Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968 (Proposition 1968:142 - höst)

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående riktlinjer för
utlännings politiken m. m.; given Stockholms slott den
4 oktober 1968.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet
över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att
bifalla de förslag, om vilkas avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen
hemställt.

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Rune B. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller förslag till riktlinjer för utlänningspolitiken
och till den framtida organisationen för den centrala handläggningen av
utlänningsfrågor.

En huvudlinje i utlänningspolitiken skall som hittills vara att i internationellt
samarbete skapa förutsättningar för ett fritt folkutbyte. Sådana
förutsättningar föreligger inte f. n. Förslagen i propositionen grundas därför
på att invandringen till Sverige tills vidare måste kontrolleras för att
det skall vara möjligt att samordna den med våra resurser och vår politik
inom andra områden och upprätthålla principen att invandrare skall ha
möjlighet att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen.
Frågor om invandrares anpassning i Sverige skall beredas ökat utrymme.

Enligt propositionen skall statsmakterna ta ökat ansvar för utlänningspolitiken
genom att ge närmare riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas
tillståndsprövning. Förslag till sådana riktlinjer läggs fram i propositionen.
De innebär bl. a. att den nuvarande organiserade invandringen av arbetskraft,
med krav på arbetstillstånd redan före inresan, skall bestå. Förutsättningarna
att flytta eller omskola inhemsk arbetskraft och arbetskraftsutbudet
från de icke yrkesverksamma kvinnorna, de handikappade
och de äldre måste beaktas. Invandrande arbetskraft får inte koncentreras
Lill låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden och hög arbetslöshetsrisk.
Löne- och andra anställningsvillkor skall överensstämma
med vad som är normalt för inhemsk arbetskraft med motsvarande kvalifikationer.
Arbetsmarknadspartens nuvarande inflytande på den arbets1
— Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

marknadsbetingade invandringen skall bestå. Bostadsfrågan måste ordnas
före inflyttningen hit.

Enligt de föreslagna riktlinjerna skall invandring av humanitära skäl
medges generöst. Invandring av flyktingar, som inte är asylsökande eller
på annat sätt befinner sig i ett akut nödläge, skall huvudsakligen ha formen
av kollektiv överföring hit. Nu gällande lättnader för utländska studerande
vid tillståndsprövningen behålls.

Uppehålls- och arbetstillstånd skall enligt riktlinjerna ges för längre tider
än nu. Bosättningstillstånd, som f. n. ges efter minst fem års bosättning
här, skall kunna meddelas redan efter två års bosättning. Dessa förslag
innebär betydande lättnader i förhållande till nuvarande tillståndskrav.
Dessutom föreslås lättnader i gällande krav på att arbetstillstånd skall avse
visst slag av arbete. Sådan yrkesbegränsning bör i regel kunna undvaras i
fråga om utlänning som har arbetat här minst ett år.

Utlänningsfrågor skall enligt förslaget handläggas av de vanliga fackmyndigheterna
inom områden där utlänningar är i huvudsak jämställda
med svenska medborgare, t. ex. inom undervisningen, hälso- och sjukvården
och socialvården. Övriga utlänningsfrågor skall handläggas av en central
utlänningsmyndighet. Denna föreslås få avsevärt annat verksamhetsområde
än nu. Vid sidan av tillstånds- och kontrollfrågor skall en huvuduppgift
för myndigheten sålunda vara att handlägga anpassningsfrågor som
avser bl. a. samordning av anpassningsinsatserna, uppföljning av anpassningsproblemen
och bevakning av utvecklingen på anpassningsområdet. Vidare
skall myndigheten handlägga medborgarskapsfrågor, som skall föras
över från Kungl. Maj :t till den centrala utlänningsmyndigheten.

Den nuvarande provisoriska centrala utlänningsmyndigheten, statens
utlänningskommission, föreslås den 1 juli 1969 bli ersatt med ett fristående
permanent ämbetsverk. Verkets styrelse skall bestå av verkschefen
som ordförande samt sex lekmannaledamöter. Till verket skall knytas sakkunniga
inom de skilda intresseområden som har betydelse för avgörandet
av frågor inom verkets verksamhetsområde. Förslag till närmare organisation
av verket avses skola föreläggas 1969 års riksdag.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans
Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i statsrådet
på Stockholms slott den 4 oktober 1968.

N ä r v a r a n d e:

Statsråden Andersson, Lange, Kling, Johansson, Holmqvist, Aspling,

Palme, Sven-Eric Nilsson, Lundkvist, Gustafsson, Geijer, Myrdal,

Odhnoff, Morerg.

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, anmäler efter gemensam
beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riktlinjer
för utlånningspolitiken m. in. och anför.

Inledning

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 1 december 1981 tillkallade
jag den 11 december samma år sex sakkunniga för utredning om utformningen
av utlänningskontrollen och därmed sammanhängande frågor. De
sakkunniga1 antog benämningen utlänningsutredningen.

Enligt direktiven skulle en uppgift för utredningen vara att undersöka
behovet av föreskrifter om begränsningar i arbetskraftens rörlighet vid
eventuell svensk associering till den Europeiska ekonomiska gemenskapen
(EEC). År 1963 sköts emellertid frågan om Sveriges associering till EEC
på framtiden. Enligt Kungl. Maj :ts beslut den 28 februari 1964 skulle utredningen
trots detta fortsätta och slutföra sitt arbete i övriga delar.

I utredningens uppdrag ingick också att utforma normer för prövningen
av ansökan om uppehållstillstånd för utländska studerande. Förslag i detta
avseende lade utredningen fram år 1963 i betänkandet »Uppehållstillstånd
m. in. för utländska studerande» (SOU 1963:11). Förslaget föranledde
ändringar den 28 juni 1963 i utlänningskungörelsen den 4 juni 1954
(nr 457).

Till utredningens övriga uppgifter hörde bl. a. att lägga fram förslag
till generella direktiv i fråga om tillståndsgivningen enligt utlänningsförfattningarna
även i sådana avseenden som inte hänger samman med marknadsfrågorna
eller utlännings studier i vårt land, avge förslag om hur den
inre utlänningskontrollen skall anordnas och ta upp frågan om den lämp 1

Justitiekansler]! Bengt Lännergren, ordförande, riksdagsledamöterna Bengt Elmgren, Carl
Eric Hedin, Jan-Ivan Nilsson och Ingrid Segerstedt Wiberg samt expeditionschefen Eskil Hellner.
Sedan Elmgren avlidit, tillkallades den 17 maj 1966 riksdagsledamoten Essen Lindahl som
sakkunnig.

Kungl. Maj:ts proposition nr lk2 år 1968

ligaste organisationen på längre sikt av den centrala utlänningsmyndigheten
med hänsyn till såväl dess kontrollerande som dess tillståndsgivande
funktion. Uppdraget i dessa delar har utredningen nu redovisat i betänkandet
»Invandringen. Problematik och handläggning» (SOU 1967:18).

I betänkandet föreslås att statsmakterna skall ta ansvaret för utlänningspolitiken
genom att fastställa riktlinjer för prövningen hos de förvaltningsmyndigheter
som skall verkställa denna politik. I syfte att ge utlänning
bättre rättsskydd föreslår utredningen, att utlänning inte som f. n. skall
kunna vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel. I stället skall möjligheterna
att utvisa utlänning vidgas. Betänkandet innehåller också förslag
i fråga om den inre utlänningskontrollen. I organisatoriskt avseende
föreslår utredningen, att beslutanderätten i ärenden om arbetstillstånd flyttas
från den centrala utlänningsmyndigheten till arbetsmarknadsstyrelsen
och att besvärsrätt i samband därmed införs beträffande beslut i sådana
ärenden. Förslag läggs vidare fram att ett centralt ämbetsverk, immigrationsstyrelsen,
skall inrättas för att handlägga utlänningsfrågor.

Betänkandet har remissbehandlats i vanlig ordning. Remissyttranden
har avgetts av riksåklagaren (RÅ), hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen,
styrelsen för internationell utveckling (SIDA), överbefälhavaren
(ÖB), socialstyrelsen, statskontoret, statistiska centralbyrån, centrala
folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU), skolöverstyrelsen,
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), bostadsstyrelsen, statens utlänningskommission,
utlänningsnämnden, arbetsgruppen för invandrarfrågor, överståthållarämbetet
(ÖÄ), länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands,
Östergötlands, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs,
Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs och Norrbottens län,
Svenska landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska stadsförbundet,
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i
Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers
centralorganisation (SACO), Sveriges arbetsledareförbund (SALF),
Statstjänstemännens riksförbund (SR), Sveriges industriförbund, Centralförbundet
för finska föreningar i Sverige, Estniska kommittén, Esternas
representation i Sverige, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges advokatsamfund,
Föreningen Norden, sammanslutningen Individuell människohjälp,
Nordiska rådets svenska delegation, Rädda barnens riksförbund,
Svenska röda korset, Folkpartiets ungdomsförbund, Sveriges liberala studentförbund,
Sveriges socialdemokratiska studentförbund och Sveriges
socialdemokratiska ungdomsförbund.

RÅ har vid sitt utlåtande fogat yttranden av överåklagaren i Stockholm
samt länsåklagarna i Malmöhus, Älvsborgs, Västmanlands och Norrbottens
län. ÖÄ har bifogat yttrande från polismästaren i Stockholm. Länsstyrelserna
har överlämnat yttranden från landstingets förvaltningsutskott i
Stockholms län, länsarbetsnämnderna i Södermanlands, Kronobergs, Göte -

Kungi. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

borgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Norrbottens län,
polismästarna i Eskilstuna, Ljungby, Växjö, Älmhults, Malmö, Trelleborgs,
Hälsingborgs, Göteborgs, Mölndals, Uddevalla, Karlstads, Kristinehamns,
Bodens och Haparanda polisdistrikt samt drätselkamrarna i Eskilstuna,
Oxelösund och Torshälla, drätselkammaren och socialnämnden i Linköping,
drätselkammaren i Trelleborg och stadskollegiet och socialbyrån i Hälsingborg.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har dessutom bifogat särskilt yttrande
av länspolischefen.

Utredningens förslag i fråga om vandelsprövningen i ärenden om uppehållstillstånd
och om utvisningsinstitutet samt om beslutanderätten i ärenden
om arbetstillstånd och besvärsrätt i sådana ärenden syftar till ändringar i
utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193), som hör till justitiedepartementets
verksamhetsområde. Dessa förslag har anmälts förut i dag.

Kungl. Maj.ts proposition nr lk2 år 1968

Nuvarande förhållanden m.m.

Folkutbytet under 1900-talet

Sverige upplevde under senare delen av 1800-talet och början av 1900-talet en period av stark emigration. Från och med år 1931 har emellertid
folkutbytet för Sveriges del medfört invandringsöverskott. Under åren 1931
—1966 invandrade 733 200 personer och utvandrade 334 600 personer. Under
denna period medförde alltså folkutbytet ett totalt invandringsöverskott på
ca 398 500 personer, varav 38 800 under 1930-talet, 134 000 under 1940-talet,
105 900 under 1950-talet och 119 800 under de första sex åren av 1960-talet.

Såväl invandringen som utvandringen har växlat i omfattning från år
till år. Sålunda varierade invandringen under åren 1951—1966 mellan
49 600 personer (år 1965) och 19 100 (år 1953) samt utvandringen mellan
19 700 (år 1966) och 12 700 (år 1955). Variationerna i den totala invandringen
har varit konjunkturbetingade. Särskilt konjunkturkänslig har invandringen
från Finland och de europeiska länderna utanför Norden varit,
medan invandringen från Norge och från Danmark efter år 1958 endast
i mindre mån har varierat med konjunkturerna. Invandringen från utomeuropeiska
länder har varit påfallande konstant om än med en klar tendens
till ökning. Utvandringen har inte påverkats av konjunkturutvecklingen
i lika hög grad och lika entydigt som invandringen. Endast i fråga
om utvandringen till de nordiska länderna kan man spåra ett samband
mellan utvandringens omfattning och konjunkturutvecklingen på så sätt
att utvandringen har haft en tendens att öka under lågkonjunktur och
minska under högkonjunktur.

Invandringsöverskottet har dominerats av nettoinflyttningen från de övriga
nordiska länderna. Deras andel i den totala nettoinflyttningen från
de europeiska länderna uppgick under tiden 1951—1955 till 64 %, under
den därpå följande femårsperioden till 73 % och under perioden 1961—
1965 till 68 %. Dessa länders stora andel i invandringsöverskottet har främst
berott på stark nettoinflyttning från Finland. Under 1960-talet har utvandringsströmmen
från medelhavsländerna i allt större utsträckning sökt
sig till Sverige. Nettoinflyttningen från Grekland, Italien, Jugoslavien och
Spanien uppgick under åren 1956—1960 till 2 500 personer och under åren
1961—1965 till 15 600 personer. Folkutbytet med länderna utanför Europa,
vilket visar samma utvecklingstendens som utbytet med medelhavsländerna,
medförde fram till år 1961 ett utvandringsöverskott men har från detta år
resulterat i ett mindre invandringsöverskott. Överskottet uppgick perioden
1961—1965 till 3 900 personer.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Den starka invandringen under efterkrigstiden har medfört att det utländska
inslaget i befolkningen har ökat efter hand. Antalet här kyrkobokförda
utlänningar, som den 31 december 1950 utgjorde 123 700, uppgick
den 1 november 1960 till 190 600. Antalet i landet bosatta utlänningar
torde f. n. utgöra omkring 300 000.

Under efterkrigstiden har ett stort antal utlänningar beviljats svenskt
medborgarskap. Under 1940-talet blev 21 000 utlänningar svenska medborgare,
under 1950-talet 86 000 och under åren 1961—1966 sammanlagt
57 600. Av de 164 600 utlänningar som fick svenskt medborgarskap under
tiden 1941—1966 var 70 700 (43,0 %) nordbor och 93 900 (57,0 %) medborgare
i utomnordiska länder.

Invandringen under efterkrigstiden har inneburit ett betydande tillskott
till landets arbetskraftsresurser. I januari 1967 uppgick den utländska
arbetskraftens andel i befolkningen i arbetskraften till 4,6 %.

Antalet arbetsanmälda utlänningar har liksom antalet invandrare varierat
med konjunkturväxlingarna. Antalet ökade från 100 600 i april 1951
till 125 600 i oktober 1952 för att ett och ett halvt år senare åter befinna
sig på ungefär samma nivå som i april 1951. Därefter ökade antalet successivt
och uppgick i oktober 1957 till 137 300 men minskade därpå snabbt
och nådde under första hälften av år 1959 sitt lägsta värde under perioden,
98 300. Under de följande åren ökade antalet åter för att i januari 1967
uppgå till 176 000. Därefter har antalet arbetsanmälda utlänningar i landet
sjunkit till 171 700 den 1 januari 1968 och ca 169 600 den 1 juli 1968.
Av de knappt 170 000 utlänningar, som var anmälda den 1 juli 1968, var
ca 104 000 eller ungefär 60 % nordbor. Större delen av nordborna var finska
medborgare.

Historik

Sedan det passtvång som infördes under de första årtiondena av 1800-talet hade avskaffats år 1860, upprätthöll Sverige under en lång följd av
år ett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde fritt resa in
i landet samt utan tillstånd uppehålla sig här och — med några undantag
— inneha arbetsanställning.

Under det första årtiondet av 1900-talet restes emellertid allt starkare
krav på lagstiftning till skydd mot ej önskvärd invandring. På riksdagens
initiativ utarbetade Kungl. Maj :t förslag i ämnet och riksdagen antog år
1914 en lag om förbud för vissa utlänningar att vistas här i riket, den s. k.
utvisningslagen. Lagen byggde på principen om fritt folkutbyte och syftade
endast till att förhindra invandring av kriminella eller på annat sätt asociala
utlänningar. Sådana utlänningar kunde enligt lagen avvisas vid inresan
eller utvisas om de redan hade rest in i landet. I övrigt fick utlänning fritt
resa in och uppehålla sig här.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Fastän utvisningslagen inte innehöll några bestämmelser om generell utlänningskontroll
förutsatte den att sådan kontroll skulle kunna anordnas
under vissa förhållanden. Med stöd av fullmaktsbestämmelse i lagen utfärdade
Kungl. Maj :t under första världskriget och åren närmast därefter
ett flertal författningar, som reglerade utlännings rätt att resa in och vistas
i landet. Genom regleringen infördes i administrativ ordning en generell utlänningskontroll
som innefattade bl. a. pass- och viseringstvång och direkt
syftade till att begränsa folkutbytet med andra länder. Motivet var till en
början bostads- och försörjningsläget och senare förhållandena på arbetsmarknaden.

Samtidigt som kontrollen över invandringen av utländsk arbetskraft
skärptes gick utvecklingen på den internationella samfärdselns område
mot ökad liberalisering. Efter ömsesidiga överenskommelser upphävde
Sverige under åren närmast efter krigsslutet viseringsskyldigheten gentemot
ett stort antal länder i Europa.

Eftersom den arbetsmarknadsmässiga prövningen av inresande utlänningar
var anknuten till viseringen, innebar upphävandet av viseringstvånget
att tillströmningen av viseringsfria utländska arbetssökande inte
längre kunde regleras. För att skydda den svenska arbetskraften mot utländsk
konkurrens föreskrevs därför år 1926, att viseringsfri utlänning
som ville ta anställning här i riket skulle fr. o. m. den 1 oktober 1926 ha
sitt pass försett med arbetstillstånd.

Den utlänningskontroll som sålunda hade byggts upp i administrativ
ordning hade nu fått sådan omfattning och betydelse att det ansågs nödvändigt
att reglera den i lag. I en ny lag, 1927 års utlänningslag, sammanfördes
utvisningslagens bestämmelser om avvisning och utvisning samt
större delen av de i administrativ ordning meddelade bestämmelserna om
utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i landet. 1927 års utlänningslag
var alltså inte som 1914 års utvisningslag någon nyskapelse utan innebar
närmast en stadfästelse av en redan genomförd utlänningslagstiftning.
Liksom denna lagstiftning hade den nya lagen som huvudsyfte att skydda
den svenska arbetsmarknaden så att den bevarades åt den inhemska arbetskraften.

1927 års lag var tidsbegränsad. Efter förlängning ersattes den av nya
utlänningslagar åren 1937 och 1945. Den huvudprincip som 1927 års utlänningslag
vilade på lämnades orubbad i dessa utlänningslagar. Däremot
har den nu gällande utlänningslagen av år 1954 från principiell synpunkt
annan innebörd än de tidigare utlänningslagarna.

Huvuddragen av den svenska utlänningslagstiftningen

Till grund för vår nuvarande utlänningslag (UtlL) den 30 april 195i
(nr 193), som trädde i kraft den 1 juli 1954, ligger principen att en ovill -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

korlig rätt att vistas i landet och här vinna sin utkomst tillkommer endast
svensk medborgare. Denna princip motsvarar vad som är internationellt
erkänt. Häri ligger alltså en skillnad mellan svensk medborgares och utlännings
rättsställning. Utlänningslagstiftningens uppgift angavs vid lagens
tillkomst vara att skapa sådan legal reglering av utlännings möjligheter
att uppehålla sig i landet som ger rättsliga garantier mot godtycklig
behandling och i största möjliga utsträckning tillförsäkrar även utlänning
en tryggad ställning.

I UtlL och den därtill anslutande utlänningskungörelsen (UtlK) den
4 juni 1954 (nr 457) anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha
tillstånd för att resa in i landet samt uppehålla sig och inneha anställning
här, dels i vilka fall han kan tvingas att lämna landet. Reglerna om tillstånd
och avlägsnande är avsedda att utgöra medel för både individuell
och generell utlänningskontroll.

Den individuella kontrollen syftar till att skydda landet mot utlänningar
som på grund av kriminalitet eller asocialitet eller av liknande skäl inte
är önskvärda här. Sådana utlänningar kan enligt UtlL hindras att resa in
när de kommer hit och avlägsnas härifrån om de uppehåller sig här. De
medel som UtlL tillhandahåller för att möjliggöra individuell utlänningskontroll
är avvisning, förvisning och utvisning. Användningen av dessa
medel har kringgärdats med rättsliga garantier i syfte att hindra godtycklig
behandling. I lagen är sålunda angivet under vilka förutsättningar utlänning
får avvisas, förvisas eller utvisas, och genom föreskrifter om förfarandet,
med möjlighet för utlänning att klaga över beslut som har gått
honom emot, har man strävat efter att bereda utlänningen rättssäkerhet.

Den generella utlänningskontrollen tar i motsats till den individuella inte
främst sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänningen
utan syftar huvudsakligen till att avväga och kontrollera tillströmningen
av utlänningar till landet från sådana allmänna synpunkter som rådande
arbetsmarknads-, försörjnings- och bostadsförhållanden. I fråga om denna
kontroll anges i UtlL i stort sett bara vilka medel som får användas, nämligen
visering för rätt till inresa, uppehållstillstånd för rätt att vistas här,
arbetstillstånd för rätt att ta arbetsanställning och bosättningstillstånd,
som innefattar rätt att både vistas och arbeta i Sverige. Utlänning som
vistas här utan att ha föreskrivet tillstånd kan förpassas ur landet. I vilken
utsträckning ett eller flera av dessa medel skall utnyttjas har emellertid
överlämnats åt Kungl. Maj:t att bestämma. Regleringen har skett i
UtlK. Kungl. Maj :t kan sålunda upphäva eller mildra tillståndstvånget och
därigenom möjliggöra att antalet utlänningar i landet ökas eller skärpa tillståndstvånget
och på så sätt åstadkomma att antalet utlänningar minskas.

Emellertid upprätthålls inte någon klar skillnad mellan den generella och
den individuella kontrollen. Bl. a. används medel för generell kontroll i viss
utsträckning även för individuell kontroll, och avvisning, som i princip är
1* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 saml. Nr 142

10 Kungl. Maj:ts proposition nr li2 år 1968

ett medel för individuell kontroll, fyller en funktion också som generellt
kontrollmedel.

Den kontroll som behövs för tillämpningen av UtlL utövas under ledning
av en central utlänningsmyndighet, statens utlänningskommission.

Utlännings rättsställning

Utlännings rättsställning skiljer sig från svensk medborgares inte bara
däri att han inte har en ovillkorlig rätt att resa in, vistas och arbeta i
landet. Även i andra avseenden föreligger skillnader. Utlänning får sålunda
inte utan särskilt tillstånd driva näring eller förvärva fast egendom
här och med vissa undantag inte heller inneha statstjänst. Vidare åtnjuter
utlänning inte några politiska rättigheter. Han har inte rösträtt vid allmänna
val och får inte delta i samhällets styrelse.

Bortsett från dessa inskränkningar kan utlänning sägas vara i huvudsak
likställd med svensk medborgare i fråga om fri- och rättigheter. Han
åtnjuter samma skydd för sin person och sin egendom som svensk medborgare,
och han äger i samma utsträckning som svensk medborgare föra
talan inför domstol eller annan myndighet för att tillvarata sina intressen.
Vissa utlänningar är dock skyldiga att ställa borgen för kostnad och skada.
Misstänks han för brott, har han rätt till biträde av offentlig försvarare
på samma villkor och enligt samma regler som gäller för svensk medborgare.

Utlänning åtnjuter vidare yttrandefrihet, religionsfrihet samt förenings-
och församlingsfrihet i samma mån som svensk medborgare. Dessa
fri- och rättigheter är numera folkrättsligt tryggade genom Sveriges
anslutning till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Särskilt intresse tilldrar
sig frågan om utlänning får bedriva politisk verksamhet här i landet,
speciellt sådan verksamhet som tar sikte på de politiska förhållandena i
utlänningens hemland. Europarådets konvention förpliktar inte konventionsstat
att garantera utlänning ovillkorlig rätt att vara politiskt verksam.
Enligt artikel 16 i konventionen utgör nämligen dess föreskrifter om yttrandefrihet
samt förenings- och församlingsfrihet inte hinder för konventionsstat
att föreskriva inskränkningar i utlännings politiska verksamhet.
Svensk lag innehåller inte något förbud för utlänning att bedriva sådan
verksamhet här. De fri- och rättigheter som svenska medborgare åtnjuter
härvidlag tillkommer följaktligen i princip också utlänning som vistas här.
Bedriver utlänning politisk verksamhet som inte är förenlig med svenska
intressen kan han emellertid förmås att lämna landet, eftersom han i motsats
till svenska medborgare saknar ovillkorlig rätt att vistas här. Liksom
i andra fall då utlänning inte anses böra få stanna i landet kan nytt uppehållstillstånd
vägras, när giltighetstiden för meddelat tillstånd löper ut.

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968 11

Därmed inträder skyldighet för utlänningen att lämna landet. Med stöd
av särskild bestämmelse i UtlL kan också Kungl. Maj :t när som helst utvisa
utlänning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller
eljest i statens intresse. I stället för utvisning kan Kungl. Maj :t i dylikt
fall föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsatta vistelse
här.

Utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning
och utbildning. Utlänning, som är bosatt här i landet, har sålunda
samma rätt och skyldighet som svensk medborgare att delta i undervisningen
i grundskolan, och han äger i mån av tillgång på plats få undervisning
vid yrkesskola, fackskola eller gymnasium. Vidare är utlänning i
princip jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning
vid landets universitet och högskolor.

Även i fråga om rätt till hälso- och sjukvård är utlänning likställd med
svensk medborgare. I regel föreligger jämställdhet också i fråga om rätt
till sociala förmåner.

Mot de fri- och rättigheter som utlänning åtnjuter i Sverige svarar en
rad skyldigheter. Utlänning är sålunda liksom svensk medborgare skyldig
att rätta sig efter landets lagar och dess myndigheters beslut. Om han
begår brott här i landet, har han att svara därför enligt svensk lag och
inför svensk domstol, och detsamma gäller om han begår brott utom riket
och har hemvist i Sverige. Utlänning är dessutom skyldig att iaktta de
särskilda villkor som gäller för hans rätt att vistas och arbeta i Sverige,
Underlåler han att söka tillstånd som krävs, kan han dömas till böter, om
det inte finns skäl att på denna grund avlägsna honom härifrån.

Utlänning är vidare i princip skattskyldig i Sverige enligt samma regler
som gäller för svensk medborgare.

I fråga om skyldigheter intar utlänning i ett viktigt avseende en särställning
i förhållande till svensk medborgare. Rätt och skyldighet att delta
i rikets försvar gäller enligt värnplikts- och civilförsvarslagarna endast
svensk medborgare. Kungl. Maj :t äger dock förordna om civilförsvarsplikt
även för utlänning som vistas här.

En utförligare redovisning av utlännings rättsställning i Sverige lämnas
i kap. 5 i utredningens betänkande.

Internationella överenskommelser

Vårt lands handlingsfrihet på uflänningspolitikens område begränsas i
viss utsträckning genom åtaganden i internationella överenskommelser. Av
särskild betydelse är för Sveriges del överenskommelserna om gemensam
nordisk arbetsmarknad och gemensamt nordiskt passkontrollområde samt
det inom ramen för organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
(OECD) bedrivna samarbetet på arbetskraftens område. Av betydelse

Kungl. Maj. ts proposition nr 142 år 1968

är vidare avtal om praktikantutbyte och överenskommelser om social trygghet.
Beträffande det närmare innehållet i dessa överenskommelser hänvisas
till kap. 6 i utredningens betänkande. I sammandrag lämnar utredningen
följande redovisning.

Överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad, som träffades
år 1954 mellan de nordiska länderna, innebär att medborgare i de övriga
nordiska länderna äger rätt att på samma villkor som svensk medborgare
ta anställning på den svenska arbetsmarknaden. Invandringen av nordisk
arbetskraft kan alltså inte påverkas genom den generella kontrollens medel
för att nå arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekonomiska syften.

Passkontrollöverenskommelsen av år 1957 utgör ett band på vår handlingsfrihet
såvitt gäller utformningen av viseringspolitiken. Enligt överenskommelsen
skall nämligen de fördragsslutande staterna eftersträva att använda
viseringstvång i samma utsträckning och söka åstadkomma likartad praxis
beträffande meddelande av visering för affärs-, studie- och turistresor samt
liknande kortvariga resor. Överenskommelsen förutsätter vidare att awisningsbestämmelserna
i de olika länderna är i huvudsak lika.

:Enligt OECD :s arbetskraftsstadga skall medlemsstats myndigheter efter
ansökan bevilja tillstånd för anställning inom landet åt arbetare, som är
medborgare i annan medlemsstat, så snart det har konstaterats att lämplig
inhemsk: arbetskraft inte har kunnat anskaffas inom en månad efter det
att arbetsgivaren anmält den lediga platsen till den offentliga arbetsförmedlingen
och meddelat att han har för avsikt att söka tillstånd att anställa utländsk
arbetare.

Enligt-Förenta Nationernas konventioner angående flyktingars och statslösa
personers rättsliga ställning får konventionsstat inte utvisa flykting
eller statslös person, som lovligen uppehåller sig på denna stats område, annat
än på grund av skäl hänför liga till den nationella säkerheten eller den
allmänna ordningen. Sistnämnda uttryck har närmast samma innebörd
som det motsvarande franska begreppet »ordre public», som kan sägas inrymma
samhällsordningen i stort. Vidare får konventionsstat inte, på vilket
sätt det vara må, avlägsna flykting till stat, där flyktingens liv eller
frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, tillhörighet till viss samhällsgrupp
eller politisk åskådning.

Avtal om praktikantutbyte har Sverige ingått med en rad europeiska
länder. Avtalen innebär att Sverige är skyldigt att — oavsett läget på arbetsmarknaden
— varje år ta emot ett visst antal praktikanter från de
andra utbytesländerna.

I fråga om utlännings sociala trygghet har Sverige anslutit sig till olika
konventioner inom ramen för nordiskt och europeiskt samarbete samt
samarbete inom Förenta Nationernas ram -

Kungl. Maj:ts proposition nr l''t2 dr 1968

Förhållandena i vissa främmande länder

Redogörelsen i detta avsnitt utgör huvudsakligen en sammanfattning av
utiänningsutredningens redovisning i kap. 4 i betänkandet.

Översikt

Fram till första världskriget rådde i stort sett fritt folkutbyte mellan flertalet
länder i Europa och Amerika. Den restriktiva utlänningslagstiftning
som flertalet länder införde under kriget och åren närmast därefter har
emellertid sedan blivit bestående. Inte ens mellan länder, som har etablerat
långtgående samarbete på olika områden, existerar helt fritt folkutbyte. Belysande
är utvecklingen inom Norden och EEC. Medborgare i nordiskt land
är visserligen efter tillkomsten av den gemensamma nordiska arbetsmarknaden
inte skyldig att ha tillstånd för att inresa, vistas och arbeta i annat
nordiskt land, men han kan avlägsnas från landet, om avvisnings-, utvisnings-
eller förvisningsanledning föreligger mot honom. Inte heller inom
EEC kommer folkutbytet att vara helt fritt ens om det till grund för gemenskapen
liggande Rom-fördraget genomförs. Enligt fördraget äger nämligen
medlemsstat begränsa arbetskraftens fria rörlighet av hänsyn till allmän
ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa.

De olika ländernas utlänningslagstiftning visar många likheter men också
många skiljaktigheter. Huvudsyftet med lagstiftningen är i alla länder
att möjliggöra reglering av tillströmningen av utlänningar till landet med
hänsyn till allmänna intressen och hindra att utlänningar, som på grund av
sina personliga förhållanden anses inte önskvärda, reser in eller vistas i landet.

Den generella kontrollen upprätthålls genom krav på att utlänning skall
ha tillstånd för att resa in, vistas och arbeta i vederbörande land. Under
vilka förutsättningar utlänning skall få tillstånd anges vanligen inte i tillståndsbestämmelserna
utan bestäms antingen genom praxis, som i de nordiska
länderna, eller genom direktiv från statsmakternas sida, som i Frankrike.
I några länder, däribland Amerikas förenta stater, anges i lagstiftningen
noga de villkor som måste vara uppfyllda för att utlänning skall få
tillstånd.

I vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i ett land bestäms
i allmänhet med utgångspunkt i landets möjligheter att bereda invandrarna
sysselsättning. I vissa länder är invandringens omfattning fixerad i en
årlig kvot. Så är förhållandet i Amerikas förenta stater beträffande vissa
kategorier utlänningar och i Storbritannien i fråga om invandrare från samväldesländerna.

Kungl. Maj. ts proposition nr 142 år 1968

När det gäller den individuella kontrollen anges vanligen i lag mer eller
mindre ingående på vilka grunder utlänning kan hindras att resa in i landet
eller avlägsnas därifrån. Inte sällan lämnar dock avlägsnandereglerna
vitt utrymme för rent dislcretionär prövning.

Utlänningskontrollen är i en del länder utformad som en förhandskontroll
och i andra länder som en efterhandskontroll. I exempelvis Amerikas
förenta stater är kontrollen inriktad på ingående förhandsprövning av alla
utlänningar som önskar resa in i landet, oavsett om de har för avsikt att
bosätta sig där eller vistas där endast tillfälligt. I många länder, däribland
de nordiska länderna, Belgien, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland,
vidtas i regel mera ingående prövning först när utlänningen har rest
in i landet och då endast om han har för avsikt att vistas där mer än tre
månader.

De nordiska länderna

Utlänningslagstiftningen i de nordiska länderna har i stort sett likartad
utformning. De största olikheterna hänför sig till möjligheterna att avlägsna
inte önskvärda utlänningar ur landet och består främst i att bestämmelserna
i de danska, finska och norska utlänningslagarna lämnar större
utrymme för rent diskretionär prövning än motsvarande bestämmelser i den
svenska utlänningslagen. Utlänning kan avvisas från Danmark närhelst
hans förhållanden ger anledning därtill, från Finland om hans inresa av särskilda
skäl inte är önskvärd och från Norge om hans förhållanden påkallar
det. Utlänning kan vidare avlägsnas från Danmark genom utvisning om
hans förhållanden ger anledning därtill och från Finland genom förpassning
om han genom sitt uppförande har ådagalagt att hans vistelse i landet
inte är önskvärd. Det är att märka att utlänningslagarnas avlägsnanderegler
är tillämpliga också på medborgare i nordiskt land vid vistelse i annat nordiskt
land. Svenska medborgare kan avvisas från Danmark, Finland eller
Norge på väsentligt lösare grunder än medborgare i dessa länder kan a\*
visas från Sverige.

I fråga om generell utlänningskontroll överensstämmer de nordiska ländernas
lagstiftning i stort sett. Varje land kräver i princip visering, uppehållstillstånd
(i Finland vistelsetillstånd) och arbetstillstånd för att utlänning
skall få resa in, vistas och arbeta i landet. Tillståndsreglerna har i
huvudsak samma utformning i de olika länderna. De viktigaste skillnaderna
hänför sig till möjligheterna att återkalla redan givet tillstånd.

Olikheterna mellan de nordiska länderna i den utlänningspolitik, för
vilken tillstånden utgör instrument, är emellertid betydande. Orsakerna
härtill är att de olika länderna vid utformningen av sin utlänningspolitik
har att utgå från vitt skilda förutsättningar. Sålunda har den samhällsekonomiska
och utrikespolitiska utvecklingen under efterkrigstiden varit

Kangl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

väsentligt olika i de skilda länderna. I Sverige har konjunkturutvecklingen
efter andra världskriget varit i stort sett gynnsam och medfört stark efterfrågan
på arbetskraft. I Finland däremot har konjunkturutvecklingen under
samma tid varit mindre gynnsam. Näringslivets behov av arbetskraft har
kunnat tillgodoses med inhemsk arbetskraft och dessutom har en betydande
utvandring ägt rum, framför allt till Sverige. Även i utrikespolitiskt hänseende
är skillnaderna i de olika ländernas ställning uppenbara. Danmark
och Norge är anslutna till NATO och Finland är bundet av en vänskaps- och
biståndspakt med Sovjetunionen, medan Sverige inte har ingått några internationella
överenskommelser av rent politiskt innehåll.

De jämförelsevis likartade ekonomiska och sociala förhållandena i de
nordiska länderna har efter hand lett till att lättnader har kunnat genomföras
för medborgare i dessa länder i fråga om den generella utlänningskontrollen.
Medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige äger
sålunda utan pass eller tillstånd resa in och uppehålla sig samt ta arbetsanställning
i vilket som helst av dessa länder. Utlänningskontrollen i fråga
om nordbor har därför numera endast till uppgift att hålla kriminella eller
eljest asociala utanför resp. lands gränser.

Den gemensamma arbetsmarknad som genomfördes år 1954 kompletterades
år 1958 med den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Enligt
denna utgör Norden ett gemensamt passkontrollområde gentemot övriga
länder. Passkontrollen länderna emellan har i huvudsak upphört.

Förbundsrepubliken Tyskland

Inresa

För att få resa in i Förbundsrepubliken måste utlänning i princip ha
uppehållstillstånd i form av visering (Aufenthaltserlaubnis als Sichtvermerk)
redan vid inresan bl. a. om han ämnar utöva förvärvsverksamhet.
Kravet upprätthålls emellertid endast i fråga om medborgare i vissa stater
i Östeuropa, Afrika och Asien.

Uppehåll

Utlänning som vistas i Förbundsrepubliken mer än tre månader är i princip
skyldig att ha tillstånd därtill. Tillstånd meddelas i form av uppehållstillstånd
(Aufenthaltserlaubnis) eller bosättningstillstånd (Aufenthaltsberechtigung).

Uppehållstillstånd meddelas för viss tid eller utan tidsbegränsning. Det
kan begränsas till att avse visst område och förbindas med villkor eller föreskrifter.
Vid tillståndsgivningen beaktas utlänningens personliga förhållanden
samt politiska, ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga synpunkter.
Meddelat tillstånd kan förbindas med nya villkor och föreskrifter och dess
giltighet kan inskränkas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Bosättningstillstånd är inte tidsbegränsat och får inte förbindas med villkor.
För att utlänning skall få bosättningstillstånd krävs att han har vistats
minst fem år i republiken och att han har inordnat sig i republikens ekonomiska
och sociala liv.

Uppehålls- och bosättningstillstånd upphör att gälla, om utlänningen inte
har giltigt pass eller blir statslös eller får nytt medborgarskap eller om han
lämnar landet av skäl som inte är övergående eller utvisas.

Arbete

Vill utlänning ta arbetsanställning i Förbundsrepubliken, måste han i
princip ha arbetstillstånd (Arbeitserlaubnis). Tillstånd meddelas för viss
tid och kan begränsas till att avse visst företag eller yrke, viss näringsgren
eller yrkesgrupp. Förstagångstillstånd meddelas för högst ett år. Utlänning
som har haft anställning i minst fem år eller som har vistats i Förbundsrepubliken
minst åtta år eller som är gift med medborgare i republiken
beviljas arbetstillstånd för tre år i taget. Utlänning som har vistats mer än
tio år i republiken kan meddelas tillstånd utan tidsbegränsning.

Utlänning som har ansökt om arbetstillstånd eller uppehållstillstånd kan,
i avvaktan på beslut i ärendet, beviljas provisoriskt arbetstillstånd (vorläufiges
Arbeitserlaubnis) under högst tre månader för visst arbete i visst
företag.

Meddelat arbetstillstånd upphör att gälla om tillståndshavaren inte har
giltigt uppehållstillstånd eller om beslut om avlägsnande föreligger mot
honom.

Avlägsnande

Utlänning kan hindras att resa in i republiken genom avvisning (Zuriickweisung)
vid gränsen. Han kan dessutom om han har rest in olovligen avvisas
inom sju dagar efter ankomsten. Utlänning som befinner sig i landet
kan avlägsnas genom utvisning (Ausweisung) eller förpassning (Abschiebung).

Frankrike

Inresa

Utlänning som vill resa in och vistas i Frankrike högst tre månader för
affärs-, studie- eller turistbesök är befriad från viseringsskyldighet under
förutsättning att han inte avser att ta arbetsanställning under vistelsetiden.
Har utlänningen vid inresan för avsikt att bosätta sig i landet eller vistas
där mer än tre månader eller ta anställning, är han i princip underkastad
viseringsskyldighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Uppehåll

För att få vistas i Frankrike mer än tre månader måste utlänning ha
uppehållstillstånd. Utlänningar som under vistelsen i Frankrike är skyldiga
att ha uppehållstillstånd indelas efter vistelsens varaktighet i tre kategorier.
För varje kategori utfärdas en särskild typ av uppehållstillstånd,
en som är avsedd för korttidsbesökare, en som har en giltighetstid av tre år
och är avsedd för utlänning som har vistats mer än ett år i landet och
önskar bosätta sig där samt en typ som har en giltighetstid av tio år.

Arbete

Vill utlänning ta arbetsanställning i Frankrike, måste han ha arbetstillstånd.
Sådant tillstånd kan vara av fyra olika slag. Vilket slags arbetstillstånd
utlänningen får beror på vilken typ av uppehållstillstånd han har. Den
som har uppehållstillstånd för korttidsbesökare får arbetstillstånd som medför
rätt att ta visst slag av arbete i det eller de departement som anges i tillståndet.
Utlänning med treårigt uppehållstillstånd kan få arbetstillstånd för
samma tid. Sådant arbetstillstånd ger rätt att ta anställning inom det eller
de yrken och inom det eller de departement som anges i tillståndet. Den som
innehar tioårigt uppehållstillstånd eller den som utan avbrott har vistats
i landet mer än tio år kan få arbetstillstånd som inte är tidsbegränsat. Tillståndet
medför rätt att ta anställning var som helst i landet inom det eller de
yrken som anges i tillståndet. Slutligen finns en typ av arbetstillstånd
som meddelas den som har bott länge i Frankrike. Tillståndet medför rätt
att ta vilken som helst anställning var som helst i landet.

Avlägsnande

Utlänning kan utvisas genom beslut av inrikesministern, om utlänningens
närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen och det allmänna
förtroendet.

Utlännings politik

Tillståndsbestämmelserna anger inte närmare på vilka villkor utlänningar
tillåts invandra i landet utan är endast medel för att genomföra
en av regeringen i direktiv fastställd invandringspolitik. Vid utformningen
av denna politik har hittills framför allt läget på arbetsmarknaden,
befolkningsutvecklingen och folkhälsan beaktats.

Tillströmningen av utländska arbetssökande regleras med hänsyn till
sysselsättningsläget inom de olika yrkesområdena. All rekrytering av arbetskraft
skall i princip ske genom ett statligt organ, Office National
dTmmigration (ONI). Under ONI lyder f. n. utlandskontor i Italien, Jugoslavien,
Marocko, Portugal och Spanien. Rekryteringen äger rum i nära
samarbete med vederbörande myndigheter i rekryteringsländerna. I länder,

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

där kontor inte finns, sker kontakten mellan den franska arbetsgivaren och
den utländska arbetstagaren via franskt konsulat.

Ministére de la Sante Publique et de la Population bär utfärdat vissa
rekommendationer i fråga om åldersbegränsning av demografiska och sociala
skäl vid rekrytering av utländsk arbetskraft. Den generella gränsen
har dragits vid 17 år som minimum och 50 år som maximum med möjligheter
till modifikationer med hänsyn till bl. a. familjeförhållanden, barnens
hemvist, tidigare vistelse i Frankrike, bostadsförhållanden etc.

I en särskild förordning har ministeriet fastställt de medicinska villkor
som måste vara uppfyllda för att utlänning skall kunna meddelas uppehållsocli
arbetstillstånd.

Schweiz

Inresa

Schweiz kräver i princip visum för inresande utlänningar, men viseringstvånget
har numera upphävts i ungefär samma utsträckning som i Sverige.
Medborgare i vissa viseringsfria länder, bl. a. Finland, Island och samtliga
stater i Nord- och Sydamerika, måste dock ha visering, om de reser in i syfte
att ta anställning i landet. Medborgare i vissa andra viseringsfria länder,
bl. a. Sverige och Norge, som reser in i samma syfte, är skyldiga att vid inresan
ha förhandsbesked om att de kommer att få uppehållstillstånd som
innefattar rätt att ta anställning i landet.

Uppehåll och arbete

Utlänning som vistas mer än tre månader i Schweiz är skyldig att ha tillstånd
därtill. Tillstånd meddelas i form av uppehållstillstånd, bosättningstillstånd
eller toleranstillstånd.

Uppehållstillstånd meddelas för viss tid. Tillståndstiden vid förstagångstillstånd
får i regel inte överstiga ett år. Tiden bestäms med hänsyn till
syftet med vistelsen och läget på arbetsmarknaden samt vid förlängning
även till utlänningens personliga förhållanden. I fråga om säsongarbetare
gäller att tillstånd inte får meddelas för längre tid än nio månader. Tillståndet
kan återkallas.

Genom uppehållstillståndsgivningen regleras inte bara utlännings rätt
att vistas i landet utan även hans rätt att ta arbetsanställning eller utöva
annan förvärvsverksamhet. I uppehållstillstånd anges vilket slag av förvärvsverksamhet
tillståndshavaren äger utöva och, om han är arbetstagare,
vid vilken arbetsplats och inom vilket yrke han äger ta anställning.

Bosättningstillstånd, som inte är tidsbegränsat och inte får förbindas
med villkor, medför rätt att fritt vistas och arbeta inom den kanton som

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tillståndet avser. För att utlänning skall få bosättningstillstånd krävs i regel
att han har varit bosatt i landet utan avbrott i minst tio år och innehar giltigt
hemlandspass.

Toleranstillstånd är tidsbegränsat och kan förbindas med villkor. Sådant
tillstånd ges när annat tillstånd inte anses lämpligt på grund av utlännings
tidigare uppförande eller med hänsyn till andra personliga egenskaper hos
honom.

Avlägsnande

Utlänning kan hindras att resa in i landet genom avvisning vid gränsen.
Vidare kan utlänning åläggas inreseförbud, om hans inresa i landet inte är
önskvärd. Utlänning som redan befinner sig i landet kan avlägsnas genom
förpassning eller utvisning. Kan beslut om avlägsnande inte verkställas, kan
utlänningen interneras.

Utlännings politik

Fram till början av 1960-talet bestämdes invandringens omfattning i stort
sett enbart från företagsekonomiska synpunkter. Invandringen ansågs vid
denna tid medföra övervägande fördelar.

Den starka industriella expansionen under 1950-talet ledde under år 1960
till överhettning i samhällsekonomin. Under år 1962 och de närmast följande
åren vidtogs därför en råd konjunkturdämpande åtgärder. Invandring av
utländsk arbetskraft ansågs inte längre bidra till att bromsa inflationen
och kostnadsfördyringen. Utgifterna för rekrytering, utbildning och social
omvårdnad av den utländska arbetskraften drev arbetskostnaderna i höjden
med påföljd att produktiviteten minskade. Invandringen antogs vidare
ha fördröjt önskvärd strukturrationalisering. Mot denna bakgrund ansågs
det inte längre förenligt med landets samhällsekonomiska intressen att i fortsättningen
tillåta invandring av utländsk arbetskraft i samma omfattning
som tidigare. Under åren 1963—1966 utfärdade förbundsrådet en rad beslut
som syftade till att nedbringa antalet i landet sysselsatta utlänningar. Antalet
kontrollpliktiga utländska arbetstagare, som i augusti 1964 uppgick
till 720 900, minskade fram till augusti 1965 till 676 300 och utgjorde i november
1967 ca 648 000. Nya bestämmelser infördes i mars 1968 för att stabilisera
antalet yrkesverksamma utlänningar, som vistas i landet hela året,
vid dåvarande nivå.

Storbritannien och Nordirland

Invandringskontrollen i Storbritannien och Nordirland (United Kingdom)
har olika utformning allt efter som kontrollen avser utlänningar eller medborgare
i samväldesland.

20 Kungl. Maj:ts proposition nr Vi2 år 1968

Utlänningar

Den brittiska utlänningskontrollen är huvudsakligen en inresekontroll.
Varje utlänning, som vill resa in i Storbritannien, måste ha särskilt tillstånd
av immigrationsmyndigheten på inreseorten. Tillståndskravet syftar
till både individuell och generell invandringskontroll.

Utlänning, som vill resa in i Storbritannien för att ta anställning där,
måste redan vid inresan ha ett av arbetsministeriet utfärdat tillstånd för
arbetsgivaren att anställa utlänningen. För att en arbetsgivare skall få tillstånd
att anställa utlänning krävs bl. a. att han kan visa att det är rimligt
och nödvändigt att anställa en utlänning samt att utlänningen erbjuds lön
och anställningsvillkor i övrigt som inte är sämre än de som tillkommer brittiska
arbetstagare för liknande arbete på orten och att arbetssökanden inte
är yngre än 18 och inte äldre än 54 år. I regel meddelas arbetstillstånd endast
för yrkesutbildad utlänning, som söker kvalificerat arbete. Inom yrken där
det föreligger allvarlig brist på inhemsk arbetskraft beviljas emellertid tillstånd
även för outbildade utlänningar.

Utlänning, som vistas i landet, kan avlägsnas genom utvisning, om allmän
domstol i samband med ådömande av straff föreslår att utlänningen utvisas
eller om inrikesministern finner att det allmänna bästa kräver att utlänningen
utvisas. Beslut om utvisning meddelas av inrikesministern.

Medborgare i samväldesland

Fram till den 1 juli 1962 ägde medborgare i samväldesland rätt att fritt
resa in och vistas i Storbritannien. Denna rätt kom att utnyttjas i större
omfattning först fr. o. in. år 1952. Särskilt ökade invandringen från Västindien,
Asien samt öst- och Västafrika. Under perioden den 1 januari 1955
—den 30 juni 1962 uppgick nettoinvandringen från dessa områden till
472 000 personer. Invandringen medförde efterhand allt starkare belastning
på landets resurser, och det ansågs därför nödvändigt att begränsa den.
Fr. o. in. den 1 juli 1962 måste samväldesmedborgare, som önskar resa in
i Storbritannien för att ta anställning och bosätta sig där, ha anställningstillstånd.
Antalet tillstånd bestämdes år 1962 till 20 800 per år.

Kontrollen av invandringen från samväldesländerna medförde en kraftig
nedgång i invandringsöverskottet under andra halvåret 1962. Nedgången var
emellertid endast temporär. Regeringen fastställde i augusti 1965 nya riktlinjer
för tillståndsgivningen. Enligt dessa skall tillståndskvoten skäras ned
till 8 500 per år. Tillstånd beviljas i första hand sökande med särskilda yrkeskvalifikationer.
I mars 1968 har införts ännu mer restriktiva bestämmelser
om invandring av utomlands bosatta brittiska medborgare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Amerikas förenta stater

Inresa, uppehåll och arbete

För utlännings inresa och vistelse i Förenta staterna krävs visum. Genom
visum förvärvar utlänning emellertid ingen ovillkorlig rätt att resa in i landet.
Det slutliga avgörandet om han skall få resa in eller inte fattas av
gränskontrollmyndigheten.

Viseringssökande utlänningar klassificeras efter syftet med deras inresa
som nonimmigranter eller immigranter. Som nonimmigrant betecknas utlänning
som tänker vistas i landet endast tillfälligt och som immigrant utlänning
som har för avsikt att bosätta sig i landet. Vissa anhöriga till amerikanska
medborgare m. fl. utgör en särskild kategori inom gruppen immigranter.

Det är noga angivet under vilka förutsättningar de olika kategorierna
får meddelas visum. Vissa av förutsättningarna gäller alla tre kategorierna,
medan andra gäller endast en eller två av dem. Tillämpliga på alla utlänningar
är, med vissa undantag, de bestämmelser som avses hindra att inte
önskvärda utlänningar reser in och vistas i landet.

Viseringsmyndighet skall vägra utlänning visum bl. a. om han lider av
vissa sjukdomar eller är narkoman eller alkoholist eller om han kan antas
komma att falla det allmänna till last eller ägnar sig åt prostitution eller
koppleri eller kan antas vilja ägna sig åt verksamhet som skulle skada allmänna
intressen eller sätta landets välfärd eller säkerhet i fara.

Antalet personer som tillåts resa in som immigranter utan att tillhöra
kategorin släktingar m. fl. är begränsat. Till grund för begränsningen ligger
en kvotprincip. Enligt den princip som har gällt hittills fastställs en
invandringskvot för varje särskilt land eller grupp av länder. Kvoten för
ett land eller en grupp av länder skall utgöra en sjättedels procent av antalet
personer, som enligt 1920 års folkräkning härstammade från landet
eller gruppen av länder, dock lägst 100. Den totala kvoten har sedan 1930-talet uppgått till omkring 155 000. Kvoten för varje land skall fördelas
mellan viseringssökandena i detta land enligt en särskild preferensordning.

Immigrantvisum medför rätt att utan tidsbegränsning vistas och arbeta i
landet. Utlänning som har tillåtits invandra behöver alltså i fortsättningen
inget tillstånd för att vistas och arbeta där.

Systemet med nationskvoter för invandringen har efter hand kommit att
framstå som föråldrat, främst på grund av att de olika ländernas kvoter
har låsts fast vid de befolkningsförhållanden som rådde för närmare ett
halvt sekel sedan. Det hittillsvarande kvotsystemet har därför avskaffats
den 1 juli 1968. I framtiden skall det avgörande vara utlänningens
duglighet eller nära släktskap med personer som är bosatta i landet. De utlänningar
som kan ge det största bidraget till landet, dess tillväxt, styrka och
andliga liv kommer i första hand att få tillstånd att bosätta sig i landet. Ett

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

kvotsystem behålls emellertid. För utlänningar som inte kan åberopa nära
släktskap med medborgare i Förenta staterna e. dyl. får högst 170 000
immigrantvisa utfärdas per fiskalsår. Dessa tillstånd skall fördelas mellan
viseringssökandena enligt en särskild preferensordning.

Avlägsnande

Avvisning kan ske av utlänning som saknar erforderligt visum. Utlänning
kan vidare, även om han har visum, avvisas på samma grunder som de på
vilka visum kan vägras.

Utlänning kan utvisas bl. a. om man efter inresan finner att han enligt
avvisningsbestämmelserna var diskvalificerad för vistelse i landet vid tiden
för inresan, om han har rest in utan att genomgå kontroll eller på otillåten
tid eller plats, om han inom fem år efter inresan faller det allmänna till last
på grund av sinnessjukdom som existerade redan före inresan, om han inte
har fullgjort sin skyldighet att anmäla vistelseort eller om han efter inresan
är eller har varit anarkist eller medlem av kommunistparti i Förenta staterna
eller i något annat land.

Kungl. Maj. ts proposition nr 142 år 1968

Kontroll av invandringen
Gällande reglering

I UtlL föreskrivs vilka medel som får användas för generell utlänningskontroll,
men lagen överlämnar åt Kungl. Maj :t att bestämma om medlen
skall utnyttjas. Sålunda sägs i 7 § UtlL att Kungl. Maj :t äger förordna att
utlänning inte får resa in eller uppehålla sig i landet utan tillstånd. Tillstånd
meddelas som visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd. Enligt
15 § äger Kungl. Maj :t förordna att utlänning inte får ha arbetsanställning
här eller med visst undantag utöva verksamhet här som föranleds av anställning
utomlands. Vidare kan Kungl. Maj :t enligt 13 § föreskriva, att
utlänning som ämnar ta sådan arbetsanställning eller utöva sådan verksamhet
som fordrar arbetstillstånd inte får resa in hit, innan arbetstillstånd
har meddelats.

Kungl. Maj :ts förordnanden om krav på tillstånd meddelas i UtlK.

Den individuella utlänningskontrollens medel är enligt UtlL avvisning,
förvisning eller utvisning. Förutsättningarna för användningen av dessa
medel anges uttömmande i lagen.

Visering

Visering meddelas enligt 8 § UtlL för inresa och vistelse i landet viss tid.
Vid visering får göras de förbehåll och meddelas de föreskrifter som behövs
med hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter.

Kungl. Maj :t har i 20 § UtlK föreskrivit att utlänning inte får resa in i
Sverige utan att ha gällande visering. Medborgare i en rad stater är dock
befriade från viseringsskyldighet, om de har giltigt hemlandspass. Sådan
befrielse gäller för medborgare i flertalet länder i Västeuropa, Nord- och
Sydamerika samt ett mindre antal länder i Östeuropa, Afrika och Asien.
Också andra undantag görs från viseringsplikten.

UtlK upptar inga föreskrifter om förutsättningarna för att få visering.
Viss vägledning ger 19 § UtlL. Där sägs att utlänning som har visering inte
får avvisas på materiella grunder. Bestämmelsen anses innebära att den
prövning av utlänningens personliga förhållanden som skulle ha skett i
frågan om avvisning i stället skall göras innan visering meddelas. Visering
används alltså i praxis också för individuell utlänningskontroll. I enlighet
härmed vägras utlänning regelmässigt visering bl. a. om han kan antas
komma att sakna medel för vistelsen här, om han inom eller utom landet
har dömts till frihetsstraff och kan befaras komma att fortsätta brottslig
verksamhet här eller om han skäligen kan befaras komma att bedriva

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet bär. Kravet att utlänning
skall ha sin försörjning tryggad efterges ibland av humanitära skäl,
t. ex. om viseringssökanden genom nära släktskap har stark anknytning
till någon som är bosatt här i landet.

Kommer viseringsskyldig utlänning hit utan att ha gällande visering, kan
han avvisas. Vistas han här utan visering, kan han förpassas (18 och 22 §§
UtlL). Föreligger särskild anledning kan viseringsskyldig utlänning som
kommer hit utan tillstånd få nödfallsvisering för högst 14 dagar (22 § UtlK).

Uppehållstillstånd

Uppehållstillstånd medför enligt 9 § UtlL rätt att vistas i landet den tid
som anges i tillståndet. Det ger inte rätt till inresa, om detta inte anges särskilt
i tillståndet. I beslut om uppehållstillstånd får föreskrivas att utlänningen
skall resa ut ur landet när tiden för tillståndet löper ut (utresebeslut).
Meddelat tillstånd kan normalt inte återkallas. Utlänning som har
fått uppehållstillstånd får vid inresa i Sverige inte avvisas på materiella
grunder (19 § sista stycket UtlL).

I 27 § UtlK har Kungl. Maj :t föreskrivit, att utlänning inte får uppehålla
sig här mer än tre månader utan att ha gällande uppehållstillstånd. Från
skyldighet att ha uppehållstillstånd befrias emellertid medborgare i de
övriga nordiska länderna och den som innehar bosättningstillstånd. Om
tillståndsskyldig utlänning före inresan har vistats i Danmark, Finland eller
Norge, inträder skyldighet för honom att söka uppehållstillstånd så snart
den sammanlagda tiden för hans vistelse i Norden uppgår till tre månader.

Genom kravet på uppehållstillstånd kan lämpligheten av utlänningens
vistelse här prövas tid efter annan.

För att utlänning skall få uppehållstillstånd krävs i praxis i första hand
att han har sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt.
Villkoret anses uppfyllt om han kan få arbetstillstånd. Från kravet på
tryggad försörjning görs undantag av humanitära skäl, bl. a. om utlänning
genom äktenskap med svensk medborgare eller lång tids vistelse här har
fått fast anknytning till landet.

I ärende om uppehållstillstånd prövas inte bara utlänningens möjligheter
att försörja sig här utan också hans personliga förhållanden i övrigt, bl. a.
hans vilja att göra rätt för sig, hans möjligheter att anpassa sig i samhället
och hans pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Sålunda vägras utlänning i
regel tillstånd, om han har visat sig arbetsovillig eller inte låtit anpassa sig
till förhållandena här eller bedöms vara säkerhetsrisk.

För utländsk studerande gäller särskilda regler. År den studerande inskriven
vid svensk läroanstalt och har sin försörjning tryggad under studietiden
genom egna medel, stipendium, studielån eller på annat dylikt
sätt, får uppehållstillstånd vägras bara om särskilda skäl föreligger (29 a §
UtlK).

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

Bosättningstillstånd

Bosättningstillstånd medför enligt 10 § UtlL rätt att resa in och utan tidsbegränsning
vistas i landet. Det kan meddelas utlänning som är fast bosatt
här. Upphör bosättningen här, får tillståndet återkallas. Utlänning som har
bosättningstillstånd behöver enligt 15 § UtlL inte ha arbetstillstånd för att
få ha arbetsanställning eller utöva annan verksamhet för vilken krävs arbetstillstånd.

I 34 § UtlK föreskrivs att bosättningstillstånd får meddelas utlänning,
beträffande vilkens vandel och pålitlighet från säkerhetssynpunkt det inte
råder någon tvekan.

Bosättningstillstånd har hittills meddelats i mycket begränsad omfattning.
I praxis krävs i allmänhet att utlänningen har vistats här minst fem år
och att han inte kan få svenskt medborgarskap inom de närmaste åren.
Eftersom utlänning som har vistats här sju år har stora möjligheter att få
svenskt medborgarskap, har bosättningstillstånd företrädesvis beviljats utlänningar
som har kunnat anföra särskilda skäl för att de inte vill ansöka
om medborgarskap. Sådana skäl har i praxis ansetts föreligga om utlänning
genom att bli svensk medborgare och därigenom gå förlustig sitt medborgarskap
i hemlandet skulle tvingas avstå från någon speciell förmån, t. ex. anställning,
pension eller liknande. Däremot har det av balter ofta anförda skälet,
att de önskar vistas i Sverige endast i avvaktan på att deras hemländer
skall bli självständiga, inte i och för sig ansetts tillräckligt. Detsamma gäller
om utlänningen uppger att han önskar vistas i Sverige endast så länge konjunkturerna
är bättre här än i hemlandet. Slutligen anses utlänningar i värnpliktsåldern
inte kunna få bosättningstillstånd med mindre de har fullgjort
värnplikt i hemlandet.

Arbetstillstånd

Arbetstillstånd skall meddelas för viss tid och avse visst slag av arbete.
Föreligger särskilda skäl, får arbetstillstånd återkallas (16 § UtlL).

Enligt 37 § 1 mom. UtlK får utlänning inte här i landet ha anställning
eller, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranleds
av anställning utomlands utan att ha arbetstillstånd.

Från skyldighet att ha arbetstillstånd är emellertid befriade bl. a. medborgare
i de övriga nordiska länderna samt envar utlänning för anställning
i husligt arbete eller som torvarbetare, dock inte i befälsställning eller med
förvaltningsuppgifter. Utländsk studerande som är inskriven vid svensk
läroanstalt är befriad från skyldighet att ha arbetstillstånd under tiden den
15 maj—den 15 september. Enligt 37 § 2 mom. samma kungörelse kan vissa
andra kategorier utlänningar, bl. a. politiska flyktingar, befrias från skyldighet
att ha arbetstillstånd. Dessutom kan utlänning, som äger uppehålla
sig här utan att ha visering eller uppehållstillstånd och som saknar medel

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

att försörja sig på annat sätt än genom arbetsansitällning, befrias från skyldighet
att ha arbetstillstånd.

Utlänning som ämnar ta anställning här i landet äger enligt 38 § UtlK
inte resa in förrän arbetstillstånd har meddelats, om han inte är befriad
från skyldighet att ha arbetstillstånd eller ämnar förena sig med familjemedlem
som är stadigvarande bosatt här eller av annat särskilt skäl bör
tillåtas att resa in. Utlänning som har rest in utan att ha arbetstillstånd får
inte så länge han vistas här beviljas sådant tillstånd utom i fall då han har
rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt
här eller annat särskilt skäl föreligger.

Förpassning

Utlänning kan förpassas ur landet, om han uppehåller sig här utan att,
då det fordras, ha pass eller tillstånd att vistas här (22 § UtlL). Beslut om
förpassning innebär i princip att utlänningen skall föras ur landet genom
myndighets försorg. Beslutet kan verkställas omedelbart, om klagorätt inte
föreligger. Länsstyrelsen, som är verkställande myndighet, får dock verkställa
beslutet genom att ålägga utlänningen att inom viss kort tid lämna
landet, om utlänningen kan antas rätta sig därefter.

Utlänning beträffande vilken beslut om förpassning har meddelats kan,
när särskilda skäl föreligger, förbjudas att under viss tid återvända till landet
utan särskilt tillstånd.

Över beslut om förpassning kan utlänningen föra talan i vissa fall (46 §
UtlL).

Avvisning

Utlänning, som ankommer till riket, får enligt 18 § UtlL avvisas, om han
inte har erforderligt pass och tillstånd att inresa eller om han åsidosätter
vissa av lagens ordningsföreskrifter.

Avvisning kan vidare ske på någon av de i 19 § UtlL angivna grunderna,
som främst avser asociala eller kriminella utlänningar, exempelvis personer
som ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i Danmark, Finland, Island
eller Norge och som skäligen kan antas inte komma att försörja sig ärligt.
Awisningsbestämmelserna i 19 § gäller inte utlänning, som har visering,
uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd.

Avvisning av utlänning skall ske vid ankomsten hit eller omedelbart därefter.
Avvisning enligt 19 § kan dock ske upp till tre månader efter inresan.

Beslut om avvisning kan överklagas (44 och 46 §§ UtlL).

Förvisning

Enligt 26 § UtlL kan domstol förvisa utlänning bl. a. om han har begått
brott, på vilket kan följa fängelse i mer än ett år, eller om villkorlig dom
eller skyddstillsyn som han ådömts för sådant brott undanröjs och det på

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras,
att han kominer att fortsätta brottslig verksamhet här i riket, eller om
brottet eljest föranleder att han inte bör få stanna kvar här. Dom eller beslut
om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till
riket. Förbudet kan begränsas att gälla viss tid.

Om utlänning förvisas, skall det men han därigenom lider beaktas vid
bestämmande av annan påföljd för brottet.

Utvisning

Utlänning kan enligt 29 § UtlL utvisas om han

1. yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga
söka försörja sig ärligt,

2. är hemfallen åt alkoholmissbruk och till följd därav är farlig för annans
personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt,

3. av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig
att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person,

4. under loppet av de senast förflutna fem åren blivit dömd utomlands
för svårare brott eller utomlands avtj änat straff för sådant brott och det kan
befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Beslut om utvisning meddelas av länsstyrelsen och skall innehålla förbud
för utlänningen att återvända hit. Förbudet kan begränsas till viss tid
(32 §). Beslut om utvisning kan överklagas av utlänningen (44 och 46 §§
UtlL).

Utlänning kan vidare utvisas av politiska skäl. Sålunda äger Kungl. Maj :t
enligt 34 § UtlL när det är påkallat av hänsyn till landets säkerhet eller
eljest i statens intresse, utvisa utlänning och förbjuda honom att återvända
hit eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse här.
I anslutning härtill bör nämnas att den centrala utlänningsmyndigheten
kan överlämna ärende som den handlägger till Kungl. Maj :ts prövning, om
det föreligger särskilda skäl. Överlämnande skall ske om utlänningsnämnden
begär det (47 § UtlL).

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Utredningen

Efter redogörelse för utlänningspolitikens växlingar under 1900-talet belyser
utredningen den problematik som invandringsfrågan rymmer och anger
de viktigare synpunkter som har varit och i framtiden kan komma att
bli av betydelse vid utformningen av utlänningspolitiken. Mot denna bakgrund
bedömer utredningen behovet att vidmakthålla generell kontroll av
invandringen. Vidare behandlar utredningen ansvaret för utlänningspolitiken
och i anslutning därtill riktlinjer för tillämpningen av generell utlänningskontroll.

Utlänningspolitikens problematik

Demografiska synpunkter

Den relativt svaga befolkningsutvecklingen i vårt land föranleder utredningen
att ta upp frågan om invandringens betydelse för den ekonomiska
expansionen i landet. Utredningen finner emellertid, att sambandet mellan
folkmängdens förändringar och den ekonomiska utvecklingen är outrett, och
anser sig därför inte kunna ta ställning till om en genom icke-selektiv invandring
åstadkommen folkökning är ett ändamålsenligt medel för ekonomisk
expansion. I ett läge där det finns möjligheter att genom strukturrationalisering,
teknisk utveckling, utbildning eller på annat sätt öka produktionen
per arbetstimme och därmed skapa utrymme för standardstegring
föreligger enligt utredningen förutsättningar för ekonomisk expansion
även om befolkningsutvecklingen stagnerar.

I fråga om invandringens betydelse för befolkningens åldersstruktur framhåller
utredningen att de som har invandrat under perioden 1951—1965
har tillhört de yngre årsklasserna. Det finns därför anledning att anta att
folkutbytet tillför landet ett befolkningstillskott som från ålderssynpunkt
har gynnsammare sammansättning än totalbefolkningen. Invandringen kan
därför antas ha motverkat den ökande försörjningsbördan för den yrkesverksamma
delen av vår befolkning. I vad mån det skall bli möjligt att med
invandringen som medel begränsa den ytterligare ökning av försörjningsbördan
som befolkningsutvecklingen väntas medföra under de närmaste
femton åren anser utredningen huvudsakligen bero på utvecklingen på arbets-
och bostadsmarknaden. För att demografiskt motiverad invandringskall
få mera påtaglig effekt måste den ha betydligt större omfattning än
invandringen hittills har haft och dessutom anpassas så att den leder till
utjämning av skillnaderna mellan de olika åldersklasserna. Utredningen
anser emellertid att en fastare styrning av invandringen i syfte att påverka

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

befolkningens åldersstruktur inte är möjlig i praktiken av bl. a. humanitära
skäl. Det kan sålunda inte komma i fråga att av demografiska skäl behandla
enskilda familjemedlemmar olika och tillåta inresa endast för dem
som befinner sig i lämplig ålder från demografisk synpunkt.

Beträffande invandringens betydelse för befolkningens könsfördelning
visar utredningen på att folkutbytet under perioden 1951—1965 i väsentlig
mån har påverkat befolkningens könsfördelning, särskilt under de sista tio
åren av perioden. Under femårsperioden 1951—1955 medförde folkutbytet
ett kvinnoöverskott på 3 200 personer men under de två följande femårsperioderna
ett överskott på män på 6 700 resp. 20 700. Eftersom överskott
bland invandrarna för ena eller andra könet erfarenhetsmässigt kan leda till
sociala problem, bör könsfördelningen bland invandrarna uppmärksammas
vid utformningen av invandringspolitiken.

Arbetsmarknadssgnpunkter

Under större delen av efterkrigstiden har i Sverige liksom i många andra
länder i Europa rått knapphet på arbetskraft. Invandring av arbetskraft har
då kommit att framstå som ett betydelsefullt medel för att avhjälpa bristsituationen.
I anslutning härtill ställer utredningen frågan, om invandring
är ett tjänligt medel att häva en allmän brist på arbetskraft. För egen del
anser utredningen att det med rent nationella, ekonomiska utgångspunkter
allmänt kan sägas, att invandring av utländsk arbetskraft är samhällsekonomiskt
motiverad i den mån invandringen medför en produktionsökning
som överstiger den av invandringen föranledda ökningen av konsumtionen.
Dessutom måste man beakta att mot invandrarnas produktiva insatser måste
vägas inte bara deras dagliga konsumtion utan även kostnader för deras anpassning
till värdlandets förhållanden och för investeringar i bostäder, skolor
in. m. En sådan samhällsekonomisk bedömning finner utredningen kunna
utfalla olika allt efter som invandringen avser kvalificerad eller okvalificerad
arbetskraft.

Invandring av kvalificerad arbetskraft anser utredningen från rent nationella
ekonomiska synpunkter vara i hög grad eftersträvansvärd, eftersom
den innebär att vårt land därigenom kan tillgodogöra sig resultaten
av yrkesutbildning som har bekostats av annat land. Emellertid kan en aktiv
invandringspolitik, som främst inriktas på rekrytering av yrkesutbildad arbetskraft,
för emigrationsländerna framstå som mindre önskvärd eller rent
av otillbörlig, särskilt i den mån rekryteringen sker i sådana länder som
själva lider brist på yrkesutbildad arbetskraft och som är beroende av denna
arbetskraft för en gynnsam produktionsutveckling.

I det nordiska arbetskraftsutbytet har man, uttalar utredningen, accepterat
principen att rekrytering av arbetskraft i annat nordiskt land bör ske
under hänsynstagande till detta lands nationella intressen. I vad mån samma
princip skall gälla även vid rekrytering i länder utanför Norden beror bl. a.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

på vilket hänsynstagande Sverige kan påräkna från dessa länders sida vid
ev. arbetskraftsrekrytering i vårt eget land. Rent allmänt anser utredningen
dock kunna sägas att rekrytering av utländsk arbetskraft som sker i samråd
med arbetsmarknadsmyndigheten i vederbörande land får antas stå i
överensstämmelse med detta lands intressen.

Invandring av okvalificerad arbetskraft är enligt utredningen självfallet
inte förenad med sådana samhällsekonomiska fördelar som invandring av

kvalificerad arbetskraft men kan dock i vissa lägen vara värdefull. Så synes
vara fallet särskilt när det är angeläget att så snabbt som möjligt tillgodose
akuta behov av arbetskraft.

Till följd av fortgående strukturella och tekniska förändringar kan näringslivet
förutses komma att ställa allt högre krav på arbetskraftens utbildningsnivå.
Om detta kommer att leda till brist på yrkesutbildad arbetskraft
beror enligt utredningen bl. a. på utbildningsväsendets förmåga att
tillhandahålla yrkesutbildning. Man torde därför, framhåller utredningen,
kunna göra gällande att fortsatt invandring av outbildad arbetskraft kommer
att medföra behov av ökade insatser från samhällets sida för att ge utbildning.
Om målet för invandringspolitiken på detta område i enlighet med
jämställdhetsprincipen skall vara att bereda utlänningar samma möjligheter
till utbildning som svenska medborgare, är det nödvändigt att avpassa utbildningsresurserna
efter invandringens omfattning eller avpassa invandringen
efter utbildningsresurserna.

Den okvalificerade utländska arbetskraft som under efterkrigstiden har
kommit till vårt land har enligt utredningen i stor utsträckning fått sysselsättning
i sådana branscher som på grund av låg lönenivå har haft svårigheter
att rekrytera arbetskraft på den reguljära arbetsmarknaden. Detta
arbetskraftstillskott torde ha bidragit till att hålla lönenivån inom dessa
branscher nere och därigenom fördröjt en från samhällsekonomisk synpunkt
önskvärd strukturrationalisering.

I fråga om den sysselsättningsskapande arbetsmarknadspolitiken på kort
sikt påpekar utredningen att det framtida behovet av sysselsättningsskapande
åtgärder kan komma att bero av invandringens omfattning i större
eller mindre utsträckning. Behovet påverkas direkt, i den mån invandrarna
söker sig till utvecklingssvaga områden med överskott på arbetskraft,
och indirekt i den mån de söker sig till expanderande områden och
därigenom begränsar möjligheterna att överföra arbetskraft dit från överskottsområdena.
Eftersom invandrarna hittills i ringa utsträckning har sökt
sig till områden med överskott på arbetskraft, torde invandringen av utländsk
arbetskraft under efterkrigstiden bara i obetydlig mån ha direkt inverkat
på behovet av sysselsättningsskapande åtgärder, säger utredningen.

I vad män den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitiken skall vinna
framgång i strävandena att skapa ökad geografisk rörlighet på arbetsmarknaden
och därigenom underlätta anpassningen till ändrade produk -

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968 31

tionsförhållanden kan enligt utredningen komma att bero på, i vilken omfattning
arbetskraftsbehoven inom de expanderande områdena tillgodoses
genom invandring av utländsk arbetskraft. Lämpligheten att tillgodose lokala
eller branschvisa behov av arbetskraft genom invandring bör därför
i första hand bedömas mot bakgrund av möjligheterna att tillgodose behovet
genom omflyttning av inhemsk arbetskraft som friställs eller inte utnyttjas
rationellt. Finns det inom landet, lokalt eller branschvis, överskott på arbetskraft,
anser utredningen att det i regel är fördelaktigare från samhällsekonomisk
synpunkt att lösa knapphetsproblemen på arbetsmarknaden genom
omflyttning av arbetskraft inom landet än genom rekrytering utomlands.

Även lokaliseringspolitiken kan komma att påverkas av den framtida
invandringens omfattning och inriktning, sägs i betänkandet. Invandringen
under efterkrigstiden har visserligen bara i ringa omfattning berört de län
och länsdelar som ingår i det norra stödområdet. Men det är möjligt att invandringen
har haft indirekta verkningar inom stödområdet. Ett av de viktigaste
motiven för företag, som har sin verksamhet förlagd till områden
med arbetskraftsbrist, att etablera sig inom stödområdet torde ofta vara
att det är lättare att skaffa och behålla lämplig arbetskraft där. Mot den
bakgrunden förefaller det utredningen troligt att möjligheterna för företagen
att tillgodose sitt behov av arbetskraft genom invandring kan påverka
deras benägenhet att lösa sina arbetskraftsproblem genom omlokalisering.
Från samhällsekonomiska synpunkter bedömer utredningen omlokalisering
i allmänhet vara att föredra framför invandring.

Vill man på lång sikt hålla arbetskraftstillgången på en nivå, som åtminstone
inte understiger den nuvarande, kan det i princip ske såväl genom
en ökning av den arbetsföra befolkningen som genom en höjning av yrkesintensiteten
bland de arbetsföra. Utredningen påpekar att invandring är
det enda någorlunda snabbt verkande medlet för att öka den arbetsföra befolkningen.
Den jämförelsevis omfattande invandring som har förekommit
under efterkrigstiden har tillfört landet ett befolkningstillskott, som
bär haft gynnsam ålderssammansättning. Av de 425 900 personer som invandrade
under femtonårsperioden 1951—1965 tillhörde 297 200 eller 70 %
åldersklasserna 15—39 år.

Det andra alternativet för att öka arbetskraftstillgångarna är att tillvarata
arbetskraftsresurserna inom landet mera fullständigt, fortsätter utredningen.
De mest betydande av dessa arbetskraftstillgångar utgör de gifta
kvinnorna, den äldre arbetskraften och de partiellt arbetsföra. För att ta
dessa resurser i anspråk i större utsträckning än hittills krävs emellertid
betydande insatser inte minst från samhällets sida för att undanröja de olika
hinder som begränsar dessa kategoriers möjligheter att söka sig ut i förvärvslivet.

Rent ekonomiskt anser utredningen det första alternativet i princip vara
att föredra, om invandrarnas totala konsumtion understiger den konsum -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tionsökning som de ofullständigt sysselsattas inträde i förvärvslivet medför.
Invandringsalternativet, som innebär att landet tillförs helt nya konsumenter,
torde emellertid i regel medföra större belastning på landets totala
resurser än det andra alternativet, som vanligen torde medföra endast begränsad
konsumtionsökning. En jämförelse tenderar dock att utfalla till
förmån för invandringsalternativet i den mån invandringen omfattar yrkesutbildad
arbetskraft, som har fått sin yrkesutbildning bekostad utomlands,
eller frigör inhemsk kvalificerad arbetskraft.

Utredningen betonar emellertid att även andra än rent ekonomiska synpunkter
kan läggas på valet mellan invandring och tillvaratagande av outnyttjade
arbetskraftsresurser inom landet. Det kan sålunda anses vara en
viktig uppgift att ge kvinnor och partiellt arbetsföra, som önskar komma
ut i förvärvslivet, möjlighet att realisera denna önskan.

Försörjningssynpunkter

I fråga om försörjningssynpunkternas betydelse uttalar utredningen att de
bostadspolitiska aspekterna inte har tillmätts någon större betydelse vid utformningen
av invandringspolitiken under senare år. Det har under efterkrigstiden,
som ju har präglats av bostadsbrist, lett till att invandrarna har
haft stora svårigheter att skaffa sig bostäder. I den mån de har fått fullvärdiga
bostäder, har väntetiden i bostadskön förlängts för de egna medborgarna.
Eftersom invandringsströmmen under efterkrigsåren har sökt
sig framför allt till de expanderande områdena av landet, där efterfrågan
på arbetskraft har varit störst men också knappheten på bostäder särskilt
stor, har invandrarna i stor utsträckning varit hänvisade att bo i bristfälliga
lägenheter, vilket har gett upphov till sociala problem såväl för utlänningarna
själva som för samhället. I den intressekonflikt som uppstått
har alltså de bostadspolitiska aspekterna fått stå tillbaka för de rent arbetsmarknadspolitiska.

Sociala synpunkter

Under erinran om den utveckling som har ägt rum mot ökad likställighet
mellan utlänningar och svenska medborgare på utbildningens och de sociala
förmånernas område framhåller utredningen, att utbildningen av invandrare
ställer särskilda krav på det svenska undervisningsväsendet. Invandringen
leder ofta till behov av specialutbildade lärare och särskilda organisatoriska
arrangemang vid sidan av det allmänna mönstret. På detta område
kan invandringen i viss mån sägas skapa arbetskraftsbehov som i allmänhet
torde ha förbisetts, när invandringen har betecknats som en lösning
av arbetskraftsbrist inom en annan sektor. Utredningen menar att
utvecklingen mot ökad social trygghet för utlänningar visserligen har inneburit
ett betydelsefullt steg mot förverkligandet av principen att utlänningar
skall leva på samma standard som svenska medborgare, men utvecklingen

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

har också medfört ökad belastning på samhällets resurser. Detta förhållande
bör enligt utredningen rimligen inte lämnas ur räkningen vid utformningen
av invandringspolitiken.

Utrikespolitiska samt ordnings- och säkerhetssynpunkter

I fråga om utrikespolitiska synpunkter på invandringen erinrar utredningen
om vår bundenhet av internationella överenskommelser.

Beträffande invandringens betydelse för den allmänna ordningen och
säkerheten framhåller utredningen att utlänningarnas kriminalitet allmänt
sett inte torde skilja sig nämnvärt från totalbefolkningens. Stundom medför
emellertid invandringen speciella problem för den allmänna ordningen och
säkerheten. Många av de invandrare, som i sina hemländer har varit djupt
politiskt engagerade, har efter invandringen slutit sig samman i föreningar
för att här i landet fortsätta sin politiska verksamhet. En del av dessa föreningar
har fullföljt politiska syften, som har stått i strid med andra föreningars,
och det har ibland inträffat att de olika utlänningsgrupperna
genom otillbörliga metoder har sökt hävda sina intressen gentemot varandra.

Statens säkerhet har enligt utredningen tillagts särskild betydelse under
krigstider. Säkerhetssynpunkterna gör sig dock fortfarande gällande om än
inte med samma styrka som under andra världskriget. Även under fredstid
bedrivs säkerligen omfattande verksamhet i vårt land från främmande makters
sida i syfte att skaffa upplysningar om totalförsvaret. I den mån denna
verksamhet bedrivs genom hitresta utlänningar utgör utlänningskontrollen
ett viktigt medel för att förebygga och motverka infiltration och kunskaparverksamhet.

Humanitära och ideella synpunkter

När det gäller invandring av flyktingar framhåller utredningen att bestämmelserna
i UtlL om asyl, som återgår på Förenta Nationernas konvention
angående flyktingars rättsliga ställning, innebär en begränsning av
möjligheterna att av t. ex. arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekonomiska
skäl vägra utlänning, som omfattas av bestämmelserna, att resa in
och vistas i landet. Utredningen understryker att asylbestämmelserna gäller
endast utlänning som är att betrakta som politisk flykting och som är i
behov av asyl. Förbudet att vägra asyl gäller alltså inte flykting som har
lämnat sitt land på grund av missnöje med de ekonomiska förhållandena
där, s. k. ekonomisk flykting, och inte heller politisk flykting som redan har
asyl i annat land.

Under efterkrigstiden har i Sverige inte upprätthållits någon klar skillnad
mellan asylsökande flyktingar, flyktingar med asyl i annat land och ekonomiska
flyktingar, upplyser utredningen. Men om våra resurser att ta emot
flyktingar skulle begränsas, kan det bli nödvändigt att föra en selektiv flyk2
— Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tingpolitik. Asylsökande politiska flyktingar har enligt UtlL en särställning.
Beträffande de båda andra flyktingkategorierna är det enligt utredningen
inte möjligt att uppställa någon generell regel om att den ena kategorien
skall äga företräde framför den andra.

Utredningen säger vidare att distinktionen mellan politisk flykting och
annan flykting har betydelse även i andra avseenden. Asylrättens reella
innebörd är att stat, som inom sina gränser tar emot asylsökande flyktingar
och beviljar dem asyl, därigenom inte gör sig skyldig till ovänlig handling
mot flyktingens hemland eller annat land, som anser sig berört av beslutet.
Om däremot en stat tar emot flykting, som har lämnat sitt hemland av andra
skäl än politiska, kan denna åtgärd betraktas som en ovänlig handling och
föranleda utrikespolitiska komplikationer.

Stundom har gjorts gällande att Sverige under tider av arbetskraftsbrist
borde som ett led i vårt u-landsbistånd rekrytera arbetskraft i u-länderna.
Rekryteringsåtgärderna skulle främst inriktas på överbefolkade länder och
ha till syfte att lätta på befolkningstrycket där.

Utredningen anser det i och för sig eftersträvansvärt att utforma utlänningspolitiken
så att flera mål kan realiseras samtidigt. Det kan emellertid
enligt utredningens mening ifrågasättas, om en kombination av antytt slag
är till gagn för u-länderna. Det svenska näringslivet efterfrågar främst
yrkesulbildad arbetskraft. Ett av de viktigaste hindren för ett ekonomiskt
framåtskridande i u-länderna är att dessa länder i större eller mindre utsträckning
lider brist på kvalificerad arbetskraft. Det är en av biståndsverksamhetens
viktigaste uppgifter att tillföra u-länderna sådant kunnande som
den yrkesutbildade arbetskraften representerar. En rekrytering av sådan
arbetskraft från u-länderna skulle således motverka u-landsbiståndets
syften.

Också invandring av okvalificerad arbetskraft från u-länderna för utbildning
här skulle enligt utredningen innebära att den lämnade utbildningen
kom enbart invandraren och det svenska näringslivet tillgodo. I den
mån våra utbildningsresurser är begränsade skulle förfarandet dessutom
minska våra möjligheter att lämna u-länderna tekniskt bistånd.

Den stipendiatverksamhet till förmån för u-länderna som SIDA bedriver
bygger på den uttryckliga förutsättningen att stipendiaten efter avslutad
utbildning återvänder till hemlandet och där nyttiggör de kunskaper som
han har förvärvat här, anmärker utredningen. Om stipendiaten emellertid
inte återvänder, innebär utbildningen här en personlig favör för honom och
inte som avsetts en form av hjälp till hans hemland. Å andra sidan innebär
stipendiatens kvarstannande här att det svenska samhället kan dra nytta av
hans utbildning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Anpassningssynpunkter

Anpassningsproblemen har kommit i blickpunkten först på senare tid,
säger utredningen, på grund av att invandrarna i allt större utsträckning
har kommit från länder som i språkligt, kulturellt och religiöst hänseende
skiljer sig avsevärt från vårt land. Invandrarna möter på flera områden
samma problem som flyttande inom landet, bl. a. sådana som hänger samman
med bostadsbristen. En stor del av invandrarna ställs emellertid inför
specifika anpassningsproblem, betonar utredningen. Dessa problem hajframför
allt sin grund i att invandrarna saknar kännedom om Sverige och
svenska förhållanden, att de inte talar eller förstår svenska eller att de
kommer från en miljö som socialt, kulturellt eller religiöst skiljer sig från
miljön i Sverige.

En första förutsättning för att en invandrare skall kunna anpassa sig i
samhället säger utredningen vara att han hjälpligt talar och förstår svenska.
Språksvårigheter försvårar kontakten med arbetskamrater, arbetsledare och
myndigheter och begränsar därigenom invandrarens möjligheter att tillvarata
sina intressen. Språksvårigheter utgör vidare hinder för kontakter
med den inhemska befolkningen. Flyttningen från hemlandet medför också
många gånger att invandrarens möjligheter att tillgodose sina kulturella
och religiösa behov minskar starkt.

Utredningen understryker att de anpassningsproblem som invandrarna
ställs inför också — och inte minst — beror på att invandrarna ofta möts
av misstänksamhet, fördomar och avoghet från den inhemska befolkningens
sida. Denna attityd får ibland rent diskriminerande verkningar.

Det synes utredningen uppenbart, att en målinriktad invandringspolitik
inte kan utformas utan att noggranna undersökningar har gjorts om det
svenska samhällets förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika
behov som invandringen för med sig och utan att en mottagningsberedskap
kommer till stånd inom skilda sektorer av samhällslivet.

Behovet att kontrollera invandringen

Grundvalen för Sveriges utlänningspolitik bör enligt utredningen vara att
vårt land bör fullfölja en så fri utlänningspolitik som vid varje tidpunkt
visar sig möjlig. Vad som vid varje tidpunkt är möjligt på förevarande
område är emellertid en fråga som ofta är föremål för delade meningar.
Åtminstone i ett avseende finner utredningen dock allmän enighet råda,
nämligen att det är nödvändigt att avväga och kontrollera tillströmningen
av utlänningar till landet från arbetsmarknadssynpunkt, dvs. med hänsyn
till möjligheterna att bereda invandrarna sysselsättning på arbetsmarknaden.

Invandring av utländsk arbetskraft medför emellertid dessutom ökad
belastning på bl. a. bostads-, utbildnings- och sjukvårdsresurserna, erinrar

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

utredningen. Enligt utredningens uppfattning bör det inte komma i fråga
att minska denna belastning på samhällsresurserna genom att vägra inte
yrkesverksamma anhöriga till förvärvsarbetande invandrare att komma in
i landet. Ett sådant förfarande skulle medföra stora olägenheter för den
enskilde utlänningen och hans familj och leda till att familjer splittrades
och invandrarnas anpassning till samhället försvårades.

Om det anses nödvändigt att tillgodose ett arbetskraftsbehov genom invandring
av utländsk arbetskraft, anser utredningen alltså att man måste
acceptera att ett ungefär lika stort antal inte yrkesverksamma som yrkesverksamma
personer invandrar och att invandrarna tar i anspråk samhällets
resurser i samma mån som svenska medborgare och i övrigt lever på
samma standard som de. I den mån tillgången på bostäder, utbildningsmöjligheter
och sjukvårdsplatser understiger tillgången på arbetstillfällen
kan frågan, i vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i landet,
rimligen inte som hittills huvudsakligen bestämmas med utgångspunkt i
arbetsmarknadsläget, summerar utredningen.

Bristen på bostäder har enligt utredningen säkerligen drabbat invandrarna
hårdare än befolkningen i övrigt. Invandrarna har i större utsträckning än
andra varit hänvisade till att bo i bristfälliga eller för små lägenheter, rivningshus,
uthyrningsrum eller i bostäder i glesbygder. Bristsituationen på
utbildningens område har medfört att invandrarna inte har kunnat i tillräcklig
omfattning meddelas undervisning i svenska, vilket är en förutsättning
för en snabb anpassning i det svenska samhället. Om inte invandringen
i större utsträckning än hittills skett avpassas efter samhällets möjligheter
att bereda invandrarna bostäder, utbildning och social omvårdnad av den
karaktär, som är specifik för att utlänningen skall kunna växa in i det
svenska samhället, föreligger enligt utredningen uppenbar risk för att de
sociala problem och anpassningssvårigheter, som knappheten på bostäder,
utbildningsmöjligheter och social omvårdnad redan nu har gett upphov till
bland invandrarna, allvarligt förvärras.

Utredningen finner det säkerligen riktigt, som sägs ibland, att även en
levnadsstandard väsentligt lägre än vår skulle innebära en betydande förbättring
för åtskilliga utlänningar i jämförelse med den standard som de
levde på i hemlandet. Det är också en allmän åsikt att vårt land av solidaritetsskäl
bör bistå hj älpbehövande i andra länder. Utredningen finner emellertid
att en fri invandring för hjälpbeliövande utlänningar innebär att vi
överlämnar åt invandrarna att själva bestämma vilka som skall ha hjälpen
och begränsar våra möjligheter att utforma biståndsverksamheten så att
hjälpen blir så effektiv som möjligt och kommer dem till godo som är mest
i behov av den.

En målinriktad invandringspolitik som anpassas till växlande förhållanden
måste enligt utredningens uppfattning ingå som en integrerande del i
samhällets ekonomiska och sociala politik och utformas så att den i vart

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

fall inte motverkar denna politiks syften. En grundläggande förutsättning
härför är att det finns möjligheter att påverka invandringens omfattning
och inriktning, dvs. att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar
till landet från bl. a. arbetsmarknadspolitiska, samhällsekonomiska
och sociala synpunkter. För den tid som nu kan överblickas föreligger därför
enligt utredningens mening behov av generell utlänningskontroll.

Utredningen tar inte upp frågan om en allmän översyn av nuvarande tillst
åndssystem för generell utlänningskontroll utan utgår från att nuvarande
tillståndssystem i allt väsentligt skall bestå. På några punkter föreslås dock
justeringar, nämligen i fråga om beslutande myndighet i ärenden om arbetstillstånd,
besvärsrätt i dylika ärenden samt vandelsprövning i ärenden om
uppehållstillstånd och möjligheterna att utvisa utlänning. Som har sagts
förut har dessa förslag anmälts tidigare i dag.

Ansvaret för invandringspolitiken

Allmänna synpunkter

Mot bakgrunden att statsmakterna genom utlänningslagstiftningen bara
tillhandahåller instrument för invandringsreglering och överlämnar åt den
centrala utlänningsmyndigheten som tillståndsgivande organ att utforma
invandringspolitiken och därmed också bära ansvaret för denna politik
erinrar utredningen om att den princip som ligger till grund för kompetensfördelningen
mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna innebär,
att det ankommer på de förra att som politiskt ansvariga instanser fatta
beslut i politiska frågor och på de senare att som verkställande organ genomföra
de av statsmakterna fattade besluten. Med dessa utgångspunkter synes
det utredningen otillfredsställande, att den centrala utlänningsmyndigheten
inte bara fungerar som verkställande organ för invandringspolitiken utan
också självständigt utformar denna politik.

Den nuvarande ordningen finner utredningen betänklig även från andra
synpunkter än rent principiella. Den försvårar den nödvändiga samordningen
av invandringspolitiken med den samhällsekonomiska politiken och
inverkar därmed menligt på möjligheterna att genomföra en målinriktad,
efter växlande förhållanden avpassad invandringspolitik. I vad mån tillgängliga
resurser för humanitär verksamhet bör användas för att göra det
möjligt för mindre lyckligt lottade människor att komma hit och bli delaktiga
i vår högre levnadsstandard eller för att sättas in i hjälpprojekt utomlands
är också en avvägningsfråga som bör prövas av statsmakterna. Det
gäller vidare frågan i vad mån obenägenhet hos befolkningen att acceptera
utlänningar från andra sociala och kulturella miljöer skall tillåtas inverka
på invandringens omfattning och inriktning.

Med hänsyn till det anförda finner utredningen det angeläget, att statsmakterna
genom uttryckliga ställningstaganden tar ansvaret för invand -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

ringspolitikens utformning och bestämmer allmänna riktlinjer till ledning
för de myndigheter som har att verkställa denna politik.

Bland de spörsmål som statsmakterna måste ta ställning till nämner utredningen
frågan om invandrarna skall leva på samma standard som svenska
medborgare och i vad mån det är möjligt att nå detta mål. Ett annat spörsmål
är vilket målet för samhällets åtgärder för invandrarnas anpassning skall
vara. Skall anpassningsåtgärderna främst ta sikte på att assimilera invandrarna
i det svenska samhället eller syfta till att passa in dem i samhället med
bevarad språklig, kulturell och religiös särart.

Under hänvisning till vad utredningen sålunda har anfört föreslår utredningen
att Kungl. Maj:t fastställer riktlinjer för den tillståndsgivning som
förvaltningsmyndigheterna skall handha. Riktlinjerna bör enligt utredningens
uppfattning underställas riksdagens prövning.

Riktlinjer för tillsiåndsgivningen

Med hänsyn till att de förhållanden som inverkar på invandringspolitikens
utformning växlar från tid till annan finner utredningen det omöjligt att
för längre tid fastställa riktlinjer för denna politik. Eftersom utformningen
av invandringspolitiken dessutom är en politisk fråga, anser sig utredningen
inte böra ta ställning till vilket innehåll riktlinjerna bör ha f. n. Utredningen
pekar dock på några av de huvudfrågor som lämpligen bör lösas genom riktlinjer
från statsmakternas sida.

Behovet av riktlinjer anser utredningen särskilt påtagligt i fråga om den
arbetsmarknadsbetingade invandringspolitiken. Ansvaret för denna politik
vilar f. n. inom en vid ram på AMS. Enligt bemyndigande den 29 december
1967 äger styrelsen vidta åtgärder för att överföra utländsk arbetskraft till
Sverige. I ett läge, där invandringens omfattning och inriktning verkligen
kan bestämmas enbart med hänsyn till förhållandena på arbetsmarknaden,
möter det enligt utredningen inga betänkligheter att ge den myndighet som
bär att verkställa den arbetsmarknadsbetingade invandringspolitiken vidsträckt
handlingsfrihet. Eftersom AMS som central arbetsmarknadsmyndighet
har överblick över arbetsmarknadsläget i landet har styrelsen goda möjligheter
att bedöma om det är möjligt att med hjälp av de arbetsmarknadspolitiska
medel som står till buds avhjälpa en uppkommen arbetskraftsbrist
genom rekrytering inom landet eller om det föreligger behov av utländsk
arbetskraft.

Även om det konstateras att det vid viss tidpunkt föreligger brist på
arbetskraft, som inte inom rimlig tid kan avhjälpas på annat sätt än genom
rekrytering utomlands, är emellertid därmed inte sagt att rekrytering bör
komma till stånd, betonar utredningen. Andra intressen kan tala mot att
bristen avhjälps genom invandring, t. ex. om bristen kan antas vara tillfällig.
Rekrytering utomlands för att tillgodose tillfälliga arbetskraftsbehov

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

kan leda till att utlänning får anställning under så kort tid att han vid
arbetslöshet inte kan få understöd från arbetslöshetskassa eller arbetslöshetshjälp.
Han blir då hänvisad till att antingen lämna landet för att söka
sig arbete på annat håll eller leva på socialhjälp här.

En invandring som har utlösts av tillfällig arbetskraftsbrist kan vidare
vid en försämring av sysselsättningsläget medföra påfrestningar på samhällsekonomin
i form av ökade kostnader för socialhjälp och arbetslöshetshjälp.
Utredningen anser det därför kunna komma i fråga att vid bestämningen
av möjligheterna att bereda invandrare sysselsättning bortse från
mera tillfälligt arbetskraftsbehov.

Som utredningen har nämnt förut kan en invandring av utländsk arbetskraft
till låglönebranscher vara ägnad att fördröja strukturomvandlingen
inom näringslivet och därmed motverka en politik, som tar sikte på att förbättra
de lågavlönades ställning genom att påskynda näringslivets strukturomdaning.
Det kan med sådana utgångspunkter komma i fråga att begränsa
den invandring som sker till de mera utpräglade låglönebranscherna.

Om det anses lämpligt att av nu angivna skäl begränsa invandringen av
utländsk arbetskraft, bör statsmakterna enligt utredningen ange i riktlinjerna
om och i vad mån arbetstillstånd får meddelas utlänning för annan
korttidsanställning än praktikanttjänst eller för anställning inom låglönebransch.

I det här beskrivna läget, när endast arbetsmarknadssynpunkter är av
betydelse, menar utredningen att riktlinjerna i fråga om uppehållstillstånd
kan begränsas till föreskrift om att utlänning som har fått arbetstillstånd
inte får vägras uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl.

I ett läge, där hänsyn måste tas även till andra intressen än rent arbetsmarknadspolitiska,
finner utredningen det nödvändigt att genom mera detaljerade
riktlinjer skapa garantier för att dessa andra intressen beaktas.

Om invandringen skall avpassas efter våra möjligheter att tillhandahålla
invandrarna bostäder, utbildning etc., synes det utredningen nödvändigt att
kvantitativt bestämma dessa möjligheter och på grundval härav fastställa i
vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i landet. Det torde
enligt utredningens bedömning inte erbjuda oöverstigliga svårigheter att
med ledning av tillgängliga bostadsundersökningar, prognoser i fråga om
utbildningsbehov och utbildningsresurser och annat sådant material avgöra
i vilken utsträckning våra bostads- och utbildningsresurser medger fortsatt
invandring. Under tider, då möjligheterna att tillhandahålla invandrarna
bostäder, utbildning etc. understiger möjligheterna att bereda dem sysselsättning,
kan därför komma i fråga att i riktlinjerna föreskriva visst antal
uppehålls- och arbetstillstånd som får utfärdas under viss tidsperiod.

Vidare betonar utredningen vikten av att invandringen avpassas efter de
tillgängliga bostädernas fördelning på olika lägenhetstyper. I riktlinjerna
bör kunna bestämmas att uppehållstillstånd får meddelas utlänningar, som

40 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

vill invandra familjevis, endast om de kan få disponera lämplig familjebostad.

Begränsas invandringen i vidare mån än som motiveras av läget på arbetsmarknaden,
måste enligt utredningen beaktas att det från samhällsekonomiska
synpunkter är angeläget att i första hand avhjälpa brist på arbetskraft
som hänför sig till trånga sektorer, högproduktiva branscher eller
andra områden av näringslivet, där ett tillskott framstår som särskilt värdefullt.
Med dessa utgångspunkter kan alltså komma i fråga att i riktlinjerna
föreskriva att arbetstillstånd i första hand skall beviljas arbetssökande med
kvalifikationer som svarar mot särskilda krav som anges i riktlinjerna.

Även för den humanitärt motiverade invandringspolitiken förordar utredningen
att statsmakterna fastställer riktlinjer. Så sker f. n. beträffande
den kollektiva överföringen av flyktingar, erinrar utredningen.

Det bör enligt utredningens uppfattning finnas möjligheter att av humanitära
skäl tillåta utlänningar som har rest in i landet på enskilt initiativ att
stanna här, även om det inte finns utrymme för dem på arbetsmarknaden
eller de av annan anledning inte kan försörja sig själva. Detta bör ske genom
att riksdagen ställer medel till förfogande och i samband därmed fastställer
riktlinjer för den invandringspolitik som skall bedrivas i fråga om medellösa
utlänningar. I riktlinjerna bör fastställas i vilken omfattning visering
och uppehållstillstånd skall få meddelas utlänningar som inte har sin försörjning
tryggad genom eget arbete eller på annat sätt.

Utredningen påpekar att arbetsförmedlingen f. n. inte får anvisa arbete
åt utlänning som inte har arbetstillstånd. I den mån utlänning som för sin
försörjning är beroende av eget arbete får uppehållstillstånd, fastän han
inte har arbetstillstånd, bör han enligt vad utredningen anför ha möjlighet
att på samma villkor som svenska medborgare konkurrera om arbetstillfällena,
bl. a. genom att ta arbetsförmedlingens tjänster i anspråk. Utredningen
anser därför att i riktlinjerna bör intas föreskrift att arbetssökande
utlänning som har uppehållstillstånd skall kunna anvisas arbete även om
han saknar arbetstillstånd.

Utredningen anmärker att det f. n. nästan helt saknas föreskrifter om hur
giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd skall bestämmas. Med hänsyn
till att det bör finnas möjlighet att anpassa tillståndstiden till exempelvis
vistelsens syfte, arbetsmarknadsläget etc. finner utredningen olämpligt
att binda myndigheterna vid bestämda tillståndstider. I riktlinjerna bör
därför endast grunderna anges för hur tillståndstiden skall bestämmas.

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

Remissyttrandena

Behovet att kontrollera invandringen

Allmänt

Utlänningspolitikens mål behandlas mer eller mindre ingående i ett stort
antal remissyttranden. Allmän enighet råder om att grundinställningen skall
vara att vårt land skall föra en utlänningspolitik som i möjligaste mån gagnar
den fria rörligheten mellan länderna. Att detta bör vara målet på längre
sikt kommer till direkt uttryck i en rad yttranden, bl. a. från AMS, SAF, LO,
TCO, arbetsgruppen för invandrarfrågor och Estniska representationen i
Sverige. AMS säger att det är angeläget att föra en invandringspolitik som
främjar rörligheten över gränserna, och TCO betonar att ökade möjligheter
för människor att fritt förflytta sig mellan olika länder och utan hinder söka
sin utkomst för kortare eller längre tid har ett självklart egenvärde alldeles
oberoende av de ekonomiska synpunkter som kan läggas på flyttningsrörelserna.
Denna grundsats bör vara utgångspunkten för svensk invandringspolitik.
Estniska representationen i Sverige instämmer i att folkutbytet mellan
länderna bör vara fritt och att man i största möjliga utsträckning bör
sträva efter jämlikhet i behandlingen av svenska medborgare och här bosatta
utlänningar.

Utredningens uppfattning att önskemålet om fri rörlighet över gränserna
måste vägas mot behovet av skydd för vissa nationella intressen och att
denna avvägning leder till att vi måste behålla generell utlänningskontroll
t. v. har vid remissbehandlingen mött erinran endast från en remissinstans.
Många har emellertid inte uttryckligen tagit ställning i denna fråga. Av de
övriga ansluter sig en del till utredningens motiveringar, medan andra har
mer kritisk inställning till utredningens grundsyn på utlänningspolitilcen.

Till dem som på det hela taget ansluter sig till utredningen hör bl. a. RÅ,
hovrätten över Skåne och Blekinge, ÖB, socialstyrelsen, AMS, LO, några
länsstyrelser och kommunförbunden. Enligt AMS måste man se till att invandringen
inte föranleder svårigheter på den inhemska arbetsmarknaden
eller för utlänningarna själva. En avvägning mellan dessa synpunkter och
önskemålet om fri rörlighet över gränserna kan ske endast om invandringen
äger rum i organiserade former. Styrelsen anser därför liksom utredningen
att invandringskontroll måste finnas. Men framför allt är en positiv planering
av invandringen angelägen. Övriga av de nämnda remissinstanserna
uttalar sig i nära anslutning till vad utredningen har anfört. Sålunda förklarar
sig LO dela utredningens uppfattning och finner det angeläget att
stryka under de motiveringar som utredningen har anfört, i första hand
utredningens synpunkter i fråga om de faktorer som måste beaktas i samband
med fastställandet av invandringens omfattning.

2* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 1^2

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

I yttrandet från LO liksom i flera andra yttranden betonas emellertid att
utredningen har behandlat anpassningsfrågorna alltför summariskt. En
mer aktiv syn på utlänningspolitiken är nödvändig. I TCO.s yttrande heter
det att ett mer begränsat mål för invandringspolitiken än fri rörlighet visserligen
måste sättas för den närmaste framtiden. I dagens läge utövar flertalet
länder så strängt reglerad invandringslcontroll att ett enskilt land inte
kan tillåta helt fri invandring. Men vid reglering av invandringen bör enligt
organisationens mening beaktas, att Sverige under överskådlig tid kommer
att ha avsevärd invandring från Norden och övriga länder. Att på förhand
i absoluta tal ange invandringens omfattning är inte möjligt. Den måste
variera med växlingar i det svenska arbetsmarknadsläget. Det kan dock
enligt organisationen inte under några förhållanden komma i fråga att med
åberopande av samhällsekonomiska eller arbetsmarknadspolitiska skäl helt
avskära Sverige från internationellt folkutbyte. Man bör därför ta hänsyn
till fortsatt existens av utländsk invandring vid uppgörande av sysselsättningsprogram,
vid avvägning av resurser för utbildning, sjukvård och
socialvård osv. Stora ansträngningar bör göras och organisatoriska resurser
skapas för att underlätta invandrarnas anpassning till svenska förhållanden.
Särskilda insatser fordras för att utlänningarna inte bara formellt utan
även reellt så långt det är möjligt skall bli jämställda med svenska medborgare
i utbildningsmässigt och ekonomiskt avseende samt när det gäller
tillgång till arbete och social trygghet. Faran för att ett utlänningsproletariat
skall uppstå bör noga uppmärksammas och i möjligaste mån förebyggas.

Liknande synpunkter anlägger arbetsgruppen för invandrarfrågor, som
framhåller att samhällets resurser inte är oföränderliga och att man därför
bör inte bara sikta på anpassning av invandringen till samhällets omvårdnadsresurser
utan också undersöka om samhällets möjligheter kan omprioriteras
med hänsyn till invandringens omfattning.

Inte heller Estniska representationen i Sverige anser att Sverige under
nuvarande förhållanden ensidigt kan släppa all invandringskontroll. Enligt
representationen är det orealistiskt att f. n. tänka sig att ge utländska medborgare
samma ovillkorliga rätt till bosättning i Sverige som svenska medborgare
har. De kontrollåtgärder som riktas mot utlänningar — och då särskilt
mot i Sverige bosatta och här arbetande utländska medborgare — bör
dock i möjligaste män inskränkas.

En mer negativ inställning mot utredningens ställningstaganden kommer
till uttryck i det yttrande som har avgetts av SAF. Föreningen menar att
utredningen inte har analyserat nuvarande läge tillräckligt ingående. Utredningen
arbetar med det odefinierade begreppet invandringen och avser
därmed tydligen samtliga utlänningar som reser in i landet utom turister
och andra tillfälliga besökare. Nordbor borde emellertid i huvudsak ha
avskilts från utlänningssammanhanget. Även i övrigt anser föreningen att

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1068

det är principiellt och praktiskt felaktigt att betrakta alla utlänningar som
invandrare, som bedöms och behandlas efter ett standardschema. Med hänsyn
till de brister i dessa och andra avseenden som vidlåder betänkandet
säger sig föreningen inte kunna ta ställning till de där framförda tankegångarna.
Det mest angelägna är nu att statsmakterna avger en klar principdeklaration,
om vi i fortsättningen skall vidhålla gällande princip att
individen skall ha rörelsefrihet som får inskränkas endast om väsentliga
nationella intressen kräver det eller om vår utlänningspolitik skall präglas
av att tillstånd i olika hänseenden beviljas endast om en mängd olika förutsättningar
är uppfyllda.

Endast en remissinstans, Folkpartiets ungdomsförbund, ställer sig helt
avvisande till fortsatt utlänningskontroll. Förbundet anser att den form av
invandringskontroll som tillämpas f. n. har sådana nackdelar att den bör
avskaffas. I den mån det är nödvändigt att av konjunkturskäl påverka
invandringens omfattning bör detta ske främst genom ökad information
i utvandrarländerna. Förbundet erinrar om att invandringen från nära
belägna länder, såsom Finland och Förbundsrepubliken Tyskland, varit
mera konjunkturkänslig än invandring från längre bort belägna länder,
såsom Jugoslavien och Turkiet. Invandringen från längre bort belägna länder
bör kunna göras mera konjunkturkänslig genom en effektivare information
i dessa länder om förhållandena på den svenska arbetsmarknaden.
Förbundet föreslår att Sverige i samarbete med utvandrarländernas egna
arbetsmarknadsmyndigheter bygger ut ett nät av informations- och rekryteringskontor.
Kontoren, som bör betraktas som en form av arbetsförmedlingar
i en internationell arbetsmarknadspolitik, bör så långt möjligt ge
invånarna i de aktuella emigrantländerna en riktig bild av de problem som
möter en invandrare i Sverige och sprida snabb information om förändringar
i det svenska arbetsmarknadsläget. Invandringskontoren bör inte ha
till uppgift att avvisa eller neka någon utlänning att komma till Sverige
utan främst att hjälpa utlänningar att få arbete och bostad i Sverige redan
innan de beger sig från hemlandet.

De särskilda synpunkter som utredningen har lagt till grund för bedömningen
av behovet av invandringskontroll har föranlett uttalanden i ett
antal remissyttranden.

Demografiska synpunkter

Ett par remissinstanser knyter an till vad utredningen har sagt om invandringens
betydelse för befolkningsutvecklingen i vårt land.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län har man i vårt land länge uppmärksammat
och behandlat immigrationsfrågan främst ur arbetsmarknadspolitisk
synvinkel, något som med hänsyn till förhållandena får anses
i och för sig förklarligt. I fortsättningen torde dock föreligga anledning att

Kungl. Majrts proposition nr 14-2 år 1968

i varje fall på längre sikt betrakta och bedöma invandringen särskilt ur
befolkningspolitislca aspekter och därvid framför allt beakta den gynnsamma
inverkan på den samlade befolkningens åldersstruktur av invandringen,
som erfarenhetsmässigt är dominerad av personer i arbetsföra
åldersgrupper. Inte minst sistnämnda synpunkt talar uppenbarligen för att
vi i allt fall t. v. allmänt sett bör föra en så liberal utlänningspolitik som
omständigheterna medger.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att invandringspolitiken
bör bestämmas framför allt av invandringens betydelse på längre sikt och
att mera dagsaktuella ekonomiska synpunkter på behovet av arbetskraft
på det ena eller andra området inte bör få dominera. Det är vidare av den
största vikt att invandringen i vårt land ses i sitt samband med befolkningsoch
försörjningsförhållandena i grannländerna och i andra europeiska länder
och med det snabbare folkutbyte som synes vara en allmän företeelse i
dessa länder.

A rbetsmarknadssynpunkter

Med den begränsning som följer av remissinstansernas allmänna syn på
utredningens utgångspunkter har erinringar i allmänhet inte gjorts i fråga
om utredningens uttalanden om behovet av invandringskontroll med hänsyn
till förhållandena på arbetsmarknaden. Till dem som godtar utredningens
resonemang hör AMS. Enligt TCO kan arbetsmarknadsskäl under
vissa perioder göra begränsning av invandringen nödvändig lika väl som
det under andra perioder kan vara lämpligt att stimulera inflyttningen av
större eller mindre kollektiv. Om inte helt exceptionella förhållanden inträder,
är det dock orealistiskt att räkna med att Sverige skulle kunna isolera
sig från den övriga världen så att invandringen under något år skulle helt
eller praktiskt taget helt nedgå. Dessutom erinrar organisationen om den
stora och oreglerade invandringen från Finland.

LO opponerar mot utredningens ståndpunkt att valet mellan att effektivare
utnyttja arbetskraftsresurserna inom landet och att stimulera invandring
av arbetskraft främst är en samhällsekonomisk avvägningsfråga.
Avvägningen är i första hand humanitär och social, menar LO. Samhällets
åtgärder för att upprätthålla full sysselsättning bland dem som redan befinner
sig i landet måste från den synpunkten prioriteras. Många av dem
som tillhör »arbetskraftsreserverna» inom landet är handikappade eller
äldre personer eller gifta kvinnor. Deras insatser kan tas till vara i större
utsträckning om arbetsplatsen, arbetskrav och arbetstid anpassas till deras
förutsättningar och önskemål. Med hänsyn till att de tillhör marginalgrupper
måste trycket på företagen vara mycket stort för att företagen skall ta
hänsyn till dessa förutsättningar. Samhället kan inte heller mot den bakgrunden
prioritera invandringen. Slutsatsen av detta skulle bli att invandringspolitiken
från arbetsmarknadssynpunkter bör bestämmas av tillgången

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968 45

på arbetskraft inom landet, varvid marginalgruppernas situation skall beaktas,
slutar LO.

Utredningens oklara resonemang synes närmast gå ut på att den generella
kontrollen syftar till att hindra all rörlighet som inte är positivt nyttig för
Sverige, yttrar SAF och förordar för sin del, att Sverige förbehåller sig rätten
att begränsa möjligheten för utlänningar att få tillträde till den svenska
arbetsmarknaden i det fall att arbetslöshet råder i det specifika yrket samt
arbetsförmedlingen kan anvisa lämplig svensk arbetskraft.

Försörjnings- och sociala synpunkter

Åtskilliga remissinstanser uppehåller sig vid utlänningspolitikens förhållande
till den allmänna ekonomiska och sociala politiken.

LO delar utredningens uppfattning att invandringspolitiken i princip
måste ingå som en integrerande del i samhällets ekonomiska och sociala
politik. Det är enligt LO uppenbart, om man som mål för invandringspolitiken
fastställer att invandrarna skall leva under i princip samma betingelser
som den inhemska befolkningen, att hänsyn måste tas till andra faktorer
än de enbart arbetsmarknadsmässiga, även om dessa i och för sig är av
mycket stor betydelse. Det innebär att rådande förhållanden på t. ex. bostadssektorn,
vård- och utbildningsområdet in. in. måste beaktas i lika hög
grad som arbetsmarknadssynpunkterna. Till utredningens uppfattning ansluter
sig uttryckligen också länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt
Kopparbergs län, föreningen Norden, Svenska landstingsförbundet, SACO
och Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund.

En rad remissinstanser understryker nödvändigheten av att invandringen
avpassas efter bostads- och utbildningsresurserna.

AMS uttalar att situationen under åren 1965 och 1966 markant understryker
hur nödvändigt det är att samhället avpassar invandringen efter
tillgången på arbete och bostäder. Invandringspolitiken får vidare inte drivas
så att utlänningarnas familjer splittras. Nära anhöriga till utlänning
som arbetar i Sverige bör inte nekas tillstånd att bosätta sig tillsammans
med denne. I yttrandena över ansökningar om arbetstillstånd för nyinresande
utlänningar uppmärksammar styrelsen alltid bostadssituationen. Ansökan
tillstyrks endast om bostadsfrågan är löst på ett tillfredsställande sätt.
För gift arbetstagare, som medför sin familj, måste familjebostad finnas
disponibel.

Liksom utredningen påpekar LO att de bostadspolitiska synpunkter som
skulle ha kunnat vara vägledande för invandringspolitiken har fått stå tillbaka
för de rent arbetsmarknadspolitiska. Genom att invandringen har
skett till expanderande regioner eller orter — områden där bostadsbristen
varit och är störst — har en bristsituation uppstått som har drabbat såväl
invandrarna som den inhemska befolkningen. Resultatet av den hittills
förda politiken borde enligt LO leda till större försiktighet. Man snuddar

46 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

här vid problemet, vilka totala verkningar för samhällsekonomin som företagsledningarnas
olika beslut får. Invandring kan framstå som en åtgärd
vilken drar låga kostnader för företaget, men skall invandrarna få möjlighet
att hålla en bostadsstandard som är jämförlig med svenska medborgares i
motsvarande familje- och inkomstgrupp blir följden av åtgärden krav på en
större andel av folkhushållets gemensamma resurser. LO betonar att man
inte får ge avkall på principen om jämförlig bostadsstandard för invandrare
och svenska medborgare. Också RÅ hävdar att det är nödvändigt att invandringens
omfattning i framtiden knyts fastare till samhällets möjligheter att
bereda invandrarna utbildning och bostäder. Bristen på lämpliga bostäder
och adekvata utbildningsmöjligheter för invandrarna är ägnad att motverka
deras naturliga inlemmande i samhället och kan i ogynnsamma fall ge upphov
till kriminalitet eller annan asocialitet. En invandringspolitik som inte
tillräckligt tar hänsyn till utbildnings- och bostadsproblem är därför både
skadlig för samhället och inhuman. Liknande synpunkter framför överåklagaren
i Stockholm, som säger att invandrarna i stor utsträckning har
kommit att koncentreras till industriorter, där bristen på bostäder medfört
att utländska arbetare i stor utsträckning har nödgats lämna sina familjer i
hemlandet. Den naturliga assimileringen med värdlandets befolkning har
härigenom försvårats och invandrarna har lätt kommit att utgöra isolerade
grupper i en mer eller mindre slumartad miljö.

Enligt länsstyrelsen i Älvsborgs län bör kommande anvisningar understryka
nödvändigheten av att invandraren har sin bostadsfråga ordnad på
ett acceptabelt sätt. Åtskilliga exempel visar hur lättvindigt invandrarna
själva alltför ofta bedömer möjligheterna att få bostad. Kommunerna ställs
härigenom inför bostadsproblem, som i rådande bristsituation många gånger
ter sig olösliga. Svenska stadsförbundet ger uttryck åt liknande synpunkter
liksom Sveriges liberala studentförbund, som menar att det för den del av
invandringen som sker genom aktiv rekrytering bör vara möjligt att planera
inkvarteringen på förhand.

Ideella och humanitära synpunkter

Den enda remissinstans som har uttalat sig särskilt på denna punkt är
SIDA. Liksom utredningen avvisar SIDA tanken att de fattiga ländernas
befolkningstryck, sysselsättnings- eller utbildningsproblem skulle kunna
lättas genom arbetskraftsrekrytering i större skala. SIDA delar i övrigt de
synpunkter som utredningen har fört fram i denna fråga. Också i fråga om
den av SIDA administrerade stipendiatverksamheten understryker SIDA
utredningens principiella ståndpunkt, att syftet med sådan verksamhet
måste vara ett stöd till u-länderna och inte till individuella stipendiater
och att sålunda kravet på att stipendiater efter avslutad utbildning återvänder
till sina hemländer bör behållas. I enskilda undantagsfall kan det dock
enligt SIDA föreligga skäl som talar för att man inte bör motsätta sig att

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

stipendiat efter avslutade studier bosätter sig i Sverige och ev. i sinom tid
ansöker om svenskt medborgarskap.

Anpassningssynpunkter

Av de synpunkter som utredningen har lagt fram har frågan om invandrarnas
anpassning i det svenska samhället ägnats den ojämförligt största
uppmärksamheten i remissyttrandena. I de flesta understryks starkt nödvändigheten
av vidgade insatser från statens och kommunernas sida för att
underlätta anpassningen.

Anpassningens problem belyses ingående av arbetsgruppen för invandrarfrågor.
Arbetsgruppen yttrar till en början att statsmakterna av invandrare
och andra har dels avkrävts beslut om anpassningspolitikens mål, dels
anklagats för att redan ha formulerat ett sådant mål att gälla en total
assimilering. Regering och riksdag har emellertid aldrig ens i försiktiga
ord uttryckt denna principiella uppfattning. Snarare har invandrarnas
behov av att bevara språk och traditioner vunnit visst erkännande. Arbetsgruppen
uttalar som sin mening att en kompromiss mellan assimilering
och integrering är den enda möjliga utvägen. Hur kompromissen skall se
ut måste bli resultatet av forskning och praktisk försöksverksamhet. I de
fall där utländska barnfamiljer ämnar stanna länge eller för alltid i Sverige
är det oundgängligen nödvändigt att barnen lär sig svenska. Annars blir de
handikappade för livet. I allmänhet erbjuder detta ingen svårighet. Däremot
har föräldrarna ofta besvärligt med det nya språket, särskilt de isolerade
mödrarna. Om samtidigt barnen glömmer sitt modersmål och föräldrarna
inte förmår att hålla det vid liv och inte heller får samhällets hjälp därtill,
uppstår snabbt en familjesplittring som är förödande för anpassningen
och möjligen också farlig för den unga generationens sociala stabilitet.
Redan av detta skäl är det nödvändigt att utveckla möjligheterna till stödundervisning
i modersmålet åt invandrarbarnen. Vidare bör utbyggda försöksåtgärder
ta sikte på att hjälpa invandrare från icke-lutherska eller
icke-kristna länder till möjligheter att bättre utöva sin religion i Sverige.
Det religiösa behovet är i de flesta länder väsentligt djupare än i Sverige,
vartill kommer att vissa civilrättsliga åtgärder ibland inte är bindande i
vissa länder, om de inte har vidtagits i vederbörande kyrkas hägn.

Man kan, fortsätter arbetsgruppen, tvista om huruvida samhället alls
skall med pengar bidra till individers och gruppers religionsutövning, men
där har Sverige med sin statskyrka redan etablerat en princip. Så länge
den tillämpas synes det riktigt att även andra än lutheraner får del av
stödet. En utbyggd försöksverksamhet på sådana områden, där anpassningsproblemen
är akuta och därför lätt påvisbara, förutsätter att arbetsgruppen,
eller det organ som skall överta dess uppgifter, får väsentligt ökade
arbetsmöjligheter i form av anslag och personal.

Också skolöverstyrelsen understryker att det krävs energiska och väl

Kungl. Maj:ts proposition nr U2 år 1968

samordnade insatser på utbildningens område, om invandringen skall kunna
ske utan smärtsamma konsekvenser såväl för invandrarna som för det
svenska samhället. Salunda krävs ytterligare utredning om invandrarnas
anpassning. Men det finns redan nu underlag för omedelbara åtgärder.
Enligt styrelsen är det uppenbart att behov av undervisning i svenska för
vuxna utlänningar kommer att föreligga under de närmaste åren. Det
finns därför inte anledning att i fortsättningen betrakta denna undervisning
som försöksverksamhet. Hemmafruarnas behov av språkundervisning måste
tillgodoses. De har ofta ganska begränsad möjlighet till kontakt med
svenskar och det medför en beklaglig isolering som bör brytas. Invandrarfamiljen
bör så snart som möjligt efter ankomsten till Sverige få möjlighet
att delta i undervisning i svenska och elementär samhällsorientering. För
att genomföra dessa önskemål krävs ekonomiska resurser för att täcka
kostnaderna. Styrelsen anser det vidare nödvändigt att tillgodose invandrarnas
kulturella behov. För att främja deras möjligheter till kontakter
med det egna hemlandets kultur och människor måste biblioteken få
vidgade möjligheter att skaffa böcker på främmande språk. Samhället bör
vidare på allt sätt stödja invandrarnas strävan att bilda kulturella och
ideella föreningar, särskilt bland ungdom. Styrelsen lämnar härutöver ingående
synpunkter på behovet av utbildning i övrigt för invandrare och hur
dessa behov bör tillgodoses.

I yttrandet från hovrätten över Skåne och Blekinge framhålls, att man i tid
måste göra klart för sig att den omfattande invandringen leder till att vårt
land, som till följd av ett isolerat läge har haft homogena kulturtraditioner,
får en befolkning som i ökad grad har skiftande språkarv, sedvana och
religiösa föreställningar. I långa stycken är detta berikande för det svenska
samhället. Med exempel från andra invandringsländer för ögonen kan man
dock, uttalar hovrätten, inte bortse från risken att invandringen leder till
gruppbildningar, kulturellt isolerade och med starka inbördes motsättningar.
Detta kan vara olyckligt, om det medför ökade svårigheter för den
växande generationen att finna sig till rätta, med stigande kriminalitet
och asocialitet som följd. Av vikt synes särskilt vara att invandrare inte
genom sina bostadsförhållanden och genom hänvisning till lågavlönat arbete
tillåts bilda utpräglade sociala undergrupper. Samtidigt som sålunda vissa
skäl talar för att nationella gruppbildningar bland invandrare bör motarbetas,
talar andra skäl för att invandrare bör ha möjlighet att behålla
och odla de folkliga traditioner som de har fört med sig. Det är av den
största betydelse för framtiden att något samhälleligt organ griper sig an
med dessa problem och skaffar sig den inblick i förhållandena som är nödvändig
för att man skall kunna hjälpa enskilda invandrare till rätta och
leda utvecklingen i önskad riktning.

Man bör vid lösning av utlänningarnas bostadsproblem sträva efter att
inte få alltför stora koncentrationer till begränsade områden, yttrar TCO.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Man bör undvika att bygga kategorihus för utlänningar. Risken för isolering
i stället för anpassning blir annars överhängande. Önskan att i ekonomiskt
och socialt avseende jämställa invandrarna med befolkningen i övrigt
utgör inget försök att förkväva de olika nationalitetsgruppernas egenart
utan bör uppfattas som ett uttryck för vilja att ta det fulla ansvaret för utlänningarna
sedan de väl har kommit hit. En del utlänningar har inte för
avsikt att stanna i Sverige annat än under begränsad tid. De som vill bosätta
sig här definitivt skall emellertid inte behöva riskera att bli betraktade
som något slags »gästarbetare», vilka inte kan göra anspråk på full social
omvårdnad, likställighet i fråga om utbildningsmöjligheter eller delaktighet
i trygghetsskapande åtgärder som vidtas vid hotande eller redan inträffade
sysselsättningssvårigheter.

Frågan om anpassning är, betonar LO, inte enbart en fråga om att anpassa
invandrarna till Sverige och svenskarna utan också i hög grad en fråga
om i vilken utsträckning den inhemska befolkningen accepterar den invandring
som sker. För att undvika onödiga spänningar torde det vara av
vikt att invandringen utformas så att stora koncentrationer av utlänningar
inte uppstår på enskilda orter och vid enskilda företag och att man i samband
med anpassningsåtgärder riktade till invandrarna även satsar på information
till den inhemska befolkningen om invandringen.

I åtskilliga yttranden, där anpassningsproblem behandlas, hävdas att utredningens
betänkande inte ger tillräckligt underlag för ställningstaganden,
varför anpassningsfrågorna bör utredas särskilt, innan några beslut fattas.

Ansvaret för invandringspolitiken

Allmänna synpunkter

Förslaget att statsmakterna skall ta ansvaret för invandringspolitikens
utformning och bestämma riktlinjer till ledning för myndigheterna har uttryckligen
tillstyrkts av samtliga remissorgan, ett fyrtiotal, som har yttrat
sig särskilt i denna fråga, bl. a. hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen,
ÖB, socialstyrelsen, statskontoret, AMS, bostadsstyrelsen,
utlänningskommissionen, ÖÄ, flertalet av de hörda länsstyrelserna, LO,
SAF och Sveriges industriförbund.

Flera remissinstanser uttalar den bestämda uppfattningen att invandrarna
i princip skall leva på samma standard som svenska medborgare.
Både LO och TCO gör uttalanden av denna innebörd. AMS erinrar om att
det numera är allmänt accepterat att den utländska arbetskraften i Sverige
skall få samma löner och övriga förmåner som tillkommer motsvarande
svenska arbetstagare. I denna fråga framhåller SAF att principen inte bör
gälla utländska arbetstagare som är anställda hos utländsk arbetsgivare och
tillfälligt utför arbete åt denne här, s. k. montagearbetare. Under hänvisning

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

till särskild framställning i ämnet gör SAF gällande att den prövning som
f. n. sker av dessa arbetstagares avlöningsförmåner i ärenden om arbetstillstånd
inte har laglig grund.

I allmänhet ifrågasätts inte att nuvarande tillståndssystem på det hela
taget bör behållas som medel för den generella utlänningskontrollen. En
förenkling av tillståndssystemet föreslås dock i några yttranden. I detta
sammanhang ifrågasätter .SAF med stöd av en utförlig argumentering om de
nyligen införda bestämmelserna i UtlK att utlänning som ämnar ta anställning
i Sverige skall ha arbetstillstånd innan han reser in hit står i överensstämmelse
med UtlL.

Riktlinjer för tillståndsgivningen

1 fråga om hur utförliga riktlinjerna bör vara kommer
skilda uppfattningar till uttryck i remissyttrandena.

AMS anser att alltför låsta detalj instruktioner i fråga om den arbetsmarknadsmässiga
invandringspolitiken kan innebära risker och nackdelar
för verksamheten. Förhållandena ändras ständigt på arbetsmarknaden och
inte sällan uppstår situationer, då styrelsen måste ingripa med stor snabbhet.
Detta gör det nödvändigt att styrelsen får möjlighet att agera inom
ramen för förhållandevis vida bemyndiganden. Vid utformningen av riktlinjerna
för den arbetsmarknadsbetingade invandringspolitiken måste hänsyn
tas härtill. Såsom exempel på områden där det inte är lämpligt att låsa
handlingsfriheten nämner styrelsen överföring av arbetskraft för att tillgodose
kortvariga behov och invandring av arbetskraft till låglönebranscher.
Svårigheterna är enligt styrelsen stora att på tillfredsställande sätt definiera
vad som är kortvariga behov och vad som är att anse som låglönebranscher.
Oklarheter eller förbiseende i eventuella riktlinjer kan lätt medföra inte
önskvärda konsekvenser. Genom den sammansättning som styrelsens plenum
har och det samarbete som skall äga rum med berörda arbetsgivaroch
arbetstagarorganisationer i invandringsfrågorna torde garantier finnas
för att verket skall kunna avväga överföringen av arbetskraft på tillfredsställande
sätt utan att specificerade direktiv behöver utfärdas i dessa avseenden.

Även enligt LO:s mening måste AMS få handlingsfrihet inom en ganska
vid ram. LO understryker i detta sammanhang att sådana riktlinjer bör
utarbetas för styrelsens verksamhet att den arbetsmarknadsmässigt betingade
invandringen kommer att bedrivas under fullt hänsynstagande till
de övriga samhällsfunktioner som påverkas av invandringen och att det inflytande
som arbetsgivare och arbetstagare f. n. har inte förändras. Motsvarande
ståndpunkt intar TCO.

Sveriges förenade studentkårer har avvikande uppfattning i denna
fråga. Föreningen framhåller att rättssäkerhet innebär bl. a. att individen
bär skäliga möjligheter att förutse de åtgärder som kan riktas mot honom

Öl

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

av myndigheterna under skilda betingelser. Riktlinjerna för utlänningspolitiken
och den utlänningslagstiftning som blir följden därav bör därför
få tillräckligt utförlig utformning så att garantier skapas för enhetlig behandling
av de individuella fallen och mot godtycklig tolkning av bestämmelserna
hos de verkställande organen. I t. ex. arbetsmarknadsärenden bör
förutsättningarna noggrant preciseras.

Möjligheterna att kvantitativt bestämma invandringens
omfattning bestrids av AMS. Man kan inte genom kvoter som reglerar
invandringens storlek avpassa invandringen efter möjligheterna att tillhandahålla
invandrarna bostäder, utbildning etc., anser AMS, eftersom utlänningarna
inte är bundna till viss ort eller arbetsplats utan har möjlighet
att byta anställning inom ramen för gällande arbetstillstånd. Dessutom
försvårar konjunkturväxlingarna möjligheterna att långsiktigt planera för
överföringar av arbetskraft. Enligt bostadsstyrelsen synes utredningen ha
överskattat möjligheterna att frambringa erforderliga uppgifter om landets
resurser på olika områden som underlag för successiva beslut om invandringens
omfattning. Detta gäller enligt styrelsens erfarenheter åtminstone
bostadstillgången. Ett speciellt problem är den skilda bostadssituationen
i olika orter. Vidare har tillstånd att vistas och arbeta i landet hittills inte
varit förenat med villkor om bosättning på viss ort. I praktiken kan därför
eu begränsning av invandringens omfattning till viss nivå trots allt leda
till sociala problem, om utlänningarna flyttar in till orter med bostadsbrist.

LO finner det visserligen riktigt att växlande förhållanden inom och
utom landet har betydelse för utformningen av den svenska invandringspolitiken
och att en viss flexibilitet därför är önskvärd. Det torde enligt LO
emellertid vara både möjligt och nödvändigt med mera långsiktig planering
av invandringspolitiken. Utredningen har i skilda sammanhang pekat på
olika samhällssektorers betydelse för invandringspolitikens utformning,
områden vilkas utveckling kan överblickas för ganska lång tidsperiod. Det
borde för en långsiktig planering var möjligt att väga dessa faktorer mot
exempelvis arbetsmarknadsmässiga och humanitära synpunkter och på
detta sätt komma fram till långsiktiga riktlinjer både beträffande omfattningen
och inriktningen av invandringen.

Sveriges förenade studentkårer anser att Kungl. Maj :t med hänsyn till
bostadssituationen bör inom ramen för riktlinjerna kunna förordna att ett
visst maximalt antal arbetstillstånd utfärdas under viss period.

Behovet att kunna anpassa invandringen till bostädernas fördelning
på olika lägenhetstyper understryks av bostadsstyrelsen,
som anser att en förutsättning för att bevilja uppehållstillstånd för en invandrande
familj bör vara att lämplig familjebostad kan visas stå till disposition.
En tillämpning av en sådan princip kan givetvis leda till restriktivitet
i fråga om invandringens omfattning, men principen synes vara riktig.
Företagare som är beredda att anställa utlänningar måste se till att familje -

52 Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

bostäder kan ställas till förfogande om även utlänningarnas familjer skall
kunna invandra.

I fråga om den humanitärt motiverade invandringen
anser socialstyrelsen särskilt betydelsefullt att riktlinjer fastställs för invandringen
av medellösa utlänningar. Tyngdpunkten i fråga om denna invandring
bör enligt LO liksom hittills läggas på åtgärder av kollektiv karaktär.
Möjligheterna för enskild invandring i detta sammanhang bör inskränkas
till att i första hand omfatta nära anhöriga till redan invandrade personer.

Utlänning som inte har arbetstillstånd men av humanitära skäl beviljas
uppehållstillstånd bör enligt AMS kunna anvisas arbete av arbetsförmedlingen,
även om han inte har arbetstillstånd. Styrelsen finner det principiellt
oriktigt att arbetsför utlänning som har uppehållstillstånd skall vara förhindrad
att försörja sig genom eget arbete och vara hänvisad till att enbart
leva på hjälp från det allmänna. Även i ett bekymmersamt läge på arbetsmarknaden
bör det vara angeläget att söka tillse att sådan utlänning inte
ligger det allmänna till last utan får möjlighet att anta åtminstone något
arbete som han har förutsättningar att utföra. Liknande synpunkter framförs
av SAF, som dessutom förordar att även utlänning som saknar uppehållstillstånd
skall ha möjlighet att begagna sig av arbetsförmedlingens
tj änster.

Lämpligheten att meddela arbets- och uppehållstillstånd
för begränsad tid tas upp av statskontoret. Myndigheten föreslår
att sådana tillstånd ges utan tidsbegränsning. Om vandelsprövningen tas
bort, återstår vid behandling av tillstånd att vistas i Sverige endast att ta
hänsyn till ekonomiska och sociala förhållanden, anför statskontoret. I förlängningsärenden
har invandrarna redan prövats enligt grunderna för avvisning.
Då skall alltså prövas omständigheter som kan ha uppkommit
under invandrarens vistelse i Sverige. Utredningens förslag måste innebära
att invandrare, som redan vistas i Sverige men som saknar bostad eller
försörjningsmöjligheter, skall kunna avlägsnas ur landet genom vägrad
tillståndsförlängning. Statskontoret finner ett sådant förfarande orimligt.
Även från administrativ synpunkt utgör de upprepade förlängningsärendena
en avsevärd belastning. Om förslaget att tillstånd skall ges utan tidsbegränsning
godtas, kan enligt statskontorets mening bosättningstillstånd
slopas.

Enligt arbetsgruppen för invandrarfrågor innebär tidsbegränsningen
att Sverige förbehåller sig rätten att avsäga sig ansvaret för en invandrare
och hans familj som vi en gång har accepterat, vilket föga överensstämmer
med vår inställning till samhället och individen. Arbetsgruppen anser därför
att det bör övervägas om inte tidsbegränsningen kan avskaffas.

LO hävdar som sin mening att arbetstillståndets giltighetstid bör som
f. n. bedömas i varje enskilt fall. Det bör kunna innebära, med hänsyn till

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

sökandes möjligheter till långsiktig försörjning, att vissa tillstånd ges utan
tidsbegränsning. Liknande inställning har Sveriges förenade studentkårer
och Esternas representation i Sverige, vilka anser att man bör ta upp frågan
om möjligheten att undanta här i landet varaktigt bosatta utlänningar från
den generella kontrollen.

Arbets- och uppehållstillstånd bör enligt AMS första gången inte meddelas
för kortare tid än ett år.

Bosättningstillstånd bör kunna användas i många fler fall än f. n. utan
att det står i strid mot motivuttalandena vid tillkomsten av 1954 års utlänningslag,
påpekar hovrätten över Skåne och Blekinge. Eftersom det nu
fordras fem års stadigvarande bosättning i landet, kommer man så nära
den tidpunkt då medborgarskap kan sökas att bosättningstillståndet inte
får ett praktiskt användningsområde. Uttryckssätten i UtlL ger vid handen
att det inte har varit avsett att så lång tid som fem års bosättning i landet
skulle fordras. Redan efter något kortare tid, t. ex. tre år, bör man kunna
bilda sig tillräcklig uppfattning om sökandens förutsättningar att få sådant
tillstånd. Inte heller bör, som synes vara fallet f. n., en tillkännagiven
avsikt att återutvandra så snart de politiska eller ekonomiska förutsättningarna
därför uppkommer i hemlandet vara hinder mot bosättningstillstånd.
Av lagen följer att sådant tillstånd kan återkallas om bosättningen
i landet upphör. I sådana fall bör enligt hovrätten bosättningstillstånd
tvärtom vara ett särskilt lämpligt alternativ till att utlänningen söker
svenskt medborgarskap. Bosättningstillstånd bör över huvud taget få sådan
plats i systemet att fördelarna därav kan utnyttjas.

Enligt Esternas representation i Sverige har yrkesbegränsningen
av arbetstillstånd allvarliga nackdelar för den tillståndspliktige
utlänningen, eftersom hans rörelsefrihet på arbetsmarknaden beskärs
starkt. Särskilt anmärkningsvärt är förhållandet, om man beaktar de upprepade
deklarationerna från såväl myndigheter som arbetsmarknadens organisationer
att koncentration av utlänningar inom låglöneyrkena måste motarbetas.
Detta borde enligt representationen lämpligen kunna ske genom att
utlänningarna får största möjliga frihet att själva söka det arbete som passar
dem och erbjuder de bästa villkoren. Eftersom utlänning på grund av bristande
språkkunskaper och bristfällig kännedom om landets förhållanden
knappast i vistelsens början kan finna sysselsättning som motsvarar hans
yrkesinriktning i hemlandet, är det av synnerlig vikt för invandraren att han
efter hand kan få övergå till sysselsättning som han själv kan finna och är
kompetent för. Yrkesbegränsningens syfte synes kunna nås enbart genom
att krav på arbetstillstånd för nyinvandrad utlänning upprätthålls.

Yrkesbegränsningen innebär enligt arbetsgruppen för invandrarfrågor
ett ofta kännbart intrång i individens möjligheter att skaffa sig bättre arbete
och står helt i motsats till vår strävan i riktning mot en rörligare arbetsmarknad.
Denna begränsning i arbetstillståndens giltighet förefaller

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år it)68

därför i bästa fall vara betydelselös och ofta direkt skadlig för både individ
och samhälle.

LO framhåller att den hittills förda invandringspolitikens utformning
har gjort det nödvändigt att ha möjligheter att tids- och yrkesbegränsa
arbetstillstånden. Vissa ändringar i nuvarande bestämmelser torde dock
vara möjliga. En uppmjukning av yrkesbegränsningen bör övervägas så
till vida att utlänning som har vistats och arbetat i landet viss tid, förslagsvis
ett—två år, befrias från sådan begränsning av tillståndets giltighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Verkställande organ
Nuvarande förhållanden
Pass- och tillståndsfrågor

Enligt 3 § UtlL skall den kontroll över utlänningar som behövs för tilllämpningen
av lagen utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet.
I 1 § UtlK föreskrivs att statens utlänningskommission är central
utlänningsinyndighet. Utöver den allmänna föreskriften i 3 § UtlL finns
såväl i lagen som i kungörelsen speciella bestämmelser som reglerar den
centrala utlänningsmyndighetens befattning med ärenden om legitimationshandlingar,
tillstånd och avlägsnande av utlänningar samt utlänningskontrollen.

Utlänningskommissionen äger enligt 6 § UtlK i vissa fall utfärda särskild
legitimationshandling (främlingspass) för utlänning. Kommissionen
får bemyndiga polismyndighet eller viseringsmyndighet att förlänga giltighetstiden
för främlingspass. Enligt kungörelser den 11 februari 1955
(nr 29), den 2 februari 1962 (nr 22) och den 3 juni 1965 (nr 273) ankommer
det vidare på utlänningskommissionen att utfärda särskilda legitimationshandlingar
(resedokument) för vissa flyktingar och statslösa personer.

Visering samt uppehålls-, bosättnings- och arbetstillstånd meddelas av den
centrala utlänningsmyndigheten, som också äger återkalla visering, bosättningstillstånd
och arbetstillstånd (11 och 16 § UtlL). Beslutanderätten
i fråga om visering, uppehålls- och arbetstillstånd får dock delegeras till
lokala organ. Med stöd av bestämmelser i UtlL och UtlK har utlänningskommissionen
i stor utsträckning delegerat beslutanderätten till svenska
beskickningar och konsulat utomlands (visering), lokala polismyndigheter
(nödfallsvisering samt uppehålls- och arbetstillstånd) och länsarbetsnämnderna
(arbetstillstånd) och i instruktioner till dessa myndigheter
noggrant angett i vilka fall de får meddela tillstånd.

AMS har som central arbetsmarknadsmyndighet avgörande inflytande
på arbetstillståndsgivningen. Innan den centrala utlänningsmyndigheten
avgör ärende om arbetstillstånd skall den i regel samråda med AMS (42 §
UtlK). Därvid är AMS skyldig att i arbetstillståndsärenden, som är av principiell
betydelse eller på annat sätt av större vikt, bereda sammanslutningar
av arbetsgivare och arbetstagare inom verksamhetsområdet tillfälle
att uttala sig (16 § UtlL, 42 § UtlK). AMS skall vidare i den mån det
är möjligt och efter att ha gett sammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare
tillfälle att uttala sig ange allmänna riktlinjer för tillstånds -

56 Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

ärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden (42 §
UtlK).

\id arbetstillståndsgivningen följer utlänningskommissionen praktiskt
taget alltid den arbetsmarknadsbedömning som AMS gör. Enligt de regler
för handläggningen av frågor om arbetstillstånd som AMS antog den 31
mars 1967 skall noggrann prövning från arbetsmarknadssynpunkt företas
när utlänning första gången ansöker om arbetstillstånd. När utlänningen
väl har accepterats på den svenska arbetsmarknaden, skall han därefter i
regel kunna räkna med att få förlängt arbetstillstånd inom det område
som tillståndet avser. Detta gäller även om utlänningen skulle vara arbetslös,
när han ansöker om fortsatt tillstånd. Vid ansökan om fortsatt arbetstillstånd
inom annat yrkesområde skall arbetsmarknadsmässig prövning
i allmänhet ske, om sökanden har haft arbetstillstånd kortare tid än ett år.

För att AMS skall tillstyrka förstagångsansökan om tillstånd krävs i
princip att följande villkor är uppfyllda.

Sökanden skall visa att han har erbjudande om anställning från arbetsgivare
i Sverige. Arbetsmarknadsläget inom det yrkesområde som ansökningen
avser skall vara sådant att det föreligger verkligt behov av utländsk
arbetskraft. Om lämplig inhemsk arbetskraft redan finns eller beräknas bli
tillgänglig inom kort, avstyrks regelmässigt ansökningen. Erbjudna arbetsoch
lönevillkor skall överensstämma med vad som under motsvarande förhållande
gäller i fråga om anställande av svensk arbetskraft. Det anses
vara ett oeftergivligt krav att den utländska arbetskraften inte utnyttjas
mot underbetalning. I fråga om fullt utbildad utländsk arbetskraft inom
yrken där det finns kollektivavtal krävs att lön utgår enligt avtal och i
andra fall att löneförmånerna motsvarar de i anställningsorten gängse
inom vederbörande arbetsområde. Kravet gäller såväl utlänningar hos
svensk arbetsgivare som utlänningar som är anställda hos utländsk arbetsgivare,
t. ex. utländska montörer som sänds till Sverige för tillfälliga entreprenaduppdrag.
Slutligen gäller som villkor att sökanden bär tillgång till
lämplig bostad.

Avlägsnande

Avvisning beslutas av lokal polismyndighet. I vissa fall, bl. a. om utlänningen
påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart
oriktigt, skall frågan om avvisning hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten
(20 § UtlL). Besvär över polismyndighets avvisningsbeslut
förs hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 §).

Beslut om förvisning meddelas av allmän domstol (26 §).

I princip beslutas utvisning av länsstyrelse, men ärende om utvisning
skall hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten för avgörande,
om utlänningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

uppenbart oriktigt (30 §). Länsstyrelsens beslut kan överklagas av utlänningen
hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 §). Utvisning kan också
beslutas av Kungl. Maj :t, om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet
eller av annat skäl i statens intresse (34 §).

Beslut om förpassning meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten
(23 §).

Den centrala utlänningsmyndigheten skall i regel böra utlänningsnämnden
innan den beslutar om avvisning eller förpassning (20 och 23 §§). Yttrande
från nämnden skall inhämtas också i besvärsärenden angående avvisning
eller utvisning (45 §). Besvär över den centrala myndighetens beslut
om avvisning, förpassning eller utvisning får föras hos Kungl. Maj :t,
om utlänningsnämnden eller ledamot av nämnden har anfört avvikande
mening (46 §).

Föreligger särskilda skäl, får den centrala utlänningsmyndigheten överlämna
ärende till Kungl. Maj :ts avgörande. Sådant överlämnande skall ske,
om utlänningsnämnden begär det (47 §).

Yttre utlänningskontroll

Den yttre utlänningskontrollen syftar till att kontrollera inresa över
landets gränser enligt bestämmelserna i UtlL om avvisning och i UtlK om
krav på innehav av pass eller motsvarande legitimationshandling. Efter tillkomsten
av det gemensamma nordiska passkontrollområdet utövas kontrollen
endast vid detta områdes yttergränser samt vid hamnar och flygplatser
som har reguljära förbindelser med utlandet.

Den yttre kontrollen, som har rent lagtillämpande karaktär, ombesörjs
av polismyndigheterna enligt riktlinjer som fastställs av rikspolisstyrelsen
efter samråd med den centrala utlänningsmyndigheten (76 § UtlK).

Inre utlänningskontroll

Den inre utlänningskontrollen har till syfte att övervaka, dels att utlänning
inte vistas eller arbetar här utan att ha föreskrivet tillstånd, dels att
utlänning, vars vistelse i landet inte låter sig förena med svenska intressen,
blir föremål för prövning enligt bestämmelserna om avvisning eller utvisning.
Kontrollen regleras av Kungl. Maj :t genom föreskrifter i UtlK. Den
utövas centralt av statens utlänningskommission och lokalt av polismyndigheterna.

Kontrollen av tillståndsbestämmelsernas efterlevnad sker företrädesvis
på grundval av förfalloregister hos statens utlänningskommission, ett i
fråga om viseringspliktiga, ett i fråga om viseringsfria utan uppehållstillstånd
och ett i fråga om utlänningar med uppehållstillstånd. Kontrollen
över utländska arbetstagare sker på grundval av arbetsanmälningar från
arbetsgivare.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Kontrollen att viseringspliktig utlänning inte uppehåller sig här längre
tid än som har medgetts i viseringsbeslutet sker i huvudsak på grundval
av kontrollkort (in- och utresekort) enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen.
Utlänning som är viseringspliktig i någon av de nordiska
staterna eller i samband med beslut om avlägsnande från nordisk stat har
förbjudits att återvända dit utan särskilt tillstånd avfordras kontrollkort,
när han reser in i det nordiska passkontroilområdet. På korten noterar
passkontrollanten de uppgifter, som behövs för att fastställa utlänningens
identitet, och de tillstånd som utlänningen har för inresa i Sverige eller
övriga nordiska stater. Inresekort för utlänning, som inte har uppehållstillstånd
i Sverige eller som fått sådant tillstånd för kortare tid än tre månader,
sätts in i ett förfalloregister i bokstavsordning månadsvis efter förfallomånad.
Förfalloregistret genomgås dagligen för kontroll av att utlänningen
inte stannar utöver den tid, för vilken han har fått visering.

Kontrollen att viseringsfria utlänningar, som vill vistas här utöver den
uppehållstillståndsfria tiden på tre månader, söker uppehållstillstånd grundas
i huvudsak på centralt registrerade förstagångsanmälningar om bostadsupplåtelse.

Enligt 47 § 1 mom. UllK är envar som upplåter bostad eller på särskilt
anordnat lägerområde mot vederlag upplåter tältplats åt utlänning skyldig
att omedelbart avfordra honom uppgift om bl. a. namn, födelsetid, medborgarskap
och dagen för hans inresa i Sverige. Innan utlänningen avflyttar
från bostaden eller lägerområdet, skall upplåtaren avfordra honom uppgift
vart han närmast ämnar bege sig. Dessa föreskrifter gäller dock inte nordbor.
De uppgifter som sålunda avfordras utlänning skall inom 24 timmar
efter det utlänningen har ankommit anmälas skriftligt till polismyndigheten
i orten. Sådan anmälan skall göras också när utlänningen flyttar.

Ett exemplar av anmälan om upplåtelse av privatbostad eller tältplats insänds,
med vissa undantag, av polismyndigheten till utlänningskommissionen.
Det andra exemplaret behålls av polismyndigheten. Anmälan om avflyttning
insänds till kommissionen endast om utlänningen har uppgett sig
ha för avsikt att lämna landet.

Till utlänningskommissionen inkomna förstagångsanmälningar rörande
upplåtelse av bostad åt utlänningar insätts i ett särskilt förfalloregister i
bokstavsordning månadsvis efter förfallomånad.

Förfalloregistret genomgås dagligen. Om det då kommer fram att utlänning
har åsidosatt skyldighet att ansöka om uppehållstillstånd, sänds en
s. k. kontrollskrivelse till polismyndigheten i den ort, där utlänningen enligt
tillgängliga uppgifter vistas eller innehar anställning. I skrivelsen anmodas
polismyndigheten att införskaffa upplysningar om utlänningen och se till
att han söker uppehållstillstånd.

Kontrollen att utlänning söker fortsatt uppehållstillstånd grundas på ett
av utlänningskommissionen fört förfalloregister, som består av kopior av

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

protokoll över beslut om uppehållstillstånd. Registret innehåller dessutom
kort beträffande utlänningar, som har fått anstånd med verkställighet av
förpassnings-, förvisnings- eller utvisningsbeslut eller som avtjänar tidsbestämt
straff eller av annan anledning bör uppmärksammas vid en bestämd
tidpunkt.

Förfalloregistret genomgås kontinuerligt. Härvid utgallras uppgifter om
utlänningar som har sökt fortsatt uppehållstillstånd eller rest ut ur landet.

Kontrollen att utlänningar innehar arbetstillstånd utövas på grundval
av arbetsanmälningar. Enligt 47 § 2 mom. UtlK är den som anställer utlänning,
även nordbo, i sin tjänst i regel skyldig att, när utlänningen tillträder
arbetsanställningen, omedelbart avfordra honom uppgift om namn,
födelsetid, födelseort, medborgarskap och hemort. Anmälan om anställningen
skall inom 24 timmar göras skriftligt till polismyndigheten i
orten. När utlänningen slutar sin arbetsanställning, skall arbetsgivaren
inom samma tid göra skriftlig anmälan därom. Polismyndigheten sänder
ett exemplar av anmälan om utlännings arbetsanställning till utlänningskommissionen
och ett exemplar till länsarbetsnämnden. Anmälningar som
har inkommit till länsarbetsnämnden förses med uppgift om det yrkesgruppnummer
som anställningen hör till enligt yrkesförteckningen och
sänds av nämnden vidare till utlänningskommissionen.

När arbetsanmälan har kommit till utlänningskommissionen, kontrolleras
genom slagning i ett hos kommissionen fört centralregister, om utlänningen
har arbetstillstånd för anställningen.

Övervakningen av utlänningar som på grund av sina personliga förhållanden
inte är önskvärda grundas huvudsakligen på bostadsanmälningar
och arbetsanmälningar. Kontrollen tillgår vanligen så att polismyndigheten,
när bostads- eller arbetsanmälan kommer in beträffande utlänning, undersöker
om utlänningen förekommer i tillgängliga spärrförteckningar.

Anpassningsfrågor

Ansvaret för samhällets verksamhet för utlänningarnas anpassning vilar
främst på skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsverket och socialnämnderna.

Sålunda har skolöverstyrelsen ålagts uppgiften att i samråd med AMS ge
utlänningar, som vistas här mera varaktigt, undervisning i svenska språket
och svensk samhällskunskap. För undervisningen anlitas bl. a. studieförbunden.

AMS har bemyndigats att i samarbete med vederbörande arbetsgivare
och fackförening medverka till att den utländska arbetskraften introduceras
på arbetsplatsen och orienteras om praxis och ordning på den svenska
arbetsmarknaden. Länsarbetsnämnderna ordnar konferenser och kontaktar
arbetsgivare, arbetstagarorganisationer, kommuner, ideella föreningar m. fl.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

i syfte att stimulera till åtgärder på olika områden för att lösa utlänningarnas
anpassningsproblem.

Socialnämnderna handlägger socialhjälpsfrågor och går utlänningar såväl
som svenska medborgare till handa med råd och upplysningar i frågor
som har samband med nämndernas verksamhet. De lämnar bistånd också
i personliga angelägenheter.

Inom inrikesdepartementet tillsattes i januari 1966 en arbetsgrupp för
invandrarfrågor. Gruppens uppgift är att kartlägga de sociala, kulturella
och andra problem som möter utlänningar vilka har invandrat till Sverige
samt att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att underlätta utlänningarnas
anpassning i det svenska samhället.

Den centrala utlänningsmyndighetens organisation

Som förut sagts är statens utlänningskommission central utlänningsmyndighet.
Den fick sin nuvarande organisation den 1 januari 1953.

Utlänningskommissionen består enligt Kungl. Maj :ts instruktion för
kommissionen den 3 december 1965 (nr 678) av en ordförande, som är
chef för kommissionen, och högst åtta andra ledamöter. Av de åtta ledamöterna
är f. n. fyra medborgarrepresentanter och de övriga representanter
för resp. utrikesdepartementet, försvarsstaben, AMS och rikspolisstyrelsen.

Inom kommissionen finns tre byråer (första, andra och tredje byrån).
Första och andra byråerna är fackbyråer, som handlägger tillståndsärenden
och ärenden om utlännings avlägsnande från riket samt sådana remissärenden
rörande enskilda utlänningar där beslutanderätten tillkommer
annan myndighet än kommissionen. Vid tredje byrån (kanslibyrån) handläggs
ärenden om kommissionens personal, administration och ekonomi
samt remissärenden av allmän natur och sådana som rör fackbyråernas
verksamhet men är av principiell karaktär. Tredje byrån omhänderhar
vidare registerverksamheten, den inre utlänningskontrollen och den officiella
utlänningsstatistiken.

Varje fackbyrå förestås av en byråchef och är indelad i två sektioner.
Varje sektion förestås av en byrådirektör som sektionschef. Som indelningsgrund
för arbetsfördelningen mellan de fyra sektionerna gäller alt
alla slag av utlänningsärenden rörande en nationalitet eller grupp av nationaliteter
handläggs vid en sektion. Det sammanlagda antalet tjänstemän på
fackbyråerna uppgick den 1 juli 1967 till 51.

Även kanslibyrån förestås av en byråchef, som biträds av en byrådirektör.
Arbetsuppgifterna vid kanslibyrån är fördelade på ett stort anta! arbetsenheter.
Till byrån hör sålunda en sektion för teknisk utlänningskontroll,
varunder funktionellt lyder kommissionens s. k. centralregister och
kontrollregister, samt en avdelning för granskning av beslut som har meddelats
av andra myndigheter på grundval av kommissionens generella be -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

myndiganden. Inom byrån finns vidare kommissionens centralarkiv, en expeditionsavdelning
som består av en postexpedition, en avdelning för utfärdande
av främlingspass och en expedition för allmänheten, en avdelning för
utlämnande av adresser, en statistiksektion, en maskinskrivningscentral,
en kassaavdelning, telefonväxel samt en personalavdelning. Till kanslibyrån
hör slutligen ett antal expeditionsvakter. Det sammanlagda antalet
anställda vid kanslibyrån uppgick den 1 juli 1967 till 136.

Kontrollen över att utlänning som vistas i Sverige har erforderliga uppehålls-
och arbetstillstånd utövas inom kanslibyråns sektion för teknisk
utlänningskontroll. Denna sektion handlägger också kontroll som föranleds
av den nordiska passkontrollöverenskommelsen.

Centralregistret utgörs främst av det centrala diariet samt tre förfalloregister.
Det centrala diariet är ett i alfabetisk ordning uppställt diarium
över enskilda utlänningsärenden och motsvarar de diarier som förs hos
varje annan beslutande förvaltningsmyndighet. Diariet består av s. k. centralregisterkort
som läggs upp dels när ansökan om visering kommer in
till kommissionen, dels när ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd
första gången kommer in till kommissionen. På varje registerkort antecknas
uppgifter om utlänningens namn, medborgarskap, födelsetid, kön och
numret på den centraldossier, i vilken kommissionens handlingar beträffande
utlänningen förvaras. På registerkortet görs fortlöpande anteckningar
om bl. a. samtliga inkommande ansökningsärenden och meddelade beslut.
Beträffande sådana utlänningar, som behöver uppmärksammas särskilt
av en eller annan anledning, insätts vid vederbörande utlännings
centralregisterkort ett s. k. spärrkort. Det centrala diariet innehåller f. n.
mer än 200 000 registerkort och inemot 20 000 spärrkort.

Förfalloregistren bildar grundvalen för den inre utlänningskontrollen.
De består av ett register för inresekort, ett för förstagångsanmälningar om
bostadsupplåtelse samt ett för beslut om uppehålls- och arbetstillstånd.

I ett kontrollregister, som består av individuella registerkort, antecknas
till kommissionen inkomna uppgifter om brott eller förseelser som har begåtts
av utlänning samt andra från övervakningssynpunkt betydelsefulla
omständigheter. Registret omfattar f. n. omkring 130 000 kort.

Sektionen för statistik utarbetar kontinuerligt statistik över bl. a. utlänningar
med uppehållstillstånd, arbetsanmälda utlänningar, naturalisationer
och i Sverige födda utlänningar. Statistiken publiceras vid varje kvartalsskifte.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Utredningen
Allmänna synpunkter

Utredningen utgår från att verkställighetsfrågor som rör områden av samhällslivet,
där utlänningar är i huvudsak jämställda med svenska medborgare,
t. ex. frågor om utbildning, arbetsförmedling, sjuk- och hälsovård och
socialhjälp för utlänningar, skall handhas av de fackmyndigheter till vilkas
förvaltningsområden frågorna hör. Även när det gäller sådana specifika frågor
som rör enbart utlänningar och som ytterst har sin grund i att dessa —
till skillnad från svenska medborgare — inte äger ovillkorlig rätt att inresa,
vistas och arbeta i landet bör utgångspunkten enligt utredningens mening
vara att dessa frågor skall handläggas av en särskild utlänningsmyndighet
endast i den mån frågorna på grund av sin beskaffenhet inte kan hänföras
till någon redan befintlig fackmyndighets verksamhetsområde.

Pass- och tillståndsfrågor

Legitimationshandlingar, visering och uppehållstillstånd

I vilken omfattning och på vilka villkor tillståndspliktiga utlänningar
skall tillåtas inresa och vistas i landet är enligt utredningen ett spörsmål
som rör en rad allmänna intressen, befolkningspolitiska, samhällsekonomiska,
utrikes- och försvarspolitiska. Ofta gör även humanitära hänsyn
sig gällande. Vid prövning av frågor om visering och uppehållstillstånd är
det alltså nödvändigt att göra en avvägning mellan olika, inte sällan motstridiga
intressen. En förutsättning för att den myndighet som skall ha att
besluta i tillståndsfrågor skall kunna göra en sådan intresseavvägning är
att myndigheten har överblick över vårt lands förhållande till andra stater
och över det svenska samhällslivet i olika avseenden. Endast ett centralt
organ har förutsättningar för en sådan överblick. Ett centralt organ är
motiverat även av vikten att tillståndsfrågor bedöms enhetligt. Utredningen
anser därför att det behövs en central utlänningsmyndighet i vart fall så
länge som det föreligger behov av generell utlänningskontroll.

Uppgiften att vara central utlänningsmyndighet anser utredningen kunna
uppdras åt antingen en redan befintlig förvaltningsmyndighet eller ett fristående
organ, som har endast denna uppgift. Vilket av alternativen som
är lämpligast beror på arten av arbetsuppgifterna. Bortsett från den nuvarande
centrala utlänningsmyndigheten finns det enligt utredningen ingen
förvaltningsmyndighet som företräder så vitt skilda intressen som det här
är fråga om. Med hänsyn härtill bör enligt utredningens mening frågor om

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tillstånd för utlänning att inresa och vistas i landet i princip ankomma på
en fristående central utlänningsmyndighet.

Arbetstillstånd

Utredningen anser att nuvarande ordning med den centrala utlänningsmyndigheten
som beslutande organ i ärenden om arbetstillstånd är otillfredsställande.
Avgörandet av dessa ärenden är väsentligen en arbetsmarknadspolitisk
fråga. Det är då följdriktigt att handläggningen av ärendena
förs över till AMS, som svarar för bl. a. internationellt arbetsförmedlingssamarbete,
rekrytering av utländsk arbetskraft och praktikantutbyte. De
olägenheter som en uppdelning av beslutanderätten i uppehålls- och arbetstillståndsärenden
kan föra med sig finner utredningen väga lätt i jämförelse
med värdet av att AMS förfogar över det instrument som arbetstillstånd
är för att genomföra statsmakternas politik i fråga om den arbetsmarknadsbetingade
invandringen. Utredningen föreslår därför att AMS framdeles
skall vara tillståndsgivande myndighet i fråga om arbetstillstånd.

Utredningens förslag på denna punkt har anmälts förut i dag.

Avlägsnande

Utredningen föreslår ingen ändring i fråga om vilka myndigheter som
skall handlägga frågor om utlänningars avlägsnande ur landet genom avvisning,
förvisning, utvisning eller förpassning.

Beträffande handläggningen av utvisningsfrågor finner utredningen emellertid
anmärkningsvärt att beslut, som har meddelats av förvaltningsmyndighet
direkt underställd Kungl. Maj :t, nämligen länsstyrelse, kan överklagas
hos annan förvaltningsmyndighet, statens utlänningskommission,
som också är direkt underställd Kungl. Maj:t. Vidare anser utredningen
att det strider mot principerna för kompentensfördelningen mellan Kungl.
Maj :t i statsrådet och regeringsrätten att besvär i utvisningsärendena, som
inte ger utrymme för någon diskretionär prövning, förs hos Kungl. Maj :t i
statsrådet. Med hänsyn till att frågan om den administrativa rättskipningens
omfattning och organisation prövas i annan ordning anser sig utredningen
emellertid inte böra ta upp handläggningen av utvisningsärendena
till närmare överväganden.

Yttre utlänningskontroll

Enligt utredningens mening utgör den yttre kontrollen, i den mån den
syftar till att hindra utvisade och förvisade att återvända till riket, eu
brottsförebyggande verksamhet och därmed en renodlad polisuppgift. Även
kontrollen i övrigt är från såväl principiella som praktiska synpunkter en
angelägenhet av polisiär natur. Utredningen anser därför att den yttre

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

kontrollen även framdeles bör utövas av de lokala polismyndigheterna
under ledning av rikspolisstyrelsen.

Inre utlänningskontroll

Behov av inre kontroll

Inledningsvis påpekar utredningen att den inre utlänningskontrollen bär
stor betydelse för upprätthållandet av den generella och individuella utlänningskontrollen.
För att en målinriktad, efter förhållandena avpassad
utlänningspolitik skall kunna föras krävs inte bara kontroll av inresorna
över gränserna utan också kontroll av att inresta utlänningar i fortsättningen
uppehåller sig här legalt och inte tar anställning utan tillstånd, dvs.
inre kontroll. Hur den inre kontrollen bör utformas och vilka krav på
effektivitet som bör tillgodoses beror framför allt på effektiviteten hos den
yttre kontrollen. Rent allmänt säger utredningen, att det vid en liberal eller
ineffektiv yttre kontroll är nödvändigt att genom effektiv inre kontroll följa
utvecklingen av invandringen, och omvänt att det vid restriktiv eller effektiv
yttre kontroll är möjligt att sänka kraven på den inre kontrollen.

Med hänsyn främst till den nordiska passkontrollöverenskommelsen och
den internationella utvecklingen mot förenkling av gränsformaliteterna är
det enligt utredningen inte en framkomlig väg att skärpa den yttre kontrollen.
Tyngdpunkten måste läggas på den inre kontrollen. En effektivering
av denna kontroll är önskvärd.

Utredningen har ingen erinran i och för sig mot organisationen av den
nuvarande inre kontrollen men finner anledning att undersöka om kontrollen
grundas på ett ändamålsenligt material.

Underlaget för kontrollen m. m.

I fråga om kontrollen över viseringsslcgldiga utlänningar utan uppehållstillstånd
framhåller utredningen att Sverige i passkontrollöverenskommelsen
har åtagit sig att använda kontrollkort vid övervakning av att viseringspliktig
utlänning inte uppehåller sig här utöver viseringstiden. Såvitt
utredningen har kunnat finna uppfyller kontrollkorten rimliga krav på
ändamålsenlighet.

Kontrollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd brister
enligt utredningen betydligt i effektivitet. Det beror främst på att det material,
förstagångsanmälningar om bostadsupplåtelse, som kontrollen huvudsakligen
grundas på inte utgör en lämplig grundval för en sådan kontroll.

Mot den nuvarande utformningen av kontrollen över viseringsfria utlänningar
utan uppehållstillstånd riktar utredningen den anmärkningen att
övervakningen grundas på ett material, som i fråga om vissa kategorier
utlänningar är för omfattande men i fråga om andra kategorier är för

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

begränsat. Materialet är för omfattande i fråga om utlänningar, som bor
hos enskilda bostadsupplåtare, eftersom bland dessa utlänningar torde finnas
ett betydande antal korttidsbesökare. Materialet är för begränsat såvitt
gäller utlänningar som bor på hotell eller pensionat, eftersom det med
hänsyn till bostadsbristen kan antas att också bland dem finns ett inte
ringa antal personer som vistas här längre tid. Utredningen finner det
därför uppenbart, att bostadsanmälningssystemet i den utformning det nu
har är mindre lämpat som grundval för en kontroll, som tar sikte på att
säkra efterlevnaden av tillståndsbestämmelserna. Den anmärkningen kan
enligt utredningen också göras att kontrollen inte är effektiv, vilket främst
beror på att bostadsanmälningsskyldigheten fullgörs bristfälligt. Orsaken
härtill torde främst vara att de lokala polismyndigheterna hittills inte har
fått tillräckliga resurser för att kunna utöva en effektiv övervakning av
att anmälningsskyldigheten fullgörs. Om den på bostadsanmälningar grundade
inre kontrollen skall kunna göras effektivare, är det nödvändigt att
se till att bostadsupplåtare fullgör sin anmälningsskyldighet i betydligt
större omfattning än f. n. Det är emellertid uppenbart att en intensifierad
övervakning av att anmälningsskyldigheten fullgörs skulle kräva ökade
personella insatser och därmed dra med sig väsentligt ökade kostnader.
Därtill kommer att en sådan övervakning skulle medföra en ökning inte
bara av de bostadsanmälningar, som avser utlänningar vilka vistas här
längre tid och som därför är av särskilt värde från kontrollsynpunkt, utan
även av bostadsanmälningar, som avser turister och andra korttidsbesökare
som det inte finns anledning att kontrollera från tillståndssynpunkt.

För den inre kontrollen är det enligt utredningen tillräckligt att ha tillgång
till ett material, som ger upplysningar om de utlänningar som avser
atl vistas här så lång tid att tillståndsskyldighet inträder. En rationell
lösning anser utredningen vara att för utlänningskontrollens syften helt
eller delvis utnyttja material som samlas in i annat sammanhang. Ett sådant
material utgör de uppgifter som insamlas för folkbokföringen.

Efter redogörelse för då gällande bestämmelser om folkbokföringen uttalar
utredningen, att det är uppenbart att folkbokföringens uppgifter om
inflyttade utlänningar (invandringsuppgifter) utgör ett lämpligt avgränsat,
tillförlitligt och lätthanterligt material för kontrollen av att viseringsfria
utlänningar söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden utgår.
Utredningen anser det ställt utom tvivel att den kontroll som det här är
fråga om skulle — utan utbyggnad av en kostnadskrävande administration
— vinna betydligt i effektivitet, om den i fortsättningen grundades på
invandringsuppgifter i stället för som nu på bostadsanmälningar. Utredningen
framhåller dock att det, om den inre kontrollen skall kunna bli
fullt effektiv, är nödvändigt att genom en av de lokala polismyndigheterna
bedriven spaningsverksamhet göra utlänningar, som av någon anledning
vill hålla sig undan, kända för myndigheterna.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 142

(56

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Mot denna bakgrund förordar utredningen att registrering av bostadsanmälningar
hos den centrala utlänningsmyndigheten skall upphöra. Bostadsanmälningarna
tjänar emellertid även som upplysningskälla för myndigheter
och enskilda som vill ha uppgifter om utlännings vistelseort, påpekar
utredningen. I första hand gäller detta polismyndigheterna, som
behöver uppgifterna i sin brottsförebyggande och brottsuppdagande verksamhet.
Den polisiära säkerhetstjänsten har använt bostadsanmälningsmaterialet
i sin verksamhet. I frågan om bostadsanmälningarna bör upphöra
eller inte har utredningen därför samrått med rikspolisstyrelsen.
Mot styrelsens bestämda avstyrkande bär utredningen inte ansett sig kunna
förorda att bostadsanmälningsskyldigheten upphävs. Om det inte visar sig
möjligt att med rimliga personella och ekonomiska insatser åstadkomma
ett ändamålsenligt bostadsanmälningssystem anser utredningen dock att
systemet bör avskaffas.

I en reservation anför ledamoten i utredningen Ingrid Segerstedt Wiberg
att, om förslaget att kontrollen över viseringsfria utlänningar i framtiden
skall grundas på invandringsuppgifter genomförs, bostadsanmälningarnas
betydelse kommer att minska i sådan grad att de återstående funktionerna
inte motiverar deras fortsatta existens. Skyldigheten att anmäla upplåtelse
av bostad åt utlänning bör därför upphävas.

Kontrollen över utlänningar med uppehållstillstånd, som grundas på ett
hos utlänningskommissionen fört förfalloregister över meddelade tillstånd,
uppfyller enligt utredningens uppfattning rimliga krav på effektivitet. För
att undvika onödiga kontrollåtgärder i fall, då anledningen till att utlänning
inte söker nytt uppehållstillstånd är att han har lämnat landet för att
bosätta sig utomlands, skulle det enligt utredningens mening emellertid
vara värdefullt om kontrollmyndigheten genom CFU fick del av hos nämnden
tillgängliga uppgifter om utvandrade utlänningar.

I fråga om kontrollen över utländska arbetstagare framhåller utredningen
att skyldigheten att lämna arbetsanmälan iakttas enligt vad erfarenheten
har visat i avsevärt större omfattning än bostadsanmälningsplikten.
Den på arbetsanmälningar grundade kontrollen av att utländska
arbetstagare söker förstagångstillstånd torde därför kunna betecknas som
tämligen effektiv.

Uppdras arbetstillståndsprövningen åt AMS, synes det enligt utredningen
inte nödvändigt att upprätta ett särskilt förfalloregister över meddelade
arbetstillstånd. Det kan förutsättas att utländsk arbetstagares rätt att ha
anställning kontrolleras i samband med att frågan om fortsatt uppehållstillstånd
för honom prövas. Ytterligare garanti för att utländsk arbetstagare
söker fortsatt arbetstillstånd utgör det förhållandet att arbetsgivare har
anledning att tillse att hos honom anställd utlänning har föreskrivet arbetstillstånd.
Det är nämligen straffbart att i sin tjänst ha utlänning som saknar
erforderligt tillstånd.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1068 67

Kontrollen över ej önskvärda utlänningar brister enligt utredningens
mening i effektivitet, främst på grund av att den liksom kontrollen över
viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd i huvudsak grundas på
bostadsanmälningar, vilka inte utgör någon lämplig grundval för eu sådan
kontroll. Utöver den kritik som utredningen förut har riktat mot bostadsanmälmngarna
erinrar utredningen om att skyldighet att göra bostadsanmälan
inte föreligger vid upplåtelse av bostad åt nordbo. Vidare torde
det vara särskilt vanligt att bostadsanmälan uteblir i fråga om kriminella
eller asociala utlänningar, som av naturliga skäl önskar undandra sig kontroll.
Eftersom den kontroll som det bär är fråga om tar sikte på att uppspåra
just sådana personer, kan denna brist i kontrollmaterialet antas inverka
menligt på kontrollens effektivitet och göra den mer eller mindre
illusorisk.

Vad som sagts om bostadsanmälningarnas värde som kontrollinedel gäller
enligt utredningen till stor del även arbetsanmälningarna. En på arbetsanmälningar
grundad kontroll skulle bli föga effektiv med hänsyn till att
den skulle komma att omfatta endast förvärvsarbetande utlänningar i
annans tjänst, vilket skulle innebära att omkring hälften av alla här bosatta
utlänningar inte skulle bli föremål för kontroll.

Om övervakningen över ej önskvärda utlänningar skall kunna bli effektiv,
ar det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att genom någon
annan form av kontroll göra dessa utlänningars existens känd för myndigheterna.
Det enda medel som härvidlag synes kunna komma i fråga är
intensifierad spaningsverksamhet från polismyndigheternas sida inom ramen
för den allmänna övervakningstjänsten. Sådan spaningsverksamhet
har sedan en tid tillbaka bedrivits i mindre omfattning i några av landets
större städer och visat sig ge goda resultat. Om polismyndigheterna i sin
spaningsverksamhet inte tilläggs ökade befogenheter att vidta tvångsåtgärder
mot påträffade utlänningar, finner utredningen en intensifiering
av denna verksamhet inte medföra någon försämring av utlänningarnas
rättsliga ställning.

En effektivering av kontrollen över inte önskvärda utlänningar förutsätter
enligt utredningen emellertid att de lokala polismyndigheterna lämnar
sin medverkan vid kontrollens genomförande i högre grad än som
hi dills skett. Polismyndigheterna måste därför avdela ökade resurser för
att kunna fullgöra de uppgifter som åligger dem på förevarande område.
Nödvändigheten av en sådan åtgärd har betonats i olika sammanhang, bl. a.
av andra lagutskottet med anledning av propositionen angående godkännande
av den nordiska passkontrollöverenskommelsen (prop. 1957: 190 2LU
39, rskr 395).

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Kontrollmyndigheter

Den del av den inre kontrollen som syftar till att garantera efterlevnaden
av tillståndsbestämmelserna utövas, framhåller utredningen, huvudsakligen
på grundval av skriftligt material, som ordnas i olika förfalloregister.
Registerarbetet är av rent kontorsteknislc art och kan därför utföras av
inte polisutbildad personal. Under senare tid har en allt starkare strävan
att koncentrera polisväsendets resurser på den brottsförebyggande och
brottsuppdagande verksamheten gjort sig gällande. Mot bakgrunden härav
ter det sig uppenbarligen olämpligt att ålägga polisen att handha den på
förfalloregister grundade utlänningskontrollen.

Polisens medverkan vid genomförandet av den inre kontrollen kan emellertid
inte undvaras, fortsätter utredningen. För fördelningen av arbetsuppgifterna
inom den inre kontrollen bör principen vara att polisen handhar
sådana uppgifter som kräver polisutbildning, medan övriga uppgifter
anförtros annan myndighet.

I fråga om kontrollen över viseringsslcyldiga utlänningar utan uppehållstillstånd
framhåller utredningen, att inresekort inte innehåller uppgift om
var utlänningen avser att vistas efter inresan och att det därför inte är
möjligt att med ledning av inresekortets uppgifter anknyta utlänningen
till någon lokal kontrollmyndighet. Kontrollkorten måste därför förvaras
centralt och den på dessa grundade inre kontrollen utövas av ett centralt
organ. De enda centrala organ som kan komma i fråga för kontrolluppgiften
är enligt utredningens mening den centrala utlänningsmyndigheten
eller rikspolisstyrelsen. In- och utresekorten kan lika väl samlas hos rikspolisstyrelsen
som hos den centrala utlänningsmyndigheten. För att kontrollmyndigheten
inte i onödan skall efterforska utlänning, som uppehåller
sig i landet i avvaktan på att ansökan om förlängd visering eller uppehållstillstånd
skall prövas eller därför att han redan har fått sådant tillstånd,
måste emellertid myndigheten ha tillgång till uppgifter härom. Kontrolluppgiften
bör därför även i fortsättningen handhas av tillstandsmyndigheten.

I motsats till vad som gäller i fråga om den på in- och utresekort grundade
kontrollen föreligger enligt utredningen inget avgörande hinder att
anförtro de lokala polismyndigheterna kontrollen över viseringsfria utlänningar.
En sådan ordning är möjlig, eftersom kontrollmaterialet —
oavsett om det utgörs av invandrings- eller bostadsanmälningar — ger
upplysning om var vederbörande utlänning uppehåller sig.

Avgörande vid valet mellan en centralt anordnad kontroll och en decentraliserad,
på de lokala polismyndigheterna lagd kontroll är enligt utredningen
effektivitets- och kostnadssynpunkterna. En centralt organiserad
kontroll synes från effektivitetssynpunkt avgjort vara att föredra framför
eu lokalt utövad kontroll. Det centrala handhavandet av uppgiften innebär

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

att kontrollmaterialet inte behöver splittras på en mängd lokala förfalloregister
utan kan hållas samlat i ett enda register, vilket är ägnat att främja
effektiviteten. Därtill kommer att centraliseringen möjliggör utnyttjande
av modern registreringsteknik, exempelvis databehandling. Om sådan införs
synes det uppenbart att kostnaderna blir lägre vid central kontroll.

En centralt ledd kontroll nödvändiggör å andra sidan viss kommunikation
mellan det centrala kontrollorganet och de lokala polismyndigheterna,
vilket kan betecknas som en olägenhet av administrativ karaktär.

Vid övervägande av de båda alternativens för- och nackdelar finner utredningen,
att en centralt organiserad kontroll är såväl effektivast som
billigast, i vart fall om modern registreringsteknik utnyttjas, och att den
— i motsats till lokalt handhavd kontroll — i övrigt möjliggör sådan
kontinuerlig uppföljning av immigrationsutvecklingen som är nödvändig
för en målinriktad invandringspolitik. De enda centrala organ som kan
komma i fråga för kontrolluppgiften är enligt utredningen den centrala
utlänningsmyndigheten eller rikspolisstyrelsen. Det synes inte vara förenat
med några större olägenheter att överföra kontrolluppgiften till rikspolisstyrelsen.
Med hänsyn till att en sådan omläggning emellertid inte kan
antas medföra några mera påtagliga fördelar och att det är angeläget att
inte ålägga polisen arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av annan
myndighet anser utredningen, att den på grundval av förfalloregister utövade
kontrollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd
även i fortsättningen bör handhas av en central utlänningsmyndighet.

Den enda påtagliga olägenheten med en central utövning av kontrollen
över utlänningar med uppehållstillstånd anser utredningen vara att den
kräver ett inte oväsentligt arbete med att avfatta och sända ut s. k. kontrollskrivelser
till polismyndigheterna. Om kontrollen handhades lokalt,
skulle visserligen behovet av kontrollskrivelser falla bort, men svårigheter
skulle i stället uppstå i fråga om kontrollen över utlänningar som flyttar
från ett polisdistrikt till ett annat. Med hänsyn särskilt till att effektivitetskravet
bäst tillgodoses genom en central kontroll bedömer utredningen det
mest ändamålsenligt att uppgiften även i fortsättningen ligger på ett centralt
organ. Detta bör vara den centrala utlänningsmyndigheten, som utan
administrativ omgång kan upprätta och å jourföra förfalloregistret i samband
med sina beslut om uppehållstillstånd.

I fråga om kontrollen över utländska arbetstagare anser utredningen,
med utgångspunkt i vad utredningen har anfört om fördelningen av arbetsuppgifterna
inom den inre kontrollen, att den tillståndsgivande myndigheten
— enligt utredningens förslag AMS — bör handha den på arbetsanmälningar
grundade kontrollen av att utlänning har arbetstillstånd, när
han tillträder anställning. Utredningen förutsätter att de lokala polismyndigheterna
övervakar att bestämmelserna om anmälningsskyldighet och
arbetstillstånd efterlevs.

Kungi. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Kontrollen över ej önskvärda utlänningar, som enligt utredningens förslag
skall utövas genom spaningsverksamhet, är enligt utredningens mening
en rent polisiär angelägenhet som bör åvila polismyndigheterna.

Flyktingfrågor

Den kollektiva flyktingöverföring som har ägt rum under efterkrigstiden
har varit humanitärt motiverad, yttrar utredningen, och det kunde därför
synas som om verksamheten hade större anknytning till andra myndigheter
än AMS. Verksamhetens omfattning bestäms emellertid framför allt
av möjligheterna att bereda flyktingarna sysselsättning på arbetsmarknaden.
Av de 15 600 flyktingar som överfördes hit under åren 1950—1965
var 13 500 arbetsföra eller anhöriga till dessa. Den kollektiva överföringen
av arbetsföra flyktingar kan mot denna bakgrund närmast betecknas som
en på humanitär grund bedriven arbetskraftsrekrytering, och den har
därför enligt utredningen otvivelaktigt så stark anknytning till styrelsens
verksamhet att den även i fortsättningen bör handhas av styrelsen.

De uppgifter, som har ålagts medicinalstyrelsen och socialstyrelsen ligger
enligt utredningen inom dessa myndigheters verksamhetsområden och
bör även i framtiden handhas av dem.

Anpassningsfrågor

I enlighet med den tidigare redovisade principen för fördelningen av
arbetsuppgifterna på invandringspolitikens område anser utredningen att
skolöverstyrelsen bör ha ansvaret för att invandrarna får den undervisning
i svenska språket och svensk samhällskunskap som behövs för deras anpassning.
Eftersom behovet av sådan undervisning är lika stort för yrkesarbetande
som för icke yrkesverksamma utlänningar bör enligt utredningens
mening undervisningen anordnas i samråd med inte bara AMS utan
även den centrala utlänningsmyndigheten.

Frågor om invandrarnas anpassning på arbetsmarknaden bör med utgångspunkt
i nyssnämnda princip även i fortsättningen handhas av AMS
och dess underlydande organ, säger utredningen. Det bör sålunda ankomma
på arbetsmarknadsorganen att introducera invandrare på deras arbetsplatser
och ge dem råd och upplysningar i frågor som rör deras rättigheter
och skyldigheter som arbetstagare samt i övrigt lämna dem samma bistånd
som svenska arbetstagare.

Ansvaret för att invandrare liksom svenskar får upplysningar i sociala
frågor och annat bistånd i personliga angelägenheter åvilar enligt lagen
om socialhjälp den kommunala socialvården. Emellertid har, framhåller
utredningen, arbetsmarknadsorganen under senare tid i allt större ut -

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968 71

sträckning tagit befattning även med frågor som närmast är att hänföra
till de socialvårdande myndigheternas verksamhetsområde. Enligt utredningens
mening är en sådan utveckling inte önskvärd. För den verksamhet
som det här är fråga om finns redan speciella organ, socialnämnderna,
som har särskilda förutsättningar att snabbt och effektivt bistå hjälpsökande
invandrare.

När utredningen förordar att de arbetsuppgifter på invandringspolitikens
område som är av socialvårdskaraktär skall i sin helhet handhas av de
socialvårdande myndigheterna, utgår utredningen från att frågan om ansvarsfördelningen
mellan stat och kommun när det gäller kostnaderna för
frivillig socialhjälp, rådgivning etc. åt utlänningar löses. Den skyldighet
att bistå invandrare som statsmakterna har ålagt kommunerna medför
enligt utredningen en ofta mycket kännbar belastning på deras resurser.

Vid reglering av kostnaderna för socialvård åt invandrare anser utredningen
böra beaktas, att ansvaret för invandringspolitiken åvilar statsmakterna.
Det synes utredningen följdriktigt att staten i princip svarar för
alla kostnader för det bistånd som kommunerna lämnar invandrande utlänningar
under tiden närmast efter invandringen. Utredningen anser det
angeläget att gällande regler om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
i fråga om kostnaderna för socialvård åt utlänningar ses över.

Utredningen understryker vidare att en del frågor som rör utlänningarnas
anpassning i samhället inte direkt kan hänföras till någon bestämd
myndighets verksamhetsområde. Sådana anpassningsfrågor bör framdeles
handläggas av den centrala utlänningsmyndigheten. Det bör ankomma på
denna myndighet att klarlägga de kulturella och religiösa problem, som
invandrarna möter i Sverige, bevaka vad som händer inom anpassningsområdei
i dess helhet samt överväga och i samråd med berörda myndigheter
föreslå lämpliga åtgärder för att underlätta anpassningen. Det bör vidare
åligga utlänningsmyndigheten att lämna invandrarna den skriftliga information
om deras rättigheter och skyldigheter som är nödvändig för deras
anpassning.

Utredningens förslag innebär att uppgifterna på anpassningens område
fördelas på ett flertal myndigheter. En sådan spridning av arbetsuppgifterna
anser utredningen kräva att det skapas garantier för att de olika myndigheternas
insatser för att underlätta invandrarnas anpassning samordnas.
Så kan ske genom att någon av de berörda myndigheterna får i uppdrag
att svara för samordningen av insatserna. Behovet av samordning
torde bäst tillgodoses, om uppdraget anförtros den centrala utlänningsmyndigheten,
vilken som uppehållstillståndsgivande centralt organ har särskilda
förutsättningar att följa utvecklingen på invandringens område.

I detta sammanhang påpekar utredningen att det är av stor betydelse
för kännedomen om behovet av anpassningsåtgärder att det finns en central
myndighet, till vilken immigrantföreningar eller enskilda invandrare

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

kan vända sig för att fästa myndigheternas uppmärksamhet på uppkomna
anpassningsproblem.

Medhorgarskapsfrågor

Ärenden om förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation
har enligt utredningens mening så många beröringspunkter med ärenden
om tillstånd för utlänning att vistas i riket att det synes naturligt att vid
en decentralisering av naturalisationsärendena, något som har föreslagits i
betänkandet »Decentralisering av naturalisationsärenden in. m.» (SOU 1966:
20), överföra dem till den centrala utlänningsmyndigheten. Utredningen
utgår från att Kungl. Maj :t fastställer riktlinjer för den centrala utlänningsmyndigheten
även på detta område.

Central utlänningsmyndighets uppgifter

Som framgår av vad utredningen har anfört föreligger det enligt utredningens
bedömning behov av en fristående central utlänningsmyndighet.
Sammanfattningsvis anför utredningen i fråga om de uppgifter en sådan
myndighet bör ha, att det på myndigheten skall ankomma att

inom ramen för statsmakternas riktlinjer handlägga ärenden om visering,
uppehålls- och bosättningstillstånd samt förpassning,

t. v. handlägga ärenden om avvisning och utvisning, som underställts
myndighetens prövning, och besvär i ärenden om avvisning och utvisning,
ha ledningen av kontrollen att utlänning, som är skyldig att ha visering
eller uppehållstillstånd, har sådant tillstånd (inre kontroll),

ha ansvaret för att underrättelse- och efterforskningsskyldighet som
åligger Sverige enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen fullgörs,
följa utvecklingen i fråga om invandrarnas anpassning i samhället i dess
helhet och i samråd med berörda myndigheter föreslå eller företa lämpliga
åtgärder för att underlätta anpassningen,

inom ramen för statsmakternas riktlinjer handlägga ärenden om naturalisation.

Central utlänningsmyndighets organisation

Organisationsform

Utvecklingen under senare år på invandringens område har enligt utredningen
allt starkare understrukit nödvändigheten att det inrättas ett permanent
ämbetsverk med uppgift att vara verkställande organ för invandringspolitiken.
Ett sådant organ utgör en förutsättning för att statsmakterna
skall kunna genomföra en målinriktad, efter växlande förhållanden
avpassad invandringspolitik. Den nuvarande organisationsformen för den

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

centrala utlänningsmyndigheten innebär att myndighetens personal inte
å tjut er samma trygghet i anställningen som andra statsanställda. Detta
förhållande har lett till att myndigheten ofta har haft betydande svårigheter
att rekrytera och behålla arbetskraft, vilket har inverkat menligt på arbetskapaciteten.
Riskerna för sådan inverkan också på arbetskvaliteten får
enligt utredningen inte heller förbises. Det synes därför utredningen angeläget
att den centrala utlänningsmyndigheten får permanent karaktär och
organiseras som ett ämbetsverk.

Utredningen föreslår att ämbetsverket benämns immigrationsstyrelsen.

Verksledning

Ledningen av immigrationsstyrelsen bör enligt utredningen med hänsyn
till verkets omfattning och betydelse utövas av en generaldirektör.

I fråga om styrelsens sammansättning anser utredningen, att styrelsen
på grund av verksamhetens art bör vara av lekmannatyp, dvs. att i styrelsen
bör ingå ledamöter som inte tillhör statsförvaltningen. Antalet
lekmannaledamöter bör vara fyra och utses bland riksdagens ledamöter.

För att möjliggöra en allsidig bedömning av de olika frågor som faller
inom styrelsens verksamhetsområde bör som ledamöter i styrelsen ingå
företrädare för de viktigare samhällsintressen som inverkar på utlänningspolitiken.
Eftersom dessa intressen gör sig olika starkt gällande under
skilda tider anser utredningen att styrelsens sammansättning inte kan
bestämmas för längre tid. Styrelsens sammansättning bör därför kunna
ändras så att den svarar mot ändrade förhållanden. Kommissionens nuvarande
sammansättning återspeglar enligt utredningen mera de samhällsintressen
som dominerade utlänningspolitiken under andra världskriget
och åren närmast därefter än dem som förtjänar särskild uppmärksamhet
f. n.

Frågan om AMS och rikspolisstyrelsen bör vara representerade i immigrationsstyrelsen
kommer, framhåller utredningen, delvis i nytt läge genom
utredningens förslag att beslutanderätten i arbetstillståndsärenden skall
föras över till AMS och att vandelssynpunkter inte skall få beaktas vid
provning av ärende om uppehållstillstånd. Om dessa förslag genomförs,
försvagas skälen för att arbetsmarknads-, ordnings- och säkerhetsintressena
skall vara företrädda i immigrationsstyrelsen. Emellertid anser utredningen
att ifrågavarande intressen på lång sikt har sådan betydelse
för uppehållstillståndsgivningen att det får anses motiverat att såväl AMS
som rikspolisstyrelsen är representerade i immigrationsstyrelsen.

De intressen, som försvarsstaben företräder, anser utredningen numera
inte ha samma betydelse som de hade under andra världskriget och åren
närmast därefter. Utredningen anser därför att det f. n. inte föreligger tillräckliga
skäl att låta försvarsstaben vara representerad. I nuvarande läge
3* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

74 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

är det tillräckligt att säkerhetsintressena bevakas av rikspolisstyrelsens
representant.

Inte heller de utrikespolitiska intressena kan enligt utredningen f. n.
sägas göra sig gällande med sådan styrka att det kan anses nödvändigt att
dessa intressen företräds i den centrala utlänningsmyndigheten. Nuvarande
ordning sägs f. ö. vara förenad med betydande olägenheter. I de fall då
utlänningsmyndigheten är remissinstans i t. ex. lagfrågor kommer ofta
samma frågor under utrikesdepartementets bedömning vid gemensam beredning
i Kungl. Maj :ts kansli. Utrikesdepartementets medverkan är särskilt
känslig i asylfallen. Utredningen anser det därför olämpligt att
utrikesdepartementet är direkt inbegripet i handläggning av sådana frågor.

I fråga om övriga samhällsintressen som inverkar på utlänningspolitiken
anser utredningen att bostadsförsörjningen och invandrarnas anpassning
förtjänar särskild uppmärksamhet. Dessa intressen har enligt utredningens
mening fått sådan tyngd under senare år att de bör vara företrädda i
den centrala utlänningsmyndigheten. I immigrationsstyrelsen bör därför
representanter för bostads- och socialstyrelserna ingå som ledamöter.

Sammanfattningsvis förordar utredningen att styrelsen skall bestå av,
förutom generaldirektören, åtta andra ledamöter, av vilka fyra skall vara
medborgerliga förtroendemän, utsedda bland riksdagens ledamöter, och
övriga fyra fackrepresentanter, en för var och en av arbetsmarknads-,
rikspolis-, bostads- och socialstyrelserna.

Organisationen i övrigt m. m.

Enligt utredningens förslag skall till verkschefens förfogande ställas en
stab, som skall bestå av ett utrednings-, planerings- och informationsorgan.
Dess uppgift skall vara att samla in, ställa samman och analysera uppgifter
som har betydelse för bedömningen på invandringspolitikens område
och för utformningen av denna politik. Myndighetens uppgifter i fråga
om invandrarnas anpassning skall åvila stabsorganet.

Verksamheten i övrigt föreslås skola delas upp på fyra byråer, varav tre
fackbyråer och en kanslibyrå. En av fackbyråerna skall handlägga ärenden
om naturalisation.

Utredningens förslag innebär att den nuvarande centrala utlänningsmyndighetens
personalbehov kan hållas på i stort sett oförändrad nivå
även om naturalisationsärendena förs dit från justitiedepartementet. Personalkostnaderna
beräknas öka med 361 500 kr. i förhållande till personalkostnaderna
för statens utlänningskommission. En övergång till maskinell
bearbetning av registermaterialet anses emellertid kunna påverka kostnaderna
i betydande mån.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Remissyttrandena
Allmänna ställningstaganden

Alla remissinstanserna ansluter sig till utredningens uppfattning att
verkställighetsfrågor på utlänningspoli tikens område i princip bör handläggas
av de förvaltningsorgan som har hand om motsvarande frågor beträffande
svenska medborgare.

Däremot har remissinstanserna skilda meningar om behovet av en fristående
central utlänningsmyndighet. Behovet av sådan myndighet vitsordas
av hovrätten över Skåne och Blekinge, rikspolisstyrelsen, ÖB, socialstyrelsen,
AMS, utlänningskommissionen, utlänningsnämnden, arbetsgruppen
för invandrarfrågor, ÖÄ, samtliga hörda länsstyrelser utom länsstyrelsen
i Kopparbergs län, överåklagaren i Stockholm, tre polismästare,
länsarbetsnämnderna i Örebro och Västmanlands län, SAF, TCO, SACO,
Sveriges industriförbund och Sveriges advokatsamfund.

Behov av fristående central utlänningsmyndighet sätts i fråga elier bestrids
av statskontoret, länsstyrelsen i Kopparbergs län, LO, Esternas representation
i Sverige, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges liberala
studentförbund, Folkpartiets ungdomsförbund och Sveriges socialdemokratiska
ungdomsförbund.

Pass- och tillståndsfrågor

De remissinstanser som vitsordar behovet av fristående central utlänningsmyndighet
har ingen erinran mot vad utredningen har anfört beträffande
pass- och tillståndsfrågor. AMS anser att frågor om tillstånd att
inresa och vistas i landet är av sådan art och betydelse att en central
utlänningsmyndighet bör finnas inrättad även i framtiden.

Av dem som bestrider behov av särskild central utlänningsmyndighet
hävdar bl. a. statskontoret, LO och Sveriges liberala studentförbund att dessa
uppgifter bör kunna åläggas resp. fackmyndigheter. Endast en remissinstans,
Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund, anser att en fackmyndighet
bör få uppdrag att fungera som central utlänningsmyndighet. Eftersom förbundet
förordar att arbetstillstånd skall vara det enda medlet för invandringskontroll,
föreslår förbundet att AMS blir central utlänningsmyndighet.

Vad som är oundgängligen nödvändigt är enligt länsstyrelsen i Kopparbergs
län ett samarbetsorgan som kan verka för likformig behandling i de
olika statliga och andra organ som kommer i kontakt med utlännings -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

ärenden. En permanent inrättad nämnd med kvalificerad juridisk ledning
och under medverkan av medborgerliga förtroendemän skulle enligt länsstyrelsen
måhända på ett bättre sätt än ett centralt ämbetsverk ge uttryck
åt nationens önskan om en handläggning av utlänningsärendena på ett
för svensk rättsvård tillfredsställande sätt.

Eu särskild fråga som har fått stort utrymme i remissyttrandena är
vilken myndighet som skall besluta i ärenden om arbetstillstånd. Utredningens
förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser,
bl. a. socialstyrelsen, statskontoret, statistiska centralbyrån,
AMS, arbetsgruppen för invandrarfrågor, ÖÄ, tio länsstyrelser, Svenska
stadsförbundet, LO, TCO, SACO samt en ledamot av utlänningsnämnden.
Avstyrkande yttranden föreligger från bl. a. hovrätten över Skåne och
Blekinge, ÖB, rikspolisstyrelsen, majoriteten i utlänning skommissionen
och utlänningsnämnden samt SAF och Sveriges industriförbund.

Närmare redogörelse för remissinstansernas ställningstaganden i denna
fråga har lämnats förut i dag i samband med anmälan av fråga om ändring
i UtlL m. m.

Allmän enighet råder emellertid bland remissinstanserna om att AMS
även framdeles bör svara för internationellt arbetsförmedlingsarbete, rekrytering
av utländsk arbetskraft och praktikantutbytet.

Avlägsnande

Några remissinstanser diskuterar om inte ärenden om utvisning bör
handläggas av domstol.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att frågan om överflyttning av
utvisningsärendena till allmän domstol kommer att sakna aktualitet, om
länsstyrelserna — som länsförvaltningsutredningen har föreslagit — organiseras
så att bl. a. utvisningsärenden kan handläggas under domstolsliknande
former. Länsstyrelsen i Stockholms län kan inte ansluta sig till
tanken att föra över utvisningsärendena till allmän domstol.

Enligt statskontoret måste frågan om vilken myndighet som skall besluta
i utvisningsärenden lösas snarast, i första hand så att beslutanderätten
förs över till allmän domstol. Därigenom kan utvisnings- och förvisningsinstituten
slås samman till ett enda institut, vari även förpassning bör
kunna ingå.

Arbetsgruppen för invandrarfrågor tillstyrker med någon tvekan ett
administrativt förfarande vid utvisning av säkerhetsskäl, i vilket fall den
utvisade också bör meddelas skälet. Arbetsgruppen anser vidare att möjligheten
att avvisa utlänning, som inte har erforderliga handlingar för inresa,
måste behållas. Därutöver bör endast domstol äga besluta om avlägsnande
av invandrare. Liknande synpunkter framförs av LO.

Även Stockholms läns landstings förvaltningsutskott, SACO, Sveriges

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

advokatsamfund, Sveriges förenade studentkårer och Esternas representation
i Sverige ansluter sig till uppfattningen att utvisningsärenden bör
handläggas av allmän domstol.

Enligt länspolischefen i Norrbottens län synes det lämpligt att ta upp
frågan om beslutanderätten i utvisningsärenden först i samband med ställningstagande
till den nya länsförvaltningens organisation och uppgifter.

I en del yttranden berörs frågan vilken myndighet som bör pröva besvär
över beslut om utvisning. Sålunda understryker länsstgrelsen i Gävleborgs
län det egendomliga i att besvär över länsstyrelsens beslut om utvisning
prövas av underordnat organ. Enligt länsstyrelsens mening synes det riktiga
vara att den centrala utlänningsmyndigheten inte kvarstår som besvärsmyndighet
och att besvären i sista hand prövas av regeringsrätten.
Länsstgrelsen i Stockholms län ger uttryck åt samma uppfattning. För
att förstärka den enskildes rättstrygghet bör enligt Sveriges förenade studentkårer
handläggningen av utvisningsärenden i sista instans överlåtas
på regeringsrätten redan innan frågan om handläggningen i övrigt av sådana
ärenden avgörs.

Yttre utlänningskontroll

Utredningens förslag att den yttre kontrollen även framdeles skall åvila
de lokala polismyndigheterna tillstyrks uttryckligen av rikspolisstyrelsen,
ÖB, utlänningskommissionen, länsstyrelserna i Stockholms och Kopparbergs
län samt LO. Ingen remissinstans anför avvikande uppfattning i
denna fråga.

Rikspolisstyrelsen framhåller att den yttre kontrollen f. n. brister i
effektivitet och att orsaken härtill är underdimensionerade personella resurser.
Utan en personell upprustning kan enligt styrelsen erforderlig
effektivitet aldrig nås.

Inre utlänningskontroll

Behov av inre kontroll

Behovet av inre kontroll berörs direkt endast av två remissinstanser.
Rikspolisstyrelsen understryker att den inre kontrollen har stor betydelse
för upprätthållandet av den generella och den individuella utlänningskontrollen
och att det är av synnerlig vikt att denna kontroll är inte bara
enkel utan även effektiv. Utlänningskommissionen ansluter sig till de
synpunkter som utredningen har framfört angående behovet av inre kontroll.

Underlag för kontrollen

Utredningens förslag att kontrollen av att v i s e r i n g s f r i utlänning
söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

utgår, skall grundas på invandringsuppgifter i stället för bostadsanmälningar
tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl. a. statskontoret, statistiska
centralbyrån, CFU, ÖÄ, tio länsstyrelser, fyra polismästare, SACO, Sveriges
advokatsamfund, Sveriges förenade studentkårer och Sveriges liberala
studentförbund.

Statskontoret anser att invandringsuppgifter är överlägsna bostadsanmälningarna
som medel för kontrollen. CFU delar utredningens uppfattning
att uppgifter till den centrala utlänningsmyndigheten om att utlänning
har kyrkobokförts som inflyttad från utlandet ntgör ett lämpligt
kontrollmedel. På grund av de ändrade rutinerna vid kyrkobokföring av
inflyttad utlänning finner nämnden det emellertid inte lämpligt att underrättelse
lämnas av nämnden. CFU redogör i sitt yttrande för hur gången
lämpligen bör vara för underrättelser till den centrala utlänningsmyndigheten
på grundval av de bestämmelser i fråga om folkbokföringen som
har införts efter det utredningen avgav sitt betänkande.

Utlänning skommissionen är ense med utredningen om att kontrollsystemet
bör syfta till att få kännedom om sådana utlänningar som har rest in
för att stanna över den uppehållstillståndsfria tiden. Kommissionen anser
sig dock inte beredd att ta ställning till utredningens förslag, förrän det
utretts på vilket sätt den centrala utlänningsmyndigheten skall få del av
folkbokföringens invandringsuppgifter.

Utredningens förslag avstyrks mer eller mindre klart av rikspolisstyrelsen,
ÖB, länsstyrelsen i Malmöhus län och polismästaren i Trelleborgs
polisdistrikt.

Rikspolisstyrelsen anser att det från polisiära synpunkter är helt orealistiskt
att grunda en inre utlänningskontroll på de anmälningar som skall
göras enligt foikbokföringsförordningen. Det torde enligt styrelsen vara
uppenbart att i folkbokföringen inte kommer att återfinnas de utlänningar
som vill kringgå gällande bestämmelser om uppehållstillstånd m. m. Härtill
kommer att den inre kontrollens organisation, omfattning och arbetsmetoder
är långt ifrån utredda. Styrelsen avråder därför bestämt från att
ändring f. n. görs beträffande anmälningsskyldigheten utan förnyad utredning
framför allt av möjligheterna att utnyttja ADB-systemet.

Enligt ÖB är korttidsbesökare av lika stort intresse från säkerhetssynpunkt
som immigranter och långtidsbesökare. ÖB anser därför att invandringsuppgifter
inte kan godtas som grund för den inre kontrollen.

Till utredningens uppfattning att bostadsanmälningsskyldigheten bör
stå kvar t. v. ansluter sig rikspolisstyrelsen, ÖB, ÖÄ, länsstyrelserna i Malmöhus,
Örebro och Västmanlands län, åtta polismästare och TCO.

Rikspolisstyrelsen, vars ståndpunkt i frågan redovisas i betänkandet,
förklarar att styrelsens motiv för att bostadsanmälan skall behållas kvarstår
med oförminskad styrka.

Enligt ÖB är bostadsanmälningarna av stor betydelse från säkerhetssyn -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968 79

punkt. ÖB anser det nödvändigt att möjligheterna att effektivera och komplettera
bostadsanmälningssystemet klarläggs, innan systemet slopas. Motsvarande
uppfattning har länsstyrelsen i Örebro län. Upphävande av bostadsanmälningsskyldigheten
skulle enligt länsstyrelsen i Västmanlands
län medföra att polismyndigheterna skulle komma att sakna kännedom om
flertalet korttidsbesökande utlänningar inom ett polisdistrikt. Om bostadsanmälningsplikten
kvarstår är det emellertid, framhåller länsstyrelsen, av
vikt att den lokala polismyndigheten får nödvändiga personella resurser
för övervakning av att privata bostadsupplåtare fullgör sin anmälningsplikt
och att information om anmälningsskyldigheten förbättras. Också
polismästaren i Malmö polisdistrikt anser att bostadsanmälningssystemet
under alla förhållanden är ett mycket viktigt hjälpmedel för den lokala
polismyndigheten att få kännedom om de utlänningar som vistas i distriktet.

TCO delar utredningens allmänna bedömningar i fråga om behovet av
bostadsanmälningar och anser också att de synpunkter som framförs av
reservanten i utredningen är beaktansvärda. Organisationen vill likväl
inte motsätta sig att bostadsanmälningsskyldigheten behålls med hänsyn
till att bostadsanmälningarna skulle kunna få stor betydelse, om mera
allvarliga och energiska ansträngningar skulle sättas in för att underlätta
invandrarnas anpassning i det svenska samhället.

Behovet av bostadsanmälningar ifrågasätts av bl. a. länsstyrelserna i
Östergötlands, Göteborgs och Bohus och Gävleborgs län samt överåklagaren
i Stockholm och polismästaren i Stockholms polisdistrikt.

Det i reservationen framlagda förslaget att bostadsanmälningsskyldigheten
skall upphävas biträds av hovrätten över Skåne och Blekinge, statskontoret,
länsstyrelsen i Kronobergs län, Stockholms läns landstings förvaltningsutskott,
polismästaren i Mölndals polisdistrikt, LO, Esternas representation
i Sverige, Sveriges advokatsamfund och Sveriges liberala studentförbund.

Hovrätten över Skåne och Blekinge säger att det inte är möjligt att göra
bostadsanmälningarna effektiva. Det är enligt hovrätten inte främst en
ekonomisk fråga utan snarare en psykologisk. Det går inte i längden att få
människor att göra något som allmänt uppfattas som onödigt och dumt.
Under nuvarande förhållanden måste det stå klart för var och en att de
upplysningar som kan vinnas genom bostadsanmälningar måste bli högst
godtyckliga. Tvärtemot vad rikspolisstyrelsen säger måste man vidare
anta att dessa anmälningar binder de lokala polismyndigheternas uppmärksamhet
och arbetstid vid ett i stort sett onyttigt material. Att rikspolisstyrelsen
skulle få en egen datamaskin gör inte saken bättre. Rikspolisstyrelsens
påstående att man med hjälp av dessa bostadsanmälningar
skulle kunna övervaka personer som utgör eller kan antas utgöra säkerhetsrisker
är enligt hovrätten svårt att godta utan några praktiska exempel.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Även länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller att bostadsanmälningsskyldigheten
f. n. fullgörs bristfälligt och att materialet är svåröverskådligt.
Man kan enligt länsstyrelsens uppfattning knappast förvänta att polisens
resurser kommer att i någon högre grad kunna tas i anspråk för att
effektivera anmälningsskyldigheten.

I fråga om kontrollen över utlänningar med uppehållstillstånd
framhåller utlänningskommissionen att det som utredningen har
framhållit är en brist i systemet att kommissionen inte får meddelande från
CFU om utvandrade utlänningar. Sådana uppgifter skulle vara av stort värde
vid utövandet av kontrollen, och kommissionen tillstyrker därför utredningens
förslag att sådan underrättelseskyldighet åläggs CFU.

Beträffande kontrollen över utländska arbetstagare ifrågasätter
statskontoret om inte skatteregistrets uppgifter utgör ett fullständigare
och säkrare material än arbetsanmälningar. Säkerheten och det enkla
kontrollförfarandet uppväger enligt statskontorets mening den tidsutdräkt,
i genomsnitt 1—3 månader och maximalt 6 månader, som kan uppstå på
grund av uppbördssystemets uppbyggnad.

Kontrollmyndigheter

Majoriteten av remissinstanserna lämnar utredningens förslag till fördelning
av kontrolluppgifterna utan erinran.

Kritiska synpunkter framförs av rikspolisstyrelsen. Styrelsen anför att
den inre kontrollen har stor betydelse för upprätthållandet av den generella
och den individuella utlänningskontrollen och att det är av synnerlig vikt
att denna kontroll är inte bara enkel utan även effektiv. I alla tidigare
sammanhang då den yttre kontrollen begränsats har statsmakterna hänvisat
till att den inre kontrollen i stället skulle förstärkas. Några sådana
förstärkningar har dock inte skett. Det är därför angeläget att man nu
verkligen försöker samordna och utnyttja resurserna för inre kontroll så
rationellt som möjligt. Hela frågan om den inre kontrollens organisation
och erforderliga register samt möjligheterna att använda ADB måste därför
enligt rikspolisstyrelsens mening särskilt utredas innan denna viktiga
fråga slutligt avgörs. Resultatet av en sådan utredning påverkar uppenbarligen
även utformningen av den centrala utlänningsmyndigheten, eftersom
en stor del av arbetskraften hos utlänningsmyndigheten används för
registerarbete. Liknande synpunkter har länspolischefen i Norrbottens län.

Utredningens förslag i fråga om kontrollen över viseringspliktiga utlänningar
och utlänningar med uppehållstillstånd tillstyrks av utlänningskommissionen.
Kommissionen förutsätter emellertid att utlänningsmyndigheten
genom bostads- och arbetsanmälningar eller på annat sätt får kännedom
om var härvarande utlänningar vistas.

Förslaget att AMS skall handha kontrollen över utländska arbetstagare

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tillstyrks av statskontoret, ÖÄ samt länsarbetsnämnderna i Södermanlands,
Kronobergs, Västmanlands och Norrbottens län.

Länsarbetsnämnden i Kronobergs län anser att den av utredningen föreslagna
ordningen är den lämpligaste med hänsyn till de intima kontakter
med näringslivet som arbetsmarknadsverket har genom sin vitt förgrenade
organisation. Nämnden framhåller att arbetskraftsåtgången inte blir mindre
om någon annan myndighet skall svara för denna tillsyn. Enligt LO talar
principiella skäl för att AMS såsom beslutande organ i arbetstillståndsfrågor
även skall vara den myndighet som utövar därmed sammanhängande
kontrollverksamhet. LO anser sig emellertid inte kunna ta ställning i sakfrågan,
eftersom en mängd överväganden av rent praktisk natur måste göras
innan det är möjligt att slutgiltigt bestämma vilken myndighet som
skall handha kontrollverksamheten.

Förslaget avstyrks av AMS och utlänningskommissionen. AMS anser att
den centrala utlänningsmyndigheten bör svara för kontrollen i fråga om såväl
uppehålls- som arbetstillstånden. En uppdelning av kontrollverksamheten
på olika myndigheter måste enligt styrelsen från effektivitetssynpunkt
betraktas som mindre lämplig. Arbetet skulle dessutom bli mera personalkrävande
och styrelsen kan därför inte åta sig kontrollen av arbetstillstånden
utan avsevärda personalförstärkningar. Enligt utlänningskommissionen
bör — oavsett vilken myndighet som skall ha beslutanderätten i arbetstillståndsärenden
— den centrala utlänningsmyndigheten även i fortsättningen
ha kontrollen över att i Sverige yrkesverksamma utlänningar har erforderliga
arbetstillstånd. Kommissionen framhåller att arbetsanmälningarna
utgör medel inte bara för kontroll av att utländska arbetstagare har
erforderliga arbetstillstånd utan också för den inre kontrollen i övrigt. I
fall då bostadsanmälan inte kommer in till kommissionen ger arbetsanmälningen
kommissionen upplysning om att den utlänning anmälan avser vistas
i landet under angiven adress. Arbetsanmälningarna utgör vidare ett
mycket värdefullt hjälpmedel vid efterspaning av utlänningar i Sverige. En
sådan efterspaning kan t. ex. som led i den gemensamma nordiska utlänningskontrollen
föranledas av en begäran från den centrala utlänningsmyndigheten
i annan nordisk stat eller av svensk myndighet som i sin verksamhet
önskar kontakt med viss utlänning. Arbetsanmälningarna används också
vid efterforskning av utlänningar som efter tidigare förvisning, utvisning
eller förpassning har återvänt hit trots gällande återreseförbud. Eftersom
arbetsanmälningsskyldigheten erfarenhetsmässigt fullgörs i större utsträckning
än bostadsanmälningsskyldigheten, är tillgången till arbetsanmälningarna
av allra största betydelse vid utövandet av den inre kontrollen
i dess helhet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Flyktingfrågor

.4MS och medicinalstyrelsen anser liksom utredningen att flyktingfrågor
även framdeles bör handläggas av de myndigheter som f. n. handhar dem.
Enligt AMS.s bedömning är flyktingverksamheten i huvudsak organiserad på
ett lämpligt och ändamålsenligt sätt. Medicinalstyrelsen upplyser att flyktingärenden
efter sammanslagningen av medicinalstyrelsen och socialstyrelsen
kommer att handläggas på samma byrå inom det nya verket.

Anpassningsfrågor

Anpassningsfrågornas behandling har tilldragit sig stort intresse vid remissbehandlingen.

Alla remissinstanserna delar utredningens uppfattning att arbetsuppgifterna
på anpassningens område i princip bör fördelas mellan de myndigheter
som ombesörjer motsvarande uppgifter i fråga om svenska medborgare.

Skolöverstyrelsen finner det naturligt att styrelsen handlägger utbildningsfrågor.
Det är enligt styrelsen över huvud taget inte möjligt att
dra en meningsfull gräns mellan de utbildningsfrågor, som är specifika för
invandrare, och det allmänna behovet av utbildning bland barn, ungdom och
vuxna. Därtill kommer att ansvaret för den fortsatta utbildningen under
alla förhållanden förr eller senare måste komma att ligga på utbildningsmyndigheten.
Styrelsen understryker också att tidpunkten för övergång
från den nye invandrarens nybörj ar undervisning till fortsatt mer reguljär
utbildning erfarenhetsmässigt kan variera ganska mycket mellan de olika
invandrargrupperna. Under sådana förhållanden kan inte ansvaret för utbildningen
ens under den inledande anpassningsperioden vila på annan än
den centrala utbildningsmyndigheten.

I fråga om de socialvårdande uppgifterna tar Svenska stadsförbundet
avstånd från den utvecklingen att arbetsförmedlingarna i allt större
utsträckning går utlänning till handa med råd och upplysningar i angelägenheter
av socialvårdskaraktär. Enligt förbundet talar dock starka skäl
för att övergången från den nuvarande ordningen inte sker plötsligt, framför
allt med hänsyn till att åtskilliga arbetsförmedlingar redan synes ha
upprustats med tanke på mera vidsträckt service åt utlänningar än som
betingas av enbart anskaffning av arbete.

En avvikande uppfattning har Svenska kommunförbundet. Enligt detta
förbund är det lämpligt att arbetsförmedlingarna även i fortsättningen svarar
för råd och upplysningar till invandrare. Endast om det är fråga om
rena socialvårdsärenden som kräver mera ingripande åtgärder bör arbetsförmedlingen
hänvisa invandrare till socialnämnd för att få bistånd i personliga
angelägenheter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1068

Några remissinstanser berör behovet av särskilda kuratorer för invandrare.
Enligt socialstyrelsen bör man överväga att åtminstone för vissa
delar av landet, i samarbete med bl. a. kommunerna, inrätta konsulent- eller
kuratorstjänster för att bistå utlänningar. Denna uppgift anser styrelsen
böra ankomma på arbetsgruppen för invandrarfrågor.

Sveriges socialdemokratiska studentförbund föreslår att varje kommun
med viss minimikvot utlänningar skall åläggas att anställa en eller flera
utlänningskuratorer. Dessa kuratorer skall kunna de större i kommunen
förekommande invandrargruppernas modersmål och vara väl insatta i deras
kulturella och religiösa förhållanden.

Det angelägna i att ompröva frågan om fördelningen mellan stat och
kommun av kostnaderna för socialhjälp till utlänningar betonas
av bl. a. socialstyrelsen, AMS, tre länsstyrelser, Svenska kommunförbundet,
Svenska stadsförbundet och LO.

Enighet råder om att det föreligger behov av ett centralt organ för
sa m ord n in g av insatserna för invandrarnas anpassning. Däremot är
remissinstanserna inte ense om vilken myndighet som bör vara samordnande
organ.

Utredningens förslag att den centrala utlänningsmyndigheten skall svara
för anpassningsfrågor, som inte kan hänföras till någon bestämd myndighets
verksamhetsområde, tillstyrks eller lämnas utan erinran av hovrätten
över Skåne och Blekinge, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, AMS, utlänningskommissionen,
ÖÄ, länsstyrelserna i Stockholms, Älvsborgs, Örebro,
Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län, Svenska stadsförbundet,
TCO och SACO. Även arbetsgruppen för invandrarfrågor ansluter sig till
förslaget men endast under den bestämda förutsättningen att utlänningsmyndighetens
ämbetsområde inriktas mera på anpassningsåtgärder än på
kontrolluppgifter. Om så sker blir det enligt arbetsgruppen angeläget att
anpassningsfrågorna infogas i denna myndighet. Den som hos myndigheten
ansvarar för anpassningsfrågorna får då tillfälle att delta i myndighetens
diskussioner även i andra ärenden som utan att avse anpassningen ändå
har en väsentlig inverkan på denna.

I fråga om omfattningen av de uppgifter på anpassningens område som
bör åvila den centrala utlänningsmyndigheten kommer skilda uppfattningar
till uttryck.

Enligt A .ILS bör den centrala utlänningsmyndigheten handha bl. a. de
anpassningsuppgifter som bör ankomma på staten men som inte kan hänföras
till viss myndighets område och även den verksamhet som arbetsgruppen
för invandrarfrågor bedriver. Styrelsen framhåller att kännedomen om
invandrarnas behov och förhållanden i många avseenden är bristfällig. För
alt få eu grundval för sitt arbete måste därför den centrala utlänningsmyndigheten
i samarbete med vetenskapliga institutioner tillse att forskning
och utredningar kommer till stånd beträffande anpassningsproblemen.

Ilungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

TCO anför att det endast är själva verkställigheten av olika åtgärder som
helt eller nästan helt kan läggas på resp. fackmyndigheter. Ansvaret för att
invandrarna kommer i kontakt med olika former av samhällsservice och
att de i övrigt får sin rätt tillvaratagen måste däremot i helt annan utsträckning
än vad utlänningsu hedningen synes avse läggas på den centrala utlänningsinstansen
och ev. på särskilt tillskapade regionala utlänningsinstanser.
Den administrativa och sociala förvaltningens olika grenar är uppbyggda
för att tillgodose svenska medborgares normala behov och är inte utan
vidare lämpade att sörja för behoven hos människor som inte kan tala, läsa
eller skriva svenska och som ofta inte har grundläggande kunskaper om
det svenska samhällets uppbyggnad, olika myndigheters existens och uppgifter
osv. Som exempel nämner TCO att en lokal skolmyndighet inte med
den ordning som råder f. n. har några uppgifter om vilka utlänningar som
befinner sig inom myndighetens verksamhetsområde och vilka olika utbildningsbehov
som behöver tillgodoses.

I och för sig är det inte nödvändigt, yttrar länsstyrelsen i Kopparbergs
län, att åtgärder som syftar till snabb anpassning av utlänningar i Sverige
handläggs av en central utlänningsmyndighet på annat sätt än som en samordningsuppgift.
Länsarbetsnämnden i Norrbottens län ifrågasätter om inte
AMS, som disponerar en väl utbyggd lokal organisation, är lika väl lämpad
för uppgiften. Enligt Sveriges liberala studentförbund bör arbetsgruppen
för invandrarfrågor ingå i AMS.

Av de remissinstanser som avvisar eller ifrågasätter behovet av en fristående
central utlänningsmyndighet anser statskontoret och LO att det likväl
finns behov av ett cenlralt organ för handläggningen av anpassningsfrågor.
Sålunda lägger statskontoret fram förslag till ett sådant organ. Statskontoret
avvisar tanken att överlåta anpassningsfrågorna på AMS eller socialstyrelsen,
främst under hänvisning till att en sådan ordning skulle innebära
att dessa myndigheter skulle få ansvar för uppgifter som ligger utanför
deras egentliga verksamhetsfält. Statskontoret förordar i stället att ett
separat organ för dessa frågor inrättas. Under förutsättning att frågor om
medborgarskap, visering, främlingspass och resedokument kan överföras
till redan existerande myndigheter föreslår statskontoret, att en nämnd för
invandrarnas anpassnings- och informationsfrågor inrättas. I nämnden bör
finnas representanter för såväl fackmyndigheter som allmänna intressen.
Som fackmyndigheter bör ingå AMS, skolöverstyrelsen och socialstyrelsen
och som representanter för allmänna intressen bl. a. företrädare för arbetsmarknadens
parter samt kommun- och landstingsförbunden.

LO som hör till dem som ifrågasätter om det finns behov av en fristående
central utlänningsmyndighet, anser att en enklare organisation än ett
ämbetsverk bör kunna inrättas för anpassnings- och informationsfrågorna.
En tänkbar organisatorisk lösning är enligt LO en central nämnd för sådana
frågor, allsidigt sammansatt av representanter för skilda områden,
t. ex. arbetsmarknadens parter, AMS, skolöverstyrelsen m. fl.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Det finns behov av en regional organisation för anpassningsfrågor,
menar LO, som framhåller att erfarenheterna av invandrarnas anpassningsproblem
har gett vid handen att det centrala organet för anpassningsfrågor
har behov av att bygga ut en landsomfattande regional organisation
för sådana frågor. Erfarenheterna har visat på stora behov av framför
allt tolkar och kuratorer ute i landet. Arbetsgruppen för invandrarfrågor
säger sig ha gjort samma erfarenheter. Arbetsgruppen har vid flera
tillfällen inom sig och med utomstående sakkunniga och intressenter dryftat
den regionala organisationens förankring. Därvid har länsarbetsnämnderna
diskuterats som ett alternativ med otvetydiga förtjänster, inte minst
genom att nämnderna i de stora invandrarlänen har fått stor erfarenhet och
lagt ner berömvärt arbete på invandrarnas omvårdnad även utanför nämndernas
egentliga arbetsuppgifter. Man har dock tvekat att föreslå att de
skall få ytterligare arbete utanför sitt egentliga område. Arbetsgruppen har
därför stannat för ett annat alternativ, nämligen landstingen, vilkas vårduppgifter
har vuxit i betydelse och ser ut att bli än större. Gruppen förordar
därför att försöksverksamhet inleds i samarbete med utvalda landsting.

Länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus län anser det synnerligen viktigt
att det blir någon myndighet inom varje region, t. ex. län, som får uppdraget
att svara för samordningen av insatserna för utlänningarna. Det är
enligt nämndens uppfattning en av de angelägnaste åtgärderna för invandrarna
att de får möjlighet att ta kontakt med ett enda samordnande organ
som är rustat att verkligen ta sig an de utlänningar som inte kan finna rätt
inslåns på egen hand och som har svårighet att uttrycka sig. Socialnämnder
på småorter kommer sannolikt inte att ha tillgång till lämpliga tolkar. Enligt
länsarbetsnämndens erfarenhet har det förekommit att det inte ens
har funnits möjlighet att rekvirera tolkar inom många mils omkrets. Även
enligt Sveriges förenade studentkårer finns det ett starkt behov av speciell
verksamhet för utlänningar vilken fungerar som en sluss eller första kontakt
med det svenska samhället, och man bör därför i större städer inrätta
mottagningscentraler för utlänningar. En för mottagningen avgörande
service, tolkningen, skulle kunna centraliseras till en regional organisation,
oavsett om mottagningsverksamheten knyts till de socialvårdande organen
eller arbetsmarknadsmyndigheterna.

Central utlänningsmyndighets uppgifter

De remissinstanser som har anslutit sig till förslaget att en fristående
central utlänningsmyndighet skall inrättas som ett permanent organ har
inte anfört speciella synpunkter på myndighetens uppgifter utöver vad som
framgår av det som har redovisats i det föregående .

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1068

Central utlänningsmyndighels organisation

Organisationsform m. m.

Förslaget att den centrala utlänningsmyndigheten skall organiseras som
ett permanent ämbetsverk har vunnit allmän anslutning bland de remissinstanser
som anser att det behövs en fristående central utlänningsmyndighet.
Endast länsstyrelsen i Kopparbergs län har framfört erinringar mot
förslaget. Enligt länsstyrelsen bör utlänningsmyndigheten lämpligen utformas
som en permanent nämnd med kvalificerad juridisk ledning och under
medverkan av medborgerliga förtroendemän.

Även i fråga om organisationen i övrigt godtas förslaget i huvudsak av
de remissinstanser som har yttrat sig särskilt. Vissa erinringar mot förslaget
görs i fråga om ämbetsverkets benämning, styrelsens sammansättning
och personalbehovet.

Ett tiotal remissinstanser finner namnet immigrationsstyrelsen vara
mindre lämpligt. Länsstyrelsen i Södermanlands län ifrågasätter om inte
verket bör ha ett mer svenskt klingande namn, och enligt länsstyrelsen i
Göteborgs och Bohus län bör man i verkets namn behålla uttrycket »utlänning»
eller annan liknande benämning av svensk språkkaraktär.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, länsstyrelserna i Malmöhus och Gävleborgs
län samt SAF och Sveriges industriförbund anser att ämbetsverket
med hänsyn till verksamhetens art bör kallas utlänningsstyrelsen. Förslaget
invandrarstyrelsen läggs fram av länsarbetsnämnden i Södermanlands
län, medan länsarbetsnämnden i Örebro län konstaterar att benämningen
immigrationsstyrelsen är inadekvat.

Verksledning

Flertalet remissinstanser lämnar utredningsförslaget utan erinran.

I fråga om styrelsens sammansättning anmäler några remissinstanser
dock avvikande meningar. Sålunda hävdar utlänningskommissionen att styrelsen
bör ha samma sammansättning som kommissionen har. Kommissionen
framhåller att utlänningspolitiken, med den omfattning immigrationen
har och torde komma att få framdeles, uppenbarligen är av stor betydelse
inte bara för krigsmakten utan också för totalförsvaret i övrigt. I ett krisläge
är det enligt kommissionen inte möjligt att plötsligt åstadkomma önskvärda
förändringar, eftersom det rådande läget är beroende av den politik
som har förts. Vid utformning och genomförande av denna politik synes det
därför motiverat att krigsmaktens och totalförsvarets synpunkter kan läggas
fram genom en representant för försvarsstaben. Många av de ärenden
som handläggs i kommissionen sägs vidare beröra internationella rättsförhållanden.
Det har därför varit av stort värde att en representant för utrikesdepartementet
ingår i kommissionen. Kommissionen anser att det även

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

är naturligt att utrikesdepartementet genom sin representant deltar i beslut
om instruktioner i viseringsärenden till beskickningar och konsulat.

En ledamot av utlänningskommissionen anser till skillnad från majoriteten
att utrikesdepartementets representant i styrelsen bör ha ställning som
sakkunnig och inte som ledamot. Internationella rättsförhållanden kan belysas
lika väl av en sakkunnig, och frågor om utfärdande av instruktioner i
viseringsärenden bör på sedvanligt sätt beredas gemensamt mellan utrikesdepartementet
och den centrala utlänningsmyndigheten, innan denna fattar
beslut.

Liksom utlänningskommissionen anser ÖB, länsstyrelsen i Gävleborgs län
och länsåklagaren i Älvsborgs län att en representant för försvarsstaben bör
ingå i styrelsen. Enligt AMS, arbetsgruppen för invandrarfrågor, länsstyrelserna
i Västmanlands och Gävleborgs län samt TCO bör även skolöverstyrelsen
vara företrädd i utlänningsmyndighetens styrelse. SAF och Sveriges
industriförbund anser att bostadsstyrelsen inte behöver vara representerad,
eftersom kännedomen om bostadspolitiken torde vara så pass allmän att
flertalet ledamöter kan täcka detta fält. Också TCO ifrågasätter om bostadsstyrelsen
behöver vara företrädd.

I fråga om medborgarrepresentanterna i styrelsen förklarar utlänningskommissionen
att det är tillräckligt att de företräder olika i riksdagen representerade
politiska meningsriktningar. En annan mening har länsstyrelsen
i Kopparbergs län. Det förefaller enligt länsstyrelsen som om ledningen
av ämbetsverket inte borde anförtros enbart personer som tillhör
riksdagen eller är ämbets- och tjänstemän inom andra centrala verk. Av
principiella skäl bör det vara möjligt att till ledamöter av verksstyrelsen
utse andra kvalificerade och av medborgerligt förtroende uppburna personer.

Organisationen i övrigt

Åtskilliga remissinstanser, däribland socialstyrelsen, skolöverstyrelsen,
AMS, utlänningskommissionen, arbetsgruppen för invandrarfrågor, länsstyrelsen
i Stockholms län och TCO, gör gällande att handläggningen av
anpassningsfrågor kan komma att medföra väsentligt ökade personalbehov
inom det föreslagna stabsorganet.

Arbetsgruppen för invandrarfrågor uppskattar detta behov till ett 30-tal
personer. Enligt AMS och utlänningskommissionen kommer anpassningsfrågorna
att bli så omfattande och betydelsefulla att de motiverade en
särskild byrå.

Den föreslagna överflyttningen av naturalisationsärendena till den centrala
utlänningsmyndigheten föranleder hovrätten över Skåne och Blekinge
att framhålla att beslutanderätten i naturalisationsärenden bör kunna
delegeras till befattningshavare under byråchef. Utlänningskommissionen
påpekar att antalet naturalisationsärenden har ökat avsevärt under år

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

1966 och att handläggningen av ärendena har försvårats genom att sökandena
i allt större utsträckning är medborgare i stater, vilkas medborgarskapslagstiftning
inte tidigare har varit känd för den handläggande personalen.
Personalbehovet för handläggning av dessa ärenden måste därför
beaktas.

I fråga om register- och kontrollarbetet framhåller utlänningskommissionen
vidare att utredningens förslag att registreringen av bostads- och
arbetsanmälningar skall upphöra kommer att medföra att personalbehovet
går ned men inte i någon stor omfattning. Kommissionen anlägger även
åtskilliga andra synpunkter på personalbehovet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

Departementschefen
Allmän bakgrund

Återblick

Sedan länge är den principen internationellt erkänd att endast ett lands
egna medborgare har ovillkorlig rätt att vistas i landet och få sin utkomst
där. I enlighet härmed avgör varje land vilka utlänningar som får resa in
och vistas i landet, arbeta eller driva näring där och åtnjuta andra förmåner
som tillkommer landets medborgare.

Fram till tiden för första världskriget var folkutbytet mellan flertalet
länder fritt. Någon allmän kontroll av utlänningars inresa, vistelse och
arbetsanställning upprätthölls inte. Första världskriget innehar emellertid
en vändpunkt i detta avseende. Av hänsyn till den nationella säkerheten
stängde länderna sina gränser och tillät utlänningar att resa in och vistas i
landet endast efter särskilda tillstånd. Jag har förut redogjort för hur denna
tillståndsreglering har blivit bestående, först på grund av det ansträngda
läget i fråga om livsmedels- och bostadsförsörjningen och sedermera huvudsakligen
i syfte att skydda den egna arbetskraften mot konkurrens av arbetssökande
från andra länder.

Parallellt med den nationella utvecklingen av invandringspolitiken har
ett kontinuerligt arbete pågått på det internationella planet för att underlätta
folkutbytet mellan länderna. Det internationella arbetet har bedrivits
både bilateralt och multilateralt och har följt två huvudlinjer. Dels har
det varit direkt inriktat på att undanröja ekonomiska och administrativa
hinder mot folkutbytet. Dels bar det haft som mål att utjämna andra skillnader
mellan utlänningars och den inhemska befolkningens rättsliga ställning,
främst i fråga om social omvårdnad i vidsträckt mening.

Den internationella utvecklingen på utlänningspolitikens område återspeglas
i den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Sålunda
har, som min redogörelse i det föregående visar, reglering av utlännings
rätt att resa in, vistas och arbeta i vårt land kommit till stånd efter hand
med början under första världskriget. Från de i princip generella kraven på
visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd har vittgående undantag
emellertid gjorts för uLlänningar i allmänhet eller medborgare i vissa länder.
Sverige har också i olika sammanhang stött internationella strävanden att
liberalisera flyttningsrörelserna över gränserna. De nordiska länderna har
här gjort en pionjärinsats genom att skapa en gemensam nordisk arbetsmarknad.
Vidare har vårt land efter överenskommelse med andra länder
eller ensidigt upphävt viseringsskyldigheten för medborgare i staterna i

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Västeuropa samt Nord- och Sydamerika och i en del länder i Östeuropa,
Asien och Afrika. Inom internationella organ har Sverige understött arbetet
att undanröja hinder på den internationella arbetsmarknaden. För
Sveriges vidkommande har arbetet i OECD haft särskild betydelse i detta
avseende.

Utlänningslagstiftningens principer

Ett gemensamt drag hos utlänningslagstiftningen i olika länder är att den
fullföljer två skilda syften. Det ena är att hindra utlänning, som inte är
önskvärd, att resa in i landet eller att avlägsna sådan utlänning därifrån.
Medel för denna s. k. individuella utlänningskontroll är i allmänhet någon
form av avvisning av utlänning vid gränsen och utvisning av utlänning som
redan befinner sig i landet. Det andra syftet är att reglera tillströmningen av
utlänningar till landet med hänsyn till sådana förhållanden som tillgången
på arbete, bostäder, livsmedel o. d. och landets resurser i fråga om sjukoch
hälsovård, undervisning m. in. Medel för denna s. k. generella utlänningskontroll
är tillstånd av olika slag. Någon skarp gräns mellan individuell
och generell utlänningskontroll upprätthålls i regel inte, vilket framgår
av min tidigare redovisning av förhållandena i olika länder.

Huvuddrag i den svenska utlänningslagstiftningen

Reglerna om utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i Sverige återfinns
huvudsakligen i UtlL och UtlK. Liksom utländsk utlänningslagstiftning
gör den svenska skillnad mellan individuell och generell utlännings -

kontroll. Kontrollmedlen är följande.

Individuell kontroll

1) Avvisning av icke önskvärd utlänning
vid inresan eller inom tre
månader därefter.

2) Utvisning av icke önskvärd utlänning
som vistas i landet.

3) Förvisning av utlänning som här
i landet har övertygats om brott
av grövre art.

Generell kontroll

1) Visering för rätt att resa in och
vistas här viss angiven tid.

2) Uppehållstillstånd för rätt att vistas
här utöver en tid av tre månader.

3) Arbetstillstånd för rätt att ha arbetsanställning
här.

4) Bosättningstillstånd som ger rätt
att resa in hit samt utan tidsbegränsning
vistas och arbeta här.

5) Förpassning ur landet av utlänning
som vistas här utan att ha
föreskrivet pass eller tillstånd att
vistas här.

Den individuella utlänningskontrollen är avsedd att tillämpas oberoende
av i vilken utsträckning generell kontroll upprätthålls. Sålunda används

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

den individuella kontrollens medel också i fråga om t. ex. nordbor, vilka är
undantagna från den generella kontrollen. Denna skillnad mellan de båda
kontrollformerna kommer till uttryck i att den individuella kontrollen sker
direkt på grundval av bestämmelser i UtlL. Där regleras inte bara vilka
kontrollmedel som får användas utan också förutsättningarna för användningen.
I fråga om den generella kontrollen anges i UtlL däremot bara vilka
tillstånd som får krävas. Om ett eller flera av tillstånden skall krävas och
under vilka förutsättningar tillstånd i så fall skall beviljas överlämnas åt
Kungl. Maj :t att bestämma. Föreskrifter om krav på tillstånd ges i UtlK.

Skillnaden mellan individuell och generell utlänningskontroll är emellertid
inte helt genomförd. Sålunda kan utlänning som har visering eller
uppehållstillstånd inte avvisas på grund av sin vandel. I stället prövas hans
vandel i viseringsärende, och vandelsprövning, dvs. individuell kontroll,
sker också regelmässigt i ärende om uppehållstillstånd. Vidare används
avvisning som generellt kontrollmedel så till vida som utlänning skall avvisas,
om han vill resa in i landet utan att ha visering eller annat tillstånd
som krävs för inresan.

På det hela taget är den svenska utlänningslagstiftningen uppbyggd efter
samma huvudlinjer som motsvarande lagstiftning i andra länder. Detta innebär
emellertid inte att ländernas utlänningspolitik är enhetlig. Utlänningspolitiken
får sitt innehåll väsentligen genom det sätt som kontrollreglerna
tillämpas på. Särskilt gäller detta den generella utlänningskontrollen. Som
framgår av redogörelsen i det föregående för förhållandena i vårt land och
ett antal främmande länder förekommer ganska stora olikheter mellan
länderna i detta avseende. Redogörelsen visar också att den svenska utlänningspolitiken
vid en internationell jämförelse framstår som förhållandevis
generös.

Internationellt arbete

Jag har förut nämnt att Sverige har tagit aktiv del i internationellt arbete
för att underlätta folkutbytet över gränserna och främja rörligheten på den
internationella arbetsmarknaden. Sålunda deltar vårt land i det arbetsmarknadssamarbete
inom större delen av Västeuropa som inleddes kort efter
andra världskrigets slut inom den då bildade organisation som numera benämns
OECD. Organisationen omfattar utom flertalet stater i Västeuropa
även Amerikas förenta stater, Canada, Turkiet och Japan. Enligt organisationens
målsättning skall åtgärder vidtas i varje medlemsstat för att i
första hand skapa full sysselsättning för statens egna medborgare. Vid behov
av utjämning av arbetskraftstillgången mellan medlemsstaterna skall
flyttning av arbetskraft mellan dem underlättas. Enligt den s. k. europeiska
arbetskraftsstadgan, som har utarbetats inom organisationen och antagits
av bl. a. Sverige, åtar sig medlemsstat att under vissa förutsättningar ge arbetstillstånd
eller förlänga sådant tillstånd för arbetssökande från annan

Kungl. Maj.ts proposition nr 242 år 1968

medlemsstat. Stadgan medger emellertid att vidsträckta hänsyn tas till medlemsstats
interna förhållanden, bl. a. arbetsmarknadsförhållanden eller andra
samhällsekonomiska förhållanden men också sådana omständigheter som
de nationella arbetsmarknadsparternas inställning. Stadgans bestämmelser
kan därför sägas vara underordnade den nationella arbetsmarknadspolitiken.

Ett betydligt mera långtgående samarbete har kommit till stånd inom Norden
genom 1954 års överenskommelse om gemensam nordisk arbetsmarknad.
Överenskommelsen innebär att arbetskraften kan röra sig praktiskt
taget fritt mellan de nordiska länderna. Medborgare i ett av länderna är
befriad från skyldighet att ha uppehålls- och arbetstillstånd i de övriga
länderna. I anslutning till överenskommelsen har samarbete etablerats mellan
ländernas arbetsmarknadsmyndigheter. Vidare befrias medborgare i
medlemsstat från skyldighet att ha pass för att få resa in i annan medlemsstat.
I detta avseende fullföljdes samarbetet år 1957 genom passkontrollöverenskommelsen,
enligt vilken medlemsstaterna gentemot övriga stater
bildar ett gemensamt passkontrollområde.

Det arbetsmarknadssamarbete som förekommer inom EEC, i vilket Sverige
som bekant inte deltar, bär i stort samma mål och omfattning som samarbetet
inom ramen för den nordiska arbetsmarknaden. Till skillnad från
den nordiska arbetsmarknaden förutsätter EEC emellertid även ett vidsträckt
ekonomiskt samarbete.

Även resultaten av annat internationellt arbetsmarknadssamarbete som
Sverige har tagit del i kan vara värt att nämna, bl. a. praktikantutbytesavtalen.
Jag hänvisar i detta avseende till redovisningen i det föregående
(s. 11).

Vid sidan av det nationella och internationella arbetet för att underlätta
passagen över gränserna har en omfattande verksamhet ägt rum för att
stärka utlännings ställning i vistelsestaten. Sverige har tagit aktiv del också
i denna verksamhet på både det nationella och det internationella planet
Sålunda var det ett huvudsyfte vid tillkomsten av vår nuvarande utlänningslag
att stärka utlännings rättsliga skydd mot att bli avlägsnad härifrån.
Vidare har Sverige genom att ansluta sig till internationella överenskommelser
eller träffa särskilda avtal med skilda stater verkat för att tillförsäkra
utlänningar som vistas här samma förmåner som svenska medborgare.
Som resultat härav och i viss mån också av ensidiga åtgärder från
svensk sida föreligger det numera inga stora skillnader mellan utlänningars
och svenska medborgares ställning på en rad väsentliga områden. Yttrandefrihet,
religionsfrihet samt förenings- och församlingsfrihet tillkommer i
princip utlänning i samma mån som svensk medborgare. Också i fråga om
rätt till undervisning och utbildning är utlänning jämställd med svensk
medborgare.

Det internationella arbetet i fråga om utlännings rättsställning har emel -

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

lertid varit koncentrerat till det sociala området. I anslutning till internationella
överenskommelser har utlänning i Sverige i väsentliga avseenden fått
samma rätt till sociala förmåner som svenska medborgare. I första hand gäller
detta medborgare i övriga nordiska länder. Men också andra utlänningar,
som slår sig ned här, är i huvudsak jämställda med svenska medborgare,
bl. a. i fråga om socialhjälp, barnbidrag, allmän tilläggspension, sjukförsäkring,
arbetslöshetsförsäkring, yrkesskadeförsäkring och studiesociala förmåner.
Folkpensionsförmåner är förbehållna svenska medborgare men tillkommer
enligt konventioner även utlänningar av vissa nationaliteter som
är mantalsskrivna här eller har varit bosatta här under viss tid.

U tredningsförslag

År 1961 ansökte Sverige om associering till EEC. I anslutning därtill tillkallades
utlänningsutredningen för att som huvuduppgift undersöka behovet
av föreskrifter om begränsningar i arbetskraftens rörlighet vid ev.
svensk associering till EEC. Med anledning av att denna fråga år 1963 sköts
på framtiden lades tyngdpunkten i utredningsarbetet på övriga uppgifter
som uppdraget omfattade, bl. a. hur den centrala handläggningen av utlänningsärenden
bör organiseras och vilka generella direktiv som är möjliga
att ge i fråga om prövningen av tillstånd enligt utlänningslagstiftningen.
Utredningen har i maj 1967 redovisat sina överväganden i dessa frågor i betänkandet
»Invandringen. Problematik och handläggning.» Betänkandet innehåller
inte förslag till mera genomgripande ändringar i fråga om utlänningspolitikens
mål och medel. I några avseenden föreslås emellertid betydelsefulla
nyheter. Dit hör främst förslaget att statsmakterna skall ikläda
sig ansvaret för utlänningspolitikens utformning genom att lägga fast riktlinjer
främst för den generella utlänningskontrollen. Viktigt är också förslaget
att en permanent central utlänningsmyndighet skall inrättas i statens
utlänningskommissions ställe för handläggning av huvudsakligen tillståndsoch
kontrollfrågor samt frågor om invandrade utlänningars anpassning i
vårt land. Härutöver innehåller betänkandet bl. a. vissa förslag i fråga om
prövning av ärenden om arbets- och uppehållstillstånd och beträffande utlänningskontrollens
tekniska utformning. Vid remissbehandlingen av betänkandet
har huvudlinjerna i utredningens förslag till stora delar vunnit
anslutning, men mera djupgående kritik förekommer också, framför allt
mot utredningens allmänna syn på utlänningspolitikens syften.

Vissa av utredningens förslag syftar till ändringar i UtlL. Som jag har
sagt inledningsvis har dessa förslag anmälts tidigare i dag.

Behovet att kontrollera invandringen

Folkutbytet

Trots att de västeuropeiska länderna har fört en förhållandevis restriktiv
utlänningspolitik under tiden efter andra världskriget har ett betydande

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

folkutbyte ägt rum under denna tid. Flyttningsrörelserna har huvudsakligen
gått från medelhavsländerna till länderna i de centrala delarna av Europa.
Sålunda steg antalet utlänningar under första hälften av 1960-talet i Frankrike
med ca 400 000, i Schweiz med ca 250 000 och i Förbundsrepubliken
Tyskland med ca 700 000 personer. 1 fråga om de båda sist nämnda länderna
har endast de förvärvsarbetande räknats med. Från icke europeiska
länder var invandringen till de angivna länderna ganska blygsam. Däremot
har Storbritannien tagit emot ett stort antal invandrare från bl. a. Indien,
Pakistan och Västindien. Storbritanniens invandringsöverskott från samväldesländer
uppgick för första hälften av 1960-talet till ca 450 000 personer.

Av de nordiska länderna är det bara Sverige som har haft mera betydande
invandring. Som framgår av min redogörelse för nuvarande förhållanden
ökade invandringsöverskottet från ca 106 000 personer under 1950-talet
till ca 120 000 personer under de första sex åren av 1960-talet. Bruttoinvandringen
uppgick för första hälften av 1960-talet till ca 170 000 personer.

Intlyttningen till Sverige under efterkrigstiden har väsentligen skett från
övriga nordiska länder, främst Finland. Omkring 70 % av de utlänningar
som flyttade in under den senaste tioårsperioden var nordbor. Inflyttningen
från övriga europeiska länder har emellertid ökat, särskilt under 1960-talet.
Nettoinflyttningen från Grekland, Italien, Jugoslavien och Spanien steg från
2 500 personer under andra hälften av 1950-talet till 15 600 personer första
hälften av 1960-talet. I fråga om utomeuropeiska länder har ett utvandringsöverskott
på 19 000 personer under 1950-talet ersatts med ett invandringsöverskott
under första hälften av 1960-talet på ca 4 000 personer. Mera detaljerade
uppgifter om invandringen till och utvandringen från Sverige lämnas
i kap. 2 i utredningens betänkande.

Antalet i Sverige bosatta utländska medborgare torde f. n. vara ca 300 000.
För bedömningen av antalet här bosatta personer av utländsk härkomst
kan jag vidare nämna att ca 150 000 utlänningar har fått svenskt medborgarskap
sedan början av 1940-talet. Av dessa var drygt 40 % nordbor.

Sammanfattningsvis kan konstateras, att befolkningsomflyttningen i Europa
under efterkrigstiden i ökad utsträckning har gått från mindre industrialiserade
länder till de högindustrialiserade länderna och att ett allt
större antal invandrare har sökt sig till Europa från utomeuropeiska länder
med befolkningsöverskott. Givetvis är det vanskligt att av dessa förhållanden
dra några säkrare slutsatser i fråga om befolkningsomflyttningarna i
framtiden. Det förefaller emellertid vara realistiskt att f. n. räkna med att
de tendenser som sålunda har visat sig under de senaste decennierna kommer
att bestå och ev. förstärkas.

Sverige kommer sannolikt även framdeles att vara ett attraktivt invandringsland.
I vilken utsträckning utlänningar kommer att söka sig hit beror
emellertid också på andra faktorer, i första hand den utlänningspolitik vi
själva för. De skärpta bestämmelser om arbetstillstånd som infördes åren

Kungl. Maj:ts proposition nr lb2 år 1968

1966 och 1967 för att hejda den spontana invandringen av utländsk arbetskraft
och den omfattande informationen i de europeiska utvandrarländerna
om de nya bestämmelserna har, jämte den ändrade konjunktursituationen,
medfört att överskottet invandrade utlänningar har sjunkit från ca 35 000
år 1965 till ca 27 000 år 1966 för att år 1967 uppgå till endast ca 13 000 personer.

En annan faktor av stor betydelse för att bedöma den invandring som
kan antas komma att ske till Sverige är den utlänningspolitik som andra
europeiska invandrarländer för. Det kan därför vara skäl att erinra
om att de centraleuropeiska länderna för en restriktiv utlänningspolitik —
i fråga om EEG-länderna gäller detta beträffande medborgare i länder utanför
EEC — och att nationella hänsyn, som utlänningsutredningen påpekar,
i allmänhet är utslagsgivande för politikens praktiska utformning. Någon
ändring härutinnan kan i varje fall inte f. n. skönjas. Snarare bör man i
fråga om EEC-staterna räkna med fortsatt restriktiv attityd beträffande invandring
från länder utanför gemenskapen. Det friare folkutbytet inom
gemenskapen kan också leda till att utrymmet för invandring från utomstående
stater begränsas. Vidare har Storbritannien efter hand skärpt sin
utlänningspolitik i fråga om invandring från samväldesländerna, varför
man kan anta att invandringen till Europa från dessa länder söker sig nya
mål. Dessa tendenser skulle kunna leda till ökat invandringstryck på bl. a.
Sverige.

Vad jag nu har anfört utgör den allmänna bakgrunden till mina överväganden
i fråga om behovet av fortsatt generell utlänningskontroll.

Invandring av utländsk arbetskraft

Tiden mellan första och andra världskrigen präglades av en allmän konjunkturbetingad
arbetslöshet och det blev som jag har nämnt en huvuduppgift
för utlänningspolitiken att skydda den inhemska arbetskraften från
konkurrens utifrån. Under större delen av efterkrigstiden har det i flertalet
industriländer, bl. a. Sverige, rått högkonjunktur med brist på arbetskraft.
Bristen har varit påtaglig i Sverige, eftersom befolkningstillväxten i
de produktiva åldrarna har varit låg. Prognoser för det närmaste decenniet
visar en fortsatt minskning av den produktiva befolkningen i relation till
den icke produktiva. Eftersom åldersfördelningen bland invandrarna genomgående
är från arbetsmarknadssynpunkt förmånligare än inom totalbefolkningen,
kan invandring i någon mån bidra till att motverka en sådan
utveckling. Även i ett vidare perspektiv är ökad internationell rörlighet
för arbetskraften önskvärd som ett led i det vidgade ekonomiska samarbetet
länderna emellan. Som jag uttalade i prop. 1966: 52 angående riktlinjer
för arbetsmarknadspolitiken m. m. (s. 238), ett uttalande som riksdagen
godtog (SU 107, BaU 27, rskr 251), bör liberaliseringen av flyttningsrörelserna
över gränserna fortskrida och Sverige som hittills ta initiativ

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Lill och stödja internationella strävanden i denna riktning. Det är självfallet
väsentligt att slå vakt om de resultat som har nåtts genom detta arbete,
inte minst den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Det bör i
detta sammanhang understrykas att den invandrade arbetskraften utgjort
ett värdefullt inslag i svenskt arbetsliv.

Flyttningsrörelserna skapar emellertid också problem såväl för in- och
utvandrar länderna som för de flyttande själva.

Om inga åtgärder vidtas för att reglera invandringen av arbetskraft till
Sverige, kan invandringen leda till resultat som står i motsättning till de
mål som statsmakterna har fastställt för vår arbetsmarknadspolitik, nämligen
att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning,
och för den ekonomiska politiken över huvud taget.

Arbetsmarknadspolitiken tar sikte på den arbetskraft som finns här i
landet. En vidgad målsättning förutsätter internationellt samarbete inte
bara i fråga om arbetsmarknadspolitiken utan också beträffande den ekonomiska
politiken i stort. Ett sådant samarbete som skulle kunna få betydelse
även för arbetsmarknadspolitikens utformning framstår emellertid
som relativt avlägset. Skäl för att i rådande läge ändra målet för vår
arbetsmarknadspolitik föreligger därför inte.

Skall målet för arbetsmarknadspolitiken kunna nås, måste samhället ta
på sig ansvaret för att den arbetskraft som finns här inte ställs utan arbete
till följd av invandring av utländsk arbetskraft. Om detta råder allmän
enighet. Det löfte som ligger i det arbetsmarknadspolitiska målet innebär
emellertid mera än så. Tillgången på arbetskraft inom landet bör i enlighet
med målsättningen bedömas även med hänsyn till möjligheterna för arbetskraften
att med utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen flytta
mellan olika delar av landet eller omskola sig till andra yrken. Som särskilt
LO har betonat i sitt remissyttrande måste de s. k. marginalgruppernas situation
ägnas särskild uppmärksamhet. Dit hör framför allt de icke yrkesverksamma
kvinnorna, den äldre arbetskraften och de handikappade. Att
bereda dessa kategorier arbetstagare sysselsättning kräver speciella och ofta
kostnadskrävande åtgärder både från samhällets och från arbetsgivarnas
sida. En utförlig redovisning av vilka åtgärder det är fråga om lämnas i
den nyss nämnda prop. 1966: 52. Det kan självfallet inte komma i fråga att
föra en invandringspolitik som försämrar möjligheterna att bereda dessa
grupper sysselsättning genom att fylla arbetskraftsbehov med invandrad
arbetskraft på områden där behovet kan tillfredsställas med det arbetskraftsutbud
som dessa kategorier representerar.

Sedan länge upprätthålls den principen på den svenska arbetsmarknaden
att utländsk arbetskraft skall åtnjuta lika goda anställningsförmåner som
svensk arbetskraft. Principen garanteras genom att anställningsförmånerna
prövas i ärenden om arbetstillstånd. Bevakning sker emellertid också genom
löntagarnas organisationer, som har möjlighet att med olika medel för -

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

säkra sig om att den utländska arbetskraften får kollektivavtalsenliga eller
eljest sedvanliga avlöningsförmåner för det arbete som utförs. Men principen
återspeglar en vidare syn på utlänningar i Sverige, nämligen den
att de skall få möjlighet att leva under samma betingelser som den inhemska
befolkningen, dvs. ha samma levnadsstandard. Detta har kommit
till uttryck i de avtal om kollektiv överföring av arbetskraft till Sverige som
vid olika tider har träffats med sydeuropeiska länder. Utlänningsutredningen
har utgått från att samma syn skall prägla utlänningspolitiken
också i framtiden. Bland remissinstanserna har LO och TCO bestämt yrkat
på att detta mål för invandringspolitiken inte rubbas.

I principen om lika standard ligger inte bara att invandrare tillförsäkras
samma lön för samma arbete som den inhemska arbetskraften. Därutöver
måste principen anses inrymma kravet att invandrarna inte koncentreras
till de sämst betalda yrkena eller de yrkesområden som är mest osäkra
med hänsyn till anställningstryggheten. En sådan utveckling kan leda till
att den invandrade arbetskratten blir en avskild befolkningsgrupp som kännetecknas
av låga inkomster och osäkra anställningsförhållanden och som
kommer att utgöra en arbetskraftsreserv med hög arbetslöshetsrisk. Med en
utveckling efter dessa linjer kan man vidare befara att utlänningarna av
ekonomiska skäl tvingas söka sig till det sämsta bostadsbeståndet och där
isoleras från den övriga befolkningen. I likhet med de två största löntagarorganisationerna
hävdar jag bestämt att en utveckling som den jag nu har
antytt är oacceptabel och måste förebyggas. Ett väsentligt mål för invandringspolitiken
bör därför alltjämt vara att invandrarna skall leva på samma
standardnivå som befolkningen i övrigt.

Insikten om det nödvändiga i att upprätthålla detta mål för invandringspolitiken
torde numera vara allmän i vårt land, en uppfattning som jag
har stöd för i bl. a. resultatet av remissbehandlingen av utlänningsutredningens
betänkande. Garantier för att kravet på lika standard skall kunna
upprätthållas kan enligt min mening inte skapas utan en förhållandevis
ingående prövning av invandringen. Prövningen kan inte begränsas till de
ekonomiska förmånerna vid anställningen. Den måste omfatta också anställningsutsikterna
i ett längre perspektiv. Detta är betydelsefullt med hänsyn
till det önskvärda i att förebygga att den invandrade arbetskraften mera
allmänt rekryteras till utpräglade låglöneyrken eller till verksamhetsområden
med vikande konjunkturer på längre sikt, där riskerna för nedläggningar
ellei dritIsinskränkningar är särskilt stora. Genom att prövningen
av invandringen härutöver omfattar bostadsförhållandena och de sociala
förutsättningarna i övrigt lör att medge invandring kan man medverka till
att invandringen i första hand inriktas på orter, där tillgången på arbete
sammanfaller med möjligheterna att erbjuda invandrarna bostäder.

Det är att märka, vilket framgår av det föregående, att utlänningar som
befinner sig i landet och redan har införlivats med vår arbetsmarknad har
4 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr H2

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

i huvudsak samma ställning som svensk arbetskraft. Vår arbetsmarknadspolitik
omfattar också denna utländska arbetskraft.

Utlänningsulredningen har pekat på en del andra arbetsmarknadsproblem
som invandringen ger upphov till. Jag återkommer till dem i det följande.
Vad jag redan har sagt torde emellertid ge vid handen att kontroll av invandringen
är påkallad av arbetsmarknadsskäl, en uppfattning som delas
av det stora flertalet remissinstanser.

Försörjning och social omvårdnad

Enligt den återblick på utlänningspolitikens utveckling som jag har
gjort förut anfördes det ansträngda försörjningsläget efter första världskrigets
slut då som motiv för att reglera invandringen. Vad som vid den tiden
stod i blickpunkten var i första hand en allmän brist på livsmedel. Som utlänningsutredningen
bar sagt kan ett sådant motiv för invandringskontroll
komma att aktualiseras, om livsmedelstillförseln utifrån skulle avskäras.
Del synes emellertid f. n. inte finnas anledning att förutse en sådan situation.

Så mycket större skäl finns det att beakta läget i fråga om bostadsförsörjningen.
Jag har nyss anslutit mig till bl. a. LO:s och TCO:s ståndpunkt att
man inte hör ge avkall på principen alt invandrarna skall få möjlighet att
nå en bostadsstandard som är jämförlig med den inhemska befolkningens.
Det ligger i öppen dag att det bereder svårigheter att upprätthålla denna princip.
Lika fullt anser jag att det inte är försvarligt att efterge kravet i fråga
om bostadsstandarden. Risken för att utlänningarna kommer att bilda ett
bostadsproletariat är som jag nyss sagt påtaglig, och denna risk minskar om
bostadsfrågan får eu första lösning vid inflyttningen hit. Skall en invandring,
med dagens situation på bostadsmarknaden, under sådana förhållanden
över huvud taget vara möjlig, måste den inflyttande arbetskraften inriktas
på områden där det finns bostäder. Eller också måste garantier skapas att
arbetsgivare ombesörjer godtagbara bostäder för den invandrande arbetskraft
som behövs. För att åstadkomma denna ordning krävs uppenbarligen
att invandringen kontrolleras. Någon erinran häremot har inte gjorts vid
remissbehandlingen av utredningens betänkande. Även från andra synpunkter
framstår sådan kontroll som önskvärd. Invandring i större skala
till orter med påtaglig bostadsbrist förlänger väntetiderna i bostadsköerna
för den inhemska befolkningen, något som bl. a. kan skapa en negativ inställning
till invandrare från den inhemska befolkningens sida. Utlänningskontroll
som syftar till att trygga invandrares möjlighet att få bostad
som är godtagbar är därför enligt min mening i hög grad befogad.

Enligt utredningen kan invandringens omfattning inte bestämmas enbart
av arbetsmarknadsläget. Stor vikt måste fästas också vid våra resurser
i fråga om -— utom bostäder — utbildning samt hälso- och sjukvård liksom
f. ö. önskemålet att belastningen på den direkta socialvården hålls inom

Kungl. Maj.ts proposition nr lh2 år 1968

rimliga gränser. Remissinstanserna har i allmänhet anslutit sig till denna
uppfattning. Jag vill i anslutning härtill erinra om att bedömningen av våra
framtida behov av utbildnings- och sjukvårdsresurser grundas på prognoser
över befolkningsutvecklingen inom olika delar av landet. Prognoserna omfattar
så till vida invandringen som befolkningsutvecklingen bedöms oberoende
av om ett befolkningstillskott utgörs av inhemsk befolkning eller
utlänningar. Prognoserna inrymmer alltså de befolkningsrörelser som motiveras
av bl. a. sysselsättningsutsikterna inom olika delar av landet, oavsett
om befolkningsrörelserna innebär flyttning från andra delar av landet
eller från utlandet. Häri ligger en anpassning av resurserna även till den
antagna invandringen. Dessa resurser låter sig inte bestämmas lika konkret
som t. ex. behovet av arbetskraft. Eftersom utbyggnaden av utbildnings- och
sjukvårdsresurserna sker med hänsyn till bl. a. den antagna arbetsmarknadsutvecklingen,
får man emellertid genom reglering av tillströmningen
av utlänningar till arbetsmarknaden en tämligen god anpassning av invandringen
även till dessa resurser.

Internationella förpliktelser

Helt allmänt torde man kunna säga att Sverige f. n. inte är bundet av
några internationella överenskommelser som förpliktar oss att upprätthålla
generell kontroll av invandringen, överenskommelsen om den gemensamma
nordiska arbetsmarknaden innefattar sålunda inte skyldighet för fördragsslutande
stat att ge prioritet på del egna landets arbetsmarknad åt medborgare
i övriga fördragsslutande stater framför andra utlänningar. Enligt
den nordiska passkontrollöverenskommelsen kan bundenhet anses föreligga
i bl. a. det avseendet att de fördragsslutande staterna har förpliktat sig att
sträva efter att föra likartad politik i fråga om kravet på visering för utlänningars
rätt att resa in i det nordiska passkontrollområdet.

Annorlunda förhåller det sig inom EEC. Romfördraget och i anslutning
därtill utfärdade förordningar ålägger nämligen medlemsstat att ge medborgare
i andra medlemsstater företräde på den egna arbetsmarknaden
framför medborgare i stater utanför gemenskapen. Denna förpliktelse kan
inte uppfyllas utan att tillströmningen till den egna arbetsmarknaden av
arbetskraft från länder utanför gemenskapen regleras. Medlemskap i eller
annan anslutning till EEC kan därför medföra förpliktelser att i detta avseende
upprätthålla generell kontroll av invandringen.

Humanitära synpunkter in. in.

Under andra världskriget och åren närmast därefter sökte ett stort antal
flyktingar sin tillflykt till vårt land. Flertalet av dem kom från de andra
nordiska länderna och de återvände i regel till sina hemländer efter kri -

100

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

gets slut. Åtskilliga flyktingar stannade dock kvar. Även efter krigsslutet
har inte så få flyktingar sökt en fristad här efter politiska omvälvningar i
deras hemländer. En del flyktingar har sedan återutvandrat från Sverige,
mestadels till andra länder än hemlandet.

Flyktinginvandringen till Sverige skedde under krigsåren huvudsakligen
i direkt anslutning till flykten från hemlandet. Efterkrigstidens flyktingskaror
har emellertid till slor del samlats i andra länder än Sverige, främst
Italien och Österrike. Efter hand som skarorna av flyktingar har ökat har
känslan av solidariskt ansvar länderna emellan för omhändertagande av
flyktingarna vuxit bland de västeuropeiska staterna. I linje med denna inställning
har Sverige genom organiserade statliga åtgärder överfört ett
antal flyktingar hit från länder som flyktingarna har sökt sig till. Under
tiden den 1 januari 1950—den 1 juli 1968 överfördes i denna ordning ca
17 500 flyktingar från flyktingläger i Syd- och Mellaneuropa.

Utvecklingen har gjort det särskilt angeläget att bistå politiska flyktingar
i deras nödställda belägenhet och Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas
konvention angående flyktingars rättsliga ställning. I anslutning
till konventionens bestämmelser sägs i UllL att politisk flykting som är i
behov därav inte utan synnerliga skäl får vägras fristad i vårt land, om han
i sitt hemland löper risk att på grund av sin härstamning, tillhörighet till
viss samhällsgrupp, religiös uppfattning eller eljest på grund av politiska
förhållanden utsättas för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet
eller på annat sätt är av svår beskaffenhet, eller om han riskerar allvarligt
straff för politiskt brott. Inte heller får utlänning som vistas här avlägsnas
till land där han löper sådana risker. Dessa asylbestämmelser har i praxis
tillämpats generöst. Det har tagit sig uttryck inte bara i att kraven på utredning
om att fråga är om politisk flykting sätts lågt utan också däri att
även flyktingar som inte omfattas av UtlL:s asylbestämmelser har fått fristad
här. Till denna grupp hör flyktingar som redan har asyl i annat land
samt s. k. ekonomiska flyktingar, dvs. de som har lämnat sitt hemland på
grund av allmänt missnöje med de ekonomiska förhållandena där. Denna
praxis har grundats på allmänt humanitära skäl.

Det är uppenbart att det inte kan komma i fråga att beskära den möjlighet
flyktingar i nöd har enligt nuvarande bestämmelser och praxis att få
skydd här. I någon mån är läget ett annat beträffande flyktingar som redan
har fått asyl i annat land och s. k. ekonomiska flyktingar. Eftersom de inte
befinner sig i ett akut nödläge finns det i fråga om dem utrymme för överväganden
om var hjälpbehovet är störst och hjälpen blir mest verksam.
Det är rimligt att denna bedömning inte överlämnas åt flyktingarna själva
utan görs av mottagarlandet i samråd med det land dit flyktingarna redan
kan ha tagit sin tillflykt och med Förenta Nationernas flyktingkommissarie.
Som jag nyss nämnde har en sådan ordning med organiserad överföring av
flyktingar tillämpats under senare år. Den bör enligt min mening också i

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

101

fortsättningen utgöra den huvudsakliga form i vilken vi tar hand om flyktingar
av ifrågavarande kategorier. Det motiverar kontroll av den enskilda invandringen
av sådana flyktingar. Eftersom de regelmässigt saknar hemlandspass
eller därmed jämförliga handlingar är det för denna kontroll i
allmänhet tillräckligt att passtvång upprätthålls.

Utlänningsutredningen har i detta sammanhang berört också frågan om
eventuell rekrytering av arbetskraft i de s. k. u-länderna som ett led i det
svenska biståndet till dessa länder. Som utredningen framhåller inrymmer
denna fråga komplicerade problem, och det faller inte inom ramen för
överväganden om vår allmänna utlänningspolitik att ta ställning till formerna
för det svenska u-landsstödet. Jag går därför inte in på denna fråga
här.

Till invandring som bör tillåtas av humanitära skäl brukar man vidare
hänföra invandring av anhöriga till dem som redan vistas här. Självfallet
bör sådan invandring inte hindras när det gäller make och barn. Det är lika
mycket i samhällets som i den enskildes intresse att invandrarnas familjer
kan hållas samman så långt det är möjligt. Familjemedlemmar till personer
som har slagit sig ned i vårt land bör därför normalt få resa in hit och
vistas här även om de saknar förvärvsförmåga eller inte avser att försörja
sig genom egen anställning. Vissa gränser bör dock kunna dras. Anförvanter
som inte redan i hemlandet tillhörde familjegemenskapen i ekonomiskt eller
liknande avseende bör kunna vägras inresa, om de saknar egen försörjningsförmåga
eller inte kan beredas utrymme på den svenska arbetsmarknaden.
Skall dylika gränser kunna dras behövs i varje fall praktiskt sett möjligheter
att påverka invandringen.

Utlänningarnas anpassning

Efter hand som invandringen till Sverige under senare år i allt större utsträckning
har kommit från länder, som väsentligt skiljer sig från vårt land
i språkligt, religiöst och kulturellt avseende och även i fråga om den allmänna
samhällsordningen, har behovet att vidta åtgärder för att underlätta
invandrarnas anpassning kommit i blickpunkten. Frågan härom har berörts
av utlänningsutredningen, och vid remissbehandlingen av utredningens
betänkande har den beretts stort utrymme.

Utredningen framhåller en rad svårigheter som möter invandrare från
länder som avviker från vårt land i nyss nämnda avseenden. Flera av dessa
svårigheter är speciella just för invandrarna och kräver därför särskilda
insatser. Hit hör i första hand undervisning i svenska språket och om förhållandena
i Sverige, såväl om samhällsordningen i allmänhet som om utlännings
skyldigheter och hans sociala förmåner av olika slag, skolfrågor
och andra frågor som ganska omedelbart möter invandrarna i det dagliga
livet. Det ankommer f. n. på en inom inrikesdepartementet tillsatt arbets4*—Bihang
till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

grupp för invandrarfrågor att klarlägga dylika invandrarpoblem och överväga
vilka åtgärder som behöver vidtas för att göra det lättare för invandrarna
att anpassa sig i vårt land. Vid behov skall gruppen ta initiativ till
åtgärder av denna art som det sedan ankommer på andra myndigheter att
vidta.

Invandrarna möter emellertid också på olika områden samma problem
som den inhemska befolkningen men ofta i mera tillspetsad form. Jag kan
i detta sammanhang inskränka mig till att nämna bostadsfrågan, men motsvarande
gäller andra områden.

De resurser som behövs för att möla behovet av anpassningsåtgärder i
vidsträckt mening kan inte skapas omedelbart och bör inte heller komma till
stånd endast i den utsträckning som behövs med hänsyn till tillfälliga
växlingar i invandringens omfattning. Här lika väl som på andra områden
krävs noggrann planläggning för att åtgärderna skall ge avsedd effekt.
De speciella anpassningsåtgärderna, t. ex. på undervisningsområdet, måste
planeras och dimensioneras med hänsyn till prognoser i fråga om invandringens
omfattning. Inom vissa gränser kan det givetvis vara möjligt att
tillfälligt bygga ut verksamheten med hänsyn till tillfälliga ökningar av
invandringen, men på det hela taget måste man räkna med att någon nämnvärd
ökning av resurserna inte kan komma till stånd med kort varsel.

I detta sammanhang vill jag nämna att utlänningsutredningen har fäst
uppmärksamheten på behovet av noggranna undersökningar om samhällets
förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika krav som invandringen
för med sig. I fråga om vilka konkreta åtgärder samhället bör vidta
för att främja utlänningarnas anpassning här har utredningen hänvisat till
det uppdrag som arbetsgruppen för invandrarfrågor har fått. Vid remissbehandlingen
har man ganska allmänt bedömt det som en brist i utredningen
att anpassningsproblemen har förts åt sidan. Från flera håll har förordats
att en särskild utredning tillsätts för att ge en allsidig bild av anpassningsproblemen
och lägga fram förslag till ett samlat program för
samhällets insatser på detta område. Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande
den 28 maj 1968 har jag samma dag tillkallat sakkunniga med uppgift
att verkställa en sådan utredning.

Sammanfattning

Man kan räkna med fortsatt invandring till de västeuropeiska industriländerna.
Invandring kan i och för sig vara önskvärd på längre sikt. Tillströmningen
av utlänningar till arbetsmarknaden måste emellertid avvägas
så att det arbetsmarknadspolitiska målet att bereda arbetskraft som
redan finns här full, produktiv och fritt vald sysselsättning inte äventyras.
Kontroll över invandringen är nödvändig även för att vi skall kunna upprätthålla
principen att invandrare skall ha en standard som är jämförlig

103

Kungl. Maj.ts proposition nr 1^2 år 1968

med den inhemska befolkningens, något som förutsätter att det finns garanlier
för bl. a. att utländsk arbetskraft avlönas efter samma normer som
inhemsk och att den utländska arbetskraften inte koncentreras till de
sämst betalda yrkesområdena eller yrkesområden med osäker anställningstrygghet
på längre sikt. Vidare kan kontroll av invandringens omfattning
och inriktning bidra till att minska risk för att invandringen blir en faktor
som fördröjer önskvärd strukturomvandling av låglönebranscher.

I kravet på jämförlig standard för invandrare och den inhemska befolkningen
ingår att invandrare skall ha bostadsförhållanden som kan godtas
enligt de normer som gäller för den inhemska befolkningen.

Våra resurser i övrigt på det sociala området, utbildningsområdet och
hälso- och sjukvårdsområdet byggs upp med hänsyn bl. a. till den beräknade
arbetsmarknadsutvecklingen. Härigenom får man tämligen god anpassning
av resurserna till den antagna invandringen.

Invandring av asylsökande flyktingar bör liksom hittills medges efter
generösa grunder. Genom organiserad överföring hit av flyktingar som inte
är asylfall skapas möjligheter att bl. a. bistå dem som är i störst behov av
hjälp från vårt land.

Utbyggnad och vidmakthållande av resurser för att underlätta utlänningars
anpassning i vårt land bör grundas på långsiktig planering med hänsyn
till den omfattning i vilken invandring beräknas kunna medges av arbetsmarknadsskäl.

Min slutsats blir densamma som den utredningen och alla remissinstanser
med ett enda undantag har dragit, nämligen att det för den tid vi kan
överblicka i dag är nödvändigt att genom generell kontroll av invandringens
omfattning och inriktning hålla den inom ramen för landets resurser.

Riktlinjer för utlänningspolitiken

Ansvaret för utlänningspolitiken

Den individuella utlänningskontrollen regleras i UtlL. Där anges både
vilka medel som får utnyttjas för kontrollen, nämligen avvisning, utvisning
eller förvisning, och under vilka förutsättningar sådana åtgärder får vidtas.
Fråga om att avvisa eller utvisa utlänning prövas visserligen av administrativ
myndighet men genom ett väsentligen judiciellt förfarande. Förvisning
prövas av domstol. Utrymme för att utöver bestämmelserna i UtlL ge riktlinjer
för prövningen är därför mycket begränsat.

När utlänningsutredningen förordar att statsmakterna skall fastställa
riktlinjer för utlänningspolitiken är det inte heller den individuella utan den

104 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

generella kontrollens medel, tillståndsprövningen, som utredningen tar sikte
på. Den generella kontrollens huvudsyfte är att anpassa invandringens
omfattning till skiftande förhållanden på arbets- och bostadsmarknaden
m. m. Krav på tillstånd och förutsättningarna att få tillstånd bör därför
enligt min mening liksom hittills regleras vid sidan av UtlL. Det finns inte
heller anledning att ändra på gällande ordning att Kungl. Maj :t i UtlK
bestämmer i vilken omfattning tillstånd krävs för inresa, vistelse och arbetsanställning
i vårt land. Bestämmelserna härom i UtlK bygger till stor del
på allmänna ställningstaganden från riksdagens sida i olika sammanhang.

Jag är ense med utredningen om att utlänningspolitiken i väsentliga
stycken får sitt innehåll genom det sätt som tillståndsreglerna tillämpas
på. I UtlK anges inte under vilka förutsättningar tillstånd får meddelas.
På grund härav har det kommit att vila på de tillämpande myndigheterna,
främst den centrala utlänningsmyndigheten, att avgöra vad som skall fordras
för tillstånd och därmed också att öva väsentligt inflytande över utformningen
av Sveriges utlänningspolitik. Denna ansvarsfördelning mellan
statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna avviker från fördelningen
inom andra förvaltningsområden. I likhet med utredningen och en enhällig
remissopinion anser jag att statsmakterna så långt det är praktiskt möjligt
bör ta det direkta ansvaret för utlänningspolitiken. Det bör som utredningen
förordar ske genom att statsmakterna ger riktlinjer för tillståndsprövningen.

Statsmakterna har på skilda områden gett riktlinjer för sin politik, bl. a.
i fråga om arbetsmarknads-, lokaliserings- och bostadspolitiken. Riktlinjerna
har utformats så allmänt att de skall kunna tjäna till ledning på
ganska lång sikt. I fråga om utlänningspolitiken menar utredningen att det
inte är möjligt att fastställa riktlinjer som kan stå sig för längre tid, eftersom
de förhållanden som inverkar på utlänningspolitiken växlar från tid
till annan. Av detta skäl har utredningen avstått från att lägga fram förslag
till riktlinjer. För min del anser jag liksom bl. a. AMS och LO att utrymmet
för förvaltningsmyndigheternas prövning också framdeles måste vara ganska
vidsträckt inom ramen för mera allmängiltigt utformade riktlinjer. Riktlinjerna
bör alltså inte bindas vid de förhållanden som råder i dagens läge
utan ge ledning för tillståndsbestämmelsernas tillämpning i ett längre perspektiv
och huvudsakligen klarlägga vilken inverkan olika faktorer bör ha
på tillståndsärendenas avgörande.

Allmänna principer

Krav på tillstånd

Bestämmelserna i UtlK om skyldighet för utlänningar att ha tillstånd utgår
från att alla utlänningar måste ha tillstånd för att resa in, vistas och
arbeta i Sverige. Från denna huvudregel görs emellertid vittgående undantag

105

Kungl. Majrts proposition nr 142 år 1968

som jag har redogjort för i det föregående. Bl. a. är medborgare i de andra
nordiska länderna helt befriade från alla tillståndskrav, och skyldighet att
ha •visering för att få resa in hit gäller f. n. huvudsakligen bara medborgare i
en del länder i Östeuropa, Asien och Afrika.

Sverige bör som hittills ta aktiv del i och stödja ansträngningarna i internationella
sammanhang att undanröja hinder för ett fritt folkutbyte.
Jag har emellertid förut utförligt redovisat skälen för att vi t. v. behöver
upprätthålla generell utlänningskontroll. Den nuvarande regleringen av
tillståndsskyldigheten bör därför bestå. Lättnader i tillståndskraven bör
genoniföras efter hand som förutsättningar därför skapas genom resultatet
av internationella överenskommelser på bilateral eller multilateral bas.
Man kan inte heller bortse från att behov kan uppkomma att på grund
av förhållanden inom eller utom landet tillfälligt eller för längre tid skärpa
tillståndskraven i det ena eller andra avseendet. Det ankommer enligt UtlL
på Kungl. Maj :t att besluta om sådana åtgärder. I den mån de inte underställs
riksdagens bedömning i annan ordning bör de anmälas för riksdagen,
om de har mera väsentlig betydelse för invandringens omfattning eller utlännings
rättsställning.

Invandringens omfattning

Under efterkrigstiden har arbetsmarknadsläget i vårt land varit praktiskt
taget helt bestämmande för den omfattning i vilken invandring har tillåtits
från länder utanför den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Utlänningsutredningen
har på ett övertygande sätt visat att invandringens omfattning
bör bestämmas med hänsyn också till möjligheterna att bereda invandrarna
bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård, social omvårdnad i
övrigt och annat bistånd. Som framgår av det föregående har jag, liksom
remissinstanserna, anslutit mig till utredningens uppfattning.

Det utrymme som med hänsyn till samtliga dessa förhållanden finns för
invandring hit anser utredningen kunna bestämmas kvantitativt i form av
visst antal vistelse- och arbetstillstånd som får beviljas under viss tidsperiod.
De ganska få remissinstanser som uttalar sig i denna fråga har olika uppfattningar.
För min del är jag benägen att ansluta mig till de synpunkter
som AMS och bostadsstyrelsen anlägger. AMS menar att konjunkturväxlingarna
försvårar möjligheterna till långsiktig planering av invandringens
omfattning, och enligt bostadsstyrelsen har utredningen överskattat möjligheterna
att klarlägga vilka resurser som finns på bostadsmarknaden, särskilt
som resurserna varierar lokalt och invandrarna inte knyts mera permanent
till viss ort. Dessa synpunkter har särskild betydelse, eftersom det
är endast på dessa områden som det över huvud taget skulle kunna vara
möjligt att på förhand fixera utrymmet för invandring. Enligt min mening
måste man därför avvisa utredningens tanke. Utrymmet för invandring bör

106

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

som hittills bedömas i anslutning till prövningen av tillståndsansökningar
eller framställningar om kollektiv rekrytering av arbetskraft.

Vad jag nu har sagt utesluter självfallet inte att AMS och arbetsmarknadsparterna
ibland kan finna det möjligt och lämpligt att som grund för
arbetsmarknadsbedömningen i tillståndsärenden kvantitativt bestämma utrymmet
för invandring av utländsk arbetskraft till olika branscher och för
vissa tidsperioder.

Anpassningsåtgärdernas inriktning

Bland de grundläggande frågor som enligt utlänningsutredningens mening
kräver ställningstagande från statsmakternas sida nämner utredningen
målet för samhällets åtgärder för invandrarnas anpassning. Utredningen
ställer frågan om anpassningsåtgärderna främst skall ta sikte på att
assimilera invandrarna i det svenska samhället, dvs. införliva dem språkligt
och kulturellt med den svenska befolkningen, eller integrera dem, dvs. passa
in dem i samhället med bevarad språklig, kulturell och religiös särart. Någon
egen ståndpunkt redovisar utredningen inte. Samma frågeställning har efter
motioner (I: 137 och II: 175) aktualiserats av 1967 års riksdag, som har uttalat
att dessa komplicerade problem förtjänar att övervägas förutsättningslöst
(SU 11 s. 9, rskr 11).

Anpassningsfrågorna har, som jag har sagt förut, ägnats stort utrymme
vid remissbehandlingen, och i en rad yttranden beklagas att utredningen
inte har trängt djupare in i dessa problem som är centrala för utformningen
av vår utlänningspolitik. Frågan om anpassningsåtgärdernas inriktning
på assimilering eller integration behandlas emellertid bara i ett fåtal
yttranden. Några remissinstanser synes i första hand vilja förorda assimileringslinjen,
när de helt allmänt pekar på faran att invandrarna både på
kort och lång sikt isoleras från den övriga befolkningen till skada för samhället
och ytterst även för invandrarna själva. I andra yttranden betonas
värdet av att invandrarna kan bevara sin språkliga och kulturella särart.
Ståndpunkterna är emellertid i de flesta fall nyanserade, och man synes
genomgående anse att man måste försöka gå en medelväg. Sålunda förordar
arbetsgruppen för invandrarfrågor en kompromiss mellan assimilering
och integration. Hur kompromissen skall se ut måste enligt arbetsgruppen
bli resultatet av forskning och praktisk försöksverksamhet.

Som jag tidigare nämnt har sakkunniga tillkallats med uppgift att kartlägga
anpassningsproblemen och lägga fram en plan för anpassningsverksamheten
på olika områden och samordningen av denna verksamhet. I samband
med min hemställan om bemyndigande att tillkalla de sakkunniga
anförde jag inledningsvis att diskussionen om utlänningarnas anpassning
i Sverige bör frigöras från sådana begrepp som assimilering och integration.
Frågan om anpassningsåtgärdernas inriktning bör i stället behandlas

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1068 107

med hänsyn till vad som i varje särskilt fall är ändamålsenligt från skilda
synpunkter.

Det måste, uttalade jag, vara en primär uppgift för samhället att medverka
till att utlänning som bosätter sig här får kunskaper i svenska språket
och om det svenska samhällets byggnad och funktion. Det tar emellertid
tid innan utlänningen får så goda kunskaper i svenska språket och så
djup insikt i samhällsförhållandena här att han kan klara sig på egen
hand i alla situationer. Särskilt gäller detta hans kontakter med myndigheter
av olika slag. Samhället bör ta på sig ett ansvar för att utlänningen
får den särskilda service som sålunda behövs under den första tiden efter
hans inflyttning till Sverige.

Jag framhöll vidare att anpassningsåtgärder av nu angiven art är uttryck
för en naturlig strävan från ett inflyttningslands sida att skapa förutsättningar
för invandrares vistelse i landet. Om invandraren avser att bosätta
sig i Sverige för gott, är det angeläget för såväl honom som samhället att
han så till vida smälter in i befolkningen att han i det långa loppet inte känner
sig främmande i samhället. Det måste vara ett klart och medvetet mål
för samhället att medverka till att invandrare av olika nationellt ursprung
inte blir isolerade befolkningsgrupper som avskärmas från befolkningen i
övrigt.

En annan sida av anpassningsfrågan som jag nämnde är vilket ansvar
som bör åvila samhället för att invandrares önskan att vidmakthålla kontakten
med sitt ursprungslands språk och kultur tillgodoses. I detta avseende
bör uppmärksammas att åtskilliga invandrare återvänder till sitt hemland
eller flyttar till annat land efter något eller några års vistelse här.
Man kan därför anta att många invandrare inte från början har tagit ställning
till om de skall stanna här. Bl. a. med hänsyn härtill framhöll jag som
väsentligt att de får tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och
kultur. Härigenom behåller de möjligheten till fritt val mellan att stanna
här och att återvända.

I vilken mån det svenska samhället bör skapa eller på annat sätt främja
möjligheter för invandrare, som bosätter sig här för gott, att bevara sina
traditioner och sitt kulturarv i övrigt bör, enligt vad jag ytterligare anförde,
i första hand bedömas mot bakgrund av deras egna önskemål. Initiativ
inom detta område bör utgå från dessa grupper själva. En synpunkt som
emellertid måste tilläggas betydelse i detta sammanhang är att våra välfärdsanordningar
har generell utformning och att utrymmet för speciella
anordningar avpassade för särskilda grupper är förhållandevis begränsat,
bl. a. av ekonomiska skäl. Den anpassning till välfärdssystemet som därför
är nödvändig för den inhemska befolkningen måste gälla även de invandrade
grupperna.

Utöver de linjer som jag sålunda angav för överväganden om anpassningsåtgärdernas
inriktning borde en riktpunkt för utredningsarbetet vara

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

att samhällets anpassningsåtgärder byggs in i samhällets allmänna välfärdsanordningar
för befolkningen. Speciella åtgärder enbart för att tillgodose
invandrares behov borde inte föreslås utan att andra vägar visar
sig vara stängda, framhöll jag avslutningsvis.

En hel del åtgärder har redan vidtagits för att komma till rätta med invandrarnas
anpassningsproblem. Bl. a. vill jag erinra om de beslut inom
utbildningsområdet som riksdagen i år har fattat med anledning av förslag
i prop. 1968: 67 (SU 129, rskr 303). Vidare har kurser i svenska språket
och i viss utsträckning i samhällskunskap anordnats under senare år både
inom och utom det ordinarie skolväsendets ram. Även andra åtgärder,
framför allt av informativ karaktär, har vidtagits bl. a. inom ramen för det
uppdrag som arbetsgruppen för invandrarfrågor har fått. Frågan om vilka
ytterligare åtgärder som kan vara motiverade och om samordningen av olika
åtgärder, deras inriktning och avgränsning bör bedömas när den nyss
nämnda utredningen har lagt fram resultaten av sitt arbete. I avvaktan på
detta bör som hittills åtgärder av mera begränsad räckvidd vidtas efter
prövning från fall till fall.

Tillståndsgivningen

Arbetsmarknadsbedömningen m. m.

I fråga om formerna för invandring av utländsk arbetskraft
vill jag först erinra om att flertalet arbetssökande utlänningar
till för ett par år sedan kom till Sverige utan att dessförinnan ha
försäkrat sig om arbete och bostad. Med den ökande inflyttningen från
Sydeuropa under 1960-talets första hälft fick vi så småningom en besvärlig
situation med skaror av utländska arbetssökande, som saknade arbete
och ekonomiska möjligheter att klara sitt uppehälle här ens för kortare
tid. Med anledning härav beslutade Kungl. Maj :t att den spontana inflyttningen
skulle ersättas med organiserad invandring av utländsk arbetskraft.
Den organiserade invandringen förutsätter att arbete och arbetstillstånd
är ordnade före utlänningarnas ankomst till Sverige. Fr. o. in. år 1966 gäller
därför att annan utlänning än nordbo, som kommer hit för att arbeta, i
regel skall ha arbetstillstånd redan före inresan. I samband med denna
övergång till organiserad invandring av arbetskraft uppdrog Kungl. Maj :t
dessutom åt AMS att vidta åtgärder för kollektiv överföring hit av utländsk
arbetskraft. I anslutning därtill har arbetskraftsavtal hittills träffats med
Jugoslavien och Turkiet. Rekryteringen utomlands ombesörjs genom medverkan
av representanter för AMS eller med bistånd av den svenska utlandsrepresentationen.

Att invandringen sker i organiserade former, vare sig enskilt eller kollek -

Kangl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

109

ti vt, utgör en förutsättning för att de olika förhållanden som jag har angett
i det föregående skall kunna beaktas vid tillståndsgivningen. Erfarenheterna
av den organiserade invandringen av arbetskraft är övervägande
goda. Det kan därför inte föreligga någon tvekan om att invandringen även
framdeles bör äga rum i sådana former.

Den kollektiva överföringen av arbetskraft har framför
allt den fördelen i förhållande till organiserad enskild invandring att
den ger större möjligheter till planmässighet och nödvändiga förberedelseåtgärder.
Den lämnar också utrymme för att redan i utlänningens hemland
pröva hans lämplighet för anställningen här. I valet mellan enskild
invandring och kollektiv överföring av arbetskraft anser jag därför att
kollektiv överföring bör komma i fråga i första hand, där förutsättningar
föreligger härför. AMS bör i samråd med arbetsmarknadsparterna kontinuerligt
bedöma, vilket behov av arbetskraft som behöver täckas genom invandring
av utländsk arbetskraft, och i samråd med arbetsgivaren vidta
åtgärder för kollektiv rekrytering i utlandet.

Kravet att utlänning som vill arbeta i Sverige skall ha arbetstillstånd redan
vid inresan hit upprätthålls inte fullt ut. Kravet gäller sålunda inte de
utlänningar som över huvud taget inte är skyldiga att ha arbetstillstånd. Hit
hör den stora gruppen arbetssökande från övriga nordiska länder liksom
vissa andra grupper utlänningar, bl. a. förutvarande medborgare i de baltiska
staterna och utlänningar som har svenskt bosättningstillstånd. Vidare
krävs inte arbetstillstånd i fråga om vissa slag av arbetsanställning. Den
som sålunda är eller kan bli befriad från skyldighet att ha arbetstillstånd
får resa in utan att ha fått sådant tillstånd. Detsamma gäller tillståndsskyldig
utlänning, om utlänningen ämnar förena sig med familjemedlem
som stadigvarande är bosatt här eller om inresan av annat särskilt
skäl bör tillåtas. Det bör som hittills ankomma på Kungl. Maj :t att med
hänsyn till utvecklingen avgöra i vilken mån sådana lättnader i kravet
på arbetstillstånd före inresan bör medges. Sådana lättnader liksom undantag
från skyldigheten att över huvud taget ha arbetstillstånd bör inte medges,
om systemet med organiserad invandring därigenom blir verkningslöst
i mera betydande mån.

I flera tidigare sammanhang bär jag berört frågan om tillgången
på arbetskraft inom landet. Jag har framhållit bl. a. att de
s. k. marginalgruppernas situation måste beaktas, när behovet att tillföra
landet arbetskraft utifrån bedöms. Möjligheterna att bereda sysselsättning
åt dessa grupper, till vilka hör de handikappade, de gifta kvinnorna och
den äldre arbetskraften, måste ha prövats innan arbetstillfällena ställs till
förfogande för invandrande utländsk arbetskraft, bl. a. förutsättningarna
att omskola eller flytta arbetskraft som tillhör marginalgrupperna. Huvudsakligen
måste prövningen ingå som ett led i AMS:s och arbet smarknadsparternas
mera långsiktiga överväganden i fråga om behovet av ar4**
— Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

betskraft och utrymmet för invandring av utländsk arbetskraft. I detta
sammanhang vill jag erinra om mina uttalanden i prop. 1966: 52 (bl. a. s.
225 och 233) om samarbetet mellan arbetsmarknadsverket och arbetsgivare
för att öka ansträngningarna att anpassa arbetstid och arbetsplats till arbetskraftsutbudet
från marginalgrupperna.

Vid bedömningen av tillgången på arbetskraft bör inte förbises att den
gemensamma nordiska arbetsmarknaden ger arbetskraft från övriga nordiska
länder fri möjlighet att konkurrera med den inhemska arbetskraften
om arbetstillfällena. Detta måste uppmärksammas när utrymmet för invandring
av arbetskraft från andra länder övervägs.

Utlänningsutredningen har aktualiserat frågan i vad mån utländsk arbetskraft
skall tillåtas komma hit för annan korttidsanställning
än praktikanttjänstgöring. Frågan kan som AMS framhåller inte besvaras
entydigt. Det är svårt att definiera vad som är kortvarigt arbetskraftsbehov
och AMS måste ha viss handlingsfrihet i sin bedömning. Det skulle emellertid
rimma illa med vårt ansvar för den utländska arbetskraften i Sverige
om vi i vårt praktiska handlande betraktade den som en arbetskraftsreserv.
Huvudlinjen måste därför vara att arbetstillstånden inte får utnyttjas som
ett medel att reglera inte bara tillströmningen av utländsk arbetskraft till vår
arbetsmarknad utan också avgången av sådan arbetskraft därifrån. Detta
måste beaktas redan vid prövningen av förstagångstillstånd. I princip bör
tillstånd ges endast för anställning som beräknas vara minst ett år. Avvikelser
är befogade dels generellt i fråga om s.k. montagearbetare, som är anställda
hos utländsk arbetsgivare och utför tidsbegränsade arbeten här i
samband med uppsättning eller reparation av maskiner e. d., dels i särskilda
fall, t. ex. i fråga om utpräglade säsongarbeten.

Jag har tidigare sagt att utländsk arbetskraft inte får tillåtas bli koncentrerad
till utpräglade låglönebranscher med osäkra anställningsförhållanden
och hög arbetslöshetsrisk. En garanti för att de allmänna synpunkter
som jag har anlagt på frågan blir beaktade ligger i det avgörande
inflytande som AMS och arbetsmarknadsparterna har på prövningen av
ärenden om arbetstillstånd.

Motsvarande gäller frågan om utländskt arbetskraftstillskott i första
hand bör utnyttjas för att avhjälpa brist på arbetskraft inom trånga sektorer,
högproduktiva branscher eller andra områden av näringslivet där
ett tillskott framstår som särskilt värdefullt från svensk synpunkt. Denna
bedömning kan självklart ske först sedan ett konkret underlag föreligger
och måste därför överlåtas åt AMS och arbetsmarknadsparterna. Enligt min
mening bör det emellertid inte komma i fråga att vid arbetstillståndsgivningen
systematiskt prioritera arbetskraft som redan har särskilt värdefulla
kvalifikationer. Jag är visserligen inte främmande för
att det förekommer lägen, då behov av arbetskraft med särskilda kvalifikationer
inte kan tillgodoses inom landet, och att inflyttning av utländsk ar -

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

betskraft med sådana kvalifikationer då kan vara önskvärd. Mera omfattande
brist på sådan arbetskraft bör emellertid enligt min mening rekryteras i
nära samarbete mellan arbetsgivare och arbetsmarknadsmyndigheterna och
vid behov efter särskilda överenskommelser med emigrationsländerna, så
att dessa länder inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver.

F. n. beviljas arbetstillstånd endast om erbjudna löne- och andra
anställningsförmåner överensstämmer med vad som normalt utgår
till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Denna prövning skall
ske även i fortsättningen bl. a. för att skapa förutsättningar för invandrare
att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen.

Löne- och andra anställningsvillkor prövas också i fråga om utländska
s. k. montagearbetare. Även montagearbetare måste ha arbetstillstånd
om arbetet i Sverige varar mer än 14 dagar. SAF har dels i sitt remissyttrande,
dels i särskild framställning hävdat att prövningen av montagearbetarnas
löne- och andra anställningsvillkor saknar grund i UtlL och
strider mot svensk internationell privaträtt.

I fråga om den första invändningen kan jag inskränka mig till att påpeka
att UtlL inte lägger hinder i vägen för prövningen. Tvärtom framhölls
uttryckligen vid tillkomsten av 1927 års utlänningslag (prop. 1927:198)
att sådan prövning borde ske, och bestämmelserna om arbetstillstånd har
i detta avseende inte ändrats i nuvarande lag. Invändningen saknar alltså
fog.

Den andra invändningen föranleder mig att erinra om att den i Sverige
sedan länge hävdade principen om arbetsmarknadsparternas autonomi innebär
bl. a. att svensk arbetstagarorganisation kan med hot om stridsåtgärd
som påtryckningsmedel söka påverka löne- och anställningsvillkoren för
utländska montagearbetare som sysselsätts i Sverige. Ett sådant förfarande
får anses vara att uppfatta som en tillåten åtgärd för att bringa ett från
svensk synpunkt kollektivavtalslöst förhållande under svenskt kollektivavtal.
Härav följer att frågan hur montagearbetarna skall avlönas för sitt
arbete i Sverige inte primärt är knuten till den prövning av arbets- och
lönevillkoren som sker i ärende om arbetstillstånd.

Det är ett svenskt offentligt intresse att skydda freden på arbetsmarknaden.
Statliga ingripanden i detta syfte har inte visat sig nödvändiga i
fråga om de svenska arbetsmarknadsparterna. Förhållandena är givetvis
inte helt likartade i fråga om arbetsmarknadsparter som normalt inte träder
i avtalsförhandlingar med varandra. Riskerna för oro på arbetsmarknaden
är här avsevärt större. Prövningen av löne- och andra anställningsvillkor
i arbetstillståndsärendena bidrar till att undanröja sådana risker. Syftet
med prövningen är alltså att tillgodose ett svenskt offentligt intresse och
prövningen kan inte som sådan strida mot internationellt privaträttsliga
regler. Prövningen bör enligt min mening ske också framdeles.

Ytterligare en aspekt på detta problem är emellertid på vilka grunder

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

själva jämförelsen mellan de utländska montagearbetarnas och motsvarande
svenska arbetstagares löne- och anställningsvillkor görs. Mot bakgrund
av vad jag nyss har nämnt om möjligheterna för svensk arbetstagarorganisation
att öva påtryckningar på utländsk arbetsgivare för att reglera
ett kollektivavtalslöst förhållande synes det uppenbart att föreskrifter om
grunderna för jämförelsen vid arbetstillståndsprövningen knappast kan
fylla någon nämnvärd funktion. Garantier mot dylika åtgärder kan inte
skapas utan förhandlingar direkt mellan den utländska arbetsgivaren och
vederbörande svenska arbetstagarorganisation. Det ankommer på dessa
parter själva att om de anser det önskvärt ta initiativ till sådana förhandlingar.
I övrigt vill jag endast påpeka att jämförelsen i arbetstillståndsärendena
görs av AMS efter samråd med de svenska arbetsmarknadsparterna,
en ordning som inrymmer viss garanti för att grunderna för jämförelsen
har stöd av bl. a. de svenska arbetstagarorganisationerna.

Härmed har jag liksom i tidigare sammanhang gett uttryck åt att a rbetsmarknad
sparternas nuvarande inflytande på den arbetsmarknadsmässigt
betingade invandringen inte bör försvagas. Betydelsen
av detta inflytande har betonats vid remissbehandlingen. F. n. skall
AMS yttra sig över ansökningar om arbetstillstånd. I frågor av principiell
betydelse eller av större vikt skall vederbörande arbetsmarknadsparter
höras. I den mån det är möjligt skall AMS — i stället för att yttra sig i
varje ärende — efter att ha hört arbetsmarknadsparterna ange allmänna
riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden.
Denna möjlighet till generella ställningstaganden från
AMS:s och arbetsmarknadsparternas sida bör utnyttjas i högre grad än
hittills, vilket f. ö. enligt min mening blir en naturlig konsekvens om organiserad
kollektiv invandring på grundval av bedömning av arbetsmarknadsutvecklingen
får ökad betydelse i fortsättningen. Remiss till arbetsmarknadsparterna
i enskilda tillståndsärenden bör då behövas endast i
ärenden av principiell betydelse eller på annat sätt av större vikt, dvs. i undantagsfall.

Bostadsförhållandena

Liksom remissinstanserna ansluter jag mig till utredningens mening att
utlännings bostadsfråga måste vara löst innan tillstånd till inresa, vistelse
och arbetsanställning här lämnas. Även i fråga om bostaden bör samma
standardkrav som för den inhemska befolkningen upprätthållas. På detta
område har utvecklingen hittills visat tecken till att utlänningskvarter av
slumkaraktär bildas, särskilt i de stora städerna. Denna utveckling måste
brytas. Det kan med hänsyn till läget på bostadsmarknaden inte ske på
annat sätt än att kravet på godtagbar bostad inte efterges.

I fråga om bostadsstandarden bör hänsyn i första hand tas till den;

113

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

tid utlänningen kan antas komma att stanna här. Bostad av tillfällig eller
provisorisk art kan godtas när det gäller utlänningar som kommer att
vistas här tillfälligt eller för bestämd, kortare tid, t. ex. för tillfälliga eller
klart tidsbegränsade arbeten under högst något år. I andra fall bör tillfällig
eller provisorisk bostad kunna godtas om godtagbar bostad kan ställas
till förfogande inom rimlig tid eller när särskilda skäl föreligger, t. ex.
vid mottagande av hjälpsökande flyktingar.

Bostadsstyrelsen har starkt betonat utredningens uttalande att utlänning
bör tillåtas att invandra tillsammans med sin familj endast om lämplig
familjebostad kan disponeras. Jag delar denna uppfattning. Vid bedömningen
av familjebostadens lämplighet bör vedertagna normer inom landet
beaktas. Ett särskilt problem utgör utlänning som invandrar för obestämd
tid och avser att sedermera ta hit sin familj, om han bestämmer sig för att
stanna här. Man kan knappast kräva att utlänningen i detta fall skall disponera
lämplig familjebostad redan innan han bestämmer sig för att
stanna. Å andra sidan bör familjebostad kunna disponeras vid familjens
ankomst hit eller inom rimlig tid därefter. Detta bör så långt det är möjligt
beaktas vid tillståndsgivningen. Företag som vill rekrytera utländsk
arbetskraft bör visa att möjlighet finns att hjälpa de rekryterade till familjebostad.
Dessa krav i fråga om bostaden bör klargöras för utlänning
som vill invandra utan sin familj.

Vid prövningen av bostadsfrågan bör vidare bedömas om bostadserbjudandet
är realistiskt med hänsyn till bl. a. bostadskostnaden. I sammanhanget
bör också beaktas att den tillståndssökande utlänningen befinner
sig i ett tvångsläge, eftersom han behöver bostad för att få tillstånd för sig
och sin familj att invandra. För att hindra att detta tvångsläge utnyttjas
av bostadsupplåtare bör den tillståndsprövande myndigheten bistå utlänningen
vid bedömningen av att kostnaden för erbjuden bostad inte är
uppenbart oskälig med hänsyn till hyresläget för jämförbara bostäder i
orten. Vidare bör uppmärksammas att det i regel får anses olämpligt att
dispositionsrätten till bostaden knyts samman med anställning hos viss
arbetsgivare.

Invandrare har mestadels själva inte möjlighet att anskaffa bostad här.
Genom den organiserade invandringen av arbetskraft och särskilt vid kollektiv
rekrytering läggs ansvaret för bostadsanskaffningen i första hand
på arbetsgivare som vill anställa utländsk arbetskraft. Medgivande därtill
bör inte lämnas utan att garantier finns att bostadsfrågan löses. Vid kollektiv
överföring av flyktingar ligger motsvarande ansvar på de myndigheter
som svarar för överföringen.

Invandring av icke yrkesarbetande utlänningar m. fl.

Invandringen av arbetskraft för med sig en ungefär lika stor invandring
av familjemedlemmar som inte avser att förvärvsarbeta i Sve -

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

rige. Trots det angelägna i att invandrarnas familjer hålls samman kan det
finnas anledning att i någon mån avgränsa den krets av familjemedlemmar
som bör tillåtas att invandra tillsammans med »huvudmannen».

Make och oförsörjda barn till utlänning som har tillstånd att vistas och
arbeta här bör om bostadsfrågan är löst beviljas vistelsetillstånd utan prövning
av deras försörjningsmöjligheter. Motsvarande bör gälla utlänningens
eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna
eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande utlänningen
för sin försörjning och utlänningen har ekonomiska möjligheter att svara
för försörjningen. I fråga om övriga anförvanter bör vanliga regler gälla
för prövningen av vistelsetillstånd.

Tyngdpunkten i den humanitärt motiverade invandring
som inte avser asylsökande bör ligga på åtgärder av kollektiv art.
Liksom hittills bör ramar för överföring av icke asylsökande flyktingar,
vare sig arbetsföra eller ej, fastställas. Uttagningen och överföringen hit
bör uppdras åt AMS i samarbete med andra myndigheter, bl. a. socialstyrelsen
och den centrala utlänningsinyndigheten, samt efter samråd med
Förenta nationernas flyktingkommissarie. Som jag har sagt i det föregående
skapas genom den kollektiva formen möjligheter för vårt land att
bedöma vilka hjälpbehov som det är mest angeläget att tillgodose och på
vilket sätt behoven bäst tillgodoses. Av denna ståndpunkt följer att enskild
invandring av andra lijälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall,
när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på etl
eller annat sätt har stark anknytning till Sverige. I dessa fall bör tillstånd
till inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlänningen inte
bär sin försörjning tryggad.

En särskild form av humanitärt motiverad invandring har som tidigare
nämnts utvecklats i anslutning till reglerna om politisk asyl. Det gäller
s. 1c. ekonomiska flyktingar, dvs. sådana som har lämnat sitt land på grund
av missnöje med de ekonomiska förhållandena där, och medborgare i
krigförande land vilka visserligen inte riskerar att utsättas för förföljelse
i sitt hemland men där riskerar straff för brott för vilka utlämning från
Sverige inte får ske, framför allt militära brott. Sedan länge har Sverige
av allmänt humanitära skäl gett även utlänningar som tillhör dessa båda
kategorier en fristad här. Det är önskvärt att denna praxis upprätthålls
i fråga om utlänningar som inte redan har fått eller kan antas få fristad
i annat land.

I anslutning till frågan om invandring av medellösa utlänningar har utlänningsutredningen
nämnt fördelningen mellan stat och kommun av det
allmännas kostnader för sådana utlänningars försörjning. Fördelningen
mellan stat och kommun av samhällskostnaderna är emellertid en generell
fråga som varken kan eller bör prövas i ett så avgränsat sammanhang som
detta. Jag saknar därför anledning att gå in på dessa problem här.

115

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1968

Prövningen av om utlänning skall få asyl eller av annat skäl beredas
fristad i Sverige är många gånger grannlaga, inte minst från politiska synpunkter.
Med anledning härav vill jag betona att bedömningar med politisk
innebörd i allmänhet inte bör göras lokalt utan av central myndighet eller av
Kungl. Maj :t. Sådana ärenden bör i regel hänskjutas till högre myndighet.
Möjligheter härtill finns redan enligt gällande bestämmelser i UtlL.

Utländska studerande

Som allmän princip för tillståndsprövningen har jag förordat att bl. a.
våra möjligheter att bereda invandrare utbildning skall beaktas. Samtidigt
har jag emellertid framhållit att en beräknad framtida invandring ingår i
underlaget för dimensioneringen av våra utbildningsresurser och att det i
regel torde vara ogörligt att vid tillståndsgivningen avgöra om viss invandring
bör hindras på grund av bristande möjligheter att bereda utbildning
inom vårt utbildningsväsende.

I vissa fall ställer sig saken annorlunda, nämligen i fråga om utlänningar
som vill flytta hit i avsikt att studera eller i varje fall inleder sin vistelse
här med studier. Såväl i remissyttrandena som i särskilda framställningar
till Kungl. Maj :t har yrkats att utländska studerande undantas från skyldighet
att ha tillstånd för att få vistas och arbeta i Sverige. F. n. gäller efter
författningsändring år 1963 att utländsk studerande, som är inskriven vid
läroanstalt här och har sin försörjning under studietiden tryggad, inte utan
särskilda skäl får vägras uppehållstillstånd. Sådan studerande är befriad
från skyldighet att ha arbetstillstånd under ferietid, dvs. tiden den 15 maj
—15 september.

Till eu början kan det finnas anledning att påpeka det självklara faktum
att våra resurser på utbildningsområdet inte kan avpassas så att vi kan
tillmötesgå obegränsad utländsk efterfrågan på utbildningsmöjligheter här.
Att bestämma utrymmet för utländska studerandes möjligheter att få utbildningsplatser
i Sverige är emellertid inte en utlänningspolitisk fråga.
Detta avgörande måste träffas vid dimensioneringen av våra utbildningsresurser.
Däremot är det ett utlänningspolitiskt intresse att utlänningen verkligen
kan bedriva studier här och inte kommer hit enbart under sådan förevändning.
Så är också kontrollen uppbyggd f. n. Genom kravet på uppehållstillstånd
kontrolleras att utlänningen är inskriven vid svensk läroanstalt, dvs.
att det finns utbildningsplats för honom, och att han har ekonomiska möjligheter
att studera. Vidare omfattar tillståndsprövningen bl. a. säkerhetssynpunkter.
Utländsk studerande bör därför inte undantas från kravet på
tillstånd för rätt att vistas här. Däremot bör självfallet nuvarande generösa
bestämmelser om tillståndsprövningen behållas.

Tillämpningen av gällande svenska bestämmelser om studiesocialt stöd
måste beaktas vid prövningen i utlänningsärende av utländsk studerandes

116 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

försörjningsmöjligheter. Utlänning som kommer till Sverige enbart för att
studera här omfattas inte av vårt studiesociala stöd. Annan utländsk studerande
bör enligt föreskrifter av centrala studielijälpsnämnden i regel få
studiemedel endast om han kan anses inlemmad i det svenska samhället
eller utredningen visar att han har bosatt sig här i sådant syfte. Den praxis
som nu tillämpas torde innebära att utländsk studerande endast i undantagsfall
kan påräkna studiesocialt stöd under det första årets studier i
Sverige. Vid prövningen i ärende om tillstånd att vistas här måste utländsk
studerande alltså i regel visa att hans försörjning är tryggad på annat sätt,
t. ex. genom egna medel, studiesocialt stöd från hemlandet, stipendier e. d.
Närmare riktlinjer för prövningen torde inte kunna ges. Tillstånd bör regelmässigt
lämnas för ett läsår, om utlänningens legitimationshandling gäller
så lång tid och hans försörjning är tryggad för hela läsåret. Fråga om fortsatt
tillstånd kan bli beroende av om utlänningen får studiesocialt stöd.
Det ankommer på de myndigheter som handlägger ärenden om studiesocialt
stöd att bedöma i vilka fall sådant stöd skall utgå till utländska studerande.
Denna bedömning blir avgörande för frågan om fortsatt tillstånd
att vistas här, om den studerande saknar andra tillgångar för sin försörjning.
Tillståndsfrågan bör inte avgöras, innan fråga om studiesocialt stöd,
stipendium eller annan liknande fråga av betydelse för utlänningens försörjning
har blivit avgjord.

I detta sammanhang vill jag nämna att chefen för utbildningsdepartementet
med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 22 mars 1968 har
tillkallat sakkunniga med uppdrag att se över bestämmelserna om studiesocialt
stöd till utländska studerande m. m.

Som jag nyss har sagt är utländsk studerande i Sverige befriad från
skyldighet att ha arbetstillstånd för anställning här under ferietid. Härutinnan
har utländska studerande förmånligare ställning än andra utlänningar.
Att som yrkats i ett remissyttrande utsträcka denna frihet från
arbetstillståndsskyldigheten till hela året skulle innebära avsevärda risker
för dold okontrollerad invandring av arbetskraft i skydd av de generösa
bestämmelserna för de studerande. Jag kan inte biträda detta yrkande. Däremot
står det utländsk studerande fritt att i vanlig ordning söka arbetstillstånd
före inresan hit, om den studerande avser att finansiera sina studier
genom eget arbete under annan tid än ferietid. Sådan ansökan om arbetstillstånd
skall givetvis prövas på vanliga grunder. I särskilda fall bör
utländsk studerande även efter ankomsten hit kunna beviljas arbetstillstånd
för annan tid än ferietid. Sådana särskilda fall kan föreligga t. ex. om de
ekonomiska förutsättningarna för studierna efter inresan har rubbats utan
den studerandes egen förskyllan och garantier finns att han fortsätter sina
studier trots arbetsanställningen.

När utländsk studerande har fullföljt sina studier, uppkommer fråga om
hans fortsatta vistelse här. Tillstånd därtill bör i regel meddelas den som

117

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

redan vid sin ankomst hit lämnat en trovärdig förklaring att han ämnar
bosätta sig i Sverige. I övriga fall får avgörandet bero på förhållandena i
varje särskilt fall. Motsvarande gäller utländsk stipendiat eller utländsk
studerande som avbryter sina studier.

Beviljas uppehållstillstånd åt utländsk studerande som har fullföljt eller
avbrutit sina studier, föreligger sådana särskilda skäl att arbetstillstånd kan
beviljas honom utan hinder av att han redan befinner sig här i landet.

Bosättningstillstånd m. m.

Såväl utlänningsutredningen som remissinstanserna har efterlyst närmare
riktlinjer för hur tillståndstiderna skall bestämmas. Olika yrkanden
har framställts vid remissbehandlingen vilka går ut på att giltighetstiderna
för uppehålls- och arbetstillstånd generellt skall förlängas eller att tidsbegränsningen
av dessa tillstånd skall avskaffas helt eller för vissa fall.

Enligt UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas
för viss tid. Tiden får i fråga om uppehålls- och arbetstillstånd inte överstiga
giltighetstiden för utlänningens pass eller motsvarande legitimationshandling.
Denna anknytning mellan passhandlingens och tillståndens giltighetstid
bör bestå. I annat fall kan utlänningen inges den felaktiga uppfattningen
att tillståndet berättigar honom att vistas i Sverige även om passhandlingens
giltighetstid har gått ut. Jag kan alltså inte ansluta mig till uppfattningen
att uppehålls- och arbetstillstånd bör kunna meddelas för obegränsad tid.

Som framgår av redogörelsen för nuvarande förhållanden har vi emellertid
en typ av tillstånd som ges för obegränsad tid och avser rätt att både
vistas och arbeta här, nämligen bosättningstillstånd. Den som har fått bosättningstillstånd
har rätt att vistas här utan att ha pass eller motsvarande legitimationshandling.
F. n. används denna typ av tillstånd ytterst sparsamt.
Det hänger samman med dels att man i praxis kräver minst fem års bosättning
här för att bevilja sådant tillstånd, dels att tillstånd i regel inte beviljas
den som i en nära framtid kan få svenskt medborgarskap, vilket i allmänhet
ges efter omkring sju års vistelse i Sverige. I övrigt krävs enligt UtlL
att utlänningen är fast bosatt här i landet. Upphör bosättningen, kan tillståndet
återkallas. Enligt UtlK får bosättningstillstånd inte meddelas om
tvekan råder om utlänningens vandel eller hans pålitlighet från säkerhetssynpunkt.
I likhet med några remissinstanser anser jag att de nuvarande
författningsbestämmelserna inte hindrar en mera liberal tillämpning än
den nuvarande i fråga om längden av den tid som utlänningen måste ha
varit fast bosatt här. Jag håller före att bosättningstillstånd i allmänhet bör
kunna ges redan efter två års bosättning i Sverige. Denna tid bör normalt
vara tillräcklig för att förutsätta att utlänningen ämnar stanna här för
längre tid och att han har blivit förtrogen med svenska förhållanden. Den
bör också räcka för att tillräckligt underlag skall föreligga att bedöma ut -

118

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

länningens vandel och hans pålitlighet. Avvikelser i fråga om kravet på
viss tids fast bosättning i landet bör kunna göras med hänsyn till förhållandena.
Genom den tillämpning av bestämmelserna om bosättningstillstånd
som jag sålunda förordar tillgodoses i väsentliga delar remissinstansernas
önskemål om lättnader i eller avveckling av tidsbegränsningen av uppehållsoch
arbetstillstånd.

Giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd

Som jag nyss sade bör uppehålls- och arbetstillstånd alltjämt vara tidsbegränsade.
I den mån giltighetstiden för utlänningens passhandling inte
föranleder annat bör emellertid vissa generella normer kunna anges för
hur giltighetstiden för dessa tillstånd bör bestämmas. Jag vill då först
erinra om bestämmelsen i OECD:s arbetskraftsstadga att arbetstillstånd i
regel inte bör meddelas för kortare tid än ett år. Denna rekommendation
stämmer överens med den uppfattning som AMS har gett uttryck åt i sitt
remissyttrande, och den rimmar väl med min förut uttalade mening att
utländsk arbetskraft inte får utnyttjas som regulator av arbetskraftstillgången
i Sverige. Jag förordar därför att arbetstillstånd första gången i allmänhet
inte meddelas för kortare tid än ett år. Arbetsmarknadsskäl bör
inte få åberopas för att begränsa giltighetstiden ytterligare. Avvikelser
från denna generella norm bör kunna göras i sådana fall som t. ex. när
utlänningens passhandling eller visering eller uppehållstillstånd gäller för
kortare tid eller utlänningen begär tillstånd endast för visst tidsbegränsat
arbete (montagearbete e. dyl.). För att utlänning som har arbetat här i
minst ett år skall få vägras fortsatt arbetstillstånd bör krävas speciella skäl.

Giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd bör alltid sammanfalla.
För utlänning som avser att stanna i Sverige för alltid eller för obestämd
tid bör uppehållstillstånd, även om arbetstillstånd inte blir aktuellt, i regel
inte ges för kortare tid än ett år, om hinder inte möter. Undantag är motiverade
i vissa fall, bl. a. vid tillstånd att utan hinder av förvisningsbeslut
stanna i Sverige, varvid kortare giltighetstid för uppehållstillståndet kan
bestämmas för att man skall få en uppfattning om utlänningens förmåga
och vilja att sköta sig, innan ställning tas till hans fortsatta vistelse här.

Anses tidsbegränsning av uppehålls- och arbetstillstånd onödig i visst
eller vissa fall, bör bosättningstillstånd meddelas.

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd

I UtlL föreskrivs att arbetstillstånd skall avse visst slag av arbete. I sitt
remissyttrande anför LO att uppmjukning av denna yrkesbegränsning bör
övervägas så till vida att utlänning som har vistats och arbetat i landet viss
tid, förslagsvis ett—två år, befrias från yrkesbegränsningen. Också andra

119

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1968

remissinstanser förordar att yrkesbegränsningen skall mjukas upp eller avskaffas.
Med anledning av min anmälan av denna fråga tidigare i dag har
Kungl. Maj:t beslutat att till lagrådet remittera förslag att UtlL ändras
så att det blir möjligt att meddela arbetstillstånd utan yrkesbegränsning.

Ett väsentligt syfte med invandringskontrollen är att upprätthålla kravet
på lika standard för invandrare och den inhemska befolkningen, och
ett medel att nå detta syfte är kontroll av tillströmningen av invandrad
arbetskraft till de mest osäkra yrkesområdena. Från arbetsmarknadspolitisk
synpunkt är det vidare önskvärt att begränsa invandringen av arbetskraft
till yrkesområden med brist på arbetstillfällen. Det är därför naturligt
att yrkesbegränsa arbetstillstånd första gången sådant tillstånd meddelas.
Begränsningen bör självfallet inte gå längre än som motiveras av det
syfte man vill nå. Yrkesbestämningen bör göras så vid som förhållandena
medger. Det kan t. ex. ibland finnas anledning att lämna tillstånd för alla
yrkesområden med särskilt angivna undantag.

Förlängning av arbetstillstånd bör i regel kunna meddelas utan yrkesbegränsning
för den som har arbetat här minst ett år. Jag vill här erinra om
mitt nyss framlagda förslag att bosättningstillstånd, som ju innefattar arbetstillstånd
utan yrkesbegränsning, skall kunna ges efter två års vistelse
i Sverige.

Arbetsförmedling m. m.

Utlänningsutredningen fäster i sitt betänkande uppmärksamheten på att
den offentliga arbetsförmedlingen f. n. inte anvisar arbete åt utlänning som
saknar arbetstillstånd. Enligt utredningens mening bör anvisning kunna
ske också i sådant fall. AMS ansluter sig till denna mening och framhåller
att det är principiellt oriktigt att arbetsför utlänning som har uppehållstillstånd
skall vara hindrad att försörja sig genom eget arbete.

Bestämmelserna om uppehålls- och arbetstillstånd bygger på förutsättningen
att utlänningar skall kunna få tillstånd att vistas i vårt land utan
att ha sin försörjning tryggad genom eget förvärvsarbete. Denna situation
föreligger bl. a. i fråga om anhöriga till utlänningar som redan har bosatt sig
här och utländska studerande. Dessa kategorier utlänningar förutsätts generellt
sett ha sin försörjning tryggad på annat sätt än genom eget förvärvsarbete.
Annorlunda ställer det sig i fråga om den rent humanitärt
motiverade invandringen. Sådan invandring förutsätter att vi är beredda
att ge dessa invandrare en fristad här även om de inte kan försörja sig
själva.

Jag är ense med AMS om att alla utlänningar som har uppehållstillstånd
regelmässigt bör kunna anvisas arbetsanställning genom den offentliga arbetsförmedlingen
och att de i allmänhet bör kunna få arbetstillstånd trots
att de redan befinner sig här i landet. Jag har tidigare berört denna fråga

120

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

beträffande utländska studerande. Vidare bör enligt min mening arbetstillstånd
i dessa fall kunna beviljas sådana kategorier utlänningar som familjemedlemmar
till utlänning, som har arbetat här någon tid, och flyktingar
utan hänsyn till läget på arbetsmarknaden. I fråga om övriga arbetssökande
utlänningar med uppehållstillstånd bör den omständigheten att
utlänningarna redan befinner sig här emellertid inte generellt innebära
någon favör. Bedömningen bör beträffande dem i princip ske på samma
grunder som bedömningen av andra förstagångsansökningar om arbetstillstånd.

Verkställande organ

Allmänna synpunkter

I det föregående har framhållits att den avgörande skillnaden mellan utlänningars
och svenska medborgares rättsställning ligger i att utlänningar
inte har ovillkorlig rätt att resa in, vistas och få sin utkomst i Sverige. I
övriga avseenden är utlänningar i väsentlig utsträckning rättsligt jämställda
med svenska medborgare. Det är därför främst i fråga om inresa, vistelse
och arbetsanställning som det föreligger specifika utlänningsfrågor. Inom
andra områden har det i praktiken ofta underordnad betydelse om frågorna
rör utlänningar eller svenska medborgare.

Vad jag nu har sagt återspeglas i ordningen för utlänningsfrågornas handläggning.
För ledningen av den kontroll över utlänningar som behövs på
grund av regleringen av utlännings inresa, vistelse och arbetsanställning i
Sverige finns en central utlänningsmyndighet, som också är beslutande
organ i flertalet tillståndsfrågor och fungerar som besluts- eller besvärsinstans
i ärenden om utlännings avvisning, utvisning eller förpassning ur
landet. Andra ärenden som rör utlänningar, bl. a. frågor om undervisning,
hälso- och sjukvård och socialhjälp, handläggs av resp. fackmyndigheter,
var och en inom sitt verksamhetsområde.

Det förslag till ändring i UtlL som Kungl. Maj :t förut i dag har beslutat remittera
till lagrådet innebär bl. a. att det alltjämt skall finnas en central
utlänningsmyndighet för handläggning av utlänningsfrågor. Jag delar utredningens
och en enig remissopinions mening att denna myndighet liksom
hittills bör handlägga endast sådana frågor som är specifika för utlänningar
och därför inte lämpligen bör anförtros skilda fackmyndigheter. Den första
uppgiften blir då att med denna utgångspunkt klarlägga vilka uppgifter
som bör ankomma på den centrala utlänningsmyndigheten. Först därefter
blir det möjligt att överväga, om den centrala myndigheten bör i enlighet

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

121

med utredningens förslag vara en fristående myndighet eller om dess uppgifter
bör åläggas någon befintlig fackmyndighet och hur den centrala
handläggningen av utlänningsärendena bör organiseras.

Den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter

Uppgifter enligt UtlL m. m.

Enligt olika bestämmelser i UtlL är den centrala utlänningsmyndigheten
beslutande organ i fråga om den generella utlänningskontrollen. Sålunda
beslutar denna myndighet, som f. n. är statens utlänningskommission, om
visering samt uppehålls-, arbets- och bosättningstillstånd. Visering kan
beviljas också av ministern för utrikes ärendena. Beslutanderätten får delegeras
och har i stor utsträckning delegerats till andra myndigheter, nämligen
Sveriges utlandsrepresentation i viseringsärenden samt polismyndigheterna
och länsarbetsnämnderna i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd.
Avslagsbeslut i sistnämnda tillståndsärenden får dock meddelas endast
av den centrala utlänningsmyndigheten.

Som jag har betonat i åtskilliga sammanhang måste invandringen
''till vårt land regleras med hänsyn till en rad skilda faktorer. Utom läget
på arbets- och bostadsmarknaden bör förhållandena på andra områden
av samhällslivet beaktas, och hänsyn måste tas till humanitära och politiska
aspekter och säkerhetssynpunkter. Handläggningen av ärenden om
utlännings inresa, vistelse och arbetsanställning i vårt land kräver därför
vida hänsynstaganden och ömtåliga avvägningar mellan olika i och för sig
beaktansvärda intressen. Det är mot denna bakgrund som jag i den nyss
nämnda lagrådsremissen har uttalat, att det alltjämt behövs en central
utlänningsmyndighet för handläggning av de uppgifter som f. n. åligger den
centrala utlänningsmyndigheten enligt UtlL. I enlighet härmed har utlänningsutredningens
förslag att skilja handläggningen av ärenden om arbetstillstånd
från handläggningen av övriga tillståndsärenden avvisats.
Viserings- och andra tillståndsärenden avses alltså även framdeles skola
avgöras av den centrala utlänningsmyndigheten i samma omfattning som
f. n.

Enligt UtlL har den centrala utlänningsmyndigheten vidare som jag nyss
nämnde uppgifter som besluts- eller besvärsinstans i ärenden om utlännings
avlägsnande från Sverige. Sålunda prövar myndigheten besvär över
polismyndighets beslut om avvisning och har att i vissa fall, efter hänskjutning
från polismyndighet, pröva avvisningsfrågor som första instans. På
motsvarande sätt fungerar den centrala utlänningsmyndigheten som besvärsinstans
i ärende om utvisning. Sådant ärende avgörs normalt av länsstyrelsen
som första instans, men i vissa fall kan länsstyrelsen hänskjuta

122

Kungl. Maj:ts proposition nr Ji2 år 1968

utvisningsärende till den centrala utlänningsmyndigheten för avgörande.
Beslutanderätten i fråga om förpassning tillkommer den centrala myndigheten.
Även i nu angivna hänseenden avses den centrala utlänningsmyndigheten
skola behålla sina uppgifter.

De uppgifter som enligt UtlK åligger den centrala utlänningsmyndigheten
i fråga om utlänningars legitimationshandlingar har omedelbart samband
med tillståndsfrågorna. Jag syftar på de föreskrifter enligt vilka den centrala
utlänningsmyndigheten dels bestämmer vilka legitimationshandlingar
utom de i kungörelsen särskilt angivna som får godtas som pass, dels i vissa
fall kan utfärda särskild legitimationshandling (främlingspass) för utlänning
som saknar möjlighet att skaffa hemlandspass eller motsvarande passhandling.
Enligt kungörelser om resedokument för vissa flyktingar och
vissa statslösa personer åligger det vidare den centrala utlänningsmyndigheten
att utfärda eller förlänga giltighetstiden för dylika resedokument enligt
konventioner som Sverige har anslutit sig till. Uppgifterna får delegeras
till Sveriges utlandsrepresentation enligt särskilda föreskrifter i kungörelserna.
Dessa åligganden i fråga om pass och andra legitimationshandlingar
bör som utredningen har föreslagit alltjämt ankomma på den centrala utlänningsmyndigheten.

Yttre och inre utlänningskontroll

Den yttre utlänningskontrollens huvudsyfte är att hindra
att utlänning, vilken inte har godtagbar passhandling eller tillstånd som
krävs för inresa i Sverige eller vilken inte är önskvärd här på grund av sina
personliga förhållanden, reser in i landet. Utlänning som sålunda inte bör
medges inresa skall avvisas. Den yttre kontrollen åligger de lokala polismyndigheterna
under tillsyn av rikspolisstyrelsen. Undantag utgör de
fall då fråga om avvisning skall eller får hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten
för avgörande. Både utlänningsutredningen och remissinstanserna
har förordat att nuvarande ordning består. Jag har samma
uppfattning.

Syftet med den inre utlänningskontrollen är att övervaka
dels att utlänning inte vistas eller arbetar här utan att ha legitimationshandling
och tillstånd som krävs, dels att fråga om utlännings avlägsnande
härifrån prövas om förutsättningar för avlägsnande kan antas föreligga.
Kontrollen utövas centralt av den centrala utlänningsmyndigheten
och lokalt av polismyndighet. UtlL ger Kungl. Maj :t befogenhet att meddela
bestämmelser om anmälan av utlännings vistelse och arbetsanställning
i landet. Sådana bestämmelser har meddelats i UtlK.

I stort sett sker den inre utlänningskontrollen f. n. i följande former.
Kontrollen av att utlänning som har viseringsplikt inte vistas här längre tid
än som har medgetts i viseringsbeslutet utövas på grundval av kontrollkort

123

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

som avfordras utlänningen vid inresan resp. utresan. Denna kontroll är samordnad
för hela det gemensamma nordiska passkontrollområdet. I samband
härmed har de nordiska staterna enligt passkontrollöverenskommelsen
viss underrättelse- och efterforskningsskyldighet mot varandra. Att viseringsfri
utlänning söker uppehållstillstånd efter utgången av den tillståndsfria
tremånadersperioden kontrolleras på grundval av bostadsanmälningar.
Som framgår av min redovisning av nuvarande förhållanden skall den som
upplåter bostad eller tältplats åt annan utlänning än nordbo i regel anmäla
detta till polismyndigheten. Kontrollen att utlänning söker fortsatt uppehållstillstånd
grundas på förfalloregister över beviljade uppehållstillstånd
och kontrollen att utlänning har erforderligt arbetstillstånd på arbetsanmälningar.
Skyldighet att avge arbetsanmälan åligger varje arbetsgivare som
anställer utlänning i sin tjänst. Anmälan skall ske också när anställningen
upphör. Bostads- och arbetsanmälningar utgör vidare underlag för kontroll
av inte önskvärda utlänningar.

Jag delar utredningens mening, som har lämnats utan erinran vid remissbehandlingen,
att den inre utlänningskontrollen måste upprätthållas även
i fortsättningen och att dess betydelse ökar i samma mån som ytterligare
förenklingar av gränsformaliteterna eller andra lättnader genomförs i fråga
om den yttre utlänningskontrollen.

Utredningen har ingående uppehållit sig vid den nuvarande utformningen
av den inre utlänningskontrollen och särskilt undersökt om kontrollen
grundas på ändamålsenligt material. Enligt vad utredningen har funnit är
kontrollmaterialet i stort sett ändamålsenligt utom i ett avseende. Sålunda
anser utredningen att bostadsanmälningssystemet inte är lämpat som
grund för kontrollen av viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd.
Enligt utredningens förslag skall denna kontroll i stället grundas på folkbokföringens
uppgifter om inflyttade utlänningar. Bostadsanmälningsskyldigheten
hör enligt utredningen dock behållas t. v., i första hand som upplysningskälla
för polismyndigheterna i deras brottsförebyggande och brottsuppdagande
verksamhet. Flertalet remissinstanser ansluter sig till utredningens
förslag. En del av dem anser emellertid i likhet med en reservant
i utredningen att bostadsanmälningsskyldigheten bör upphävas genast, medan
andra, främst rikspolisstyrelsen, betonar anmälningarnas betydelse för
polisverksamheten.

Det ankommer som jag nyss har sagt på Kungl. Maj :t att meddela föreskrifter
om den inre utlänningskontrollen. Med hänsyn till den betydelse
som kontrollens utformning har för omfattningen av kontrolluppgifterna
vill jag emellertid i detta sammanhang anföra några synpunkter för att
belysa min inställning till utredningens förslag.

Utredningens kritik mot bostadsanmälningarna grundar sig framför allt
på att anmälningsskyldigheten fullgörs bristfälligt och att central registrering
av anmälningarna dels omfattar även vissa korttidsbesökare som sak -

124

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

nar intresse från kontrollsynpunkt, dels inte avser de utlänningar som bor
på hotell eller pensionat. Det kan inte bestridas att denna kritik har fog
för sig. Å andra sidan är jag inte f. n. beredd att ta ställning till om folkbokföringens
invandringsuppgifter utgör ett tillfredsställande underlag för
kontrollen. Sedan utredningen avgav sitt betänkande har ändrade rutiner
vid kyrkobokföring av inflyttad utlänning införts, och föreskrifter i anslutning
därtill har ännu inte utfärdats i alla avseenden.

Även mot tekniken för den centrala registreringen och den därpå grundade
kontrollen kan kritik riktas. Både registreringen och kontrollen ombesörjs
väsentligen manuellt och fordrar stor personalstyrka. Enbart den
centrala behandlingen av bostads- och arbetsanmälningarna kräver enligt
utredningens uppgift en arbetsinsats av ca 30 tjänstemän. Mot denna bakgrund
har jag funnit anledning att föranstalta om ytterligare utredning
för att klarlägga möjligheterna att behandla kontrollmaterialet genom utnyttjande
av moderna tekniska hjälpmedel, bl. a. automatisk databehandling.
En sådan undersökning pågår och beräknas kunna leda fram till ett
principiellt ställningstagande mot slutet av detta år. Undersökningen omfattar
hela den inre utlänningskontroll som nu åvilar den centrala utlänningsmyndigheten
och syftar till en grundläggande prövning av den arbetsmetodik
som har tillämpats hittills. Organisationen av myndigheten
bör baseras på resultatet av denna prövning.

Ytterligare överväganden om den inre utlänningskontrollens utformning
och underlag bör därför anstå tills klarhet har vunnits främst i de avseenden
som jag nu har nämnt. Först då blir det vidare möjligt att ta ställning
till hur kontrollrutinerna skall utformas och vilken omfattning kontrollen
skall ha.

Anpassn ings frågor

I likhet med utlänningsutredningen och samtliga remissinstanser anser
jag det ändamålsenligt att åtgärder för utlänningars anpassning i Sverige i
princip vidtas av de myndigheter som svarar för motsvarande uppgifter i
fråga om svenska medborgare. Som framgår av uttalanden i en del remissyttranden
kan det emellertid råda delade meningar om hur gränserna inom
olika områden skall dras mellan skilda myndigheters uppgifter i dessa avseenden
inom ramen för den principiella fördelningen. I huvudsak är sådana
gränsdragningsfrågor av mera praktisk än principiell natur och de torde
därför kunna lösas utan större meningsskiljaktigheter, när man får en
samlad bild av samhällets olika aktiviteter i syfte att främja utlänningarnas
anpassning till våra förhållanden. Uppgiften att lägga fram förslag till ett
sådant samlat handlingsprogram ankommer på de sakkunniga med uppgift
att bl. a. utreda anpassningsfrågorna som jag har tillkallat. Jag finner därför
inte anledning att nu närmare behandla dessa gränsdragningsfrågor.

Mitt förslag innebär att ansvaret för att olika konkreta åtgärder på

125

Knngl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

skilda områden vidtas för att främja utlänningars anpassning i vårt land
och för att i övrigt ge dem stöd och hjälp kommer att åligga resp. fackmyndigheter.
Som utredningen utvecklar motiverar denna spridning av
uppgifterna att garantier skapas för samordning av myndigheternas insatser.
Utredningen föreslår att ansvaret för samordningen läggs på en central
myndighet. I denna myndighets uppgifter skall enligt utredningsförslaget
även ingå att klarlägga de kulturella och religiösa problem som utlänningar
möter i Sverige, bevaka utvecklingen inom anpassningsområdet i dess helhet
och efter samråd med berörda myndigheter föreslå åtgärder som behövs
för att underlätta anpassningen. Det skall vidare åligga myndigheten
att tillgodose behovet av information för utlänningar i Sverige och vara
kontaktorgan mellan samhället och invandrarna eller deras intressesammanslutningar.
Utredningens förslag har hälsats med tillfredsställelse av
remissinstanserna. Också jag ansluter mig till förslaget.

Däremot föreligger delade meningar om vilken myndighet som bör
åläggas dessa centrala anpassningsuppgifter. Utredningen anser att uppgifterna
bör åligga den centrala utlänningsmyndigheten. Samma uppfattning
har en majoritet av remissinstanserna, bl. a. socialstyrelsen, skolöverstyrelsen,
AMS och statens utlänningskommission. Andra remissinstanser,
bl. a. statskontoret och LO, förordar att anpassningsuppgifterna på det
centrala planet anförtros åt en nämnd, sammansatt av representanter för
både fackmyndigheter och allmänna intressen.

Enligt min mening är det en brist i den nuvarande centrala handläggningen
av utlänningsärenden att den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter
är begränsade till tillståndsfrågor, frågor om utlännings avlägsnande
härifrån och kontrollfrågor. Starka skäl talar för att den myndighet som
sålunda bär det förvaltningsmässiga ansvaret för prövningen av invandringsfrågorna
också bör ha ett ansvar för att de utlänningar som invandrar
blir omhändertagna här. En sådan ordning är ägnad att klargöra sambandet
mellan invandringskontrollen och anpassningsinsatserna, något som har
väsentlig betydelse såväl för den centrala utlänningsmyndighetens verksamhet
som för allmänhetens och särskilt utlänningarnas egen inställning till
verksamheten. Jag förordar därför i likhet med utredningen och de flesta
remissinstanserna att de samordnande, initiativtagande och informativa
uppgifter som enligt utredningens förslag skall handläggas centralt åläggs
den centrala utlänningsmyndigheten. Med anledning av vad arbetsgruppen
för invandrarfrågor har anfört i sitt remissyttrande är jag angelägen att
betona, att myndighetens uppgifter i fråga om utlänningarnas anpassning
inte blir mindre viktiga än dess uppgifter i fråga om invandringskontrollen.

Övriga frågor

Liksom remissinstanserna ansluter jag mig till utredningens mening att
frågor om internationellt arbetsförmedlingssamarbete, rekrytering av ut -

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

ländsk arbetskraft och praktikantutbyte med andra länder samt flyktingöverföring
hit bör som hittills ankomma på AMS i styrelsens egenskap av
central arbetsmarknadsmyndighet.

I detta sammanhang vill jag vidare erinra om att Kungl. Maj :t förut i dag
har heslutat att till lagrådet remittera bl. a. förslag till lag om ändring i
lagen den 22 juni 1950 (nr 382) om svenskt medborgarskap. Lagförslaget
innebär, att prövningen av ärenden om utlännings förvärv av svenskt medborgarskap
genom naturalisation flyttas från Kungl. Maj :t till den centrala
utlänningsmyndigheten som första instans.

Den centrala utlänningsmyndighetens organisation

Behovet av fristående central utlänning smyndighet

De skäl som jag har anfört i det föregående för att tillståndsfrågor bör
avgöras av en central utlänningsmyndighet och inte av vederbörande fackmyndigheter
talar för att uppgiften att vara central utlänningsmyndighet
inte åläggs någon av dessa fackmyndigheter, vilkas huvuduppgift det är att
var och en företräda sitt särskilda verksamhetsområde. Som utlänningsutredningen
framhåller finns det, vid sidan av den nuvarande centrala utlänningsmyndigheten,
statens utlänningskommission, ingen central förvaltningsmyndighet
som har till uppgift att företräda så vitt skilda intressen
som dem till vilka hänsyn måste tas vid prövningen av tillståndsfrågor.
Det stora flertalet av remissinstanserna har samma mening som utredningen.

Mitt förslag att även anpassningsfrågor skall ankomma på den centrala
utlänningsmyndigheten förstärker skälen för att myndigheten bör ha fristående
ställning. Beträffande anpassningsfrågorna delas denna uppfattning
också av de remissinstanser som anser att det inte behövs en fristående
myndighet för handläggning av övriga utlänningsfrågor.

Ytterligare skäl för att den centrala utlänningsmyndigheten bör vara fristående
utgör förslaget att medborgarskapsfrågor skall avgöras av denna
myndighet. Till följd därav blir myndighetens uppgifter så omfattande
att det redan på grund därav framstår som uteslutet att lägga uppgifterna
på någon redan befintlig central förvaltningsmyndighet.

Jag förordar därför att en fristående central utlänningsmyndighet skall
finnas även framdeles med de huvuduppgifter som jag har angett i det
föregående.

Organisationsform m. m.

Den nuvarande centrala utlänningsmyndigheten, statens utlänningskommission,
som inrättades som ett krisorgan år 1944, har alltjämt provisorisk
karaktär. Den består av ordförande och åtta andra ledamöter, av vilka
f- n- fyra är medborgarrepresentanter och de övriga fyra företräder utrikesdepartementet,
försvarsstaben, AMS och rikspolisstyrelsen.

127

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Utlänningsutredningen föreslår att statens utlänningskommission nu omvandlas
till ett permanent ämbetsverk. Praktiskt taget alla remissinstanser,
som anser att det behövs en fristående central utlänningsmyndighet, ansluter
sig till utredningens förslag.

Frågan om att inrätta ett permanent ämbetsverk för utlänningsfrågor
har behandlats tidigare av statsmakterna (se prop. 1952: 147). Trots att
någon form av utlänningskontroll ansågs komma att behövas under lång
tid framöver bedömdes det då lämpligt att behålla den provisoriska ordningen
med en kommission som central utlänningsmyndighet. Som jag har
utvecklat utförligt tidigare i min framställning måste man alltjämt räkna
med att den generella utlänningskontrollen behöver upprätthållas för avsevärd
tid, och den individuella kontrollen är avsedd att vara permanent. I
dessa avseenden är läget i dag alltså i stort sett detsamma som år 1952.
Kvar står också den osäkerhet i fråga om omfattningen av myndighetens
uppgifter som grundas på omöjligheten att avgöra, i vilken mån ändringar
i den generella kontrollens omfattning kan komma att genomföras framdeles.

I andra avseenden är förhållandena nu andra än år 1952. Jag syftar
främst på den ökade betydelse som anpassningsfrågorna redan har fått och
kan väntas få i framtiden. Den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter
på detta fält kan därför antas växa i omfattning och betydelse, och detta
oberoende av variationer i den generella utlänningskontrollen. Enligt min
mening är det snarast så, att anpassningsfrågornas betydelse ökar både i
betydelse och omfång ju liberalare utlänningspolitiken är, eftersom man då
får räkna med ökad invandring och efter hand allt fler befolkningsgrupper
av utländskt ursprung och därmed sannolikt också med särskilda anpassningsproblem
i mera vidsträckt mening. Det är ändamålsenligt att inriktningen
av myndighetens verksamhet på detta sätt ändras med utvecklingen
på utlänningspolitikens område.

Utöver vad jag nu har sagt vill jag på nytt erinra om förslaget att ärenden
om svenskt medborgarskap genom naturalisation skall handläggas och avgöras
av den centrala utlänningsmyndigheten. Antalet avgjorda ärenden utgjorde
år 1967 ca 6 600 och tog i anspråk 23 personers arbetskraft, varav
fem kvalificerade tjänstemän och tio kvalificerade personer inom biträdeskarriären
(kansliskrivare och högre), jämte viss extra arbetskraft.

Omfattningen av de arbetsuppgifter av bestående art som sålunda kommer
att åvila den centrala utlänningsmyndigheten talar starkt för att myndigheten
nu får permanent karaktär. Särskilt vill jag framhålla det angelägna
i att anpassningsfrågorna anförtros en sådan myndighet för att man
skall få garantier för att dessa betydelsefulla frågor planläggs med sikte på
framtiden och bärs upp av en myndighet med tyngden hos ett permanent
centralt ämbetsverk. Sistnämnda synpunkt gör sig gällande också i fråga
om medborgarskapsärendena.

Jag ansluter mig följaktligen liksom det stora flertalet remissinstanser till

128

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

utredningens förslag att utlänningskommissionen skall upphöra och ersättas
med ett permanent centralt ämbetsverk för utlänningsfrågor.

Utredningens förslag att ämbetsverket skall kallas immigrationsstyrelsen
lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Åtskilliga förordar
emellertid en benämning som innehåller ordet utlänning eller invandring
eller annat ord av svensk språkkaraktär. För egen del anser jag att ämbetsverket
lämpligen kan benämnas statens verk för invandrarfrågor.

Verksledning m. in.

Enligt utlänningsutredningens förslag skall det nya ämbetsverkets styrelse
bestå av verkschefen som ordförande samt åtta andra ledamöter. Av
dessa åtta ledamöter skall fyra vara lekmannaledamöter och övriga fyra
företräda de viktigare samhällsintressen som inverkar på utlänningspolitiken.
Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av de remissinstanser
som har förordat ett fristående centralt ämbetsverk.

I likhet med utredningen anser jag att verkschefen bör vara ordförande
i verkets styrelse.

I fråga om styrelsens sammansättning i övrigt utgår utredningen vid sin
bedömning från den sammansättning som utlänningskommissionen har och
föreslår de ändringar däri som utredningen finner befogade med hänsyn
till de intressen som numera kan anses dominera vid utövningen främst av
den generella utlänningskontrollen. Som jag har betonat kommer emellertid
det nya ämbetsverkets ämbetsområde att få en avsevärt vidare inriktning
än utlänningskommissionens. Framför allt anpassningsfrågornas
behandling men också handläggningen av medborgarskapsfrågor knyter an
till en rad intressen som inte alls eller endast i mindre grad direkt berörs
av tillståndsregleringen. Det kan av praktiska skäl inte komma i fråga att
öka antalet ledamöter i styrelsen så att alla sådana intressen blir företrädda.
Verkets uppgifter särskilt inom anpassningsområdet gör det å andra
sidan önskvärt med en bredare medborgerlig förankring av styrelsen än den
som kommissionen har. Dessa omständigheter talar för att antalet lekmannaledamöter
i styrelsen bör vara större än det föreslagna.

Dessa skilda synpunkter förenas, om det nya verket i likhet med flertalet
andra centrala förvaltningsmyndigheter får en lekmannastyrelse med verkschefen
som ordförande, medan de särskilda intressen vilka inverkar på avgörandet
av frågor som verket handlägger företräds genom att rådgivande
experter knyts till verket. Jag föreslår att verkets styrelse skall bestå av
verkschefen och sex lekmannaledamöter. Bland experterna, vilka liksom
lekmannaledamöterna bör utses av Kungl. Maj :t, bör finnas företrädare
för den sakkunskap som f. n. tillförs utlänningskommissionen genom företrä -

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

129

dare för AMS, rikspolisstyrelsen, försvarsstaben och utrikesdepartementet.
Vidare bör sakkunskapen inom socialstyrelsen och skolöverstyrelsen vara
företrädd liksom sakkunskapen hos kommunerna, som har och kan väntas
få än mer betydelsefulla uppgifter på anpassningsområdet. Självfallet bör
också sakkunskap och erfarenhet i fråga om invandrar- och minoritetsproblem
vara företrädd. Det bör ankomma på Kungl. Maj :t att avgöra vilka
intressen som vid olika tider har sådan betydelse för utlänningspolitiken
att de bör företrädas. En eller flera experter skall delta i ärendenas beredning
i den mån det behövs med hänsyn till ärendenas beskaffenhet. Det
slutliga avgörandet skall emellertid alltid ankomma på styrelsen eller den
som inom verket eljest har att besluta i ärendet.

Det nya ämbetsverket bör komma till stånd den 1 juli 1969. Som jag förut
antytt är jag inte beredd att f. n. ta ställning till verkets närmare organisation
och ärendenas handläggning inom verket. Förslag i organisations- och
anslagsfrågorna avses skola framläggas för riksdagen under vårsessionen
1969.

130

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Hemställan

Under åberopande av vad jag har anfört i det föregående hemställer jag att
Kungl. Maj :t föreslår riksdagen att

1) godkänna de riktlinjer för utlänningspolitiken som jag har föreslagit,

2) godkänna de grunder för utlänningsfrågornas handläggning som jag
har förordat,

3) besluta att en central utlänningsmyndighet med de uppgifter och med
den ledning som jag har angett inrättas den 1 juli 1969.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande
av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar
Hans Kungl. Höghet Regenten att till riksdagen skall avlåtas
proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll
utvisar.

Ur protokollet:
Margit Edström

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968 131

INNEHÅLL

Sid.

Propositionen ........................................................ 1

Propositionens huvudsakliga innehåll.................................... 1

TJtdrag av statsrådsprotokollet den 4 oktober 1968 ........................ 3

Inledning........................................................ 3

Nuvarande förhållande in. ru.................................................... 6

Folkutbytet under 1900-talet .......................................... 6

Historik ............................................................ 7

Huvuddragen av den svenska utlänningslagstiftningen .................. 8

Utlännings rättsställning.............................................. 10

Internationella överenskommelser...................................... 1|

Förhållandena i vissa främmande länder........................................ 13

Översikt ............................................................ 13

De nordiska länderna ................................................ 14

Förbundsrepubliken Tyskland ........................................ 15

Frankrike .......................................................... 16

Schweiz ............................................................ 18

Storbritannien och Nordirland ........................................ 19

Amerikas förenta stater ............................................ 21

Kontroll av invandringen...................... 23

Gällande reglering .................................................... 23

Visering ......................................................... 23

Uppehållstillstånd .................................................. 24

Bosättningstillstånd ................................................ 25

Arbetstillstånd .................................................... 25

Förpassning ...................................................... 26

Avvisning ........................................................ 26

Förvisning ........................................................ 26

Utvisning ........................................................ 27

Utredningen .......................................................... 28

Utlänningspolitikens problematik...................................... 28

Demografiska synpunkter .......................................... 28

Arbetsmarknadssynpunkter ........................................ 29

Försörjningssynpunkter ............................................ 32

Sociala synpunkter ................................................ 32

Utrikespolitiska samt ordnings- och säkerhetssynpunkter .............. 33

Humanitära och ideella synpunkter.................................. 33

Anpassningssynpunkter ............................................ 35

Behovet att kontrollera invandringen .................................. 35

132 Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Sid,

Ansvaret för invandringspolitiken .................................... 37

Allmänna synpunkter .............................................. 37

Riktlinjer för tillståndsgivningen .................................... 38

Remissyttrandena ...................................................... 41

Behovet att kontrollera invandringen .................................. 41

Allmänt .......................................................... 41

Demografiska synpunkter .......................................... 43

Arbetsmarknadssynpunkter ........................................ 44

Försörjnings- och sociala synpunkter ................................ 45

Ideella och humanitära synpunkter.................................. 46

Anpassningssynpunkter ............................................ 47

Ansvaret för invandringspolitiken .................................... 49

Allmänna synpunkter .............................................. 49

Riktlinjer för tillståndsgivningen .................................... 50

Verkställande organ............................................................ 55

Nuvarande förhållanden ................................................ 55

Pass- och tillståndsfrågor ............................................ 55

Avlägsnande ........................................................ 56

Yttre utlänningskontroll .............................................. 57

Inre utlänningskontroll ........................ 57

Anpassningsfrågor .................................................. 59

Den centrala utlänningsmyndighetens organisation...................... 60

Utredningen .......................................................... 62

Allmänna synpunkter ................................................ 62

Pass- och tillståndsfrågor ............................................ 62

Legitimationshandlingar, visering och uppehållstillstånd .............. 62

Arbetstillstånd .................................................... 63

Avlägsnande ........................................................ 63

Yttre utlänningskontroll .............................................. 63

Inre utlänningskontroll .............................................. 64

Behov av inre kontroll ............................................ 64

Underlaget för kontrollen m. m..................................... 64

Kontrollmyndigheter .............................................. 68

Flyktingfrågor ...................................................... 70

Anpassningsfrågor .................................................. 70

Medborgarskapsfrågor ................................................ 72

Central utlänningsmyndighets uppgifter................................ 72

Central utlänningsmyndighets organisation ............................ 72

Organisationsform ................................................ 72

Verksledning ...................................................... 73

Organisationen i övrigt m. m....................................... 74

Remissyttrandena ...................................................... 75

Allmänna ställningstaganden .......................................... 75

Pass- och tillståndsfrågor ............................................ 75

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968 133

Sid.

Avlägsnande ........................................................ 7(5

Yttre utlänningskontroll .............................................. 77

Inre utlänningskontroll .............................................. 77

Behov av inre kontroll ............................................ 77

Underlag för kontrollen ............................................ 77

Kontrollmyndigheter .............................................. 80

Flyktingfrågor ...................................................... 82

.t n passn ings frågor .................................................. 82

Central utlänningsmyndighets uppgifter................................ 85

Central utlänningsmyndighets organisation ............................ 86

Organisationsform m. .............................................. 86

Verksledning ...................................................... 86

Organisationen i övrigt............................................ 87

Departementschefen............................................................ ^9

Allmän bakgrund ...................................................... 89

Återblick .......................................................... 89

Utlänningslagstiftningens principer .................................. 90

Huvuddrag i den svenska utlänningslagstiftningen 90

Internationellt arbete .............................................. 91

Utredningsförslag .................................................. 93

Behovet att kontrollera invandringen ................................... 93

Folkutbytet ........................................................ 93

Invandring av utländsk arbetskraft .................................. 95

Försörjning och social omvårdnad .................................. 98

Internationella förpliktelser ........................................ 99

Humanitära synpunkter m. in....................................... 99

Utlänningarnas anpassning.......................................... 101

Sammanfattning .................................................. 102

Riktlinjer för utlänningspolitiken 103

Ansvaret för utlänningspolitiken ...................................... 103

Allmänna principer .................................................. 104

Krav på tillstånd .................................................. 104

Invandringens omfattning .......................................... 105

Anpassningsåtgärdernas inriktning .................................. 106

Tillståndsgivningen .................................................. 108

Arbetsmarknadsbedömningen m. m................................... 108

Bostadsförhållandena .............................................. 112

Invandring av icke yrkesarbetande utlänningar m. fl................... 113

Utländska studerande .............................................. 115

Bosättningstillstånd m. in........................................... 117

Giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd...................... 118

Yrkesbegränsning av arbetstillstånd.................................. 118

Arbetsförmedling m. m............................................ 119

Verkställande organ .................................................... 120

Allmänna synpunkter ................................................ 120

134 Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Sid

Den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter ....................... 121

Uppgifter enligt UtlL m. in....................................... 12]

Yttre och inre utlänningskontroll................................... 122

Anpassningsfrågor ................................................ 124

Övriga frågor.................................................. 125

Den centrala utlänningsmyndighetens organisation...................... 126

Behovet av fristående central utlänningsmyndighet .................. 126

Organisationsform m. m............................................. 126

Verksledning m. m................................................. 128

Hemställan ........................................................ 130

ESSELTE AB. STHLM f
814041