Kungl. Maj:ts proposition angående ändringar i skatteutämningssystem för kommunerna m.m.

Proposition 1973:44

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Kungl. Maj:ts proposition nr 44 år 1973           Prop. 1973: 44

Nr 44

Kungl. Maj:ts proposition angående ändringar i skatteutjämningssystemet för kommunerna m. m.; given Stockholms slott den 9 mars 1973.

Kungl, Maj:t vUl härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden, föreslå riksdagen att bifalla de förslag om vars aviåtande lill riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. STRÄNG

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om ändringar i skatteutjämnings-systemel. Bidragen till primärkorarauner och landsting ökar med 370 milj. kr. för år 1974 i förhållande till nuvarande systera. Förslaget innebär således en betydande ökning av bidragsgivningen från staten till kora-munerna.

Liksom i det gällande skatteuljäraningssystemet garanteras primärkommuner och landsting viss skattekraft, som relateras till medelskattekraften i landet och varierar i huvudsak med den geografiska belägenheten. I stället för de nuvarande tre skaltekraftsorarådena föreslås fem skattekraftsklasser med en garanterad skattekraft på 95, 100, 110, 120 resp. 130 % av meddskaltekraften.

Det bidrag som f. n. utgår till primärkommuner med högre utdebitering än medelutdebiteringen föreslås avskaffat. Likaså föreslås att redu-ceringsregdn, som innebär att skatteutjämningsbidragen reduceras för kommuner med låg utdebitering slopas. Särskilda regler införs för att förbättra bidragen till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugukom-muner. När det gäller landstingen föreslås att den s. k. garantiregeln, som innebär att landstingskommunerna garanteras minst samma tillskjutna skatteunderlag som år 1965, slopas.

De kyrkliga koramunerna föreslås i fortsättningen få samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som år 1973 med en årlig femprocentig uppräkning av föregående års bidragsbelopp.

Möjligheterna för kommunerna alt fä extra skatteutjämningsbidrag föreslås öka väsentligt.

Golland och vissa delar av Norrland får de kraftigaste förbätlringar-

1    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 44

Prop.1973:44                                                            2

na. Totalt beräknas skatteutjämningsbidragen för år 1974 öka för Gotland med 251 kr. per invånare, för Jämtlands län med 154 kr. och för Västerbottens län med 138 kr. per invånare.

På sikt får vissa kommuner vidkännas bidragsminskningar. Generösa övergångsregler föreslås emellertid. Ingen kommun får sänkt ordinarie skatteutjämningsbidrag år 1974. Därefter avtrappas övergångsbidragen under en femårsperiod.

De nu föreslagna ändringarna i skatteutjäraningssystemet, sora avses träda i kraft den 1 januari 1974, är provisoriska i avvaktan på en aviserad översyn i anslutning tUl att resultaten från den kommunalekonomiska utredningens arbete föreligger.

Prop. 1973: 44

Förslag till

Lag om skatteuämningsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

1    § Landstingskommun, kommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet sora har beskattningsrätt kan få skatteutjämningsbidrag enligt denna lag.

2    §   I lagen förstås med

bidragsår det år under vUket skatteutjämningsbidrag utgår,

beräkningsår året före bidragsåret,

meddskatiekraft antalet skattekronor och skatteören per invånare i riket, beräknat som kvoten mdlan å ena sidan skatteunderlaget enligt taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxering tiU kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelsema om skattebortfallsbidrag och med avdrag för skatteunderlag avseende sådana intäkter som avses i 2 § lagen (1965: 269) med särskUda bestämmelser ora kommuns och annan menighets utdebitering av skatt och å andra sidan antalet i riket kyrkobokförda invånare vid beräkningsärets ingång.

3 § Till landstingskomraun och kommun utgår skatteutjämningsbi
drag, om skatteunderlaget understiger det som tillförsäkras enligt 5 re
spektive 6 §, Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av
det enUgt 4 § beräknade tillskottet av skatteunderlag och utdebiterings
satsen för bidragsåret,

TUl församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet utgår skatteutjämningsbidrag med det belopp som enligt förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag utgått för bidragsåret 1973 med fem procents årlig ökning.

4 § TUlskott av skatteunderlag tUl landstingskommun och kommun
utgör skillnaden mellan det tUlförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 re
spektive 6 § och landstlngskoraraunens respektive kommunens skatteun
derlag beräknat enligt 7 §.

Tillskott av skatteunderlag avrandas till närmast hela hundratal skattekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

5 § Landstingskommun tiUförsäkras ett skatteunderlag som motsva
rar följande procent av medelskattekraften, nämligen

750 %.• Norrbottens läns landstingskomraun 120 %: Västerbottens och Järatiands läns landstingskommuner 110%: Västernorrlands läns landstingskommun

100 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskommuner 95 %: Övriga landstingskommuner,

6 § Kommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar följande
procent av medelskattekraften, nämligen

130 %: Kommunerna i Norrbottens län utom Luleå och Piteå;

Prop. 1973: 44 4

Dorotea, Fredrika, Lycksele, Sorsele, Storaman, VUhdmina och

Asele; 120%: Luleå och Piteå;

Bjurholm, Norsjö, Vinddn och Vännäs;

Sollefteå;

Kommunema i Jämtlands län utom Östersund;

Älvdalen; 110 %: Burträsk, Lövånger, Nordmaling,  Robertsfors, Skellefteå och

Umeå;

Kommunema i Västernorrlands län utom Sollefteå;

Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn;

Östersund;

Malung, Ore och Orsa;

Torsby;

Gotiand; 100%: Ockelbo;

Leksand, Mora, Rättvik och Vansbro;

Arvika, Eda, Hagfors, Munkfors, Sunne och Årjäng;

Bengtsfors och Dals-Ed;

Borgholm och Mörbylånga; 95 %: Övriga kommuner.

För kommun, vars folkmängd under senaste femårsperiod nedgått raer än 5 procent, skall ovan angivet procenttal av medelskattekraften förhöjas på så sätt att procenttalet för kommunen multipliceras med en faktor som utgör förhållandet mellan 95 procent av invånarantalet vid ingången av det femte året före beräkningsåret och invånarantalet vid beräkningsårets  ingång.

7 § Skatteunderlaget för landstingskommun och kommun utgöres av
antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rö
rande beräkningsårets taxermg till kommunal inkomstskatt med tillägg
av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och
med avdrag för skatteunderlag avseende sådana intäkter som avses i 2 §
lagen (1965: 269) med särskUda bestämmelser om kommuns och an
nan menighets utdebitering av skatt.

Vid beräkning av kommuns skatteunderlag medräknas ej vad sora kan anses belöpa på garantibelopp för fritidsfastigheter.

8 § Ändras indelnuig av landstingskommun eller kommun vid bidrags
årets ingång, beräknas tiUskott av skatteunderlag på grundval av den in
delning som gällde vid beräkningsårets ingång. Tillskottet fördelas i för
hållande till kommunddamas invånarantal vid beräkningsårets ingång.

Vid indelningsändring som berör församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet bestämmer Konungen hur utgående bidragsbelopp skall fördelas.

9 § Konungen bestämmer hur stor procent av meddskattekraften som
skall tUlförsäkras landstingskommun och kommun sora berörts av indel
ningsändring.

Prop. 1973: 44 5

10    § Länsstyrelsen fastställer tUlskott av skatteunderlag och tillställer landstingskoraraun och kommun uppgift om tUlskottets storlek senast den 10 september beräknlngsåret.

11    § Konungen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 januari beräkningsåret.

12    § Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 25 augusti varje år.

13    § I fråga om utbetalning av skatteutjäraningsbidrag under bidragsåret tUlämpas bestämmelsema i kommunallagen (1953: 753) och annan författning om utbetalning av allmän kommunalskatt.

14    § Skatteutjämningsbidrag skall upptagas bland inkomsterna i utgifts- och inkomststat för bidragsåret.

15    § Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eUer eljest att av länsstyrelsen meddelat beslut enligt denna lag blivit uppenbart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende, skaU länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.

16    § Talan mot statistiska centralbyråns och länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen genom besvär.

17    § De ytteriigare föreskrifter som behövs för tUlämpningen av denna lag meddelas av Konungen eller av myndighet, som Konungen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974, då förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.

Den äldre förordningen skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1973 och tidigare år.

För bidragsåret 1974 skall i stället för vad som sägs i 8 § första stycket gäUa att tillskott av skatteunderlag beräknas pä grundval av den kommunindelning som gäller vid bidragsårets ingång.

Landstingskoraraun skall för bidragsäret 1974 erhålla övergängskom-pensation, ora dess bidrag enligt lagen icke uppgår tiU vad som för år 1973 utgått i skatteutjämningsbidrag. Kompensationen utgår i sådant fall raed ett belopp sora raotsvarar skillnaden. För åren 1975—1978 skall övergångskorapensation utgå med 80, 60, 40 respektive 20 % av kompensationen för år 1974.

Komraun skall för bidragsåret 1974 erhålla övergångskompensation om dess bidrag enligt lagen icke uppgår till ett belopp som motsvarar vad som för år 1973 saramanlagt utgått i bidrag vid brist på skattekraft och bidrag vid hög utdebitering. Kompensationen utgår i sådant fall med ett belopp sora motsvarar skillnaden. För åren 1975—1978 skall övergångskompensation utgå med 80, 60, 40 respektive 20 % av kompensationen för år 1974.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag för bidragsåret 1974 inges till länsstyrelsen senast den 30 juni 1973.

Prop. 1973:44

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 9 mars 1973.

Närvarande: statsministern PALME, ministern för utrikes ärendena WICKMAN, statsråden STRÄNG, ANDERSSON, HOLMQVIST, ASPLING, LUNDKVIST, GEIJER, ODHNOFF, MOBERG, BENGTSSON, LÖFBERG, LIDBOM, CARLSSON.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändringar i skatleutjämningssysteinet för kommunerna m. m. och anför.

I prop. 1973: 1 (bU. 9 s. 87) har Kungl. Maj:t föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag tUl kommunerna m, m, för budgetåret 1973/74 beräkna ett förslagsanslag av 2 150 milj, kr. Jag anhåller att nu få ta upp dessa frågor.

Inledning

1969 års riksdag (SU 1969: 36, rskr 1969: 120) hemstäUde om en parlamentarisk utredning för att se över bl, a; skatteutjämnuigssystemet.

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 24 april 1970 tillkallade jag sakkunniga för att göra en översyn av skatteutjänmingssysteraet för koramunerna. I direktiven tUl de sakkunniga framhöll jag bl. a. att översynen som mål borde ha att med bevarande av det nuvarande systemets principiella uppbyggnad — innefattande enkelhet och lättill-lämplighet — uppnå en bättre och rättvisare utjämning av det kommunala skattetrycket i olika delar av landet. Jag framhöll vidare att en av de mest betydelsefulla bestämraelserna i systeraet är indelningen i skattekraftsområden och de därav betingade skattekraftsgränserna och att det därför är viktigt att dessa skaltekraftsgränser på ett så riktigt sätt sora möjligt återspeglar det kommunalekonomiska kostnadsläget i olika delar av landet.

De sakkunniga, vUka antog namnet skatteutjämningsrevisionen, har

' Generaldirektören Sten Walberg, ordförande, departementsrådet Leif Andersson, riksdagsmannen Rune Carlstein, lagmannen Per Eklund, riksdagsmannen Nils-Eric Gustafsson, landstingsrådet Erik Hammarslen och riksdagsmannen Anders Jonsson.

Prop. 1973: 44                                                          7

den 8 juni 1972 avlämnat betänkandet (SOU 1972: 44) Reformerad skatleutjämning.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kammarrätten i Stockholra, socialstyrelsen, statskontoret, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, riksskatteverket, skatteutjäraningsnäranden, skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelserna i samtliga län, kom-raunalekonomiska utredningen (KEU), Svenska komraunförbundet. Svenska landstingsförbundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO), Lantbrukarnas riksförbund, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO) samt expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU).

Till länsstyrelsernas yttranden har fogats ett stort antal yttranden av komrauner, landsting, regionala organ i länen, m. fl.

Vidare har särskilda skrivelser med synpunkter i anledning av betänkandet avgetts av Sigtuna komraun, Svegs komraun, Örnsköldsviks koraraun. Skånska drätsdkammarförbundet och Svenska kommunförbundels länsavdelningar i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län samt R-gruppen (ett samarbetsorgan mellan priraärkommu-nerna och landstinget i Skaraborgs län).

Nuvarande ordning

Skatteutjämningssystemet beslutades år 1965 (prop. 1965:43, SU 1965: 78 och 1965: 130, rskr 1965: 319). Bestämraelserna (SFS 1965: 268, omtryckt 1972: 141) innebär i huvudsak följande.

Bidrag utgår i tre former, nämhgen

1,    skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft

2,    skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering

3,    extra skatteutjämningsbidrag

De två första bidragen beräknas enligt generella regler och beslutas av länsstyrelsen. Det tredje bidraget, som kan utgå när synnerliga skäl föreligger, beviljas av Kungl, Maj:t,

Bidraget vid brist på skattekraft utgår till komraun, landstingskoraraun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som äger beskattningsrätt. Denna bidragsform tillförsäkrar kommunerna ett skatteunderlag som till sin storlek är beroende av kommunens geografiska läge och meddskattekraften i riket, SkUlnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget och del pä grundval av komraunmedleramamas inkomster taxerade skatteunderlaget kallas tillskott av skatteunderlag. På delta tUlskott av skatteunderlag utgår bidrag efter den utdebiterings-sats som komraunen fastsläUt för bidragsåret. Det tiUförsäkrade skatteunderlaget varierar raed koramunens geografiska läge på så sätt att landet indelas i tre skatlekraftsområden med olika skaltekraftsgränser. Det

Prop. 1973:44                                                           8

tillförsäkrade skatteunderlaget, dvs, skattekraftsgränserna, varierar mellan 90 och 125 % av medelskallekraften som är det genomsnittliga skatteunderlaget per invånare i hela riket vid taxering enligt kommunalskattelagen (1928: 370). Variationer sker i stort sett från söder till norr på så sätt att lägre procenttal gäller i söder och högre i norr.

Skalle kraf t sområde 1 orafallar hela riket raed undanlag av de fyra nordligaste länen samt vissa delar av Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län, vilka länsdelar tillhör skattekraftsområde 2, skattekraflsom-råde 2 dessutom Västernorrlands och Jämtlands län särat Västerbottens läns kustland och skallekraftsområde 3 Lapplandsdelen av Västerbottens län och hela Norrbollens län.

Efter en vid av 1970 års riksdag antagen ändring beträffande Gotlands kommun gäller följande regler beträffande skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft.

Landstingskommun i skallekraftsområde 1 och de delar av Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskommuner som tiU-hÖr skattekraftsområde 2 garanteras en skattekraft som motsvarar 95 % av medelskattekraften i riket, övriga landstingskommuner i skattekraftsområde 2  110 %, landstingskoraraun i skattekraftsoraråde  3   125 %.

I fråga om kommuner gäller alt Gollands komraun tillförsäkras en skattekraft sora motsvarar 92 % av medelskattekraften i riket. Motsvarande procenttal för annan kommun i skattekraftsoraråde 1 är 90 %, för kommim i skattekraftsområde 2 och 3 110 resp. 125 %.

För landstingskommun gäller dessutom den särskilda garantin att tillskottet av skatteunderlag inte får understiga vad landstingskommunen för år 1965 har tillförts i tillskjutet skatteunderlag enligt tidigare regler om skalteersättning. Om särskilda skäl föreligger, får Kungl. Maj:t förordna om avvikelse från den enligt förordningen gällande indelningen i skatlekraftsområden. Vidare gäller enligt den s. k. reduceringsregeln, att procenttalet för det garanterade skatteunderlaget för primärkommun skall minskas raed en procentenhet för varje fullt tjugotal ören, varraed den saramanlagda utdebiteringen i kommunen understiger utdebiteringsgränsen, dvs. den sammanlagda medelutdebiteringen i riket.

Länsstyrelsens beslut avser vid denna bidragsform ett i skattekronor uttryckt tiUskolt av skatteunderlag. Beslut skall föreligga senast den 10 september året före bidragsåret, så att komraunen kan la hänsyn därtill när staten och utdebiteringen för det koramande året fastställes. Den utdebiteringssats som därvid bestäms blir bestämmande för bidragets storlek i kronor räknat.

Bidraget vid hög utdebitering utgår endast till borgerliga primärkommuner. Det utgår i förhållande till dels summan av det laxerade och tillskjutna skatteunderlaget, dels, enligt en progressiv skala, det bdopp varmed kommunens omräknade sammanlagda utdebitering överstiger ulde-

Prop. 1973: 44                                                          9

biteringsgränsen. Den progressiva skalan är 1/10 procent för varje öre av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen, som överstiger utdebiteringsgränsen med högst tre kronor, och 60 % av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen som överstiger utdebiteringsgränsen raed mer än tre kronor. Den omräknade sammanlagda utdebiteringen är den sammanlagda utdebitering som kommunen kan beräknas ha haft om den inte fått bidrag vid hög utdebitering eller extra skatteutjämningsbidrag året före bidragsåret.

Liksom i fråga ora bidraget vid brist på skattekraft skall länsstyrelsens beslut föreligga senast den 10 september året före bidragsåret. Beslutet som helt grundar sig på förhållandena under beräkningsåret (året före bidragsåret), avser ett bidragsbelopp i kronor.

Extra skatteutjämningsbidrag kan beviljas när synnerliga skäl föreligger. Sådant bidrag har främst beviljats skattetyngda kommuner med höga skolskjutskostnader och med stark befolkningsminskning.

Vidare utgår såsoin extra skatteutjämningsbidrag betydande belopp för att stimulera tUl kommunsammanläggningar. Är 1972 utgick 140 milj. kr. i sådana bidrag. Bakgrunden är alt vissa kommuner genom saramanläggningarna får minskade ordinarie skatteutjämningsbidrag. Stimulansbidragen utgår under tre år och minskar med 33 % per år.

Vissa komrauner beviljas också bidrag till utgifter för lokal trafik-service. För är 1972 uppgick dessa bidrag till 0,4 milj. kr.

Skatteutjämningsrevisionen

Synpunkter på nuvarande skatteutjämningssystem

Inledande synpunkter

Enligt revisionen råder det inte något tvivel om att 1965 års skatteutjämningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift. SkUlnaderna i de kommunala utdebiteringarna har krympt väsentligt. Lika viktigt är, att kommuner med låg skattekraft fått möjlighet att bygga ut sin service. Huravida också olikheterna i standard minskat är svårt att avgöra med hänsyn till de förändringar som den komraunala verksamheten undergått sedan 1965. Sä mycket kan emellertid sägas att den kraftiga utbyggnad av den kommunala verksamheten som ägt rum sedan

1965   över huvud taget inte hade varit möjlig, om inte de sämre ställ
da kommunerna fått hjälp genora skatteutjämnlngssysteraet; enbart
kommunsammanläggningarna hade inte varit tillräckliga för att ge
kommunerna erforderliga resurser.

Effekterna av nuvarande skatteutjämningssystem Nuvarande skatteutjämningssystera har  alltsedan  dess  tUlkomst  år

1966   haft stor betydelse för komraunernas ekonorai.

Prop. 1973: 44                                                         10

Det totala skatteutjämnlngsbidraget (tUl kommuner, församlingar och landsting) ökade från 1 052 milj. kr. år 1966 tiU 1 938 milj. kr. är 1972. Under hela perioden har merparten eller ca 60 % av bidragen tUlfallit primärkommunerna. Landstingskommunerna har i genomsnitt erhållit ca 35 % och församlingarna ca 5 % av det totala bidraget. Bland länen har Norrbottens län under saratliga år erhållit det största bidraget i kronor räknat. Betydande bdopp har dock under perioden tillfallit samtliga skogslän. Även till länen i södra Sverige har skatteutjämningsbidrag utgått i stor omfattning. Särskilt bör härvid Kalmar län nämnas.

En uppfattning om skatteutjämningsbidragens betydelse länsvis kan erhållas genom att studera bidragen dels i kronor per skattekrona (skr.) dels i kronor per invånare. Härvid visar det sig att bidraget under hela perioden i kr,/skr. haft störst betydelse för skogslänen. I Jämtlands län har skatteutjämningsbidragen under samtiiga år utgjort ca 10 kr,/skr. I Norrbottens län har skatteutjämningsbidragets betydelse ökat för varje år. Ar 1966 utgjorde bidraget i Norrbottens län 7,19 kr./skr. mot 8,54 kr./skr. i Västerbottens län. År 1972 hade bidraget ökat till 10,19 kr./skr. i Norrbottens län och tUl 8,81 kr./skr. i Västerbottens län.

Utöver skogslänen har skatteutjämningsbidragen haft stor betydelse för såväl Kalmar som Gotlands län. Bara i Jämtiands och Norrbottens län var skatteutjämningsbidragen är 1972 större än för Gotland. I hela riket ökade skatteutjämningsbidragen från 1,99 år 1966 tiU 2,10 kr/skr. år 1972.

Skatteutjämningsbidragen i kronor per invånare har i hela riket ökat från 135 kr. 1966 tiU 238 kr. 1972. Alltsedan 1969 har skatteutjämningsbidragen räknat i kronor per invånare varit störst i Norrbottens län, närmast följt av Jämtiands län. Det omvända förhåUandet gäller således här jämfört med när bidragen räknas i kronor per skattekrona. Detta beror pä att det egna skatteunderlaget är lägre i Jämtland. För övriga skogslän liksom för Gotlands och Kalmar län har självfallet bidragen också räknat i kronor per invånare varit stora.

Vid en undersökning av hur skatteutjämningsbidragen tUl primärkommunerna fördelar sig pä de tre olika bidragsformerna, räknat i kronor per invånare, finner man alt bidraget vid brist på skattekraft helt har dominerat under samtliga år. Även nu är det skogslänen järate Gotlands och Kalraar län som redovisar de högsta bidragsbeloppen per invånare. Bidraget vid hög utdebitering fördelar sig däremot mera jämnt över hela landet. Störst betydelse i kronor per invånare hade denna bidragsform år 1966 för Södermanlands och Västmanlands län. År 1972 var bidraget vid hög utdebitering störst i Gotlands län, där det hade ökat från 10 kr./inv. år 1966 liU 136 kr./inv. år 1972. Även i Jämtlands och Örebro län har bidraget vid hög utdebitering ökat i betydelse väsentligt mellan åren 1966 och 1972.

Prop. 1973:44                                                          11

Det vanliga extra bidraget har med undantag för år 1972 främst tillfallit de nordliga länen beroende på att avfolkning och skolskjutskostnader utgör de viktigaste fördelningsfaktorerna i denna bidragsform. Den ökade betydelse det extra bidraget fått år 1972 sammanhänger med de s. k. stimulansbidragen, avsedda att kompensera kommunerna för bortfall av bidrag i samband med kommunsammanläggningarna.

Under hela perioden 1966—1972 har mer än 90 % av kommunerna åtnjutit någon form av skatteutjämningsbidrag. Ca 80 % av kommunerna har erhållit bidrag vid brist på skattekraft, medan bidrag vid hög utdebitering utgått till mellan 40 och 70 % av kommunema. Andelen kommuner som erhållit bidraget vid hög utdebitering har således varierat mellan åren. Är 1971 erhöll 71 % av kommunerna bidraget i fråga, medan motsvarande andel 1972 sjunkit tUl 55 %.

Anledningen tUl fluktuationerna är att en olikartad höjning av utdebiteringarna i riket leder till att bidraget vid hög utdebitering går ned. Nedgången år 1972 föranleddes närmast av den kraftiga höjningen av utdebiteringen i Stockholm år 1971. I fråga om det extra bidraget har detta endast berört mellan 10—15 % av komraunerna bortsett från år 1972. Ökningen av antalet bidragsmottagande kommuner beror som ovan nämnts på de i anledning av kommunsammanläggningarna utgående stimulansbidragen.

Nuvarande systems skatleut jämnande verkan framgår av de relativt små skillnader som under åren 1966—1972 förelegat i utdebiteringen meUan de tre skattekraftsområdena.

I fråga om utdebiteringen i de olika skattekraftsområdena kan konstateras att utdebiteringen i område 1 alltsedan år 1966 legat under medelutdebiteringen. I område 2 var utdebiteringen under de första åren gällande system var i kraft högre än i område 3, Under senare år har dock en omsvängning skett.

För att bibehålla nuvarande omfattning på den kommunala verksamheten skulle utdebiteringen i vissa län ha uppgått till betydande belopp om inga skatteutjämningsbidrag utgått. Utdebiteringen år 1972 i Gotlands, Västerbottens och Norrbottens län var 28,08, 24,81 resp. 25,27 kr./skr. Om inte skatteutjäraningsbidrag hade utgått, skulle utdebiteringen i näranda län för året i fråga ha varit 38,07 resp, 33,62 och 35,46 kr,/skr. För enskilda kommuner i nämnda län har skatteutjäraningssy-steraet betytt åtskilligt mer. Är 1971 skulle utdebiteringen i Pajala, Över-kalbc och Övertorneä ha varit 49,56, 45,65 resp. 47,89 kr./skr utan skatteutjämningsbidrag. Nu var i stället utdebiteringen i dessa kommuner 23,49, 23,20 resp. 23,50 kr./skr.

Beträffande avvikelsen av kommunernas utdebiteringar från medelut-debileringen kan en koncentration av utdebiteringarna noteras efter år 1965. År 1963 låg 75 % av kommunemas utdebiteringar mindre än 2 kr. över eller under medelutdebiteringen. År 1971 hade ifrågavarande andel

Prop. 1973: 44                                                         12

ökat tUl 90 % för att år 1972 sjunka till 86 %. Andelen kommuner som avvek mindre än 1 kr. över eller under medelutdebiteringen var är 1965 41 % men ökade efter införandet av nuvarande skatteutjämningssystem till 60 % är 1971 för att är 1972 sjunka tiU 54 %.

En minskning i ordinarie bidragsgivning uppkommer för vissa kommuner i anledning av kommunsararaanläggningarna. Orsaken är främst att rika och fattiga kommuner läggs samman och att bidragsgivningen härigenom upphör till de fattiga kommunerna. En jämförelse av skatteutjämningsbidragens omfattning 1971 tUl de borgerliga primärkora-munerna, dels enligt gällande indelning, dels om blocket utgjort en kommun, visar att skatteutjämningsbidragen totalt för riket skulle minska med 139,6 milj. kr.

Kritik av nuvarande system

Vid kontakter med kommunrepresentanter har den principiella uppbyggnaden av systemet raed tUlskott av skatteunderlag inte ifrågasatts från något håll. Den kritik som framförts mot detta system tar huvudsakligen sikte på att indelningen i skatlekraftsområden är alltför scha-blonartad och onyanserad och att skillnaderna i procenttal för skatte-underlagsgarantin mellan närliggande kommuner är alltför stor. Det har också påpekats, att systeraet missgynnar avfolkningskommunerna. Skatteunderlagsgarantin beräknas näraligen på antalet invånare, och när invånarantalet sjunker, minskas både det egna skatteunderlaget och skatteutjämningsbidraget utan att komraunerna i tillnärradsevis motsvarande grad kan minska sina utgifter.

Däremot har man på många håll framfört allvarlig kritik mot bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Krav har framförts om att nämnda bidrag skall avskaffas. Kritiken mot detta bidrag går i huvudsak ut på att del verkar uppdrivande på utdebiteringarna. Det har gjorts gällande, att kommuner, som mottager sådant bidrag, spekulerar i möjligheterna härtill. Samtidigt påpekas, att de största bidragen av detta slag går till kommuner med god skattekraft och hög standard. Man anser det oriktigt att dessa kommuners utgifter delvis skall betalas av medborgare i andra kommuner, som dessutom själva i regel åtnjuter en lägre koramunal standard. — Även beträffande reduceringsregeln framhälles, att den kan medföra, all utdebiteringen blir högre än nödvändigt.

De undersökningar revisionen gjort bekräftar, frarahålls det i betänkandet, att 1965 års skatteutjäraningssyslera i sina huvuddrag verkat på sätt som avsetts. Det torde inte vara möjligt att åstadkomma ett system med annan principiell uppläggning, som ens tillnärmdsevis skulle kunna uppfylla de krav som bör ställas.

Revisionen hänvisar härvidlag även till de ingående överväganden i denna fråga som gjordes i skatteutjämningskoramitléns till grund för re-

Prop. 1973: 44                                                         13

formen liggande betänkande (SOU 1964: 19). Granddragen i det nuvarande systemet bör därför i huvudsak bibehållas.

Revisionen konstaterar saratidigt att uttalandena från koraraunhåll ger vid handen, att några element i systemet är mogna att ändras.

Den grova indelningen i skatlekraftsområden och de stora skillnaderna i skattekraftsgaranti mellan närliggande komrauner måste för de närmast berörda kommunerna te sig svårförståelig. Fjällkommunema i Jämtlands län har t. ex. en garanti på 110 %, medan likartade områden längre norrat har 125 %; denna stora skUlnad synes knappast motiverad. På samma sätt ter sig gränsdragningen inom Kopparbergs, Värmlands och Gävleborgs län mellan områden med 110 % och 90 % garanti på många håll konstlad. Liknande resultat blir det, om man jämför kustkommunerna i Hälsingland, som har 110%, med de längre in i landet liggande delarna av Kopparbergs län, som har 90 %. Den nuvarande indelningen tar inte heller hänsyn till att kostnadsläget är högt även i vissa längre söderut liggande delar av landet. Kommuner belägna på öar har exempelvis i allmänhet särskUda omkostnader. Detsamma torde bl. a. gälla Dalsland, vissa delar av Bohuslän och en del kommuner utmed Östersjöns kust. Slutligen kan det föratskickas, att de höga utdebiteringarna i några s. k. storstadsalternativ inte enbart beror på den höga standarden för serviceutbudet i dessa kommuner utan också på att kostnadsläget är förhåUandevis högt, både absolut sett och med tanke på att den kommunala driften i dessa komrauner är förenad raed särskUda behov. Detsamma torde i och för sig också gälla de tre egentliga storstäderna, men dessa faller på grund av sin egen höga skattekraft utanför systemet och saknar därför här egentligt intresse.

I betydande mån minskas effekten av den onyanserade indelningen i skattekraftsomräden såsom avsetts genom bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Det finns kommuner vilkas utdebitering skulle ha varit mer än en krona högre om inte bidraget vid hög utdebitering hade funnits. Verkningarna är emellertid begränsade. Trots bidraget vid hög utdebitering är sålunda utdebiteringen i några kommuner år 1972 mer än 27 kronor per skattekrona utan att det med fog kan göras gällande att de har särskUt hög standard. Det mest slående exemplet är Gotland, där medelutdebiteringen är 28 kronor 8 öre.

Revisionen anser sig vidare ha kunnat konstatera att den kritik som kommit från avfolkningskommunema är befogad. Ett annat negativt drag i skatteunderlagsgarantlns tekniska konstraktion är, att skatteintäkten av garantibelopp för sommar- och sportstugor inte kommer värdkommunen till godo. Skatten uppbäres visserligen av kommunen men om staten skall tillskjuta skatteunderlag lägges vid avräkningen dessa intäkter till kommunens egna skatteintäkter och sänker I motsvarande mån skatteutjämningsbidraget.

Beträffande bidraget vid hög utdebitering framfördes under remiss-

Prop. 1973: 44                                                         14

behandlingen av 1964 års betänkande farhågor av samma slag som nyss återglvits, men de ansågs då inte bärkraftiga. Man hänvisade till att den höga utdebitering, som är en föratsättning för bidraget, i första hand går ut över kommunens egna skattebetalare. Av de uttalanden att döma som gjorts till revisionen har en omsvängning i uppfattningama ägt ram på denna punkt.

Påståendena om att utdebiteringarna i en del kommuner drivits i höjden av hänsyn till det särskilda bidraget vid hög utdebitering är helt naturligt svåra att fä bekräftade. Det kan emellertid konstateras framhåller revisionen att kommunalmännen självfallet har att räkna med bidraget vid hög utdebitering, resp. reduceringsregeln då de gör sina kalkyler och bestämraer utdebiteringen. Det är i och för sig också naturligt, att man i komrauner med hög eller tämligen hög utdebitering överväger de fördelar i form av statsbidrag som kan tillföras kommunen genom att utdebiteringen höjs ytterligare något. Bidraget vid hög utdebitering är i sin tekniska utformning starkt progressivt. Medan den första kronan över utdebiteringsgränsen ger kommunen ett statsbidrag av 10 %, blir marginaleffekten av den andra kronan 30 % bidrag och av den tredje 50 % bidrag. Överskrides den tredje kronan, erhålles 60 % av den överskjutande debileringen. Härtill kommer att vid bidragsberäkningen för ett följande år, erhållet statsbidrag räknas in i den bidragsgrundande utdebiteringen. Vidare erinras om att staten även genom skatteunderlagsgarantin kan få betala en större eller mindre del av det utdebiterade beloppet.

På likartat sätt förhåller det sig med reduceringsregeln. Den sänkning av skatteunderlagsgarantin som sker enligt denna regel, om medelutdebiteringen underskrides, är dock proportionell. I och för sig är det förståeligt, om man i en del kommuner bestämmer utdebiteringen så att reduceringsregeln inte skall verka. Man försöker undvika, att kommunen mister ett statsbidragsbelopp som den enligt eljest gällande regler är berättigad till.

Äv det anförda drar revisionen den slutsatsen, att bidraget vid hög utdebitering och den däremot svarande reduceringsregeln är ägnade att verka utdebiteringshöjande. Revisionen anser det också sannolikt att de i vissa fall haft sådan effekt. Mot bakgrund av den oroväckande stegring av de kommunala utdebiteringarna som ägt rum under senare år måste denna effekt anses utgöra ett starkt argument mot bidragssystemets konstruktion i nu aktuella delar.

Revisionen fäster också uppmärksamheten vid några andra negativa sidor av bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln. Man var vid bidragssystemets tillkomst medveten om att bidraget vid hög utdebitering, liksom reduceringsegdn, innebar ett avsteg från:den eljest för systemet grundläggande principen att skatteutjämningsbidragen i första hand skulle bestämmas efter objektiva jgrunder, i första hand skättekraf-

Prop. 1973:44                                                          15

ten och befolkningstalet. Visserligen inverkar utdebiteringens höjd även på den bidragssumma som erhålles vid brist pä skattekraft. Den är emellertid endast en av de faktorer sora påverkar sumraans storlek. När det gäller bidraget vid hög utdebitering, blir utdebiteringens höjd avgörande i en helt annan utsträckning för vad kommunen erhåller. Kora-raunema kan sålunda genora sina utdebiteringsbeslut i viss män själva bestämma bidragssummans storlek. Med reduceringsregeln förhåller det sig på motsvarande sätt.

Men bidragets storlek, resp. en eventuell reduktion av skatteunderlags-garantin är beroende ocksä av andra kommuners beslut. Om landstingskommunen höjer sin utdebitering, stiger automatiskt primärkorarauner-nas bidrag vid hög utdebitering utan att dessa själva höjt utdebiteringen eller något annat hänt beträffande deras ekonorai. Förändringar beträffande församlingarnas utdebiteringar kan ha liknande verkan, Detla sammanhänger med alt bidraget vid hög utdebitering, resp. reduktion, beräknas på den totala utdebiteringen i kommunen,

A andra sidan kan en allmän höjning av utdebiteringarna i riket leda till att bidragen vid hög utdebitering går ned, resp. att reduktionerna av skatteunderlagsgarantin blir större eller drabbar fler korarauner än tidigare. Bidraget och reduktionen beräknas näraligen också raed hänsyn till raedelutdebiteringen i riket, den s, k, utdebiteringsgränsen. Den allmänna höjningen av utdebiteringarna som skedde år 1971 och särskilt den kraftiga höjningen i Stockholm hade en sådan effekt.

Av det sagda fraragår, anför revisionen, att systemet med bidrag vid hög utdebitering jämte reduceringsregeln innehåller ett visst mått av osäkerhet, sora något minskar kommunens möjligheter att genom sitt utdebileringsbeslut själv bestämraa skatteutjämningsbidragets storlek men i sig själv också utgör en allvarlig olägenhet. Denna förstärkes av att komraunerna kan få ett särskilt motiv att höja utdebiteringen, nämligen att gardera sig mot att en eftersläpning i den egna utdebiteringspolitiken skall leda till en sänkning av väntat bidrag. Systemet är således även på detta sätt ägnat att driva upp utdebiteringarna.

Kostnadsläget inom komraunen är endast en av de faktorer som påverkar utdebiteringens höjd. Denna är i minst lika hög grad beroende av exempelvis standarden på serviceutbudet i komraunen, skuldsättning och fondbildning, graden av skattefinansiering av investeringar särat det med komraunens utveckling sammanhängande investeringsbehovet. En hög utdebitering behöver därför inte betyda att kostnadsläget är högt, dvs, att det pris kommunen måste betala för sin verksamhet är högre än för motsvarande verksamhet i andra komrauner. Bidraget vid hög utdebitering är sålunda icke särskilt väl ägnat att åstadkomma den avsedda utjämningen av kostnadsläget inom skattekraftsområdena. Motsvarande torde gälla reduceringsregeln. Behovet av utjämning inom de nuvarande skallekraftsomrädena kan enligt revisionens mening pä ett bättre sätt

Prop. 1973: 44                                                         16

tillgodoses genom en mera nyanserad, individuell prövning av de olika kommunernas behov av skattekraftsgaranti.

Det har också ansetts, att bidraget vid hög utdebitering skulle ha en särskild uppgift att fylla genora alt införa ett särskilt element av flexibilitet i skatteutjämningssystemet. Bidraget medför att en kommun, som råkat i svårigheter och mäste kraftigt höja utdebiteringen, automatiskt får hjälp att håUa skatteuttaget hos de egna invånarna på en rimlig nivå; utdebiteringstopparna kapas. De nyss anförda skälen äger emellertid giltighet även i detta avseende. En kraftig höjning av utdebiteringen kan ha andra orsaker än att kostnadsläget försämrats. Kommunen kan ha beslutat omfattande standardhöj ande åtgärder, igångsatt stora investeringar osv. För att utjämna tidsmässiga förändringar i kostnadsläget för enskilda kommuner är det enligt revisionens uppfattning rikligare och lämpligare att utbygga möjligheterna för Kungl. Maj:t att höja en kommuns skattekraftsgaranti eller ge kommunen extra skatteutjämningsbidrag.

Den kritik som riktats mot bidraget vid hög utdebitering i fråga ora funktionen som utjämnande faktor har nära samband med den från olika håll fraraförda kriiik, sora tar sikte på att de största bidragsbeloppen går till några stora kommuner med god egen skattekraft och en påtagligt hög standard pä serviceutbudet. Det rör sig här om kommuner för vilka bidraget ifråga endast i undantagsfall motsvarar mer än en krona på utdebiteringen men som pä grund av stor folkmängd och förhållandevis hög skattekraft kan få stora belopp i bidrag vid hög utdebitering, 5—20 milj. kr., motsvarande 3—12 % av den totala bidragssuraman för detta ändamål. Denna kritik är enligt revisionens mening berättigad. Reglerna för bidraget i fråga är gynnsammare för denna typ av kommuner än för de sämre ställda. Bidraget beräknas nämligen på grundval av komraunens skatteunderlag och invånarantal. Ju högre skatteunderlaget och invånarantalet är desto större blir bidraget.

Olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering saramanhänger till en del med bidragets tekniska konstruktion, särskUt dess progressiva utformning, och skulle därför kunna minskas genom tekniska ändringar. Den utdebiteringshöjande effekten skulle sålunda kunna dämpas genom en mindre brant progressivitet.

Vid bidragssystemets tUlkomst diskuterades möjligheten att ersätta medelutdebiteringen som beräkningsgrund med en fast utdebiteringsgräns. Med en fast utdebiteringsgräns skulle man vinna att osäkerheten i bidragsgivningen skulle bortfalla. Beroendet av andra kommuners utdebiteringsbeslut skulle försvinna. Å andra sidan skulle kommunen då helt kunna bestämma bidragets storlek. Om tendensen till utdebiteringshöjningar skulle fortsätta, skulle vidare statens utgifter för skatteutjämningsbidrag stegras avsevärt och på ett för staten okontrollerbart sätt. En förskjutning skulle kunna uppstå i fråga om kostnadsfördelningen

Prop. 1973:44                                                                         17

mellan stat och koramun. En särskild utredning har nyligen tillsatts för att arbeta med denna fråga. I avbidan pä näranda utrednings resultat bör förslag inte framläggas som rubbar kostnadsfördelningen.

Mål för skatteutjäraningssystemet

Den kommunala skatteutjämningen bör självfallet ha som en målsättning att minska skillnaderna i utdebitering. I den komraunala självbestämmanderätten ingår dock som en oavvislig del, att komraunernas invånare inom vissa gränser själva genom sina valda representanter skall besläraraa vilken service som skall tillhandahållas. Priset för denna service skall koraraunraedlemmarna betala genom kommunalskatten, SkUl-nader i standard bör koraraa tUl uttryck pä skattsedeln.

Det är sedan länge välbekant frarahäller revisionen att kommunal verksamhet är förenad med starkt varierande kostnader oberoende av standarden. Den nuvarande indelningen i skattekraftsområden tar, låt vara pä ett schablonarlat sätt, hänsyn till detta förhällande. Den bygger på erfarenheten att kostnaderna för en likvärdig service i allraänhet stiger frän söder till norr. Men det visar sig också, att behoven av insatser varierar starkt från koraraun till koraraun, beroende på befolkningens fördelning på orter och åldersgrupper, näringslivets utveckling, sociala förhållanden och åtskilliga andra omständigheter. I själva verket är kostnadsläget i den bemärkelse som nyss angivils grundläggande för den kommunala ekonomin.

Det är därför enligt revisionens mening riktigt att — såsom delvis redan skett — la sikte på kostnadslägel, Ora standarden i alla korarauner vore densarama, skulle ett skatleutjäraningssystem, som bygger på kostnadsläget, teoretiskt kunna tänkas leda tUl all utdebiteringarna överallt blev desamma.

Revisionen menar att de rättvisekrav som kan ställas på ett skatteutjämningssystem inte bara innebär att komraunerna skall kunna hälla ungefär lika stora utdebiteringar utan också att de skall kunna tillhandahålla i stort sett lika god service ål invånarna, Skatleutjämningen bör därför ha till huvudsakligt syfte att ge kommunerna möjlighet att, åt-rainstone på längre sikt, ge samma standard tid samma pris. Om servicen är densamma i en Norrlands-kommun och i en Skåne-kommun, bör alltså utdebiteringen i princip vara lika hög. Dock bör den reservationen göras all man i detta sammanhang inte kan undgå att ta vissa regionalpoliliska hänsyn. Regionalpolitiska synpunkter bör enligt revisionen i något högre grad än f, n, vara vägledande för det framtida skalleutjäm-ningssystemet.

Att helt uppnå dessa raål är inle raöjligt. En viktig begränsning ligger i att skatteutjämningen sker genom bidrag av statsmedel. Kommuner med så stor egen skattekraft, att de inte kan komma i fräga till skatte-

2    Riksdagen 1973. 1 saml Nr 44

Prop. 1973: 44                                                         18

utjämningsbidrag, koraraer att slå utanför systemet. Sådana kommuner blir i standard- eller utdebiteringshänseende eller i bådadera något bättre ställda än de kommuner som fär bidrag. Olikheter dem emellan kan inte heller utjämnas. Betydelsen härav bör dock inte överdrivas. Utdebiteringssatserna i sädana komrauner skUjer sig endast i få fall mera markant frän utdebiteringarna i de kommuner som får bidrag, och inte heller i standardhänseende är skUlnaderna särskilt stora. Förhållandena i nu nämnda kommuner får givetvis inte lagas lill intäkt för alt avstå från att åstadkomma rättvisast möjUga fördelning mellan de bidrags-mottagande komraunerna.

Borgerliga primärkommuner

Med primärkommuner avser revisionen i förslaget de på blockindelningen grundade komrauner som allmänt skall vara bildade den 1 januari 1974.

Individuellt prövad skatteunderlagsgaranti

Den nuvarande indelningen i skattekraftsområden är enligt revisionen alltför schablonraässig och onyanserad. I stället för indelningen i tre stora skattekraflsoraräden med stora skillnader i procenttalet för skatteunderlagsgarantin bör en individuell prövning ske beträffande varje kommun i syfte att bestämraa skäligt procenttal. Revisionen utgår från att det stora flertalet kommuner i södra Sverige och även åtskilliga i mellersta Sverige liksora nu skaU ha en skatteunderlagsgaranti på 90 % av medelskattekraften i riket. Detla innebär, att nämnda komrauner, om de har en egen skattekraft som överstiger eller åtminstone närmar sig meddskattekraften, skall själva helt bekosta sina utgifter, bortsett från vad som kan erhållas i speciella statsbidrag. I den män skäl finns för en högre skatteunderlagsgaranti, skall denna bestämmas till 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 eUer 130 % av medelskattekraften. Härigenora möj-liggöres att övergången mellan olika områden blir rajuk. Skillnaden raellan korarauner sora ligger intill varandra bör helst vara 5 eller 10 procentenheter och endast i undantagsfall högre.

Om skatteutjämningssystemet skall fyUa sin uppgift att ge kommunerna möjlighet att ge medborgarna lika god service vid lika hög kommunal utdebitering, bör bestämmandet av skatteunderlagsgarantin i första hand ske med ledning av kostnadsläget för kommunen. Det finns inte någon metod att exakt raäta kostnadsläget. Revisionen har eraellertid ingående undersökt möjlighetema att genom sammanställning av olika uppgifter rörande de olika kommunerna skapa en uppfattning om kostnadsläget och kommunemas förutsättningar i övrigt.

Det allmänna statistiska materialet som samlats in och redovisas i belänkandet bUdar en utgångspunkt. Uppgifterna avser bl. a. folkmängd.

Prop. 1973: 44                                                         19

folkmängdsutveckling, åldersfördelning, tätortsgrad och näringskaraktär. Komraunernas ekonorai och verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem har undersökts ingående. Beträffande varje kommun har vidare en budgetanalys verkställts med en metod som avser att klarlägga utdebiteringsbehovet för att täcka nettokostnader, räntor och amorteringar. Av betydelse är även graden av skattefinansiering av investeringar och skuldsättningen. Nettokostnaden kan i och för sig ge en antydan om kostnadsläget men utgör ingen tillförlitlig mätare på delta. Standarden på komraunens serviceutbud blir i lika hög grad bestämmande för nettokostnaden. Man får också beakta de felkällor som ligger i olikheter beträffande redovisningsmetoder, förekorasten av kommunala bolag m. m.

För att fä en uppfattning om betydelsen av skUlnader i serviceutbudet har en enkät i ämnet ulförts hos sammanlagt ett 80-tal kommuner. Undersökningen har avsett att genom statistiskt urval fä fram genomsnittliga värden för olika kommuntyper och för riket i dess helhet och att jämföra dessa värden med siffrorna för en del i olika avseenden särskilt intressanta kommuner. För att ytterligare få ett grepp om de omständigheter som påverkar den kommunala ekonomin har en mera djupgående undersökning utförts beträffande 15 kommuner, som parvis eller tre och tre representerar olika kommuntyper. Undersökningen belyser utvecklingen åren 1964—1970. Därvid har tiUgängligt statistiskt material kompletterats genom intervjuer med ledande koramunalmän. De 15 kommunema ingår bland dem som undersökts beträffande standarden.

Vad som framkommit på detta sätt har givit en allmän uppfattning om läget för kommuner i landets olika delar. Det har emellertid inte varit raöjligt att så entydigt fastiägga de faktorer sora påverkar kostnadsläget att dessa faktorer kan ligga tUl grund för en säker inplacering av kommunerna i skalan för skattekraftsgarantin. Olika sådana faktorer kan urskUjas, men betydelsen av var och en av dem samt deras inbördes samspel har inte helt kunnat klarläggas. Härtill kommer att materialet är behäftat med felkällor, vilka i första hand är att söka i exempelvis olika redovisningsprinciper och förekomsten av kommunala bolag.

Revisionen har därför stannat för att göra en mera allmän bedöra-ning. OUka relevanta omständigheter fär beträffande varje enskild kommun sammanstäUas och jämföras med motsvarande material beträffande andra kommunner. Det kan invändas, att en sådan allraän bedömning alltid måste bli mer eller mindre subjektiv. Den bör under alla förhållanden kunna ge ett rättvisare resultat än nuvarande schablonmässiga indelning, oavsett att denna kompletteras med bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln.

Även om bestämmandet av procenttalet för skatteunderlagsgarantin sålunda måste grundas på en allmän bedömning och jämförelse, är det

Prop. 1973: 44                                                         20

viktigt, att ensartade bedömningsgrunder användes och att över huvud taget vissa gemensamma principer tillämpas. Revisionen diskuterar några omständigheter sorii man fäst särskild vikt vid.

Nuvarande indelning bygger på det geografiska läget och i viss mån också på länstillhörigheten.

Från den omständigheten att en kommun tillhör visst län bör man i fortsättningen kunna bortse. Den gamla, tiU länen anknutna schablonmässiga indelningen skall enligt revisionens förslag överges och ersättas med en mera individuell bedömning. Länstillhörighelen spelar såtillvida en roll för skattetrycket i en priraärkoraraun, att landstingsskatten utgör en betydande del av den totala kommunala utdebiteringen. Men skatteutjämningen för landstingskoramunerna skall enligt förslaget bedömas för sig utan sararaanblandning raed de synpunkter sora bestämmer skatteutjämningen för primärkommunerna. Revisionen har såsom en kontroll av resultaten även beaktat den totala utdebiteringens höjd.

Däremot måste stort avseende alltjämt fästas vid den geografiska belägenheten. Det är en gammal erfarenhet att kostnadsläget för kommunema stiger frän söder till norr och från kust till inland. Denna erfarenhet bekräftas i stort sett av budgetanalysen beträffande de olika koramunerna. Nettodriftskostnaderna är genomgående högre norröver, även om man tar hänsyn till att standarden pä serviceutbudet ofta är hög och även om man i detta saramanhang försöker bortse från de särskilda problera som sammanhänger med folkraängdsförändringarna. Anledningarna härtill är uppenbara. Avstånden är längre. Mer lid och kostnader får läggas på befattningshavarnas resor. Förvaltningen kan inte koncentreras till centralorten på samma sätt som i andra kommmu-ner. Därtill kommer de aUmänna kostnader som beror pä ett nordligt läge: högre transportkostnader lUl de centrala delarna av riket, högre bränslekostnader osv.

Revisionen har också uppfatlat den nuvarande indelningen i skattekraftsomräden så, att den åtminstone till en del betingas av regionalpolitiska synpunkter. När särskilda åtgärder behövt tUlgripas för att stimulera näringslivet i stödområdet, är det naturligt att raan tillser att dessa strävanden inte motverkas av bristande komraunal service eller avskräckande kommunala utdebiteringar. Enligt revisionens mening bör sådana synpunkter vara vägledande också för det framtida skatteutjäraningssystemet och i något högre grad än f. n. Revisionens förslag innebär i enlighet härmed en inte oväsentlig förskjutning av det stöd som lämnas via skatteutjämningen från söder till norr. Av sarama skäl föreslås att de av större städer dominerande kornmunerna längs kusten i Norrland skall få en jämförelsevis gynnsam behandling. Det kan visserligen sägas, att dessa kommuner med hänsyn tUl näringsliv, befolkningsutveckling och kostnadsläge inte så mycket skiljer sig från liknande kommuner längre söderat och att skillnaden i skatteunderlagsga-

Prop. 1973: 44 21

rantin därför borde vara mindre än nu. Revisionen har dock av nyss angivna skäl raed ett fåtal undantag inte föreslagit att sådana korarauner skall få sänkt procenttal för skatteunderlagsgarantin.

Å andra sidan får beaktas, att ocksä komrauner i andra delar av landet kan ha ett geografiskt läge som försämrar förutsättningarna. Detla gäller i första hand Gotland med långa och dyrbara transporter till fastlandet men också Öland — där dock broförbindelsen på längre sikt bör ge bättre betingelser — särat skärgårdskommuner utanför Stockholm och i Bohuslän. Även sydöstra Sverige, närmast östra Blekinge och flertalet kommuner i östra Småland synes ha ett påfallande högt kostnadsläge. Det bör dock understrykas att — såvitt gäller den primärkorarau-nala verksamheten — kostnadsläget och övriga föratsättningar för kommunema inte är jämförliga raed Norrland och de delar av Svealand sora hör lill stödområdet.

Utvecklingen av näringslivet i en kommun utgör den viktigaste förutsättningen för att komraunens invånare själva skall kunna helt eller till större delen bekosta den kommunala verksamheten. Hög tälortsgrad och hög industrialisering innebär i regel också bättre ekonomiska villkor för den kommunala verksamheten än en låg tätortsgrad och låg industrialisering. Det sagda gäller, även om man beaktar att tätortsbildning och industriaUsering kan skapa särskilda kostnader. Det egna skatteunderlaget blir i regel avsevärt större, den kommunala verksamheten kan koncentreras raera osv. I anslutning härlUl kan påpekas, att ett lågt eget skatteunderlag — järate låg tätortsgrad och stor andel jordbruk — erfarenhetsmässigt skapar särskilda svårigheter och därför kan vara ett tecken pä förhöjt kostnadsläge. Verkningarna härav neutraliseras inte helt av att skatteutjämningsbidraget blir högre, när det egna skatteunderlaget är lågt.

Företagsnedläggningar och personalbesparande ralionaliseringsåtgär-der medför allvarliga påfrestningar på den kommunala ekonomin. De sora friställes raåste tas ora hand. Till en del löses probleraen så småningom genom utflyttning, men därav skapas nya svårigheter. Tvånget att skapa sysselsättning jämte arbetsmarknadsverkets insatser har, särskilt i Norrbottens län, lett lill att stora investeringar för vatten och avlopp, badhus, simanläggningar, idroltshaUar och idrottsplatser ra, ra, gjorts i förra av koraraunala beredskapsarbeten. Det paradoxala resultatet har blivit, att man även i fattiga kommuner i övre Norrland åtminstone i vissa avseenden kan redovisa en hög standard i serviceutbudet. Nämnda förhållande får icke undanskymma, att den ekonomiska situationen för många av dessa korarauner ter sig bekymraersam.

Strukturförändringar inom näringslivet i en kommun kan innebära en påfrestning, även om nya sysselsättningstiUfällen skapas och större permanent arbetslöshet kan undvikas. Tillfällig arbetslöshet uppkomraer i regel, och särskilt den äldre arbetskraften kan visa sig svårplacerad.

Prop. 1973: 44                                                         22

Härtill kommer, att nya anläggningar för industri eller servicenäringar vanligen brakar kräva dyrbara investeringar från kommunens sida. Ätt kostnadsläget härigenom påverkas ogynnsamt torde vara obestiidligt.

De sistnämnda problemen kan också uppkorama i starkt framåtgåen-de kommuner. Stora investeringar kan behöva göras inom en kort tidrymd. Följden bUr höjd utdebitering och större låneskuld. På längre sikt påverkas emeUertid inte kostnadsläget ogynnsamt. Vidare medför utvecklingen efter hand en stark ökning av det egna skatteunderlaget. De nyligen antagna ändrade reglema för skatteavräkningen kommer att mildra de likviditetssvårigheter som hithörande komrauner haft att brottas med. Det sagda gäUer både tidigare landsbygdsbetonade kommuner, som får större industrier inom sitt område, och de snabbt växande förortskommunerna i storstädernas närhet. Beträffande vissa förortskom-rauner utanför Stockholm har eraellertid uppkorarait särskilda problera av social natur. Bamrika familjer med begränsade inkomster har i betydande utsträckning placerats i nyuppförda flerfarailjshus; familjens egna inkomster har inte räckt tiU för den jämförelsevis höga hyran, ulan man har fått lita tUl socialhjälpen. Denna företeedse, sora särskilt framträtt under senare år, har på sina håll uppenbarligen påverkat kostnadsläget ogynnsamt.

Revisionens undersökningar visar, att en stadig, inte alltför snabb utvecklmg av näringslivet ger de bästa förutsättningarna för den kommunala ekonomin.

Befolkningsutvecklingen har enUgt gammal erfarenhet stor betydelse för kommunernas ekonomi. Den utgör, om man bortser frän kranskommunerna rimt storstäderna, närmast en spegelbild av näringslivets utveckling. En kraftig befolkningsökning kan i och för sig ställa en kommun inför svårbemästrade problem men ger, lika litet som den i regel underliggande snabba utvecklingen av kommunens näringsliv, anledning att antaga att kostnadsläget på längre sikt blir särskilt högt. En jämn, inte alltför snabb befolkningsökning är givetvis förmånligast. Ä andra sidan kan en folkminsknmg, även om den är måttlig, vara ett tecken på ekonomisk tillbakagång och därmed följande krav på ökade sociala insatser, svårigheter att krympa den komraunala serviceapparaten ra. m. Att det kommunala kostnadsläget härigenom höjes är uppenbart och får f. ö. viss bekräftelse av revisionens budgetanalyser. Härtill komraer för komrauner med stark avfolkning tvånget att i större utsträckning än i andra kommuner skattefinansiera investeringar.

Även befolkningens fördelning på åldersgrupper kan inverka på kostnadsläget. En förhållandevis stor andel barn och åldringar och motsvarande mindre andel i de förvärvsarbetande åldrarna raedför regel-raässigt att kostnadema stiger. Skolan och socialvården — inbegripet åldringsvärden — utgör de tyngsta postema i kommunens budget. Ofta sammanhänger en ogynnsam åldersfördelning med avfolkning och tillbakagång i näringslivet.

Prop. 1973: 44 23

En hög nettodrlflkostnad kan vara ett tecken på högt kostnadsläge men behöver inte vara det. Skiljaktigheter i redovisningsmetoder och den skiftande förekomsten av komraunala bolag påverkar siffrorna. En hög standard pä serviceutbudet höjer givetvis nettokostnaden. Till delta kommer att den komraunala hushållningen kan vara bättre eller sämre.

Del oaktat kan uppgifter om netfodriftkostnaden vara av värde, om de jämföres med övriga uppgifter om koraraunen, i förekoraraande fall också med uppgifter rörande standarden på serviceutbudet. Siffrorna om skuldräntor, amorteringar och skuldsättning kan vidare ge en belysning av kommunens ekonomiska situation.

Uppgifterna ora standarden i de enskilda koramunerna måste användas med stor försiktighet, I all synnerhet gäller detta i korarauner sora med bidrag av arbetsmarknadsverket gjort stora investeringar i sysselsättningsskapande syfte. Som en kontroll på övriga data kan dessa uppgifter ha sitt värde, fraraför allt om de ger ett mera bestämt utslag i ena eller andra riktningen. De kan emellertid också få betydelse, om exempelvis en mycket hög utdebitering förekomraer tUlsammans med en låg eller medelgod standard.

En särskild fråga har varit, i vad män hänsyn skall tas till utdebiteringens höjd. Med den angivna målsättningen alt så långt möjligt ge koramunerna möjlighet att tillhandahålla sararaa standard tUl sararaa pris skulle det inte stämma överens alt låta nuvarande sammanlagda bidrag i form av skatleunderlagstillskolt och bidrag vid hög utdebitering bli vägledande då procenttalet för skatteunderlagsgarantin skall bestämmas. Man skulle visserligen, genom att på detla sätt arbeta in bidraget vid hög utdebitering i skalteunderlagsgarantin, hindra att detta bidrag i fortsättningen verkar höjande på utdebiteringsnivån. Men man skulle samtidigt låsa fast det nuvarande läget, där vissa kommuner skaffat sig en förmånsställning genora att utnyttja näranda bidrag. De ifrågavarande koraraunernas befogade intressen bör i förekomraande fall i stället tillvaratagas genora övergångsregler. Enligt revisionens mening bör man därför bortse från nu utgående bidrag vid hög utdebitering när procenttalen fastställes.

Det sagda innebär inte, alt uldebiteringsnivän skulle sakna betydelse. En hög utdebitering kan, liksom en hög nettodriftkostnad, vara ett tecken pä att kostnadsläget är högt. I vad mån så är fallet får prövas med ledning av övriga tillgängliga data rörande komraunen — den geografiska belägenheten, näringsförhållanden, befolkningsförhållanden, budgetanalys och ev. upplysningar om standarden på serviceutbudet. Ihågkora-mas bör, att den aktuella utdebiteringen kan vara beroende av åtgärder och beslut som ligger långl tillbaka i tiden: mer eller raindre god planering, tidigare gjorda investeringar resp. eftersatta investeringsbehov, ansamling eller förbrukning av reserver osv. Uppgifterna i budgetana-

Prop. 1973:44                                                          24

lysen om skattefinansiering och fondbildning kan ge vissa upplysningar härvidlag. När det gäller kommuner med lågt eget skatteunderlag, särskilt inom stödområdet, har prövningen lett tiU att de i regel fått full kompensation för bidraget vid hög utdebitering och oftast ytterligare bidrag. Däreraot blir utfallet ogynnsammare för några stora komrauner, sora hittills uppburit bdoppsraässigt stora bidrag vid hög utdebitering, men samtidigt haft sä gott eget skatteunderlag att de fält intet eller obetydligt tiUskott till detta.

Med ledning av de synpunker som här redovisats har upprepade ge-noragängar verkstäUts av data rörande de olika koraraunerna, Genora-gångarna har skett såväl länsvis som med utgångspunkt från kommuntypen: storstadsförorter, storstadsalternaliv, kommuner raed högre eller lägre grad av industrialisering osv,

SärskUda motiveringar för stäUningstagandet lill varje enskUd kommun har revisionen inte funnit påkallat. De fakta som varit vägledande återfinns i del omfattande sifferraalerial sora revisionen redovisar. I stället lämnas en kort översikt över förslaget jämte vissa anmärkningar rörande vissa kommuntyper och kommuner.

Revisionen framhåller att en del kommuner har så god egen skattekraft att det framstår som otänkbart att de Inom överblickbar tid kan komma i fräga till skatteutjämningsbidrag. All försöka värdera kostnadsläge och övriga förhållanden i dessa komrauner och raed ledning därav åsätta en teoretisk procentsiffra för skalleunderlagsgaranti har synts raeningslösl. Dessa kommuner ställs i förslaget helt utanför skatteutjäraningssystemet, givelvis raed raöjlighel för Kungl. Maj:t att besläraraa ett procenttal för skatteunderlagsgaranti ora koramunens ekonomi mot förmodan skulle försämras drastiskt. Det sagda gäller i första hand de tre storstäderna, vissa förortskommuner lill dessa och ytterligare några välställda kommuner i södra Sverige,

Utgångspunkten har varit, alt kommunerna i södra Sverige och de tättbefolkade delarna av mellersta Sverige i allmänhet skall liksom nu garanteras 90 % av medelskatteunderlaget. För att högre procenttal skall föreslås, måste det krävas, att kostnadsläget framstår som högre än normall eller att andra särskilda skäl kan åberopas.

Sådana skäl föreligger i första hand beträffande ö-kommuner och skärgårdskommuner. För dessa kommuner föreslås i regel 95 %, Beträffande de båda kommunema på Öland torde ett ännu högre procenttal vara befogat med hänsyn bl, a, lill närings- och befolkningsutvecklingen; 100 % föreslås.

En särställning intar Golland, sora har rikets högsta utdebiteringar utan att standarden för den skull kan anses hög, I fråga om de uppgifter som normalt åvilar en primärkommun synes Gotland, trots läget, dryga transportkostnader och svårigheter med näringslivet, i och för sig inte ha sämre föratsättningar än komraunerna på Öland. Men Gollands

Prop. 1973: 44                                                        25

kommun skall ocksä bestrida de kostnader för sjukvård m, ra, som eljest ankommer pä landstingskommunerna, och härvidlag är svårigheterna uppenbara. Befolkningsunderlaget är för litet för att sjukvården skall kunna organiseras på ett rationellt och kostnadsbesparande sätt. Samtidigt måste man raed hänsyn till de långa avstånden till fastiandet tillhandahålla ett flertal specialiteter pä lasarettet i Visby, Förhållandena är i denna del nära nog järaförbara raed övre Norrland, På grund härav föreslås 115 % för Golland,

Men också beträffande andra delar av Syd- och Mellansverige kan konstateras, att kostnadsläget är något högre än norraalt. Så synes ge-noragående vara fallet i ett brett bälte från östligaste Blekinge och södra Småland upp till Mälardalen samt i Bergslagen, delvis sammanhängande raed att näringslivet inle överallt utvecklats lika gynnsamt som i andra delar av landet pä samraa breddgrader. Äv samma skäl synes kostnaderna något högre i vissa induslrikomrauner i Älvsborgs län. I sararaanhanget framhälles alt storstadsalternativen i allmänhet liksora en del starkt induslribetonade korarauner synes ha ett förhållandevis högt kostnadsläge, sora inte helt kan förklaras av den i regel höga standarden på serviceutbudet. För de åsyftade koraraunerna föreslås 95 %.

I Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län sker övergången till skogs- och fjäUbygderna. På grund härav upptar förslaget i dessa län starkt varierande procenttal, frän 95 lill 115 % i Värmland, frän 95 tiU 120 % i Kopparbergs län och från 95 tiU 110 % i Gävleborgs län. Även i Västernorrlands och Jämtlands län gör förslaget tämligen stor skillnad raellan kuststäderna raed 110 %, Östersund raed 115 % och inlandet i övrigt med 120, i ett fall 125 %. Förslaget innebär betydande höjningar, särskilt i Järatiands län, I övre Norrland har en allmän höjning skett av procenttalen, för inlandskommunerna närmast kustkommunerna lill 120 eller 125 % i Västerbottens län och 130 i Norrbottens län. Fjällkommunerna i båda länen samt kommunerna i Tornedalen har föreslagits få 130 %. Utmed kusten kvarstår i förslaget Umeå vid 110 %, medan Nordmaling, Robertsfors och Skellefteå placerats i 115 %. De expansiva komraunema Luleå och Piteå har sänkts med fem procentenheter till 120 för att få en rimlig avvägning både gentemot inlandskommunerna i länet och kuststäderna längre söderut.

De förslag som revisionen slutligen kommit fram till grundar sig på en sammanvägning av data och en allmän bedömning under ständig jämförelse med närliggande eller likartade kommuner. En förteckning över förslaget för samtliga kommuner torde få fogas till statsrådsproto-koUet som bilaga 1. Förslaget åskådliggörs ytterligare genom kartor, vilka torde få fogas till statsrådsprotokollet sora bilaga 2.

Bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln

Som tidigare redovisats konstaterar revisionen att olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering är allvarliga. Möjligheterna att minska

Prop. 1973: 44                                                         26

dessa olägenheter är begränsade. Bidragets funktion som utjämnande faktor kan enligt revisionens raening göras till föremål för befogad kritik. Av dessa skäl bör det inle kvarstå i skatteutjämningssystemet.

De skäl som talar mot bidraget vid hög utdebitering kan i väsentliga delar också anföras mot reduceringsregeln. Mot denna regel skulle ytterligare kunna framhållas, att den missgynnar komrauner, sora strävat efter att hålla nere utdebiteringen genora långsiktig planering och god hushållning.

Det kan därför synas konsekvent all föreslå, att även reduceringsregeln skulle helt avskaffas. I fräga om nämnda regel gör sig dock delvis andra synpunkter gäUande, sammanhängande med att skatteutjäraning-en ästadkommes genom bidrag från staten. En utdebitering, som ligger väsentiigt under raedelutdebiteringen, är i regel ett uttryck för att koraraunen inte behöver statsbidrag eller att behovet är väsentUgt raycket lägre än i eljest järaförliga komrauner raed högre utdebitering. Läget är sålunda i viss mån likarlat med det som föreligger beträffande kommuner med så hög egen skattekraft att de står utanför skatteutjäranings-systeraet. Det bör ytterligare hällas i minnet, att ett av bidragssystemets huvudsyften är att utjämna de kommunala utdebiteringarna. Även om delta syfte enligt revisionens mening främst bör tillgodoses genora att norraema för tillskott av skatteunderlag nyanseras mera, måste det dock innebära något av en motsägelse att starkt öka bidragsgivningen till komrauner raed utpräglat låg utdebitering och ge dera raöjlighel att sänka den ännu mer.

Av dessa skäl anser revisionen att reduceringsregeln inte kan undvaras helt. Den bör emellertid ändras, så att dess utdebiteringsslimuleran-de verkan i raöjlig mån neutraliseras. Reduktion av skatteunderlagsgarantin föreslås därför inträda först då komraunen underskrider raedelutdebiteringen med mer än en krona. En "fri" krona bör vara ägnad att stimulera till långsiktig planering, sparsamhet och god hushållning. Den bör också kunna i stort sett ta bort det motiv för utdebiteringshöj-ning, som med nuvarande system kan ligga i alt en kommun, ora den vill undgå reduceringsregeln, får försöka hålla utdebiteringen så nära utdebiteringsgränsen som möjligt.

I gengäld måste regeln, för att inte helt förlora i betydelse, skärpas något. Revisionen föreslår, att skalteunderlagsgarantin skall minskas med en procentenhet för varje tioöring, varmed den fria kronan underskrides. Delta innebär att reduktionen blir mindre än nu, om utdebiteringen är fr. o. ra. en krona t. o. ra, en krona 90 öre lägre än utdebiteringsgränsen, densamraa sora nu, om gränsen underskrides med två kronor, och strängare, ora utdebiteringen är ännu lägre. Antalet kora- muner, sora drabbas av reduceringsregeln, liksom det totala reduktionsbeloppet, kommer att nedgå betydligt. Det totala beloppet blir enligt revisionens beräkningar mellan hälften och en tredjedel av det nuvarande.

Prop. 1973: 44                                                        27

En annan ändrmg som föreslås i samma syfte är, att kommunerna skall fä en respit på ett år, innan regeln träder i funktion. Utdebiteringen skall ha underskridit raedelutdebiteringen med mer än en krona under två år i följd, innan reduktion sker, och denna skall då börja andra året. A andra sidan bör en kommun under två år i följd ha haft så hög utdebitering att den åtminstone håller sig inora den fria kronan, innan reduktionen upphör; sista året sker reduktion med samma tal sora det föregående. Med dessa ändringar vinnes, att komraunerna inte behöver höja utdebiteringen preventivt för att undgå att en befarad höjning av utdebiteringsgränsen skall leda till reduktion av skatteunderlagsgarantin. A andra sidan skall en kommun, som drabbats av reduceringsregeln, inte omedelbart kunna frigöra sig härifrån genom en uldebiteringshöj-ning.

Särskilda regler för avfolkningskommuner

För utpräglade avfolkningskomrauner är det inte tillräckligt att beakta befolkningsminskningen vid bestämmandet av procenttalet för skatteunderlagsgarantin. Man skulle då bli nödsakad att använda procenttal över förat angivna 130 eller procenttal som alltför markant skulle skilja sig från procenttalen för närliggande komrauner. Revisionen har därför funnit påkallat att för avfolkningskommuner föreslå särskilda regler.

Om befolkningen i en kommun under något av de senaste förflutna fem åren varit högre än under beräkningsåret, skall det tillskjutna skatteunderlaget beräknas på det högre befolkningstalet, minskat med en procent för varje år som förflutit efter det av de fera åren då befolkningstalet varit störst. I en kommun med stadig folkminskning innebär detta, att skatteutjämningsbidraget beräknas på den större befolkningen fem år tidigare, minskad med fem procent. Komraunen får alltså fera år på sig att krympa serviceapparaten. Att den själv s, a, s, får svara för konsekvenserna av en procents befolkningsminskning per år sammanhänger med att avfolkningen även beaktas vid bestämmandet av procenttalet för skalteunderlagsgarantin. En särskUd fördel med denna regel är, att om befolkningsminskningen skulle upphöra eller vändas i befolkningsökning, upphör regeln automatiskt att verka efter några års övergångstid.

Särskilda regler för sommarslugukommuner

Som tidigare nämnts räknas skatteintäkterna från garantibelopp på sommarstugor, sportstugor och andra frilidsfastigheter in i kommunens eget skatteunderlag vid bestämmande av tillskjutet skatteunderlag. Ägarna av fastigheterna räknas däremot inte in i det befolkningstal som ligger till grund för beräkningen. Eftersom de kommuner, för vilka dessa fastigheter har betydelse, så gott som utan undanlag har brist på skatte-

Prop. 1973:44                                                         28

underlag, blir följden att dessa kommuner inle får några intäkter — bortsett från va-avgifter o. d, — för att bekosta de utgifter fastighetema för med sig. Förhällandet har observerats av flera tidigare utredningar, bl.a, fritidsutredningen, och föranlett olika förslag som dock inte genomförts. Revisionen framhåller att män inte försöker lösa sommar-slugukoraraunernas olika problem. Vid fördelningen av skatteutjäm-ningsmedlen mellan komraunerna, vilket är revisionens uppgift, anser man dock rättvisan kräva att det skatteunderlag som representeras av fritidsfastigheterna avräknas från kommuns eget skatteunderlag då skatteutjämningsbidraget uträknas. Skatteintäkterna från dessa fastigheter koraraer då soraraarstugukommunerna till godo.

Landstingskommuner

I fråga om landstingskommunerna sker skalteuljäraningen för närvarande endast genora att staten tillskjuter skatteunderlag vid brist på skattekraft. Någon anledning att föreslå ändring härvidlag föreligger inte enligt revisionen. Det finns inte heller skäl att föreslå någon motsvarighet till de särskilda reglerna om avfolkningskommuner och som-raarslugukoramuner eUer att för landstingskomraunerna införa den rao-difierade reduceringsregel som enligt förslaget skall gälla för primär-komraunerna. Sädana regler skulle sakna egentlig betydelse för landstingskommunernas del.

Skatteutjämningsbidragen liU landstingskommunema bör alltså liksom hittills utgå i form av tillskjutet skatteunderlag. I nuvarande system följer procenttalet för skalteunderlagsgarantin motsvarande procenttal för de i landstingsområdet ingående priraärkoramunerna. Enligt revisionens raening bör bidragen till landstingskommunerna bli raer nyanserade än nu. Detta innebär, att procenttalen för skatteunderlagsgarantin bör kunna variera uppåt raed jämna femtal med början vid del nuvarande lägsta talet, 95 % av meddsskalteunderlaget. Som högsta procenttal föresläs 135 %, Bestäraraandet av procenttalen bör ske efter samraa principer som för primärkoraraunerna, dvs. efter en allmän bedömning av kostnadsläget och övriga föratsättningar. Men procenttalet skall enligt revisionens mening inte med nödvändighet direkt motsvara procenttalen för priraärkoramunerna inora landstingsorarådel. SärskUt avseende bör i stället fästas vid landstlngskoraraunens förutsättningar att fylla sin huvuduppgift att svara för sjukvården. Härvid spelar helt naturligt avstånden inom verksamhetsområdena en betydande roll. Stora avstånd kan göra det omöjligt att koncentrera sjukhusanläggningarna på sätt sora i och för sig skulle vara önskvärt med hänsyn till befolkningens storlek och övriga förhållanden. Även i andra hänseenden får verksamheten decentraliseras mera än sora är motiverat från ekonomisk synpunkt. Långa ambulanstransporter får likväl

Prop. 1973: 44                                                        29

göras osv. Frän dessa synpunkter har revisionen ansett sig böra föreslå, att procenttalen för skatteunderlagsgarantin höjes fiH 100 i Värmlands, Kopparbergs och Gävkborgs län, Sarama förslag framlägges beträffande Kalmar län raed hänsyn lill dess säregna geografiska struktur: tvä långsmala områden, i framtiden förenade med den nya Ölandsbron, Av liknande skäl föreslås procenttalen för Västernorrlands län höjt till 115 %, Jämtiands och Västerbottens län tiU 125 % och Norrbottens län tUl 135 %. Revisionen har i fråga om de näranda länen också fäst avseende vid de regionalpolitiska synpunkterna.

F.n. åtnjuter några landstingskomrauner enligt en särkUd regel i 8 § andra stycket förordningen ora skatteutjäraningsbidrag högre bidrag än som eljest skolat utgå. Regeln I fråga innebär, all landstingskommunerna garanteras minst det tillskjutna skatteunderlag som utgick år 1965 i anledning av 1957 och 1961 års orlsavdragsreformer. Betydelsen av denna garantiregel har efterhand minskat. Vissa landstingskomrauner får emellertid alltjämt tämligen betydande belopp på grund av densamma. Ifrågavarande landstingskomrauner har ett eget skatteunderlag sora överstiger det garanterade och är således i och för sig väl ställda. Mest betyder garantiregdn för Malmöhus läns landsting, där det garanterade bidraget raotsvarar ca 40 öre per skattekrona. Omkring 30 öre per skattekrona ulgår till Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län.

I anslutning till frågan om garantiregelns fortbestånd framhåller revisionen att dess uppdrag omfattar en allmän översyn av skatleutjämnings-sysleraet, där raan inora en i princip oförändrad ekonomisk rara skall försöka åstadkomma en så rättvis fördelning som möjligt av skatteutjämningsbidragen. En omfördelning skall alltså ske, där ökningar pä vissa håU får motsvaras av rainskningar på andra, I denna omfördelning bör enligt revisionens mening även bidragen på grund av garantiregeln ingå. Dessa bidrag är av gammalt datum, och de sakskäl som föranledde att de inarbetades i 1965 års skalteutjämningsbeslut har alltmer uttunnats. Enligt revisionens mening bör de borttagas för all möjliggöra högre bidrag lill andra landstingskoramuner, som har större behov av pengarna. På grund av de förändringar som föreslås beträffande priraärkomraunerna får garantiregelns avskaffande egentlig betydelse endast för vissa städer raed gott eget skatteunderlag. Störst blir inverkan för invånarna i Malraöhus läns landstingsområde. Detta område har i gengäld den största egna skattekraften, bortsett från Stockholms län. Ytterligare kan erinras ora.de rationaliseringsvinster som kan uppnås om landstingskommunen, säsom föreslagits, förenas med Malmö,

Revisionens förslag framgår av bUaga 1, Vidare torde en karta som illustrerar förslaget fä fogas tUl statsrådsprotokollet sora bilaga 5,

Prop. 1973: 44 30

Församlingar

Församlingarna får skatteutjämningsbidrag enbart i förra av tillskjulet skatteunderlag. Frågan i vUken form de kyrkliga kommunerna skall inbegripas i det föreslagna nya skatteutjämningssystemet är väsentiigen beroende av resultatet av pågående beredning av frågan om förhållandet mellan kyrkan och staten. Om denna fräga löses i enlighet med de riktlinjer som nyligen offentliggjorts, blir skatteutjämningen mellan de nuvarande kyrkliga kommunerna en övergångsföreteelse, låt vara en ganska långvarig sådan.

Revisionen anser sig därför inte kunna förorda att gällande automatiska system bibehålles på den kyrkliga sidan efter ikraftträdandet av ett nytt systera för de borgerliga koramunema. Revisionen påpekar ytterligare, att det nuvarande systemet är till nackdel för försaralingar raed fortgående folkminskning. Revisionen ser som en lämplig lösning för övergångstiden alt församlingar och andra kyrkokommunala enheter tills vidare får samma bidrag i kronor räknat sora under 1972. För att bidragen inte skall påtagligt rainska i värde föreslås att beloppen uppräknas med fem procent ora året och för 1974 alltså med 10,25 % och att 1 fortsättningen en femprocentig uppräkning sker av föregående års bidragsbelopp. Förslaget innebär en avsevärd adrainistrativ förenkling. Revisionen förutsätter, att nya regler efter förhållandevis kort tid skall framkomma, som är avpassade till den blivande lösningen av frågan om statens förhåUande till kyrkan.

övriga förslag

Den skisserade omfördelningen medför, att vissa kommuner mister tämligen stora skatteutjämningsbelopp. I synnerhet gäller detta på den primärkommunala sidan vissa s. k. storstadsalternativ, som nu får stora bidrag vid hög utdebitering, och på den landstingskommunala de landstingskommuner, som åtnjutit bidrag enligt garantiregeln. Enligt revisionens mening bör sädana övergångsregler gälla, att de berörda kommunema får rhnlig tid att anpassa sig till den ändrade bidragsgivningen. Övergångstiden bör vara fem år, och reglerna få det innehållet, att kommunerna första året garanteras ett miniraibdopp, sora i pengar räknat uppgår till genomsnittet av vad kommunen uppburit i ordinarie skatteutjämningsbidrag under de tre senast förflutna åren. Detta belopp motsvarar i allmänhet omkring 80 % av vad kommunen skulle ha fått såsom bidrag vid brist på skattekraft och hög utdebitering eller bidrag enligt garantiregeln med tillämpning av nu gällande systera. Avsikten är att det garanterade beloppet skall trappas av raed 20 % om året och att bidragen enligt den föreslagna övergångsregeln skall vara helt försvunna fr. o. m. sjätte året av det nya systemets tillämpning. Ett dylikt övergångssystem bör vara enkelt att tillämpa.

Prop. 1973: 44                                                         31

Enligt revisionens mening är det ett viktigt krav att skatteutjäraningssystemet har erforderlig flexibilitet. Förändringar till det sämre i en kommuns ekonomiska situation till följd av ett förhöjt kostnadsläge, t, ex. efter nedläggning av ett större företag, bör utan uppskov utlösa hjälp från statens sida. Någon annan praktisk utväg att tillgodose detta önskemål finns dock knappast än att bygga på de nuvarande reglerna ora avvikelse från indelningen i skattekraflsoraräden och ora extra bidrag. Dessa regler bör ses i ett saramanhang.

Det föreslagna systemet innebär, som framgår av det förut sagda, alt procenttalet för skatteunderlagsgarantin bestämraes efler en individuell prövning av varje kommuns kostnadsläge och förutsättningar i övrigt. Om dessa förutsättningar ändras tUl kommunens nackdel och tar sig uttryck i en höjd utdebitering, bör procenttalet — om det inte rör sig ora en mera allmän företeelse — kunna ändras av Kungl. Maj:t ulan att okontrollerbara följdverkningar behöver uppkomraa. Likaledes kan extra bidrag beviljas. Komraunen bör under den angivna förutsättningen ha ett anspråk pä hjälp i endera av dessa forraer. Extra bidraget bör i regel användas för att tillgodose raera tillfälliga behov, medan en ändring av procenttalet för skatteunderlagsgarantin bör ske, om behovet kan antas bli bestående för framtiden. Är det ovisst om behovet komraer att kvarstå, bör extra bidrag kunna utgå i avbidan på ytterligare utredning.

Den koramun som söker extra bidrag eUer höjd skatteunderlags-garanti får enligt vanliga regler förebringa erforderlig utredning. Alltför stora krav bör inte ställas på denna. Prövningen av ansökan bör inte växa ul till en allmän översyn av skalteunderlagsgarantierna för regionen. Det bör vara tillräckligt, att kommunen kan påvisa att det inträffat något speciellt, sora påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsättningar, exempelvis större företagsnedläggningar och därraed följande arbetslöshet eller en ovänlat kraftigt ökad utflyttning. Däreraot bör t. ex. ökade kostnader som föranleds av investeringsbeslut åtminstone i princip inte berättiga till extra bidrag, om koraraunen genora investeringen vill höja sin standard mer än jämförliga korarauner eller den har att möta behov som sammanhänger med större befolkningstillväxt. I det senare fallet kan kommunen räkna raed att investeringen raot-svaras av ett ökat skatteunderlag i framtiden.

För att markera att en komraun, där här angivna förutsättningar är för handen, skall ha en rättighet till extra bidrag eller ändrad skatteunderlagsgaranti bör reglerna i ämnet utformas mindre restriktivt än för närvarande. Vidare bör en gemensara finansiell rara anvisas varje år inora anslaget till skatteutjäraningsbidrag. Det första året torde behovet av pengar för ändamålet bli obetydligt. Att under första året ändra de procenttal för skatteunderlagsgarantin som på grundval av revisionens förslag fastställes av statsmakterna kan nämligen knappast ifrågakomma annat än i helt extraordinära fall.

Prop. 1973: 44 32

De största beloppen i extra bidrag har utgått såsom en stimulans till. kommunsammanslagningar. Denna typ av extra bidrag försvinner automatiskt.

1 övrigt har extra bidrag i enlighet med riksdagens beslut företrädesvis beviljats för att stödja avfolkningskomrauner och bidraga till höga skolskjutskostnader. Detta beaktas i det vanliga systemet genom hög skatteunderlagsgaranti och genom avfolkningsregdn. Sådana omständigheter bortfaller alltså i princip säsom grund för extra bidrag. Även detta bidrag får under första året reserveras för extraordinära fall. Det kan dock anmärkas alt folkrainskningen i en koraraun kan accelerera och bli så stark alt underlaget för vanlig samhällelig service sviktar, I en sådan situation, som är svår att förutse, bör även under första året extra bidrag ifrägakorama.

En gemensam anslagsram första året av 5 milj, kr, till extra bidrag och ändring av skalteunderlagsgarantin bör under dessa förhållanden vara tUlräcklig, Den bör under de följande fem åren stiga raed 5 mUj, kr. ora året, alltså raaximalt till 30 milj, kr. Medel till ökningen erhålles genora att övergängsbidragen successivt avtrappas. Revisionen betraktar de angivna beloppen som miniraibelopp. Skulle del visa sig att anslagsramen för det extra bidraget och höjd skalleunderlagsgaranti inte är tillräcklig, får man utgå ifrån all stalsraakterna beslutar om en större ram.

Totala ekonomiska verkningar av förslagen

Revisionen har tolkat sina direktiv så alt kostnadsramen för skatteutjämningsbidragen åtminstone i princip skall vara densamraa som med nu gällande system. Revisionen har vid utformningen och avvägningen av sina förslag i enlighet med denna anvisning utgått från förhållandena år 1970 — det är direktiven skrevs •— och eftersträvat att de föreslagna reglerna, tiUämpade på 1970 års förhållanden, skall med avvikelser uppåt eller nedåt på högst orakring ett feratiotal railj. kr, ge ungefär samma ekonomiska slutresultat som nuvarande regler. Att härvid de belopp som inbesparas genom avskaffandet av bidraget vid hög utdebitering skall föras den kommunala sidan tUl godo har för revisionen varit självklart, likaså att den kommunala sidan skall belastas för de bidragsökningar som följer av de föreslagna ändringarna av reduceringsregeln. Mera tveksam har man varit när det gäller alt bedöma det förhåUandet, att den faktiska skatteutjämningen genora komraunsamman-läggningen enligt nuvarande system successivt rainskar statens åtaganden fram till år 1974, liksom nu utgående stora belopp i extra stimulansbidrag tUl samgående komrauner då försvinner — med undanlag för de bidrag som nu utgår på grand av kommunsamraanläggningen per den 1 januari 1971, Revisionen menar att det skulle kunna göras

Prop. 1973: 44                                                        33

gällande att dessa belopp bör tillgodoräknas staten sora en kompensation för att skatteutjämningen ändå blir successivt dyrare lill följd av ändringar i skatteunderlaget och eventuellt ytterligare höjda utdebiteringar. Häremot kan emellertid anföras, att de ifrågavarande beloppen ingår i den raeddsram som revisionen principiellt har alt följa. Om man i ett viktigt hänseende skuUe lägga antaganden om förhållandena den 1 januari 1974 till grund, skulle man få göra det även i andra avseenden. Ora dessa förhållanden kan inga säkra förutsägelser göras. Revisionen anser därför att beloppen i fråga bör tUlgodoräknas koramunerna.

Revisionens beräkningar framgår av efterföljande sammanställning över bidragsförändringarna. Av praktiska skäl har beräkningarna gjorts för åren 1971 och 1972 — siffrorna för år 1970 är ju redan i viss män föråldrade. Totalkalkylen kommer till följd av de föreslagna övergångsreglerna att ställa sig förhållandevis något dyrare för staten under de första åren. Övergångsreglernas verkan minskar emellertid successivt och är helt borta efter fem år. Minskningen motsvaras endast delvis av successiva höjningar av anslagsramen för ändrad skatteunderiagsgaranti och extra bidrag.

För den kommunala sektorn innebär förslagen allmänt sett att spännvidden i utdebiteringssatsema bör minska.

Extremt höga utdebiteringar torde komma att kvarstå endast i några specieUa faU, där den höga utdebiteringen väsentiigen är att föra tillbaka på en anmärkningsvärt hög standard eller liknande oraständigheler som revisionen enligt de förut redovisade principerna inte kunnat beakta. En viss utjämning sker f.ö. även i dessa fall genom den föreslagna övergångsregeln.

Den omfördelning av skatteutjämningsmedlen som görs i förslaget sammanfattas på följande sätt. Skatteunderlagsgarantin för priraärkomraunerna rainskas endast i två fall. De bidrag som utgår till vissa landstingskommuner på grund av garantiregeln indrages under en femårig övergångsperiod, medan landstingskommunerna i övrigt tillförsäkras minst samma skatteunderlagsgaranti som nu. Församlingarnas skatteutjäraningsbidrag blir i stort sett oförändrade. Till fördelning har revisionen haft de medel som inbesparas genom garantiregelns slopande, vidare de medel som nu utgår såsom bidrag vid hög utdebitering — minskade med vad som belöper på den mildrade reduceringsregeln — samt slutiigen de medel som uite längre kommer att utgå som stimulansbidrag och till vissa kvarstående småkommuner när kommunsammanslagningarna är färdiga den 1 januari 1974. Huvuddelen av dessa medel har fördelats på borgerliga primärkommuner i form av förbättrad skalleunderlagsgaranti. En betydande del går också till landstingskommunerna, vUka på detta sätt sammanlagt får mer än de förlorar genom garantiregelns slopande.

3    Riksdagen 1973. 1 saml. Nr 44

Prop. 1973: 44                                                                        34

En icke obetydlig förskjutning kommer att ske till förraån för de nordligare delama av landet, sammanhängande framför allt med alt bidraget vid hög utdebitering och bidragen för att stiraulera lill kora-munsaramanslagningar försvinner och att medlen fördelas i form av ökad skatteunderlagsgaranti till de kommuner som enligt förut redovisade principer har ett högre kostnadsläge eller av andra skäl bäst behöver dem.

Revisionen räknar med att det nya systemet skall kunna träda i kraft den 1 januari 1974. Denna tidpunkt anser man särskilt läraplig raed tanke på att den nya indelningen i primärkorarauner dä skall vara genomförd.

Sammanställning över bidragsförändringarna (milj. kr.)

1971        1972

1.......................................................... Minskning av skatteutjämningsbidraget p. g. a.
kommunsammanläggningarna  ...........

a. Minskning av det ordinarie bidraget .,,,     — 139,7        —   42,0

b...................................................... Minskning av det extra bidraget, det s. k.
stimulansbidraget  ..........................      —     4,3        — 140,9

2.  Ökning    av    skatteutjämningsbidraget    till

landslingen enligt förslaget ................      -f-   35,5        +   55,6

3.      Ökning av skatteutjämningsbidraget till kommunerna enligt förslaget  ,,               +   76,7        + 128,6 ■

4.     Minskning av det vanliga extra skatteutjäm-

ningsbidrageti det första året.......... ,.     —  10,0      —  10,0

5.     Första årets övergångsbidrag lill landslingen            +   40,4         +          42,9

6.      Första   årets   övergängsbidrag   till   kommunerna-'                           +          42,4     -f          26,8

Summa    -\-.   41,0        +   61,0

Reservation av ledamoten Eklund

Reservation till skatteutjämningsrevisionens förslag har avgivits av ledamoten Eklund.

Reservanten frarahåller att den metod revisionen använt vid utformningen av sitt föreslagna system är otillfredsställande. Vidare är det tänkta systemet statiskt, dvs. det är utformat så, att det i slort sett inte automatiskt beaktar förändringar i kommunemas förhållanden. Härtill koraraer att revisionen utan bärande skäl underlåtit att undersöka nära till hands liggande raöjUgheter att korama till rätta med de svagheter som det nuvarande skatteutjämningssysteraet anses vara behäftat med,

' Härmed avses det extra bidraget exklusive stimulansbidraget, * I verkligheten blir beloppen något högre då övergångsbidrag på grund av den bidragsminskning som följer av kommunsammanläggningarna ej beaktats;

Prop. 1973: 44                                                        35

1.   Skatteunderlagsgarantin för den enskilda kommunen har, enligt re
visionen, bestämts på grundval av dess kostnadsläge och förutsättningar
i övrigt. Detta kan synas tillfredsstäUande, men granskar man det före
slagna systemets underlag blir man enligt reservanten snart på det klara
med hur svagt underbyggt systemet är.

Revisionen har enligt reservantens mening inte alls klarlagt betydelsen av de olika faktorer som påverkar koraraunernas kostnadsläge och än mindre sambandet mellan dessa faktorer. Varje klargörande i detta hänseende saknas. Revisionen diskuterar visserligen vissa omständigheter — den geografiska belägenheten, näringslivets utvecklmg, befolkningsutvecklingen och befolkningens ålderssammansättning etc, — men denna diskussion visar närmast att svårigheterna att bedöma dessa faktorers betydelse är i det närmaste oöverkoraliga.

Reservanten påpekar också att revisionen, trots att den konstaterat att siffrorna i landstingskommunemas budgetanalyser är föråldrade, menar att de synpunkter som anförts beträffande de borgerliga primär-kommunema i stort sett har giltighet även i fråga om landstingskommunerna.

2.   Enligt reservantens uppfattning skulle de undersökningar revisio
nen gjort möjligen kunna läggas tUl grand för en mera nyanserad om
rådesindelning. Då hade det emellertid varit nödvändigt att komplettera
denna med någon faktor som kunnat utjämna kvarstående utdebiterings-
skillnader. Revisionen har avvisat varje tanke på att bibehålla ett bidrag
för hög utdebitering i någon form.

Reservanten raenar att det mot bakgranden av vad som anförts i direktiven framstår som ytterst anmärkningsvärt att revisionen inte analyserat hur bidragsgivningen för hög utdebitering verkat för olika typer av kommuner. Bidraget vid hög utdebitering har fungerat sora en säkerhels-ventU då konstnadsutveckllngen för den komraunala ekonomin varit ojämn. Bidrag tUl kommuner med hög egen skattekraft och påtagligt hög standard, som revisionen nämner, förekommer endast undantagsvis. Denna verkan — att även kommuner med gott eget skatteunderlag f. n. kan fä bidrag för hög utdebitering — kan enligt reservanten lätt undvikas genom en enkel omkonstraktion av bidraget. Även de andra nackdelar sora är förbimdna med denna bidragsform och sora revisionen påtalat kan utan större svårigheter bortopereras eller i varje fall mildras,

3.   En annan svaghet som vidlåder förslaget är att det saknar elasti-
citet i motsats tiU det nu gällande, som i det avseendet är det före
slagna helt överlägset. Reservanten menar att revisionens uppfattning att
det nuvarande systemet inte skuUe vara särskUt flexibelt måste vUa på
en felsyn. Han påpekar ocksä att revisionen inte heller i detla avseende
företagit några undersökningar utan avfärdar hela frågan med att falla
tillbaka på den föreslagna rätten för Kungl. Maj:t att besluta om höj
ning av skallekraflsgarantin och att bevilja extra bidrag. En påtaglig

Prop. 1973: 44                                                         36

brist i förslaget i denna del är enligt reservanten att revisionen inte ger några anvisningar om hur derma rättighet till extra bidrag eller uppflyttning i skattekraftsklass skall bedömas.

4. Revisionens förslag vUar enligt reservanten på ett bräckligt underlag. Reservanten anser det därför inte möjligt att ta ställning till den föreslagna indelningen i fråga om skatteunderlagsgarantin och ej heller till övriga enskildheter i förslaget.

Reservanten finner det anmärkningsvärt att beräkningarna för de enskilda kommunerna utgår frän ett oförändrat utdebiteringsbehov. Beräkningarna föratsätter sålunda att varje kommun med vissa undantag skall ha en relativt oförändrad summa av komraunalskattemedd och skatteutjämningsmedd efter reformen. Man föratsätter med andra ord en oförändrad kommunal standard. Denna förutsättning strider enligt reservanten mot den i direktiven uttalade avsikten med översynen av skatteutjänmingssystemet, nämUgen att göra detta rättvisare.

Remissyttrandena PrincipieUa överväganden

Utredningens grundsyn, att nuvarande skatteutjämningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift och att därför grunddragen i systemet i huvudsak bör bibehållas, delas av nästan saratliga reraissorgan. Remissinstansema delar vidare revisionens uppfattning alt nuvarande indelning i skattekraftsområden är alltför schablonmässig och onyanserad.

De av revisionen angivna raålen raed skatteutjämningssystemet — att minska skUlnaderna i utbebitering och att ge komraunerna raöjlighel att, åtminstone på längre sikt, ge samma standard till samma pris — tillstyrks 1 princip av de remissinstanser som särskilt behandlat målfrågorna. Till dessa hör skatleuijämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Kris-lianstads, Kronobergs, Norrbottens, Uppsala och Östergötlands län samt KEU, landstingsförbundet och LO.

KEU konstaterar att om man formulerar målet för skatteutjamningen som revisionen gjort, följer av detta två grandläggande krav på systemet. Starkt förenklat kan en kommuns ekonomiska utgångsläge sägas vara bestämt av dels dess intäktsförutsättningar, dels dess kostnadsvillkor. På intäklssidan (intäkt/invånare) utgör skatteunderlagets storlek och utveckling en viktig faktor. Kostnadsvillkoren (kostnad/invånare) är i betydande utsträckning beroende av dels kommunens relativa kostnadsläge — kostnaden för att producera en tjänst av given kvalitet — dels volymen producerade tjänster. Styckkostnaden är bl. a. beroende av sädana yttre faktorer som transportavstånd och klimat. Volymen producerade tjänster varierar mellan olika kommuner till följd av bl.a. olika

Prop. 1973: 44                                                        37

befolkningsstorlek, ålderssamraansättning och tätortsgrad. För såväl nuvarande skatteutjämningssystem som det reformerade system som föreslagits av revisionen gäller som målsättning att så långt som möjligt med skatteutjämningsmedd skapa mera Ukvärdiga vUlkor för koraraunernas verksamhet. Detta förutsattes ske genom utjäraning av sådana olikheter i skattekraft och kostnadsläge som kommunerna inte råder över. Med andra ord skall systemet kompensera kommunerna för de kostnadsskillnader som uppstår genom olika storlek, befolkningssararaansällning, tätortsgrad m. fl. yttre faktorer. Systemet skall sålunda medverka till alla kommuners lika möjligheter tUl val av alternativa ambitionsnivåer. Av detta följer att systemet ej skall kompensera kommuner för sådana högre kostnader som följer av särskUt hög standard. KEU delar denna skatteutjämningsrevisionens principiella grandsyn på skattentjämningssysle-raets syfte.

Den av revisionen angivna reservationen — att raan i detta sammanhang inte kan undgå att ta vissa regionalpolitiska hänsyn — godtas av de flesta remissinstansema men förkastas av vissa. Länsstyrelsen i Kalmar län ansluter sig till den av revisionen angivna målsättningen att skapa ett skatteutjämningssystem som gör det möjligt för kommunerna att hålla samma standard till samma pris. I detla synsätt ligger också enligt länsstyrelsen att skatteutjämnmgsbidraget uppfattas som ett styrmedel av generell natur i regionalpolitiken. Landstingsförbundet och länsstyrelsen i Värmlands län tillstyrker att regionalpolitiska synpunkter beaktas i något högre grad än i det nuvarande skatteutjämningssysteraet. Även kommunförbundet konstaterar att utredningsförslaget innefattar ett hänsynstagande till regionalpolitiska aspekter. Denna fråga förtjänar dock enligt förburidet ytterligare belysning, vUket bör kunna ske i koramunalekonomiska utredningen.

Förbundet tar i sitt remissvar vidare upp möjligheterna att i skatteutjämningsbidraget "inbaka" ett statligt slöd till koramunerna för speciella glesbygdsinsatser av olika slag. Förbundet har den principiella uppfattningen att punktbidrag av slimulanskaraklär bör undvikas. Stats-bidragsstöd till komraunernas verksamhet bör sä långt möjligt ges i mera generellt verkande former. Utifrån detta synsätt ter det sig naturligast alt inarbeta det statliga stödet till kommunernas glesbygdsinsatser i skatteutjämningsbidraget. Enligt kommunförbundets mening bör det vara möjligt att beakta behovet av statsbidrag för glesbygdsinsatser av skilda slag vid fastställande av skattekraftsgarantin för därav berörda kommuner.

TCO delar helt uppfattningen att speciella regionalpolitiska hänsyn bör tas vid utformningen av skatteutjämningssystemet. Ett bättre tillgodoseende av avfolkningsbygdernas behov   är också angeläget.

ERU anser det nödvändigt att de allmänna statsbidragen till koramunema placeras in i ett regionalpolitiskt samraanhang.

Prop. 1973: 44                                                         38

Även statskontoret samt länsstyrelserna i Gävleborgs, Jämtlands, Norrbottens och Stockholms län betonar skatteutjämningsbidragets regionalpolitiska betydelse.

Länsstyrelsen i Hallands län stöder det angivna syftet för skatteutjämningen att ge möjlighet åt komraunerna att vid samma utdebitering kunna tillhandahålla i stort sett lika god service åt sina invånare, dvs. ge samma standard till samma pris. Länsstyrdsen konstaterar att revisionen vid sin analys har vägt in rent regionalpolitiska Överväganden. Motiveringen härför har varit att det näringspoUtiska stödet som koraraer det s. k. stödorarådet till del ej får motverkas av bristande kommunal service eller avskräckande koraraunala utdebiteringar. Länsstyrelsen delar uppfattningen att särskUda åtgärder behöver tillgripas för att stimulera näringslivet i stödområdet. Länsstyrelsen finner det emellertid olyckligt ur principiell synpunkt att revisionen vid sin kostnadsanalys låtit sig styras av allmänna regionalpolitiska hänsynstaganden vilkas tyngd ej klargjorts i det enskilda fallet. Härigenora oraöjliggörs en be-dömnmg av ä ena sidan den skattegaranti som betingas av kostnadsskillnader koramunerna emellan och å andra sidan det bidrag som är att hänföra till regionalpolitisk stödverksamhet. Länsstyrelsen anser att dessa två komponenter i skatleutjämningsförslaget raåste särskiljas. Regional- och lokaliseringspolitik bör enligt länsstyrelsens uppfattning bedrivas med de direkt verkande medel som det nuvarande lokaliseringsstödet erbjuder. Däremot är det mindre lämpUgt att i skalteutjäranings-systeraet bygga in regionalpolitiska stödåtgärder för att motverka brister i den kommunala servicen.

Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Blekinge och Kristianstads län som inte heller anser att regionalpolitiska aspekter skall påverka skatteutjämningssystemets utformning.

Borgerliga prlmärkommuner

Allmänna synpunkter

Utredningsmetodiken och de slutsatser revisionen dragit av materialet som underlag för en individuell prövning av skatteunderlagsgarantin för den enskilda kommunen kritiseras starkt av nästan samtliga reraissorgan sora yttrat sig i detta avseende.

Således frarahåller kammarrätten i Stockholm att det inte är raöj-Ugt att med ledning av det i betänkandet redovisade tabellverket bedöma i vad mån den föreslagna differentieringen av procenttalen för skaltegarantin bättre än enUgt gällande bestäraradser återspeglar kostnadslägel. Det är inte heUer möjligt att med ledning av tabellerna bedöma vilka faktorer som slutligen varit avgörande för revisionen att inplacera koramunerna i respektive skattekraftsklass. Inte rainsl raed hänsyn tiU att revisionens förslag för raånga korarauner koraraer att in-

Prop. 1973: 44                                                        39

nebära en kännbar oraförddning av skatteutjämningsbidragen synes det varit önskvärt att revisionens bedömanden redovisats öppet. Det är också av största vikt att grunderna för de föreslagna skaltekraftsklasserna klarläggs om man vill undvika onödiga framställningar om ändringar av den såsom i huvudsak permanent avsedda indelningen. En av de faktorer som synes ha påverkat revisionens klassning av kommunerna är kommunemas näringskaraktär. Såvitt fraragår av revisionens egna uttalanden är denna faktor av utomordentlig vikt vid ifrågavarande bedömning. Det måste därvid enligt kararaarrätlen anses anraärknings-värt alt uppgiftema om komraunernas näringskaraktär är av sä inaktuell årgång som 1965.

Riksrevisionsverket erinrar om att i förslaget har skalteunderiags-garantin beslärats och skall, dä förändringar aktualiseras, besläraraas individuellt för varje koraraun på grundval av en analys av ett antal faktorer, sora sedan vägs samraan. De analyser som utredningen genomfört har emellertid gjorts utan någon föregående kvantifiering av de olika faktorerna. Detta förhåUande gör alt skatteunderlagsgarantin för de enskilda komraunerna i slort grundas på allraänna bedömningar. Förslaget innebär således att man inte kan göra beräkningar av skatteunderlagsgarantin tiU en i någon del automatisk operation. Det blir, enligt riksrevisionsverkels mening, i stället fräga om bedömningar som lätt kan få förhandlingskaraktär. Riksrevisionsverket anser det därför tveksamt ora raan i praktiken kan undvika att systemet leder lill administrativa olägenheter.

Länsstyrelsen i Hallands län påpekar alt det naturligtvis i och för sig kan vara riktigt att kostnadsläget ökar från söder till norr och från kust lill inland, även om utredningen ej lämnar några raera direkta belägg härför. Av större intresse är emellertid hur stora skillnaderna egentligen är. Den spännvidd på 40 % som utredningen arbetar med tycks tillämpas helt godtyckligt med avseende på enskUda komrauner. Alt t, ex, hög tälortsgrad och hög industrialisering i regel innebär bättre ekonoraiska viUkor är ett av många schablonmässiga påståenden sora utredningen använder sig av. Tälortsbegreppet ger endast uttryck för förekomsten av befolkningskoncenlrationer på 200 eOer fler invånare och säger inget om hur stora eller hur många dessa är ej heller hur långt ifrån varandra de ligger. När det gäller näringsstruktur torde det vara väl så intressant att undersöka antalet sysselsatta inom servicenäringarna som de induslrisysselsatta. Länsstyrelsen kan ej acceptera de ytliga och statiska analysraetoder som utredningen lägger tUl grund för ett skalleutjämningssystem vars effekter är så betydelsefulla för kommunernas ekonomi.

Enligt länsstyrelsens i Kristianstads län uppfattning är det material sora utredningen använt sora utgångspunkt vid sina bedöraningar ej tillräckligt för att några slutsatser skall kunna dras ora de faktorer som

Prop. 1973: 44                                                                        40

skapar komraunernas ekonoraiska situation. Länsstyrelsen anser att de undersökningar och analyser sora utredningen genomfört är otillräckliga för en bedömning av varje enskUd kommuns skattekraflsgräns.

Utan tvekan kan enUgt Kommunförbundets mening kriiik riktas raot revisionens metoder och det använda, delvis föråldrade statistiska materialet samt de slutsatser revisionen ansett sig — låt vara raed åtskilliga reservationer — kunna draga därav för koraraunernas individuella inplacering. Det kan starkt ifrågasättas om det annat än i vissa undanlagsfall föreligger sådana skillnader kommunerna emellan i en region i fråga om kostnadsnivå och andra omständigheter av betydelse för behovet av en viss garanterad skattekraft att del är moiiverat att placera kommunerna i skUda skattekraftsklasser. Del för revisionen tillgängliga statistiska materialet med däri ingående olika komponenter torde ha varit alltför osäkert för att ligga till grand för en så exakt bedöraning av skattekraftsbehovet att näraliggande korarauner ansetts böra inplaceras i olika skattekraftsklasser. Därtill koraraer alt — ora faktiska skillnader i nämnda avseenden skulle föreligga — dessa skillnader med stor sannolikhet kommer att utjämnas mycket snart, Sora exempel pä kommuner vars inplacering i annan skattekraflsklass än näraliggande kommuner i en och samma region kan ifrågasättas, må nämnas Strängnäs, Oxelösund, Enköping, Luleå och Piteå,

Kriiik raot utredningsmetodiken och de slutsatser revisionen dragit av materialet riktas vidare av bl. a, statskontoret, skatleuijämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jönköpings, Kristianstads, Kronobergs, Skaraborgs, Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västernorrlands, Västmanlands, Älvsborgs och Örebro län samt kommunförbundet, landstingsförbundet, SHIO och Lantbrukarnas riksförbund.

Individuellt prövad skalleunderlagsgaranti

Den genomgående kritiska inställningen tUl utredningens sätt att använda sitt grundmaterial leder till en rad olika slutsatser när det gäller revisionens förslag till individuell inplacering av kommunerna i skattekraftsklasser.

Principerna i förslaget godtas i denna del av skatleuijämningsnämnden, länsstyrelserna i Gotlands, Göteborgs och Bohus, Kalmar, Kopparbergs, Kronobergs, Stockholms, Uppsala och Värmlands län saml kommunförbundet, landstingsförbundet och TCO.

Skatteutjämningsnämnden menar därvid att det inte finns något praktiskt alternativ lill revisionens förslag, eftersom detta otvivelaktigt i flera hänseenden är överlägset nu gällande regelsystem. En fortsatt tillärapning av detla fär enligt näranden anses utesluten. Frånvaron av fasta regler för kommunernas inplacering i den niogradiga skalan, samt bristen på inbyggd automatisk flexibUitet gör måhända enligt skatleutjäm-

Prop. 1973: 44 41

ningsnämnden, att systemet inte kan antagas bli en mera bestående lösning av den kommunala skatteutjämningen i en fraratid av stark ekonomisk föränderlighet och med statlig styrning av den fysiska och regionala riksplaneringen.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att ytterligare ansträngningar bör göras för att arbeta fram en dynamisk modell med vars hjälp kommunernas relativa kostnadsläge fortlöpande kan fastställas på ett objektivt sätt. Därigenom skulle bidragsgivningen kunna anknytas till någon form av minimistandard eller minimibudget,

Länsstyrdsen i Kalmar län understryker vikten av all ytterligare ansträngningar inriktas på att finna enhetliga bedömningsgrunder för bestämning av garanterad skattekraft för kommunerna,

TCO menar att det finns anledning att följa upp det nya systemet då övergångsreglerna upphör att gälla för att kontrollera att målsättningarna uppfylls. Mer förfinade metoder för att analysera och framställa underlag för bedömningar av kostnadsläge, servicenivå m, m, måste också utvecklas i framtiden.

Landstingsförbundet konstaterar att utredningen vid sin bedömning har tagit hänsyn till ett antal faktorer, nämligen geografiskt läge, näringslivet, befolkningsutvecklingen och dess fördelning på åldersgrupper samt de ekonomiska faktorerna nettodriftkostnad, och andra utgifter för investeringar och lån samt utdebiteringens höjd ra, ra. För vissa av dessa faktorer torde det vara möjligt att relativt noggrant beräkna index eller relationstal, vUka skulle kunna användas sora mera objektiva indikatorer på en koramuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Det gäller därvid främst att bestäraraa de för koraraunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa bör utgöra grund för fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag, för att huvudsyftet "samraa standard till samraa pris" skall kunna uppnås. Skillnader i standard kommunerna emellan bör däremot komma till uttryck som skUlnader i utdebitering och betalas av kommunmedlemraarna i de kommuner där högre standard åtnjutes. Svårigheten att mäta skillnader i standard är dock mycket stor liksom även vissa andra förhållanden som utredningen berör. Genom försök att bestämma de mätbara faktorerna blir dock de kvarvarande skillnaderna mindre. Styrelsen är medveten om svårigheten att klargöra de olika faktorernas inverkan på kommunemas kostnadsläge och utdebitering men anser ändå att det skulle vara möjligt att nå något längre med en raera objektiv bestämning av vissa faktorer än utredningen angivit i sitt framlagda förslag till procenttal för skatteunderlagsgaranti för landstingen.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att förslaget ej synes ha den flexibilitet som förändringarna i kommunernas ekonomiska situation till följd av snabb befolkningsomflyttning och stor rörlighet inom näringslivet kräver. Detta kan enligt länsstyrelsen medföra att syste-

Prop. 1973: 44                                                        42

met redan om några år kan vara föråldrat och mindre ändamålsenligt. Utredningen har accepterat nuvarande kostnader som mått på det koraraunala behovet. Därför är valet av garanterat skatleutjämningsunder-lag för de olika kommunerna diskutabelt. De procenttal som utredningen föreslår som skatteunderlagsgaranti är snarast att betrakta sora ett exerapd av flera. Länsstyrelsen erinrar vidare ora alt pågående utredningar inora olika verksamhetsområden under kommunernas huvudmannaskap — särskilt sådana som berör den statliga stöd- och bidragsgivningen — ganska snart torde leda till ändrade förutsättningar för kommunernas ekonomiska politik. Även verkningarna av planerade koraraunsammanslagningar kan ge anledning tUl andra bedöraningar på frågan om skatteutjämningsbidrag. Hela frågekomplexets mycket stora betydelse och höga svårighetsgrad har för övrigt belysts genora revisionens utredningar. Enligt länsstyrelsens mening bör därför förslagets verkningar noga studeras.

Länsstyrelserna i Gävleborgs, Jämtlands, Norrbottens och Västerbot-lens län tillstyrker principerna för revisionens förslag till skatteunderlagsgaranti men förordar en översyn av procenttalen för garanterat skatteunderlag med vissa på förhand bestämda intervaller. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län kan således ett system raed regelbundet återkommande revisioner av andelstalen tillförsäkra komraunerna andelstal som anpassats till de aktuella förhållandena inom kommunema. Ett sådant system torde också öka föratsättningarna för rättvisa mellan olika kommuner.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län vill inte motsätta sig utredningens förslag under föratsättning att skatteutjämningssystemet successivt blir föremål för en ingående översyn i avsikt att uppnå en högre grad av rättvisa mellan kommunema. Det bör därvid övervägas att inordna systemet i bl. a. länsstyrelsernas regionalpolitiska planering. Även länsstyrelsen i Kronobergs län förordar en återkommande översyn av komraunernas inplacering i bidragsklasser.

En gmpp remissinstanser tUlstyrker förslaget som ett provisorium att gälla under en begränsad tid i avvaktan på pågående utredningsarbete inora länsberedningen och KEU. Detla gäller beträffande socialstyrelsen, riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Jönköpings, Örebro och Östergötlands län samt LO och ERU. Socialstyrelsen anser att reformen bör gälla endast under begränsad tid i avvaktan på en mer genomgripande översyn av hela det statliga bidragssystemets utforraning och omfaltning. Styrelsen erinrar om pågående arbete inora länsberedningen och KEU. Socialstyrelsen framför några mera konkreta önskemål beträffande ett framlida skatteutjämningssystem. Rent allmänt frarahåller socialstyrelsen, att bidragen inte bör utformas sä att de blir onödigt detaljreglerande och därmed försvårar en smidig anpassning av verksamheten tUl varierande lokala förutsättningar m. m.

Prop. 1973: 44                                                        43

—    Ett system bör utformas, där en ytterligare utgiftskrona för kommunen måste betalas med en ytterligare krona i skalteultagel för kommuninvånarna (bidrag av typ klumpsumraa). Systemet fömtsätts sålunda bli neutralt från finansieringssynpunkt, dvs. i valet mellan skatte- och avgiftsfinansiering. Det nuvarande systemets bidrag vid hög utdebitering och regler om reducering av bidraget vid låg utdebitering gynnar vanligen skattefinansiering på bekostnad av avgiftsfinansiering.

—    Bidraget bör knytas till de faktorer, som ger upphov till skillnader i kostnader för att uppnå viss standard i fråga om levnadsförhållanden. Det kan ske t. ex. genom att bidraget relateras till t. ex. antalet skolelever, bam, åldringar etc. Grandtanken med ett sådant system är att bidragen bör knytas till vissa program, som utformas sä att kvalitet och effektivitet så långt möjligt är hela tiden kan analyseras.

—    Bidragssystemet bör utformas sä att det underlättar analysen av bidragens effekt på resursfördelningen.

Riksrevisionsverket menar att först sedan material från KEU föreligger synes ett mera definitivt skatteutjämningssystem kunna konstraeras. LO påpekar att KEU bar till uppgift att dels göra en bedöraning av vUka reala resurser som kommer att krävas för att tiUgodose efterfrågan på kommunala tjänster, dels utreda olika statsbidragssystem och för- och nackdelar med en övergång till mera generella former för statsbidragsgivningen. Det är enligt LO:s raening nödvändigt att •denna utredning ingående belyser såväl de principiella problem som skatteutjämningen på längre sikt medför för tillväxt och fördelning i samhället som sambandet mellan kostnadsläge och av koraraunen opåverkbara faktorer som ålderssammansättning, geografiskt läge osv. LO tillstyrker därför att skatteutjämningsrevisionens förslag läggs till grund för det kommunala skatteutjämningssysteraet i avvaktan på KEU:s förslag.

KEU redovisar i sitt remissyttrande att inom utredningen för närvarande bedrivs och förbereds särskilda undersökningar avsedda att bilda underlag för utredningens överväganden rörande framtida tjänsteefterfrågan, krav på reala resurser och finansieringsformer i den komraunala ekonomin. I detta läge, och med beaktande av skatleutjämnings-. systeraets stora betydelse som finansieringskälla för många kommuner, anser sig KEU inte beredd att ta slutgiltig stäUning tUl skatteutjämningssystemets framtida form och omfattning, KEU förfogar ännu ej ■över det utredningsmaterial som fordras för en mera övergripande prövning av de komraunalekonomiska konsekvenserna av ett reformerat skatleutjäraningssystem. Sedan erforderligt utredningsraaterial sammanställts och analyserats kan utredningen finna anledning att, som en dd i översynen av statsbidragsgivningen, återkomma till behovet av och

Prop. 1973: 44                                                         44

formen för statligt stöd till kommunema i form av skatteutjämningsmedd.

Några remissinstanser uttalar sig för en mindre differentierad områdesindelning än den föreslagna, men ändå mer nyanserad än den nu gällande.

Enligt statskontorets uppfattning har revisionen lagt ned ett omfattande arbete på att skapa ett underlag för alt närmare kunna analysera kostnadsbilden. Statskontoret ställer sig emeUertid tveksarat tiU det insamlade materialets validitet. Statskontoret raénar att materialet ger stöd för en revision av nuvarande indelning sä att de grövsta ojäran-heterna ehmineras, däremot inte till en precisering av garantier koramun för kommun. Uppenbarligen bör bidraget utgå enligt en något mer nyanserad regionindelning än vad som hittills varit fallet. För att kunna överblicka systemet och de aUmänna kriterierna för subventioneringen är det dock opraktiskt att göra en differentiering ända ned på kommunnivå. Med hänsyn till skatteutjämningsbidragets regionalpolitiska betydelse — inget annat regionalpolitiskt stöd av mer generell typ når upp till skatteutjämningsbidragets storlek — kan det vara lämpligt att utgå från en indelning som har ett regionalpolitiskt användningsområde. Statskontoret anser sammanfattningsvis att endast en begränsad reform nu bör genomföras som bl. a. innefattar en något mera differentierad områdesindelning än den nuvarande. FÖr en dylik partiell reform bör det av revisionen presenterade materialet kunna utgöra underlag. I anslutning därtUl bör fortsatt utredningsarbete med syfte att vidareutveckla faktamaterialet beträffande de kommunalekonomiska frågorna startas.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att landet även i fortsättningen bör vara indelat i skattekraftsområden. En ökning av antalet sådana områden synes med hänsyn till vad som genom utredningen framkommit böra ske. För att göra bidragssystemet smidigare i förevarande avseende anser länsstyrelsen skäl tala för att den andel av medelskattekraften som skall garanteras kommunema bestämmes till ett lägsta och ett högsta procenttal för varje skattekraftsoraråde. Där-igenora skulle fraratida justeringar av procenttalen i fräga kunna ske på ett smidigare sätt.

Länsstyrelserna i Skaraborgs och Södermanlands län förordar alt det nuvarande antalet skattekraftsområden utökas till fem.

Förslaget bör enligt kammarrätten i Stockholm och länsstyrelsen i Malmöhus län omarbetas innan det läggs till grand för ny lagstiftning.

Revisionens förslag avstyrks helt i den här aktuella delen — med likartad motivering — av länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Kristianstads län.

Länsstyrelsen i Hallands län understryker att det erfordras raera se-

Prop. 1973: 44                                                        45

riösa analyser om kommunernas ekonomiska fömtsättningar för att kunna utforma ett skatteutjämningssystem som uppfattas som rättvist av kommunema i hela landet. Länsstyrelsen är naturligtvis medveten om de skUlnader som föreligger i utgiftsnivå mellan landets kommuner. Utredningens princip att alla kommuner skall kunna erbjuda samma kommunala standard till samma pris är eftersträvansvärt. En fram-koralig metodik för att uppnå denna effekt vore att särskilja de kostnader som kommunen själv kan påverka från de av kommunen opåverkbara kostnadema. Opåverkbara kostnader orsakas bl, a, av klimat, åldersstraktur, tätortsmönster etc. Skatteutjämningssystemet kan efter dessa premisser konstraeras sä att de påverkbara kostnadema ger utslag på resp. kommuns utdebiteringssats medan opåverkbara kostnader kompenseras via skatteutjämningssysteraet.

Även länsstyrelsen i Västmanlands län avstyrker förslaget. Länsstyrelsen anser den föreliggande utredningen alltför ofullständig för att kunna ligga tiU grand för någon förändring i reglema för kommunal skatteutjänming. Omprövning av dessa bör tas upp i ett större sararaan-hang, där kostnadsfördelningen mellan stat och kommun blir föremål för en djupgående utrednmg.

Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län hemställer alt Sydsveriges kommuners samstämmiga kritik mot utredningsförslaget mätte beaktas. Länsavdelningarna förordar att åtgärder vidtas för att skapa ett skatteutjämningssystem som ur rättvisesynpunkt bygger på den grundsynen att samraa skattekraftsgaranti i princip skall gälla i rikets samtiiga kommuner. Kommun med högt kostnadsläge, beroende på ogynnsamma faktorer över vilka kommunen inte kan råda, bör dock garanteras en tilläggskompensation sora svarar direkt mot de avvikande förhållandena.

Länsavdelningarna konstaterar att det föreslagna systemet anses kunna äventyra sydsvenska kommuners möjligheter att tillhandahålla samraa standard sora upprätthålls i andra delar av landet. Systemet upplevs som djupt orättvist och risken för att dessa orättvisor konserveras under överskådlig tid är uppenbar. Eftersom systemet medför en förskjutning av skattemedel från syd lill norr är det en fräga som engagerat alla komrauner i Sydsverige.

Valet av arbetsmetoder liksom urvalet av relevanta faktorer för skatteunderlagsgarantins bestämmande har styrt utredningen in på irrelevanta områden och därvid har automatiskt infångats faktorer, sora enligt länsavdelningarnas raening inte får bilda underiag för fastställande av koraraunernas differentierade behov av skatteutjämningsbidrag.

För att få ensartade bedömningsgrunder för sina ställningstaganden har revisionen angivit att man under utredningsarbetet fäst särskild vikt vid — geografisk belägenhet (tillika regionalpoliliska hänsyn)

Prop. 1973: 44                                                         46

—   näringslivsutveckling

—   befolkningsutveckling (tätortsgrad)

—   standardskillnader som förklaring till olika hög utdebitering

—   åldersstruktur på befolkningen.

Sammantaget med en analys av den kommunalekonomiska utvecklingen i 15 kommuner, har dessa faktorer lagts tUl grund för fastställandet av procenttalen för skatteunderlagsgarantin till koraraunema.

Utredningen har sålunda prövat i vUken utsträckning dessa faktorer har betydelse för skillnader i kostnadsläge korarauner eraellan. Redan valet av näringslivsutvecklingen som en relevant faktor i sammanhanget medför emellertid att skatteutjämningssystemet ges karaktären av att tjäna som ett regionalpolitiskt instrament. Detta ingår inte i utredningens direktiv. Näringslivsutvecklingen måste underkännas som relevant faktor i sammanhanget främst av den anledningen att en negativ näringslivsutveckling i sig själv ger utslag i låg skattekraft. Automatiskt träder sålunda skatteunderlagsgarantin i kraft och kompenserar dessa negativa förhållanden. Att dessutom ta näringslivsfaktorn till intäkt för en ytterligare höjning av skallekraflsgarantin medför att raan i systeraet "bygger in" generella regionalpolitiska styrmedel som fortsätter att verka årligen oavsett förändringar i näringslivets utveckling.

Faktorn "befolkningsutvecklingen" kan underkännas med hänvisning till att en kompenserande specialregel konstruerats särskilt för avfolkningskommunema. För tUlväxtkommunerna finns redan genom en ny lagstiftning regler för förskottsbetalning av skattemedel varigenom utjämnande effekter upprätthålls.

I stort sett återstår därför enligt länsavdelningarna att med skatteunderlagsgarantin utjämna av kommunen opåverkbara kostnadsskillnader beroende på geografiskt läge (prisnivå och klimatförhållanden) och åldersstruktur.

Enligt länsavddningama krävs'dock för ställningstaganden i denna del långt mera ingående analyser av betingelserna för den komraunala verksaraheten än vad som redovisats i utredningen. Länsavdelningarnas egna undersökningar visar att kostnadsskiUnaderna kommuner emellan är väsentligt mindre än de som åberopats för spännvidden i skattekraftsgarantin för södra resp, norra Sverige (44,5 %), Inte mindre än ca två tredjedelar av komraunernas utgifter är näraligen oberoende av ora kommunen ligger i södra eller norra delarna av landet. Beträffande återstående tredjedelen synes kostnadsskiUnaderna mellan koramunerna i södra Sverige och södra Norrland uppgå lill ca 5 % och i jämförelsen med norra Norrland tUl ca 10 %. En starkt bidragande orsak till nämnda utjämning är de genomförda kommunsararaanläggningarna. Bland utjämnande faktorer kan vidare nämnas reduceringeri av lönesystemens ortsgrupper (ca 50 % av kommunemas kostnader avser löner).

Mot bakgrunden av alt det inte finns riågöt som tyder pä ätt det är

Prop. 1973: 44                                                        47

44,5 % billigare att bedriva kommunal verksamhet i södra Sverige protesterar koraraunema i Blekinge, Kristianstads, Malraöhus och Hallands län mot föreliggande förslag till skatteutjämningssystem,

Sydsveriges kommuner anser sålunda att gällande skatteutjämningssystera bör revideras enligt följande grundprinciper.

—    Samma skattekraftsgaranti skall i princip gälla i rikets saratliga korarauner.

—    För komraun med högt kostnadsläge beroende på ogynnsamraa faktorer över vilka koraraunen inte kan råda konstraeras en tilläggskompensation sora direkt svarar mot de avvikande förhållandena.

—■ För kommuner som härigenom träffas av en lägre skattekraftsgarau-ti än den nuvarande konstrueras en övergångsbestämmelse enligt vilken man kan verkställa en successiv avtrappning ned till den nivå som betingas av rådande förhållanden i koraraunen.

Bidraget vid hög utdebitering

Revisionens förslag att avskaffa bidraget vid hög utdebitering tillstyrks av flertalet av remissinstansema, nämligen skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gollands, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Jönköpings, Kalmar, Kristianstads, Kronobergs, Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Värmlands och Västernorrlands län, KEU, kommunförbundet, SHIO och Lantbrukarnas riksförbund.

Länsstyrelsen i Blekinge län konstaterar att kritiken mot skatteutjämningsbidraget för hög utdebitering i huvudsak har gått ut på att bidragsformen verkat utdebiteringshöjande. Dessutom har bidragsformen enligt länsstyrelsen den nackdelen att en koramun med god ekonomi och som valt att hålla en hög kommunal service med åtföljande hög utdebitering har fått bidrag, som delvis betalas av invånare i andra kommuner, som i regel har sämre kommunal service. Det bör också observeras alt bidragets storlek blir beroende av utdebiteringarna till landsting och kyrklig kommun, dvs. faktorer som primärkoraraunerna inte råder över. Länsstyrelsen anser att dessa skäl talar för ett slopande av denna bidragsform och biträder således revisionens förslag.

Skatteutjämningsnämnden finner kritiken av det gällande systemet med bidrag vid hög utdebitering berättigad. Näranden har själv i sitt arbete med fördelningen av extra bidrag till särskilt hårt skattetyngda komrauner vunnit erfarenheter, som bestyrker de påtalade riskerna med ett statsbidrag, sora med 60 % eUer mera tar över toppkostnaden för kommuner vid utdebiteringar över viss gräns. Nämnden in-stäraraer sålunda i att en ändring av nuvarande regler är starkt påkallad. Revisionen har inte redovisat några undersökningar av möjligheterna att modifiera reglerna för bidraget vid hög utdebitering så att nuvarande olägenheter minskas. Detta kunde tärikas ske genom en lägre

Prop. 1973: 44 48

progression, som minskade den koraraunala benägenheten att för vinnande av ökat bidrag höja utdebiteringen, och kanske genora en speciell spärr, som hindrade korarauner raed gott skatteunderlag att som nu dra till sig iögonfallande stora bdopp. Inte heller reservationen innehåller förslag lill några sädana raodifierade regler för bidrag vid hög utdebitering. Skatteutjäraningsnäranden, sora inte ansett det raöjligt all på remissladiet utforma ell dylikt förslag grundat på erforderUga kontrollberäkningar, biträder i det läget revisionens förslag ora helt avskaffande av det särskilda bidraget för hög utdebitering.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att det ur principiell synpunkt är riktigt att avskaffa det särskilda bidraget till kommuner med hög utdebitering. Samtidigt måste det påpekas att ett borttagande kan fä betydande ekonoraiska konsekvenser för flera kommuner, som kan möta svårigheter att på kort sikt avveckla gjorda ekonomiska åtaganden. Man kan därför befara att skatteutjämningsbidraget komraer att ersättas av en höjd utdebitering. För exempelvis Kalmar kommun skulle detta motsvara en höjning av skatten med 60 öre. Bidrag för hög utdebitering har inte bara utgått tUl kommuner med i och för sig tillfredsstäUande skatteunderlag utan också tUl små glesbygdskommuner. Enligt länsstyrelsens mening hade det varit befogat att närmare analysera vilken betydelse ett borttagande av bidraget kommer att få för dessa kommuner. Länsstyrelsen vUl också ifrågasätta om inte på denna punkt samordning borde ske med de förslag, som kan komma från kommunalekonomiska utredningen, som bl. a. har att se över möjligheterna alt begränsa den kommunala utdebiteringen.

Några remissorgan avstyrker revisionens förslag helt eller förordar en begränsad justering  av gällande regler.

Kammarrätten i Stockholm kan inte finna att det statistiska materialet eller de undersökningar som revisionen i övrigt redovisat i betänkandet ger underlag för ett antagande att ifrågavarande bidragsform verkat utdebiteringshöjande eller orsakat en onödig utgiflsexpansion i de enskilda fallen. Ej heller torde kunna göras gällande att de komrauner sora uppburit ifrågavarande bidrag haft en skattekraft som väsentligt överstigit den som garanterats inom det område, där koraraunen fanns. Kammarrätten anser att revisionen inte förebragt bärande skäl för att utmönstra bidraget vid hög utdebitering ur systemet. I den mån så skulle finnas erforderligt torde det vara möjligt att tekniskt komplettera bestämradsema för bidragets utgivande för att undvika eventueUt befarat missbmk.

Även länsstyrelsen i Kopparbergs län förordar att systeraet med bidrag vid hög utdebitering bibehålls. En nackdel med det nuvarande systemet med bidrag vid hög utdebitering kan enligt länsstyrelsens uppfattning vara att det i någon mån favoriserar skattefinansiering framför avgiftsfinansiering, även i sådana fall där det senare vore att föredra.

Prop. 1973: 44                                                        49

Det kan t. ex. frarastå som fördelaktigare för en kommun att genom höjd utdebitering täcka kostnader och därmed erhålla bidrag vid hög utdebitering än att höja avgifterna inora olika verksarahelsoraräden och därraed reducera eller helt upphäva en koslnadssubventionering. Enligt länsstyrelsens raening bör dock en modifiering av bidragsformen kunna införas så att kommuner med egen hög skattekraft inte kommer ifråga för bidrag. Även om den föreslagna indelningen i skattekrafts-klasser innebär förbättringar för de sämre ställda koramunerna blir följden av ett borttagande av bidraget vid hög utdebitering att komraunernas möjligheter att bemästra en ojämn kostnadsutveckling begränsas. Den flexibilitet som kännetecknar nuvarande syslem minskar.

Enligt länsstyrelsens i Skaraborgs län mening är det knappast sannolikt att bidraget vid hög utdebitering annat än möjligen i undanlagsfall haft en utdebiteringshöjande effekt. Det finns nämligen ett starkt tryck frän kommunernas befolkning på komraunalmännen att hålla utdebiteringen inom rimliga gränser. En hög utdebitering har ju också en negaliv verkan på kommunens möjligheter att expandera, eftersom den gör komraunen mindre attraktiv för företagare och anställda. Det synes för övrigt vara något inkonsekvent att, som revisionen föreslår, ha kvar en reduceringsregel som verkar när utdebiteringen är lägre än raedelutdebiteringen men slopa bidraget vid hög utdebitering. Ser man denna sak som i första hand en fräga om att stimulera koramunerna att hålla en låg utdebitering finns det knappast skäl att ha en reduceringsregel. Länsstyrelsen anser därför att bidrag vid hög utdebitering alltjämt bör utgå. Bestämradsen bör dock utformas sä att bidraget inte får en progressiv verkan som f. n. är fallet. Det bör också övervägas att begränsa bidraget till belopp som överstiger den första kronan över medelutdebiteringen. Med en sådan begränsning skulle man få en raot-svarighet till "den fria kronan" enligt den föreslagna reduceringsregeln.

Statskontoret har förordat en begränsad reformering av skatteunderlagsgarantin. Mot bakgmnd härav kan det fmnas skäl för att på kort sikt eliminera de mest påtagUga olägenheterna med bidragsförfarandet vid hög utdebitering. Detta kan ske genom att bl. a. förändra progressiviteten i bidraget och genom att förbehålla bidraget till korarauner med låg skattekraft.

Ett slopande av bidraget för hög utdebitering bör enligt Jönköpings kommun göras till föremål för en grundlig utredning. Allmänna fraser som att bidraget troligen haft en utdebiteringshöjande effekt, bör ej tas som inläkt för ett slopande ulan en ingående penetrering av de koraraunalekonomiska konsekvensema härav. Det primära är ej varför den kommunala utdebiteringen expanderat kraftigt tidigare. Det är istället väsentiigt att åtgärder vidtas för alt hindra en fortsalt onödig expansion. Detla torde kunna ske med hjälp av det utdebiteringsstopp sora ålagts kommunerna, samt den pågående översynen av kostnads-

4    Riksdagen 1973.1 saml. Nr 44

Prop. 1973: 44                                                         50

fördelningen mellan stat och kommun. Nuvarande regler för bidraget för hög utdebitering bör dock modifieras så att enbart kommuner med svag skattekraft (t. ex. under riksgenomsnittet) kan erhålla bidrag.

Reduceringsregeln

Uppfattningen om revisionens förslag om en förändrad reduceringsregel är delad bland remissinstansema. Förslaget tillstyrks av statskontoret, länsstyrelserna i Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Kronobergs, Stockholms och Uppsala län samt SHIO och Lantbrukarnas riksförbund.

Statskontoret konstaterar att utredningen funnit att den nuvarande reduceringsregeln kan verka stimulerande för att höja utdebiteringen. För att skydda sig mot en befarad höjning av skattekraflsgränsen kan sålunda länkas att komrauner höjer sin egen utdebitering och därigenora bibehåller sin procentuella skatteunderlagsgaranti. Statskontoret biträder uppfattningen att det är olämpligt att ha ett system som kan stimulera tUl sådana överväganden hos kommunerna. EmeUertid måste hänsyn tas tiU skatteutjämningens huvudsakliga syfte nämligen att verka utjämnande för utdebiteringen. Statskontoret biträder därför revisionens ståndpunkt att det svårligen går att undvika någon form av reducering oaktat att detta skulle kunna uppfattas som ett slag mot komrauner sora genom långsiktig planering och effektivitet i förvaltningen kunnat nedbringa sina utgifter. Med visst fog kan göras gällande att en reduceringsregel bhr överflödig i ett systera där skatteunderlagsgarantin är beräknad utifrån faktiska uppgifter om kostnadsläget och övriga omständigheter som bör beaktas. I ett sådant läge bör låg utdebitering till stor del innebära alt kommunen valt en lägre servicenivå. Av skäl som framgått i det föregående saknas f. n. underlag för att bestämma garantin utifrån dylika grunder.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att även om skäl kan anföras för att den s. k. reduceringsregeln vid skattekraftsbidraget bör utgå torde åtminstone tills vidare behov föreligga att bibehålla den i den modifierade form som föresläs i betänkandet. Innan slutlig ståndpunkt tas bör man avvakta erfarenheter av hur stora skillnaderna i framtiden kan bli mellan skUda kommuners utdebiteringar och hur förhällandet raellan dessa utdebiteringar och tUlämpningen av reduceringsregeln kan komma att utveckla sig.

Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar att reduceringsregeln i likhet med bidraget vid hög utdebitering enligt betänkandet kan ha en utdebiteringshöjande bieffekt. Detta har också under hand bekräftats frän kommunalt håll I länet. Genom den av revisionen föreslagna utformningen av reduceringsregeln torde den utdebiteringshöjande effekten rainskas i betydande utsträckning samtidigt sora reduceringen i förhållande till gällande regel skärps i de faU då utdebiteringen under längre

Prop. 1973: 44                                                        51

tid håller sig väsentligt under utdebiteringsgränsen. Den föreslagna skärpningen är enligt länsstyrelsens mening välmotiverad dä en låg utdebitering i regel är ett uttryck för att kommunen har mindre behov av statsbidrag.

Några remissinstanser anser att reduceringsregeln bör slopas helt, nämligen länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Kris-lianstads län samt kommunförbundet.

Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att både bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln sannolikt har en utdebiteringshöjande effekt vilket skatteutjämningssystemet bör motverka. Denna olägenhet kvarstår även med den föreslagna modifieringen av reduceringsregeln. Dessutom bör särskilt framhållas att en priraärkoraraun endast påverkar en del av den sammanlagda utdebiteringen, vars nivå avgör ora reduceringsregeln skall tillämpas. En allmän landstingskoramunal ut-debiteringshöjning påverkar alltså effekten av reduceringsregeln i pri-raärkoraraunema. Korarauner med god hushållning och sora kan hålla en förhållandevis låg utdebitering drabbas således utan egen förskyl-lan av delta system. Eftersom tyngdpunkten i det föreslagna skatteutjämningssystemet vilar pä regeln om tillskott av skatteunderlag, och avsikten är att varje kommun skall åsättas en skattekraftsgaranti utifrån sina betingelser bortfaller behovet av ovannämnda regler. Enligt länsstyrelsens mening bör alltså båda reglerna avskaffas.

Vad reduceringsregeln beträffar är — enligt Kommunförbundets förmenande — skälen för en utmönstring av denna regel större än skälen för ett slopande av bidraget för hög utdebitering. Reduceringsregeln har utan tvekan verkat mera uppdrivande på utdebiteringen än vad möjlighetema till bidrag vid hög utdebitering kan ha gjort. Förbundet framhåller vidare, att den enskilda kommunen inte ensam avgör om reduceringsregeln utlöses och drabbar kommunen. Olägenheterna med reduceringsregeln kommer att kvarstå även med den av revisionen föreslagna modifieringen.

Skatteutjämningsnämnden förordar att nuvarande reduceringsregel bibehålls. Nämnden anser att de betänkligheter sora vid skatteutjäraningssysteraets tillkorast anfördes raot att ge oreducerade bidrag åt korarauner vilkas skattetryck understiger medelutdebiteringen, talar emot revisionens förslag. Borttagande av reduktionen inom området för den fria kronan motverkar nämligen direkt den utjämning, som är skatteutjämningssystemets priraära syfte.

Näranden frarahåUer vidare att det är svårbegripligt hur revisionen kunnat för korarauner i lägre utdebiteringslägen föreslå en reduktions-regel där skatteunderlagsgarantin faller efter en dubbelt så brant skala sora den nuvarande. Ora man skall bedöma kommunemas benägenhet att höja utdebiteringen i syfte att begränsa reduktionen enligt en viss regel mäste det ju vara skalans branthet som är avgörande. Den före-

Prop. 1973: 44                                                         52

slagna skalan kan sägas verka dubbelt provokativt i skattehöjande riktning jämfört med nuvarande skala. Några beräkningar i olika ■ typfall hur den föreslagna skalan skulle verka i jämförelse med den nuvarande har utförts. Resultatet tyder på att den nya reduktionsregeln ger praktiskt sett orimliga verkningar, såvida meningen inte är att den skall verka prohibitivt på alla utdebiteringar sora ligger lägre än 1 kr. under medelutdebiteringen. Den andel av marginella utdebiteringshöjningar, som i form av ökad skatteutjämning skulle falla på staten, springer i mera ordinära skattekraftslägen upp över 60 % och kan vid extremt låg skattekraft röra sig omkring 75 %. TUlämpningen av en sådan reduktionsregel skulle leda till en kapplöpning mellan komraunerna om att hålla skatten över den gränsen.

Revisionens tanke att reduktionen bör inträda först efter att en kommuns utdebitering tvä år i följd legat under utdebiteringsgränsen kan ha visst fog för sig. En sådan trögrörlighet är ägnad att förebygga att kommuner i ovisshet om var meddutdebiteringen i riket koraraer att hamna för säkerhets skull höjer sin utdebitering. Trögrörligheten kompU-cerar å andra sidan reduktionsregeln något och kan tänkas föranleda komrauner att laborera raed skattesatser som går upp och ned vartannat år. Svårigheterna att på förhand bedöma den egna utdebiteringens höjd i förhållande till den kommande medelutdebiteringen för rikets alla kommuner är dock sannolikt så stora, att man icke bör räkna med alltför mycket spekulationer vid tiUärapning av en reduktionsregel med en måttligt sluttande skala som den nu gällande.

På anförda skäl avstyrker skatteutjämningsnämnden den föreslagna nya reduktionsregeln och anser övervägande skäl tala för bibehållande av gällande reduktionsregel. Nämnden har dock inga invändningar att göra, om Kungl. Maj:t skulle anse påkallat att modifiera denna regel genom att införa den ifrågasatta trögrörligheten i tiden eller låta reduktionen ske efter en skala, som är mindre (icke mera) sluttande än den nuvarande skalan.

KEU diskuterar för- och nackdelar med en reduceringsregel utan att ta ställning till frågan om behovet av en sådan regel. KEU anför att reduceringsregeln kan missgynna kommuner som strävat efler att hälla nere utdebiteringen genom långsiktig planering och god hushållning. Mot detta skall dock enligt KEU ställas att en utdebitering, som ligger väsentligt under raedelutdebiteringen, ofta är ett uttryck för att kommunen inte behöver statsbidrag eller att behovet är väsentligt mycket lägre än i eljest jämförliga kommuner med högre utdebitering. Bakom en låg utdebitering kan dölja sig ett kraftigt skatteunderlag och/eller ett lågt kostnadsläge (låg kostnad per producerad tjänst och/eller liten efterfrågan på tjänster) eller en återhällsam politik, I fall där den låga utdebiteringen huvudsakligen grundar sig på ett gott skatteunderlag ulgår inle skatteutjäraningsbidrag. Möjliggörs den låga utdebiteringen av ett gott

Prop. 1973: 44                                                        53

kostnadsläge föreligger skäl för en reducering, I den män utdebiteringen främst är resultatet av en medvetet stram politik framstår effektema av en reduceringsregel som raera svåröverskådliga. Det torde emellertid vara ovanligt att kommuner, med sådana inkomslförutsättningar och kostnadsviUkor att de kan anses kvalificerade för skatteutjäraningsbidrag, genom enbart en återhållsam politik eller god planering kan sänka utdebiteringen till en nivå som mera väsentligt och för längre tid understiger raedelutdebiteringen. Revisionen har föreslagit en raildring av reduceringsregeln vad gäller komrauner med en utdebitering som understiger medelutdebiteringen med mindre än tvä kronor. En sådan ordning torde minska regelns utdebiteringshöjande effekt och sannolikt öka incitamentet att genom god planering och hushållning hålla utdebiteringen nere. Sammanfattningsvis finner KEU anledning konstatera,att ett beslut om bibehållen och eventuellt reformerad reduceringsregel närmast torde få baseras pä den allmänna uppfattningen, att garantin bör reduceras för kommuner med låg utdebitering och därmed sannolikt med goda ekonomiska villkor och raindre på tron att reduceringsregeln kan specifikt justera olikheter på kostnadssidan mellari kommunerna.

Särskilda regler för avfolkningskommuner

Utredningens förslag lill speciella regler för tUlförsäkrat skatteunderlag om folkmängden minskar tillstyrks av samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan, nämligen kammarrätten i Stockholm, statskontoret, skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Kopparbergs, Krislian-stads, Stockholms, Södermanlands och Uppsala län samt KEU, kommunförbundet och LO.

Statskontoret anser revisionens skäl för alt införa avfolkningsregeln övertygande. Det torde vara helt klart att det svårligen gär att banta serviceapparaten i takt med utflyttningen från kommunen. Det synes logiskt att, som revisionen föreslagit, utgå från den större befolkning som funnits i kommunen under viss tid före det år skatteutjämning är aktuell. Den femårsperiod som föreslagits kan synas svagt underbyggd. Statskontoret anser emellertid för sin del att den föreslagna tidsperioden i vart fall under ett inledningsskede bör kunna accepteras. Det kan emellertid finnas skäl att närmare penetrera de reella möjligheter lill avveckling som föreligger hos korarauner av detta slag för att få ett bättre underlag för att bedöraa under hur lång tid regeln skall verka.

Kammarrätten i Stockholm finner det skäligt att ge avfölknuigskom-munerna en femårsperiod för att krympa serviceapparaturen. Om en sådan regel införs kan dock ifrågasättas om det finns anledning alt dessutom beakta avfolkningen som en särskUd faktor när procenttalet för skattekraftsgarantin bestäras.

Länsstyrelsen i Jämtlands län finner revisionens förslag om särskilda

Prop. 1973: 44                                                         54

regler för avfolkningskomrauner mycket värdefulla och angelägna att genomföra. Med kännedom om de svårigheter som i realiteten föreligger för avfolkningskommunema att krympa sin serviceapparat i takt med befolkningsförändringarna anser länsstyrelsen emellertid att den anpassningstid om fem år som revisionen föreslår bör ges utan inskränkning. Den föreslagna begränsningen att del högre befolkningstal som bidrags-beräkningama skall grundas på skall minskas med en procent för varje år som förflutit efter det av de fem åren då befolkningstalet varit störst bör sålunda slopas.

Särskilda regler för sommarslugukommuner

Utredningsförslaget att garantibelopp för fritidsfastigheter inte skall räknas in i kommunens eget skatteunderlag när skatteutjämningsbidraget fastställs tUlstyrks av majoriteten av remissinstanserna, nämligen riksrevisionsverket, skatteutjämningsnämnden, länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Göteborgs och Bohus, Hallands, Jämtlands, Kalmar, Kopparbergs, Kristianstads, Kronobergs, Stockholms och Södermanlands län samt KEU, kommunförbundet och LO.

Kammarrätten i Stockholm och riksskatieverket avstyrker förslaget med motiveringen att frågor rörande sommarstugukommunema ligger vid sidan av skatleutjäraningsprobleraatiken.

Riksskatteverket påpekar att en sommarstuguregd av den utformning revisionen föreslagit skulle leda till betydande administrativt merarbete hos länsstyrelserna. Om man finner att en sommarstuguregd bör införas föreslär verket tvä alternativa tillvägagångssätt, som båda anses godtagbara.

Landstingskommuner

Kritiken mot utredningsmetodiken gäUer i minst Uka hög grad förslaget tiU skattekraftsgaranti för landstingen som för kommunerna.

Statskontoret konstaterar att landstingen enligt förslaget får en relativt sett större del av den beräknade bidragsökningen. Någon mer djupgående analys av kostnads- och standardfrågor föreligger inte. Statskontoret ställer sig därför tveksamt till de föreslagna ändringarna med undantag för slopandet av garantiregeln, vilken uppenbarligen numera är svår att motivera.

Landstingsförbundet anser att det beträffande de ekonomiska faktorerna ej är tillfredsställande att grunda bedömningarna på endast ett års uppgifter för år 1969, vilka nu är helt inaktueUa. Särskilt gäller detta investeringsutgifterna vilka har avgörande betydelse för de framtida driftkostnaderna. De olika landstingens utgifter för investeringar varierar starkt år från är beroende på var man befinner sig inom de

Prop. 1973: 44                                                        55

skilda utbyggnadsprogrammen. Bedöraningar grandade på bara ett år kan därför ge helt missvisande resultat.

Som en allvarlig brist vill styrelsen påpeka att några särskilda undersökningar eller analyser ej utförts för landstingen såsom i fråga ora vissa primärkommuner. Underlaget för inplacering av landstingen i garantiklasser är därför mera osäkert för landstingens del och kan i några fall diskuteras. Liknande synpunkter framförs av bl. a. riksrevisionsverket och länsstyrelsen i Västmanlands län samt landstingen i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings och Skaraborgs län.

När det gäller att bestämraa procenttal för skatteunderlagsgarantin raenar landstingsförbundet att det finns möjligheter att skapa underlag för en mera objektiv metod än den bedömningsmetod skatteutjämningsrevisionen tillämpat. Utredningen har vid sin bedömning tagit hänsyn till ett antal faktorer enligt förbundet, nämligen geografiskt läge, näringslivet, befolkningsutvecklingen och dess fördelning på åldersgrupper samt de ekonomiska faktorerna nettodriftkostnad, och andra utgifter för investeringar och lån samt utdebiteringens höjd m. ra. För vissa av dessa faktorer torde det vara möjligt att relativt noggrant beräkna index eller relationstal, vilka skulle kunna användas sora mera objektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Det gäller därvid främst att bestämraa de för koraraunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa bör utgöra grund för fördelningen av ett skatteutjämningsbidrag, för att huvudsyftet "samma standard till samraa pris" skall kunna uppnås. Skillnader i standard kommunerna emellan bör däremot komraa till uttryck sora skillnader i utdebitering och betalas av kommunmedlemmarna i de kommuner där högre standard åtnjutes. Svårigheten att mäta skillnader i standard är dock mycket stor liksom även vissa andra förhållanden som utredningen berör. Genora försök att bestärama de mätbara faktorerna blir dock de kvarvarande skillnaderna raindre. Landstingsförbundet är medvetet om svårigheten att klargöra de oUka faktorernas inverkan på kommunernas kostnadsläge och utdebitering men anser ändå att det skulle vara raöjligt att nå något längre med en mera objektiv bestämning av vissa faktorer än utredningen angivit i sitt framlagda förslag till procenttal för skatteunderlagsgaranti för landstingen. Därvid har för övrigt endast delvis utnyttjats möjligheterna till differentiering i klasser landstingen emellan. Sålunda har 15 av de 23 landstingen placerats i lägsta garantiklassen och flera av intervallen ovanför denna är ej utnyttjade för landstingens dd. Möjligheter till ytterligare nyansering synes därför föreligga. Landstingsförbundet anser del nödvändigt att skatteutjämningsrevisionens förslag överarbetas i vissa avseenden innan det läggs till grund för en ändrad fördelning av skatteutjämningsbidrag tiU lands-

Prop.1973: 44                                                          56

tingen fr. o, ra, den 1 januari 1974, Denna överarbetning får dock ej fördröja genoraförandet av reformen som är angelägen för att korama till rätta raed vissa raissförhållanden och orättvisor i del nuvarande skatteutj ämningssysterael,

Överarbetningen bör enligt landstingsförbundets mening främst ta sikte på att åstadkomma en vidgad ekonomisk totalram för skatteutjämningsbidrag för landstingen för att möjliggöra vissa justeringar. En mindre snabb avtrappning av skatteutjämningsbidraget för de landsting som genom garantiregelns slopande förlorar betydande belopp framstår som ett krav för att sjukvården inom dessa områden ej skall drabbas alltför hårt genom omedelbara inskränkningar. Landstingsförbundet förordar uppjusteringar av de föreslagna procenttalen för skatteunderlagsgarantin för några landsting inom de mellersta och sydöstra delama av landet för vUka särskilda förhållanden gäUer som påverkar möjligheterna att bedriva sjukvård till samma kostnader som flertalet andra landsting. Med hänsyn till alt ingående undersökning skulle erfordras för att föreslå en ytterligare differentiering bör den anstå tills resultatet av kommunalekonomiska utredningens arbete med analys av saratliga landstings och kommuners ekonomiska situation föreligger, då en viss översyn av det nu föreslagna skatteutjämningssystemet torde bli erforderligt. Då har även erfarenhet av det nu förordade systemet vunnits och dess effekter för såväl kommuner som landsting kan bättre bedömas.

Förslaget att slopa bidragen på grund av garantiregeln möter ingen erinran bland de remissorgan som tagit upp denna fråga, nämligen statskontoret, skatleutfämningsnämnden, länsstyrelserna i Gävleborgs och Stockholms län samt landstingsförbundet.

Förslag till ändrad skatteunderlagsgaranti

En mer eller mindre långtgående omprövning och justering av de av revisionen föreslagna procenttalen för skatteunderlagsgaranti förordas av en rad remissinstanser. I det följande redovisas de konkreta förändringar i förhållande tUl utredningsförslaget som föreslås både för primär- och landstingskommuner.

Remissinstans	Kommun/Landsting	Revisionens förslag {%)	Remissinstansens förslag (%)
Länsstyrelsen i Blekinge län	Karishamn, Olofslröm, Ronneby, Sölvesborg Landstinget	90 95	95 100
Länsstyrelsen i Gävleborgs län	Gävle, Sandviken, Hofors Ockelbo Ljusdal Landstinget	95 100 110 100	100 105 115 105

Prop. 1973: 44

57

Remissinstans	Kommun/Landsting			Revi-	Remiss-
				sionens	instansens
				förslag	förslag
				(%)	(%)
Ljusdals kommun	Ljusdal			110	120
Länsstyrelsen i	Öckerö			95	105
Göteborgs och	Gravarne,	Munkedal,	Orust,
Bohus län	Strömstad	, Tanum		95	100
	Tjörn			90	95
	Härryda,	Kungälv, Stenungsund		90	95
Öckerö kommun	Öckerö			95	110

Halmstads kommun

95 % bör vara lägsta gräns, åtminstone för Hallandskommunerna 90

95

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Berg, Bräcke, Hammarstrand, Järpen, Krokom, Sveg Landstinget

120

125

125 130

Tidaholm, Töreboda, Vara	90	95
Landstinget	95
Ekerö, Nynäshamn, Sigtuna, Upplands Väsby, Vallentuna	90	95
Landstinget	95	100
Forshaga, Grums, Hammarö, Karistad, Kil, Kristinehamn, Storfors Säffle Filipstad, Hagfors	95 95 95	100 105 110

Jämtlands läns

landsting Landstinget

Bergs kommun    Berg

Östersunds kommun                            Östersund

Järpens kommun Järpen

125 120 115 120

90

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Västerviks kommun

Kalmar läns landsting

Länsstyrelsen i Kopparbergs län

Vansbro kommun Hedemora kommun

Länsstyrelsen i Kronobergs län

Länsstyrelsen i Skaraborgs län

Skaraborgs läns landsting

Länsstyrelsen i Stockholms län

Södermanlands läns landsting

Länsstyrelsen i Värmlands län

Gnosjö, Gislaved, Hyltebruk

Fastlandskommunerna i Kalmar

län

Borgholm, Mörbylånga

Övriga kommuner i Kalmar län

Landstinget

Gagnef

Leksand, Mora, Rättvik

Vansbro

Orsa

Landstinget

Vansbro

Hedemora

Markaryd, Älmhult Tingsryd, Uppvidinge Landstinget

Falköping, Grästorp, Götene, Habo, Hjo, Lidköping, Marie-stad, Skara, Skövde, Tibro,

135 130 120 130

95

95	100
100	105
95	100
100	105
95	100
100	110
105	110
110	120
700	115
105	115
95	100
90	95
95
95

Prop. 1973: 44			58
Remissinstans	Kommun / Landsting	Revisionens förslag (%)	Remissinstansens förslag (%)
	Munkfors Arvika, Eda Sunne, Årjäng Torsby Landstinget	100 100 100 110 100	105 110 115 120 110
Länsstyrelsen i Västernorrlands län	Ange Örnsköldsvik	115 110	120 115
Åmåls kommun	Åmål	95	100
Länsstyrelsen i Örebro län	Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg, Nora Landstinget	95 95	100 100

Kommunförbundet Landstingsförbundet

95 % bör vara lägsta gräns  90         95

Landstingen i Kronobergs och

Blekinge län 95 100

Landstingen i Värmlands,

Kopparbergs och Gävleborgs län      100 105

Icke preciserat krav på högre procentsats anges med ,, Enskilda kommuners resp, landstings förslag har endast redovisats i den mån de avviker från länsstyrelsens bedömning.

Församlingar

Endast ett fåtal av remissinstanserna har yttrat sig över revisionens förslag i vad avser församlingarna. Förslaget lämnas utan erinran av länsstyrelserna i Hallands, Kristianstads och Uppsala län.

Förslaget avstyrks av Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och SHIO.

Svenska kyrkans församlings- och pasloralsförbund konstaterar att därest stat—kyrkaberedningens förslag kommer att genomföras, så att kyrkokommunema förlorar sin kommunstatus år 1983, är det nio är dit räknat frän den tidpunkt den nu föreslagna skatteutjämningsförfattning-en skall träda i kraft. Under sådana omständigheter saknas anledning att under hänvisning till stat—kyrkafrågan föra ersättningsbestämmelserna avseende kyrkokommunerna tUl författningens övergångsbestämmelser.

Ett flertal omständigheter talar enligt förbundet mot den föreslagna bindningen tUl 1972 års nivå med en i fortsättningen ärlig förhöjning med 5 %. Den föreslagna höjningen med 5 % ger inte ens kompensation för penningvärdeförsämringen. Skatteutjämningsbidraget till kyrkokommunema har under den senaste 6-årsperioden stigit raed i genora-snitt 6,3 % per år. De föreslagna 5 procenten ger alltså totalt sett ett särare utfall än utvecklingen visat, HärtUl koraraer att det nuvarande

Prop. 1973: 44                                                         59

systemet garanterar kyrkokommunema en viss procent av medelskattekraften. Förhöjningen av denna medelskattekraft styrs av de skattestarka tUlväxtkommunerna, Avfolkningskommunema får en i förhällande lill tillväxtkomraunerna svagare skattekraftsökning; i vissa fall får man räkna med minskning. Nuvarande garanti, bunden till medelskattekraften, ger avfolkningskomraunerna/församlingama möjlighet att följa med den allmänna skattekraftstillväxten/standardhöjningen. Det föreslagna systemet ger icke denna möjlighet. Bindningen vid 1972 års nivå kompenserar icke heller tillväxtförsamlingarna för deras folkökning. Även församlingarna måste i sådana fall göra nyinvesteringar för att tillgodose de inflyttades krav på kyrkan.

Förbundet hemställer, att erforderliga bestäramdser inarbetas i lagens huvudbestämmelser, som således bl. a. bör tillföras de bestämmelser i nuvarande författning, som särskilt avser kyrkokommunema. Kyr-kokomraunen bör hänföras till den procent av raeddskattekraften som gäller för den borgerliga komraun vari den ingår.

SHIO anser att det av utredningen föreslagna systemet för skatteutjämning till församlingar är statiskt och inte tar någon hänsyn till skattekraftsförändringar. Det kommer därigenom att få mycket varierande effekter i olika församlingstyper. Med hänsyn till ovissheten ora kyrkans framtida förhållande till staten och framför allt ovissheten ora tidpunkten för en eventuell förändring av detta förhållande, förefaller det rimligt att församlingamas skatteutjäinningsproblera, i avvaktan på den slutliga lösningen av kyrka—statproblematiken, löses på i princip samma sätt sora för de borgerliga priraärkommunema. De skattekraftsgarantier som ges i den borgerliga primärkommunen skulle t, ex. kunna ges de församlingar som är belägna inom denna tillsamraantagna.

Extra bidrag och ändrad skattekraftsgaranti

Länsstyrelsen i Jämtlands län har i huvudsak inget att erinra mot revisionens förslag 1 fråga om slopande av bidraget för hög utdebitering och ändrade grunder för beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Länsstyrelsen delar dock reservanten Eklunds mening att skatteutjämningssystemet härigenom förlorar i flexibilitet. Skatteutjämningen bör emellertid inte ses isolerad från andra forraer av statUga bidrag tUl kommunema. Glesbygdsutredningen har exempelvis föreslagit en rad bidragsformer ägnade att underlätta glesbygdskommunernas verksamhet. Sädana mera specialdestinerade bidrag kan sannolikt i inte oväsentlig män åtminstone kortsiktigt eliminera de verkningar på komraunernas ekonomi som hastiga förändringar i kommunemas kostnadsläge kan medföra. Efiersom de ekonomiska ramar som gäller för dessa bidrag i allmänhet vida understiger skatteutjämningssystemels resurser bör detta emellertid inte hindra att även skatteutjämningssystemet tillförs en högre

Prop. 1973: 44                                                         60

grad av dasticitet än vad sora kan ligga i revisionens förslag. Revisionen hänvisar i detta avseende till en föreslagen rättighet för Kungl. Maj:t att besluta om höjning av skattekraftsgarantin och att bevUja extra bidrag. Den ekonomiska rara revisionen föratsatt för dessa möjligheter är dock relativt blygsam. Länsstyrelsen anser att en tUlräcklig flexibUitet i systemet ställer krav på att Kungl. Maj:t utnyttjar den föreslagna rätten utan alltför stor återhållsamhet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att klara riktlinjer för ansökan om extra skatteutjämningsbidrag och ändringar av indelning i skattekraftsomräden snarast bör utarbetas. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Kopparbergs län, som påpekar att för ändrad skattekraftsgaranti och extra skatteutjämningsbidrag skall första året ställas 5 milj, kr, tUl förfogande varefter raraen vidgas tUl 30 raUj, kr. per år efter 5 år. Detta belopp koinmer att motsvara mindre än 1 procent av det totala bidragsbeloppet i skatteutjämnande syfte, vilket länsstyrelsen anser vara alltför litet för alt ersätta summan av bidraget för hög utdebitering, extra skatteutjämningsbidrag och ändrad skattekraftsgaranti.

Kommunförbundet menar att det även i det reviderade skatteutjämningssystemet kommer att finnas behov av extra bidrag. Flera olika omständigheter kan inträffa, som så förändrar en kommuns ekonomiska situation att extra skatteutjämningsbidrag bör utgå. Revisionen har omnämnt en del sädana omständigheter. Den av revisionen för detta ända-raål i utgångsläget föreslagna anslagsramen om 5 milj. kr., inkluderande medel för uppflyttning av komrauner i högre skattekraftsklass i extraordinära fall, förefaller alltför knappt tilltagen. HärtUl komraer att det kan visa sig nödvändigt att genom beviljandet av extra bidrag lösa de ganska stora ekonomiska problem som uppstår för ett antal kommuner i och med avvecklingen av bidraget vid hög utdebitering och/eller reducerad skattekraftsgaranti. Oavsett hur denna fråga löses bör enligt förbundets mening den föreslagna anslagsramen för extra bidrag ökas väsentligt i utgångsläget.

I fråga om den föreslagna befogenheten för Kungl. Maj:t att inom viss anslagsram höja den koraraun eller landsting i lagen tillförsäkrade andelen av medelskattekraften 1 riket erinrar skatteutjämningsnämnden ora svårigheterna att träffa rätt vid en individuell inplacering av en kommun i skattekraftsklass till följd av antingen inträffade framtida ekonoraiska förändringar i komraunens förhållanden eller eljest därför att justeringar påkallas av rättvise- eller andra skäl. Det kan förutses att nämnden säsom beredande instans och Kungl, Maj:t såsora beslutande kan komma att ställas under ett starkt tryck från komrauner, som med olika skäl och styrka argumenterar för höjningar av sina procenttal. Nämnden ifrågasätter, om det inte är nödvändigt att sådana ansökningar prövas under iakttagande av en betydligt mera restriktiv inställning än revisio-

Prop. 1973: 44                                                        61

nen förordat. Eljest kan hela systemet snart nog brytas sönder, och man kan hamna i ett läge, där procenttalen i stor utsträckning blir produkter av förhandlingar och uppgörelser med de enskilda kommunerna. Lämpligen kan en sådan ståndpunkt komma till uttryck i lagen genom att i 4 § andra stycket anges att höjning endast får ske "när synnerliga skäl föreligga".

I tveksamma fall bör Kungl. Maj:t stanna vid att bevilja extra bidrag. Sådana bidrag kan lättare omprövas efter medelstillgången varje år imder avvägning raot andra kommuners behov. I vad män de av revisionen angivna raeddsraraama för höjda procenttal och extra bidrag är tillräcklig uttalar sig inte nämnden om, utan hemställer att de prövas för ett budgetär i taget.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att enligt revisionens uttalanden skall extra skatteutjäraningsbidrag ej utgå enligt hittUls tUl-lämpade grunder. För erhållande av bidraget skall i princip fordras att något tillfälligt inträffat som påtagligt försämrat en kommuns eller landstingskommuns ekonomiska förutsättningar. I likhet med revisionen anser länsstyrelsen att normal avfolkning och skolskjutskostnader ej bör vara bidragsgrundade utan skall redan vid bestämmandet av skatteunderlagsgarantin hänsyn ha tagits till dessa omständigheter. HittUls har såvitt länsstyrelsen kunnat märka — extra bidrag ej beviljats på grund av rationaliseringar och industrinedläggdser som, trots statsbidrag för beredskapsarbeten, vållat komraunerna i länet stora kostnader. Sådana händelser medför i många fall minskade skatteintäkter och ökade kommunala kostnader och bör därför utgöra en av grundema för bidragsgivningen i fräga.

Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller särskilt att extra bidrag även i framtiden bör beviljas vid kommunsammanläggningar;

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser det tveksamt om extra bidrag endast skall utgå vid tillfälliga svårigheter. Visserligen sägs att raan genora den särskilda regeln för avfolkningskoraraunema skall beakta granderna för nuvarande extra bidragsgivning. Det kan emellertid raed hänsyn till kravet på flexibUitet hävdas att fordringarna bör vara relativt generösa för sädana bidrag. Det är också tveksamt om raan helt kunnat beakta t. ex. skolskjutskostnaderna vid kommunernas inplacering i olika garantinivåer. Dessa kostnader kan antagas bli väsentligt påverkade av kommunsammanläggning och genom förutsättningarna för skolväsendets rationalisering och utbyggnad lokalmässigt.

Länsstyrelsen i Östergötlands län menar att man borde ha försökt formulera kriterier för när en ändring av den garanterade skattekraftsnivån skulle kunna bli aktuell. Exempel på sådana kriterier skulle kunna vara om en kommun drabbats av stora befolkningsminskningar under ett par år i följd. Oväntade industrinedläggningar som synes kunna ge allvarliga  långsiktiga   sysselsättningsproblem  i  kommunen   bör  också

Prop. 1973: 44                                                         62

vara ett skäl för att diskutera en ändring av den garanterade skatteunderlagsnivån. Här skulle man även kunna tänka sig extra skatteutjämningsbidrag som altemativ tUl en höjning av den garanterade skattekraftsnivån.

Övergångsregler

De av revisionen föreslagna övergångsreglerna tillstyrks av skatteutjämningsnämnden samt länsstyrelserna i Gävleborgs, Göteborgs och Bohus och Uppsala län.

Flera remissinstanser förordar andra övergångsregler i syfte alt uppnå en mjukare övergång.

Länsstyrelserna i Norrbottens och Östergötlands län förordar en längre awecklingsperiod än 5 år i samband med slopandet av bidrag vid hög utdebitering.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser alt förslaget att låta det genomsnittliga bidraget för åren 1971—1973 ligga till grund för avlrappningen inte är underbyggt. Det bidrag som skulle utgått år 1974 bör i stället vara utgångspunkt för avlrappningen, eftersom kommunerna i sin ekonomiska planering kalkylerat med bidrag enligt hittillsvarande regler.

Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Örebro län som raenar att bidrag vid hög utdebitering bör utgå enligt gällande regler år 1974 och därefter trappas av raed 1/5 per är under perioden 1975— 1978.

Kommunförbundet framhåller att en avveckling av bidraget vid hög utdebitering liksom en eventuell reducering av skattekraflsgaranlin för ett antal kommuner kommer att innebära betydande ekonomiska problem. Bortfallet av bidrag blir i några fall mycket slort även med de föreslagna övergängsreglema. Kommunerna har planerat och byggt ut sin verksamhet utifrån nu gällande bidragsregler och sålunda i sin långsiktiga planering kalkylerat med betydligt högre bidrag än vad de föreslagna övergångsreglerna ger till resultat. Dessa komrauner har inte möjlighet att omedelbart och så drastiskt sora bidragsbortfallet kräver begränsa eller reducera sin verksarahet bl. a. av hänsyn till personalens anställningstrygghet, driften av redan anskaffade anläggningar ra. ra. Enda raöjliga utvägen för dessa kommuner är ett ytterligare ökat skatteuttag med belopp motsvarande minskningen i skatteutjämningsbidraget.

Dessa koramuners ekonomiska övergångsproblera måste lösas på ett tUlfredsstäUande sätt. Det finns starka skäl att hävda att utgående bidrag för 1973 skall ligga till grand för den femåriga avlrappningen. Inget logiskt motiv torde kunna anföras till stöd för utredningens förslag att låta det genomsnittiiga bidraget för åren 1971—1973 ligga tUl grund för avlrappningen. Eftersom det här i första hand gäller att finna en övergångsregel för kommuner som åtnjutit bidrag för hög utdebi-

Prop. 1973: 44                                                        63

tering, kan det inte finnas anledning att arbeta med genomsnittsberäkningar som fångar in bidrag för tidigare är dä koraraunen måhända inte åtnjutit bidrag för hög utdebitering. Snarare kunde det vara motiverat att låta det bidrag som skulle ha utgått för 1974 utgöra utgångspunkt för avlrappningen, eftersora koraraunerna i sin ekonoraiska planering för det året räknat raed bidrag enligt hittillsvarande regler.

Helt klart är i varje faU att vissa korarauner drabbas oacceptabelt hårt av utredningens förslag. Som ett absolut minimikrav måste därför gälla att dessa kommuner — som en komplettering till övergångsbidrag enligt revisionens förslag — bevUjas extra bidrag i den orafattning som deras ekonomiska situation raotiverar.

Landstingsförbundet anser att möjligheten till mjukare övergång genora raindre snabb avtrappning bör prövas för de landsting som lappar bidrag enligt garantiregeln.

Kostnaderna för en reform av skatteutjämningssystemet

LO konstaterar alt ett skäl till att de allra flesta komraunerna hamnar I ett bättre läge genora utredningens förslag, utan att nästan någon får uppleva avsevärda försämringar, är alt utredningen räknat generöst när det gällt att faststäUa den ram, som skuUe vara utgångspunkten för förslaget. Därmed har utredningen kunnat fördela fler skatteunderlags-garantiprocent än vad som annars varit raöjligt. Det föreslagna systemet komraer därför efter vad LO kan förstå att bli dyrare för staten än vad ett bibehållande av det garala systemet skulle bli. LO finner dock att detta kan vara ett rimligt resultat av att man eftersträvar en lösning, sora ytterligare rainskar skillnaderna i utdebiteringsbehov raellan de sämre och de bättre ställda kommunerna.

Både kommunförbundet och landstingsförbundet förordar en vidgad ekonomisk ram för skatteutjämningssystemet utöver revisionens förslag.

Departementschefen Nuvarande ordning

Nuvarande skatteuljäraningssystem har tUlämpats sedan år 1966. Skatteutjämningsbidrag utgår i tre former, nämligen skatteutjäraningsbidrag vid brist på skattekraft, skatteuljämningsbidrag vid hög utdebitering och extra skatteutjämningsbidrag. För år 1973 utgår totalt 2 047 milj. kr. i skatteutjämningsbidrag, varav 1 734 railj. kr. vid brist på skattekraft, 205 milj. kr. vid hög utdebitering och 108 milj. kr. sora extra skatteutjäraningsbidrag.

Bidraget vid brist på skattekraft utgår till koraraun, landstingskommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har be-

Prop. 1973: 44 64

skattningsrätt. Bidragsforraen garanterar koramunerna ett visst skatteunderlag som relateras till medelskattekraften i riket. Det tillförsäkrade skatteunderlaget varierar raed koraraunens geografiska läge på så sätt att landet är indelat i tre skattekraflsoraräden. I södra och mellersta delama av landet är garantin 90 % för primärkommimer och 95 % för landsting. Gotlands kommun har en garanti på 92 %. För de norra delarna av Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län utgör garantin 110 % för primärkorarauner och 95 % för landsting. För Västernorrlands och Järatiands län särat Västerbottens kustland är garantin 110 % för både priraärkorarauner och landsting. För Norrbotten och lapplands delen av Västerbotten är garantin 125 %. Kyrklig koramun har samma garanti som den borgerliga priraärkoraraunen.

För landstingskoraraun gäUer dessutom den särskUda garantin alt till-skoltet av skatteunderlag inte fär understiga vad landstingskommunen för år 1965 har tillförts i tUlskjutet skatteunderlag enligt äldre bestämmelser om skalteersättning.

För primärkommunerna gäller enligt den s. k. reduceringsregeln, att procenttalet för del garanterade skalleunderlaget skall minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören, varraed den sararaanlagda utdebiteringen understiger raedelutdebiteringen i riket.

Bidraget vid hög utdebitering gäller endast priraärkorarauner. Bidraget utgår när den totala utdebiteringen i en koraraun överstiger medelutdebiteringen i riket och efler en progressiv skala.

Extra skatteutjäraningsbidrag har främst beviljats skallelyngda komrauner med höga skolskjutskostnader och med stark befolkningsminskning. Vidare har extra skatteuljämningsbidrag utgått med betydande belopp för all stiraulera tUl komraunsaramanläggningar. För år 1973 uppgår dessa s. k. stiraulansbldrag tUl 92 railj. kr.

Skatteutjämningsrevisionens förslag

Skatteutjämningsrevisionens uppgift har varit att göra en översyn av skalteutjämningssyslemel med bibehållande av systemets principiella uppbyggnad.

Revisionen frarahåller att det nuvarande systemet i stort sett väl fyOt sin uppgift. Gällande indelning i skattekraftsomräden är dock enligt revisionens mening alltför schablonartad och onyanserad. Skillnaden i procenttal för skattekraflsgaranlin mellan närUggande korarauner kan i det nuvarande systeraet bli alltför stor. Den allvarligaste kritiken riktar revisionen mot bidraget vid hög utdebitering. För att nå en ytterligare utjämning av utdebiteringssatserna och även i övrigt förbättra systemet föreslär revisionen mot denna bakgrund väsentliga förändringar. Revisionen menar att de rättvisekrav sora kan ställas på ett skatteutjämningssystem inle bara innebär alt kommunerna skall kunna hålla unge-

Prop. 1973:44                                        .                65

fär lika stora utdebiteringar utan också att de skall kunna tillhandahålla i stort sett lika god service ät invånarna. Dock bör enligt revisionen regionalpolitiska synpunkter i något högre grad än f. n. vara vägledande för det framtida skatteutjämningssystemet.

För kommunerna föreslås att bidrag i fortsättningen enbart skall utgå i form av tUlskjutet skatteunderlag och eventuellt extra bidrag. Det nuvarande särskilda bidraget vid hög utdebitering föreslås sålunda avskaffat. Reduceringsregeln bibehålles enligt förslaget men i modifierad form. Procenttalet för skatteunderlagsgarantin rainskas inte förrän utdebiteringen under två år i följd underskridit raedelutdebiteringen med mer än en krona. Minskningen sker med en procentenhet för varje tioöring varraed den "fria" kronan underskrides.

Systeraet kompletteras för de borgerliga primärkommunernas del med två särskilda regler. Den ena tar sikte på avfolkningskomraunernas förhållanden, Ora folkraängden minskar, skall det tUlförsäkrade skatteunderlaget beräknas på det högsta befolkningstalet under de senast förflutna fem åren, minskat med en procent för varje år som gått sedan det högsta talet uppnåddes, vid fortsatt folkminskning alltså med fera procent. Den andra regeln avser korarauner med stort inslag av fritidsfastigheter (s, k, soramarslugukoramuner) och innebär att garantibdopp för fritidsfastigheter inte skall räknas in i koramunens eget skatteunderlag vid bidragets bestämmande.

Procenttalen för skattekraflsgaranlin bestämraes i bidragsförfaltning-en individuellt för varje kommun på grundval av kommunens kostnadsläge och förutsättningar i övrigt. Lägsta procenttalet blir liksom nu 90 och föreslås gälla för större delen av södra Sverige och delar av mellersta Sverige, Komraunerna i övriga delar av landet föreslås bli garanterade 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 dier 130 % av medelskattekraften.

Extra bidrag och ändring av procenttalet skall enligt förslaget liksom nu kunna beviljas av Kungl. Maj:t efter beredning i skatteutjämningsnämnden. För ändring av procenttalet skall krävas att något inträffat som påtagligt försämrat koraraunens ekonomiska förutsättningar. Extra bidrag skall kunna beviljas i likartade fall men i princip iiirik-tas på mera tillfälliga svårigheter. Avfolkning och höga skolskjutskostnader skall i och för sig inle utgöra grund för extra bidrag, dä hänsyn till sådana omständigheter tas i det förut beskrivna systemet. Emellertid skall Kungl, Maj:t kunna bevUja extra bidrag, om ulglesningen blir så kraftig och den kvarvarande befolkningen så fåtalig, att särskilda insatser behövs för att kunna upprätthålla en rimlig service. För extra bidrag ' och jämkningar av procenttalen föreslås en särskUd rara inom anslaget till skatteutjämningsbidrag, första året med 5 milj, kr, Anslagsraraen föreslås sedan stiga med 5 milj. kr. per år, tills den uppnått 30 milj. kr. —■ Det skall ankorama på den sökande koraraunen alt tillhandahälla

5   Riksdagen 1973.1 saml Nr 44

Prop. 1973: 44                                                        66

material, som visar all förutsättningar finns för extra bidrag eller höjt procenttal.

Landstingskaininunenia skall enligt förslaget få skatlekraftsgarantl med lägst 95 och högst 135 % av meddskattekraften. Procenttalen skall bestämmas efter sarama principer som för primärkoraraunerna raen raed särskilt hänsynslagande till förutsätlningarna att fylla huvuduppgiften att svara för sjukvården. I anslutning tUl ändringarna i procenttalen för skallekraflsgarantin slopas den särskilda garanliregeln för landstingskommunerna, som inneburit att de skall fä rainsl lika mycket i skatteutjämningsbidrag, sora de uppbar år 1965 i anslutning lill äldre reforraer av det koraraunala ortsavdraget.

Reduceringsregeln, avfolkningsregeln och sommarstuguregdn skall inte gälla för landstingskoramunema. Däremot skall de kunna få extra bidrag och förhöjt procenttal efter samraa principer sora priraärkoramunerna.

I avbidan på en lösning av frågan ora förhållandet mdlan stat och kyrka föresläs alt församlingarna under en övergångstid skall få skatteutjäraningsbidrag med samma belopp som de erhåUer för bidragsåret 1972 med en femprocentig årlig uppräkning.

För att mildra övergången för de borgerliga primärkommuner, sora förlorar nuvarande bidrag vid hög utdebitering, och för de landstingskoramuner, som mister hittillsvarande bidrag enligt garantiregeln, föreslås en särskild övergångsregel, av innebörd att sådan kommun första året skall minst få ett bidrag, som i pengar räknat motsvarar medeltalet av de tre sist förflutna årens skatteutjäraningsbidrag. Det garanterade beloppet avtrappas med en femtedel varje år och upphör således att utgå fr, o, ra, sjätte året efter det nya systemets ikraftträdande.

Remissinstansernas inställning i stort

Skatteutjämningsrevisionens uppfattning, att nuvarande skatteutjämningssystem i det stora hela väl fyllt sin uppgift och alt därför granddragen i systemet i huvudsak bör bibehåUas, delas av nästan samtiiga remissinstanser. De remissinstanser som tagit upp målfrågorna har ingen erinran mot de av revisionen angivna målen för skatteutjämningssysteraet, nämligen att minska skUlnaderna i utdebitering och att ge kommunerna möjUghet att, åtminstone på längre sikt, ge samma standard tiU samma pris. De speciella regionalpolitiska hänsyn sora revisionen vägt in i sitt förslag tiUstyrks av de flesta som har uttalat sig i frågan. Länsstyrelserna i Blekmge, Kristianstads och Hallands län menar dock att reglonalpolitiska aspekter inte bör påverka skatteutjämningssystemets utformning.

När det gäller förslaget till skattekraftsgaranti kritiserar remissinstanserna starkt utredningsmetodiken och revisionens slutsats att raa-

Prop. 1973:44                                                         67

terialet kan tjäna sora underlag för en individuell prövning av skattekraftsgarantin för de enskUda kommunerna. Den kritiska inställningen till utredningens sätt all använda sitt grandmalerial leder lill olika slutsatser bland remissinstanserna.

En grupp remissinstanser tillstyrker revisionens förslag till individuell inplacering av komraunerna i skattekraftsklasser. Inom denna grupp finns dock ett flertal som betonar behovet av fortsatt arbete för att få fram bättre och enhetligare bedömningsgrunder för bestämning av garanterad skattekraft.

En annan grupp remissinstanser tUlstyrker förslaget som ett provisorium all gälla under begränsad tid i avvaktan pä pågående utredningsarbete inom länsberedningen och kommunalekonomiska utredningen.

Några remissinstanser förordar en utökning av nuvarande antal skatlekraftsområden ulan att vilja gå sä långt som revisionen föreslagit. Vissa remissinstanser avstyrker slutligen helt revisionens förslag i denna del. Detta gäller främst organ som representerar de södra delarna av landet. I detta sammanhang framförs en alternativ uppläggning av skatteuljämnmgssyslemet, där i princip samtiiga kommuner i landet skuUe ges samraa skattekraftsgaranti. För korarauner riied högt kostnadsläge beroende på ogynnsamraa faktorer över vilka koraraunen inte kan råda konstrueras en tilläggskörapensation som direkt svarar mot de avvikande förhållandena.

Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker avskaffandet av bidraget vid hög utdebitering. När det gäller reduceringsregeln råder delade raeningar om utredningens förslag.

Även när det gäller landstingen uttrycker remissinstanserna en mycket stor tvekiiamhet mot utredningsmetodiken och underlaget för inplacering av landstingen i garantiklasser. Förslaget att slopa garantiregeln raöter ingen erinran bland de reraissinstanser sora tagit upp frågan, bl. a. landstingsförbundet.

När det gäller den föreslagna procenten för skattekraftsgaranti framförs både när det gäller enskilda kommuner och landsting en läng rad l'irav pä uppflyttningar i förhållande till revisionens förslag.

Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget till skat-lekraftsgaranti för församlingarna. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund avstyrker förslaget och förordar samma regler för kyrkliga som för borgerliga kommuner.

Allmänna synpunkter

Nuvarande skatteutjämningssystem har alltsedan dess tUlkomst är 1966 haft stor betydelse för koiriiriunernas ekonomi. Skatteutjämningsbidraget till kommunerna har tUl syfte att utjäihna skilinaderna

Prop. 1973: 44                                                        68

i den kommunala utdebiteringen i olika delar av landet. Bidragen utgår f. n. både för att kompensera ett bristande skatteunderlag i kommunerna och för att mUdra effektema av en hög kommunal utdebitering. Även om vissa skillnader kvarstår i fråga om utdebiteringen har nuvarande system haft en betydande skatteutjämnande verkan. SkUlnaderna i de kommunala utdebiteringarna har krympt väsentUgt. År 1972 låg sålunda 86 % av komraunerna inora ett intervall där utdebiteringen var mindre än två kr. över eller under medelutdebiteringen. Skatteutjämningssystemet är vidare ett av de främsta medlen för att skapa en i möjligaste mån likvärdig komraunal service i olika delar av landet. Störst betydelse har bidragen haft för norrlandskommunerna men även för glesbygdskommuner i andra ddar av landet. En av skatteutjämningsrevisionen utförd serviceundersökning visar att den kommunala servicen är mycket väl utbyggd i landets norra ddar. Nivån på servicen i detta område bör dock även ses mot bakgrunden av de insatser som skett i arbetsmarknadsverkets regi.

Varken skatteutjämningsrevisionen eller remissinstanserna säger sig vUja ändra den principiella uppbyggnaden av nuvarande system. Både den diskussion som revisionen för om målen för skatteutjämningssysteraet och framför allt förslagen till ändringar innehåller dock principiella förändringar. När det gäller målsättningsdiskussionen är det närmast fråga ora en tyngdpunktsförskjutning. I stället för att betona syftet att rainska skillnaderna i utdebitering skjuts angelägenheten av att neutralisera kostnadsskUlnader i förgrunden. Med hänsyn till den kommunstruktur som nu håller på att förverkligas, har jag inte något att erinra raot en sådan förskjutning i raälsättningen. Stalsraakterna bör acceptera en skUlnad i utdebiteringssatserna mellan komraunema, i den raån de är uttryck för valda nivåer på den koraraunala servicen.

I anslutning till måldiskussionen framhåller skatteutjämningsrevisionen att man när systemet byggs upp inte kan undgå att ta vissa regionalpolitiska hänsyn. Det är enligt min mening uppenbart att nuvarande skatteutjämningssystera har en raycket stor regionalpolitisk betydelse. När särskUda ätgärder behöver tiUgripas för att stimulera utvecklmgen i vissa delar av landet är det naturligt att man ser tiU att sådana insatser inte motverkas av bristaridé koramunal service eller mycket höga kommunala utdebiteringar. Detta är ett av skälen tiU att statsmakterna vid bestämmande av den garanterade skattekraften för kommunerna liksom f. n. bör fästa stort avseende vid den geografiska belägenheten. Detta förhållande kan också uttryckas sä att i skatteutjämningssystemet bör byggas in en regionalpolitisk målsättning.

När det gäller skatteutjämningsrevisionens förslag tiU ändringar i systemets utformning är de på flera punkter både principiellt och praktiskt ganska långtgående. Min inställning till dessa ändringsförslag redovisar jag i det följande under de olika avsnitten.

Prop. 1973: 44 69

Förslag till skattekraftsgaranti för kommunerna

Skatteutjämningsrevisionen har bl. a. niot bakgrund av att den nuvarande indelningen i skattekraftsområden är alltför grov föreslagit att skattekraftsgarantin i princip bestäms individuellt för komraunerna. Revisionen har lagt ner ett orafallande arbete på att analysera kostnadsläget för koramunerna och kommit fram tiU att det inte är möjligt att så entydigt fastiägga de faktorer som påverkar kostnadsläget att dessa faktorer kan ligga till grand för en säker inplacering av kommunerna i skalan för skattekraftsgarantin. Olika sädana faktorer kan urskiljas, men betydelsen av var och en av dera och saraspelet raellan dem har inte helt kunnat' klarläggas. Revisionen har därför stannat för att göra en mer allmän bedöraning, sora enligt revisionen bör kunna ge ett rättvisare resultat än nuvarande schablonraässiga indelning.

Jag delar den tveksamhet som kommit till uttryck vid remissbehandlingen inför revisionens försök att fastställa kommunernas kostnadsläge. Jag är för egen del över huvud tveksam tUl möjligheterna att konstruera ett system sora bygger på en individuell bedömning komraun för koramun av skallekraflsgarantin och sora kan uppfattas sora någorlunda rättvist. Härtill koramer svårigheterna att administrera ett sådant system. Redan statsmakternas initiala beslut torde leda tUl ett stort antal inbördes järafördser sora resulterar i ansökningar om höjd skattekraflsgaranti för enskUda kommuner. I sararaanhanget kan nämnas alt vid remissbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens förslag har krav på höjd procent för skattekraftsgaranti förts fram för mer än hälften av kommunerna och för tio landsting. Varje ändring som senare vidtas komraer säkerUgen att innebära nya järafördser och krav pä förändringar. Sararaanfattningsvis är mina betänkligheter i olika avseenden sä starka att jag inte är beredd att — i varje fall pä nuvarande underlag — förorda att principen ora koraraunvis fastsläUd skattekraflsgaranti läggs tUl grund för skatteutjäraningssystemet.

Flera remissinstanser har pekat på sarabandet raellan pågående utredningsarbete inom länsberedningen och koraraunalekonomiska utredningen och tillstyrker revisionens förslag endast sora ett provisorium i avvaktan på resultatet av dessa utredningar. Jag vUl här erinra om att komraunalekonoraiska utredningen enligt sina direktiv skall genomföra en allsidig utredning av kommunernas ekonomiska situation. Utredningen skall bl. a. utreda olika statsbidragssystem och undersöka fördelar och nackdelar med en övergång tUl mera generella former för statsbidragsgivningen. F. n. bedrivs och förbereds särskilda undersökningar avsedda att bilda underlag för utredningens överväganden rörande fraratida Ijänsteefterfrägan, krav på reala resurser och finansierings-forraer inom den komraunala sektorn. Utredningen har i sitt remissyttrande anmält att den i ett senare skede av sitt arbete kan finna an-

Prop. 1973: 44                                                         70

ledning att återkomma till behovet av och formerna för statiigt stöd till kommunema i form av skalteutjämningsraedel.

Eftersom resultatet från den kommunalekonomiska utredningen torde komma att innefatta väsentlig information om kommunernas ekonoraiska förhållanden bör de förändringar, som jag kommer att föreslå i det följande, gälla som ett provisorium. När utredningen slutfört sitt arbete bör det finnas bättre underlag för att utarbeta ett reviderat skatteutjämningssystem.

Jag vill för min dd ta fasta på den kritik av nuvarande system som går ut på att indelningen i skattekraftsområden är alltför grov med stora skillnader i procenttal för skattekraftsgaranti mellan närliggande kommuner. En provisorisk reform bör därför innebära en utökning av antalet skattekraftsområden. Sora framgått av det föregående anser jag det emellertid inte möjligt att lägga skatteutjämningsrevisionens material lill grund för en så långt gående differentiering som utredningsförslaget innebär. Jag förordar i stället att de nuvarande tre skatle-kraflsorarådena utökas till fem, dvs. att landet delas in i fem områden för garanterad skattekraft eller annorlunda uttryckt att fem skattekraftsklasser införs.

Procenttalen för skaltekraftsklasserna för kommunerna bör utgöra 95, 100, 110, 120 och 130 % av medelskattekraften mot f. n. 90, 110 och 125 %. Vid denna i förhållande tUl skatteutjämningsrevisionens förslag grövre indelning anser jag att utredningsförslaget kan ligga till grand för inplaceringen i skattekraflsklass. De kommuner som enligt förslaget garanteras 90 och 95 % bör läggas samman i en grupp raed 95 % garanterad skattekraft. Vidare bör de korarauner som föreslagils få en garanti motsvarande 100 och 105 %, 110 och 115 %, 120 och 125 % samt 130 % garanteras resp. 100, 110, 120 och 130 %.

Detta innebär att landet delas in i fem, relativt väl sammanhängande områden, där i huvudsak inre delarna av Norrbottens och Västerbottens län garanteras 130 %, Norrbottens läns kustiand med undantag av den nordligaste delen, delar av Västerbottens län, huvuddelen av Järatiands län och en del av Kopparbergs län garanteras 120%, ett brett band längs Norrlandskusten från Västerbottens län ner till mitten av Gävleborgs län, delar av Jämtiands, Kopparbergs och Värmlands län samt Gotiand garanteras 110%, delar av Gävleborgs, Kopparbergs, Värmlands och Älvsborgs län samt Öland garanteras 100 % och övriga delar av mellersta och södra Sverige garanteras 95 %.

I jämförelse med nuvarande regler skulle detta innebära att tre kommuner får lägre garanterad skattekraft, nämligen Kalix, Luleå och Piteå som i dag är garanterade 125 %. I. fråga om Luleå och Piteå är detta i överensstämradse med förslag av. skatteutjämningsrevisionen, som även jag kan ansluta mig till. När det gäller Kalix förordar jag däremot att denna kommun placeras i skattekraftsklassen 130%.

Prop. 1973: 44                                                        71

Följande uppställning visar de föreslagna procenttalen för saratliga korarauner.

Skattekrafts-	%	Kommuner
klass
5.	130	Kommunerna i Norrbottens län utom Luleå och Piteå; Dorotea, Fredrika, Sorsele, Storuman, Vilhelmina, Lycksele och Åsele;
4.	120	Luleå och Piteå; Bjurholm, Norsjö, Vindeln och Vännäs; Sollefteå; Kommunerna i Jämtlands län utom Östersund; Älvdalen;
3.	110	Burträsk, Lövånger, Skellefteå, Robertsfors, Umeå, och Nordmaling; Kommunerna i Västernorrlands län utom Sollefteå; Bollnäs, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn; Östersund; Orsa, Ore och Malung; Torsby; Golland;
2,	100	Ockelbo; Mora, Rättvik, Leksand och Vansbro; Sunne, Hagfors, Eda, Arvika, Munkfors och Årjäng; Bengtsfors och Dals-Ed; Borgholm och Mörbylånga;
1,	95	övriga.

Förslaget åskådliggörs genora en karta, sora torde få fogas till statsrådsprotokollet som bilaga 4.

Den av mig förordade indelningen i skattekraftsklasser är naturligtvis fortfarande schablonartad •—■ om än i mindre grad än.f, n. Det.finns säkerligen kommuner med likartade ekonoraiska förhållanden sora hänförts till skilda klasser och således garanteras skattekraft i olika orafattning. Detta är emeUertid ofrånkomligt. Olägenheterna härav får inora rimliga gränser bemästras på annat sätt. Jag kommer i det följande att förorda väsentiigt ökade möjligheter att bevilja extra skatteutjämningsbidrag för att bl. a. kunna komplettera bidragsgivningen för enskilda kommuner sora befinner sig i en sådan ekonoraisk situation att det generella systeraet ger ett påtagligt otillräckligt skatteunderlagstiUskott.

Bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln

Från olika håll har under senare år framförts kritik mot det nuvarande systemet såvitt angår bidrag vid hög utdebitering, Skatteutjämningsrevisionen, liksom reraissinstanserna raed några få undantag, har förordat att bidraget vid hög utdebitering avskaffas.

Jag delar revisionens uppfattning att kritiken mot denna bidragsform är berättigad. De största bidragsbeloppen går till några stora kommuner med god egen skattekraft och påtagligt hög komraunal standard. Risken att systemets konstraktion i sig stimulerar tUl utdebiteringshöjningar bör tillmätas en avgörande betydelse,,I nuvarande läge när de koraraunala utdebiteringama på sina häll nått en höjd sora inger betänkligheter, bör

Prop. 1973: 44                                                        72

inte skatteutjämningssysteraet innefatta element som kan bidra till att driva upp utdebiteringarna. Bidraget vid hög utdebitering bör därför avskaffas. Bidraget har eraellertid fyllt en viktig funktion så till vida sora det gjort skatteutjämningssystemet mer flexibelt. Bidraget gör det nämligen möjligt för en kommun, som råkat i ekonomiska svårigheter och måste höja utdebiteringen kraftigt, att hålla skatteuttaget hos de egna invånarna på en rimlig nivå. Avskaffas bidraget som jag tidigare förordat, bör Kungl. Maj:t i sådana situationer kunna bevilja kommunen extra skatteutjämningsbidrag. Till denna fräga återkommer jag i det följande.

Skatteutjämningsrevisionen har funnit att de skäl sora talar mot bidraget vid hög utdebitering i väsentliga delar också kan anföras mot reduceringsregeln. Mot denna regel talar ocksä enligt revisionen att den missgynnar kommuner sora strävat efter att hålla nere utdebiteringen genora långsiktig planering och god hushållning. Ä andra sidan konstaterar revisionen att ett av bidragssystemets huvudsyften är att utjämna de kommunala utdebiteringama. Därraed skulle det enligt revisionen innebära något av en raotsägdse att starkt öka bidragsgivningen till kommuner raed utpräglat låg utdebitering och ge dera möjlighet att sänka den ännu mer. Revisionens slutsats blir att reduceringsregeln inte helt kan undvaras. Den bör dock ändras så att dess utdebiteringsstiraulerande verkan i möjlig mån neutraliseras. Reduktion av skattekraftsgarantin föreslås därför inträda först dä kommunen underskrider medelutdebiteringen med mer än en krona.

Bland remissinstanserna har rått delade uppfattningar om den av revisionen föreslagna reduceringsregeln. Vissa remissinstanser tillstyrker förslaget raedan andra, däribland koraraunförbundet, helt vUl avskaffa reduceringsregeln, Skatteutjäraningsnäranden raenar att borttagandet av reduktionen inora området för den fria kronan direkt motverkar den utjämning som är skatteutjämningssysleraets priraära syfte. Nämnden vänder sig också emot att skattekraftsgarantin i området under den fria kronan föreslås falla efter en dubbelt så brant skala som den nuvarande. Skatteutjämningsnämndens slutsats blir alt nuvarande reduceringsregel bör bibehållas. Huvudskälet för de remissinstanser sora förordat att reduceringsregeln utmönstras ur systemet är dess utdebiteringshöjande effekt. Kommunförbundet menar således att reduceringsregeln utan tvekan verkat mera uppdrivande på utdebiteringen än vad möjlighetema till bidrag vid hög utdebitering kan ha gjort.

Det finns onekligen vissa skäl som talar för att en reduceringsregel av något slag bör ingå i skatteutjäraningssystemet. Dessa skäl är eraellertid inte längre lika starka som år 1965 när det nuvarande systemet beslöts. Genora kommunsararaanläggningarna och den standardutveckling som ägt ram är situationen nu väsentligt annorlunda. Det finns inte i dag anledning för statsmaktema att utforma ett generellt statsbidragssystem

Prop. 1973: 44                                                         73

för kommunema på sådant sätt att det innebär en stimulans tUl utdebiteringshöjningar, för att därigenom påverka komraunemas standard. Jag vill också i sararaanhanget erinra om vad jag tidigare anfört om förskjutningen i målsättningen för skatteutjämningssysteraet. Jag förordar sålunda att någon reduceringsregel inte skall ingå i systeraet.

Särskilda regler för avfolkningskommuner och sommarstugukommuner

Kommimer med vikande befolkningstal har speciella problem, vilket jag särskUt pekade på i direktiven till skatteutjämningsrevisionen. Den kommunala driften i dessa komrauner blir särskilt dyr, eftersora man inte kan krympa den kommunala serviceapparaten i samma takt som befolkningen minskar,

F, n, utgör stark befolknmgsminskning en självständig grand för att fä extra skatteutjämningsbidrag. Revisionen har föreslagit särskilda regler för att inora ramen för det generella bidraget beakta befolkningsminskning. Om befolkningen i en kommun under något av de senaste förflutna fera åren varit högre än under beräknlngsåret skall således enligt revisionens förslag det tillskjutna skatteunderlaget beräknas på det högre befolkningstalet. Detta skall sedan minskas med en procent för varje år som förflutit efter det av de fem åren då befolkningstalet varit störst. I en koraraun raed stadig folkrainskning innebär detla, att skatteutjämningsbidraget beräknas på befolkningen fem år tidigare minskad med fem procent.

Remissinstanserna har över lag tillstyrkt förslaget. Även ora redan inplaceringen i skattekraftsklass ofta innebär ett hänsynstagande till bl. a, befolkningsutvecklingen, anser jag att det finns skäl för en kompletterande regel, Äv administrativa skäl bör dock den föreslagna regeln förenklas pä så sätt att man alltid utgår från befolkningstalet fem år bakåt i tiden minskat med fera procent i den mån detta tal överstiger den aktuella befolkningssiffran. I praktiken torde denna regel få i stort sett samma effekt som den som revisionen föreslår.

Enligt gällande regler räknas skatteintäkterna från garantibelopp på sommarstugor in i komraunens skatteunderlag vid bestämmande av tillskjutet skatteunderlag. Ägarna av fastigheterna räknas däremot inte in i det befolkningstal sora ligger till grand för beräkningen. Eftersora de korarauner, för vilka dessa fastigheter har betydelse, nästan genomgående har brist på skatteunderlag får dessa kommuner inte några intäkter — bortsett från va-avgifter och liknande — att bekosta de utgifter fastighetema för med sig.

Mot bakgrund härav har skatteutjämningsrevisionen föreslagit att det skatteunderlag som avser fritidsfastigheter i kommunen skaU avräknas från det egna skatteunderlaget då kommunens skatteutjäraningsbidrag räknas ut.

Prop. 1973: 44                                                         74

Remissinstanserna har genomgående tillstyrkt förslaget. Även jag anser att det hänsynstagande till sommarstugukommunernas problera som förslaget innebär bör göras. Jag förordar därför att förslaget genomförs.

Skattekraftsgaranti för landstingen

För landstingen innebär revisionens förslag samma principiella uppläggning sora för koramunema, dvs. bl. a. individuellt bestämd skattekraflsgaranti. Procenttalet för skattekraftsgarantin föresläs således utgå enligt nio skattekraftsklasser med procenttal mellan 95 och 135 %. I förslaget till inplacering i skattekraflsklass har dock endast fera grupper utnyttjats, näraligen 95, 100, 115, 125 och 135. De föreslagna procenttalen för landstingen ansluter väl lill förslaget för de i resp. landstingsoraräde ingående priraärkommunema. Revisionen föreslår vidare att den s. k, garantiregeln avskaffas. Denna regel innebär, att landstingskommunema garanteras minst sararaa tillskjutna skatteunderlag sora år 1965. Mest betyder garantiregdn för Malmöhus, Uppsala, Södermanlands, Örebro och Västmanlands län. Totalt utgår med nuvarande regler bidrag enligt landstingsgaranlin med ca 60 milj. kr. Revisionens förslag innebär en avsevärd ökning av bidragen till landslingen i Norrland samt i Värmlands, Kopparbergs och Kalmar län.

En allraän uppfattning bland remissinstanserna, som jag helt delar, är alt revisionens förslag bygger på ett särare och osäkrare grandmaterial för landstingen än för komraunema. Jag har eraellertid redan tidigare i fråga om primärkommunerna kommit fram till att de ändringsförslag sora nu läggs frara skall ses som ett provisoriura. Motsvarande bör självfallet gälla för landstingen.

Jag finner det lärapligt att landslingen, liksom komraunema, delas in i fem skattekraftsklasser med en garanterad skattekraft pä 95, 100, 110, 120 och 130 %, De skattekraftsgarantier för kommunema som jag tidigare förordat bör vara vägledande för inplacering av landslingen i skattekraftsklass. En översiktlig sararaanvägning av de i resp, landstingsområde ingående kommunerna leder till följande förslag till skattekraftsgaranti.

Skattekrafts-	%	Landsting
klass
5,	130	Norrbottens läns
4,	120	Västerbottens och Jämtlands läns
3,	110	Västernonlands läns
2,	100	Gävleborgs, Kopparbergs och Värmlands läns
1,	95	Övriga

En karta sora illustrerar förslaget torde få fogas till statsrådsprotokollet sora bilaga 5.

Den s, k, garantiregeln går tillbaka på tidigare statliga bidrag med anledning av orlsavdragsreformer åren 1957 och 1961. I likhet med skatteutjämningsrevisionen förordar jag att garantiregdn nu slopas.

Prop. 1973: 44 75

Skatteutjämningsbidrag för församlingarna

När det gäller de kyrkliga kommunerna föreslår revisionen en speciell förra för beräkning av skatteutjäraningsbidrag. Revisionen förordar, med hänvisning lill pågående beredning av frågan om förhållandet mellan stat och kyrka, att försaralingar och andra kyrkokoramunala enheter t. v. får samma bidrag i kronor räknat som under år 1972. För att bidragen inte skall minska i värde föreslås att beloppen räknas upp med fem procent om året.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund avstyrker förslaget och förordar samraa regler för kyrkliga som för borgerliga komrauner. Förbundet frarahåller därvid att om kyrka—slalberedningens förslag genomförs så komraer nio år att förflyta från det alt de ändrade skatleuljämningsreglerna avses träda i kraft och lill dess alt kyrkokom-raunerna förlorar sin koraraunstatus. Mot denna bakgrund menar förbundet alt det inle finns någon anledning alt under hänvisning till kyrka —statfrågan beräkna skatteuljämningsbidrag till försaralingarna enligt särskilda övergångsbestäraradser.

Ora man, sora Svenska kyrkans församlings- och pasloralsförbund förordat, inför samraa regler för de kyrkliga sora för de borgerliga pri-märkomraunema skulle detta leda tUl ökade bidrag till försaralingarna på 30 å 35 railj. kr. eUer med ca 35 %. En sådan kraftig bidragsökning är enligt min mening inle sakligt motiverad. I sammanhanget bör erinras ora att församlingarna inte har bidrag vid hög utdebitering, varför något kompensationsbehov av denna anledning inte föreligger. Vidare skall, som jag tidigare framhållit, det av mig förordade skatteutjämningssysteraet betraktas sora ett provisoriura. Jag förordar raot denna bakgrund det av revisionen föreslagna systeraet för skatteutjämningsbidrag till församlingarna. Utgångspunkt för beräkningen av bidragen fraraöver bör dock vara de bidrag sora utgått år 1973.

Extra skatteutjämningsbidrag och ändrad skattekraftsgaranti

Revisionens förslag bygger, sora jag tidigare redovisat, pä alt procenttalet för skattekraflsgaranlin bestäras efter en individuell prövning av varje kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Därigenom blir systemet statiskt på så sätt att ändringar i dessa förutsättningar sora leder tUl höjd utdebitering för kommunen inte automatiskt beaktas i systemet. För att öka flexibiliteten föreslår revisionen att Kungl. Maj:t efter ansökan skall kunna höja skattekraftsgarantin eller bevilja extra skatteutjäraningsbidrag. Avsikten är alt det extra bidraget skall användas för alt tUlgodose mer tillfälliga behov, medan en ändring av procenttalet för skallekraflsgarantin skall ske ora behovet kan antas bli beslående för fraratiden. Revisionen föreslår all en gemensam finansiell ram

Prop.1973: 44                                                         76

anvisas varje år inom anslaget till skatteutjämningsbidrag. För år 1974 föresläs 5 milj. kr. Detla belopp bör sedan öka raed 5 milj. kr. per år upp till 30 milj. kr.

Jag vill först ta upp revisionens förslag att Kungl. Maj:t skall kunna medge höjd skattekraflsgaranti. Med hänsyn lill att jag inte nu är beredd att förorda annat än en provisorisk förändring av skatteutjämningssysteraet med en betydligt grövre indelning i skattekraftsklasser än den av revisionen förordade anser jag inte alt det finns behov av alt kunna raedge höjd skattekraflsgaranti.

I likhet med revisionen anser jag att extra bidrag bör beviljas även i fortsättningen.

De största beloppen i extra bidrag har hittills utgått för att stimulera tUl kommunsammanslagningar. Extra bidrag, bortsett från de s. k. stimulansbidragen, har företrädesvis beviljats för att stödja avfolkningskommuner och komrauner med höga skolskjutskostnader. Dessa förhållanden har beaktats i det av mig förordade systemet genora höjd skattekraftsgaranti och genora avfolkningsregeln. Befolkningsrainskning och höga skolskjutskostnader bortfaller alltså i princip sora särskild grund för extra bidrag. Vidare har vissa kommuner beviljats extra skatteutjämningsbidrag i anslutning till planering av lokal trafikservice med buss och personbU. På anmälan av chefen för komraunikationsdeparte-raentet har Kungl. Maj:t i proposition denna dag föreslagit riksdagen ett reforraerat bussbidragssystera raed ett inbyggt förstärkt stöd liU de raera utpräglade glesbygderna. Det nya systemet avses skola träda i kraft den 1 augusti 1974. Med hänsyn härtill bör inte längre extra bidrag utgå för lokal trafikservice för tiden därefter.

Jag är inte beredd att ange några speciella kriterier för extra bidrag utan förordar en prövning från fall till fall av den bidragssökande kommunens situation. Komraunen bör därvid i sin ansökan kunna påvisa att något speciellt inträffat varöver koraraunen inte kunnat råda som påtagligt försämrat dess ekonomi, eller att dess ekonomiska situation är sådan att det eljest framstår som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen.

Genom att bidraget vid hög utdebitering avskaffas koramer ett antal komrauner fr. o. m. år 1975 att fä vidkännas en minskning av skatteutjämningsbidragen. I en del fall kan — trots de övergångsregler sora jag kommer att föreslå i det följande — kommunerna få svårigheter att anpassa sin verksamhet till tUlgängliga resurser. Extra bidrag bör kunna bevUjas även på sådana grunder. Det är rain uppfattning att fraraställ-ningar om extra bidrag i sådana fall bör behandlas relativt generöst.

Jag förordar att 25 milj. kr. beräknas för extra bidrag för år 1974.

Prop. 1973: 44                                                        77

övergångsregler

Vissa korarauner kommer alt mista tämligen stora bidragsbelopp genom att bidragen vid hög utdebitering avskaffas för primärkoraraunerna och garantiregeln för landstingskoraraunerna. Revisionen föreslår därför särskilda regler för att de berörda kommunerna skall få rimlig tid att anpassa sig till den ändrade bidragsgivningen. Det genorasnittiiga ordinarie skalleutjäraningsbidraget för åren 1971—1973 läggs i revisionens förslag till grund för beräkningen av ett särskilt övergångsbidrag sora sedan avtrappas under en feraärsperiod.

De ekonomiska övergångsproblemen för de komrauner som får minskade skatteutjämningsbidrag måste enligt min mening lösas på ett tillfredsställande sätt. Flera reraissinstanser har menat att övergångsreglerna bör göras generösare än vad revisionen föreslagit. I likhet med kommunförbundet finner jag starka skäl tala för alt utgående bidrag för år 1973, i stället för det genomsnittiiga bidraget för åren 1971—1973, skaU läggas lUl grund för avlrappningen. Jag förordar därför att övergängs-reglerna utformas så att ingen koraraun eller landstingskommun skall få sänkt ordinarie skatteutjäraningsbidrag för år 1974. I likhet raed revisionen anser jag att övergångsbidragen bör trappas av raed 20 % per år under perioden 1975—1979.

En konsekvens av vad jag nu förordat blir alt den kompensation som vid kommunsararaanläggningar hittills utgått i form av stimulansbidrag fr. o. m, år 1974 byggs in i övergångsreglerna.

Ekonomiska verkningar av förslaget

Av vad jag angivit i det föregående framgår att skatteutjämningsrevisionen beräknat meratgiflen för sitt förslag i förhållande till nuvarande systera till 40—60 railj. kr. ora året. I följande tabell redovisas att revisionens förslag leder till en reformkostnad på drygt 250 railj. kr. Initialt uppgår reformkostnaden tUl inte raindre än inemot 350 milj. kr. Förklaringen härtill är bl. a. att revisionen i sina beräkningar fördelat dels de medel som år 1972 utgick sora stimulansbidrag vid kommunsammanläggningar, dels de medel som frigörs genora kommunsammanläggningarna den 1 januari 1974, nämligen 141 resp. 42 mUj. kr. Vidare baseras revisionens beräkningar pä 1971 och 1972 års förhållanden i stället för 1974 års sora jag nu tUlämpat samt på ett antagande om oförändrat utdebiteringsbehov, dvs. att de kommuner som får ökat skatteutjämningsbidrag i motsvarande män skulle sänka sina utdebiteringssatser. Det förefaller dock sannolikt att de komrauner som får ökade skatteutjämningsbidrag endast i undantagsfall på denna grund kan väntas sänka sina utdebiteringar.

Den av mig förordade provisoriska omläggningen av skatleutjämnings-

Prop. 1973: 44

78

systemet leder tiU en reformkostnad på 370 railj. kr. år 1974. Detta innebär en betydande ökning av bidragsgivningen till koramunerna. Jag vill i sammanhanget erinra ora den överenskoramdse som träffats mellan regeringen och koramunförbunden av innebörd alt förbunden skulle re-koraraendera oförändrad komraunal- resp. landstingsskatt under åren 1973—1974. Även efter denna period framstår utrymmet för en fortsatt stegring av den komraunala utdebiteringen som mycket begränsat. Mot denna bakgrund finner jag denna ökning av bidragen från stat till kommun motiverad.

Ser man till förslagets verkningar för olika delar av landet innebär det att invånarna i Gotiand och Norrland får de kraftigaste förbättringarna. Utöver vad sora skulle utgå enligt gällande regler beräknas år 1974 skatteutjämningsbidragen för Gotiand öka med 251 kr. per invå-

Sammanställning över bidragsförändringar (milj, kr.)

Område Bidragsform	Faktiskt utgående bidrag år 1973	1974 Bidrag enl. nuv. regler	Bidrag en Skatte-utjäm-ningsrevi-sionen	ligt Departementschefen	Initial reformkostnad		Slutlig reformkostnad
					Revisionen	Dep,- chefen	Revi-    Dep,-sionen   chefen
1	2	3	4	5	6	7	8           9
]. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna (exkl. övergångsbidrag)	1151	'1276	n355	= 1455	+  79	-hl69	-hl27    -f217
2. Skatteutjämningsbidrag till landstingen (exkl. övergångsbidrag)	694	760	880	805	-M20	+ 45	-1-120    -t- 45
3. Skatteutjämningsbidrag lill församlingarna	94	103	98	98	—    5	—    5	—    5    —    5
4. Vanligt extra skatte-utjämningsbidrag	15	15	5	25	— 10	+  10	+15    +10
5. Stimulansbidrag	92	46	46	46	—	—	—         —
6. Föreslaget övergängsbidrag till kommunerna			»105	«90	-i-105	-f 90
7. Föreslaget övergängsbidrag till landslingen			58	61	+ 58	+ 61
8. Summa	2 046	2 200	2 547	2 570	-f347	4-370	-f257    -1-267

Anm. Såväl skatteunderlag som kostnaderna för den kommunala verksamheten har förutsatts öka med 10 % mellan år 1973 och 1974, Utdebiteringen har antagils vara oförändrad mellan är 1973 och 1974.

 Beloppet beräknat på grundval av kommumndelningen den 1.1.1973. Vid en beräkning på grundval av kommunblocksindelningen den 1.1.1973 blir totalbeloppet 48 milj. kr. lägre, dvs. 1 228 milj. kr.

 Beloppet beräknat på grundval av kommunblocksindelningen den 1.1.1973.

Prop. 1973: 44                                                        79

nare, för Jämtlands län med 154 kr. och för Västerbottens län med 138 kr. per invånare. Väsentliga ökningar faller vidare på Kopparbergs län med 134 kr. per invånare, Värmlands län 129 kr., Norrbottens län 98 kr,, Skaraborgs län 85 kr, och Kristianstads län 78 kr. per Invånare.

På sikt får vissa län vidkännas bidragsminskningar efter avtrappning av övergångsbidragen. Detta gäller främst för Örebro län. Här skulle bi-dragsrainskningen lill följd av att bidragen vid hög utdebitering och garantiregeln för landstingen avskaffas betyda 177 kr. per invånare år 1974, ora inte Övergångsbidrag utgick.

Övriga län, som pä sikt får lägre skatteutjämningsbidrag än f. n. är Uppsala, Västmanlands och Söderraanlands län där bidragsrainskningen på motsvarande sätt skulle bli 36, 17 resp. 4 kr. per invånare.

Inom finansdeparteraentet har gjorts vissa beräkningar som belyser effekten för de enskUda komraunerna av de av mig föreslagna reglerna för skatteutjämningsbidragen. Resultatet av dessa beräkningar redovisas i särskilda tabeller. Dessa tabeller torde såsom bilaga 6 få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende.

Tabellerna visar ökade bidrag mellan åren 1973 och 1974 för 211 kommuner och 16 landsting. Omräknat till samraa raått som den kommunala utdebiteringen, dvs. kronor per skattekrona (kr./skr.), innebär de ökade skatteutjämningsbidragen' mer än 50 öre för 160 kommuner och för 68 av dessa komrauner raer än 1 kr./skr. Huvuddelen av de korarauner för vilka förslaget fär störst betydelse ligger i Norrland, Dalarna och Värmland. Även bland komraunema i Skaraborgs och Göteborgs och Bohus län finns ett flertal för vilka bidragsökningen betyder raer än 1 kr./skr.

Av siffermaterialet fraragår att åtgärderna leder till minskade bidrag för ett fyrtiotal kommuner. Av dessa ligger dock nästan hälften i en grupp där bidragsminskningen motsvarar högst fem öre i utdebitering och ett tiotal i en grupp mellan sex och tjugofem öre. Antalet korarauner sora i verkligheten behöver höja sin utdebitering tUl följd av skatteutj äraningssysiemets oraläggning torde dock bli mycket litet. Jag vill i det sararaanhanget också erinra ora vad jag anfört i avsnittet om extra bidrag om möjligheterna att i vissa fall ta hänsyn till här angivna eventuella verkningar av förslaget.

Författningsfrågor

Inora finansdepartementet har upprättats förslag tiU lag om skatteutjäraningsbidrag.

Förslaget ansluter sig i forradlt hänseende i stora delar tUl nuvarande bestäraraelser i förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag. I fråga ora vissa av bestäramdserna vill jag anföra följande.

2 § innehåller definitioner av begreppen bidrags- och beräkningsär

Prop. 1973: 44                                                         80

samt medelskattekraft. Vid beräkningen av meddskattekraften skall det skatteunderlag som kan anses hänföra sig tUl beskattade förmåner vid sjukdom, bams födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbUdning dras av. Frågan berörs närmare i det förslag om beskattning av sjukpenning m, ra, sora jag avser att anraäla senare i dag. De nya beskattningsreglerna på området avses träda i kraft den 1 januari 1974 och fär därmed effekt pä skatteutjämningsbidragen först bidragsåret 1976.

1 3 § andra stycket ges regler för beräkning av skatteutjämningsbidrag till försaralingar, pastorat och andra kyrkliga sarafälligheter som har beskattningsrätt. Reglema innebär att bidraget för år 1974 komraer att utgå raed ett belopp sora är 5 % större än bidraget för år 1973 och att i fortsättningen en femprocentig uppräkning sker av föregående års bidragsbelopp.

I 6 § andra stycket finns den särskilda regeln för avfolkningskomrauner. I de fall då avfolkningsregeln inte tillärapas, beräknas det garanterade skatteunderlaget som produkten av meddskattekraften, den enligt 6 § tillförsäkrade andelen och invånarantalet i kommunen vid beräkningsärets ingång. Då avfolkningsregeln tillämpas ersätts den tredje faktorn i multiplikationen av 95 % av invånarantalet i kommunen fem år före beräkningsärets ingång. Vid den jämförelse av folkraängdstal sora blir aktuell i dessa sararaanhang skall geografiskt identiska oraråden järaföras. Har justeringar skett skall således hänsyn här tagas till befolkningstalen i det område som kommunen omfattar vid beräkningsårets ingång,

17 första stycket beskrivs beräkningen av kommunemas skatteunderlag. Beskrivningen korresponderar med definitionen av medelskattekraften,

7 § andra stycket innehåller den s, k, sommarstuguregdn. Enligt denna skall vid beräkning av kommunens skatteunderlag inte medräknas vad sora kan anses belöpa pä garantibelopp för fritidsfastigheter. Med fri-tidsfaslighet avses i delta sararaanhang en- och tvåfamiljsfastighet, som används för annat ändaraål än helårsbostad. I stort sett är det alltså fråga ora sädana fastigheter sora schablonlaxeras enligt 24 § 2 mom. kommunalskattelagen (1928: 370) och där avdrag enligt 25 § 3 mom. andra stycket sararaa lag inte medges. Det är emellertid förenat med admmistrativa svårigheter att exakt skilja ut dessa fastigheter. En be-stäraning med tillfredsställande noggrannhet kan enligt min raening nås genom att använda den registrering på länsstyrelsernas databand som görs av fastigheter, för vilka självdeklaration på blankett 6 läranas. Det får ankoraraa på riksskatieverket att utfärda närmare anvisningar härora.

I 8 § första stycket ingår en bestäraraelse ora fördelning av tUlskott av skatteunderlag för landstingskomraun och koraraun vid en indelningsändring vid bidragsårets ingång. Bestämmelsen överensstämraer i sak raed 14 § i nuvarande skatteutjäraningsförordning.

Prop. 1973: 44                                                                        81

8 § andra stycket upptar en regel av motsvarande slag beträffande det fallet alt indelningsändringen rör församling, pastorat eller annan kyrklig samfällighet. Bestämradsen är ny och motiveras av att hittiUs gällande regel inte passar för det system för skatteutjämningsbidrag till kyrklig komraun som föreslås i 3 § i den nu föreslagna lagen. Enligt andra stycket ankommer det på Kungl. Maj:t att vid indelningsändring som berör församling, pastorat eller annan kyrklig samfällighet bestämma hur utgående bidragsbelopp skall fördelas. Bemyndigandet bör innefatta rätt för Kungl, Maj:t alt efler omständigheterna besluta om att någon uppdelning av utgående bidragsbelopp inte skall ske. Detta kan bli aktuellt exempelvis om en obetydlig del av en församling, till vilken skatteutjäraningsbidrag enligt 3 § utgår, tilläggs en storstadsförsamling. Beslut enligt 8 § andra stycket torde ora möjligt böra meddelas i anslutning till alt fråga om ändring i ecklesiastik indelning prövas av Kungl. Maj:t enligt lagen (1919: 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

De av raig föreslagna övergångsbidragen bör i lagens övergångsbestämmelser benäranas övergångskompensation för att förväxling ej skall ske med övergångsbidrag enligt kungörelsen (1962: 69) om övergängsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen.

Anslagsfrågor

I prop, 1973: 1 (bil. 9 s, 87) har till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna ra, ra, prdirainärt beräknats ell förslagsanslag av 2 150 railj, kr, för budgetåret 1973/74, Meddsbehovel under detla budgetår avser bidrag sora utbetalas under andra hälften av år 1973 och första hälfien av år 1974.

Som framgår av den tidigare redovisade saramanslällningen över bidragsförändringar uppgår de faktiskt utgående bidragen år 1973 till 2 046 milj. kr. och de beräknade bidragen år 1974 tUl 2 570 milj. kr. Till dessa belopp skall läggas kostnader för övergängsbidrag i samband med komraunsararaanläggningar enligt äldre regler raed 10 resp, 30 railj, kr, Hälfien av bidragssuraraan för åren 1973 och 1974, 2 328 milj, kr, utbetalas nästa budgetår. Jag förordar att anslaget förs upp med avrundat 2 330 railj, kr.

Hemställan

Under åberopande av det anförda herasläller jag att Kungl. Maj:t föreslär riksdagen att

dels antaga förslaget till lag ora skatteutjämningsbidrag,

dels till Skatteuljämningsbidrag till kommunerna m. m. för budget-

6    Riksdagen 1973. 1 saml. Nr 44

Prop. 1973:44                                                         82

året  1973/74  under  sjunde huvudtiteln  anvisa  ett förslagsanslag  av 2 330 000 000 kr.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemstäUt förordnar Hans May.t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bUaga tUl detta protokoll utvisar.

Ur protokollet: Gunnel Anderson

Prop. 1973: 44

83

Bilaga 1

Förteckning över den andel i procent av medelskattekraften som tillförsäkras landstingskommuner och kommuner enligt skatteutjämningsrevisionens förslag.

Landstingskommun	Andd	i Uppsala län
Stockholms  län	95	Enköping	90
Uppsala län	95	Nordostblocket	95
Södermanlands län	95	Tierp	95
Östergötiands län Jönköpings län	95 95	Uppsala Älvkarleby	95 95
Kronobergs län	95
Kalmar län	100	i Söderraanlands län
Blekinge län	95	EskUsluna	95
Kristianstads län	95	Flen	95
Malmöhus län	95	Katrineholra	95
Hallands län	95	Nyköping	95
Göteborgs och Bohus län	95	Oxelösund	90
Älvsborgs län	95	Strängnäs	90
Skaraborgs län	95	Vingåker	95
Värmlands län	100
Örebro län	95
Västmanlands län	95	i Östergötlands län
Kopparbergs län	100	Boxholra	95
Gävleborgs län	100	Finspång	95
Västernorrlands län	115	Kisa	95
Jämtiands län	125	Linköping	95
Västerbottens län	125	Mjölby	95
Norrbottens län	135	Motala	95
		Norrköping	95
		Söderköping	95
Kommun		Valderaarsvik	95
i Stockholms län		Ydre	95
Botkyrka Ekerö	95 90	Åtvidaberg Ödeshög	95 95
Guslavsberg	95
Haninge	95	i Jönköpings län
Norrtälje	95	Aneby	95
Nynäsharan	90	Eksjö	95
Sigtuna	90	Gislaved	90
Södertälje	95	Gnosjö	90
Tyresö	95	Hyltebruk	90
Upplands-Bro	95	Jönköping	95
Upplands-Väsby	90	Nässjö	95
VaUenluna	90	Sävsjö	95
Vaxholm/Österåker	95	Tranås	95

Prop. 1973: 44			84
Vaggeryd	95	i Malmöhus län
Vetianda	95	Bjuv	90
Värnarao	95	Eslöv	90
		Helsingborg	90
i Kronobergs län		Höganäs	90
Alvesta	95	Hörby	90
Lessebo	95	Höör	90
Ljungby	95	Kävlinge	90
Markaryd	90	Landskrona	90
Tingsryd	95	Lomma	90
Uppvidinge	95	Sjöbo	90
Växjö	95	Skurup	90
Älmhult	90	Svalöv	90
		Trelleborg	90
i Kalmar län		Vdlinge	90
Borgholm	100	Ystad	90
Emmaboda	95
Hultsfred	95	i Hallands län
Högsby	95	Falkenberg	90
Kalmar	95	Halmstad	90
Mönsterås	95	Kungsbacka	90
Mörbylånga	100	Laholm	90
Nybro	95	Varberg	90
O.skarshamn	95
Torsås	95	i Göteborgs och Bohus län
Viraraerby	95	Gravarne	95
Västervik	95	Härryda	90
		Kungälv	90
i Gollands län		Lysekil	95
Gotiand	115	Munkedal	95
		Mölndal	90
i Blekinge län		Orust	95
Karlshamn	90	Partille	90
Karlskrona	95	Stenungsund	90
Olofström	90	Strömstad	95
Ronneby	90	Tanum	95
Sölvesborg	90	Tjörn	90
		Uddevalla	95
i Kristianstads län		Öckerö	95
Broby	90
Bromölla	90	i Älvsborgs län
Båstad	90	Alingsås	95
Hässleholra	90	Benglsfors	100
Klippan	90	Borås	95
Kristianstad	90	Färgelanda	95
Osby	90	Herrljunga	90
Perstorp	90	Lerum	90
Simrishamn	90	LUla Edel	90
TomdUla	90	Mark	90
Åstorp	90	Mdlerud	95
Ängelholm	90	Surle	90
Örkdljunga	90	Svenljunga	90

Prop. 1973: 44			85
Tranemo	90	Ljusnarsberg	95
Trollhättan	95	Nora	95
Ulricehamn	90	Örebro	95
Vårgårda	90
Vänersborg	95	i Västmanlands län
Åmål	95	Arboga	95
i Skaraborgs län		Fagersla Hallstahararaar	95 95
Falköping	90	Heby	95
Grästorp	90	Kungsör	95
Gullspång	95	Köping	95
Gölene Habo	90 90	Norberg Sala	95 95
Hjo	90	Skinnskatleberg	95
Karlsborg	95	Surahammar	95
Lidköping	90	Västerås	95
Mariestad	90
Skara	90
Skövde	90	i Kopparbergs län
Tibro	90	Avesta	95
Tidaholm	90	Boriänge	95
Töreboda	90	Falun	95
Vara	90	Gagnef	95
		Hedemora	95
i Värmlands län		Leksand	100
Arvika	100	Ludvika	95
Eda	100	Malung	115
Filipstad	95	Mora	100
Finnskoga-Dalby	115	Orsa	110
Forshaga	95	Rättvik	100
Grums	95	Smedjebacken	95
Hagfors	95	Säter	95
Hammarö	95	Vansbro	105
Karlstad	95	Älvdalen	120
Kil	95
Kristinehamn	95	i Gävleborgs län
Kyrkheden	110
Munkfors	100	Bergsjö	110
Storfors	95	BoDnäs	110
Sunne	100	Gävle	95
Säffle	95	Hofors	95
Torsby	110	Hudiksvall	110
Årjäng	100	Ljusdal	110
		Ockelbo	100
i Örebro län		Ovanåker	110
Askersund	95	Sandviken	95
Degerfors	95	Söderhamn	110
Hallsberg	95
Hällefors	95	i Västernorrlands län
Karlskoga	95	Härnösand	110
Kumla	95	Kramfors	110
Laxå	95	Sollefteå	120
Lindesberg	95	Sundsvall	110

Prop. 1973:44			86
Timrå	110	Umeå	110
Ange	115	Vilhelmina	130
Örnsköldsvik	110	Vindeln	120
i Jämtlands län		Vännäs Åsele	120 130
Berg	120
Bräcke	120	i Norrbottens län
Hammarstrand Järpen Krokom Strömsund	120 120 120 125	Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare	130 130 130 130
Sveg Östersund	120 115	Haparanda Jokkmokk	130 130
i Västerbottens län		Kalix Kiruna	125 130
Lycksele	130	Luleå	120
Nordmaling	115	Pajala	130
Norsjö	125	Piteå	120
Robertsfors	115	Älvsbyn	130
Skdlefteå	115	Överkalix	130
Sorsele	130	Överlorneå	130
Storuman	130

Prop. 1973: 44

87

Bilaga 2

Skatteutjämningsrevisionens förslag: Primärkommuner

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6,

Prop. 1973: 44

88

Malmö med förorter se spccialkarta

110

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

Stockholm raed förorter se specialkarta

Prop. 1973: 44

89

90%

Stockliolm med förorter

95%

Skattekraftsgräns ej äsatt

Anm. Numreringen pä kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6,

90

l913

44

intt'*

,,l.andstvnss*

'                    • «.>ns töts\»S'

.nP?Vat

åietfi"*'

Uommun''

..be.--'

Prop. 1973: 44

91

110

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6,

Prop. 1973: 44

92

Bilaga 4

Departementschefens förslag: Primärkommuner

Anm Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6

Prop. 1973: 44

93

110

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6,

Prop. 1973: 44

94

Bilaga 5

Departementschefens förslag: Landstingskommuner

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

Prop. 1973: 44

95

Anm. Numreringen på kartan återfinns i de kommunvisa tabellerna i bilaga 6.

Prop. 1973:44                                                         97

Bilaga 6

Kommentarer till tabeller över verkningarna av föreslagna regler för skatteutjämning

Komraunblocksnumreringen överensstämmer med den i SOU 1972: 44 tillämpade. Komraunblocksinddningen har justerats med hänsyn till indelningsförändringar i norra Värmland och södra Uppland. Vidare har överflyttning av Hylte kommunblock från Jönköpings till Hallands län beaktats liksom ett antal naranändringar på komraunblocken.

I kol. 3 redovisas koraraunens resp. landstingets egen skattekraft i % av medelskattekraften. Härmed avses den skattekraft som tUlämpats vid beräkningen av 1973 års skatteutjämningsbidrag dvs. inkl. bidragsunderlaget enligt kungörelsen (1972: 140) om skattebortfallsbidrag enligt dess lydelse den 5 maj 1972.

I kol. 6 redovisas den totala kommunala utdebiteringen för år 1973.

I kol. 7 redovisas bidragsförändringen för borgerliga primärkorarauner resp. landsting uttryckt i kronor per skattekrona (kr./skr.). Det bör särskUt observeras att de angivna bidragsrainskningarna avser effekten år 1974 om inte övergångsbidrag utgick.

I kol. 8 redovisas övergångsbidragen för år 1974 i kr./skr. Efter år 1974 avtrappas övergängsbidragen raed 20 % per år.

7    Riksdagen 1973. 1 saml. Nr 44

Prop. 1973: 44

98

Mb2

*- ?*   -O .o-3

I I I II I I I I I

I I I I

I         a

T3 —   v-

C r; /Ȋ Is

ica /»! "3 -2 2  &   - M

PQ   C . :0

\0 »n . ro o ol       o\

f-. ra o\ o o o     ■*

o o"© o o"o OOO o"©"© © © ©"©'■© o © o

-W-1--H+I+-H-H-H-H+ I -H-H-H I   I -H + -+1-H

,£}	r--
	• o
T3
	Ul
	00°
ctf
f	si -4->     [/)

— o©r-o©>noo\Tfost~OCTvmootO'*

©'/CNrnOTfcNCNOlvovOTfONCS-Or-c.TTt r*c<ros'-H'Tj-'rTrT--:'rTT]-"r-ff<rrf-c*Tj-"rTc.Crvfr*

CS01rtn(SfNCJfSfNCNr-l<N(N<S(SMfN(NM(S

t)

:0

':;;

0013

-12 -S

lU

c/i .„ ,ii: o

©©©©©©©©©©©©©©©o©©©©

,° V  -"=•-'—  SI

so2 2 2

E

E o

o

Xi

c

00

x> >,

X)

O   00        _       .Ji, 01

- — :f: OD ca 'iS <"

S 3 o 1- c .

S a u

.SS g-O •'

:r: ■' ":>. - —

»J .u S" a a-

2 IZl :ai .,

-             _                 _             a—

.a a H

e   ■

Prop. 1973:44

99

© o

I   I   loi   I

o

O

00 © O O

rn 00 »/-> On ( in o" ©"o* ©"©"o"

+++I++

© ■* iri o      rf —1 © m r* <N       O On

o"©'O*©"© o"o

I ++ I -H I -t-

o" o" o* o" o" o" o"  o"

+ + + i ++ i +++

■*NO	ON NO ro On © -H
ON V-t	..1."~", ".,"*.".,
cn <N	xn in rf t/t » in
<N r-l	<S (S (N <N (N tN

r r~ — On O n -H NO NO ©-H O (N oo Tf "X" »o" Tt* m" rf fn"

CS CN (N CN Cv) CN (N

© o © © © O

ON 0> ON ON ON ON

© O © o O © o

0\ ON On ON ON ON 0\

©©0©©0©©00 ONOnOnONOnOnOnOnOnOn

-TtcNi--oo — tnc»nNO ONcno — -Nor-)fn»ooo

•c E

cd  !Cfl

>>

00

O

C3i>   £

O  001

C3

x: c

- 5 i fe

00

■3   J-  h .« "03 :cS   _-WU,tZO!Zl>

m m NO t "n -rj-

CN CN CN CN CN CN

OO On o H CN r* - CN CN r*n f*n m m r-i

W

NNOt00ON©-HCNr*Tt

Prop. 1973: 44

100

14

Ö 2  T Ox-S

I   I

II   I   I S-

I   I   I   I   I   I

I   I   I   I

T3 —

W)   ■*-*    t_*

M  bO"—-

r Tt

00 ©

+ +

©NOOnCNI—r-ONCNONt--"

O-HcN t o Tjooooin rm -4' o' o" o' o' o" ©" o' ©" o" ©"

■++-I--I-1 + +++++

Ti- ON o NO

00 r-. 00 r-.

©" ©■"©"©" + + + +

o 'i

H

1) -i

r      /It

»noou-iNooooNocniONTi-©Tj-cN.-OTtm©NO —

00

,2

■-   U

2i2

ca   CO

00-3    -   ;

OnONOnOnOnOnOnONONOnOn

© o

ON ON

©©©ooooooo©

ONONOnOnOnCNONONOnOnOn

ä ä.!

■5

(A    G

E,ä

© en

cNr-

oo NO

0OON(ON00CN>riTtc<l©-H

—' »n v Tj- 00 (jN oc) © r (jN_ »n co" no" On" ocf Tj c*f v-T "W ©" co" oo" NO00000OC3N00t0O0Ot--00

rn -- CN oo

— NO rt On

•o ca        o

:0   D,.-,     cfl  Ul -      E

■•7>:o :2,:o oca « ö                                        ca

:" ca .i m'- c 1=0 ca              o

■o     ,i3

o

3

d

3

E E o

BO

:0

i. -a "<0

.o .'2, "g

<i3ooZMH>>>

5l«

KU   .

(1>     en     c     [H

> M 3 ca

<j3S

jZ

PU

o

Prop. 1973: 44

101

!    I§

I I I iSSi

I I II

I I I

Tt NO »/ ON »n NO ©  W-l

©' ©' o' ©'

+ + I +

— ©oo©©-ioo — oo

+ + + + I I -I- + + + + +

CN	(N 00 ON - Tt
t—	\0 tTi O - O
cn"	o" o"—"-To"
+	+ i  + + +

aNoomT:fTi-aNO\rnmr*-ic\r

O

O0ao0o00co00

oooooooooooo

OOCo\COOoocco

OS

O O O O O

a\ oo\ o\ o\

 n- r ON O *H f „ -h" o' vo" r--" r- 00 ON oo

W) "J, > :o x;

.S   Q.:g   =

C E

.ca c

ca o?

ca°g c «

??ga.= c|x

>. t/1 o ,

E 3 :o ca

m

iu3:KI2SZOH>>

•o

c

o O

c ö

	c	p;		CU
c	o		>.	O
rt	Ul	:0	X)	un
x:		.2	OJ
J	i«	tfl	c	O
u.	Ul	t4-.	c	>
rt	C3		o	:0 t/3
llOei

r-ooosofNrnTtiovor-oo

o  r-i m Tt

tJ    00 00 00 00 00

8    Riksdagen 1973. 1 samL Nr 44

Prop.1973: 44

102

M) oo.ca

O

3-

II I I I I I I I I I I I

o

o"

o

o"

u, o jO >.

t/5   tj

00 g

ca -

PQ-

00

ca

__ •    Lh

3,"3 XXI

o   c« - 00

_S°cB

•S E?

'C .:ä

t--r--Tt-Tfco©Tt-HOONomoor io©NO©i — r---HONfnr-.-c3N o" -T o" —" o' -T o' -T o" - o" -T ©"

4-+ + + + + + + + + + ++

o — © o o

I ++ I +

x>__r--

»ON — 00°= M *2  izi

ONOcovoTftninOM-rONtsoo C4 Tf 00 r- ''  * '' '  ' " "

fsf Tf" f" r fsT Tf' Tf" Tf" trT r<r Tf" Tf" Tf"

OO ro (N r n

ON r-t r* O v

CN (S fN (N r4

   .2              W5

	5   =«       :0
	ca  t/5       -
	00-3
	T3
	c.-    Ql
BO	tekra av m ten ande
«	«2|«
1	55._iO
(8
.:
c«
b
£	äää
La t	Egen skat kraft i % medelskal kraften
c 5f

OnOnONONONONOnOnONOnONONON

ooooooooooooo

ONOnONONONONÖ\ONO\ONONONON

r-TfOTfOOOON'—I — TftNON—H

»nr-r-ON»noooNONoo0fNO oo" oo" r-T "tT —" oo" oC Tf" ö *n" oo' oo" oo" oor-oooooNtoor-r-oooor-r-

o o o o o

Cn On On On On

-H in O '' 00 (N f<i — O oo

s:
BO
C
1	CJ o
a>	x>
>	c
	3
i	E
i	S
	o

:Ot3

O   f5 .

u, ort ;

O a,c

CL ca

1-5     >N

! o-,i£x £ c S 2 00

I—   LjvifliCocnC

M    '='1

cn (—

60,5 c :0

.2,0

C3

o o

£>

00

o

00-2

c c

> .- ca

:0 J£  00

<u

JZ

vor-ooONO — <NmTf«oNor--«o              oooooso-

.   OOOOOOOOOnONCsONOnONOnOnCC      "I   oonOnoo

Prop. 1973: 44

103

I    I    I    I    I  o   I    I    I

I I

CN

I S 1 I I I

5 1 I I I I I I I

tONoo      (5»-ooa\oomTfoo

T o" o" o Ö o"  <D o" o" o" o"

+ + + -H+ 1 + + + + + +

 rj fN 0\  NO r OJ o *N  »

o" o"  O*'-TÖ'

+ i +++ +

»-- Tf o -H Tf         00       ■

o ON on o vo    (T)     r-

©"©"©""t-To t-To I ++ + + -H + 4 +

OOUntNCNfOrrirOONtm

« * ' °°   " ' « 'i  « 'r. «

r-T r rn" r* r rn" i-T r*" rn" r*" <n" Tf* <N(NCS(N(StSfSCSfS(N<N<N

NO Tf  ro r ON

.- ,— vo  in o vtT »n" Tf" »X" Tf' no"

(S CN (N tN CN CS

TfTfmONooOO ON oo ON os r-- o- *i r-;

rTttrnrTfTfrsTrT

CNCNCSCNCNCNCNCNCN

(O to »O tn 1/1

ON ON ON ON ÖN

m tn un tn tn <n

ON On ON ON On On

tn tn tn tn tn tn

ON ON On On On On

ONONOnONONOnONON

oooooooooooo

0\OONONOONONOONONONON

O O O OO O On On ON On On ON

ooooooooo ononononononononon

Tf«nrOt/(NootNinNovoin

rOTfö-ONOvfNONNO

 Tf" oo" tn"" in" o* oC Tf" on" —" on" no"

r0000ONON-(t~-ON0000

Tf <n vo »n 00 oo m o t On r- m

>nmTfo\Ost(N<no ooootNOONoor-

ca

o

ca

•° E

cn _5

i5 « ; " '-' 3 :i; . > ■- .y 1.""

K K t J hJ J 73 t/3 H > >'

G

- .  "O

u, :0   >   j-:0 :0 •-'     ■

O   O

t-i 1~. . "   m

tu  ca

00

c   cn        in     r?

i E2 S>o.8

00            ca _

 ca >    -o •73

oS=5llo£

cNrnTtiriNC>rON©cNfnTf

ooo©ooo- — —1 — —

■(Nr-iTfinvorooo

<Nr4rSfN(NfN<NfN(M

Prop. 1973: 44

104

u.  ra    „

Oi    U(

""2 .v

OX)M

I I I I I

I I I ö' I

00 « r* o

I  I  I  I I  I o5'

rt©.— CNTfrv-iICNr-OO —

omcNvorootONOOco

:ra Ui		tu	IS '.n OO a
U)	3		tf
Ti	bO		0)
ffl	'C	.i4	:0

m r- '— oo —' OO Tf r m o '-■' o" o'  CN*" O -

++++++

o © — O -<

+ + + I +

— ©oooooo

+ + + + + +I I

XI	-r-~
	On
	oii-"»
ca	c   r
f2	'Si

«n ON "n m ON o <n O  '—' tO rvi no" rn" (N*" Tf Tf CN fS (N fS fS CN

rN<NfnoNTft--(NOM(N-fnoo o-—'TtooOmcNin'—iNor- — t~- rn "n*" v Tf" Tf" ro" Tf" Tf' Tf' cn" Tf" rn m" (N(Nr-l(N(N(N(N(NrN(NcNCN(N

t:.M		[T
00 V>
('i-o
2S		T)
.fcj ca	u	C ca

J223

o o o o O O ON ON On On On On

<n>no>0'n>n>nv-tvv-)xn>nin OnOnOcnOncnOnOnCnOnCnOnOn

T—I

ooooooooooooo

ononononononononononOnOnOn

« SS

\= ca

_  i/i  c

ö   w   o   -S

h t4-. T3 **-

00 —' On   *N r- (N NO On  cn

»-HONfNfnoNO'o»nfNt--moo(N

OOnnooni—■mooOroO'—iOn

oooor--ONvot--oor-oorro\ON

S3
h	o o
	n
;>	c
	3
«	E
	E
i	o

o

T) C 3 -O

   P   S

3 s =

:0   S.  *-<

b:;  .:»i

s h M •■ii.s a

w c/31-1 H P=0

00

o

o s

cn   O

oca "—

m   cn 00 "

•g eo

-i3cuj     SE-S

™-iN-  öS-Cv   <u'X?uX

 tBoca oot;3ca'i;;=oc = ----  o 0:ca.v <U.~w,  > l-  t-

JZ

On o —' CN c<1 Tf (N m r* m f* m

Tj-tONOr-OOON©.— cNf*i/-»Nor- Ttrnr-ir*r<-if<iTtTj-T}".TfTj-Tl-

Prop. 1973: 44

105

ON       rn

—         NO

© I o- I

I I I I I I I I I I I I I I I

I I I I I I

© © o o

I + I +

ONin© — ooTj-Nor--©cNt — ONt-- — r*-i Tj- r-o ON.toomr- —-ccnoo

o" T-' o" ©" ©" —' o" - o o" o" —" —<" —' —"

4- + + + + + + + + + + + + + +

— — o©©o©o 4- + + + + + I   I

voTf'-'NO»nrNm>no--lOOtnNDTfO T:f—iNOfNoom'nONvor~-'—mTfvom

rnen* Tf" rn Tf*" »n" rn- Tf" Tf" m" Tt Tf" Tf"

rStNCNcNCNtNCNCNCNCNCNfNfNCNCN

0"0(Nr-NOOrn rnO\OCNvOTfOO

tn«o'oin«n>ntn>nin>n<n"oin«n«n

OnOnOnONOnONONONONOnOnONOnOnON

©©»•ninOiotn

OOOnONOnOOnOn

o o o O

On ON On On

ooooooooooooooo

OnOnONOnOnOnOnONOnONONONOnOnON

OOOOOTfOO

oncnonOnoncnonon

mtnONCsfnOooNovoTfor-mfno r- Tt oo_ CN ON o " CN r »— r-~ r-- tn tj o

«n" Tf" rn" >n" oo" On"  Tf" r-" vo" cn" cT r-" oo m oor-rrrr-aoooooooNoor-r-

'—	rt	n
J=	-O  Ul   in
H		u.
	tyi
	u.
		rrrl
>><

CO         00                  00 00t3

E =

.3 -O

O      o o

_t...,i-,>i;cai>g

c D. c            is ° ca

'äotg        i S-

:0 —  in  S  o    Tn :0 .U

 !5=ax -•rJ<:

cfl 1/3 H H H >

"S  S)       cn  S -a ca      i3 ca cn t- c S

■s: ca .2-i£ 3  E-

oooNO'—1         crnTfinor-ooONO-HCNminvo                           r-oo<0\-HfNpnTfin

■Tfin>n        .in'n'oin>n<n»ntnNO'NONo\OND                        NONONor-rtr-r-

Prop. 1973: 44

106

Tf
1 ""-r-
p2
oca   "
ä oooca
C ca   „
53 1-   .
S -o j-
OS-S	00
00
1           ca
•a —   . iZ
föräni ryckt , exkl Igsbid
cn w     •   c
8-3 5-a
-ög>4ö
-.:-  *-< >
PQ 'C -K :0	t
•i      m
-o____ t 'o (3N
"O   t- il
■y-
3        t-f
~   00°=«
Tota terin skr.,	NO
00
1      _ca
' i         <w
2I   £
	»O
ca <2 0013
iS-o
tt.   n>
SE       «:.
teki av: ten and
åm
	Tf
i rt ä
is >S "
-
crt .   &0   c
" '-r   öl
Egen kraft mede kraft	rr,
.y
0
0
S
c
3
E
r-
E
0
W	.—t
c   ,
iS <-
.3z	.-H

TT

I S- I II i I I

OO"©"©©—

+I++++++

>noo»n<NCN'-HOt- 00 in r| Tf O , *0. " Tfi/-r<nTfin"TfTf»n

CNCNOJCNCNCNfNCN

tntnoiootnoo

ononoonOOnO

00000000 OONOONOO'—*On

OONTfNOmv-iinr Cn 00 r- <n 00 Tf rn»n

• rS cn" no" 00" O* > o"

rONooooNooor-r--

C

B

.S     Ul

O)   o   W5

NOr--ONO-rNfnTf

r-r-roooooooooo

t--. NO

O 00

I   o"—'

I iS

I I I l§

Or-imoooocNNOmrvD mNOTftNOoincN — Ooo_

o" o" o" o' o" o" o' o*" <—*" o' —""

+ + + -h 1 ++ I + I 1

rmTfmoooOooOwnrn

ov,-,HVorO<n'—ONOO

CNCNCNCNCNCNCNCNCNCNCN

OnONOnONOnOnOnOnONOnON

00000000000 OONOONOO\OONONONO

NOr-iNOcnoovnTfoooNtO

ONONOi—■0NfN(N0NV0r-O

o\ t r- m" -- fN" r~ r-' r ■ <0

r-OOOOONOOOOOOOOOONO

U    o

S t;;

_       X)  u

       fl rt

3.0

o   o   '-'    _           ,j-i   t-i          y»,

uiu,.o<2.,2     K2     2

cn(Dca;caca3raS.S.o

<Qffiffifcl jP JZO

inNor-oooNOHrvimTf'/

ooooooooooonOnOnononOn

Prop. 1973: 44

107

o O

o"©"

I I 11 I

I   I o  I   1    1    1   '    I

I  i

1 I

CN-nm-H-nOirrnOCN

'-'OOOoOT-HinvOoooO

o" o*" o" rt o" o*" o" o" o" o" o"

+ I i + + + + + +1 1

ooi—lONOOrn*—'r-OmmrfNTfmcN TfHrNtr-minmorNOr-ooNOO

o" o" o" o' o*"  o" o"  ri  o' o'' —"

+ + 1 +-I-+ + + + + + + + + +

JO»O00NDOCN'>O>O O0_(Nrt O »n VOOCN '<*'" Tf" Tf" Tf" rf Tf' Tf" Tf" m" Tf" Tf*" CNrSCNCNfSCNrNCNCNfSCN

Tf<nrO"nrtfNrtrtrNOONMO ONONNOOt~-ooo—ON>n_Ooo>nC\-m"TfTf"in"(n "nrf >nTfvo)in'mTf vim

CNCNtNCNCNCNCNCNCNCNcNCNCNCNCN

"ninintntntninmininwi

OnOnONOnOnOnOnONOnOnON

in»ninin>n0"00000»''00

CNC7NONONONOONrtOrtOO\ONO(N

OOOOOOOOOOO ONONOnÖNONONONONCNONON

OOOOOOOOOOOOOOO

ONONOnONONONOn—hOnONOnONONON'—I

or-»otOmo»o«nt~-«n

00Tj m OON ■ONTfOONO

—T rT v-T oC rn" - Tf" rf 'n no" rT CnOonndooonooooooonO

»nooNorNtoo<*-tr-fnoo — Tf(No\ TfON »nONTfootN ON<nO«nrnNo0oo tn" r-f r- <n" rr o" rt" 00 -- cn" r-" oC (n" cn" r-"

oooNONr-ooooo\r-oor-r-oooor--r--

. öo

rt - "S      'O to C

rj  Sb= X)  C  Dh u   rt t:  '•'

u
X5 b
o  2
r E
cn ca	■ca
C Xi	a>
.5 2	cn
J   3	:ca
W C/3	>

C

o

c X ca

00      §•§  « 00 c,.,4)ES:3C c (- n ca . -3 ca

< P3 pH o K J J S 2 o a; 173 W >:<

Nor--oooNO—icNmTi-ino I--. oncJnononOOOOOOO    .--.-.(NtNCNCNCNCNCN

r-OOOvO-HCNf-IONOCOOON©.-. > OOO — —H.— — — — '— — — CNC)    CNCNCNCNCNCNrSCNCSr-ICNCNCNCNCN

Prop. 1973: 44

108

Tl-

00   ClOert

cj  u    r

O

o'

O CD

O

o'

c	— 5-0
■2	■5 >< S
&	b" M
tn	ng utt r,/skr, vergån
00 ca
•o
5	c , :0

t--HrtTfTl-CNr--ONCION r Or- d t-t 00 f*0 CN

o" o" o" o" ©" o" -T o" o" o"

+I++++++I+

o o — © o © ©

I + + + + + +

X —r-

P         U

o

rt c    »- O "

H ii'

TfmTfTfinmmmtnTf

CNCNCNtNCN(NCN(NcN(N

r-i in Tf Ti- (N ON »n <n o fn m 00 r- On »n" <n" m" Tf" rn" Tf" Tf"

CN CN (N CN Cl fS CN

'Z :     

rt

rt

c E -.a

U-     (U

S E     «J I°°2i5

oooooo©oo©

— ONC3> — — — ON — o—H

© o CN o © o ©

Ji ca »i

v	ca - ca
"öi	Egen sk kraft i >; medelsk kraften
BO
ca

—I —  CnONOtOCNNOONNO

viin—' — OONmccNTj-

ca

BO

'b

S E o

O

_o

X

3

—     00        _ c

2     to   _ S   »>   3

■i ,—           c o           S .i ca

:ca „ C j.! =S       ca :2           oca 5 .£

•3:ca   03.3             0o           >   5

T3

ca b oca

:0

1> "cn Mc

/n    D  

_ t/1 oca

:ca   fc-    Q    3   *-    „    _

Kt/3cn(-°<0

jZ

mTt-t/NOr-cNoooo—I

L.   CNCNCNCNCNCNCNCNrnm ><;   CNCNCNCNCSCNMCNCNCN

CN ( Tf tn NO t 00    CN CN CN rl CN Cl Cl

Prop.1973: 44

109

1   I   I   I   I   I   I   I

Il   I   I   I   I   I   I   I   I   I   I

I   I   I   II   I

,.,0 — — o© — o -1- + + + + + + +

NO0O(-mt3NNOr-.NO(NOINO 00t m O—OOc.,'''"

o" o" o" —' o" —' —" ©' —" cn' —" —'

++++++++++++

0 CN  © 00 — NO

r- -a-1-- c o\ 1

0—000—

oocNmr-lr-mmi

rn0s>/{Nr-a\O

— "nooTfTfo — minONO — Otr-oONOCNONmmooin

>nfnTtTf"Tfin"<nTfin"(N"Tfin CN ri (N CN CN CN r-) CM rl CN r-t CN

O »n (N O 00 tn 00 r-- \o O 00  in rn Tf NO in m

(N (N r-l CN (N (N

00000000

r4(NCN(NCNn(N —

0000 no" 000

rt-TfooONmcN ,—lONin — <n — TfTf

irT 00" »n" NC O" <X" vo" no"

inNor--Nor-t--r-aN

— "n(NNOfNootnNOoooN — m

NONOTf(NOOOr~-nr'i—'(N-

m >n' —" <n" Tf 00 O Ov On —" — — OONOOONOOONOOOONNOr-Ot

00 Tf o O CC\ r-«—I Tf »n <n ON

00" no" oC cn' O" 1— r- r- CN o NO —

-O

rt  5 ,-§§1

00 o

u   »>

 '2  ca  t-          vj

cq mQiMt«c«°<0

00

c

_      O oca      c      c cn .E '- h O t:  oca — o '2 ., >>2 °q,So2i = -5:catn

jZZQic/3C/300D>>>»<

00?	0	•0 C
0 ■:t.
SS s ,Si, > -a	>	u rt rt
<<kOX			>—>

tjN© — nTt-<ocNNO

„,     m-TfTTTl-Tj-Tl-'*

N   CNCNCNCNCICNCNCN

rj  r-ooON© — cifn->riNDr--t» t:  T}-Tt-t/'/*N'/*i'/-)mini/«o«/-j

<   CNCNCNCNCNCNCNCICNCNCNCN

ffl   CN CN CN CS Cl CN

Prop. 1973: 44

110

c		rr\
■		Ul
		od
->	Ti
U		on

—  «■     o

—    t/ C7N

I OO   loi    I    I

TI	.		L-
c		2:y XX o   cn "   00
rt	3 .S		oca 00
-O	00	-r	1/

WC J< :0

OOO — oo-----------

+ I I + I+ + +

 u. — öDrt rt   c     "

"..-ty]

'J	U,
cai£ 00 u
/i-n
—  cj
2 E	.•ä
i! ca	i! o

; P3 !ca

0/ ca Ji ca 5? ta

c/J .—   tn   u.

ä2l2

X E oca ii „<x.-5

= Sii.2,S  « S ca .3  3 - .,- ..i  >  >

JZ

VNO-OOtN©  --------  Cl

\ONONONONor-r--r-

CN Cl CN (N CN CN CN Cl

Prop. 1973:44 111

Tabell 2. Landsting: Verkningar av föreslagna regler för skatteutjämning

Län	Landsting	Egen	Skattekrafts-		Utdebi-	Bidragsför-	Övergångs-
		skattekraft	garanti i	1 %av	tering	ändring ut-	bidrag
		i % av me-	medelskalle-		kr,/skr, är	tryckt i kr,/	kr,/skr, år
		delskatte-	kraften		1973	skr,, exkl.	1974
		kraften	Gällande Förslag			övergångs-
						bidrag
1	2	3	4	5	6	7	8
AB	Stockholms läns	137,22	95	95	9,00	-0,03	0,03
C	Uppsala läns	94,84	95	95	9,15	-0,25	0,25
D	Södermanlands läns	93,21	95	95	9,00	-0,16	0,16
E	Östergötlands läns	92,08	95	95	9,50	-0,00	0,00
F	Jönköpings läns	87,92	95	95	9,10	+ 0,06	—
G	Kronobergs läns	86,25	95	95	9,25	+ 0,08	—
H	Kalmar läns	81,64	95	95	10,30	+ 0,13	—
K	Blekinge läns	84,76	95	95	9,50	+ 0,09	—
L	Kristianstads läns	84,18	95	95	9,50	+ 0,10	—
M	Malmöhus läns	94,82	95	95	8,75	-0,32	0,32
N	Hallands läns	85,62	95	95	11,00	+ 0,10	—
O	Göteborgs och Bohus läns	87,61	95	95	8,50	+ 0,06	—
P	Älvsborgs läns	88,88	95	95	9,50	+ 0,06	—
R	Skaraborgs läns	83,25	95	95	9,40	+ 0,11	—
S	Värmlands läns	86,20	95	100	9,50	+ 0,55	—
T	Örebro läns	94,63	95	95	10,00	-0,34	0,34
U	Västmanlands läns	96,52	95	95	9,00	-0,31	0,31
W	Kopparbergs läns	86,95	95	100	9,00	+ 0,52	—
X	Gävleborgs läns	87,24	95	100	9,25	+ 0,53	—
Y	Västernorrlands läns	88,44	110,22	110	9,50	+ 0,15	—
Z	Jämtlands läns	79,99	110,88	120	10,00	+ 0,99	—
AC	Västerbottens läns	84,76	113,24	120	9,50	+0,74	—
BD	Norrbottens läns	92,98	125	130	10,50	+ 0,64	—

Prop. 1973:44 112

Innehåll

Sid,

Propositionen    ................................................................. ...... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll   ............................. ...... 1

Förslag till lag om skatteuljämningsbidrag ........................        3

Utdrag av statsrådsprotokollet den 9 mars 1973.............. ...... 6

Inledning   ..................................................................... ...... 6

Nuvarande ordning......................................................... ...... 7

Skatteutjämningsrevisionen...........................................        9

Synpunkter på nuvarande skatteutjämningssystem... ...... 9

Mål för skalteutjämningssyslemel................................      17

Borgerliga primärkommuner .......................................      18

Landstingskommuner   ...............................................      28

Församlingar    ............................................................ .... 30

Övriga förslag  ............................................................      30

Totala ekonomiska verkningar av förslagen  .............. .... 32

Reservation av ledamoten Eklund.................................. .... 34

Remissyttrandena     ..................................................... .... 36

Principiella överväganden   ........................................ .... 36

Borgerliga primärkommuner .......................................      38

Landstingskommuner   ,,,............................................ .... 54

Förslag till ändrad skatteunderlagsgaranti   .............. .... 56

Församlingar    ............................................................ .... 58

Extra bidrag och ändrad skattekraflsgaranti  ............. .... 59

Övergångsregler   ...................................................... .... 62

Kostnaderna för en reform av skatteutjämningssystemet ,,, .      63

Departementschefen     ................................................. .... 63

Nuvarande ordning...................................................... .... 63

Skatteutjämningsrevisionens förslag  ........................     64

Remissinstansernas inställning i stort  .......................     66

Allmänna synpunkter .................................................. .... 67

Förslag lill skattekraflsgaranti för kommunerna...........     69

Bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln .     71

Särskilda regler för avfolkningskommuner och sommarslugu
kommuner    ............................................................     73

Skattekraflsgaranti för landslingen..............................     74

Skatteutjämningsbidrag för församlingarna................ ... 75

Extra skatteutjämningsbidrag och ändrad skattekraflsgaranti , , 75

Övergångsregler   ...................................................... ... 77

Ekonomiska verkningar av förslaget............................ ... 77

Författningsfrågor    ....................................................     79

Anslagsfrågor   ...........................................................     81

Hemställan   ................................................................... ... 81

Bilaga 1, Förteckning över den andel i procent av medelskattekraften som tillförsäkras landstingskommuner och kommuner

enligt skatteutjämningsrevisionens förslag  .......     83

Bilaga 2, Kartor över skatteutjämningsrevisionens förslag för pri
märkommunerna    ..............................................     87

Bilaga 3, Karta över skatteutjämningsrevisionens förslag för lands
tingskommunerna   .............................................     90

Prop. 1973:44                                                        113

Bilaga 4, Karta över departementschefens förslag för primärkom
munerna  ...............................................      92

Bilaga 5, Karta över departementschefens förslag för landstings
kommunerna   .........................................      93

Bilaga 6, Tabeller över verkningarna av föreslagna regler för skat
teutjämning ............................................      97

MARCUS BOKTR. STOCKHOLM 1973     730119