Kungl. Maj.ts proposition nr 218 (Proposition 1953:218)

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

218.

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om
ändrad lydelse av 44, 45 och 146 §§ byggnadslagen
den 30 juni 1947 (nr 385); given Stockholms slott
den 8 april 1953.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet förda protokoll vill
Kungl. Maj :t härmed jämlikt § 87 regeringsformen föreslå riksdagen att antaga
härvid fogade förslag till lag om ändrad lydelse av 44, 45 och 146 §§
byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385).

GUSTAF ADOLF.

Herman Zetterberg.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

I propositionen föreslås att en ny expropriationsform, zonexpropriation,
skall upptagas i byggnadslagstiftningen. Detta nya institut är avsett att
komma till användning vid stora, saneringssyftande stadsplaneregleringar,
närmare bestämt då tätbebyggt område med hänsyn till den allmänna samfärdseln
eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse finnes vara i behov av genomgripande
ombyggnad och ombyggnaden icke lämpligen kan ske annorledes
än i ett sammanhang. Föremål för expropriation är den mark, som behövs
för ombyggnaden, samt annan inom saneringsområdet eller i dess omedelbara
närhet belägen mark, för vilken stadsombyggnaden kan väntas medföra
väsentligt ökat värde. Expropriation skall kunna medgivas redan då
fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan för området och alltså
innan den tilltänkta ombyggnaden blivit i detalj preciserad.

När fråga är om genomförande av sådan redan beslutad stadsplaneändring,
som icke är av nyssnämnda karaktär utan har mindre omfattning,
1 llihang till riksdagens protokoll 1953. 1 samt. Nr 218.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

skall enligt propositionen — liksom enligt gällande rätt — expropriation få
ske endast om stadsplaneändringen icke inom skälig tid kan väntas bli genomförd
av markägarna själva. En komplettering föreslås dock så till vida,
att om kommunens ansökan om dylik s. k. tomtexpropriation avslås, Kungl.
Maj :t likväl på kommunens begäran skall kunna föreskriva viss skälig tid,
inom vilken bebyggelsen skall ha bragts i överensstämmelse med den nya
stadsplanen, vid äventyr att efter tidsfristens utgång expropriation kan
beviljas.

Lagändringarna föreslås skola träda i kraft den 1 juli 1953.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

Förslag

till

Lag

om ändrad lydelse av 44, 45 och 144» §§ byggnadslagen den
30 juni 1047 (nr 385).

Härigenom förordnas, att 44, 45 och 146 §§ byggnadslagen den 30 juni
19471 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

44 §.

Finnes tätbebyggt område med hänsyn till den allmänna samfärdseln eller
kravet på ändamålsenlig bebyggelse vara i behov av genomgripande ombyggnad,
och kan denna icke lämpligen ske annorledes än i ett sammanhang,
må Konungen, sedan i anledning av ombyggnaden fråga väckts om
antagande eller ändring av stadsplan för området, medgiva staden att lösa
den mark inom området som erfordras för ombyggnaden ävensom annan
inom området eller i dess omedelbara närhet belägen mark, för vilken planens
genomförande kan väntas medföra väsentligt ökat värde.

45 §.

Är, i annat fall än i 44 § sägs, mark som ingår i byggnadskvarter icke bebyggd
i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen och kan stadsplanens
genomförande ej förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande,
må Konungen medgiva staden att lösa marken i den mån så erfordras.
Kan syftet vinnas genom att staden allenast löser å marken uppförd
byggnad för nedrivning, må Konungen lämna tillstånd därtill.

Prövas ansökan om inlösen enligt första stycket icke kunna beviljas på
den grund att stadsplanens genomförande kan förväntas äga rum inom
skälig tid utan stadens ingripande, må Konungen likväl på stadens begäran
löreskriva viss skälig tid inom vilken bebyggelsen skall hava bragts i överensstämmelse
med stadsplanen, vid äventyr att efter utgången av sagda tid
nämnda hinder mot inlösen ej vidare skall anses föreligga. Meddelas sådan
föreskrift, skall avskrift av beslutet tillställas inskrivningsdomaren, som har
att så snart ske kan å inskrivningsdag göra anteckning därom i fastighetseller
inteckningsboken.

Finnes i samband med prövning av förslag till stadsplan inlösen av viss
i planen ingående mark böra ske enligt första stycket, må Konungen meddela
fastställelse å planen eller del därav under villkor alt sådan inlösen
kommer till stånd inom viss tid, högst ett år; dock må, när synnerliga skäl

1 Senaste lydelse av 44 § se SFS 1949:666.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

äro därtill, tiden förlängas med högst ett år i sänder. Intill dess inlösen skett
eller tiden därför gått till ända, må nybyggnad ej utan Konungens tillstånd
företagas å den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.

146 §.

Vad i 137, 138, 144 och 145 §§ är stadgat beträffande inlösen av mark
skall i tillämpliga delar gälla med avseende å inlösen av byggnad i fall som
i 45 § första stycket sägs.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1953.

Har före nämnda dag ansökan gjorts om inlösen enligt 44 § i dess tidigare
lydelse, skall äldre lag äga tillämpning å ärendet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 13 mars 1953.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden

Sköld, Zetterberg, Sträng, Ericsson, Andersson, Lingman, Hedlund,

Lindell, Nordenstam.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändrade bestämmelser
angående kommuns expropriationsrätt för genomförande av
större stadsplaneregleringar.

Föredraganden anför följande.

Sedan Stockholms stadsfullmäktige i en den 7 juni 1951 till chefen för
justitiedepartementet överlämnad skrivelse anhållit, att Kungl. Maj:t ville
föranstalta om skyndsam översyn av gällande bestämmelser om kommuns
expropriationsrätt för genomförande av större stadsplaneregleringar, bemyndigade
Kungl. Maj :t genom beslut den 8 juni 1951 mig att tillkalla en
sakkunnig för utredning av den i skrivelsen berörda frågan.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade jag den 13 juni 1951 häradshövdingen
Einar Anderberg att inom justitiedepartementet verkställa nämnda
översyn. Vidare förordnade jag den 16 november samma år följande personer
att såsom experter stå till den sakkunniges förfogande, nämligen advokaten
Sigurd Ahlmark, fastighetsdirektören i Stockholm Jarl Berg, byråchefen
i bostadsstyrelsen Harry Bernhard, verkställande direktören i Fastighetsaktiebolaget
Hufvudstaden Gunnar Hellstenius, stadsplanechefen i Malmö
Gunnar Lindman, fastighetsdirektören i Göteborg Frans Persson och
vice stadsjuristen i Stockholm Erik Gustaf Westman. Såsom ytterligare expert
förordnades den 24 januari 1952 förste byråingenjören i bostadsstyrelsen
Hans Lantz.

Utredningen, vilken antagit benämningen zonexpropriationsutredningen,
bär den 20 september 1952 avgivit betänkande med förslag till vissa ändringar
i byggnadslagstiftningen (SOU 1952:25). Ett vid betänkandet fogat
förslag till lag om ändring i byggnadslagen den 30 juni 1948 (nr 385) torde
såsom Bilaga A få fogas till protokollet.

Yttranden över utredningens förslag har infordrats av justitiekanslersämbetet,
Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för
Västra Sverige, hovrätten för Nedre Norrland, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen,
byggnadsstyrelsen, civilförvarsstyrelsen, kammarkollegium, lantmä -

Kungl. Maj.is proposition nr 218.

teristyrelsen, bostadsstyrelsen, överståthållarämbetet (efter hörande av
stadskollegiet i Stockholm) och samtliga länsstyrelser (efter hörande i förekommande
fall av stadskollegiet i Göteborg samt drätselkamrarna i Uppsala,
Fiskilstuna, Linköping, Norrköping, Karlskrona, Malmö, Hälsingborg,
Uddevalla, Borås, Gävle och Sundsvall). Från samtliga har yttranden inkommit
utom från drätselkammaren i Uddevalla.

Lantmäteristyrelsen har jämväl överlämnat yttranden av överlantmätarna
i Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Göteborgs och Bohus, Örebro, Värmlands,
Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands och Västerbottens län. överståthållarämbetet
har bifogat ett yttrande av Stockholms handelskammare och
länsstyrelsen i Stockholms län yttranden av överlantmätaren och länsarkitekten
i länet samt av Stockholms förorters samarbetsnämnd. Länsstyrelserna
i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Blekinge, Kristianstads, Hallands,
Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västernorrlands,
Västerbottens och Norrbottens län har bifogat yttranden av vederbörande
länsarkitekt, länsstyrelserna i Skaraborgs, Kopparbergs och Västerbottens
län yttranden jämväl av vederbörande överlantmätare, länsstyrelsen
i Malmöhus län yttrande av Skånes handelskammare, länsstyrelsen i Örebro
län yttrande jämväl av stadsfullmäktige i Karlskoga, länsstyrelsen i Västmanlands
län yttranden av byggnadsnämnden och drätsel kammaren i Västerås,
länsstyrelsen i Kopparbergs län yttranden jämväl av stadsfullmäktige
i Falun, Borlänge och Avesta samt länsstyrelsen i Jämtlands län yttrande
av drätselkammaren i Östersund.

Tillfälle att avgiva yttrande över förslaget har beretts svenska stadsförbundet,
svenska landskommunernas förbund, Sveriges fastighetsägareförbund,
hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund
u. p. a., svenska bankföreningen, svenska konnnunal-tekniska föreningen,
svenska sparbanksföreningen, konungariket Sveriges stadshypotekskassa,
föreningen Sveriges stadsarkitekter, Sveriges högskoleutbildade väg- och
vattenbyggares riksförbund och Sveriges advokatsamfund. Yttranden ha inkommit
från samtliga nu nämnda organisationer utom från svenska landskommunernas
förbund. Därjämte har ett yttrande inkommit från föreningen
för samhällsplanering.

Jag anhåller nu att få upptaga detta lagstiftningsärende till behandling.

Gällande bestämmelser om avstående av mark inom
stadsplanelagt. område.

Enligt 1947 års byggnadslag har stad ovillkorlig lösningsrätt till mark som
är avsedd till gata eller annan allmän plats (41 § första stycket). Om markens
användning för avsett ändamål ej ändock kan anses säkerställd, äger
staden jämväl lösa annan i stadsplan ingående mark som ej är avsedd för
enskilt bebyggande (41 § andra stycket). I dessa fall erfordras ej Kungl.
Maj :ts tillstånd till expropriation, utan lösningsrätt föreligger omedelbart
på grund av lagen. Under vissa förutsättningar äger staden med Kungl.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Maj :ts medgivande också lösa mark som ingår i byggnadskvarter. Härom
stadgas i 44 § första stycket att om mark som ingår i byggnadskvarter icke
är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen och stadsplanens
genomförande ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens
ingripande, Konungen må medgiva staden att lösa marken i den mån så
erfordras. Denna form av expropriation brukar vanligen kallas teknisk
zonexpropriation. Stadgandet i 44 § första stycket gäller endast inom
fastställd stadsplan. Detsamma kompletteras emellertid av en bestämmelse
i 45 § första stycket, som föreskriver att om i samband med prövning av
förslag till stadsplan inlösen av iviss i planen ingående mark finnes böra ske
enligt 44 § första stycket, Konungen må meddela fastställelse å planen eller
del därav under villkor att sådan inlösen kommer till stånd inom viss tid,
högst ett år, dock att när synnerliga skäl är därtill tiden må förlängas med
högst ett år i sänder.

Frånsett 45 § första stycket överensstämmer nu återgivna bestämmelser
i huvudsak med motsvarande stadganden i 1931 års stadsplanelag (24 §
första stycket och 25 §). Dock är att märka att 1931 års lag såsom villkor
för expropriation upptog, bland annat, att förefintlig bebyggelse i väsentlig
mån avvek från stadsplanen, medan gällande byggnadslag i denna del
uppställer kravet att marken icke är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse
med stadsplanen. Enligt 1907 års stadsplanelag gällde
återigen (10 §), att om stadsplan blev fastställd över trångt eller eljest
olämpligt bebyggt område, Konungen ägde förordna att jämväl mark som
inginge i byggnadskvarter skulle avstås till staden, om marken tillhörde enskild
man, menighet eller inrättning. Enligt denna bestämmelse hänförde
sig expropriationsanledningen alltså till beskaffenheten av den befintliga
äldre bebyggelsen.

Vid sidan av de nu angivna bestämmelserna i 44 § gällande byggnadslag
har genom det år 1949 införda stadgandet i 1 § 16. expropriationslagen tillskapats
möjlighet att medgiva kommun expropriationsrätt till mark även
inom stadsplanelagt område för att säkerställa att mark på skäliga villkor
är tillgänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar.
Detta stadgande kan i vissa fall tillämpas alternativt med 44 § byggnadslagen.

Gällande byggnadslag innehåller vidare regler om s. k. ekonomisk
zonexpropriation eller värdestegringsexpropriation. Enligt dessa bestämmelser,
vilka upptagits i 44 § andra och tredje styckena, äger Konungen
— därest kostnaden för genomförande av stadsplan beträffande viss mark
kan antagas väsentligt överstiga det bidrag till kostnad för gata som staden
äger uttaga av tomtägare och under förutsättning tillika att planens genomförande
medför väsentligt ökat värde för kringliggande kvartersmark—medgiva
staden att lösa sådan mark. Denna stadens lösningsrätt kan emellertid
elimineras genom en förklaring från ägarens sida att han hellre vill till
staden utgiva särskilt bidrag för stadsplanens genomförande. I så fall skall
Konungen bestämma ett i förhållande till kostnaden och värdestegringen

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

skäligt belopp som markägaren skall erlägga i den ordning Konungen föreskriver,
vid äventyr att staden eljest må lösa marken. Om staden och markägaren
icke kan enas om det belopp till vilket värdestegringen skall beräknas,
skall beloppet bestämmas av expropriationsdomstolen (före den 1 april
1950 av expropriationsnämnden). Den ekonomiska zonexpropriationen infördes
i svensk rätt genom 1931 års stadsplanelag (24 § andra stycket). Expropriationsrätten
betraktades emellertid därvid i första hand såsom ett
medel för utkrävande av bidrag till stadens kostnader för viss anläggning,
och det var med hänsyn härtill som markägaren ansågs böra kunna fria sig
från ett expropriationsanspråk genom att ikläda sig skyldighet att gälda skäligt
bidrag.

Huvudpunkterna i utredningens förslag.

Utredningen har ansett sig kunna utgå från att en lösning av problemet
om värdestegringsindragning enligt expropriationsalternativet
är förenad med sådana svårigheter, att dess genomförande måste bedömas
såsom ovisst eller i allt fall icke omedelbart förestående. Det har också
synts utredningen föreligga vissa skäl att antaga, att om en värdestegringsindragning
kommer till stånd, denna icke får expropriationens gestaltning.
En konsekvens av denna arbetshypotes har blivit, att markvärdestegring
icke gjorts till någon expropriationsgrund och att möjligheten för kommunerna
att njuta värdestegringsfördel överhuvudtaget icke i förevarande
sammanhang ansetts böra anföras såsom motiv för någon lagändring. I utredningens
framställning har alltså, med undvikande av sådan argumentering
som har samband med problemet om värdestegringsindragning, frågan
om kommuns expropriationsrätt bedömts på grundval av de övriga faktorer
som enligt utredningens mening framträder såsom betydelsefulla.

Utredningen föreslår att en ny expropriationsform, benämnd zonexpropriation,
upptages i lagstiftningen närmast med tanke på den nu
särskilt aktuella regleringen av Nedre Norrmalm i Stockholm.

Ändamålet med det föreslagna institutet zonexpropriation är, att markens
avstående skall göra det möjligt att få till stånd en stadsombyggnad (sanering),
vilken såväl beträffande resultatet som tiden och sättet för dess uppnående
innebär en rationell lösning. Såsom en första förutsättning för zonexpropriation
gäller att det område, som avses skola tagas i anspråk, är tätbebyggt.
I likhet med den nuvarande bestämmelsen i 44 § byggnadslagen har
stadgandet om zonexpropriation ansetts böra begränsas till stadsplanelagda
områden. För områden, som alltjämt skall ligga under byggnadsplan eller
som ej omfattas av någon detaljplan, torde något praktiskt behov av zonexpropriation
enligt utredningen svårligen kunna tänkas föreligga. Beträffande
tätbebyggt, ej tidigare stadsplanelagt område, som läggs under stadsplan,
bör zonexpropriation däremot få äga rum.

Såsom villkor för zonexpropriation bör enligt utredningen ytterligare upp -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

ställas, att det skall föreligga ett behov av ombyggnad. Enligt förslaget skall
det förutsatta behovet av ombyggnad föreligga med hänsyn till den allmänna
samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse.
Den valda formuleringen utesluter från stadgandets tillämpning
sådana fall, där en ombyggnad framstår såsom nödig enbart för att öka tillgången
på bostäder. Det har nämligen synts utredningen lämpligast, att
dessa fall liksom hittills omfattas av den i 1 § 16. expropriationslagen stadgade
expropriationsrätten.

Stadsombyggnad kan, även om den har karaktären av stadsplaneteknisk
sanering, genomföras antingen genom inbördes fristående arbeten (punktsanering)
eller genom arbeten i ett sammanhang. Det är endast för den senare
saneringstypen, som zonexpropriation är avsedd att tjäna som hjälpmedel.
Med hänsyn härtill har den ifrågavarande förutsättningen för expropriationsrätt
i lagförslaget preciserats sålunda, att ombyggnaden icke
lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang.

Ehuru institutet zonexpropriation anknyter till stadsplan, skall enligt förslaget
sådan expropriation kunna tillgripas innan ännu den tilltänkta ombyggnaden
blivit i detalj preciserad genom fastställandet av en ny stadsplan och
till och med redan innan någon sådan plan formligen upprättats. Såsom en
formell förutsättning för expropriationsansökningens prövning har emellertid
synts böra krävas, att fråga skall ha väckts om antagande av ny stadsplan
öiver området. Med detta krav avses icke, att frågan om antagande av
ny stadsplan nödvändigtvis måste ha väckts hos stadsfullmäktige. Kravet
på att frågan om ny stadsplan skall vara väckt synes enligt utredningen
kunna betraktas såsom uppfyllt, åtminstone i det fall att frågan förelagts
byggnadsnämnden. För expropriationsrätt skall icke krävas vare sig att
bebyggelsen (beträffande varje särskild fastighet inom det aktuella området)
avviker från den nya stadsplanen eller att dennas genomförande ej
kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande.

I enlighet med vad nu sagts har utredningen föreslagit, att i 44 § byggnadslagen
införes en bestämmelse om att, där tätbebyggt område med hänsyn
till den allmänna samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse
är i behov av ombyggnad och denna icke lämpligen kan ske annorledes än i
ett sammanhang, Konungen må, sedan fråga väckts om antagande av ny
stadsplan över området, medgiva staden att inlösa detta eller, om så anses
tillräckligt, viss del därav. Man har diskuterat, huruvida det föreslagna zonexpropriationsinstitutet
skulle inskränkas till att gälla allenast för regleringen
av Nedre Norrmalm. Utredningen har emellertid erfarit, att fråga om
sanering av äldre stadsbebyggelse genom större stadsplanereglering övervägts
även i Göteborg, Malmö, Norrköping, Linköping, Gävle och Eskilstuna.
Också på vissa andra orter, exempelvis i Hälsingborg, Lund och Karlstad, har
framträtt sådana förhållanden, att behov av större saneringsföretag kommer
att aktualiseras. En lagstiftning om zonexpropriation har på grund
därav ansetts böra erhålla allmän räckvidd och lämpligen inarbetas i byggnadsiagen.
Liksom andra former av expropriation kan naturligtvis även

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

zonexpropriation tänkas bereda den exproprierande kommunen ekonomisk
fördel i så måtto, att kommunen kan tillgodogöra sig värdestegring, om sådan
förr eller senare uppkommer å den exproprierade fastigheten. Denna
utsikt till värdestegringsfördel skall emellertid — i enlighet med utredningens
tidigare angivna arbetshypotes — icke kunna åberopas såsom grund
för zonexpropriation.

Rätt till zonexpropriation skall enligt utredningens förslag icke kunna tillläggas
någon annan än staden. Att låta exempelvis kronan eller någon viss
sammanslutning av fastighetsägare få rätt till zonexpropriation har icke förordats.

På Kungl. Maj:ts prövning i varje särskilt fall ankommer det att avgöra,
huruvida expropriationsrätt skall beviljas med avseende å hela det
område ansökningen avser eller om gränserna för zonen skall dragas snävare
än enligt stadens begäran. Stadgandet vilar på förutsättningen, att expropriation
ej får medgivas utöver vad som krävs för ändamålets tillgodoseende
i det föreliggande fallet.

De nuvarande reglerna om s. k. teknisk zonexpropriation i 44 § första
stycket och 45 § byggnadslagen föreslås i stort sett skola bibehållas. För
dylik expropriation har utredningen föreslagit benämningen t o m t expropriation.

Såsom redan anmärkts skall det av utredningen föreslagna zonexpropriationsinstitutet
icke ha karaktären av någon värdestegringsexpropriation. De
nuvarande bestämmelserna om ekonomisk zonexpropriation avses skola utmönstras
ur lagen. I stället för dessa bestämmelser föreslås en särskild reglering
av frågan om fastighetsägares skyldighet att lämna bidrag till stadsbyggnadskostnad.
Vid en revision av lagbestämmelserna på förevarande
område har utredningen nämligen i enlighet med sin allmänna arbetshypotes
ansett sig böra förorda, att frågorna om markexpropriation och om bidragsskyldighet
lösgöres från varandra och regleras såsom självständiga institut.

Utredningens förslag i nu angivna del innebär att staden skall äga uttaga
särskilda bidrag (under remissbehandlingen vanligen kallade betterment
sb idrag) till täckande av sådana av stadsplanens genomförande
föranledda kostnader, för vilka staden ej i annan ordning erhåller vederlag
(i form av gatumarksersättning och gatukostnadsbidrag m. m.). En förutsättning
för bidragsskyldighet är, att avsevärd värdeökning
uppkommit för de berörda fastigheterna. Denna värdeökning skall ha uppkommit
i fall, där stadsplan genomföres över område, som kan utgöra föremål
för zonexpropriation, eller där staden byggt trafiktunnel, bro eller gatuanordning
av särskild konstruktion. Frågan vilka fastigheter som skall beröras
av bidragsskyldigheten har utredningen besvarat så, att varje fastighet,
som vid genomförandet av en större stadsplanereglering eller vid tillkomsten
av trafiktunnel, bro eller gatuanordning av särskild konstruktion
avsevärt stiger i värde, skall oavsett fastighetens läge i princip
kunna komma i betraktande vid uttagande av kostnadsbidrag. Avgörande

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

blir således, att ett orsakssammanhang förefinnes mellan den av staden vidtagna
åtgärden och den uppkomna värdeökningen.

Medan tillstånd till zonexpropriation skall kunna lämnas redan då regleringen
befinner sig på ett tidigt planläggningsstadium, bör skyldigheten att
gälda bidrag till stadsbyggnadskostnad enligt utredningen inträda först sedan
den nya stadsplanen i viss omfattning genomförts. Den avgörande tidpunkten
för bidragsskyldighetens inträde måste enligt utredningen vara den,
då staden nedlagt de kostnader för stadsplanens genomförande, för vilka
staden blir berättigad till ersättning. Det genomförande av stadsplanen, som
åvilar de enskilda markägarna, är i förevarande sammanhang ovidkommande.
Vad beträffar trafiktunnel, bro och särskild gatuanordning skall bidragsskyldighet
ej ifrågakomma förrän anläggningen föreligger färdig.

Omfattningen av fastighetsägarens bidragsskyldighet bestämmes enligt
förslaget dels av den uppkomna värdeökningens storlek, dels av kostnaden
för stadsplanens genomförande. Utgångspunkt för bedömningen av den uppkomna
värdeökningens storlek blir det värde fastigheten hade, innan fråga
väcktes om antagande av den nya planen. Detta värde skall jämföras med
det värde fastigheten har då anspråk på kostnadsbidrag framställes. Skillnaden
mellan dessa värden utgör värdeökningen.

Såsom princip har uppställts att bidragens storlek skall vara proportionell
till den fördel som uppkommer för varje fastighet. Därvid har man ansett
att fastighetens absoluta värdeökning — icke dess relativa värdeökning -—
skall läggas till grund för fördelningen av bidragsskyldighet. Uppkommer
för två fastigheter lika stor absolut värdeökning, skall fastighetsägarna därför,
oavsett vilket värde fastigheterna hade före uppkomsten av värdeökningen,
bli i lika mån bidragsskyldiga.

Bidraget må dock icke sättas högre än till det belopp, varmed tre fjärdedelar
av värdeökningen överstiger vad staden äger utfå i bidrag till kostnad
för gata. Summan av de särskilda bidragen och vad som skolat belöpa å
stadens egna fastigheter, om för dessa utgått bidrag, må ej heller överstiga
två tredjedelar av stadens kostnader för företaget ifråga. Man har alltså
ansett det lämpligt, att en fjärdedel av värdeökningen fritages från bidragsskyldigheten
och att en tredjedel av kostnaderna skall bäras av de skattskyldiga
i staden.

Utredningen har föreslagit, att expropriationsdomstol skall bestämma bidragens
storlek. Prövningen av mål om kostnadsbidrag anhängiggöres genom
att stadens beslut om upptagande av bidrag underställes domstolens
prövning. En formell förutsättning för exproprialionsdomstolens bestämmande
av bidragen är, alt stadens beslut vunnit laga kraft. Då värdestegring
kan uppkomma även mycket lång tid efter stadsplanens eller den särskilda
gatuanläggningens genomförande, anger förslaget icke någon tidpunkt, före
vilken underställning av stadens beslut om upptagande av avgift skall ha
skett. De allmänna reglerna om fordringspreskription medför dock, alt
stads rätt till kostnadsbidrag upphör efter 10 år från bidragsrättens Uppkomst.
Rätten inträder då staden utfört de åtgärder, för vilka staden är er -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

sättningsberättigad, d. v. s. när stadsplanen blivit för stadens del genomförd
eller vederbörande anläggning eller del därav byggts färdig.

Expropriationsdomstolens prövning av stadens beslut skall avse ej endast
dettas formella överensstämmelse med lagen utan även, huruvida detsamma
är överensstämmande med rättvisa och billighet. Därest domstolen finner beslutet
ej kunna fastställas till efterrättelse, har domstolen att vidtaga den
ändring däri som finnes påkallad.

Lagändringarna har föreslagits skola träda i kraft den 1 juli 1953. Man
har nämligen ansett det angeläget, att de föreslagna bestämmelserna snarast
skall träda i tillämpning, särskilt med hänsyn till förhållandena i Stockholm.

Jag övergår härefter till en närmare redogörelse för huvudfrågorna
i utredningens betänkande samt för yttrandenas innehåll
i dessa frågor.

Teknisk zonexpropriation.

Betänkandet.

Utredningen hetonar att den allmänna utvecklingen medför nya och allt
strängare krav på markdispositionen och bebyggelseutformningen i städerna
och anför:

Biltrafiken har sina särskilda konsekvenser med avseende å gatunätets
struktur och de särskilda gatornas bredd och beskaffenhet. Den kräver
parkeringsutrymmen, bensinstationer och reparationsverkstäder i centrala
stadsdelar samt ökar behovet av broar, viadukter, tunnlar m. m. Avstånden
i storstäderna med därav betingat nödtvång för stora delar av befolkningen
att dagligen anlita transportmedel av skilda slag för färder mellan bostad
och arbetsplats eller till och från affärs-, samlings- eller nöjeslokaler medföra
eu stark intensifiering av den totala trafiken och äro till sådan nackdel
för invånarnas trivsel och arbetsförmåga, att fråga uppkommit hur en
fortsatt utspridning av bebyggelsen skall kunna hejdas. Stadskärnans omvandling
till ett utpräglat affärs- och förvaltningscentrum upprullar speciella
problem med avseende å gatunät och bebyggelse inom sålunda uppkommet
cityområde. Till de ekonomiska ansluta sig även sociala aspekter av
framträdande betydelse. Bostadspolitiken syftar i våra dagar längre än till
att avskaffa eller förebygga brist i antalet lägenheter. I dess målsättning
ingår även att bostäderna skola vara tillräckligt rymliga. De skola jämväl
uppfylla nutida anspråk i fråga om sundhet, ändamålsenlighet och trevnad.
Härvidlag måste även bostadens eller husets omgivning bli föremål för särskild
uppmärksamhet. Gatubredd och bebyggelsetäthet påverka möjligheterna
att förse bostadslägenheterna med sol och ljus. Fritidsområden sådana
som parker och lekplatser spela sin viktiga roll för invånarnas hälsa och trevnad.
Bostadskvarterens befriande från däri inmängda fabriker med skadliga
eller obehagliga immissioner är ett självklart önskemål. Av värde blir även
den rent estetiska utformningen av stadsbilden.

Det skulle givetvis vara orätt — framhåller utredningen — om det gjordes
gällande, att vår stadsbyggnadslagstiftning icke redan i hög grad beaktat
dessa förhållanden. Vår nuvarande byggnadslag innefattade med sina sär -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

skilda planinstitut en reglering, vilken i det stora hela framstode såsom
fullt tidsenlig. En stadsplan uppgjord i enlighet med byggnadslagen måste
antagas beakta jämväl sådana synpunkter som utredningen i korthet framfört.
Emellertid låge det i sakens natur att de missförhållanden, som vidlåder
den förefintliga bebyggelsen i städerna, icke vore avhjälpta blott därmed,
att lagen tillskapat förutsättningar för att framtidens stadsbyggande
bleve bättre än gångna tiders. Dessa missförhållanden läte sig ej undanröjas
med mindre ombyggnad företoges. Och i den mån ett dylikt saneringsbehov
tedde sig trängande, blir det — framhåller utredningen —
en särskild fråga om de lagregler som skola tillgodose detta behov äro så
effektiva, att den nödvändiga förbättringen verkligen kommer till stånd
inom rimlig tid och i önskad omfattning. Uppmärksamheten riktades härmed
på de rättsliga resurser som stode till förfogande för kommunen, när
det gällde att genomföra en ny stadsplan över ett tätbebyggt område, som
behövde ombyggas utan dröjsmål. Det bleve med andra ord expropriaiionsreglerna,
som komrne i blickpunkten.

Utredningen berör härvid först den för kommunerna mycket betydelsefulla
utvidgning av expropriationsrätten som genomfördes år 1949, nämligen
genom den nya 16 punkten i 1 § expropriationslagen. Utredningen
framhåller att expropriationsrätten enligt nämnda stadgande icke uttryckligen
gjorts beroende av markägarnas ställningstagande till frågan om exploatering
samt betonar att stadgandet genom sin elastiska och allmänt hållna
avfattning är ägnat att ge kommunerna mycket fria händer vid fullföljandet
av den aktiva mark- och bostadspolitik som anses åligga dem. Emellertid
lärer stadgandet enligt utredningens mening icke kunna få någon
nämnvärd praktisk betydelse, när det gäller att ombygga en storstads affärscentrum
eller sanera gamla bostadskvarter. Beträffande expropriation för
tomträttsändamål vore sådant uteslutet redan därmed att stadgandet, såvitt
angår dylik expropriation, uttryckligen begränsats till att avse mark,
som icke är tätbebyggd. Vidkommande expropriation för annan markanskaffning
vore stadgandet visserligen formellt tillämpligt även på tätbebyggd
mark. Dess avgränsning mot expropriationsreglerna i byggnadslagen
låge endast i syftet med markförvärvet. Detta syfte — som vore uttryck
för eu strävan att öka tillgången på bostäder — vore av annan art än
det som förelåge vid sanering eller ombyggnad av äldre kvarter, ett företag
som åtminstone i de största städerna ofta ledde till minskning i antalet
bostäder inom det berörda området.

Frågan huruvida kommunerna för närvarande besitter tillräckliga rättsliga
medel för genomförande av sanerings- eller ombyggnadsföretag måste
alltså enligt utredningens mening bedömas efter innehållet av de expropriationsbestämmelser
som finns i 44 § första stycket byggnadslagen.

Efter eu redogörelse för skillnaderna i förevarande hänseende mellan 1907
års stadsplanelag, å ena sidan, samt 1931 och 1947 års lagar, å den andra
(betänkandet s. 90; jfr den av mig inledningsvis lämnade redogörelsen),
återger utredningen eu på kommunalt håll spridd uppfattning att städernas

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

expropriationsinöjligheter skulle vara bättre tillgodosedda med ett stadgande
liknande 10 § i 1907 års lag än med de nuvarande reglerna om s. k.
teknisk zonexpropriation. Utredningen understryker att det i främsta rummet
är förhållandena i Stockholm, som gjort frågan om utvidgning av expropriationsrätten
aktuell, och anför härom:

Att här närmare redogöra för de synnerligen omfattande åtgärder, som
ingå i den beslutade regleringen av Nedre Norrmalm och det sedan länge
pågående tunnelbanebygget, torde knappast vara erforderligt. Såsom känt
är förhåller det sig så, att den stadsdel, som sedan länge utgjort Stockholms
affärscentrum och som genom sitt läge borde vara ägnad att så förbli, måste
på ett genomgripande sätt omdanas, i främsta rummet på grund av den
starkt ökade trafikens oavvisliga krav. Vad som förestår är sålunda bland
annat en djupgående förändring av gatunätet. Såsom exempel må nämnas
att Sveavägen, som nu med ansenlig bredd utmynnar vid Kungsgatan, skall
med samma bredd framdragas och genombryta kvarter belägna söder om
sistnämnda gata. Ett annat exempel är Klarabergsgatan. Denna från Vasagatan
mot öster löpande trafikled, som nu är alldeles för smal och svårframkomlig
skall med hjälp av kringliggande kvartersmark utvidgas, så att den
får den betydande bredd, som tillkommer en modern affärsgata och trafikpulsåder.
I anslutning härtill skall den gamla och till stor del undermåliga
bebyggelsen ersättas med tidsenliga större huskomplex.

När nu en omdaning av denna storlek måste göras, är det — yttrar utredningen
— rimligt och naturligt, att man vill att resultatet verkligen skall
motsvara höga anspråk, icke blott efter nutida utan om möjligt även efter
framtida måttstock. Utredningen fortsätter:

Med hänsyn till Stockholms ställning såsom landets huvudstad bör det
kunna anses som ett nationellt intresse, att stadens centrala delar erhålla
eu i såväl praktiskt som estetiskt avseende värdig gestaltning. Det är en
lösning i stor stil, icke en lösning i halvhetens och kompromissens tecken,
som man här föreställer sig vara det rätta. Detta förutsätter en planläggning,
där man icke låter det nu bestående skymma blicken för vad framtiden
kräver. En framsynt och skickligt utformad stadsplan är emellertid
icke det enda som erfordras. Planmässigheten i ritningarna kan ej få efterföljas
av planlöshet i fråga om företagets genomförande. Det duger icke
här, att färdigställandet skall bli beroende av enskildas större eller mindre
byggnadsvillighet, av deras kalkylerande, huruvida rivning av ett hus för
ögonblicket ekonomiskt lönar sig eller icke. Arbetet kan i regel icke få skrida
fram punktvis, med en fastighet i varje etapp och långa mellanrum mellan
etapperna. Det måste fastmera utföras i ett sammanhang och utan onödigt
dröjsmål. Planmässighet i arbetets genomförande blir betydelsefullt icke
minst med hänsyn till de evakueringar och andra provisoriska anordningar,
som måste vidtagas under övergångstiden. Det är klart, att om i ett sådant
läge äganderättsförhållandena skulle få utgöra hinder mot nödvändiga eller
önskvärda dispositioner under arbetets fortgång, åtskilliga svårigheter skulle
kunna uppkomma, svårigheter av den art att företagets framgångsrika genomförande
därmed skulle kunna hotas. Till allt detta kommer slutligen
ko stnads frågan. Det är ett självfallet önskemål, att kostnaderna för
företaget, som under alla omständigheter bli mycket stora, icke drivas upp
genom något förhållande, som man på rimlig grund bort kunna undvika.

Utredningen ställer sig därefter frågan, huruvida gällande lagbestämmelser
erbjuder tillräckligt för en kommun som vill genomföra ett stadsom -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218. 15

byggnadsföretag, liknande regleringen av Nedre Norrmalm. I detta avseende
anföres inledningsvis:

Till en början må konstateras att byggnadslagen — till skillnad från 1 §
16 punkten expropriationslagen — icke öppnar möjlighet för staden att före
eller på ett tidigt stadium av planläggningsproceduren förvärva hela det område,
som i ett sammanhang skall bli föremål för ombyggnad. För expropriation
enligt byggnadslagen kräves nämligen att en plan, som redovisar användningen
av den mark som skall lösas, blivit åtminstone villkorligt fastställd.
Det är här stadsplan som åsyftas; från den omständigheten att gatumark
kan exproprieras med stöd av fastställd generalplan torde i detta sammanhang
kunna bortses. Att expropriationsrätten sålunda gjorts beroende
av stadsplanen innebär tydligen en belastning för de kommunala organ, som
ha att handlägga oinbyggnadsfrågan. Dessa kunna svårligen undgå att vid
stadsplanens utarbetande beakta de förhandenvarande äganderättsförhållandena
och de konsekvenser, som dessa kunna förmodas medföra vid olika alternativ
till lösningen av särskilda frågor. De kunna säga sig, att en viss såsom
rationell ansedd lösning kan komma att kraftigt motarbetas från fastighetsägarhåll
och måhända därför böra undvikas. De kunna känna sig
mer eller mindre bundna i sitt handlande, när de på förhand söka bedöma
möjligheterna för stadsplanens genomförande utan alltför stor tidsutdräkt.
En viss lösning kan framstå såsom alltför besvärlig med hänsyn till mångfalden
av de rättsförhållanden som beröras och till svårigheterna att genomföra
nya tomtindelningar. Det måste beaktas, att de ekonomiska konsekvenserna
av en ny stadsplan bli annorlunda, om tomterna tillhöra enskilda än
om de tillhöra staden. En viss detalj, t. ex. byggnadsrättens fixerande, kan
i detta hänseende spela en mycket stor roll, och tvånget att binda sig i en
sådan fråga, innan det kan bli tal om expropriation, kan tänkas inverka
på stadsplanens utformning. Såsom ett sammanfattande omdöme kan sägas,
att det med nuvarande ordning ligger nära till hands, att den stadsplan som
utarbetas blir annorlunda än den skulle ha blivit, om planförfattarna haft
en friare ställning. Det föreligger en viss risk, att planen tekniskt sett icke
blir den bästa möjliga.

Utredningen erinrar i fortsättningen om att de villkor, som enligt 44 §
första stycket byggnadslagen skall vara uppfyllda för att kvartersmarkcn
skall kunna exproprieras, icke hänför sig till markens belägenhet. Principiellt
spelade det ej någon roll var kvarteret låge eller till vilket avstånd den
tilltänkta expropriationszonen sträckte sig från den blivande gatulinjen.
Vad som begränsade möjligheterna för expropriation vore endast de båda
villkoren, nämligen att marken icke vore bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse
med stadsplanen och att stadsplanens genomförande ej kunde
förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande.

Av dessa båda villkor kan — fortsätter utredningen — det förstnämnda,
d. v. s. att marken icke är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse
med s t a d s pl a n e n, måhända synas i allmänhet icke erbjuda
alltför stora svårigheter i tillämpningen. Villkoret ansåges innebära,
att å marken skola finnas uppförda byggnader, vilka i fråga om belägenhet,
höjd, djup, våningsantal och den tekniska utformningen i övrigt i huvudsak
överensstämmer med stadsplanen. Eftersom det icke kräves, all bebyggelsen
skall exakt överensstämma med stadsplanen, lärer dock enligt utredningens
mening ej sällan tvekan kunna uppkomma, huruvida belräffan -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

de den särskilda fastigheten en viss avvikelse är godtagbar eller icke. Sedan
utredningen redogjort för domstolspraxis på detta område (s. 93 i betänkandet),
uttalar den att det mot bakgrunden av denna praxis lätt kan tänkas, att
förhandenvaron av villkoret i en del fall vållar ovisshet eller utgör ett verkligt
hinder mot en från allmän synpunkt önskvärd expropriation. Det vore
tydligt, att om en kommun stode beredd att söka förvärva ett område innefattande
ett stort antal fastigheter, villkoret kunde kännas besvärande även
såtillvida, att det framtvingade detaljundersökning rörande varje fastighet.
Såsom villkoret utformats räckte det icke med ett konstaterande, att området
såsom helhet icke vore bebyggt i huvudsaklig överensstämmelse med
planen. Expropriationsingripandet upplöstes härmed i en serie detaljaktioner,
envar med sina individuella aspekter, och någon garanti för åtkomst
av en sammanhängande zon förelåge icke. Det syntes därför enligt utredningens
uppfattning oegentligt att beteckna dylik expropriation såsom zonexpropriation.

Olikheten mellan verklig zonexpropriation och den i 44 § första stycket
byggnadslagen avsedda expropriationen markeras — fortsätter utredningen
— ytterligare genom villkoret, att stadsplanens genomförande
ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens
ingripande. Härom anföres i betänkandet:

Med detta villkor tvingas exproprianten att för varje särskild fastighet
förebringa utredning icke blott av objektiva utan även av subjektiva omständigheter.
Expropriationsrätten blir beroende av frågan, om den enskilde
har vilja och förmåga att själv bebygga marken i huvudsaklig överensstämmelse
med stadsplanen. Skyldigheten att bevisa huru härmed förhåller sig
åvilar principiellt exproprianten. Möjligheten att föra en sådan bevisning
med framgång är naturligtvis mycket växlande. I många fall kunna förhållandena
vara sådana, att det från början står klart, att fastighetsägaren saknar
förmåga att genomföra stadsplanen. Någon särskild svårighet med bevisningen
torde då knappast behöva uppkomma. I andra fall äter är det icke
möjligt att omedelbart konstatera vare sig oförmåga eller bristande vilja att
verkställa de nödiga arbetena. För exproprianten återstår då endast att vänta
tills läget hunnit klarna. Hur lång denna väntetid måste vara är tämligen
ovisst. Härvidlag må erinras att ifrågavarande villkor för expropriation
icke är uppfyllt redan därmed, att stadsplanens genomförande ej kommit till
stånd inom skälig tid från planens fastställande. Lagen lärer vara så att
förstå, att om man har anledning räkna med att markägaren inom skälig
tid från det fråga om tvångsförvärv väcktes själv skall genomföra planen,
något tvångsförvärv ej får medgivas, även om lång tid förflutit från planens
fastställelse. Vad nu särskilt angår förhållandena å Nedre Norrmalm,
lära de flesta fastigheterna tillhöra ägare, om vilkas förmåga att finansiera
en ny bebyggelse någon tvekan ej kan råda men vilkas beredvillighet att
vid den för regleringsarbetet lämpliga tidpunkten medverka till ombyggnaden
kan dragas i tvivelsmål. Det är under sådana omständigheter tydligt,
att expropriation enligt 44 § första stycket byggnadslagen i regel icke
kan begäras omedelbart efter stadsplanens fastställande. Vid tillämpningen
av 45 § byggnadslagen är det visserligen i praktiken vanligt, att ansökan
om expropriation göres samtidigt med en ansökan om villkorlig faststälielse
av stadsplan, och eftersom båda ansökningarna skola prövas av samma
myndighet ligger det i sakens natur, att de ofta kunna bifallas på en gång.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Då emellertid sistnämnda lagrum icke innebär, att för expropriationens
beviljande andra villkor skola gälla än de i 44 $ första stycket angivna,
blir läget likafullt ovisst. Det gäller även här att bedöma, om markägaren
kan förväntas genomföra stadsplanen inom skälig tid från det expropriationen
söktes, en bedömning, som är desto svårare för sökanden, som något
dröjsmål från fastighetsägaresidan icke kan åberopas såsom indicium. Olägenheterna
av en sådan ordning måste vid ett företag av Nedre Norrmalmsregleringens
typ bli nog så kännbara. Det måste befaras, att arbetenas
igångsättande försenas och, vad värre är, att deras genomförande försvåras
och fördröjes genom tidsödande och kanske fruktlösa underhandlingar,
vidlyftiga utredningar och svårigheter att få till stånd expropriation. Att
kalkylera med visst tidsschema torde bli vanskligt, då man icke kan med
bestämdhet räkna med att kunna förfoga över fastigheterna vid de i schemat
förutsatta tidpunkterna. Man torde svårligen kunna förutsätta, att en i
arbetsplanen angiven tid för ombyggnaden av en viss fastighet blir av bindande
betydelse för markägaren, även om det ur teknisk synpunkt är nödvändigt
att följa denna tidsangivelse. Ifrågavarande villkorsbestämmelse har
i likhet med den tidigare berörda en söndersplittrande effekt, som omöjliggör
ett enhetligt ingripande och försvårar möjligheten för staden att förvärva
sammanhängande områden av den önskade omfattningen.

Av största intresse är nu slutligen — fortsätter utredningen — frågan i
vad mån gällande lag motsvarar önskemålet att kostnaderna
för genomförandet av en ny stadsplan hålles
inom rimliga gränser. Härom anföres:

Denna fråga — som här lämpligen kan inskränkas till att avse bestämmande
av löseskillingen vid expropriation — har sin givna praktiska betydelse
alldeles oavsett det problem om indragning av jordvärdestegring, med
vilket den ofta sammanförts. Enligt 7 § expropriationslagen skall för fastighet
som exproprieras erläggas löseskilling motsvarande fastighetens värde
med hänsyn särskilt tidkortens pris och fastighetens avkastning. Formuleringen,
som tillkom så sent som 1949, avser icke att utmärka att löseskillingen
skall bestämmas lägre än till ett belopp, som uttrycker vad man i
allmänhet förstår med fastighetens värde. Principen är fortfarande den, att
en expropriat icke skall lida någon förmögenhetsminskning genom expropriationen.
Att som hållpunkter för värdets bestämmande angivits de båda
faktorerna ortens pris och fastighetens avkastning förklaras av syftet att
motverka den tendens till övervärdering, som tidigare gjort sig märkbar och
kunnat delvis sammanhänga med det i äldre lag förekommande uttrycket
fulla värdet. Det är nu att märka, att byggnadslagen icke — bortsett från ett
övergångsstadgande i 162 g — innehåller någon specialbestämmelse, som säger
att vid expropriation enligt denna lags regler löseskillingen skall uppskattas
annorlunda än vid vanlig expropriation. Även vid sådana tvångsförvärv, som
måste ske i och för regleringen av Nedre Norrmalm, måste alltså expropriationsersättning
bestämmas efter den allmänna regeln. Det är obestridligt, att
kostnadsfrågan härmed på ett drastiskt sätt tillspetsas genom den markvärdestegring,
som i allmänhet åtföljer stadsplanering och som på ett område
sådant som Nedre Norrmalm självfallet kan gälla mycket stora belopp.
Värdestegringen — som ingalunda är likformigt fördelad på alla de berörda
fastigheterna utan tvärtom kan uppträda sida vid sida med värdeminskning
för somliga fastigheter — beror på skilda orsaker och är sålunda endast
delvis en direkt och omedelbar följd av den förändring i fråga om byggnadsrätt
in. in., som inträder i och med beslutet om stadsplanens fastställd 2

Hihang till riksdagens protokoll 1953. 1 samt. AV 2 IS.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

se. Om uttrycket värdestegring i detta sammanhang får definieras såsom
skillnaden mellan markens värde för användningen enligt den nya stadsplanen
och markens värde för den tidigare användningen, så kan det förmodas,
att denna s. k. planvärdestegring till någon del inträtt redan innan
fråga väckts om antagande av den nya planen. Det kan nämligen icke undvikas,
att fastighetsmarknadens köpeskillingar röna inflytande av uppkomna
förväntningar med avseende å de framtida förhållandena. Givet är att
dessa s. k. förväntningsvärden undergå stegring, allt eftersom förväntningarna
vinna stöd genom innehållet i ett publicerat stadsplaneförslag och genom
förslagets vidare framförande mot den slutliga fastslällelsen. När denna
meddelas och därmed full visshet ernås, inträder den definitiva värdeanpassningen
efter den nya stadsplanen. I följd av denna utvecklingsgång är
det av stor betydelse, till vilken tidpunkt fastighetsvärderingen i expropriationsförfarandet
skali hänföra sig. Lagen innehåller härom icke någon uttrycklig
bestämmelse. I 10 § expropriationslagen stadgas emellertid, att om
kostnad nedlagts på fastigheten efter det fråga om expropriation blivit väckt
och i uppenbar avsikt att höja ersättningen, sådan ökning av värdet icke må
tagas i beräkning vid ersättningens bestämmande. Värderingen hänför sig
alltså principiellt till en senare tidpunkt än expropriationsfrågans väckande,
och lagens ståndpunkt synes vara den att expropriationsmålets anhängiggörande
vid domstol är det för värderingen bestämmande tidsinomentet. Då
nu, enligt vad tidigare utvecklats, byggnadslagen för fall varom här är fråga
icke medgiver expropriation, förrän (ten nya stadsplanen blivit åtminstone
villkorligt fastställd, måste expropriationsersättningen bestämmas efter värden,
som starkt påverkats av den nya stadsplanen.

Det är därför enligt utredningens mening uppenbart, att under angivna
omständigheter markförvärven kommer att ställa sig mycket dyrbara för
staden. Någon större lindring torde enligt utredningen icke vara att vänta
genom metoden att söka expropriation med stöd av villkorlig fastställelse av
stadsplanen. Även denna form av fastställelse torde nämligen erbjuda markägarna
sådan visshet om de framtida förhållandena, att markvärdet nästan
helt kunnat anpassa sig därefter.

Sammanfattningsvis yttrar utredningen, att gällande lagbestämmelser icke
motsvarar vad från Stockholms stads sida skulle kunna anses ändamålsenligt
vid genomförandet av Nedre Norrmalmsregleringen. Stadens intressen
skulle enligt utredningens mening ha varit bättre tillgodosedda, om lagen
tillåtit expropriation redan innan någon ny stadsplan upprättats och om lagen
icke gjort expropriationsrätten beroende av villkor, som försvårar eller
omöjliggör förvärv av sammanhängande zoner, när sådant förvärv är nödvändigt
för ombyggnadsföretagets fulla nytta i nutid och framtid.

Frågan om en reform bör emellertid — fortsätter utredningen — givetvis
icke bedömas ensidigt med hänsyn till ena partens fördelar utan en granskning
måste ske jämväl ur markägareintressenas synvinkel. Härom
anföres i betänkandet:

Även härvidlag bör emellertid diskussionen föras på den grundval, som
bestämmes av expropriationsinstitutets rättspolitiska syfte och begreppsliga
innebörd. Att vissa markägare måhända skulle betrakta varje hinder mot
expropriationsrättens utövande såsom ett värdefullt stöd för deras fullföljande
av rent egoistiska strävanden, är en omständighet som saknar rele -

Kungl. Maj:ts proposition nr 21S.

vans i detta sammanhang. Vad frågan gäller är den betydelse, som kunskapen
om den nya stadsplanens innehåll samt uppfyllelsen av de båda ifrågakomna
villkoren kunna anses ha för skyddet av erkänt legitima intressen.

Berörda expropriationsförutsättningar synas ha ett inre samband med
varandra. De torde i själva verket vara uttryck för en och samma princip,
nämligen den, att det i första hand bör ankomma på markägarna själva att
å tomterna uppföra de nya hus, som enligt stadsplanen skola ersätta de
gamla. Vad särskilt angår förutsättningen, att stadsplanen skall vara fastställd,
framstår det såsom ganska självklart, att markägarna böra veta vad
stadsplanen föreskriver om exempelvis bvggnadsrätten, om meningen är,
att de själva skola sörja för stadsplanens genomförande. Värdet av nämnda
princip — som har sina rötter i äganderättsbegreppet och i gängse uppfattning
om betydelsen av den privata företagsamheten — torde icke här behöva
ställas under debatt. Det är nämligen tydligt, att principens accepterande
icke nödvändigtvis innebär, att principen skall tillämpas undantagslöst
och sålunda gälla även i de extraordinära fall, där ett stadsombyggnadsföretag
i större stil fordrar ett högre mått av enhetlighet, koncentration och
planmässighet vid utförandet. Hänsynen till det allmännas väl skulle ju i
sådana undantagsfall kunna anses motivera, att företaget genomföres, om
icke helt och hållet i kommunal regi, så dock under kommunens aktiva ledning
och fasta kontroll. Att blott och bart fördela arbetsuppgifterna mellan
en mängd privata företagare och sedan under en längre tid avbida deras åtgöranden,
skulle i fall som här avses kunna vålla ödesdiger splittring och
oreda. Diskussionen gäller nu Nedre Norrmalm, och att den avsedda regleringen
av denna stadsdel är av en karaktär och storleksordning, som gör
den vitt skild från alldagliga smärre planändringar i städer och samhällen,
torde utan vidare argumentering vara klart.

Om man nu frigör sig från tanken, att husbyggandet inom Nedre Norrmalms
saneringsdistrikt i första hand skall vara markägarnas egen sak,
kommer givetvis frågan om behövligheten av de uppställda förutsättningarna
för expropriation i ett annat läge. När marken oundvikligen måste avstås
till kommunen, innan de nya husen skola uppföras, har markägaren ej
längre samma behov av att känna till bvggnadsrätten och andra med stadsplanen
förknippade detaljer. För prövningen av expropriationsansökningen
torde ej heller erfordras någon utredning om sådana omständigheter. Situationen
synes här vara jämförlig med den, som föreligger när expropriation
sökes enligt 1 § 16 punkten expropriationslagen. Beträffande sådant ärende
har det ansetts, att prövning alltid skulle kunna ske, så snart generalplan
eller regionplan blivit godkänd av de kommunala myndigheterna eller när
stadsplan eller byggnadsplan är under utarbetande. I lagens motiv har härjämte
uttalats, att även om planeringsarbetet ej fortskridit så långt som nyss
angivits, expropriation likväl borde beviljas, om genom annan utredning
tillfyllestgörande visats att marken behövs för tätbebyggelse. Några bärande
skäl varför bevisningen vid zonexpropriation skulle principiellt gestaltas
annorlunda än bevisningen vid den typ av expropriation, som betecknats såsom
expropriation för en fri tomtmarknad, torde svårligen kunna uppletas.
Om man sålunda utan större betänkligheter finner sig kunna upphäva
expropriationsrättens beroende av stadsplanens fastställelse, blir den självfallna
följden, alt även de i 44 § första stycket byggnadslagen uppställda
villkoren måste bortfalla. Dessa äro nämligen utformade med utgångspunkt
från att eu stadsplan blivit fastställd. Villkorens upphävande innebär i viss
mån en återgång till den före 1931 års lagstiftning intagna ståndpunkten,
enligt vilken expropriationsanledningen hänför sig till beskaffenheten av
den befintliga äldre bebyggelsen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

En dylik förändring innebär emellertid — fortsätter utredningen — tillika
en framflyttning av den tidpunkt, då expropriation kan beviljas:

Såsom tidigare utvecklats, kan en sådan framflyttning icke undgå att öva
inverkan på expropriationsersättningens storlek. Ehuru markägaren tänkes
bli gottgjord efter det verkliga fastighetsvärdet vid tiden för expropriationsmålets
anhängiggörande, uteblir dock för honom den vinst, som kunnat
uppkomma genom värdestegring i följd av stadsplanens fastställande. Denna
värdestegring är tydligen av det slag, som i så många sammanhang blivit
betecknat såsom oförtjänt värdestegring och vars indragning till det allmänna
sedan länge diskuterats. Oavsett vilken mening man må hysa beträffande
detta indragningsproblem, borde det kunna medgivas, att lagbestämmelser
på förevarande område icke rimligen böra utformas med avvikelse
från vad som är rationellt, om meningen med en dylik avvikelse enbart
skulle vara att bereda markägarna större möjlighet att tillgodonjuta
värdestegring.

På grundval av vissa överväganden har utredningen ansett sig kunna förorda,
att en ny expropriationsf or in, benämnd zonexpropriation,
upptages i lagstiftningen, närmast med tanke på den nu särskilt
aktuella regleringen av Nedre Norrmalm. Dylik expropriation skall
kunna beviljas efter det fråga uppkommit om antagande av ny stadsplan,
och för expropriationsrätt skall icke krävas, vare sig att bebyggelsen avviker
från den nya stadsplanen eller att dennas genomförande ej kan förväntas
äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande.

Utredningen övergår härefter till att diskutera frågan huruvida det föreslagna
zonexpropriationsinstitutet bör upptagas i en speciallag med
giltighet endast för Stockholm eller om lagstiftningen bör erhålla
allmän räckvidd. Utredningen framhåller därvid inledningsvis
att den utländska lagstiftningen erbjuder åtskilliga exempel på dylika
speciallagar, vilka är eller varit gällande för huvudstaden i vederbörande
land. Sålunda nämnes den italienska lag av år 1931, som statuerade den
senaste regleringsplanen för Rom, samt de särskilda norska lagbestämmelser
vilka i form av »vedtekter» till byggnadslagen blivit gällande för Oslo.

Utredningen fortsätter:

I förevarande lagstiftningsuppdrag ingår emellertid att överväga, i vad
mån zonexpropriation kan ha en uppgift att tylla även vid andra större
stadsplaneregleringar än den som nu är aktuell för Nedre Norrmalm. Till
utredning härom har det synts lämpligt att införskaffa material genom eu
enquéte, vilken tillställts myndigheterna i sjutton större städer, Stockholm
undantaget. Huru svaren på de i enquéten framställda frågorna närmare
utfallit, framgår av den redogörelse, vilken såsom bilaga (jfr s. 149) fogats
till förevarande betänkande. Detta utredningsmaterial bekräftar i sin mån,
att det även annorstädes än i Stockholm är eller kan bliva aktuellt att företaga
större ombyggnader, förutsättande gatubreddning eller genombrott av
kvarter.

Fråga om sanering av äldre stadsbebyggelse genom större stadsplanereglering
har sålunda övervägts i Göteborg, Malmö, Norrköping, Linköping,
Gävle och Eskilstuna. På vissa andra orter, t. ex. Hälsingborg, Lund och
Karlstad, framträda också sådana förhållanden, att behov av större saneringsföretag
kominer att aktualiseras. Av enquétesvaren — vilka i manga

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

fall åtföljts av kartmaterial — kan man sluta sig till att zonexpropriation
bör kunna betraktas såsom ett effektivt hjälpmedel för genomförandet av
de antydda saneringarna. Av svaren på sådana frågor, som angå de nuvarande
begränsningarna av expropriationsrätten, vinnes ytterligare stöd för
uppfattningen, att kommunerna, för att kunna lösa sina uppgifter inom
stadsbyggnadsväsendet, behöva lindring i villkoren för expropriation. Sålunda
ha åtskilliga städer framhållit vikten av att all mark, som beröres av en
viss tilltänkt stadsplanereglering, i ett sammanhang överföres i kommunens
ägo. Det har också från flera håll förordats, att expropriation skall kunna
begäras redan före stadsplanens fastställande. I ett par yttranden föreslås
en utvidgning av expropriationsrätten för att därmed undanröja olägenheten
av att vissa fastigheter, på grund av otillräcklig storlek eller olämplig
form, sakna tillfredsställande byggnadsmöjligheter. Ett flertal städer kritisera
det nu gällande villkoret om att stadsplanens genomförande ej skall
kunna förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande. Det säges
att bestämmelsen härom är onödig, otydlig eller i bevisningshänseende alltför
betungande för staden. I åtskilliga yttranden framhålles, att bestämmelsens
borttagande är ett kommunalt intresse. Det skulle vara av största värde
— säger drätselkammaren i Eskilstuna — om vid oundgängliga, synnerligen
aktuella gatubreddningar regleringen kunde genomföras på stadens
initiativ, även om stadsplanens genomförande kan förväntas äga rum inom
skälig tid på privat initiativ.

Det är tydligt — fortsätter utredningen — att när saneringsproblem beröras
i enquétesvaren man i allmänhet icke har sådana områden i tankarna,
som i olika hänseenden äro fullt jämförliga med Nedre Norrmalm. Såsom
citydistrikt i en rikshuvudstad av Stockholms storlek och tillväxthastighet
kännetecknades Nedre Norrmalm av särskilda förhållanden — i fråga om
trafikintensitet, byggnadsvolym, markpriser m. m. — som endast delvis och
i förminskad skala hade motsvarighet på andra håll. Av rikets övriga städer
torde knappast mer än Göteborg kunna framvisa en verkligt utpräglad
citybildning. De centrala delarna av Malmö och andra städer inrymde ännu
ett relativt stort antal bostäder. Redan härav framginge såsom uppenbart,
att en diskussion rörande behovet av zonexpropriation utanför Nedre Norrmalm
icke borde föras enbart eller ens huvudsakligen med utgångspunkt
från trafiktekniska krav eller speciella, med citybildning sammanhängande
önskemål. I förgrunden trädde fastmera det samband, som kunde finnas
mellan bostadspolitik och expropriationslagstiftning. Då zonexpropriationen
skall ha sitt legislativa berättigande däri, att inom vissa områden (saneringsområden)
uppförandet av de nya husen icke kan i första hand anförtros
åt markägarna utan måste ankomma på kommunens initiativ och direkta
medverkan, gällde det nu att konstatera i vad mån behov av dylikt
samhälleligt ingripande kunde uppstå även där bebyggelsen väsentligen tjänade
b o s t a d s ä n d a m å 1.

Härom heter det i betänkandet:

Bostadspolitiken är, såsom tidigare antytts, i vårt land inriktad på två
särskilda huvuduppgifter nämligen dels att sörja för eu marknadsmässigt
väl av vägd bostadstil Igång — vilket i det för dagen aktuella läget är liklydigt
med att avskaffa bostadsbristen — dels alt upphjälpa bostadsstandarden,
varmed avses såväl utrymmet som andra för eu bostadslägenhet

Kungl. Maj.ts proposition nr 21S.

väsentliga faktorer. Att den förstnämnda huvuduppgiften haft sin stora betydelse
för expropriationslagstiftningen behöver här endast i förbigående
påpekas. Det får anses, att stadgandet i 1 § 16 punkten expropriationslagen
i tillräcklig utsträckning tillgodoser kommunernas behov av expropriationsrätt
för anskaffning av mark för tätbebyggelse. Av intresse i detta sammanhang
är emellertid önskemålet att höja bostadsstandarden. Såsom närmare
framgår av det referat, som här förut (betänkandet s. 50—64) lämnats från
vissa delar av bostadssociala utredningens slutbetänkande, del II (SOU
1947: 26), anses denna uppgift för sin lösning förutsätta saneringsverksamhet,
såväl av det slag, som kallas byggnadsteknisk sanering och som skall
avhjälpa brister hänförliga till de särskilda byggnaderna, som ock av det
slag, som benämnes stadsplaneteknisk sanering. Behov av sanering av sistnämnda
slag anses föreligga, då exempelvis isolations- och belysningsförhållandena
äro dåliga, friytorna äro otillräckliga eller då i ett område med
bostadsbebyggelse finnas insprängda industrier och hantverk, som genom
buller, rök, dålig lukt etc. verka störande för omgivningen. Där trafikutrymmet
är otillräckligt eller bebyggelsens allmänna disposition icke är ändamålsenlig,
kan man tala om stadsplaneteknisk sanering i vidare bemärkelse.

Enligt bostadssociala utredningen består den stadsplanetekniska saneringen
i att en ny stadsplan genomföres, vilken bättre tillgodoser sociala,
hygieniska och stadsplanetekniska krav än vad den befintliga bebyggelsen
gör. Då en dylik sanering, om än i högsta grad önskvärd ur sociala synpunkter,
i många fall icke ter sig privatekonomiskt lönande, kan det bli
ofrånkomligt, att det allmänna ingriper för att täcka saneringsförlusten.
Som vidare saneringen, om den skall göras rationell, ofta förutsätter en omläggning
av gatunätet, så att detta blir differentierat med särkilda huvudgator
utan direkta tomtutsläpp och med få korsningar, kan den leda till en
betydande omgestaltning. Detta innebär, att större områden — måhända ett
flertal kvarter — måste saneras enligt en gemensam plan, som genomföres
under kortast möjliga tidrymd. Såsom bostadssociala utredningen framhållit,
kan en sådan planmässig rekonstruktion endast i undantagsfall tänkas
genomförd av de enskilda fastighetsägarna. Bostadsbeståndets splittring på
ett mycket stort antal ägare, bostadsbeståndets skiftande ålder och kvalitet
försvåra eller rent av omöjliggöra en samtidig sanering. Därest gällande ägogränser
skola bibehållas, kan därför ofta den önskade stadsplanetekniska
omgestaltningen icke genomföras.

Anförda synpunkter må, säger utredningen, vara tillräckliga för att belysa
att kravet på ändamålsenlig bebyggelse — vilket enligt utredningens
mening framdeles torde bli synnerligen aktuellt — kan framtvinga stadsombyggnadsföretag,
som i ett avgörande hänseende, nämligen beträffande
samhällsingripandets karaktär, blir jämförliga med ett företag av Nedre
Norrmalmsregleringens typ. I följd härav föreslår utredningen, att en lagstiftning
om zonexpropriation erhåller allmän räckvidd och att den inarbetas
i byggnadslagen. Dylik expropriation borde i enlighet med den gjorda
framställningen grundas i syftet att kommunen skall verkställa ombyggnad
i ett sammanba n g. Rörande detta rekvisit anförcs i specialmotiveringen
till 44 § följande:

Inom de tätbebyggda områden, på vilka förevarande lagstiftning tagil sikte,
äro förhållandena i allmänhet sådana, att punktsanering (d. v. s. stadsombyggnad
genom inbördes fristående arbeten) skulle utgöra en otjänlig

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

metod, om man inom rimlig tid och på ett någorlunda ändamålsenligt sätt
ville nå det med sanering åsyftade resultatet. En mera ingripande omdaning
av gatunätet inom ett större område eller en stadsdel kräver naturligen en
samordning av de olika arbetsmomenten, ett noga genomtänkt tidsschema,
baserat på arbetenas inbördes sammanhang och naturliga prioritet. Att
såsom villkor för zonexpropriation uppställa att möjligheten för punktsanering
måste vara helt utesluten, skulle måhända dock vara alltför strängt.
Situationen är väl ej sällan den, att det är en lämplighetsfråga, om den
ena eller andra saneringsmetoden väljes. Med hänsyn härtill har den ifrågavarande
förutsättningen för exproriationsrätt preciserats sålunda, att ombyggnaden
icke lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang. Givet
är, att om zonexpropriation kommit till stånd, staden icke utan att missbruka
sin ställning och svika sina förpliktelser skulle kunna välja en annan
saneringsmetod än den som varit förutsatt vid expropriationens beviljande.

I uttrycket ombyggnad i ett sammanhang avser förslaget icke att inlägga
ett ovillkorligt krav på att arbetena skola fortskrida utan något som hefst
uppehåll. Vid den saneringstyp varom här är fråga måste det visserligen
vara ett önskemål, att ombyggnaden verkställes på kortast möjliga tid. Klart
är emellertid, att understundom på grund av oförutsedda omständigheter
eller av praktiska hänsyn tillfälliga avbrott i arbetena måste kunna förekomma.
Vad som speciellt utmärker ifrågavarande saneringstyp är alltså
icke så mycket sammanhanget i tid som fastmera den på åtgärdernas inbördes
avhängighet av varandra grundade samordningen i ett uppgjort schema.

Utredningen understryker att utsikten till värdestegringsfördel icke avses
skola kunna åberopas såsom grund för zonexpropriation. För att expropriationsansökningen
skulle kunna beviljas, måste särskilda förutsättningar
av objektiv innebörd — de som av utredningen föreslagits till upptagande i
lagtexten — vara uppfyllda. Härjämte borde för zonexpropriation, liksom
för varje annan expropriation, gälla såsom allmän förutsättning att åtgärden
skulle vara nödvändig för att man skulle kunna ernå vad som
åsyftades. Om alltså kommunen lämpligen på annat sätt än genom expropriation
kunde säkerställa möjligheten att i ett sammanhang genomföra en
erforderlig stadsombyggnad, borde expropriation icke ifrågakomma. Med
den prövning, som det skulle åligga Kungl. Maj :t att verkställa vid expropriationsansökningens
behandling, torde enligt utredningens mening faran
för att zonexpropriationen komme att användas för annat än avsett ändamål
bli tillräckligt avvärjd. Den sist berörda förutsättningen har i den av
utredningen framlagda lagtexten formulerats så, att det skall föreligga ett
1) e h o v av ombyggna d.

Rörande detta rekvisit har i specialmotiveringen till 44 § anförts bl. a.
följande:

EU dylikt behov kan naturligtvis vara mer eller mindre trängande. Det
bär icke synts påkallat att begränsa stadgandets tillämpning till sådana fall,
där det framstår såsom oundgängligen nödigt att ombyggnad verkställes
ofördröjligcn. Å andra sidan bör det icke anses tillräckligt för expropriationsrätt
enligt förevarande paragraf, att en viss förändring i bebyggelsen
skulle kunna anses nyttig eller eljest ur viss synpunkt önskvärd, låt vara
att eu ombyggnad med gatureglering är enda sättet att förverkliga önskemålet.
Behov av ombyggnad föreligger, när bebyggelsen inom ett område

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

kännetecknas av sådana missförhållanden, att dessa utan längre dröjsmål
måste undanröjas och det nödvändiga medlet härför är ombyggnad.

----Hänsyn till enskild rätt påkallar överhuvudtaget en restriktiv

tillämpning av stadgandet, och de fall som skola inrymmas under detsamma
böra vara tillräckligt preciserade. Zonexpropriation bör icke stå till förfogande
för en planerad ombyggnad, om vilken det med fog kan sägas att
dess behövlighet huvudsakligen hänför sig till enskilda intressen. En ombyggnad,
som ej har annat syfte än att bereda markägaren — t. ex. staden
själv — fördelen av en förhöjd byggnadsrätt, synes icke böra utgöra tillräcklig
grund för zonexpropriation.

Av specialmotiveringen till 44 § må här vidare nämnas att utredningen
sammanfattningsvis karakteriserat det ändamål, den expropriation sg
r u n d, som måste föreligga för att ansökan om expropriation enligt stadgandet
ifråga skall kunna bifallas, sålunda att markens avstående skall
göra det möjligt att få till stånd en stadsombyggnad (sanering), vilken såväl
beträffande resultatet som tiden och sättet för dess uppnående innebär en
rationell lösning.

Utredningen fortsätter:

Av det sagda följer icke att lagtexten i förevarande paragraf bör upptaga
en uttrycklig definition av expropriationsändamålet och sålunda utformas i
likhet med 1 § expropriationslagen. Avfattningen av lagtexten röner inflytande
därav, att stadgandet infogas i byggnadslagen såsom ett led i därstädes
förekommande reglering av stadsplaneinstitutet. Det är, med den placering
stadgandet sålunda erhåller, överflödigt att i lagtexten särskilt angiva,
att expropriationen skall ha till ändamål att möjliggöra eller befrämja
ett visst stadsombyggnadsf öretag. Om blott behovet av sanering i förevarande
ordning vederbörligen klarlägges, kan det utan vidare presumeras, att
ändamålet med sökt expropriation är att tillgodose saneringsbehovet. Här må
erinras, att det icke är stadens ensak att avgöra om en behövlig stadsplaneändring
skall genomföras eller icke. Av 27 § byggnadslagen framgår, att
om en stad underlåter att vidtaga stadsplaneändring, när sådan påkallas
med hänsyn till stadens ändamålsenliga utveckling, eller till främjande av
betydande allmänt intresse, staden kan i viss ordning tvingas att vidtaga
ändringen.

I betänkandet framhålles vidare att zonexpropriationsinstitutets tillämpningsområde
avses skola begränsas till vissa extraordinära fall. Då det gällt
att närmare känneteckna dessa, hade det synts utredningen lämpligt att anknyta
till det faktiska tillståndet inom det område, som ifrågakomme till
expropriation. Vore förhållandena där sådana, att en behövlig sanering för
sitt lyckliga genomförande förutsatte att kommunen övertoge arbetsledningen,
kunde zonexpropriation bli aktuell. Av det föreliggande behovet följde då
indirekt, att markförvärvet skedde i det syfte, som utgjorde expropriationsgrunden
vid zonexpropriation.

Rörande den förutsättning för zonexpropriation, som innebär att del område
varom fråga är skall vara tätbebyggt, må ur betänkandet återgivas
följande avsnitt.

Av institutets allmänna grunder följer, att av all inom riket förekommande
tätbebyggelse endast en ganska ringa yta kännetecknas av sådana förhållanden
inför vilka zonexpropriationen får en uppgift att fylla. Sanerings -

Kungl. Ma j. ts proposition nr 218.

mogna inre delar av större städer utgöra de typiska föremålen för zonexpropriation.
Det har emellertid icke synts påkallat eller ens lämpligt att
söka begränsa institutets tillämpningsområde genom att till begreppet tätbebyggelse
foga attribut, uttryckande att staden skall ha en viss storlek eller
att ett visst byggnadsskick skall förekomma. Om förutsättningarna i övrigt
äro uppfyllda, bör även inom mindre städer och inom stadsliknande samhällen
zonexpropriation kunna stå till buds såsom medel att stödja ett saneringsföretag.
Användningen av denna expropriationsform bör ej heller bli
beroende av exempelvis hushöjden inom det område som kommit i fråga.
Även kvarter med villabebyggelse bör kunna vara föremål för zonexpropriation.

Såsom redan nämnts skall enligt förslaget zonexpropriation kunna ske
innan ännu den tilltänkta ombyggnaden blivit i detalj preciserad genom
fastställandet av en ny stadsplan och till och med redan innan någon sådan
plan formligen upprättats. Härav följde emellertid enligt utredningen icke,
att expropriationen borde anordnas utan någon som helst anknytning till
stadsplaneringen. Att ett visst samband härutinnan måste finnas framginge
redan därav, att ändamålet med expropriationen vore en ombyggnad, som
självfallet skulle regleras i stadsplan. Utredningen fortsätter:

I betraktande härav torde i expropriationsärendet böra klarläggas, icke
blott att det med ansökningen avsedda området kännetecknas av sådana
missförhållanden som motivera ombyggnad, utan även att denna är aktuell
åtminstone såtillvida, att planeringsarbetet står vid sin början. Med tanke
härpå har i förslaget, såsom en formell förutsättning för expropriationsansökningens
prövning, synts böra krävas, att fråga skall ha väckts om antagande
av ny stadsplan över området.

Med detta krav avses icke, att frågan om antagande av ny stadsplan nödvändigtvis
måste ha väckts hos stadsfullmäktige (jfr 15, 35 och 68 §§ byggnadslagen).
Planändringsfrågor lära i allmänhet behandlas internt inom
stadens förvaltande organ eller ämbetsverk, innan ett formligt förslag framlägges
inför stadsfullmäktige. Kravet på att frågan om ny stadsplan skall
vara väckt synes böra betraktas såsom uppfyllt åtminstone i det fall att frågan
förelagts byggnadsnämnden.

För att en stad skall kunna komma i åtnjutande av samtliga de fördelar,
som avses med zonexpropriation, bör naturligtvis staden inkomma med sin
expropriationsansökan, så snart denna formellt kan upptagas till prövning.
Dröjsmål härmed giver upphov bland annat till den nackdelen för staden,
att markvärdet lätt nog undergår en stegring i följd av de förväntningar,
som den tilltänkta stadsombyggnaden utlöser. Under vissa omständigheter
skulle ett längre dröjsmål även kunna vara tomtägarna till olägenhet såtillvida,
att de koinmc att sväva i ovisshet om stadens avsikter. Tillräckliga skäl
ha dock icke ansetts föreligga alt stadga en viss tidsfrist inom vilken expropriationsansökningen
måste vara gjord för att kunna upptagas till prövning.
Ansökningen skall enligt förslaget kunna göras såväl före som vid och efter
framställningen om stadsplanens fastställande. Zonexpropriation skall alltså
i likhet med nuvarande s. k. tekniska zonexpropriation kunna begagnas för
alt bringa bebyggelsen å ett område till överensstämmelse med gällande
stadsplan. Det bar synts överflödigt att i lagtexten särskilt utmärka, att
expropriationsansökningen skall kunna göras även efter stadsplanens fastställande.

För att expropriationsansökningen skall kunna beviljas måste givetvis
övertygande bevisning ha åstadkommits om att de i lagen angivna villkoren

Kungl. Maj:ts proposition nr 21S.

för expropriationsrätt verkligen äro för handen. Det har icke synts lämpligt
att i lag binda denna bevisning vid särskilda formella regler. Förslaget
intager i detta hänseende en ståndpunkt liknande den som ligger till grund
för stadgandet i 1 § 16. expropriationslagen.

Den fria bevisning som förutsättes måste självfallet avse såväl det nuvarande
tillståndet inom det ifrågakomna området som ock den åsyftade framtidsbilden.
Att ådagalägga förhandenvaron av sådana missförhållanden, som
motivera ombyggnad, torde i allmänhet icke erbjuda särskilda svårigheter.
Såsom bevismedel ifrågakommer i främsta rummet utlåtanden från sakkunniga
eller från myndigheter, vilkas intressen beröras av förhållandena. Att
härjämte även syn på ort och ställe bör kunna spela en roll, ligger i sakens
natur. I vissa fall kunna förhållandena vara så pass kända, att behovet av
ombyggnad framstår såsom ett notoriskt faktum. I andra fall, där saneringsbehovet
är mera diskutabelt och frågan är av stor vikt, torde man få räkna
med att vederbörande departementschef skall söka bilda sig eu uppfattning
genom personligt besök å ort och ställe.

Beträffande de framtida förhållandena kan naturligtvis icke krävas någon
utredning jämförlig med en detaljplan. Det får anses tillräckligt, om
huvudgrunderna i den blivande planeringen redovisas, så att frågan om ändamålet
med expropriationen och frågan om lämpligheten av de tilltänkta
åtgärderna tillfredsställande belysas. Lämpligaste sättet att göra detta är
att förete en karta eller kartskiss, som utmärker gatunätets blivande gestaltning
och är försedd med kortfattad beskrivning av den tilltänkta nya bebyggelsens
allmänna karaktär.

Med hänsyn till vikten av att man icke alltför tidigt binder sig vid ett
visst alternativ, torde det ibland kunna vara lämpligt att icke blott en utan
två eller flera alternativa förslag bifogas expropriationsansökningen.

Den utredning som sökanden sålunda har att prestera kompletteras självfallet
genom den remissbehandling som på vanligt sätt kommer att föregå
Kungl. Maj:ts beslut.

En särskild fråga är —- framhåller utredningen — om den överföring av
fastigheter till allmän ägo, som zonexpropriationen åstadkommer, kan anses
motivera någon ytterligare reglering av hänsyn till de enskilda intressen
som här — låt vara mot ersättning — måste uppoffras, nämligen i så måtto
att de fastighetsägare, som genom expropriation frånhändas sin äganderätt,
få en viss företrädesrätt att inom det exproprierade området återförvärva
egendom något så när likvärdig med den avträdda. Rörande detta
spörsmål anföres i betänkandet till en början:

Det kan icke förnekas, att denna uppfattning stöder sig på grunder, som
kunna förtjäna att uppmärksammas. Tydligen kan det vara önskvärt utskilda
synpunkter att rörelseidkare — vare sig de varit markägare eller icke
— om möjligt få tillfälle att åter etablera sig inom det kvarter eller den
stadsdel, där de tidigare måhända under lång tid haft sin verksamhet och
skapat goodwill. Detta önskemål kan sägas kvarstå oberoende därav, att
expropriationsersättningen är avsedd att principiellt täcka all skada av expropriationen,
sålunda exempelvis även skada, som åsamkas en rörelseidkande
hyresgäst genom förlust av kundkrets. Och även om det kan antagas
ligga i en kommuns eget intresse att upplåta fastigheter eller lägenheter
i första hand åt dem, som tidigare bedrivit verksamhet inom det exproprierade
området, måste dock konstateras, att ifrågavarande enskilda intressenter
skulle få en tryggare ställning, om de kunde göra gällande ett verkligt
rättsanspråk på att få återvända till området. Tager man i betraktande, att

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

zonexpropriationen, sådan den här tänkes utformad, skall tillgodose ändamål
av temporär betydelse — med en varaktighet, som kan sägas vara begränsad
genom stadsombyggnadens slutliga färdigställande — kan en anordning,
som giver de forna expropriaterna möjlighet att återinträda i sina
positioner, icke anses brista i följdriktighet.

Utredningen nämner, att denna fråga blivit löst på varierande sätt i utländsk
lagstiftning:

Av de lagar, där verklig zonexpropriation förekommer, synes flertalet
intaga den ståndpunkten, att de exproprierade fastigheterna definitivt förbliva
kommunens egendom, därest icke kommunen frivilligt återförsäljer
desamma. Så är exempelvis förhållandet i fransk, belgisk, finsk och norsk
rätt. I en så pass modern lag som den italienska av år 1947 är emellertid
frågan löst i motsatt riktning, och denna lag uppställer regler, vilka sägas
syfta bland annat till motverkande av kommunal markspekulation. Expropriationen
skall, enligt vad man framhåller, icke vara något självändamål
utan ett medel att på rationellt sätt reglera markområdenas utnyttjande.
Lagen förutsätter därför, att de exproprierade områdena, i den mån dessa
enligt stadsplanen äro avsedda för enskild bebyggelse, skola återgå i privat
ägo, och lagen stadgar en särskild företrädesrätt för den ursprungliga ägaren
och hans rättsinnehavare att förvärva samma område som han tidigare
haft. Återköpsanspråket skall anmälas inom tre månader från den fastställda
stadsplanens publicering. Såsom villkor för återköp gäller, att köparen
förbinder sig att bebygga området i enlighet med stadsplanen och dess
tidsschema. Återköpet sker till ett pris, som motsvarar expropriationsersättningen
med tillägg av andel i kommunens kostnader för stadsplanens
genomförande. För den som icke begagnar sig av återköpsrätten finnes ännu
en utväg att åter få tillträde till det exproprierade området. Lagen anbefaller
nämligen kommunen att i dylikt fall upplåta nyttjanderätt till området
mot en skälig avgift.

För egen del anför utredningen i denna fråga:

Det kan förmodas att regler, liknande dem som nu återgivits från den
italienska lagen, skulle i stort sett tillgodose vad man i vårt land åsyftat,
när man framfört kravet på en företrädesrätt för expropriater att återförvärva
exproprierad egendom. Emellertid skulle införandet av dylika bestämmelser
i byggnadslagen för en speciell form av expropriation möta särskilda
vanskligheter med hänsyn därtill att i vårt land civilrätten, liksom
ock den allmänna expropriationslagstiftningen, icke erbjuder nödigt rättstekniskt
underlag för en sådan anordning. Att för ändamålet utforma ett
särskilt slag av återköpsrätt eller eventuellt förköpsrätt skulle innebära
en ganska vidlyftig reglering, och de därmed förenade komplikationerna
skulle måhända le sig för stora även för den som kände sympati för själva
ändamålet med regleringen.

Oavsett vilken mening man må hysa angående möjligheten att rätlstekniskt
lösa hithörande problem, torde få medgivas, att här i landet rådande
opinion svårligen kan tänkas engagerad till förmån för en lösning sådan
som den italienska lagen framvisar. Med hänsyn till de uppgifter, som
tillagts kommunerna inom bostadspolitiken och stadsbyggnadsväsendet, synes
det ingalunda framstå såsom onaturligt eller eljest betänkligt, om kommunerna
få definitivt behålla den egendom som de förvärva genom zonexpropriation.
Man föreställer sig gärna, alt kommunerna skola förfoga över
den exproprierade marken på ett sätt, som innebär ett skäligt hänsynstagande
till de förutvarande fastighetsägarnas och hyresgästernas önskningar
om alt få återkomma till sina kvarter. Alt förstnämnda kategori genom

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

expropriationens definitiva karaktär går miste om utsikten att framdeles
njuta värdestegringsvinst, torde från allmän synpunkt icke bedömas såsom
en nackdel. Även om en allmän indragning av oförtjänt värdestegring icke
förutsättes, så följer likväl icke härav, att lagen i en särskild punkt måste
så utformas, att dylik vinst direkt tillförsäkras den enskilde.

På grund av nu gjorda överväganden torde enligt utredningens mening
kunna fastslås att institutet zonexpropriation icke bör förbindas med särskilda
regler om egendomens återställande till expropriaterna. Det borde
stå kommunen fritt att efter expropriationen förfoga över egendomen på de
olika sätt, som stode varje fastighetsägare till buds.

Yttrandena.

Förslaget om införande av det nya institutet zonexpropriation
har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av nästan samtliga remissinstanser.
Endast länsstyrelsen i Jönköpings län och, ehuru mindre bestämt, länsstyrelsen
i Kalmar län ävensom fastighetsägareförbundet och bankföreningen
har avstyrkt förslaget i denna del.

Ur de många yttranden som innefattar tillstyrkande av förslaget
må här till en början nämnas att Svea hovrätt ansett förhållandena vid de
genomgripande stadsombyggnader som vore att vänta på sina håll, bland
annat i Stockholm, kunna bli sådana att det allmännas intresse av ett skyndsamt
och planmässigt genomförande av arbetena krävde ett avsteg från
principen att arbetena i första hand borde utföras av fastighetsägarna. Att
samhället i detta avseende tillerkändes ökat inflytande syntes hovrätten för
övrigt stå i överensstämmelse med de vidsträckta befogenheter, som eljest
tillagts det allmänna för reglering av den tätare bebyggelsen och främjande
av bostadsförsörjningen, och kunde även i viss mån anses innebära en återgång
till den ordning som gällde före ikraftträdandet av 1931 års stadsplanelag.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anser utredningen ha klart påvisat
att de nu gällande expropriationsreglerna icke är tillfyllest, då större
stadsplaneregleringar skall genomföras. Att sådana regleringar, syftande till
sanering av äldre bostadsområden, ofta är nära nog ofrånkomliga, därom
torde enligt hovrättens mening knappast meningsskiljaktighet råda. Det förelåge
därför otvivelaktigt behov av lagstiftning i ämnet. Av samma mening
är hovrätten för Västra Sverige och hovrätten för Nedre Norrland.

Väg- och vattenbijggnadsstyrelsen understryker betydelsen av att de trafiktekniska
bristerna hos äldre stadsplaner snarast avhjälps och anser att
den vidgade expropriationsrätt, vartill förslaget syftar, ökar möjligheterna
att ordna ändamålsenliga trafikleder. Enligt civilförsvarsstyrelsens mening
kommer ett förverkligande av förslaget att medföra väsentliga fördelar för
civilförsvaret genom att saneringen av städernas centrala delar kan väntas
bli påskyndad. Kammarkollegium anser den utvidgade expropriationsrätten
vara påkallad av ett betydande allmänt intresse, nämligen intresset att få en
större stadsplanereglering genomförd på ett ändamålsenligt sätt och inom
rimlig tid samt med indragning till staden av den uppkommande värdestegringen
i och för finansiering av regleringen. Kollegium understryker dock

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

vikten av att expropriation icke medgives i större omfattning än som verkligen
påkallas av behovet och att sålunda expropriationen icke mer eller
mindre förtäckt får karaktären av en ren värdestegringsexpropriation.

Bostndsstyrelsen vitsordar att det föreligger ett angeläget behov av snara
åtgärder för att möjliggöra rekonstruktion av central stadsbebyggelse. Styrelsen
säger sig erfarenhetsmässigt kunna bekräfta att äganderättsförhållanden,
fastighetsindelning samt svårigheten att till rimliga priser förvärva
saneringsmogna fastigheter är av sådan art och omfattning, att de utgör allvarliga
hinder för en rationell bebyggelserekonstruktion inom centrala delar
av större och medelstora stadssamhällen. Styrelsen anser de föreslagna bestämmelserna
vara bättre ägnade att tillgodose dessa önskemål än nu gällande
bestämmelser och i dess helhet synes förslaget enligt styrelsens mening,
även med hänsyn till rättssäkerheten, vara väl avvägt.

Överståthållarämbetet anser, att byggnadslagens hithörande bestämmelser
i sin nuvarande utformning icke är ägnade att främja ett ur stadsplanetekniska
och ekonomiska synpunkter ändamålsenligt genomförande av mera
omfattande stadsombyggnader. Uet torde enligt ämbetets mening snarare
förhålla sig så att ifrågavarande bestämmelser, på grund av de snäva tilllämpningsförutsättningar
och omständliga procedurregler de inrymmer,
verkar hämmande på erforderliga stadsplaneregleringar av större omfattning.
Detta framstode som särskilt betänkligt med hänsyn till våra dagars
allmänna utveckling, framför allt i de större städerna. För Stockholms vidkommande
kännetecknades ur här aktuella synpunkter denna utveckling av
en starkt svällande trafikvolym med därav betingade gaturegleringar och
särskilda trafikanordningar samt affärs- och förvaltningsverksamhetens
koncentration till stadens centrala delar, något som nödvändiggjorde omfattande
bebyggelse- och gaturegleringar för tillgodoseende av dessa verksamhetsgrenars
speciella behov. I dessa avseenden torde de förefintliga förslagen
till reglering av Nedre Norrmalm tydligt utvisa den omfattning, i vilken
den allmänna utvecklingen nödvändiggjorde en genomgripande omdaning
med avseende å bebyggelse, gatunät och trafikanordningar, ävensom
arten och omfattningen av de problem och svårigheter, som genomförandet
av en mera omfattande stadsplanereglering medförde. Ämbetet understryker
att vid utformningen av de nya lagreglerna det allmännas intressen träder
i förgrunden men att dessa ofrånkomligen måste vägas mot enskildas berättigade
intressen.

Stndskollegiet i Stockholm, som anslutit sig till den ståndpunkt som intagits
av borgarrådsberedningen — vilken i sin tur, utom i en detaljfråga,
instämt i ett av den s. k. Nedre Norrmalmsdelegationen avgivet yttrande —
anför alt de nya reglerna om zonexpropriation innebär eu väsentlig förbättring
av stadens möjligheter att genomföra ny stadsplan på ett ändamålsenligt
sätt samt att de ger staden rådighet över den mark som direkt beröres
av ombyggnaderna. Genom att zonexpropriationen skulle få genomföras så
snart fråga om ny stadsplan väckts hade staden utsikt alt lösa fastigheterna
till lägre priser än om expropriationsåtgärderna kunde vidtagas först sedan

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

den nya stadsplanen vore fastställd. Det nya institutet torde härigenom enligt
kollegiets mening innebära bestående ekonomiska fördelar för staden,
vilken förutsattes kunna på denna väg i väsentlig mån tillgodogöra sig den
värdestegring en stadsplanereglering medförde. Det vore dock uppenbart att
ett zonexpropriationsinstitut, där zonens omfattning uteslutande bestämdes
av de tekniska omständigheterna, icke helt kunde tillgodose de önskemål
som föranlett utredningen. Av skäl, som senare kommer att närmare redovisas,
borde därför såsom ett tillägg till det föreslagna stadgandet i 44 §
byggnadslagen upptagas, att expropriationsområdet skall kunna utgöras icke
allenast av regleringsområdet utan även av sådan till området gränsande
mark, för vilken ombyggnaden måste antagas få väsentlig betydelse. Zonexpropriationsområdena
borde alltså erhålla gränser, som utmätts något
mindre snävt än utredningen föreslagit. Zonexpropriationen borde dock,
såsom utredningen uttalat, icke sättas i samband med den större frågan
om en allmän indragning av markvärdestegringar till det allmänna. De ekonomiska
fördelar, som genom zonexpropriationen skulle kunna beredas staden,
vore heller icke betingade av generella överväganden om en principiell
indragning av markvärdestegringar till det allmänna utan skulle tillföras
staden allenast i koinpensationssyfte. Den av stadskollegiet föreslagna utvidgade
zonexpropriationsrätten byggde sålunda på presumtionen, att stadens
nettokostnader för genomförandet av regleringar med här avsedd omfattning
måste antagas alltid komma att överstiga den värdestegring, som
inom överskådlig tid de tvångsförvärvade fastigheterna till följd av stadsplanens
genomförande komme att undergå. — En av stadskollegiets ledamöter,
herr Ossbahr, har avstyrkt att någon del av utredningens förslag lädes
till grund för lagstiftning i ämnet. En annan av dess ledamöter, fru Hagström,
har biträtt en av borgarrådet Agrenius i borgarrådsberedningen anförd
avvikande mening. Enligt Agrenius finge de föreslagna reglerna om
zonexpropriation anses utgöra ett i princip godtagbart och för Stockholms
del nödvändigt tillskott till stadens möjligheter att genomföra vissa aktuella
stadsplaneregleringar. Agrenius ansluter sig dock till vad som under ärendets
tidigare behandling inom de kommunala organen reservationsvis framförts
i fråga om att en expropriation skall vara nödvändig. Den borde sålunda
icke komme i fråga mot fastighetsägare, som styrkte sig ha vilja och
förmåga att i tid tillgodose kravet på ändamålsenlig bebyggelse. Den föreslagna,
delvis ekonomiskt betingade ytterligare utvidgningen av zonexpropriationsinstitutet
funne Agrenius sig däremot icke kunna biträda.

I likhet med stadskollegiet i Stockholm har stadskollegiet i Göteborg samt
drätselkamrarna i ytterligare ett antal städer ävensom, bland andra, stadsförbundet,
hovrätten för Nedre Norrland och byggnadsstyrelsen förordat en
utvidgning av zonexpropriationsinstitutet till att avse även fastigheter som,
utan att ingå i själva regleringsområdet, likväl blir föremål för en avsevärd
värdestegring såsom en omedelbar följd av regleringen. En närmare redovisning
för innehållet i dessa yttranden såvitt angår denna fråga lämnas i ett
senare avsnitt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

Rent allmänt kan sägas att de hörda städerna överlag vitsordat behovet
av en vidgad expropriationsrätt för genomförande av större stadsplaneregleringar.
Enligt drätselkammaren i Linköping — av vars nio ledamöter dock
fyra motsatt sig att yttrande avgavs — synes de föreslagna bestämmelserna
om zonexpropriation vara väl avvägda för sitt ändamål. Drätselkammaren i
Gävle nämner att det under förberedelsearbetena till kvarterssaneringar i
Gävle vid flera tillfällen övervägts att använda expropriationsinstitutet, men
att på grund av detta instituts begränsade räckvidd frågan om förvärv av
erforderlig mark slutligen lösts genom frivilliga inköp. Staden hade sålunda
under de senaste fem åren på frivillighetens väg i saneringssyfte systematiskt
förvärvat ett stort antal centralt belägna fastigheter. Det vore emellertid
att antaga, att svårigheten att i godo inköpa saneringsmogna fastigheter
komme att bli allt större. Med anledning härav och då staden vore
besluten att fullfölja sin påbörjade saneringspolitik i de inre stadspartierna,
vore de föreslagna bestämmelserna om zonexpropriation välkomna. Även
drätselkammaren i Östersund ansluter sig, med hänsyn till vunna erfarenheter
angående svårigheten att förvärva mark på frivillighetens väg, till
utredningens förslag om införande av institutet zonexpropriation. Detta
institut vore ett hjälpmedel för genomförande av den aktuella saneringen i
Östersund.

Stadsförbundet konstaterar, att det av utredningen föreslagna zonexpropriationsinstitutet
innebär en betydande fördel jämfört med gällande bestämmelser
om zonexpropriation. Givet är — yttrar förbundet — att den
omständigheten, att expropriation kan tillgripas redan på ett tidigt skede av
den nya stadsplanens tillblivelse, kan medföra vissa ekonomiska fördelar
för staden. Dessa fördelar bleve att betrakta som en biprodukt av det förhållandet,
att den nya stadsplanen ännu icke vore utarbetad i detalj och
alltså icke kunnat öva någon större inverkan på fastighetsvärdena inom det
område som omfattades av expropriationsanspråket. Emellertid torde enligt
stadsförbundets mening finnas ett behov för städerna att få området
för zonexpropriation bestämt icke enbart med hänsyn till det tekniska genomförandet
av stadsplanen utan även med hänsyn till rent ekonomiska
synpunkter, nämligen intresset att få kostnaderna för stadsplanens genomförande
täckta. De faktiska markvinster som kunde tillföras städerna genom
en av tekniska hänsyn betingad zonexpropriation torde nämligen endast
delvis tillgodose detta intresse. Stadsförbundet har därför, på sätt
redan förut antytts och i det följande kommer att närmare återgivas, föreslagit
att staden måtte beredas möjlighet att inlösa jämväl sådana områden
i anslutning till den av tekniska skäl aktuella zonen, som kunde förväntas
bli påverkade av stadsplaneregleringen. — En minoritet inom stadsförbundet,
bestående av herrar Jung, Petri och Persson, ställer sig betänksamma
gent emot förslaget att expropriationsförfarandet skall kunna igångsättas
redan innan stadsplan godkänts. EU sådant tillvägagångssätt medförde enligt
deras mening, att enskilda markägare berövades möjligheten att åtaga
sig den andel av stadsplaneregleringen som an komme på deras mark. De för -

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

ordar därför, att markägarna vid den tidpunkt då stadsplan fastställes bör
beredas tillfälle att avgöra huruvida de vill medverka till planens genomförande
i den tidsordning som staden förutsatt. Reservanterna vänder sig
vidare bestämt mot förslaget att markägares bidrag skall kunna uttagas
genom ekonomisk expropriation av fastigheter, som icke berörs av stadsplaneändringen
men som kan antagas tillgodogöra sig därav följande värdestegring.

Hyresgästernas sparkasse- och bgggnadsföreningars riksförbund u. p. a.
säger sig bestämt vilja förorda att förslaget lägges till grund för lagstiftning.
De principiella nyheter som föresloges syntes riktiga och ägnade att befordra
den nödvändiga regleringen av tätbebyggda samhällen.

Sparbanksföreningen framhåller att ett lagförslag av så vittsyftande natur
som det nu ifrågavarande, med de långt gående befogenheter detsamma
avsåge att ge de kommunala myndigheterna för att möjliggöra tvångsförvärv
av bebyggd mark och därav följande djupa ingrepp i enskilda rättigheter,
helt allmänt vore ägnat att väcka vissa betänkligheter. Med hänsyn
till att större stadsplaneregleringar i regel icke torde kunna förväntas bli
genomförda utan en betydande ekonomisk medverkan från det allmännas
sida, ville föreningen emellertid icke motsätta sig förslaget. Föreningen ansåge
sig dock icke böra underlåta att starkt understryka vikten av att en
ny lagstiftning på området tillämpades med stor varsamhet.

Enligt Sveriges stadshgpotekskassas mening ter sig den föreslagna utvidgningen
av expropriationsmöjligheterna ur allmän synpunkt motiverad.
Med hänsyn till det oavvisliga behovet av större stadsplaneregleringar syntes
vid en avvägning mellan olika intressen de allmänna synpunkterna få anses
väga tyngst. Ur principiell synpunkt vore därför någon invändning mot det
föreslagna zonexpropriationsinstitutet icke befogad. Denna slutsats byggde
emellertid på förutsättningen, att reglerna för expropriationsersättningens
fastställande grundades på principen att en expropriat icke skulle lida någon
förmögenhetsminskning genom expropriationen. Denna princip kunde icke
anses bli trädd för nära därigenom att expropriationsersättningen — till
följd av att den tidpunkt, då expropriation kunde beviljas, bleve framflyttad
— icke kornrne att inrymma den vinst som till äventyrs kunnat uppkomma
för fastighetsägaren genom värdestegring på grund av stadsplanens
fastställande. Ehuru allmänna synpunkter alltså motiverade införandet av
möjligheter till zonexpropriation, finge det dock sägas ligga i sakens natur,
att största möjliga hänsyn toges till de enskilda intressen som måste uppoffras
vid en sådan expropriation.

Med hänsyn till svårigheten att nu kunna bedöma konsekvenserna av förslaget
uttalar lantmätcristyrelsen sina betänkligheter mot att bestämmelserna
om zonexpropriation utformas så vagt som skett i betänkandet. Styrelsen
ifrågasätter, om det icke både för staden och för markägarna vore
fördelaktigare med bestämmelser, som i högre grad i förväg fixerade parternas
rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra, även om i
enstaka fall rättigheterna skulle bli något mindre för staden eller skyldigheterna
något större för markägarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 21S.

Av dem som avstyrkt införandet av det föreslagna zonexpropriationsinstitutet
må till en början återgivas vad länsstyrelsen i Jönköpings län
i denna del anfört. Länsstyrelsen erinrar om att 1947 års byggnadslag och
senare vidtagna ändringar i expropriationslagen bl. a. avsåg att bereda städerna
möjlighet att genom mark- och fastighetsinlösen påverka bebyggelseutvecklingen
med hänsyn till intresset av ombyggnad av städernas centrala
delar. Betydande maktmedel ställdes därigenom till de kommunala myndigheternas
förfogande för genomförandet av saneringsprojekt, trafikregleringar
och över huvud taget en koncentration av nybyggnadsverksamheten.
Den enquéte, som utredningen företagit, ger enligt länsstyrelsens mening
vid handen, att städerna icke i nämnvärd omfattning prövat den nya lagstiftningen
i här berörda avseenden. Det torde också få anses vara naturligt
— fortsätter länsstyrelsen — att erfarenheterna av denna lagstiftnings verkningar
och möjligheter är starkt begränsade, eftersom den varit i kraft endast
några få år. Tillgängligt utredningsmaterial syntes i vart fall icke berättiga
till den slutsatsen, att gällande lagregler skulle hindrat eller otillbörligt
försvårat städernas byggnadsplanering. Att vissa städer i sina svar på
de av utredningen framställda frågorna framhållit som önskvärt att de
skulle få ökade medel att på ett bekvämt och ur ekonomisk synpunkt fördelaktigt
sätt förvärva lämpliga exploateringsobjekt, torde i och för sig icke
vara tillräckligt skäl för en nyordning av allmän och långt gående räckvidd.
För Stockholms vidkommande syntes det dock vara ett legitimt behov att
få garantier för att i ett sammanhang och utan mera avsevärd tidsutdräkt
kunna förverkliga vissa för samfärdseln ytterst angelägna större ombyggnadsplaner.
Berörda behov torde knappast kunna tillgodoses med mindre än
att viss ändring skedde i 44 § byggnadslagen, syftande till att göra staden
oberoende av särskilda fastighetsägares önskan att själva engagera sig i
ombyggnadsarbetet. Det torde emellertid starkt kunna ifrågasättas, om det
kunde anses nödvändigt eller rimligt att i enlighet med utredningens förslag
berättiga staden att redan i samband med att fråga väcks om ny stadsplan
inlösa ifrågakommande fastigheter och markområden. Både ur principiella
och praktiskt ekonomiska synpunkter funne länsstyrelsen det betänkligt att
på sätt som föreslagits jämna vägen för saneringsåtgärder av stor och djupgående
räckvidd utan att en grundlig undersökning framlagts i sådant skick
som krävdes för fastställande av stadsplan. De ekonomiska och kulturella
värden, som funnes förankrade i städernas fastighetsbestånd, vore så betydande
att de icke borde äventyras genom lättvindiga administrativa metoder.

Länsstyrelsen i Kalmar län delar utredningens uppfattning att en utvidgning
av städernas expropriationsrätt är erforderlig för att åstadkomma nödig
reglering av bebyggelsen, detta såväl av sociala som av tekniska skäl.
Det av utredningen framlagda förslaget vore helt visst ägnat att i hög grad
underlätta städernas intentioner i fråga om ökad möjlighet till sanering av
områden med olämplig bebyggelse. Länsstyrelsen anser det emellertid kunna
ifrågasättas, om icke utredningen gått längre än som oundgängligen er !$

Bihang till riksdagens protokoll 1953. 1 samt. Nr 218.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

fordrats. Det kunde anses skäligt att samhället ingrepe, om de enskilda icke
vidtoge de åtgärder som vore nödiga med hänsyn till de i samhället boendes
hälsa och trivsel. Innan ett dylikt ingripande skedde, borde tillfälle lämnas
vederbörande fastighetsägare att själva lösa det föreliggande saneringsproblemet
på sätt som kunde av samhället godkännas. Om fastighetsägarna
icke inom skälig tid vidtoge erforderliga åtgärder för frågans lösning, tedde
sig ett samhällsingripande mera påkallat och det därmed följande intrånget
i enskildas rätt mera tilltalande. Med hänsyn till att stora historiska och
kulturhistoriska värden ofta kunde komma att bli hotade vid sådana saneringar,
varom här vore fråga, uttrycker länsstyrelsen vidare önskemålet
att vid saneringen hänsyn tages till dylika värden. Lagtexten borde enligt
länsstyrelsens mening utformas såsom ett skydd för dessa värden, så långt
ett sådant kunde åstadkommas utan att för samhället vitala intressen träddes
för nära.

Det föreslagna zonexpropriationsinstitutet avstyrkes även av en minoritet
inom byggnadsstyrelsen, bestående av byråchefen Wirseen, t. f. byggnadschefen
Asperen och t. f. byråchefen Kignell. Reservanterna anför att en
bestämmelse sådan som den föreslagna visserligen ur stadens synpunkt
måste utgöra en synnerligen tillfredsställande lösning men invänder att genom
utredningens förslag, ehuru markvärdestegring icke i förslaget gjorts
till någon expropriationsgrund, kommunerna de facto skulle erhålla utomordentliga
möjligheter att till sig överföra betydande markvärdestegringar.
Reservanterna hävdar därför att utredningens förslag på ett alltför påtagligt
och ensidigt sätt tillgodosåge den ena partens, nämligen kommunens,
intressen. Den omständigheten, att de som komme att beröras av den ifrågavarande
lagstiftningen vore ett förhållandevis mindre antal, förringade icke
kravet på skälig hänsyn till dem mot vilka lagstiftningen riktades. Då utredningens
förslag icke uppfyllde detta krav, borde det ej läggas till grund
för lagstiftning i ämnet. Reservanterna vitsordar emellertid, att en lagändring
är av behovet påkallad. En lagändring borde emellertid icke gå utöver
vad som vore erforderligt för att det primära syftet med lagändringen skulle
uppnås, nämligen att med minsta intrång i enskild rätt skapa förutsättningar
för ett genomförande av det slag av stadsplaneregleringar som här avsåges.
En tänkbar lösning av problemet vore, att i samband med att kommun begärde
fastställelse å stadsplan Kungl. Maj :t skulle på framställning av kommunen
äga bestämma viss tid, inom vilken enskild markägare skulle vara
skyldig att bringa sin fastighet i överensstämmelse med stadsplanen. Underläte
han detta eller förklarade han, sedan planen fastställts, att han ej
önskade eller ej förmådde att i vad på honom ankomme medverka vid planens
genomförande skulle i förstnämnda fallet lösningsrätt och i senare fallet
lösningsskyldighet för kommunen inträda. Genom en sådan anordning
skulle kommunen befrias från sin nuvarande skyldighet att bevisa att stadsplanens
genomförande ej kunde förväntas äga rum inom skälig tid utan
kommunens ingripande.

Enligt fastighetsägareförbundets mening har det icke visats att den nu -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

varande utformningen av institutet teknisk zonexpropriation eller byggnadslagstiftningen
i övrigt skulle utgöra något hinder för genomförande av önskvärda
stadsplaneringar. Detta gällde såväl beträffande reglering av enstaka
fastigheter som stadsplaneringar av mera extraordinär natur då ett flertal
fastigheter berördes, såsom fallet vore vid tunnelbanebygget eller ombyggnaden
å Nedre Norrmalm i Stockholm. Erfarenheten från bebyggelsen t. ex.
vid Kungsgatan i Stockholm, som efter gatuledens genombrytning ombesörjts
i enskild regi, gåve knappast stöd för antagandet att de enskilda
markägarna skulle vara ur stånd att genomföra bebyggelsen på önskvärt
sätt och med erforderlig skyndsamhet. Vidare framhåller förbundet, att det
föreslagna stadgandet kommer att innebära ett frångående av vad som hittills
utgjort en förutsättning för expropriation eller lösningsrätt enligt byggnadslagstiftningen,
nämligen att det skall vara fråga om ett i lag angivet
allmänt intresse som icke kan tillgodoses på annat sätt. Genom stadgandet
skulle lösningsrätt komma att föreligga, oavsett om det avsedda syftet skulle
kunna vinnas genom markägarnas åtgöranden. Lösningsrätten skulle sålunda
icke längre komma att bli beroende av att inlösen av marken vore nödig
i den mening som avsåges i den allmänna expropriationslagen utan föreligga
därför att ombyggnad av tätbebyggt område ansåges lämpligen böra
ske i ett sammanhang —- eller sålunda med hänsyn till överväganden av
helt annan natur än de som legat till grund för expropriationslagen och bestämmelserna
om lösningsrätt i gällande byggnadslag. Det vore uppenbart,
att ett stadgande med en dylik elastisk avfattning skulle komma att medföra
en utomordentligt vittgående maktbefogenhet för det allmänna och ur
de enskilda markägarnas synpunkt innebära stora risker för intrång i skyddet
för äganderätten.

Enligt bankföreningens mening får utredningen anses ha givit bärande
skäl för uppfattningen att en viss utvidgning av städernas expropriationsrätt
är påkallad, då det gäller genomförande av stadsplaneregleringar av
osedvanlig omfattning. Föreningen anser det emellertid uppenbart, att den i
sådant avseende föreslagna nya regeln i 44 § byggnadslagen går längre än
som motiveras av det angivna syftet. Föreningen föreslår för sin del att den
ifrågasatta expropriationsregeln modifieras sålunda, att expropriationsansökan
får upptagas till prövning först när ett fullt utarbetat stadsplaneförslag
föreligger, vilket varit utställt för yttrande av de enskilda fastighetsägarna,
samt att expropriation icke får medgivas, såvitt den nya stadsplanen kan
förväntas bli genomförd av de enskilda fastighetägarna på tid och sätt som
anges i stadsplanen jämte därvid fogat rimligt tidsschema.

Även Stockholms och Skånes handelskammare anser att det framlagda
förslaget går avsevärt för långt. Stockholms handelskammare ifrågasätter
sålunda, huruvida icke en lösning av problemet i stället borde sökas genom
ett bibehållande i allt väsentligt av de nuvarande bestämmelserna om teknisk
zonexpropriation men med sådan ändring att anspråken på kommunernas
bevisskyldighet rörande tomtägarnas vilja och förmåga att förverkliga
stadsplanen uppmjukades. Handelskammaren ifrågasätter vidare, huruvida

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

icke en sammanslutning av flertalet tomtägare inom ett eller flera angränsande
kvarter bör för möjliggörande av en sanering av dylikt slag äga inlösa
de tomter, vilkas ägare icke vill eller har förmåga att deltaga i saneringsarbetet.
En sådan lagstiftning skulle strängt taget innebära ett konsekvent
fullgörande av de linjer, som redan uppdragits i byggnadslagstiftningen
om rätt för ägare av en tomtdel att av övriga ägare av delar av
samma tomt inlösa återstoden av tomten. Även bankföreningen och hyresgästernas
sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund ställer sig positiva
till förslaget om en på dylikt sätt vidgad expropriationsrätt för enskilda
fastighetsägare.

Under hänvisning till utredningens uttalanden att zonexpropriationsinstitutet
borde reserveras för mera extraordinära
fall och erhålla en restriktiv tillämpning har i några
yttranden påtalats att detta ej kommit till tydligt uttryck i lagtexten. Sålunda
har länsstyrelserna i Södermanlands, Älvsborgs och Västernorrlands
län betonat önskvärdheten av att det i lagtexten måtte uttryckligen framhållas
att zonexpropriation skulle få tillgripas endast om regleringen hade
en betydande omfattning. Enligt länsstyrelsen i Skaraborgs län borde i varje
fall i propositionen betonas att zonexpropriation åsyftade fall av extraordinär
natur. Det kunde eljes befaras, att lagbestämmelsen i en framtid
finge en vidsträcktare tillämpning än som varit lagstiftarens mening. Det
må vidare i detta sammanhang nämnas, att advokatsamfundet framställt
yrkande om sådan komplettering av lagtexten att därav framginge, att zonexpropriation
icke skulle få tillgripas med mindre åtgärden vore nödvändig
för ernående av vad som åsyftades.

I motsats till den ståndpunkt som kommit till uttryck i de sist refererade
remissyttrandena hävdar stadsfullmäktige i Falun, att utredningen ställt
alltför höga krav på vad som skulle få motivera zonexpropriation. Åtskilliga
fall kunde nämligen tänkas förekomma, där man icke kunde peka på akuta
missförhållanden som måste undanröjas, men där man likväl måste anse
fördelarna av en ombyggnad så påfallande att expropriation tedde sig ur
allmän synpunkt påkallad. Utrymme borde därför finnas för en avsevärt
vidsträcktare tillämpning av zonexpropriationsinstilutet än vad utredningen
tänkt sig. Vad stadsfullmäktige åsyftade torde möjligen kunna uppnås, om
man i den föreslagna lagtexten borttoge villkoret att regleringsområdet
skulle vara i behov av ombyggnad just med »hänsyn till den allmänna samfärdseln
eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse», överlantmätaren i Kopparbergs
län understryker för sin del nödvändigheten av att bestämmelserna
om zonexpropriation får en i möjligaste mån allmänt hållen formulering.

Förslaget att zonexpropriation skall kunna ske redan innan den tilltänkta
ombyggnaden blivit i detalj preciserad har i
allmänhet ej föranlett erinran från remissinstansernas sida. I några yttranden
understrykes önskvärdheten av att expropriationstillståndet ges på ett

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

så tidigt stadium som möjligt. Sålunda framhåller länsarkitekten i Uppsala
län, att ju tidigare i planeringsarbetet expropriationstillstånd kunde beviljas
desto större bleve förutsättningarna för att de gemensamma samhälleliga
intressena kunde på bästa och mest ekonomiska sätt tillvaratagas. Det vore
därför även angeläget att till expropriationsansökan icke behövde fogas någon
utredning om den framtida planeringen. Redan förefintligheten av slumområden
eller trafikkaos borde kunna godtagas såsom kvalificerade skäl för
expropriationstillstånd. Svårigheterna att bestämma gränserna för regleringsområdet
syntes vara av utredningen avsevärt överdimensionerade.
Även länsstyrelsen i Gotlands län anser det vara av särskild betydelse, att
vederbörande kommun redan på ett tidigt stadium av planläggningsproceduren
får möjlighet att förvärva hela det område, som i ett sammanhang
skall bli föremål för ombyggnad. Härigenom uppnåddes enligt länsstyrelsens
mening även den fördelen, att expropriationsrätt kunde föreligga, innan någon
avsevärd värdestegring ännu inträtt i följd av planeringen. Drästelkammaren
i Östersund understryker vikten av att expropriation skall kunna begäras
redan före stadsplanens fastställande. Härigenom undvekes jobberi
med tomtmarken och kommunen skulle kunna genomföra en stadsplanereglering
med avsevärt större säkerhet både beträffande beräkning av kostnader
och tidsschema än nuvarande förhållanden medgåve.

I några yttranden hävdas däremot att den avgörande tidpunkten borde
förläggas till ett senare skede. Denna ståndpunkt har bl. a. intagits av bankföreningen,
som hävdar att principen om expropriationens nödvändighet
bleve åsidosatt, om expropriation medgåves medan arbetet å stadsplanen
ännu befunne sig på ett helt preliminärt stadium. Ehuru utredningen förutsatte,
att Kungl. Maj :t alltid skulle erhålla tillräckligt material för bedömande
av den nya stadsplanens ändamålsenlighet, bleve kravet på bevisning
i denna del betänkligt försvagat, om endast en kartskiss, som praktiskt
taget icke utvisade annat än de planerade trafiklederna, skulle behöva
företes. Det kunde befaras att den första skissen, d. v. s. den på vilken expropriation
bleve beviljad, under det fortsatta stadsplanearbetet i en del fall
visade sig innefatta en olycklig lösning och att densamma måste ersättas
med en ny plan. I en sådan situation kunde en del av de redan verkställda
expropriationerna visa sig ha skett i onödan. Särskilt den omständigheten att
flera alternativa förslag skulle kunna åberopas medförde betydande svårigheter
för tillståndsmyndigheten att avgöra, vilka fastigheter som med nödvändighet
måste exproprieras. Fastigheter, som måste exproprieras vid ett
av planskissens alternativ, behövde måhända ej exproprieras vid ett annat
alternativ. Kungl. Maj:t förutsattes emellertid skola medgiva expropriation
i en utsträckning, som lämnade öppet för staden att under det fortsatta planarbetet
välja vilken som helst av de olika planlösningarna. — I detta sammanhang
må nämnas en anmärkning av överståthållarämbetet, att förslaget
saknade bestämmelser hur skulle förfaras om den stadsplan, som slutligen
fastställdes, väsentligen avveke från det skissartade förslag som legat
till grund för inlösenmedgivandet. Uteslutet vore väl ingalunda -— framhål -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

ler ämbetet — att under stadsplanearbetets gång den slutliga ombyggnaden
ej komme att omfatta hela det område som ursprungligen avsetts. För sådant
fall syntes det ämbetet ej tillbörligt, att fastigheter utanför det slutliga
ombyggnadsområdet likväl tillfölle staden. — Med hänsyn till svårigheten
att bedöma de mångskiftande och invecklade frågor, som aktualiserades vid
prövningen av en zonexpropriationsansökan, föreslår länsstyrelsen i Hallands
län den begränsningen att zonexpropriation ej må medgivas, innan
förslag till ny stadsplan uppgjorts och i vanlig ordning utställts för hörande
av fastighetsägarna. I stort sett samma yrkande framställes av Skånes handelskammare
ävensom av två reservanter inom stadskollegiet i Göteborg (herrar
Leanderson och Hjörne) samt reservanterna Jung, Petri och Persson
inom stadsförbundet.

Beträffande det av utredningen uppställda rekvisitet att stadsombyggnaden
icke lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang har i
yttranden, som avgivits från stadskommunalt håll, med gillande konstaterats
att med detta rekvisit icke främst åsyftades sammanhanget i tid utan
fastmer att ombyggnaden behövde ske efter en på förhand uppgjord plan
för det aktuella saneringsområdet och att saneringen följaktligen kunde
få utsträckas över en längre tidrymd. Stadskollegiet i Göteborg framhåller
emellertid önskvärdheten av att vid den fortsatta behandlingen av lagförslaget
upplysning lämnas om vilken hänsyn den tillståndsgivande myndigheten
har att taga till invändningar från berörda fastighetsägares sida, att
dessa själva hade för avsikt att, efter direktiv från staden, låta verkställa
den erforderliga ombyggnaden. Utredningen syntes själv utgå från, att en
sådan invändning ytterst sällan komme att bli relevant vid bedömandet av
expropriationsansökan. Då emellertid en ny stadsplan över ett stadscentrum
— speciellt i städer med citybebyggelse eller påbörjad sådan — kunde komma
att medföra en kraftig ökning av markvärdet, finge man kanske icke
bortse från möjligheten att fastighetsägarna lyckades träffa en överenskommelse,
som enligt deras åsikt kunde möjliggöra en ombyggnad i enlighet med
den nya stadsplanen av åtminstone vissa partier. Det ändamål, som bestämmelsen
avsåge att fylla, torde emellertid enligt stadskollegiets mening bäst
tillgodoses, om en sådan invändning icke tillmättes betydelse annat än i de
fall då staden finge säkerhet för att ombyggnaden bleve genomförd på sätt
och inom tid som staden avsåge. Kollegiet erinrar vidare om att en stor del
av de åtgärder, som skola vidtagas i anledning av sådan ombyggnad, i ett
flertal fall ändå torde få vidtagas av staden. — Enligt kommunal-tekniska
föreningens mening borde en invändning från fastighetsägarnas sida att de
själva ämnade genomföra stadsplanen icke tillmätas betydelse annat än i
de fall, då det vid prövning av expropriationsansökan kunde bedömas som
uppenbart, att ombyggnaden av ett delområde ej behövde samordnas med
stadens åtgärder. I samma riktning har stadsfullmäktige i Falun uttalat sig.
Drätselkamrarna i Gävle och Västerås befarar, att vid tillämpningen av
zonexpropriationsinstitutet vissa svårigheter kommer att uppstå, därest den

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

lillståndsbeviljande myndigheten ställer för stora krav på bevisningen att
ombyggnaden icke lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang. Samma
ståndpunkt intages av stadsfullmäktige i Avesta, som tillägger att uttrycket
»i ett sammanhang» dessutom torde kunna tolkas på många olika
sätt. Paragrafen borde därför omformuleras förslagsvis på så sätt att orden
»är i behov av ombyggnad och denna icke lämpligen kan ske annorledes än i
ett sammanhang» utginge och ersattes med orden »är ur allmän synpunkt
i behov av enhetlig planering». Svenska väg- och vattenbgggares riksförbund
anmärker, att uttrycket »i ett sammanhang» vore oklart. Man finge icke av
utredningens kommentarer i denna fråga något begrepp om vilken tidsrymd
som åsyftades. Man visste sålunda ej, om det vore fråga om två å tre år
eller om kommunen hade en tid av femton ä tjugo år på sig för den ifrågasatta
ombyggnaden. Det vore att märka, att om en kommun expropriationsvis
förvärvat all mark inom ett regleringsområde, förslaget icke upptoge någon
bestämmelse, som ålade kommunen att verkligen genomföra ombyggnaden.
För de fastighetsägare, som utsattes för expropriationen, måste det
enligt förbundets mening framstå såsom egendomligt och obilligt, om den
mark som avhänts dem bleve liggande oanvänd under lång tid. Utredningen
framhölle själv, att arbetet måste »utföras i ett sammanhang och utan onödigt
dröjsmål». Med hänsyn härtill kunde ifrågasättas om icke lagen borde
stadga skyldighet för kommunen att i ansökan om zonexpropriation tydligt
angiva hur man avsåge att genomföra återuppbyggnaden enligt den nya stadsplanen
(tidsplan). Stockholms handelskammare anmärker, att förslaget ej
uppställer något villkor om att staden vid sin ansökan om expropriation
skall framlägga en fullständig tidsplan för arbetenas genomförande. Ett dylikt
arbets- och tidsprogram vore emellertid enligt handelskammarens mening
påkallat. Det skulle skapa det erforderliga underlaget för bedömande
av expropriationsansökningens berättigande och ge tomtägarna möjlighet
att bedöma konsekvenserna och kostnaderna av ett eventuellt eget genomförande
av regleringen.

De flesta remissinstanserna ansluter sig till eller lämnar utan erinran utredningens
förslag att företrädesrätt ej bör medgivas expropriater
att återförvärva exproprierad egendom, vare sig i form av egentlig återköpsrätt
eller såsom optionsrätt. Några remissinstanser har däremot uttryckligen
påfordrat och vissa åtminstone ifrågasatt, att i lagstiftningen inrymmes
en mer eller mindre vidsträckt företrädesrätt för tidigare fastighetsägare
och nyttjanderättshavare. Somliga har därvid förordat införandet av
en återköpsrätt närmast efter italienskt mönster, medan en del nöjt sig
med att föreslå en optionsrätt.

Av de remissinstanser, vilka i denna del anslutit sig till utredningens uppfattning
att någon företrädesrätt ej bör ifrågakomma, märkes Svea hovrätt,
som därvid främst åberopar praktiska skäl. Visserligen talade enligt hovrättens
mening starka skäl för införandet av en viss företrädesrätt, särskilt
till förmån för rörelseidkare som under en längre tid varit verksamma på
platsen, men det torde — fortsätter hovrätten — kunna förutsättas att var -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

je kommun, som begagnade sig av medgivande till zonexpropriation, bemödade
sig om att bereda dem som haft sin verksamhet inom det exproprierade
området i varje fall nyttjanderätt till erforderliga lokaler därstädes. Även
hovrätten över Skåne och Blekinge anser de skäl, som av utredningen anförts
mot rätt för ägare och innehavare av nyttjanderätt till exproprierad
fastighet att efter stadsplaneregleringen återinträda i sina positioner, vara
övertygande. Hovrätten framhåller, att efter regleringen marken i regel torde
komma att utläggas i betydligt färre byggnadstomter än vad som varit fallet
före regleringen. Alla rättsägare skulle därför icke kunna tillgodoses på
lämpligt sätt, och det skulle sannolikt möta svårigheter att avgöra frågor
om företräde mellan olika rättsägare. Hovrätten för Västra Sverige uttalar
som sin mening, att införande av någon slags företrädesrätt vid en speciell
form av expropriation skulle möta särskilda vanskligheter och kräva en vidlyftig
reglering. I de fall då zonexpropriation verkligen komme till stånd,
torde enligt hovrättens mening förändringarna inom det exproprierade området
bli så stora att det skulle bli mycket svårt att skapa rättvisa mellan
hugade spekulanter på mark inom området.

Av dem som i detta avseende haft en annan mening må först nämnas
justitiekanslersämbetet, som yttrar att ehuru den ståndpunkt utredningen
intagit måhända vore generellt taget lämplig, det dock ville förefalla, som
om i särskilda fall borde finnas en rätt för fastighetsägare, exempelvis om
denne tillika vore rörelseidkare och kunde förebringa synnerliga skäl för sin
önskan att fortsätta rörelsen på den gamla platsen, att återförvärva sin fastighet.
Att rättstekniska svårigheter förelåge att ordna frågan syntes enligt
ämbetets mening icke böra hindra införandet i viss omfattning av en ålerköpsrätt.
Vid det ytterligare övervägande av frågan, som ämbetet för sin
del ansåge böra komma till stånd, kunde kanske möjlighet yppas att på ett
mera enkelt sätt än utredningen torde ha förutsatt lösa frågan rättstekniskt.

Icke heller överståthållarämbetet känner sig övertygat om hållbarheten
av de skäl utredningen anfört mot införandet av en återköpsrätt. Det borde
enligt ämbetets mening ej vara uteslutet att skapa erforderligt rättstekniskt
underlag för en sådan rätt. Ämbetet fortsätter:

Om ur synpunkten av rättvisa och billighet starka skäl tala för tillvaron
av en återköpsrätt, tala samma skäl än starkare för tillvaron av optionsrätt.
Härtill kommer att de mot återköpsrätten resta invändningarna icke
med samma styrka torde kunna åberopas med avseende å optionsrätten. Till
belysande av de intressen, som motivera en optionsrätt, må anföras följande.
Om det antages att ett företag i decennier bedrivit sin rörelse i en viss fastighet,
som jämlikt förslagets 44 § inlöses av staden, måste det anses som
ett synnerligen berättigat krav från företagets sida, att efter stadsombyggnadens
genomförande komma — framför annan enskild — i besittning av
den nybyggda fastigheten. Det synes icke skäligt att, om staden ej själv behöver
densamma för något sitt eget behov, staden skall äga frihet att sälja
eller med tomträtt upplåta fastigheten exempelvis till någon, som där igångsätter
en med den förre ägarens konkurrerande rörelse. Och om någon
markvärdestegring, varom staden går miste, kan ju i sådant fall ej bliva tal.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218,

Nu är det emellertid tydligt, att en efter stadsombyggnaden tillkommen
fastighet ofta ej till sina gränser sammanfaller med en förutvarande fastighet
och att följaktligen konkurrens angående förvärv av äganderätt eller
tomträtt till den förra kan uppstå mellan flera ägare till inlösta fastigheter.
Här uppkommande problem synas i väsentlig mån kunna lösas med tillämpning
av de grunder, som i 46 § byggnadslagen angivas för där avsedda fall,
därvid ramen för dem, som önska förvärva nybyggd fastighet, kunde vidgas
till att omfatta dem som inom ett visst område ägt inlösta fastigheter.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser det vara att beklaga, att det av
rättstekniska skäl icke funnits någon möjlighet att tillgodose önskemålet att
en expropriat beredes tillfälle att med förtursrätt återförvärva exproprierad
egendom. Under de villkor och förutsättningar, som angåves i den italienska
byggnadslagen, syntes det länsstyrelsen som ett sådant återförvärv vore både
rimligt och billigt. Enligt länsstyrelsens mening syntes uppfattningen att
en liknande anordning icke skulle kunna omfattas av rådande opinion knappast
äga fog. Ifrågavarande spörsmål borde enligt länsstyrelsens mening
bli föremål för ytterligare utredning.

Advokatsamfundet, som säger sig icke känna sig övertygat vare sig om
att de rättstekniska svårigheterna skulle vara oöverkomliga eller om att någon
bestämd opinion i denna fråga föreligger, hemställer att frågan göres
till föremål för förnyat övervägande. Starka skäl talade enligt styrelsens
mening för en reglering i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer
som kommit till uttryck i den italienska lagstiftningen.

Bankföreningen hänvisar i denna del till 68 § expropriationslagen och
anför:

I delta lagrum stadgas bl. a., att expropriaten har återlösningsrätt, därest
användningen av fastigheten för expropriationsändamålet upphört och måste
anses övergivet. Utredningen har emellertid stannat för att icke medgiva
någon återköpsrätt, därvid åberopats dels att en sådan rätt skulle sakna
rättstekniskt underlag inom rättsordningen i övrigt, dels att här i landet
rådande opinion svårligen kunde tänkas engagerad till förmån för en sådan
lösning. Häremot måste göras den självklara invändningen, att de flesta
rättsregler skulle sakna rättstekniskt underlag, därest icke rättsordningen
vid deras tillkomst kompletterades, mer eller mindre, även i andra delar.
Särskilt gäller naturligtvis detta, när den nya regeln föranletts av sådana
faktiska förhållanden som förekomma endast i sällsynta fall. En hänvisning
till den allmänna opinionen bör näppeligen godtagas som skäl för en
lagregel med mindre denna opinion ostridigt har ett fullt entydigt innehåll;
detta lärer icke vara fallet beträffande en fråga, som ännu ej gjorts till föremål
för utredning och allmän diskussion. — Konkurrensen mellan olika
företagare inom byggnadsbranschen, kommunala och enskilda, bör äga rum
på lika villkor. Om städerna finge full frihet att behålla vid stora stadsplaneregleringar
exproprierade fastigheter även sedan regleringarna genomförts,
skulle denna frihet stundom kunna av en stad utnyttjas så, att endast stadens
egna företag finge möjlighet att disponera fastigheterna och bebygga
dem. Möjligheterna till konkurrens på lika villkor mellan kommunala och
enskilda företag skulle därmed ha blivit väsentligt beskurna. Bankföreningen
kan icke finna annat än att de skäl som tala för en återköpsrätt ha helt
annan saklig tyngd än de av utredningen åberopade motskälen. Med hänsyn
till att inom expropriationsområdet ofta uppkommer en helt ny kvar -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

ters- och tomtindelning, kan det emellertid måhända visa sig möta alltför
stora svårigheter att på ett tillfredsställande sätt utforma regler om återköpsrätt.
I så fall bör i stället införas en föreskrift, att stad som verkställt
zonexpropriation skall, sedan regleringen genomförts, på allmänna marknaden
utbjuda fastigheterna till salu eller för upplåtelse med tomträtt; därvid
förutsättes att reglerna om tomträtt efter nu pågående bearbetning erhålla
en väsentligt mer betryggande utformning än för närvarande. Viss
tidsfrist för utbjudandet bör angivas, men fristen bör kunna förlängas, därest
staden eljest skulle lida förlust.

Även svenska väg- och vattenbyggares riksförbund anser det skäligt och
överensstämmande med allmän rättsuppfattning, att fastighetsägare som
utsatts för expropriation gåves rätt återlösa efter regleringen återstående
tomtmark ungefär likvärdig med den han avstått. I de fall, att en viss fastighet
i den nya stadsplanen lämnades helt orubbad till sina gränser, syntes
det helt naturligt, att ett sådant återlösningsförfarande skulle medgivas.
Även i andra fall, där fastigheten blivit beskuren exempelvis på grund av
gatuvidgningar, syntes det emellertid möjligt medgiva återlösningsrätt i en
omfattning, som berodde på den nya stadsplanens utformning.

Länsstyrelsen i Kronobergs län delar utredningens uppfattning, att något
slag av återköpsrätt icke bör införas beträffande de exproprierade fastigheterna.
Däremot anser länsstyrelsen det vara förenligt med rättvisa och billighet
att rörelseidkare, som på grund av expropriationen måste nedlägga
sin verksamhet, tillförsäkras rätt att efter stadsplaneringen i den mån så
är möjligt åter etablera sig inom den stadsdel där de tidigare haft sin verksamhet.
Dessa affärsmän skulle därigenom kunna behålla sin kundkrets
och bevara sin kanske genom årtiondens arbete förvärvade goodwill. Exproprialionsersättningen
skulle kunna bestämmas till ett lägre belopp till fördel
för kommunen och skapandet av en dylik rättighet skulle mildra motsättningen
mellan kommunen och dessa enskilda näringsidkare, vilka i
många fall hårdast drabbades av zonexpropriationen. Den av utredningen
uttalade förmodan, att kommunerna skulle visa skäligt hänsynstagande till
de förutvarande fastighetsägarnas och hyresgästernas önskningar om att få
återkomma till sina kvarter, utgjorde endast ett löst antagande och innebure
icke någon garanti för att så verkligen komme att ske. De enskilda intressenterna
skulle få en tryggare ställning, om de kunde göra gällande ett verkligt
rättsanspråk på att få återvända till området. En kommun torde knappast
ha grundade skäl att motsätta sig dylika anspråk, eftersom stadsplaneregleringens
genomförande från kommunens synpunkt sett vore huvudsaken.

Eu viss, ehuru rätt begränsad optionsrätt föreslås av stadskollegiet i
Stockholm. Stadskollegiet instämmer i ett av den s. k. Nedre Norrmalmsdelegationen
framlagt förslag, att ägare till fastighet, som exproprierats men
enligt den nya stadsplanen icke förändrats med avseende å tomtgränser
eller byggnadsrätt, skall erhålla optionsrätt till upplåtelse av fastigheten
med tomträtt, sedan den nya stadsplanen fastställts. En minoritet inom
stadskollegiet, bestående av sex socialdemokratiska ledamöter, har emeller -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

tid förklarat sig ej kunna biträda delegationens förslag i nu berörda hänseende
och i stället åberopat föredragande borgarrådets inom borgarrådsberedningen
gjorda uttalande. Denne, borgarrådet Wennström, har med
instämmande av borgarråden Berglund och Mehr till stöd för sin uppfattning
anfört:

I zonexpropriationsutredningens betänkande diskuteras ett likartat men
längre gående förslag om införande av en återköpsrätt till mark, som exproprierats
för stadsplanereglering men efter regleringen alltjämt utgör
tomtmark. Utredningsmannen avvisar denna tanke och går därför ej in på
de sannolikt olösliga problem, som uppkomma, om tomtmarken efter regleringen
skall kunna rättvist fördelas mellan alla de tidigare fastighetsägarna.
Denna svårighet undgår man naturligtvis, när man i det nu framlagda
förslaget begränsar sig till sådana fastigheter, som efter regleringen bestå
med oförändrade gränser och byggnadshestämmelser. Å andra sidan kan
man då ifrågasätta, huruvida det överhuvudtaget är realistiskt att antaga
att några av de tomter, som indragas i expropriationszonen, komma att bestå
helt oförändrade i dessa avseenden vid de genomgripande regleringar,
som det här är fråga om. Säkerligen blir det i regel aktuellt att åtminstone
införa bestämmelser om infarter för lastning och lossning, parkeringsutrymmen
eller liknande. Försöker man vidga optionsrätten till att avse fastighet,
som icke undergår mera väsentlig ändring genom den nya stadsplanen,
torde den emellertid bli omöjlig att praktiskt tillämpa.

Håller man därför på den bestämda avgränsningen till fastigheter, som
efter regleringen äro helt oförändrade, får institutet ganska egendomliga
verkningar. Snarast kommer det att bero på en slump, om en fastighetsägare
får sin optionsrätt eller ej, och man bör särskilt observera, att optionsrätten
i stor utsträckning blir beroende på hur pass modern den gällande stadsplanen
för ifrågavarande fastighet råkar vara.

Zonexpropriationsutredningen har vidare beträffande förslaget om återköpsrätt
påpekat, att det rättstekniska underlaget för en sådan anordning
saknas och att den kräver en ganska vidlyftig reglering. Detta torde även
gälla om en motsvarande optionsrätt till tomträttsupplåtelse. Det förefaller
111ig betänkligt att nu framlägga ett förslag, som skulle ytterligare komplicera
den förevarande lagstiftningsfrågan, i vilken det är så angeläget för staden
att få ett snabbt avgörande.

Om man trots dessa praktiska problem anser sig vilja förorda en optionsrätt
av här ifrågavarande art, så måste denna ståndpunkt givetvis bygga på
uppfattningen att institutet såsom sådant skulle fylla eif angeläget behov.
Man frågar sig då vad det är som genom optionsrätten skall tillförsäkras
de förutvarande fastighetsägarna. Det kan icke vara ett värde, som fastigheten
äger före stadsplaneregleringcn, ty för detta har ägaren erhållit ersättning
vid expropriationen. Det måste alltså vara ett värde, som har tillkommit
genom stadsplaneregleringcn — om denna ej hade kommit till stånd,
skulle fastigheten kanske till och med ha sjunkit successivt i värde. Principiellt
blir optionsrätten till tomträttsupplåtelse då av samma karaktär som
en återköpsrätt, och om institutet kommer att gälla vad zonexpropriationsutredningen
anfört om konsekvenserna av eu sådan återköpsrätt: »Att förstnämnda
kategori (de förutvarande fastighetsägarna) genom expropriationens
definitiva karaktär går miste om utsikten att framdeles njuta värdestegringsvinst,
torde från allmän synpunkt icke bedömas såsom en nackdel.
Även om eu allmän indragning av oförtjänt värdestegring icke förutsättes,
så följer likväl icke härav, att lagen i en särskild punkt måste så utformas,
att dylik vinst direkt tillförsäkras den enskilde.»

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Enligt hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund är
det en brist, att bestämmelser icke givits därom att fastighetsägare eller
nyttjanderättshavare, som på grund av en efter expropriation verkställd
sanering nödgats avflytta från saneringsområdet, skall erhålla förtursrätt
att efter verkställd ombyggnad återflytta till området. Förbundet avsåge
icke härmed, att fastighetsägare eller nyttjanderättshavare skulle äga någon
förtursrätt till återköp av mark eller till upplåtelse av tomträtt å området
eller ens någon rätt därtill. Förbundet funne emellertid, att i den mån nybyggnad
skedde och utrymmen således bleve tillgängliga, tidigare bebvggare
å området borde äga förtursrätt vid upplåtelse av dessa utrymmen.
Det torde enligt förbundets mening få anses överensstämma med billighetens
krav, att bebyggare inom området, som måhända bott där eller bedrivit
rörelse där under mycket lång tid, icke utan tvingande skäl skulle avstängas
från möjlighet att efter skedd ombyggnad få återkomma. Genom en sådan
bestämmelse syntes även det allmännas ersättningsskyldighet vid expropriation
kunna reduceras.

Bland dem som utöver de nu nämnda remissinstanserna anslutit sig till
tanken på någon form av företrädesrätt för tidigare rättsägare må slutligen
nämnas länsstyrelsen i Västmanlands län, sparbanksföreningen, stadshypotekskassan,
Stockholms handelskammare, en minoritet inom byggnadsstyrelsen
och de tre förut nämnda reservanterna inom stadsförbundet. I

I allmänhet har remissinstanserna ej direkt uttalat sig beträffande frågan
huruvida lagstiftningen om zonexpropriation bör erhålla
allmän räckvidd eller om den bör begränsas till att gälla enbart
för Stockholm och eventuellt ytterligare ett antal större städer. I
några yttranden förekommer emellertid mer eller mindre bestämda uttalanden
till förmån för de olika alternativen.

Sålunda yttrar länsstyrelsen i Malmöhus län att även om lagförslaget
närmast föranletts av och toge sikte på utpräglade storstadsförhållanden,
en stadsplaneteknisk sanering ur bostadspolitisk synpunkt framdeles torde
bli aktuell på åtskilliga håll i landet och för sitt realiserande erfordra samma
möjlighet till zonexpropriation som företag av Norrmalmsregleringens typ.
Länsstyrelsen i Södermanlands lån håller före, att behov av zonexpropriation
föreligger ej endast för huvudstaden utan även för åtskilliga andra
städer i landet. Överlantmätaren i Västernorrlands län vitsordar, att kravet
på ändamålsenlig bebyggelse även i andra städer än Stockholm kan framtvinga
stadsombyggnadsföretag som i ett avgörande hänseende, nämligen
beträffande samhällsingripandets karaktär, blir jämförliga med Norrmalmsregleringen.
Överlantmätaren finner det därför motiverat, att det nya zonexpropriationsinstitutet
erhåller allmän räckvidd. Samma uppfattning har
hovrätten över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelsen i
Stockholms län och drätselkammaren i Sundsvall.

Bland förespråkarna för en speciallagstiftning må nämnas hovrätten för
Nedre Norrland. Hovrättens ståndpunkt är dock grundad på en önskan att

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

utvidga expropriationsinstitutets användningsområde. För att kunna genomföra
sådana stora företag som t. ex. saneringen av Nedre Norrmalm i Stockholm
torde det enligt hovrättens mening vara nödvändigt att åtminstone i
betydande utsträckning taga i anspråk de värdeökningar som bleve en följd
av företagen. Med hänsyn till betänkligheterna mot förslaget om bettermentsbidrag
syntes frågan knappast kunna lösas på annat sätt än genom
att berättiga stad att i dylikt fall expropriera fastighet, som kunde förväntas
komma att avsevärt stiga i värde på grund av saneringen. Enär emellertid
sådan expropriation endast borde ifrågakomma undantagsvis vid större,
mycket kostsamma regleringsföretag, syntes skäl tala för att expropriationsi''ätt
medgåves genom en lex in casu. Lagstiftningen skulle alltså för närvarande
begränsas till det aktuella Stockholmsfallet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter, om ej utredningens förslag
till en början borde läggas till grund för en speciallagstiftning för Norrmalmsregleringen
och att en blivande allmän lagstiftning i ämnet kunde
bygga på de erfarenheter som denna reglering säkerligen komme att tillhandahålla
i riklig mängd. 1 samma riktning har länsstyrelserna i Kristianstads
och Skaraborgs län uttalat sig. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser,
att de föreslagna bestämmelserna om zonexpropriation endast torde komma
att få en mycket begränsad räckvidd utanför de största städernas krets.
Länsstyrelsen ifrågasätter därför, huruvida icke lagen bör utformas såsom
en speciallag, avsedd att gälla i första hand för det aktuella fallet i Stockholm
och, efter Kungl. Maj :ts förordnande i varje särskilt fall, då förhållandena
påkalla lagens tillämpning. Emellertid vitsordar länsstyrelsen att
ett tydligt isaneringsbehov föreligger även i medelstora och mindre städer.
Frågan om att tillskapa rättsregler, ägnade att bättre än de nu gällande
tillgodose behovet av sådan sanering, borde göras till föremål för ytterligare
utredning. I

I ett flertal yttranden har berörts olika frågor, som äger samband med
värderingen vid expropriation. En remissinstans — hovrätten
över Skåne och Blekinge — har sålunda till diskussion upptagit spörsmålet,
huruvida icke det föreslagna zonexpropriationsinstitutet eventuellt bör
gynnas genom en särskild värderingsregel. I ett par yttranden har ifrågasatts,
om icke vissa direkt angivna värderingsprinciper borde lagfästas i
byggnadslagen. Åtskilliga remissinstanser har påtalat bristen på säkra värderingsnormer
vid expropriation över huvud samt hemställt om utarbetande
av dylika.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ifrågasätter riktigheten av utredningens
uttalande, att det för värderingen avgörande tidsmomentet syntes vara
expropriationsmålets anhängiggörande vid domstol. Hovrätten anför att före
1949 års ändringar i expropriationslagen den relevanta tidpunkten torde ha
varit tiden för ersättningens bestämmande eller för expropriantens tillträde,
om detta ägt rum tidigare (NJA II 1918 s. 249 f, Stralil, Fyra expropriationsrättsliga
uppsatser s. 309 ff). Frågan kunde enligt hovrättens mening ha

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

komplicerats genom 1949 års ändringar, genom vilka ju bland annat införts
rätt att överklaga värderingen. Numera kunde alltså värderingsfrågan komma
upp i olika instanser med stora tidsmellanrum. Av 33 § expropriationslagen
syntes emellertid framgå, att i varje fall en senare tidpunkt än anhängiggörandet
vore avgörande. Detta vore ägnat att accentuera utredningens
slutsats, att enligt gällande lag expropriationsersättningen vid saneringsföretag
måste bestämmas efter värden, som starkt påverkats av den nya
stadsplanen. — I fortsättningen diskuterar hovrätten frågan om värderingen
vid zonexpropriation. Hovrätten håller det icke för uteslutet, att kommunerna
— om den allmänna värderingsregeln i expropriationslagen skall
gälla vid zonexpropriation — kommer att hysa farhågor för att expropriationsersättningarna
skall bli så höga, att kommunerna på den grund finner
sig böra avstå från att söka få till stånd dylik expropriation. Med utgångspunkt
härifrån kunde det övervägas, huruvida icke en särskild värderingsregel
borde införas av innebörd att tätbebyggelsevärde endast i begränsad
utsträckning finge beaktas vid ersättningens bestämmande. En dylik värderingsregel
skulle alltså uteslutande syfta till att ekonomiskt säkerställa genomförandet
av större stadsplaneregleringar. Zonexpropriation torde emellertid
bli erforderlig främst i större städer, och där kunde de ekonomiska
förutsättningarna i allmänhet antagas vara sådana, att den allmänna värderingsregeln
icke komme att verka avskräckande i antydda hänseende. Huru
därmed än förhölle sig, syntes det sagda icke utgöra tillräckligt skäl för avsteg
från den hävdvunna principen, att enskilda icke skulle genom expropriation
komma i försämrat förmögenhetsläge. Härtill komme, att om värderingen
vid zonexpropriation skulle ske efter andra regler än värderingen
vid expropriation i allmänhet det lätt kunde inträffa att fall, som från den
enskildes synpunkt tedde sig tämligen likartade, komme att bedömas olika.
Att detta icke vore önskvärt, låge i öppen dag. För övrigt torde behovet av
en särskild värderingsregel vid zonexpropriation framträda med mindre
styrka, därest i enlighet med förslaget sådan expropriation kunde beviljas
redan då fråga väckts om antagande av stadsplan över det ifrågavarande området.
Tänkbart vore naturligtvis, att man beträffande expropriation över
huvud taget stadgade, att tätbebyggelsevärde icke alls eller blott delvis
skulle ersättas. Huruvida en sådan regel borde införas, ansåge hovrätten
emellertid icke kunna bedömas förrän problemen om jordvärdestegring blivit
ytterligare utredda.

Stadskollegiet i Stockholm — liksom även stadsförbundet — framhåller,
att om markvärdestegringen skall kunna utnyttjas såsom bidrag till regleringskostnaderna,
det vore av betydelse hur de allmänna värderingsreglerna
i expropriationslagen komme att tillämpas. Det bleve därvid givetvis av
vikt, att staden icke ålades att till fastighetsägaren utgiva ett beräknat avkastningsvärde
hänförande sig till vissa -— mer eller mindre välgrundade
— förväntningar angående den nya stadsplanens närmare utformning. I
princip borde staden således icke behöva erlägga högre löseskilling än den
som motsvarade det värde, som vid inlösentillfället kunde grundas på klart

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

konstaterbara faktiska förhållanden. Den osäkerhet angående fastighetens
framtida användning, som kunde föreligga, borde således icke räknas staden
vare sig till nackdel eller fördel. Med andra ord borde de påståenden
som fastighetsägaren kunde komma att framställa angående den ännu ej
genomförda nya stadsplanen icke leda till att staden ålades någon bevisbörda
härutinnan. För alt säkerställa dessa värderingsprincipers praktiska
tillämpning ifrågasätter staaskollegiet och stadsförbundet, huruvida de icke
borde lagfästas bland de speciella expropriationsreglerna i byggnadslagen.
Även föredragande borgarrådet inom borgarrådsberedningen, borgarrådet
Wennström, betonar angelägenheten av att det nu bleve klart utsagt, att
markägaren ej skall tillföras sådana förväntningsvärden som beror just på
antaganden om den nya stadsplanen. Fastighetsägaren komme ju ej att deltaga
i kostnaderna för denna och skulle då ej heller på förhand skörda
några frukter av den. Att han kunde ha räknat med en värdestegring —
kanske redan när han förvärvade fastigheten — vore ej något giltigt skäl
att staden skulle nödgas betala ett överpris. En markvärdestegring av denna
karaktär vore lika oförtjänt även om den varit väntad.

Bland dem som efterlyser klarare riktlinjer för fastighetsvärdering i samband
med expropriation må nämnas stadskollegiet i Göteborg. Kollegiet yttrar,
att det visserligen i lag och förarbeten funnes angivet att utredning om
»ortens pris» och »fastighetens avkastning» skulle tjänstgöra som vägledning
vid värderingen. I förarbetena hade emellertid samtidigt utsagts att
det kunde vara svårt att få fram ett »ortens pris» inom den trakt, där expropriationen
skedde, beroende på att försäljning av likartad karaktär icke
förekommit inom trakten. De osäkra och otillräckliga värderingsnormerna,
tillsammans med den ringa erfarenheten av expropriationslagens och byggnadslagens
värderingsregler, hade fört med sig att möjligheten att tillgripa
expropriation för närvarande utnyttjades i ringa omfattning. Städerna syntes
i stället ofta ha föredragit att söka träffa frivilliga avtal om förvärv av
fastigheter, trots att man därigenom i åtskilliga fall blivit nödsakad att betala
priser som överstiger vad man ansett vara skäligt. De angivna värderingsnormerna
borde erhålla en precisare karaktär; i annat fall torde icke
heller de nu föreslagna bestämmelserna komma att tillämpas i den utsträckning
som kollegiet ansåge önskvärt.

Tomt expropriation.

Betänkandet.

Utredningen betonar att det föreslagna zonexpropriationsinstitutet avses
skola komma att användas för de mera undantagsvis förekommande fall, då
en stadsombyggnad lämpligen bör utföras i ett sammanhang. Vid sidan av
zonexpropriationen kommer följaktligen — fortsätter utredningen -— alltjämt
att finnas utrymme för sådan expropriation av kvartersmark, där förfarandet
bör vara utformat med hänsyn till förutsättningen att stadsom -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

byggnaden i första hand skall ankomma på enskild företagsamhet. För dylik
expropriation — som utredningen anser lämpligen kunna benämnas
tomtexpropriation — finns i gällande lag utformade bestämmelser,
nämligen reglerna om s. k. teknisk zonexpropriation i 44 § första stycket och
45 § byggnadslagen. Utredningen säger sig ha övervägt, i vad mån behov kunde
föreligga att företaga ändring i dessa bestämmelser. Såsom resultat av
dessa överväganden hade dock framgått, att någon ändring i sak icke syntes
vara erforderlig.

Bestämmelserna rörande tomtexpropriation har av utredningen upptagits
i 45 § byggnadslagen.

Såsom av den under avsnittet om zonexpropriation lämnade redogörelsen
framgår har utredningen diskuterat den närmare innebörden av det i 44 §
första stycket byggnadslagen upptagna villkoret att »stadsplanens genomförande
ej (kan) förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande».
Utredningens framställning i denna fråga har tidigare återgivits, men
för sammanhangets skull må här upprepas att nämnda villkor enligt utredningens
mening innebär, att exproprianten tvingas att för varje särskild fastighet
förebringa utredning icke blott av objektiva utan även av subjektiva
omständigheter. Expropriationsrätten blir — anför utredningen — beroende
av frågan, om den enskilde har vilja och förmåga att själv bebygga marken
i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen. Skyldigheten att bevisa
huru härmed förhåller sig åvilar enligt utredningen principiellt exproprianten.
Utredningen erinrar vidare att ifrågavarande villkor för expropriation
icke är uppfyllt redan därmed, att stadsplanens genomförande ej kommit till
stånd inom skälig tid från planens fastställande. Lagen lärer enligt utredningens
mening vara så att förstå, att om man har anledning räkna med
att markägaren inom skälig tid från det fråga om tvångsförvärv väcktes
själv skall genomföra planen, något tvångsförvärv ej får medgivas, även
om lång tid förflutit från planens fastställelse. Vid tillämpningen av 45 §
byggnadslagen vore det visserligen i praktiken vanligt, att ansökan om expropriation
gjordes samtidigt med en ansökan om villkorlig fastställelse
av stadsplan, och eftersom båda ansökningarna skulle prövas av samma
myndighet, låge det i sakens natur, att de ofta kunde bifallas på en gång.
Då emellertid sistnämnda lagrum icke innebure, att för expropriationens
beviljande andra villkor skulle gälla än de i 44 § första stycket angivna, bleve
läget likafullt ovisst.

Yttrandena.

Flertalet remissinstanser har ej berört utredningens förslag beträffande
s. k. tomtexpropriation. Några instanser, däribland hovrätten över Skåne och
Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, länsstyrelserna i Södermanlands och
Örebro län samt advokatsamfundet, har uttryckligen förklarat sig ej ha någon
erinran att framställa mot utredningens förslag i denna del. I flera yttranden
hävdas däremot att de nuvarande bestämmelserna icke är tillfredsställande.
Sålunda anför drätselkammaren i Norrköping, att det måste anses

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

vara eu alltför stor bevisbörda för städerna att kunna bevisa eller ens göra
troligt, att stadsplanens genomförande ej kunde förväntas äga rum inom skälig
tid utan deras ingripande. Bevisningen borde därför underlättas antingen
genom att bevisbördan fördelades eller att villkoret uteslötes. Länsstyrelsen i
Östergötlands län finner denna invändning befogad, i all synnerhet som de
svårigheter denna bevisning beredde samhället torde ha varit anledningen
till att institutet kommit till så ringa användning. Det förefölle länsstyrelsen
mindre rationellt att bibehålla stadgandet om tomtexpropriation i dess nuvarande
utformning. Av liknande uppfattning är drätselkamrarna i Hälsingborg
och Gävle, överlantmätaren i Örebro län uttalar, att det till medgivande
av tomtexpropriation knutna villkoret att stadsplanens genomförande ej kan
förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande i praktiken oftast
finge anses utgöra ett avgörande hinder för det kommunala initiativet. Den
utredning, kommunen här såsom expropriant måste förebringa för att erhålla
medgivande till expropriation, komme i regel att beröra subjektiva förhållanden,
varom det över huvud taget vore svårt att åstadkomma någon
klar bevisning. I varje fall torde möjligheterna i detta hänseende oftast te
sig så osäkra, att det för mindre och medelstora stadskoinmuner redan av
ekonomiska skäl bleve vanskligt att söka komma fram på den vägen. Enligt
överlantmätarens uppfattning syntes tillfället nu vara lämpligt, att det ovan
berörda villkoret underkastades jämkning. Behovet av en sådan hade fått
allt större aktualitet.

En del remissinstanser vänder sig icke i första hand mot ett bibehållande
av nuvarande regler rörande tomtexpropriation men hävdar att den tolkning
utredningen, enligt vad förut anförts, givit reglerna ej kan godtagas.

Sålunda anför överståthållarämbetet i anslutning till ett av ämbetet tidigare
avgivet yttrande över en av Stockholms stad framställd, på gällande rätt
grundad expropriationsansökao, att en fastighetsägares förmåga att genomföra
stadsplanen i regel främst vore beroende på hans ekonomiska resurser
och följaktligen, åtminstone till väsentlig del, kunde bedömas objektivt, jämväl
när — såsom i 45 § byggnadslagen förutsattes kunna ske — stadsplaneförslag
förelåge till samtidig prövning. Huru de faktorer skulle framkomma,
som måste ligga till grund för el t sådant bedömande, innefattade ett intrikat
spörsmål. Å ena sidan kunde det icke åligga stad, som påstode att genomförande
av stadsplanen ej kunde förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens
ingripande, att styrka det negativa faktum som innefattades i påstående
om oförmåga hos fastighetsägaren. Å andra sidan kunde icke, gentemot
ett påstående från stadens sida, skäligen å fastighetsägaren övervältras hela
bevisbördan därom, att denne besutte förmåga i nu berörda avseende. Enligt
ämbetets mening borde ifrågavarande bevisspörsmål i princip lösas så, att
där staden påstått oförmåga hos fastighetsägaren, denne hade att bidraga
till utredningen genom att framlägga — ofta endast för honom tillgängligt —
material, som åtminstone i viss mån gjorde det sannolikt att han besutte erforderliga
ekonomiska möjligheter att genomföra stadsplanen. Skedde ett
sådant framläggande, gåves staden tillfälle att komma med erinringar mot
4 Ilihang till riksdagens protokoll 195:1. I samt. Nr 218.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

berörda material; och genom en samverkan på angivet sätt mellan staden
och fastighetsägaren bereddes ett något så när fast underlag för den prövning
som jämlikt 44 § första stycket ankomme på Kungl. Maj :t. Ämbetets
uppfattning om förevarande bevisspörsmål sammanfölle alltså icke med
utredningens. Det vore därför önskvärt, att denna fråga bleve klarlagd i motiven
till blivande lagstiftning. Med anledning av att enligt utredningens förslag
institutet zonexpropriation vore avsett för de mera undantagsvis förekommande
fall, då en stadsombyggnad lämpligen borde utföras i ett sammanhang,
medan i övriga fall tomtexpropriation skulle komma till användning,
har ämbetet framhållit att särskilt i mera svårbedömda gränsfall kunde
tänkas, att staden vid sina överväganden huruvida det ena eller det andra
expropriationsinstitutet borde komma till användning, med hänsyn till bevissvårigheter
funne sig nödsakad att åberopa 44 § i dess föreslagna lydelse,
där eljest tomtexpropriation mycket väl kunnat leda till stadsplanens ändamålsenliga
genomförande. Bevissvårigheter skulle sålunda kunna föranleda
en icke förutsatt begränsning av tillämpningsområdet för institutet tomtexpropriation.

Enligt stadskollegiet i Stockholm syntes bibehållandet av de nuvarande
reglerna om tomtexpropriation för de fall, som icke omfattades av det föreslagna
nya zonexpropriationsinstitutet, icke giva anledning till några principiella
erinringar. Bestämmelsernas användbarhet torde emellertid enligt
kollegiets mening vara större än vad utredningen ansett. I varje fall hade
deras hittillsvarande tillämpning knappast givit stöd för en så restriktiv tolkning.
Skulle däremot bestämmelserna tillämpas på sätt utredningen förutsatte,
vore de ur stadens synpunkt alls icke tillfredsställande. Ur stadens
synpunkt vore det av vikt, att bevisbördan beträffande fastighetsägarens
vilja och förmåga att genomföra stadsplanen icke helt övervältrades på staden.
Om det vore angeläget för staden att för stadsplanens genomförande expropriera
en fastighet och staden gjort sannolikt, att skäl för expropriation
förelåge, borde det ankomma på fastighetens ägare att, om han önskade undgå
expropriation, tillfredsställande styrka sin vilja och förmåga att själv genomföra
stadsplanen. Han borde därvid givetvis icke ha möjlighet att dröja
med sin motbevisning så att stadsplanens genomförande på detta sätt försenades.
— I Stockholm torde det vara regel, att teknisk zonexpropriation av
praktiska skäl måste begäras redan i samband med den nya stadsplanens
fastställande. För dessa fall vore det givetvis nödvändigt att bedömandet av
förutsättningarna för expropriation kunde ske på detta tidiga stadium. Vore
detta icke möjligt, skulle ju bestämmelsen om expropriation i samband med
villkorlig fastställelse av stadsplan vara i praktiken oanvändbar. Enligt kollegiets
mening borde det preciseras vilken bevisbörda som vid tomtexpropriation
åvilade staden.

Ej heller stadskollegiet i Göteborg anser i och för sig anledning föreligga
till erinran mot utformningen av det föreslagna tomtexpropriationsinslitutet.
Kollegiet har emellertid i detta sammanhang med styrka vänt sig mot

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

utredningens tolkning av stadgandena rörande detta institut och hävdat att
utredningens betraktelsesätt ledde till orimliga konsekvenser, i det att bestämmelserna
om expropriation i förening med villkorlig fastställelse praktiskt
taget skulle sättas ur funktion. Enligt kollegiets uppfattning måste
den enskilde påläggas så stor del av bevisbördan beträffande »vilja och
förmåga», att uppskov med Kungl. Maj :ts ställningstagande icke behövde
uppkomma. Skulle den föreslagna 45 § icke tolkas på sätt kollegiet sålunda
hävdat, ansåge kollegiet det vara nödvändigt, att markägaren i lagtexten uttryckligen
ålades bevisbörda i det av kollegiet angivna hänseendet. — Beträffande
värderingsprinciperna vid expropriation i samband med villkorlig
fastställelse av stadsplan uttalar kollegiet, att värderingen
borde baseras på förut gällande plan, enär stadens markförvärv vore en
törutsättning för den nya stadsplanens genomförande, och värdeökningen
således vore avhängig av om staden förvärvade mark eller ej.

Liknande uppfattning har uttalats av bl. a. drätselkamrarna i Malmö, Linköping
och Karlskrona samt stadsförbundet och kommunal-tekniska föreningen.

Enligt byggnadsstyrelsens mening ville det synas som om utredningen
underskattat de möjligheter till expropriation, som inrymts i den nuvarande
44 § byggnadslagen. Sålunda syntes varken förarbetena till denna paragraf
eller den praxis som utbildats vid dess tillämpning behöva leda till en så
snäv tolkning som utredningen ansett vara ofrånkomlig. Att expropriation
förekommit i så förhållandevis ringa utsträckning enligt detta författningsrum
torde främst bero på ovetenhet eller osäkerhet hos de kommunala myndigheterna
om de möjligheter som enligt detsamma stode till buds. Avfattningen
av den nuvarande lagtexten vore dock icke så tydlig som varit önskvärt
och den hade därför erbjudit vissa svårigheter vid tolkningen.

Några remissinstanser har även påtalat den oklarhet som föranleddes av
uttrycket »inom skälig tid» i gällande 44 § (motsvarande 45 § förslaget).
Stadsfullmäktige i Avesta har i detta hänseende föreslagit en uttrycklig begränsning
till exempelvis ett år.

Vidare må i detta sammanhang nämnas att bostadsstyrclsen anmärkt därpå
att stadgandet om tomtexpropriation begränsats till att avse expropriation
endast »i annat fall än i 44 § sägs». Styrelsen anför härom:

Tillämpligheten av 44 § har av utredningen inskränkts genom ett uttalande
av innehåll dels att zonexpropriation icke bör stå till förfogande för
planerad ombyggnad, om vilken det med fog kan sägas, att dess behövlighet
huvudsakligen hänför sig till enskilda intressen, dels att en ombyggnad,
som ej har annat syfte än att bereda markägaren — t. ex. staden själv —-fördelen av en förhöjd byggnadsrätt, icke bör utgöra tillräcklig grund för
zonexpropriation. Alt öka byggnadsrätten inom ett sammanhängande område
av eu central stadsdel utan att samtidigt behov föreligger att vidtaga
mer omfattande trafiktekniska åtgärder kan i vissa fall vara ett väsentligt
allmänt intresse liksom önskemålet att i ett sammanhang genomföra eu
sålunda ändrad stadsplan. Man kan med eu sådan stadsplanercglcring
åsyfta att tillgodose ett ökat behov av centralt belägna kontorslokaler eller

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

att skapa ett centrum för ett bebyggelseområde, för vilket tillkomsten av
affärer och allmänna byggnader m. m. är angeläget. I sådana fall kan man
icke alltid räkna med att den ändrade stadsplanen tillräckligt snabbt kommer
att genomföras av de enskilda fastighetsägarna. Med den nyss angivna
inskränkningen i tillämpningen av förslagets 44 § och med den formulering,
som 45 § förslaget erhållit, skulle sannolikt, eftersom fråga är om ombyggnad
i ett sammanhang, expropriation icke kunna förekomma i fall,
där fråga är om enbart en ökning av byggnadsrätten.

Den vidtagna begränsningen av förslagets 45 § (»i annat fall än i 44 §
sägs») kunde enligt bostadsstyrelsens mening på anförda grunder medföra
mycken tvekan och kanske olyckliga resultat i tillämpningen. Det vore att
föredraga, om begränsningen endast avsåge fall i vilka en tillämpning av
44 § av en eller annan anledning icke komme ifråga.

Till sist må nämnas att svenska väg- och vattenbyggares riksförbund yrkat,
att fastighetsägaren måtte tillerkännas återköpsrätt även vid tomtexpropriation.

Expropriation på grund av värdestegring samt bettermentsbidrag.

Betänkandet.

Efter att ha motiverat sitt förslag till nya regler om zonexpropriation anför
utredningen, att en fråga av mera fristående karaktär vore huruvida vid
sidan av detta institut borde finnas regler motsvarande dem som för närvarande
vore upptagna i 44 § andra och tredje styckena byggnadslagen och
för vilka termen värdestegringsexpropriation enligt utredningens
mening syntes vara att föredraga framför det här i landet brukade uttrycket
ekonomisk zonexpropriation. Utredningen anför i denna
fråga inledningsvis följande:

Det är utan vidare klart, att om zonexpropriationen får det tillämpningsområde
som av utredningen föreslås, detta inrymmer huvudparten av de
fall, för vilka värdestegringsexpropriation hade kunnat ifrågakomma. Sistnämnda
slag av expropriation måste nämligen, i likhet med sin franska förebild,
tänkas i främsta rummet gälla fastigheter, vilka undergå värdestegring
genom sitt grannskap till de vid stadsplaneregleringen utförda anläggningarna.
Av lagmotiven framgår att man funnit behov av värdestegringsexpropriation
särskilt i sådana fall, då en gatureglering kräver genombrytande
av bebyggt område och regleringens genomförande förorsakar värdestegring
på fastigheter, som gränsa intill eller ligga i närheten av de nya anläggningarna.
Men den kategori av fastigheter man sålunda haft i åtanke
kommer tydligen att i stort sett bli identisk med den kategori, som vid tilllämpning
av zonexpropriation kommer att ingå i det exproprierade området.
Att expropriationsrätten i förra fallet grundas på värdestegringen, i senare
fallet på andra faktorer, spelar härvidlag ej någon roll. I båda fallen blir

_förutsatt att expropriation verkligen sker — resultatet detsamma, d. v. s.

att kommunen blir ägare till fastigheterna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

Införandet av zonexpropriation undanrycker alltså i mycket väsentlig
grad det faktiska underlag, på vilket man en gång grundat antagandet om
värdestegringsexpropriationens behövlighet. Oberoende härav kan emellertid
frågas, om värdestegringsexpropriationen i sin nuvarande gestaltning
överhuvudtaget fyller eller kan tänkas fylla någon från allmän synpunkt
nyttig funktion. Såsom framgått av tidigare lämnad redogörelse har denna
expropriationsform under sin tjuguåriga existens inom svensk lagstiftning
icke i något enda fall utnyttjats med sådant resultat att expropriation verkligen
kommit till stånd. Detta faktum är betydelsefullt nog för att stämma
till eftertanke beträffande institutets existensberättigande.

Att införandet av värdestegringsexpropriation utfallit så negativt som nyss
angivits torde icke kunna förklaras därmed, att det saknats tillfällen, då
institutet hade kunnat bringas i tillämpning. Sådana tillfällen ha förefunnits
åtminstone i Stockholm, där i själva verket också ett försök att tillämpa
dessa lagbestämmelser fortskridit så långt som till en avlämnad expropriationsansökan.
Av vissa svar på utredningens enquéte kan också utläsas, att
man här och var även i andra städer haft värdestegringsexpropriation under
övervägande. Såsom förklaring till att dessa ansatser till en tillämpning av
institutet avstannat har såväl från Stockholm som från andra håll uppgivits,
att lagbestämmelserna vore alltför komplicerade för att kunna praktiskt användas.
Att denna förklaring också är den riktiga framstår såsom sannolikt.
Då det knappast kan betvivlas, att kommunerna erfarit behov såväl av vidgad
expropriationsrätt som av särskilda bidrag till finansierandet av större
stadsplaneregleringar, och båda dessa behov avsetts skola tillgodoses genom
värdestegringsexpropriationen, torde anledningen till att denna lämnats oanvänd
få sökas i det sätt på vilket institutet utformats.

Utredningen nämner härefter att bestämmelserna i 44 § andra och tredje
styckena byggnadslagen om värdestegringsexpropriation blivit föremål för
detaljerad kritik i ett av vice stadsjuristen i Stockholm E. G. Westman avgivet
utlåtande. Sammanfattningsvis yttrar utredningen rörande detta utlåtande,
vars innehåll närmare refereras å s. 65—75 i betänkandet, att det i
utlåtandet framhållits att en expropriationsansökan måste föregås av kostsamma
fastighetsvärderingar och kalkyler av gatukostnadsbidrag och värdestegring
och att denna vidlyftiga utredning skulle kunna bli utan värde, om
Kungl. Maj :t vid prövning av ansökningen funne, att kostnaden för genomförandet
av stadsplanen icke väsentligt överstege gatukostnadsbidragen
eller att den avtalsvis eller av domstol fastställda värdestegringen å fastigheterna
ej kunde anses väsentlig. I utlåtandet hade vidare understrukits att
förfarandet vid värdestegringens bestämmande kunde komma att taga avsevärd
tid i anspråk, en olägenhet som tydligen kommit att framträda starkare
efter det genom 1949 års lagändringar möjlighet uppkommit att frågan
om värdestegringen fullföljdes genom flera instanser. Slutligen hade också
i utlåtandet framhållits, att eftersom fastighetsägarna kunde undgå expropriation
genom att förklara sig villiga att utgiva kontantbidrag, kommunen
icke säkert kunde påräkna att erhålla elt sammanhängande cxpropriationsområde.
I anslutning härtill hade anmärkts alt en fastighetsägares erbjudan
om kontantbidrag kunde komma på ett relativt sent stadium av cxpropriationsförfarandet,
varigenom kommunens kostnader för detta ytterligare
ökades utan motsvarande kompensation, samt att bidraget måste antagas

Knngl. Maj.ts proposition nr 218-

bli fastställt till lägre belopp än det som borde föranledas av fastigheternas
framtida verkliga avkastningsvärde.

Efter att ha återgivit dessa synpunkter anför utredningen för egen del:

Synpunkter sådana som de nu återgivna torde rätt väl avspegla den kritiska
inställning, som man på många håll och särskilt inom städernas fastighetsförvaltningar
hyser mot den nuvarande värdestegringsexpropriationen.
Att denna är förbunden med olägenheter i angivna hänseenden synes
otvivelaktigt. Söker man närmare efter roten och upphovet till att regleringen
i 44 g andra och tredje styckena kommit att te sig såsom misslyckad, torde
man emellertid svårligen kunna underlåta att uppmärksamma själva den
konstruktion som uppbär denna reglering, d. v. s. den egenartade sammankoppling'',
som här gjorts mellan en form av expropriation, å ena sidan, och
en skyldighet att utgiva s. k. bettermentsbidrag, å andra sidan. Att denna
sammankoppling har vissa drag, vilka från principiell synpunkt kunna te
sig mindre tilltalande, skall här blott i förbigående antydas. Vad som intresserar
är närmast frågan, om genom sammankopplingen verkligen tillskapats
en praktikabel anordning för expropriation eller för uttagande av
bidrag.

Enligt lagens förarbeten skulle ifrågavarande expropriationsrätt i första
hand betraktas såsom ett medel för utkrävande av bidrag till kommunens
kostnader för viss anläggning. Att detta betraktelsesätt har fog för sig bekräftas
i själva verket ganska väl därmed, att markägaren kan fria sig från
ett expropriationsanspråk genom att ikläda sig skyldighet att gälda visst
bidrag. Men härav följer också att anordningen, bedömd från en expropriants
synvinkel, måste te sig föga värdefull. En kommun, som av ena
eller andra skälet önskar förvärva äganderätten till viss mark, kan icke rimligen
knyta några förhoppningar till en lagbestämmelse, som överlämnar
åt kommunens motpart att avgöra, om kommunen skall få marken eller icke.
Att kommunen i stället för marken får ett bidrag är knappast till någon
tröst, om äganderätten till marken hade avgörande betydelse för ett visst
kommunalt företag, medan bidraget i det föreliggande fallet är av helt underordnad
betydelse för kommunens ekonomi. Om man åter tänker sig ett
fall, där kommunen verkligen eftertraktar bidrag till kostnaden för planerade
anläggningar, medan expropriation icke är nödvändig utan tvärtom
skulle falla sig oläglig för kommunen, så kan ifrågavarande lagbestämmelser
icke heller sägas vara till fördel. För att utfå bidraget skulle kommunen
i detta fall nödgas inlåta sig i en dyrbar och omständig procedur, som måhända
i stället för att föra till målet skulle försätta kommunen i en situation
som den helst velat undvika.

Den gjorda exemplifieringen må vara tillräcklig för att belysa, hurusom
sammankopplingen mellan expropriation och bidragsskyldighet så att säga
lamslår sig själv. Den giver till resultat, att reglerna icke bli tillämpade,
vare sig av dem, vilka önska expropiera, eller av dem, vilka önska bidrag.
Den tänkbara tredje kategori, d. v. s. kommuner vilka utgå från att ett positivt
resultat, sak samma om det blir expropriation eller bidrag, kan löna
mödan att göra en expropriationsansökan, är sannolikt icke stor.

På grund av vad sålunda anförts har utredningen förordat att, vid en
revision av lagbestämmelserna på förevarande område, expropriation och
bidragsskyldighet lösgöras från varandra och regleras såsom självständiga
institut. Denna tanke innebär icke — anför utredningen — med nödvändighet,
att i lagen nu skall upptagas en ny expropriationsform, d. v. s. en

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

värdestegringsexpropriation, som ställs oberoende av fastighetsägarnas villighet
att utgiva bidrag. En dylik nybildning tillhörde det stora problemet
om indragning av oförtjänt värdestegring, d. v. s. ett ämne vari utredningen
icke skulle företräda någon slutgiltig ståndpunkt. Då den föreslagna zonexpropriationen
— samtidigt som den finge en vida effektivare karaktär
än den nuvarande värdestegringsexpropriationen — enligt utredningens mening
i huvudsak komme att täcka tillämpningsområdet för den sistnämnda
expropriationstypen, torde anledning saknas att nu framkonstruera någon
direkt motsvarighet till denna. Beträffande bidragsskyldigheten ställde sig
saken annorlunda. Huvudsyftet med de nuvarande bestämmelserna i 44 §
andra och tredje styckena byggnadslagen syntes vara att bereda kommunerna
möjlighet att få bidrag till de stora kostnader, som följde med vissa
stadsombyggnadsföretag och som icke kunde täckas med de ordinära gatuinarksersättningarna
och gatubvggnadskostnadsbidragen. Utredningen anser,
att det med hänsyn härtill knappast skulle vara försvarligt att låta bidragsskyldigheten
bortfalla och den har därför framlagt det förslag till ny
reglering av denna skyldighet, för vilket inledningsvis redogjorts (b e 11 e rmentsbidragen).

Beträffande motiveringen till detta förslag må här endast återgivas ett par
avsnitt, som särskilt uppmärksammats under remissbehandlingen.

Såsom förut anmärkts skall enligt utredningens förslag omfattningen av
fastighetsägares bidragsskyldighet bestämmas dels av den uppkomna värdeökningens
storlek och dels av kostnaden för stadsplanens genomförande. Beträffande
värdeökningen anför utredningen, att utgångspunkten för
bedömningen bleve det värde fastigheten hade innan fråga väcktes om antagande
av den nya planen samt att detta värde skulle jämföras med det värde
fastigheten har, då anspråk på kostnadsbidrag framställes. Skillnaden mellan
dessa värden utgjorde värdeökningen. Utredningen fortsätter:

Det gäller att av värdeökningen skilja ut vad som beror på stadens åtgöranden.
Uteslutet är naturligtvis icke, att hela värdeökningen kan vara avhängig
härav. Den värdeökning som uppkommer från det staden givit offentlighet
åt sin avsikt att genomföra ett med bidragsrätt förenat företag till
dess någon tid — ett eller ett par år — förflutit sedan företaget slutförts, synes
av praktiska skäl kunna presumeras vara i sin helhet orsakad av stadens
åtgöranden. Men allteftersom tiden går kunna nya omständigheter tillkomma,
som öva inflytande på fastighetsvärdena. En större stadsplanereglering
kan ha tillskapat vissa förutsättningar för en expansion inom näringslivet,
en expansion som visserligen icke inträtt omedelbart, beroende på att
andra förutsättningar härför saknats, men som vid en senare tidpunkt, när
de sistnämnda förutsättningarna uppfyllts, framträtt med full styrka. Sålunda
kan tillkomsten av en industri medföra att nya affärslägen tillskapas
med påföljd att värdeökning uppkommer. Denna värdeökning kan uppträda
separat eller blanda sig med den värdeökning, som direkt härrör från stadens
åtgöranden. Anledningarna till uppkomsten av eu dylik sekundär värdeökning
kunna givetvis vara synnerligen skiftande. Dylik värdeökning
framträder emellertid mera såsom en följd .av den allmänna utvecklingen än
av de särskilda kommunala åtgörandena. Med lagförslaget avses ej att sådan
sekundär värdeökning skall utgöra grund för bidragsskyldighet, även

Kungl. 3Iaj:ts proposition nr 218.

om staden med visst fog skulle kunna göra gällande att värdeökningen ej
skulle ha inträtt, därest regleringen ej skett. Ju längre tid som förflyter innan
bidragsplikten aktualiseras, desto svårare torde det bliva för staden att
ådagalägga att värdeökningen i sin helhet är omedelbart förorsakad av stadens
åtgöranden.

Förut har nämnts att varje fastighet, som avsevärt stiger i värde,
enligt lagförslaget skall, oavsett fastighetens läge, i princip
kunna komma i betraktande vid uttagande av kostnadsbidrag.
Utredningen utvecklar denna princip sålunda:

Främst blir det naturligtvis de inom regleringsområdet och de i närheten
av detta belägna fastigheterna, som undergå värdestegring. Det är emellertid
tänkbart, att betydande värdeökning kan uppkomma även för fastigheter,
som ligga på längre avstånd från regleringsområdet. Kan det ledas i bevis,
att denna värdestegring beror på stadens åtgöranden, böra även sådana mera
avlägset liggande fastigheter kunna indragas i bidragsplikten. Denna möjlighet
innebär visserligen ett visst osäkerhetsmoment såtillvida, att fastighetsägare
icke alltid säkert kan veta om bidrag kommer att avkrävas honom
eller icke, en ovisshet, som kan fortfara rätt länge, om kravet på bidrag skall
få lov att framställas under någon längre tid efter stadsplanens genomförande.
Det torde måhända därför kunna ifrågasättas, om icke Kungl. Maj :t
t. ex. i anslutning till stadsplanens fastställande borde angiva gränserna för
det influensområde, inom vilket fastighetsägarna skola vara bidragspliktiga.
En sådan gränsdragning skulle dock förmodligen bliva alltför godtycklig,
enär den värdestegrande effekten av en planändring näppeligen låter sig
bedöma på ett så tidigt stadium. Den ifrågasatta prövningen kunde lätt få
karaktären av lösa antaganden, och härav skulle följa en avsevärd risk att
området utmättes antingen för stort eller för litet till nackdel för ena eller
andra parten. Även om bestämmandet av ett dylikt influensområde förlädes
till en senare tidpunkt — t. ex. då stadsplanen genomförts eller vederbörande
anläggning byggts färdig — skulle området likväl knappast kunna avgränsas
så att föreliggande rättvisesynpunkter bleve tillgodosedda. För områdets fixerande
skulle praktiskt taget erfordras kännedom om alla de faktorer som
äro av betydelse för bidragsplikten. Det är tydligt att sådan kännedom ej
ernås, förrän bidragsplikten i sinom tid aktualiseras. Om fastighetsägarna
sålunda under viss kortare eller längre tid komma att sväva i ovetskap om
huruvida staden ämnar utkräva kostnadsbidrag av dem eller icke, behöver
detta ändå icke bliva till alltför stor olägenhet för dem. Det är att märka, att
kostnadsbidrag uttages inom ramen för värdeökningen och att fastighetsägarens
förmögenhetsställning sålunda icke försämras genom stadsplanens
genomförande. Som framgår av vad i andra stycket av förevarande paragraf
föreslås, avses fastighetsägaren skola få behålla viss del av den värdestegring
som genom kommunens åtgöranden kommit hans fastighet till del.

Skyldighet att utgiva kostnadsbidrag skall enligt förslaget åvila ägare till
fastighet, för vilken uppkommer avsevärd värdeökning. Det kan emellertid
enligt utredningen förutses, att bidragsskyldigheten i allmänhet ej kommer
att aktualiseras omedelbart och kanske ej heller inom den närmaste tiden
sedan stadsplan genomförts. Förslaget anger ej någon tidpunkt, före
vilken anspråk på bidrag skall ha framställts. De allmänna
reglerna om fordringspreskription medföra dock enligt utredningens
mening, att stads rätt till kostnadsbidrag upphör efter tio år från bidragsrät -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

tens uppkomst, d. v. s. från den tidpunkt då stadsplanen blivit för stadens
del genomförd eller vederbörande anläggning (trafiktunnel etc.) eller del därav
byggts färdig. Utredningen framhåller att det helt naturligt vore ett intresse
för staden att i det längsta dröja med uttagandet av bidrag för att
därigenom fånga in så mycket som möjligt av den värdeökning vartill stadens
åtgärder givit upphov. Innan staden så äntligen påfordrade bidragspliktens
fullgörande, kunde givetvis ha inträffat, att fastighet övergått till
ny ägare. I så fall hade staden att rikta sitt anspråk på kostnadsbidrag mot
den som äger fastigheten, då anspråket framställes. Mot att bidragsskyldigheten
sålunda kunde drabba ny ägare till fastighet, kan måhända — anför
utredningen — invändas att det icke alltid vore han som fått njuta värdestegringsfördelen;
vid förvärvet av fastigheten kunde köpeskillingen ha innefattat
viss del av värdestegringen. Att med hänsyn härtill uppställa såsom regel,
att bidragsskyldigheten för att få göras gällande skall vara anmärkt i
1''astighetsbok, torde dock enligt utredningens mening icke vara påkallat. Det
kunde rimligen förutsättas, att den som ville köpa fastighet inom ett sanerat
område eller fastighet vars värde kunde påverkas av tunnelbygge eller
liknande åtgärd iakttoge den försiktighet, som erfordrades med hänsyn till
eventuell bidragsskyldighet.

Slutligen må nämnas att utredningen berört de fall då genomförandet av
en stadsplan medförde värdeminskning för viss fastighet. I denna
del anföres i betänkandet bland annat:

Gällande lagstiftning har icke förbisett att en stadsplaneändring kan medföra
värdeminskning utan har fastmera sörjt för att fastighetsägare och andra
berörda i ganska stor utsträckning bliva gottgjorda, då de lida skada genom
stadsplanereglering. Enligt 48 § byggnadslagen är stad sålunda skyldig
att lösa mark, om denna enligt den nya stadsplanen skall användas för annat
ändamål än enskilt bebyggande och markens ägare till följd därav endast
kan nyttja marken på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess
tidigare värde. Och enligt 75 § samma lag kan stad bliva skadeståndsskyldig,
om vid genomförandet av stadsplan område, som varit avsett till allmän samfärdsel,
helt eller delvis blir använt för annat ändamål eller ändrat till sitt
höj dläge, och skada därigenom uppstår för ägare av invid liggande mark
eller byggnad därå eller för den som har nyttjanderätt till marken eller byggnaden
eller för innehavare av servitut, som vilar å marken. Att man ej givit
denna ersättningsskyldighet allmän räckvidd, vilket 1903 års stadsplanelagskommitté
föreslog, sammanhänger med att högsta domstolen vid granskning
av kommitténs förslag anmärkte, att ersättningsskyldigheten borde begränsas
och noga utmärkas, då det ej borde ifrågakomma, att varje genom
stadsplans genomförande uppkommen skada, hur medelbart densamma än
kunde vara, bleve föremål för ersättning. Det förhållandet att förslaget nu
utvidgar stads möjlighet att uttaga kostnadsbidrag vid värdestegring medför
självfallet icke såsom nödvändig konsekvens, att fastighetsägares rätt till
ersättning för värdeminskning måste vidgas. Härvidlag må erinras att nyssnämnda
stadganden i 48 och 75 §§ ha ett mycket mera vidsträckt tillämpningsområde
än vad fallet är med den nu föreslagna skyldigheten att gälda kostnadsbidrag,
som ju icke är avsedd att tillämpas annat än vid större regleringar
och därmed likställda företag. Det kan ock erinras, att medan stads ska -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

deståndsskyldighet kan göras gällande icke blott av fastighetsägare utan
även av andra, endast ägare av fastighet skall kunna komma ifråga för gäldande
av kostnadsbidrag.

Yttrandena.

Bettermentsbidragen.

Mot tankegången att kommun bör få del i den värdestegring, som för
vissa fastigheter kan uppkomma i samband med genomförandet av större
stadsplaneregleringar, har i allmänhet några invändningar ej rests under
remissbehandlingen. I åtskilliga fall har remissinstanserna uttryckligen
uttalat sig till förmån för denna princip. Sålunda kan nämnas att hovrätten
för Nedre Norrland — liksom även länsstyrelsen i Örebro län — funnit
det rimligt att, om värdet av en fastighet bleve avsevärt ökat genom åtgärder
från kommunens sida, dess ägare kunde åläggas att taga del i de av
den kommunala åtgärden föranledda kostnaderna. Länsstyrelsen påpekar,
att denna princip för övrigt redan godtagits vid tillkomsten av stadgandena
om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnadsbidrag. Länsstyrelsen
i Kristianstads län erinrar för sin del, att principen godtagits också genom
antagandet av nuvarande bestämmelser om ekonomisk zonexpropriation.
Skånes handelskammare godtar tanken såsom sådan, att ersättningsskyldighet
må påläggas fastighetsägare som har direkt nytta av vissa av kommunen
vidtagna åtgärder. Handelskammaren anser det dock vara en oavvislig
förutsättning för ersättningsskyldighet, att de utförda arbetena verkligen
konstaterats ha medfört konkret nytta för den fastighet varom fråga
är.

En avvikande mening hävdas av länsstyrelsen i Södermanlands län. Länsstyrelsen
finner det visserligen skäligt, att stad som haft kostnader för en
bebyggelsereglering skall äga för någon del av dessa kostnader uttaga ersättning
av fastighetsägare, vilkas egendom genom regleringen avsevärt stigit
i värde, men länsstyrelsen anmärker att en mer eller mindre oförtjänt
värdestegring också förekommer på många andra områden i det ekonomiska
livet och att det får anses godtyckligt att just i detta fall verkställa en indragning
av värdestegringen. Än mera kritiskt ställer sig Stockholms handelskammare
och fastighetsägareförbundet. Handelskammaren understryker
att stadsdelssaneringar av den storlek, varom i detta sammanhang är
fråga, vidtas i hela stadssamhällets intresse och fastighetsägareförbundet
hävdar att man ej bör utgå ifrån att värdestegring, som uppkommer i samband
med en stadsplanereglering, är en följd av samhällets åtgöranden.
Länsstyrelsen i Hallands län uttrycker tvekan i anledning av förslaget men
vill likväl icke motsätta sig detsamma. Länsstyrelsen anför:

Utredningens förslag, som innebär att staden erhåller kompensation för
sina stadsplaneregleringskostnader genom att den får tillgodogöra sig viss
del av den värdestegring som tillföres av regleringen berörda fastigheter,
kan anses strida mot regeln om medborgarnas allmänna likställighet, i det
att det allmänna i detta specialfall tillgodogör sig markvärdestegring men
lämnar annan oförtjänt stegring av markvärde obeskuren. Det kan därför

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

starkt ifrågasättas, om icke den av utredningen behandlade värdestegringsindragningen
borde lösas i ett större sammanhang eller i samband med en
lagstiftning om indragning av all oförtjänt värdestegring eller eventuellt av
all oförtjänt markvärdestegring. Utredningen, som upptagit detta spörsmål
till diskussion, har motiverat sitt förslag med bl. a. att det här vida mer än
på andra områden är fråga om den typ av jordvärdestegring, som har sin
orsak i att samhället utfört eller bekostat något visst företag, t. ex. anlagt
gata eller annan kommunikationsled, och att det vore utan vidare klart, att
mot indragning av dylik värdestegring icke kunde riktas samma invändningar
som mot indragning av värdestegring i allmänhet. Med hänsyn till av
utredningen sålunda anförda skäl har länsstyrelsen, dock icke utan viss
tvekan, kunnat ansluta sig till utredningens ståndpunkt att frågan om indragning
av värdeökning i de fall, som omnämnas i första stycket av utredningens
förslag till 67 § i byggnadslagen, bör bliva föremål för speciallagstiftning.

Även om de flesta remissinstanserna i stort sett godtagit själva principen
att det i första hand är staden som bör njuta värdestegringsfördel i följd av
större stadsplaneregleringar och även om det i ett stort antal yttranden, dock
knappast flertalet, ej framförts någon erinran mot att denna princip förverkligades
genom en på fastighetsägarna lagd bidragsplikt, har likväl i så
gott som samtliga yttranden på betydelsefulla punkter mer eller mindre
stark kritik riktats mot utformningen av utredningens förslag i denna del.
Åtskilliga remissinstanser har dock icke ansett den av dem framförda kritiken
böra föranleda ett avstyrkande av förslaget utan endast hemställt, att
detta måtte överarbetas. Till denna grupp hör justitiekanslersämbetet, hovrätten
över Skåne och Blekinge, kammarkollegium, lantmäteristyrelsen, bostadsstgrelsen,
överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs,
Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands, Gävleborgs
och Västernorrlands län, stadskollegiet i Stockholm, drätselkamrarna i Norrköping,
Hälsingborg, Eskilstuna och Östersund, stadsförbundet, hyresgästernas
sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund samt sparbanksföreningen.

En tveksam inställning till förslaget om s. k. bettermentsbidrag intas
av hovrätten för Västra Sverige, länsstyrelserna i Uppsala, Gotlands, Örebro
och Jämtlands län, drätselkammaren i Uppsala och stadshypotekskassan.

Bland de avstyrkande remissinstanserna märks Svea hovrätt, hovrätten
för Nedre Norrland, byggnadsstyrelsen, länsstyrelserna i Södermanlands,
Jönköpings och Kristianstads lön, stadskollegiet i Göteborg, drätselkamrarna
i Malmö och Borås, fastighetsägareförbundet, bankföreningen,
kommunal-tekniska föreningen, svenska väg- och vattenbyggares riksförbund
och advokatsamfundet. Även flera av dem som utan att vara remissinstanser
yttrat sig i ärendet har avstyrkt förslaget till bettermentsbidrag,
så bland annat stadsfullmäktige i Karlskoga och Falun samt Stockholms
och Skånes handelskammare.

De anmärkningar som riktats mot förslaget till bettermentsbidrag ligger
ej så mycket på det principiella som fastmer på det praktiska planet. Ett

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

stort antal remissinstanser har sålunda bl. a. pekat på de svårigheter, som
måste uppstå när det gällde att bedöma storleken av den värdeökning som
skulle ligga till grund för skyldigheten att utgiva dylika bidrag. I åtskilliga
yttranden har vidare påtalats det långvariga och för fastighetskrediten
högst menliga osäkerlietstillstånd, som skulle uppstå med hänsyn till att
bidragsplikten kunde komma att aktualiseras först på ett mycket sent stadium.
I detta sammanhang har många remissinstanser hävdat, att bidragsplikt
icke borde ifrågakomma efter utgången av en icke alltför lång preskriptionstid.
Många har även gjort gällande, att bidrag icke borde få uttagas
av andra fastigheter än sådana beträffande vilka stadens anspråk blivit
antecknat i fastighetsbok eller på annat sätt vunnit publicitet. I några
yttranden har ifrågasatts huruvida icke Kungl. Maj :t på ett jämförelsevis
tidigt stadium, eventuellt i samband med stadsplanens fastställelse, borde
bestämma ett influensområde, som utmärkte de yttersta gränser inom vilka
bidrag finge uttagas. I flera yttranden har vidare anmärkningar riktats mot
det omständliga, tidsödande och kostsamma förfarande som av utredningen
föreslagits skola föregå bidragsuttagandet, och man har fruktat att tillämpningssvårigheterna
skulle bli väl så stora som de vilka förelåge vid den ekonomiska
zonexpropriationen och som föranlett att detta institut kommit att
sakna praktiskt värde. Några remissinstanser har befarat, att bidragsplikten
många gånger skulle bli alltför betungande för fastighetsägarna. I anslutning
därtill har den tanken framförts att fastighetsägare skulle få rätt
att — i stället för att utgiva bidrag — påfordra inlösen av sin fastighet. Från
något håll har uppmärksamheten riktats därpå, att gällande kreditrestriktioner
försvårar möjligheterna för fastighetsägare att anskaffa likvida medel
till gäldande av bidragen.

En tämligen uttömmande men samtidigt koncentrerad kritik av förslaget
till bettermentsbidrag innefattas i det yttrande som avgivits av överlantmätaren
i Västernorrlands lån. Då många av de synpunkter som anförts i
detta yttrande ofta återkommer i remissyttrandena, även i dem som ej innehåller
ett direkt avstyrkande av förslaget, synes det lämpligt att här återgiva
detta yttrande, överlantmätaren framhåller inledningsvis, att någon
invändning knappast kan riktas mot syftet att kommun skall få i avsedd
utsträckning tillgodogöra sig den värdestegring som vissa fastigheter kan
tillföras i följd av kommunala åtgärder för stadsplans genomförande. Men
den föreslagna proceduren för uttagande av dylika bidrag inrymde så många
osäkerhetsmoment och förefölle samtidigt så omständlig, att man redan på
den grund ville ställa sig tveksam till systemet med bettermentsbidrag. Detta
gällde icke minst de fall då uttagandet av kostnadsbidrag skulle följa efter
en zonexpropriation. I dessa fall skulle kommun enligt förslaget göra minst
två hänvändelser till expropriationsdomstol, först för genomförande över
huvud taget av zonexpropriationen och sedan för bestämmande av kostnadsbidragens
storlek. I båda fallen måste kommunen uppenbarligen grunda sin
talan på ett omfattande utredningsmaterial. Det förefölle vidare synnerligen
vanskligt att bestämma området för uttagande av bettermentsbidrag i följd

Kungi. Maj.ts proposition nr 218.

av ett visst stadsbyggnadsföretag. Områdesbestämningen skulle ju här grundas
icke på fastigheternas läge utan på ett orsakssammanhang mellan den
av staden vidtagna åtgärden och den uppkomna värdeökningen. Även tidsbegränsningen
för uttagande av kostnadsbidrag föranledde stora svårigheter.
Anspråk på kostnadsbidrag skulle ju enligt förslaget kunna framställas
inom tio år efter det stadsplanen blivit för stadens del genomförd. Detta
förhållande skulle alltså ur fastighetsägarnas synpunkt kunna föranleda
ett långvarigt osäkerhetstillstånd med därav föranledda olägenheter. Ett
sådant osäkerhetstillstånd kunde uppenbarligen anses inlett i och med att
kommun ingivit ansökan om zonexpropriation och kunde följaktligen i
ogynnsamma fall komma att vara i 15—20 år eller längre tid, eftersom man
före slutbehandlingen måste avvakta den sammanlagda tiden för genomförandet
av stadsplanen samt därtill finge lägga nämnda tioårsfrist. Olägenheterna
för fastighetsägarna av ett så långvarigt dröjsmål med den ekonomiska
uppgörelsen syntes ha bagatelliserats av utredningen. A andra sidan
torde icke ens en så pass lång tidsfrist som tio år efter stadsplanens genomförande
vara helt tillfredsställande ur kommunal synpunkt, eftersom en av
kommunala stadsplaneåtgärder föranledd värdeökning å fastigheter av olika
skäl mycket väl kunde inträda först relativt lång tid efter planens genomförande.
Enär bidragsskyldigheten skulle avvägas med hänsyn endast till
den värdeökning som tillskapats i följd av stadsplanens genomförande
kunde slutligen framhållas att värdeökning uppenbarligen kunde uppkomma
även på annat sätt och att det därvid måste vara svårt att avgöra huru stor
del av värdeökningen som hänförde sig till den ena eller andra orsaken. Systemet
med bettermentsbidrag bleve givetvis icke enklare eller ändamålsenligare
i de fall då stadsplaneregleringen genomfördes i etapper på ett sådant
sätt att även bidragsuttagningen borde eller måste ske etappvis. Alla
dessa svårigheter ledde till att man borde söka undvika systemet med bettermentsbidrag.
Detta kunde knappast ske på annat sätt än genom att helt
avstå från denna bidragsform och eftersträva en lösning, som öppnade möjlighet
till avgörande omedelbart vid zonexpropriationstillfället av alla de
frågor som rimligen kunde lösas i ett sammanhang. Därmed förlorade man
visserligen möjligheten att tillgodogöra kommun viss del av sådan värdeökning,
som föranleddes av sådana kommunala stadsplaneåtgärder som företoges
utan samband med zonexpropriation. Men å andra sidan vore man
här inne på ett spörsmål, som direkt sammanhängde med den ännu olösta
frågan om eu indragning till det allmänna av oförtjänt värdestegring och
som därför lämpligen borde tas upp i ett större sammanhang. Redan nu
borde man likväl kunna utvidga zonexpropriationsinstitutet så, att inlösen
medgåves även av vissa utanför den tekniska zonen liggande fastigheter
som underginge avsevärd värdeökning.

Bostadsstyrelsen uttalar viss tvekan, huruvida de föreslagna bestämmelserna
skall visa sig effektivare än de nuvarande reglerna om ekonomisk
zonexpropriation och framhåller särskilt svårigheterna att bevisa, att avsevärd
värdeökning uppkommit och att denna föranletts av vissa reglerings -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

åtgärder. Härför liksom för beräkning av värdeökningens storlek och för
fördelningen av densamma på de enskilda fastigheterna komme sannolikt
att erfordras omfattande samt tids- och kostnadskrävande utredningar. Styrelsen
ifrågasätter vidare lämpligheten av att tillskapa eller rättare sagt
konservera bidragsregler vid en tidpunkt, då det vore aktuellt att i annan
ordning utreda hela frågan om indragning till det allmänna av oförtjänt
markvärdestegring. Häremot kunde dock anföras, att det funnes ett uppenbart
behov redan nu, såväl i Stockholm som i andra städer, att genomföra
större stadsplaneregleringar. Dessa regleringar kunde förväntas bli tidigare
genomförda, om kommunen bereddes möjlighet att få de höga kostnaderna
för sådana regleringar åtminstone delvis täckta. Bostadsstyrelsen har
därför icke velat motsätta sig förslaget.

De förut berörda svårigheterna att uppskatta den bidragsgrundande
värdeökningen har närmare berörts av bl. a. Stockholms handelskammare.
Handelskammaren betonar, att markvärdena i våra städer och
tätbebyggda samhällen påverkas av ett flertal vitt skilda faktorer, såsom
växlingar i penningvärdet, befolkningstillväxten inom orten, uppkomsten
av nya industri- och affärsföretag, utvecklingen av det kommersiella livet
över huvud, förändringar i export- och importförutsättningarna, centraliseringen
av viss administrativ verksamhet till orten, förbättringar i levnadsstandarden
m. m. Handelskammaren ifrågasätter, om icke Stockholms stads
utveckling och de värden som därmed skapats utgör resultatet just av dylika
faktorer. Även om det allmänna genom sina åtgärder självfallet kunde
påverka händelseförloppet, finge likväl stadens verksamhet anses i stor utsträckning
ha åsyftat en i efterhand gjord anpassning av stadsbyggnaden
efter de nya krav utvecklingen aktualiserat. Även bankföreningen understryker,
att uppkommen värdestegring naturligen i regel är föranledd av ett
flertal faktorer vid sidan av stadens åtgärder, såsom näringslivets utveckling,
den allmänna konjunkturutvecklingen och förändringar i penningvärdet.
Det måste därför här möta oöverstigliga svårigheter för domstolarna
att med tillräcklig säkerhet urskilja den del av värdestegringen som
förorsakats uteslutande av samhällets åtgärder. Drätselkammaren i Norrköping
ifrågasätter, huruvida det kan bli praktiskt möjligt för kommunen
att förebringa en tillfredsställande bevisning därom att värdeökningen uteslutande
uppkommit genom de av staden vidtagna åtgärderna.

Det långvariga osäker hetstillstånd, som bleve följden av att
bidrag skulle kunna utkrävas ända intill utgången av tionde året efter
stadsplanens genomförande, påtalas närmare av bland annat hovrätten över
Skåne och Blekinge. Hovrätten yttrar, att staden skulle kunna före tioårsfristens
utgång avbryta preskriptionen genom krav eller tillkännagivande
och på så sätt — teoretiskt — låta fastighetsägaren under obestämd tid
sväva i ovisshet huruvida staden slutgiltigt komme att utkräva bidrag. Visserligen
torde det, framhåller hovrätten, bli svårare för staden ju längre
tid som förflöte innan bidragsplikten aktualiserades att ådagalägga, att inträdd
värdeökning i sin helhet vore omedelbart förorsakad av stadens åt -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

göranden, och detta förhållande syntes vara ägnat att verka i den riktningen
att städerna påskyndade avgörandet av frågan om bidrag skulle
uttagas. Å andra sidan vore det helt naturligt ett intresse för staden att i
det längsta dröja med uttagandet av bidrag för att därigenom fånga in så
mycket som möjligt av värdeökningen. Vilkendera av de två tendenserna
som komme att verka starkast, vore väl omöjligt att på förhand avgöra
Även om det icke förefölle särskilt troligt, att stad skulle dröja längre än
högst ett par decennier med utkrävande av bidrag, ansåge hovrätten det
dock böra övervägas, om icke en särskild preskriptionsbestämmelse borde
införas. Hölles frågan om bidrag svävande under lång tid. komme måhända
omsättningen på fastighetsmarknaden och även fastighetskrediten att bli
lidande. Spekulationsaffärer skulle kanske också uppmuntras. Skånes handelskammare
förmodar att riskerna att betala bettermentsbidrag måste verka
som ett latent, till beloppet ovisst hypotek på vederbörande fastigheter
och därmed medföra ett betydande osäkerhetsmoment på fastighetsmarknaden.
Även kreditgivningen måste påverkas därav. Det ginge icke heller att
blunda för att det många gånger kunde möta svårigheter för fastighetsägarna
att anskaffa de erforderliga penningmedlen för att betala bidragen; i
sådant fall måste bidragsskyldigheten verka som ett tvångsmedel att genomföra
fastighetens försäljning. Vidare måste ifrågasättas, huruvida expropriationsdomstolarna
hade tillräckliga kvalifikationer för att bedöma de
komplicerade ekonomiska spörsmål som det här kunde bli fråga om. Enligt
stadsförbundets mening kan den föreslagna tioårsperioden å ena sidan betraktas
såsom lång ur fastighetsägarnas synpunkt, vilket medförde en viss
osäkerhet beträffande fastighetsvärdena inom det område som kunde tänkas
bli föremål för anspråk på bidrag, men å andra sidan ofta få anses för
kort, enär en värdeökning till följd av ny stadsplan eller viss trafikanordning
kanske först efter längre tid komme till synes i en ökning av omkringliggande
fastigheters värden. Såsom exempel på en dylik långsam värdeökning
nämner stadsförbundet de markvärdestegringar, som så småningom
uppkommit i samband med Kungsgatans framdragande i Stockholm. Att
fristen ur kommunal synpunkt måste anses för kort framhäves jämväl av
dråtselkamrarna i Malmö och Hälsingborg.

Hovrätten för Västra Sverige anser att fastighetsägaren, när krav på bidrag
riktas mot honom från stadens sida, bör ha valrätt mellan att
antingen betala bidrag eller avstå från fastigheten
och erhålla expropriationsersättning. Med nuvarandebyggnadspriser
och svårigheter på kreditmarknaden kunde det nämligen ofta bli
mycket besvärligt att helt eller till väsentlig del uttaga värdeökningen, särskilt
av mindre kapitalstarka fastighetsägare. Lantmäteristgrelsen anmärker.
att det av betänkandet framginge att bidragsskyldigheten för ägaren av
eu fastighet kunde komma alt uppgå till fastighetens hela värde. Detta kunde
under ogynnsamma omständigheter, t. ex. kreditsvårigheter, medföra att
ägaren av fastigheten, t. ex. en villafastighet, bleve tvungen att avyttra denna.
En tvångsförsäljning medförde emellertid lätt att säljaren måste accep -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

tera en köpeskilling, som understege fastighetens faktiska värde. För fastighetsägaren
hade då situationen blivit sämre än om han utsatts för expropriation.
Det kunde ifrågasättas huruvida icke, i likhet med vad som föreskreves
i 63 § byggnadslagen rörande gäldande av gatumarksersättning, borde stadgas
rätt för fastighetsägaren att erlägga ersättningen genom avbetalningar
under viss tid eller att ägaren i samband med bidragets fixerande ägde få
fastigheten åsatt visst pris, till vilket staden vore pliktig att vid hembjudan
lösa densamma. Liknande synpunkter har framförts av överståthållarämbetet.

I ett flertal yttranden har påpekats att stadsplaneregleringar av den storleksordning,
varom i förevarande sammanhang vore fråga, stundom kunde
antagas föranleda så betydande värdeminskning för vissa fastigheter,
att byggnadslagens regler om ersättning för värdeminskning i följd av
stadsplaneändring borde kompletteras så att ägarna till dylika fastigheter
finge kompensation härför. Enligt bankföreningens mening syntes detta
vara en naturlig och rättvis konsekvens av införandet av bettermentsbidrag.
I samma riktning har länsstyrelsen och länsarkitekten i Kronobergs län uttalat
sig.

Enligt stadshypotekskassans mening vore det icke osannolikt, att redan den
utvidgade expropriationsrätten kunde skapa situationer, där ökade möjligheter
till ersättning åt skadelidande kunde te sig rimliga. Det syntes icke
heller uteslutet, att en fastighetsägare, som till följd av exempelvis ett tunnelbanebygge
fått vidkännas bettermentsbidrag, framdeles kunde drabbas
av värdeminskning genom anläggandet av en ny trafikled eller annan åtgärd.
Icke minst ur de synpunkter, som stadshypotekskassan främst hade
att företräda, förefölle det därför motiverat att frågan om rätt till ersättning
vid fall av värdeminskning ytterligare övervägdes.

Bland dem som i övrigt — mer eller mindre bestämt — uttalat sig för en,
främst som en konsekvens av bettermentssystemet, vidgad ersättningsrätt
i fall då värdeminskning blir följden av stadsplans genomförande må nämnas
stadsfullmäktige i Karlskoga, fastighetsägareförbundet och advokatsamfundet.

Kammarkollegium anser däremot, att införandet av bettermentsbidrag ej
nödvändiggör en utvidgning av kommuns ersättningsskyldighet för värdeminskning.

Eventuellt alternativ till bettermentsbidragen.

Såsom ett alternativ till det föreslagna systemet med bettermentsbidrag
har i ett flertal yttranden förordats att zonexpropriationsinstitutet måtte utformas
så, att staden skulle äga rätt att inlösa jämväl sådana områden i anslutning
till den av tekniska skäl aktuella zonen, vilka såsom en direkt följd
av stadsplaneregleringen underginge avsevärd värdeökning. I några av dessa
yttranden — bland annat i dem som avgivits av stadskollegiet i Stockholm
och stadsförbundet — har därvid intagits den ståndpunkten att en på dylikt

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

sätt utformad zonexpropriation kunde förekomma vid sidan av en anordning
med bettermentsbidrag.

För den händelse hovrättens tanke på en speciallagstiftning beträffande
Stockholm ej vunne beaktande ifrågasätter hovrätten för Nedre Norrland,
om icke generell rätt borde medgivas kommun att inlösa fastigheter, vilka
till följd av stadsplanereglering väsentligt stege i värde. Hovrätten anför,
att en sådan på värdeökning grundad generell expropriationsrätt visserligen
kunde vara ägnad att väcka principiella betänkligheter men tillägger att en
tvångsinlösen ofta torde kunna bli ett för fastighetsägarna mindre besvärande
ingrepp än ovillkorlig bidragsplikt. Hovrätten erinrar att en expropriationsrätt
av dylikt slag ej heller vore någon nyhet på byggnadslagstiftningens
område; de nuvarande bestämmelserna om s. k. ekonomisk zonexpropriation
innefattade sådan rätt. Det syntes ej alldeles otänkbart att, på samma
sätt som enligt nämnda bestämmelser nu gällde för där avsett fall, fastighetsägaren
berättigades att välja mellan expropriation och bidragsskyldighet.
Denna valfrihet vore visserligen, såsom påvisats i betänkandet, för närvarande
förenad med betydande olägenhet på grund av omöjligheten att förrän
efter det kanske åtskillig tid förflutit närmare bestämma värdeökningens
och därmed bidragsskyldighetens storlek. Det syntes emellertid enligt hovrättens
mening böra undersökas, om ej de med valfriheten förbundna svårigheterna
kunde övervinnas. Ur rättssäkerhetssynpunkt torde såväl frågan
om kommunens expropriationsrätt som, därest fastighetsägaren berättigades
att till undvikande av expropriation i stället utgiva bidrag, den bidragsskyldighet
fastighetsägaren sålunda skulle vara underkastad böra bero på prövning
av expropriationsdomstol.

Enligt byggnadsstyrelsens mening borde frågan om indragning av oförtjänt
värdestegring helst upptagas till behandling i ett större sammanhang.
Därest det likväl ansåges angeläget att nu försöka partiellt lösa detta spörsmål,
ville styrelsen framhålla att det ur allmän rättssäkerhetssynpunkt vore
lämpligare att utöka expropriationsrätten till att omfatta även sådana fastigheter
som, utan att tekniskt beröras av stadsplaneändringen, likväl underginge
en avsevärd värdeökning genom ändringen än att genomföra systemet
med bettermentsbidrag. Styrelsen fäster härvid uppmärksamheten vid sådana
fall, då verkningarna av en stadsplaneändring, som för stora kostnader
genomföres av en kommun, påtagligen sträcker sig utanför det aktuella
planområdet. Som exempel nämnes det icke ovanliga fallet att en gata vidgas
endast vid ena sidan och planens genomförande medför avsevärd värdestegring
för fastigheter inom sådana byggnadskvarter på andra sidan av
gatan som icke ingår i planförslaget. I ett dylikt läge syntes det styrelsen i
och för sig icke vara orimligt, att kommunen genom expropriation av fastighet
finge åtnjuta den värdestegring, som finge anses vara en följd av kommunens
egna åtgärder. Såsom villkor syntes det dock styrelsen böra uppställas,
att cxpropriationen skulle ske för upplåtelse med tomträtt. — En
minoritet inom byggnadsstyrelsen finner tanken att konstituera en expropriationsgrund
enbart på den omständigheten, att en fastighet till följd av
5 Bihang till riksdagens protokoll 1953. 1 samt. Nr 218.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

en stadsplaneåtgärd underginge en avsevärd värdeökning, vara av så betänklig
art, att den knappast borde kunna allvarligt övervägas. De bestämmelser,
som redan funnes i 44 § andra stycket byggnadslagen, måste enligt
minoritetens uppfattning anses tillgodose alla skäliga anspråk.

Stadskollegiet i Stockholm finner det icke rimligt, att expropriationsrätten
begränsas till att avse allenast själva regleringsområdet, utan anser
möjlighet böra skapas att avrunda detta område med anslutande mark, som
visserligen icke enligt den preliminära planen komme att beröras av den
nya stadsplanen men för vilken regleringen uppenbarligen skapade förutsättningar
för värdestegring. Kollegiet anser det självklart, att staden i så
fall icke skall behöva prestera någon närmare utredning om värdestegringen
eller om stadens nettokostnader för stadsplanens genomförande. Kollegiet
förutsätter å andra sidan, att i expropriationsområdet av ekonomiska
skäl allenast indroges de fastigheter, beträffande vilka det vore uppenbart
att de komme att undergå väsentlig värdestegring till följd av arbetena och
endast sådan mark, som visserligen enligt den preliminära planen icke
skulle ombyggas men antingen utgjorde en enklav inom stadsplaneområdet
eller vore belägen i dess omedelbara närhet. En sådan utvidgning av expropriationsområdet,
särskilt såvitt gällde enklaverna, föranleddes icke endast
av ekonomiska skäl. Även om stadsplaneutkastet endast förutsåge ombyggnad
av den mark, som omgåve enklaverna, vore det icke ändamålsenligt att
parceller skulle finnas inom området, vilka icke omfattade expropriationsrätten.
Den handlingsfrihet, som den nya expropriationsrätten skulle garantera
staden, ginge därigenom förlorad. En närmare behandling av stadsplaneärendet
kunde nämligen giva vid handen, att även enklaverna borde
nybebyggas i takt med gatuarbetena och den tidigare förutsedda ombyggnaden
av kvartersmarken. Icke allenast ekonomiska utan även stadsplanetekniska
skäl talade sålunda för att expropriationsområdet skulle kunna gigas
vidare gränser än det aktuella stadsplaneutkastet omfattade. — Såsom
förut nämnts har två av stadskollegiets ledamöter, nämligen herr Ossbahr
och fru Hagström, reserverat sig mot kollegiets yttrande.

Enligt stadsförbundet synes det ur kommunal synpunkt vara lämpligt om
man utvidgade städernas möjlighet till att vid bestämmandet av området
för zonexpropriation jämväl få taga hänsyn till rent ekonomiska synpunkter.
Dessa motiv vore vägledande för den framställning från Stockholms
stad, som legat till grund för tillsättandet av zonexpropriationsutredningen.
Av förenämnda framställning framginge nämligen, att avsikten varit att få
ett expropriationsinstitut, som skulle kunna möjliggöra för staden dels att
i erforderlig omfattning och tillräckligt tidigt komma i besittning av fastigheterna
inom de kvarter å Nedre Norrmalm, som berördes av stadplaneregleringen,
i syfte att därmed på ett ändamålsenligt och planmässigt sätt
kunna genomföra stadsplanen, dels att genom dessa fastigheters förvärv
kunna så långt som möjligt täcka de avsevärda kostnaderna för stadsplaneregleringen
och tunnelbanan. Denna täckning av kostnaderna hade ansetts
böra komma till stånd genom att staden på grund av sitt markförvärv finge

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

åtnjuta den sannolikt betydande stegring av värdet å kringliggande kvartersmark,
som stadens investeringar väntades medföra. Med den konstruktion
institutet zonexpropriation erhållit i utredningens förslag hade ekonomiska
biverkningar ej heller helt kunnat undvikas. En zonexpropriation ur
jämväl rent ekonomiska synpunkter torde därför icke innebära någon principiell
nyhet utan endast en vidare utbyggnad av institutet i dessa hänseenden.
Stadsförbundet fortsätter:

Syftet att inlägga även rent ekonomiska moment i zonexpropriationsinstitutet
torde kunna vinnas genom att ge den föreslagna lagtexten en sådan
avfattning, att staden beredes möjlighet att inlösa jämväl sådana områden
i anslutning till den av tekniska skäl aktuella zonen, som kunna förväntas
bli påverkade av stadsplaneregleringen. Stadgandet skulle i så fall kunna
erhålla följande lydelse: »Där tätbebyggt område med hänsyn till den allmänna
samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse är i behov av
ombyggnad och denna icke lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang,
må Konungen, sedan fråga väckts om reglering av området, medgiva
staden att inlösa den mark, för vilken regleringen kan antagas få väsentlig
betydelse, eller, om så anses tillräckligt, viss del därav.» Med denna version
kommer stadgandets syfte att i huvudsak överensstämma med motsvarande
bestämmelser om zonexpropriation i bl. a. Norge och Belgien. Man vinner
därigenom även en viss anslutning till de expropriationsrättsliga stadgandena
i 1907 års stadsplanelag.

Genom den ändring av lagrummet, som nu ifrågasatts, skulle till Konungen
överlämnas en friare möjlighet att besluta om expropriationsområdets
utsträckning och hänsyn alltså även kunna tagas till stadens intresse att
ur rent ekonomiska synpunkter komma i besittning av vissa markområden
i anslutning till det aktuella stadsplaneområdet. De ekonomiska fördelar
som därigenom skulle kunna beredas staden äro icke betingade av generella
överväganden om en principiell indragning av markvärdestegringar till
det allmänna utan skulle tillföras staden i kompensationssyfte. Fördelarna
äro en följd av den faktiska omständigheten, att staden genom att expropriera
mark på ett tidigt stadium av stadsplanearbetet undandrager markägaren
de värdestegringar, som kunna bli en följd av stadsplanens senare
genomförande.

Stadsförbundet tillägger att man genom den av förbundet förordade anordningen
att i institutet zonexpropriation inrymma såväl tekniska som
ekonomiska moment torde kunna komma ifrån de besvärliga avvägningskonsekvenser,
som sammanhängde med det av utredningen föreslagna bettermentssystemet.
Det förhållandet, att omfattningen av expropriationsområdet
helt berodde på en skönsmässig prövning av det tillständsgivande organet,
syntes medföra betydande förenklingar jämfört med bettermentssystemet.
Icke heller torde anordningen giva anledning till några farhågor
angående rättssäkerheten för fastighetsägarna. Tvärtom finge fastighetsägarna
vid markexpropriation relativt snart klarhet i sitt rättsläge, en klarhet
som stundom kunde vara svår att vinna, när man tillämpade systemet
med särskilda bidrag, vilka kunde uttagas inom en tidsrymd av tio år från
stadsplanens genomförande eller vederbörande trafikanordnings tillkomst.
— Såsom tidigare framhållits har cn minoritet inom stadsförbundet, bestående
av herrar Jung, Pctri och Persson, bestämt avvisat tanken på ekono -

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

misk expropriation av fastigheter, som ej berörts av stadsplancändringen
men som kan antagas tillgodogöra sig därav följande värdestering.

Bland övriga remissinstanser som förordat att inlösen skulle få förekomma
även av sådana i omedelbar anslutning till regleringsområdet belägna
fastigheter, vilka såsom en omedelbar följd av regleringen underginge avsevärd
värdeökning, må nämnas stadskollegiet i Göteborg (inom vilket reservation
dock anmälts av herrar Leanderson och Hjörne), drätselkamrarna
i Norrköping, Hälsingborg och Karlskrona samt kommunal-tekniska föreningen.

Vissa remissinstanser har emellertid i förevarande spörsmål intagit en
motsatt ståndpunkt. Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och
överståthållarämbetet förklarar sig sålunda dela utredningens uppfattning,
att markvärdestegring icke bör göras till expropriationsgrund. Bankföreningen
hävdar, att värdeindragning ej finge godtagas ens som en biverkan
av en expropriationsregel. Tanken på värdestegring såsoin självständig expropriationsgrund
har förkastats jämväl av fastighetsägareförbundet.

Bär reglerna om ekonomisk zonexpropriation bibehållas?

Beträffande frågan huruvida det nuvarande institutet ekonomisk
zonexpropriation på sätt utredningen föreslagit bör utmönstras ur
lagstiftningen innehåller yttrandena i allmänhet ej några uttalanden. Några
remissinstanser har emellertid uttryckligen förklarat sig biträda utredningens
förslag i denna del, inedan en del uttalat sig för ett bibehållande av
institutet. Hovrätten över Skåne och Blekinge samt länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län hör till dem, som anser att institutet bör utmönstras ur lagen.
Enligt länsstyrelsen i Södermanlands län utgjorde redan den omständigheten
att bestämmelsen under sin 20-åriga tillvaro ännu icke tillämpats
tillräckligt skäl för institutets avskaffande. Kombinationen expropriationbettermentsbidrag
vore mindre lämplig. Därtill komme de svårigheter, som
alltid måste inställa sig när det bleve fråga om indragning av s. k. oförtjänt
värdestegring. Liknande synpunkter har anförts av länsstyrelsen i
Örebro län.

Svea hovrätt samt drätselkamrarna i Malmö och Linköping har förordat,
att nuvarande regler om ekonomisk zonexpropriation tills vidare bibehålies.
Svea hovrätt yttrar, att med den negativa ståndpunkt hovrätten intagit till
förslaget rörande bettermentsbidrag anledning saknades att nu ur lagstiftningen
utmönstra dessa regler. Det kunde nämligen icke anses helt uteslutet,
att institutet ekonomisk zonexpropriation i sin nuvarande utformning
kunde fylla en självständig uppgift vid sidan av den nya formen av zonexpropriation.
Drätselkamrarna i Malmö och Linköping har motiverat sitt
ställningstagande därmed, att spörsmålet om indragning till det allmänna
av s. k. oförtjänt värdestegring borde göras till föremål för särskild utredning
och att det i avvaktan på resultatet av denna syntes lämpligt att reglerna
om ekonomisk zonexpropriation kvarstode i lagen.

Kungi. Maj.ts proposition nr 218.

I detta sammanhang må nämnas att krav på utredning av problemet
om s. k. oförtjänt värdestegring rests jämväl av bland andra byggnadsstyrelsen,
bostadsstyrelsen och advokatsamfundet.

Departementschefen.

Utvecklingen av våra större städer har på flera håll medfört ett allt starkare
behov av ombyggnad och sanering av äldre, centrala stadspartier. I
första hand har detta behov förorsakats av den ständigt växande trafiken.
De inre delarna av dessa släder har nämligen blivit planlagda för en trafik
av mycket obetydlig omfattning i jämförelse med den nutida. Och även i
övrigt har planläggningen skett på ett sådant sätt, att bebyggelsen alls icke
motsvarar nutidens krav på hygien, trevnad och ändamålsenlighet. Dessa
missförhållanden har ytterligare skärpts icke blott genom städernas allmänna
tillväxt utan även genom affärslivets koncentration till stadskärnan
med därav följande stegring i trafikintensiteten och ökning av markutnyttjandet.
Mot bakgrunden av den utveckling som sålunda ägt rum, är det
naturligt att i åtskilliga av landets största städer behov föreligger att omreglera
eller sanera föråldrade stadsdelar. Syftet med en dylik sanering är
att skapa ändamålsenliga trafikleder samt att ersätta den äldre, orediga
och från hygieniska eller andra synpunkter olämpliga bebyggelsen med en
bebyggelse, som tar hänsyn till en modern tids såväl sociala som ekonomiska
fordringar. Det gäller med andra ord i detta avseende icke endast
en byggnadsteknisk sanering, d. v. s. att avhjälpa brister som hänför sig
till de särskilda byggnaderna, utan dessutom och framför allt en stadsplaneteknisk
sanering, siktande till att undanröja olägenheter som bottnar i att
trafikutrymmet är otillräckligt eller att bebyggelsens allmänna disposition
icke är ändamålsenlig; sålunda kan exempelvis friytorna vara för små och
belysningsförhållandena dåliga. Det säger sig självt, att man vid en dylik
stadsplaneteknisk sanering helst icke vill nöja sig med en lösning i kompromissens
tecken utan hoppas kunna genomföra en planering, som har
utsikter att bli bestående för lång lid framåt.

Det hittills mest uppmärksammade exemplet på en redan påbörjad, mera
omfattande sanering av stadskärnan eller citybebyggelsen utgör regleringen
av Nedre Norrmalm i Stockholm. Även om detta vidlyftiga och ytterst kostnadskrävande
företag, som ännu dock endast befinner sig i sitt första skede,
av naturliga skäl kan väntas på lång tid bli det utan jämförelse största i landet,
framgår likväl av det material utredningen samlat att en sanering av
vissa centralt belägna stadsdelar är aktuell också i flera andra städer. Fråga
om sanering av äldre stadsbebyggelse genom större stadsplanereglering har
sålunda övervägts i Göteborg, Malmö, Norrköping, Linköping, Gävle och
Eskilstuna, och även i vissa andra städer, t. ex. i Hälsingborg, Lund, Karlstad
och Östersund, framträder sådana förhållanden att behov av större saneringsföretag
kan väntas uppkomma.

Såsom i betänkandet framhållits ställes samhället inför eu uppgift av
utomordentlig svårighetsgrad, när en ombyggnad av ett stadscentrum skall

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

genomföras. En fullständig och ändamålsenlig reglering av ett dylikt område
måste omfatta alla eller åtminstone de allra flesta därinom belägna fastigheterna
och därmed i hög grad beröra en mängd personers och företags rättigheter
och intressen. Det ligger vidare i sakens natur, att ett stadsombyggnadsföretag
av denna storlek förutsätter en hög grad av enhetlighet, koncentration
och planmässighet vid utförandet, om företaget skall kunna genomföras
inom rimlig tid. En mera ingripande omdaning av gatunätet inom
ett större område kräver sålunda uppenbarligen, på sätt utredningen betonat,
en samordning av de olika arbetsmomenten, ett noga genomtänkt tidsschema,
baserat på arbetenas inbördes sammanhang och naturliga prioritet.
Det utmärkande draget för en sådan stadsombyggnad varom här är fråga
kan med andra ord sägas vara, att det med saneringsföretaget åsyftade resultatet
icke gärna kan nås med mindre företaget genomföres i ett sammanhang.
Med hänsyn till vad nu anförts ligger det slutligen i öppen
dag, att stadsombyggnaden måste medföra mycket stora kostnader för samhället.
I fråga om regleringen av Nedre Norrmalm väntas sålunda kostnaderna
komma att uppgå till flera hundra miljoner kronor.

Av vad här sagts torde tydligt framgå att det fordras ett starkt stöd i lagstiftningen
för att en stad skall kunna med framgång genomföra en ur det
allmännas synpunkt önskvärd sanering av ett större område. Frågan är då,
om lagen för närvarande ger samhället ett dylikt stöd och om lagen i övrigt
är ändamålsenligt utformad ur såväl praktiska som samhällsekonomiska
synpunkter.

Av de skäl som utredningen anfört lär stadgandet i 1 § 16 punkten expropriationslagen
ej kunna få någon nämnvärd betydelse, när det gäller att
ombygga en större stads affärscentrum eller att sanera gamla bostadskvarter.
Frågan huruvida kommunerna för närvarande besitter tillräckliga rättsliga
medel för att genomföra större sanerings- eller ombyggnadsföretag
måste i stället bedömas efter innehållet av de expropriationsbestämmelser
som finns upptagna i 44 § byggnadslagen. Det må i detta sammanhang anmärkas,
att städerna före tillkomsten av 1907 års stadsplanelag icke ägde någon
som helst rättslig möjlighet att oberoende av fastighetsägarnas medverkan
framtvinga det fullständiga genomförandet av en upprättad stadsplan.
Stadsplaneinstitutet var nämligen tidigare reglerat endast i administrativ
ordning och innefattade icke någon tvångsrätt för kommunerna gentemot
fastighetsägarna.

Undersöker man nu de befogenheter som gällande byggnadslag ger kommunerna
i fråga om genomförandet av olika stadsplaneregleringar, framgår
det till en början att byggnadslagen lika litet som dess föregångare, d. v. s.
1907 och 1931 års stadsplanelagar, gör någon skillnad mellan det fall att en
stadsplanereglering avser ett större, i huvudsak sammanhängande område
eller — för att använda en vanligen förekommande teknisk term — en zon
samt det fall att regleringen endast tar sikte på ett mindre område, exempelvis
något enstaka kvarter eller kanske blott en del av ett kvarter och
följaktligen har karaktär av punktsanering. Enligt 44 § byggnadslagen gäl -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

ler samma regler för båda dessa fall, trots att det för regleringsarbetets både
planering och genomförande uppenbarligen kan komma att ställas mycket
stora krav från samhällets sida, när saneringen berör en hel zon, medan
det när en stadsplanereglering endast avser ett mindre område måhända
utan nackdel kan överlåtas åt den enskilde markägaren att genomföra
regleringen.

Vidare må konstateras att byggnadslagen — till skillnad från 1 § 16 punkten
expropriationslagen — icke öppnat möjlighet för staden att före eller
på ett tidigt stadium av planläggningsproceduren förvärva hela det område
som i ett sammanhang skall saneras. För expropriation enligt byggnadslagen
kräves nämligen att stadsplan för det område saneringsföretaget avser
blivit åtminstone villkorligt fastställd. Med denna ordning är det ingalunda
uteslutet, att den stadsplan som slutligen utarbetas kan bli sämre än den
skulle ha blivit, om planförfattarna haft en friare ställning när det gällt
att föreslå nya tomtindelningar och ej varit tvungna att ta viss hänsyn till
mångfalden av existerande rättsförhållanden.

Om alltså gällande bestämmelser kan innebära vissa olägenheter redan
vid utarbetandet av stadsplaner för större regleringsföretag och i
praktiken leda till att planerna tekniskt sett icke blir de bästa möjliga, framstår
det ännu tydligare att den gällande ordningen kan innebära betydande
svårigheter i fråga om genomförandet av större stadsplaneregleringar.
De båda villkor som i sistnämnda hänseende gäller för expropriation enligt
44 § första stycket byggnadslagen, nämligen att marken icke är bebyggd
i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen samt att stadsplanens genomförande
ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande,
innebär nämligen såsom utredningen utvecklat och under remissbehandlingen
bestyrkts en avsevärd inskränkning av möjligheten att tillämpa
stadgandet i praktiken.

Visserligen kunde det i första hand tyckas att det förra villkoret, eller att
marken icke är bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen,
ej skulle behöva föranleda några större tillämpningssvårigheter när stadsplaneregleringen
avser en totalsanering av ett stort sammanhängande område;
en sådan sanering innebär ju i regel en genomgripande förändring av
bebyggelsen. Men just i de fall då det för expropriation avsedda området innefattar
ett stort antal fastigheter, kan nämnda villkor understundom vålla
svårigheter för kommunen av den anledningen, att det framtvingar en detaljundersökning
rörande varje särskild fastighet. Såsom villkoret utformats,
räcker det nämligen icke med ett konstaterande, att området såsom
helhet icke är bebyggt i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplanen.
Med hänsyn till att expropriationsingripandet härmed upplöses i en serie
detalj aktioner och att någon garanti för åtkomst av en sammanhängande zon
alltså icke föreligger, kan man med utredningen fråga sig om det icke är
oegentligt att beteckna en dylik expropriation som zonexpropriation.

Vad som i ännu högre grad försvårar genomförandet av en verklig zonexpropriation
är emellertid det nyss berörda, i 44 § första stycket byggnads -

Kungl. AIaj:ts proposition nr 218.

lagen upptagna villkoret, att stadsplanens genomförande ej kan förväntas
äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande. Visserligen synes utredningens
tolkning av denna bestämmelse, såsom bl. a. byggnadsstyrelsen,
stadsförbundet samt stadskollegierna i Stockholm och Göteborg hävdat, vara
ur stadens synpunkt väl restriktiv; utredningen torde sålunda i någon mån
ha underskattat de möjligheter till expropriation av ett större sammanhängande
område som gällande lag rymmer. Men klart står dock att nämnda
bestämmelse — som förutsätter en noggrann prövning från den expropriationsbeviljande
myndighetens sida av varje enskild fastighetsägares ej blott
förmåga utan även vilja att själv bebygga marken i huvudsaklig överensstämmelse
med stadsplanen — mången gång kan ställa sig mycket vansklig
att tillämpa och ibland kan leda till att expropriation icke beviljas beträffande
hela saneringsområdet. Naturligtvis behöver dock denna bestämmelse
ej alltid utgöra hinder för expropriation av ett större område. Dels
kan det ju tänkas, att en eller flera markägare från början medger sin oförmåga
eller bristande vilja att genomföra den nya planen. Och dels kan den
i stadsplanen upptagna regleringen understundom innebära en så fullständig
omvälvning i jämförelse med rådande bebyggelse och regleringen följaktligen
för sitt förverkligande förutsätta en så komplicerad teknisk procedur
och en sådan samtidighet i utförandet, att det — oavsett att en eller flera
av de många markägare som berörs av planen måhända i och för sig besitter
mycket stora ekonomiska resurser — redan från början likväl måste
anses uppenbart, att icke någon av markägarna kan antas äga förmåga att
inom skälig tid genomföra planen vad på honom ankommer. Lika tydligt
är emellertid, att det i andra fall icke låter sig på ett tillräckligt tidigt stadium
med bestämdhet säga att en viss markägare saknar förmåga och vilja
att genomföra planen. Särskilt svårt kan det självfallet ibland vara att
i fråga om en viss markägare presumera bristande vilja att genomföra en
plan, som ännu icke ens blivit fastställd och beträffande vilken något dröjsmål
från fastighetsägarsidan alltså icke kan åberopas såsom belägg på att
där bedrives en av spekulationsintressen eller andra skäl dikterad avsiktlig
förhalningspolitik. Med hänsyn till vad sålunda anförts kan, i huvudsaklig
anslutning till utredningens slutsats, påstås att den nu diskuterade villkorsbestämmelsen
har en söndersplittrande effekt, som ofta kan omöjliggöra ett
enhetligt ingripande och som i varje fall alltid försvårar möjligheten för
staden att förvärva hela det område som behöver saneras.

Av allra största betydelse är slutligen frågan huruvida gällande lag motsvarar
önskemålet, att kostnaderna för genomförandet av en stor,
saneringssyftande stadsplanereglering hålles inom rimliga gränser. Såsom
förut framhållits måste man under alla omständigheter räkna med att kommunens
kostnader för en dylik reglering blir mycket stora. Om dessa kostnader
skulle helt bestridas med skattemedel, löper man stor risk att antingen,
om man fullföljer programmet i dess helhet, lägga så stora bördor på
skattebetalarna att detta hejdar eller snedvrider stadens naturliga utveckling
eller också nödgas man måhända stanna vid halvmesyrer med samma resultat,
nämligen att staden ej kan utveckla sig på det naturliga sättet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Kostnadsfrågan tillspetsas uppenbarligen genom den markvärdestegring,
som i allmänhet åtföljer stadsplanering och som inom ett mer eller mindre
utpräglat cityområde kan gälla mycket stora belopp. Tydligen kan en del
av denna markvärdestegring ha inträtt redan innan fråga väckts om antagande
av den nya planen. Såsom i betänkandet framhållits kan det nämligen
icke undvikas, att fastighetsmarknadens köpeskillingar röner inflytande
av uppkomna förväntningar med avseende å framtida förhållanden.
Givet är att dessa s. k. förväntningsvärden undergår stegring, allt efter som
förväntningarna vinner stöd genom innehållet i ett publicerat stadsplaneförslag
och genom förslagets framförande mot den slutliga fastställelsen.
Den definitiva värdeanpassningen efter den nya stadsplanen inträder sedan,
när full visshet ernåtts genom planens fastställelse.

Med hänsyn till att expropriationsrätt enligt 44 § första stycket byggnadslagen
icke inträder förrän tidigast i samband med att stadsplanen villkorligt
fastställes, är det tydligt, att expropriationsersättningarna kan komma
att drivas i höjden till följd av att marken före fastställelseprövningen undergått
betydande värdestegring just på grund av uppkomna förväntningar rörande
markens användning enligt en ny plan. Man måste nämligen i detta
sammanhang beakta, att det kan förlöpa en avsevärd tid från det att frågan
om genomförande av en stor, saneringssyftande stadsplanereglering första
gången väcks och fram till dess att planen fastställes. Det är därför uppenbart,
att markförvärv enligt 44 § första stycket byggnadslagen kan komma
att ställa sig mycket dyrbara för staden, kanske rent av så dyrbara att hela
saneringsprojektet äventyras.

På grund av risken för dessa olyckliga konsekvenser har i 44 § andra
och tredje styckena byggnadslagen upptagits regler om s. k. ekonomisk
zonexpropriation, AÖlka avser att låta kommunen utkräva bidrag till kostnaderna
för stadsplanens genomförande av de markägare som därigenom
gör oförtjänta vinster. Såsom i betänkandet ingående utvecklats är emellertid
dessa regler alltför komplicerade för att kunna praktiskt användas,
något som också otvetydigt bestyrkes dels av samstämmiga uttalanden från
kommunalt håll och dels av det faktum alt institutet ekonomisk zonexpropriation
ännu aldrig bragts i tillämpning, trots att reglerna därom gällt i
mer än tjugu år och trots att tillfällen ingalunda saknats, då det ur kommunal
synpunkt hade varit önskvärt att utnyttja institutet.

Sammanfattningsvis kan alltså till en början sägas att det är en allvarlig
olägenhet ur allmän synpunkt hos den nuvarande lagen, att den ej möjliggör
expropriation innan en ny stadsplan i detalj utarbetats. Över huvud
taget gör lagen expropriationsrätten beroende av villkor, som försvårar eller
omöjliggör förvärv av sammanhängande zoner. Alldeles särskilt bör det understrykas,
all gällande regler är ägnade att driva upp kommunens kostnader
för markförvärven på ett sådant sätt, att kommunen kan tvingas avstå
från genomförandet av en i hög grad önskvärd stadsplanereglering.

Med hänsyn till vad sålunda anförts synes det mig uppenbart, att expropriationsrätten
bör utvidgas, i det att i vissa fall avsteg bör kunna ske från

Kungi. Mcij:ts proposition nr 218.

den grundsats på vilken 44 § första stycket byggnadslagen vilar eller att det
i princip skall ankomma på de enskilda markägarna att själva genomföra
en beslutad stadsplanereglering. Väl torde, såsom också utredningen ansett,
alltjämt böra finnas utrymme för grundsatsen att en stadsplanereglering i
första hand skall ankomma på markägarna själva. Men detta bör endast
gälla de — låt vara övervägande antalet — fall då regleringen icke har en
så genomgripande omfattning att den behöver ske i ett sammanhang efter
ett visst, på förhand noga bestämt tidsschema. Är stadsplaneregleringen däremot
verkligen av den mycket omfattande och kostnadskrävande natur som
förut skildrats, d. v. s. avser den en av hänsyn till den allmänna samfärdseln
eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse föranledd sanering av en hel
stadsdel eller eljest av ett större område, kan det såsom utredningen framhållit
icke anses rimligt att låta företagets genomförande bli beroende av
enskildas större eller mindre beredvillighet, av deras kalkylerande huruvida
rivning av ett hus för ögonblicket ekonomiskt lönar sig eller ej. På sätt förut
närmare utvecklats måste ett dylikt saneringsföretag regelmässigt färdigställas
i ett sammanhang och utan onödigt dröjsmål. Planmässighet i arbetets
utförande är av den allra största betydelse icke minst för att erforderliga
evakueringar och andra provisoriska anordningar skall kunna vidtagas
under övergångstiden. Det är därför enligt min mening ofrånkomligt att i
princip låta kommunen överta ledningen för företaget, så att detta kan genomföras
under kommunens aktiva kontroll. Först då behöver kommunen
icke längre befara att arbetenas igångsättande och genomförande försvåras
och fördröjes, först då blir det med andra ord möjligt att undvika den ur
samhällets synpunkt ödesdigra splittring och oreda, som lätt kan uppstå enligt
den nuvarande ordningen.

Resultatet av dessa överväganden blir att en lagregel om expropriation
för sådana stora saneringsföretag, som icke lämpligen kan utföras annorledes
än i ett sammanhang, bör utformas så, att den i princip tillerkänner
staden expropriationsrätt, oavsett huruvida de av regleringen berörda markägarna
har förmåga och vilja att själva genomföra planen och alltså oavsett
huruvida dessa hos den tillståndsgivande myndigheten förklarar sig ha för
avsikt att, kanske efter direktiv från stadens sida, låta på egen hand verkställa
erforderliga ombyggnader. Expropriationsrätten bör med andra ord
ej göras beroende av hur eu undersökning av dessa ofta i hög grad subjektiva
omständigheter utfaller. Ej heller bör för expropriation vara erforderligt
att det beträffande varje i saneringsföretaget ingående fastighet kan
konstateras en tillräckligt stor skillnad mellan den gamla bebyggelsen och
bebyggelsen enligt den nya stadsplanen. I likhet med utredningen anser jag
följaktligen att, när det gäller dessa stora stadsplaneregleringar, man icke
bör upprätthålla de nu i byggnadslagen uppställda villkoren för expropriation,
nämligen att bebyggelsen avviker från stadsplanen och att dennas genomförande
ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande.
Ett slopande av dessa båda villkor -— vilka torde sakna motsvarighet
i andra länders lagar — skulle för övrigt i viss mån endast innebära en
återgång till den före 1931 års lagstiftning gällande ordningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

Även om de nu anförda, mera tekniskt betonade skälen regelmässigt är i
och för sig tillräckliga för att motivera en utvidgning av expropriationsrätten
i enlighet med vad här förordats, finns det emellertid, såsom redan antytts,
ytterligare ett skäl att tillerkänna samhället ett ökat inflytande vid genomförandet
av stora stadsombyggnader, ett skäl som synes böra i skilda avseenden
påverka den närmare utformningen av det nya institutet teknisk zonexpropriation.

En stadsombyggnad av genomgripande omfattning föranleder undantagslöst
en ofta mycket avsevärd värdestegring å vissa fastigheter inom saneringsområdet,
medan andra fastigheter inom samma område kan tänkas
sjunka i värde såsom en omedelbar följd av stadsplaneregleringen. Det synes
nu icke rimligt och skulle otvivelaktigt te sig stötande för skattebetalarna i
staden, att de markägare vilkas fastigheter sålunda stiger i värde skulle få
inkassera stora vinster på en stadsombyggnad som alla stadens innevånare
måste bekosta, samtidigt som staden är skyldig utge betydande belopp i ersättning
för exproprierad mark och dessutom hålla andra sakägare än markägarna
skadeslösa för det intrång dessa lider genom stadsombyggnaden. I
sistnämnda hänseende kan med ett från regleringen av Nedre Norrmalm
hämtat exempel nämnas att Stockholms stad, för att få ta vissa markområden
i anspråk, nödgats ställa nya lokaler till förfogande för en del företagsidkare,
som nu disponerar över lokaler inom saneringsområdet, samt i något
fall även inköpa en helt ny maskinpark och andra inventarier, så att
företagets överflyttning till de nya lokalerna ej skall behöva vålla avbrott i
driften och därmed föranleda stora krav på intrångsersättning. Mot denna
bakgrund och då stadens kostnader endast till ringa del kan bli täckta av
det bidrag till gatukostnad, som staden äger uttaga av markägarna, måste
det anses innebära en rimlig avvägning mellan det allmännas och vissa enskilda
markägares intressen, att staden såsom en kompensation för sina mycket
stora kostnader i anledning av stadsombyggnaden får själv komma i åtnjutande
av sådan värdestegring å fastigheterna inom saneringsområdet,
som är en omedelbar följd av det allmännas åtgärder.

Denna synpunkt leder till samma resultat som de förut anförda, mera tekniskt
betonade skälen för en utvidgning av expropriationsrätten, nämligen
därtill att genomförandet av stora, saneringssyftande stadsplaneregleringar
bör ankomma på kommunen och ej på de enskilda markägarna samt att den
för sanering avsedda marken följaktligen bör kunna tvångsvis förvärvas av
kommunen. Endast därigenom kan värdestegringen å denna mark på effektivt
sätt komma kommunen till godo. Detta innebär icke att man uppställer
en ny princip i svensk jordpolitik utan endast att man fullföljer en sedan
länge i lagstiftningen principiellt godkänd ståndpunkt. Sålunda vilar redan
1907 års lag om tomträtt på uppfattningen att det bör tillkomma det allmänna
att njuta en eventuellt framdeles inträffande jordvärdeökning och
samma syfte uppbär bl. a. den 1924 införda lagstiftningen om återköpsrätt,
1926 års lag om upplåtelse under åborätt av viss jord, 1949 års ändringar i
1 § expropriationslagen samt de i 44 § andra och tredje styckena byggnadslagen
upptagna bestämmelserna om ekonomisk zonexpropriation.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Den fråga som härnäst uppställer sig är, vid vilken tidpunkt expropriation
skall kunna beviljas av mark, som må vara behövlig för genomförandet
av större, saneringssyftande stadsplaneregleringar. Bestämmandet av
denna tidpunkt är ur olika synpunkter av stor praktisk betydelse. Ju tidigare
expropriationsrätten inträder, desto större möjligheter får nämligen
staden att utarbeta en så fullgod stadsplan som möjligt och desto mindre
kommer storleken av de belopp, staden har att erlägga i löseskilling för exproprierad
mark, att påverkas av förväntningar och antaganden rörande den
nya planen. I sistnämnda hänseende har förut framhållits att den nuvarande
ordningen, enligt vilken expropriation kan beviljas först i samband med
stadsplanens villkorliga fastställelse, är ägnad att driva upp stadens kostnader
för markförvärven, eftersom marken vid denna tidpunkt kan ha tagit
åt sig en på antaganden om den nya stadsplanen grundad, understundom
avsevärd värdestegring. Utgår man i enlighet med vad tidigare förordats från
att staden bör äga åtnjuta den markvärdestegring, som är en omedelbar följd
av stadsombyggnaden, får tidpunkten för expropriationsrättens inträde betydelse
även ur den synpunkten, att stadens möjlighet att tillgodogöra sig
sådan värdestegring blir större, om expropriationsrätten inträder innan
markvärdestegringen ännu hunnit göra sig nämnvärt gällande, men mindre
om rätten inträder först på ett senare stadium.

Med den ståndpunkt jag förut redovisat i de här berörda ämnena är det
helt naturligt, att jag för egen del vill biträda utredningens förslag att avsevärt
framflytta den tidpunkt då zonexpropriation skall kunna beviljas. Jag
tillstyrker följaktligen det i betänkandet framlagda förslaget, enligt vilket
dylik expropriation skall kunna ske innan ännu den tilltänkta stadsombyggnaden
blivit i detalj preciserad och alltså redan när fråga väckts om antagande
av ny stadsplan. De invändningar som i några remissyttranden riktats
mot detta förslag torde delvis få ses mot bakgrunden av att vissa av de på
denna punkt negativt inställda remissinstanserna, dock icke alla, har avvisat
den grundläggande tanken i förevarande lagreform, nämligen att det
skall ankomma på staden och icke på de enskilda markägarna att genomföra
en genomgripande stadsoinbyggnad. Utgår man emellertid från att zonexpropriation
i princip skall kunna beviljas utan att hänsyn behöver tagas
till huruvida markägarna har förmåga och vilja att själva genomföra den
nya planen, ligger det i öppen dag att markägarna icke kan ha något legitimt
intresse att före expropriationsmedgivandet få närmare reda på stadsombyggnadens
olika detaljer. Några av de remissinstanser, som ansett att
den avgörande tidpunkten borde förläggas till ett senare skede än utredningen
föreslagit, har dock till stöd för sin uppfattning främst åberopat att, om
endast huvudgrunderna i den blivande planeringen redovisades i expropriationsärendet,
följden skulle kunna bli att expropriation komme att beviljas
jämväl beträffande sådana områden, som efter stadsplanens fastställelse
visade sig falla utanför regleringsområdet. Dessa farhågor synes mig icke
böra överdrivas. Det är nämligen tydligt, att det av kommunen i expropriationsärendet
åberopade materialet under alla omständigheter måste vara så

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

pass fullständigt, att Kungl. Maj:t kan bilda sig en på objektiva skäl grundad
uppfattning icke blott om stadsombyggnadens behövlighet i stort sett
utan även därom, att stadsombyggnaden har en så genomgripande karaktär
att den lämpligen bör genomföras i ett sammanhang under kommunens aktiva
kontroll. För den händelse staden skulle framlägga alternativa förslag
beträffande stadsplaneregleringens omfattning, torde det böra ankomma på
Kungl. Maj:t att efter en ur olika synpunkter verkställd avvägning mellan
förslagen avgöra, vilket av alternativen som skall fullföljas genom ett expropriationsbeslut.
Visserligen kan det dock även med dessa utgångspunkter
tänkas, att expropriationsmedgivandet kan komma att omfatta någon del i
ytterkanten av ett saneringsmoget område, som till slut visar sig komma att
falla utanför regleringen. Denna nackdel kan emellertid svårligen undvikas,
och den måste på det hela taget anses väga tämligen lätt i jämförelse med
de betydande fördelar ur allmän synpunkt, som blir en följd av att expropriationsrätten
får inträda på ett så tidigt stadium som möjligt.

I detta sammanhang må det i remissyttrandena livligt uppmärksammade
spörsmålet om värdering av exproprierad mark något närmare beröras.
Erfarenheten visar, att det även med den största försiktighet från
de kommunala myndigheternas sida icke kan undvikas, att regleringsplanerna
blir bekanta på ett tidigt stadium — ofta nog är de långt i förväg
ganska självklara — och att fastighetsmarknaden snart börjar åtminstone i
viss mån diskontera den markvärdestegring, som väntas komma att uppstå.
När regleringsplanen blivit slutgiltigt utformad och av myndighet fastställd,
ökar de s. k. förväntningsvärdena ytterligare. Frågan är då huruvida och i
vad mån dessa förväntningsvärden skall beaktas vid löseskillingens bestämmande.
I detta ämne innehåller expropriationslagen en uttrycklig regel. Sålunda
föreskrives i 8 § att vid bestämmande av löseskillingen för fastighet
som exproprieras hänsyn icke må tagas till sådan förändring i värdet därå,
som uppstår allenast till följd av expropriationsrättens beviljande eller det
avsedda ändamålets genomförande. Detta lagrum bygger på en riksdagsskrivelse
av år 1907, i vilken framhölls att expropriationsnämnden »uppenbarligen
icke borde vara bunden av prisstegring, som berodde av det företag,
för vars skull expropriation begärdes» samt att det »ej kunde vara rätt,
att å ena sidan jordägaren ensam finge njuta förmånen av en utan hans åtgörande
tillkommen värdestegring, medan å andra sidan de, som genom
arbete och uppoffringar åstadkomme ifrågavarande företag, betungades med
utgivande av ersättning, som icke stode i skäligt förhållande till verkliga
värdet före företagets tillkomst». Den år 1908 tillsatta kommitté, som hade i
uppdrag att verkställa revision av expropriationslagstiftningen och vars betänkande
efter åtskilliga omarbetningar lades till grund för 1917 års expropriationslag,
sade sig dela den av riksdagen sålunda uttryckta uppfattningen,
vilken också — framhöll kommittén — vore nästan enhälligt erkänd
i utländsk lagstiftning. Dessa tankegångar mötte icke någon gensaga under
lagstiftningsärendets fortsatta behandling. Stadgandet i 8 § expropriations -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

lagen torde därför kunna anses ge uttryck för principen att åtminstone den
värdeökning, som uppstått efter det zonexpropriation beviljats och som
hänför sig allenast till stadsplaneregleringens genomförande, icke får räknas
fastighetsägaren till godo vid löseskillingens bestämmande. Därest, såsom
här förordats, rätten till zonexpropriation skall inträda innan den nya stadsplanen
ännu blivit utarbetad i detalj och innan planen alltså hunnit öva någon
större inverkan på fastighetsvärdena inom det område som omfattas av
expropriationsanspråket, är det med hänsyn till den princip på vilken 8 §
expropriationslagen sålunda bygger tydligt, att löseskillingarna för exproprierad
mark kan väntas bli betydligt lägre än enligt den nu gällande ordningen.
Vad återigen angår de förväntningsvärden som uppkommit redan
innan frågan om en stadsombyggnad aktualiserats i expropriationsärendet,
så saknas enligt min mening tillräckligt underlag för att — såsom i vissa
yttranden ifrågasatts —- i detta lagstiftningsärende föreslå införandet av en
särskild värderingsregel, som skulle begränsa markägarnas rätt att vid expropriation
få ersättning för dylik redan uppkommen markvärdestegring.
Det är emellertid min avsikt att inom kort begära bemyndigande att tillkalla
en särskild utredning, som skall ha till uppgift att verkställa en förnyad
undersökning av frågan om indragning av oförtjänt markvärdestegring.

Nästa fråga av större betydelse är spörsmålet hur expropriationsom
rådet skall avgränsas. I detta avseende är att märka, att den
värdestegring som regelmässigt inträder å viss mark såsom en direkt följd
av stadsombyggnaden mycket väl kan hänföra sig icke blott, såsom förut
påpekats, till fastigheter inom själva saneringsområdet utan även till fastigheter,
som gränsar till eller eljest ligger i närheten av nämnda område.
Som ett typiskt exempel härpå kan nämnas att, om en gata i saneringsområdets
ytterkant breddas endast åt ena sidan, de fastigheter vilka är belägna
utmed gatans andra sida kan få ett avsevärt mycket bättre affärsläge än
tidigare. Den omständigheten att en stadsplanereglerings genomförande
mången gång kan ha till följd en väsentlig ökning av värdet på kringliggande
mark föranledde, att i 1931 års stadsplanelag infördes de bestämmelser
om ekonomisk zonexpropriation för vilka tidigare redogjorts och som sedan
utan större sakliga ändringar överflyttats till 1947 års byggnadslag (44
§ andra och tredje styckena). Enär den i dessa regler medgivna expropriationsrätten
i första hand betraktades såsom ett medel för utkrävande av
bidrag till stadens kostnader för viss anläggning, utformades reglerna emellertid
så, att markägaren skulle kunna fria sig från ett expropriationsanspråk
genom att ikläda sig skyldighet att utgiva visst bidrag. På skäl som
förut närmare återgivits har utredningen för sin del ansett denna sammankoppling
mellan expropriation och bidragsskyldighet vara olämplig samt
förordat, att vid en revision av lagbestämmelserna på detta område nämnda
båda institut måtte lösgöras från varandra. Utredningen har dock ej ansett
sig böra nu föreslå införandet av en särskild värdestegringsexpropriation,
enär en dylik nybildning enligt utredningens mening tillhörde det stora pro -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

blemet om indragning av oförtjänt markvärdestegring. Den har i stället
nöjt sig med att föreslå vissa i det föregående närmare återgivna regler om
fastighetsägares skyldighet att lämna bidrag till stadsombyggnadskostnad
(s. k. bettermentsbidrag), vilka regler just bygger på uppfattningen att
de markägare, som njuter fördel av en reglering genom att deras fastigheter
avsevärt stiger i värde såsom en direkt följd av regleringen, bör bidra
till kostnaderna för densamma oavsett var deras fastigheter är belägna.

Innan man söker besvara den förut ställda frågan rörande avgränsningen
av det område, kommunen skall kunna tvångsvis förvärva enligt det nya
institutet teknisk zonexpropriation, synes det sålunda erforderligt att ta
ståndpunkt till det av utredningen väckta förslaget om införande av bettermentsbidrag.
Till en början vill jag då framhålla, att det — vilket också
vitsordats i det alldeles övervägande antalet remissyttranden — i och för
sig måste anses rimligt och rättvist, att kommunen får del i den värdestegring
som de inom kommunen belägna fastigheterna undergår såsom en
omedelbar följd av en med skattemedel bekostad genomgripande stadsombyggnad.
Även om denna allmänna princip framstår som självklar, är det
emellertid ytterst tveksamt, huruvida utredningens förslag till bettermentsbidrag
kan anses utgöra en godtagbar metod att omsätta densamma i praktiken.
Ett stort antal remissinstanser har framhållit, att de av utredningen
föreslagna bidragsreglerna ur olika synpunkter måste bli så svårtillämpade,
att det på goda grunder kan ifrågasättas, huruvida ett genomförande
av nämnda regler för kommunens vidkommande skulle innebära någon
fördel i jämförelse med de i praktiken tämligen värdelösa bestämmelser om
ekonomisk zonexpropriation, vilka de i betänkandet upptagna reglerna avser
att delvis ersätta.

Mot utredningens förslag i denna del talar till en början att det i praktiken
skulle erbjuda betydande, måhända oöverstigliga svårigheter för kommunen
att nöjaktigt styrka hur stor del av en inträdd markvärdestegring,
som kan anses direkt föranledd av stadsombyggnaden och alltså ej vara
hänförlig till andra faktorer. Dessa svårigheter komme att bli desto större
i betraktande av att kommunen enligt förslaget skulle ha en tidsfrist på tio
år från det stadsplanen genomförts att framställa sina anspråk på bettermentsbidrag
samt att det uppenbarligen komme att ligga i kommunens intresse
att i görligaste mån utnyttja hela denna tidsfrist. Vidare kan mot
förslaget anföras att det säkerligen skulle ställa sig mycket vanskligt att
bestämma området för uttagande av bettermentsbidrag; områdesbestämningen
skulle nämligen icke grundas på fastigheternas läge i förhållande
till själva saneringsområdet utan på ett orsakssammanhang mellan den av
staden vidtagna åtgärden och den uppkomna värdeökningen. Kommunen
skulle följaktligen nödgas prestera ett mycket tidskrävande och dyrbart utredningsarbete
för att över huvud bli i tillfälle att precisera sina anspråk.
Bedömningen av anspråkens laglighet skulle vidare erbjuda stora svårigheter.
Härtill kommer att den i betänkandet föreslagna proceduren för bidra -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

gens uttagande konime att bli så omständlig och inrymma så många osäkerhetsmoment,
att hela systemet kunde befaras bli lika litet utnyttjat och
därmed lika opraktiskt som det nuvarande bidragssystemet enligt reglerna
om ekonomisk zonexpropriation. Utredningens förslag har också den nackdelen
att, eftersom bidragsplikten skulle kunna aktualiseras först på ett
mycket sent stadium, ett långvarigt och för fastighetskrediten menligt osäkerhetstillstånd
kunde väntas uppstå. Detta osäkerhetstillstånd komme icke
att hävas förrän bidragsfrågan blivit rättskraftigt avgjord, något som uppenbarligen
kunde dröja avsevärd tid med hänsyn till att kommunens bidragsbeslut
enligt utredningens förslag dels skulle kunna överklagas i administrativ
ordning och dels skulle obligatoriskt underställas expropriationsdomstols
prövning och frågan därmed kunna fullföljas till hovrätt och högsta domstolen.

På grund av vad sålunda anförts och med hänsyn till vad under remissbehandlingen
i övrigt anförts mot förslaget till bettermentsbidrag, anser
jag mig icke kunna tillstyrka att detsamma för närvarande lägges till grund
för lagstiftning. Det torde emellertid böra ankomma på den av mig förut
omnämnda särskilda utredningen att undersöka i vad mån förslaget, efter
en i förenklande syfte verkställd omarbetning, kan tänkas tjäna som grundval
för en lösning av hithörande problem.

Därest systemet med bettermentsbidrag icke genomföres, aktualiseras det
i flera remissyttranden väckta förslaget om sådan utvidgning av själva
zonexpropriationsinstitutet, att staden skall äga rätt inlösa -— förutom marken
inom själva saneringsområdet — jämväl sådan i dess omedelbara närhet
belägen mark, vilken såsom en direkt följd av stadsombyggnaden undergår
avsevärd värdeökning. En dylik ordning skulle icke innebära någon
egentlig nyhet i byggnadslagstiftningen; de nuvarande bestämmelserna om
ekonomisk zonexpropriation innefattar ju redan en sådan rätt för staden.
Visserligen kan markägaren enligt dessa bestämmelser avvärja expropriationsanspråket
genom att i stället betala bidrag till stadsombyggnaden. Men
denna möjlighet kan understundom vara ganska illusorisk, särskilt i tider
då svårigheter föreligger att belåna fastigheter. En tvångsinlösen av antytt
slag skulle för övrigt, såsom hovrätten för Nedre Norrland framhållit, ofta
kunna bli ett för fastighetsägarna mindre besvärande ingrepp än ovillkorlig
bidragsplikt. Bland annat kan i detta hänseende anföras, att det mången
gång måste vara bättre att på ett tidigt stadium få visshet om hur läget skall
gestalta sig — även om detta innebär att fastigheten måste avstås mot ersättning
— än att under en lång följd av år ha risk för en bidragsplikt svävande
över sig utan att alls kunna på förhand beräkna storleken av ett eventuellt
bidrag.

Förut har framhållits att verkningarna av en genomgripande stadsombyggnad
mycket väl kan komma att sträcka sig utanför det aktuella planområdet
och som ett praktiskt exempel härpå — åberopat av byggnadsstyrelsen
— har angivits det nyss antydda fallet att, sedan en gata avsevärt
vidgats men endast åt ena sidan, planens genomförande medför betydande

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

värdeökning för fastigheter inom sådana byggnadskvarter på andra sidan
av gatan som icke ingår i planförslaget. Dessa fastigheter har genom stadens
åtgärder fått en så förändrad karaktär, att det i realiteten icke längre
är fråga om samma förmögenhetsobjekt. Med hänsyn till de utomordentligt
stora kostnader, som en genomgripande stadsombyggnad under alla
omständigheter medför för staden, kan det icke anses obilligt att staden
— såsom ett bidrag till dessa kostnader — får tillfälle att genom expropriation
av fastigheter, belägna i saneringsområdets närhet, komma i åtnjutande
av den värdestegring som är en direkt följd av kommunens egna åtgärder.
Jag vill därför förorda, att de nuvarande bestämmelserna om ekonomisk
zonexpropriation såsom praktiskt verkningslösa utmönstras ur byggnadslagen
samt att i stället det av utredningen föreslagna zonexpropriationsinstitutet
utvidgas i enlighet med vad nu anförts. Såsom stadskollegiet
i Stockholm förutsatt bör dock en av ekonomiska skäl betingad tvångsinlösen
av fastigheter, som ej direkt ingår i saneringsplanen, kunna ifrågakomma
endast i sådana fall då fastigheterna är belägna i planområdets omedelbara
närhet eller utgör en enklav inom området. Vidare torde böra krävas
att den värdeökning som åberopas såsom expropriationsgrund kan antagas
bli väsentlig. Däremot kan jag ej tillstyrka vissa föreslagna, ytterligare
begränsningar med avseende å en på detta sätt utformad expropriationsrätt,
såsom att det skulle ankomma på domstol och ej på Kungl. Maj :t ait avgöra
om expropriation bör medgivas. Detta torde vara en för domstolarna
främmande uppgift. Ej heller synes det vara en praktisk anordning att såsom
ovillkorlig förutsättning för dylik expropriation stadga, att den skall
ske för upplåtelse med tomträtt.

Det synes icke föreligga någon anledning befara, att städerna skulle söka
i oträngt mål utnyttja den föreslagna utvidgade expropriationsrätten. Stora
saneringsföretag ställer sig nämligen under alla förhållanden så dyrbara
för städerna, att kostnaderna verkar starkt återhållande. Jag är också angelägen
understryka, att utvidgningen av expropriationsrätten vid stora, saneringssyftande
stadsplaneregleringar icke kan anses stå i strid mot vad
utredningen kallat »expropriationsinstitutets rättspolitiska syfte och begreppsliga
innebörd». Den begreppsliga innebörden av detta institut kan endast
utläsas ur de regler lagen innehåller och är med andra ord en följd
av den rättsliga utformning som ges institutet. Det kan ej med fog göras
gällande, att expropriationsinstitutet skulle ha något bestämt, för alla tider
givet rättspolitiskt syfte. Tvärtom är syftet med detta institut i mycket
hög grad betingat av rådande samhällsekonomiska värderingar. Dessa i sin
tur kan ofta vara motstridiga, men i detta speciella fall har eu alldeles övervägande
opinion i den mycket omfattande remissen givit uttryck åt uppfattningen
att expropriationsrätten bör väsentligt utvidgas i jämförelse med
vad nu gäller. I anledning av vad som anförts i ett par negativt hållna remissyttranden
må slutligen framhållas att man icke torde behöva befara,
att den bär föreslagna utvidgningen av expropriationsrätten skulle komma
alt äventyra stora kulturhistoriska värden. Dessa värden skall staden för<>
llihang till riksdagens protokoll 1953. t samt. Nr 213.

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

fattningsenligt noga beakta redan vid stadsplanens utarbetande (jfr bl. a.
26 § punkt 17 byggnadsstadgan).

Det återstår härefter ännu en fråga av mera allmän betydelse för utformningen
av det nya institutet zonexpropriation, nämligen huruvida de
fastighetsägare och hyresgäster som berörs av ett expropriationsbeslut bör
ha någon f öreträdesrätt att efter saneringsföretagets genomförande
återförvärva egendom eller på nytt hyra lokaler inom det exproprierade
området. Väl kan det synas önskvärt och rimligt att markägare och rörelseidkare
får tillfälle att åter etablera sig inom det kvarter eller den stadsdel,
där de tidigare haft sin fastighet eller verksamhet. Att för detta syfte införa
en återköpsrätt eller förköpsrätt (optionsrätt) i samband med zonexproprialionen
skulle emellertid, såsom utredningen framhållit, möta stora svårigheter.
Det torde nämligen, frånsett de rent rättstekniska vanskligheterna,
icke vara praktiskt möjligt att utforma bestämmelser i ämnet så, att de
både ger de enskilda eu lagstadgad rättighet och tillgodoser kommunens
behov av vass rörelsefrihet. Vad som i särskilt hög grad är ägnat att försvåra
en lösning av problemet är, att de gamla tomterna efter en genomgripande
stadsombyggnad i regel kommer att ha undergått så stora föränddringar,
att det icke skulle vara möjligt att göra en rättvis fördelning mellan
alla intressenter. Den i ett remissyttrande anvisade metoden att lösa
detta problem efter samma grunder som anges i 46 § byggnadslagen synes
mig icke till fyllest. Uppenbarligen av hänsyn till de praktiska svårigheter,
som eu mera allmän reglering skulle möta, har stadskollegiet i Stockholm
också nöjt sig med att framlägga ett mycket begränsat förslag. Detta går
ut på att ägare till en sådan fastighet, som visserligen exproprierats men
som enligt den nya stadsplanen icke förändrats med avseende å tomtgränser
eller byggnadsrätt, skulle erhålla optionsrätt till upplåtelse av
fastigheten med tomträtt, sedan den nya stadsplanen fastställts. Det fall
som avses med detta förslag är emellertid så speciellt och så sällan förekommande,
att det icke kan anses motivera en komplicerad rättslig reglering.
Förslaget ger ingen rättighet åt markägarna i normala fall och beaktar
över huvud taget icke rörelseidkarnas intressen.

Vid bedömningen av förevarande spörsmål måste slutligen understrykas
betydelsen av den stora förändring som ett genom zonexpropriation omgestaltat
område undergår. I fråga om markägarnas anspråk har redan
förut framhållits, att fastigheterna i regel erhåller en helt ny karaktär.
Detta får betydelse också med hänsyn till rörelseidkarna. Ofta är det mindre
lämpligt att låta alla äldre rörelser återuppstå just inom det sanerade området.
Det kan sålunda mycket väl tänkas, att flera av de tidigare rörelserna
varit placerade vid bakgator och haft en tämligen obetydlig omfattning,
men att de fastigheter som byggs upp efter saneringen är belägna
vid huvudstråk samt att de i dessa fastigheter inrymda affärs- och kontorslokalerna
såväl med hänsyn till deras läge som i betraktande av de hyror
de betingar måste utnyttjas av större rörelser eller i varje fall av rörel -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

scr av en helt annan karaktär än vissa av de äldre företagen. Detta blir eu
omdömesfråga, som måste prövas från fall till fall och som icke med fördel
kan regleras genom lagstiftning om bestämd företrädesrätt. Jag anser
följaktligen i likhet med utredningen, att icke någon form av företrädesrätt
bör lagfästas. Såsom i betänkandet anförts lär man emellertid kunna
utgå ifrån att kommunerna kommer att förfoga över den exproprierade
marken på ett sätt, som innebär ett skäligt hänsynstagande till de förutvarande
fastighetsägarnas och hyresgästernas rimliga önskningar att få
återkomma till sina kvarter. I anledning av den i ett remissyttrande gjorda
invändningen, att detta endast är ett löst antagande, må framhållas att det
uppenbarligen ligger i städernas eget intresse att icke i onödan behöva utge
betydande intrångsersättningar.

Såsom inledningsvis anförts har behov av saneringssyftande stadsplaneregleringar
framträtt i många svenska städer och ej blott i huvudstaden.
Det är därför tydligt att den nya lagstiftningen om zonexpropriation bör
erhålla allmän räckvidd.

Jag får löljaktligen föreslå, att i byggnadslagen upptages ett stadgande
av innehåll att, därest tätbebyggt område finnes med hänsyn till den allmänna
samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse vara i behovav
genomgripande ombyggnad och denna icke lämpligen kan ske annorledes
än i ett sammanhang, Konungen må, sedan i anledning av ombyggnaden
fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan för området,
medgiva staden att lösa den mark inom området som erfordras för ombyggnaden
ävensom annan inom området eller i dess omedelbara närhet
belägen mark, för vilken planens genomförande kan väntas medföra väsentligt
ökat värde. Frånsett det avsnitt som rör inlösen på grund av markvärdestegring
överensstämmer detta i sak helt med utredningens förslag. Det
närmare bestämmandet av gränserna för den zon, inom vilken expropriationsrätt
skall tillerkännas staden, måste ankomma på Konungen efter prövning
i varje särskilt fall, och några mera detaljerade regler härom torde
icke kunna givas. Såsom utredningen anfört synes det överflödigt att i lagtexten
särskilt utmärka, att expropriationsansökan skall kunna ske även
efter stadsplanens fastställande.

Stadgandet om zonexpropriation torde böra upptagas i byggnadslagens
44 §, vilken härigenom skulle innehålla en helt ny lydelse.

Det föreslagna zonexpropriationsinstitutet avses skola komma att användas
endast för de mera undantagsvis förekommande fall, då en saneringssyftande
stadsombyggnad har en så stor omfattning, att den lämpligen
bör genomföras i kommunens egen regi. Såsom jag tidigare framhållit kommer
följaktligen vid sidan av zonexpropriationen att finnas utrymme för
sådan expropriation av mark som ingår i byggnadskvarter, där förfarandet
bör vara utformat med hänsyn till att stadsplanens genomförande i första
band skall ankomma på markägarna själva. För dylik expropriation — som
med eu av utredningen föreslagen term lämpligen kan benämnas t o in t -

Kungl. Maj:ts proposition nr 218.

expropriation — finns i gällande lag bestämmelser meddelade i 44 §
första stycket och 45 § första stycket byggnadslagen. Dessa bestämmelser
torde för här avsedda fall i princip böra bibehållas.

Emellertid har under lagstiftningsärendets behandling tvekan yppats rörande
den närmare innebörden av den i 44 § första stycket gällande lag
såsom villkor för expropriation upptagna förutsättningen, att stadsplanens
genomförande ej kan förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande.
Jag har förut såsom min mening uttalat, att utredningens tolkning
av denna bestämmelse syntes väl restriktiv ur stadens synpunkt samt
att utredningen i någon mån torde ha underskattat de möjligheter till expropriation
som gällande lag rymmer. Villkoret kan rimligen icke ha den
innebörden, att sedan markägarna kanske utan närmare motivering påstått
sig ha både förmåga och vilja att själva bringa bebyggelsen i överensstämmelse
med stadsplanen, staden skulle vara skyldig alt till fullo styrka att
så icke vore fallet. Stadgandet torde i stället böra förstås så, att en viss utredningsplikt
åligger både staden och markägarna samt att Konungen har
att verkställa en totalbedömning av läget på grundval av de argument, som
på ömse sidor anförs rörande utsikterna till stadsplanens genomförande
inom skälig tid utan stadens ingripande. Spörsmålet huruvida därvid tvångsinlösen
skall medgivas eller ej torde med andra ord icke böra konstrueras
såsom en bevisbördefråga.

Självfallet kan det mången gång vara svårt att avgöra, huruvida tilltro
kan sättas till markägarnas försäkran att de har förmåga och vilja att
själva inom skälig tid bringa bebyggelsen i huvudsaklig överensstämmelse
med stadsplanen. Gränsfall kan härvid lätt uppkomma, i vilka Konungen
om än med tvekan finner sig icke kunna bevilja stadens expropriationsansökan.
Avslås ansökan på den grund att stadsplanens genomförande kan
förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande, finns emellertid
inga garantier för att markägarnas utfästelser verkligen kommer att
hållas. I stället kan det naturligtvis mycket väl tänkas, att markägarna av
den ena eller andra anledningen underlåter att fullgöra ombyggnaden eller
också att en eller flera av markägarna finner det vara med sina intressen
mest förenligt att sälja marken och att de nya ägarna icke har vare sig
vilja eller förmåga att genomföra stadsplanen i vad på dem ankommer.
På grund härav synes det angeläget att med lagstiftningens hjälp söka
skapa vissa garantier för att ett avslagsbeslut icke skall få direkt menliga
verkningar för samhället. De av utredningen föreslagna bestämmelserna
om tomtexpropriation torde därför böra kompletteras med ett stadgande,
enligt vilket i de fall, då ansökan om tomtexpropriation icke anses kunna
beviljas på den grund att stadsplanens genomförande kan förväntas äga
rum inom skälig tid utan stadens ingripande, Konungen må på stadens begäran
föreskriva viss tid inom vilken bebyggelsen skall ha bragts i överensstämmelse
med stadsplanen, vid äventyr att efter utgången av sagda
tid nämnda hinder mot expropriation ej vidare skall anses föreligga.

En föreskrift av detta innehåll skulle som nyss antytts förutsätta, att

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

staden framställt ett yrkande därom under expropriationsärendets handläggning
innan Kungl. Maj:ts beslut däri meddelas. Föreskriften torde icke böra
ha karaktär av ett föreläggande för viss markägare utan böra gälla oavsett
om merken under tiden byter ägare. Med hänsyn härtill torde anteckning
om föreskriften så snart ske kan böra ske i fastighets- eller inteckningsboken.
Avskrift av expeditionen bör därför genom vederbörande departements
försorg tillställas inskrivningsdomaren. Hur lång tid markägaren skall få
på sig att färdigställa den nya bebyggelsen får bero på omständigheterna i
varje särskilt fall. När tiden gått ut, bör staden, därest den hävdar att markägaren
icke fullgjort vad på honom ankommit, kunna på nytt väcka fråga
om expropriation.

Reglerna om tomtexpropriation synes lämpligen böra upptagas i 45 §
byggnadslagen. Dessa regler bör gälla i de fall då 44 § ej är tillämplig, d. v. s.
då förutsättningar för zonexpropriation ej föreligger. I anledning av bostadsstyrelsens
yttrande, att en sådan begränsning skulle kunna medföra
praktiska olägenheter, må framhållas att zonexpropriationsinstilutet avses
bli tillämpligt även om stadsplaneregleringen icke är direkt föranledd av
trafiktekniska behov utan har till syfte att, med bibehållande av det äldre
gatunätet, åstadkomma en ändamålsenlig bebyggelse. Som ett exempel kan
nämnas att zonexpropriation bör kunna ifrågakomma, när en stadsplanereglering
endast siktar till att i väsentlig mån ändra den bestående bebyggelsens
karaktär — t. ex. att skapa ett centrum för ett bebyggelseområde —
men regleringen har en sådan omfattning att den måste överlämnas åt
kommunen för att bli effektivt genomförd. Den närmare gränsdragningen
mellan de båda paragraferna får ankomma på praxis.

I 146 § byggnadslagen torde en redaktionell följdändring böra vidtagas.

Såsom utredningen anfört är det angeläget, att lagändringarna kan träda
i tillämpning så snart som möjligt. Det föreslås därför att de skall träda
i kraft den 1 juli 1953.

Ansökan om teknisk eller ekonomisk zonexpropriation, som gjorts före
nämnda tidpunkt, torde böra prövas enligt äldre lag.

I enlighet med vad nu sagts har inom justitiedepartementet utarbetats
förslag till lag om ändrad lydelse av 44, 45 och 146 §§ byggnadslagen den
30 juni 1947 (nr 385).

Föredraganden hemställer, att lagrådets utlåtande över lagförslaget av den
lydelse bilaga1 till detta protokoll utvisar måtte för det i § 87 regeringsformen
omförmälda ändamålet inhämtas genom utdrag av protokollet.

Denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan
hifaller Hans Maj :t Konungen.

Ur protokollet:

Olle Hellberg.

1 Bilagan, vilken är likalydnnde med det vid propositionen fogade lagförslaget, har här uteslutits.

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

Bilaga A.

Av utredningen framlagt förslag
till

Lag

om ändring i byggnad slngen den 30 juni 1948 (nr 385).

Härigenom förordnas, att 44, 45, 67—69, 146 och 155 §§ samt överskriften
framför 67 § byggnadslagen den 30 juni 1947 skola erhålla ändrad lydelse
på sätt nedan angives.

44 §.

Där tätbebyggt område, med hänsyn till den allmänna samfärdseln eller
kravet på ändamålsenlig bebyggelse, är i behov av ombyggnad och denna
icke lämpligen kan ske annorledes än i ett sammanhang, må Konungen, sedan
fråga väckts om antagande av ny stadsplan över området, medgiva staden
att inlösa detta eller, om så anses tillräckligt, viss del därav.

45 §.

Finnes i samband med prövning av förslag till stadsplan inlösen av viss i
planen ingående mark böra ske enligt första stycket, må Konungen meddela
fastställelsé å planen eller del därav under villkor att sådan inlösen kommer
till stånd inom viss tid, högst ett år; dock må, när synnerliga skäl äro
därtill, tiden förlängas med högst ett år i sänder. Intill dess inlösen skett
eller tiden därför gått till ända, må nybyggnad ej utan Konungens tillstånd
företagas å den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.

Om ersättning för stadsbyggnadskostnad.

67 §.

Uppkommer, i fall där stadsplan genomföres över område som omförmäles
i 44 § eller där staden bygger trafiktunnel, bro eller gatuanordning av
särskild konstruktion, avsevärd värdeökning för vissa fastigheter, äge sta -

Kungl. Maj. ts proposition nr 218.

den att av ägarna uttaga särskilda bidrag till täckande av sådan av stadsplanens
genomförande löranledd kostnad, för vilken staden ej i annan ordning
erhåller vederlag.

Fastighetsägarna skola taga del i bidragsskyldigheten efter förhållandet
mellan de värdeökningar fastigheterna tillföras i följd av stadsplanens genomförande.
Ej må dock bidrag sättas högre än till det belopp, varmed tre
fjärdedelar av värdeökningen överstiger vad staden äger utfå i bidrag till
kostnad för gata.

Summan av de särskilda bidragen och vad som skola belöpa å stadens
egna fastigheter, om för dessa utgått bidrag, må ej överstiga två tredjedelar
av de i första stycket avsedda kostnaderna.

68 §.

Väckes fråga om upptagande av bidrag enligt 67 § och finna stadsfullmäktige
att frågan bör komma under närmare prövning, låle stadsfullmäktige
verkställa utredning om kostnaden för stadsplanens genomförande ävensom
beträffande frågan vilka fastigheter beröras av värdestegringen, storleken
av denna samt annat, som för ett allsidigt bedömande av bidragsskyldigheten
kan vara erforderligt. Vid utredningen skall ock uppgöras fullständigt
förslag om de bidrag, som anses böra utgå och om tiden och sättet för bidragens
utgörande.

Sedan förslag upprättats, skall detsamma hållas för granskning tillgängligt
undei viss tid, minst en manad, etter det kungörelse härom blivit införd
i den eller de tidningar, i vilka kommunala meddelanden för staden införas.
Därjämte skola kända och inom riket boende markägare, vilkas rätt beröres
av förslaget, genom särskilda med posten avsända rekommenderade kallelsebrev
underrättas om förslagets utställande till granskning och om den ordning,
som skall iakttagas för framställande av anmärkningar mot förslaget.
Efter det den för granskning bestämda tiden tilländagått samt förslaget underkastats
den ytterligare bearbetning, vartill anledning må hava förekommit,
äge stadsfullmäktige besluta i ärendet.

Beslut om upptagande av bidrag skall av staden underställas expropriationsdomstolens
prövning. Staden insände därvid beslutet jämte handlingarna
i målet till expropriationsdomstolen. Erfordras för att målet skall kunna
slutföras i ett sammanhang, att särskilt sammanträde för målets beredande
hålles med sakägarna eller att annan förberedande åtgärd vidtages, skall beslut
därom utan dröjsmål meddelas. Efter det erforderliga förberedande åtgärder
vidtagits skall, så snart lämpligen kan ske, tid och ställe utsättas för
målets handläggning vid huvudförhandling inför expropriationsdomstolen.
Finner expropriationsdomstolen stadens beslut vara med rättvisa och billighet
överensstämmande, må beslutet fastställas att lända till efterrättelse. I
annat fall göre expropriationsdomstolen den ändring i beslutet, som finnes
påkallad. Kostnaden i sådant mål skall gäldas av staden, såvitt ej med hänsyn
till omständigheterna annat finnes skäligt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

69 §.

Beträffande skyldighet för ägare av tomt att bidraga till kostnaden för
iordningställande av gata (gatubyggnadskostnad) må stadsfullmäktige för
staden i dess helhet eller för viss del därav meddela särskilda bestämmelser,
angivande grunderna för beräkning av7 den kostnad som skall påföras tomtägarna
och för kostnadens fördelning mellan dem samt tid och ordning för
ersättningens erläggande.

I sådana bestämmelser må ej stadgas ersättningsskyldighet beträffande gata,
gatudel eller avloppsledning, vars anläggning varit påbörjad framför tomten,
då fråga om bestämmelsernas antagande väcktes hos stadsfullmäktige,
ej heller beträffande gata eller gatudel, som lagligen skolat vara upplåten till
allmänt begagnande vid nämnda tid, eller avloppsledning, som staden varit
skyldig att utföra före samma tid. Kostnad, som utan motsvarande fördel
för tomts bebyggande föranledes av att gatas höj dläge skall i väsentlig mån
avvika från markens naturliga höj dläge eller av att gatas anläggning eljest
på grund av särskilda omständigheter ställer sig mer än vanligt kostsam, må
ej läggas å tomtägare.

Bestämmelserna skola underställas Konungens prövning, såframt på tomtägare
lägges skyldighet som icke tidigare ålegat honom. Utan hinder av bestämmelsernas
antagande eller fastställande må ersättning för gatubyggnadskostnad
jämkas i den mån den icke motsvaras av den fördel som genom
gatas iordningställande beredes tomten. Beträffande tvist om bidrag till gatubyggnadskostnad
skall vad i 65 § stadgas äga motsvarande tillämpning.

146 §.

Vad i 137, 138, 144 och 145 §§ är stadgat beträffande inlösen av mark skall
i tillämpliga delar gälla med avseende å inlösen av byggnad i fall som i
45 § första stycket sägs.

155 §.

Vad i 56, 62 och 69 §§ stadgas om tomt avser, förutom rättsligen bestående
tomt enligt gällande tomtindelning, allenast sådan administrativt bildad
tomt som är i en ägares hand. Sagda lagrum skola dock gälla jämväl annan
inom byggnadskvarter belägen fastighet, varå nybyggnad företagits eller
skall äga rum efter det att kvarteret intogs i stadsplanen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1953.

Har före nämnda tidpunkt hos Konungen gjorts ansökan om medgivande
att lösa mark eller byggnad enligt 44 § i dess äldre lydelse, skall så anses
som om ansökningen gjorts jämlikt 45 § första stycket i dess nya lydelse.

Är ansökan om rätt att lösa mark enligt 44 § andra stycket i dess äldre
lydelse gjord före den 1 juli 1953, skall med avseende å ansökningens behandling
samt dess fullföljande genom expropriation eller uttagande av
kostnadsbidrag äldre lag alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Bidrag enligt 67 § må ej utkrävas för kostnad, soin nedlagts innan denna
lag trätt i kraft. Ej heller må bidragsskyldighet grundas på värdestegring,
som uppkommit före nämnda tidpunkt.

Förekommer i lag eller särskild författning hänvisning till lagrum, som
ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall den bestämmelsen i stället tilllämpas.
7

7 Bihang till riksdagens protokoll 1953. 1 samt. Nr 218.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj.ts lagråd den 30 mars
1953.

Närvarande:

justitieråden Nissen,

Hellquist,

Karlgren,

regeringsrådet Eckerberg.

Enligt lagrådet den 20 mars 1953 tillhandakommet utdrag av protokoll
över justitiedepartementsärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet
den 13 mars 1953, hade Kungl. Maj :t förordnat, att lagrådets utlåtande
skulle för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas över
upprättat förslag till lag om ändrad lydelse av 44, 45 och 146 §§ byggnadslagen
den 30 juni 1947 (nr 385).

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredragits
av byråchefen för lagärenden i justitiedepartementet, hovrättsassessorn
S. Dennemark.

Lagrådet lämnade förslaget utan erinran.

Ur protokollet:
Olle Lundberg.

Kungl. Maj.ts proposition nr 218.

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 8 april 1953.

N är va rande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden
Sköld, Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson,
Lingman, Norup, Hedlund, Persson, Hjälmar Nilson, Lindell,
Nordenstam.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen
för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, lagrådets den 30 mars
1953 avgivna utlåtande över det till lagrådet den 13 mars 1953 remitterade
förslaget till lag om ändrad lydelse av 44, 45 och i46 §§ byggnadslagen den
30 juni 1947 (nr 385).

Föredraganden hemställer, att lagförslaget, som av lagrådet lämnats utan
erinran, måtte jämlikt § 87 regeringsformen genom proposition föreläggas
riksdagen till antagande.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till
riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till
detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:
Sven Fischier.