Kungi. Maj:ts proposition nr 180 år 1961 (Proposition 1961:180 - höst)

Kungi. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående översyn av rikets
indelning i borgerliga primärkommuner; given
Stockholms slott den 13 oktober 1961.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet
över inrikes ärenden för denna dag, föreslå riksdagen att
dels antaga härvid fogat förslag till lag angående ändring i lagen den 13 juni
1919 (nr 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning, dels ock
hifalla det förslag i övrigt om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen
hemställt.

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Rune B. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en översyn av rikets indelning i borgerliga
kommuner skall göras efter vissa angivna riktlinjer.

En grundläggande princip är, att de nya kommunerna skall utgöras av
näringsgeografiskt sammanhängande regioner, om inte särskilda förhållanden
föranleder undantag. Invånarantalet blir därvid i många fall av endast
sekundär betydelse. Som riktpunkt anges dock att kommun bör ha minst
8 000 invånare år 1975.

För varje län skall länsstyrelsen efter samråd med företrädare för kommunerna
och de av kommunindelningsfrågor särskilt berörda myndigheterna
i länet upprätta förslag till plan för länets indelning i kommuner. Planen
skall fastställas av Kungl. Maj :t. I första hand skall planeringen gå ut på
att sammanföra hela nuvarande kommuner till kommunblock av lämplig
sammansättning för att bilda nya kommuner. Om en avgjort bättre lösning
vinnes genom att någon kommun delas, bör detta kunna planeras, varvid
dock församlingsgräns skall följas. Länsgränser och andra indelningsgränser
bör inte hindra att planeringen görs på det med hänsyn till kommunerna
1 —Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

mest ändamålsenliga sättet. Samordning med övriga indelningar avses komma
till stånd genom att dessa anpassas till kommunindelningen.

Planerna förutsätts bli vägledande för kommande ansökningar om sammanläggning
av kommuner och även för det interkommunala samarbetets
inriktning. En samarbetsnämnd inom varje kommunblock förväntas komma
att bildas på kommunernas eget initiativ eller vid behov på initiativ av länsstyrelsen.

Med hänsyn till den betydelse planerna sålunda förutses få för kommande
ärenden om ändring i den kommunala indelningen föreslås att föreskrifter
om planernas upprättande och fastställelse skall upptagas i lagen om ändring
i kommunal och ecklesiastik indelning. Planerna avses skola hållas fortlöpande
aktuella genom att vid behov ändringar däri intages i samma ordning
som vid upprättandet av planerna. Lagändringen föreslås träda i kraft
snarast möjligt. Förslag till kommunindelningsplan skall länsstyrelsen överlämna
för fastställelse senast den 31 december 1962.

Kungl. Maj:ts proposition, nr 180 år 1961

Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning

Härigenom förordnas, att i lagen den 13 juni 1919 om ändring i kommunal
och ecklesiastik indelning skall införas en ny paragraf, betecknad 2 a §, av
nedan angiven lydelse.

2 a §.

För varje län skall finnas en av Konungen fastställd plan, som utvisar
den med hänsyn till befolkningsförhållandena och den ekonomiska utvecklingen
ävensom de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och
beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämpligaste indelningen av länet i
kommuner.

Förslag till sådan plan eller ändring därav upprättas av länsstyrelsen
efter samråd med företrädare för kommunerna och de av kommunindelningsfrågor
särskilt berörda myndigheterna i länet. Länsstyrelsen skall bereda
kommunerna och landstingets förvaltningsutskott tillfälle att inom tre månader
inkomma med yttrande över förslaget och efter utgången av denna
frist översända förslaget jämte övriga handlingar i ärendet till Konungen.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling. Förslag som
avses i 2 a § skall, i den mån Konungen icke förordnar annat, av länsstyrelsen
första gången översändas till Konungen senast den 31 december 1962.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Kunglig
Höghet Regenten, Hertigen av Halland i statsrådet
å Stockholms slott den 13 oktober 1961.

Närvarande:

Statsministern Erlander, statsråden Nilsson, Sträng, Lange, Lindholm,
Kling, Skoglund, Edenman, Johansson, af Geijerstam, Hermansson.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler
chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, fråga om översyn
av rikets indelning i borgerliga primärkommuner.

I. Inledning

De borgerliga primärkommunerna tillkom i vårt land vid den uppdelning,
som genom 1862 års kommunallagstiftning företogs av sockenförvaltningen
på en enhet för de borgerliga angelägenheterna, benämnd kommun,
och en enhet för de kyrkliga, benämnd församling. Under förarbetena
till denna reform ansågs ingalunda självklart att kommunerna skulle
utgöras av samma områden som socknarna. Såväl häradena som prosterierna
och pastoraten nämndes i olika sammanhang i diskussionen som
lämpliga borgerliga primärkommuner. Genom 1862 års kommunalförordningar
kvalificerades emellertid i princip varje socken på landet samt varje
stad till kommun. Möjlighet skulle emellertid föreligga för två eller flera
socknar att förena sig om gemensam kommunalförvaltning. Dessa bestämmelser
kom att bli normerande för den primärkommunala indelningen fram
till år 1952.

Genom anknytningen av kommunbegreppet till sockenindelningen, vilken
i sin tur hade medeltida anor, blev kommunindelningen redan från
början oregelbunden och splittrad. Olägenheterna härav framhävdes än
ytterligare genom fortgående förskjutningar i befolkningsunderlaget, innebärande
folkminskning på landsbygden samt tillväxt av städer och övriga
tätorter. Samtidigt uppkom under årens lopp behov av nya och vidgade
åtaganden från kommunerna på allt flera områden av samhällslivet.
Denna utveckling föranledde 1943 tillkallandet av sakkunniga — kommunindelningskommittén
■— med uppdrag att utreda frågan om en mera
rationell kommunal indelning. På grundval av kommunindelningskommitténs
förslag underställdes 1946 års riksdag frågan om ny indelning av riket
i borgerliga kommuner (prop. 1946:236). Riksdagens beslut innebar, att

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

en allmän översyn av kommunindelningen skulle äga rum. Såsom riktlinje
för denna reform angavs bl. a. en normalstorlek för kommuner, vilken borde
eftersträvas, och en minimistorlek, som icke utan särskilda skäl finge underskridas.
Normalstorleken bestämdes till 3 000 invånare och minimistorleken
sattes till 2 000 invånare. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1952 och
ledde till att antalet borgerliga primärkommuner minskade från 2 498 till
1 037. Minskningen hänförde sig så gott som helt till landskommunerna,
som nedgick i antal från 2 287 till 816.

Från år 1952 till och med år 1961 har antalet borgerliga primärkommuner
genom sammanläggningar minskat med 8. År 1961 är riket sålunda
indelat i 1 029 kommuner, varav 133 städer, 96 köpingar och 800 landskommuner.
Från och med år 1962 reduceras genom sammanläggning antalet
landskommuner med ytterligare tre.

Under senare år har i den allmänna debatten åter tagits upp frågan,
huruvida de nuvarande kommunerna på egen hand kan tillgodose de krav,
som på grund av utvecklingen numera ställs på de kommunala uppgifternas
område. Icke minst från kommunalt håll har synpunkter i denna riktning
framförts i olika sammanhang.

Mot bakgrunden härav tillkallades i oktober 1959 såsom sakkunniga
för att inom inrikesdepartementet biträda vid beredning av vissa indelningsfrågor
m. m. numera framlidne chefen för inrikesdepartementets landsstatsavdelning,
kanslirådet N. A. Hedfors, ordförande, kammarrådet A. I.
Arfvidson, sekreteraren i Svenska stadsförbundet F. A. M. Edling, undervisningsrådet
H. M. B. Hulteberg, numera t. f. byråchefen i finansdepartementet
N. O. Lindberg och förbundsdirektören i Svenska landskommunernas
förbund S. A. Järdler. Såsom ytterligare sakkunniga tillkallades i juni
1960 ledamöterna av riksdagens andra kammare, lantbrukaren G. K. V.
Larsson, godsägaren G. E. Nilsson, lantarbetaren S. G. F. Persson, metallarbetaren
K. G. Pettersson och sågverksarbetaren O. W. Wiklund samt
f. d. riksdagsmannen, lantbrukaren N. Persson och i november 1960 direktören
i Svenska stadsförbundet S.-O. Dahlman, ombudsmannen N. J. V.
Malmgren och vicekonsuln C. I. Petri. Uppdraget till de sakkunniga avsåg
att anskaffa och sammanställa material, som kunde vara ägnat att belysa,
huruvida en revision av indelningen i borgerliga primärkommuner
vore påkallad. Om så ansågs vara förhållandet skulle även riktlinjer för
en revision framläggas.

De sakkunniga, vilka antog benämningen indelningssakkunniga, har i
februari 1961 avlämnat betänkande angående principer för en ny kommunindelning
(SOU 1961: 9).

över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av socialstyrelsen,
pensionsstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen,
medicinalstyrelsen (med överlämnande av yttranden från
Förste provinsialläkarnes förening, Svenska provinsialläkarföreningen,

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Svenska stadsläkarföreningen, statens institut för folkhälsan och Föreningen
för allmän hälsovård samt fyra hälsovårdsnämnder och fyra hälsovårdskonsulenter),
civilförsvarsstyrelsen, statens brandinspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen,
byggnadsstyrelsen, kammarkollegiet, statskontoret,
statistiska centralbyrån, skolöverstyrelsen (med överlämnande av sammanställning
av yttranden från nitton länsskolnämnder), överstyrelsen för
yrkesutbildning, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen (med överlämnande
av yttranden från sju överlantmätare), veterinärstyrelsen, domänstyrelsen,
samtliga länsstyrelser (med överlämnande av yttranden från förvaltningsutskotten
i samtliga landstingskommuner, två lantbruksnämnder,
fyra länsskolnämnder, fyra länsarbetsnämnder, en länsbostadsnämnd,
två vägförvaltningar, sju länsarkitekter, sju överlantmätare, två distriktsingenjörer
för vatten och avlopp, tre landsfogdar, en länsbrandinspektör,
två förste provinsialläkare, en länsveterinär, två socialvårdskonsulenter,
en handelskammare, en kommunal samarbetsnämnd, två länsavdelningar
av Svenska landskommunernas förbund samt 122 städer, 79 köpingar, 667
landskommuner och 2 municipalsamhällen), 1957 års skolberedning, 1958
års skatteutjämningskommitté, 1955 års stadsutredning, 1957 års polisutredning,
Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet,
Svenska landstingsförbundet, Sveriges juristförbund, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund
och Sveriges socionomers riksförbund. Därjämte har
Sveriges socionomförbund i skrivelse den 27 juni 1961 inkommit med synpunkter
på de sakkunnigas förslag.

Jag anhåller nu att få upptaga frågan om översyn av rikets indelning i
borgerliga primärkommuner till närmare behandling.

II. Behovet av en ny kommunindelning m.m.

Indelningssakkunniga

Befolkningens förändringar

Indelningssakkunniga erinrar om att det svenska samhället alltsedan 1800-talets sista decennier har genomgått en urbaniseringsprocess, betingad av
den successiva omställningen från en agrarnation med dess naturahushållning
till en industrination med en allt mer utpräglad penninghushållning.
Omkring 1850 erhöll ungefär 80 % av landets befolkning sin utkomst
av jordbruket. Efter denna tid började emellertid jordbruksbefolkningens
relativa andel att minska och från och med 1880-talet föreligger
en nedgång även i absoluta tal. I motsvarande mån har antalet inom andra
näringsgrenar sysselsatta ökat, först inom industrin och sedan inom serviceyrkena,
ett uttryck för förbättrad ekonomisk standard samt nya vanor
och behov. Enligt 1950 års folkräkning hade antalet sysselsatta inom jordbruksnäringarna
nedgått till omkring 20 % av totala antalet yrkesverk -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

samma i landet. Tillgängliga prognoser pekar enligt de sakkunniga entydigt
mot en ytterligare minskning av jordbruksbefolkningens andel. Enligt
en uppskattning (SOU 1958: 26 sid. 259 ff.) kan antalet yrkesutövare inom
denna näringsgren år 1970 väntas uppgå till endast omkring 8 å 9 % av
samtliga yrkesverksamma.

ökningen av antalet yrkesutövare i de s. k. stadsnäringarna och minskningen
av antalet yrkesutövare i jordbruksnäringarna leder, framhåller
indelningssakkunniga, till en fortskridande urbanisering av landet. Medan
ännu på 1920-talet den mindre delen av landets befolkning bodde i städer
och andra tätorter är förhållandet nu helt omvänt. Landets befolkning
har vuxit från i runt tal 6 miljoner år 1920 till 7,5 miljoner år 1960
men under samma tid har glesbygdens befolkning minskat från 3,1 miljoner
(ca 51 %) till 2 miljoner (ca 27 %) och tätorternas invånare ökat
från 3 miljoner (49 %) till 5,5 miljoner (ca 73 %).

En bedömning, grundad på bl. a. den hittillsvarande utvecklingen och
på vissa antaganden om jordbrukets fortsatta avfolkning, skogsbrukets
strukturförändring och de s. k. stadsnäringarnas tillväxt samt den allmänna
bebyggelseutvecklingen i framtiden, ger enligt indelningssakkunniga
en — givetvis osäker — anvisning om att av en antagen totalfolkmängd
om 8,2 å 8,4 miljoner invånare vid mitten av 1970-talet kan ca 6,5
miljoner (ca 80%) tänkas vara bosatta i tätorter och ca 1,8 miljoner
(ca 20 %) på egentlig landsbygd.

Indelningssakkunniga anser emellertid, att glesbygdens folkminskning
inte bör betraktas endast rent numerärt. Utflyttningen omfattar till övervägande
del yngre personer, vilket efter hand medför en allt mera ogynnsam
ålderssammansättning hos befolkningen i landsbygdsområdena — en sammansättning
som i sin tur är till nackdel för bl. a. skolväsende och åldringsvård
samt skatteunderlagets utveckling.

Som en följd av skiftande utvecklingsdrag hos näringslivet sker, framhåller
indelningssakkunniga, en omfördelning av befolkningen icke enbart
mellan glesbygd och tätorter utan även mellan tätorter inbördes samt mellan
olika län och landsdelar. Koncentrationstendenserna är betydande och
flyttningsströmmen kan snart tänkas på allvar inbegripa även många
smärre tätorters invånare. Den olikartade utvecklingen i olika län och
landsdelar under senaste årtionde kännetecknas av att vissa områden,
främst i mellersta delarna av landet, expanderat särskilt starkt, varigenom
en allt större del av landets totalfolkmängd koncentrerats dit. I olika verkställda
prognoser räknas med att dessa utvecklingsdrag skall bestå åtminstone
under de närmast följande decennierna.

Indelningssakkunniga påpekar, att strukturförändringarna återspeglas
även i de olika kommunernas befolkningsutveckling. Under perioden 1931—
1955 har ca 30 % av kommunområdena ökat sitt invånarantal, ungefär lika
många har haft en relativt stationär folkmängd och återstående ca 40 %

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

har fått vidkännas folkminskning. Genomsnittligt har befolkningsutvecklingen
varit gynnsammare ju mer tätortsbetonad en kommun är och ju
mindre andel jordbruksbefolkningen utgör i kommunen.

Beräkningar rörande den framtida befolkningsutvecklingen har av de
sakkunniga verkställts för tiden t. o. m. 1975 och därav framgår, att en
än större differentiering mellan kommunerna kan, om inga motåtgärder
vidtages, vara att vänta i nämnda avseende. Inemot hälften av kommunerna
torde då komma att få sitt invånarantal minskat under denna tid. Omkring
260 kommuner eller ca en femtedel av samtliga förväntas minska kraftigt
— med minst 15 %, d. v. s. 1 % årligen. Motsvarande minskning under
1950-talet förelåg i 163 kommuner. Kraftig ökning (minst 1 % per år) kan
väntas i ca 200 kommuner. Denna utveckling kan antagas resultera i de
förskjutningar i kommunernas fördelning på olika storleksklasser, som
visas i följande tabell. (Kommunsammanläggningar efter 1959 har här inte
kunnat beaktas.)

Antal kommuner i olika storleksklasser efter folkmängd. 1959 och 1975

Storleksklasser, antal invånare	Antal kommuner i resp. storleks-klass	Differens, d.v. s. trolig ändring 1959—1975
1959	1975
— 999.......................	6		8]		+ 2
1 000— 1 499.......................	19		45		-f 26
1500— 1 999.......................	76	• 376	94	424	+ 18	• + 48
2 000— 2 999.......................	275		277		+ 2
3 000— 3 999.......................	218]		181]		— 37]
4 000— 4 999.......................	126	434	98	344	— 28	— 90
5 000— 5 999...................... £	90		65		— 25
6 000— 6 999....................	321		52]		+ 20]
7 000— 7 999...................	34		34		± 0
8 000— 8 999.................	28	109	28	129	± 0	+ 20
9 000— 9 999.....................	15J		15]		± oJ
10 000—14 999.....................	421		40-1		— 2i
15 000—19 999................	24		29		+ 5
20 000—29 999...................	22	112	24	134	+ 2	+ 22
30 000—49 999................	12		21		+ 9
50 000— ..................	12J		20j		+ 8j
Summa	1031	1 031	—

Indelningssakkunniga konstaterar, att den vid 1952 års kommunindelningsreform
angivna målsättningen beträffande kommunstorleken, d. v. s.
3 000 invånare, i dagens läge underskrides av drygt 36 % av kommunerna.
Enligt nyssnämnda beräkningar skulle motsvarande andel år 1975 uppgå
till drygt 40 %. Redan detta förhållande ger enligt de sakkunnigas uppfattning
vid handen, att kommunindelningsreformen icke lett till ett på
längre sikt hållbart resultat.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Kommunernas finanser

Olikheterna i skatteunderlag och skattekraft mellan kommunerna samt
utvecklingen i dessa hänseenden från 1951 till 1959 års taxeringar har
av indelningssakkunniga belysts med statistiskt material. Ett klart samband
påvisas även mellan olikheterna i dessa avseenden och näringslivets
struktur i kommunerna. Dessa förhållanden framgår av följande tabell.

Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i primärkommunerna
fördelade efter den procentuella andelen av den förvärvsarbetande befolkningen,
som var sysselsatt i jordbruk med binäringar vid 1950 års folkräkning

Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960

Antal kommuner....................

Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv.....

Folkmängdsförändring 1951—59, % . . •
Skatteunderlag enl. 1959 års taxering,
milj. skr..........................

Realökning av skatteunderlaget
1951—59, %................

per inv...........................

Realökning av skattekraften

1951—59, %......................

Realökning av skattekraften 1951—59
skr. per inv.1......................

Kommuner med nedanstående andel av den för-värvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruk med binäringar
högst 20,0 %	20,1—40,0 %	40,1—60,0 %	60,1—80,0 %	Samtliga
254	249	369	159	1 031
4 477	1 136	1 354	469	7 436
+ 12,9	+ 0,4	— 5,6	— 8,5	+ 5,6
223,0	35,0	34,5	10,1	302,6
83,3	76,9	70,6	62,4	80,3
21,8	17,5	13,4	7,9	19,8
49,80	30,83	25,48	21,58	40,69
7,8	17,1	20,0	17,9	13,4
3,63	4,49	4,24	3,28	4,81

1 Beloppen angivna i 1958 års penningvärde.

Av tabellen framgår, att det totala skatteunderlaget från 1951 till 1959
ökade med drygt 80 %. Om emellertid hänsyn tages till penningvärdets
förändring, sådan denna återspeglas i konsumtionsprisindex för 1950 och
1958, d. v. s. de inkomstår, som de angivna skatteunderlagen hänför sig
till, utgör ökningen ca 20 %. Realökning i skatteunderlaget förelåg genomsnittligt
sett även i de kommuner som fått vidkännas stark folkminskning,
d. v. s. i regel kommuner där jordbruksbefolkningen utgjorde en
stor andel, ökningen i kommuner med mer än 60 % jordbrukare var dock
i medeltal endast 7,9 % mot i medeltal 21,8 % i kommuner med högst
20 % jordbrukare. Skattekraften var 1959 i sistnämnda kommuner mer
än dubbelt så hög som i de förstnämnda. Skillnaderna var dock ännu större
1951. Folkminskningen i jordbrukskominunerna har medfört att skatte -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

kraften relativt sett ökat mera i dessa kommuner än i övriga trots att
skatteunderlagets utveckling varit den motsatta.

Beträffande den kommunala utdebiteringen har det skett en successiv
utjämning de olika kommunslagen emellan. För år 1930 var medelutdebiteringen
på landsbygden 11,37 kronor, i landstingsstäderna 9,85 kronor och
i städer, som icke deltar i landsting, 6,65 kronor per skattekrona. Är 1960
var motsvarande siffror 14,89, 15,27 och 13,66. Fr. o. m. 1942 har utdebiteringen
i landstingsstäderna genomsnittligt överstigit utdebiteringen på
landsbygden. 1950 53 var skillnaden ca 1,50 kronor men 1960 endast 0,38
kronor. Den primärkommunala medelutdebiteringen har från 1930 till 1960
okat med drygt 40 % på landsbygden och i landstingsstäder samt med
drygt 50 % i städer utom landsting.

En av indelningssakkunniga verkställd analys av förändringen i primärkommunernas
inkomster och utgifter åren 1953—57 visar att det framför
allt är planerings- och anläggningsverksamhet, hälso- och sjukvård, annan
undervisning än folkskola samt folkpensionering som föranlett betydande
utgiftsökningar. Utgiftsökningarna har drabbat landskommunerna hårdast.

Utvecklingen beträffande vissa viktigare primärkommunala förvaltningsuppgifter Samtidigt

med att förändringar i folkmängden leder till att ett ständigt
växande antal kommuner icke ens uppfyller de för 1952 års reform uppställda
målsättningarna, har utvecklingen i fråga om kommunernas uppgifter
enligt indelningssakkunnigas uppfattning gått därhän, att dessa målsättningar
— även om de från början kunnat försvaras — numera icke
motsvarar vad som på flera förvaltningsområden erfordras för att verksamheten
skall bedrivas på ett effektivt, ekonomiskt och från andra synpunkter
lämpligt sätt.

I fråga om skolväsendet framhåller indelningssakkunniga att det främst
är enhetsskolans genomförande som ställer helt andra organisatoriska krav
än vad tidigare gällt på detta område. Enhetsskolans genomförande anses
vara en av de mest betydande samhällsuppgifter, som nu föreligger, och dess
utformning måste vara en för alla kommuner väsentlig angelägenhet, eftersom
den nära berör de flesta medborgare. Det måste därför vara betydelsefullt
att enhetsskolan — framför allt dess högstadium — får en organisation,
som i görligaste mån tillvaratager möjligheterna att mera generellt upprätta
skolor av fullvärdig pedagogisk kvalitet. Detta bör vara inte minst ett landsbygdsintresse,
eftersom enhetsskolan, rätt organiserad, kan bli ett stort steg
mot större likställighet mellan tätorter och landsbygd i fråga om utbildningsresursernas
fördelning. Om detta skall kunna åstadkommas måste dock högstadieskolorna
få ett befolkningsunderlag, som överstiger invånarantalet i
flertalet av de nuvarande kommunerna. Såsom riktlinje vid den pågående

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

planeringen har av skolöverstyrelsen uppställts ett elevunderlag på minst
75 barn per årskull, motsvarande ett befolkningsunderlag på 6 500—7 500
invånare. Enligt informationer som de sakkunniga erhållit från 1957 års
skolberedning skulle detta elevantal vara tillräckligt även med hänsyn till
den av beredningen preliminärt redovisade utformningen av högstadiet.
Emellertid framfördes från beredningen den uppfattningen, att förutsatt
att bestämmelserna för uppdelning i linjer eller grupper inte ändras — ca
90 elever per årskull erfordras för att man med någon säkerhet skall kunna
organisera undervisning på samtliga de utbildningslinjer i årskurs 9, som
beredningen räknade med att föreslå. Detta elevunderlag skulle motsvara ett
befolkningsunderlag på 7 500—8 500 invånare.

Indelningssakkunniga understryker också, att icke endast pedagogiska
skäl talar för högstadieskolor av den angivna storleken utan att denna bör
eftersträvas även från ekonomiska synpunkter. Verkställda utredningar
visar, att investerings- och driftkostnaderna per elevplats för större skolor
blir avsevärt lägre än motsvarande kostnader för mindre skolenheter.
Enhetsskolan kommer att kräva mycket stora ekonomiska insatser för sitt
förverkligande — enligt skolöverstyrelsens beräkningar drygt 2 miljarder
kronor i investeringskostnader, varav ca 1,5 miljarder under åren fram
till 1965/66. Inför dessa avsevärda investeringar måste enligt de sakkunniga
kraven på »räntabilitet» ställas relativt högt, man måste med andra
ord kräva en skolplanering, som medger en hög grad av lokalernas utnyttjande.
De i ännu snabbare takt än anläggningskostnaderna stigande
driftkostnaderna accentuerar angelägenheten av en väl avvägd dimensionering
av skolorna. Då en stor del av kommunernas utgifter — för landskommunernas
del mer än 40 % — avser undervisningsändamål, måste det
vara ett intresse av stor vikt att kommunerna har förutsättningar att
begränsa kostnaderna. Detta intresse anser de sakkunniga bäst kunna tillgodoses
i kommuner, som har sådan storlek, att enhetsskolans högstadieområden
kan organiseras utan att skära kommungränserna.

Ett alltmer tilltagande intresse kan enligt indelningssakkunniga konstateras
hos primärkommunerna — även hos de smärre att sörja för en
viss yrkesutbildning. Anordnandet av sådan utbildning kräver emellertid i
regel ännu större befolkningsunderlag än den obligatoriska skolan. De sakkunniga
anser det vara en betydande ytterligare fördel för skolväsendet i en
kommun om man uppnår den för anordnande av yrkesutbildning erforderliga
storleksordningen.

Vad beträffar socialvården konstaterar indelningssakkunniga, att handhavandet
av denna numera kräver väsentligt större kunskaper än tidigare.
Lagstiftningen täcker allt vidsträcktare områden och blir därmed
också allt svårare att behärska. Samtidigt uppställes krav på mera djupgående
utredningar och noggrannare överväganden. Vid handläggningen

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

av ett enskilt ärende fordras ofta kännedom om hela det socialpolitiska
fältet för att den lämpligaste vårdformen skall kunna utnyttjas.

Det är vid angivna förhållanden måhända oundvikligt — fortsätter de
sakkunniga — att utvecklingen går mot ett ökat behov av specialutbildade
tjänstemän på socialvårdens område. Vid överläggningar, som de sakkunniga
hållit med socialstyrelsen, har man från styrelsen till och med som
huvudsynpunkt på frågan om den lämpligaste kommunstorleken velat
lägga, att en kommun bör ha minst den storleken att den vid sidan av
en kommunalkamrer kan fullt sysselsätta en särskild socialvårdstjänsteman.

Eftersom socialvårdsärendenas omfattning starkt växlar mellan kommuner
med ungefär samma invånarantal finner indelningssakkunniga det
svårt att generellt ange, vid vilken kommunstorlek behov av särskild socialvårdstjänsteman
skall anses föreligga. Av de sakkunniga införskaffade
uPP§ifter angående nu anställda socialvårdstjänstemän i kommunerna anses
emellertid peka på att en kommun från här behandlade synpunkter bör ha
minst 5 000—6 000 invånare.

Åldringsvården kommer enligt indelningssakkunniga att intaga en central
plats inom socialvården under de närmaste decennierna. De olikheter
mellan tätorter och glesbygd i fråga om befolkningens ålderssammansättning,
vilka tidigare berörts, gör uppgiften särskilt krävande för åtskilliga
landskommuner. En utbyggnad av åldringsvården enligt av 1957 års riksväg
fastställda principer förutsätter bl. a. differentierade former för
såväl öppen som sluten omvårdnad. Differentieringsmöjligheterna är självfallet
bättre i större kommuner. Den från ekonomisk och samtidigt från
vårdsynpunkt lämpligaste storleken på ett ålderdomshem ligger enligt en
numera rätt allmänt vedertagen uppfattning vid 40—50 vårdplatser. Ett
ålderdomshem av denna storlek förutsätter i regel ett befolkningsunderlag
på 5 000—6 000 personer.

Indelningssakkunniga framhåller vidare, att det är av väsentlig betydelse
för en god utveckling inom socialvårdens olika verksamhetsgrenar
att tillgång finns på lämpliga personer, som är villiga att deltaga i och
leda nämndernas arbete. Självfallet blir urvalsmöjligheterna större ju
större kommunerna är liksom förutsättningarna för nämnderna att erhålla
till! äcklig erfarenhet och rutin i sitt arbete ökar med kommunstorleken.
Å andra sidan kan göras gällande, att möjligheterna samtidigt
minskar för ledamöterna i de olika organen att, såsom anses vara av stort
värde speciellt inom socialvården, grunda sitt ställningstagande på personlig
kännedom om den hjälpbehövandes levnadsförhållanden. Det torde dock
icke ens i relativt stora kommuner möta någon större svårighet att få
erforderlig personkännedom företrädd i nämnderna. Från den hjälpbehövandes
synpunkt kan för övrigt ett visst anonymitetsskydd anses berättigat.

I ett avseende kan en alltför nära bekantskap med den hjälpsökande även

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

vara till nackdel för arbetet, nämligen om benägenheten att ingripa mot
försummelser och missbruk därigenom minskar. De sakkunniga finner
därför icke motiverat att tillmäta personkännedomen större betydelse för
nämndernas arbete än möjligheterna att förvärva erfarenhet och rutin genom
en tillräcklig mängd arbetsuppgifter.

Inom praktiskt taget alla olika grenar av socialvården — ehuru i växlande
omfattning — framträder ett ökat behov av samverkan med medicinsk
expertis, överhuvud är gränsdragningen mellan sjukvård och socialvård
ofta flytande. Behov föreligger också av bl. a. psykologisk och juridisk
expertis. Även i dessa avseenden torde enligt indelningssakkunniga
kunna påstås, att möjligheterna att tillgodose behoven ökar med kommunstorleken.

De sakkunniga finner sålunda att det från ett flertal synpunkter kan
göras gällande, att förutsättningarna för kommunerna att handha socialvårdsuppgifterna
gynnsamt påverkas vid ökad kommunstorlek. Svårare
finner de emellertid vara, att från dessa utgångspunker ange den lämpligaste
storleken eller ens den önskvärda minimistorleken på en kommun.
De skiftande förhållandena gör varje försök till generalisering vanskligt.
Vid de överläggningar, som de sakkunniga hållit med socialstyrelsen, har
styrelsen emellertid med stöd av sina erfarenheter av rådande förhållanden
hävdat, att önskvärdheten av tillräcklig erfarenhet för nämnderna, av
tillfredsställande ekonomisk bärkraft hos kommunerna samt tillräckliga
resurser för att i övrigt tillgodose kraven på en effektivt bedriven socialhjälp,
barna- och ungdomsvård samt nykterhetsvård talar för en kommunstorlek
av minst 10 000 invånare.

Sammanfattningsvis uttalar indelningssakkunniga som sin uppfattning
rörande den från socialvårdssynpunkt lämpligaste kommunstorleken, att
utvecklingen mot ökat behov av specialutbildade tjänstemän såsom biträde
åt förtroendemännen samt utvecklingen på åldringsvårdens område
generellt leder till att ett befolkningsunderlag på 5 000—6 000 invånare
bör uppställas som undre gräns och att väsentliga ytterligare fördelar för
socialvården kan uppkomma i ännu större kommuner.

Vad beträffar kommunernas uppgifter inom hälsovården anför indelningssakkunniga
att med hänsyn till det samarbete som erfordras mellan
hälsovårdsnämnden och tjänsteläkaren det anses vara ett starkt önskemål,
att tjänsteläkare finns stationerad i varje kommun. Om en kommun
skall kunna utgöra ett provinsialläkardistrikt beräknar man att den bör
ha minst omkring 4 000 invånare. Några olägenheter anses ej heller uppkomma
av ännu större kommuner i de fall en samordning ändock kan ske
mellan kommunindelning och provinsialläkardistriktsindelning. I dessa större
kommuner skulle det kunna finnas möjligheter att organisera två- eller
flerläkarstation, en organisationsform som i och för sig erbjuder vissa
fördelar.

Kungl. Maj:ts proposition nr i80 år 1961

Även i andra avseenden kan enligt indelningssakkunniga hälsovårdsarbetet
gå lättare att organisera i en större kommun. Hälsovårdsorganisationens
ordnande och personalbehovet för detta ändamål diskuterades under
förarbetena till den nya hälsovårdsstadgan. Kommunerna lämnades
möjlighet att på olika sätt lösa denna fråga. Behoven i detta avseende varierar
starkt mellan olika kommuner och dessa behov påverkas inte enbart
av befolkningsunderlaget utan också av bebyggelse- och näringslivsstrukturen
samt ett flertal andra faktorer. För att olika organisatoriska möjligheter
skall stå till buds, något som är särskilt önskvärt med tanke på
att utvecklingen kan komma att kräva ökade insatser på detta område,
finner de sakkunniga en med hänsyn till hälsovårdsuppgifterna anpassad
kommunstorlek ligga vid 8 000—10 000 invånare. De understryker dock
starkt att befolkningstalet ensamt icke har någon avgörande betydelse i
detta sammanhang.

Beträffande vatten- och avloppsfrågan konstaterar indelningssakkunniga,
att denna för glesbygdens del i förhållandevis ringa utsträckning kan lösas
genom kollektiva åtgärder, varför kommunstorleken i detta sammanhang
är tämligen betydelselös.

Anläggandet av kollektiva vatten- och avloppsanläggningar ställer i
första hand anspråk på kommunernas ekonomiska resurser. Även om en
viss del av kostnaderna täckes genom statsbidrag och ersättningar från
fastighetsägarna får dock kommunerna svara för avsevärda kostnader.
Huruvida möjlighet finns för kommunerna att göra sådana åtaganden
sammanhänger ej enbart med kommunstorleken. Exempel finns enligt de
sakkunniga på kommuner, som trots sin storlek ej kunnat tillgodose föreliggande
behov på området — framför allt i fråga om avloppsreningen.

Å andra sidan är det, framhåller indelningssakkunniga, givetvis önskvärt
att en kommun har sådan storlek, att den från teknisk och ekonomisk
synpunkt lämpligaste lösningen av vatten- och avloppsfrågan inom ett område
icke försvåras genom att området är uppdelat på flera kommuner.
Frågan om lämplig kommunstorlek med hänsyn till vattenvården är från
denna synpunkt lika mycket en fråga om kommunernas arrondering som
om deras storlek i och för sig.

Indelningssakkunniga konstaterar, att de kommunala uppgifterna inom
byggnadsväsendet har helt olika omfattning i olika kommuner. En liten
glesbygdskommun, där tätbebyggelsen är ringa eller där sådan bebyggelse
kanske icke alls förekommer, kan ofta bemästra problemen bättre än en
större, starkt expanderande kommun. Förekomsten av en växande tätort
ställer emellertid icke blott ökade krav utan medför i regel också ökade
ekonomiska och personella resurser att tillgodose kraven. Det går därför
enligt de sakkunniga svårligen att fastställa viss lämplig kommunstorlek
med utgångspunkt från byggnadsnämndens arbetsuppgifter eftersom dessa
i så hög grad sammanhänger också med kommunens struktur. Därmed

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

vill de icke ha sagt att kommunstorleken saknar betydelse i sammanhanget.
Uppenbarligen har åtminstone en del mindre kommuner haft svårigheter
att lösa de frågor, som en begynnande tätbebyggelse för med sig.
Den ökade decentralisering till kommunerna, som genomförts i byggnadslagstiftningen,
kommer att öka deras ansvar och ställa större krav på deras
resurser. Byggnadsnämndernas behov av kvalificerade tekniker kan visserligen
tillgodoses regionalt eller genom särskilt anlitade experter en
utväg som i stor utsträckning måste anlitas med hänsyn till personaltillgången
— men samarbetet mellan nämnderna och deras expertis skulle
enligt de sakkunniga vinna på att experternas arbete icke är uppsplittrat
på ett flertal kommuner. De finner det vidare både med hänsyn till byggnadsväsendet
och för andra ändamål vara önskvärt att åtminstone viss
teknisk personal (byggnadskontrollant, kommunalingenjör o. d.) finns att
tillgå i en kommun.

Även samhällsplaneringen i vidsträckt bemärkelse anser indelningssakkunniga
underlättas ju större kommunen är eftersom större kommuner
ger bättre förutsättningar att åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning
av tillgängliga markresurser, att på bästa sätt lokalisera företag, service
och bostäder och att härigenom påskynda såväl näringslivets expansion
som en förbättring i människornas yttre miljöförhållanden. Oavsett kommunstorleken
kan olämpligt dragna kommungränser allvarligt försvåra
möjligheterna att genomföra en rationell planering. Särskilt önskvärt är
att planeringen i en region, som i näringspolitiskt avseende bildar en naturlig
enhet, kan samordnas utan hinder av kommungränser.

För en effektiv arbetsmarknadspolitik kan det enligt indelningssakkunniga
vara av avgörande betydelse att kommunerna har ekonomiska resurser
att vidtaga de åtgärder, som i varje läge bedöms erforderliga. Större
kommuner har i allmänhet också större sådana resurser. Ett differentierat
näringsliv i en kommun påverkar icke endast kommunens egen befolkningsmässiga
och ekonomiska utveckling utan även kommunens möjligheter
till insatser inom den allmänna arbetsmarknadspolitiken. Icke minst
för de enskilda kommunmedlemmarna finner de sakkunniga det vara väsentligt
att kommunen i dessa avseenden erbjuder goda betingelser. Det
skulle från denna synpunkt i och för sig vara önskvärt med kommuner
av sådan storlek och struktur att varje kommun omfattade en region, där
flertalet näringsgrenar och serviceanordningar fanns företrädda och som
kunde anses utgöra en gemensam arbetsmarknad. En region med dessa
egenskaper bör enligt bedömningar, som gjorts i samband med arbetsmarknadsstyrelsens
lokaliseringsutredningar, i regel ha ett befolkningsunderlag
på minst omkring 30 000 invånare.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med godtagbar effekt anser indelningssakkunniga
emellertid kunna vidtagas även inom kommuner, som
icke har nyss angivna förutsättningar. Nödvändigt är dock bl. a. att vissa

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

utvecklingsmöjligheter finns så att lämpliga investeringsobjekt är att tillgå.
Vidare bör gynnsamma förutsättningar föreligga för industrilokalisering
till kommunen. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens tidigare åberopade utredningar
skulle sådana förutsättningar regelmässigt kunna antagas föreligga
endast om kommunen innefattar en centralort, som med sitt omland
bildar en region med minst 7 000—8 000 invånare.

I fråga om brandväsendet hänvisar indelningssakkunniga till brandlagsrevisionens
uppfattning, att någon optimal storlek på ett eldsläckningsområde
icke synes kunna fastställas. Enligt brandlagsrevisionen har eldsläckningsområdena
för närvarande en i stort sett lämplig avgränsning,
varför större kommuner ej alltid skulle kunna medföra någon ekonomisk
vinst; dock skulle släckningsområdena i vissa fall kunna vidgas kring
orter som redan har yrkesbrandkår. Även om det sålunda från eldsläckningssynpunkt
icke kan anses föreligga något påtagligt behov av större
kommuner än de nuvarande så torde det enligt indelningssakkunniga å
andra sidan ej vara svårare att organisera brandförsvaret i ett större kommunområde
än i ett mindre. De tillägger, att i vissa avseenden, bl. a. när
det gäller det förebyggande brandförsvaret, relativt stora kommuner skulle
kunna underlätta organisationen, men att det ej heller från dessa synpunkter
torde vara möjligt att ange viss kommunstorlek som den lämpligaste.

Beträffande polisväsendet anför indelningssakkunniga, att den i dagens
läge utan tvekan mest rationella organisationen kan erhållas, om polisdistrikten
sammanfaller med polischefsdistrikten. Utvecklingen har, framhåller
de, också gått därhän, att allt flera kommuner frivilligt enats om
en sådan organisation. Med hänsyn till polisväsendet skulle därför kunna
anses önskvärt med så stora kommuner, att varje polischefsdistrikt kunde
bestå av endast en kommun. Emellertid torde en från denna synpunkt
lämplig kommunstorlek icke kunna anges med utgångspunkt från de
nuvarande polischefsdistrikten. Pågående överväganden kan enligt de sakkunniga
leda till att ännu större, kanske avsevärt större polis(chefs)-distrikt befinnes lämpliga. Därest huvudmannaskapet för polisväsendet
samtidigt ändras, kommer dock de skäl som med hänsyn till polisväsendet
nu kan finnas för större kommuner att avsevärt förlora i styrka.

De sakkunniga uttalar sammanfattningsvis.

Av vad här sagts torde framgå att det med utgångspunkt från de särskilda
förvaltningsuppgifter, som åvilar kommunerna, svårligen går att
ange viss kommunstorlek som den lämpligaste. Det är till och med vanskligt
att försöka ange gränsen i fråga om det minsta befolkningsunderlag,
som bor föreligga i en kommun för att kommunens uppgifter skall kunna
handhas på ett godtagbart sätt. De olika uppgifterna ställer var för sig
olika anspråk och dessa hänför sig icke enbart till befolkningsunderlaget.
Uppgifterna har också olika omfattning inom olika kommuner liksom de
sinsemellan måste anses ha olika angelägenhetsgrad. Uppenbart synes

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

emellertid vara att åtskilliga kommuner redan på grund av otillräckligt
befolkningsunderlag icke utgör lämpliga förvaltningsområden för uppgifter,
som måste tillmätas betydande vikt när det gäller att bedöma den
kommunala indelningen.

En kommuns lämplighet som förvaltningsområde påverkas emellertid
som nyss nämnts jämväl av andra faktorer. Även om de olika förvaltningsuppgifterna
var för sig skulle behöva olika underlag för en rationell organisation
så torde den väsentligaste synpunkten vara att erforderlig samordning
kan komma till stånd. Lokalisering av företag, bostäder och service,
anläggande av vatten och avlopp, skolväsendets ordnande, byggande
av ålderdomshem, andra sociala anordningar och ett flertal kommunala
åtgärder i övrigt är beroende av varandra och bör alla beaktas i den samhällsplanering
en kommun skall kunna bedriva. Härför erfordras emellertid
att kommunen omfattar ett område med sådan geografisk avgränsning
och sådan struktur att det utgör en ur samhällsplaneringssynpunkt
naturlig enhet. Vidare bör i kommunen finnas en centralort av sådan storlek
och med sådant läge, att den med hänsyn till kommunikationsförhållanden,
befolkningens geografiska spridning, kontaktinriktningen o. s. v.
utgör en lämplig lokaliseringsort för den samhällsservice, som kommunen
skall tillhandahålla. Såsom tidigare berörts föreligger även i dessa avseenden
bristande förutsättningar för ett betydande antal kommuner.

Möjligheterna till planmässigt handlande är av största betydelse även
för kommunernas ekonomi. En effektiv samhällsplanering utgör säkraste
garantin för att felinvesteringar såvitt möjligt undvikes. Därutöver måste
emellertid de olika utgiftsbehoven vägas mot varandra och mot kommunens
ekonomiska resurser. En avvägning på längre sikt av utgiftsbehovet,
skattesatsens höjd, upplåningsbehovet m. m. torde utgöra en förutsättning
för att stadga skall kunna erhållas i kommunens ekonomi. Självfallet är
möjligheterna till ekonomisk långtidsplanering störst i de kommuner, som
är av sådan storlek och struktur att de på egen hand kan organisera
större utgiftskrävande förvaltningsuppgifter.

Interkommunalt samarbete

Indelningssakkunniga påpekar, att samarbete mellan kommuner förekommer
i olika former. Den enklaste formen är samråd genom samarbetsnämnder,
vilka icke har några beslutande funktioner utan närmast utgör
utrednings- och förhandlingsorgan för berörda kommuner. Samverkan kan
vidare ske i form av avtal, d. v. s. en civilrättslig överenskommelse, som
reglerar förhållandet mellan kommunerna beträffande den eller de samarbetsuppgifter
avtalet avser. Var och en av de samverkande kommunerna
bibehåller kommunalrättsligt sin beslutanderätt i den av avtalet berörda
frågan. En i lag närmare reglerad form av interkommunal samverkan är
kommunalförbundet. Regleringen avser att skapa eu särskild organisationsform
med viss stadga, en form som är tillfredsställande från allmän synpunkt
och som kan anses godtagbar med hänsyn till de krav i fråga om
sättet för ärendenas handläggning, som icke endast berörda kommuner
utan också de enskilda kommunmedlemmarna har rätt alt resa. Frågan
om reviderad kommunalförbundslagsliflning prövades av 1957 års riks2
- Bihang till riksdagens protokoll 1961. I sand. Nr ISO

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

dag (prop. nr 150) och ledde till att ny kommunalförbundslag utfärdades.
I förarbetena till kommunalförbundslagen diskuterades också den
lämpliga avvägningen mellan olika former av interkommunalt samarbete.
Kommunalförbundskommittén (SOU 1956:19) rekommenderade i princip
samarbete genom avtal före samarbete genom kommunalförbund, enär
den förra formen är enklare och innebär ett mindre ingrepp i den kommunala
förvaltningen än den senare. Kommunalförbundsformen borde emellertid
användas, då fråga var om samarbete beträffande mera betydande
kommunala förvaltningsuppgifter eller då de i samarbetet ingående kommunerna
var förhållandevis många. Denna uppfattning biträddes vid frågans
behandling i regering och riksdag.

Indelningssakkunniga erinrar om att ett ständigt ökat behov av interkommunalt
samarbete utgjorde ett av argumenten för 1952 års reform och
att en kraftig nedgång i bl. a. antalet kommunalförbund blev en naturlig
följd av reformen. Medan över 900 kommunalförbund var i verksamhet
under 1951 hade i juni 1953 antalet nedgått till 181. Vid sistnämnda tidpunkt
förekom enligt en av kommunalförbundskommittén gjord enkät
sammanlagt 616 avtal om interkommunal samverkan.

De sakkunniga redogör vidare för en enkät, som i början av år 1960 företogs
bl. a. i syfte att belysa det interkommunala samarbetets nuvarande
och väntade omfattning. Uppgifter inkom därvid från drygt 95 % av primärkommunerna.

Av enkätsvaren framgår att åtminstone ett 50-tal samarbetsnämnder
av mera permanent karaktär då var i verksamhet. Några av dem avsåg
speciella frågor, t. ex. skolväsende, bostadsförmedling e. d., men flertalet
hade till uppgift att behandla alla sådana frågor, där intressegemenskap
förelåg mellan de i samarbetsorganet deltagande kommunerna. Härjämte
fanns några samarbetsorgan, som endast hade till uppgift att utreda en
viss aktuell fråga.

I svaren redovisades vidare 753 civilrättsliga avtal om interkommunalt
samarbete, vilka avtal berörde sammanlagt 824 kommuner.

Avtalens fördelning på olika ändamål enligt denna enkät och enligt
kommunalförbundskommitténs redovisning rörande motsvarande enkät
år 1953 var följande:

1953 1960

rätts- och ordningsväsende...................... 62 73

vatten och/eller avlopp.......................... 40 92

teknisk personal................................ 24 38

provinsialläkarbostad och/eller -mottagning........ 13 18

renhållning.................................... 10 16

undervisnings- och kulturell verksamhet........... 85 223

socialvård..................................... 73 49

eldsläckning................................... 236 166

övrigt......................................... 73 78

Summa 616 753

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

Antalet kommunalförbund uppgick i mars 1960 till 247 och i dessa deltog
tillhopa 671 kommuner. Kommunalförbundens fördelning på olika
verksamhetsgrenar var 1953 och 1960 följande:

1953 1960

regionplan..................................... 8 9

polisväsende........................ 98 171

vatten och avlopp.............................. 6 8

skolväsende.................................... 5 15

socialvård................................... 25 16

brandförsvar................................... 12 8

polisväsende, fastighetsförvaltning och brandförsvar.
..................................... 0 1

polis- och skolväsende........................... 0 1

skolväsende samt vatten och avlopp.............. 0 1

skolväsende och brandförsvar.................... 0 1

brandförsvar och socialvård...................... 0 2

övrigt......................................... 27 14

Summa 181 247

Av de 671 kommuner, som i mars 1960 deltog i interkommunal samverkan
i kommunalförbundets form, var 513 medlemmar i ett förbund,
121 medlemmar i två förbund, 28 medlemmar i tre förbund, 4 medlemmar
i fyra förbund, 3 medlemmar i fem förbund samt 2 medlemmar i icke
mindre än sex olika förbund.

Det interkommunala samarbetet har sålunda redan nu betydande omfattning,
men klart är också — framhåller de sakkunniga — att behovet
av sådant samarbete under de närmaste åren kommer att väsentligt öka.
Enligt av skolöverstyrelsen sammanställda uppgifter rörande planeringen
för enhetsskolans högstadium kan preliminärt räknas med att högstadieskolor
kommer att finnas på sammanlagt 525—540 orter. Ett utformande
av högstadieorganisationen enligt denna planering skulle innebära, att ca
85 % av kommunerna skulle få deltaga i en eller annan form av interkommunal
samverkan enbart för denna uppgift och att därvid ett hundratal
kommuner skulle få samverka åt olika håll eftersom de uppdelats på
två eller flera högstadieområden, i vilka även andra kommuner deltager.
Det är emellertid icke endast i fråga om enhetsskolans högstadium, som
ytterligare behov av samarbete mellan kommuner kan väntas uppkomma.
I den nämnda enkäten till kommunerna begärdes uppgift om hur kommunerna
själva bedömde utvecklingen i detta avseende. Svaren utvisade att
avtalssamverkan och i någon mån även bildandet av kommunalförbund
aktualiserats eller väntades bli aktuellt för ett stort antal kommuner beträffande
ett flertal olika uppgifter, såsom yrkesundervisning, högre skolor,
vatten- och avloppsanläggningar, anställandet av teknisk personal och
hälsovårdsinspektör m. in.

Indelningssakkunniga uttalar, att ökat interkommunalt samarbete givetvis
är ett tänkbart alternativ till en ny kommunindelning. Ett visst interkonununalt
samarbete torde för övrigt erfordras hur en kommunindelning

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

än är utformad, antingen det rör frågor, som måste lösas gemensamt för
mycket stora områden, eller problem, som sammanhänger med gränsdragningen
mellan två kommuner. Det torde emellertid icke behöva råda någon
tvekan om — fortsätter de sakkunniga — att en kommun som är hänvisad
till att lösa för kommunen betydelsefulla uppgifter genom interkommunal
samverkan, icke kan göra detta utan att ge avkall på självbestämmanderätten
i dessa frågor. Enligt den tidigare nämnda enkäten
synes även bland kommunerna en tämligen allmän uppfattning råda, att
samverkan vare sig genom avtal eller i form av kommunalförbund medför
olägenheter i nämnda avseende. De sakkunniga menar, att det ligger i sakens
natur att det icke går att finna någon samverkansform, som helt kan
eliminera dessa olägenheter. Om nu t. ex. frågan om enhetsskolans högstadium
skall lösas genom interkommunal samverkan för ca 85 % av kommunerna,
så torde detta — oavsett vilken samverkansform som väljes —
komma att medföra problem för åtskilliga kommuner. I de fall avtalssamverkan
väljes kommer endast den kommun, där skolan är belägen, att få
något direkt inflytande över dess utformning. Väljes åter kommunalförbundssamverkan,
som skall omfatta endast högstadiet, så torde bl. a. viss
kostnadskrävande dubbelorganisation bli erforderlig; sålunda måste skolstyrelse
och skolledare finnas såväl för kommunalförbundet som i de olika
kommunerna. Väljer vederbörande kommuner därför att låta kommunalförbundet
ombesörja hela det kommunala skolväsendet så medför detta
att utgifterna för ändamålet —- i landskommunerna genomsnittligt mer
än 40 % av de totala utgifterna — kommer att undandragas den reguljära
budgetbehandlingen i varje kommun. Skulle en sådan kommun även
i andra avseenden deltaga i interkommunal samverkan når man snart en
gräns, då kommunens egna organ fått sina befogenheter så urholkade, att
den kommunala självstyrelsen för den kommunens del mist sitt reella innehåll.
De sakkunniga är därför övertygade om att frågan om behovet
av en ny kommunindelning icke kan avfärdas under hänvisning till möjligheterna
till interkommunal samverkan utan att tvärtom det ökade behovet
av interkommunal samverkan utgör ett argument för en ändrad
kommunal indelning.

Ändrat huvudmannaskap för vissa primärkommunala förvaltningsuppgifter Indelningssakkunniga

nämner såsom ett annat alternativ till ny kommunindelning
ändring av huvudmannaskapet för sådana mera betungande
uppgifter, som ett flertal kommuner icke på egen hand kan lösa. Såsom
en tänkbar sådan uppgift anges skolväsendet. Om skolväsendet överflyttades
till annan huvudman skulle detta emellertid — fortsätter de sakkunniga
— innebära en begränsning i möjligheterna att inom ramen för
kommunernas samhällsplanering få till stånd en samordning av de olika
miljöskapande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och bland

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

vilka skolväsendets ordnande ingår som ett väsentligt led. En ändring av
huvudmannaskapet för vissa uppgifter enbart för att undvika en eljest
erforderlig indelningsändring synes därför icke förenlig med kommunernas
egna intressen, eftersom ett bibehållande av de nuvarande kommungränserna
icke i och för sig kan ha större värde än kommunernas möjligheter
att i självstyrelsens form påverka det egna samhällets gestaltning.
De sakkunniga säger sig vilja uttala detta även om det fallit utom ramen
för deras uppdrag att ingå på närmare överväganden i berörda avseenden.

Olägenheter, som kan tänkas uppkomma av en ng kommunindelningsreform De

sakkunniga uttalar, att åtskilliga av de invändningar, som restes mot
föregående indelningsreform, torde återkomma om en ny sådan reform
aktualiseras. I vissa avseenden torde emellertid förutsättningarna nu vara
annorlunda.

Ett av argumenten mot föregående reform var de svårigheter, som befarades
uppkomma genom att man bröt en hävdvunnen gemenskap. Indelningssakkunniga
framhåller, att beträffande de år 1952 nybildade kommunerna
denna synpunkt naturligtvis icke kan anläggas, även om en del
gemensamma investeringar redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärtom
bör en ny indelningsändring underlättas av att många kommuner
varit i verksamhet endast under några få år.

Det är givetvis ofrånkomligt, säger de sakkunniga, att ett minskat antal
kommuner medför minskning i det sammanlagda antalet förtroendeuppdrag
och då framför allt uppdrag i ledande ställning. Detta kan innebära
olägenheter men måhända kan också vissa fördelar därav påvisas,
anför de sakkunniga och fortsätter.

Olägenheterna skulle självfallet bli allvarliga om kommunmedlemmarna
därigenom berövades möjligheterna att deltaga i den kommunala självstyrelsen
i den utsträckning som motsvarade deras intresse och förmåga.
Värdet för vårt samhälle av aktiva insatser på detta område och av den
skolning, som deltagandet i den kommunala verksamheten kan ge, torde
icke kunna överskattas. Det är dock för det första ingalunda givet att de
minskade möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag måste stå i direkt
proportion till ett minskat antal kommuner. Dels kan uppdragen vara flera
i en större kommun än i en mindre och dels finns ofta utrymme för större
spridning av uppdragen på flera händer om så anses lämpligt. Vidare torde
erfarenheterna från de redan nu relativt stora kommunerna inte behöva
inge några farhågor i dessa avseenden. En fördel som man når med större
kommuner är att uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möjligheterna
att aktivt verka och nå positiva resultat blir större i och med
att kommunens resurser ökar.

En synpunkt som alltemellanåt brukar framföras är att lekmannainflytandet
hämmas i större kommuner genom att förvaltningen till stor del
måste skötas av tjänstemän. Indelningssakkunniga framhåller i detta hänseende,
att kravet på effektivitet blivit alltmer dominerande inom den nu -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

tida kommunalförvaltningen samtidigt som den kommunala verksamheten
sväller mer och mer, och omfattande specialkunskaper erfordras på
många områden. Inför denna utveckling har enligt de sakkunniga den
motvilja mot att anlita tjänstemän i det kommunala arbetet, som på sina
håll kunnat iakttagas, undan för undan givit vika. Problemet hur samarbetet
mellan förtroendemän och tjänstemän skall lösas anser de sakkunniga
numera sällan erbjuda några svårigheter. Anlitandet av tjänstemän
ger bättre utrymme för förtroendemännen att ägna sig åt de mera
principiella spörsmålen. Detta behöver heller inte medföra att den värdefulla
erfarenhet som vinnes genom personlig handläggning av ärenden av
olika slag går förlorad, men förtroendemännen blir inte tvungna att handlägga
varje enskilt ärende i alla dess detaljer. Avlastningen av vissa göromål
från förtroendemän till tjänstemän torde också underlätta rekryteringen
till de ledande uppdragen, vilka eljest, skötta av förtroendemännen
ensamma, skulle kräva en orimligt stor insats av fritid för att fullgöras på
tillfredsställande sätt.

Olägenheter kan måhända befaras uppkomma av stora avstånd i en
kommun samt av att kommunen omfattar områden, mellan vilka motstridiga
intressen av olika anledningar kan föreligga. Omfattningen av sådana
olägenheter anser emellertid de sakkunniga till stor del bli beroende av
de principer, efter vilka eventuella indelningsändringar genomföres.

Indelningssakkunnigas ställningstagande

Efter att sålunda ha skärskådat inte bara de förhållanden som kan tala
för en ny kommunindelning utan också de olägenheter som kan följa med
en sådan, gör de sakkunniga en sammanfattning av sin ståndpunkt i frågan.

De uttalar därvid, att ett betydande antal kommuner på grund av otillräcklig
storlek eller olämplig avgränsning icke utgör lämpliga områden
för den kommunala verksamheten i dess nuvarande omfattning samt att interkommunalt
samarbete icke är bästa sättet att undanröja olägenheterna
härav. De åberopar, att också ett stort antal kommuner synes vara övertygade
om behovet av andra åtgärder. Under senare år har i flera fall skett
sammanläggning av kommuner på vederbörande kommuners egen begäran.
Därvid har i något fall även relativt stora och bärkraftiga kommuner
frivilligt beslutat att gå samman för att lättare kunna bemästra de samarbets-
och samordningsfrågor, som förelegat. Genom den nämnda enkäten
till kommunerna och även på annat sätt har de sakkunniga erfarit
att utredningar om sammanläggning eller i vart fall diskussioner härom
förts mellan ett betydande antal kommuner. Vid tiden för enkäten uppgav
sig inemot 200 kommuner vara inbegripna i sådana överväganden.

De sakkunniga finner därför starka skäl föreligga för åtgärder i syfte
att få till stånd en allmän översyn av den primärkommunala indelningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Med hänsyn till den utveckling, som kan förväntas beträffande ansökningar
från kommunerna om sammanläggningar samt beträffande det interkommunala
samarbetet, framför allt på skolväsendets område, synes
dessa åtgärder böra vidtagas skyndsamt. Det är nämligen enligt de sakkunnigas
uppfattning synnerligen angeläget att väntade sammanläggningar
samt det interkommunala samarbetets inriktning icke kommer att
hindra eller försvåra en lösning i större sammanhang av de problem, som
har samband med den primärkommunala indelningen.

Remissyttrandena

De sakkunnigas uttalande att åtgärder erfordras i syfte att åstadkomma
en allmän översyn av den primärkommunala indelningen biträdes eller
lämnas utan erinran av bl. a. de hörda centrala ämbetsverken med två undantag
— lantbruksstyrelsen och lantmäteristyrelsen — länsstyrelserna med
ett undantag — länsstyrelsen i Kronobergs län —- Svenska landskommunernas
förbund, Svenska stadsförbundet, drygt 400 kommuner, Sveriges socionomers
riksförbund, Sveriges socionomförbund, Sveriges juristförbund och
Sveriges kommunaltjänstemannaförbund.

Lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen och länsstyrelsen i Kronobergs
län anser att andra alternativ än en ny kommunindelning i första hand bör
prövas. Vidare uttalar omkring 240 kommuner, att behov av en allmän indelningsreform
ej föreligger. Även flertalet av dessa kommuner förordar i stället
andra åtgärder för att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten.
De olika alternativ, som de nu nämnda remissinstanserna åsyftar,
kommer att angivas i det följande.

Övriga ca 230 kommuner, från vilka yttranden föreligger, uttalar sig
oklart, ställer sig tveksamma eller gör inget uttalande alls i frågan.

Hur kommuner av olika storlek bedömer behovet av en ny kommunindelning
framgår av följande tabell.

s Principiellt ställ-ningstagande till behovet av en ny kommunindeln.		Antal kommuner med ett invånarantal av
—2 000	2 001— 4 000	4 001— 6 000	6 001— 8 000	8 001— 10 000	10 001—	Summa
Klart uttalande att behov föreligger.....	23 (29 %)	151 (38 %)	101 (53 %)	48 (75 %)	25 (66 %)	58 (60 %)	406 (47 %)
Klart uttalande att behov ej föreligger.....	31 (39 %)	155 (39 %)	36 (19 %)	4 (6 %)	2 (5 %)	9 (9 %)	237 (27 %)
Inget uttalande, tveksamhet eller eljest oklar inställ-ning.........	25 (32 %)	94 (23 %)	53 (28 %)	12 (19 %)	11 (29 %)	30 (31 %)	225 (26 %)
Summa	79(100 %)	400(100 %)	190(100 %)	64(100 %)	38(100 %)	97(100 %)	868(100 %)

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

I de tillstyrkande yttrandena biträdes i allmänhet också de sakkunnigas
motiveringar för behovet av en ny indelning.

Sålunda finner socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen,
medicinalstyrelsen, statens brandinspektion, byggnadsstyrelsen och
skolöverstyrelsen, var och en med utgångspunkt från det område myndigheten
har att företräda, att en översyn av kommunindelningen bör komma
till stånd.

Därvid framhåller socialstyrelsen, att den 1952 genomförda kommunindelningen
visserligen varit av utomordentligt stort värde för socialvården men
att den redan visat sig vara behäftad med allvarliga olägenheter. Orsakerna
härtill är till en början att kommunindelningsreformen ej till fullo gav det
resultat, som icke minst från socialvårdssynpunkt hade varit önskvärt, samt
vidare att antalet kommuner med liten folkmängd ökat och alltjämt ökar.
Av än större betydelse är emellertid enligt styrelsen att den utveckling, som
ägt rum på socialvårdens område, ställer väsentligt större krav än tidigare,
framförallt i fråga om sakkunskap, erfarenhet och ekonomisk bärkraft.

Arbetsmarknadsstyrelsen anser erfarenheterna visa, att många av de nuvarande
kommunerna är för små och inte har de ekonomiska resurser, som
krävs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken
på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller bl. a. åtgärder för yrkesutbildning,
planläggning och utförande av arbeten för att motverka arbetslöshet,
skyddad verksamhet för partiellt arbetsföra m. m. framhåller styrelsen
och fortsätter.

Ett viktigt led i arbetslöshetspolitiken är den beredskap av färdigplanerade
arbetsobjekt, som staten och kommunerna skall uppehålla och som
förutsätter en planering av de kommunala investeringarna på lång sikt. De
tekniska resurserna är ofta otillräckliga i de små kommunerna och därmed
möjligheterna att upprätta en beredskapsplan och bedriva arbeten i egen
regi och som statskommunala beredskapsarbeten. Förutsättningarna att
ha en effektiv särskild arbetslöshetsnämnd för samordning av de kommunala
arbetslöshetsbekämpande åtgärderna och för fortlöpande samverkan med
arbetsförmedlingen är också dåliga i många av de små kommunerna.

Byggnadsstyrelsen anför, att mot bakgrunden av de senaste decenniernas
samhällsutveckling och med tanke på de strukturförändringar som kan
väntas fortgå under överblickbar framtid det icke kan råda någon tvekan
om att nuvarande kommunindelning i många fall är otillfredsställande
när det gäller att komma till rätta med de många skilda problem som följer
med den fortgående kvantitativa ökningen och differentieringen av arbetsuppgifter
och investeringsbehov inom den kommunala verksamheten.

Skolöverstyrelsen säger sig under det omfattande planeringsarbete på
skolväsendets område, som överstyrelsen bedrivit i samarbete med statens
folkskoleinspektion och senare länsskolnämnderna, ha gjort samma erfarenhet,
som indelningssakkunniga presenterar beträffande bl. a. befolkningsförhållanden
och de enskilda kommunernas möjligheter att ombesörja en rad

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

förvaltningsuppgifter och delar därför uppfattningen att större och naturligt
avgränsade kommuner bör eftersträvas, överstyrelsen framhåller, att
enhetsskolans högstadium visserligen kan organiseras utan att en ny kommunal
indelning genomföres, eftersom samverkan kan åstadkommas även
enligt nu gällande bestämmelser. Även om grundskolans genomförande sålunda
ej erfordrar någon ändrad indelning, synes det överstyrelsen dock vara
en fördel att gränserna för högstadieskolornas upptagningsområden och för
kommunerna i görligaste mån överensstämmer. I en del fall då kommunerna
planerar egna högstadieskolor, som i och för sig kanske kan accepteras,
men där en samverkan skulle innebära en bättre organisation, torde
det bli lättare att komma fram till en rationellare och pedagogiskt bättre
organisation om existerande kommungränser ändrades. Större kommuner
skulle i sådana fall vara en fördel. För kommunerna skulle i en rad fall ekonomiska
uppgörelser över kommungränserna kunna undvikas, vilket inte
minst skulle innebära en förenklad administrativ handläggning.

Kammarkollegiet anser övertygande bevis föreligga för att en stor och
ökande del av landets kommuner icke har det folkmängdsunderlag som
skulle krävas för att — utan samverkan över kommungränserna — tillfredsställande
fullgöra de uppgifter som i det nutida samhället anses böra åvila
de borgerliga primärkommunerna. Kollegiet biträder uppfattningen om de
bristande möjligheterna att komma tillrätta med hithörande problem genom
ökad interkommunal samverkan. En sammanslagning av mindre kommuner
är den lösning, som bör eftersträvas i nuvarande läge, anser kollegiet.

Åtskilliga länsstyrelser motiverar sina ställningstaganden med erfarenheter
från det egna länet och särskilt framhålles att den pågående strukturomvandlingen
gör åtgärder erforderliga. Länsstyrelsen i Skaraborgs län uttalar
sålunda.

Trots den relativt korta tiden sedan föregående indelningsändring och de
betydande insatser som kommunerna gjort enskilt eller i samverkan framstå
emellertid ett flertal av länets kommuner med hänsyn till befolkningsutvecklingen
och till kommunernas framtida uppgifter som alltför små, vilket
också vitsordas i flera av kommunernas yttranden. Länsstyrelsen vill i
detta sammanhang erinra om att 43 av samtliga 56 primärkommuner ha
mindre än 5 000 invånare och att 24 ha färre än 3 000. Omflyttningen från
landsbygd till tätorter fortgår alltjämt, och länets landsbygd får sin folkmängd
reducerad med omkring 1 % per år. För vissa kommuner äi avfolkningen
ännu större och accentueras av en ogynnsam åldersfördelning.

Även länsstyrelsen i Kalmar län finner avgörande för frågan vara den
pågående befolkningsutvecklingen och uttunningen av landsbygdens befolkningsunderlag
och en allt större dominans befolkningsmässigt sett beträffande
de större och medelstora tätorterna. Detta föranleder länsstyrelsen att
acceptera tanken på en ny kommunindelning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser det följdriktigt att en översyn aktuali -

Kungl. Maj :ts proposition nr 180 år 1961

serats mot bakgrunden av strukturomvandlingen i samhället och ökade anspråk
på den kommunala verksamheten. Länsstyrelsen anför härom.

Den demografiska utvecklingen innebär givetvis påfrestningar för kommunerna
i avfolkningsområdena. Någon avmattning i den nuvarande trenden
kan icke skönjas inom överskådlig tid. Flertalet landsbygdskommuner,
som mom sig icke har någon expansiv tätort, torde sakna vissa nödiga
betingelser att i längden fortleva såsom självständiga kommuner. Sådana
kommuner torde förr eller senare komma att hamna i ekonomiska svårigheter.
De kommer icke heller att kunna hålla en godtagbar administrativ
förvaltning. Utvecklingen kan alltså väntas bli den, att ett stort antal kommuner
inom avfolkningsbygderna förlorar förutsättningarna för sin existens.
Aven de mottagande och allt för snabbt expanderande områdena får emellertid
problem av såväl organisatorisk som ekonomisk art.

Den strukturomvandling, som sker, är snabb, omfattande och — med
hänsyn till sina verkningar för både samhället och den enskilde — dramatisk,
säger länsstyrelsen i Södermanlands län och uttalar vidare.

Kraftlösheten har blivit de små kommunernas öde ännu innan ett decennium
förflutit sedan de accepterades som storkommuner i den mening 1952
ars reform avsåg. Förvisso finns det idag kommuner med 4 000—6 000 invånare,
som lever under förhållandevis gynnsamma omständigheter och som
ogärna vill acceptera en ny indelning — för egen räkning. Förvisso är optimismen
och tillförsikten bland dem värd all aktning. Det länsstyrelsen emellertid
ser som en allvarlig realitet för de enligt utredningens mening små
kommunerna är risken för ett ännu större antal av dessa kommuner att
med fortsatt snabbt vikande befolknings- och skatteunderlag försättas i helt
ohållbara situationer, där den kommunala maktlösheten karikerar den
kommunala självstyrelsen och demokratin. Alltför många och små kommunala
enheter med växande svårigheter — och dessutom med ökade svårigheter
att rekrytera den kommunala självstyrelsens förtroendemän — utgör
en alldeles för allvarlig framtidsbild för att den skulle accepteras som naturlig.
Den utvecklingen är långt mer bekymmersam än frågan om den kommunala
demokratins funktionssätt och kontaktmöjligheter i geografiskt
omfångsrika och befolkningsmässigt stora kommunenheter.

Såväl Svenska landskommunernas förbund som Svenska stadsförbundet
bitrader helt de sakkunnigas motiveringar för att en översyn av kommunindelningen
företages.

Styrelsen för Svenska landskommunernas förbund uttalar — efter att utförligt
ha behandlat skälen för och emot en indelningsreform samt tänkbara
alternativ till en sådan — bl. a. att olägenheterna med större kommunala enheter
som regel är av mindre betydelse än fördelarna. De större kommunerna
synes i allmänhet ha haft lättare att lösa sina problem än de mindre. I
samma riktning pekar det förhållandet att under senare år allt flera kommuner
frivilligt bestämt sig för att gå samman, tydligen i insikt om att de samarbets-
och samordningsfrågor, som eljest skulle föreligga, lättare kan bemästras
på detta sätt. Styrelsen framhåller vidare, att den omständigheten

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

att tanken på ändrad kommunindelning inte överallt har resonans inte får
hindra en reform, om den efter ingående prövning av frågan befinnes motiverad
av utvecklingen.

Styrelsen för Svenska stadsförbundet framhåller bl. a., att åtskilliga städer
och köpingar redan nu utgör naturliga enheter, som har ett betryggande befolkningsunderlag
med en positiv befolkningsutveckling, ett differentierat
näringsliv, en väl utbyggd administration o. s. v. och att man med den fortgående
utvecklingen kan räkna med att även andra städer och köpingar uppnår
en motsvarande status. Från deras synpunkt kan skälen för en revision
av den nuvarande kommunindelningen givetvis te sig mindre påtagliga.
Behovet av en kommunreform måste dock enligt styrelsen ses ur en vidare
aspekt, där de gemensamma kommunala synpunkterna och det allmänna
samhällsintresset måste bli utslagsgivande. Styrelsen har också erfarit, att
flertalet av de städer och köpingar, som avses här, är införstådda med detta
betraktelsesätt. De flesta av dem samverkar nu i olika avseenden och i skilda
former med angränsande kommuner, för vilka de utgör en naturlig centralpunkt.
Den fortgående expansion, som utmärker många av dessa städer
och köpingar, skapar icke blott behov av ökat utrymme för bostads- och
industribebyggelse utan nödvändiggör också samverkan med grannkommunerna
för att åstadkomma en ändamålsenlig lösning av övriga planfrågor.
Även om utredningen främst har föranletts av de minskande eller stagnerande
kommunernas problem, kan från dessa synpunkter en översyn av den
nuvarande primärkommunala indelningen alltså vara av påtagligt intresse
även för de expanderande tätorterna.

Flertalet av de remissinstanser, som icke anser behov av ny kommunindelning
föreligga eller uttalar tvekan därom, föreslår i stället andra åtgärder
för att förbättra betingelserna för kommunernas verksamhet. Sådana
åtgärder diskuteras och föreslås även i många av de tillstyrkande yttrandena,
liksom andra skäl för och emot en indelningsreform ofta dryftas på ett utförligt
sätt.

Beträffande befolkningens förändringar anser vissa kommuner
— dock endast några få — att utflyttningen från landsbygden snart
skall upphöra.

Kommunalfullmäktige i Hammenhögs kommun (ca 2 900 inv.), Kristianstads
län, motiverar denna uppfattning med att en ändrad produktionsinriktning
inom jordbruket är att vänta, t. ex. ökade specialodlingar, samt
yttrar.

Även om en viss ytterligare rationalisering och mekanisering är tänkbar
kan man nog räkna med att den därigenom friställda arbetskraften kan finna
sysselsättning vid dessa odlingar och vid den industri, som de kan ge
upphov till. Under alla omständigheter kan man nog förutsätta, att avfolkningen
från våra sydliga jordbruksbygder har nått eller är nära bottenläget,
om vi i fortsättningen ska ha ett jordbruk i dessa områden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Kommunalfullmäktige i Höreda kommun (ca 3 000 inv.), Jönköpings län,
framhåller att sådana faktorer som ett ökat arbetskraftsbehov inom skogsbruket
kan komma att i betydlig utsträckning påverka befolkningsutvecklingen
på landsbygden.

I åtskilliga yttranden diskuteras möjligheten att genom 1 ok al is enngspolitiska
åtgärder motverka utflyttningen från landsbygden
och stärka ekonomiskt svaga kommuners ställning.

Endast omkring 30 kommuner anser dock att en aktivare lokaliseringspolitik
skulle kunna göra en allmän indelningsreform obehövlig.

\anligare
ment för en indelningsreform eller att åtgärder för att åstadkomma en ny
kommunindelning bör kompletteras med en aktiv lokaliseringspolitik.

Styrelsen för Svenska landskommunernas förbund uttalar härom.

En annan invändning som ibland göres mot tanken på en ny kommunindeinmg
är att man i stället borde inrikta sig på åtgärder i syfte att motverka
landsbygdens avfolkning och få en omflyttning i motsatt riktning till stånd.
Det har till och med gjorts gällande att en ny kommunindelning skulle påskynda
landsbygdens avfolkning. Ett medel att hejda landsbygdens avfolkning
skulle vara att i ökad utsträckning lokalisera industrier och andra
företag till landsbygden. I olika sammanhang har styrelsen också framfört
och stött förslag av sådant innehåll. Tyvärr saknas emellertid ofta förutsättningar
härför. Det moderna näringslivets krav på nära tillgång till arbetskraft,
moderna bostäder för de anställda, högre skolor för ungdomen, affärer,
hantverkare och andra serviceanordningar ävensom goda kommunikationer
för personalen och för frakt av råvaror och produkter kan vanligtvis
endast tätorterna tillgodose. En tvångsmässig dirigering av företagens lokalisermg
i syfte att motverka landsbygdens avfolkning skulle med all säkerhet
forsvara uppbyggandet av ett modernt och gentemot utlandet konkurrenski
af tigt näringsliv i vårt land. Tillkomsten av större primärkommuner med
livskraftiga tätorter synes däremot kunna animera företagen att av egen
drift söka sig till landsbygden.

Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller, att utvecklingen inom näringslivet
fordrar en följsam anpassning med omfattande planeringsåtgärder
från samhällets sida samt att sammanslagning av kommuner härvidlag
endast ar ett led i arbetet. I första hand torde krävas omfattande lokaliseringspolitiska
åtgärder av olika slag.

I några yttranden framhålles att strukturomvandlingen nu är i ett skede,
då prognoser för framtiden är särskilt vanskliga och att detta kan leda till
att följdverkningarna underskattas.

Sålunda hänvisar stadsfullmäktige i Norrköping till den ekonomiska
integrationen i Västeuropa och en sannolik förskjutning av världshandeln
till följd av de s. k. utvecklingsländernas industrialisering samt finner starka
skäl föreligga för att låta en ny, allmän kommunindelning anstå någon
tid, så att resultaten av nämnda faktorer samt av den statliga lokaliseringspolitiken
bättre kan överblickas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

De olika ekonomiska förutsättningar, under vilka kommunerna
arbetar, anses i ett klart övervägande antal yttranden påkalla åtgärder
i en eller annan form.

Omkring 200 kommuner betonar särskilt, att kommunernas ekonomiska
problem och skatteutjämningsfrågan icke kan lösas genom ändringar i den
kommunala indelningen. Av dessa anser ca 150 att skatteutjämnande åtgärder
bör ersätta en indelningsreform eller i vart fall föregå prövningen av
behovet av allmänna ändringar i den kommunala indelningen.

Till dem som hävdar denna uppfattning hör kommunalfullmäktige i Tjällmo
kommun (ca 1 500 inv.), Östergötlands län, som menar att utredningens
förslag inte löser några som helst problem för landsbygdens folk och som
vidare yttrar.

Snarare kan man tolka de föreslagna omändringarna som ett försök att
övervältra en del av statens utgifter på kommunerna. Det förefaller oss därför
att ett borttagande av nu gällande skyldighet för kommunerna att lämna
ersättning till folkpensioneringen skulle vara en väg att förbättra kommunernas
ekonomi. Nu gällande författning är ju så konstruerad, att den skattemässigt
drabbar de kommuner som har en mindre gynnsam befolkningssammansättning
hårdare än vad som är fallet för städer och större tätorter, vilka
har en befolkningsinflyttning av yngre och produktiva människor. Ett förstatligande
av polisväsendet bör vara en väg att beträda. En översyn av nu
gällande bestämmelser om statsbidrag till det obligatoriska skolväsendet
på så sätt att kommuner som strävat för att skapa ett effektivt och rationellt
ordnat skolväsen icke erhåller lägre bidrag, synes vara ytterligare en väg
att pröva.

Ett 50-tal kommuner i Västernorrlands och Jämtlands län anlägger liknande
synpunkter.

Kommunalfullmäktige i Tåsjö kommun (ca 4 200 inv.), Västernorrlands
län, säger sålunda.

För glesbygdskommunerna i Norrlands inland är det med hänsyn till de
redan nu stora avstånden i allmänhet inte möjligt eller i varje fall inte förenat
med några fördelar att skapa förvaltningsenheter med större folkmängd.
Av väsentligt större betydelse för dessa kommuner är att deras
i förhållande till övriga delar av landet tunga skattebörda lättas. Detta kan
inte ske genom en kommunsammanläggning utan endast genom att kostnaderna
för vissa förvaltningsuppgifter helt övertages av staten, t. ex. för folkpensions-
och skolväsende, eller att staten lämnar skatteutjämningsbidrag
till dessa kommuner i avsevärt större utsträckning än för närvarande. Denna
fråga bör bringas till en snar lösning. Statsmakterna kan dessutom genom
näringspolitiska åtgärder hejda befolkningsminskningen och skapa ett stabilare
skatteunderlag.

Till dem som anser att skatteutjämnande åtgärder erfordras men att sådana
åtgärder inte kan göra en indelningsreform obehövlig hör stgrelsen för
Svenska landskommunernas förbund, som yttrar.

Även om det är möjligt och enligt styrelsens mening också nödvändigt
att olikheterna i skattekraften i större utsträckning än för närvarande ba -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

lanseras genom skatteutjämnande åtgärder av olika slag är det obestridligt
att sammanläggningar av kommuner till större enheter skulle i de flesta
fall ge den primärkommunala verksamheten ett mera stabilt ekonomiskt
underlag. Det är därvid angeläget att strävandena inriktas på åstadkommandet
av kommuner med, såvitt möjligt, blandad glesbygds- och tätortsbebyggelse
samt ett rikt differentierat näringsliv, varigenom en viss ekonomisk
utjämning inom dessa större kommunområden erhålles.

I fråga om de kommunala förvaltningsuppgifterna
framföres ofta från kommuner, som anser att behov av en ny kommunindelning
icke föreligger, den uppfattningen att skolfrågorna, främst högstadiet,
är den enda viktigare uppgift, som mera allmänt fordrar större underlag
än vad som erbjudes inom de nuvarande kommungränserna.

Däremot finner 1957 års skolberedning det angeläget att betona — särskilt
med hänsyn till vissa uttalanden i pressdiskussionen och den allmänna
debatten kring kommunindelningsreformen — att skolväsendet endast är
en bland många faktorer som kan åberopas till stöd för en reformerad kommunindelning.

Särskilt kraftiga invändningar gör ett relativt stort antal kommuner mot
de sakkunnigas uttalande, att socialvården skulle kunna handhas bättre i
större kommuner.

Salunda uttalar bl. a. kommunalfullmäktige i Brämhults kommun (ca
2 100 inv.), Älvsborgs län.

De sociala frågorna har hittills i många fall bättre kunnat lösas i de mindre
kommunerna än i de verkligt stora. I många av våra större städer har man
sålunda ingalunda kommit till rätta med de sociala problemen. I all synnerhet
har man här inte kommit till rätta med de i all socialvård så värdefulla
personliga kontakterna, vilka man däremot med stor lätthet uppehåller
i en mindre kommunenhet. Enligt vår mening vore det därför till övervägande
nackdel, om en sammanslagning generellt komme till stånd ifråga
om socialvårdens organisation och handhavande. I de stora kommunerna
uppstår många problem för befolkningen ute i periferien: besvärliga situationer
på grund av avståndet till förvaltningsorten, ökade kostnader för besök,
förflyttning till andra orter vid intagning på anstalter av olika slag,
ökade kostnader för de anhöriga för besök in. m.

Vad beträffar åldringsvården anlägger åtskilliga kommuner synpunkter
liknande kommunalfullmäktiges i Ore kommun (ca 2 500 inv.), Kopparbergs
län, som anför.

Bland de många kommunala förvaltningsuppgifterna bör åldringsvården
vara den där centralisering i sista hand överväges. Människan-individen får
i detta fall ej ställas i bakgrunden av ekonomiska skäl. För glesbygdskommunerna
innebär en allmän övergång mot större vårdhem, att de vårdbehövande
gamla efter fullgjort arbetsliv flyttas från den gamla hembygdens
gemenskap, bort från de kända omgivningarna och det gamla hemmet utan
möjlighet till besök i hembygdens kyrka, och där anförvanternas besök av
naturliga skäl blir begränsade. En dylik utveckling av åldringsvården kan

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961 31

ej få bli målsättning i ett land, som anses som föregångare på socialvårdens
område.

Motsatt uppfattning har bl. a. stadsfullmäktige i Motala, som framhåller
att tätorternas dragningskraft ibland kan vålla problem för dessa inom socialvården
och åldringsvården. Sålunda är det enligt stadsfullmäktige vanligt,
att åldriga personer inflyttar till centralorten, där de har kontakt med
sina barn eller eljest finner det förenligt med sin bekvämlighet på grund av
närheten till läkare m. m.

Beträffande möjligheterna för kommuner att genom interkommun
a 11 samarbete lösa mera krävande uppgifter kommer helt skilda
uppfattningar till synes i remissyttrandena.

Den inställning till frågan om interkommunalt samarbete, som kommer
till uttryck i yttrandet från kommunalfullmäktige i Braås kommun (ca
3 000 inv.), Kronobergs län, är representativ för flertalet av de drygt 400
kommuner, som förordar en ny kommunindelning. Fullmäktige yttrar sålunda
genom särskilt utsedda kommitterade.

Kommitterade delar helt sakkunnigas uppfattning om nackdelarna i det
nuvarande interkommunala samarbetet. Det interkommunala samarbetet
medför en urholkning av självbestämmanderätten. I den mån man väljer
kommunalförbundsprincipen för det interkommunala samarbetet framstår
dessa nackdelar som störst. De kommunala organens självbestämmanderätt
sättes helt ur spel. Budgetbehandlingen undandrages helt kommunalfullmäktiges
inflytande och avgörande. Det stora antalet kommunalförbund för
handhavandet av polisväsendet har på ett slående sätt givit bevis härför.
Genom civilrättsliga avtal elimineras visserligen en del av olägenheterna
med kommunalförbund. Men erfarenheterna av dylikt samarbete är inte
heller enbart av godo. Kommitterade delar även de sakkunnigas uppfattning
om att ökat interkommunalt samarbete icke kan vara ett hållbart argument
för att icke genomföra en ny kommunindelning. Kommitterade anser att om
man önskar ha kvar ett starkt kommunalt inflytande över de kommunala
frågorna bör man icke gå in för interkommunal samverkan.

Enligt stgrelsen för Svenska landskommunernas förbund kan befaras att
utvecklingen leder till bildandet av specialkommuner för skolan och måhända
även för andra kommunala uppgifter, vilket vore olyckligt på längre
sikt sett. Styrelsen erinrar i detta sammanhang om att före 1952 års kommunindelningsreform
ifrågasatts bildande av särskilda socialvårdskommuner,
vilket lyckligtvis avvärjdes genom indelningsreformen. Utvecklingen i riktning
mot ett ökat behov av interkommunal samverkan inom den kommunala
verksamhetens huvudområden är enligt styrelsens mening inte i alla avseenden
tillfredsställande. Även om problemen i många fall kan få en godtagbar
lösning genom samverkan mellan två eller flera kommuner skulle en alltför
omfattande sådan samverkan bli administrativt tungrodd och förenad med
andra olägenheter, som från kommunal självstyrelsesynpunkt framstår som
betänkliga. Enligt styrelsens mening är det därför önskvärt att en sådan pri -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

märkommunal indelning eftersträvas, att det interkommunala samarbetet ej
kommer att intaga en dominerande ställning i den kommunala verksamheten.

Lantbruksstyrelsen menar, att en så genomgripande åtgärd som en ny
kommunindelning icke bör tillgripas förrän man prövat andra vägar, varvid
i första hand bör beaktas möjligheterna att genom ökad samverkan i
kommunalförbund eller genom samgående i andra former lösa de för
kommunerna mest betungande uppgifterna.

Ett hundratal kommuner uttalar också — ofta med hänvisning till etablerad
eller planerad samverkan — att en sådan samverkan i nuvarande former
erbjuder goda möjligheter.

Sålunda yttrar kommunalfullmäktige i Stocksunds köping (ca 5 000 inv.),
Stockholms län.

Sammanslutning i kommunalförbund är, enligt den erfarenhet Stocksunds
köping gjort, ett arrangemang, som möjliggör en efter växlande omständigheter
tillfredsställande lösning av skilda angelägenheter, även t. ex.
sådana, som höra skolväsendet till. Erfarenheten är väl underbyggd, eftersom
köpingen jämte grannkommunen Danderyd är den kommun inom landet,
som är mest engagerad i kommunalförbund.

Länsstyrelsen i Kronobergs län förklarar, att de i ärendet hörda landskommunerna
i länet synes föredraga de nuvarande samarbetsformerna
framför en ny kommunindelning. Länsstyrelsen anser, att förbättringar och
förenklingar av förfarandet vid interkommunalt samarbete torde kunna
åstadkommas.

Ett 10-tal kommuner har i likhet med länsstyrelsen i Kronobergs län förordat
förenklingar i de nuvarande samarbetsformerna utan att dock något
konkret förslag lämnats.

1957 års skolberedning upplyser, att en radikal förenkling av förfarandet
vid den viktigaste och kvantitativt helt dominerande formen av interkommunalt
samarbete, nämligen i fråga om mottagande av elever till undervisning,
kommer att föreslås av beredningen. Därigenom bortfaller enligt beredningen
till avsevärd del den synpunkten, att det interkommunala skolsamarbetets
betydande omfattning i och för sig utgör ett argument för en
kommunindelningsreform. Interkommunalt samarbete i det civilrättsliga
avtalets form anser beredningen dock ha andra nackdelar, som inte undanröjes
genom den antydda administrativa förenklingen. Det är sålunda principiellt
otillfredsställande, att endast den kommun där skolan är belägen
får ett direkt inflytande på skolväsendets utformning och förvaltning. För
de kommuner som sänder sina högstadieelever till högstadier i andra kommuner
innebär det avtalsmässiga samarbetet att de ställs utan medbestämmanderätt
i fråga om en inte minst från kommunalekonomisk synpunkt
mycket betydelsefull sektor av den verksamhet som obligatoriskt åvilar kommunerna.

Det i remissyttrandena mest diskuterade alternativet till utredningens

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

förslag är en omfördelning av uppgifterna mellan staten,
landstingskommunerna och primärkommunerna. Härvid anföres både skäl
av organisatorisk art och kostnadsutjämningssynpunkter.

Lantmäteristyrelsen ifrågasätter sålunda om icke en närmare prövning
av arbetsuppgifternas fördelning mellan olika huvudmän bör ske, innan
slutlig ståndpunkt tages till indelningssakkunnigas förslag.

Västmanlands läns landstings förvaltningsutskott utvecklar samma tankegångar
sålunda.

De sakkunniga synas enligt sina direktiv icke ha haft att överväga, i vad
mån ändrat huvudmannaskap för vissa samhällsuppgifter skulle påverka
kommunindelningsfrågan. Likväl synes det förvaltningsutskottet vara mest
logiskt, att full klarhet föreligger, hur samhällsuppgifterna för närvarande
och inom överskådlig tid böra fördelas på stat, landsting och primärkommuner,
innan nuvarande huvudmannaskap för uppgifterna utan vidare
läggas till grund för förslag om indelningsändringar. En utredning synes
sålunda först böra företagas, i vad mån vissa på primärkommunerna nu vilande
uppgifter böra överföras på staten och landstingen, samt av ansvarsfördelningen
mellan stat och landsting. En dylik utredning bör vara helt förutsättningslös
och syfta till en så ändamålsenlig utformning som möjligt av
hela vår offentliga verksamhet med en så bra och förnuftig arbetsfördelning
som möjligt mellan stat, landsting och primärkommuner. Efter en dylik
fördelning av arbetsuppgifterna får sedan de offentliga organens organisations-
och arbetsformer anpassas.

Även remissinstanser, som i huvudsak ansluter sig till utredningens slutsatser,
framför liknande synpunkter. Sålunda säger t. ex. drätselkammaren
i Malmö, att även om drätselkammaren i princip inte har något att invända
mot en ny kommunindelning, anser drätselkammaren, att det förtjänar
övervägas, om ej en nyindelning bör ansta till dess klarhet vunnits rörande
den framtida fördelningen av uppgifterna mellan staten och kommunerna.

I regel anges vissa bestämda områden, där omfördelning av uppgifterna
bör ske eller i vart fall övervägas. Fem länsstyrelser och ca 90 kommuner
uttalar, att staten helt bör övertaga folkpensionskostnaderna. Frågan om
polisväsendets förstatligande beröres av fyra länsstyrelser och ca 100 kommuner.
Samtliga föreslår eller förutsätter, att polisväsendet skall övertagas
av staten. Motsatt uppfattning har icke kommit till synes i något yttrande.

överflyttning av hela skolväsendet eller av grundskolans högstadium till
staten eller landstingskommunerna, alternativt utredning härom föreslås
av omkring 170 kommuner. Denna uppfattning biträdes av länsstyrelsen i
Kronobergs län, som upplyser att några kommuner i länet har framfört
tanken att överföra enhetsskolans högstadium eller eventuellt hela skolväsendet
till landstinget. Ett överförande av skolväsendet till ett statligt länsorgan
har också ifrågasatts. Invändningar kan givetvis riktas mot dessa
alternativ till en ny kommunindelning, men det hade varit önskvärt, att
dessa alternativ närmare utretts och övervägts av de indelningssakkunniga,
framhåller länsstyrelsen.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Kommunalfullmäktige i Sorunda kommun (ca 2 800 inv.) och i Ösmo
kommun (ca 2 200 inv.), Stockholms län, förordar överflyttning av högstadiet
till landstingskommunerna med en motivering, som återkommer i åtskilliga
andra yttranden, att eftersom de flesta kommuner ännu ej nått
fram till en sådan skolform, att högstadium av enhetsskolan är infört, innebär
det ingen urholkning av självstyrelsen om denna skolform överflyttas
till annat organ.

Kommunalfullmäktige i Lits kommun (ca 3 300 inv.), Jämtlands län,
hör till dem som anser att staten bör övertaga hela skolväsendet och anför
till stöd härför bl. a. följande.

Att denna fråga om ändrat huvudmannaskap kommit att allvarligt diskuteras,
har icke sin grund i ett önskemål att undvika en indelningsändring
utan i det faktum att skolväsendet — som diskussionen främst rör sig om
— utvecklats så att den blivit en angelägenhet av sådan ekonomisk, administrativ
och pedagogisk storleksordning, att kommunerna icke utan stora
svårigheter kunna omhänderha den på sådant sätt, att resultatet svarar mot
målsättning och ansträngning.

Det är numera i ytterst begränsad omfattning, som verksamhetsorten för
den vuxne från glesbygden sammanfaller med vederbörandes födelse-,
uppväxt- och utbildningsort. Ungdomen går i stor utsträckning efter vunnen
utbildning till industrin och till de stora samhällena. Att vända eller ens
bromsa den strömmen torde i nuvarande tidsläge vara ogörligt, vi ha endast
att acceptera detta sakförhållande. Att under angivna förhållanden fasthålla
vid ståndpunkten att skolväsende och utbildning alltjämt skulle vara en
primärkommunal angelägenhet är ohållbart. För landsbygds- och avfolkningskommuner
med starkt vikande skatteunderlag är denna uppgift numera
helt orimlig. Det är dock dessa kommuner, som har förhållandevis
flertalet barn och ungdomar men samtidigt den största och tyngsta skattebördan.
Man undgår ej att ställa frågan, varför just dessa kommuner skall
åläggas den ekonomiskt tyngande bördan att utbilda ungdom, som sedan
ställer sin produktionsinsats till förfogande inom de på skattekraft rika kommunernas
växande näringsliv. Det skall visserligen erkännas, att statens
bidrag till skolväsendet äro väsentliga men likväl helt otillräckliga. Undervisningsväsendets
andel i den kommunala budgeten är, oaktat statsbidragen,
som regel den största och mest tyngande posten. Erfarenhetsmässigt veta vi
också, att statsbidragens reella värde urholkas synnerligen snabbt och att
framställningar om återställande av detta värde tyvärr regelmässigt synas
leda till negativa resultat, motiverade av statsbudgetens bristande utrymme
för sådana åtgärder. Lägger man härtill den omständigheten, att kommunalskatten
drabbar den skattskyldige i allmänhet på ett kännbarare sätt än vad
statsskatten gör, synes det som om landsbygdskommunernas inställning till
problemet skulle vara klar. Det torde nämligen framstå såsom helt självklart,
att en sammanläggning av två eller flera »fattiga» kommuner med
svagt skatteunderlag till en kommun ej medför någon ekonomisk förstärkning,
enär det torde vara minst lika många skilda behov som antalet kommuner,
som följer med i sammanläggningsförfarandet.

Undervisnings- och skolväsendet är en hela det svenska samhällets angelägna
uppgift och bör vid den omfattning det nu har fått och kommer att

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

få helt övertagas av staten genom dess organ skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna.
Kommunalnämnden känner sig övertygad om att länsskolnämnderna
genom sin sammansättning väl skola kunna bevaka och tillgodose de
lokala synpunkter, vilka med fog kunna göras gällande.

Trots den slutsats, som kommunalnämnden sålunda kommit till, är nämnden
angelägen framhålla, att den är ytterst mån om att behålla den kommunala
självbestämmanderätten, då den enligt nämndens mening utgör grunden
för vår demokrati. Emellertid har utvecklingen nu lett dithän, att det
med fog kan ifrågasättas om det på skolväsendets område finnes någon kommunal
självbestämmanderätt av betydenhet kvar. Även om någon del av
denna självbestämmanderätt skulle konstateras kvarstå, torde det på goda
grunder kunna ifrågasättas, om det kan vara rimligt och rättvist att pålägga
de kommunala skattebetalarna att på gällande skattegrund erlägga så betydande
belopp för att deras förtroendemän skola lämnas tillfälle deltaga i
verkställande av de åtgärder, vilka staten och dess myndigheter beslutat och
föreskrivit på undervisningsväsendets område.

Å andra sidan uttalar åtskilliga remissinstanser att ändrat huvudmannaskap
för skolväsendet icke bör ifrågakomma.

Skolöverstyrelsen anser en sådan reform olämplig, därför att man kan
befara att kommunernas intresse för skolan skulle minska och skoladministrationen
bli onödigt tungrodd. Dessutom skulle en dylik förändring motverka
önskemålen om en fortsatt decentralisering av beslutanderätten på
skolans område. En utjämning av de enskilda kommunernas olika kostnader
för skolväsendet bör ernås på annat sätt, och överstyrelsen förutsätter
att hithörande problem beaktas av 1958 års skatteutjämningskommitté.

1957 års skolberedning betonar, att skolplaneringen måste bedrivas som
en integrerande del i den allmänna samhällsplaneringen och att — såsom de
sakkunniga framhållit — skolväsendets överflyttning till annan huvudman
därför skulle begränsa möjligheterna att inom ramen för kommunernas
allmänna samhällsplanering få till stånd en önskvärd samordning av olika
miljöskapande åtgärder. De praktiska och principiella invändningar som kan
resas mot att ställa skolväsendet under exempelvis landstingens huvudmannaskap
anser beredningen väga tyngre än de fördelar som skulle stå att
vinna därmed.

Svenska landstingsförbundet uttalar, att förbundet icke kan förorda en
överflyttning av uppgifter på landstingen, vilka i stället bör få koncentrera
sina ansträngningar på en fortsatt utbyggnad av hälso- och sjukvården,
en omfattande uppgift, som kommer att ställa stora krav på dom i såväl ekonomiska
som organisatoriska hänseenden. Däremot bör enligt landstingsförbundets
uppfattning en kostnadsavlyftning från kommunerna till staten
övervägas. Därvid erinras om frågorna om polisväsendets framtida organisation,
om kostnaderna för folkpensioneringen och om det försämrade värdet
av vissa statsbidrag.

Även från primärkommunalt håll uttalas, att huvudmannaskapet för
skolväsendet icke hör ändras.

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

Svenska stadsförbundet åberopar vad indelningssakkunniga anfört rörande
ändring av huvudmannaskapet för vissa förvaltningsuppgifter och
ansluter sig till denna uppfattning. Samtidigt säger sig stadsförbundet dela
den uppfattning landstingsförbundet givit uttryck för, att överflyttning av
uppgifter från primärkommunerna till landstingen icke bör komma till
stånd.

Svenska landskommunernas förbund ansluter sig också till indelningssakkunnigas
uttalande och framhåller, att det är viktigt, att kommunernas
befolkningsmässiga och ekonomiska resurser blir sådana att de kan bilda
underlag för en vidgad bestämmanderätt, inte minst på skolområdet.

Kommunalfullmäktige i Njutångers kommun (ca 5 000 inv.), Gävleborgs
län, förutser att frågan om huvudmannaskapet för skolväsendet skall
komma att vidröras i flera remissyttranden samt yttrar härom.

Även om man skulle ändra landstingslagen och ge landstingen en annan
organisation, tror vi likväl att man bör noga sätta sig in i vad ett vidgat
huvudmannaskap skulle innebära. Landstingen har för övrigt ännu icke
helt övertagit ansvaret för hälso- och sjukvård och torde inom kort få väsentligt
ökade arbetsuppgifter vid övertagande av mentalsjukvård och provinsialläkarna,
för regionsjukvårdens ordnande samt en utvidgning i övrigt
av den öppna vården. Dessutom kunna vi icke förstå de synpunkter som anförts
beträffande möjligheterna till en förnuftig organisation av skolväsendet
på det lokala planet, därest landstingen skulle ingå som huvudman för
viss del därav. Vi har genom den nya skolstyrelselagen fått en enhetlig skolledning.
Om landstingen inträder i denna verksamhet, skulle vi medverka till
en splittring.---

Det har i debatten även talats om att man skulle kunna tänka sig att helt
förstatliga skolväsendet, eftersom kommunerna för närvarande icke har så
stort inflytande på dess utformning. Vi kunna ej dela denna uppfattning, eftersom
just skolväsendet varit en väsentlig primärkommunal uppgift, för
att inte säga en av huvudangelägenheterna, där kommunalmännens ambition
verkligen tagit sig positiva uttryck ända sedan 1840-talet. Ett förstatligande
av vårt skolväsende skulle i praktiken innebära, att vi utbytte den
kommunala självstyrelsen mot en statlig lokal förvaltning, där våra skolhus
komme att förvaltas på samma sätt som t. ex. järnvägsstationerna. Det måste
rimligen finnas andra lösningar av dessa problem, så att man kan bibehålla
den kommunala självstyrelsen och kanske rent av vidga densamma, samtidigt
som kommunernas ekonomiska bekymmer reduceras.

Liknande uttalanden göres av länsstgrelserna i Älvsborgs, Örebro, Västmanlands,
Jämtlands och Västerbottens län. Länsstyrelsen i Jämtlands län
uttalar sålunda.

Till en början bör konstateras, att om man vill slå vakt om den kommunala
självstyrelsen såsom ett ovärderligt inslag i svensk förvaltning, det
måste anses som i hög grad inkonsekvent att avlasta kommunerna ansvaret
för väsentliga förvaltningsuppgifter, i synnerhet om så sker för att undgå
en reform, vars syfte bland annat är att ge kommunerna bättre underlag för
ett självständigt handlande. En överflyttning av uppgifter till staten skulle

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

vidare befrämja en centralisering, som står i bjärt kontrast till de decentraliseringssträvanden,
som för närvarande gör sig gällande på olika håll inom
förvaltningen. Det har i en del yttranden betonats, att det kommunala inflytandet
är så beskuret på vissa områden att den kommunala självbestämmanderätten
knappast skulle bli lidande, om kommunerna befriades från huvudmannaskapet.
Länsstyrelsen vill icke bestrida att denna synpunkt i fråga
om skolväsendet kan ha ett visst fog för sig. Å andra sidan torde kommunernas
begränsade inflytande delvis ha sin grund i just svårigheten att över
kommungränserna på lämpligt sätt lösa skolfrågan. På längre sikt bör inom
de större kommunenheterna det kommunala inflytandet kunna stärkas.

En indelningsreforms inverkan på den kommunala självstyrelsen
diskuteras i åtskilliga andra yttranden, varvid även framkommer
uppfattningar, som är rakt motsatta de nyss återgivna.

Närmare 200 kommuner framhåller, ofta med skärpa, att ett genomförande
av den föreslagna reformen skulle innebära en försvagning av den
kommunala självstyrelsen. Vad som därvid åsyftas är i regel, att lekmannainflytandet
över kommunalförvaltningen skulle komma att minska.

Det föreliggande betänkandet, säger bl. a. kommunalfullmäktige i Rgssby
kommun (ca 3 000 inv.), Kronobergs län, hotar grundvalarna för en demokratisk
kommunal självstyrelse.

Kommunalfullmäktige i Sevede kommun (ca 4 600 inv.), Kalmar län,
anför.

Vår gamla kommunala självstyrelse kommer helt att urgröpas. Den nutida
ledamoten av en styrelse eller nämnd är en personlighet, en individ,
som representerar en mindre del av sin kommun, han känner alla, han tar
aktiv del i utredningar o. dyl. Debatter och meningsskiljaktigheter följer sällan
politiska linjer. I den stora kommunen får tjänstemannen en dominerande
ställning. Den enskilde ledamoten har ej samma möjlighet att sätta
sig in i de aktuella problemen och så småningom försvinner intresset, han
blir en kugge, som bara finns där. Tjänstemannaväldet har inträtt.

En motsatt uppfattning har stadsfullmäktige i Nora stad som utvecklar
denna på följande sätt.

Det har framförts den åsikten, att en ny kommunindelning skulle betyda
en beskärning av demokratin. Större kommuner skulle medföra, att det totala
antalet förtroendeuppdrag blev färre medan den kommunala tjänstemannakåren
måste utökas kraftigt. Denna beskrivning kan inte sägas vara
felaktig men den är väl ensidig. Den kommunala demokratin bygger ej enbart
på nämnder och fullmäktige. Minst lika betydelsefull är verksamheten
i de politiska partierna, bildningsorganisationerna och liknande sammanslutningar.
Såsom redan framhållits är den nuvarande kommunindelningen
ofta ett allvarligt hinder för en förnuftig och vidsynt politik och direkt orsak
till åtskilliga felinvesteringar. En sådan ordning bidrar inte till att höja
aktningen för demokratin och att skapa intresse för samhälleligt arbete. En
indelningsändring, som möjliggör eu förnuftigare oeh mera lättförståelig
politik, kommer därför att öka intresset för samhällsarbete och därmed att
förstärka demokratin i vårt land.

Kungl. Maj.ts proposition, nr 180 år 1961

Ett stärkande av den kommunala självstyrelsen anser också styrelsen för
Svenska stadsförbundet kunna bli en följd av en indelningsreform. Med de
större och bärkraftiga kommuner, som blir en följd av kommunreformen,
kommer de allmänna förutsättningarna för kommunerna att fullgöra sina
samhällsuppgifter att förbättras. Detta lär enligt styrelsens mening leda
till att det inflytande, som staten nu via statsbidragsvillkor eller på annat
sätt utövar inom skilda kommunala verksamhetsområden, i motsvarande
mån minskas.

Farhågorna för minskat lekmannainflytande bemöter styrelsen för Svenska
landskommunernas förbund sålunda.

Den omständigheten att det totala antalet kommunala förtroendeuppdrag
minskar genom sammanläggningar av kommuner till större enheter är i
och för sig en allvarlig olägenhet, som emellertid kommunerna själva kan
motverka genom att låta uppdragen få en större spridning mellan de kommunalt
intresserade medlemmarna. Det kan för övrigt påpekas att även om
antalet kommunala förtroendeuppdrag minskar, så ökar uppdragens vikt
och betydelse i samma mån som kommunerna får större möjligheter att
utveckla den kommunala självstyrelsen. Att tjänstemän måste anställas i
ökad utsträckning torde inte längre framstå på samma sätt avskräckande
för förtroendemännen, som under ett tidigare skede av utvecklingen. Man
har numera allmänt accepterat att eu kommun kan behöva anställa tjänstemän
såsom biträden åt förvaltningsorganen och i regel har samarbetet mellan
förtroendemännen och tjänstemännen utvecklats på ett sådant sätt, att
ingen anledning till misstro mot tjänstemannasystemet föreligger. Kostnadsfrågan
torde i framtiden bli av allt mindre betydelse efter hand som även
förtroendemännen gör anspråk på att erhålla skälig ersättning för sina arbetsinsatser
i kommunen. Ofta förbises också att redan ett utvidgat interkommunalt
samarbete medför behov av tjänstemän.

Departementschefen

De borgerliga primärkommunernas ställning i det svenska samhället
grundlädes genom 1862 års kommunalförordningar. Om denna lagstiftning
har uttalats (prop. 1946:236 sid. 32) att den hade två i viss mån sammanfallande
men i viss mån skilda huvudsyften. Det ena var ett rent
praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen att skapa självständiga lokala
förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och billigare sätt än en ytterligare
utvidgad central förvaltningsorganisation skulle kunna främja
materiell och andlig utveckling i riket med tillvaratagande av de särskilda
orternas intressen och möjligheter. Det andra var ett mera utpräglat politiskt
mål, nämligen att bereda den stora massan av medborgare tillfälle
att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning för att deltagarna
därigenom skulle vinna medborgerlig fostran till ansvarskänsla och politiskt
omdöme samt för att åstadkomma en spärr mot allt för långt gående

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

centralisering av förvaltningens detaljer. Man förutsatte därvid att mot
rätten till självstyrelse skulle i princip svara en skyldighet att bekosta
den verksamhet, som inneslöts däri.

Under det sekel, som förflutit efter 1862 års kommunalreform, har den
kommunala självstyrelsens förutsättningar genomgått vittomfattande förändringar.
Detta gäller icke endast i avseende å självstyrelsens innehåll
utan även själva den kommunala indelningen har förändrats. Trots dessa
förändringar kan samma grundsyn alltjämt anses gälla i fråga om de
borgerliga primärkommunernas funktioner; de skall utgöra lokala förvaltnings-
och självstyrelseenheter, så avpassade att de på lämpligt sätt
kan handha olika angelägenheter, vilka anses böra vara föremål för lokal
självstyrelse, och samtidigt i görligaste mån ge tillfälle för kommunens
medlemmar att aktivt deltaga i denna självstyrelse.

Det var också från dessa utgångspunkter som man under förra delen av
1940-talet tog upp frågan om en ändrad kommunindelning. Man började
nämligen då märka hur utvecklingen höll på att undergräva kommunernas
möjligheter att fullgöra de kommunala uppgifterna och hur därmed
också den kommunala självstyrelsen höll på att urholkas. Dessa synpunkter
underströks mycket kraftigt av den kommitté, som utarbetade förslag
till 1952 års kommunreform. Kommittén fastslog att den kommunala självstyrelsen
höll på att förlora sin ursprungliga innebörd och betydelse och
att om den då pågående utvecklingen ej hejdades skulle den oundvikligen
leda till en allvarlig kris för den kommunala självstyrelsen. Genom
specialkommuner och kommunalförbund ansåg man sig ej kunna vinna
erforderliga förbättringar i förvaltningsorganisationen och statsbidragen
ansågs föra med sig ett ökat statligt inflytande, som begränsade självstyrelsen
och i vissa fall gjorde den illusorisk, överflyttning av allt flera
och allt viktigare kommunala förvaltningsuppgifter — antingen via specialkommuner
eller direkt — till landstingen eller staten skulle enligt
kommittén innebära ett successivt utplånande av den kommunala självstyrelsen
även i formellt hänseende. Kommittén konstaterade vidare att
anledningen till krisen till väsentlig del låg i den irrationella kommunindelningen
och att den riktiga vägen att lösa problemen var att genom en
ny kommunindelning skapa färre, större och mera bärkraftiga primärkommuner.
Kommittén var också ytterst angelägen att bevara den kommunala
självstyrelsen, som man ansåg skapade goda möjligheter till fri
och sund utveckling av våra samhällsförhållanden i demokratisk anda,
men man konstaterade, att det var fåfängt att försöka hålla den kommunala
självstyrelsen vid liv, om dess utvecklingsmöjligheter hindrades av
territoriella gränser, som uppdragits med hänsyn till äldre liders behov
och förhållanden. För att ge den kommunala självstyrelsen innehåll krävdes
vissa grundläggande förutsättningar — såväl befolkningsmässigt som
ekonomiskt — som icke längre var för handen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

Mot nu angivna bakgrund och utifrån de synpunkter som statsmakterna
i nyssnämnda sammanhang lagt på den kommunala indelningen
och förutsättningarna för att ge innehåll åt en kommunal självstyrelse är
det som jag vill ta upp frågan, om icke den fortsatta utvecklingen nu lett
fram till en situation likartad den som man stod inför under 1940-talet
och behov således ånyo föreligger av en översyn av den gällande primärkommunala
indelningen.

Indelningssakkunniga har belyst vissa drag i de strukturella förändringar,
som vårt samhälle för närvarande genomgår. En del av dessa
förändringar utgör en fortsättning på en sedan länge pågående utvecklingsprocess,
andra åter har först under senare tid gjort sig tydligt märkbara.
Den fortgående rationaliseringen inom jordbruket samt industrioch
serviceyrkenas — de s. k. stadsnäringarnas -— expansion leder till
att en allt större del av vårt folk bosätter sig i tätorter. Glesbygdens befolkning
åter minskar i antal för varje år som går. Eftersom befolkningsomflyttningen
till övervägande delen omfattar yngre åldersgrupper är glesbygdens
avtappning betydligt mer kännbar än vad den antalsmässiga tillbakagången
ger vid handen. Härtill kommer att utvecklingen under det
senaste årtiondet tyder på en skärpt konkurrens även mellan tätorterna
inbördes. En fortsatt utveckling i denna riktning skulle innebära att flyttningsströmmen
snart på allvar innefattar även många av de mindre tätorternas
invånare.

Den fortgående produktionsökningen inom näringslivet till följd av tekniska
framsteg och strukturella omvandlingar möjliggör standardhöjningar
i olika avseenden. De enskilda människorna har fått bättre ekonomiska
betingelser och ökad fritid men därmed också nya vanor och
behov. Härav följer också större krav på service och detta gäller även sådan
service, som samhället måste tillhandahålla.

Samhället har sålunda å ena sidan att beakta ökade krav och lägga till
rätta för fortsatt framåtskridande i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende
men också å andra sidan att såvitt möjligt mildra de negativa följdverkningar,
som strukturomvandlingen har för såväl enskilda människor
som orter och hela bygder. En självklar utgångspunkt borde därvid kunna
vara att åtgärderna skall utformas med hänsyn till den framtida sannolika
utvecklingen. Eljest kan resurserna splittras på ett sätt som hindrar
effekten i åtgärderna och risken för felinvesteringar redan från början vara
påtaglig.

De nu förda resonemangen gäller icke minst den del av den samhälleliga
verksamheten, som kommunerna har att ombesörja. De sakkunniga
har redogjort för hur ökade anspråk ställts på kommunerna inom olika
områden av den kommunala förvaltningen. Detta kan lättast påvisas inom
den s. k. specialreglerade förvaltningen, d. v. s. de områden där kommunerna
författningsmässigt ålagts ombesörja viss verksamhet. Men även

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

annan verksamhet, som ligger inom den kommunala kompetensen, har
avsevärt vidgats. Det kan också förutses, att ytterligare anspråk kommer
att resas beträffande sådan verksamhet. Planerings- och anläggningsverksamhet
erfordras för att trygga näringslivets fortsatta utbyggnad och
bostadsförsörjningen samt tillgången på bl. a. samlingslokaler, bibliotek,
badhus, idrottsplatser och andra fritidsanläggningar. Intensifierad yrkesutbildning
behövs såväl för att tillfredsställa ungdomens önskemål som
för att vi skall kunna tillgodogöra oss teknikens landvinningar och hävda
vårt näringslivs ställning på den internationella marknaden. Utbildningsoch
omskolningsverksamhet måste också ingå som ett led i den fulla sysselsättningens
politik. Grundskolan skall utbyggas enligt av riksdagen fastställd
tidsplan, en uppgift som enbart den fordrar investeringar för 2—2,5
miljarder kronor under 1960-talet. Under samma tid behövs nya ålderdomshem
för säkerligen minst en halv miljard kronor. Vidare torde omgivningshygienen
i framtiden komma att kräva betydande investeringar. Sålunda
beräknas t. ex. för vatten- och avloppsanläggningar samt reningsverk föreligga
ett investeringsbehov av omkring 5 miljarder kronor enbart under
1960-talet. Detta är några av de uppgifter, som organiseras och till betydande
eller i vart fall icke oväsentlig del även bekostas av de borgerliga primärkommunerna.

Mot bakgrunden av det anförda kan man ställa frågan, om icke förändringarna
beträffande kommunernas befolkningsmässiga och ekonomiska
underlag samt utvecklingen i fråga om de kommunala uppgifterna inedfört
att kommunerna i deras nuvarande utformning i allmänhet icke längre
är lämpade att handha dessa uppgifter.

Till en början bör konstateras — vilket de sakkunniga också gjort —
att generella slutsatser i nämnda avseende knappast är möjliga. De
skilda uppgifterna är av väsentligt olika omfattning i olika kommuner
liksom de sinsemellan får tillmätas olika angelägenhetsgrad. Det råder
heller ingen tvekan om att, såsom flera länsstyrelser framhållit, många
kommuner trots ogynnsamma förutsättningar i fråga om befolkningsmässigt
och ekonomiskt underlag på ett aktningsvärt sätt lyckats fullgöra vad
som ankommit på dem. Emellertid är lika uppenbart — och detta framgår
inte minst av vad en del av dessa kommuner själva anfört i sina remissyttranden
— att ett stort antal kommuner på grund av sin ringa storlek
redan nu har betydande svårigheter att fullgöra viktiga förvaltningsuppgifter.

Såsom de sakkunniga framhållit påverkas emellertid bedömningen av
en kommuns lämplighet som förvaltningsområde även av andra faktorer
än invånarantal och skatteunderlag. Den service kommunerna skall tillhandahålla
sina medlemmar spänner över vitt skilda områden och måste
utformas under skiftande förutsättningar. Det är väsentligt både för den
enskilde och för samhället att åtgärderna samordnas och avvägs på ett

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

sätt som medger största möjliga utnyttjande av tillgängliga resurser. Jag
vill än en gång framhålla, att strukturomvandlingens sannolika följdverkningar
i framtiden därvid måste ingå som ett viktigt led i bedömningen.
Kommunerna måste därför bedriva en samhällsplanering i vidsträckt bemärkelse,
som innefattar alla på dem ankommande åtgärder av betydelse
för samhällets vidare utveckling och för att tillgodose medborgarnas berättigade
anspråk på trivsel och social trygghet. Genom kommunikationsväsendets
omvandling, främst bilismens genombrott, spänner denna samhällsplanering
över vidsträcktare områden även rent geografiskt än vad tidigare
varit fallet. Bostad och arbetsplats, inköpsställen och andra serviceinrättningar
samt platser för förströelse och rekreation är numera ofta belägna
långt från varandra och inom skilda kommuner. Planeringen och dimensioneringen
av kommunala åtgärder måste därför i många fall ske under hänsynstagande
till förhållanden utanför den egna kommunen. De sakkunnigas
uppfattning är att erforderlig samordning av åtgärderna försvåras och
i vissa fall omöjliggöres, särskilt i de fall en i näringsgeografiskt avseende
naturlig enhet är uppdelad på flera kommuner. Detta understrykes också
i ett flertal remissyttranden.

För egen del tvekar jag inte att ansluta mig till de sakkunnigas bedömningar
i nu berörda avseenden. Ett stort och år efter år växande antal
kommuner får till följd av minskande befolkningsunderlag och stagnerande
eller till och med vikande skatteunderlag allt svårare att följa med i
standardhöjningen. Risken är stor för att dessa kommuners medlemmar
icke kommer i åtnjutande av förmåner, som mera allmänt står till buds
i övriga kommuner. Risken är också påtaglig för att de kommunala åtgärder,
som strukturomvandlingen och den ekonomiska utvecklingen nödvändiggör,
genom att de beslutas av olika kommuner blir så splittrade att planmässigheten
går förlorad.

Den slutsatsen synes ofrånkomlig, att kommunerna för närvarande ställs
inför uppgifter, som många av dem icke kan lösa på egen hand. Jag vågar
draga den slutsatsen med desto större säkerhet som nära nog samtliga
remissyttranden givit uttryck för samma ståndpunkt. Däremot har bland
remissorganen meningarna varit delade när det gäller frågan, vilka åtgärder
som i detta läge lämpligen bör väljas. Jag vill nu övergå till att behandla de
olika alternativ till en ny kommunindelning, som därvid framförts.

b rämst bland kommunerna finns förespråkare för den uppfattningen att
sådana angelägenheter, som de nuvarande kommunerna ej förmår lösa på
egen hand, i stället lämpligen kan ombesörjas genom interkommunalt samarbete.
Det finns många exempel på att samarbete mellan kommuner
kan leda till fruktbärande resultat. Att sådant samarbete skall förekomma
har även statsmakterna förutsatt i olika sammanhang. I vissa fall
kan kommunerna t. o. m. åläggas att samverka, bl. a. på polisväsendets, bebyggelseplaneringens
och skolväsendets områden. Det interkommunala sam -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

arbete som äger rum inom polisväsendet anses visserligen i dag inte
kunna lösa de problem, som utvecklingen fört med sig, men detta samarbete
har dock möjliggjort en långt effektivare organisation än vad de
enskilda kommunerna skulle ha kunnat upprätthålla. Vad skolväsendet
beträffar vitsordar skolöverstyrelsen att grundskolans högstadium går att
organisera genom samarbete inom ramen för nuvarande kommunindelning,
men det förutsätter att cirka 85 % av kommunerna deltager i sådan
samverkan. Även om det alltså i och för sig går att bygga ut det interkommunala
samarbetet och även om varje uppgift för sig icke blir lidande
på att den löses genom sådan samverkan, är en betydande svaghet
i detta system dock att man därigenom lätt förlorar möjligheterna till
planmässig samordning mellan den uppgift, som löses på detta sätt, och
de angelägenheter de enskilda kommunerna själva omhänderhar. Särskilt
påtagligt är detta när samverkan sker i kommunalförbundets form.
I sådana fall har kommunens egna organ i stort sett endast att registrera
medelsbehovet för ändamålet och någon avvägning under den reguljära
budgetbehandlingen mellan detta och andra medelsbehov för kommunala
angelägenheter kan icke komma till stånd. Men det är icke endast ur kommunalekonomisk
synvinkel avigsidorna framträder. Även en planmässig
utformning av den kommunala serviceverksamheten kan gå förlorad om
kommunen inte har något direkt inflytande över vissa grenar därav. Olägenheterna
framträder självfallet med större styrka ju betydelsefullare de
uppgifter är, som undandrages kommunens egen beslutanderätt. Vad nu
sagts gäller i nära nog samma utsträckning i de fall, där samverkan sker
i avtalets form. 1957 års skolberednings förslag till förenkling i det administrativa
förfarandet vid avtalssamverkan på skolväsendets område
medför i princip ingen ändring i nu berörda avseende, vilket beredningen
också är medevten om. Beredningen understryker vidare att det är principiellt
otillfredsställande, att endast den kommun där skolan är belägen
får ett direkt inflytande på skolväsendets utformning och förvaltning. Jag
delar denna uppfattning liksom också den mening, som bl.a. Svenska landskommunernas
förbund framfört, nämligen att en alltför omfattande interkommunal
samverkan skulle bli administrativt tungrodd och förenad med
andra olägenheter, som från kommunal självstyrelsesynpunkt framstår som
betänkliga, och att därför en sådan primärkommunal indelning bör eftersträvas
att det interkommunala samarbetet ej kommer att intaga en dominerande
ställning i den kommunala verksamheten. Tilläggas må att denna
uppfattning synbarligen delas av det stora flertalet kommuner, då de i olika
sammanhang förklarat, att erfarenheterna av de nuvarande formerna för
interkommunal samverkan är otillfredsställande. Under senare år har
också, såsom de sakkunniga erinrat om, flera kommuner tagit konsekvenserna
härav genom att begära sammanläggning av kommunerna. Remissyttrandena
ger vidare vid handen att f. n. ett betydande antal kommuner

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

är inne på samma linje. Jag kan på grund av det anförda icke finna, att
vidgat interkommunalt samarbete är en i längden hållbar väg att beträda,
när förvaltningsuppgifterna blir övermäktiga för allt fler av de nuvarande
kommunerna.

De i remissyttrandena mest diskuterade alternativen till de sakkunnigas
förslag är också av annat slag, nämligen en omfördelning av uppgifterna
mellan staten, landstingskommunerna och primärkommunerna, antingen
enbart kostnadsmässigt eller jämväl organisatoriskt.

Vad först beträffar en kostnadsmässig omfördelning med bibehållande av
nuvarande organisation — vad som kan övervägas är då främst ändrade
bidragsbestännnelser — är denna väg icke framkomlig för att lösa alla de
problem som föreligger. Som jag tidigare uttalat framträder olägenheterna
av nuvarande förhållanden icke enbart på det ekonomiska utan också på
det organisatoriska planet. Om man inskränker sig till ekonomiska stödåtgärder
åt kommunerna skulle detta stundom, för att icke säga ofta, innebära
subventionering av en från olika synpunkter icke rationell organisation.
Kommungränserna skulle sålunda få hindra ett effektivt utnyttjande
av samhällets samlade resurser. Det torde allvarligt kunna ifrågasättas om
de nuvarande kommungränserna i sig själva har så stort värde, att denna
konsekvens måste tagas. Därtill kommer det i princip otillfredsställande i
att göra kommunerna alltmer beroende av statsbidrag och i motsvarande
mån underkasta dem statlig kontroll. Utvecklingen i sådan riktning var just
ett av de argument som åberopades för genomförandet av föregående kommunindelningsreform.
Å andra sidan är jag angelägen framhålla att varje
ändring i bidragsbestämmelserna icke har den nu angivna effekten. Särskilt
bör mot bakgrunden av vissa remissyttranden betonas, att skatteutjämningsproblemet,
vilket är föremål för särskild utredning, icke löses
enbart genom en indelningsreform. Tillvägagångssättet bör dock lämpligen
vara att först ge kommunerna möjlighet att ordna en rationell förvaltningsorganisation
och med utgångspunkt därifrån pröva en lösning av återstående
utjämningsfrågor. Denna väg är för övrigt antydd redan i gällande
bestämmelser om skattelindringsbidrag.

Omfördelning av olika förvaltningsuppgifter jämväl i organisatoriskt avseende,
d. v. s. ändrat huvudmannaskap, har på en del håll, även bland kommunerna,
ansetts vara den bästa utvägen ur nuvarande svårigheter. Man har
då resonerat så, att eftersom de nuvarande kommunerna i många fall inte
anses utgöra lämpliga förvaltningsområden för de kommunala uppgifterna
och interkommunalt samarbete icke erbjuder en godtagbar utväg så finns
bara två andra möjligheter, nämligen att ändra kommunindelningen eller
att ändra kommunernas uppgifter.

Vilka uppgifter primärkommunerna bör ombesörja är självfallet ingenting
en gång för alla givet. Även i detta avseende måste en fortlöpande anpassning
ske efter utvecklingen, varvid den vägledande principen bör vara

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

ändamålsenligheten; uppgiften bör ankomma på den myndighet som har
de bästa förutsättningarna att sköta den på ett verkligt rationellt och ändamålsenligt
sätt. Med denna utgångspunkt bör på kommunerna ankomma
sådana angelägenheter, som bäst tillgodoses genom lokal självstyrelse och
kommunal förvaltningsorganisation. Det synes då ganska klart att de uppgifter
som i första hand bör läggas på kommunerna såsom bärare av denna
självstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden
i den egna bygden. Såsom tidigare berörts bör handhavandet av sådana uppgifter
vara förenat med en samhällsplanering, där varje enskild åtgärd sättes
in i sitt sammanhang, och dess lämplighet, framför allt när det gäller
investeringar, bedömas på längre sikt. Därav följer icke endast att kommunerna
bör ha den storleken och avgränsningen, att de utgör från samhällsplaneringssynpunkt
lämpliga enheter utan också att de i görligaste mån
bör anförtros de åtgärder, som är väsentliga för samhällsplaneringen på det
lokala planet.

Om man i belysning av vad jag nu anfört betraktar frågan om vem som
bör ha ansvaret för det obligatoriska skolväsendet — en fråga som varit
föremål för särskilt intresse i förevarande sammanhang — så bör först
framhållas att en ändring av huvudmannaskapet enbart i vad avser grundskolans
högstadium svårligen torde kunna genomföras. Eftersom det från
olika synpunkter anses mindre lämpligt att organisera fristående högstadier,
torde dessa i flertalet fall bli förenade med mellanstadier. Det förefaller
därför som om överflyttning av högstadiet på annan huvudman måste
föra med sig en överflyttning även av andra delar av det kommunala skolväsendet.
Som de sakkunniga har framhållit, är emellertid skolväsendets
ordnande en väsentlig miljöskapande åtgärd, som bör ingå i en samhällsplanering
på det lokala planet och det bör vara ett kommunalt intresse
att i självstyrelsens form få handha denna angelägenhet. Såväl Svenska
landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet som ett flertal
kommuner har biträtt denna uppfattning. Jag vill vidare erinra om att
1957 års skolberedning just betonar, att skolplaneringen måste bedrivas
som en integrerande del i den allmänna samhällsplaneringen och att det
obligatoriska skolväsendets överflyttning till annan huvudman skulle begränsa
möjligheterna att få till stånd en önskvärd samordning av olika
miljöskapande åtgärder. Även skolöverstyrelsen motsätter sig ett ändrat
huvudmannaskap för skolan under framhållande, att man genom en sådan
reform kan befara alt kommunernas intresse för skolan skulle minska och
skoladministrationen bli onödigt tungrodd, varjämte en fortsatt decentialisering
av beslutanderätten på skolans område skulle motverkas. I detta
sammanhang har också framhållits, att det kommunala inflytandet skulle
stärkas, om kommunerna finge ökade resurser och alt en viss utjämning av
kostnaderna är angelägen. I anslutning härtill vill jag endast framhålla, att
den omständigheten att kostnaderna för skolväsendet varierar på grund av

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

de olika orternas särskilda förhållanden, är ett spörsmål som givetvis måste
beaktas vid skatteutjämningsfrågans bedömning.

I enlighet med vad jag sålunda anfört anser jag att det obligatoriska skolväsendet
till sin natur är sådant, att det under alla förhållanden bör ombesörjas
av kommunerna. Då man i den allmänna debatten likväl föreslagit att
just detta skolväsende eller delar därav skulle överflyttas till landstingen vill
jag därjämte framhålla, att landstingen av allt att döma står inför mycket
stora och betydelsefulla uppgifter på sjukvårdens område. Jag vill här endast
erinra om den förestående reformen om överförande av huvudmannaskapet
för provinsialläkarväsendet från staten till landstingen samt om det
förslag om överförande jämväl av mentalsjukvården från staten till landstingen,
som f. n. bearbetas inom inrikesdepartementet. Härtill kommer utbyggnaden
av regionsjukvården och fortsatt utbyggnad av andra vårdområden
m. m. För att nå en god samordning och ändamålsenlig utformning av
vår sjukvård är det uppenbarligen ytterst angeläget att ansvaret för sjukvården
så långt möjligt lägges på en och samma huvudman. Jag kan därför helt
ansluta mig till Svenska landstingsförbundets uppfattning att landstingen
bör få koncentrera sina ansträngningar på en fortsatt utbyggnad av hälsooch
sjukvården i stället för att på sig få överflyttade andra, för dem hittills
mera främmande uppgifter.

Å andra sidan har, som jag redan antytt, utvecklingen beträffande en
annan primärkommunal uppgift, nämligen polisväsendet, lett till att man
nu måste allvarligt överväga att överföra denna uppgift på staten. För
en sådan lösning talar ändamålsenligheten och någon principiell invändning
häremot från de speciella synpunkter, som kommit i betraktande i
förevarande sammanhang, torde inte heller kunna göras.

Även om man skulle kunna finna ytterligare något område, där en omfördelning
av uppgifterna mellan primärkommunerna och landstingen eller
staten tedde sig lämplig, skulle detta som jag ser det inte medföra att en
kommunindelningsreform kunde undvaras. Redan de uppgifter, som ofrånkomligen
måste ligga på primärkommunerna, om vi över huvud taget skall
ha en lokal självstyrelse, nödvändiggör i dagens läge en översyn av kommunindelningen.
Det kan enligt min mening inte vara rimligt, att människorna
i de olika kommunerna skall leva under så skilda betingelser beträffande
samhällsservice, som nu blivit fallet på grund av utvecklingen i fråga om
befolknings- och skatteunderlag.

Att man, såsom antagits i en del remissyttranden, skulle kunna komma
till rätta med missförhållandena genom lokaliseringspolitiska åtgärder,
finner jag i likhet med bl. a. Svenska landskommunernas förbund helt uteslutet.
En realistisk bedömning säger oss att vad man här kan inrikta sig på
icke är att tillgodose alla landsbygdens olika orter enligt deras önskemål
utan att satsa på vissa av dessa orter och på så sätt skapa gynnsamma förutsättningar
för ökad företagsamhet även på landsbygden. Detta är också den

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

inriktning, som lokaliseringsverksamheten nu ges. Det ligger emellertid i
sakens natur att planmässigheten även i detta avseende försvåras genom
den kommunala splittringen. Jag instämmer därför med de remissinstanser,
som ansett att lokaliseringspolitiska åtgärder icke är ett alternativ till en ny
kommunindelning utan att tvärtom en ändrad indelning skulle skapa gynnsammare
förutsättningar för att åtminstone till vissa av landsbygdens tätorter
lokalisera flera företag.

Från de synpunkter som hittills behandlats framstår därför en anpassning
av den kommunala indelningen till samhällsutvecklingens krav som
den enda framkomliga vägen för att erhålla effektiva lokala förvaltningsorgan
som själva kan utöva styrelsen av de allmänna angelägenheter som
angår dem. På denna väg skulle den kommunala självstyrelsen bevaras och
stärkas. Helt allmänt kan sägas att betingelserna för kommunal självstyrelse
i detta avseende blir bättre ju större och bärkraftigare kommunerna är.
Men den kommunala självstyrelsen har också en annan sida, nämligen att
ge medborgarna tillfälle att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning.
Detta led brukar också benämnas den kommunala demokratin.
Om man för att få en effektiv förvaltningsorganisation och en stark kommunal
självstyrelse gör kommunenheterna större så skulle, enligt vad som
anförts i åtskilliga remissyttranden, de enskilda kommunmedlemmarnas
möjligheter att deltaga i och följa den kommunala verksamheten försvåras.
Därvid åberopas att ökade avstånd inom kommunerna, en svåröverskådlig
förvaltningsapparat, som endast tjänstemän kan behärska, begränsning i
möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag o. s. v. kommer att minska
lekmännens intresse för och deltagande i den kommunala självstyrelsen. En
sådan utveckling skulle — menar man — skärpa vad som redan nu på sina
håll betecknats som den kommunala demokratins kris.

Problemet kommunal effektivitet contra kommunal demokrati är ett avvägningsspörsmål,
som det givetvis kan råda delade meningar om och där
meningarna kan växla från tid till annan. Det torde dock innebära en stark
förenkling av problemet att påstå, att vi nu står vid en gräns, då effektivitetskravet
icke kan drivas längre av hänsyn till den kommunala demokratin.
För att nå det underlag för kommunernas verksamhet, som i det föregående
angivits som önskvärt, behöver en indelningsreform generellt icke leda till
kommuner med högre invånarantal än vad åtskilliga redan nu uppnått.
Några nya problemställningar med hänsyn till den kommunala demokratin
behöver sålunda icke uppkomma men väl kan dessa frågor bli aktualiserade
på andra håll än där de nu förekommer. För våra nuvarande större kommuners
vidkommande torde några kännbarare olägenheter icke kunna påvisas;
i vart fall kan problemen icke betraktas som olösliga. Olika möjligheter
föreligger att föra ut kommunala frågor till enskilda och väcka och
stärka intresset för dem. De politiska partierna lämnar ofta kontinuerlig information
i kommunfrågor och via partiernas organisationer har den en -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

skilde ofta möjlighet att föra fram sina åsikter till den beslutande församlingen.
Motsvarande möjligheter står inte sällan till buds genom andra
ideella eller ekonomiska sammanslutningar, som bevakar sina intressenters
synpunkter beträffande kommunala problem. Pressen kan också göra stora
insatser. Ibland lär det ligga i fullmäktiges eget intresse att föranstalta om
sammanträden med grupper av medborgare som direkt berörs av viss föreslagen
åtgärd. Man synes därför knappast kunna påstå att den enskilde saknar
möjligheter att hålla kontakten med vad som sker inom hans kommun.
Det torde för övrigt vara en missuppfattning att tro att bildandet av större
kommunenheter, fullmäktigesystemet och de kommunala frågornas invecklade
beskaffenhet varit av avgörande betydelse för ett avtagande intresse
hos folk i gemen för kommunens frågor. Redan tidigare, då förvaltningen
var mindre komplicerad och då envar kunde deltaga i besluten på kommunalstämma
var intresset ofta obetydligt och i många fall bidrog det
ringa deltagandet i stämmorna till att fullmäktige infördes utan att systemet
var obligatoriskt. Svårigheten att rekrytera intresserade personer
till kommunala uppdrag är för närvarande framträdande icke minst
i småkommunerna. Det antagandet ligger måhända nära till hands att den
utökning och omläggning av skolans undervisning i samhällskunskap, som
pågår, kan ytterligare stimulera intresset för allmänna angelägenheter och
att redan befintliga möjligheter för kommunmedlemmarna att påverka det
kommunala skeendet då skulle visa sig tillräckliga. Enligt min mening är
de nu berörda frågorna av utomordentlig betydelse och jag har för avsikt att
genom kontinuerliga överläggningar med företrädare för kommunerna söka
få till stånd åtgärder ägnade att stärka den kommunala demokratin.

Sammanfattningsvis vill jag alltså hävda, att en översyn av kommunindelningen
är nödvändig för att skapa kommunala enheter med befolkningsmässigt
och ekonomiskt mera tillfredsställande underlag så att medborgarna
får så långt möjligt lika förutsättningar att komma i åtnjutande
av samhällets service. I detta syfte tillskapade större kommuner behöver
inte leda till försvagad kommunal demokrati.

III. Genomförandet av en ny kommunindelning
Principer för ny kommunbildning
Ind elningssakkunniga

Administrativa områden och spontana regioner

Samhället kan — uttalar de sakkunniga inledningsvis —- sägas vara uppbyggt
av celler eller regioner, förenade med varandra i skilda system. I stora
drag kan två huvudsystem urskiljas. Det ena, det administrativa, har bestämda,
rättsligt fixerade gränser. Den primära enheten är här fastigheten.
Därefter följer i rangordning bl. a. socken-, kommun- och länsområ -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

dena samt slutligen riksterritoriet. Varje sådan enhet är ett beslutsområde,
inom vilket enskilda personer eller administrativa organ äger vidtaga
dispositioner, som icke går utanför områdets gränser. Det andra systemet,
det spontana, har inga gränser som är fixerade på marken. Det har
sina gränszoner diffust invävda i de fria ekonomiska och sociala relationernas
mönster. En primär enhet är t. ex. affären med dess kundkrets
eller samlingslokalen med dess besökarkrets. Där sådana primära enheter
anhopas bildas centrala orter, till vilka hör större eller mindre influensfält.
Dessa centralorter bildar i sin tur en hierarki, i vilken rangordningen
är beroende av orternas utrustning med olika primära enheter. Den befolkning,
som utnyttjar dessa enheter, sammanhålles inte av fastställda
gemensamma rättigheter och förpliktelser utan av ett spontant gemensamt
intresse.

I detta sammanhang framhåller de sakkunniga att begreppet centralort
är ett rent funktionsbegrepp. Det innebär, att orten utgör centrum i serviceavseende
för ett omland. Termen tätort, som ibland förväxlas med
centralort, syftar däremot bara på bebyggelsens yttre karaktär och folkmängdens
storlek. Åtskilliga tätorter, t. ex. jordbruksbyar, rena industrisamhällen
eller fiskelägen, har få eller inga centralortsfunktioner.

I det äldre samhället med dess övervägande naturahushållning var på
landsbygden gården och byn den punkt, kring vilken det ekonomiska och
sociala livet kretsade. Kontakterna med orter och områden utanför denna
lokala enhet var begränsade såväl till antal som till avstånd. Detta förhållande
satte också sin prägel på den administrativa områdesavgränsningen.
Det var socknen, som bildade den tidens naturliga område för den lokala
självstyrelsen. Socknens centrum var kyrkan, så småningom kompletterad
med kyrkskolan och fattighuset. Till detta centrum ledde de lokala vägarna
i första hand.

Mot denna bakgrund konstaterar indelningssakkunniga att det förindustriella
samhället kännetecknades av att det administrativa och spontana systemet
sammanföll på det lokala planet. Socknen var en fixering i terrängen
av intressegemenskapen kring kyrkan. Sådana funktioner som dåtidens
fattigvård och skolundervisning kunde anslutas på ett naturligt sätt, ofta
till kyrkbyn. Efter hand har emellertid samhällets tekniska, ekonomiska
och sociala struktur förändrats på ett genomgripande sätt, varigenom det
administrativa och det spontana organisationssystemet alltmer glidit isär.

En av de väsentligaste orsakerna till den bristande överensstämmelsen
mellan de administrativa och spontana systemen är enligt indelningssakkunniga
att finna i kommunikationernas utveckling. De sakkunniga ger
i stora drag följande skildring av denna utveckling.

Under det förindustriella skedet fanns en transportapparat, som på sitt
sätt hade den s. k. transportytans egenskaper. Vägarna var visserligen dåliga
och transportmedlen långsamma men det fanns knappast gynnade
4 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

eller missgynnade orter — bortsett från hamnplatserna, som var gynnade
genom sjöläget. Denna situation kan kallas hästskjutsepoken.

Med järnvägarna kom transportlinjesystemet. Transportmöjligheterna
mellan orter längs järnvägarna blev mångdubbelt överlägsna transportmöjligheterna
mellan andra orter. Det blev en kraftig skillnad mellan
centralt och avlägset liggande orter. De förra kunde helt dra nytta av den
moderna tekniken. De senare kom att ligga kvar på det rent medeltida
stadiet — bortsett från smärre vägförbättringar — ända fram till bilismens
genombrott. Med järnvägarna uppkom stationssamhällena. Stationerna
krävde en bemanning för olika göromål, vilket redan detta gav upphov
till bebyggelse omkring stationsplatsen. Postanstalten och järnvägsstationen
kom ofta att sammanföras. Det låg då nära till hands, att den
uppspirande lanthandeln sökte sig fram till den nya centralpunkten. Det
var också ekonomiskt riktigt, att den framväxande industrien kom att förläggas
vid de punkter, som kunde erbjuda transportmöjligheter, överlägsna
vad som tidigare funnits. När, som det ofta hände, stationerna lades
vid sidan om kyrkbyn, dröjde det därför inte länge förrän kyrkbyn trädde
i bakgrunden i förhållande till stationssamhället.

Senare har en faktor tillkommit som i viss mån för tillbaka till det läge
vi hade före järnvägarna, nämligen bilismen. Denna har redan hunnit
spela en viktig roll vid utväljandet av de egentliga centralorterna bland
alla de många tätorterna. Centralorter ligger nu som spindlar i ett väl utvecklat
nät av vägar. Deras ekonomi vilar i dag ofta på biltrafiken även
om järnvägen varit den ursprungliga lokaliseringsfaktorn.

När nu bilen tenderar att bli var mans egendom innebär detta en än
större frihet för den servicesökande befolkningen. Vi får åter ett tillnärmande
till en transportyta av i princip samma typ som vi hade före järnvägarnas
tillkomst. I sina praktiska konsekvenser är dock denna nya situation
helt skild från förhållandena under hästskjutsepoken. Bilens snabbhet
och kapacitet har krympt avstånden och därmed gjort det möjligt för
befolkningen inom större områden än tidigare att repliera på en och samma
centralort. Detta ger orter med gott eller relativt gott läge i förhållande
till en köpstark omgivning en ny möjlighet som den egentliga järnvägsepoken
förmenade dem. I samma »utvidgande» riktning har utbyggnaden
av telefonväsendet verkat.

Om man nu vill söka skapa kommuner med ett för nutida och framtida
behov avpassat befolkningsunderlag anser indelningssakkunniga därför en
rimlig arbetshypotes vara att ånyo söka åvägabringa en överensstämmelse
mellan administrativ indelning och spontana regioner, såsom dessa sistnämnda
tillkommit under urbaniseringsprocessen och det övriga tekniska
och ekonomiska förändringsförloppet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961 51

Centralorts- och regionbegreppen som instrument vid en ng kommunindelning Indelningssakkunniga

anger som en av riktlinjerna för en ny kommunindelning,
att man bör söka skapa kommuner, som både i nuläget och under
överblickbar framtid har tillräckliga ekonomiska och personella resurser
för att tillgodose medborgarnas behov av kommunal service. För att
uppnå detta bör man söka åstadkomma kommuner som icke endast är tillräckligt
stora utan också har ett differentierat näringsliv.

Det är vidare angeläget — fortsätter de sakkunniga — att kommunen
är uppbyggd kring en centralort, som kan fungera som ett naturligt spontant
servicecentrum. Kommunen bör vara så avgränsad att befolkningen
har närmare till »sitt» kommuncentrum än till något annat centrum, som
kan erbjuda likvärdig service.

Om kommunen är centrerad kring en tillräckligt stor och livskraftig
centralort erhålles enligt de sakkunnigas mening i de flesta fall en fördelaktig
befolkningsutveckling i kommunerna eftersom centralortens tillväxt
kan kompensera glesbygdens fortsatta folkminskning.

Enligt de sakkunniga måste därför centralorts- och omlandsaspekterna
tilläggas stor roll i diskussionen rörande riktlinjerna för en ny kommunindelning.
Med anledning härav har i betänkandet (kap. 8) intagits en av
geografisk expertis utarbetad redogörelse för vissa grundprinciper och
metoder vid undersökningar av hithörande frågor.

En centralort definieras där som en ort, vilken spontant fyller kommersiella
och intellektuella funktioner för sig och sin omgivning. Centralorterna
bildar ett slags hierarki allt efter deras utrustning med olika butiker,
serviceinrättningar etc., från den i detta avseende välförsedda större
staden via allt sämre utrustade orter ned till det lilla stationssamhället
med dess fåtal butiker och hantverkare.

Denna orternas olika utrustningsgrad av centrala funktioner, centraliteten,
kan mätas på olika sätt. Dels kan man använda data över t. ex.
handelns storlek (antal butiker, omsättning, personalstorlek etc.) och dels
data om besöks- och telefonsamtalsfrekvens etc.

Mellan den centrala orten och omgivningen går en ständig ström fram
och åter av människor, varor och meddelanden. Det är ju också i dessa orter
som trafiklederna och busslinjerna i första hand sammanstrålar. En serie
av influensfält kan registreras med centralorten i medelpunkten.

De olika typer av observationsmaterial av spontan natur, som man begagnat
som mätare vid studier av influensfälts utbredning och styrka, kan
systematiseras på följande sätt:

1) persontrafik och omflyttning,

2) varutrafik,

3) infonnationstrafik (t. ex. tidningsspridning och telefontrafik) samt

4) ekonomiska transaktioner.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

Det som i stort sett utmärker alla dessa skilda mätare på en orts influensfält
är att de ger till resultat, att ortens inflytande avtager med stigande
avstånd. Detta drag är i stort sett gemensamt för såväl stora som
små centralorter. Det som skiljer de stora orterna från de små är dels
räckvidden på kontakterna och dels den med stigande ortsstorlek tilltagande
differentieringen.

Med en orts omland brukar man mena den del av influensfältet inom
vilken orten dominerar över andra orter. Det är uppenbart att man sällan
kan dra en skarp gräns kring en centralort och därmed fixera omlandet.
Men en omlandsgräns kan ändå ibland vara lämplig att konstruera t. ex.
när det gäller att avgränsa ett område, som är lämplig enhet för administrativ
indelning och regional planering, eller när det gäller att ge prognoser
för kommande utveckling.

Om till centralortens omland, dess »egen» region, räknas den del av
hela influensfältet, inom vilken orten dominerar i förhållande till andra
orter, som utväljes för jämförelse, så kommer gränsen mellan två orter
att löpa längs den linje, där de två jämförda orterna har lika inflytande.
En viss centralort har dock inte ett enda givet avgränsat omland, när man
definierar begreppet såsom här. Omlandet kan endast bestämmas i förhållande
till en serie andra uppgivna orter. Om man betraktar t. ex. Stockholm
i förhållande till Gävle, Uppsala, Västerås, Örebro och Norrköping
blir omlandsgränsen en helt annan än om man betraktar Stockholm i förhållande
till Göteborg och Malmö.

Hur än omlandsgränserna bestäms är deras allmänna funktion att ange
var huvuddelen av de spontana ekonomiska och sociala kontakterna så
att säga slår om från den ena till den andra centralorten. Alldeles givet är
att det från administrativ synpunkt är lämpligt att i görligaste mån söka
få också de erforderliga förvaltningsområdesgränserna att löpa i de spontana
och naturliga »svaghetsbälten» som omlandsgränszonerna utgör.

Likaså måste det ju från allmän kontaktsynpunkt och med hänsyn till
trafikförbindelsernas inriktning vara fördelaktigast om de kommunala
serviceorganen är förlagda till den viktigaste centralorten i resp. region
— mestadels är ju detta redan fallet.

De praktiska uppgifterna för en administrativ regionindelning har ansetts
kunna sammanfattas i två punkter:

1) att kartlägga systemet av centralorter, influensfält och omland på
ett enhetligt sätt;

2) att anpassa erforderliga kommungränser på bästa sätt till nämnda
centralorts- och regionsystem, d. v. s. i görligaste mån söka få dessa administrativa
gränser att överensstämma med de spontant utbildade omlandsgränserna
under samtidigt beaktande av att erforderlig folkmängd erhålles
inom de så bildade enheterna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

Centralortsregioner — kommunblock. En försöksutredning

I syfte att pröva den nyss angivna huvudmetoden för en ny kommunindelning
■— en kombination av data om folkmängdsförhållanden, centralortssystem
och regionbildning —- lät indelningssakkunniga under medverkan
av länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering samt länsstyrelserna
i samtliga län upprätta preliminära planer för en regional indelning av de
olika länen. Planerna uppgjordes med användande av generaliserade vetenskapliga
metoder. De sakkunniga framhåller, att denna försöksutredning
uteslutande hade till syfte att ge en uppfattning om metodens praktiska
användbarhet och sålunda ej avsåg att resultera i genomarbetade
förslag till nya kommuner. En bedömning av lämpliga nya kommunbildningar
måste nämligen göras under hänsynstagande jämväl till andra
faktorer, som i detta sammanhang icke kunde beaktas men som i enskilda
fall skulle kunna medverka till andra resultat. Bl. a. med hänsyn till denna
begränsning i syftet genomfördes försöksutredningen utan samråd med
kommunerna.

Såsom förutsättningar för planeringen uppställdes att alternativa förslag
skulle upprättas och regionerna anpassas efter olika administrativa
gränser. Dessa regioner, benämnda kommunblock, skulle var och en utgöras
av en centralort med därtill naturligt anslutande omland. De alternativa
förslagen skulle avse kommunblock dels med minst 6 500 invånare,
uppbyggda genom sammanförande av församlingar, alternativ 1, eller
hela kommuner, alternativ 2, dels med minst 10 000 invånare, uppbyggda
genom sammanförande av församlingar, alternativ 3, eller hela kommuner,
alternativ 4. Befolkningstalen skulle därvid avse den folkmängd som
kunde antagas föreligga 1975. Dessa invånarantal var som nämnts minima
och skulle få nämnvärt underskridas endast om synnerliga skäl förelåg.
Vid uppbyggandet av kommunblocken skulle åtskillnad ej göras mellan
olika typer av kommuner (stad, köping, landskommun) och hänsyn ej
heller tagas till gällande länsgränser.

De alternativa förutsättningarna uppställdes i syfte att få belyst, i vad
mån olika krav på befolkningsunderlag och olika principer vid avgränsningen
(kommungräns—-församlingsgräns) kunde påverka möjligheterna
att uppnå en samordning mellan kommunområden och spontana regioner
samt att i övrigt erhålla ett på längre sikt hållbart resultat. Till grund för
de båda alternativen i fråga om minimifolkmängd låg bedömningar rörande
önskvärt underlag för vissa kommunala förvaltningsuppgifter. Eftersom
ett befolkningsunderlag på minst 6 500 invånare i allmänhet erfordras
för att organisera undervisning i tre parallellklasser i årskurserna 7
och 8 på enhetsskolans högstadium ansågs detta böra utgöra undre gränsen
för lämplig kommunstorlek. Minimistorleken 10 000 invånare ansågs

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

önskvärd för att säkerställa tillräckligt befolkningsmässigt och ekonomiskt
underlag för andra förvaltningsuppgifter och skulle ofta vara till
fördel även för skolväsendet om den kunde uppnås utan att avstånden
blev alltför betungande. Däremot ansågs icke föreligga någon uppgift för
kommunerna som nödvändigtvis krävde högre befolkningsunderlag och
samtidigt var av sådan betydelse i den kommunala verksamheten, att minimigränsen
borde anpassas därtill.

En allmän föreställning om de fyra olika alternativ, som framkom vid
denna försöksutredning, erhålles av följande tabell.

Kommunblocken fördelade efter folkmängd 1959 och 1975

Invånare	Alt. 1	Alt. 2	Alt. 3	Alt. 4
1959	1975	Skill- nad	1959	1975	Skill- nad	1959	1975	Skill- nad	1959	1975	Skill- nad
0— 5 999	8	2	— 6	4	1	— 3
6 000— 6 999	11	20	+ 9	15	15	0
7 000— 7 999	26	26	0	23	28	+ 5		18	16	— 2	21	13	— 8
8 000— 8 999	29	24	— 5	27	21	— 6
9 000— 9 999	24	20	— 4	27	19	— 8
10 000—14 999	83	83	0	77	84	+ 7		83	79	— 4	78	81	+ 3
15 000—19 999	42	38	— 4	34	31	— 3		43	44	+ 1	39	32	— 7
20 000- 29 999	45	33	—12	52	39	—13		55	40	—15	57	48	— 9
30 000—49 999	26	37	+ 11	26	38	+ 12		26	38	+ 12	26	39	+ 13
minst 50 000	20	31	+ 11	22	31	+ 9		25	33	+ 8	26	34	+ 8
	314	314	0	307	307	0	250	250	0	247	247	0

Det dominerande allmänna intrycket finner indelningssakkunniga vara
den obetydliga skillnaden mellan alternativen som helhet. Antalet kommunblock
varierar sålunda endast mellan 247 och 314.

De sakkunniga påpekar att försöksplaneringen bekräftar det för övrigt
självklara förhållandet att det icke är möjligt att med utgångspunkt från
ett angivet minsta befolkningsunderlag finna en anpassning till centralortsoch
regionsystemet, som ger ett enhetligt resultat i fråga om kommunstorleken.
Detta sammanhänger givetvis med centralorternas olika storlek och
utrustning och därmed deras olika attraktivitet samt med variationer inom
olika delar av landet i fråga om befolkningstäthet och tillgång på tätorter,
som fyller de uppställda kraven. Vid tillämpning av de angivna principerna
kan därför någon normalstorlek på kommuner icke angivas.

Den omständigheten att en anpassning av kommunområdena till näringsgeografiska
regioner måste resultera i starka variationer beträffande kommunstorleken
bör emellertid enligt indelningssakkunniga icke inge betänkligheter.
Under alla omständigheter kommer en utjämning till stånd i olika
avseenden i jämförelse med nuvarande förhållanden. Det torde vidare vara
omöjligt att generellt fastställa viss kommunstorlek såsom den från effektivitetssynpunkt
lämpligaste. Anknytningen till en centralort, som kan ut -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

göra ett naturligt servicecentrum, och en region, som ger underlag för en
samordnande samhällsplanering, torde i allmänhet vara väl så betydelsefull
även från effektivitetssynpunkt som kommunstorleken i och för sig.

För att kunna finna en nivå i centralorts- och regionsystemet, till vilken
kommunområdena bör anpassas, måste emellertid angivas en minimistorlek
för dessa. Försöksplaneringen visar i detta hänseende, anför indelningssakkunniga,
att en gräns i fråga om minsta befolkningsunderlag vid 6 500
eller 10 000 invånare i flertalet fall leder till samma resultat. På grund av
centralorternas i allmänhet relativt stora folkmängd samt befolkningstätheten
och ytvidden hos dessa orters naturliga omland får man nämligen
i de allra flesta block väsentligt högre invånarantal än minimisiffrorna.
Medianvärdet för de aktuella invånarantalen i försöksplaneringens kommunblock
utgjorde sålunda 12 700 enligt alternativ 1, 13 300 enligt alternativ
2, 17 500 enligt alternativ 3 och 17 800 enligt alternativ 4.

Det skulle därför, fortsätter de sakkunniga, i de flesta fall icke erfordras
någon närmare precisering av minimistorleken än vad som uttalats
med utgångspunkt från kommunernas uppgifter, nämligen att den synes
böra ligga mellan 6 500 och 10 000 invånare. För de fall de olika minimigränserna
leder till olika resultat fordras emellertid ytterligare överväganden.
De sakkunniga framhåller att hänsyn därvid självfallet bör tagas
till de i varje enskilt sådant fall föreliggande förutsättningarna av befolkningsmässig,
ekonomisk och organisatorisk art och att generella ställningstaganden
till dessa avvägningsfrågor endast i begränsad utsträckning
torde vara möjliga. För att om möjligt ytterligare precisera riktlinjerna
i detta avseende utförde emellertid de sakkunniga en närmare analys av de
kommunblock, som kunde bildas vid tillämpning av minimigränsen 6 500
invånare men bortföll om gränsen sattes vid 10 000 invånare. Från befolkningsmässig
synpunkt konstaterades därvid bl. a., att en lämplig gräns syntes
gå vid ett beräknat invånarantal av 8 000 personer år 1975. De kommunblock
enligt storlek salternativet 6 500 invånare, som då skulle bortfalla,
hade till övervägande delen negativ befolkningsutveckling medan däremot
denna utveckling var positiv i flertalet av blocken med mer än 8 000 invånare.
Även med hänsyn till kommunernas uppgifter samt för att få kommunerna
centrerade kring attraktiva tätorter syntes en gränsdragning vid
8 000 invånare år 1975 innebära fördelar framför en gränsdragning vid
6 500 invånare. Fn högre gräns än 8 000 invånare finner de sakkunniga å
andra sidan medföra, att ett flertal kommunblock med positiv befolkningsutveckling,
relativt väl differentierat näringsliv och en tätort, dit t. ex. en
högstadieskola på grund av avståndsskäl under alla förhållanden torde få
lokaliseras, icke skulle kunna godtagas. Fn sådan gränsdragning skulle nödvändiggöra
så vidsträckta undantag att den redan därför måste anses olämplig.

Beträffande den andra alternativa förutsättningen, nämligen avgrans -

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

ning efter församlingsgräns eller kommungräns, finner de sakkunniga
bl. a. på grundval av vissa statistiska bearbetningar, att kommunblocksgränsens
anpassning till centralorternas spontana omland självfallet blir
bättre vid församlings- än vid kommunalternativen men att inga större
skillnader från anpassningssynpunkt kan iakttagas statistiskt sett. Detta
hindrar dock icke, framhåller de sakkunniga, att stora skillnader kan föreligga
i de enskilda fallen.

Som en följd av nu angivna slutsatser lät de sakkunniga ytterligare bearbeta
försöksplaneringens material med utgångspunkt från att minimigränsen
för invånarantalet i kommunblocken skulle sättas vid 8 000 invånare
år 1975. Antalet kommunblock skulle då uppgå till 272. För en närmare
redogörelse beträffande såväl dessa som i det föregående åberopade
analyser torde få hänvisas till betänkandet (kap. 9 och 10).

Sammanfattningsvis uttalar de sakkunniga, att ett kommunblockssystem,
som uppbyggts med tillämpning av en minimigräns vid 8 000 invånare år
1975 kännetecknas av stabiliserad befolkningsutveckling samt av att en
genomsnittligt sett förhållandevis stor andel av befolkningen bor samlad
i eller i närheten av kommunblockscentra. I det övervägande antalet kommunblock
dominerar landsbygdsbefolkningen över stads- och köpingsbefolkningen.
I flertalet kommunblock utgör dock tätortsbefolkningen minst
halva totalbefolkningen. Näringslivet är betydligt mer differentierat i dessa
kommunblock än i nuvarande kommuner och block med renodlad jordbruks-,
industri- eller servicebefolkning förekommer praktiskt taget icke.

En kommunindelning enligt detta blocksystem skulle även medföra en
icke oväsentlig skatteutjämning. Visserligen skulle den nuvarande avsevärda
skillnaden i utdebitering mellan olika landsdelar icke upphävas men
skillnader i detta avseende inom samma landsdel skulle däremot utjämnas
i viss utsträckning. En sådan kommunindelning skulle även medföra,
att en betydligt mindre andel av kommunerna skulle ha en skattekraft,
som väsentligt understeg medelskattekraften i riket.

Indelning ssakkunnigas slutsatser

Enligt de sakkunnigas uppfattning skulle en kommunindelning med
förut angivna resultat motsvara det syfte, som bör uppställas vid en reformering
av nu gällande indelning. På grund härav anser sig de sakkunniga
kunna förorda, att de vid försöksplaneringen tillämpade principerna
får ligga till grund för en kommunindelningsreform. Tillämpningen av
dessa principer skulle automatiskt medföra kommuner med mycket varierande
befolkningstal, vilket beror på befolkningens faktiska storlek och
bosättning samt centralorternas naturliga dominans. Med hänsyn till vad
de sakkunniga funnit vara önskvärt befolkningsunderlag för vissa viktigare
kommunala förvaltningsuppgifter samt erfarenheterna av försöksplaneringen
har de sakkunniga stannat för att såsom riktpunkt för det lägsta

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

befolkningstal, som kommunerna bär hålla år 1975, sättes 8 000 invånare.
De är på det klara med att detta tal inte i samtliga fall kan uppfyllas. Det
kan nämligen förekomma omständigheter som gör det nödvändigt att godtaga
ett lägre befolkningstal än det nämnda t. ex. beträffande områden med
gles befolkning och stora avstånd eller områden som ej kan beräknas nå det
angivna befolkningstalet till år 1975 men väl inom relativt kort tid därefter.
Även andra förhållanden än de nu nämnda kan motivera att ett lägre befolkningstal
godtages. Givetvis måste också vid överväganden i dessa särskilda
fall beaktas, att den lösning, som väljes, skall stå i samklang med den lämpligaste
kommunindelningen i omgivningen.

Den här förordade principen anser de sakkunniga dock icke kunna tilllämpas
för att lösa de särpräglade indelningsproblem, som föreligger i
Stockholm, Göteborg och Malmö med angränsande kommuner. De sakkunniga
förutsätter att dessa frågor blir föremål för särskild utredning.

En konsekvens av de gjorda ställningstagandena blir, framhåller de
sakkunniga, att kommunindelningen i ett betydande antal fall icke skulle
överensstämma med nu gällande judiciella indelning samt olika administrativa
indelningar. Detta förhållande, som bottnar i att sistnämnda indelningar
i regel tillkommit efter helt andra principer, måste naturligtvis
uppmärksammas. Särskilda problem i detta avseende kan uppkomma vid
sammanläggning av städer med kommuner av annan typ. Bortsett från
dessa fall visar försöksplaneringen att ett relativt stort antal kommuner
lämpligen bör bildas av områden, som nu tillhör olika domsagor, landsfiskalsdistrikt,
fögderier, lantmäteridistrikt, civilförsvarsområden, valkretsar
för val av landstingsledamöter o. s. v. I en del fall torde kommuner
även böra bildas av områden från olika län. Dessa konsekvenser bör emellertid
enligt de sakkunniga icke få hindra, att en ny kommunindelning
genomföres efter de principer, som med hänsyn till kommunernas uppgifter
och funktioner måste anses mest ändamålsenliga.

Remissyttrandena

Flertalet remissinstanser ansluter sig till uppfattningen, att näringsgeografiska
synpunkter bör tillmätas stor betydelse vid bedömningen av kommunindelningsfrågan
och tillstyrker i huvudsak den av de sakkunniga förordade
centralorts - och regionprincipen.

Sålunda framhåller arbetsmarknadsstyrelsen, att principen att bygga upp
kommunerna kring centra med relativt välutvecklat näringsliv och god
serviceutrustning helt överensstämmer med den tätortsklassificering och
regionala indelning av landet som styrelsen gjort för att få en bättre överblick
av var produktions- och serviceföretag bör lokaliseras. Inom lokaliseringspolitiken
har alltmer den uppfattningen gjort sig gällande att det

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

är nödvändigt att »satsa» på orter och områden, som kan fylla anspråken
på en tillfredsställande serviceutrustning. Från arbetsmarknadssynpunkt
är det också angeläget, att kommunen omfattar ett område med sådan
geografisk avgränsning, att den i möjligaste mån utgör ett enhetligt arbetsmarknadsområde.
En sådan avgränsning är av betydelse också för investeringsplaneringen
och investeringsreservens utnyttjande i arbetslöshetsbekämpande
syfte.

Nödvändigheten att bygga den nya kommunindelningen på samhörigheten
inom en region betonas av länsstyrelsen i Södermanlands lön, som
anför.

Någon annan, acceptabel metod för att få fram samhörigheten mellan
olika kommuner än den av de sakkunniga föreslagna torde svårligen kunna
erhållas. Den samhörighet, som de gemensamma serviceanordningarna
skapar, synes utgöra en tillräckligt stabil grund att bygga nya kommuner
på. Självfallet kan icke samhörigheten få den personliga karaktär, som
existerat i de gamla socknarna eller ens i de nuvarande kommunerna. Nuvarande
kommunikationsmedel bereder dock helt andra förutsättningar
än förr till samverkan inom större områden. Den oerhörda snabbhet, varmed
utvecklingen förändrar förutsättningarna för den mänskliga samlevnaden,
har på ett 10-tal år om inte helt raderat så dock alldeles påtagligt
påverkat de gränser, som bibehåller befolkningen i indelningsområden,
vilka står i stark kontrast till de nya förutsättningarna. Det gäller inte
minst städernas och kranskommunernas status. Gränsdragningarna utgör
numera snarare ett hinder för människorna att bostadsmässigt och i andra
avseenden inrätta sig efter de rationella förutsättningar, som utvecklingen
anvisar.

Såväl Svenska landskommunernas förbund som Svenska stadsförbundet
framhåller vikten av att en ny kommunindelning syftar till ett på
längre sikt hållbart resultat. Från denna utgångspunkt uttalar Svenska
landskommunernas förbund, att en anpassning av indelningen till centralortsregioner
på längre sikt bör ge ett stabilare befolkningsunderlag och
större utvecklingsmöjligheter från näringsgeografiska synpunkter samt
att svårigheter uppenbarligen föreligger att bedöma vilka krav som i framtiden
kommer att ställas på kommunerna, varför det inte är möjligt att
uteslutande repliera pa befolkningsunderlaget. Styrelsen för Svenska stadsförbundet
anför.

Centralorts- och omlandsaspekterna har med rätta tillagts stor roll i
diskussionen rörande riktlinjerna för en ny kommunindelning. Som regel
torde bestämningarna av centralorterna och deras influensområden icke
stöta pa alltför stora svårigheter. I en del fall torde det å andra sidan bli
en grannlaga uppgift att praktiskt nyttja centralorts- och regionbegreppen
såsom instrument vid en revision av den administrativa indelningen.
Speciellt i dessa fall är det angeläget, att man vid planläggningen av en ny
administrativ regionindelning utformar denna så, att en smidig anpassning
senare kan ske till de strukturförändringar inom näringslivet, som
kan förestå och vilka styrelsen redan tidigare berört.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

I åtskilliga andra yttranden, där centralorts- och regionprincipen tillstyrkes
som en utgångspunkt vid planeringen för en ny indelning, betonas
de praktiska svårigheter, som principens tillämpning kan medföra.
Ofta framhålles därvid, att modifikationer i en eller annan form torde bli
erforderliga.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner sålunda angeläget, att man i princip
försöker bygga upp kommuner kring en centralort med tillräckligt stort
omland men anser att detta tyvärr icke är möjligt att tillämpa konsekvent,
därför att tätorter med tillräcklig dominans för närvarande icke finns på
lämpligt sätt fördelade över hela landet. Sålunda saknar omlandet kring
åtskilliga av landets större städer helt tätorter, som kunde accepteras såsom
centralorter i självständiga kommunbildningar av tillräcklig storlek.
Konsekvensen av de sakkunnigas ledande princip skulle bli att mycket
stora landsbygdsområden, vilkas befolkning kanske skulle räcka till ett
flertal kommuner av tillräcklig storlek, skulle behöva införlivas med storstäder.
Länsstyrelsen ifrågasätter starkt, att en sådan lösning av de primärkommunala
problemen kan vara riktig från allmän samhällspolitisk
synpunkt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller, att centralortstanken icke bör
leda till att statsmakterna ensidigt söker främja centralorten på bekostnad
av övriga tätorter, av vilka många kan ha goda naturliga utvecklingsmöjligheter
och beträffande vilka också får beaktas, att stora allmänna
investeringar nedlagts under senare år, bland annat i fråga om vatten- och
avloppsledningar.

Även länsstyrelsen i Jönköpings län påpekar att man inte får blunda
för de svårigheter, som principen kan komma att leda till bl. a. i de fall,
då en kommun måste i sig inrymma två eller kanske tre från servicesynpunkt
likvärdiga centralorter.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför, att de tätorter i länet, som fyller
de uppställda kraven på centralorter, till övervägande delen är städerna.
Skall man bilda nya kommuner med städerna som centralorter och med
beaktande av dessas influensområden, kommer man i flera fall fram till
en kommunstorlek, som enligt länsstyrelsens mening knappast kan vara
realistisk, varför det torde bli nödvändigt att även tillåta kommunbildningar
med huvudorter, som ej helt fyller de i utredningen uppställda
kraven.

Länsstyrelsen i Stockholms län menar, att indelningssakkunniga fäst
alltför stort avseende vid de näringsgeografiska synpunkterna och vill
med största eftertryck framhålla att dessa synpunkter ej får fastslås som
exklusiva utgångspunkter för indelningsarbetet. Det finns andra faktorer
som spelar eu mycket stor roll vid bedömningen såsom avstånd, kommunikationsmöjligheterna
och den traditionella inriktningen av det interkommunala
samarbetet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Liknande synpunkter har länsstyrelsen i Gotlands län, som icke vill
avvisa centralortsprincipen som en av riktlinjerna vid den nya kommunindelningens
genomförande men som anser, att principen icke medför så
markerade fördelar som de sakkunniga gjort gällande samt att den å
andra sidan är förenad med påtagliga nackdelar. Vid det praktiska genomförandet
av den nya kommunindelningen bör man därför icke vara
så bunden vid en given mall att man blir förhindrad att taga hänsyn även
till andra faktorer. I varje fall så länge den nu förda jordbrukspolitiken
vidhålles skulle enligt länsstyrelsens uppfattning ett kommunområde, bestående
huvudsakligen av glesbygdsbefolkning, som i och med jordbruksrationaliseringens
genomförande har garanterad inkomstlikställighet med
industriarbetare och vars näring torde vara konjunkturkänslig i mindre
grad än tätortsbefolkningens, ej i och för sig behöva sammanslås med en
tätort för att bli godtagbart som kommununderlag.

Tveksamhet säger sig också länsstyrelsen i Hallands län hysa, huruvida
icke, då det gäller frågan om den lämpligaste uppbyggnaden av en administrativ
enhet, stort utrymme också måste lämnas åt åtskilliga andra
faktorer än dem de sakkunniga framhävt, t. ex. åt förekomsten av kulturella
eller traditionella samhörighetsband. Redan en sammanläggning av
ett vidsträckt landsbygdsområde måste enligt länsstyrelsen komma att
medföra många svårlösta spörsmål. Sammanförandet av ett sådant område
med en stad komme att ytterligare accentuera problemen. Länsstyrelsen
upplyser, att tanken på kommunkonstruktioner av nu nämnd beskaffenhet
inom länet vållat åtskillig oro. Man befarar sålunda, att stadsområdets
speciella intressen skall bli eftersatta, om landsbygdsbefolkningen
blir dominerande, och, i motsatt fall, att staden kommer att underlåta
att tillräckligt tillgodose landsbygdens berättigade krav. Dessa farhågor
finner länsstyrelsen icke kunna avvisas såsom helt ogrundade. Beaktas bör
också att det ej är uteslutet att de tankegångar, som låg bakom bildandet
av municipalsamhällen, kan komma att aktualiseras på nytt inom en storkommun,
som uppbygges helt enligt den av utredningen förordade metodiken.

Från kommunalt håll har anförts — fortsätter länsstyrelsen — att centralortsidén
skulle medverka till att påskynda landsbygdens avfolkning,
eftersom de nuvarande kommunernas tätorter skulle bli mindre attraktiva,
om förvaltning och annan offentlig verksamhet koncentrerades till centralorten,
och vidare eftersom den stimulans till bosättning i landskommunerna,
som ligger i den lägre utdebiteringen i många av dessa kommuner,
skulle komma att elimineras. Det är framför allt dessa från kommunalt
håll framförda betänkligheter, som föranlett att länsstyrelsen blivit
tveksam om, huruvida tiden verkligen är mogen att acceptera centralortstanken
i den form den framförts i utredningen.

Uppfattningen att en kommunindelning enligt centralortsprincipen

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

skulle påskynda landsbygdens avfolkning anses däremot av bl. a. länsstyrelsen
i Kristianstads län vara föga motiverad. Det finns enligt länsstyrelsen
i stället anledning antaga att omflyttning från landsbygd till
tätorter kommer att fortsätta oberoende av om vi får en ändrad kommunindelning
eller ej. Däremot kan ju vådorna från kommunal synpunkt av
denna utveckling väntas bli mildrade genom den använda metoden. Den omflyttning,
som kan väntas ske direkt som en följd av den kommunala förvaltningens
koncentration, anser länsstyrelsen totalt sett få mycket liten
betydelse.

Lantmäteristyrelsen delar uppfattningen att det näringsgeografiska
mönstret av centralorter, influensfält och omland bör utgöra bakgrunden
till en ny kommunindelning men varnar för att uteslutande se till dessa
faktorer vid kommunindelningen. Styrelsen anför sålunda.

Mot en alltför ensidig tillämpning av principen att bygga kommunindelningen
på de nu dominerande centralorterna torde dock kunna invändas,
att man därigenom mekaniskt låter det nuvarande läget bestämma den
framtida målsättningen. Kommunindelningsreformen får med andra ord
mera karaktär av en förstärkning av den hittillsvarande spontana utvecklingen
än av en positiv samhällsplanering. Det kan också anföras att effekten
av en kommunsammanslagning vid vilken en av de tidigare tätorterna
utses till kommuncentrum lätt kan leda till att denna tätort ensam kommer
att tillväxa medan de övriga stagnera eller gå tillbaka. Effekten skulle således
lätt bli att heterogeniteten inom området genom indelningsreformen
ökas i ett accelererat tempo med i ogynnsamma fall en påskyndad utarmning
av landsbygdsmiljön som följd. Då de näringsgeografiska synpunkterna
icke kunna vara ensidigt dominanta över miljösynpunkterna håller
lantmäteristyrelsen före att det icke generellt kan sägas, att en kanalisering
av befolkningsrörelsen inom en region mot en enda tätort är att föredraga
framför en fördelning på flera.

Länsstyrelserna i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens
län framhåller att de särskilda förhållandena i Norrland, bl. a.
stora avstånd samt vidsträckta områden med gles befolkning och ensidigt
näringsliv, omöjliggör en generell tillämpning av principen.

Av kommunerna har ca 400 i sina yttranden särskilt uttalat sig angående
centralortsprincipen. Ofta göres därvid även uttalanden angående
verkningarna för den egna kommunen. Omkring 340 av dessa kommuner
anser principen i huvudsak riktig, även om man i åtskilliga fall framhåller
vissa olägenheter, som anses uppkomma vid en konsekvent tillämpning.
EU 100-tal av nämnda kommuner förordar olika mer eller mindre
långtgående modifikationer. Omkring 00 kommuner motsätter sig helt att
principen lägges till grund för indelningen.

De betänkligheter, som från kommunerna framföres mot principen, rör
främst befarade motsättningar mellan centralorten å ena samt landsbygden
och mindre tätorter å andra sidan, vilka skulle kunna leda till att endera
fick sina intressen eftersatta. Åtskilliga landskommuner framhåller,

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

att en reform efter denna princip skulle komma att påskynda landsbygdens
avfolkning.

Kommunalfullmäktige i Nosaby kommun (ca 4 000 inv.), Kristianstads
län, uttalar sålunda, att uppbyggandet av en kommun enligt dessa riktlinjer
icke tjänar skapandet av vad man kallar en levande landsbygd utan
kommer att påskynda ytterligare minskning beträffande såväl befolkningstal
som nyetablering av industrier och företag inom de egentliga landsbygdsområdena,
i synnerhet om den tätort kring vilken kommunen uppbyggs
utgörs av en stad eller ett stadsliknande samhälle.

Kommunalfullmäktige i Essunga kommun (ca 6 300 inv.), Skaraborgs
län, finner det också betänkligt att sammanföra kommuner av ren landsbygdskaraktär
med städer eller större tätorter, därför att man måste befara,
att befolkningen i landsbygdsdelen av en sådan nybildad kommun
får vidkännas ökade skatter till förmåner, som oftast ej kan komma den
till godo i samma grad som den i tätorten boende. En följd härav kan också
bli, att de mindre tätorter, som varit av betydelse för nuvarande kommuner,
efter en sammanslagning kommer att få stå tillbaka för den stora
centralorten och därför stagnera eller rent av gå tillbaka i utveckling.

Motsatt uppfattning har bl. a. stadsfullmäktige i Trelleborg, som visserligen
tillstyrker principen men uttalar.

Det förefaller under sådana förhållanden ofrånkomligt, att en stad eller
annan tätort, som kommer att utgöra centralort i en nybildad kommun, i
övrigt bestående av landsbygd, i allmänhet torde få vidkännas betydande
ekonomiska uppoffringar i form av ökat skattetryck för att kunna tillgodose
de krav på standardhöjning till tätorternas nivå, som utan tvivel
kommer att resas av befolkningen inom kommunens övriga delar. Denna,
särskilt för städerna ogynnsamma följd av en ny kommunindelning enligt
de sakkunnigas riktlinjer, har enligt stadsfullmäktiges mening icke ägnats
tillbörlig uppmärksamhet. Överhuvudtaget synes den föreslagna reformen,
om den genomföres, komma att i alla avseenden gynna landsbygden på städernas
bekostnad.

Många av de kommuner, som tillstyrker principen, är emellertid övertygade
om att de nu berörda farhågorna är överdrivna. Stadsfullmäktige
i Nora yttrar.

Överhuvudtaget torde det vara angeläget att man med en förnuftig kommunindelning
försöker stärka gemenskapsbanden mellan regionens centralort
och dess omland. Det är självfallet att det helt är i centralortens intresse,
att landsbygdsdelen är så livskraftig som möjligt, samtidigt som det
för landsbygden är av största vikt att centralorten är attraktiv. Landsbygden
och centralorten har därför samma huvudintresse i fråga om principerna
för en ny kommunindelning. För en bygd, som visar avfolkningstendenser,
torde samarbetet mellan centralort och landsbygdsdel vara särskilt
viktigt; enda möjligheten för en sådan bygd att hävda sig torde vara
att samordna alla sina krafter.

Kommunalfullmäktige i Piteå landskommun (ca 13 800 inv.), Norrbot -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

tens län, vilka helt anslutit sig till utredningens förslag och motiveringarna
för dessa, framhåller att kommunerna i Piteåregionen under liknande
motiveringar väckt frågan om sammanläggning av nuvarande Hortlax
(ca 4 800 inv.), Norrfjärden (ca 4 100 inv.) och Piteå landskommun (ca
13 700 inv.) samt Piteå stad (ca 7 400 inv.) till en kommun. Denna kommun
skulle alltså få ca 30 000 inv.

Kommunalfullmäktige i Höörs köping (ca 3 500 inv.) och i Norra Frosta
kommun (ca 2 600 inv.), Malmöhus län, uttalar i likalydande yttranden,
att sådana kommuner, som icke inom sig har någon expansiv tätort, i längden
kommer att sakna möjligheter att fortleva som egen kommun.

Vad man bland kommunerna mera allmänt synes tveka inför är att
större och medelstora städer med centralortsprincipens tillämpning ofta
skulle tillföras vidsträckta landsbygdsområden.

Kommunalfullmäktige i Vaksala kommun (ca 2 600 invånare), Uppsala
län, anför sålunda.

I åtskilliga fall torde kommunerna komma att byggas upp av en stad
och dess angränsande kommuner med staden som centralort. När det gäller
mindre och medelstora städer torde några allvarliga olägenheter inte
uppkomma vid en sådan kommunbildning. Staden är ofta ett naturligt
centrum för bygden, och samhörighetskänslan är också god. Är staden
däremot befolkningsmässigt mycket stor blir förhållandena svårare. Om
man sammanför en större stad, t. ex. Uppsala, med omgivande kommuner,
torde det vara oundvikligt att staden såväl ekonomiskt som befolkningsmässigt
blir helt dominerande. Den omgivande landsbygden torde med säkerhet
komma att sakna allt inflytande på kommunens förvaltning och
politik och får därmed svårt att hävda sina intressen. Utbyggnaden av tätorterna
i stadens omland kan lätt stoppas upp till förmån för den stora
tätorten. Kommunalfullmäktige anser det därför finnas anledning att varna
för en allt för långt gående sammanläggning mellan större städer och omgivande
glesbygd.

Även från tätortskommuner, belägna i en större stads omland, har liknande
synpunkter framförts. Sålunda uttalar kommunalfullmäktige i
Frövi köping (ca 2 900 inv.), Örebro län, att de nya kommunerna icke bör
byggas upp på så sätt att det till en redan nu stor och dominerande stad
föres stora landsbygdsområden och mindre tätorter som icke är belägna
i omedelbar anslutning till det nuvarande stadsområdet, enär man kan befara
att en dylik kommunbildning både befolkningsmässigt och geografiskt
blir stor och otymplig och därigenom svåradministrerad.

Kommunalfullmäktige i Rönneberga kommun (ca 3 600 inv.), Malmöhus
län, finner särskilt tveksamt om landskommuner bör sammanläggas
med städer med över 20 000 invånare och kommunalfullmäktige i T ollarps
kommun (ca 4 100 inv.), Kristianstads län, anser att städer med över 15 000
invånare ej skall beröras av åtgärderna.

Även från åtskilliga andra landskommuner förordas eu sådan lösning

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

att kranskommunerna sinsemellan bildar större enheter. Kommunalfullmäktige
i Simlångsdalens kommun (ea 4 300 inv.), Hallands län, uttalar
sålunda.

Enligt vår mening torde i sådana fall större olägenheter uppstå för såväl
staden som för den såsom omland betecknade landsbygden vid ett sammanförande
till ett kommunblock än om den såsom alternativ angivna lösningen
väljes där en viss del av omlandet bildar eget kommunblock med
en mindre tätort belägen i godtagbart kommunikationsläge i förhållande
till kommunblocket såsom centralort. En regionplan för staden och i intilliggande
kommunblock belägna tätbebyggda delar torde kunna lösa dessa
problem på ett mera tillfredsställande sätt. Olägenheter i form av slitningar
mellan en stor ren stadsbygdsdel och en ävenså stor landsbygdsdel
bör då i större utsträckning kunna undvikas.

Stadsfullmäktige i Linköping finner en kompletterande utredning erforderlig
rörande förhållandet mellan större regioncentra och randkommuner
i närheten därav. Samma uppfattning framföres i ytterligare några yttranden.

Stadsfullmäktige i Kiruna påpekar, att redan nu finns ett flertal kommuner
med en struktur som överensstämmer med principerna i utredningen.
Kiruna stad och Gällivare kommun bör sålunda kunna anföras som
typexempel på kommuner av denna art, där stora landsbygdsområden i
kommunalt hänseende knutits till vissa tätorter. Det kan enligt fullmäktige
icke bestridas att kommunbildningar av sådan typ har betydande nackdelar
från kommunaladministrativ synpunkt, varför starka betänkligheter
möter mot att utöka antalet dylika kommunenheter.

Slutligen finns också kommuner, som uttalar tvivel på att det över huvud
taget är av större betydelse att anknyta kommunbegreppet till centralorter
och näringsgeografiska regioner. Ett 60-tal kommuner anser som
tidigare nämnts att så ej är fallet; andra menar att det i vart fall finns
omständigheter, som gör att principen ej bör tillämpas.

Kommunalfullmäktige i Stora Kopparbergs kommun (ca 10 100 inv.),
Kopparbergs län, anför bl. a.

Omlandet har repellerat på tätorten så länge denna ort funnits. Detta
förhållande synes i och för sig icke utgöra tillräckligt skäl för bildandet
av en kommun av hela regionen. Därest i regionen ingår exempelvis en
kommun, vilken såväl befolkningsmässigt som ekonomiskt är tillräckligt
livskraftig för att kunna tillgodose behovet av samhällsservice, bör den
kunna bestå som självständig kommun även om centralorten för regionen
är belägen i annan kommun. Det interkommunala samarbetet inom regionen
kan i sådana fall med fördel lösas genom frivilliga överenskommelser
och avtal.

Liknande synpunkter anlägger bl. a. kommunalfullmäktige i Söndrums
kommun (ca 3 500 inv.), Hallands län.

Kommunalnämnden i Medåkers kommun (ca 2 500 inv.), Västmanlands
län, framhåller, att Medåkers kommun är en av de få kommuner, som sak -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

nar tätort; d. v. s. kommunen är en verklig landskommun utan andra näringar
än lantbruk och skogsbruk. Trots detta och trots en mycket låg
utdebitering har kommunen år från år förbättrat sin ekonomi. Kommunen
saknar skulder och har betydande fonder. Detta torde enligt nämnden
visa, att en glesnande landskommun inte alltid är i behov av att bli omhändertagen.

De sakkunnigas förslag till riktpunkt i fråga om lägsta
befolkningsunderlag tillstyrkes eller lämnas utan erinran av
samtliga de hörda centrala ämbetsverken. Skolöverstyrelsen vill emellertid
samtidigt understryka uttalandet, att den angivna minimigränsen inte
kan uppnås i samtliga fall, samt förutsätter att, om överensstämmelse skall
kunna nås mellan skolområdes- och kommungränser, lokala avvikelser
verkligen kommer till stånd.

Under åberopande av erfarenheter från lokaliseringsutredningarna uttalar
arbetsmarknadsstyrelsen att valet av riktpunkt från de synpunkter
styrelsen har att beakta är fullt acceptabelt.

Socialstyrelsen understryker svårigheten att finna något absolut minimum
— från olika utgångspunkter på socialvårdens område anges befolkningstal
på 5 000—10 000 invånare — men vill såsom en allmän riktpunkt
från de synpunkter styrelsen har att företräda framhålla, att en kommuns
invånarantal år 1975 i allmänhet icke bör underskrida 6 000 personer.

Statistiska centralbyrån framhåller, under åberopande av de lokala variationer
som torde bli erforderliga, att ett angivande länsvis eller åtminstone
för vissa landsdelar av minsta befolkningsunderlag för kommun
varit önskvärt.

Även länsstyrelserna godtager i allmänhet det angivna invånarantalet
såsom riktpunkt, men framhåller genomgående, att det inte får bli en
undantagslös regel.

Sålunda säger sig länsstyrelsen i Stockholms län ha övervägt en lägre
riktpunkt — 6 000 å 7 000 invånare — men har stannat för att ej motsätta
sig de sakkunnigas förslag under förutsättning att det uttryckligen
fastslås, att lägre befolkningstal undantagsvis må förekomma. Länsstyrelsen
i Uppsala län förordar ännu större kommuner där så är lämpligt
och möjligt samt även undantag nedåt i vissa fall, varvid dock kommuner
med mindre än 6 000 invånare, framräknat till år 1975, icke bör ifrågakomma.
Länsstyrelsen i Södermanlands län finner, att det för detta läns
vidkommande inte skulle få någon större betydelse, om gränsen sättes vid
8 000 eller 10 000 invånare. Länsstyrelsen i Kalmar län accepterar 8 000
invånare såsom minimum även om undantag härifrån i andra än de av de
sakkunniga förutsedda fallen kan tänkas motiverade. Att sådana ytterligare
undantag kan få göras framhåller även flera andra länsstyrelser.

Exempel på fall då undantag kan vara motiverade lämnas i några ytt5
— Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

randen. Länsstyrelsen i Jönköpings län nämner kommuner med speciella
traditioner som bör bevaras men som skulle äventyras vid ett strikt iakttagande
av riktpunkten. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller
att i detta län t. ex. den säregna topografien och vad därmed sammanhänger
förväntas komma att göra sådana avvikelser nödvändiga.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser att jämkning bör vara möjlig också
beträffande kommuner intill en större stad, som har en acceptabel tätort,
därest det står klart att de — om de framdeles inte skulle kunna existera
som självständiga kommuner — måste tillföras staden. Liknande synpunkter
har länsstyrelsen i Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län uttalar att man troligen inte uppnår
några avsevärda fördelar genom att göra från regional synpunkt onaturliga
sammanslagningar i syfte att uppnå ett visst fixerat minimital. Det torde i
förekommande fall vara riktigare att bevara väl sammanhörande enheter
om än med något lägre folkmängd än att sammanföra två regioner med
jämbördiga tätorter, vilka inbördes är mycket litet beroende av varandra.

Att lägre befolkningstal bör godtagas i glesbygder med stora avstånd har
icke mött någon erinran och har särskilt understrukits av flera länsstyrelser.

Större vikt än det till en viss tidpunkt framräknade invånarantalet anser
länsstyrelsen i Västmanlands län böra tillmätas tendenserna i befolkningsutvecklingen
och ortens allmänna förutsättningar. Om en ort bedömes ha
goda utvecklingsmöjligheter och prognosen klart pekar mot stigande folkmängd,
borde därför ett invånarantal av 8 000 icke vara erforderligt.

Att en riktpunkt för minsta befolkningsunderlag bör vara knutet till en
bedömning av den sannolika utvecklingen fram till 1975 föranleder erinran
endast från länsstyrelsen i Gotlands län. Länsstyrelsen framhåller, att
prognoser måste bli osäkra bl. a. därför att man inte kan förutse lokalisering
till en viss trakt av ny företagsamhet, lika litet som man kan förutse
nedläggning av en viss rörelse och industriers inom andra kommunområden
uppsägning av den lediga arbetskraften. Länsstyrelsen hemställer därför,
att såsom riktlinje i befolkningshänseende vid planläggningen av en
ny kommunindelning får gälla en till det aktuella läget anknuten minimisiffra,
vilket icke bör hindra att hänsyn tages till föreliggande befolkningsprognoser
i sådana fall då centralorten bedömes vara mindre tjänlig såsom
lokaliseringsort för industriell verksamhet.

Av kommunerna har knappt 300 särskilt uttalat sig i berörda avseende,
200 tillstyrker utredningsförslaget, ett 30-tal förordar högre minimital och
ett 60-tal lägre tal eller ingen riktpunkt alls. Flertalet av de kommuner,
som icke anser behov av ny kommunindelning föreligga, har naturligt nog
ansett sig sakna anledning att taga ställning.

Svenska landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet ansluter
sig helt till de sakkunnigas förslag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Uttalandet att länsgräns och andra administrativa gränser i och för sig
icke bör tillmätas någon avgörande betydelse understrykes av många kommuner
liksom andra remissorgan.

En viss försiktighet tillrådes dock av länsstyrelsen i Hallands län, som
anför.

Länsstyrelsen hyser förståelse för att det vid kommunblocksbildningen
kan bli nödvändigt att skära länsgränserna, om ej huvudtanken i förslaget
skall alltför mycket förvanskas. Såsom redan antytts, anser länsstyrelsen
dock att man måste tillmäta länsindelningen liksom övriga judiciella och
administrativa indelningar stor betydelse i förevarande sammanhang. Ifråga
om samarbetsområden som går över länsgränser kommer att uppstå olika
praktiska problem. Bl. a. beröres minst två länsstyrelser, varför det kan
vara önskvärt med en bestämmelse, om vilken länsstyrelse som skall vara
den ledande. Detta synes lämpligen böra avgöras i samband med att samarbetsområdet
fastställes.

Även länsstyrelsen i Södermanlands län pekar på vissa svårigheter, om
betydande områden förläggs från ett län och till ett annat. Detta kan sålunda
medföra, att länsindelningen förändras i sådan omfattning att det
minskade länet ej längre utgör tillräckligt underlag för en länsadministration
eller till att länsgränserna varken blir så rationella eller näringsgeografiskt
riktiga som önskvärt vore. Hänsyn måste enligt länsstyrelsen även
tagas till att landstingsområden vid en primärkommunal indelning får en
sådan omfattning att de kan utgöra ett lämpligt underlag för de uppgifter,
som åvilar landstingen, varvid måste beaktas att de får de ekonomiska
resurser, som ett landsting måste ha för att över huvud kunna fullgöra
sina uppgifter.

Förvaltningsutskotten i Södermanlands läns, i Kalmar läns norra, i Kristianstads
läns och i Malmöhus läns landsting uttalar, att minskning av
landstingsområdet icke bör ske. Förvaltningsutskottet i Skaraborgs läns
landsting varnar med skärpa för en ruckning av länsgränsen. Förvaltningsutskottet
i Jönköpings läns landsting förordar att planeringen för ny
kommunindelning sammankopplas med en länsgränsrevision.

Tillvägagångssättet vid revideringen av kommunindelningen
Indelningssakkunniga

Frivillighet eller tvång

För att få till stånd den allmänna översyn av den primärkommunala
indelningen, som de sakkunniga anser erforderlig, finner de i huvudsak två
olika möjligheter stå till buds.

Den ena möjligheten är att genom särskild lagstiftning förordna om en
ny kommunindelning. Denna utväg anser de sakkunniga vara den enda
tänkbara, om reformen skall genomföras samtidigt över hela landet och
därtill så snabbt som möjligt. Fördelarna härav skulle främst ligga däri,

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

att de i såväl ekonomiskt som organisatoriskt avseende krävande uppgifter,
som är omedelbart förestående bl. a. på skolväsendets område, från
början skulle kunna tagas om hand av större och bärkraftigare kommuner.
Åtskilliga skäl talar emellertid enligt de sakkunnigas uppfattning mot att
denna väg väljes. Såsom närmare utvecklas föreligger särskilda svårigheter
bl. a. vid sammanläggning av kommuner av olika typ (stad, köping,
landskommun). Sådana sammanläggningar måste i stor utsträckning bli
aktuella om en indelningsreform skall genomföras enligt de principer, som
förordas. En allmän reform enligt dessa principer är därför enligt de sakkunnigas
uppfattning icke möjlig i dagens läge.

Den andra vägen är att bygga reformen på kommunernas frivilliga medverkan.
Varje ny kommunbildning skulle då tillkomma efter ansökan
samt genomföras under de förutsättningar och i den ordning, som anges
i gällande lagstiftning. En så upplagd reform kan självfallet icke
tänkas komma till stånd på en gång utan genomförandet får ske successivt
och i vissa fall kanske dra avsevärt ut på tiden. Å andra sidan
torde, framhåller de sakkunniga, åtskilliga kommuner nu ha kommit
till insikt om att en indelningsreform är nödvändig. De principer för en
ny kommunindelning, som förordas av de sakkunniga, är enligt deras uppfattning
ej heller helt främmande för många kommunalmän. Regionsamhörigheten
och behovet av regionalt samarbete har livligt diskuterats under
senare år och mer och mer satt sin prägel på det kommunala handlandet.
Olika former av översiktlig planering, icke minst arbetsmarknadsstyrelsens
lokaliseringsutredningar och skolplaneringen, har accentuerat
dessa förhållanden.

De sakkunniga anser därför att anledning föreligger för antagandet,
att goda resultat skall kunna uppnås även utan tvångslagstiftning. Då
därtill en kommunindelningsreform i dagens läge i första hand torde
vara ett kommunernas eget intresse finner de rimligt att kommunerna tillerkännes
största möjliga inflytande över reformens utformning och takten
för dess genomförande. De sakkunniga anser dock vissa åtgärder
erforderliga för att vägleda kommunerna i deras ställningstagande samt
för att underlätta och understödja såväl samarbete mellan kommuner
som frivilligt genomförda sammanläggningar.

Översiktlig planering

Oaktat en på frivillighet grundad kommunindelningsreform icke kan tänkas
bli genomförd samtidigt över hela landet, måste varje begärd indelningsändring
enligt indelningssakkunniga prövas i beaktande av vad som
skulle vara den även för omgivande områden lämpligaste indelningen.
Detta kan icke rimligen klarläggas genom utredningar av det slag 1919
års lag om ändring i kommunal och ecklesiastisk indelning (indelningslagen)
normalt räknar med. För att de vid olika tidpunkter genomförda

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

ändringarna skall stå i samklang med varandra anser de sakkunniga
därför en allmän planering rörande den primärkommunala indelningen
böra komma till stånd. En sådan planering skulle kunna bli vägledande
icke endast vid ansökningar om indelningsändring utan också, i avvaktan
på indelningsändring, för det interkommunala samarbetets inriktning.

De sakkunniga anser att det lämpligen bör ankomma på länsstyrelserna
att var och en i sitt län leda det planeringsarbete, som erfordras.
Länsstyrelsen har enligt indelningslagen att befatta sig med frågor rörande
den kommunala indelningen och synes även med hänsyn till sin
ställning i övrigt vara det mest lämpade organet för dessa uppgifter.

Länsstyrelsernas planering bör, fortsätter de sakkunniga, bedrivas i
intimt samarbete med kommunala myndigheter och med andra myndigheter,
för vilkas verksamhet kommunindelningen kan ha betydelse. Arbetet
kommer att bestå av olika moment, som måste bedrivas jämsides med
varandra samt påverka och komplettera varandra. Det ena momentet består
i statistiska och näringsgeografiska undersökningar samt insamlande
och sammanställande av andra data, som är ägnade att belysa frågan
om den för varje område lämpligaste kommunindelningen. Vid flertalet
länsstyrelser finns numera en s. k. länsutredare anställd, och dessa länsstyrelser
har sålunda tillgång till den speciella sakkunskap, som erfordras
för ifrågavarande uppgifter. De länsstyrelser, som icke har länsutredare
anställda, torde på annat sätt böra tillförsäkras biträde med motsvarande
kompetens. Utom av länsstyrelserna utföres ett omfattande planeringsarbete
av andra länsorgan, t. ex. länsskolnämnden, länsbostadsnämnden,
vägförvaltningen, länsarbetsnämnden och lantbruksnämnden. För att
länsstyrelsernas undersökningar skall erhålla största möjliga bredd, synes
det de sakkunniga naturligt att samråd äger rum med bl. a. nämnda
länsmyndigheter redan i anslutning till detta första arbetsmoment. Det
andra momentet består i överläggningar med kommunerna och andra berörda
myndigheter för att med ledning av de av länsstyrelsen gjorda undersökningarna
och annat tillgängligt material söka nå samförstånd om
en lämplig indelning.

De principer för eu ny kommunindelning, som förordats av de sakkunniga,
bör enligt deras uppfattning ligga till grund för länsstyrelsens planeringsarbete.
Med tillämpning av dessa principer synes man nämligen
kunna bygga upp ett system av kommunblock, inom vilka befolkningen har
on spontan samhörighet av förhållandevis stor omfattning.

Vad beträffar gränsdragningen finner de sakkunniga naturligt, att denna
i huvudsak kommer att ske efter existerande kommungränser. Eftersom
blivande kommunsammanläggningar förutsättes komma att ske på frivillighetens
väg, blir del beroende på kommunernas eget initiativ om indelningsändringar
skall komma till stånd. Skulle det redan vid planlägg -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

ningsarbetet befinnas ge den bästa lösningen att följa en församlingsgräns
så bör denna gräns kunna följas därest kommunen själv är införstådd därmed.

Detta kan givetvis leda till, framhåller de sakkunniga, att ett interkommunalt
samarbete över blockgränsen kommer att erfordras i de fall, en
kommun icke är införstådd med en uppdelning på skilda block. Denna
belastning kommer då att förorsakas av kommunen själv och blir bestående
intill dess att en slutlig lösning kommer till stånd genom ett indelningsärende.
De sakkunniga erinrar om att möjlighet föreligger för Kungl. Maj :t
att, om de förutsättningar som anges i indelningslagen är uppfyllda, mot
kommunens vilja besluta om delning av denna. Det är därför angeläget,
understryker de sakkunniga, att man vid bildandet av kommunblock eftersträvar
en så nära överensstämmelse med den näringsgeografiska regionindelningen
som möjligt.

Med utgångspunkt från dessa ställningstaganden framhåller de sakkunniga
att följande två arbetsuppgifter måste lösas, nämligen

1) kartläggning av systemet av centralorter, influensfält och omland
på ett enhetligt sätt; samt

2) anpassning av erforderliga kommun- eller kommunblocksgränser på
lämpligaste sätt till nämnda centralorts- och regionsystem, något som innebär
att man i görligaste mån söker få dessa administrativa gränser att
överensstämma med de spontant utbildade omlandsgränserna under samtidigt
beaktande av att erforderlig folkmängd erhålles inom de så bildade
enheterna.

De grundläggande undersökningarna för att lösa nyssnämnda arbetsuppgifter
kommer enligt de sakkunniga att omfatta sådana moment som kartläggning
av befintliga tätorter (antal, läge, folkmängd, serviceutrustning)
och kommunikationsförhållanden, vidare centralitetsundersökning till ledning
vid valet av centralorter för kommunblocken samt omlandsbestämningar
för de med beaktande av folkmängdskraven möjliga centralorterna.
Därvid bör icke blott nulägets förhållande utan även den förutsebara framtida
utvecklingen så långt möjligt beaktas.

De sakkunniga förutsätter, att länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering
får i uppdrag att utfärda närmare anvisningar för utredningsarbetets
bedrivande samt att biträda länsstyrelserna med erforderlig rådgivning
under arbetets gång.

Sammanläggning av kommuner i ett kommunblock

Sedan planeringsarbetet resulterat i ställningstaganden rörande lämpliga
kommunblock har man, uttalar de sakkunniga, ett mera allmänt underlag,
på vilket ansökningar om sammanläggning kan grundas. Uppkommande
sådana ärenden handlägges enligt indelningslagen. Det i indelningslagen
uppställda kravet på utredning kan dock icke vara helt uppfyllt genom

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

den av länsstyrelsen verkställda planeringen. Denna kommer sålunda icke
att omfatta bl. a. frågor rörande av den kommunala indelningsändringen
föranledda ändringar i administrativ och judiciell indelning. Dessa frågor
måste emellertid, intill dess en allmän översyn av nämnda indelningar
kunnat vidtagas, utredas och prövas i varje uppkommande indelningsärende.

De sakkunniga berör i detta sammanhang frågan, i vad mån en sammanläggning,
som icke omfattar samtliga kommuner i ett block, lämpligen
bör komma till stånd. Anledning torde nämligen finnas att räkna med
att det i vissa fall går att på en gång uppnå enighet endast mellan några
i blocket ingående kommuner. Enligt de sakkunniga skulle det bäst överensstämma
med den anda av frivillighet, som skall uppbära reformen, att
sådana sammanläggningar tillätes. Om ett bifall till ansökan om sammanläggning
kan befaras fördröja genomförandet av en i och för sig lämpligare
lösning genom sammanläggning av samtliga i blocket ingående kommuner,
torde ansökningen dock enligt indelningslagens bestämmelser kunna
avslås.

Författningsmässig reglering av kommunal samverkan

Eftersom man åtminstone för en del fall måste räkna med en förhållandevis
lång övergångstid från det kommunblocken bildats till dess att sammanläggning
kan komma till stånd, har de sakkunniga ägnat särskilda
överväganden åt de spörsmål, som sammanhänger därmed.

De sakkunniga framhåller, att kommunerna inom ett kommunblock under
övergångstiden kan inleda och utveckla en samverkan i linje med de
strävanden, som uppbär indelningsreformen. övergångstiden kan också i
andra hänseenden erbjuda möjligheter till en anpassning av kommunalpolitiken
till en blivande gemensam verksamhet inom kommunblocket. Åtgärder
kan förberedas för avveckling eller omgestaltning av viss verksamhet
i kommun inom blocket. De kommunala myndigheterna måste emellertid
också särskilt uppmärksamma att investeringar eller åtgärder, som
kommunen står i begrepp att enskilt vidtaga, ej försvårar en blivande sammanläggning.
Allmänt kan sägas att övergångstiden bereder kommunerna
möjligheter att välja lämpligaste tidpunkt för en sammanläggning.

Möjligheter skulle enligt de sakkunniga i och för sig finnas att närmare
binda och reglera det kommunala samarbetet under övergångstiden. En
utvidgning skulle sålunda kunna ske av de verksamhetsområden, där en
samverkan kommunerna emellan nu kan påtvingas dem. Ändringar i kommunalförbundslagen
skulle kunna möjliggöra en strängare prövning av
förutsättningarna för samarbete i kommunalförbund och öppna möjligheter
till tvångsmässig upplösning av kommunalförbund, som icke är förenliga
med gjorda indelningar i kommunblock. Kontrollmöjligheter skulle
vidare kunna införas beträffande kommunal samverkan på grundval av

Kungi. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

civilrättsliga avtal. De sakkunniga finner det emellertid uppenbarligen
ligga mest i linje med den tanke på frivillighet, som skall prägla kommunindelningsreformen,
att åtgärder av detta slag icke vidtages. De har därför
närmast inriktat sina överväganden på möjligheterna att på olika sätt
underlätta kommunernas strävanden till samverkan och en snar sammanläggning.

Enligt de sakkunnigas mening skulle en samverkan mellan kommunerna
i ett kommunblock avsevärt underlättas genom inrättandet av ett för dem
gemensamt organ. Ett sådant organ skulle därvid ha till uppgift att fortlöpande
ägna uppmärksamhet åt samarbetsfrågor och frågor om samordning
av de skilda kommunernas åtgärder. Härigenom skulle skapas ett forum
för ständig kontakt kommunerna emellan. De sakkunniga betecknar
organet i fråga samarbetsnämnd och har framlagt förslag till lag om kommunala
samarbetsnämnder, vari föreskrives att i varje kommunblock —
i lagen benämnt samarbetsområde — skall inrättas en samarbetsnämnd.

Länsstyrelsernas planeringsarbete skall enligt lagen utmynna i förslag
till samarbetsområden och det skall ankomma på Ivungl. Maj:t att fastställa
indelningen i samarbetsområden. Skälen för en sådan ordning anser
de sakkunniga vara flera. Indelningen i samarbetsområden kommer att
bli vägledande för ändringar i den kommunala indelningen och får betydelse
även för andra indelningar, såsom länsindelning och övrig indelning
i områden för skilda grenar av offentlig förvaltning. Samordnade lösningar
torde därvid ofta icke kunna åstadkommas annorstädes än i högsta
instans. Därtill kommer att en ordning med fastställelse hos t. ex. länsstyrelsen
av indelningen i samarbetsområden nödvändigtvis måste vara
förbunden med rätt att anföra besvär över länsstyrelsens beslut. Prövningen
av besvären kan därvid icke inskränkas till en prövning av omfattningen
av det samarbetsområde, som besvären närmast avser. En ändring
av ett samarbetsområde skulle ofta nödvändiggöra ändringar av åtskilliga
andra samarbetsområden. Fastställelse av senare ändring av samarbetsområde
bör dock av Kungl. Maj :t kunna anförtros annan myndighet.

De sakkunniga föreslår vidare, att varje kommun som ingår i visst samarbetsområde,
skall vara företrädd i samarbetsnämnden. Om en kommun
uppdelas på flera samarbetsområden bör i princip föreligga skyldighet
att deltaga i samarbetsnämnden för varje område, där del av kommunen
ingår. Kommunerna i ett samarbetsområde bör äga frihet att själva överenskomma
om det antal ledamöter, som skall utses för de skilda kommunerna.
Då enighet om representationen ej kan nås, skall enligt förslaget
avgörandet ankomma på länsstyrelsen. Bestämmelsen föreslås för att
skapa garantier för att nämndarbetets igångsättande ej fördröjes. Till ledamöter
i samarbetsnämnderna bör kommunerna enligt de sakkunniga
utse personer, som intager en framskjuten ställning i ortens kommunala liv.
Sådana ledamöter äger goda möjligheter att under nämndens fortlöpande

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

arbete meddela nämnden uppgifter om kommunens förhållanden och om
de meningar, som inom kommunen kan antagas råda i frågor, som nämnden
avhandlar. Valet av ledande kommunalmän till företrädare ger också
kommunen goda möjligheter att erhålla upplysningar om samarbetsnämndens
arbete och om skälen för nämndens ställningstagande i skilda frågor.

Samarbetsnämndens uppgift skall enligt förslaget vara att ägna uppmärksamhet
åt möjligheterna till samverkan mellan samarbetsområdets
kommuner och framlägga förslag rörande sådan samverkan. Nämnden bör
dels självmant uppmärksamma och upptaga sådana frågor och dels anlitas
av de särskilda kommunerna för utredning och yttrande i ärenden där samarbetssynpunkter
bör beaktas. Nämnden anses sålunda icke böra tilläggas
ställning av beslutande myndighet i vanlig mening utan endast ha
för slagsställande och rådgivande uppgifter. För att arbetet skall kunna
ge resultat erfordras emellertid att kommunen äger skyldighet att besluta
i frågor, som väckts av nämnden. De sakkunniga föreslår därför att nämnden
härutinnan tillägges samma ställning, som enligt 18 § kommunallagen
tillkommer kommunens styrelser och andra inomkommunala nämnder.
En samverkan inom samarbetsområdet förutsätter enligt de sakkunniga,
att kommunerna ej utan utredning och belysning från samarbetssynpunkt
beslutar om investeringar och andra åtgärder, som kan försvåra
en utbyggnad av samarbetet. Rätten att besluta om inledande av ett faktiskt
samarbete på visst kommunalt verksamhetsområde och om utformningen
av ett sådant samarbete bör dock i enlighet med principerna om
frivillighet helt tillkomma envar av samarbetsområdets kommuner. De sakkunniga
anser det emellertid ändock finnas anledning att räkna med att
den framsynthet och de strävanden till långsiktig planering, som präglar
det moderna kommunallivet, skall föranleda att kommunerna väl tillvaratager
de fördelar, som på olika områden kan vara förenade med en
samverkan.

De sakkunniga framhåller vidare, att principerna om frivilligt samarbete
föranleder, att arbetet inom nämnden och inom områdets kommuner kan
med anpassning till de lokala förhållandena gestaltas olika. Självfallet står
det samarbetsområdets kommuner fritt att genast inrikta arbetet på en tidig
kommunsammanläggning. På andra håll kan en stegvis utbyggnad av samarbetet
te sig lämpligare. Arbetet får då inriktas på en översyn av redan
existerande samarbete och på ett successivt upptagande av samverkan på
ytterligare områden. Kommunerna kan därvid själva välja om samverkan
skall ske på avtalsgrund eller i kommunalförbund. I några fall kan kanske
samarbetet inledningsvis böra regleras av avtal och först senare föranleda
ett överförande av uppgifterna till kommunalförbund. Av de former för
interkommunal samverkan, som nu står till buds, erbjuder kommunalförbundet
enligt de sakkunniga särskilda fördelar för samverkan med sikte på
en framtida kommunsammanläggning. Allteftersom nya samarbetsuppgifter

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

aktualiseras kan förbundet utbyggas så att det kommer att handha flertalet
viktiga kommunala angelägenheter. Samarbetsnämnden bör dock icke anförtros
administreringen av verksamhet, beträffande vilken man nått fram till
ett bestående samarbete. Dessa uppgifter bör ankomma på förbundsfullmäktige
och förbundsstyrelser eller på organ, som handhar samverkan grundad
på avtal.

Översyn av judiciell och administrativ indelning

De sakkunniga erinrar om att rikets indelningar i jurisdiktionsområden
samt landsfiskalsdistrikt och fögderier så gott som undantagslöst följer den
kommunala indelningen. På denna bygger också ett flertal andra administrativa
indelningar. Genomförandet av en kommunindelningsreform skulle
därför, om nämnda samordning skall kunna bibehållas, behöva åtföljas
av en översyn av de nu nämnda indelningarna.

Såsom tidigare berörts måste i varje uppkommande ärende om ändring i
den kommunala indelningen utredning verkställas angående dess inverkan
på bl. a. judiciella och administrativa indelningar och självfallet måste då
också undersökas de möjligheter till anpassning som kan finnas. De sakkunniga
finner det stå i god överensstämmelse med de riktlinjer, som föreslagits
för en kommunindelningsreform, att statsmakterna föregår kommunerna
i detta avseende samt underlättar kommunsammanläggningar genom
att anpassa de judiciella och administrativa indelningarna redan till samarbetsområdena.
Eftersom den alldeles övervägande delen av de nuvarande
kommunerna odelade torde komma att ingå i samarbetsområden, skulle en
sådan anpassning kunna genomföras i ett sammanhang för hela landet oavsett
när de olika kommunsammanläggningarna kommer till stånd.

Då de sakkunniga förutsätter, att frågan om en översyn av den judiciella
indelningen snart blir föremål för särskild utredning samt att frågorna om
landsfiskalsdistriktsindelningen och fögderiindelningen kommer att övervägas
av 1957 års polisutredning respektive uppbördsorganisationskommittén
finner de nagra ytterligare ställningstaganden i dessa avseenden ej erforderliga.

Övergångsbidrag till utjämning av skattehöjningar samt särskilda bestämmelser
i avseende å bidrag till skattelindring åt synnerliqt skattetunada
kommuner

De sakkunniga föreslår att — i likhet med vad skedde vid 1952 års indelningsreform
— ett särskilt statsbidrag, kallat övergångsbidrag, skall utgå i
de fall skattebetalarna inom sådan del av en nybildad kommun, som tidigare
utgjort egen kommun, skulle få vidkännas en mera betydande höjning av
utdebiteringen. Rätt till bidraget föreslås föreligga om utdebiteringshöjningen
överstiger 50 öre per skattekrona. Detta bidrag skall avvecklas successivt.
Från skatteutjämningssynpunkt föreslås emellertid en tröskel: bi -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

drag skall ej utgå vid en borgerlig primärkommunal medelutdebitering i de
av sammanläggning berörda kommunerna, som under en treårsperiod före
sammanläggningen med mer än en krona 50 öre understiger samma medelutdebitering
för riket med undantag för städer, som ej deltager i landsting.
Kostnaderna för statsbidraget beräknas till totalt ca 20 milj. kronor.

Vidare föreslås att skattelindringsbidrag, som utgått till en delkommun
året före sammanläggning, skall utbetalas tills vidare med oföi ändrat belopp
till den nybildade kommunen, i vilken delkommunen ingår.

Då chefen för finansdepartementet enligt vad jag inhämtat avser att
föreslå Kungl. Maj :t att förelägga riksdagen proposition rörande de sakkunnigas
nu berörda förslag, torde någon närmare redogörelse ej erfordras
i förevarande sammanhang.

Remissyttrandena

Endast ett fåtal remissmyndigheter förordar att åtgärder nu vidtages för
att tvångsvis genomföra en allmän kommunindelningsreform. Socialstyrelsen
beklagar, att man inte velat föreslå denna väg för att få en ny kommunindelning
genomförd över hela landet inom rimlig tid. Ett 10-tal kommuner
anser också att tvångslagstiftning är att föredraga framför frivilliglinjen.

Stadsfullmäktige i Motala finner sålunda, att den föreslagna vägen icke är
realistisk. Det föreligger redan nu mer eller mindre frivilligt samarbete utan
att därav utvecklats vilja till en indelningsändring, en verklig storkommunbildning.
En frivilliglinje på skolväsendets område torde icke ha haft några
möjligheter att genomföras utan de befogenheter länsskolnämnden varit utrustad
med, och motsvarande erfarenheter torde ha vunnits vid diskussioner
om gemensamma riktlinjer och planer pa byggnadsväsendets område inklusive
planering inom en region. Vatten- och avloppsfrågorna liksom andra
problem sammanhängande med kransbebyggelse kring en centralort torde
knappast kunna bemästras i den takt utvecklingen fordrar, därest varje åtgärd
skall föregås av förhandlingar och frivilliga avtal. Då en indelningsreform
är angelägen framstår frivilliglinjens syfte att successivt genomföra
kommunsammanslagningar som en inkonsekvens, övergångstiden kan
bli mycket lång, framhåller stadsfullmäktige.

Även stadsfullmäktige i Landskrona ifrågasätter om man inte borde taga
steget fullt ut genom omedelbar övergång till de förutsatta större kommunenheterna.
Den kommunala självstyrelsen synes stadsfullmäktige ha allt att
vinna men knappast något att förlora på att man får funktionsdugliga kommunala
enheter. Likaså anser kommunalfullmäktige i Fjälkinge kommun
(ca 5 400 inv.), Kristianstads län, att klara och bestämda riktlinjer för en
ny kommunindelning bör utformas och att förfaringssättet förslagsvis kan
vara likartat med det som tillämpades vid föregående kommunindelning.

Risk för felinvesteringar på många tiotal miljoner kronor anser drätselkammaren
i Luleå föreligga under den tid prestige- och andra ovidkommande

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

skäl kommer att hindra eller i vart fall avsevärt fördröja lämpliga kommunsammanslagningar.
Det är inte rimligt att så skall få ske endast för att en
princip skall hävdas. Drätselkammaren håller därför före att tvång i en
eller annan form bör finnas för reformens genomförande.

Utan att avstyrka, att indelningsreformen i princip skall bygga på kommunernas
frivilliga medverkan, uttalas från flera håll tvivel på att denna väg
kan leda till större resultat.

Länsstyrelsen i Södermanlands län hör till dem som förmenar, att de sakkunniga
varit väl optimistiska i detta avseende. Det är enligt länsstyrelsens
mening sannolikt att en kommunindelning på frivillig grund medför en
mycket långvarig fördröjning av den nya indelningens genomförande. Detta
skapar i sin tur under avsevärd tid en osäkerhet, som knappast kan vara
till gagn för den kommunala utvecklingen.

Länsstyrelsen i Blekinge län förutsätter att statsmakterna på nytt tar ställning
till frågan i hela dess vidd om erfarenheterna efter ett antal år inte visar
sig motsvara förhoppningarna.

Samma tanke går igen i några yttranden, där en tidsgräns för sammanläggningars
genomförande föreslås. Stadsfullmäktige i Filipstad motiverar
behovet av en tidsgräns sålunda.

Då den enskilda kommunen icke vet, om det någonsin blir någon sammanslagning,
är det fara värt att ett sneglande på egna intressen kommer att
omöjliggöra en realistisk och förnuftig lösning av frågorna, till skada för
helheten och på längre sikt. Uppstår t. ex. en lokaliseringsfråga, det må vara
fråga om en industri, en skola eller annat, vågar kanske icke en kommun
medverka till den för kommunblocket lämpligaste lokaliseringen utan strävar
efter att gynna den egna kommunen med felinvestering som följd.

Vreta klosters kommun (ca 6 400 inv.), Östergötlands län, anser att övergångstiden
bör begränsas till fem år. Kommunalfullmäktige i Rasbo kommun
(ca 1 700 inv.), Uppsala län, föreslår en övergångstid på tre år.

I detta sammanhang kan också nämnas ett förslag av länsstyrelsen i Uppsala
län att, därest en indelningsreform beslutas, sådan ändring i 1919 års
indelningslag genomföres att sammanläggning kan framtvingas på begäran
av en eller flera kommuner eller av länsstyrelsen under förutsättning att en
med hänsyn till tidens krav rationell kommunindelning för området icke
på frivillig väg kan åstadkommas. Kommunalfullmäktige i Gamleby kommun
(ca 6 000 inv.), Kalmar län, är av samma uppfattning och föreslår att
— sedan samarbetsområden fastställts — möjlighet skall föreligga att genomdriva
en sammanläggning av områdets kommuner om majoriteten av
kommunerna begär detta.

Å andra sidan har bl. a. omkring 440 kommuner starkt understrukit att
sammanläggningar hör genomföras endast på därom av berörda kommuner
frivilligt gjorda framställningar. Flertalet länsstyrelser uttrycker uppfattningen
att denna väg bör leda till resultat. Av samma uppfattning är
Svenska landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Svenska landskommunernas förbund erinrar därvid om att åtskilliga kommuner
har en bestämd önskan att få gå samman redan nu samt framhåller,
att frågan om sammanläggningar dessutom torde bli aktuell i ytterligare ett
stort antal kommuner inom den närmaste tiden. Det bör inte få förekomma,
menar förbundet, att sammanläggning av kommuner påskyndas genom
påtryckning av ultimativ karaktär från myndigheternas sida.

De remissinstanser, som anser att behov av indelningsändringar föreligger
eller kan väntas uppkomma, ansluter sig så gott som undantagslöst också
till uppfattningen att åtgärder erfordras för att underlätta genomförandet
härav. Från några av de kommuner, som icke helt avvisar tanken på sammanläggning,
uttalas emellertid, att åtgärder från statsmakternas sida ej
är påkallade. Sålunda framhåller t. ex. kommunalfullmäktige i Förslövsholms
kommun (ca 3 400 inv.), Kristianstads län, att ingen kommunal förtroendeman
av prestigeskäl torde komma att motsätta sig kommunsammanläggning
i ett läge, då större kommuner är av nöden. Dessa kommuner
bör få växa fram spontant genom de goda kontakter, som redan finns mellan
de flesta grannkommuner.

Frånsett de förut åberopade kommunerna har de remissinstanser, som anser
indelningsändringar erforderliga, tillstyrkt eller lämnat utan erinran,
att en allmän planering kommer till stånd. Ingen invändning har
därvid gjorts mot att uppdraget att leda planeringen ges åt länsstyrelserna.

I fråga om hur planeringsarbetet skall läggas upp och vart det skall syfta
har ett flertal olika synpunkter framförts. Fyra olika huvudlinjer kan dock
urskiljas.

Den första huvudlinjen innebär att länsstyrelsen endast skall leda undersökningar
rörande vissa faktiska förhållanden och eventuellt även hålla
överläggningar med kommunerna. Däremot skall någon områdesindelning
icke verkställas av länsstyrelsen utan ställningstagandena helt hänskjutas
till kommunernas fria bedömning. Någon särskild lagstiftning skulle sålunda
icke erfordras. Denna uppfattning företrädes bl. a. av kommunalfullmäktige
i Norra Kinda kommun (ca 3 500 inv.), Östergötlands län, som
yttrar.

Några invändningar kan knappast göras mot att länsstyrelserna utför undersökningar
om ev. nya kommungränser och att förhandlingar upptas med
kommunalmännen i hithörande frågor. Däremot får hela föreställningen om
frivillig sammanslagning en allvarlig knäck om kommuner som saknar intresse
härför tvångsvis sammanföres i block och i nämnder och ett samarbete
påtvingas som i ett sådant läge dessutom inte på något sätt kan bil
fruktbringande.

Den andra huvudlinjen går ett steg längre. Enligt denna skall länsstyrelsens
arbete utmynna i att plan för en ny kommunindelning upprättas. Alla
åtgärder därutöver — vare sig det gäller sammanläggning eller samarbete —■
skall emellertid vara helt överlämnade åt kommunernas egna ställnings -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

taganden. Någon obligatorisk samarbetsnämnd skall sålunda ej tillskapas.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner angeläget att en plan uppgöres för
länet angående en framtida ny kommunindelning. Självfallet bör planen
upprättas i samråd med kommunerna och det torde kanske också vara
lämpligt att den fastställes av Kungl. Maj :t. Däremot anser länsstyrelsen
icke, att samarbetsområden skall fastställas eller samarbetsnämnder obligatoriskt
inrättas. Det bör i stället ankomma på vederbörande kommuner att
själva bestämma, huruvida och i vilken form samarbete skall etableras.
Länsstyrelsen åberopar att många av länets kommuner har reagerat mot det
tvång, som tillsättandet av samarbetsnämnder innebär och länsstyrelsen säger
sig förstå denna reaktion. Det finns även anledning antaga, att samarbetet
inom de tänkta nya kommunerna skulle främjas och de frivilliga
kommunsammanslagningarna därmed ske snabbare, om kommunerna själva
finge bestämma beträffande samarbetet. Man komme därigenom också ifrån
det på ärendenas handläggning fördröjande remissförfarande, som skulle
bli fallet, därest samarbetsnämnder inrättades. Liknande uppfattning har
länsstyrelserna i Gotlands och i Skaraborgs län.

Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter, om inte ett uppdrag från
Kungl. Maj :t till länsstyrelserna att aktivt verka för frivilliga kommunsammanslagningar
utifrån en viss riktpunkt beträffande minimiantalet invånare
i en kommun — i förening med vissa statsbidrag — kunde vara tillräckligt.
I vart fall är det önskvärt med en fördjupad analys av tankarna bakom förslaget
till samarbetsområden innan man går att bedöma, dels huruvida de är
ägnade att uppfylla det avsedda syftet att sammansvetsa kommunerna såsom
en förberedelse för en framtida frivillig sammanslagning och dels vilken
nytta samarbetsomradena kan tänkas få för strävandena att förhindra samhälleliga
felinvesteringar.

Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker indelning i samarbetsområden
— vilka dock inte bör vara helt normerande för nya kommunbildningar
— och anser vidare erforderligt att särskilda samarbetsorgan bildas men
menar att det bör vara möjligt att ordna samarbetet även i annan form än
de föreslagna samarbetsnämndernas, t. ex. genom att uppdraga samarbetsfrågorna
åt ett kommunalförbund eller regionplaneförbund.

Ett 30-tal av de kommuner, som anser behov föreligga av åtgärder för att
åstadkomma kommunsammanläggningar, avstyrker obligatoriska samarbetsnämnder.

Den tredje huvudlinjen innebär att indelning i samarbetsområden skall
verkställas och obligatoriska samarbetsnämnder tillsättas i enlighet med de
sakkunnigas förslag men med den skillnaden att samarbetsområdena icke
skall betraktas endast som en övergångsform till en ny kommunindelning
utan skall kunna bestå under längre tid. Sålunda anför länsstyrelsen i Västmanlands
län.

De sakkunniga ha uppenbarligen utgått ifrån att ett system med själv -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

ständiga kommuner inom ett kommunblock, vars gemensamma angelägenheter
dryftas och beredas inom en samarbetsnämnd, är att anse som ett provisorium
och att frågan om sammanslagning alltså endast är en tidsfråga.
Länsstyrelsen anser för sin del att en sådan anordning mycket väl kan bestå
under längre tid. Om de samverkande kommunerna klart inse vilka frågor,
som ha gemensamt intresse, och äro beredda att deltaga i en regionplanering,
där sådan behövs, torde de statliga myndigheterna icke ha någon
anledning att forcera fram en kommunsammanslagning.

Länsstyrelsen i Kronobergs län, som anser behov av en allmän kommunindelningsreform
ej föreligga, har ingen erinran mot det framlagda lagförslaget.
Länsstyrelsen framhåller dock att värdet av samarbetsnämnder
icke får överskattas, eftersom nämndernas arbete ofta nog kan bli resultatlöst
om intressemotsättningar föreligger mellan de i nämnden deltagande
kommunerna.

Ett hundratal kommuner tillstyrker de föreslagna åtgärderna såsom syftande
till att underlätta interkommunalt samarbete utan att de därför anser
indelningsändringar erforderliga. Sålunda anför kommunalfullmäktige i
Partille kommun (ca 15 800 inv.), Göteborgs och Bohus län, att, om frivillighetspricinpen
skall få reell innebörd, samarbetsområden borde få
bli bestående. Detta skulle i många fall vara till fördel t. ex. för kommuner,
som gemensamt kan lösa enstaka större uppgifter, men i övrigt intet har
att vinna på ett samgående.

Den fjärde huvudlinjen i remissyttrandena är en anslutning till de sakkunnigas
förslag om indelning i samarbetsområden och inrättande av obligatoriska
samarbetsnämnder med syfte att förbereda en allmän indelningsreform.
Dessa förslag tillstyrkes eller lämnas utan erinran av flertalet remissorgan.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att förslaget i viss mån kan sägas
strida mot frivilligheten samt att det från denna synpunkt kunde ifrågasättas
om icke jämväl deltagande i samarbetsnämnd borde göras beroende av
kommunens fria skön. Länsstyrelsen menar dock, att ett deltagande i en
sådan nämnd icke kan anses förenat med någon egentlig olägenhet för en
kommun. Tvärtom torde uppenbara fördelar vara förenade med att kommuner
inom en viss region får tillfälle att taga ställning till spörsmål, som nödvändigtvis
måste framstå såsom gemensamma för regionen. Administrativt
och ekonomiskt kan deltagandet icke anses innebära någon tunga. Med hänsyn
härtill och då medverkan från alla kommuner måste anses erforderlig i
de viktiga frågor, som sammanhänger med en eventuellt ny kommunindelning,
vill länsstyrelsen bestämt ansluta sig till de sakkunnigas förslag i
denna del.

Liknande synpunkter framförcs av ett flertal andra länsstyrelser.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att om mot förslaget skulle resas
invändningar av sådan tyngd, att det icke anses kunna läggas till grund för

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

föreslagen lagstiftning, det likväl är nödvändigt, att länsstyrelserna erhåller
uppdrag att upprätta planer för länens indelning i kommunblock.

Svenska landskommunernas förbund, som tillstyrker lagförslaget, förklarar
att det enligt dess mening är uteslutet att upprättandet av en sådan generalplan
för riket, som det här är fråga om, skulle kunna verkställas av
kommunerna. Skulle kommunerna själva bestämma om indelningen i samarbetsområden
kan befaras att sådana kommuner, som andra kommuner
inom en tänkbar centralortsregion av någon anledning inte önskar låta ingå
i blocket, blir ställda utanför, vilket i synnerhet kan antagas bli fallet med
i periferin av en centralortsregion belägna skattesvaga kommuner. Det vore
enligt förbundets mening olyckligt om ett antal kommuner på detta sätt utestängdes
från möjligheten att infogas i ett samarbetsområde. En ändrad indelning
är för övrigt en angelägenhet av så allmänt intresse att den enskilda
kommunens behov och önskemål i viss utsträckning måste underordna sig
allmänintresset.

Förbundet anser vidare i likhet med de sakkunniga att tillsättandet av
samarbetsnämnder skall vara obligatoriskt. Det tvång som härigenom pålägges
kommunerna är obetydligt i jämförelse med de fördelar som en sådan
ordning erbjuder. Samarbetsnämndernas uppgifter enligt de sakkunnigas
förslag är ju begränsade på sådant sätt att ingen kommun mot sin vilja
tvingas deltaga i annat än överläggningar om samverkan. Nämnderna får
närmast karaktären av kontaktorgan, som skall ägna uppmärksamhet åt
möjligheterna till samverkan mellan samarbetsområdets kommuner och
framlägga förslag rörande sådan samverkan. Det står varje kommun fritt att
själv taga ställning till förslagen. Samarbetsnämndernas planeringsarbete
kan också taga sikte på en framtida sammanläggning av kommunerna.

Som ett alternativ till förslaget om obligatoriska samarbetsnämnder kunde
man möjligen tänka sig att kommunförbunden ställde sig såsom initiativtagare
till upptagande av kontakter inom samarbetsområdena. Enligt förbundets
mening är dock den av de sakkunniga föreslagna ordningen att föredraga,
då den ger de bästa garantierna för att alla berörda kommuner blir
representerade i samarbetsnämnderna.

Svenska stadsförbundet uttalar, att det inte finns anledning fördölja, att
det av de sakkunniga framlagda lagförslaget rörande kommunala samarbetsnämnder
innebär ett visst mått av tvång men menar att man svårligen
kan undvara detta tvång, om man med bevarandet av frivilligheten i fråga
om kommunsammanläggningarna för framtiden skall undvika allvarliga
felinriktningar av det interkommunala samarbetet med de konsekvenser
detta kan få för samhällsplaneringen i stort. Detta ingrepp i den kommunala
självbestämmanderätten är dock att föredraga framför en helt på tvångslagstiftningens
väg genomförd kommunreform.

Av kommunerna har omkring 260 klart tillstyrkt de sakkunnigas förslag
såsom ett led i genomförandet av en ny kommunindelning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Sammanfattningsvis har de sakkunnigas förslag till lagstiftning i princip
tillstyrkts av bl. a. nitton länsstyrelser, Svenska landskommunernas förbund,
Svenska stadsförbundet och ca 475 kommuner. Icke något av de centrala
ämbetsverken har avstyrkt. Däremot har förslaget avstyrkts av fem länsstyrelser
och ca 300 kommuner. Av dessa anser de fem länsstyrelserna och ett
30-tal av kommunerna att man på andra vägar bör söka nå fram till indelningsändringar
och interkommunalt samarbete. De övriga kommunerna anser
ej behov av indclningsändringar föreligga.

Vidare finns ett 90-tal kommuner, som icke tillkännagivit någon entydig
uppfattning eller som uttalat att frågan om lagstiftning om samarbetsnämnder
bör hållas öppen tills vidare.

Vad beträffar samarbetsområdenas fastställande har ett 10-tal kommuner,
varav flertalet från Stockholms län, föreslagit att beslutanderätten skall tillkomma
länsstyrelsen.

Mot de sakkunnigas uttalande, att de finner naturligt, att gränsdragningen
i huvudsak kommer att ske efter existerande kommungräns såvida icke vederbörande
kommun själv är införstådd med en uppdelning har såväl arbetsmarknadsstyrelsen
som skolöverstyrelsen invänt, att uppdelning av kommun
i många fall blir nödvändig för att åstadomma en smidig anpassning
till naturliga enheter. Samma uppfattning har länsstyrelserna i Gotlands,
Malmöhus, Älvsborgs, Skaraborgs och Västmanlands län.

Omkring ett 60-tal kommuner framhåller likaledes att en lämplig ny kommunindelning
icke kan komma till stånd utan att möjligheter finns att framtvinga
delning av en nu bestående kommun. Sålunda uttalar kommunalfullmäktige
i Tidans kommun (ca 2 200 inv.), Skaraborgs län, att gränsdragningen
får underordna sig resultatet av omlandsavgränsningarna för de
olika centralorterna, varvid det i många fall torde bli erforderligt att följa
församlingsgränser, samt att en sådan gränsdragning skall kunna göras
mot vederbörande kommuns vilja.

I fråga om planeringsarbetets bedrivande understryker arbetsmarknadsstyrelsen
angelägenheten av att länsstyrelsen samråder med bl. a. länsarbetsnämnden.
Enligt styrelsens mening bör den regionala indelning, som
verkställts av styrelsen, vara till god vägledning vid planeringen. Skolöverstyrelsen
framhåller vikten av att skolmyndigheterna under hela arbetet
med kommunplaneringen beredes tillfälle att aktivt deltaga och att länsstyrelserna
uppmärksammar de speciella problem, som möter vid planeringen
på skolans område, överstyrelsen fortsätter.

överstyrelsen har i andra sammanhang påpekat, att införandet av obligatorisk
9-åriga grundskola bör ske successivt och regionvis. Det är därför
angeläget, att den föreslagna indelningen i samarbetsområden icke får till
följd att införandet av grundskolan fördröjes inom större regioner eller län.
Att en viss förskjutning i tiden kan visa sig nödvändig i enstaka fall torde
dock vara ofrånkomligt, men detta bör ej innebära alt den av riksdagen
förutsatta genomförandeperioden utsträckes.

6 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 samt. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Att planeringen, bör ske i intimt samråd med kommunerna understrykes
av Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet och ett
flertal kommuner.

Landstingens förvaltningsutskott uttalar också i flera fall önskemål om
att få deltaga i planeringen, särskilt för de fall ett överskridande av länsgräns
aktualiseras.

I fråga om tiden för planeringsarbetet framhåller åtskilliga kommuner,
att någon forcering ej bör äga rum.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner ofrånkomligt, att fixerandet av samarbetsområdena
får anstå så länge att kommunernas fullmäktige får minst
ett år på sig för sitt ställningstagande, räknat från riksdagsbeslutet. Utredningar
och förhandlingar samt behandling i de olika kommunala styrelserna
och nämnderna före fullmäktigebehandlingen torde med nödvändighet
kräva avsevärd tid.

Fråga om enhetlig kommunform

Indelningssakkunniga

De sakkunniga lämnar inledningsvis en redogörelse för vad som benämnes
kommunernas rättsliga underlag. De konstaterar, att 1862 års kommunalförordningar
utgick från en i sakens natur liggande motsättning
mellan stad och land. Detta synsätt hade sin historiska förklaring i de näringspolitiska
uppgifter, som under ett tidigare samhällsskick åvilat städerna
och deras borgerskap. Verklighetsunderlag hade detta betraktelsesätt i
då rådande skillnader mellan stad och land icke blott i fråga om bosättningsförhållanden
utan också beträffande organisation och samhällsuppgifter.
På många områden handhade eller bekostade städerna verksamheter utan
motsvarighet hos övriga kommunala bildningar. På grund härav ansågs det
nödvändigt att utfärda särskilda författningar om kommunalstyrelse i stad
och på landet på vissa punkter av väsentligt olika innehåll. Samma uppfattning
låg till grund även för tillkomsten av senare författningar av betydelse
för kommunalförvaltningen.

Med början redan under föregående århundrade har enligt vad de sakkunniga
konstaterar den näringsgeografiska och demografiska utvecklingen
successivt och mot mitten av innevarande sekel i accelerat tempo undanryckt
underlaget för den tidigare gjorda åtskillnaden i lagstiftningen mellan
olika typer av kommuner. Detta återspeglas också i rättsutvecklingen på
kommunallagsområdet.

Efter tillkomsten av 1919 års indelningslagstiftning kan ej längre hävdas
den tidigare i vissa sammanhang framförda uppfattningen, att städerna
besitter sitt kommunala område med annan och starkare rätt än de landskommunala
bildningarna. Genom beslut med stöd av sagda lagstiftning kan
Kungl. Maj :t sålunda — även mot stadens vilja — överföra område från

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

stad till annan stad, köping eller landskommun. Genom förordnande om
sammanläggning av stad med annan stad kan Kungl. Maj :t härvid t. o. in.
bringa stadsrättighet att upphöra. Skulle den beslutade sammanläggningen
avse stad å ena sidan och köping eller landskommun å den andra torde
emellertid av lagstiftningens grunder, främst principen om universalsuccession,
följa, att den nybildade kommunen blir bärare av stadsrättigheterna
om inte Kungl. Maj :t på stadens uttryckliga begäran förordnar annat. Såtillvida
lär 1919 års indelningslagstiftning icke ha givit Kungl. Maj :t någon
rätt, som icke förut tillkommit Kungl. Maj:t, att fråntaga området stadsrättigheter.

1953 års kommunallag gör med ett fåtal undantag samma bestämmelser
tillämpliga för stad, köping och landskommun. Undantagen gäller kommunalborgmästarämbetet,
stadskollegiet och municipalsamhällsinstitutet, av
vilka de båda först angivna endast har aktualitet för stad — kommunalborgmästarämbetet
blott för landsrättsstad — medan municipalsamhällsbildning
endast kan förekomma i landskommun. Formellt bibehålies vidare
olika benämningar på fullmäktige och kommunens styrelse i stad å ena
sidan samt köping och landskommun å den andra. Av nu berörda sakligt
betydelsefulla olikheter mellan i kommunallagen angivna kommuntyper
kan två, kommunalborgmästarämbetet och municipalsamhällsinstitutet,
sägas vara ställda på avskrivning. Genomföres 1954 års brandlagsrevisions
nu framlagda förslag (SOU 1960: 34), kommer municipalsamhälle att kunna
bestå endast för handhavande av angelägenheter, som föranledes av byggnadslagens
tillämpning eller av särskilt förordnande enligt 11 § promulgationslagen
om allmänna ordningsstadgans tillämpning, en möjlighet som
hittills aldrig utnyttjats. Det torde blott vara en tidsfråga, innan vid en förestående
revision av byggnadslagen möjligheten till municipalsamhällsbildning
helt avskaffas och 11 § i övergångsbestämmelserna till 1953 års kommunallag
utgår. Därmed kommer samtliga återstående municipalsamhällen
att försvinna och samtidigt varje underlag för en kommunalrättslig åtskillnad
i nu berört avseende mellan landskommun och övriga kommuntyper.
Sammanfattningsvis uttalar de sakkunniga, att innehållet i 1953 års kommunallag
icke reser något större hinder för en reform i syfte att skapa en
enhetlig typ av borgerliga primärkommuner.

Ett annat förhållande råder, framhåller de sakkunniga, i avseende å de
begrepp, som brukar sammanfattas under beteckningen städernas särskilda
rättigheter och skyldigheter. Genom äldre allmänna eller speciella privilegier
eller i annan ordning har städerna tillförsäkrats förmåner, vartill motsvarighet
saknas för övriga kommuner. Hit har brukat föras den till den egna
jurisdiktionen knutna grundlagsskyddade rätten att bland behöriga personer
föreslå borgmästare och lagfarna rådmän, rätten att välja kommunalborgmästare,
rätten att behålla kronodonationsjord, att vara stapelstad, att
uppbära tomtören, gårdaköpsavgifter och friskillingar, att av statsverket
6* — Bihnng till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

84 Kungl. Maj.ts proposition nr 1>80 år 1961

utfå tolag, källarfrihetsmedel, ersättningar för förlorade tullfriheter och
indragna ränte- och tiondeanslag, rätten till auktionsmonopol in. m. Vidare
har städerna av gammalt en större frihet med avseende på jorddelning.

Städerna har också hävdvunnet själva ombesörjt sin väghållning, haft
eget uppbördsverk och egen mantalsskrivning, eget polis- och åklagarväsende,
eget exekutionsväsende, egen stadsläkare och liknande. Här är det närmast
fråga om skyldigheter, vilka i modern tid oftast blivit föremål för ingående
författningsreglering. Vissa rättigheter kan också vara förenade med
skyldigheter. Inom privilegiekategorin är detta fallet med stapelstadsrätten
och skyldigheten att hålla tullhusbyggnad. Många rättigheter är speciella
för vissa städer av vanligen hög ålder. Så är fallet med rätten till donationsjord,
rätten att uppbära tomtören, särskilda friskillingar och liknande.
Andra rättigheter såsom stapelstadsrätten och därmed förknippade rättigheter
och skyldigheter beror även av stadens geografiska läge. Vissa rättigheter
såsom det äldre städer tillkommande vågprivilegiet, utnyttjas
numera icke annat än i undantagsfall. Det senare är också fallet med auktionsmonopolet,
vilket i princip stått öppet för alla städer, äldre såväl som
nybildade, men som f. n. icke utnyttjas av mer än ett fyrtiotal, utan att
man med säkerhet lär kunna säga, om rättigheten enbart genom det underlåtna
utnyttjandet utslocknat för övriga städers vidkommande. Eljest
är det blott ett fåtal av de äldre rättigheterna, av vilka i senare tid bildade
städer kommer i åtnjutande.

Om den nutida karaktären av städernas äldre rättigheter och förmåner
har meningarna gått isär, fortsätter de sakkunniga. Å ena sidan har hävdats,
att RF § 114 har avseende enbart på numera upphävda ståndsprivilegier,
å den andra att stadgandet även skulle avse stadsprivilegier. Att en
viss stads privilegier med stadens uttryckliga samtycke kunnat ändras, har
alltid ansetts ligga i privilegiebegreppets natur. Kungl. Maj :t har vidare
ansetts befogad att på egen hand vidtaga smärre jämkningar i meddelade
privilegier. Oavsett detta har ett antal stadsprivilegier uttryckligen avskaffats
med nyare lagstiftning. Denna metod för privilegiernas avskaffande
överensstämmer med RF § 114, vilket lagrum för ändring och avskaffande
av ståndsprivilegier förutsätter samfällt beslut av Konung och riksdag.
Bland icke avvecklade särskilda skyldigheter märkes främst den magistratsstad
åvilande skyldigheten att hålla stadsdomstol, den flertalet magistratsstäder
åvilande skyldigheten att tillika ha eget uppbördsverk, magistratsstädernas
skyldighet att svara för rannsakningsfångars förvaring och underhåll,
städernas ännu i princip kvarstående skyldighet att helt bekosta
sitt åklagar-, exekutions- och polisväsende och den till stapelstadsrätten
knutna skyldigheten att hålla tullhusbyggnad och i äldre tid jämväl sjömanshus.

De sakkunniga erinrar om att avvecklingen av städernas speciella rättig -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

heter och skyldigheter varit föremål för en rad avslutade eller pågående
utredningar. Bland då pågående utredningar nämner de sakkunniga stadsdomstolsutredningen,
1955 års stadsutredning, 1957 års polisutredning, uppbördsorganisationskommittén,
1957 års utredning för förberedande översyn
av utsökningslagen och 1954 års fastighetsbildningskommitté. Vidare lämnar
de sakkunniga en översikt över det aktuella läget i avseende å dessa
rättigheter och skyldigheter, liksom vissa andra olikheter i lagstiftning och
rättstillämpning med anknytning till kommunformen.

Till stadsrättigheter i vid mening kan också, uttalar de sakkunniga, föras
rätten till stadsnamnet. Huruvida denna rätt skall anses äga särskilt skydd
i RF § 114 kan synas tvivelaktigt om alla andra med stadsbegreppet förenade
rättigheter och skyldigheter avskaffas. I detta sammanhang erinras om
å ena sidan att de s. k. osjälvständiga köpingarna 1862 fick bestå ehuru
deras samhällsuppgifter1 efter näringsfrihetens genomförande, om icke
fullständigt så dock i allt väsentligt, upphört och å den andra att ett
antal självständiga köpingar vid sammanläggning med landskommuner
1952 frånkändes sina köpingsrättigheter. Emellertid framhåller de sakkunniga,
att köping icke kan åberopa RF § 114 till försvar för sina »rättigheter».
För städernas del anmärker de att nämnda grundlagsskydd för
stadsnamnet såsom integrerande del av stadsrättigheter ej torde innefatta
mer än skyldighet för Kungl. Maj:t att inhämta riksdagens samtycke till
återkallande av namnet stad, vilket synes kunna ske kollektivt för alla
eller vissa slag av städer.

Beträffande köpingarna och municipalsamhällena konstaterar de sakkunniga,
att köpingsrättigheterna numera i och för sig är innehållslösa men
att med köpingsbildning, i de fall där brandstadgans och byggnadslagens
stadsbestämmelser icke redan gäller, följer att dessa träder i tillämpning
inom kommunerna samt att sistnämnda reglers tillämpning inom municipalsamhällen
medför vissa skyldigheter i fråga om vatten och avlopp,
gaturenhållning och civilförsvar.

Efter dessa redogörelser anför de sakkunniga att den föreslagna indelningsreformen
kommer att beröra praktiskt taget alla städer. För flertalet
städer kommer reformens förverkligande att betyda, att det nuvarande
stadsområdet blir en mindre del av det nya kommunterritoriet, för vissa
att den nuvarande stadsbefolkningen blir en minoritet bland kommuninvånarna.
Varje identitet mellan staden såsom geografiskt begrepp och administrativ
enhet försvinner och kvar står endast skillnaden mellan tätort
och glesbygd, en skillnad som kommer att möta inom varje nyskapad
kommun.

Om den förordade indelningsreformcn skall mogna fram genom att kommunerna
själva kommer till insikt om nödvändigheten av samarbete och
samgående ligger det i sakens natur att alla rimliga åtgärder bör vidtagas

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

för att avlägsna praktiska och psykologiska hinder för reformverket och
positivt befordra en snabb integration inom kommunblocken, framhåller de
sakkunniga. Till de fördröjande hindren hör otvivelaktigt vår traditionella
uppdelning av primärkommunerna i städer, köpingar och landskommuner
samt den till denna typologi knutna föreställningen att städer och köpingar
jämfört med landskommuner företräder högre kommunformer.

De sakkunniga anser, att dessa till de olika kommuntyperna knutna föreställningar
redan nu har ringa reellt underlag. Bortser man från vissa olikheter
i organisation, samhällsuppgifter och ekonomiskt ansvar för vissa
verksamheter, vilka olikheter av allt att döma står inför sitt avskaffande,
kan endast intressen av merkantil och liknande art åberopas för en orts
övergång till eller bibehållande som stad eller köping. Även om dylika synpunkter
kan ha visst berättigande kommer de att sakna underlag efter en
indelningsreform, dikterad av de faktorer, som reellt bestämmer det ekonomiska
framåtskridandet.

De sakkunniga framhåller att bibehållandet av den hävdvunna uppdelningen
av primärkommuner på olika typer under sådana omständigheter
måste te sig irrationellt. Införandet av en enda kommuntyp i de äldre koinmunformernas
ställe framstår också som den naturliga konsekvensen av
det hittillsvarande historiska utvecklingsförloppet.

Även om det icke möter några svårigheter att inom ramen för 1953 års
kommunallag skapa en enhetlig kommuntyp, skulle enligt de sakkunnigas
mening en sådan reform bli en skenlösning så länge de sakliga olikheter
består, som nu finns mellan förvaltningsuppgifter och förvaltningsorganisation
i städer av olika slag, köpingar och landskommuner. Först sedan pågående
utredningar i hithörande ämnen avslutats och deras förslag blivit
föremål för statsmakternas beslut kan dessa olikheter i allt väsentligt förväntas
försvinna och vägen stå öppen för skapandet av en även från saklig
synpunkt enhetlig kommuntyp.

Att i avvaktan på väntad lagstiftning i nyss berörda ämnen och i anslutning
därtill genomförd kommunallagstiftning om en enhetlig kommuntyp
uppskjuta förberedelserna för en ny indelningsreform finner de sakkunniga
å andra sidan ogörligt. Dessa förberedelser bör i stället samordnas med
den väntade lagstiftningen på sådant sätt att de avsedda kommunsammanläggningarna
ej onödigt fördröjes. I målsättningen bör därför inryckas
skapandet av en enhetlig homogen kommuntyp. Vissa med detta problemkomplex
sammanhängande spörsmål såsom namnet på en blivande enhetlig
kommuntyp och principerna för namngivning i enskilda fall av de blivande
kommunbildningarna torde kräva särskilda överväganden. Inte heller detta
synes utgöra skäl för att dröja med åtgärder i nyssnämnt syfte.

De sakkunniga föreslår såsom en första åtgärd att riksdagen beredes
tillfälle att avge ett principuttalande om ändring av 1953 års kommunallag

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

så att denna kommer att avse en enhetlig typ av primärkommuner. Sedan
detta uttalande inhämtats bör åt särskilda sakkunniga uppdragas att på
grundval av de resultat, vartill de i det föregående redovisade utredningarna
kommer, kartlägga återstående olikheter mellan kommunformerna
och förbereda deras avlägsnande, att utarbeta och framlägga förslag om
stads, köpings och landskommuns ersättande med en enda typ av borgerliga
primärkommuner samt att verkställa en allmän genomgång av gällande
lagstiftning i syfte att utrensa eller neutralisera de stadganden, som anknyter
till den i kommunallagstiftningen hittills upprätthållna uppdelningen
av de borgerliga primärkommunerna i olika typer. Vidare bör frågorna om
avskaffande av municipalsamhällsinstitutet omgående utredas.

Att problemet om en enhetlig kommunform icke tidigare lösts behöver
enligt de sakkunnigas uppfattning icke påverka sammansmältningsförloppet
för de kommunblock, i vilka blott landskommuner eller blott landskommuner
och köpingar ingår. Däremot kan det antagas, att denna olösta
fråga på olika sätt kommer att försvåra och fördröja sammanläggningar
inom kommunblock i vilka städer ingår. Särskilt blir detta fallet beträffande
block med magistratsstäder. Även ovissheten om hur avvecklingen av städernas
särskilda rättigheter och skyldigheter skall ske kan här bli ett återhållande
moment. Beträffande block med landsrättsstäder torde problemen
i regel om än icke alltid ställa sig enklare särskilt om, såsom bör vara
möjligt, frågan om kommunalborgmästarämbetets avveckling snabbt kan
lösas.

Slutligen framhåller de sakkunniga, att det skulle stå i överensstämmelse
med frivilliglinjen om Kungl. Maj :t under reformens fortgång villfar
en stads begäran om återkallande av sina stadsrättigheter, därest staden
finner en sådan åtgärd ägnad att påskynda en slutlig sammansmältning
inom sitt kommunblock.

Remissyttrandena

Utredning rörande frågan om enhetlig kommunform motsätter sig endast
några få remissorgan. Däremot är meningarna mera delade när det gäller
frågan, huruvida en sådan utredning bör tillsättas nu samt om den bör
föregås av ett principuttalande av riksdagen eller om den bör göras helt
förutsättningslös.

Bland de centrala ämbetsverken avstyrker socialstyrelsen, statskontoret,
statistiska centralbyrån och överstyrelsen för yrkesutbildning de sakkunnigas
förslag i detta avseende.

Socialstyrelsen anser avsevärd risk föreligga för att en sammankoppling
av denna fråga med kommunindelningsfrågan kommer att fördröja genomförandet
av en ny kommunindelning och förordar därför att frågan upptages
vid senare tidpunkt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Statskontoret framhåller att statsmakterna ännu icke tagit ställning till
olika utredningar, vilka haft i uppdrag att behandla frågor, som har direkt
eller indirekt samband med spörsmålet om en enhetlig kommuntyp. I några
fall föreligger för övrigt ännu ej utredningsresultaten. Med hänsyn härtill
och då indelningssakkunniga föreslagit tillsättandet av en ny, allsidig utredning
i frågan finner statskontoret övervägande skäl tala för att med
riksdagens prövning av spörsmålet om en enhetlig kommuntyp tills vidare
får anstå.

En annan inställning har kammarkollegiet, som menar att även om tiden
ännu icke är inne att besluta om införande av enhetlig kommuntyp, någon
avgörande invändning icke torde kunna resas mot de sakkunnigas ställningstagande
i denna del. Det synes kollegiet angeläget, att Kungl. Maj :t
och riksdagen vid blivande lagstiftning inom hithörande områden söker eliminera
eller minska de reella olikheterna mellan lands- och stadskommuner.

Byggnadsstyrelsen tillstyrker att en utredning tillsättes för att närmare
behandla de problem som hänger samman med införandet av en enhetlig
kommuntyp.

Övriga centrala ämbetsverk har inte särskilt uttalat sig i denna fråga.

Länsstyrelserna i Kalmar, Blekinge och Norrbottens län ger klart uttryck
åt uppfattningen, att frågan om enhetlig kommunform nu bör underställas
riksdagen för principuttalande.

Även länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Göteborgs och Bohus,
Västmanlands och Gävleborgs län ansluter sig i princip till tanken på en
enhetlig kommuntyp samt tillstyrker att utredning snarast tillsättes. De
framhåller också att införandet av en enhetlig kommuntyp skulle underlätta
den föreslagna reformen.

Försiktigare uttalar sig länsstyrelsen i Uppsala län, som visserligen anser
en sådan övergång ligga i utvecklingens riktning och tillstyrker att erforderliga
utredningar för förberedande härav vidtages men som framhåller
att man bör skynda långsamt, då reformen torde behöva tid att mogna
ytterligare.

Länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län inskränker sig till att
tillstyrka, att frågan närmare utredes.

Ytterligare utredning med betonande av att denna bör göras förutsättningslös
och sålunda ej bindas av något principuttalande av riksdagen förordas
av länsstyrelserna i Östergötlands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro,
Kopparbergs, Västernorrlands och Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län lämnar följande motivering.

Länsstyrelsen anser att denna fråga snarast möjligt bör utredas men håller
före att det för närvarande saknas tillräckligt underlag för ett principuttalande.
Även historiska skäl synes tala för att man tar försiktigt på frågan.
Det torde ej heller enligt länsstyrelsens uppfattning vara erforderligt med
ett uttalande av denna innebörd från riksdagens sida för genomförande av

Kungl. Maj.ts proposition nr ISO år 1961 89

kommunindelningsreformen i huvudsaklig anslutning till det föreliggande
förslaget.

Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar att frågan icke torde vara av större
betydelse, men historiska och traditionella skäl talar för att man icke i onödan
tager bort de nuvarande kommuntyperna.

Kommunförbunden har i denna fråga olika uppfattningar.

Svenska landskommunernas förbund tillstyrker utredning utan dröjsmål
och anför i anslutning härtill.

Grundläggande för de sakkunnigas förslag till ändrad indelning är centralortsidén,
d. v. s. att varje samarbetsområde och därmed också varje blivande
storkommun skall byggas upp kring en för området central tätort. Strukturellt
blir därför alla kommuner av samma typ oavsett hur de benämnas.
Stadsegenskapen kommer inte i och för sig att kunna tillförsäkra tätort
ställning av centralort för den nya kommunbildningen. Indirekt visar detta
att tanken att särskilda kommuntyper skulle behövas för vissa slag av tätorter
inte längre är sakligt grundad. Tvärtom kan det, såsom de sakkunniga
anfört, befaras, att bibehållandet av äldre kommuntyper av olika skäl kommer
att försvåra och fördröja genomförandet av en ny kommunindelning.

Svenska stadsförbundet säger sig vara medvetet om, att ett genomförande
av den föreslagna kommunreformen kan komma att aktualisera frågan om
en enhetlig kommuntyp, men förklarar sig icke beredd att till alla delar
ansluta sig till de bedömningar och den argumentation, som dikterat de
sakkunnigas ställningstaganden. Enligt förbundets uppfattning bör frågan
om en enhetlig kommuntyp vid härför lämplig tidpunkt bli föremål för en
förutsättningslös utredning.

Endast omkring 150 kommuner har särskilt deklarerat sin uppfattning
i denna fråga och ungefär hälften av dem är städer.

Omkring 50 av nämnda kommuner tillstyrker, att frågan nu underställes
riksdagen för principuttalande och att en sammanfattande utredning verkställes.
Bland dessa kommuner ingår endast fyra städer.

Drygt 60 kommuner — huvudsakligen städer och några köpingar — avstyrker
att principbeslut fattas på detta stadium. Ett 50-tal av dem har
dock angivit att de ej har något att erinra mot att en förutsättningslös utredning
göres.

Ytterligare ett 40-tal kommuner har mera kortfattat anfört att de tillstyrker
vidare utredning.

Departementschefen

De riktlinjer som de sakkunniga föreslagit för genomförandet av en ny
kommunindelning skiljer sig i flera avseenden från dem som tillämpades
vid den av 1946 års riksdag beslutade indelningsreformen. Medan 1946 års
riksdagsbeslut innebar en tvångsvis genomförd nyindelning föreslår de
sakkunniga nu åtgärder för att genom kommunernas frivilliga medverkan

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

få indelningsändringar till stånd. I detta avseende är förslaget sålunda mindre
långtgående. Däremot har målet för det slutliga resultatet satts åtskilligt
högre än vad kommunindelningsreformen siktade till. Som den mest genomgripande
skillnaden betraktar jag då tanken att mera allmänt söka
förena tätort och glesbygd till kommuner, som utgör från näringsgeografisk
synpunkt sammanhållna regioner.

I remissyttrandena har förslaget att låta en indelningsreform växa fram
genom åtgärder, som bygger på kommunernas frivilliga medverkan, den
s. k. frivilliglinjen, vunnit klar anslutning även om röster inte saknas för
att ingripande i stället bör ske genom tvingande bestämmelser.

För egen del har jag också kommit till uppfattningen att tvångsåtgärder
i nuvarande läge inte är påkallade. Skälen härför är flera. Som jag framhållit
i det föregående synes indelningsändringar böra övervägas i de fall
då interkommunalt samarbete eljest skulle erfordras i sådan omfattning att
det skulle intaga en dominerande plats i den kommunala förvaltningen.
Från de synpunkter statsmakterna i första hand har att beakta skulle dock
ett lämpligt organiserat och väl avvägt samarbete mellan kommunerna i
och för sig vara tillräckligt. Vad man vinner genom ett totalt samgående
mellan kommuner i dylika fall är främst att de kommunala organen får
bättre möjligheter till samlad överblick och bedömning i fråga om kommunalpolitikens
inriktning. Indelningsändringen framstår därför främst som
liggande i kommunernas eget intresse. Det synes då också rimligt att låta
kommunerna själva få avgörande inflytande i valet mellan samarbete och
sammanläggning. Ett annat skäl är att förutsättningarna för friktionsfritt
samarbete inom en nybildad kommun måste vara väsentligt större när frågan
om sammanläggning fått mogna så att den bäres upp av en allmän
övertygelse bland kommunmedlemmarna rörande fördelarna härav. Denna
mognadsprocess kan behöva olika lång tid i olika kommuner. Av remissyttrandena
synes dock framgå att man på åtskilliga håll är beredd att redan
nu ingå i allvarliga överväganden om sammanläggning. Även detta synes
utgöra ett skäl för att gå försiktigt fram från statsmakternas sida.

Den avgörande betydelse jag sålunda vill tillmäta kommunernas egen
inställning till denna fråga får emellertid konsekvenser i andra avseenden.
Som jag nyss nämnt överväger ett betydande antal kommuner frågan om
sammanläggning och ansökningar om sammanläggning av dessa kommuner
är att vänta under de närmaste åren oavsett om några åtgärder nu vidtages
från statsmakternas sida eller ej. Det är vidare uppenbart att en allsidig
prövning icke kan verkställas i dessa ärenden, såvida icke varje sammanläggnings
följdverkningar för kommunindelningen i övrigt inom det aktuella
området är klarlagda. En sådan utredning synes knappast knnna ske annat
än i samband med upprättandet av en fullständigt plan för lösning av samtliga
indelningsproblem, som föreligger eller kan väntas uppkomma.

Vid en dylik planering gäller det att söka finna principer för ny kommun -

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

bildning, som dels mera allmänt ger kommunerna de personella, ekonomiska
och organisatoriska resurser som fordras för att tillhandahålla en god kommunal
service, dels bygger på intressegemenskap mellan kommunmedlemmarna
och dels kan väntas bli bestående.

De sakkunniga har ansett att alla dessa synpunkter blir bäst tillgodosedda
om kommunerna byggs upp kring centralorter och omfattar från näringsgeografisk
synpunkt avgränsade områden kring centralorterna. En kommun
som sammanfaller med en dylik region skulle, om den är av tillräcklig
storlek, inrymma flertalet av de anordningar, som bör ingå i den kommunala
verksamheten, den skulle hållas samman av en spontan intrességemenskap
kring centralorten och den skulle ge utrymme för ett differentierat
näringsliv, som kan utgöra grunden för en stabiliserad befolkningsmässig
och ekonomisk utveckling.

Den av de sakkunniga sålunda förordade centralorts- och regionprincipen
är ett utflöde av samma tankegångar, som kommit till uttryck vid annan
samhällelig planeringsverksamhet. Jag vill erinra om beslutet av 1952 års
riksdag angående åtgärder för näringslivets lokalisering (prop. 1952: 127),
enligt vilket en försöksverksamhet skulle igångsättas och frågan därvid angripas
enhetligt för stadsbygd och landsbygd. Den lokaliseringsplanering,
som bedrivs under denna försöksverksamhet, bygger i stort sett på samma
principer som de nu föreslagna. I huvudsak samma principer tillämpas vid
den planering för högstadieorganisationen inom grundskolan, som sedan
flera år pågått över hela landet. På båda dessa för den kommunala verksamheten
väsentliga områden är principen sålunda redan godtagen och en
ny kommunindelning efter andra principer skulle begränsa möjligheterna
till samordning i avseende å dessa områden.

I några remissyttranden har centralorts- och regionprincipen bestämt avvisats
och ett huvudargument har därvid varit att intressemotsättningar
mellan centralorten och övriga delar av kommunen skulle hindra eller försvåra
en kommunalpolitik, som tillgodoser de olika delarna av kommunen.
Dessa farhågor synes mig betydligt överdrivna. Som de sakkunniga påvisat
utvecklas intressegemenskap mellan centralorten och dess omland bl. a. i
ekonomiskt och kulturellt avseende. Centralorten tillhandahåller omlandet
service, som omlandets befolkning spontant utnyttjar. Å andra sidan är
centralorten beroende av omlandets efterfrågan av varor och tjänster liksom
t. ex. dess möjligheter att tillhandahålla platser för rekreation och fritidsbebyggelse.
Centralortens invånare kan f. ö. antagas till icke obetydlig del
bestå av inflyttade från omlandet, eftersom olika undersökningar visat att
flyttningsrörelserna från landsbygden i väsentlig utsträckning går till närliggande
tätort. Vidare blir det i takt med kommunikationsmöjligheternas
förbättring allt vanligare alt arbetsanställning i centralorten förenas med
bosättning på landsbygden. Även utflyttning från centralorterna till bostad
på landsbygden förekommer.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

De många gemensamma intressen, som finns i en region tar sig dock inte
alltid uttryck i kommunalpolitiken. Jag vågar påstå att detta många gånger
bottnar i bristande vilja eller förmåga att se problemen i stort och till helhetens
bästa. Även om bevekelsegrunderna är goda kan ambitionerna i
varje kommun skymma det gemensamma intresset. Jag är dock angelägen
betona, att detta säkerligen inte är en vanlig företeelse. Tvärtom har, såsom
de sakkunniga framhållit, regionsamhörigheten och behovet av regionalt
samarbete mer och mer satt sin prägel på det kommunala handlandet. Inte
minst remissyttrandena i den nu föreliggande frågan har bestyrkt att så är
fallet.

En del landskommuner har uttalat allvarliga bekymmer för att en kommunindelning
enligt centralorts- och regionprincipen skulle påskynda landsbygdens
avfolkning. Jag har i det föregående i samband med de skäl, som
från lokaliseringspolitiska synpunkter talar för en ny kommunindelning,
givit till känna en annan uppfattning. Ett medel att stärka landsbygdens
näringsliv borde vara att samla resurserna till systematisk utbyggnad av
vissa orter. I likhet med bl. a. länsstyrelsen i Kristianstads län vill jag framhålla,
att vådorna från kommunal synpunkt av den nu fortgående utvecklingen
skulle bli mindre genom en princip för kommunindelning, som går
ut på att sammanföra avfolkningsbygder med växande tätorter.

Som de sakkunniga föreslagit och flertalet remissorgan tillstyrkt förordar
jag därför såsom en första utgångspunkt vid planeringen, att kommunerna
såvitt möjligt skall utgöras av i näringsgeografiskt hänseende sammanhängande
regioner.

Från denna utgångspunkt blir invånarantalet i många fall endast av sekundär
betydelse. En riktpunkt även i detta avseende måste emellertid av
olika skäl uppställas. Därvid torde på grunder, som angivits av de sakkunniga,
endast en önskvärd minsta storlek kunna preciseras. De sakkunnigas
förslag att som riktpunkt i fråga om minsta befolkningsunderlag sättes
8 000 invånare har liksom motiveringarna härför godtagits i flertalet yttranden.
För egen del kan jag ansluta mig till denna bedömning. Jag betraktar
det också som naturligt, att den framtida sannolika befolkningsutvecklingen
därvid skall beaktas. Eftersom bedömningar i detta avseende icke
anses kunna göras med något större mått av säkerhet för längre tid än en
15-årsperiod, synes det lämpligt att hänsyn tages till den sannolika utvecklingen
fram till år 1975. Ett minsta befolkningsunderlag i varje kommun av
8 000 invånare år 1975 förordar jag därför som en andra utgångspunkt vid
planeringen.

När jag i det föregående talat om utgångspunkter vid planeringen så ligger
däri ett ställningstagande, att principerna inte kan göras helt undantagslösa.
Avvikelser bör dock begränsas till sådana fall då speciella förhållanden
föreligger.

Som de sakkunniga framhållit föreligger inom Stockholms-, göteborgs -

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

och malmöregionerna så speciella förhållanden att angivna principer icke
torde vara tillämpliga över huvud taget. Jag har därför denna dag utverkat
Kungl. Maj :ts bemyndigande att tillkalla en utredning för att behandla
vissa indelningsfrågor inom dessa regioner. Denna utredning kommer dock
såvitt rör kommunindelningen att begränsas till frågor om sammanläggning
av vissa kommuner med Göteborg och Malmö. Övriga kommunindelningsfrågor
i göteborgs- och malmöregionerna liksom den kommunala indelningen
i stockholmsregionen torde få lösas efter andra principer men i
samma ordning som jag i det följande ämnar förorda för planeiingen i
övrigt inom landet.

Speciella förhållanden kan i vissa fall motivera modifikationer i centralorts-
och regionprincipen. Erfarenhetsmässigt kan sägas att åtskilliga andia
regioncentra än de nyss nämnda tre största städerna har ett vidsträckt omland.
Särskilt gäller detta om flera residensstäder och andra större städer.
En konsekvent tillämpning av principen skulle därför leda till att av
dessa centralorter komme att bildas både till areal och folkmängd mycket
stora kommuner, som även innefattade mindre centra ute i omlandet. Om
man av olika anledningar vill undvika detta, kan en framkomlig väg vara
att göra en uppdelning på så sätt, att en mindre ort utväljes som centralort
för en kommunbildning, trots att ortens eget omland ger otillräckligt
underlag. En förutsättning bör emellertid vara att den valda centralorten
kan tillföras ytterligare områden, så att erforderligt befolkningsunderlag
uppnås, och att orten har ett godtagbart kommunikationsläge för befolkningen
i dessa senare områden. Uppdelningen bör vidare strängt hålla
sig inom den stora centralortens omlandszon sa att ett samgaende inom
hela regionen är möjligt, därest utvecklingen skulle ge anledning till detta.
Som allmän regel bör också gälla att uppdelningen icke skall göras så att
kommungränser skär en befintlig eller planerad sammanhängande bebyggelse.

I vissa remissyttranden har uppdelning av en större centralortsregion
förordats bli gjord på så sätt, att landsbvgdsdelen sammanföres till en eller
flera kommuner. Som motivering för en sådan indelning har angivits befarade
motsättningar mellan tätorts- och glesbygdsintressen, om även centralorten
skall ingå. Eftersom jag, såsom framgått av det föregående, hyser
uppfattningen alt intressegemenskapen i en region I flertalet fall torde val a
starkare än motsättningarna, är jag inte beredd att i princip förorda en sådan
lösning. Förutsättningar för fruktbart samarbete inom samma kommun
mellan områden av olika struktur förutsätter dock att insikten om de gemensamma
intressena hunnit mogna. I vissa fall, där sådana förutsättningar
icke föreligger, kan det visa sig lämpligt att som eu etapp pa vägen
mot en ändamålsenlig kommunindelning genomföra sammanläggningar av
nu berörd art. Vid planeringen bör dock det slutliga målet angivas.

Olika remissorgan har framhållit att centralorts- och omlandsaspekterna

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

ej kan få vara så bindande att inte även andra faktorer kan beaktas. I vissa
fall beror dessa invändningar uppenbarligen på missuppfattning rörande
principens innebörd. Självfallet måste såsom en länsstyrelse påpekar faktorer
som avstånd, kommunikationsmöjligheter o. s. v. spela stor roll vid bedömningen
av lämplig kommunindelning men så blir fallet just genom tilllämpning
av en princip som går ut på att till en kommun sammanföra den
befolkning, för vilken samma centralort är det spontana resmålet. Emellertid
kan olika andra omständigheter tänkas föreligga som måste tillmätas betydelse
i denna fråga. I de fall dylika omständigheter efter ingående överväganden
anses böra föranleda modifikationer bör sådana också kunna
göras.

En fråga av principiell vikt är den av lantmäteristyrelsen berörda, huruvida
planeringen skall bygga på de nu dominerande centralorterna och det
nuvarande läget i övrigt eller om t. ex. lokaliseringspolitiska målsättningar
skall få inverka. Jag ser saken så att även här den sannolika framtida utvecklingen
måste bedömas. Därest det på grund av kända planer angående
industriell utbyggnad e. dyl. framstår som sannolikt att ändringar kommer
att inträda i den nu rådande relationen mellan centralorterna bör hänsyn
tagas härtill. Rör det sig däremot om mera löst grundade antaganden torde
största försiktighet böra iakttagas. Även för nu berörda fall gäller att planeringen
bör utformas så att en smidig anpassning kan ske, därest utvecklingen
inte blir den förutsedda.

Undantag i vad avser riktpunkten för lägsta befolkningsunderlag anser
jag i likhet med de sakkunniga bli nödvändiga bl. a. inom områden med
gles befolkning och stora avstånd. En region med positiv befolkningsutveckling
bör vidare kunna utgöra underlag för en kommun även om det uppställda
invånarantalet inte kan beräknas föreligga år 1975 men väl inom
inte alltför lång tid därefter. Också andra förhållanden än de nu nämnda
kan motivera att ett lägre befolkningstal godtages. Trots att jag, som tidigare
framhållits, betraktar riktpunkten för lägsta invånartal som sekundär i förhållande
till regionsynpunkterna vill jag framhålla, att avsevärda underskridanden
bör ske endast om synnerligen starka skäl föreligger.

En ny kommunindelning enligt nu angivna principer kommer att få till
följd att judiciell indelning och olika administrativa indelningar skulle få
ändias för att dessa indelningar fortfarande skall kunna bygga på kommunmdelningen.
Bl. a. skulle länsindelningen få jämkas i vissa fall. Då emellertid
ett flertal av dessa indelningar är under utredning — så är numera fallet
även beträffande domkretsindelningen för underrätterna i riket — underlättas
möjligheterna till fortsatt anpassning. Enligt min uppfattning bör
övriga indelningar påverka nya kommunbildningar endast i så måtto att vid
valet mellan i övrigt nära nog likvärdiga alternativ anslutningen till en länsgräns
eller annan indelningsgräns kan bli ett avgörande argument. Jag delar
nämligen de sakkunnigas uppfattning att kommunindelningen i första hand

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

bör bestämmas av de principer, som med hänsyn till kommunernas uppgifter
och funktioner måste anses mest ändamålsenliga.

Det synes naturligt att länsstyrelserna får i uppdrag att var och en i sitt
län leda planeringsarbetet och att arbetet bedrives i samråd med kommunerna
och myndigheter på länsplanet. Sålunda bör t. ex. med hänsyn till den
vikt det har för kommunernas verksamhet att den pågående skolplaneringen
i görligaste mån samordnas med planeringen för kommunindelningen, samråd
med länsskolnämnden upptagas på ett tidigt stadium. Med länsstyrelse
i angränsande län bör kontakt tagas i frågor, som berör förhållanden i anslutning
till länsgränser. Vid ställningstaganden som kan leda till ändring
av länsgränsen bör samråd ske även med landstingens förvaltningsutskott.
Därutöver bör länsstyrelsen självfallet upptaga det samråd, som länsstyrelsen
i övrigt finner erforderligt för frågornas belysning.

Ett första moment i planeringsarbetet måste bestå i statistiska och näringsgeografiska
undersökningar med insamlande och sammanställande av
data, som är ägnade att belysa de regionala förhållandena och den sannolika
befolkningsutvecklingen i olika områden, samt undersökningar rörande
den spontana kontaktinriktningen. Det är angeläget att detta arbete i de
tveksamma fallen bedrives på bredast möjliga bas.

Med ledning av sålunda framtaget material får såsom ett andra moment i
planeringsarbetet gränsdragningen för lämpliga kommunbildningar ske
efter samråd med kommunerna och berörda länsorgan. Enligt mina tidigare
ställningstaganden bör gränsdragningen, såvida ej skäl till undantag föreligger,
på lämpligt sätt anpassas till en centralortsregion under beaktande
av kraven i fråga om folkmängd.

I likhet med de sakkunniga anser jag naturligt att planeringen i första
hand går ut på att sammanföra hela kommuner till kommunblock. Därest
en avgjort bättre lösning skulle vinnas genom att någon kommun delas bör
detta kunna ske, varvid dock församlingsgränserna bör följas. Delning av
församling bör inte planeras i detta sammanhang utan eventuellt uppkommande
sådana frågor utredas i samband med ansökan om indelningsändring.

Som jag förut framhållit finner jag önskvärt att planeringen ges ett visst
mått av fasthet. Den av de sakkunniga i detta syfte föreslagna lagen om
kommunala samarbetsnämnder har visserligen i princip tillstyrkts i flertalet
remissyttranden men även avstyrkts i betydande utsträckning, bl. a. av fem
länsstyrelser och omkring 300 kommuner. Åtskilliga av dem som avstyrkt
har dock motiverat sitt ställningstagande endast i vad avser inrättandet av
obligatoriska samarbetsnämnder samt framhållit som det väsentliga, att
plan för indelningen upprättas. Med hänsyn härtill synes mig föreskrifter
endast böra ges därom, att länsstyrelsen för varje län skall upprätta en plan
för den med beaktande av befolkningsförhållandena och den ekonomiska utvecklingen
ävensom av de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning
och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämpligaste indelningen av

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

länet i kommuner. För att planerna skall bli tillräckligt auktoritativa och
länsstyrelserna vid planeringen inte vara absolut bundna av länsgränserna,
synes planerna böra fastställas av Kungl. Maj :t.

En sådan av Kungl. Maj :t fastställd plan för kommunindelningen måste
givetvis bli vägledande för kommande ansökningar om indelningsändringar.
I och för sig bör visserligen intet hindra att Kungl. Maj :t i ett enskilt
indelningsärende frångår planen men detta bör endast förekomma undantagsvis,
om så anses påkallat av utvecklingen i de av indelningsändringen
berörda kommunerna eller av andra särskilda skäl. En sammanläggning av
blott en del av de kommuner, som enligt planen skulle bilda en storkommun,
bör därvid inte betraktas som ett frångående av planen utan som en etapp i
förverkligandet av denna. Planerna bör hållas ständigt aktuella genom att
ändringar däri vid behov företages i förut angivna ordning. Planerna synes
också i viss utsträckning kunna tjäna som underlag för den bedömning i
sammanläggningsärende som skall äga rum jämlikt 3 § indelningslagen.

Med den betydelse som den här förordade planeringen skulle få för
kommande ansökningar om ändring i kommunindelningen, synes det riktigast
att bestämmelser om planeringen upptages i indelningslagen. Det
måste i själva verket betecknas som en allvarlig brist i lagen att där icke
upptagits regler för åstadkommande av en grund för prövning av ansökan om
indelningsändring även med hänsynstagande till följdverkningarna för andra
än de av ändringen direkt berörda kommunerna. Jag föreslår därför, att
förut angivna föreskrifter intages i indelningslagen i en särskild paragraf,
betecknad 2 a g. Lagändringen bör, bl. a. för att den därav föranledda planeringen
skall kunna samordnas med skolplaneringen, träda i kraft snarast
möjligt. Förslag till kommunindelningsplan bör av länsstyrelsen insändas
till Kungl. Maj :t senast den 31 december 1962. Kungl. Maj :t bör dock
få möjlighet att besluta om undantag. Främst avses att möjliggöra alt storstadsområdena
undantages från planeringen. I enlighet med det anförda har
inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag angående ändring i lagen
den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

Man bör kunna förvänta att på nu angivna sätt åstadkomna planer för
kommunindelning blir incitament för önskvärt samgående mellan kommuner.
Vidare bör kunna förutsättas att planeringen kommer att verka vägledande
också för det interkommunala samarbetets inriktning. I åtskilliga
kommunblock torde kommunerna redan från början finna det förenligt med
sina intressen att utse en samarbetsnämnd för att få ett forum för överläggningar
i gemensamma angelägenheter. Länsstyrelsen bör med uppmärksamhet
följa utvecklingen i detta avseende och taga initiativ till bildande
av samarbetsnämnder.

De frivilligt inrättade samarbetsnämndernas sammansättning och arbetsuppgifter
bör naturligen bestämmas av kommunerna själva. Hämnd bör dock

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

vad de sakkunniga därutinnan anfört kunna vara till viss ledning. I de fall
en nämnd inte får till omedelbar uppgift att förbereda ett totalt samgående
bör den kunna ägna uppmärksamhet åt möjligheterna för kommunerna inom
blocket till samverkan på annat sätt samt avgiva förslag och yttranden i
dylika frågor. Det synes naturligt att samarbetsnämnderna även av statliga
myndigheter utnyttjas som remissorgan, i synnerhet i investeringsfrågor,
som kan vara av betydelse för samtliga kommuner i ett kommunblock, och
att samarbetsnämndernas remissyttranden tillinätes särskild vikt. För
nämndens arbetsmöjligheter och auktoritet torde det vara väsentligt att till
ledamöter i nämnden utses kommunalmän i framskjuten ställning. Samarbetsnämndens
verksamhet för ett stegvis utbyggt interkommunalt samarbete
bör kunna stärka samhörigheten mellan kommunerna och möjliggöra
en smidig övergång till en planerad kommunsammanläggning.

Interkommunalt samarbete torde i vissa fall bli erforderligt även mellan
andra kommuner än dem som ingår i samma block. Men om fråga uppkommer
om bildande av kommunalförbund, som icke skulle vara förenligt
med strävandena till samverkan inom kommunblocket, torde förbundet
merendels icke uppfylla det i 21 § kommunalförbundslagen ställda kravet
på allmänt gagn.

För att sammansmältningen av kommunerna inom ett block skall underlättas,
har de sakkunniga förordat att ett principbeslut fattas om att 1953
års kommunallag skall ändras så att den kommer att avse en enhetlig typ
av primärkommuner. De finner en sådan åtgärd stå i överensstämmelse
med såväl det hittillsvarande utvecklingsförloppet som de förordade principerna
för kommunbildning. För egen del anser jag i likhet med de flesta
remissinstanserna, som uttalat sig i frågan, att, innan något ställningstagande
sker, en utredning bör göras rörande alla de med införandet av en
enhetlig kommuntyp sammanhängande problemen.

Kungl. Maj:t torde framdeles böra för riksdagen redovisa, i vad mån av
statsmakterna i förevarande sammanhang beslutade åtgärder lett till utveckling
av interkommunalt samarbete och sammanläggning av kommuner,
samt underställa riksdagens prövning, huruvida åtgärderna visat sig
tillfyllest. Det kan övervägas att anpassa ikraftträdandet av blivande beslut
om sammanläggning så att extra val om möjligt undvikes eller kan förläggas
till år, då val till andra kammaren äger rum. Då det kan förutsättas
att åtskilliga sammanläggningar icke kan komma till genomförande förrän
i anslutning till 19GG års kommunalval, synes redovisningen för riksdagen
böra ske till 1967 års riksdag.

De av indelningssakkunniga upptagna frågorna om skattelindringsbidrag
och om ett av statsmedel finansierat övergångsbidrag torde få upptagas till
behandling av chefen för finansdepartementet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

IV. Departementschefens hemställan

På grund av vad jag i det föregående anfört hemställer jag, att Kungl.
Maj :t måtte föreslå riksdagen att

1) antaga det inom inrikesdepartementet upprättade förslaget till lag angående
ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal
och ecklesiastik indelning; samt

2) godkänna av mig förordade principer för uppgörande av planer för

kommunindelning.

Med bifall till denna av statsrådets övriga leda-möter biträdda hemställan förordnar Hans Kungl.
Höghet Regenten, att till riksdagen skall avlåtas
proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll
utvisar.

Ur protokollet:

Bertil Segerfalk

IDUNS TRYCKERI. ESSELTE, STHLM 61
107320