanspråk skall ha att väcka
talan därom vid expropriationsdomstolen men att jämväl kronan skall äga
påkalla prövning av ersättningsfrågan i samma ordning. Detta motsvarar
förfarandet i liknande fall på andra områden. Jag kan alltså ej biträda förslaget
att länsstyrelsen skulle vara skyldig att automatiskt hänskjuta ärendet
till domstol, så snart någon uppgörelse ej träffats. En dylik anordning
skulle enligt min mening vara ägnad att på ett oklokt sätt låsa fast markägarens
positioner i ersättningsfrågan. Dennes intressen synas tillräckligt
beaktade genom en regel att rättegångskostnaderna i princip skola bäras av
kronan.

Beträffande den närmare utformningen av eu dylik regel har utredningen
föreslagit följande formulering: »Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna
kostnader å målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna
finner skäligt annorlunda förordna.» Denna formulering, som
överensstämmer med lydelsen av 23 § andra stycket byggnadslagen, synes
mig väl avvägd.

7 §.

Denna paragraf, som motsvarar 8 § första stycket i utredningens förslag,
reglerar frågan om kostnaderna för sådan stängselgenomgång, som skett på
grund av föreläggande enligt 2 §. Såsom av den allmänna motiveringen
It Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

162

Kungt. Maj.ts proposition nr 187.

framgått skiljer sig departementsförslaget såtillvida från utredningens förslag,
att ersättning av allmänna medel för dylika kostnader enligt departementsförslaget
ej skola utgå i fall då stängslet uppenbarligen endast avser
att utestänga allmänheten från område, där den eljest ägt att fritt färdas.
Å andra sidan har i departementsförslaget uttryckligen angivits att i övriga
fall alla kostnader för genomgångens anordnande ävensom kostnaderna för
dess underhåll skola ersättas av kronan.

Regeln i 8 § första stycket av utredningens förslag, att ansökan om ersättning
skall göras hos länsstyrelsen, torde böra ha sin plats i den planerade
tillämpningskungörelsen. Detsamma gäller regeln i andra stycket av nämnda
paragraf, enligt vilken länsstyrelsen på begäran må förskottera medel
för det ändamål varom här är fråga.

8 §•

I denna paragraf, som motsvarar 9 § första stycket i utredningens förslag,
stadgas straff för den som företager bebyggelse i strid mot förbud enligt
1 §•

Utredningen har föreslagit, att bestämmelsen skall lyda sålunda:
Den som i uppenbar strid mot förbud, som meddelats enligt 1 §, uppför
byggnad eller vidtager annan åtgärd, straffes med dagsböter. Äro omständigheterna
synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex månader
dömas.

I betänkandet anföres härom:

Om någon bryter mot förbud enligt 1 § utgör den viktigaste formen av
reaktion från samhällets sida föreläggande vid vite för den felande att undanröja
eller ändra det utförda. Vid sidan härav erfordras emellertid straffbestämmelser.
De valda straffsatserna äro desamma som förekomma i motsvarande
stadganden i byggnadslagen (147 §) och den provisoriska strandla«en
(4 §). Fängelsestraff skall liksom enligt dessa lagar få tillämpas endast
då omständigheterna äro synnerligen försvårande. Behovet av att kunna
döma till fängelse torde visserligen vara litet, men för att vinna överensstämmelse
med byggnadslagen har fängelse dock medtagits i straffskalan.
Såsom exempel på synnerligen försvårande omständigheter nämndes
under förarbetena till byggnadslagen upprepad tredska samt grov försummelse
eller vårdslöshet.

Utredningen anför vidare:

Med hänsyn bl. a. till den tvekan, som någon gång kan tänkas uppstå om
vad som i lagen förstås med uppförande av byggnad, har det synts utredningen
lämpligt att i första stycket av 9 § för straffbarhet kräves, att gärningen
skett i uppenbar strid mot förbudet. Ett annat skäl till att detta villkor
uppställts är att även innebörden av undantagsstadgandet i 1 § om
frihet att trots förbud vidtaga åtgärder, som erfordras för försvaret, jordbruket
m. fl. särskilda ändamål, någon gång möjligen kan vara tveksam.
Genom detta villkor för straffbarhet avses att understryka att endast gärningar
som innebära ett påtagligt och oursäktligt åsidosättande av förbudet
skola föranleda bestraffning. En i viss mån liknande synpunkt som den
nu anförda har i ett speciellt hänseende kommit till uttryck under forarbetena
till byggnadslagen. I 17 § denna lag stadgas att inom område tor
fastställd generalplan schaktning, fyllning, trädfällning eller jämfoihg åtgärd
icke får vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen ar av beskaffenhet att

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

163

kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Enär
i detta fall markägaren själv har att avgöra huruvida åtgärden är av sådan
beskaffenhet som i lagrummet nämnes, har det särskilt med hänsyn till
straffpåföljden ansetts riktigt att genom inskjutande av ordet »uppenbarligen»
angiva att fråga ej är om fall, då markägaren kan ha haft anledning
till tvekan om åtgärdens inverkan i planhänseende.

Enligt utredningens mening bör straffbestämmelsen i första stycket tolkas
restriktivt, då det gäller byggnadsföretag, som påbörjats innan förbud
meddelats. Detta överensstämmer med vad lagrådet uttalat vid granskningen
av förslaget till provisorisk strandlag.

En av utredningens ledamöter, herr Cassel, har ansett att fängelse ej
bör ingå i straffskalan. Han anför:

Förslagets 9 § upptar fängelsestraff för den som i uppenbar strid mot
förbud som meddelats enligt 1 g uppför byggnad eller vidtager annan åtgärd,
detta dock endast under förutsättning att omständigheterna äro synnerligen
försvårande. Jag kan icke finna tilltalande, att frihetsstraff skall ingå i
straffskalan för en överträdelse av en lagstiftning som den ifrågavarande,
vilken riktar sig endast mot en begränsad grupp av medborgare. Det skulle
rimma mycket illa med det allmänna rättsmedvetandet om ett sådant straff
någonsin utdömdes och det är heller icke nödvändigt att ha det med i straffskalan
för att ge eftertryck åt lagbestämmelsen. Man har nämligen möjlighet
att ådöma vederbörande dagsböter samt att vid vite förelägga honom
att undanröja eller ändra det utförda. Vidare kan överexekutor meddela
handräckning för att borttaga byggnad som blivit uppförd i strid mot förbudet.

Vad till en början beträffar det av utredningen föreslagna uttrycket »uppenbar
strid» har under remissbehandlingen av straffråttskommittén
anförts, att kommittén lika med utredningen ansåge att icke varje
åsidosättande av meddelat förbud borde föranleda bestraffning. En önskvärd
begränsning av straffbarheten borde emellertid enligt kommitténs mening
åstadkommas på annat sätt än genom att uppställa villkoret att gärningen
skett i uppenbar strid mot förbudet. Hade förbud överträtts, syntes
den omständigheten att överträdelsen vore mer eller mindre uppenbar icke
i och för sig böra leda till frihet från straff. En dylik konstruktion av straffbestämmelsen
skulle innebära en avvikelse från vad som i allmänhet gällde
beträffande straffbestämmelser inom eller utom strafflagen. Enligt kommitténs
mening borde begränsningen av straffbarheten åstadkommas genom
att krav uppställdes på att gärningsmannen insett eller bort inse att
förbudet ägt tillämpning på gärningen. Med en dylik avfattning av straffbestämmelsen
uteslötes från straffbarhet sådana fall där gärningsmannen
ursäktligt antagit att förbudet icke ägt tillämpning. Härjämte vunnes att
domstolarna finge större möjlighet än enligt förslaget att vid ansvarsfrågans
avgörande taga vederbörlig hänsyn till den skillnad som i olika fall
kunde föreligga i subjektivt hänseende. Skånska hovrätten anmärker att,
därest myndigheterna skulle ha möjlighet att åstadkomma rättelse endast
då någon i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad, bestämmelserna i
1 § i många fall bleve verkningslösa. Det måste enligt hovrätten te sig egendomligt,
om förbud uppställdes utan att möjligheterna att framtvinga de -

164

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ras efterlevnad tryggades. Hovrätten — som i likhet med utredningen anser
straff böra ådöinas endast vid flagranta överträdelser — har därför funnit
önskvärt att möjlighet till rättelse skapades i fall då uppförande av byggnad
eller vidtagande av annan åtgärd icke skett i uppenbar strid mot förbud.
Det torde likväl enligt hovrättens mening ej behöva befaras, att gärningar,
som innebure ett ursäktligt åsidosättande av förbudet, föranledde
ingripande från myndigheternas sida.

Beträffande frågan huruvida fängelse bör ingå i straffskalan ha följande
instanser anslutit sig till reservantens mening att så ej bör vara fallet,
nämligen lantmåteristyrelsen, fastighetsbildningssakkunniga, länsstyrelserna
i Östergötlands, Gotlands, Skaraborgs, Västmanlands, Värmlands och
Gävleborgs län, överlantmätarna i Stockholms, Södermanlands, Kronobergs
och Gävleborgs län, länsarkitekterna i sistnämnda och Västernorrlands län
samt landskommunernas förbund. Lantmåteristyrelsen framhåller sålunda,
att styrelsen ej vore övertygad om att fängelsestraff i praktiken behövde tillgripas
för att upprätthålla respekten för ett förbud enligt strandlagen samt
att därtill konime, att stadgandet om fängelsestraff hade ogynnsamma psykologiska
verkningar. Fastighetsbildningssakkunniga anse för sin del att
jämförelsen med byggnadslagen i detta hänseende icke bör tillmätas nagon
avgörande betydelse. Det kunde befaras att en straffskala med frihetsstraff
i en lagstiftning av förevarande art kunde te sig utmanande för landets
jordägare. Med hänsyn särskilt till möjligheterna att vinna rättelse då någon
i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad eller vidtagit annan åtgärd,
syntes något praktiskt behov av att kunna döma till frihetsstraff ej
heller föreligga. Å andra sidan har straffrättskommittén lika med utredningen
ansett, att fängelsestraff bör kunna ådömas i grova fall. Beträffande
straffskalans utformning vore det emellertid enligt kommitténs mening
knappast påkallat att genom en särskild föreskrift i lagtexten förbehålla
fängelsestraff för sådana fall där omständigheterna vore synnerligen
försvårande. Även utan en dylik föreskrift kunde med största säkerhet antagas
att domstolarna konime att utdöma fängelsestraff endast i grova fall.
På grund härav föreslår kommittén att straffskalan, i överensstämmelse
med vad som numera brukas i liknande fall, bestämmes till dagsböter eller
fängelse i högst sex månader. Straffrättskommittén har i detta sammanhang
påpekat, att överträdelse av förbud varom här vore fråga icke torde falla
under strafflagens bestämmelser om olovligt brukande (22:7) eller åverkan
(24: 2). Den rätt som dessa bestämmelser avsåge att skydda torde ej
omfatta allemansrätten.

Departementschefen. På de skäl straffrättskommittén anfört vill jag förorda
att ordet »uppenbar» utgår ur straffbestämmelsen samt att denna,
utom i vad avser straffskalan, jämväl i övrigt formuleras i enlighet med
kommitténs yrkande. I anledning av den diskussion, som uppstått rörande
frågan huruvida fängelse bör ingå i straffskalan, vill jag till en början understryka,
att den allmänna byggnadslagen upptager ett stadgande av exakt

165

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

samma innehåll som utredningens förslag. Äro omständigheterna synnerligen
försvårande, må alltså enligt 147 § i nämnda lag dömas till fängelse i
högst sex månader. Man frågar sig onekligen, varför den psykologiska bakgrunden
— såsom vissa remissinstanser påstått — skulle vara en helt annan
på strandlagens område än på den allmänna byggnadslagens. Den förda diskussionen
gäller ju icke alls dem som gjort sig skyldiga till en ursäktlig
lagöverträdelse utan de verkligt svåra fallen av uppsåtligt, ja måhända
systematiskt åsidosättande av gällande byggnadsförbud. Det synes icke rimligt,
att denna grupp av lagöverträdare aldrig skall behöva riskera fängelse
utan undantagslöst kunna utgå från att straffet stannar vid böter. Med
hänsyn till vad nu sagts vill jag icke föreslå någon ändring i utredningens
förslag till straffskala. Av det sagda följer, att jag å andra sidan icke heller
anser mig kunna tillstyrka det av straffrättskommittén i denna del gjorda
ändringsförslaget.

9 §•

Denna paragraf motsvarar 10 § i utredningens förslag.

I betänkandet anföres:

Genom bestämmelserna i denna paragraf öppnas möjlighet för myndigheterna
att få till stånd rättelse då någon i uppenbar strid mot förbud uppfört
byggnad eller vidtagit annan åtgärd eller då föreläggande enligt 2 §
icke efterkommits.

I fråga om olovligen uppförd byggnad eller vidtagen annan åtgärd kan
rättelse vinnas antingen genom att länsstyrelsen vid vite förelägger den felande
att undanröja eller ändra det utförda eller genom att överexekutor
meddelar handräckning för rättelse. För anordnande av passage genom
stängsel äger länsstyrelsen, då föreläggande enligt 2 § icke haft avsedd verkan,
begära biträde av utmätningsman.

Stadganden, som motsvara föreskrifter i 10 §, återfinnas i bl. a. 5 § i den
provisoriska strandlagen, 148 § byggnadslagen, 164 § byggnadsstadgan samt
63 och 64 §§ lagen om allmänna vägar.

Under remissbehandlingen har länsstyrelsen i Jämtlands län
framhållit, att befogenhet att ansöka om handräckning borde tillkomma ej
blott allmän åklagare och byggnadsnämnd ulan även byggnadsinspektör.
Visserligen skulle enligt 108 § 2 mom. andra stycket byggnadsstadgan beträffande
byggnadsinspektör i tillämpliga delar gälla vad om byggnadsnämnd
vore stadgat, men det kunde möjligen uppstå tvekan om denna i
hyggna(lsstadgan intagna bestämmelse hade avseende jämväl å bestämmelse
i strandlagen och ett uttalande härom eller komplettering av bestämmelsen
syntes länsstyrelsen därför motiverad. Länsstyrelsen i Kalmar län har anfört,
att det med hänsyn till den befattning länsstyrelserna hade med dessa
frågor syntes uppenbart, att länsstyrelsen själv borde få taga initiativ till
sådan handräckning som bär avsåges.

Departementschefen. Utredningens förslag vid denna paragraf torde i sak
böra biträdas. F''ör att förebygga tvekan vid tillämpningen synes det emellertid
lämpligt att bland de myndigheter, som skola vara berättigade att begära

166

Iiungl. Maj.ts proposition nr 187.

handräckning, uttryckligen upptaga även byggnadsinspektör. Detta har också
skett i den provisoriska strandlagen. Däremot torde det ej vara erforderligt
att i denna uppräkning jämväl medtaga länsstyrelse, enär länsstyrelse
för ändamålet städse kan anlita allmän åklagare.

I övrigt ha vissa huvudsakligen formella jämkningar vidtagits i utredningens
förslag.

10 §.

Paragrafen, som motsvarar 11 § i utredningens förslag, reglerar frågan
om fullföljd av talan mot länsstyrelses beslut enligt strandlagen.

I betänkandet anföres:

Med nuvarande lydelse av regeringsrättslagen komma besvär över länsstyrelses
beslut enligt strandlagen att avgöras av Kungl. Maj :t i statsrådet
med undantag av besvär rörande beslut om vitesföreläggande, vilka komma
att gå till regeringsrätten (jfr 2 § 17 :o regeringsrättslagen). Utredningen
anser det riktigt, att besvär över länsstyrelses förordnande enligt 1 § samt
över länsstyrelses beslut i anledning av ansökan om tillstånd att få bygga,
företaga schaktning o. d. upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Anledningen
härtill är främst att ett strandlagsförbud kan medföra skyldighet för kronan
att utgiva gottgörelse och att hänsyn härtill måste tagas vid avgörande av
förbuds- och tillståndsfrågor. Sådana avgöranden böra uppenbarligen i sista
hand träffas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Även klagan över andra av länsstyrelse
meddelade beslut enligt strandlagen, som ej gälla vitesföreläggande,
bör enligt utredningens mening upptagas och avgöras i enahanda ordning,
dock med ett undantag. Föreläggande enligt 2 § att anordna passage genom
stängsel förutsätter att prövning skett av frågan om allemansrätten får
utövas på viss mark. Sådant föreläggande kan förbindas med vitespåföljd.
Om vite utsattes, skulle enligt nuvarande regler besvärsmålet därför gå till
regeringsrätten; eljest skulle det upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. En
sådan anordning synes emellertid icke lämplig. För att vinna enhetlighet i
prövningen av dessa mål, synas de böra behandlas i samma ordning. Besvären
synas böra gå till regeringsrätten. Utredningen vill därför förorda, att
i regeringsrättslagen göres ett tillägg, innebärande att mål om föreläggande
enligt 2 § strandlagen skola tillhöra regeringsrättens upptagande och avgörande.
Utredningen har dock icke ansett det erforderligt att upprätta förslag
till ändringslag.

Departementschefen. Jag biträder utredningens förslag. Frågan om erforderliga
ändringar i regeringsrättslagen kommer att anmälas senare.

11 §•

De tillämpningsbestämmelser, som omnämnas i denna paragraf, avses
skola meddelas i en särskild kungörelse.

övergångsbestämmelserna.

Ikraftträdandet.

Utredningen anför:

Den provisoriska strandlagen gäller t. o. in. den 31 december 1952. En
ny strandlag bör därför träda i kraft den 1 januari 19a3. I ett hänseende
bör emellertid lagen kunna tillämpas redan före sistnämnda dag. De förbudsförordnanden,
som meddelats enligt den provisoriska strandlagen, förlora

Kungl. Maj:tu proposition nr 187.

167

nämligen sin giltighet med utgången av år 1952. Det är av vikt att de nya
förordnanden med stöd av den nu föreslagna lagen, vilka länsstyrelserna anse
erforderliga, komma att gälla från och med den 1 januari 1953. Eljest skulle
under en mellantid inga förbudsförordnanden gälla, vilket skulle kunna utnyttjas
för illojala åtgärder. Länsstyrelserna böra därför ha möjlighet att
redan före den 1 januari 1953 med verkan från och med denna dag meddela
förordnanden enligt 1 § nya lagen. En bestämmelse härom har upptagits
såsom ett undantag från huvudregeln om ikraftträdandet. Tillämpning av
undantagsbestämmelsen torde enligt allmänna regler kunna ske sedan fyra
veckor förflutit från den dag då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit
från trycket i Svensk författningssamling. En förutsättning för att
den föreslagna anordningen skall få avsedd verkan är givetvis att lagen utfärdas
i god tid före ikraftträdandet, exempelvis omkring den 1 juli 1952.
1 överensstämmelse med vad nu sagts torde den av utredningen föreslagna
tillämpningskungörelsen, som innehåller föreskrifter bl. a. om det förberedande
arbetet för att meddela förordnande enligt strandlagen, böra träda i
kraft omedelbart efter publiceringen. — Utredningen vill understryka vikten
av att länsstyrelserna begagna den möjlighet, som öppnats genom undantagsbestämmelsen,
så att förordnandena enligt den provisoriska lagen — i
den mån dessa anses böra äga bestånd även i fortsättningen — komma att
omedelbart avlösas av nya förordnanden.

I yttrandena har från några håll anmärkts att det ej borde vara
nödvändigt att undantagslöst ompröva de med stöd av den provisoriska
strandlagen meddelade förordnandena. Sålunda anför hovrätten för Nedre
Norrland:

Förordnanden, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen,
upphöra att gälla vid utgången av lagens giltighetstid. Strandutredningen
avser att de förordnanden, som sålunda falla bort, skola i den mån så
prövas erforderligt ersättas av förordnanden med stöd av den nu föreslagna
lagen. Emellertid kan ifrågasättas om icke ett dylikt förfarande innebär
onödig omgång. Enklare vore att i den nya lagen infördes en övergångsbestämmelse
av innehåll att förordnanden, som meddelats med stöd av den
provisoriska strandlagen, skola äga fortsatt giltighet, såvida ej annorlunda
beslutas (jfr 166 § byggnadslagen). En sådan anordning skulle medföra att
värderingen komme att ske med utgångspunkt från de sannolikt lägre värden
som gällde vid tiden för de ursprungliga förordnandenas meddelande.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför, att det icke lärer bli möjligt ens
om lagen utfärdas omkring den 1 juli 1952 att till årsskiftet medhinna eu
prövning av strandlagsförbud i det sammanhang med en allmän planering,
som utredningen föreslagit. Det lämpliga förfaringssättet syntes vara, att
nu gällande förbud — möjligen med något undantag — provisoriskt förlängdes
efter den 1 januari 1953 med stöd av den möjlighet därtill, som
1 g i tillämpningskungörelsen erbjöde. Detta syntes innebära en mindre olägenhet
än att av tidsnöd definitiva förbud utfärdas ulan fullständig utredning
och planering.

I detta sammanhang må nämnas att övcrlantmätaren i Kalmar län yrkat,
att område, som avstyckats för sommarstugebebyggelse inom förbudsområde
under tid då byggnadslörbud enligt den provisoriska slrandlagen varit
gällande, måtte undantagas från lagens tillämplighetsområde. Länsstyrelsen

168

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

i länet anser det icke vara fullt klart, hur det skall förfaras med områden
som avstyckats inom förbudsområde under den provisoriska lagens giltighetstid
och efterlyser bestämmelser härom.

Departementschefen. Det synes mig riktigast att de förbudsförordnanden,
som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen, bli omprövade
innan den definitiva lagen träder i kraft. En sådan anordning innebär emellertid
icke, att en översiktlig strandplanering enligt de av utredningen angivna
riktlinjerna behöver ha skett före omprövningen. Avstyckningar som
skett inom förbudsområde medan den provisoriska lagen varit gällande
böra ur dispenssynpunkt bedömas efter samma grunder som avstyckningar,
vilka verkställas efter den definitiva lagens ikraftträdande.

Beaktande av tätbebyggelsevärde.

Utredningen har i övergångsbestämmelserna föreslagit en regel av innehåll
att vid beräkning av markvärde enligt 4 § skälig hänsyn skall tagas till det
värde marken närmast före den 1 januari 1948 ansågs ha enligt då tillämpade
grunder och att förty jämväl det värde, som då tillmättes marken för tätbebyggelse,
skall komma i betraktande.

Detta förslag motiveras i betänkandet på följande sätt:

Frågan huruvida marken bör antagas äga tätbebyggelsevärde eller icke
torde sakna egentlig betydelse för strandlagens del. Denna lag avser till en
början endast mark som icke är planlagd. Mark — vanligen belägen i närheten
av redan uppkommen tätbebyggelse — beträffande vilken det med
hänsyn till en väntad utveckling möjligen kan göras gällande att tätbebyggelsevärde
uppkommit redan innan planläggning skett, torde vanligen icke
heller komma att behandlas enligt reglerna i strandlagen. Därest man vill få
till stånd en bebyggelsereglering för sådan mark, är uppenbarligen det naturliga
medlet att taga in den i en plan. Om emellertid i något fall frågan om
tätbebyggelsevärde å marken likväl skulle bli aktuell vid tillämpningen av
strandlagen, får den helt naturligt lösas enligt principerna i byggnadslagen.
Enär jämlikt sistnämnda lag skälig hänsyn får tagas till ett före den 1
januari 1948 uppkommet tätbebyggelsevärde, bör förhållandet vara detsamma
enligt strandlagen. Då byggnadslagens ifrågavarande regel, upptagen
i 162 §, enligt sin lydelse endast" gäller byggnadsförbud enligt byggnadslagen
eller motsvarande äldre bestämmelser, torde erfordras en uttrycklig föreskrift
i strandlagen av samma innebörd. En bestämmelse härom synes böra
ha sin plats bland övergångsföreskrifterna i lagen.

Under remissbehandlingen har av hovrätten för Nedre Norrland
hävdats att det av utredningen på denna punkt förda resonemanget vilade
på felaktiga förutsättningar. Hovrätten anför:

Motivet till förevarande övergångsstadgande är svårt att förstå. Strandlagsförslaget
innehåller icke, lika litet som någon annan lag, någon bestämmelse
som skulle utgöra binder för beaktande av eventuellt tätbebyggelsevärde.
Något behov av övergångsstadgandet lärer därför icke föreligga.

Möjligen vilar förslaget på den föreställningen att enligt byggnadslagen
tätbebyggelsevärde icke kan uppkomma efter lagens ikraftträdande den 1
januari 1948.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

169-

Detta är riktigt vad beträffar i plan ingående mark. 5 § byggnadslagen
medför nämligen, att ersättning för förlorat tätbebyggelsevärde ej utgår för
mark, som enligt plan ej får användas till tätbebyggelse. I denna princip
göres till markägarens förmån i 162 § byggnadslagen det undantaget, att
det tätbebyggelsevärde, som förefanns den 1 januari 1948, dock kan beaktas.

Beträffande mark, som icke ingår i plan enligt byggnadslagen, är emellertid
läget ett annat. Av lagrådets uttalande vid behandlingen av förslaget till
byggnadslag framgår, att nyssnämnda 5 § ej utesluter uppkomsten av tätbebygggelsevärde
utanför planlagt område. Sedan detta uttalande gjordes,
har ej vidtagits någon lagstiftningsåtgärd, som rubbar riktigheten av denna
tolkning av stadgandet.

Tätbebyggelsevärde kan således ha uppkommit inom ett strandområde
efter byggnadslagens ikraftträdande. Vid expropriation skulle detta tätbebyggelsevärde
otvivelaktigt ha beaktats. Det är knappast rimligt, att värdesättningen
vid tillämpning av strandlagen sker efter andra grunder än dem
som skulle ha tillämpats vid expropriation.

Följden av det sagda är, att om en bestämmelse av den av strandutredningen
föreslagna innebörden bleve lagfäst, detta icke — såsom utredningens
motiv (s. 111, 128) synas ge vid handen -—- skulle innebära en förmån för
markägaren utan tvärtom skulle vara till nackdel för honom, enär bestämmelsen
medförde att markägaren komme att frånhändas värdestegring, som
kunde ha uppstått efter den 1 januari 1948. Bestämmelsen i fråga är alltså
av retroaktiv karaktär. Då retroaktiv lagstiftning av detta slag strider mot
vedertagna rättsgrundsatser, avstyrker hovrätten att förevarande bestämmelse
lagfästes.

Skånska hovätten har yrkat, att bestämmelsen måtte kompletteras med en
närmare bestämning av »då tillämpade grunder»; lämpligen kunde detta
ske genom hänvisning till den närmast före den 1 januari 1948 gällande
byggnadslagstiftningen.

Departementschefen. Det synes ej erforderligt att i en lagstiftning med
den speciella syftning det här gäller upptaga någon regel i förevarande ämne.
Jag vill därför förorda, att den av utredningen föreslagna bestämmelsen får
utgå.

Ersättning på grund av byggnadsförbud enligt den provisoriska lagen.

I betänkandet anföres:

Enligt direktiven har utredningen haft att pröva även frågan om ersättning
för men som uppstått till följd av byggnadsförbud enligt den provisoriska
strandlagen. Utredningen anser, att härvid i stort sett böra gälla
samma regler som i fråga om intrångsersättning enligt den föreslagna nya
lagen.

Att nya lagens ersättningsregler äro tillämpliga även i fråga om skada,
som uppkommit enligt den äldre lagen, innebär bl. a. att en förutsättning
för alt ersättning skall kunna utgå för sådan skada är att ansökan om byggnadstillstånd
gjorts och avslagits under sistnämnda lags giltighetstid. Om i
sådant fall markägaren eller nyttjanderättshavaren kunnat till följd av förbudet,
så länge detta i fortsättningen varat, nyttja marken endast på sätt
som stått i uppenbart missförhållande till värdet, blir han berättigad till
ersättning för skadan.

4 § av den föreslagna lagen innehåller icke, lika litet som byggnadslagens
ersättningsbestämmelser, någon föreskrift om ränta å ersättningsbelopp.

170

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Föres talan om ersättning vid expropriationsdomstol torde därför ränta icke
utdömas för längre tid tillbaka än från dagen för målets anhängiggörande.
Vid frivillig uppgörelse är kronan icke skyldig att gälda ränta. Då emellertid
den, som lidit skada på grund av ett förbud enligt den provisoriska lagen,
icke haft möjlighet att omedelbart kräva ersättning utan varit nödsakad att
vänta därmed til dess ersättningsbestämmelse för detta fall införts, synes
han rättvisligen böra vara berättigad att erhålla ränta från den tidpunkt
då han -—• om ersättningsbestämmelse funnits — tidigast kunnat framställa
anspråk på ersättning. Utredningen föreslår att ränta i det ifrågavarande
fallet skall beräknas från den dag då ansökningen i byggnadsärendet slutligen
avgjorts. Räntesatsen torde i detta fall böra vara sex procent.

För att icke frågor om ersättning för skada under provisorietiden skola
hållas svävande under obestämd tid, torde böra stadgas att anspråk på sådan
ersättning skall framställas inom viss tid, förslagsvis ett år, efter nya lagens
ikraftträdande.

Bestämmelserna om ersättning för men under den provisoriska lagens tid
ha av utredningen upptagits i tredje stycket av övergångsbestämmelserna.

Under remissbehandlingen har ingen erinran framställts mot
förslaget att ersättning i princip skall kunna utgå på grund av byggnadsförbud,
som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Den enda
instans som yttrat sig i denna fråga är statskontoret, som ansett att det finge
anses tveksamt, huruvida retroaktiv ersättning borde lämnas, men att ämbetsverket
dock icke ville motsätta sig utredningens hemställan i denna
del. Beträffande den tid inom vilken sådan ersättning senast skall begäras
har Svea hovrätt dock anfört att den av utredningen föreslagna tiden — före
den 1 januari 1954 — syntes vara alltför snävt tilltagen. Särskilt med hänsyn
till att möjligheten att erhålla sådan ersättning torde bli mera allmänt känd
först någon tid efter det den nu föreslagna lagstiftningen trätt i kraft, borde
tidsfristen för dylik framställning enligt hovrättens mening förlängas, förslagsvis
till den 1 januari 1955.

Departementschefen. Såsom jag framhöll vid behandlingen av den provisoriska
strandlagen hade utredningen i uppdrag att pröva frågan om ersättning
för skada under provisorietiden. Jag biträder utredningens förslag
i denna del. Någon anledning att utsträcka den tid, inom vilken ersättningskrav
skall ha framställts, synes mig icke föreligga.

1 enlighet med vad nu anförts har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till strandlag.

Föredraganden hemställer härefter att lagrådets utlåtande över lagförslaget,
av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar, måtte för det i § 87
regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas genom utdrag av protokollet.

Denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan
bifaller Hans Maj :t Konungen.

Ur protokollet:
Georg Dahlin.

Kungl. Ma j. ts proposition nr 187.

171

Förslag

till

Strandlag.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

2 §.

Finnes å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §,
eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet
till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må
länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller
annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga
allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av
stängslet.

Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite utsättas.

3 §.

172

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn
till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

4 §•

5 §■

Är ersättning varom sägs i 3 § bestämd att utgå på en gång och har fastigheten
genom inskränkningen i bebyggelserätten undergått sådan minskning
i värde att den kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för
vilken fastigheten svarade då rätten till ersättning uppkom, skall ersättningen
nedsättas hos länsstyrelsen; och skall om fördelning och utbetalande
av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar gälla vad som är
stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller
servitutsrätt upplåtes.

6 §•

173

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

let, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt
annorlunda förordna.

7 §■

8 §•

9 §.

Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid
mot förbud enligt 1 § att undanröja eller ändra det utförda, överexekutor
äger ock meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett. Ansökan
om handräckning må göras av allmän åklagare, byggnadsnämnd eller byggnadsinspektör.
Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser
som äro stadgade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, skall på
anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden
vidtages.

10 §.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen genom
besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förvaltande
myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan hinder av förd
klagan.

11 §•

De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av denna lag meddelas
av Konungen.

174

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1953; dock äger länsstyrelse redan
dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förordnande
enligt vad i 1 § sägs.

Har ansökan icke bifallits om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder
av byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen den 15 december 1950 (nr
639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden, skola föreskrifterna
i 3—6 §§ denna lag äga motsvarande tillämpning. Anspråk på ersättning
för skada som fastighetsägare eller annan sakägare lidit skall, vid
påföljd att sakägaren eljest går förlustig sin rätt, framställas hos länsstyrelsen
före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall beräknas sex
procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet avgjordes.

Vad i 7 § andra punkten stadgas skall icke gälla med avseende å stängsel,
som uppförts innan denna lag trädde i kraft. Har den som håller sådant
stängsel borttagit detsamma på grund av föreläggande enligt 2 §, är
han berättigad att av kronan erhålla ersättning för kostnaderna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

175

Bilaga A.

Förslag

till

Lag

om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv
vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att
inom visst strandområde byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens
tillstånd. Länsstyrelsen äger även förordna, att utan dess tillstånd inom
området icke må företagas schaktning, fyllning eller trädfällning eller annan
därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att området
av allmänheten användes för bad och friluftsliv.

Förordnande, som nyss nämnts, skall avse land- och vattenområde inom
det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till
omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda
linje vid normalt medelvattenstånd.

Förbud enligt första stycket skall icke avse område som ingår i fastställd
generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som
ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse
utfärdats för området. Förbudet skall icke utgöra hinder för uppförande
av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden
erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den
allmänna samfärdseln.

2 §•

Finnes inom område för vilket förordnande meddelats enligt 1 § stängsel,
som omöjliggör eller avsevärt försvårar tillträdet till mark där hinder
eljest icke förelegat för allmänheten att färdas till fots, må länsstyrelsen
förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan framkomlig
genomgång. Vid meddelande av föreläggande må vite utsättas.

3 §•

Den som färdas över eller eljest uppehåller sig å annans område, som omfattas
av förordnande enligt 1 §, skall tillse att han ej kvarlämnar glas,
avfall, papper eller andra föremål under förhållanden som äro ägnade
att medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom.

4 §•

Har inom det med förordnandet avsedda området, oaktat ansökan därom
gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller

176

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats,
och kan till följd av sådant förbud den med förordnandet avsedda marken
jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande påverkas
av förbudet, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande
till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande,
vare ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom
lider.

Ersättning för skada enligt första stycket må, om särskilda skäl därtill
äro, på begäran av kronan eller markägaren bestämmas att utgå med visst
årligt belopp med rätt för kronan och den ersättningsberättigade att erhålla
omprövning vid ändrade förhållanden. Vad i fråga om ersättningen
avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och
markägaren gälle jämväl mot den som efter det förordnandet meddelats
förvärvat den sistnämndes rätt till marken.

Frågan huruvida ersättning skall utgå skall bedömas efter den fastighetsindelning
som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

5 §.

Vad i 4 § sägs om rätt för markens ägare att erhålla ersättning skall
äga motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan nyttjanderätt
eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan förordnandet
meddelades. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen
förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot
den som efter förordnandets meddelande förvärvat sakägarens rätt till
marken.

6 §•

Den som vill göra anspråk på ersättning enligt 4 eller 5 § skall göra
framställning därom hos länsstyrelsen.

Kan överenskommelse icke träffas, har den som gjort framställningen att
ansöka om stämning å kronan till expropriationsdomstolen. Kronan stånde
jämväl öppet att efter stämning bringa frågan under expropriationsdomstolens
prövning. Beträffande målet skola bestämmelserna om domstol och
rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Kronan skall vidkännas
å ömse sidor uppkomna kostnader å målet, såframt ej domstolen
med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna.

7 §■

Skall engångsersättning utgå och har fastigheten genom det förbud som
föranlett rätten till ersättning, undergått sådan minskning i värde att den
kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för vilken fastigheten
svarade då rätten till ersättning uppkom, skall i fråga om ersättningen i
tilläriipliga delar gälla vad som för det fall att enligt lagen om expropriation
nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtes är stadgat om fördelning och
utbetalande av nedsatt expropriationsersättning samt om verkan därav.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av
att fördelning ej skett, njute fordringens innehavare ersättning av kronan
för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Samma lag vare,
där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning
blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mellan
kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit
prövad av domstol.

8 §.

Den som på grund av föreläggande enligt 2 § anordnat grind eller annan
genomgång vare berättigad till ersättning av kronan för arbetets utförande.
Ansökan härom skall göras hos länsstyrelsen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

177

Länsstyrelsen må på begäran förskottera medel för sådant ändamål som
angives i första stycket.

9 §.

Den som i uppenbar strid mot förbud, som meddelats enligt 1 §, uppför
byggnad eller vidtager annan åtgärd, straffes med dagsböter. Äro omständigheterna
synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex månader
dömas.

Bryter någon mot vad i 3 § stadgas, vare straffet böter, högst trehundra
kronor.

10 §.

I fall som avses i 9 § första stycket äger länsstyrelsen vid vite förelägga
den felande att undanröja eller ändra det utförda. Överexekutor äger ock
meddela handräckning till rättelse av vad olagligen skett. Ansökan om
handräckning må göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnd. Beträffande
sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser som äro stadgade
för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, äger på
begäran av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden
vidtages.

Begär utmätningsman att kostnad för handräckning, som fordrats av
allmän åklagare eller länsstyrelse, skall förskjutas, må det ske av allmänna
medel.

11 §.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen
genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förvaltande
myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan hinder av förd
talan.

12 g.

Konungen äger utfärda de bestämmelser som erfordras för tillämpningen
av denna lag.

Denna lag skall träda i kraft den 1 januari 1953; dock att länsstyrelse
äger att redan dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela
förordnande enligt vad i 1 § sägs.

Vid beräkning av markvärde enligt 4 § skall skälig hänsyn tagas till
det värde marken närmast före den 1 januari 1948 ansågs hava enligt
då tillämpade grunder; och må förty jämväl det värde som då tillmättes
marken för tätbebyggelse komma i betraktande.

Föreskrifterna i 4—7 §§ samt i andra stycket i övergångsbestämmelserna
skola äga motsvarande tillämpning beträffande skada, som för markägare
eller innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till mark
uppkommit till följd av att ansökan om tillstånd att företaga bebyggelse
enligt lagen den 15 december 1950 (nr 639) om tillfälligt byggnadsförbud
inom vissa strandområden icke bifallits. Begäran om sådan ersättning skall
framställas före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall beräknas
sex procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet avgjordes.

12 Bihang till riksdagens protokoll 1952. J samt. Nr 187.

178

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj:ts lagråd den 27 mars
1952.

Närvarande:

justitieråden Ekberg,

Strandberg,

Ljunggren,
regeringsrådet Björkholm.

Enligt lagrådet den 21 mars 1952 tillhandakommet utdrag av protokoll
över justitiedepartementsärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet
den 14 mars 1952, hade Kungl. Maj :t förordnat, att lagrådets utlåtande
skulle för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas
över upprättat förslag till strandlag.

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredragits
av t. f. byråchefen för lagärenden i justitiedepartementet S. Dennemark.

Lagrådet yttrade:

Att behov föreligger av en lagstiftning till skydd för stränderna vid havet
samt vid insjöar och vattendrag har vitsordats i det stora flertalet av
de över strandutredningens betänkande avgivna yttrandena. De skäl, som i
detta hänseende anförts såväl i betänkandet och nämnda yttranden som av
departementschefen, äro övertygande. Enligt uttalanden av flera hörda länsstyrelser
och överlantmätare äro också erfarenheterna av 1950 års provisoriska
lagstiftning, ehuru av naturliga skäl ganska begränsade, övervägande
av gynnsam natur.

Vad beträffar sättet för genomförandet av lagstiftningen finner lagrådet
det ur olika synpunkter riktigt, att hithörande regler sammanföras i en särskild
lag och icke, såsom väl vore möjligt, infogas i den allmänna byggnadslagen.
Tiden lärer även vara mogen att icke längre bibehålla det nuvarande
provisoriet utan giva lagen definitiv karaktär. Måhända kan en översyn av
lagstiftningen bliva motiverad, när den tillämpats någon tid och närmare
erfarenheter av dess verkningar vunnits.

De grunder, enligt vilka lagförslaget utformats, föranleda i stort sett inga
erinringar från lagrådets sida. Förslaget innebär, såvitt lagrådet kan finna,
en skälig avvägning av de intressen, som här stå emot varandra. Det må
framhållas, att lagstiftningen väsentligen åsyftar att bevara de nu rådande

Kungl. Maj.ts proposition nr 187. 179

förhållandena j fråga om allmänhetens tillträde till stränderna, icke att
öppna nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv.

Såsom lagberedningen i sitt remissyttrande över strandutredningens
förslag anmärkt, kan tvekan råda angående lagstiftningens effektivitet på
grund av de möjligheter till kringgående av densamma, som förefinnas. I vad
mån de farhågor, som härutinnan yppats, kunna bliva av praktisk betydelse
är emellertid svårt att överblicka. Vid sådant förhållande och då större effektivitet
näppeligen kan vinnas utan vissa i och för sig mindre önskvärda
ändringar av lagens undantagsbestämmelser synas skäl tala för att detta
lagstiltningsspörsmål får anstå, tills erfarenhet vunnits om lagens verkningar
i olika avseenden.

Lagförslaget innefattar, i olikhet mot 1950 års lag, en reglering av frågan
om ersättning till sakägare för den skada, som tillfogas honom genom ett
byggnadsförbud. Detta spörsmål har varit föremål för en ingående diskussion
såväl under förarbetena till den provisoriska strandlagen som i strandutredningens
betänkande och däröver avgivna yttranden. Departementschefen
har i remissprotokollet utförligt angivit de riktlinjer, som äro avsedda att
läggas till grund för skadeståndsbedömningen. Mot dessa principer har lagrådet
för sin del intet att erinra. Det hade väl varit önskvärt, att lagtexten
varit mera lättfattlig i nu berörda hänseende, men avsevärda svårigheter
möta otvivelaktigt att i en kortfattad regel giva klart och uttömmande uttryck
åt vad som åsyftas. Enär det med hänsyn till den vägledning, som
motiven giva, finnes anledning antaga, att bestämmelsen i rättstillämpningen
icke skall föranleda några större tolkningssvårigheter, finner lagrådet sig
kunna godtaga förslaget även i denna del.

Beträffande de särskilda stadgandena vill lagrådet framhålla följande.

2 §.

Finnes å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §,
eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet
till mark inom området, där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må
länsstyrelsen enligt vad i 2 § stadgas förelägga den som håller stängslet att
anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast
avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande meddelas
om borttagande av stängslet.

Lagrådet, som finner dessa bestämmelser utgöra en välbehövlig komplettering
av förbudsföreskrifterna i 1 §, vill fästa uppmärksamheten på att
tillträde till mark kan hindras eller avsevärt försvåras icke blott genom
stängsel utan även genom diken. Särskilt vid låglänta stränder kunna diken
ofta vara till hinder för tillträde till strandområdet, och vad angår halvöar,
till vilka endast en smal landtunga leder, torde tillträdet annorledes än sjövägen
i många fall lätt kunna hindras genom upptagande av ett någorlunda
brett dike. I sådana fall synes länsstyrelsen böra äga befogenhet att förelägga
den som håller diket att anordna spång eller på annat lämpligt sätt bereda
allmänheten möjlighet att passera diket.

180

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Med hänsyn till det anförda får lagrådet hemställa, att förevarande paragraf
måtte kompletteras i berörda avseende. Detta skulle kunna ske genom
att i slutet av första stycket upptages en bestämmelse av förslagsvis följande
lydelse: »Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning
beträffande dike*. Det ligger emellertid i sakens natur att, när det gäller
hinder i form av dike, föreläggande om hindrets borttagande d. v. s. dikets
igenfyllande blott i något sällsynt undantagsfall, exempelvis där ett dike av
endast några meters längd stänger passagen, kan ifrågakomma.

Beaktas denna lagrådets hemställan, föranleder det, att i 7 § och i sista
stycket av övergångsbestämmelserna tillägg eller ändring måste göras svarande
mot tillägget i 2 § första stycket.

5 §.

Är »ersättning varom sägs i 3 §» bestämd att utgå på en gång, skall densamma
jämlikt första stycket i förevarande paragraf under vissa där angivna
betingelser nedsättas hos länsstyrelsen och fördelas mellan innehavare
av fordringsanspråk, för vilka fastigheten svarade, då rätten till ersättning
uppkom. Tydligen avses här ersättning, som tillkommer fastighetsägaren.
I 3 § omtalas emellertid ej allenast sådan ersättning utan jämväl
ersättning till vissa nyltjanderättshavare och andra sakägare. Den gjorda
hänvisningen till 3 § är därför alltför vittgående. Även om missförstånd
angående stadgandets rätta innebörd väl knappast kan tänkas uppkomma,
synes likväl rättelse böra ske genom inskjutande antingen av orden »fastighetsägaren
tillkommande» framför »ersättning» eller ock av orden »första
stycket första punkten» efter »3 §».

1 vissa fall är rätten att förfoga över ersättning, som vid expropriation
eller därmed likartat förfarande utgår vid inlösen av mark eller för skada
eller intrång å mark, icke fri. Sålunda ankommer det, när fråga är om mark
som tillhör fideikommiss, å Kungl. Maj :t att förordna huru med ersättningen
skall förfaras. Ersättning för mark, som ingår i häradsallmänning eller annan
samfällighet, vilken enligt vad därom är stadgat skall bibehållas oföiminskad,
får ej heller av delägarna disponeras efter gottfinnande utan skall
användas eller fonderas för verkställande av grundförbättringar eller för
inköp av mark eller för annat dylikt ändamål. Närmare föreskrifter härom
skola för varje fall på framställning av samfällighetens styrelse meddelas
enligt nu gällande lagar av Kungl. Maj :t samt enligt de förslag till nya lagar,
som i proposition nr 15 förelagts innevarande års riksdag, av länsstyrelsen.

Tydligt är att vad sålunda stadgats äger giltighet, även om den tillämpliga
expropriation sförfattningen icke innehåller bestämmelse huru man vid
expropriationen skall förfara med ersättning av förutnämnd beskaffenhet.
I flera dylika lagar, såsom i 57 § sista stycket expropriationslagen, 9 kap.
55 § vattenlagen och 14 § fjärde stycket ensittarlagen, givas emellertid mer
eller mindre fullständiga föreskrifter i ämnet. På grund av hänvisning till
expropriationslagen bliva sagda lags bestämmelser tillämpliga även i vissa
andra fall. Så torde vara förhållandet med ersättningar enligt byggnadsla -

181

Kurifjl. Maj.ts proposition nr 187.

<<en. (Se 137 § första stycket sistnämnda lag.) Nu åsyftade föreskrifter ha
väsentligen den innebörden, att ersättningen skall nedsättas hos länsstyrelsen
och av denna innehållas till dess förordnande meddelats, huru därmed
skall förfaras.

Även i förslaget har viss hänvisning i berörda hänseende skett till expropriationslagen.
Av förevarande paragraf framgår nämligen, att därest engångsersättning
enligt där meddelade bestämmelser nedsatts hos länsstyrelsen,
om utbetalande av nedsatt belopp skall gälla vad i 57 § sista stycket expropriationslagen
är stadgat. Detta betyder alltså, att därest beträffande
fastighet, som hör till fideikommiss, överskott uppstår efter det inteckningshavare
och med dem jämställda rättsägare blivit förnöjda, överskottet skall
innehållas till dess Konungen förordnat huru därmed skall förfaras. Däremot
saknas motsvarande föreskrift icke blott beträffande det i expropriationslagen
ej omnämnda fallet, då fastigheten ingår i häradsallmänning eller
liknande samfällighet, utan jämväl beträffande del ojämförligt vanligaste
fallet, nämligen då värdeminskning i fråga om fideikommissfastighet ej är
av den storlek, att den kan antagas inverka på förut omförmälda fordringshavares
rätt, och ersättningen följaktligen icke skall fördelas utan helt tillkommer
fideikommisset. Detta är tydligen mindre följdriktigt. Anses lagtexten
av nu anförda skäl böra kompletteras, kan detta förslagsvis ske på
det sättet att till paragrafen fogas ett nytt stycke av innehåll att, därest fastigheten
innehaves såsom fideikommiss eller ingår i häradsallmänning eller
annan samfällighet, som enligt vad därom år stadgat skall bibehållas oförminskad,
den fastighetsägaren tillkommande ersättningen skall, ändå att
nedsättning enligt vad ovan är sagt icke skall ske, hållas inne till dess förordnande
meddelats huru därmed skall förfaras. Det synes emellertid vara
till fyllest, att erinran i detta ämne göres i de tillämpningsföreskrifter, som
Konungen äger utfärda.

7 §■

Beträffande denna paragraf hänvisas till vad lagrådet anfört vid 2 §.

Övergångsbestämmelserna.

Därest ansökan om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder av byggnadsförbud,
som meddelats enligt den provisoriska strandlagen, icke bifallits,
skola — jämlikt andra stycket i övergångsbestämmelserna till den nu

föreslagna lagen föreskrifterna i 3.....6 §§ denna lag äga motsvarande till lämpning.

Anspråk på ersättning för skada, som fastighetsägare eller annan
sakägare lidit, skall framställas hos länsstyrelsen före den 1 januari 1954,
vid påföljd att sakägaren eljest går förluslig sin rätt.

Den sålunda föreslagna preskriptionstiden bör ej gälla innehavare av fordran,
som avses i 5 § första stycket. Huruvida förlust uppkommer å sådan
fordran blir nämligen som regel ej klarlagt förrän vid en exekutiv auktion.
Bång tid kan alltså förflyta innan ersättningsanspråk kan göras gällande.

182

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Det får därför antagas, att med »annan sakägare» åsyftas endast sådana
innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten, vilka
omförmälas i 3 §. Då emellertid av bestämmelserna i 5 § framgår, att även
innehavare av fordringar, för vilka fastigheten svarar, kunna räknas såsom
sakägare, låt vara i andra hand, och då det i några i viss mån jämförliga
författningar ansetts lämpligt att direkt uttala, att vad om sakägare är stadgat
icke skall gälla inteckningshavare eller med dem likställda fordringsägare
(se t. ex. 24 § expropriationslagen), synes till undvikande av missförstånd
rörande rätta innebörden av uttrycket »annan sakägare» i förevarande
övergångsbestämmelser ett förtydligande av lagtexten böra göras.
Detta kan ske förslagsvis på det sättet, att mellan orden »annan» och »sakägare»
inskjutes uttrycket »i 3 § avsedd».

Därest lagradets hemställan vid 2 § beaktas, föranledes härav, såsom lagrådet
redan anmärkt vid sagda lagrum, jämkning i övergångsbestämmelsernas
sista stycke.

Ur protokollet:
Olle Lundberg.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

183

Utdrag ao protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av
av Halland, i statsrådet å Stockholms slott den 28
mars 1952.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden

Sköld, Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson,

Lingman, Norup, Hedlund, Persson, Hjälmar Nilson, Lindell.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen
för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, lagrådets den 27 mars
1952 avgivna utlåtande över det till lagrådet den 14 mars 1952 remitterade
förslaget till strandlag.

Efter redogörelse för lagrådets utlåtande anför föredraganden följande.

Lagrådet har under 2 § framhållit, att tillräde till mark kan hindras eller
avsevärt försvåras icke blott genom stängsel utan även genom diken. Med
anledning härav har lagrådet hemställt, att diken borde jämställas med
stängsel. Även om den av lagrådet upptagna frågan icke har större praktisk
betydelse, lär man likväl icke kunna bortse från att diken i vissa fall kunna
hindra tillträdet till strandområden. Jag vill därför tillstyrka, att lagtexten
på denna punkt kompletteras i enlighet med lagrådets hemställan. Tillägget
berör även 7 § och sista stycket av övergångsbestämmelserna.

1 anledning av vad lagrådet anfört vid 5 § första stycket har den jämkningen
vidtagits i lagtexten, att orden »ersättning varom sägs i 3 §» utbytts
mot »fastighetsägaren jämlikt 3 § tillkommande ersättning».

I likhet med lagrådet anser jag det lämpligt, att en bestämmelse meddelas
rörande innehållande av ersättning i vissa fall, då fastigheten innehaves
såsom fideikommiss eller ingår i häradsallmänning eller annan samfällighet,
som enligt vad därom är stadgat skall bibehållas oförminskad. En sådan
bestämmelse torde emellertid, såsom lagrådet också antytt, icke behöva
upptagas i själva lagen utan kan meddelas i administrativ ordning.

Vad lagrådet anfört under andra stycket i övergångsbestämmelserna har
beaktats.

Föredraganden hemställer, att det i enlighet med det anförda jämkade
förslaget till strandlag måtte jämlikt § 87 regeringsformen genom proposition
föreläggas riksdagen till antagande.

184

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten,
att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse
bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:
Olle Lundberg.

Stockholm 1952. Kungl. Boktryckeriet P. A. Norstedt & Söner

6203*8