Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande
Proposition 1974:55
Kungl. Maj:ts proposition nr 55 år 1974 Prop. 1974: 55
Nr 55
Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund; given den 28 februari 1974.
Kungl. Majrt vill härmed, under åberopande av bUagda utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden, föreslå riksdagen att bifalla det förslag om vars avlålande till riksdagen föredraganden hemställt.
CARL GUSTAF
CARL LIDBOM
Propositionens huvudsakliga innehåU
I propositionen föreslås att 1973 års lag om särskUda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med intemationell bakgrund får fortsalt giltighet till utgången av juni 1975.
1 Riksdagen 1974. 1 saml. Nr 55
Prop.1974: 55
Förslag till
Lag om fortsatt giltighet av lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med intemationell bakgrund
Härigenom förordnas alt lagen (1973 r 162) om särskUda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgmnd, vilken lag gäUer till utgången av april 1974, skall äga fortsall giltighet tUl utgången av juni 1975.
Prop.1974: 55
Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Majrt Konungen i statsrådet den 28 februari 1974.
Närvarande: Minislern för utrikes ärendena ANDERSSON, statsråden STRÄNG, ASPLING, LUNDKVIST, GEIJER, NORLING, LIDBOM, GUSTAFSSON, LEIJON, HJELM-WALLÉN.
Statsrådet Lidbom anmäler efter gemensam berednmg med statsrådets övriga ledamöter fråga om fortsatt gibighet av lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrurid och anför.
1 Inledning
Den ökning av internationella terroristdåd som ägt rum under senare år — en utveckling som drabbat även Sverige — har såväl på det internalionella planet som inom vårt land föranlett åtgärder för att söka förhindra sådana våldsdåd. I september 1972 tillsattes i Sverige en kommission med uppgift all undersöka vilka ytterligare åtgärder som inom vårt land kunde vidtas i förebyggande syfte. På grundval av kommissionens rapport (Ds Ju 1972 r 35) Åtgärder mol vissa våldsdåd med internationell bakgrund förelades riksdagen genom proposition 1973 r 37 förslag till lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgmnd. Sedan riksdagen antagit lagförslaget (JuU 1973r 18, rskr 1973r 121) och lagen utfärdats (SFS 1973r 162), trädde den i kraft den 1 maj 1973. Den är tidsbegränsad och gäller tUl utgången av april 1974.
Rikspolisstyrelsen (RPS) har i skrivelse den 5 februari 1974 tUl chefen för arbetsmarknadsdepartementet lämnat en redogörelse för tillämpningen av lagen under de drygt nio månader den då varit i kraft och för de erfarenheter som därvid har vunnits. Skrivelsen har överlämnats till justitiedepartementet. Vidare har från arbetsmarknadsdepartementet inhämtats uppgifter rörande handläggningen av ärenden enligt lagen.
Inom utrikesdepartementet har upprättats en redogörelse för den utveckling som ägt rum internationellt under del förflutna året med avseende på såväl förekomsten av och fortsatta betingelser för den internationella terrorismen som vidtagna åtgärder för att bekämpa denna.
Beträffande tillämpningen av lagen har kompletterande upplysningar inhämtats genom överläggningar mellan företrädare för justitie- och arbetsmarknadsdepartementen, riksåklagaren, rikspolischefen och chefen för invandrarverket.
Prop. 1974: 55 4
På grundval av det sålunda tUlgängliga utredningsmaterialet anhåller jag att nu få ta upp frågan om en förlängning av lagens giltighetstid.
2 Gällande ordning
Lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, i det följande kallad terroristlagen, ger möjligheter att under vissa speciella fömtsättningar och i ell mycket begränsat antal fall ingripa med skilda åtgärder som alla har till syfte all minska riskerna för all vårt land blir skådeplatsen för nya internationeUa terroristdåd. I förarbetena till lagen framhålls (prop. 1973 r 37 s. 21) att den tar sikte enbart på utiänningar som tillhör eller verkar för sådana lerroristgmpper och -orgarusationer vilka genom sin tidigare verksamhet har visat alt de systematiskt använder våld för politiska syften även mot oskyldiga människor i främmande land och därför kan befaras göra det också i Sverige. Utlänning som avses i lagen kan avvisas eller utvisas. En förutsättning för att ell avvisnings- eller utvis-ningsbeslul skall kunna verkstäUas är dock alt utlänningen i fråga inte är politisk flykting. Föreligger hinder för verkställighet på denna grund skall den som beslutet avser däremot kunna bli föremål för kontroll och övervakning. Därvid skall under vissa förutsättningar även sådana spanhigs- och tvångsåtgärder som husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiklning, brevkontroll och telefonavlyssning kunna användas mot honom. Förutsättningarna för dessa åtgärder avviker i viss mån från vad som enligl rättegångsbalken gäller om användningen av sådana tvångsmedel vid misstanke om brott, eftersom rättegångsbalkens regler inte ger möjhgheter till ingripanden uteslutande i förebyggande syfte. Ett fletal garantier mot en alltför vidsträckt tillämpning av lagen har byggts in både i de bestämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen och i särskilda regler som har tUl syfte att ge underlag för en fortlöpande kontroll av hur lagen hanleras.
Rörande lagens närmare innehåll kan nämnas följande.
Enligt 1 § första stycket skall utiänning, som ankommer till riket, avvisas om det finnes grundad anledning anta all han lUlhör eller verkar för organisation eller grupp som på grund av vad som är känt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Förteckning över utiänningar, som sålunda skall avvisas, upprättas enligl 1 § andra stycket av RPS i enlighet med föreskrifter som medddas av Kungl. Majrt. Föreligger beträffande utlänning, som uppehåller sig i riket, sådana omständigheter som nyss nämnts får han enligl 3 § utvisas.
Beslut om avvisning skall meddelas av polismyndighet på grundval av RPSrs förteckning (2 §). Påslår utlänning som finns upptagen i för-
Prop. 1974: 55 5
teckningen all han är politisk flykting, skall ärendet efter invandrarverkets hörande understäUas Kungl. Majrt, om inte påståendet är uppenbart oriktigt (5 §). Underställning skall också ske om utlänningen har fått svenskt visum, uppehållstillstånd eller bosältningstillslånd (2 §). Detsamma skall gälla om utlänningen anses böra avvisas enligl 1 § trots att han inte finns upplagen i den tidigare nämnda förteckningen. Beslut om utvisning meddelas av Kungl. Majrt (3 §).
Påstår utlänning när fråga uppkommer om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt, skall verkställighetsfrågan underställas Kungl. Majrt sedan invandrarverket yttrat sig i ärendet (5 §).
En förutsällning för att en utlänning skall kunna avlägsnas ur landet på grund av avvisnings- eller utvisningsbeslul är som tidigare nämnts alt han inle är politisk flykting. Enligt 8 § skall sålunda Kungl. Majrt förordna att beslut om avvisning eller utvisning t. v. ej får verkstäUas, om hinder mol verkställighet av beslutet möter på grund av vad som sägs i 53 och 54 §§ utiänningslagen (politiskt flyktingskap) eller om del eljest föreligger särskild anledning att verkstäUighet ej bör äga mm.
I sådana ärenden enligl terroristlagen som rör avvisning eller utvisning eller verkstäUighet av sådan åtgärd är åtskilliga bestämmelser i utlänningslagen tillämpliga (7 §). När det gäller utlännings tagande i förvar kompletteras utlänningslagens regler härom med särskUda regler som ger polisen i viss mån vidgade möjligheter till förvarslagande (6 §).
Utlänning beträffande vilken Kungl. Majrt har förordnat alt meddelat avvisnings- eUer utvisningsbeslul t. v. inte får verkställas, skall enligt 9 § första stycket under sin vistelse i riket kunna bli föremål för viss kontroll och övervakning. Detsamma skaU enligt 9 § andra stycket gälla om enligt utlänningslagen har meddelats ett ej verkställbart beslut om avvisning eller avlägsnande och Kungl. Majrt funnit att beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 1 § första stycket terrorisllagen. Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i fråga innebär dels att Kungl. Majrt skall kunna meddela en sådan utlänning särskilda föreskrifter om inskränkningar och vUlkor för hans vistelse i riket och dels att utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa spaningsåtgärder. I sistnämnda hänseende innebär lagen följande.
Om det finnes vara av betydelse för att utröna huruvida organisation eller grupp som avses i 1 § första stycket planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mol allmän ordning och säkerhet, får utlänning som avses i 9 § underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiklning. Av sådan utlänning får också tagas fingeravtryck och fotografi (10 §). Förordnande om nämnda åtgärder medddas av polismyndighet. För samma ändamål kan polismyndighet, om synnerliga skäl föreligger, få tillstånd all dels ta del av samtal till och från telefon-
Prop. 1974: 55 6
apparat som innehas eller eljest kan antas komma att begagnas av utlänning som nu avses (telefonavlyssning), och dels närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som ställts till eller avsänts från utiänning som nu avses och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos posl-, telegraf-, järnvägs- eller annan be-fordringsanslall (11 §). Fråga om tillstånd till sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av RPS. Tillstånd skall meddelas all gälla viss lid ej överstigande en månad (12 §).
I aUa sådana ärenden enligt lagen som prövas av Kungl. Majrt skall förhör håUas (14 §).
I proposition 1973r 37 uttalade jag bl. a. följande. De viktigaste besluten enligt lagen har förbehållils regeringen. Så t. ex. kan ingen person utvisas annat än efler beslut som regeringen i varje särskUt fall fattat under konstitutionellt och parlamentariskt ansvar. Frågor om politiskt flyktingskap skaU alltid prövas av regeringen. Frihels-inskränkande föreskrifter och tvångsmedel kan komma till användning uteslutande mot personer som har drabbats av ett avvisnings- eller utvisningsbeslul som inte kan verkställas. När det gäller kontrollen av regeringens och myndigheternas handlande torde det viktigaste skyddet mot missbruk hgga i begränsningen av lagens gUtighetstid till ell år. En förlängning av lagen förutsätter att riksdagen får la ställning på nytt. I en eventuell proposition om förlängning bör en förhållandevis utförlig redogörelse kunna lämnas för de erfarenheter som vunnits. Redogörelsen får förutsättas innehåUa bl. a. uppgifter om antalet awisnings-och utvisningsbeslut, antalet fall då frihetsinskränkande föreskrifter och tvångsmedel har använts, särskild redovisning i fråga om telefonavlyssning och brevkontroll etc. I viss utsträckning bör även förutsättningarna för ingripanden i enskilda fall kunna redovisas.
I sitt av riksdagen godkända belänkande uttalade juslitieutskottet (JuU 1973 r 18 s. 15 och 24) att en betydelsefuU rältssäkerhelsgaranti ligger däri all riksdagen vid en prövning av frågan om förlängning av lagens gUtighetstid får förutsättas erhålla en utförlig redogörelse för de erfarenheter som vunnits av lagens tillämpning. Även de tillämpande myndigheternas beslut i varje särskUl fall kommer enligt utskottet härigenom att bli underkastade en särskild granskning vid sidan av den som utförs av JO och JK. Utskottet utgick från att Kungl. Majrt inför en eventuell förlängning av lagens gUtighetstid uppmärksammar i vad mån ändringar eller tiUägg behövs för all förebygga missbruk och garantera rättssäkerheten.
Vid terrorisllagens tUlkomst framhölls det angelägna i att verksamma åtgärder vidtogs för all informera allm.änheten och i synnerhet invandrarna om lagens syfte och innebörd (prop. 1973 r 37 s. 26 och JuU 1973r 18 s. 23). En sådan information spreds också i samband
Prop. 1974: 55 7
med lagens ikraftträdande. Sålunda infördes i Invandrartidningen och dess månadsbulletin "Information" en redogörelse på 12 utländska språk. Dessa tidningar skickades med ledning av folkbokföringens uppgifter till aUa utiändska medborgare som är bosalla i Sverige. Särtryck av informationen på de 12 utländska språken och en folder med samma text på svenska distribuerades också genom landsorganisationen och svenska arbetsgivareföreningen. Informationen skickades också ut lUl gränsstationer, invandrarbyråer, invandrarorganisalionerna, studieförbunden m. fl.
3 Den internationella utvecklingen
1 prop. 1973r 37 erinras om den våg av politiska våldsdåd som under senare år gått över världen. Även under den tid som sedan förflutit har en lång rad internationella terroristhandlingar ulförts i olika delar av världen. Bland de mera uppmärksammade fallen av detta slag av våldsdåd kan nämnas följande med anknytning till Mellersta Östern-konflikten r
1. Den 1 mars 1973 ockuperades Saudi-Arabiens ambassad i Khartoum av medlemmar av den s. k. Svarta Seplemberrörelsen, varvid fem diplomater togs som gisslan. Tre av dessa (två amerikaner och en belgare) dödades sedermera som en följd av att ockupanternas krav inte tUlmötes-gicks.
2. Den 9 april 1973 sköts en palestinier ned på öppen gata i Paris. Misstankar har framkommit att dådet har politisk bakgrund.
3. Den 21 juli 1973 sköts en marockan ned på öppen gata i Lille-hammer i Norge. Fem personer, däribland ett par israeler, dömdes i underrätten för delaktighet i mordet. Enligl domstolens uttalande har den israeliska underrättelsetjänsten stått bakom mordet. Fyra av de dömda har fullföljt talan mot domen. Den femte har frigivits vUlkorligt från honom ådömt frihetsstraff.
4. Den 5 augusti 1973 ertappades fyra palestinier med vapen på Atens flygplats, när de försökte gå ombord på ett flygplan till Israel. Skottlossning utbröt, varvid tre personer dödades och ett femtiotal sårades.
5. Den 27 september 1973 kapade två araber utanför Wien elt tåg med rysk-judiska emigranter. Tre av emigranterna och en österrikisk tulltjänsteman togs som gisslan. På Wiens flygplats tilläts sedermera de båda kaparna att lämna landet utan sin gisslan. Österrikiska regeringen lovade inställa den organisatoriska hjälpen tUl de rysk-judiska emigranterna och bl. a. slänga genomgångslägrel i Schönau.
6. Den 17 december 1973 utfördes en palestinsk lerrorislattack på Roms flygplats, varvid ett amerikanskt trafikflygplan sprängdes i luften och ett fyrtiotal personer dödades.
7. Den 30 januari 1974 kapade fyra personer — två japaner och två araber — i Singapore en färja och log fem män som gisslan, sedan de försökt spränga några oljecisterner i luften.
I detta sammanhang bör erinras om vissa aktioner som utförts från israelisk sida under år 1973 och som krävt åtskilliga dödsoffer. I
Prop. 1974: 55 8
februari och april företogs sålunda israeliska raider in på libanesiskt område.
Till bUden hör också att del på senare lid förekommit omständigheter som tyder på att terrorister kan komma att använda robotvapen mot flygplan i luften. Personer i besittning av robotvapen greps sålunda i Rom i september 1973, och särskild bevakning av Londons flygplats, Healhrow, har anordnats för att förebygga sådana attacker. Ohka uppgifter ger stöd för antagande att terroristgrupper ligger i beredskap i olika länder i Europa för att slå tUl i händelse av en från palestinsk synpunkt ogynnsam utveckling av Geneveförhandlingarna. Det kan inte uteslutas att några av dessa grupper är utrustade med robolvapen.
Den lerroristverksamhet som tidigare — även i Sverige — utgått från den av kroater beslående s. k. Ustasjarörelsen synes under det senaste året ha varit av mindre omfattning. Det kan dock nämnas att ett bombdåd på Belgrads järnvägsstation i augusti 1973, då en person dödades och sju skadades har satts i samband med Ustasja. Delsamma gäller morden på några jugoslaver i Amsterdam i slutet av år 1973. Det är också för tidigt att uttala sig huruvida avmattningen i rörelsens aktivitet är av endast tillfällig eller av mer permanent natur. Situationen måste f. n. bedömas som labU.
Sammanfattningsvis kan konstateras att utvecklingen under 1973 inle lyder på någon allmän avmattning av den internalionella terrorismen. Del bör också uppmärksammas att ett av de nyss redovisade terroristdåden ägde rum nära våra gränser, nämligen mordet i Lillehammer, saml att uppgifter förehgger om att den lerrorislattack som skedde på Roms flygplats i december 1973 alternativt hade planerats alt äga rum i Skandinavien.
Flertalet av de mest uppseendeväckande terroristdåden har samband med konflikten i Mellersta Östern. Huruvida den senaste lidens mera hoppfulla utveckling där kommer att leda till en minskad lerroristverksamhet är del ännu för tidigt att uttala sig om. Mycket lyder emeUertid på alt vissa palestinska organisationer motsätter sig en eventuell förhandlingsuppgörelse mellan Israel och arabstaterna. Är detta riktigt kan man befara fortsatt terroristverksamhet som kan bli av myckel allvarligt slag.
Det internalionella samarbetet mot terrorismen har under 1973 fortgått inom bl. a. FN, ICAO (den intemationella civila luftfartsorganisationen) och Europarådet.
FNrs generalförsamling tiUsatte hösten 1972 en kommitté beslående av 35 stater med uppgift alt överväga olika staters synpunkter på terrorismen och framlägga rekommendationer om länkbart samarbete för alt snabbt komma tUl rätta med problemet. Kommittén, vari Sverige ingick som medlem, sammanträdde under tiden 16 juli—11 augusti 1973, men enighet nåddes inte om några förslag liU åtgärder. Inte heller vid gene-
Prop. 1974: 55 9
ralförsamlingens session under hösten 1973 nåddes några resultat, utan behandlingen av frågan sköts upp liU följande år.
Däremot antog FNrs generalförsamling i december 1973 en konvention om förebyggande och bestraffning av brott mol internalionellt skyddade personer, däribland diplomater (den s. k. diplomatskyddskon-ventionen). Genom konventionen åtar sig staterna bl. a. att utiämna eUer att inleda förfarande för lagföring av personer som begått våldsbrott mot diplomater eller andra personer som åtnjuter särskilt inlernationeU-rällsligt skydd. Konventionen kommer att träda i kraft sedan den tillträtts av 22 stater. Frågan om svenskt tiUträde till konventionen kommer att övervägas i annat sammanhang.
Inom ICAO har försök gjorts att få tUl stånd nya internationella överenskommelser om skydd mot kapningar och andra handlingar som är riktade mot den civila luftfartens säkerhet. ICAOrs generalförsamling och en särskilt sammankallad diplomatisk konferens behandlade dessa frågor vid ett möte i Rom under tiden 28 augusti—21 september 1973. Vid mötet förelåg flera förslag tUl nya konvenlionsregler, bl. a. ett förslag som framlagts av Sverige, Danmark, Finland och Norge. Inget av de framlagda förslagen vann emellertid erforderlig majoritet.
Även inom Europarådet har den internalionella terrorismen behandlats under det senaste året. Bl. a. har organisationens parlamentariska församling ägnat problemet betydande uppmärksamhet. Den 24 januari 1974 antog Europarådets ministerkommitté en resolution, vari medlemsstaterna uppmanas att vid tillämpningen av intemationeUa konventioner och nationell lag ta hänsyn tUl den speciellt allvarliga karaktären av vissa terroristhandlingar. Vidare uppmanas medlemsstaterna att — om utlämning vägras för sådana brott — hänskjuta dem till behörig myndighet för lagföring.
I fråga om det internalionella samarbete som under det senaste året bedrivits på detta område kan sammanfattningsvis konstateras att svårigheterna att komma framåt visat sig betydande och att de hittillsvarande resultaten därför blivit ytterst blygsamma. Det enda mera påtagliga resultatet är den diplomalskyddskonvenlion som antogs av FNrs generalförsamling och som avser våldsbrott riktade mot vissa bestämda kategorier av personer.
Även på det nordiska planet har den internationella terrorismen tagits upp tUl behandling under det senaste året. Sålunda har Nordiska rådet i en rekommendation i oktober 1973 hemställt att Nordiska ministerrådet i en utrednhig med parlamentariskt inslag skall undersöka möjligheterna för nordiskt samarbete till förebyggande av politisk våldsutövning med intemationell bakgrund inom nordiskt område.
I den rapport (Ds Ju 1972r 35) som avgavs av kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd framhölls alt flera allvarliga våldsdåd med politisk bakgrund begåtts i Sverige av kroatiska separatisler. För
Prop. 1974: 55 10
alt få en bättre kontroll av invandringen från Jugoslavien föreslog kommissionen under hand regeringen att t. v. suspendera Sveriges viserings-frihelsavtal med Jugoslavien. Sedan regeringen fattat beslut i enlighet med denna hemställan, återinfördes viseringsplikl för jugoslaviska medborgare fr. o. m. den 15 januari 1973.
4 Lagens hittillsvarande tillämpning
Kungl. Majrt har i ämbetsskrivelse till RPS den 13 aprU 1973 meddelat föreskrifter rörande upprättandet och förandet av förteckning över utiänningar som vid ankomst till riket skall avvisas enligt terrorisllagen. I skrivelsen förordnas — i överensstämmelse med 1 § första stycket lagen — att på förteckningen skall uppföras utländsk medborgare beträffande vilken det finns grundad anledning anta all han lUlhör eller verkar för organisation eller grupp som på grund av vad som är känt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Del uttalas i skrivelsen alt detta f. n. gäller de organisationer eller grupper som kan hänföras till den s. k. Ustasjarörelsen, samt den eller de grupper inom den palestinska befrielserörelsen som kan antas ha anknytning till "Svarta September". Enligt lilläggsskrivelse den 28 september 1973 skall detsamma gälla den beträffande vUken del finns grundad anledning anta att han tUlhör eller verkar för organisation eller grupp som kan hänföras till Japanska Röda Armén.
I skrivelsen den 13 april 1973 är vidare bestämmelser meddelade om beslutsfunktionerna i ärenden som rör förteckningen och om granskningen av denna. Bl. a. skall rikspolisstyrelsen var fjärde vecka eller oftare om förhållandena föranleder tiU detta tillhandahålla Kungl. Majrt den av styrelsen in pleno granskade förteckningen och därvid lämna Kungl. Majrt uppgift om omständigheter som föranlett att någon upptagits i eller uteslutits från förteckningen.
Sådan förteckning som angetts i det föregående har upprättats den 10 maj 1973 och sedan reviderats vid tre tillfällen. Samtiiga fyra versioner av förteckningen har godkänts av RPS in pleno och avskrifter därav har fortlöpande överlämnats tUl Kungl. Majrt, aUl i enlighet med de föreskrifter som meddelats i skrivelsen den 13 april 1973. Förteckningen upptar f. n. drygt sextio personer, varav ett tiotal har redovisats under två eller tre namn. Av de i förteckningen upptagna personerna kan i stort sett hälften hänföras till den kroatiska och hälften tiU den palestinska rörelsen. Ett par personer uppges vara japanska medborgare med anknytning till Japanska Röda Armén. En del av de i förteckningen uppförda personerna har eller har haft anknytning av ett eller annat slag till vårt land. Ingen av de förtecknade har emellertid enligt vad som är känt anlänt till någon passkontrollort i Sverige sedan
Prop. 1974:55 , 11
han uppförts på förteckningen. Något beslut om avvisning enligl lagen har därför inte behövt fattas. Inte heller vid de nordiska passkontrollerna i annat nordiskt land, vilkas passkonlroUmyndigheler också haft tillgång lUl förteckningen, har såvitt känt någon av de i förteckningen upptagna personerna sökt inresa.
I sammanlagt tio fall har RPS hos Kungl. Majrt hemställt att utlänning som uppehåller sig i riket skall utvisas eller att, i fall då enligl utlänningslagen meddelat beslut om utvisning eller förvisning inte har kunnat verkställas, förordnande skall meddelas enligl 9 § andra stycket terrorisllagen angående möjligheten att tillämpa Ivångs-medelsbeslämmdserna i 10—13 §§ samma lag. I ett av dessa fall har Kungl. Majrt sedermera lämnat RPSrs framställning utan åtgärd sedan det visar sig alt den person som framstäUningen avsåg lämnat landet. Övriga nio ärenden har ännu ej blivit avgjorda av Kungl. Majrt.
De nio framställningar som sålunda nu är under Kungl. Majrts prövning gäller i åtta fall kroater och i ett fall en jordansk medborgare. Fyra av de aktuella kroaterna är sedan år 1972 underkastade föreskrifter enhgt 34 § utlänningslagen angående inskränkningar och viUkor för deras vistelse i Sverige. Föreskrifterna innebär bl. a. förbud all vistas utanför viss eller vissa kommuner samt skyldighet alt anmäla sig hos polismyndighet, i regel en eller två gånger i veckan. Det kan nämnas all en av dessa personer år 1971 dömdes till fängelse i två år och förvisning för medhjälp till olaga frihetsberövande i samband med mordet på den jugoslaviske ambassadören i Stockholm. Han har numera avtjänat frihetsstraffet men förvisningsbeslutet har av asylrätlsliga skäl inle kunnat verkställas.
Eftersom beslut om avvisning eUer utvisning eller förordnande enligt 9 § andra stycket inte har meddelats i något fall, har frågan om tillämpning av särskilda tvångsmedel enligt terroristlagen inte varit aktuell.
RPS framhåller i sin skrivelse att styrelsen med hänsyn till den korta lillämpningsliden endast velat redovisa hittiUs vunna erfarenheter av lagens tillämpning för att dessa skall kunna tjäna som underlag för Kungl. Majrts prövning av frågan om en förlängning av lagens giltighetstid. Styrelsen framför därvid följande allmänna synpunkter.
Hittills vunna internationella erfarenheter av terroristverksamheten visar att gärningsmännen ofta byter identitet och alt de vid utförande av ett våldsdåd kan vara försedda med flera identitetshandlingar. Om RPSrs förteckning över personer, som skall avvisas, kompletteras med uppgifter om signalement och andra liknande dala skulle enligt styrelsens mening förteckningens värde från effektivitetssynpunkt öka.
Styrelsen framhåller vidare att det administrativa förfarandet i ärenden angående utvisning av en misstänkt terrorist har visat sig vara tidsödande och att del därför ännu saknas fullständig erfarenhet av
Prop. 1974: 55 12
lagens tiUämpning. Lagen kan dock enligt styrelsens mening ha haft en viss dämpande effekt på sådana personer som rör sig i kretsar där våld, hot eller tvång för politiska syften diskuteras. Del är också möjligt att lagen haft en avskräckande verkan på de personer utom riket som planerar internationella våldsdåd. Båda dessa förhållanden är svåra att bedöma. I vårt land har inget våldsdåd av lerrorislkaraklär förövats under del senaste året. Styrelsen understryker dock att lägel fortfarande måste bedömas som starkt oroande.
5 Föredraganden
Lagen (1973r 162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med intemationell bakgrund, den s. k. terroristlagen, som antogs av riksdagen våren 1973, gäller lUl utgången av april 1974. Lagen tillkom mol bakgrunden av de politiska terroristdåd som under senare år drabbat stora delar av världen. Utvecklingen hade varit oroväckande. Antalet våldsdåd var stort, och de hade urskillningslöst drabbat oskyldiga människor. Del ingick i terroristernas strategi att slå tUl mol länder och människor som står helt utanför de politiska konflikter som var våldsaktiviteternas egentliga orsaker. Många människor hade fått offra sina liv eller utsatts för överhängande livsfara. Även Sverige hade drabbats av internalionella lerrorisldådr Den jugoslaviske ambassadören i Stockholm hade fallit offer för ett mordanslag och på Bulltofta hade kroatiska flyg-kapare med passagerare och besättning som gisslan framtvingat frisläppandet av landsmän som avtjänade straff i Sverige.
Under den tid av knappt ett år som förflutit efter lagens tillkomst har en lång rad av nya internalionella terroristdåd utförts i olika delar av världen. Det har då varit fråga om sådana brott som tagande av gisslan, mord, sabotage och kapningar av flygplan, tåg och fartyg. Terroristattacken på Roms flygplats i december 1973, då ett trafik-flygplan sprängdes i luften och elt fyrtiotal passagerare dödades, är ett skrämmande exempel både på den blinda fanatism som ofta ligger bakom denna typ av våldsdåd och på gärningsmännens totala likgUtig-het för oskyldiga människors liv och lidanden. Från olika källor har uppgells all attacken på Roms flygplats enligl de ursprungliga planerna lika väl kunde ha drabbat ett skandinaviskt land. Risken för att terrorister kan komma att använda robolvapen mot flygplan i luften utgör ett nytt oroande inslag i bilden. Den utveckling som sålunda ägt rum under del förflutna året lyder alltså tyvärr inte på att den internationella terrorismen skulle vara på väg alt mattas av.
Ser vi på situationen i Sverige kan vi visserligen konstalera att någol våldsdåd av lerrorislkaraklär inte har förekommit under del förflutna året. Men det är uppenbart att man inle enbart av den anledningen kan utgå från att vi också i fortsätiningen kommer att vara fredade.
Prop. 1974: 55 13
Den internationella utvecklingen rymmer åtskilliga oroväckande frågetecken. Vi kan inle nu ge avkall på ansträngningarna all i görligaste mån skydda oss mot våldshandlingar som sätter oskyldiga människors liv och hälsa i fara.
Som jag framhöU vid lagens tillkomst (prop. 1973r 37) måste kampen mot terroristhandlingar föras på såväl det internationella som det nationella planet. IntemationeUt har under år 1973 ett fortsatt arbete på detta område bedrivits inom FN, ICAO och Europarådet. Framstegen har tyvärr varit små. Ett resultat av samarbelssträvandena utgör dock den diplomalskyddskonvenlion som anlagils av FNrs generalförsamling och som avser att förebygga våldsbrott mot diplomater eller andra personer som åtnjuter särskilt internationellrältsligl skydd. Nordiska rådets initiativ tiU ett nordiskt samarbete i kampen mol terrorismen bör också nämnas i detta sammanhang.
På del nationella planet måste framför allt ske en förstärkning av polisövervakningen på flygplatser och vid gränspassager. Terrorisllagen ingår i mönstret av förebyggande åtgärder på hemmaplanet. Syftet med lagen är som tidigare nämnts alt genom åtgärder riktade mot en mycket begränsad krets av icke önskvärda utlänningar söka i någon mån minska riskerna för alt vårt land blir skådeplatsen för nya terroristdåd med internationell bakgrund. Vissa bestämmelser som kan användas för della syfte finns visserligen redan i utiänningslagen. Den nya lagen ger emellertid klarare möjligheter alt avvisa eller utvisa utlänning som tiUhör eller verkar för sådan organisation eller grupp som genom sin tidigare verksamhet har visat alt den systematiskt använder våld för politiska syften även mol oskyldiga människor i främmande land och därför kan befaras göra del också i Sverige. Om en sådan utlänning samtidigt är politisk flykting, får avvisnings- eller utvisningsbeslulel dock inte verkställas. Om verkställighetshinder föreligger, skall den som beslutet avser vid behov kunna underkastas viss kontroll och övervakning. Dels skall föreskrifter kunna meddelas om inskränkningar och viUkor för hans vistelse i riket, t. ex. föreskrifter om uppehållsort, anmälningsskyldighet och arbetsanställning. Dels skall han under vissa förutsättningar kunna bli föremål för tvångsåtgärder i spaningssyfte, såsom husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning. Garantier mot alltför vidsträckt tillämpning av lagen har byggts in både i de beslämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen och i särskilda regler som har till syfte att ge underlag för en effektiv kontroll av hur lagen tillämpas.
När det gäller tillämpningen av lagen har RPS, i enlighet med föreskrifter som meddelats av Kungl. Majrt, upprättat förteckning över sådana utlänningar som skall avvisas. Förteckningen, som har ändrats vid olika tillfäUen, upptar f. n. namnen på ett drygt sextiotal personer. Den har i samtliga versioner godkänts av RPS in pleno och avskrifter
Prop. 1974: 55 14
av den har fortlöpande överlämnats till Kungl. Majrt. Såvitt känt har ingen av de i förteckningen upptagna personerna hittills sökt komma in i Sverige. Det har därför inle varit aktuellt att meddela något avvis-ningsbeslut. När det gäller utlänningar som uppehåller sig i Sverige har RPS i sammanlagt tio fall gjort framställning till Kungl. Majrt om utvisning eller ora sådant förordnande som avses i 9 § andra stycket lagen. En av dessa framställningar har lämnats utan åtgärd sedan det visat sig alt vederbörande utlänning självmant lämnat landet. Återstående nio ärenden har ännu inte slutgiltigt prövats av Kungl. Majrt.
Av det anförda följer att det hittills inle i någol enda fall funnits utrymme för sådana tvångsåtgärder i spaningssyfte som lagen öppnar möjlighet till.
När jag mot denna bakgrund tar upp frågan om förlängning av lagen vill jag till en början konstatera, all de förhållanden som ledde fram till antagandet av lagen alltjämt är för handen. Den lerroristverksamhet som bedrivs av olika organisationer tilltar eller avtar i styrka allteftersom den politiska situationen i organisationernas hemländer växlar. Medan den kroatiska Ustasjarörelsen under det senaste året minskat sin verksamhet, har de politiska våldsdåden med anknytning till Mellersta Östem-konfhkten blivit allt talrikare och allt allvarligare till sin karaktär. Ell Ulavarslande drag är all också en japansk lerrorislorga-nisation blandat sig i denna verksamhet.
Det intemationella samarbetet, i vilket Sverige verksamt tar del, kan som jag anförde förra året inle under överskådlig tid antas leda till en slutlig lösning på den internalionella terrorismens problem. Sverige måste därför också genom nationella åtgärder motverka att vårt land blir en tillflyktsort och ell aktionsområde för internationella terrorister. Det iir en skyldighet både mol den egna befolkningen och mot de utlänningar som bor och arbetar i vårt land. Vissa grupper av utlänningar upplever sig särskilt utsatta för risken att drabbas av våldsdåd med politisk bakgrund.
Av vad jag nu anfört framgår att Sverige alltjämt måste ha möjligheter alt hindra utlänningar som tillhör eller verkar för grupper eller organisationer av här aktuellt slag från alt använda Sverige som skådeplats för våldsaklioner med pohtiskt syfte. Om vi avhänder oss instrument som ger oss sådana möjligheter, skuUe detta i den nu rådande intemationella situationen eventuellt kunna leda till allvarliga konsekvenser. Vi kan inte bortse från att presumtiva terrorister därmed skulle kunna få elt särskUl incitament all förbereda nya aktioner just i vårt land.
Om vi sålunda kan konstatera att vi alltjämt måste ha möjlighet all visa från oss utiändska terrorister eUer, om della på gmnd av asylrätten inte låter sig göra, åtminstone kontrollera deras förehavanden i vårt land, återstår frågan om den nya lagen är del rätta instrumentet för detta ändamål. Mol bakgrund av vad jag fömt anfört om lagens använd-
Prop. 1974: 55 15
ning är det visserligen ännu för tidigt att fälla några slutgiltiga omdömen om dess verkningskraft. Del förhållandel att elt antal personer med anknytning av ett eller annat slag till Sverige ansetts böra avvisas, om de kommer hit, och alt RPS funnit anledning att med stöd av lagen göra framställning om utvisning av ett begränsat antal personer, talar dock för att denna svarar mol ett faktiskt behov. Men framför allt har vi att räkna med att lagen redan genom sin blotta existens kan antas ha åtminstone en viss återhållande effekt. Lagen inskärper all vi ser med allvar på problemen och all vi är beredda att efler förmåga motverka att vårt land blir en lUlflyktsorl och elt aktionsområde för internationella terrorister. Den omständigheten att lagens klart avläsbara verknuigar under alla förhållanden måste bli begränsade kan inle vara ett tiUräckligt skäl för att avstå från den så länge den internationella situationen är så oroväckande som den fortfarande är.
Av särskUd vikt när del gäller alt la ställning till frågan om lagens förlängning är tillförlitligheten av de garantier mot alltför vidsträckt till-lämpning som lagen är omgärdad med. Av vad jag uttalade redan i samband med lagens tUlkomst framgår att lagen är avsedd alt tillämpas endast mol ett fåtal pesoner som vi av säkerhetsskäl helst inte skulle vilja se i vårt land. Vad som hittUls förekommit ger inte anledning anta alt den har använts eller skulle kunna komma all användas på ett sätt som strider mol intentionerna eller annars mol rättssäkerhetens krav. Erfarenheterna ger tvärtom vid handen alt garantierna är säkra. De farhågor som en lid kan ha funnits bland vissa invandrare på gmnd av alt vilseledande uppgifter spritts om lagens innehåU torde ha undanröjts främst genom det omfattande informationsarbete som efler ikraftträdandet bedrivits av invandrarverket under medverkan av bl. a. landsorganisationen och arbetsgivareföreningen.
Handläggningen av de tio framställningar om utvisning m. m. som RPS hittills gjort har visat sig la förhållandevis lång tid i anspråk. Den normala gången i dessa ärenden är att offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd, förhör hålls genom polismyndighets försorg, Kungl. Majrt remitterar ärendet till invandrarverket, invandrarverket avger yttrande efter att ha hört utlänningsnämnden och att Kungl. Majrt först därefter avgör ärendet. Denna handläggningsordning är onekligen omständlig. Det kunde därför i och för sig förtjäna all övervägas att ändra bestämmelserna så all proceduren blir snabbare. Å andra sidan är del omständliga förfarandet ett uttryck för just den omsorg om rättssäkerheten som ligger bakom lagens utformning. I ärenden som är verkligt brådskande behöver Kungl. Majrt inte inhämta invandrarverkets yttrande. En avsevärt snabbare handläggning än hittills bör också kunna förväntas om det inträffar fall då utiänningen måste las i förvar.
Mina slutsatser kan sammanfattas i följander Vi behöver alltjämt en särskUd lagstiftning för alt förebygga våldsdåd med internationell bakgrund. De begränsade erfarenheter vi hittills har av terrorisllagen ger
Prop, 1974: 55 16
inle anledning att nu ändra bestämmelserna. Lagen bör därför få gälla ytterhgare en tid i sin nuvarande utformning. I princip är en förlängning av gUtighetstiden på ett år tillräcklig. Av praktiska skäl bör emellertid gillighelsliden nu bestämmas lUl utgången av juni 1975.
Beträffande de — hittUls inle använda — bestämmelserna i terrorisllagen om telefonavlyssning, vill jag emellertid i detta sammanhang erinra om att riksdagen har förordat en samlad översyn av all lagstiftning om telefonavlyssning (JuU 1973r 18, rskr 1973r 121). Chefen för justitiedepartementet kommer inom kort all begära Kungl. Majrts bemyndigande att tUlkalla en utredning med detta uppdrag. Inom ramen för en sådan utredning kommer även terrorisllagens beslämmelser om telefonavlyssning att bli föremål för närmare överväganden.
Ytterligare vill jag här begagna tUlfället att beröra frågan om förhållandet mellan 34 § utiänningslagen och terroristiagen. Enligt 34 § utlänningslagen kan Kungl. Majrt, "när del finnes påkaUat av hänsyn lUl rikels säkerhet eller eljest i statens intresse", utvisa utlänning och förbjuda honom alt återvända tUl riket (s. k. politisk utvisning) eller också föreskriva inskränkningar och vUlkor för hans vistelse i riket. Dessa föreskrifter är i huvudsak av samma slag som de som kan meddelas enligt 9 § terrorisllagen men kriterierna för att använda dem är —• som framgår av de citerade orden — utomordentligt vaga och från rättssäkerhetssynpunkt mindre betryggande än terrorisllagens motsvarande bestämmelser. I sådana fall då såväl 34 § utiänningslagen som terrorisllagen i och för sig är tillämpliga, bör därför enbart terrorisllagen tiUämpas.
Till sist vUl jag lämna ytterligare en upplysning. Kungl. Majrt beslöt den 8 december 1972 alt suspendera viseringsfrihelsavtalel med Jugoslavien. Chefen för utrikesdepartementet har för avsikt alt ta kontakt med vederbörande jugoslaviska myndigheter angående eventuellt upphävande av del viseringslvång för jugoslaviska medborgare som blev följden av denna suspension.
6 Hemställan
Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Majrt föreslår riksdagen
all antaga inom justitiedepartementet upprättat förslag lUl lag om fortsatt giltighet av lagen (1973 r 162) om särskUda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Majrt Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bUaga till detta protokoll ulvisar.
Ur protokollelr Britta Gyllensten
MARCUS BOKTR. STOCKHOLM 1974 740145