Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956 (Proposition 1956:161)

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Nr 161

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till ändrad
lydelse av 96 och 99—101 §§ regeringsformen; given
Stockholms slott den 23 mars 1956.

Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t
härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga härvid
fogat förslag till ändrad lydelse av 96 och 99—101 §§ regeringsformen.

GUSTAF ADOLF

Herman Zetterberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås, att verksamhetsområdet för riksdagens ombudsmän
utvidgas att omfatta alla som är underkastade ämbetsansvar, vilket
framför allt innebär att kommunala befattningshavare skall ställas under
JO:s kontroll.

1 Bihang titt riksdagens protokoll 1956. 1 samt. Nr 161

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Förslag

till

ändrad lydelse av 96 och 99—101

(Gällande lydelse)

§ 96.

Riksdagen skall förordna två för
lagkunskap och utmärkt redlighet
kända medborgare, den ene såsom
justitieombudsman och den andre
såsom militieombudsman, att i egenskap
av riksdagens ombud, efter den
instruktion riksdagen för vardera utfärdat,
hava tillsyn över lagars och
författningars efterlevnad, militieombudsmannen
i vad de skola tillämpas
i mål, som i den ordning 87 § 1 mom.
stadgar förklarats vara att hänföra
till militära mål, samt i övrigt av
ämbets- och tjänstemän med avlöning
från de till försvarsvåsendet
anslagna medel och justitieombudsmannen
i vad de eljest skola vid
domstolarna samt av ämbets- och
tjänstemän tillämpas, ävensom att
enligt den fördelning nu är sagd vid
vederbörliga domstolar i laga ordning
tilltala dem, som uti sina ämbetens
utövning av våld, mannamån
eller annan orsak någon olaglighet
begått eller underlåtit att sina ämbetsplikter
behörigen fullgöra. Ombudsmännen
vare i all måtto underkastade
samma ansvar och plikt,
som allmän lag och rättegångsordning
för aktörer utstaka.

§ 99.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
må, en var när

§§ regeringsformen

(Föreslagen lydelse)

§ 96.

§ 99.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
må, en var när

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956
(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse)

han för sitt ämbetes utövning det nödigt
anser, kunna övervara högsta
domstolens, regeringsrättens, nedre
justitierevisionens, hovrätternas, kollegiernas
eller i dessas ställe inrättade
verks, och alla lägre domstolars
överläggningar och beslut, dock utan
rättighet att sin mening därvid yttra,
samt äga tillgång till alla domstolars,
kollegiers och ämbetsverks protokoll
och handlingar. Konungens ämbetsmän
i allmänhet vare skyldige att
lämna justitieombudsmannen och
militieombudsmannen laglig handräckning,
samt alla fiskaler, att medels
aktioners utförande en var av
dem biträda, då han det äskar.

§ 100.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
åligge, att, var för
sig, till riksdagen avlämna årlig redogörelse
för förvaltningen av de
dem förtrodda ämbeten samt däruti,
en var med avseende på det område,
som genom 96 § är bestämt för hans
ämbetsutövning, utreda lagskipningens
tillstånd i riket, anmärka lagarnas
och författningarnas brister och
uppgiva förslag till deras förbättring.

§ 101.

Skulle den oförmodade händelse
inträffa, att antingen hela Konungens
högsta domstol eller av dess ledamöter
en eller flere funnes hava av
egennytta, vrångvisa eller försumlighet
så orätt dömt, att därigenom någon,
emot tydlig lag och sakens utredda
och behörigen styrkta förhållande,
rnistat eller kunnat mista liv,
personlig frihet, ära och egendom,

han för sitt ämbetes utövning det nödigt
anser, kunna övervara alla domstolars
och myndigheters överläggningar
och beslut, dock utan rättighet
att sin mening därvid yttra, samt
äga tillgång till alla domstolars och
myndigheters protokoll och handlingar.
Konungens ämbetsmän i allmänhet
vare skyldige att lämna justitieombudsmannen
och militieombudsmannen
laglig handräckning,
samt alla fiskaler, att medelst aktioners
utförande en var av dem biträda,
då han det äskar.

§ 100.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
åligge, att, var för
sig, till riksdagen avlämna årlig redogörelse
för förvaltningen av de
dem förtrodda ämbeten samt däruti,
en var med avseende på området för
hans ämbetsutövning, utreda lagskipningens
tillstånd i riket, anmärka
lagarnas och författningarnas
brister och uppgiva förslag till deras
förbättring.

§ 101.

Skulle den oförmodade händelse
inträffa, att antingen hela Konungens
högsta domstol eller av dess ledamöter
en eller flere funnes hava av
egennytta, vrångvisa eller försumlighet
så orätt dömt, att därigenom någon,
emot tydlig lag och sakens utredda
och behörigen styrkta förhållande,
mistat eller kunnat mista liv,
personlig frihet, ära och egendom,

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

(Gällande lydelse)

eller regeringsrätten eller en eller
flere av dess ledamöter funnes hava
vid prövning av besvärsmål låtit sådant
förhållande komma sig till last,
vare justitieombudsmannen eller, om
målet utgjort sådant militärt mål
som i 96 § avses, militieombudsmannen
pliktig, ävensom Konungens
justitiekansler berättigad, att vid den
rikets domstol, som här nedanföre
bestämmes, den felaktige under tilltal
ställa, samt till ansvar efter rikets
lag befordra.

(Föreslagen lydelse)

eller regeringsrätten eller en eller
flere av dess ledamöter funnes hava
vid prövning av besvärsmål låtit sådant
förhållande komma sig till last,
vare justitieombudsmannen och militieombudsmannen
en var inom sitt
ämbetsområde pliktiga, ävensom
Konungens justitiekansler berättigad,
att vid den rikets domstol, som
här nedanföre bestämmes, den felaktige
under tilltal ställa, samt till
ansvar efter rikets lag befordra.

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsårenden, hållet
inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 23 mars 1956.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden

Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Norup, Hedlund,

Persson, Hjalmar Nilson, Nordenstam, Lindström, Lange, Lindholm.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler cheten
för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, fråga om utvidgning av
justitieombudsmannens verksamhetsområde m. m. Föredraganden anför följande.

Riksdagen anhöll i skrivelse till Kungl. Maj:t den 3 april 1954 (nr 156)
om utredning angående justitieombudsmannainstitutionen samt om framläggande
för riksdagen av de förslag, vartill utredningen kunde föranleda.
Den begärda utredningen skulle i främsta rummet avse justitieombudsmannens
verksamhetsområde och åtgärder för att effektivisera dennes kontroll
över förvaltningen och därjämte även vissa andra frågor rörande JO-ämbetet.

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande tillkallades såsom sakkunniga
borgmästaren Olov Rylander, tillika ordförande, samt kommunalborgmästaren
Lars Lindén, advokaten Rirger Gezelius och lantbrukaren Ivar Nilzon
att verkställa den begärda utredningen. Till sekreterare åt de sakkunniga
förordnades liovrättsfiskalen, numera hovrättsassessorn Rertil Holmquist.

De sakkunniga har den 10 december 1955 avlämnat betänkande angående
justitieombudsmannainstitutionen in. in. (SOU 1955:50).

Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av justitiekanslersämbetet,
Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, socialstyrelsen,
skolöverstyrelsen, medicinalstyrelsen, länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs,
Malmöhus och Kopparbergs län, utredningen om administrativa
trihetsberövanden, justitieombudsmannen, militieoinbudsmannen, lönenämnden
och delegerade för riksdagens verk, Sveriges advokatsamfund,
svenska landstingsförbundet, svenska stadsförbundet och svenska landskommunernas
förbund.

Jag anhåller nu att få upptaga de sakkunnigas förslag till behandling, såvitt
angår frågor om grundlagsändring.

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Betänkandets huvudsakliga innehåll

Ämbetsansvar

De sakkunniga anför att utredningen vid behandlingen av JO:s verksamhetsområde
anknyter till personkretsen för ämbetsansvaret och dettas omfattning.
I betänkandet lämnas därför såsom en inledning till den följande
framställningen en kortfattad redogörelse för ämbetsansvaret.

Det grundläggande stadgandet om vilka som är underkastade ämbetsansvar
återfinnes i 25 kap. It § strafflagen. Ämbetsansvaret kan vara fullständigt
eller partiellt, allteftersom samtliga eller allenast vissa straffbud i 25
kap. strafflagen kunna bringas i tillämpning å den ansvarige. Första stycket
i nyssnämnda paragraf anger personkretsen för det fullständiga
ämbetsansvaret. Sådant ansvar åvilar

t) domare;

2) annan statens befattningshavare som endast medelst rannsakning och
dom kan avsättas från sin tjänst;

3) den som har förtroendesyssla, från vilken Konungen må entlediga honom
;

4) de som är satta att förvalta städers och menigheters angelägenheter;

5) de som är satta att förvalta allmänna av Konungen stadfästade kassors,
verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter;

6) de tjänstemän som lyder under ämbets- och förvaltningsmyndigheterna
samt

7) andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende.

Till grupp 4) hör ledamöter av kommunernas administrativa och förvaltande
organ, såsom barnavårdsnämnd, byggnadsnämnd, drätselkammare,
fattigvårdsstyrelse, hälsovårdsnämnd, kommunalnämnd, nykterhetsnämnd
och stadskollegium. Däremot är kommunalrepresentationens medlemmar
icke underkastade fullständigt ämbetsansvar.

Den i punkt 5) nämnda gruppen avser funktionärer, som icke är vare sig
statliga eller kommunala. För ämbetsansvar fordras i detta fall, att den inrättning,
vars angelägenheter vederbörande omhänderhar, är allmän och av
Konungen stadfästad. För att bedöma om en inrättning är allmän torde sådana
synpunkter vara att anlägga som att den utövar någon offentlig funktion,
t. ex. de enskilda högskolorna, eller att den tjänar ett allmännyttigt
ändamål och icke bedrives för att bereda affärsvinst, exempelvis hushållningssällskapen
och ett flertal allmänna kreditanstalter såsom Sveriges
allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, svenska
jordbrukskreditkassan och svenska bostadskreditkassan. Betydelse lärer
också tillkomma det förhållandet, att inrättningen grundats med hjälp av
allmänna medel eller åtnjuter understöd av sådana medel. Ansvaret omfattar
otvivelaktigt styrelse och ledande funktionärer vid ifrågavarande inrättningar.
Huruvida ansvaret sträcker sig därutöver är beroende på en tolkning
av det i punkt 6) omförmälda uttrycket förvaltningsmyndighet. I rättspraxis
har ämbetsansvaret ansetts omfatta åtminstone sådana underlydande

Knngl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956 : 7

tjänstemän, vilkas verksamhet enligt organisatoriska föreskrifter avsett
uppfyllandet av den offentliga eller allmänna funktion som ligger till grund
för ämbetsansvarets tillämplighet på den enskilda anstalten (NJA 1937
s. 656).

Till grupp 6) är att hänföra såväl statliga som kommunala tjänstemän.
Såsom nyss antytts, torde även vissa tjänstemän vid allmänna, av Konungen
stadfästade inrättningar höra till denna grupp. Om den nedre gränsen för
ämbetsansvaret må nämnas, att i rättspraxis i viss utsträckning sådant ansvar
icke ansetts skola ifrågakomma, då en tjänst uteslutande innefattar
osjälvständig verksamhet såsom arbetare eller biträde i arbete under annans
ledning eller biträde på expedition eller i liknande göromål. Som exempel
kan anföras civilarbetare vid flottan, vaktmästare vid folkskola och
sjuksköterskebiträde. Tjänst med osjälvständig verksamhet har dock ansetts
grunda ämbetsansvar, då verksamheten innefattar någon offentlig
maktutövning eller inom kommunikationsverken angår förhållandet till allmänheten.
Ämbetsansvar har sålunda tillämpats på polisman och exekutionsbetjänt,
brevbärarbiträde samt stationskarlar och stationskarlsaspiranter
vid statens järnvägar.

Till grupp 7) hänföres vikarier å viss tjänst ävensom de vilka förordnats
att förrätta särskilda ärenden, som hör till någon tjänst, t. ex. den som förordnats
att såsom åklagare utföra visst åtal. I praxis har tjänsteärende ansetts
föreligga även utom ramen för organiserade tjänster. Detta har varit
fallet vid uppdrag att förrätta en till sin art offentlig verksamhet, exempelvis
såsom rättens ombudsman i konkurs.

25 kap. 11 § andra stycket strafflagen upptager regler om partiellt
ämbetsansvar. Sådant ansvar gäller för den som är förordnad eller
vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling eller sitter
i jury eller beskattningsnämnd. Det partiella ämbetsansvaret innebär i huvudsak,
att här ifrågavarande befattningshavare kan dömas till straff för
vissa självständiga ämbetsbrott, nämligen tagande av muta och brott mot
tystnadsplikt, att förhöjning av straff enligt 25 kap. 5 § strafflagen kan
ifrågakomma, då sådan befattningshavare genom allmänt brott åsidosatt
sin tjänsteplikt samt att avsättning under vissa förusättningar kan ådömas
även vid andra brott än tagande av muta och brott mot tystnadsplikt.

Slutligen må framhållas, att stadganden om ämbetsansvar finnes även
annorstädes än i strafflagen. Som exempel kan nämnas föreskriften i 19
kap. 14 § föräldrahalken, att överförmyndare är med avseende å sin befattning
underkastad ämbetsansvar, samt bestämmelsen i 4 § stadgan om notarius
publicus, enligt vilken om denne gäller vad i 25 kap. strafflagen är
stadgat om statens ämbetsmän.

JK:s och JO:s kompetensområden

I 27 § regeringsformen föreskrives, att JK skall »hava tillsyn över rättvisans
handhavande och i sådan egenskap beivra fel, som av domare och
ämbetsmän begångne bliva». I nu gällande instruktion för JK beskrives

Kungl. Maj.ts proposition nr 16t år 1956

personkretsen som »domare och andra som äro underkastade ämbetsansvar».
I tidigare instruktioner har den angivits bestå av domare och andra
ämbetsmän. JK torde emellertid alltid ha ansetts behörig att ingripa mot
alla som är underkastade ämbetsansvar, vare sig fråga är om statliga, kommunala
eller andra befattningshavare.

JO skall enligt 96 § regeringsformen ha tillsyn över lagars och författningars
efterlevnad i vad de utanför MO:s ämbetsområde skall »vid domstolarna
samt av ämbets- och tjänstemän tillämpas —--». Ursprungli gen

talades i 96 § allenast om domare och ämbetsmän. Tillägget av »tjänstemän»,
som skedde vid inrättandet av MO-ämbetet 1915, torde enligt utredningens
mening ha varit av redaktionell karaktär. Redan i JO:s första instruktion
av den 27 februari 1810 beskrevs personkretsen som »domare,
ämbets- eller tjänstemän» och någon ändring i angivandet av personkretsen
har icke skett i de instruktioner för JO, som därefter antagits. Någon saklig
skillnad i fråga om JK:s och JO:s behörighet i förevarande hänseenden
framgår sålunda icke av ordalagen i grundlagsstadgandena eller bestämmelserna
i instruktionerna.

Tydligt är, att JO:s tillsyn omfattar domare samt statliga ämbets- och
tjänstemän.

Vad angår kommunala organ och tjänstemän fanns vid tillkomsten av
1809 års regeringsform — förutom domare — kommunalt anställda befattningshavare
endast i begränsad utsträckning, såsom vid polis- och åklagarväsendet.
Befattningshavare hos dessa myndigheter undantogs icke från
JO:s tillsyn utan har alltsedan 1809 varit underkastade dennes granskning.
Efter hand som under 1800-talet en kommunalförvaltning av modernt slag
uppstod, intogs emellertid i praxis den ståndpunkten att denna i princip icke
omfattades av JO:s tillsyn. I fråga om ämbetsansvaret likställde man däremot
genom 1864 års strafflag i huvudsak den statliga och den kommunala
förvaltningen. Att kommunalförvaltningen sålunda icke anses falla under
JO:s behörighet har emellertid ej hindrat att kommunal tjänsteman, vilken
liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra statliga
uppgifter, ansetts vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet
av dessa uppgifter. Som exempel från ämbetsberättelsen kan nämnas kronokassör
(1908 s. 64 ff), exekutionsbetjänt (1914 s. 24 ff), stadsstyrelses
ordförande (1919 s. 102 ff), stadsstyrelse (1919 s. 108 ff) och kommnnalborgmäslare
(1948 s. 36 ff). Även härutöver har emellertid en viss utvidgning
av JO:s ämbetsområde skett såvitt angår kommunala befattningshavare.
Sålunda har JO efter ett uttalande av lagutskottet vid 1905 års riksdag
ansett sig böra till saklig prövning upptaga klagomål mot kommunalt
anställda, av Kungl. Maj :t utnämnda läkare. Av kommunala funktionärer i
övrigt har JO ansett ordförande i valnämnd å landet och ordförande i pensionsnämnd,
vilka båda utses av länsstyrelse, falla under hans tillsyn.

De som är satta att förvalta allmänna av Konungen stadfästade kassors,
verks och andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter och vid så -

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1056

dana inrättningar anställda tjänstemän är icke underkastade JO:s kontroll,
eftersom fråga ej är om statliga befattningshavare.

Beträffande sådana enskilda personer, som erhållit uppdrag att förrätta
en till sin art offentlig verksamhet må nämnas, att JO ansett sig behörig
pröva åtgärder av rättens ombudsman i konkurs (JO:s ämbetsberättelser
1916 s. 189 och 1939 s. 113 ff).

Om anledningen till att JO:s behörighet i princip kommit att begränsas
till statliga befattningshavare har framhållits, att det statsskick, som infördes
1809 var uppbyggt på den samtida kontinentala teorien om statsmakternas
uppdelning mellan olika av varandra oberoende statsorgan. Lagstiftningsuppgifterna
kom därvid att i särskild grad koncentreras å riksdagen,
medan den verkställande makten uppdrogs åt regeringen. Denna separation
av de statliga befogenheterna kompletterades av ett system för ömsesidig
kontroll. Därvid kom riksdagens övervakning av de övriga statsorganen att
spela den största rollen. Bland riksdagens kontrollorgan var JO-ämbetet ett.
JO skulle sålunda utgöra en av de konstitutionella garantierna. Han hade att
hålla ett vakande öga på riksstyrelsen så att denna icke genom missbruk
av sin auktoritet inspirerade underlydande ämbetsmän till olagligheter och
övergrepp. JO:s aktion kom visserligen i dylika fall till det yttre att rikta
sig mot vederbörande ämbetsman men i själva verket mot den regering som
ansågs ha föranlett lagbrottet. Syftet med JO-ämbetet skulle sålunda ytterst
icke vara att garantera medborgarna rättssäkerhet mot övergrepp, som ämbetsmän
av egen vilja gjorde sig skyldiga till, om än JO med hänsyn till
ämbetets konstruktion såsom kontrollorgan mot ämbetsmännens åtgärder
kom att ha myndighet över alla deras ämbetsåtgärder, vilket även torde ha
varit ett av ämbetets tillskyndare önskat resultat.

De sakkunnigas uttalande

De sakkunniga uttalar, att den praxis som utvecklat sig beträffande JO:s
befogenhet att ingripa icke är godtagbar. Åtminstone förefaller det oegentligt
— framhåller de sakkunniga — att JO skulle sakna behörighet att ingripa
mot kommunala självförvaltningsorgan, varmed de sakkunniga åsyftar
kommunala organ, som fullgör statliga uppgifter, t. ex. barnavårdsnämnd,
byggnadsnämnd, fattigvårdsstyrelse, folkskolestyrelse, hyresnämnd,
hälsovårdsnämnd, nykterhetsnämnd, pensionsnämnd, sjukvårdsberedning,
styrelse för rättshjälpsanstalt, valnämnd. Den ursprungliga förklaringen till
att dessa organ kommit att falla utanför JO:s tillsynsområde torde vara,
att organens ledamöter icke förordnas av Kungl. Maj :t, som därför icke
skulle ha någon påvisbar möjlighet att genom maktspråk påverka organen.
I betänkandet erinras emellertid om att verksamhet av hithörande slag ofta
är beroende av statsunderstöd och att med lämnande av sådant understöd
torde kunna förknippas vissa villkor för verksamheten. Vidare påpekas, att
ledamot av kommunalt självförvaltningsorgan stundom förordnas av Kungl.
Maj:t underlydande myndighet. Som exempel härpå nämnes, att statens hy -

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

resråd förordnar ordförande i hyresnämnd samt länsstyrelse ordförande i
pensionsnämnd och i valnämnd på landet.

I betänkandet påpekas vidare att ordförande i pensionsnämnd och i valnämnd
på landet ansetts stå under JO:s tillsyn, medan så ej är fallet med
hyresnämndsordförande. Enligt de sakkunnigas mening är det svårt att finna
skäl för en sådan skillnad. Till en början, fram till utgången av juni
1942, förordnades ordförande i hyresnämnd av Kungl. Maj :t. Ej heller ordförande
som innehar sådant förordnande har ansetts falla under JO:s tillsyn.
De sakkunniga finner det icke följdriktigt att i nu förevarande hänseende
behandla en av Kungl. Maj:t förordnad hyresnämndsordförande på
annat sätt än en kommunalt anställd, av Kungl. Maj :t utnämnd läkare,
vilken är underkastad JO:s kontroll. Som ytterligare exempel på bristande
konsekvens framhålles i betänkandet, att det kommunala polisväsendet men
icke andra kommunala områden med lika klart statliga uppgifter, t. ex.
nykterhetsvården, anses hänför liga under JO. Länsnykterhetsnämnds verksamhet
anses visserligen underkastad JO:s tillsyn men så är icke fallet
med verksamhet av kommunal nykterhetsnämnd, oaktat båda nämnderna
gentemot den enskilde i princip har samma befogenheter.

Såsom förklaring till den bristande enhetligheten framhåller de sakkunniga,
att sedan ämbetsansvaret genom 1864 års strafflag utsträckts till i
princip hela det kommunala området och man — dock utan att ändra tidigare
praxis beträffande t. ex. kommunala polismyndigheter — ansett att
kommunala organ och tjänstemän i princip ej står under JO:s tillsyn samt
de tillämpade principerna godtagits av riksdagen, någon enskild JO ej har
kunnat göra ändring liärutinnan. Emellertid har det med den fortsatta samhällsutvecklingen
visat sig att principen ej helt kunnat upprätthållas. Skilda
ombudsmän bär ansett sig icke kunna underlåta att under sin tillsyn föra
vissa fall av kommunalt bedriven verksamhet. Därvid har man varit nödsakad
att på något sätt karakterisera verksamheten eller dess utövare som
statlig. Vissa inkonsekvenser har varit ofrånkomliga och skilda ombudsmän
har haft olika uppfattningar om hur långt man har kunnat gå. Sedan en JO
ansett sig behörig öva tillsyn synes senare JO dock ej ha brutit denna praxis.

De sakkunniga anser att den sålunda använda vägen icke är framkomlig,
om man vill nå sakligt tillfredsställande resultat. Man måste enligt deras
uppfattning i stället söka att genom lagstiftning få ett enhetligt och efter
tillsynsbehovet avpassat ämbetsområde. I betänkandet erinras om att JO:s
betydelse som konstitutionellt kontrollorgan minskat, medan ämbetet i stället
utvecklats till en modern folktribun, hos vilken den enskilde vet sig kunna
påräkna hjälp och stöd mot godtyckligt ämbetsmannavälde. Enligt de
sakkunnigas uppfattning bör målet för lagstiftningen vara att fullfölja denna
utveckling och bereda den enskilde skydd av JO mot övergrepp även från
andra myndigheter och tjänstemän än statliga.

De sakkunniga ingår härefter på frågan om JO bör ha tillsyn
över den kommunala förva ltningsverksamheten, d. v. s.
verksamheten av de kommunala organ och tjänstemän, som har fullstän -

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 11)56

digt ämbetsansvar. Det starkaste skälet att låta JO:s tillsyn omfatta även
dessa kategorier synes de sakkunniga vara att den enskilde medborgaren bör
ha samma skydd mot övergrepp av myndigheter eller tjänstemän, oavsett
varifrån övergreppen kommer. Att så bör vara fallet framstår särskilt tydligt,
då det gäller frihetsberövanden. De sakkunniga framhåller, att offentligrättsliga
uppgifter i allt större omfattning ansetts böra anförtros åt kommunala
organ som följd av samhällsutvecklingen efter införandet av 1809
års statsskick. Att den sålunda framvuxna kommunala självförvaltningen i
tillsynshänseende ej bör behandlas på annat sätt än om staten själv ombesörjt
dessa uppgifter förefaller de sakkunniga välmotiverat. Den omständigheten
att staten åt annan myndighet än statlig delegerar viss uppgift, som
det ytterst ankommer på staten att svara för, bör ej föranleda till att kontrollen
över uppgiftens riktiga fullgörande anses mindre angelägen än om
uppgiften handhafts av statlig myndighet. Härtill kommer att de myndigheter,
hos vilka talan får föras mot beslut av de kommunala självförvaltningsorganen,
är statliga och står under JO:s tillsyn. Det synes svårt att med
sakliga skäl försvara ett bibehållande av den nuvarande ordningen enligt
vilken en enskild, som hos JO klagar över beslut i samma ärende av t. ex.
byggnadsnämnd och länsstyrelse, kan få klagomålet prövat i vad det avser
länsstyrelsen men icke i vad det avser byggnadsnämnden. Den omständigheten
att högre myndighet, hos vilken klagan kan föras, står under tillsyn
av JO är enligt de sakkunnigas uppfattning icke något skäl till att undantaga
den lägre myndigheten från tillsyn.

I fråga om kommunal egenförvaltning uttalar de sakkunniga, att något
behov av tillsyn av JO knappast torde kunna anses föreligga. Med egenförvaltning
avser de sakkunniga en kommuns förvaltning av sådana enskilda
angelägenheter, som sammanhänger med dess karaktär av privaträttsligt
subjekt med egen förmögenhet och i följd därav är av ekonomisk natur.
De sakkunniga föreslår likväl, att även den kommunala egenförvaltningen
ställes under JO:s tillsyn. Som skäl härför anföres i betänkandet:

Först må framhållas det i och för sig naturliga i att tillsynen sammanfaller
med ämbetsansvaret. Så länge sådant ansvar föreligger synes man nämligen
ej med fog kunna göra någon invändning mot att en anmälan till JO om
felaktigt förfarande vinner saklig prövning liksom en anmälan till JK eller
till allmän åklagare i samma sak skulle göra. De invändningar, som kan
göras, bör i stället riktas mot det förhållandet att ämbetsansvar föreligger.
En annan sak är att en kontroll är mindre angelägen, där intresset av ämbetsansvar
är mindre.-----Ytterligare skäl att ej undantaga egenför valtningen

från JO:s tillsyn är att kommunala förvaltningsorgan kan taga
befattning både med frågor, som tillhör självförvaltningen och frågor som
är hänförliga till egenförvaltningen. En uppdelning av tillsynen över förvaltningsorganen
så, att de i vissa hänseenden skall vara underkastade tillsyn
och i andra ej, torde vara mindre lämplig, då hela verksamheten sker under
ämbetsansvar. Slutligen må framhållas, vilket gäller såväl självförvaltningen
som egenförvaltningen, alt JK utövar tillsyn däröver och att det, då tillsyn
redan finnes, ej synes föreligga anledning att vända sig mot hur tillsynen
anordnas.--— Den enskilde skall ej behöva grubbla över i vilka

Kungl. Mnj.ts proposition nr 161 år 1956

hänseenden han kan gå till JO och när han allenast har JK att vända sig till.
Mot det anförda kan dock invändas att man, när det redan finns en myndighet
som kontrollerar, ej bör skaffa sig ännu eu. Denna synpunkt har naturligtvis
visst fog för sig. Dock faller dess bärkraft på att, om man skall ha
endast en kontrollmyndighet, denna synes böra vara JO och icke JK. Det
synes nämligen rikligast att kontrollen utgår från ett riksdagens organ. Vill
man sedan inskränka JK:s befogenheter ankommer det närmast på Kungl.
Maj :t att taga initiativ därtill. Det må för övrigt erinras om att JK har mycket
arbetskrävande uppgifter vid sidan av kontrollen över ämbetsmännen
och att antalet hos honom anförda klagomål är avsevärt mycket mindre än
antalet hos JO anförda klagomål. I detta sammanhang må även framhållas
att någon invändning ej gärna skulle kunna riktas mot att JO upplyste en
klagande om möjligheten att vända sig till JK. Tvärtom synes vissa skäl tala
för att den enskilde med nuvarande ordning borde få denna hjälp, om hans
klagomål ej framstode som uppenbart ogrundade. Därest i det ovan anförda
exemplet om klagomål mot byggnadsnämnd och länsstyrelse lör beslut i samma
ärende länsstyrelsen fastställt ett byggnadsnämndens beslut och JO finner
beslutet lagstridigt, synes det ej tillfredsställande att JO vidtager åtgärd
mot länsstyrelsen men avskriver ärendet i vad det rör byggnadsnämnden
utan att ens upplysa klaganden om att ärendet i den delen kan prövas av JK.
Man kan till och med gå ett steg längre och fråga sig om icke ärendet borde
av JO överlämnas till JK för kännedom. Godtager man nu dessa tankegångar
kan man knappast ha något emot det mer praktiska förfarandet att JO får
pröva ett sådant ärende i dess helhet.

De sakkunniga diskuterar även frågan om kommunala organ med partiellt
ämbetsansvar bör ställas under JO:s tillsyn. Framförallt är här fråga
om kommunalrepresentationens verksamhet eller vad som i betänkandet kallas
den kommunala självstyrelsen. De sakkunniga understryker, att utvidgningen
av JO:s verksamhetsområde icke får inkräkta på den kommunala
självstyrelsen. Frågan om verkan av JO:s tillsyn ligger enligt de sakkunnigas
mening till på ett speciellt sätt, när det gäller personer med allenast partiellt
ämbetsansvar. De självständiga ämbetsbrott, som omfattas av ansvaret, är
tagande av muta och brott mot tystnadsplikt. Vid dessa brott torde annan åtgärd
än åtal icke kunna ifrågakomma. Något utrymme för tillrättavisningar
av JO torde därför ej finnas. Någon skillnad mellan vad JO skulle kunna göra
och vad allmän åklagare gör i motsvarande fall torde således icke föreligga.
Det kan därför måhända förefalla obehövligt med tillsyn av JO. Emellertid
anser de sakkunniga, att man vinner så mycket i enkelhet i tillämpningen genom
att låta JO — liksom JK — ha tillsyn över alla som är underkastade
ämbetsansvar, oavsett om detta är fullständigt eller partiellt, att man, då
någon olägenhet av tillsynen ej är att befara, bör införa en sådan ordning
även om betydelsen därav är ringa. Som ytterligare skäl för denna ståndpunkt
framhålles, att regeringsformens stadganden bör vara sådana, att de
om möjligt icke behöver ändras på grund av ändringar i annan lagstiftning.
För den föreslagna utvidgningen av JO:s tillsyn talar i övrigt — anför de
sakkunniga — i viss mån samma skäl som anförts beträffande den kommunala
förvaltningen, bl. a. att den enskilde icke skall behöva vara i ovisshet
om i vilka hänseenden han kan vända sig till JO. De sakkunniga be -

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

tonar, att då ämbetsansvar föreligger och JK äger utöva tillsyn, den kommunala
självstyrelsen icke inskränkes av att JO erhåller tillsynsbefogenhet.
Övervägande skäl talar enligt de sakkunnigas mening för att även personer
med allenast partiellt ämbetsansvar ställes under JO:s tillsyn. I betänkandet
understrykes, att JO icke skall företaga inspektioner beträffande verksamhet
av valda förtroendemän annat än då särskild anledning därtill föreligger.

Slutligen återgives några uppgifter rörande omfattningen av klagomål
hos JO och JK mot kommunala organ och tjänstemän. Under åren 1950—
1954 anfördes hos JO klagomål mot respektive 41, 34, 41, 32 och 37 kommunala
organ och tjänstemän, vilka var underkastade ämbetsansvar enligt
25 kap. 11 § strafflagen men vilkas verksamhet ej stod under tillsyn av JO.
Av de sålunda anförda klagomålen riktade sig de ojämförligt flesta mot
självförvaltningsorgan och tjänstemän. Hos JK anföres årligen 10—20 klagomål
mot kommunala organ och tjänstemän, som ej står under JO:s tillsyn.

Som förut framgått, är de som är satta att förvalta allmänna av Konungen
stadfästade inrättningars angelägenheter och vid sådana inrättningar anställda
tjänstemän, för vilka ämbetsansvar föreligger, icke underkastade
JO:s kontroll. De sakkunniga anser det synnerligen önskvärt, att kontroll
från JO:s sida äger rum, då fråga är om sådana av stat eller kommun ej
ägda anstalter och inrättningar, där frihetsberövande i någon form äger
rum, t. ex. de erkända vårdanstalterna för alkoholmissbrukare.

Oaktat något särskilt utpräglat behov av tillsyn av JO över övriga allmänna
av Konungen stadfästade inrättningar måhända ofta icke föreligger, anser
de sakkunniga likväl, att skäl att undantaga dem heller icke finnes. Gränserna
för tillsynen bör vara så enkla och klara som möjligt. Från tillsyn bör
enligt de sakkunnigas uppfattning icke undantagas någon myndighet eller
tjänsteman, som är underkastad ämbetsansvar, med mindre det finnes ett
klart påvisbart skäl till sådant undantag.

De sakkunniga föreslår sålunda, att alla som är underkastade ämbetsansvar
skall stå under tillsyn av riksdagens ombudsmän.

Administrativa (rihetsberövanden

De sakkunniga uttalar, att all frihetsberövande verksamhet bör vara underkastad
tillsyn av riksdagens ombudsmän, varvid kontrollen över de administrativa
frihetsberövandena i allt väsentligt faller på JO. I ett~sarskilt
avsnitt behandlar de sakkunniga frågan i vilken utsträckning ämbetsansvar
föreligger och tillsyn från JO:s sida äger rum vid olika former av administrativa
frihetsberövanden. Av framställningen i dessa delar framgår bland
annat följande.

Vid flera former av frihetsberövande verksamhet finnes organ och befattningshavare,
som har eller kan erhålla befogenhet afl besluta eller medverka
vid beslut om annans personliga frihet men som icke — ehuru under -

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

kastade ämbetsansvar — står under JO:s tillsyn. Hit hör enligt de sakkunnigas
uppfattning bl. a. rektor och föreståndare för landstingets vårdanstalter
och särskolor för psykiskt efterblivna, sjukvårdsläkare vid vissa
kommunala sinnessjukhus, fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd och styrelse
för arbetshem.

Somliga organ och befattningshavare med liknande befogenhet är icke
ens underkastade ämbetsansvar och står följaktligen icke heller under JO:s
tillsyn. Exempel härpå utgör föreståndare för enskild vårdanstalt för psykiskt
efterblivna, sjukvårdsläkare vid enskilt sinnessjukhus samt innehavare
eller styrelse för enskilt, av socialstyrelsen godkänt barnhem, i vilket
skyddsuppfostran må verkställas.

Å andra sidan står motsvarande statliga organ och befattningshavare
under JO:s tillsyn såsom tjänstemän vid statliga anstalter för psykiskt
efterblivna samt sjukvårdsläkare vid statliga sinnessjukhus.

Ehuru JO enligt vad förut framgått saknar befogenhet att direkt ingripa
mot vissa underordnade organ, står i allmänhet de överordnade organen
under JO:s tillsyn.

Utöver vad här återgivits må i fråga om de administrativa frihetsberövandena
hänvisas till de sakkunnigas utförliga redogörelse (s. 63—98).

Då alltså vissa organ och befattningshavare med befogenhet att besluta
om frihetsberövande åtgärder icke har ämbetsansvar, erfordras, om även
dessa skall komma under JO:s tillsyn, att ämbetsansvaret utsträckes att
omfatta även dem. De sakkunniga har också föreslagit en ordning som
möjliggör en sådan utvidgning av ämbetsansvaret. Enligt deras förslag skall
till 25 kap. 11 § första stycket strafflagen göras ett tillägg av följande lydelse:
»I övrigt skall ämbetsansvar gälla såvitt Konungen för innehavare
av, styrelse för eller befattningshavare vid viss allmän inrättning förordnar
därom». I fråga om skälen för denna ordning må hänvisas till betänkandet
s. 72—76.

Utvidgning av MO:s verksamhetsområde

Förslaget att alla som är underkastade ämbetsansvar skall stå under tillsyn
av riksdagens ombudsmän medför enligt de sakkunniga vissa återverkningar
såvitt angår MO:s ämbetsområde. MO:s nuvarande tillsynsbefogenhet
är liksom JO:s i princip begränsad till domare och statliga befattningshavare.
Någon kommunal myndighet, som till följd av förslaget kan tänkas
böra föras under MO:s tillsyn, torde enligt de sakkunnigas mening icke
finnas. Däremot finnes, framhålles i betänkandet, vissa allmänna, av
Konungen stadfästade inrättningar, vilkas verksamhet i händelse av förslagets
genomförande kommer att stå under tillsyn och som lämpligen bör hänföras
under MO:s ämbetsområde. Detta gäller, i den mån ämbetsansvar
kan anses föreligga, sådana organisationer, vilkas verksamhet är nära anknuten
till försvarsväsendet, såsom föreningen svenska röda korset, riksförbundet
Sveriges lottakårer och Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund.

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

Inriktningen av JO:s verksamhet

De sakkunniga erinrar om att behovet av vidgad kontroll över förvaltningen
understrukits i olika sammanhang, bland annat av konstitutionsutskottet
vid 1947 och 1952 års riksdagar samt första lagutskottet vid 1948
års riksdag. Av statistik över JO:s verksamhet under de sistförflutna fem
åren finner de sakkunniga framgå, att den på JO:s eget initiativ hedrivna
verksamheten i alldeles övervägande grad varit inriktad på domstolsväsendet
och åklagarväsendet medan tillsynen över förvaltningen i huvudsak varit
beroende av i vilken utsträckning klagomål inkommit till ämbetet. En
viss ökning av den på JO:s eget initiativ utövade tillsynen över förvaltningen
synes dock ha skett under år 1954. JO:s möjligheter att själv påverka
inriktningen av sin verksamhet har enligt de sakkunnigas mening
varit begränsade. Inriktningen bestämmes till mycket väsentlig del av de
klagande. De sakkunniga anser det därför vara av desto större betydelse
vilken inriktning den på JO:s eget initiativ bedrivna kontrollverksamheten
får. Denna bör naturligen vända sig mot områden där behovet framstår som
särskilt stort. Enligt de sakkunnigas uppfattning torde det emellertid vara
förhastat att antaga att tillsynsbehovet skulle vara störst, där klagomålen
är talrikast. I betänkandet framhålles vidare, att den allmänna samhällsutvecklingen
under de senaste decennierna medfört en kraftig ansvällning
av förvaltningsgöromålen och att olika administrativa organ kommit att
få allt större inflytande över den enskildes livsföring och ekonomi i olika
avseenden. Ingreppen kan ofta vara väl så kännbara som åtgärder beslutade
av domstol. De sakkunniga betonar, att det inom domstolsväsendet och i
viss utsträckning också inom åklagarväsendet tillämpade kontradiktoriska
och muntliga förfarandet ger större rättssäkerhetsgarantier än förvaltningsförfarandet,
som ju regelmässigt är skriftligt. Härtill kommer att man inom
förvaltningen mer än annorstädes kommer in på förut oprövade områden
med de svårigheter detta för med sig. MO, vars verksamhet i högre grad än
JO:s kommit att avse förvaltningen, har funnit anledning till talrika erinringar
inom detta område. MO har ändock funnit en utökning av tillsynen
över den militära förvaltningen i omfattning och intensitet vara påkallad,
särskilt med hänsyn till de stora ekonomiska värden som handhaves av de
militära myndigheterna. Det finnes enligt de sakkunnigas uppfattning ej
någon anledning av antaga annat än att, om JO:s verksamhet kunnat på
motsvarande sätt omspänna den civila förvaltningen, han skulle funnit
skäl till en mångfald erinringar av olika slag inom detta vidsträckta område.
De sakkunniga påpekar även att den i Danmark efter vårt mönster
nyligen införda ombudsmannainstitutionens uppgift är att kontrollera förvaltningen
medan domstolarnas judiciella verksamhet undantagits från tillsyn.
Med det anförda har de sakkunniga icke avsett att utsäga, att kontrollen
över domstols- och åklagarväsendet kan eftersättas, utan endast
sökt visa alt behovet av tillsyn över förvaltningen ej gärna kan antagas
vara mindre.

I betänkandet framhålles vidare, att JO finner stoff till egna initiativ, för -

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

utom i pressen, framförallt genom sin inspektionsverksamhet. Denna har
emellertid länge varit i huvudsak inriktad på domstolar, polismyndigheter,
fångvårdsanstalter och länsstyrelser. Det torde först vara den under perioden
1944—1956 fungerande JO som vid inspektioner ägnat uppmärksamhet
åt åklagarmyndigheter, andra anstalter för frihetsberövanden än fångvårdsanstalter
samt i viss mån förvaltningen i övrigt. JO:s resurser har enligt de
sakkunnigas uppfattning uppenbarligen ej räckt till för en på förvaltningen
inriktad inspektionsverksamhet av önskvärd omfattning. Svårigheterna att
utöva tillsyn över administrationen har med den fasta personal JO haft till
sitt förfogande varit överväldigande. Med den ansvällning statsförvaltningen
nu fått erfordras för en sådan tillsyns utövande ingående sakkunskap på
de mest skilda områden. De sakkunniga föreslår i annat sammanhang, att
personal med erfarenhet från förvaltningen i ökad utsträckning ställes till
JO:s förfogande, att JO, liksom hittills, skall vara oförhindrad att anlita
särskild expertis samt att JO:s rätt att uppdraga åt sin ställföreträdare att
förvalta del av ämbetet till tiden utsträckes från en till tre månader. De sakkunniga
anser, att ökade möjligheter till inspektioner härigenom bör erhållas.
För närvarande inspekterar JO och hans ställföreträdare under cirka
fyra veckor årligen. De sakkunniga menar att med den nya organisationen
omkring åtta veckor bör kunna anslås åt inspektionsverksamhet. Den ökade
inspektionsverksamheten bör helt läggas på förvaltningen. Det torde även
vara möjligt att något reducera den på domstolarna inriktade inspektionsverksamheten
utan att effektiviteten av kontrollen därigenom eftersättes.
Sålunda har den nya rättegångsbalken medfört väsentliga ändringar, innebärande
ökad rättssäkerhet bl. a. genom den muntliga, kontradiktoriska
processformen. Därtill kommer att allmänheten nu biträdes av advokater i
helt annan utsträckning än tidigare varit fallet. Den tid som kan vinnas genom
en minskning av inspektionsverksamheten gentemot domstolarna anser
de sakkunniga lämpligen böra användas till intensifierad tillsyn över
frihetsberövanden.

De sakkunniga understryker, att JO icke skall inspektera den kommunala
egenförvaltningen eller verksamheten av kommunala förtroendemän annat
än om särskilt skäl därtill föreligger, såsom att en inkommen anmälan ger
anledning därtill. Detsamma torde enligt de sakkunniga gälla de affärsdrivande
verken.

Enligt de sakkunnigas uppfattning bör inspektionerna ske stickprovsmässigt.
Värdefullt kan vara att följa viss lagstiftnings tillämpning. Särskilt
gäller detta förhållandevis ny lagstiftning, där JO:s uttalanden kan vara
vägledande.

De sakkunniga har icke funnit skäl föreslå någon överflyttning av göromål
från JO till MO eller annan myndighet.

Organisation och arbetsformer

Enligt personalförteckningen för riksdagens verk är på JO:s expedition
anställda, förutom kansliskrivare och expeditionsvakt, en byråchef och en

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

byrådirektör. Dessutom tjänstgör på expeditionen dels stadigvarande å halvtid
en jurist och dels sedan 1949 under en stor del av året en yngre hovrättsjurist.
Härutöver anlitar JO i viss utsträckning jurister utanför sin expedition
för särskilda utredningsuppdrag. I fråga om de olika befattningshavarnas
arbetsuppgifter må hänvisas till betänkandet s. 114.

De sakkunniga upptager till behandling frågan om en uppdelning av
JO-ämbetet. Härom anföres i betänkandet:

JO:s arbetsbörda är redan nu mycket stor. Man kan därför fråga sig om
icke ämbetet med hänsyn till den föreslagna utvidgningen och intensifieringen
av verksamheten bör uppdelas. Sammansatta utskottet 1954 har
emellertid ställt sig avvisande till eu sådan tanke under framhållande av att
JO-institutionen ej bör förändras till sin allmänna natur, vilket ståndpunktstagande
dock självfallet ej borde leda till en avvisande hållning gentemot
sådana jämkningar, som en ny tids förhållanden kunde påkalla. Utskottet
framhöll även det personliga momentet såsom något för ombudsmannainstitutionen
väsentligt — för allmänheten vore ämbetet icke en opersonlig myndighet
utan en bestämd person, till vilken var och en kunde vända sig i
vetskap om att denne komme att själv taga befattning med hans sak — och
förklarade sig vilja se detta karakteristiska drag bevarat. En uppdelning
av ämbetet borde enligt utskottet ifrågakomma allenast därest den befunnes
oundgängligen nödvändig.

Jämväl konstitutionsutskottet har avvisat tanken på en uppdelning av
JO-ämbetet och i stället förordat en utökning av de till JO:s förfogande stående
arbetskrafterna. Så skedde dels 1947 (utlåtande nr 22) och dels 1952
(utlåtande nr 11).

Utredningen vill ej föreslå en uppdelning av JO-ämbetet utan ämnar på
andra vägar söka nå en minskning av JO:s arbetsbörda i vissa hänseenden
för att han skall få möjlighet att utöva den ytterligare verksamhet utredningen
föreslår. En uppdelning av ämbetet synes i varje fall böra anstå tills
man sett hur förhållandena utvecklar sig om utredningens förslag genomföres.
Däremot torde JO lämpligen kunna i princip fritagas från befattning
med ärendenas förberedande behandling och sålunda beredas möjlighet att
i huvudsak allenast ägna sig åt deras avgörande. Utredningen anser vidare
att den tid, varunder JO äger uppdraga åt ställföreträdaren att förvalta del
av ämbetet, bör ökas med två månader årligen. JO bör dessutom, om han
sä önskar, slippa befatta sig med personalärenden. Erhåller JO därjämte
tillräcklig kvalificerad arbetskraft till sitt förfogande synes det utredningen
möjligt att undvika ämbetets uppdelning.

Enligt de sakkunnigas mening bör den förberedande, behandlingen av
ärendena anförtros en högt kvalificerad tjänsteman med fast anknytning
till JO:s expedition. Denne tjänsteman avses också skola vara personalchef
samt handhava fördelningen av arbetet mellan tjänstemännen. Han bör
vidare, enligt vad i betänkandet anföres, svara för redigeringen av ämbetsberättelsen
samt bereda, föredraga och avfatta förslag till beslut och skrivelser
i svårare och viktigare ärenden, särskilt då dessa förutsätter förtrogenhet
med JO:s tidigare praxis. För dessa göroinål föreslås att en ny tjänst
inrättas, vars innehavare skulle ges titeln kanslichef.

Med hänsyn till önskemålet om vidgad tillsyn över förvaltningen synes
JO — anför de sakkunniga vidare — böra tillföras erforderlig personal med
2 Dihang till riksdagens protokoll 19.r>C. i sand. Nr 161

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

erfarenhet från detta område. Handläggningen av ämbetets ärenden torde i
princip böra efter ärendenas art uppdelas mellan två avdelningar inom ämbetet.
Till den ena avdelningen synes lämpligen kunna hänföras ärenden som
rör domstolar, polis- och åklagarmyndigheter, exekutiva myndigheter samt
myndigheter och tjänstemän som tager befattning med frihetsberövanden.
Till den andra avdelningen skulle övriga ärenden, d. v. s. i huvudsak ärenden
rörande förvaltningen i mer inskränkt mening, hänföras. Den förra avdelningen
bör förestås av en domstolsjurist och den senare av en förvaltningsjurist,
båda med byråchefs tjänsteställning och med huvudsaklig uppgift
att bereda och föredraga ärenden, som ej handlägges av kanslichefen,
samt att avfatta förslag till beslut och skrivelser i av dem handlagda ärenden.
Till sitt förfogande bör byråcheferna ha var sin biträdande jurist, för
vilken utredningen föreslår titeln sekreterare.

Enligt de sakkunnigas mening bör JO liksom hittills äga rätt att anlita
extra arbetskraft.

Slutligen föreslås en förstärkning av biträdespersonalen hos JO.

Vad angår frågan om särskilda åtgärder för att under en kristid förstärka
kontrollen över myndigheter tillhörande kristidsförvaltningen har de sakkunniga
funnit den lämpligaste anordningen vara att behovet av särskild
kontroll under en kristid tillgodoses genom de arbetskrafter med sakkunskap
på förvaltningsområdet som JO enligt förslaget erhåller. Om kontrollbehovet
blir särskilt framträdande synes det naturligt att förstärka JO-ämbetets
personal, t. ex. med en extra byråchef och eventuellt andra arbetskrafter
med speciell erfarenhet från krisförvaltning och att utsträcka tjänstgöringstiden
för JO:s ställföreträdare.

De sakkunniga förordar slutligen en förstärkning av MO-ämbetets organisation.
I denna del samt i fråga om kostnaderna för förslagets genomförande
må hänvisas till betänkandet.

Specialmotivering

De sakkunniga påpekar att ordalagen i 96 § regeringsformen i och för sig
synes kunna täcka ett tillsynsområde omfattande alla som är underkastade
ämbetsansvar. I betänkandet upptages därför till behandling frågan om en
ändring i 96 § regeringsformen är behövlig eller om det är tillfyllest att i
JO:s instruktion ändra ämbetsområdet så att det uttryckligen omfattar alla
som är underkastade ämbetsansvar. Då JO:s behörighet med vissa undantag
alltid ansetts begränsat till statliga befattningshavare, skulle en dylik instruktionsändring
medföra en väsentlig saklig ändring och de sakkunniga
föreslår därför att 96 § regeringsformen ändras.

De sakkunniga anser vidare, att regeringsformen icke behöver innehålla
regler om vilken av riksdagens ombudsmän som i det enskilda fallet har att
utöva tillsyn. Därutinnan kan i regeringsformen hänvisas till instruktionen.
1 regeringsformen torde vara tillfyllest att stadga, att två ombudsmän skall
iinnas, samt att angiva deras huvudsakliga verksamhetsområden, vilket skett
genom prefixen justitie och militie. Genom att gränsdragningen regleras i

Kungi. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

instruktionen öppnas möjlighet att införa vissa särskilda bestämmelser för
fall där den gräns man måst draga framstår som mindre lämplig, något som
knappast skulle låta sig göra i regeringsformen. Därjämte medför frågans
reglering i instruktionen att man utan större omgång kan ändra gränsen då
särskilda förhållanden påkallar att så sker. Så kan vara fallet vid väsentliga
förskjutningar i ombudsmännens arbetsbördor, t. ex. under en kristid.

Enligt de sakkunnigas mening bör ombudsman, om förslaget genomföres,
äga utöva tillsyn över verksamhet som ägt rum före ändringarnas ikraftträdande,
eftersom fråga endast är om en utökad möjlighet att göra gällande
ett redan bestående ämbetsansvar.

Vad angår 99 § regeringsformen påpekar de sakkunniga, att uppräkningen
i denna paragraf icke får anses uttömmande. Ombudsman äger tillträde
till sessionerna hos alla domstolar och myndigheter som står under hans
tillsyn (se 10 § JO:s instruktion och 8 § MO:s instruktion). Som emellertid
uppräkningen i 99 § avser allenast domstolar och statliga myndigheter synes
paragrafen böra ges sådan avfattning att därav uttryckligen framgår
att ombudsman äger tillträde även till övriga under hans tillsyn stående
myndigheters sessioner. Det sagda gäller även ombudsmans rätt att taga del
av myndigheternas handlingar.

I 100 och 101 §§ regeringsformen föreslår de sakkunniga vissa ändringar,
som är en följd av att ombudsmännens verksamhetsområden enligt förslaget
anges i instruktionen och ej i 96 § regeringsformen.

Yttranden

Förslaget att JO:s tillsyn skall omfatta alla som är underkastade ämbetsansvar
har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av hovrätten över
Skåne och Blekinge, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, medicinalstyrelsen,
samtliga hörda länsstyrelser och Sveriges advokatsamfund samt av utredningen
rörande administrativa frihetsberövcinden, såvitt angår dylika frilietsberövanden.
Svea hovrätt har förklarat, att goda skäl anförts för den föreslagna
utvidgningen av JO:s verksamhetsområde, ehuru hovrätten anlagt
vissa kritiska synpunkter på förslaget.

Den föreslagna utökningen av JO:s kompetensområde har avstyrkts av
svenska stadsförbundet och svenska landskommunernas förbund.

En starkt kritisk hållning till förslaget intages av justitiekanslersämbetet
och JO. Även svenska landstingsförbundet har givit uttryck för tveksamhet
rörande den föreslagna utvidgningen.

Övriga remissinstanser har icke tagit ståndpunkt till förslaget i nu ifrågavarande
del.

Socialstyrelsen uttalar som allmänt omdöme, alt de sakkunniga på ett
klargörande sätt belyst den inkonsekvens som blir följden av att JO:s verksamhetsområde
och kretsen av dem som är underkastade ämbetsansvar icke
sammanfaller. Ett liknande uttalande göres av utredningen rörande admini -

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

strativa frihetsberövanden, såvitt angår dess verksamhetsområde. Sveriges
advokatsamfund framhåller, att den nuvarande ordningen, enligt vilken kommunalförvaltningen
i princip ansetts falla utanför JO:s tillsynsområde, länge
framstått såsom uppenbart otillfredsställande. Länsstyrelsen i Kopparbergs
län anser förslaget om utvidgning av JO:s tillsynsområde till att omfatta
kommunala befattningshavare med ämbetsansvar vara riktigt och i överensstämmelse
med tidsutvecklingen. Härigenom undanröjes den oklarhet,
som råder beträffande vilka befattningshavare i kommunal tjänst, som står
under JO:s tillsyn. Likaledes vinnes en önskvärd likformighet mellan JO:s
och JK:s tillsynsområden. Jämväl länsstyrelsen i Kronobergs län understryker
önskvärdheten av sådan likformighet. Länsstyrelsen tillfogar, att JO
vuxit sig fast i det allmänna folkmedvetandet på ett sådant sätt, att JO i
högre grad än JK framstår som den, hos vilken den enskilde kan påräkna
stöd och hjälp gentemot myndigheter och tjänstemän.

Svenska stadsförbundet anser att något behov av den föreslagna utökningen
av JO:s tillsynsområde icke förefinnes. Samma ståndpunkt intages av
svenska landskommunernas förbund.

Justitiekansler sämbetet intar den principiella ståndpunkten, att utökningen
av JO:s verksamhetsfält bl. a. med hänsyn till hans nuvarande arbetsbörda
och angelägenheten av att JO beredes tillfälle att ägna sig åt mera
väsentliga rättssäkerhetsuppgifter, bör bestämmas av synpunkten om ett påvisbart
praktiskt behov av tillsyn föreligger, samt att det kan ifrågasättas,
om så skett i förslaget. JO intager en liknande ståndpunkt. Svenska landstingsförbundet
ifrågasätter, om behov föreligger att utsträcka JO:s ämbetsbefogenheter
till den kommunala verksamheten.

Vad närmare angår behovet av att utsträcka JO:s tillsyn
till kommunalförvaltningen håller svenska stadsförbundet före
att den hittillsvarande kontrollen från statens, den kommunala allmänhetens
och de kommunala kontrollorganens sida är tillräcklig. Med intensivare
författningsreglering följer, att den legalitetskontroll, som utövas genom
kommunalbesvärsinstitutet, effektiviseras. Genom särskilda rättsmedel,
exempelvis förvaltningsbesvär, vilka medger lämplighetsprövning, stärkes
rättsskyddet ytterligare. Om därjämte en speciell tillsyn över viss kommunal
verksamhet uppdragits åt överordnad statlig myndighet, nås en allomfattande
kontroll av verksamheten. Kommunalförvaltningen är på annat
sätt än statsförvaltningen föremål för kontinuerlig insyn från medborgarnas
sida. Det är i detta sammanhang — framhåller förbundet — av utomordentlig
betydelse, att kollektivorgan, som kommunmedlemmarna själva
inom sig direkt eller indirekt utser, ansvarar för verksamhetens riktiga och
ändamålsenliga bedrivande. Det väsentliga i all verksamhet, som kommunallagen
omspänner, är att ledningen av och ansvaret för den lokala verksamheten
i sista hand faller på lekmän. Det huvudsakliga remediet mot
brister i lekmannastyret bör vara underlätet omval. Svenska landskommunernas
förbund instämmer i dessa synpunkter.

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

Svenska landstingsförbundet erinrar om att den kommunala verksamheten
i olika former kontrolleras av statliga myndigheter, vilka står under JO:s
kontroll. Enligt förbundets mening föreligger härigenom betryggande rättssäkerhetsgarantier
för den enskilde.

Flera remissinstanser bedömer behovet av tillsyn beträffande varje förvaltningsform
för sig. Vad först angår den kommunala egen förva
It ningen påpekar justitiekanslersämbetet, att de sakkunniga själva
uttalat, att behov av tillsyn över denna förvaltning knappast torde kunna
anses föreligga. Även JO är av den meningen, att något behov av att ställa
kommunernas egenförvaltning under hans tillsyn icke torde förefinnas.

Länsstyrelsen i Malmöhus län har visserligen funnit behovet av kontroll
från JO:s sida över egenförvaltningen vara ringa men anser den föreslagna
utvidgningen medföra den fördelen, att tvekan rörande JO:s behörighet i
det särskilda fallet icke behöver uppkomma.

I fråga om den kommunala representationens v e r k s a mhet
uttalar svenska landstingsförbundet, att JO:s uppsikt över denna icke
tjänar något egentligt syfte. Ledamöter av beslutande kommunal församling
är underkastade allenast partiellt ämbetsansvar; de självständiga ämbetsbrott
som det partiella ansvaret omfattar — tagande av muta och brott
mot tystnadsplikt — torde knappast kunna leda till annan påföljd än åtal.
Då under sådana förhållanden JO normalt skulle vara förhindrad att låta
bero vid blott en förmaning, torde JO icke kunna åtgöra annat än vad som
i motsvarande fall ankommer på allmän åklagare.

Även svenska stadsförbundet och svenska landskommunernas förbund anser
det helt opåkallat att utsträcka tillsynen till den kommunala representationen.

Beträtfande den kommunala själ v förvaltningen håller justitiekanslersämbetet
före att det för en utvidgning av JO:s kompetens på
föreslaget sätt bör fordras, att ett praktiskt behov därav, tillika av ej alltför
obetydlig styrka och icke begränsat till blott någon del av förvaltningsområdet,
kan anses föreligga. För ämbetet är emellertid icke känt, att ett sådant
generellt behov är för handen. Det kan självfallet likväl förhålla sig
så, att de som är förtrogna med kommunala förhållanden kan vitsorda förefintligheten
av ett behov av erforderlig omfattning och styrka. Ämbetet riktar
vidare kritik mot de sakkunnigas uttalande, att det skulle vara oegentligt
att JO saknar behörighet att ingripa mot kommunala självförvaltningsorgan.
Om det förhåller sig så, att JO är att betrakta som ett folkets värn
mot ämbetsmannaväldet, synes det ämbetet icke oegentligt, om JO skulle
vara förhindrad att ingripa mot dem som utöva kommunal förvaltning. Sådan
förvaltning fullgöres ju av de av folkvalda förtroendemän bestående
styrelserna och nämnderna eller av därunder lydande befattningshavare,
och handhavandet därav står ytterst under kommunmedlemmarnas eget inseende.
Ämbetet gör även anmärkning i fråga om de sakkunnigas uttalande,
att den omständigheten alt staten åt annan myndighet än statlig delegerar
viss uppgift, som det ytterst ankommer på staten att sörja för, ej bör för -

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

anleda till att kontrollen över uppgiftens riktiga fullgörande anses mindre
angelägen än om uppgiften handhafts av statlig myndighet. Det kan enligt
ämbetets mening förhålla sig så, att uppgiften genom att läggas i en lokal
myndighets hand kan förväntas bli bättre ombesörjd, så att av denna anledning
kontrollbehovet i och för sig är mindre. Vidare kan den lokala kontrollen
anses vara så pass god, att ytterligare kontroll rent faktiskt med fog
bedömes såsom icke erforderlig.

JO anför om behovet av tillsyn över självförvaltningen:

Mera tveksamt är om dylikt behov förefinnes i fråga om kommunernas
självförvaltning, vilken ofta är förbunden med maktutövning gentemot medborgarna.
Det torde emellertid knappast vara möjligt för JO att i någon
nämnvärd omfattning verkställa inspektioner hos de kommunala självförvaltningsmyndigheterna,
vilka kunna räknas till inemot 10 000. Sin kännedom
om dessa organs verksamhet måste JO därför erhålla genom till honom
inkomna klagomål och genom inspektioner hos de statliga myndigheter,
som öva kontroll av självförvaltningsorganens verksamhet.

Därest JO erhåller resurser för ett starkt utvidgat inseende över statsförvaltningen,
kunna inom ramen för hans nuvarande verksamhetsområde inspektionerna
hos tillsynsmyndigheterna göras särskilt ingående. Genom
granskning av förefintliga arbetsredogörelser och andra handlingar, däribland
klagomål som inkommit till de statliga myndigheterna från personer,
vilka ansett sig ha blivit felaktigt behandlade eller utsatta för övergrepp
från de kommunala organens sida, kan JO genom tillsynsmyndigheten
åvägabringa rättelse såväl i oriktig praxis som i enskilda fall, där fel
lörelupit. Hinder möter icke heller att JO överlämnar till honom inkomna
klagomål mot ett kommunalt självförvaltningsorgan till vederbörande tillsynsmyndighet
med begäran att myndigheten måtte behandla saken och
därefter inkomma med upplysning om vad som åtgjorts. Skulle sedermera
av de lämnade upplysningarna framgå, att tillsynsmyndigheten gjort sig
skyldig till försummelse, äger ju JO vidtaga åtgärd mot denna myndighet
och såmedelst förhjälpa klaganden till rättelse. Genom en dylik ändring av
JO:s praxis komme de kommunala självförvaltningsorganen jämväl i anledning
av inkomna klagomål indirekt under JO:s tillsyn utan att området
för lians ämbetsverksamhet därför behövde förändras.

De sakkunnigas uppfattning att den kommunala självförvaltningen bör
omfattas av JO:s direkta tillsyn synes huvudsakligen betingad av principiella
hänsyn och icke av att något påvisbart praktiskt behov därav skulle
föreligga.

Vad härefter angår behovet av tillsyn över de administrativa
frihe t sberöv andena instämmer flera remissinstanser i
de sakkunnigas uttalande, att all frihetsberövande verksamhet bör vara
underkastad tillsyn av riksdagens ombudsmän. Socialstyrelsen anser det således
stå utom diskussion, att denna princip är riktig. Samma eller liknande
uttalanden görcs av bl. a. skolöverstyrelsen, utredningen rörande administrativa
frihetsberövanden och Svei-iges advokatsamfund.

Svenska stadsförbundet medger, att i fråga om administrativa frihetsberövanden
bärande skäl förebragts för en ändring i nuvarande ordning, enligt
vilken i vissa fall slumpen avgör, om enskild person har möjlighet att
vända sig till JO. Med detta problem kan man enligt förbundets mening

Kungi. Maj. ts proposition nr 161 år 1956

komma till rätta antingen genom att JO erhåller tillsynsbefogenhet över
alla former av administrativt frihetsberövande eller genom att införa skyldighet
för JO att bringa anmälningar, som JO saknar behörighet att pröva,
till JK:s kännedom.

En mera kritisk inställning till förslaget i denna del intages av JO. Efter
att tidigare ha erinrat om att sinnessjukhusens utskrivningsnämnder såsom
sådana alltid av JO betraktas som statliga institutioner, även då fråga
varit om kommunala sjukhus, samt att jämväl delegationerna enligt lagen
om undervisning och vård av vissa psykiskt efterblivna torde få anses
som statliga institutioner, yttrar JO:

Rörande frihetsberövanden bör skiljas mellan å ena sidan — och denna
är den viktigaste — tvångsintagning i och utskrivning från anstalt och å
andra sidan de intagnas vård och behandling å anstalterna.

Tvångsintagning i och utskrivning från anstalt står, såsom framgår av
betänkandet och enligt av JO tillämpad praxis, redan nu i största omfattning
under tillsyn av JO. Under hans ämbetsverksamhet faller således
tvångsintagning i särskola eller vårdanstalt för psykiskt efterblivna med
undantag för viss provisorisk intagning eller intagning för observation, å
sinnessjukhus i de ojämförligt viktigaste fallen, nämligen då intagningen
sker genom polismyndighets försorg, å alkoholistanstalt såvida fråga ej är
om vissa fall av verkställighet av redan meddelat intagningsbeslut, å tvångsarbetsanstalt,
å arbetshem och i skola tillhörande barna- och ungdomsvården.
Detsamma är, i stort sett, förhållandet med beslut om vägrad utskrivning
eller försöksutskrivning från — förutom statliga anstalter — kommunala
sinnessjukhus samt särskolor eller vårdanstalter för psykiskt efterblivna.
Administrativt frihetsberövande kan ej ske genom tvångsintagning
å epidemivårdanstalt eller enligt 18 § lagen om socialhjälp inrättat hem.

Vård och behandling å anstalt står under JO:s tillsyn vad angår statliga
anstalter ävensom den vård och behandling av å kommunala anstalter intagna,
som lämnas dem av befattningshavare som tillsatts av Kungl. Maj:t
eller för vilken sådan befattningshavare är ansvarig. Vårdförhållandena
aro emellertid så gott som uteslutande beroende på storleken av de anslag,
som ställas till anstalternas förfogande, och av tillgången på kvalificerad
personal. JO:s möjligheter att åvägabringa ökade anslag eller förbättrade
personalförhållanden äro högst begränsade. Rörande statliga anstalter kan
JO för åstadkommande av en önskvärd förbättring göra framställning till
Kungl. Maj :t, något som dock knappast kan anses erforderligt, då frågor
av detta slag ändock årligen komma under riksdagens prövning. Skulle JO
äga tillsyn över kommunala anstalter, stode honom någon sådan möjlighet
icke till buds, utan finge han nöja sig med att fästa vederbörande anslagsbeviljande
kommunala organs uppmärksamhet på önskvärdheten av en
förbättring.

Det gängse talet om missförhållanden inom området för de administrativa
frihetsberövandena måste enligt av mig vunnen erfarenhet betecknas
sasom betydligt överdrivet. Medan de judiciella frihetsberövandena ej sällan
giva anledning till åtgärd från JO:s sida, är det ovanligt att ingripande
av honom erfordras vid administrativ internering. Då så skett har det vanligen
varit polismyndighet, som förfarit felaktigt. Såsom den vid betänkandet
såsom bilaga fogade statistiken utvisar, får JO mottaga talrika klagomål
från patienter å sinnessjukhusen, men endast i något enstaka fall ha
klagomålen visat sig vara befogade. Och dock torde vårdförhållandena i

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

stort sett vara sämre vid de statliga sinnessjukhusen än vid de kommunala.
Klagomål från andra å anstalter intagna än sinnessjukhuspatienter och
fångar äro fåtaliga.

Därest ökad tillsyn över de administrativa frihetsberövandena anses behövlig,
synes detta behov bättre kunna tillgodoses genom att statsmakterna
i erforderlig omfattning överlämna beslutanderätten i frågor av detta
slag till statlig tillsynsmyndighet än att den statliga kontrollen av vederbörande
kommunala organ utövas av JO.

Icke heller enligt justitiekanslersämbetets mening förefaller behovet av
ökad tillsyn över de administrativa frihetsberövandena vara särskilt stort.
Ämbetet hänvisar till — förutom uttalande i motionerna I: 17 och II: 28
vid 1947 års riksdag — att JO har tillsyn över de myndigheter som kontrollerar
dem som beslutar om frihetsberövanden och som handhar vården
av intagna. I belysning av ämbetets erfarenhet och nyssnämnda motioner
anser ämbetet en sådan indirekt kontroll rörande de intagnas behandling
tillfyllest. Ehuru det väl med hänsyn till den synnerliga betydelsen för den
enskilde av ett frihetsberövande kan te sig tilltalande, om även JO finge
tillsyn över de kommunala organ och befattningshavare, som beslutar om
frihetsberövande eller deltager i vården av intagna, synes det oaktat en ändring
av JO:s ämbetsområde att omfatta denna gren av den kommunala
verksamheten icke böra genomföras, med mindre så kan ske utan intrång
på andra angelägna arbetsuppgifter för JO, något som emellertid synes
tvivelaktigt.

Vad angår behovet av tillsyn från JO:s sida över sådana enskilda anstalter,
där frihetsberövande i någon form äger rum, åberopar justitiekanslersämbetet
och JO vad de anfört i fråga om den kommunala verksamheten
på motsvarande område.

Beträffande slutligen behovet av tillsyn över andra enskilda
personer med äm betsansvar än sådana, vilkas
verksamhet avser någon form av frihetsberövande,
har de sakkunniga anfört, att oaktat något särskilt utpräglat behov av tillsyn
av JO över dessa personer måhända ofta icke föreligger, skäl att undantaga
dem heller icke synes föreligga. Häremot invänder justitiekanslersämbetet,
att JO:s ämbetsområde bör avpassas efter tillsynsbehovet. Då
något egentligt sådant icke synes kunna påvisas och med hänsyn till JO:s
andra ämbetsuppgifter vill det förefalla som om den nu ifrågavarande utvidgningen
av ämbetsområdet icke borde komma till stånd.

JO intager i huvudsak samma ståndpunkt.

Några remissinstanser påpekar, att ett eventuellt behov av
ökad kontroll kan tillgodoses på enklare sätt än
det föreslagna. JO framhåller sålunda, att den ordningen kan införas,
att klagomål mot tjänsteman för ämbetsbrott, som inkommer till JO
men faller utom området för hans ämbetsbefogenhet, överlämnas till JK.
Samma tanke framföres även av svenska stadsförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

Vissa remissinstanser ifrågasätter, om icke refor in strävandena
tillsvidare bör inriktas på mera begränsade mål.
Svea hovrätt, som understryker angelägenheten av att bevara det personliga
momentet i JO-ämbetet, framkastar sålunda tanken, att reformarbetet skulle
begränsas till speciella områden, där kontroll visat sig särskilt påkallad
och kan förväntas lämna resultat, t. ex. de administrativa frihetsberövandena
och ärenden av den art som behandlas i 2 § 16) lagen den 26 maj
1909 om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. Möjligt är också, att en gränsdragning
skulle kunna ske på så sätt, att den reglerade förvaltningen blir föremål
för JO:s tillsyn, medan den oreglerade förvaltningen lämnas utanför.

Justitiekanslersämbetet medger, att det i ett hänseende kan sättas i fråga
att utöka JO:s befogenhet beträffande den kommunala förvaltningen. Om i
ett ärende som rör statlig myndighets förfarande, fråga uppkommer, huruvida
underordnad kommunal myndighet i det påtalade hänseendet handlat
riktigt, torde såväl sakliga som arbetsekonomiska skäl tala för att JO
skulle äga bedöma även den kommunala myndighetens handlingssätt. Det
vill synas, som om dessa och liknande fall borde omfattas av JO:s behörighet.

Vad angår de sannolika följderna av den föreslagna
utvidgningen av JO: s kompetensområde föres risken
för intrång på den kommunala självstyrelsen på tal
av justitiekanslersämbetet, främst såvitt angår egenförvaltningen. Om någon
är missnöjd med handhavandet av en uppgift, hänförlig till denna förvaltning,
och hos JO begär undersökning i saken med påstående att en förtroendeman
eller befattningshavare icke iakttagit kommunens bästa utan
visat försumlighet liärutinnan, torde det — framhåller ämbetet — icke
kunna uteslutas, att undersökningen kan komma att ingå å lämplighetsfrågor
och därigenom även beröra den kommunala självstyrelsen. Att denna,
såsom i betänkandet angives, är liktydig med kommunalrepresentationens
verksamhet, förefaller kunna sättas i fråga. I praktiken torde den
kommunala självstyrelsen uppfattas ha ett vidsträcktare innehåll och i
stor utsträckning omfatta de kommunala nämndernas verksamhet, framförallt
inom egenförvaltningen. Vad ämbetet anfört om risken för intrång
på den kommunala självstyrelsen inom egenförvaltningen torde ock i viss
omfattning äga giltighet även för kommunens förvaltning i allmänhet.

Svenska stadsförbundet anser, att farhågor för att förslagets genomförande
skall äventyra den kommunala självstyrelsen icke kan anses obefogade.
Med kommunal självstyrelse avser förbundet icke blott kommunalrepresentationens
verksamhet utan även insatser av andra kommunala organ.
Skulle JO-ämbetet tilläggas tillsyn över kommunalförvaltningen, finns
det anledning förmoda, att med denna förvaltning missnöjda personer, särskilt
om syftet är att diskreditera politiska motståndare, skulle föredraga
att vända sig till JO framför att använda normala rättsmedel. Det tidsödande
uredningsarbetet, avfattande av förklaringsskrivelser, medverkan

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

vid inspektioner m. in., som är normala följdföreteelser av -JO:s tillsynsverksamhet,
skulle bli hindersamma moment i den kommunala verksamheten
och hos lekmännen minska villigheten att åtaga sig kommunala uppdrag.
Svenska landskommunernas förbund synes vara av samma uppfattning.

Svea hovrätt för på tal risken för ökad frekvens av negativa
eller passiva beslut från JO:s sida. Eftersom det inom
förvaltningen ofta är fråga om diskretionära avgöranden utan stöd av givna
regler, minskas i motsvarande mån anledning till ingripande eller annan
reaktion från JO:s sida, och JO får i stor utsträckning i dessa omdömesfrågor
stanna vid att lämna gjorda anmälningar utan åtgärd. Visserligen
är detta i allmänhet fullt riktigt — JO fyller härutinnan utan tvivel
sin uppgift, även om åtgärd inskränkes till fall av maktmissbruk och uppenbart
felaktiga förfaranden. Men det kan ej förnekas att en starkt ökad
frekvens av negativa eller passiva beslut kan verka i viss mån ogynnsamt
beträffande tilliten till ämbetet i den allmänna opinionen.

Några remissinstanser befarar, att ärenden och tvister av sådant
slag, att JO rätteligen ej bör syssla därmed,
skall dragas under hans prövning. Sålunda anför JO, att
de rättssäkerhetsfrågor, för vilkas skull ämbetsverksamheten avsetts utvidgad,
kan komma att utgöra undantagsfall. I stället kan allehanda partitvister
och prestigefrågor inom kommunerna komma att hänskjutas till JO för
erhållande av ett gynnsamt uttalande för den klagande till stöd för hans
fortsatta fejd med sina motståndare i kommunen. För rättsskyddet i det
närmaste betydelselösa spörsmål, t. ex. befordrings- och lönetvister eller
andra anställningsfrågor, kan bliva föremål för JO:s verksamhet, liksom
ock rent privaträttsliga meningsskiljaktigheter, som härrör från kommunernas
egenförvaltning eller verksamheten hos enskilda under ämbetsansvar.
Långt ifrån att JO:s effektivitet skulle öka kan JO på så sätt i betydande
omfattning hindras i sin uppgift att utgöra en medborgerlig rättssäkerhetsgaranti.
På grund av de kommunala myndigheternas politiska sammansättning
kan till skada för JO:s auktoritet uttalanden av honom i frågor,
varom meningsmotsättningar råder inom dessa myndigheter, lätt uppfattas
som politiska ställningstaganden. JO-ämbetet skulle på så sätt kunna politiseras,
något som under allmänt beklagande skett med JO-ämbetet i Finland.

Även justitiekanslersämbetet ifrågasätter om icke risk kan uppkomma för
att ärenden och tvister från det kommunala området, varmed JO ej rätteligen
bör taga befattning, skall dragas under hans prövning. Ämbetet understryker
emellertid, att ett ställningstagande på denna punkt fordrar närmare
kännedom om förhållandena på det kommunala området, särskilt om
just på detta område en sådan risk må anses framträdande. Skulle det med
något fog kunna befaras, att ett icke obetydligt antal ärenden av berörda
slag komme att hänskjutas till JO:s bedömande, skulle en beaktansvärd utökning
av arbetsbördan ske, samtidigt som nyttan av JO:s befattning med
dylika ärenden vore ringa.

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

De sakkunnigas förslag att MO inom sitt verksamhetso mråde
skall ha tillsyn jämväl över icke statliga funktionärer
med äm betsans var har i allmänhet icke föranlett någon
erinran från remissinstansernas sida. Länsstyrelsen i Malmöhus län
ifrågasätter dock, om icke utredning av frågan i vilken utsträckning försvarsväsendet
närstående stiftelser och kårer är underkastade ämbetsansvar,
bör ske innan slutlig ställning tages till förslaget i denna del.

Vad angår inriktningen av J O : s verksamhet betonar Sveriges
advokatsamfund, att en väsentlig effektivisering av tillsynen över förvaltningen
är önskvärd, och ansluter sig till de sakkunnigas uppfattning
om lämpligheten av ökad inspektionsverksamhet.

I anslutning till de sakkunnigas uttalande att den på JO:s eget initiativ
bedrivna kontrollverksamheten bör vända sig mot områden, där behovet
av kontroll framstår som särskilt stort, framhåller justitiekansler sämbetet,
att det skulle ha varit av intresse om en utredning till belysande av detta
behov kunnat åvägabringas. Ämbetet anser dock, att eu i viss mån ändrad
inriktning av JO:s inspektioner kan vara av värde. Särskilt inom vissa grenar
av förvaltningen torde det vara påkallat eller i allt fall önskvärt att
löretaga en kontroll, hur verksamheten ur rättslig synpunkt fungerar. Härvid
förefaller det vara lämpligt att gå till väga på sätt de sakkunniga tänkt
sig: verkställa inspektionerna stickprovsmässigt och följa tillämpningen av
viss lagstiftning, särskilt ny sådan.

JO framhåller, att hans utan tvekan viktigaste uppgift är hans verksamhet
som åklagare rörande ämbetsbrott av tjänstemän med forum i överrätt
samt tillsynen över dessa tjänstemäns ämbetsverksamhet. Jämte JK
är JO inom området för sin ämbetsutövning med visst undantag den ende
åklagaren i riket beträffande dylika ämbetsbrott. Denna JO:s åtalsrätt är
förklaringen till de talrika klagomålen mot domare och JO:s särskilt på
domstolsväsendet inriktade tillsyn. JO:s verksamhet bestämmes främst av
klagomålens antal, vidlyftighet och svårhetsgrad. Endast den tid, som ej
kräves för klagomålen, står till buds för den på JO:s eget initiativ utövade
tillsynen. Under det senaste årtiondet har en avsevärd del av JO:s arbete
angått tillämpningen av nya rättegångsbalken. Dessutom har under tioårsperioden
oberoende av klagomålen en skärpt tillsyn ägnats anstalsväsendet
och lokala statliga förvaltningsmyndigheter, de sistnämnda i särskilt
hög grad under åren 1954 och 1955. Den på domstolsväsendet inriktade
inspektionsverksamheten har det oaktat icke reducerats. En minskning
i tillsynen av domstolarna synes heller knappast kunna ske. En och
samma domstol har hittills besökts av JO endast ungefär vart tionde år.
Den numera vidgade inspektionen av förvaltningsmyndigheterna har lett
till åtal, erinringar, rättelser av begångna felaktigheter samt utredningar
rörande myndigheternas praxis i olika hänseenden och har därför uppenbarligen
varit av behovet påkallad. Den av JO vunna erfarenheten visar önskvärdheten
av att JO:s tillsyn över statsförvaltningen utövas icke blott i den

-8 Kungl. Maj.ts proposition nr år 1956

omfattning som numera är fallet utan -—- om ämbetets organisation giver
möjlighet därtill — i än större utsträckning. Särskild uppmärksamhet borde
lämpligen ägnas de centrala förvaltningsmyndigheterna, något som med de
nuvarande resurserna är i det närmaste ogörligt.

Svenska stadsförbundet uttalar tveksamhet rörande lämpligheten av att
den speciella inriktning mot domar-, polis- och åklagarmakt, som v^rit
ett utmärkande drag för JO:s tillsyn, skulle upphöra. Förbundet håller visserligen
före, att JO bör ägna större uppmärksamhet än hittills åt statsförvaltningen,
men anser, att förstärkningen av JO-ämbetets resurser även
bör utnyttjas på JO:s traditionella arbetsfält, där för den enskilde regelmässigt
större värden står på spel än inom den övriga förvaltningen.

Svea hovrätt påpekar, att förvaltningsområdet i stor utsträckning saknar
strikta regler och att ordningen för rättslig prövning av beslut och åtgärder
icke nått den fasthet som präglar rättsvården i övrigt. JO har med
hänsyn härtill icke möjlighet till samma övervakning som kan genomföras
på andra, mera reglerade områden. De till en förstärkt tillsyn knutna förväntningarna
bör därför icke ställas så högt som förmodligen sker, i varje
fall icke förrän utvecklingen nått längre beträffande normal rättslig prövning
i förvaltningsärenden.

Länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län understryker vikten av
att «0:s tillsyn utövas på sådant sätt att den kommunala självstyrelsen icke
insKränkes.

Socialstyrelsen uttalar önskemål om att uppmärksamhet även ägnas JO:s
uppgift att anmärka lagarnas och författningarnas brister och att uppgiva
förslag till deras förbättring.

Beträffande J O-ä in b e t e t s organisation och arbetsformer
framhåller JO att arbetsbördan för närvarande är mer än rimligt betungande.
Sön- och helgdagar, kvällar och nätter har fått tillsättas för att arbetet
skolat kunna bemästras. Full semester har åtskilliga år ej uttagits eller också
har viss semestertid använts för arbete med större ärenden. Från slutet
av 1930-talet och början av 1940-talet har antalet klagomål stigit från
mindre än 400 till över 500 om året. Förlidet år var antalet 533. Samtidigt
har klagomålen från de å fångvårdsanstalterna och sinnessjukhusen intagna,
vilka ärenden i regel ej är särskilt betungande, varit i sjunkande. Enligt
JO:s erfarenhet visar klagomålen i övrigt en bestämd tendens att tilltaga i
svårhetsgrad och vidlyftighet. De på JO:s eget initiativ upptagna ärendenas
antal har starkt varierat, då verksamheten i detta hänseende varit beroende
av vilken tid som stått till buds utöver behandlingen av klagomålen.
Den under de senaste åren skärpta tillsynen över statsförvaltningen har varit
för mycket för ämbetet med påföljd att till år 1956 måst balanseras ej
mindre än 74 på prövning beroende ärenden mot eljest endast ett tiotal. Denna
ökade balans ligger uteslutande på de i samband med inspektionerna upptagna
förvaltningsärendena. Dessa ärenden är långt mer invecklade och
svåra att bedöma än de som följa av domstolsinspektionerna. Det är också

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

självfallet, att det under själva inspektionsarbetet är mer tidskrävande att
sätta sig in i hur eu förvaltningsverksamhet skötes än att göra motsvarande
iakttagelse rörande en domstol. — Om JO:s verksamhet utvidgas i den omfattning,
som de sakkunniga tänkt sig, är enligt JO:s mening en betydande
ökning av antalet klagomål att emotse. JO påpekar, att man icke kan taga
det nuvarande antalet till JO eller JK inkomma klagomål mot icke-statliga
organ till intäkt för att ökningen skulle bliva ringa. I den mån JO:s verksamhet
på det kommunala området blir allmänt känd, kan det bliva vanligt
att de, som är missbelåtna med kommunala tjänstemän, vänder sig till JO
i samma utsträckning som de, vilka för närvarande anför klagomål mot
statstjänstemännen.

JO fortsätter:

Erhåller JO-ämbetet fullt tillräcklig personal, kommer det att bero uteslutande
på JO:s egen arbetsförmåga, om arbetsbördan skall kunna bemästras.
Alla ärenden skola ju föredragas för och avgöras av JO och han har att
justera av tjänstemännen uppsatta förslag till skrivelser, som innebära någon
hans åtgärd. Jag har beräknat att genom den av de sakkunniga föreslagna
organisationen av ämbetet JO skulle erhålla lättnad med högst hälften
av den tid, han nu tillbringar på ämbetsrummet. Med beaktande av vad
jag förut anfört om JO:s hittillsvarande arbetsbörda synes det mig icke
möjligt, att JO skall kunna under ett år avgöra stort mer än 1 000 ärenden
mot för närvarande 700. Detta torde vara en aktningsvärd arbetsprestation
av en enda person. Det måste nämligen uppmärksammas, att JO:s arbete
med förberedande av inspektionerna och hans efterarbete i anledning av
desamma — arbetet med de i samband med inspektionerna upptagna ärendena
ej medräknat — taga ungefär samma tid i anspråk som själva inspektionerna,
varför ställföreträdarens med två månader ökade tjänstgöring helt
konsumeras av den utvidgade inspektionsverksamheten. Tager man hänsyn
till den ökning av antalet ärenden, som följer av de fördubblade inspektionerna,
samt tendensen till ökning av klagomålens antal inom JO:s nuvarande
verksamhetsområde, lärer redan en mycket måttlig tillströmning av
klagomål mot kommunala myndigheter och enskilda med ämbetsansvar
bringa upp ärendenas antal därhän, att gränsen för JO:s förmåga att bemästra
sin arbetsbörda är nådd. Det återstår då endast för honom att vinna
erforderlig tid genom att inskränka på inspektionerna och annan på eget initiativ
upptagen verksamhet. Därigenom skulle dock den värdefullaste vinsten
av den förstärkta organisationen av JO-ämbetet, nämligen möjligheten
till skärpt tillsyn över statsförvaltningen, gå förlorad.

Av det anförda synes mig klart framgå, att området för JO:s ämbetsverksamhet
icke bör utvidgas, med mindre ett oavvisligt behov därav i ena eller
andra avseendet kan konstateras. Enligt min mening måste ett bifall till de
sakkunnigas förslag om utvidgning av verksamhetsområdet leda till att JOämbetet
inom kort måste uppdelas. Finnes den föreslagna utvidgningen böra
äga rum, kan det därför ifrågasättas om icke spörsmålet om ämbetets uppdelning
redan nu borde övervägas. I likhet med vad sammansatta utskottet
1954 anfört anser jag emellertid eu uppdelning av ämbetet böra ifrågakomma
allenast om den befinnes oundgängligen nödvändig. Därest JO-ämbetet
erhåller den av de sakkunniga föreslagna organisationen, är det icke uteslutet,
att därigenom och genom ändringar i JO:s praxis ett sådant resultat
kan vinnas, att den föreslagna utvidgningen av JO:s verksamhetsområde
kan befinnas obehövlig eller att uppdelning av ämbetet ej är erforderlig
inom överskådlig tid.

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Liksom JO påpekar justitiekansler sämbetet att man icke utifrån nu kända
förhållanden kan med säkerhet veta hur stort tillskottet till arbetsbördan
blir, om förslaget genomföres. Ämbetet anser det vidare vara mycket osäkert,
om de organisatoriska åtgärder, som de sakkunniga föreslagit, är tillfyllest
för att möjliggöra den ifrågasatta utökningen av JO:s ämbetsområde och
den tilltänkta intensifieringen av hans verksamhet. En uppdelning av ämbetet
synes dock böra anstå, tills man sett hur förhållandena utvecklar sig,
om förslaget genomföres. Med den medarbetarstab, varmed JO enligt förslaget
skall utrustas, framstår JO-ämbetet mera som ett ämbetsverk än som
ett enmansämbete. 1 verkligheten torde väl också uppstå en rätt avsevärd
risk att det personliga momentet i ämbetet icke blir som förr. Det synes
ligga nära till hands att antaga, att hart när oöverkomliga svårigheter skall
uppstå för en enda man att mottaga och »smälta» allt det material som kan
komma att framläggas för honom, taga ställning till alla uppkommande frågor
och slutligt utforma besluten. För att undvika stockning i arbetet torde
JO rent faktiskt kunna bli nödgad att avstå från att lika ingående som hittills
varit övligt personligen taga befattning med en del ärenden och i stället
låta avgörandet i dessa ärenden i viss utsträckning gå på den föredragandes
ansvar. Den omständigheten, att JO:s arbetsbörda redan nu är mycket
stor, iinner justitiekanslersämbetet utgöra ett beaktansvärt skäl mot en
utvidgning av JO:s kompetensområde. Den frågan synes nämligen med fog
kunna ställas, om det är ändamålsenligt att för ett sådant ämbete som JO:s,
öka arbetsbördan så att den kan befaras mer eller mindre närma sig bristningsgränsen.
Beaktas bör, att JO:s verksamhet till mycket stor del avser
ärenden av betydelsefullt, ofta ömtåligt slag, att hans avgöranden tillmätes
stor vikt, att hela hans verksamhet vaksamt följes av den offentliga opinionen
samt att det även med hänsyn till nu nämnda förhållanden är av vikt,
att all möjlig omsorg nedlägges på ärendenas prövning och avfattningen av
besluten.

Icke heller socialstyrelsen anser, att JO-ämbetet bör uppdelas. Med hänsyn
bland annat till värdet av att i hithörande frågor erhålla en i görligaste
mån likartad bedömning finner socialstyrelsen den av utredningen valda
utvägen att utbygga JO-ämbetet vara att föredraga framför eu klyvning av
ämbetet. Av samma skäl vill socialstyrelsen i likhet med de sakkunniga
ifrågasätta, om icke en utvidgning av JO:s befogenheter i enlighet med utredningens
förslag borde aktualisera en inskränkning av JK:s befogenheier.
Härför talar även det förhållandet att de konstitutionella skäl, som ursprungligen
föranlett inrättandet av de två ämbetena, efter parlamentarismens
genombrott icke längre har samma aktualitet som tidigare. En sådan
åtgärd måste dock rimligen kompletteras med en motsvarande förstärkning
av personalen vid JO-ämbetet.

Länsstyrelsen i Södermanlands län uttalar som sin åsikt, att någon uppdelning
av JO-ämbetet icke bör ske för närvarande.

Svea hovrätt hyser farhågor för att det personliga momentet i ämbetet
skall försvagas. Enligt hovrättens mening kan detta undvikas genom att

Kungl. Maj. ts proposition nr 161 dr 1956

JO:s ämbetsområde, oavsett om det får den i betänkandet föreslagna eller
en något mindre omfattning, delas mellan två ombudsmän. I varje fall synes
tillskapande av ytterligare en ombudsman med uppgift att svara exempelvis
för kontrollen å förvaltningen vara att föredraga framför en mycket stark
ansvällning av JO:s kansli. Eventuellt kan därvid även någon jämkning
vara påkallad beträffande MO:s ämbetsområde. Redan nu föreligger beträffande
JO:s och JK:s verksamhet en dubblering som framstår såsom
mindre rationell, och det är uppenbart att vad härutinnan är att erinra
framträder ännu mera efter det att JO:s verksamhetsområde utökas och
den sammanfallande tillsynen blir så gott som fullständig i vad angår ämbets-
och tjänstemän. Enligt hovrättens åsikt ger reformplanerna i varje
fall anledning till prövning huruvida icke i anslutning till deras genomförande
JK:s befogenheter bör inskränkas, måhända i sådan grad att JK:s uppgift
blir att väsentligen vara kronjurist i egentlig mening. Det inbördes sambandet
mellan de båda ämbetsmännens befogenheter är så starkt att utredning även
i denna del lämpligen bör ske innan slutlig ställning tages till förslaget
om utvidgning av JO:s verksamhetsområde.

Sveriges advokatsamfund understryker att det personliga momentet är
något för JO-ämbetet väsentligt. Med hänsyn härtill och till JO:s nuvarande
arbetsbörda förordar samfundet en uppdelning av ämbetet på så sätt, att
den nye ombudsmannen övertager tillsynen över sociallagstiftningens område.

Eu ledamot av Svea hovrätt avstyrker inrättandet av en kanslichefsbefattning
hos JO samt föreslår, att jämte JO två biträdande ombudsmän
väljes eller alternativt att tre likställda ombudsmän utses. Arbetet skulle
fördelas jämnt mellan ombudsmännen. Under ombudsmännen skulle i ett
gemensamt kansli å tre byåer tjänstgöra erforderligt antal byråchefer och
övrig personal. Samme ledamot ifrågasätter vidare, för den händelse arbetsbördan
skulle bliva för stor för tre ombudsmän, om icke i 96 § regeringsformen
bör stadgas, att riksdagen skall förordna högst fyra ombudsmän.

Beträffande frågan hur ett odelat JO-ämbete bör vara organiserat må här
nämnas, att JO i princip tillstyrkt de sakkunnigas organisationsförslag men
ansett att förslaget bör genomföras även vid ett bibehållande av JO:s nuvarande
kompetensområde, därest en i verklig mening utvidgad och intensifierad
tillsyn över den omfattande statliga förvaltningsapparaten skall
kunna genomföras. JO framhåller tillika, att någon ytterligare personalutökning
icke torde vara möjlig, för såvitt det personliga momentet i JO:s
ämbetsutövning vill ses bevarat. Lönenämnden samt delegerade för riksdagens
verk har likaledes tillstyrkt förslaget rörande personalorganisationen
hos JO. Delegerade för riksdagens verk har därjämte förklarat sig ha för
avsikt all, om de föreslagna grundlagsändringarna förklaras vilande av
innevarande års riksdag, genom skrivelse till nästa års bankoutskott förelägga
riksdagen de förslag till ändringar i tjänste- och personalförteckningarna för
JO- och MO-expcditioncrna, som kan föranledas av vidgade arbetsuppgifter
för riksdagens ombudsmän.

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

Den föreslagna organisationen av MO-ämbetet har tillstyrkts av MO men
föranlett vissa anmärkningar från lönenämnden och delegerade för riksdagens
verk.

Vad angår frågan om grundlagsändring är erforder1
i g framhåller jnstitiekanslersämbetet bl. a. att grundlagen genom hänvisningen
i 96 § regeringsformen till instruktionen för ombudsmännen
lagt i riksdagens hand att instruktionsvis närmare utforma tillsynens omfattning.
Det förefaller berättigat antaga, att grundlagsbudet blott uppdragit
en allmän ram för JO:s verksamhet och icke ingått på en mera noggrann
gränsdragning; huruvida och i vilken omfattning ämbetsansvar vid
grundlagens tillkomst fanns för andra än ämbetsmän synes dock osäkert.
Den omständigheten, att JO icke ansetts behörig att utöva tillsyn över andra
än statliga befattningshavare, torde icke med nödvändighet behöva|
innebära, att en motsatt tolkning vore oförenlig med 96 § regeringsformen.
Och då riksdagen lämnat utan erinran den ståndpunkt, som i förevarande
hänseende intagits av en JO, behöver däri icke ligga mera än att riksdagen
så att säga instruktionsvis gett till känna, att tillsynen icke bör sträckas
längre än JO ansett, ehuru någon formlig reglering i instruktionen i samband
därmed icke kommit till stånd. Med detta betraktelsesätt skulle det
vara i sin ordning, att riksdagen genom uttryckligt stadgande i instruktionen
vidgade ombudsmännens ämbetsområde på sätt nu anses önskligt. Om
ändring icke anses påkallad i 96 § regeringsformen, torde tillräcklig anledning
icke föreligga att vidtaga någon ändring i övriga grundlagsrum.

JO anser, att grundlagsändring är erforderlig om JO:s verksamhetsområde
utsträckes till alla som har ämbetsansvar. Enskilda personer synes
nämligen icke kunna innefattas i begreppet ämbets- och tjänstemän. Däremot
anser JO ändring i regeringsformen obehövlig, därest verksamhetsområdet
endast utvidgas att omfatta de kommunala tjänstemännen eller
vissa slag av sådana. I 96 § regeringsformen hänvisas till de instruktioner
riksdagen för ombudsmännen utfärdat, och vilka ämbets- och tjänstemän
som avses bör därför kunna bestämmas i instruktionerna.

Socialstyrelsen uttalar, att den föreslagna reformen lämpligast genomföres
genom ändring av 96 § regeringsformen.

De sakkunnigas förslag att till instruktionen överföra
bestämmelserna om ombudsmännens inbördes behörighet
har särskilt behandlats av il/O, som finner förslaget från flera i
betänkandet angivna synpunkter medföra icke oväsentliga fördelar.

Departementschefen

Den moderna samhällsutvecklingen har medfört, att offentligrättsliga
uppgifter i vidsträckt omfattning anförtrotts kommunala organ och i viss
utsträckning även enskilda institutioner. Trots denna utveckling har den
sedan länge tillämpade grundsatsen, att JO:s tillsyn — liksom MO:s —

Kungl. Maj:Is proposition nr 161 år 1956 33

i princip är begränsad till statliga befattningshavare, bibehållits i stort sett
oförändrad. Resultatet härav har blivit, att JO:s ämbetsområde, såsom de
sakkunniga påvisat, kommit att präglas av en viss oenhetlighet. Det förekommer
sålunda icke sällan, att en viss myndighet eller tjänsteman är
underkastad JO:s tillsyn, medan en annan myndighet eller funktionär,
som fullgör samma eller likartade uppgifter, icke står under JO:s uppsikt.
Självfallet är det föga tillfredsställande, att den enskildes rättsskyddsbehov
på detta sätt är i olika grad tillgodosett. Särskilt olämpligt är, att den
bristande konsekvensen även förekommer på områden, där den offentliga
maktutövningen är av mera ingripande natur, såsom fallet är på de administrativa
frihetsberövandenas område. Jag anser det därför angeläget att
söka åvägabringa en riktigare bestämning av JO:s ämbetsområde.

Efter vilken metod en rationell avgränsning av JO:s ämbetsområde skall
åstadkommas, kan naturligtvis vara föremål för delade meningar. Under
remissbehandlingen har ifrågasatts att bestämma ämbetsområdet efter förhandenvaron
av ett påvisbart praktiskt tillsynsbehov. Mot denna metod kan
emellertid anmärkas, att den långtifrån alltid leder till den eftersträvade
likformigheten. Det måste nämligen med ett dylikt tillvägagångssätt antagas
ej sällan komma att inträffa, att myndigheter eller funktionärer med
samma befogenheter än blir underkastade, än undantagna JO:s tillsyn, allteftersom
ett konkret tillsynsbehov låter sig konstatera eller icke. Då svårigheterna
att fastställa, om ett sådant behov är förhanden, stundom är betydande,
är denna metod förenad med vissa svagheter ur rättsskyddssynpunkt.
Det skulle icke vara tilltalande, att en person, som utsatts för ett
rättsligt övergrepp från en myndighets sida, saknade möjlighet att påkalla
JO:s ingripande av den anledningen att övergreppet skett på ett område,
där verksamheten, åtminstone såvitt känt vore, i allmänhet handhades på
ett tillfredsställande sätt. Härtill kommer, att det konkreta tillsynsbehovets
styrka på ett visst område kan variera från tid till annan. Då de gäller att
i grundlag bestämma området för JO:s ämbetsbefogenheter, är en så pass
föränderlig faktor mindre väl ägnad att tjäna som riktmärke. Skall önskvärd
likformighet och stabilitet uppnås, synes ämbetsområdet böra bestämmas
efter mera allmänna kriterier. Härvid förefaller det ändamålsenligt
att fästa huvudsaklig vikt vid verksamhetens art. Alla som utövar en offentligrättslig
funktion av icke alltför underordnad betydelse torde i princip
böra stå under tillsyn av riksdagens ombudsmän. Kretsen av dem som
lullgör en sådan funktion lärer i stora drag sammanfalla med personkretsen
för ämbetsansvaret sådant detta är bestämt i gällande lag. Det faller
sig därför naturligt att på sätt de sakkunniga föreslagit och i likhet med
vad som gäller JK:s kontrollbefogenheter anknyta tillsynen till området
för ämbetsansvaret. Med hänsyn härtill anser jag de sakkunnigas förslag
böra genomföras, såvitt icke olägenheter ur andra synpunkter skulle lägga
hinder i vägen härför.

Att tillsynen med den tilltänkta lösningen även kommer att omfatta
områden, däi det konkreta lillsynsbehovet är ringa, torde icke spela någon
3 Hihang till riksdagens protokoll 1056. 1 samt. AV 101

Kungl. Maj.ts proposition nr 161 år 1956

större roll ur arbetsekonomisk synpunkt, eftersom tillsynens intensitet givetvis
bör avpassas efter behovets styrka och klagomålen på dylika områden
i allmänhet får antagas vara relativt fåtaliga.

Enligt förslaget skall jämväl den kommunala förvaltningen stå under
tillsyn av JO, i den mån ämbetsansvar föreligger. Från några remissinstansers
sida har framförts farhågor för att den kommunala självstyrelsen
härigenom skulle komma att lida intrång. En sådan uppfattning torde
emellertid bero på ett missförstånd. JO:s uppgift är att kontrollera, att de
offentliga organens beslut och övriga åtgöranden står i överensstämmelse
med lag och författning. I den mån lagstiftningen överlämnat åt vederbörande
organ att träffa avgörande efter diskretionär prövning, vilket i vidsträckt
omfattning skett på kommunalförvaltningens område, lärer det
icke tillkomma JO att granska beslutets eller åtgärdens lämplighet. Vad
särskilt angår kommunalrepresentationens verksamhet är det för övrigt
icke ens fråga om någon fullständig legalitetskontroll från JO:s sida. JO:s
tillsyn över ledamöter av beslutande kommunal församling är nämligen enligt
förslaget begränsad till de två handlingstyperna tagande av muta och
brott mot tystnadsplikt. Det kan förtjäna tilläggas, att det veterligen aldrig
gjorts gällande, att den av JK utövade tillsynen över kommunalförvaltningen
skulle ha medfört något intrång i den kommunala självbestämmanderätten.

Ej heller i övrigt kan jag finna, att den av de sakkunniga förordade lösningen
skulle föranleda några olägenheter av beskaffenhet att böra hindra
förslagets genomförande. Jag biträder därför de sakkunnigas förslag, vilket
tillstyrkts av flertalet remissinstanser.

Utvidgningen av ombudsmännens behörighet bör, på sätt de sakkunniga
föreslagit, ske genom grundlagsändring.

Beträffande frågan om en uppdelning av JO-ämbetet har riksdagen givit
tillkänna, att en sådan åtgärd icke bör ske, med mindre den befinnes oundgängligen
nödvändig. Även om skälen för en uppdelning kan tänkas öka i
styrka till följd av förslagets genomförande, finnes dock för närvarande
icke tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle göra ämbetets uppdelning
ofrånkomlig.

Mot de ändringar i regeringsformen, som de sakkunniga i övrigt föreslagit,
har jag icke funnit anledning till erinran. Det synes vara lämpligt ätt,
såsom de sakkunniga föreslagit, låta fördelningen av ämbetsuppgifter mellan
justitieombudsmannen och militieombudsmannen utgå ur grundlagen
och i stället regleras i ombudsmännens instruktion.

De sakkunniga har även utarbetat förslag till ny instruktion för riksdagens
ombudsmän. Förslaget torde lämpligen böra av Kungl. Maj:t föreläggas
den riksdag som har att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsändringarna.
De! av de sakkunniga utarbetade förslaget till ändring i strafflagen
torde även få upptagas i annat sammanhang.

De av de sakkunniga upprättade förslagen till ändringar i tjänsteförteckningen
och personalförteckningen för riksdagens verk kommer att

Kungl. Maj:ts proposition nr 161 år 1956

bringas under riksdagens prövning i den ordning, som delegerade för riksdagens
verk i sitt yttrande angivit.

I enlighet med förut angivna grunder och i allt väsentligt överensstämmande
med vad de sakkunniga föreslagit har inom justitiedepartementet
upprättats bifogade förslag till lag om ändrad lydelse av 96 och 99—101 §§
regeringsformen.

Föredraganden hemställer, att detta förslag måtte genom proposition
föreläggas riksdagen till prövning i grundlagsenlig ordning.

Med bifall till denna, av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till
riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga
till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:
Torsten Johansson