Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i statstjändtemannalagen (1965:274), m.m.

Proposition 1973:177

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Maj-.ts proposition nr 177 år 1973       Prop. 1973:177

Nr 177

Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i statstjänste-mannalagen (1965: 274), m. m.; given den 2 november 1973.

Kungl, Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden, föreslå riksdagen att bifalla det förslag om vars avlåtande till riksdagen föredraganden hemställt,

CARL GUSTAF

BERTIL LÖFBERG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås alt avtalsförbudet i 3 § slatstjänstemanna-lagen (1965: 274) begränsas så, att avtal i princip skall kunna träffas om ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och om rätt till annan ledighet än semester. Motsvarande ändring föreslås i 2 § kommunaltjänstemannalagen (1965:275), Avtalsförbudet skall enligt förslaget fortfarande omfatta bl, a, tjänsteorganisationens utformning och myndighets verksamhet.

Syftet med reformen är alt öka de offenlliganställdas inflytande i frågor som rör annat än myndigheternas organisation och verksamhet. Propositionen innebär bl. a, alt frågor av mer omedelbar betydelse för personalen i fortsättningen skall kunna regleras genom kollektivavtal.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1974.

1    Riksdagen 1973. 1 saml. Nr 177

Prop. 1973:177

1    Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemaiimalagen (1965: 274)

Härigenom förordnas i fråga om statstjänstemannalagen (1965: 274), dels att 3 § skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i 32 § ordet "medicinalstyrelsen" skall bytas ut mot "socialstyrelsen".

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §1 I anställningsförhåUande vara denna lag är tiUämplig gäller vad som är bestämt i avtal.

Avtal må ej träffas om

a)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b)   myndighets    arbetsuppgifter, b) myndighets verksamhet; ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eUer rätt

till annan ledighet än semester;

c)   anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i
författning vartill lagen hänvisar eUer enligt lagen tiUhör Konungens,
riksdagens eller myndighets beslutanderätt.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet i denna del utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974.

Senaste lydelse 1970:715.

Prop. 1973:177

2   Förslag till

Lag om ändring i kommunaltjänstemannalagen (1965: 275)

Härigenom förordnas, alt 2 § kommunaltjänstemannalagen (1965: 275) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande   lydelse Föreslagen lydelse

2 §1 I anställningsförhållande vara denna lag är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Avtal må ej träffas om

a)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b)   myndighels eller inrättnings b) myndighets eller inrättnings arbetsuppgifter, ledningen och för-     verksamhet;

delningen av arbetet inom myndigheten eller inrättningen eller rätt till annan ledighet än semester;

c)     anstäUningsvUlkor som regleras i lag eller annan författning och
angår tjänsletUlsättning, disciplinär bestraffning eller anställnings upp
hörande.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet i denna del utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974.

1 Senaste lydelse 1970: 716,

Prop. 1973:177

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 2 november 1973.

Närvarande: Statsministern PALME, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ASPLING, LUNDKVIST, GEIJER, ODHNOFF, MOBERG, BENGTSSON, NORLING, LÖFBERG, LIDBOM, CARLSSON, FELDT.

Statsrådet Löfberg anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274), m. m. och anför.

1    Inledning

Frågan om de anställdas medinflytande när det gäller beslut som påverkar deras arbetsförhållanden har under senare år trätt alltmer i förgrunden. På det offentliga området hänger denna fråga delvis samman med frågan om de stats- och kommunalanställdas förhandlingsrätt. Enligt statstjänstemannalagen (1965: 274, StjL) och kommunaltjänstemannalagen (1965: 275, KtjL) gäller nämligen förbud mot reglering i kollektivavtal av vissa frågor som berör stats- och kommunaltjänstemännens arbets- och anställningsförhållanden.

Förhandlingsutredningen (C 1968: 16) har i uppdrag alt på det offentliga området undersöka hur förhandlingsrätlssystemets olika delar fungerar i praktiken och att lägga fram de förslag lill ändringar i systemet som undersökningen kan ge anledning till. Utredningen har tidigare avlämnat flera promemorior med delförslag. I överensstämmelse med en sådan promemoria slopades fr. o. m. 1971 del i 3 § StjL och 2 § KtjL införda förbudet mot avtal i fråga om arbetstidens förläggning.

Den 5 juli 1971 överlämnade utredningen till mig en promemoria (Ds Fi 1971: 10) om vissa ändringar i stats- och kommunaltjänstemanna-lagarna samt om ett enhetligt anställningsbegrepp för de offentiigt anställda. Utredningen behandlar i denna promemoria bl. a. frågan om en ytterligare ändring av gränsdragningen mellan avtalsbara och icke avtalsbara frågor i 3 § StjL och 2 § KtjL. De lagförslag därom som inne-

1 Ledamöter statssekreteraren Arne Aldestam, ordförande, regeringsrådet Georg Ericsson, riksdagsledamoten Gunnar Gustafsson, avdelningschefen Åke Gustafsson och departementsrådet Jan-Christian Montelius.

Prop. 1973:177                                                         5

fattas i promemorian torde få fogas till statsrådsprotokoUet i detta ärende som bilaga.

Efter remiss har yttranden över promemorian i förevarande del avgetls av trettiosex instanser, nämligen rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, överbefälhavaren (ÖB), försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvallningen, försvarets materielverk, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, karolinska sjukhuset, postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), statens vägverk, sjöfartsverket, luftfartsverket, generaltullstyrelsen, byggnadsstyrelsen, statens aytalsverk (SAV), skolöverstyrelsen (SÖ), universitetskanslersämbetet (UKÄ), skogsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetsdomstolens ordförande (AD:s ordförande), förenade fabriksverken, domänverket, statens valtenfallsverk, riksdagens förvaltningskontor. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Statsanställdas förbund (SF), Statstjänstemännens riksförbund SR (SR), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Tjänstemännens centralorganisations statstjänste-mannasektion (TCO-S), Svenska kommunalarbetareförbundet och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund. UKÄ har bifogat yttranden från rektorsämbetena vid universiteten i Uppsala och Lund samt vid högskoleenheten i Linköping.

Under ärendets beredning i finansdepartementet har samråd ägt rum med arbetsrättskommillén (In 1971: 03).

2    Gällande rätt m. m.

Genom 1965 års lagstiftning om offentliga tjänstemäns förhandlingsrätt m. m. öppnades — på sätt som strax skall beskrivas (2.3) —- möjlighet för tjänstemännen att få delar av sina anstäUningsvUlkor reglerade i avtal.

Som en inledning till presentationen av gäUande rätt på detta område synes det mig lämpligt att först något redogöra för äldre förhållanden.

2.1 Äldre ordning

Före år 1966 gällde i huvudsak följande.

Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i allmänhet reglerades genom bl. a. lagen (1936: 506) om förenings- och förhandlingsrätt. Undantagna från lagens tillämpning var dock sådana arbetstagare i statens eller kommunernas tjänst som var underkastade ämbetsansvar. Sistnämnda arbetstagares förhandlingsrätt reglerades i stället genom kungörelsen (1937: 292) angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän och i lagen (1940; 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän, I 1937 års kungörelse föreskrevs att statstjänstemän med ämbetsansvar hade rätt att i fråga om aUmänna anställnings-, arbets- och

Prop. 1973:177                                                         6

avlöningsvillkor samt tillämpningen av sådana villkor förhandla med vederbörande myndighet, dock utan att myndighetens beslutanderätt inskränktes. De ämbetsansvariga kommunaltjänstemännen hade enligt 1940 års lag en motsvarande rätt att förhandla med kommun,

MeUan förhandlingsrätten enligt 1936 års lag, å ena sidan, samt enligt 1937 års kungörelse och 1940 års lag, å andra sidan, fanns en skillnad av principiell natur. I 1936 års lag betraktas arbetstagarnas organisationer som en med arbetsgivaren jämsläUd part och förhandlingsrätten innebär alt arbetstagarna har medbestämmanderätt i fråga om anstäUningsvUlkoren. 1937 års kungörelse och 1940 års lag däremot avsåg bara alt ge arbetstagarna tillfälle att framföra synpunkter och önskemål, innan myndigheten fattade beslut i frågor som rörde anställningsförhållandet.

2.2 Reformförslag åren 1951—1963

I belänkandet Stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt (SOU 1951: 54 s. 120) fann 1948 års förhandlingsrättskommitté inte några principiella hinder möta mot en reglering i kollektivavtal av offentliga tjänstemäns anställningsförhållanden. På samma sätt som en arbetsgivare på den privata arbetsmarknaden i stor utsträckning har förbehållit sig rätten att själv bestämma om sitt företags ledning och om vilka personer han skall anställa eller behålla i sin tjänst, borde det enligt kommittén förbehållas det allmänna ati bestämma i dessa hänseenden. Kommittén fann dock i fråga om vissa av de moment som skulle ingå i det avtalsförbjudna området att det fick betecknas som ganska tveksamt, om undantag från avtalsmöjligheten var befogat. Kommittén kom därför fram till att frågor om antagande och entledigande av arbetstagare samt om arbetets ledning och arbetstagares åligganden skulle förbehållas arbetsgivarens ensidiga avgörande. Däremot skulle avtal kunna slutas t. ex, om ansökningstid och sättet för ledigförklaring av tjänst, längd och förläggning av arbetstid och semester samt uppsägningslid.

Inte heller 1956 års förhandlingsrättsutredning (SOU 1960: 10 s. 82, 86) fann att en utvidgad förhandlingsrätt för statstjänstemannen behövde ge anledning lill principiell tveksamhet. Vissa frågor såsom förvaltnings-och tjänsteorganisationens uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna behörighetsregler borde dock undantas från pri-valrättslig reglering. Frågor om tjänstemans antagande, befordran och avskedande saml om tjänstgöringsskyldighetens innebörd och föreskrifter om åligganden i tjänsten borde inte heller bli föremål för avtal.

Till grund för den nuvarande ordningen ligger en departementspromemoria. De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963: 51), Promemorian (s. 60) ansluter i stora drag till förhandlingsrättsutredningens förslag om förhandlings- och avtalsområdets omfattning. Undanlag från avtalsområdet — främst i fråga om antagande och entledigande av

Prop. 1973:177                                                         7

statstjänstemän samt om deras åligganden i tjänsten — syntes enligt promemorian vara betingade av stals- och förvaltningsrältsliga grundsatser och avse ämnen som också på den privata arbetsmarknaden brukar förbehållas arbetsgivarens bestämmanderätt.

2.3 1965 års förhandlingsrättsreform och gällande ordning

Förhandlingsrättsreformen (prop. 1965: 60) innebar att statsmakterna fr. o. m. år 1966 på det statliga och det kommunala Ijänstemannaområ-det i hithörande hänseende i princip införde samma ordning som på den privata arbetsmarknaden, nämligen principen om avtalsfrihet meUan arbetsgivare och arbetstagare. Lagstiftningen omfattade bl. a. StjL, KtjL, ändring i lagen om förenings- och förhandlingsrätt samt upphävande av kungörelsen angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän och lagen om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän (2.1). Genom reformen gjordes sålunda förenings- och förhandlingsrättslagen tillämplig också på offentliga tjänstemän med ämbetsansvar.

I enlighet härmed stadgas i 3 § första stycket StjL att i anstäUnings-förhållande vara lagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal.

Under förarbetena tUl reformen uttalade föredragande departementschefen emellertid bl. a. alt det inom det offentiiga tjänslemannaområ-det fanns vissa frågor som inte lämpligen borde regleras i kollektivavtal (prop. 1965: 60 s. 117). Han syftade därvid i första hand på sådana frågor av rent eller övervägande organisatorisk art som vad slags verksamhet det allmänna skall bedriva och hur denna verksamhet lämpligen bör handhas. Det borde ankomma på statsmakterna att besluta i sådana frågor oberoende av organisationer som främst företräder de anställdas intressen som löntagare. I och för sig syntes väl staten utan stöd av lagbestämmelser som inskränker avtalsfriheten kunna förbehålla sig bestämmanderätten i dessa frågor på samma sätt som arbetsgivarna i allmänhet har kunnat det på den privata arbetsmarknaden. Enligt departementschefen borde emellertid det allmännas möjligheter att hävda sin bestämmanderätt inte bero av i vad mån dess förhandlingsorgan lyckades hålla frågorna utanför avtalsreglering. Han ansåg därför att det i lag borde meddelas förbud mot avtal om den offentiiga tjänsteorganisationens utformning, offentlig myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten. Det syntes honom inte heller finnas anledning att — såsom föreslogs i förut nämnda departementspromemoria (2.2) — ta undan den icke reglerade kommunala förvaltningen från detta förbud. Departementschefen erinrade också om bestämmelserna i regeringsformen (RF) om statiiga tjänstetUl-sältningar (28 §) och ordinarie domares oavsättlighet (36 §) och om att grundläggande bestämmelser i övrigt om statstjänstemännens rättsställning skall ges i lag (jfr 36 § andra stycket RF i nu gäUande lydelse).

Prop. 1973:177                                                         8

Mot vad departementschefen sålunda hade anfört fann riksdagen inte anledning till erinran.

När det gäller frågan om tjänstemans rätt till annan ledighet än semester, bör nämnas att det både vid remissbehandlingen av departementspromemorian och i motioner vid riksdagsbehandlingen av prop. 1965: 60 yrkades att frågan skulle vara avtalsbar. Utskottsmajoriteten föreslog också att frågan skulle föras till det avtalsbara området, eftersom den — liksom frågan om arbetstidens förläggning — hörde nära samman med utformningen av arbetslagarnas ekonomiska förmåner (K2LU 1965: 1 s. 55), Vid behandlingen i kamrarna segrade emeUertid en reservation tiU utskottsutlåtandet och frågan om rätt till annan ledighet än semester fördes — i enlighet med departementschefens förslag — till det icke avtalstillåtna området. Senare väckta motioner om att göra frågan avtalsbar har avslagils med hänvisning lill förhandlingsutredningens arbete.

I enlighet med det sagda stadgas i 3 § andra stycket a StjL att avtal inte får träffas om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt. I 3 § andra stycket b meddelas förbud mot avtal om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller rätt tiU annan ledighet än semester. Enligt 3 § andra stycket c får avtal inte heller träffas om sådana anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i lagen eller i annan författning vartill lagen hänvisar eUer som enligt lagen tillhör Kungl. Maj:ts, riksdagens eller myndighets beslutanderätt. Där åsyftas bl.a. sådana frågor som anställning av tjänsteman, tjänstemans åligganden, åtal och disciplinär bestraffning, avstängning och anställnings upphörande. I 3 § tredje stycket StjL slutiigen sägs att avtal som har träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket är ulan verkan i den delen.

För tjänstemän hos kommuner och en del icke-statliga allmänna inrättningar gäller bestämmelser som motsvarar 3 § första stycket, andra stycket a och b samt tredje stycket StjL, nämligen 2 § första stycket, andra stycket a och b samt tredje stycket KtjL. I 2 § andra stycket c KtjL stadgas därjämte avtalsförbud i fråga om anställningsvillkor som regleras i lag eller annan författning och angår tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande.

Därmed har jag redovisat bestämmelserna i 3 § StjL och 2 § KtjL. Med hänsyn till innehållet i förhandlingsutredningens förslag bortser jag i det följande från vad som stadgas i 3 § andra stycket c StjL och i 2 § andra stycket c KtjL.

Jag vill nu närmast redogöra något för tillämpningen av de aktuella bestämmdserna i StjL och KtjL och därvid bl. a. söka belysa vilka frågor som brukar anses avtalstiUåtna och vilka som brukar anses avtals-förbjudna.

Bland de enligt 3 § StjL och 2 § KtjL   avtalstiUåtna   frå-

Prop. 1973:177                                                         9

g o r n a märks främst frågor som rör det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemannen. Som exempel härpå kan nämnas frågor om lön och lönetillägg, resekostnadsersältning och traktamente, semester, sjukvårdsförmåner och pensioner samt frågor om uppsägnings-lidens längd och om omfattningen av tjänstemans bisysslor.

I 3 § andra stycket b StjL och 2 § andra stycket b KtjL stadgades ursprungligen förbud mot avtal även beträffande arbetstidens förläggning. På grundval av förhandlingsutredningens förslag hävdes detta förbud genom lagen (1970: 715) om ändring i StjL och lagen (1970: 716) om ändring i KtjL, Det kan erinras om alt jag i sammanhanget uttalade att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda arbetsuppgifter som sker genom att man upprättar tjänstgöringslistor e, d, (prop. 1970: 164 s. 18). Sådana åtgärder får nämligen anses ingå som ett led i den fördelning av arbetsuppgifterna mellan olika arbetstagare som det åligger myndigheten att företa.

Avtal kan träffas i form av såväl kollektivavtal som enskilda avtal. Den största betydelsen har givelvis de förra. Mellan staten och de statsanställdas s. k. huvudorganisationer — SF, SR, SACO och TCO-S — träffas regelmässigt kollektivavtal i en rad frågor (jfr SOU 1973: 28 s. 74). Av kungörelsen (1965: 456) om vissa statliga kollektivavtal m. m. och av lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. framgår att det i allmänhet är SAV som på det allmännas vägnar förhandlar om och ingår kollektivavtal inom det statiigt reglerade löneområdet. Med stöd av sin instruktion (1965: 642) kan SAV lämna över till annan statlig myndighet att föra förhandlingar och sluta kollektivavtal om sådana frågor rörande arbetstagare hos staten som inte är av beskaffenhet alt de skall underställas Kungl. Maj:t eller riksdagen. F. n. gäller bl. a. etl mellan SAV och två av organisationerna slutet avtal om löner 1971—1973 för statstjänstemän m. fl. (ALS 1971— 73), vilket i sig innesluter allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän (AST), allmänt Ijänsteförleckningsavtal (ATF), allmänt arbetstidsavtal (ARB) m. fl, kollektivavtal. På bl, a, det rent kommunala området träffas kollektivavtal i annan'ordning.

Tillämpningen av de kollektivavtal som staten har ingått ankommer på de olika statsmyndigheter som omfattas av avtalet. De har därvid alt i förekommande fall följa SAV:s föreskrifter och anvisningar. Myndighet som är bunden av kollektivavtal skall inom yrkesgrupp och område som avses i avtalet tillämpa detta även på arbetstagare som inte omfattas av avtalet eller annat tUlämpligt kollektivavtal.

Varken disciplin- eller ämbetsansvar kan utkrävas vid avtalsbrott (jfr SOU 1969: 20 s. 28).

När koUektivavtal gäller, löses tvistefrågor vid lokala eller centrala förhandlingar eller — i sista hand — i arbetsdomstolen (AD). Vid konflikt om avtalsbart anställnings- eUer arbetsvillkor får enligt 15 § StjL

Prop. 1973:177                                                        10

och 3 § KtjL lockout eller strejk vidtas, om inte annat följer av lag eller avtal.

På några områden — främst i fråga om pensioner och förmåner i samband med tjänsteresa och förrättning — tillämpas fortfarande en offentiigrättslig reglering i avbidan på att avtal träffas. Regleras frågan genom kollektivavtal, upphör utfiirdad administrativ bestämmelse att gälla enligt kungörelsen (1965: 886) om upphävande av vissa författningar och beslut i anslutning tUl genomförandet av förhandlingsrättsreformen för offentiiga tjänstemän, m. m.

De avtalsförbjudna frågorna är förbehåUna offentiigrättslig reglering. Denna kan ha formen av lag eller annan författning, den kan också bestå i föreskrifter meddelade av myndighet.

Förbudet mot avtal beträffande frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (3 § andra stycket a StjL, 2 § andra stycket a KtjL) gäUer bl. a. frågor humvida tjänst skall vara ordinarie, extraordinarie eller extra och humvida tjänst skall vara inrättad för hellids- eller deltidstjänstgöring samt frågor om myndigheternas stationeringsort och deras geografiska arbetsområde (prop. 1965: 60 s. 142). Till frågor som rör antingen myndighels arbetsuppgifter eller också ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten (3 § andra stycket b StjL, 2 § andra stycket b KtjL) och som därför är avtalsförbjudna räknas frågor om vad slags verksamhet staten skall bedriva, hur verksamheten skall fördelas på olika myndigheter och myndigheternas organisatoriska uppbyggnad, i den mån frågan inte avser tjänsteorganisationens utformning och sålunda faller under momentet a, m. m. Hit räknas vidare ordningsföreskrifter för arbetsplatsen och de mer eller mindre detaljerade åtgärder i form av planering, organisation, ordergivning och kontroll vUka ingår som normala moment i arbetsledningen.

Som exempel på bestämmelser som har meddelats av Kungl. Maj:t bör främst nämnas föreskrifter i statsljänslemannastadgan (1965: 601) och i stadgan (1965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl. Vidare kan exempelvis nämnas kungörelsen (1965: 729) med vissa bestämmelser om anställning som präst, kungörelsen (1965: 915) om inrättande av vissa statligt reglerade tjänster m.m,, kungörelsen (1965: 931) med särskUda bestämmelser för vissa tjänstemän inom universitets-och skolväsendet, kungörelsen (1966: 40) om tjänstetidsbefordran och personlig placering i lönegrad i vissa fall, kungörelsen (1966: 462) om inrättande av vissa tjänster i befordringsgång, m. m., kungörelsen (1970: 90) om rätt att hålla tjänst vakant m. m., cirkuläret (1972: 62) lill statsmyndigheterna om föreningsmeddelanden, omplaceringskungörelsen (1972: 156) och cirkuläret (1973: 643) till statsmyndigheterna om föreningsverksamhet i myndighels lokaler m. m.

Även fråga huruvida och för hur lång tid annan ledighet än semester

Prop. 1973:177                                                        H

skall beviljas prövas av arbetsgivaren (3 § andra stycket b StjL, 2 § andra stycket b KtjL). Befogenhet att besluta om tjänstledighet är i vissa fall vid längre ledigheter förbehållen Kungl. Maj:t, men tillkommer annars vederbörande myndighet. I cirkuläret (1970: 388) om Ijänstiedighet med C-avdrag, m. m. sägs bl, a, att myndigheten skall göra en avvägning mellan tjänstemannens intresse av att få den begärda ledigheten och myndighetens intresse av att tjänstemannen utövar sin tjänst. För att åstadkomma en enhetlig praxis hos myndigheterna ges i cirkuläret vissa normer för tjänstledighet med C-avdrag, främst i fråga om tjänstledighet för studier. Vidare ges regler bl. a. om tjänstledighet för innehav av kommunal eller enskUd anställning och för spädbamsvård. 1 detta sammanhang kan också nämnas cirkuläret (1973: 11) om tjänstiedighet för kommunalt förtroendeuppdrag och kungörelsen (1973: 624) om befrielse från tjänstgöring för läkarbesök m. m. Kungörelsen (1972: 448) om fackliga förtroendemän hos statsmyndigheter m. fl. behandlar delvis frågor om tjänstiedighet, delvis andra frågor.

Enligt 10 § StjL skaU tjänsteman ställa sig lill efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter rörande hans tjänsteutövning. Denna lydnadsplikt sanktioneras genom bestämmelser om disciplin- och ämbetsansvar. Motsvarande bestämmelser gäller inom den statligt lönereglerade delen av förvaltningen hos kommuner m. fl., dvs. främst lärarområdel.

Mot avlalsförbudet svarar enligt 15 § StjL och 3 § KtjL förbud mot att vidtaga slridsåtgärd. En avtalsförbjuden fråga kan inte prövas av AD. Vid missnöje med arbetsgivarens beslut har arbetstagare i stället möjlighet att söka rättelse besvärsvägen (jfr prop. 1965: 60 s, 125), Beslut som tjänsteman på grund av sin lydnadsplikt enligt 10 § StjL eller 15 § i den förut nämnda stadgan 1965: 602 är skyldig att efterkomma anses dock inte kunna överklagas (jfr Förvaltningsrällslig tidskrift 1972 s. 278). Hit torde räknas beslut rörande arbetets ledning och förddrung.

De anställda kan också genom sina organisationer påverka regleringen av sådana avtalsförbjudna frågor som rör deras villkor i arbetet. Det är nämligen fömtsatt att myndigheterna lUlmötesgår önskemål från organisationerna om att få framföra synpunkter (prop. 1965: 60 s. 122). Meningen är också att myndigheterna självmant bör ta upp överläggningar i ärenden där de anställda och deras organisationer har grundade anspråk på att få framföra sina synpunkter och önskemål. Liksom på det privata området äger fortlöpande kontakter meUan de statliga myndigheterna och de anställda också rum inom företagsnämnderna (kungörelsen 1968: 104 om företagsnämnder m. m, inom statsförvaltningen).

Slutligen bör framhållas att det i fråga om de offentliga arbetstagare som inte är tjänstemän saknas motsvarighet lill bestämmelserna i StjL och KtjL. På den statliga sidan gäller detta numera endast dels arkiv-

Prop. 1973:177                                                        12

och beredskapsarbetare, dels några speciella arbelstagargrupper (jfr kungörelsen 1971: 940 om tjänstemannaställning för arbetstagare hos staten). Däremot utgörs en betydande dd av personalen hos kommuner och landstingskommuner av arbetstagare för vilka KtjL inte är tillämplig. För hithörande grupper regleras samtliga anställnings- och arbetsvUlkor i avtal.

3    Förhandlingsutredningen

3.1      Utredningens principuttalande

I sin promemoria (Ds Fi 1971: 10) anger förhandlingsutredningen sm principieUa inställning till frågan om avtalsförbud så, att de offentiigt anställda och deras personalorganisationer bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor genom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på det allmännas rätt att bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas.

Med utgångspunkt i detta principiella synsätt har utredningen undersökt vilka frågor i tjänstemannalagstiftningen som eventuellt kan göras avtalslUlåtna. Undersökningen i promemorian har begränsats till frågor som f, n, är avtalsförbjudna enligt momenten a och b i 3 § andra stycket StjL och motsvarande bestämmelser i KtjL,

3.2      Tjänsteorganisationens utformning

Utredningen anser att frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (3 § andra stycket a StjL, 2 § andra stycket a KtjL) angår den offentliga verksamheten på ett sådant sätl att avtal inte bör få träffas därom.

I denna del föreslås alltså inte någon ändring.

3.3      Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av
arbetet inom myndigheten

Uttrycket myndighets arbetsuppgifter (3 § andra stycket b StjL, jfr 2 § andra stycket b KtjL) finner utredningen tämligen entydigt.

Om innebörden av uttrycket ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten anför utredningen bl, a, följande.

På den privata arbetsmarknaden har arbetsgivarna så gott som genomgående hävdat sin rätt att utöva arbets- och driftledningen. AD har också förklarat att det i vårt land är en allmän rättsgrundsats alt arbetsgivaren har rätt alt leda och fördela arbetet, alt ensam ulan inblandning från arbetarsidan handha affärsledningen och att leda företaget och bestämma om organisation och verksamhetsformer. Denna grund-

Prop. 1973:177 13

sats kan inskränkas avtalsvägen, men den består om arbetsgivaren inte avstår från den.

De offentliga myndigheternas arbetsuppgifter anges mer eller mindre detaljerat i instruktioner eller andra författningar. I vissa fall framgår del av arbetsuppgifternas bestämning både hur arbetet skall organiseras och när och var det skall fullgöras. Men det finns också verksamheter som statsmakterna inte närmare har reglerat. I dessa fall kan verksledningen — och till följd av delegering även arbetsledningen på lägre nivå — styra arbetsuppgifterna och därmed även verksamheten. Under senare år har utvecklingen gått i riktning mot betydligt större frihet för myndigheterna alt själva utforma sin verksamhet. Myndigheternas arbete präglas inte längre i samma grad av all myndigheten endast har att leda och fördela detta arbete. Utredningen finner det uppenbart alt beslutanderätten här inte får begränsas genom avtal. Av det sagda följer enligt utredningen alt utformningen av myndighetens verksamhet bestäms dels av de arbetsuppgifter som myndigheten har liUddats, dels genom de beslut som verksledning och arbetsledning på lägre beslutsnivå träffar i fråga om arbetet och dess utförande. Om man ger uttrycken "myndighels arbetsuppgifter" och "ledningen av arbetet inom myndigheten" den innebörd och det inbördes samband som nyss har sagts, hur skall man då se på det senare ledet av uttrycket, nämligen "fördelningen av arbetet inom myndigheten"? Fördelningen innefattar uppenbarligen alltid etl större eller mindre mått av arbetsledning, framhåller utredningen. Till grund för arbetets fördelning ligger nämligen oftast överväganden med tanke på organisation och effektivitet. Med angivna bakgmnd anser utredningen att uttrycken "myndighets arbetsuppgifter" och "ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten" lämpligen bör ersättas med uttrycket "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas". De frågor som läcks av detta uttryck skulle således inte kunna bli föremål för avtal. Som utredningen tidigare har konstaterat, får avtal inte träffas som ändrar en myndighets av statsmakterna bestämda verksamhet. Utformas emellertid lagtexten på nyss angivet sätt, innebär det enligt utredningen att det i och för sig inte finns något hinder mot att avtal träffas om arbetets ledning och fördelning. Om avtal i det enskilda fallet får träffas beror av de föreliggande omständigheterna.

Utredningen kommenterar särskilt den ändring i StjL och KtjL, varigenom allmänna frågor om arbetstidens förläggning har gjorts avlalsbara. I prop. 1970' 164 (s. 18) uttalades — som jag redan har nämnt — att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda arbetsuppgifter som sker genom upprättande av tjänstgöringslistor e. d. Med den av utredningen ifrågasatta lagändringen skulle avtal däremot enligt utredningens bedömande få träffas om den fördelning som sker i tjänstgöringslista av den arbetstid som myndigheten finner vara erforderlig för verksamhetens bedrivande.

Prop. 1973:177 14

3.4 Rätt till annan ledighet än semester

I fråga om offentiig tjänstemans rätt tUl annan ledighet än semester (3 § andra stycket b StjL, 2 § andra stycket b KtjL) anför utredningen i huvudsak följande.

Frågan om de offentliga tjänstemännens förmåner under tjänstledighet regleras i allmänhet genom avtal.

Frågan om och för hur lång tid ledighet skall beviljas prövas av arbetsgivaren. Utredningen finner det inte nödvändigt att frågan i sin helhet är avtalsförbjuden. Avtal bör emellertid lika litet som andra avtal få angå myndighetens verksamhet, Slopas det nuvarande avlalsförbudet, kan frågan i och för sig regleras i någon senare paragraf i lagen. Å andra sidan synes det inte nödvändigt alt frågan alls lagregleras, framhåller utredningen. Man kan ta bort avlalsförbudet i lagarna och nöja sig med en motivskrivning av innebörd att man i avtal inte får inskränka det allmännas beslutanderätt i fråga om myndighets eller inrättnings verksamhet. Utredningen stannar för sistnämnda alternativ och anser det alltså tillräckligt att frågan belyses i motiven till en ändrad lagslift-

4    Remissyttrandena 4.1 Principiella synpunkter

Flertalet remissinstanser instämmer i utredningens principuttalande eller lämnar detta i huvudsak utan erinran. Bland dessa instanser märks kriminalvårdsstyrelsen, fortifikationsförvaltningen, karolinska sjukhuset, postverket, televerket, SAV, SÖ, domänverket. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Personalorganisationerna vill gå längre än utredningen. LO ifrågasätter sålunda om inte utredningen varit alltför återhållsam när del gällt att utvidga det avtalsbara området. Etl traditionellt synsätt har enligt LO alltför mycket fått stå i vägen för en fömtsättningslös bedömning av hur långt ett medinflytande kan beredas arbetslagarparten utan att delta inkräktar på de samhäUdigt demokratiska beslutsfunktionerna och den offentliga verksamhetens speciella krav. Förslaget får dock anses vara etl steg i rätt riktning, även om den nya gränsdragningen mellan det avtalsbara och det avtalsförbjudna området förefaller något vag. SF understryker de anställdas berättigade krav på medinflytande samt statsmakternas anlagbara behov av att i beslut om myndighets arbetsuppgifter beakta de anställdas uppfattning, kunnande och rätt till inflytande. Den begränsning som automatiskt följer av att statsmakterna och myndighetema har rätten att besluta om myndigheternas arbetsuppgifter måste enligt SF anses ge en tillräcklig avgränsning av det avtalsförbjudna områ-

Prop. 1973:177 15

det, I bl, a, organisationsfrågor bör en obligatorisk överläggningsrätt införas. SR anser att i princip inga frågor skall vara undantagna från av-lalsbarhet. SACO förutsätter att utredningen verkligen åsyftar en reell utvidgning av det avtalsbara området. En sådan förändring bör betyda att avtal skall få träffas så länge detta inte utgör ett absolut hinder för alt myndighet skaU kunna fullgöra sin verksamhet. Med absolut hinder menar SACO att verksamheten blir omöjlig att fullgöra. TCO-S, som anser att även de offentligt anställdas rätt lill överläggningar i avtalsförbjudna frågor bör regleras i delta sammanhang, förutsätter att personalorganisationerna får medverka vid utfärdandet av erforderliga anvisningar och tillämpningsföreskrifter. Svenska kommunalarbetareförbundet hävdar alt utredningen borde ha prövat möjligheten att ersätta KtjL med de arbetsrättsliga villkor som gäller på den privata arbetsmarknaden. Sveriges kommunaltjänstemannaförbund anser, att de stats-och förvaltningsrältsliga intressen som kan behöva skyddas för obehörig påverkan i princip bör kunna beaktas och respekteras lika väl genom uttryckliga förbehåll i avtal som genom i lag fastställda inskränkningar. Förslaget får emellertid ses som en viktig dellösning och ett mycket betydelsefuUt steg på vägen mot en mer fullständig och aUmän lösning av avtalsrättens formella utformning och materiella innehåll, menar förbundet.

Några instanser motsätter sig principiellt tanken att utvidga det avtalsbara området, nämligen ÖB, socialstyrelsen och televerket.

4.2 Tjänsteorganisationens utformning

Av de remissinstanser som särskilt har uttalat sig om förslaget, såvitt rör inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt, har det övervägande antalet godtagit utredningens inställning. Hit hör socialstyrelsen, som säger att bibehållande av här aktuella lagmm i oförändrad lydelse är en nödvändig förutsättning för den offentliga verksamhetens bedrivande på ett ekonomiskt och effektivt sätt. SAV fömtsätter att lagreglerna förbjuder inte bara avtal som direkt reglerar där angivna frågor utan också avtal som indirekt skulle hindra arbetsgivaren att bestämma i dessa frågor. Till dem som delar utredningens mening hör också televerket, SJ, sjöfartsverket, AMS, statens vatten-faUsverk, domänverket, förenade fabriksverken och de båda kommunförbunden.

Från personalorganisationshåU framförs krav på ökat medinflytande även när det gäller organisationsfrågor o, d. När det gäller antagande, tiUsättning, uppsägning etc. av de anställda, anser SF att full medbestämmanderätt skall genomföras. TCO-S förklarar sig inte kunna godtaga utredningens uttalande att frågan om det statliga tjänstebegreppet angår den offentliga verksamheten på ett sådant sätt, att avtal därom

Prop. 1973:177                                                                       16

inte bör få träffas. Anställningsformen t. ex. är enligt TCO-S ett ämne som inte inkräktar på statens eller kommunernas rätt alt bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas.

4.3 Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten

Allmänt torde kunna sägas att grundtanken i ändringsförslaget i fråga om myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av myndighetens arbete har mottagits positivt, samtidigt som man på skilda håll har diskuterat lagtextens utformning och efterlyst preciseringar. Från affärsverkshåll framhålls bl. a. att en vidgad förhandlingsrätt kan leda lill försämrade konkurrensförhållanden. Några myndigheter avstyrker förslaget, medan ett par andra anser att tillräckligt underlag saknas för ett ställningstagande. En del speciella problem har också berörts.

Till de positiva instanserna hör rikspolisstyrelsen, riksförsäkringsverket, karolinska sjukhuset, statens vägverk, SAV, UKÄ, skogsstyrelsen, domänverket, förenade fabriksverken, SF och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund. SA V har sålunda ingen erinran mot den föreslagna gränsdragningen mellan avtalsbara och icke avlalsbara frågor. Men SAV förutsätter att lagtexten på vissa punkter skall tolkas på sätt som verket anger. SAV utgår bl. a. från att avtal inte skall få träffas om vilka dagar myndigheten skall bedriva sin verksamhet, vUka tider på dygnet verksamheten skall pågå, vilka arbetsuppgifter som skall utföras av viss tjänsteman, osv. Om denna tolkning inte stämmer överens med den av förhandlingsutredningen avsedda innebörden, anser SAV det värdefullt om detta kunde komma till uttryck i propositionen.

AD:s ordförande, som ingående uppehåUer sig vid frågan om vad som egentligen bör inläggas i det av utredningen valda uttrycket "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas", tvekar om det lämpliga i alt genomföra lagändringen utan en föregående kartläggning av förslagets praktiska konsekvenser och en mera konkret redovisning härav i lagens förarbeten. Denna tvekan förstärks ytterligare av att utredningens promemoria inte innehåller några överväganden om det rättsläge som skulle uppstå om vissa men inte alla frågor om ledning och fördelning av arbetet lämnades fria för avtal. Möjligen får det uppfattas som en utgångspunkt för utredningen att det avtalsförbjudna området skulle mera konsekvent begränsas tUl frågor som är av betydelse för myndigheternas möjligheter att genomföra sina uppgifter, medan i varje fall frågor som kunde påstås vara neutrala från dessa synpunkter skulle kunna bU avtalsbara. Även med en sådan uttolkning står det emellertid enligt AD:s ordförande klart att bristen på konkretion i promemorian lämnar den i beråd som skall avgöra om en viss fråga blivit avtalsbar efter lagändringen. Det förefaller som om den offentlige arbetsgivaren

Prop. 1973:177                                                        17

i snart sagt varje tvist om avtalsbarheten skulle kunna påslå att tvistefrågan uppvisar åtmmslone någon eller några aspekter som har att göra med myndighetens möjligheter att fullgöra sin verksamhet på avsett sätt.

1 sammanhanget framhåller AD:s ordförande att AD är skyldig att ex
offido pröva om en omtvistad bestämmelse i kollektivavtal på det
offentiiga området rör ett avtalsbart ämne. Varje ovisshet på denna
punkt ökar uppenbarligen risken för all AD nödgas förklara ett avtal
ogiltigt i omtvistat hänseende trots alt parterna anser avtalet bindande,
påpekar han.

Enligt SJ synes del ovedersägligt att ledningen och fördelningen av arbetet utgör ett väsentiigt led i myndighetens verksamhet. Ansvaret torde inte kunna avlyftas genom hänvisning till överenskommelse med personalorganisationerna. Myndighetens uppfattning måste enligt SJ förutsättas bli bestämmande vid förhandling som förs i dessa frågor. Den föreslagna ändringen torde inte ge något ökat spelram för myndigheten alt låta ställningstagandena bli beroende av andra faktorer än de som beaktas också enligt nuvarande ordning. Upphöjer man de nuvarande överläggningarna mellan myndigheterna och organisationerna lill förhandlingsfrågor, blir dessutom följden i många fall alt förhandlingen kommer att föras av SAV. Därigenom beskärs myndighetens möjlighet att påverka slutresultatet, menar SJ.

I fråga om den föreslagna lagtextens utformning m. m. menar generaltuUstyrelsen att den föreslagna formuleringen ger ett bättre uttryck för nu rådande faktiska förhållanden. Styrelsen kan dock inte finna alt förslaget innebär någon reell ändring av den nuvarande gränsdragningen mellan avtalsbara och icke avlalsbara frågor. Enligt styrelsens mening torde den föreslagna formuleringen i stort sett täcka även innebörden av den nuvarande lagtexten. Formellt öppnas kanske en viss möjlighet all träffa avtal om arbetets ledning och fördelning, men med den föreslagna generella skrivningen torde i praktiken frågor därom alltjämt falla utanför det avlalsbara området. Detta finner styrelsen naturligt, eftersom myndigheten alltjämt skall svara självständigt för sin verksamhet.

Bland organisationerna finner SR att den föreslagna utvidgningen av det avtalsbara området är utomordentligt begränsad, eftersom avtalet inte får inkräkta på myndigheternas rätt att bestämma om verksamheten och hur denna skall bedrivas. Nyheten torde i allt väsentiigt endast komma att gälla ledningen och fördelningen av arbetet på ganska låg nivå. Med de erfarenheter som under åren har erhållits om arbetsgivarens benägenhet att tolka oklara skrivningar negativt för de anställda är SR mycket tveksamt till den föreslagna formuleringen. En fördel med förslaget kan enligt SR vara alt myndigheterna inte behöver vara rädda för att avtala om frågor, som börjar snudda vid ledningen och fördelningen av arbetet i sådana fall där arbetsgivarparten och arbets-

2  Riksdagen 1973.1 saml. Nr 177

Prop. 1973:177                                                        18

tagarparten är överens om lösningen. SACO anser att det av utredningens förslag kan förefalla som om någon verklig förändring inte har varit åsyftad. Skall reformen ha något reellt innehåU, måste den innebära att inskränkningar åtminstone i viss mån sker i arbetsgivarens nu ensidiga bestämmanderätt över hur myndighels verksahihet skall bedrivas. SACO menar att det är mera adekvat att förbjuda avtal som omöjliggör verksamhetens bedrivande än avtal om hur myndighetens verksamhet skall bedrivas. TCO-S konstaterar att förslaget innebär en utvidgning av del avlalsbara området samt att man försökt att åstadkomma en klarare gränsdragning. Den gräns som eftersträvas har emellertid, även om den flyttats i en för de anställda positiv riktning, enligt TCO-S knappast blivit klarare. I fråga om SF hänvisas till vad som har anförts i avsnittet 4.1.

Ingen av personalorganisationerna ställer sig sålunda avvisande till förslaget. Genomgående vill organisationerna ha besked om att en vidgad avtalsbarhet verkUgen åsyftas. Exempelvis SF understryker vikten av att det i en blivande proposition klart sägs ut att det inte skall föreligga något hinder mot avtal om arbetets ledning och fördelning, såvitt det inte berör myndigheternas arbetsuppgifter.

Åtskilliga remissinstanser pekar på riskerna för uppkommande till-lämpningssvårigheter. Kriminalvårdsstyrelsen finner sålunda att den föreslagna bestämningen av det avtalsförbjudna området lätt kan föranleda tvekan om en konkret fråga inkräktar på detta område eller inte. Visserligen ger utredningens överfäganden och det anförda exemplet en viss ledning. Svårigheter kan enligt styrelsens mening ändå uppstå, när det gäller alt avgöra vad som berör myndighets av statsmaktema bestämda verksamhet eller myndighets kompetens att besluta hur verksamheten skall bedrivas. Försvarets civilförvaltning anser också att den föreslagna formuleringen kan medföra besvärUga gränsdragningsproblem med risk för oenhetlig tillämpning. Civilförvaltningen finner del därför erforderligt alt i en eventuell proposition närmare riktlinjer lämnas beträffande arten och omfattningen av den utökade avtalsfriheten. Behov av tillämpningsföreskrifter föreligger också enligt ämbetsverkets mening. Liknande synpunkter har även framförts av bl. a. socialstyrelsen, televerket, SJ, AD:s ordförande, domänverket och riksdagens förvaltningskontor.

Fortifikationsförvaltningen anför att utredningens skäl för att utvidga det avtalsbara området synes något allmänt hållna. Viktiga klarlägganden saknas om förslagets konsekvenser, såsom hur det kan tänkas påverka arbetsledningens effektivitet, hur ansvaret för arbetets ledning framdeles skall anordnas, hur och i vilka former avtal om arbetets led ning och fördelning skall träffas, osv. Sådant klarläggande efterlyses också av ÖB, socialstyrelsen, postverket, AD:s ordförande och statens vattenfallsverk. Sjöfartsverket motsätter sig inte den föreslagna ändringen.

Prop. 1973:177                                                        19

men sätter i fråga om det är lämpligt alt den träder i kraft, innan man bättre kan överblicka vilka ändringar som kan behövas på avtalsbara områden.

En grupp om sju remissinstanser avstyrker utredningens förslag i förevarande del, nämligen dels ÖB, socialstyrelsen, televerket och SJ, dels — från andra utgångspunkter — 5Ö och de bägge kommunförbunden. ÖB framhåller att förhållandena inom krigsmakten är särpräglade. Han anser därför att militära myndigheter även i fortsättningen måste ha oinskränkt rätt till ledning och fördelning av arbetet. Socialstyrelsen finner lagrummets nuvarande lydelse väl ägnad alt vara ett stöd för den verksamhet inom bl. a. vårdområdet som styrdsen har att svara för. Den hittillsvarande ordningen, att personalorganisationernas yttrande inhämtas innan styrelsen eller underställd myndighet beslutar om t. ex. fast Ijänstgöringslista, har från styrelsens utgångspunkter fungerat väl. Görs denna fråga avtalsbar, torde det medföra komplicerade situationer bl. a. på vårdområdet, där det är av största betydelse att arbetsgivarparten har det slutliga avgörandet, Televerket och SJ anför Uknande synpunkter. SJ stryker under behovet av att fördelning av tjänstgöring och upprättande av tjänstgöringsturlistor uttryckligen hänförs till "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas". SÖ finner alt den föreslagna gränsdragningen mellan avtalstillåtna och avtalsförbjudna frågor är alltför oklar för att läggas tiU grund för en lagstiftnmg. Liknande synpunkter anförs av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Vad gäller den reella avgränsningen av det avlalsbara området i tjänstemannalagarna instämmer kommunförbundet i utredningens uppfattning att avtalsförbud bör behållas bara i de fall där verkligt motiv härför föreligger. Med den föreslagna utformningen av avtalsförbudet hänvisas man till en bedömning från fall till fall.

Etl par remissmyndigheter tar upp särskilda problem. Försvarets civilförvaltning framhåller sålunda att genomförandet av programbudgete-ring medför att styrningen av myndighetemas verksamhet låses mer än f. n., vilket innebär en viss begränsning av möjligheterna alt vidga det avtalsbara området. Postverket pekar på att verket genom delegering har fått det fulla ansvaret för den poslala verksamheten. Detta ansvar, som innefattar skyldigheter av olika slag mot såväl ägaren-staten och kunderna-allmänheten som personalen, blir särskilt framträdande med tanke på verkets ensamrätt till brevbefordran. Denna speciella ansvars-problemalik har inte beaktats av utredningen. Postverket kan inte ta slutlig ställning tiU förslaget enbart på grundval av den framlagda promemorian.

Frågan om förslagets återverkningar på fredsplikten och på ämbets-ansvaret behandlas av AD:s ordförande. Han erinrar sålunda om att frågor om rätten att leda och fördela arbetet för den privata arbetsmarknadens  del f. n.  anses  omfattade  av  fredsplikt under  löpande  avtals-

Prop. 1973:177                                                        20

period, oavsett om avtalet innehåller bestämmelser därom. Av promemorian framgår inte fullt tydligt om tanken är att rättsläget efter den föreslagna lagändringen skulle bli detsamma på den offentliga arbetsmarknaden. Det torde enligt AD:s ordförande bli svårt att i praktiken arbeta med ett system där frågor, som kan anses ligga utanför den kärna av arbetets ledning och fördelning som rör myndighetens verksamhet och hur den skall bedrivas, kan uppfattas som rena intressefrågor under löpande avtalsperiod. Dessa frågor skulle då kunna bli föremål för or-ganisationsmässiga förhandlingar 'även i enskilda detaljer och i sista hand leda till stridsålgärder. Även mot denna bakgmnd finner AD:s ordförande behövligt med en noggrannare redovisning av förslagets sakliga innebörd. Han anmärker också på den oklarhet som enligt hans mening vidlåder förslagels återverkningar på ämbetsansvaret i dess nuvarande utformning. F. n. torde tjänstemännens genom ämbetsansvar och disciplinärt ansvar sanktionerade skyldighet att ställa sig lill efterrättelse givna föreskrifter i tjänsten motsvaras av avlalsförbudet beträffande myndighets arbetsuppgifter eller ledning och fördelning av arbetet.

4.4 Rätt till annan ledighet än semester

Det övervägande antalet remissinstanser — bl. a. alla personalorga-nisationema utom SR — tiUstyrker ändringsförslaget i fråga om rätten till annan ledighet än semester eller lämnar förslaget utan erinran. Bland de positiva instanserna finns exempelvis SACO, som finner det särskilt värdefullt att genom förslaget frågor om rätt till tjänstledighet för t. ex. fortbildning och vidareutbildning görs avtalsbara. Sveriges kommunaltjänstemannaförbund tUlstyrker förslaget även i denna del såsom ett betydelsefullt steg på vägen mot en mera allmän lösning av avtalsrättens utformning och materiella innehåU.

Några remissinstanser diskuterar förslagels innebörd. SAV förutsätter alt avtal om rätt till ledighet är ogiltigt inte bara om del inkräktar på statens rätt att bestämma om myndighetens verksamhet utan också om det i annat hänseende inkräktar pä arbetsgivarens beslutanderätt enligt 3 § StjL eller 2 § KtjL. AD:s ordförande finner förslaget oklart. Av promemorian framgår inte om i avtalsförbudet rörande "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas" ligger att avtal i varje fall inte skall få träffas av sådan innebörd, att arbetsgivaren fråntas rätten att i det enskilda fallet avgöra om tjänsteman skall få ledighet. Det synes alltid kunna påstås vara en angelägenhet som angår rätta bedrivandet av verksamheten, huruvida ledighet kan beredas en tjänsteman i enlighet med hans önskemål i det enskUda fallet. AD:s ordförande efterlyser preciseringar och exemplifieringar av den föreslagna lagändringens innebörd. SR ifrågasätter om inte uttrycket "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas" slår bort möjligheten till avtal om annan ledighet

Prop. 1973:177                                                        21

än semester. SR finner det därför tveksamt om förslaget innebär någon ändring i sak. Denna tvekan delas av ytterligare några instanser.

Ett par myndigheter anlägger lagtekniska aspekter. Televerket pekar på att det av bestämmelser i lag följer att rätten till tjänstledighet i många fall är ovUlkorlig redan i nuläget, t. ex. för värnpliktstjänstgöring eller barnsbörd. Enligt televerkets åsikt bör det i klarhetens intresse framgå av lagtexten i vilka fall avtalsförbud föreligger. Att ersätta ett sådant stadgande med ett allmänt motivuttalande finner televerket otUlfredsställande. Sjöfartsverket framhåller att från den anställdes synpunkt både en lagbestämmelse och ett molivuttalande torde betraktas såsom en föreskrift vilken arbetsgivaren ensidigt har att tolka och tillämpa. Verket ifrågasätter därför om inte en lagändring bör få anstå, tills man kan överblicka konsekvenserna av en avtalsreglering på området. Skogsstyrelsen finner det principiellt otillfredsställande att helt operera bort regleringen i lagtexten och bara ha motiv att tillgå, när ändå en viss avgränsning åsyftas.

En gmpp om sju remissinstanser avstyrker förslaget, nämligen ÖB, socialstyrelsen, post- och televerken, generaltullstyrelsen samt kommunförbunden. ÖB anser sålunda att de mUitära myndigheterna också i fortsättningen måste ha oinskränkt rätt att bestämma om annan ledighet än semester. Socialstyrelsen har svårt alt tänka sig att det t. ex. inom vårdområdet eller undervisningsväsendet kan träffas avtal som inskränker arbetsgivarens beslutanderätt i dessa frågor utan att myndighetens verksamhet direkt påverkas. Därför synes det styrelsen ofrånkomligt att myndigheterna har möjlighet att disponera personalresurserna utan de inskränkningar som förslaget skulle innebära. Utredningen har dessutom gått förbi de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, framhåller styrelsen. Postverket finner att det inte föreligger tillräckliga skäl att ändra lagstiftningen. Verket hänvisar till de interna föreskrifter som efter samråd med personalorganisationerna har utfärdats i anslutning tiU cirkuläret om tjänstiedighet med C-avdrag, m. m. Även om den föreslagna ändringen skulle genomföras, anser televerket att ovillkorlig rätt till ledighet enligt avtal bara skulle kunna avse väm-pliktsljänslgöring, barnsbörd, sjukdom, offentligt uppdrag e. d. Generaltullstyrelsen stryker under att behov av annan ledighet än semester i många fall uppkommer av orsaker som inte kan fömtses. Enligt styrelsens uppfattning måste frågan om och i vad mån tjänstledighet skall beviljas bedömas allt efter omständigheterna. Arbetssituationen, personaltillgången och möjligheterna att skaffa ersättare får därvid vägas mot tyngden av de framförda skälen för ledighet. Frågan om annan ledighet än semester bör därför enligt styrelsen avgöras av myndigheten ensam. Svenska kommunförbundet — till vars uppfattning Landstingsförbundet i sak ansluter sig — finner förslaget tämligen meningslöst, eftersom

3    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 177

Prop. 1973:177                                                        22

man aldrig på förhand kan veta om sådant avtal kommer att påverka myndighetens verksamhet eller inte. Huruvida avtalet är tillåtet eller inte visar sig enligt förbundet först när det skall tiUämpas.

5    Reformarbetet på närliggande områden m. m. 5.1 Ambetsansvarskommittén (Ju 1967: 63)

Enligt den ordning som gällde före 1965 års förhandlingsrättsreform ansågs kollektivavtal inte kunna slutas för tjänstemän med ämbetsansvar, i varje faU inte i fråga om sådana tjänstemäns skyldigheter i tjänsten och om deras antagande och entledigande (jfr avsnitt 2.1). I förarbetena till tjänstemannalagsliftningen anslöt sig föredragande departementschefen till den uppfattningen att ämbetsansvaret måste tilläggas arbetsrätlslig betydelse i så måtto att avtal inte kunde få slutas om åligganden i tjänsten för tjänsteman med ämbetsansvar. Däremot ansågs ämbetsansvaret inte huidra att frågor om anlagande eller entledigande reglerades i avtal (prop. 1965: 60 s. 104). Att ett förbud mot avtal också i dessa frågor togs in i StjL och KtjL berodde således inte på ämbetsansvaret utan motiverades av andra skäl. Departementschefen anförde i denna fråga att allmänna intressen talade för att frågor om antagande och entiedigande av statstjänstemän även i fortsättningen reglerades i offentiigrättslig ordning (prop. 1965: 60 s. 118, jfr även prop. 1964: 140 s. 98).

Vad gäller synsättet att ämbetsansvaret utgör ett hinder för avtalsfrihet i fråga om tjänsteåligganden har ambetsansvarskommittén hävdat (SOU 1969: 20 s. 28) att det ger intryck av en teoretisk konstruktion som inte nödvändigtvis motsvaras av ett faktiskt behov. Ämbetsansvaret som sådant torde inte hindra aivtalsfrUielen. Det är enligt kommittén i stället intresset av att all tjänsteutövning skall uppfylla vad tjänstens bästa fordrar som anses böra utesluta avtalsfriheten. Ämbetsansvaret spelar bara rollen att trygga nämnda intresse.

I sitt betänkande Ämbetsansvaret II (SOU 1972: 1) föreslår ambetsansvarskommittén att ämbetsansvaret skall ersättas med ett nytt sanktionssystem. En målsättning för kommitténs arbete har varit att söka åstadkomma etl för all offentlig verksamhet enhetligt system, där som motiv för bestämmelserna om ämbetsansvar uppställs medborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. En annan utgångspunkt har varit att bryta det samband som finns mellan rådande ansvarsregler och förbudet för stora funktionärsgrupper att träffa avtal om sina tjänsteåligganden. Ämbetsansvaret har ju utgjort bakgrund till reglerna i StjL och KtjL om avtalsförbud. Kommittén föreslår nu ett sanktionssystem som kan tillämpas inom alla delar av det offentiiga anställningsförhållandet, oberoende

Prop. 1973:177                                                        23

av om förekommande tjänsteförseelser begås inom del f. n. avtalsförbjudna eller det avtalsfria området, och oberoende av eventuella förändringar av gränserna meUan dessa områden. I samband med att ämbetsansvaret ersätts av ett nytt sanklionssystem föreslås också att de av ämbetsansvaret betingade reglerna i tjänstemannalagstiftningen om absoluta avtalsförbud ersätts av regler enligt vUka hela det offentiiga anstäUningsförhållandet skall ses som avtalsgmndat, låt vara att avtalsbestämmelser som inskränker arbetsgivarens ensamma bestämmanderätt, främst rörande tjänsteåligganden, i motsvarande mån skall anses ogiltiga. Med en sådan privaträttslig grundsyn på det offentliga anställningsförhållandet — motsvarande den som har anlagts inom andra rättsområden där avtalsinnehållet ansetts böra styras av lag — blir enligt kommittén varje tjänsteförseelse alt se som ett avtalsbrott. Och för dessa avtalsbrott synes, liksom för avtalsbrott inom privata anställningsförhåUan-den, i första hand böra tillämpas de sanktionsmedel som privaträtten erbjuder. I vissa fall bör dessa dock enligt kommittén kompletteras med ett straffrättsligt ansvar. Kommittén har härvid ansett straffansvaret böra koncentreras tUl centrala områden av offentiig verksamhet och då främst ta sikte på oriklig utövning av offentiig myndighet. Enligt kommitténs förslag kommer det straffbara området att omfatta missbruk av offentlig myndighet samt mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Straffansvar för vanliga tjänstefel föreslås således avskaffat. Detta innebär givetvis inte att de ej längre kriminaliserade tjänsteförseelserna skall lämnas obeivrade. Kommittén föreslår i stället att här skall gälla ett utomstraffrättsligt ansvar av i huvudsak samma natur som det vilket förekommer i privattjänst. I ett förslag till lag om disciplinansvar i offentlig tjänst har kommittén till personkretsen för detta ansvar hänfört tjänstemän och andra arbetstagare hos staten eller hos kommun samt åtskilliga uppdragstagare med relativt fast anknytning till staten eller till kommun. Det anförda innebär emellertid inte att disciplinlagen skaU bli tvingande för alla de personkategorier som omfattas av lagen. Kommittén föreslår att avtalsfrihet i princip skall råda för de arbelstagargrupper som redan f. n. har sådan frihet, såsom t. ex. kommunaltjänstemän i egentlig mening och arbetstagare utan tjänstemannaanställning hos staten eller hos kommun.

Regler om avsked i fall av grova tjänsteförseelser torde inte komma att saknas i tjänsteavtalen, anför kommittén. Beträffande mindre allvarliga tjänsteförseelser föreslår kommittén däremot att lagens bestämmelser om lindrigare disciplinpåföljder skall gälla där inte tjänsteavtalet innehåller bestämmelser om andra sådana påföljder. Ett villkor för avtalsfriheten är således att avtal verkligen träffas om reeUa påföljder vid sidan av avsked.

Förslag till lagstiftning på grundval av kommitténs belänkande torde komma att lämnas i proposition tiU 1974 års riksdag (jfr prop. 1973: 90 s. 391).

Prop. 1973:177 24

5.2 Delegationen (Fi 1970: 67) för förvaltningsdemokrati

Delegationen för förvaltningsdemokrati (DEFF) skall enligt sina direktiv bl. a. undersöka om de statsanställdas inflytande på verksanoheten inom den egna myndigheten kan ökas. I en rapport den 13 november 1972, nr 4, som har getts in tiU finansdepartementet, har DEFF lagt fram förslag om en försöksverksamhet som avses ge de anställda medbestämmanderätt i en del frågor.

Enligt DEFF:s förslag skall medbestämmanderätten utövas genom nyinrättade kollegiala beslutsorgan, varav ett kallas företagsnämnd. Dessa beslutsorgan (beslutsnämnder) skall ingå i myndighetens organisation. De föreslås ta över beslutsbefogenheten i vissa personalfrågor som f. n. i allmänhet avgörs av en enda tjänsteman. Sålunda skall den nya företagsnämnden i stället för verkschefen besluta om handlingslinjer för den praktiska tillämpningen av den personalpolitik som verksstyrelsen har fastställt, t. ex. när det gäUer planeringen av rekrytering och utbildning. Nämnden skall enligt förslaget också besluta i sådana verkschefsärenden som rör frågan vilka personaladministrativa metoder och system som skall användas inom myndigheten exempelvis för personalplanering, introduktion, information, rekrytering, urval, anställning, merit-värdermg och tester. Vidare föreslås att den nya företagsnämnden alltid skall få yttra sig i styrelseärenden om myndighetens organisation, arbetsordning och personalpolitik. Den nya företagsnämnden skall slutligen ta över de uppgifter som åvUar företagsnämnd enligt nu gäUande reglering. De andra beslutsorganen skall enligt förslaget ges beslutanderätt i vissa ärenden under verkschefsnivå, t. ex. frågor om anställning och befordran, omplacering, entledigande, urval till utbildning samt personalvård och arbetsmUjö.

DEFF föreslår att de nyinrättade beslutsorganen skall bestå av dels den tjänsteman som f. n. avgör ärendena i fråga, dels ett antal andra företrädare för verksledrungen, dels ett antal företrädare för personalen. Enligt förslaget skall personalrepresentanterna utses för viss mandatperiod av de fackliga organisationer som företräder de anställda vid myndigheten. Samtliga ledamöter i beslutsorganen skall utses bland dessa anställda. Ledamöterna handlar under ämbetsansvar. Förvaltnings-rättsligt föreligger det enligt DEFF inte någon skillnad mellan dem. En personalrepresentant är således "i denna sin beslutsfunktion jämställd med varje annan befattningshavare under ämbetsutövning".

DEFF:s förslag prövas f. n. vid försöksverksamhet hos vissa myndigheter. I avvaktan på resultatet av dessa försök har jag ännu inte tagit slutlig ställning till förslaget.

Prop. 1973:177 25

5.3 Förslaget till lag om ändring i arbetarskyddslagen (prop. 1973:130)

Kungl. Maj:t har i prop. 1973: 130 föreslagit en rad åtgärder för att skapa en bättre arbetsmiljö och tillförsäkra de anställda ett ökat inflytande över dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Bl. a. föreslås skyddsombuden få ökade befogenheter, såsom rätt att ta del i planering av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanordning-ar samt arbetsmetoder. Skyddsombud skall också få ta del av alla handlingar och upplysningar i företaget som är ay betydelse för hans verksamhet. Vidare får skyddsombud bestämma alt visst arbete skall avbrytas i avvaktan på ställningstagande från yrkesinspektionen om arbetet innebär en omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares Uv eller hälsa. Förslaget ger skyddsombudet rätt till erforderlig ledighet med lön för att fuUgöra sina arbetsuppgifter. Det innehåller vidare bestämmelser som ger skyddsombud rätt till utbUdning och som säkrar hans anställningstrygghet. Enligt förslaget skall skyddskommitté bli obligatorisk på större arbetsplatser för att bl. a. deltaga i planering av nya eller ändrade arbetslokaler, arbetsmetoder e. d.

Detta förslag behandlas f. n. i riksdagen.

5.4 Arbetsrättskommittén (In 1971: 03)

5.4.1    Arbetsrättskommillén skaU enligt sina direktiv göra en allmän översyn av arbetsfredslagsliflningen. Uppdraget bör enligt direktiven i princip avse även de offentligt anställda. Översynen skall sikta på en förhandlingsrätt som i princip bör vara så vidsträckt alt förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåer som det är angeläget för de anställda alt få inflytande på. En ny lagstiftning bör enligt direktiven utgå från alt frågor som hör till arbetsledningsrätten bör regleras i kollektivavtal. Kommittén skall även ta upp frågan om arbetsgivarens disciplinära befogenheter. Slutligen skall kommittén pröva om och i så fall i vilken utsträckning det med hänsyn till de politiska organens beslutsbefogenheter och därå gmndad myndighetsutövning kan behövas särskilda inskränkningar i medinflytandel för de offentligt anställda.

5.4.2    Flera remissinstanser — däribland LO — pekar i sina yttranden över förhandlingsutredningens förevarande förslag på det nära sambandet mellan arbetsrättskommilténs och utredningens arbete. Detta föranledde mig att i prop. 1972: 1 (bUaga 2 s. 14) uttala att prövning av förhandlingsutredningens förslag borde ske först sedan arbetsrättskom-mitlén bearbetat frågan i samråd med utredningen.

De statsanställdas huvudorganisationer har därefter vid flera tillfällen framhålUt det angelägna i att den av förhandlingsutredningen behandlade frågan bringas till snabbast möjliga lösning, dvs. utan att resultatet av arbetsrättskommilténs omfattande arbete avvaktas. I remiss

Prop.1973:177                                                         26

den 23 maj 1973 anmodades därför kommittén att yttra sig över frågan om en reform i linje med utredningens förslag kunde anses menligt föregripa kommitténs fortsatta arbete.

I yttrande den 24 maj 1973 anför arbetsrättskommitlén följande.

Förhandlingsutredningens förslag har det begränsade syftet alt skapa avtalsfrihet endast på vissa smärre områden, där sådan frihet redan råder för den privata arbetsmarknadens del. En nu genomförd reform av åsyftad art kan inte anses menligt föregripa arbetsrättskommitténs fortsatta arbete. I stället ler sig en reform i riktning mot avtalsfrihet angelägen. Arbetsrättskommitlén måste dock hålla öppet, att en slutlig lösning av frågan över huvud om förhandlingsrätt och avtalsfrihet på den offentliga sektorn kan komma att kräva en annan utformning av hithörande lagstiftning än den som föreslagits av förhandlingsutredningen.

5.4.3 I skrivelse till mig den  1  november 1973  anför arbetsrätts-kommittén:

I samband med det pågående arbetet i finansdepartementet med att utforma en proposition med förslag till vissa ändringar i reglerna om avtalsförbud i tjänstemannalagstiftningen har samråd ägt rum även mellan kommitténs sekretariat och rättssekretariatet i departementet. Härvid har inom kommittén diskuterats olika lösningar på grundval av en av kommitténs sekretariat upprättad promemoria.

Med skrivelsen har nämnda promemoria överlämnats. I promemorian anläggs bl. a. följande synpunkter.

När det gäller tjänstemannalagstiftningen, synes den f. n. använda metoden att räkna upp vissa ämnen såsom avtalsförbjudna inte ändamålsenlig, om syftet är att ej hänföra mer till det förbjudna området än vad som av politiska skäl bör ligga utanför avtal. Skall delta syfte uppnås, synes man böra söka lösningen, inte i förbudsregler som isolerat tar sikte på vissa ämnen, personkretsar, organ eller verksamhetsområden utan i regler som mera direkt riktar in sig på de intressen de är avsedda att skydda och som således i princip endast hindrar sådana avtal, vilka träder dessa intressen för när.

Avtalsfriheten bör vika för vissa grundläggande demokratiska principer, såsom den om medborgarnas rätt till inflytande på de politiska besluten och den om de politiska organens handlingsfrihet. Ett upprätthållande av dessa principer innebär till en början, alt det inte kan tillåtas de offentiiga funktionärerna att genom avtal vinna inflytande över de politiska beslut som fattas av regeringen eller riksdagen eller bådadera eller av de folkvalda församlingarna i övrigt, främst landsting och fullmäktige i kommuner. Det är sålunda givet, att varje avtal om inflytande över de politiska beslutens tUlkomst måste drabbas av ogUtighet, liksom varje avtal vilket står i strid mot ett politiskt beslut som — exempelvis i form av författning — reglerar vilken offentlig verksamhet som skall bedrivas. OgUtighet av den senare typen bör i princip medföra OgUtighet också av avtal som omöjliggör verkställigheten av de politiska verksamhelsbesluten.

Sålunda synes avtal inte böra tUlåtas som inkräktar på de politiska organens rätt alt bestämma vUken offentlig verksamhet det allmänna skall utöva. Denna ståndpunkt gör sig gällande även då de politiska

Prop. 1973:177                                                                       27

organen delegerat ifrågavarande beslutsrätt på offentiig myndighet. En lagregel härom synes kunna formuleras såsom ett förbud att i avtal stadga inskränkning i rätt för staten, kommun etc. att besluta om myndighets verksamhet. I en sådan regel ligger också ett skydd för det intresse som verksamheten är avsedd alt tillgodose. Varje politiskt beslut om att viss verksamhet skall bedrivas har helt naturligt en viss målsättning för verksamheten: denna verksamhet avser alt tUlgodose något visst intresse, som i princip ligger utanför arbetsgivar-arbets-tagarförhållandet. Denna målsättning eller delta intresse ställer uppenbarligen krav på viss form — låt vara inom vida ramar — för verksamhetens bedrivande. Överskrides dessa ramar har också den verksamhet omöjliggjorts som avser att tillgodose nyssnämnda intresse. Det är tydligt att ett sådant överskridande — exempelvis i form av avtal rörande viss art av arbetsledning eller arbetsfördelning — innebär ett angrepp på den ovan förutsatta rätten för det allmänna att oberoende av avtal besluta om vilken offentlig verksamhet som skaU bedrivas.

I den mån etl avtal inte ger sig i kast med att uttryckligen reglera den offentliga verksamhetens art, synes det allmännas möjlighet att fritt bestämma häröver kunna avtalsvägen i första hand påverkas av avtal rörande arbetets ledning och fördelning, I denna del kan ifrågasättas om inte OgUtighet bör drabba avtal som försvårar det ändamålsenliga fullgörandet av viss verksamhet. Betydelsen av en sådan ogiltighetsregd blir tydligen helt beroende av vilka omständigheter som skall få åberopas såsom försvårande. Härvidlag reser sig helt naturligt frågan om kostnadsskäl skall kunna grunda ogUtighet. Skulle emellertid mot ett av arbetstagarsidan framlagt avlalsförslag om viss arbetsmetod, arbelsföi-delrung, arbelstidsförläggning e. d. kunna invändas alt förslaget vållar det allmänna ökad kostnad, skulle tydligen avtalsfriheten i sådana frågor i stor utsträckning bli iUusorisk (jfr exempelvis det fall alt arbetstagarsidan begär en arbetstidsförläggning som kräver utökning av antalet arbetstagare för viss arbetsuppgift). Ogiltighetsinvändningar synes i stället böra avse de fall, där avtalets materiella innehåll i sig hindrar att denna verksamhet bedrives så att det intresse verksamheten är avsedd att tillgodose också blir tryggat. (Om i det nyss anförda exemplet avtalet dessutom innehåller regler som omöjliggör för arbetsgivaren alt utöka antalet arbetstagare, kan givetvis ogiltighet inträda.) Dessa ogillighelsfall täcks emellertid av den tidigare angivna huvudregeln om förbud all i avtal stadga inskränkning i rätt för det allmänna att besluta om myndighets verksamhet.

Den tänkta huvudregeln innebär således ogUtighet såväl av uttryckliga avtalsbestämmelser om den offentliga verksamhetens art som av sådana avtalsbestämmelser, vUka ej gör det möjligt att driva den offentliga verksamheten på ett sätt som tillgodoser de intressen verksamheten är avsedd att trygga. Med denna innebörd kan regeln sägas bygga på och utgöra en vidareutveckling av förhandlingsutredningens förslag.

Bedömningen av ogiltighetsfrågan synes inte böra vara förbehållen ena parten utan kunna överlämnas till ett från parterna fristående organ. Och vidare bör helt naturligt bedömningen kunna göras av delta organ på förhand: vid oenighet mellan parterna vid förhandlingsbordet bör part kunna genom fastställdselalan få klarlagt om viss yrkad avtalsklausul också är fri för avtal. Det krav på olika processmöjligheter som ligger i det nu anförda, fordrar inga särskilda regler om prövningen

Prop. 1973:177                                                        28

lägges på AD; redan rådande ordning erbjuder erforderliga möjligheter lill nu avsedd fastslällelsetalan, vad avser etl yrkat men ännu ej träffat avtal eventuellt i form av talan rörande förhandlingsrättens omfattning. Såsom här ovan antagits i fråga om arbetets ledning och fördelning synes även villkor rörande ledighet i princip böra vara avtalsfria. En gräns för avtalsfriheten synes böra uppställas endast då denna frihet inkräktar på kravet att de i politisk ordning fattade besluten om viss offentlig verksamhet kan verkställas på ett sätt som tillgodoser det intresse verksamheten är avsedd att trygga. Denna gräns synes kunna dras med samma ogiltighetsregd som den vilken ovan antagils böra gälla villkor om arbetets ledning och fördelning.

6    Föredraganden

6.1 Principiella synpunkter

Enligt nu gällande ordning regleras förhållandet mellan staten och dess tjänstemän dels i avtal, främst kollektivavtal, dels i lag och annan författning (jfr 2.3). I 3 § första stycket StjL slås fast att i anställningsförhållande vara lagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Rätten att förhandla och träffa avtal om anställningsförhållande har emellertid begränsats genom bestämmelser i 3 § andra stycket. Enligt dessa får avtal inte träffas om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (andra stycket a). Inte heller fråga om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller rätt lill annan ledighet än semester får regleras i avtal (andra stycket b). Avtalsförbud råder också i fråga om vissa andra anstäUningsvUlkor m. m, (andra stycket c), EnUgt 3 § tredje stycket StjL är avtal ulan verkan i den del det har träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket.

För tjänstemän hos kommuner och en del icke-statliga allmänna inrättningar gäller enligt 2 § KtjL bestämmelser som i huvudsak svarar mot 3 § StjL.

Till det avlalsbara området hör främst frågor som rör det ekonomiska mellanhavandet mellan den offentiige arbetsgivaren och tjänstemannen (jfr s. 9). Som nämnts regleras dessa frågor främst i kollektivavtal mellan staten, resp. kommuner, landsting m. fl., och de anställdas huvudorganisationer.

Avtalsförbudet enligt 3 § andra stycket StjL och 2 § andra stycket KtjL innebär att de offentliga tjänstemännen och deras organisationer varken får förhandla eller träffa kollektivavtal eller individuella avtal i angivna frågor. Samtliga dessa frågor är således förbehållna offentiigrättslig reglering antingen i lag eller annan författning eller också som föreskrift eller annat beslut.

Det bör emellertid framhållas att de anställdas organisationer har möjlighet att påverka den allmänna regleringen av de frågor som till-

Prop. 1973:177                                                        29

hör det avtalsförbjudna området och som rör anställnings- eller arbetsvUlkor. Myndigheterna bör nämligen i sådana ärenden av vikt tillmötesgå önskemål från organisationerna om att få framföra synpunkter (prop. 1965: 60 s. 122). Fortlöpande kontakter mellan myndigheterna och de anställda äger också rum inom företagsnämnderna.

Av det nu anförda Uksom av de under avsnitt 2,3 anförda exemplen på frågor som faUer under avtalsförbudet framgår att 3 § StjL och 2 § KtjL förbjuder avtal inte bara i frågor som angår själva anställningsförhållandet utan också i frågor som strängt taget inte är att hänföra till detta, däribland frågor om tjänsteorganisationens utformning.

Förhandlingsutredningen, som har i uppdrag att se över förhand-lingsrätlssyslemet, har i en promemoria (Ds Fi 1971: 10) uttalat att en reglering bör bygga på principen att de offentiigt anställda och deras organisationer bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvUlkor genom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på statens eller kommunernas rätt alt bestämma om den offentiiga verksamheten eller hur den skall utövas. Bakom denna uppfattning ligger följande överväganden. Enligt regeringsformen (RF) beslutar medborgarna genom sina representanter i riksdagen om rikets angelägenheter. Kungl. Maj:t med underställda myndigheter fungerar i sådana fall som styrande och verkställande organ inom statsförvaltningen. I andra fall åvilar det, enligt RF, Kungl. Maj:t eller myndigheterna att utforma statsmakternas beslut. Beslut som tillkommer i denna ordning kan uppenbarligen inte få ges ett annat innehåll till följd av förhandlingar mellan de anställdas organisationer och staten eller kommun i egenskap av arbetsgivare. Av dessa skäl är det alltså enligt utredningen ofrånkomligt med en begränsning av de offentliga tjänstemännens möjligheter att genom avtal påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor.

Flertalet remissinstanser delar utredningens principinstäUning eller lämnar den i huvudsak utan erinran. De flesta av dem efterlyser dock en klarare gränsdragning mellan det avtalstillåtna och det avtalsförbjudna området. TCO-S menar alt det avtalsförbjudna området även enligt utredningsförslaget blir alltför vidsträckt och framhåller i likhet med SF nödvändigheten av att de anställda ges större möjlighet att i avtal reglera sina anställningsvillkor. Härvid har de båda organisationerna godtagit utredningens uppfattning, enligt vUken avtal inte får träffas som rubbar den av de politiska organen fastiagda verksamheten. SR anser att i princip inga frågor bör undantas från avtalsbarhet. SACO hävdar att avtalsförbudet bör upprätthållas bara i fall där ett avtal skulle omöjliggöra myndigheternas verksamhet. Och enligt kommunaltjänstemannaförbundet bör de stats- och förvaltningsrättsliga intressen som kan behöva skyddas för obehörig påverkan kunna beaktas och respekteras lika väl genom uttryckliga förbehåll i avtal som genom förbud att sluta avtal.

4   Riksdagen 1973.1 saml. Nr 177

Prop. 1973:177                                                        30

För egen dd vill jag anlägga följande allmänna synpunkter.

Bakom utredningens principuttalande ligger en intresseavvägning, där de anställdas anspråk på medbestämmanderätt i fråga om sina arbetsförhållanden har ställts mot de allmänna kraven på den offentiiga tjänsteutövningen. Jag delar förhandlingsutredningens allmänna synsätt. Avtal skall således kunna träffas i alla frågor som — utan att de inverkar på tjänsteorganisationens utformning eller på verksamhetens inriktning eller omfattning — får betydelse för anställningsförhållandet. Denna inställning får bilda utgångspunkt för milt närmare ställningstagande i det följande, I sammanhanget erinrar jag än en gång om det arbete som pågår för att finna lämpliga former för personalens inflytande på olika nivåer inom myndigheterna (jfr s. 24). Reformen får ses mot den bakgrunden att avtalsparterna på den offentiiga sektorn är ense om uppfattningen att en rationell och effektiv förvaltningsorganisation är i parternas intresse.

Jag bortser här och i det följande från 3 § andra stycket c StjL, 2 § andra stycket c KtjL och de bestämmelser som där avses. Anförda lag-och författningsrum omfattas ju inte av förhandlingsutredningens förslag.

I de närmast följande avsnitten kommer jag att särskilt behandla frågorna om tjänsteorganisationens utformning (6.2), om myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten (6.3) och om rätt till annan ledighet än semester (6.4).

6.2 Tjänsteorganisationens utformning

Förhandlingsutredningens förslag går bl. a. ut på alt avtal inte bör få träffas i frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (3.2). Bestämmelsen i 3 § andra stycket a StjL liksom motsvarande bestämmelse i KtjL bör därför enligt utredningen behållas i oförändrat skick.

Det övervägande antalet remissinstanser lämnar vad utredningen sålunda anför utan erinran.

Den slutliga utformningen av dessa bestämmelser synes böra övervägas i det vidare perspektiv rörande avtalsfrihetens utformning över huvud inom den offentliga sektorn som arbetsrättskommittén har att anlägga. Jag har därför inte funnit anledning att föreslå någon lagändring i denna dd.

I detta sammanhang har från personalhåU förts fram önskemål om en lagreglering av rätten till överläggnmg. Det finns enligt min mening inte skäl att nu frångå vad som uttalades härom i prop. 1965: 60 (s. 121; jfr även s. 11 ovan). Någon lagreglering bör därför inte genomföras. Det kan anmärkas att överläggningar i praktiken har förekommit i en omfattning som i allmänhet torde få anses väl motsvara ställda krav.

Prop.1973:177 31

6.3 Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten

I fråga om myndighets arbetsuppgifter och ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten anför förhandlingsutredningen som nämnts bl. a. att utformningen av myndigheternas verksamhet bestäms både av de arbetsuppgifter som myndigheten får sig tilldelade och av de beslut som verksledningen och arbetsledningen på lägre nivå träffar om arbetets utförande. Utredningen pekar vidare på att varje fördelning av arbete innefattar ett större eller mindre mått av arbetsledning. Mot denna bakgrund lägger utredningen fram ett förslag tUl lagändring som går ut på att något hinder i och för sig inte längre skall behöva möta mot avtal om arbetets ledning och fördelning. Detta syfte nås enligt utredningen om avtalsförbudet i förevarande del bestäms att avse "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas". Utredningen gör dock det förbehållet att frågan huruvida avtal i det enskUda fallet får träffas blir beroende av de föreliggande omständigheterna.

Under remissbehandlingen har efterlysts en noggrannare precisering av förslagets sakliga innebörd, så att inte tolkningssvårigheter behöver uppstå i tillämpningen. SF menar att det med förhandlingsulredningens förslag inte längre bör finnas något hinder mot avtal om arbetets ledning och fördelning. Delta bör enligt SF komma tUl uttryck i propositionen. Den begränsning som automatiskt följer av att riksdag, regering eller myndighet har rätten att besluta om myndigheternas arbetsuppgifter finner SF tiUräcklig. TCO-S redovisar en liknande uppfattning. SACO föreslår att avtalsförbudet skall utformas så, att det bara gäller avtal som omöjliggör verksamhetens bedrivande. En myndighet, SJ, hävdar att arbetets ledning och fördelning utgör ett så väsentligt led i myndighetens verksamhet till fullgörande av dess åligganden enligt lag och författning, att ansvaret härför inte torde avlyftas genom ett kollektivavtal. Flera andra myndigheter ställer sig tveksamma till förslagets konsekvenser. Kommunförbunden menar att man genom den föreslagna utformningen hänvisas till en bedömning från fall tUl fall.

För egen del får jag anföra följande.

Det i de båda tjänstemannalagarna inskrivna avtalsförbudet ter sig numera som alltför långtgående, när det gäller arbetets ledning och fördelning. Jag är därför ense med förhandlingsutredningen om det önskvärda i en lagändring på förevarande punkt i syfte att så långt som möjligt göra arbetsledningsfrågor avtalstiUåtna. Det är därvid särskilt angeläget att frågor som nära rör den enskilde arbetstagaren i hans arbete görs avtalsbara i ökad utsträckning.

Å andra sidan bör avtal lika litet som nu kunna träffas, om det strider mot eller annars innebär avsteg från vad som beslutas om viss

Prop. 1973:177                                                        32

verksamhet. I den mån verksamheten har fastiagts genom beslut av statsmakterna, är myndigheterna givetvis skyldiga att åtlyda beslutet. Därtill kommer de beslut om verksamheten som myndighetema själva meddelar. Undantag från avtalsbarheten måste alltså göras i fråga om sådana arbetsledningsbeslut som utgör en nödvändig förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas på sådant sätt, att det avsedda resultatet kan uppnås. Det område inom vilket kollektivavtal inte bör få träffas måste med andra ord — med anknytning lill en av AD:s ordförande använd formulering — mera strikt än f. n. begränsas till sådana frågor som verkligen har betydelse för utformningen och inriktningen av myndighetemas verksamhet.

I enlighet med det anförda bör bara sådana avtalsbestämmelser om arbetsledning, vUka inte gör det möjligt att driva den offentliga verksamheten på ett sätt som tillgodoser de intressen som verksamheten är avsedd att trygga, i fortsättningen vara otillåtna.

TUl belysning av det nu sagda kan anföras statsmakternas beslut att uppdraga åt postverket att ha hand om den allmänna postrördsen. ErUigt sin instraktion (1969: 736) får postverket därvid bl. a. inrätta och indraga postanstalter, anordna postförbindelser samt bestämma i vUken utsträckning och under vilka former postutdelningen skall äga rum. I den mån ett sådant beslut kräver detalj föreskrifter, såsom om brevbäringsfrekvens, får verkställigheten av beslutet inte omöjliggöras genom en inskränkande avtalsbestämmelse. Annars skulle ett avtalsförbud i fråga om myndighets arbetsuppgifter eller verksamhet kunna bli illusoriskt. Lagändringen bör enligt min mening gå ut på att förbjuda en avtalsklausul som medför exempelvis att beslutad postdistribution på viss eller vissa tider under någon bestämd veckodag eller i något visst distrikt inte går att genomföra. Detta skulle vara fallet t. ex. om avtalet får till följd att brevbärare eller ersättare för dem inte finns disponibla i den utsträckning som krävs för verksamhetens behöriga gång.

Enligt förhandlingsutredningens förslag skulle förut nämnda syfte att göra arbetsledningsfrågorna i och för sig avtalsbara uppnås, om uttrycken "myndighets arbetsuppgifter" samt "ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten" i 3 § andra stycket b StjL ersattes med uttrycket "myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas". Motsvarande ändring skulle enligt förslaget göras i 2 § andra stycket b KtjL.

För att rätt förstå den närmare innebörden av utredningsförslaget är det på sin plats att undersöka vad som avses med "myndighets arbetsuppgifter" och med "ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten" enligt gällande lag.

De båda uttrycken synes delvis täcka varandra.

Vad först angår bestämmelsen att avtal inte kan träffas om myndighets arbetsuppgifter torde kunna sägas att den närmast ger uttryck för

Prop. 1973:177                                                        33

en självklarhet. Det ligger i de politiska organens hand att ensidigt bestämma vilka uppgifter som skall anförtros de olika myndigheterna (jfr 6.1).

Vad så angår uttrycket ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten torde detta främst syfta på de olika sätten att verkställa vad som har bestämts i fråga om verksamhetens inriktning och omfattning. För att de uppställda målen för myndigheternas verksamhet skall kunna förverkUgas krävs nämligen en rad handläggningsbeslut. Dessa kan i större eller mindre utsträckning påverka myndighetemas möjligheter att fullgöra sina arbetsuppgifter. Ofta är de emellertid av den arten att de över huvud tagel inte behöver inkräkta på den avsedda verksamheten.

I den mån en arbetsledningsfråga kan förändra resultatet av myndighetens verksamhet, måste frågan höra tUl det område där avtal inte får slutas. Men sådana beslut om arbetets ledning och fördelning som inte inkräktar på verksamheten bör i enlighet med det förut anförda kunna göras lill föremål för avtal, såvitt de inte rör organisationen och på grund därav är avtalsförbjudna (jfr 6.2). Här avses exempelvis vissa frågor om arbetsmiljö eller arbetarskydd. Det gäller alltså här frågor av omedelbar betydelse för de anställda.

Jag finner visserligen att den av utredningen föreslagna lydelsen — "myndighels verksamhet och hur denna skall bedrivas" — kan sägas täcka det område som enligt den ståndpunkt jag har intagit i det föregående skall vara avtalsförbjudet. Emellertid torde detta område lika väl kunna beskrivas genom det kortare uttryckssättet "myndighets verksamhet", vilket f. ö. kan vara att föredraga från språklig synpunkt. En sådan utformning av lagtexten ansluter också till vad som sägs i en av arbetsrättskommitténs sekretariat upprättad diskussionspromemoria (5.4.3).

På grund av det anförda förordar jag att lagbestämmelsen i deima del ges formen av ett förbud mot avtal om myndighets (inrättnings) verksamhet.

I anledning av vad några remissmyndigheter har anmärkt vill jag för tydlighets skull betona att ändringsförslaget givetvis inte innefattar någon bedömning av frågan huruvida avtal i det enskUda fallet bör träffas eller inte. Denna fråga skall prövas i vanlig ordning. Därvid kan den offentiige arbetsgivaren naturligtvis se sig föranlåten att förkasta framlagda förslag om avtalsreglering.

Alt i förväg exakt ange i vilken utsträckning avtal skall tillåtas synes knappast möjligt (jfr prop. 1965: 60 s. 120). Under remissbehandlingen har uttalats farhågor för särskUda tolkningssvårigheter i förevarande sammanhang. Jag finner dessa farhågor i viss mån överdrivna. Syftet med lagändringen torde framgå av vad jag tidigare har anfört. För att såvitt möjligt förebygga framtida tolkningstvister kommer jag

Prop. 1973:177                                                        34

dessutom i det följande att söka närmare belysa lagförslagets konsekvenser.

Först vill jag ta upp en del frågor med viss anknytning till det reformarbete på närUggande områden som har redovisats i avsnitt 5.

Även om ämbetsansvaret i dag anses utesluta möjligheten tUl avtal i frågor om tjänsteåligganden (s. 22), torde ämbetsansvaret som sådant inte hindra att man genom ändring i 3 § StjL och 2 § KtjL i princip för över sådana frågor till det avtalstillåtna området. Det är emellertid den praktiska konsekvensen av en sådan åtgärd som är av särskilt intresse. Gör man dessa frågor avtalsbara, återverkar detta på möjligheten alt utkräva ämbetsansvaret. Ty den regeln torde gälla att ämbetsansvar — eller det disciplinansvar som finns stadgat för vissa tjänstemannagrupper inom det statligt lönereglerade området — inte kan utkrävas för förseelse mot bestämmelse i avtal. För ett avtalsbrott gäller i stället vanliga regler om skadestånd, i förekommande fall skadeståndsbestämmelserna i lagen (1928: 253) om kollektivavtal. Vidare kan, i fråga om statstjänsteman som är förordnad tUls vidare, uppsägning ske enligt reglerna i 30 § StjL och i fråga om bl. a. kommunal tjänsteman med statiigt reglerad tjänst enligt motsvarande regler i 36 § stadgan (1965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl. Däremot kan sådana tjänstemän inte avskedas med omedelbar verkan. För kommunaltjänstemän utanför det statligt lönereglerade området och för sådana offentlig-anställda som inte omfattas av Ijänstemannalagstiftningen gäller vad som kan finnas avtalat om uppsägning och avsked. Om en arbetstagare med ämbetsansvar begår brott, kan han enligt 20 kap. brottsbalken av domstol ådömas såväl suspension eller avsättning som böter eller fängelse. I fråga om statstjänsteman gäller detta oberoende av om han är anställd med fullmakt eller konstitutorial eller förordnad för bestämd tid eller lUls vidare.

Som jag nyss nämnde, anses det att ämbetsansvar inte kan utkrävas för bristande åtlydnad av en avtalsbestämmelse. I förarbetena till tjänstemannalagstiftningen fann emellertid föredragande departementschefen uppenbart att en tjänsteman, som begått ett avtalsbrott och inte åtiytt tillsägelse av överordnad om rättelse, gjort sig skyldig till straffbar handling, visserligen inte genom avtalsbrottet men genom att åsidosätta sin lydnadspUkl (prop. 1965: 60 s. 106, jfr SOU 1963: 51 s. 82). SkuUe rättstillämpningen följa denna linje, innebär det att ämbets- och disciplinansvar i åtskilliga fall skulle kunna utkrävas med stöd av den lydnadsplikt som stadgas i 10 § StjL och motsvarande bestämmelse i 15 § stadgan 1965: 602, även om åliggandet är reglerat i avtal. Å andra sidan kan givetvis fall uppkomma där tjänsteman har åsidosatt ett avtalsreglerat åliggande men sedan vidtagit rättelse. Har han därvid inte eftersatt någon tillsägelse, kan något ämbets- eller disciplinansvar inte utkrävas via lydnadsplikten. Mot ett sådant avtalsbrott kan, som nämnts

Prop. 1973:177                                                        35

i det föregående, bara inskridas genom talan om skadestånd. Därjämte finns den nämnda möjligheten alt säga upp tjänsteman som är förordnad tills vidare. Skulle återigen den principiella ståndpunkten intas i rättstillämpningen, att lydnadspUkl inom det avtalsreglerade området endast skall utkrävas genom privaträttsliga sanktioner som gäller för avtalsbrott, bör straffrättsligt ansvar inte komma i fråga.

Som framgår av avsnitt 5.1, föreslår ambetsansvarskommittén att ämbetsansvaret skall avskaffas som straffrättsligt institut och, såvitt angår vanliga tjänstefel, ersättas av ett lagstadgat allmänt disciplinansvar. Genomförs kommitténs förslag, kommer ett enhetiigt påföljdssystem att gälla vare sig fråga är om avtalsbrott eller om överträdelse av en offentiigrättslig bestämmelse. Som nämnts torde proposition om en reform i huvudsaklig linje med kommittéförslaget komma att föreläggas 1974 års riksdag.

Av vad jag nyss har anfört framgår all den av mig förordade ändringen i StjL och KtjL i viss utsträckning kan leda till oenhetiighet i tillämpningen av påföljdssystemet. Även om det självfallet vore önskvärt att kunna undvika en sådan följd av lagändringen, torde det dock — med hänsyn tUl den korta tidsperiod detta förhållande kan beräknas komma att avse, om ämbetsansvaret avskaffas, och till de ringa praktiska olägenheterna — saknas anledning alt i nu förevarande sammanhang ändra ämbets- och disciplinansvaret. Den lydnadsplikt som föreskrivs i 10 § StjL och 15 § stadgan 1965: 602 får självfaUet inte göras gällande på så sätt, att en tjänsteman beordras till en tjänstgöring som tvingar honom all åsidosätta vad som åligger honom enligt avtal.

Reglerna om ämbetsansvaret hindrar alltså enligt min mening inte den ändring som jag nu föreslår. I fråga om några fåtaliga grupper av offentliga tjänstemän med ämbetsansvar vilka inte omfattas av tjänstemannalagarna eller vilka av andra skäl har i särskild ordning reglerat ansvar torde ämbetsansvaret medföra att avtal inte kan träffas i den utsträckning jag nu förordar. Detsamma gäller beträffande ämbetsansvariga tjänstemän vid sådana s. k. allmänna inrättningar i fråga om vilka Kungl. Maj:l inte har utnyttjat sin i 1 § KtjL stadgade befogenhet att göra KtjL tillämplig. Del kan vara vissa stiftelser, anstalter, sällskap, samfund, kassor o. d. med mer eller mindre uttalad offentlig anknytning. Följden av förevarande ändringsförslag skulle bli att för dessa tjänstemän avtal inte kan träffas om tjänsteåligganden. Sagda förhållande torde dock inte behöva hindra den nu förordade utvidgningen av avtalsområdet.

Närbesläktade med frågan om ämbetsansvaret är frågorna om meddelande av ordningsregler, arbetsföreskrifter o. d. Av den förordade lagändringen följer att allmänna riktlinjer för utformningen av sådana beslut i fortsättningen blir avtalsbara, i den mån de inte på sätt förut har angetts påverkar verksamheten. Som exempel kan nämnas en del

Prop. 1973:177                                                        36

av de beslut som avses i 10 § allmänna verkssladgan (1965: 600). Avtal bör vidare kunna innehålla t. ex. principiella regler om utövandet av arbetsledningen. Avtalet får dock inte strida exempelvis mot 11 eller 34 § StjL eller motsvarande bestämmelser i stadgan 1965: 602.

I fråga om tjänstgöringslistor, turlistor o. d. gäller f. n. alt upprättande av sådana listor betraktas som ett led i arbetsfördelningen mellan olika arbetstagare, varför avtal därom inte får träffas (jfr prop. 1970: 164 s. 18). I likhet med förhandlingsutredningen anser jag alt avtal fortsättningsvis bör få träffas om fördelning i lista av den arbetstid som myndigheten finner behövlig för verksamhetens bedrivande. Med anledning av vad SAV påpekar kan framhållas att avtal däremot inte får träffas om vUka tider på dygnet eller vilka dagar som myndigheten skall bedriva sitt arbete.

Jag skall till belysning av det nu framlagda förslagets innebörd lämna ytterligare en del exempel på vad som enligt förslaget bör höra tUl del avtalstUlåtna området.

Som har nämnts under avsnitt 5.2 har delegationen för förvaltnings-demokrati (DEFF) i en rapport lagt fram förslag om försöksverksamhet som avser alt ge de statsanställda medbestämmanderätt i en del personalfrågor m. m. Enligt DEFF:s förslag skall denna rätt utövas genom nyinrättade kollegiala beslutsgrapper, som skall ingå i myndighetens organisation. Vid några myndigheter har försöksverksamhet redan påbörjats. Kungl. Maj:t har därvid i beslut angett hur sådan grupp skall vara sammansatt, i vilken ordning myndighetens och personalens representanter skall utses m. m. Med ett genomförande av den föreslagna ändringen i 3 § StjL bör även en del sådana frågor kunna göras tUl föremål för avtal. Sålunda bör exempelvis frågor som rör representationen bli avtalsbara, när Kungl. Maj:t har inrättat åsyftade partssammansatta beslutsgrapper eller förordnat om annat slag av personalrepresentation i myndigheterna. Självklart iir att avtalet inte kan omfatta frågor om tjänsteorganisationens utformning (6.2).

Avtal bör också kunna få träffas i frågor av de slag som f. n. behandlas i kungörelsen (1968:104) om företagsnämnder m.m. inom statsförvadtningen och i därtill anslutande föreskrifter (jfr dock 6,2),

Av Kungl, Maj:ts under avsnitt 5,3 nämnda förslag angående ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för bättre arbetsmiljö framgår att avsikten är att i arbetarskyddslagen (1949: 1) ta in bestämmelser om att arbetsgivare och arbetstagare gemensamt skall svara för vissa åtgärder. Dessa syftar bl. a. till att åstadkomma sunda och säkra arbetsförhållanden. Vad här föreslås innebär att avtal skall kunna träffas om formerna för denna samverkan, t. ex. om instruktion för skyddsombud. På detta område skall avtal vidare kunna slutas i fråga om utbildning i arbetarskyddsfrågor av skyddsombud m. fl. eller om ledighet m. m. för skyddsombudet. Till de fortsättningsvis av-

Prop. 1973:177                                                        37

talstillåtna frågoma om arbetsmiljön hör också frågor i samband med exempelvis utformningen av arbetslokaler m. m. Enligt förevarande ändringsförslag bör avtal vidare kunna träffas i frågor om personalhälsovård.

Som ytterligare exempel på ämnen som blir avtalstUlåtna genom slopandet av avtalsförbudet i fråga om ledningen och fördelningen av arbetet vUl jag anföra frågor om information till de anställda angående myndighetens planering för framtiden eller angående den utredning som föregår sådan planering. Avtalstillåtna bör också bli t. ex. frågor om de anställdas möjligheter att utnyttja personaltidning, anslagstavla eller samlingslokal inom myndigheten. Vidare kan nämnas frågor som rör facklig förtroendemans ställning hos myndighet, t. ex. hans rätt till information och tillträde till myndighetens lokaler eller hans rätt att nyttja utrymme på arbetsplatsen eller myndighetens telefon eller lokaler eller att anlita skrivpersonal (jfr 6 och 7 §§ kungörelsen 1972: 448 om fackUga förtroendemän hos statsmyndigheter m. fl.; jfr vidare 6.4).

Av det anförda följer att också frågan om att i ett principavtal ge uttryck åt etl personalpolitiskt program i fortsättningen blir avlals-tiUålen. Därvid bör exempelvis allmänna principer om personalutbUd-ning, personalinlroduklion o. d. kunna göras till föremål för avtal. Även en del formella frågor bör f. ö. bli avtalstUlåtna enligt förslaget, t. ex. överläggningsförfarande eller remiss tUl partssammansatt arbetsgrupp, bl. a. när det gäller att besluta om arbetsregler, personalutbildning eller personalsodal verksamhet.

Del återstår i detta avsnitt alt behandla ett särskUt problem. Under remissbehandlingen har AD:s ordförande tagit upp frågan om reformens innebörd i förhållande till gällande regler om fredsplikt. På den privata arbetsmarknaden gäller f. n. alt rätten att leda.och fördela arbetet anses förbehållen arbetsgivaren enligt kollektivavtalet, även om avtalet saknar bestämmelser därom. Det betyder all frågor som rör rätten att leda och fördela arbetet anses omfattade av fredsplikt under löpande avtalsperiod. Av reglerna i 15 § StjL och 3 § KtjL framgår att på det offentliga området slridsåtgärd inte är tillåten beträffande avtalsförbjuden fråga. — Genomförs vad jag här föreslår, kommer frågor om ledningen och fördelningen av arbetet att bli avtalstillåtna enligt StjL och KtjL. Träffas kollektivavtal i sådan fråga, kommer frågan jämlikt 4 § kollek-livavlalslagen att omfattas av fredsplikt under löpande avtalsperiod. Saknas uttrycklig reglering i kollektivavtalet, talar enligt min mening starka skäl för alt arbetsledningsrätten, på samma sätt som enligt AD:s praxis är fallet inom den privata sektorn, skall anses förbehållen den offentiige arbetsgivaren enligt avtalet. I konsekvens härmed bör då även dessa frågor anses omfattande av fredsplikt under löpande avtalsperiod på motsvarande sätt som gäUer i fråga om den privata arbetsmarknaden (jfr 5,4),

Prop. 1973:177 38

6.4 Rätt till annan ledighet än semester

Förhandlingsutredningen föreslår att uttrycket "rätt tUl annan ledighet än semester" får utgå ur lagtexten i 3 § andra stycket b StjL och 2 § andra stycket b KtjL. Avtal i frågan bör emellertid enligt utredningens mening inte få angå myndighetens eller den allmänna inrättningens verksamhet.

Det övervägande antalet remissinstanser — bland dem alla personalorganisationer utom SR — tillstyrker ändringsförslaget. SR sätter i fråga om utredningens förslag innebär någon ändring i sak. Denna tvekan framkommer också i några andra yttranden. En remissmyndighet finner det principiellt otUlfredsställande alt ur lagtexten avlägsna bestämmelsen om avtalsförbud i denna del, när ändå en viss reglering åsyftas. En annan myndighet menar att det direkt av lagtexten bör framgå i vilka fall förbud föreligger.

Jag biträder förhandlingsutredningens uppfattning också i denna dd. Möjligheterna att avtala om tjänstemans rätt till annan ledighet än semester bör således i framtiden vara beskurna endast på sätt framgår av 3 § andra stycket StjL resp, 2 § andra stycket KtjL i föreslagen lydelse, under förutsättning alt hinder mot avtal inte följer av annan lag. Lika litet som frågan om ledningen och fördelningen av arbetet fortsättningsvis skall särskilt regleras i lagtexten bör förevarande fråga nämnas särskilt där. Även i fråga om rätten att avtala om annan ledighet än semester bör den allmänna regeln om förbud mot avtal om myndighets verksamhet sålunda främst få bestämma gränsen för det avtalstillåtna området.

FöljaktUgen bör avtal fortsättningsvis i princip kunna träffas exempelvis i frågor om tjänstledighet med C-avdrag, varom talas i cirkuläret 1970: 388, såsom riktiinjer för rätten lill Ijänstiedighet för studier, spädbarnsvård eller barntillsyn. Detsamma gäller en del andra nu för-fattningsreglerade frågor om ledighet, t. ex, för bislåndsuppdrag, fackligt förtroendeuppdrag hos statsmyndigheter m, fl,, kommunalt förtroendeuppdrag, läkarbesök m, m, (jfr s, 11).

Det råder ett nära samband mellan en myndighets möjligheter all förfoga över sina personalresurser och dess möjligheter att lösa sina arbetsuppgifter. Det måste därför vara en angelägenhet som angår verksamheten att bestämma huruvida ledighet kan beredas en tjänsteman enligt hans önskemål i det enskUda fallet.

Också i detta sammanhang vill jag betona att det av mig förordade förslaget givetvis bara avser den offentiige arbetsgivarens skyldighet att träda i förhandling, inte någon skyldighet för honom all sluta avtal. Vidare är det naturligtvis så att kostnader för avtal som kommer lill stånd på det här området liksom på övriga områden som enligt förslaget kan bli föremål för avtal måste Ugga inom ramen för det tUlgängliga utrymmet för förändringar av löner och andra anställningsvillkor.

Prop.1973:177 39

7    Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen

att antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till

1.  lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274),

2.  lag om ändring i kommunaltjänstemannalagen (1965: 275).

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen alt till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Britta Gyllensten

Prop. 1973:177

40

Bilaga Förhandlingsutredningens lagförslag i förevarande del

1    Förslag till

Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

Härigenom förordnas, att 3 § statstjänstemannalagen (1965: 274) skall ha nedan angivna lydelse.

Föreslagen lydelse

3 §

— i avtal.

Nuvarande lydelse

I anställningsförhållande---

Avtal må ej träffas om

a)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b)    myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller rätt till annan ledighet än semester;

Avtal må ej träffas om

a)    myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas;

b)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

c) anställnings- eller------ myndighets beslutanderätt.

Har avtal-------- •------- utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1972.

2    Förslag till

Lag om ändring i kommunaltjänstemannalagen (1965:275)

Härigenom förordnas, att 2  § kommunaltjänstemannalagen (1965: 275) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

I anställningsförhållande —

Avtal må ej träffas om

a)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b)    myndighets eller inrättnings arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller inrättningen eller rätt till annan ledighet än semester;

c)  anställningsvillkor som--

Har avtal-------- utan verkan.

Föreslagen lyddse

§ • i avtal.

Avtal må ej träffas om

a)    myndighets eller inrättnings verksamhet och hur denna skall bedrivas;

b)    inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

— anställnings upphörande.

Denna lag träder i kraft den I januari 1972.

Prop. 1973:177 41

Innehållsförteckning

Propositionen   ................................................... ... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ..................... ... 1

Lagförslag    ...................................................... ... 2

1   Förslag lill lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274)             2

2   Förslag  till  lag  om  ändring  i kommunaltjänstemannalagen (1965:275)                       3

Utdrag av statsrådsprotokollet den 2 november 1973 . ... 4

1       Inledning     ................................................... ... 4

2       GäUande rätt m. m........................................... ... 5

2.1    Äldre ordning.............................................. ... 5

2.2    Reformförslag åren 1951—1963  .................... ... 6

2.3    1965 års förhandlingsrättsreform och gällande ordning ....  7

3  Förhandlingsutredningen   .................................    12

3.1    Utredningens principuttalande ....................... .. 12

3.2    Tjänsteorganisationens utformning  ................ .. 12

3.3    Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten                   12

3.4    Rätt tUl annan ledighet än semester................    14

4  Remissyttrandena   ..........................................    14

4.1    Principiella synpunkter .................................    14

4.2    Tjänsteorganisationens utformning   ...............    15

4.3    Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten                  16

4.4    Rätt till annan ledighet än semester................ .. 20

5  Reformarbetet på närliggande områden m. m......... .. 22

5.1    Ambetsansvarskommittén (Ju 1967: 63)........... .. 22

5.2    Delegationen (Fi 1970: 67) för förvaltningsdemokrati ....    24

5.3    Förslaget liU lag om ändring i arbetarskyddslagen (prop. 1973:130)              25

5.4    Arbelsrältskommittén  (In  1971:03)   ............. .. 25

6  Föredraganden   ............................................. .. 28

6.1    Principiella synpunkter ................................. .. 28

6.2    Tjänsteorganisationens utformning  ................    30

6.3    Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av

arbetet inom myndigheten............................. .. 31

6.4                                                                 Rätt till annan ledighet än semester               38

7  Hemställan...................................................... .. 39

BUaga

Förhandlingsutredningens lagförslag i förevarande del              40

MARCUS BOKTR. STOCKHOLM 1973     730557