En enklare planprocess

Proposition 2013/14:126

prop 2013/14 126

Regeringens proposition 2013/14:126

En enklare planprocess	Prop.
	2013/14:126

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 13 mars 2014

Fredrik Reinfeldt

Stefan Attefall

(Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, i syfte att göra plan- och bygglovsprocessen enklare och effektivare. Vidare föreslås en helt ny lag om kommunala markanvisningar som inne- bär att en kommun ska anta riktlinjer för s.k. markanvisningar om kom- munen genomför sådana. Propositionen innehåller också en redovisning av regeringens politik för att underlätta bostadsbyggande.

Ändringarna i PBL innebär bl.a. att detaljplanekravet begränsas och att det nuvarande enkla förfarandet för framtagande av detaljplan blir stan- dard. Fler planer föreslås kunna antas av kommunstyrelsen eller bygg- nadsnämnden. Ett ännu enklare förfarande införs för att upphäva detalj- planer och att förlänga genomförandetiden. Planbestämmelser om ut- formning av byggnadsverk och tomter upphör i huvudsak att gälla efter genomförandetidens slut. Bestämmelser om vad som får regleras i ett s.k. exploateringsavtal införs och vissa förfaranderegler införs i syfte att öka transparensen kring genomförandet av detaljplaner. De s.k. exploatörs- bestämmelserna tas bort.

Möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser utökas. En möjlighet införs för att kunna vänta med genomförandet av en åtgärd som följer av ett s.k. planvillkor. Kommunens utrymme för att ställa egna tekniska egenskaps- krav regleras.

Lagändringarna och den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2015 med undantag för bestämmelserna om detaljplanekravet och tre följdändringar som föreslås träda i kraft den 1 juli 2015.

Prop. 2013/14:126 Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut .................................................................			5
2	Lagtext	..............................................................................................		6
	2.1	Förslag till lag om riktlinjer för kommunala
	.................................................................	markanvisningar		6
	2.2	Förslag till lag om ändring i plan - och bygglagen
	..........................................................................	(2010:900)		7
3 Ärendet ............................................................och dess beredning				39
4 Reglerna för planering och byggande ses över för att
	underlätta ...........................................................bostadsbyggandet			41
	4.1 ...............................	Förutsättningar för bostadsbyggande		41
	4.2 ..............................	Hur många bostäder behöver byggas?		49
	4.3 .................	Regeringens strategi för minskad bostadsbrist		50
	.............	4.3.1	En bättre fungerande bostadsmarknad	50
		4.3.2	Förenkling och effektivisering av
	.......................................................		regelverket	51
	.......	4.3.3	Ytterligare arbete behövs för att nå målen	53
5	Detaljplanekravet ...........................................................begränsas			54
6 Förenklingar ............i detaljplaneprocessen underlättar byggandet				65
	6.1 .................................	Detaljplaneprocessen kan förenklas		65
	.................	6.1.1	Enkelt planförfarande blir standard	65
		6.1.2	Kungörelsen bör ske redan i
			samrådsskedet, men endast för
	.................................		planförslag av större vikt	78
		6.1.3	Ändrade bestämmelser om
	................................................		samrådskretsen	81
		6.1.4	Förfarandet bör lättare kunna anpassas
	....................................		efter omständigheterna	85
		6.1.5	Skälen för planförslaget och
			planeringsunderlag av betydelse bör
	............................................		normalt redovisas	92
	.............................................	6.1.6	Några följdfrågor	94
	6.2 ...................	Byggnadsnämnden kan anta fler detaljplaner		97
	6.3	Upphävande av detaljplaner efter
	...........................................	genomförandetidens utgång		102
	6.4	En snabbare process för att förlänga
	.........................................................	genomförandetiden		107
	6.5	Flexibiliteten ökar när planbestämmelser om
	...............	utformning upphävs efter genomförandetiden		111
	6.6	Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om		123
	...................	tillämpningen av PBL under planprocessen		123
	6.7	Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner
	......................................................................	förtydligas		129
7	Ett effektivare .................................................plangenomförande			131
	7.1	Sambanden mellan olika plangenomförandefrågor
2	........................................................................	tydliggörs		131
2

7.2Bestämmelserna om huvudmannaskap för allmänna

platser förtydligas ..........................................................

134

7.3Lantmäterimyndighetens roll i planeringsprocessen

	tydliggörs	.......................................................................	143
7.4	Exploateringsavtal .........................................................		146
	7.4.1 ....	Riktlinjer för exploateringsavtal ska antas	146
	7.4.2	Exploateringsavtalens materiella innehåll
	.........................................................	regleras	153
	7.4.3	Förfaranderegler när exploateringsavtal
	.......................................................	ska ingås	159
7.5	Exploatörsbestämmelserna ..............behövs inte längre		164
7.6	Reglering ...................av äldre avståendeförordnanden		171

7.7Ersättning vid inskränkning eller upphörande av

	gemensamhetsanläggning..............................................	174
8 Bestämmelserna om bygglov utvecklas för en enklare
hantering ......................................................................................		175
8.1	Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan ............	175

8.2Större möjligheter att godta planstridiga

byggnadsverk och fastigheter ........................................

187

8.3Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge

startbesked .....................................................................

190

8.4Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas

inom s.k. A-tomter.........................................................

194

8.5Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan eller

områdesbestämmelser....................................................

199

8.6Möjligheten att hävda utformningskrav i

		bygglovsprövningen tydliggörs .....................................	200
9	Plan- och bygglagen görs tydligare för bättre tillämpning...........		205
	9.1	Regleringen avseende varsamhets- och
		skyddsbestämmelser i detaljplan m.m. förtydligas........	205
	9.2	Tydligare förutsättningar för kompletterande
		åtgärder utanför detaljplan.............................................	206

9.3Tydligare bestämmelser om slutbesked och

användningsförbud ........................................................

208

9.4Byggnadsnämnden får förbjuda att en åtgärd utförs

		på nytt............................................................................	210
	9.5	Andra rättelser och justeringar ......................................	211
10	Byggandet blir mer förutsägbart med enhetliga tekniska
	egenskapskrav ..............................................................................		213
11	Ökad transparens med kommunala riktlinjer för
	markanvisningar...........................................................................		226
12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................		231
13	Konsekvenser ...............................................................................		237
	13.1	Konsekvenser för staten ................................................	237
	13.2	Konsekvenser för kommuner.........................................	244
	13.3	Konsekvenser för företag ..............................................	259
	13.4	Konsekvenser för enskilda ............................................	266
	13.5	Konsekvenser för miljön ...............................................	272

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	13.6	Konsekvenser för bostadsbyggandet ..............................	279
	13.7	EU-rätten ........................................................................	283
	13.8	Övriga konsekvenser ......................................................	284
14	Författningskommentar.................................................................		286
	14.1	Förslaget till lag om riktlinjer för kommunala
		markanvisningar .............................................................	286
	14.2	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
		(2010:900) ......................................................................	288
Bilaga 1		Sammanfattning av betänkandet Ökat bostadsbyggande
		och samordnade miljökrav – genom enhetliga och
		förutsägbara byggregler (SOU 2012:86).............................	319
Bilaga 2		Författningsförslag i betänkandet SOU 2012:86.................	325
Bilaga 3		Sammanfattning av betänkandet Ett effektivare
		plangenomförande (SOU 2012:91).....................................	333
Bilaga 4		Författningsförslag i betänkandet SOU 2012:91.................	338
Bilaga 5		Förteckning över remissinstanserna avseende SOU
		2012:86 och SOU 2012:91 .................................................	355
Bilaga 6		Sammanfattning av betänkandet En effektivare plan-
		och bygglovsprocess (SOU 2013:34) .................................	357
Bilaga 7		Författningsförslag i betänkandet SOU 2013:34.................	364
Bilaga 8		Förteckning över remissinstanserna avseende SOU
		2013:34 ...............................................................................	398
Bilaga 9		Författningsförslag i promemorian Vissa plan- och
		byggfrågor...........................................................................	399
Bilaga 10		Förteckning över remissinstanserna avseende
		promemorian Vissa plan- och byggfrågor ..........................	408
Bilaga 11		Författningsförslag i promemorian Tekniska
		egenskapskrav och kommunala markanvisningar...............	409
Bilaga 12		Förteckning över remissinstanserna avseende
		promemorian Tekniska egenskapskrav och kommunala
		markanvisningar .................................................................	411
Bilaga 13		Författningsförslag i promemorian En enklare
		detaljplaneprocess...............................................................	413
Bilaga 14		Förteckning över remissinstanserna avseende
		promemorian En enklare detaljplaneprocess ......................	421
Bilaga 15		Lagrådsremissens lagförslag...............................................	423
Bilaga 16		Lagrådets yttrande...............................................................	457
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2014.......			465

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar,

2.lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.

2 § En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markpris- sättning.

En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.2	Förslag till lag om ändring i plan- och	Prop. 2013/14:126
	bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)1 dels att 6 kap. 3–10, 12 och 23 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 3 och 12 §§ ska utgå,

dels att punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 4 §, 4 kap. 2, 7, 8, 14, 16, 33, 35, 36 och 42 §§, 5 kap. 6, 7, 11, 13–21, 23, 25, 27, 28, 32, 36 och 39 §§, 6 kap. 1, 13–16 och 39 §§, 9 kap. 4, 6, 8, 11, 30–31 b och 33 §§, 10 kap. 23 och 36 §§, 11 kap. 33, 37 och 38 §§, 12 kap. 6 §, 13 kap. 1 § och 14 kap. 3, 10 och 14–17 §§ samt rubrikerna närmast före 5 kap. 11 och 18 §§ och 6 kap. 13 och 39 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas 23 nya paragrafer, 4 kap. 3 a och 25 a §§, 5 kap. 7 a, 11 a–11 c, 18 a, 22 a, 38 a och 38 b §§, 6 kap. 2 och 40–43 §§, 8 kap. 4 a §, 9 kap. 30 a, 31 c–31 e, 32 a och 37 a §§ och 11 kap. 32 a § samt närmast före 6 kap. 43 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen ska införas tre nya punkter, 18–20, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 4 §

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av

andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekte- rings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare av-

1 Senaste lydelse av

6 kap. 5 § 2011:335

6 kap. 8 § 2011:335.

Prop. 2013/14:126	seende mark som inte ägs av
	kommunen, dock inte avtal mellan
	en kommun och staten om utbygg-
	nad av statlig transportinfra-
	struktur,
	genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som
	ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,
	kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats
	eller vattenområde,
	miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens upp-
	gifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,
	nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare
	uppförd byggnad till en ny plats,
	ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden
	eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,
	planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan,
	en detaljplan eller områdesbestämmelser,
	sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till
	varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,
	tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av bygg-
	nadens volym,
	tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark
	avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslut-
	ning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna använ-
	das för avsett ändamål,
	underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller
	återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende
	eller kulturhistoriska värde, och
	ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads
	konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska
	värde.
	4 kap.
	2 §

Kommunen ska med en detalj- plan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggel- se och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1. en ny sammanhållen bebygg- else, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovs- pliktiga byggnadsverk i bebygg- elsen,

Kommunen ska med en detalj- plan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggel- se och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1. en åtgärd som kräver bygg- lov, om användningen av bygg- nadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,

2. en bebyggelse som ska för-

ändras eller bevaras, om regler- ingen behöver ske i ett samman- hang, och

2. en åtgärd som kräver bygg- lov, vid nyetablering av en verk- samhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och

3. ett nytt byggnadsverk som

inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en bygg- nad eller kräver bygglov enligt 9 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, och

b) byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgiv- ningen eller om det råder stor efterfrågan på området för be- byggande.

Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan, om byggnads- verket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygg- lov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan.

kräver bygglov, om det behövs Prop. 2013/14:126 med hänsyn till närheten till en

verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Trots första stycket 1 krävs det ingen detaljplan, om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan som är förenlig med länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och den sammanfattande redogörelsen enligt 3 kap. 28 §.

3 a §

Kommunen får bestämma att det krävs en detaljplan för att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera be- byggelsemiljöns utformning för

1.en ny sammanhållen bebygg- else, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovsplik- tiga byggnadsverk i bebyggelsen,

2.en bebyggelse som ska för-

ändras eller bevaras, om regle- ringen behöver ske i ett samman- hang, och

3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en bygg- nad eller kräver bygglov enligt 9 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

b)byggnadsverkets användning får betydande inverkan på om- givningen eller om det råder stor efterfrågan på området för be- byggande, och

c)byggnadsverket inte kan prö- vas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller för- handsbesked.

Prop. 2013/14:126

Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestäm- ma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera all- männa platser.

7 §

Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestäm- ma att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser.

8 §

I en detaljplan får kommunen bestämma

1. hur allmänna platser som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska skyddas, och

2. hur allmänna platser som kommunen inte ska vara huvud- man för ska användas och utfor- mas.

2. hur allmänna platser som har enskilt huvudmannaskap ska an- vändas och utformas.

14 §2

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov till en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att

1.en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller av- lopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,

2.ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3.utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4.markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

16 §3

I en detaljplan får kommunen

1. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter,

2. i fråga om byggnadsverk ange de områden och i övrigt bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvansk- ning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda vär- den enligt 2 kap. 6 § tredje stycket,

2Senaste lydelse 2011:335.

3Senaste lydelse 2011:335.

2. i fråga om byggnadsverk be- stämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på var- samhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§,

3. bestämma

skydd

för Prop. 2013/14:126

sådana särskilt värdefulla bygg-

nadsverk,

tomter, bebyggelse-

områden

och

allmänna

platser

som avses i

2 kap.

6 §

tredje

stycket och 8 kap. 13 §,

3. bestämma att byggnader som

4. bestämma att byggnader som

omfattas

förbudet

mot

för-

omfattas

förbudet

mot

för-

vanskning

enligt 8 kap.

13 §

inte

vanskning

enligt 8 kap. 13 §

inte

får rivas,

får rivas, och

4. bestämma

omfattningen

skyddet av

tomter

enligt 8 kap.

13 §

andra

stycket

och

be-

stämma preciserade krav för att

följa förbudet mot förvanskning av

sådana tomter eller som annars

behövs för att följa kravet på

skydd

för

ett

bebyggelseområdes

särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket, och

5. i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader bestämma sådana krav på byggnadsverk som avses i 16 kap. 2 och 5 §§ och be- stämma undantag från sådana krav.

25 a §

Efter det att genomförandetiden har gått ut, gäller inte de bestäm- melser om arkitektonisk eller este- tisk utformning av byggnadsverk och tomter som

1.har beslutats enligt 16 § 1 eller motsvarande äldre bestäm- melser, och

2.reglerar andra områden än sådana särskilt värdefulla bebyg- gelseområden som avses i 8 kap. 13 §.

33 §

Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av

1.planeringsförutsättningarna,

2.planens syfte,

3.hur planen är avsedd att genomföras,

4.de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, och

5.om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen.

Prop. 2013/14:126 Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som be- hövs för att planen ska kunna ge- nomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som be- hövs för att planen ska kunna ge- nomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploa- teringsavtal, dessa avtals huvud- sakliga innehåll och konsekven- serna av att planen helt eller del- vis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

Redovisningen enligt 33 § första stycket 4 behöver inte innehålla någon miljökonsekvensbeskriv- ning som är särskilt upprättad för detaljplaneärendet, om planen är en sådan som avses i 5 kap. 7 § 2 eller 3 och miljökonsekvens- beskrivningen i det andra ärendet återges i och är aktuell och tillräcklig för detaljplaneärendet.

35 §

Redovisningen enligt 33 § första stycket 4 behöver inte innehålla någon miljökonsekvensbeskriv- ning som är särskilt upprättad för detaljplaneärendet, om planen är en sådan som avses i 5 kap. 7 a § och miljökonsekvensbeskriv- ningen i det andra ärendet återges i och är aktuell och tillräcklig för detaljplaneärendet.

36 §

Detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga be- byggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande.

I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3, 4, 13 eller 16 § ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 13 eller 16 § ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

42 §4

Med områdesbestämmelser får kommunen endast reglera

1. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för be- byggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämför- liga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med över- siktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. användningen och utform- ningen av mark för gemensam användning och, i samband med det, skydd för sådan mark som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,

2. användningen och utform- ningen av mark för gemensam användning,

3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storle- ken på tomter för sådana hus,

4. omfattningen av kraven på bygglov enligt det som anges i 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § första stycket 2 och marklov enligt 9 kap. 13 §, och

5. placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter och i samband med det bestämma

a)om vegetation och markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 9 kap. 13 § 1,

b)om skyddsanordningar för att motverka sådana störningar från om-

givningen som avses i 12 § 1, och c) i frågor som avses i 16 § 2–5.

c) i frågor som avses i 16 § 2, 4 och 5.

I samband med en reglering enligt första stycket 2 eller 5 får kommunen även reglera skydd för sådana särskilt värdefulla bygg- nadsverk, tomter och bebyggelse- områden som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § samt för sådan mark för gemensam användning som är särskilt värde- full från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt.

5 kap.

	6 §
Innan kommunen antar en de-	Innan kommunen antar en de-
taljplan ska kommunen ha tagit	taljplan ska kommunen ha tagit
fram ett planförslag, samrått om	fram ett planförslag, samrått om
förslaget, kungjort det och låtit det	förslaget och låtit det granskas
granskas enligt 7–37 §§.	enligt 8–37 §§.
4 Senaste lydelse 2012:187.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	För vissa detaljplaner gäller
	enligt 7 och 7 a §§ även särskilda
	bestämmelser.
	7 §5

Arbetet med att ta fram en detaljplan får förenklas i den ut- sträckning som anges i 15 och 16 §§, 18 § andra stycket, 19 § tredje stycket, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket (enkelt planförfarande), om planförslaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens gransknings- yttrande enligt 3 kap. 16 § och

1.inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten,

2.enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

3.enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och faststäl- lande av en vägplan enligt väg- lagen (1971:948) eller en järn- vägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

5 Senaste lydelse 2012:444.


Särskilda bestämmelser om					ett
utökat	planförfarande		finns		i
11 a §	första	stycket,	11 b	och
11 c §§, 17 §		första stycket,		18 §

andra och tredje styckena samt 25 § för en detaljplan som

1.inte är förenlig med översikts- planen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

2.är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3.kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan.

7 a §
Särskilda		bestämmelser		om	ett
samordnat		planförfarande		finns i
11 a §	andra		stycket, 16		och
18 a §§,	21 §		andra stycket		och

23 § andra stycket för en detalj- plan som är förenlig med över- siktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller

1. en verksamhet som har till- ståndsprövats eller ska tillstånds- prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

	2. en åtgärd som har prövats el-
	ler ska prövas genom upprättande
	och fastställande av en vägplan
	enligt väglagen (1971:948)	eller
	en järnvägsplan enligt	lagen
	(1995:1649) om byggande av järn-
	väg.
Samråd	Samråd och kungörelse

11 §

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1.länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs,

2.de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

3.de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhand- lingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksam- hetsområde en berörd fastighet är belägen, och

4.de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett

väsentligt intresse av förslaget.

Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organi- sationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.

För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 13 § andra stycket och 15 § miljöbalken.

11 a §

Om planförslaget är ett sådant förslag som avses i 7 §, ska kom- munen kungöra förslaget och sam- råda om det under en viss tid som ska vara minst tre veckor (sam- rådstid).

För planförslag som avses i 7 a § finns bestämmelser om kungörelse i 18 a §.

11 b §

En kungörelse ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	1.	vilket område	detaljplanen
	avser,
	2.	om förslaget	avviker från
	översiktsplanen,

3. var förslaget finns tillgängligt och hur lång samrådstiden är,

4. att den som vill lämna syn- punkter på förslaget ska göra det under samrådstiden, och

5. till vem synpunkter på försla- get ska lämnas.

Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Under ett samråd om en detalj- plan ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om det finns ett program enligt 10 §, ska program- met redovisas.

11 c §

Under samrådstiden ska kom- munen hålla planförslaget till- gängligt för alla som vill ta del av det. Kommunen ska också se till att det underlag som avses i 8–10 §§ finns tillgängligt liksom det planeringsunderlag i övrigt som kommunen anser har bety- delse för bedömningen av försla- get.

13 §

Under ett samråd om ett plan- förslag ska kommunen redovisa förslaget, skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har bety- delse och hur kommunen avser att handlägga förslaget. Kommunen får låta bli att redovisa skälen för planförslaget och planerings- underlaget om det är uppenbart obehövligt.

Om det finns ett program enligt

10 §, ska kommunen redovisa detta.

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen redovisa dessa avtals huvudsak- liga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

14 §	Prop. 2013/14:126
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,

2.ge råd om tillämpningen av

2 kap.,

3.verka för att riksintressen en- ligt 3 och 4 kap. miljöbalken till- godoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljö- balken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5.verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till männi- skors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

2.verka för att riksintressen en- ligt 3 och 4 kap. miljöbalken till- godoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljö- balken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

3.verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat- tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

4.verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till männi- skors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Under samrådet ska länsstyrel- sen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länssty- relsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmel- serna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

	15 §
För ett planförslag som avses i	Under samrådet ska lantmäteri-
7 § 1 är det, i stället för det som	myndigheten särskilt
sägs i 11 och 13 §§, tillräckligt att	1. verka för att ett förslag till de-
kommunen underrättar länsstyrel-	taljplan är förenligt med 4 kap. 7,
sen, kända sakägare och dem som	18 och	18 a §§	samt 33 §	första
anges i 11 § första stycket 3 och 4	stycket 3 och tredje stycket, och
och ger dem tillfälle till samråd	2. ge	råd om	tillämpningen av
om förslaget.	6 kap. 40–42 §§.
	16 §6
För ett planförslag som avses i	För ett planförslag som			avses
7 § 2 eller 3 behöver samråd enligt	i 7 a §	behöver	samråd	enligt
11–15 §§ endast ske om pröv-	11–15 §§ endast ske om			pröv-
ningen av det andra ärendet är	ningen av det andra ärendet är
avslutad och	avslutad och

6 Senaste lydelse 2012:444.

Prop. 2013/14:126 1. den utredning som finns i det ärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplaneärendet, eller

2. samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska om- fattas av samråd enligt 11 §.

I ett fall som avses i första stycket 2 är det tillräckligt att komplettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet i det andra ärendet.

	17 §
Kommunen ska redovisa de syn-	Kommunen ska redovisa de syn-
punkter som kommit fram i samrå-	punkter som har kommit fram i
det samt de kommentarer och för-	samrådet samt de kommentarer
slag som kommunen har med an-	och förslag som kommunen har
ledning av synpunkterna. Redovis-	med anledning av synpunkterna.
ningen ska göras samlat för alla	Om planförslaget är ett sådant
synpunkter som har kommit fram	som avses i 7 §, ska redovisningen
(samrådsredogörelse). För ett plan-	göras samlat för alla synpunkter
förslag som avses i 7 § är det till-	som har kommit fram (samråds-
räckligt att redovisningen görs i	redogörelse). För andra plan-
granskningsutlåtandet enligt 23 §.	förslag än sådana som avses i 7 §
	är det tillräckligt att redovisningen
	görs i granskningsutlåtandet enligt
	23 §.

Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådsredogörelsen utformas så att den också upp- fyller kraven i 6 kap. 16 § andra stycket miljöbalken.

Kungörelse och granskning

Granskning

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (gransk- ningstid) som ska vara minst tre veckor.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungö- relse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har under- rättats enligt 15 § tillfälle att god- känna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

18 §

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en underrät- telse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 § har godkänt planförslaget, behöver underrättelse inte lämnas.

Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant planförslag som avses i 7 § ska gransknings- tiden dock vara minst tre veckor.

Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra för-

slaget på det sätt som anges i

11 b §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

18 a §

Om planförslaget är ett sådant som avses i 7 a §, ska kommunen kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 b § och låta det granskas. Det som sägs om sam- rådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid. Gransknings- tiden ska vara minst tre veckor.

Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet som avses i 7 a §.

Kungörelsen ska anslås på kom- munens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

19 §

En underrättelse enligt 18 § ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommu- nens webbplats. Av underrättelsen ska det framgå

1.vilket område detaljplanen avser,

2.om förslaget avviker från översiktsplanen,

3.vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3 eller 4 §,

4.var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,

5.att den som vill lämna syn- punkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,

6. till vem synpunkter på försla- get ska lämnas, och

7. att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

3.var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,

4.att den som vill lämna syn- punkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,

5. till vem synpunkter på försla- get ska lämnas, och

6. att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3, får kungöran- det samordnas med det kun- görande som ska ske i det andra ärendet.

Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka

20 §

Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kom- munens anslagstavla skicka

1.ett meddelande om innehållet

ikungörelsen till kända sakägare

och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och

2. förslaget och den samråds- redogörelse som avses i 17 § till länsstyrelsen och de kommuner som berörs.

1.ett meddelande om innehållet

iunderrättelsen till kända sak-

ägare och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och

2. förslaget och den samråds- redogörelse som avses i 17 § till länsstyrelsen, lantmäterimyndig- heten och de kommuner som berörs.

21 §

Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det. Kommunen ska också se till att det underlag som avses i 8–10 §§ och den samrådsredogörelse som avses i 17 § finns tillgängliga liksom det planeringsunderlag i övrigt som kommunen anser har betydelse för bedömningen av förslaget.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3 och kungöran- det har samordnats enligt 19 § tredje stycket, får kommunen full- göra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ären- det tillgänglig i den mån infor- mationen finns där.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 a § och kungörandet har samordnats enligt 18 a § andra stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av hand- lingarna i det andra ärendet till- gänglig i den mån informationen finns där.

22 a §

Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten yttra sig över planförslaget om myndig- heten bedömer att förslaget inte är förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 och tredje stycket.

23 §

Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande.

Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden och en redovisning av kommu- nens förslag med anledning av synpunkterna.

Om förslaget är ett sådant som

avses i 7 § 2 eller 3 och kungöran-	avses i 7 a § och kungörandet har Prop. 2013/14:126
det har samordnats enligt 19 §	samordnats enligt 18 a § andra
tredje stycket, ska granskningsut-	stycket, ska granskningsutlåtandet
låtandet också behandla de skrift-	också behandla de skriftliga syn-
liga synpunkter som har kommit in	punkter som har kommit in i det
i det andra ärendet och har bety-	andra ärendet och har betydelse
delse för detaljplaneprövningen.	för detaljplaneprövningen.

Om kommunen efter gransk- ningstiden ändrar sitt förslag vä- sentligt, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade för- slaget enligt 18–24 §§.

25 §

Om kommunen efter gransk- ningstiden ändrar sitt förslag vä- sentligt, ska kommunen låta gran- ska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§. Om kommunen bedömer att förslaget är ett sådant som avses i 7 § och det inte har kungjorts tidigare, ska kommunen dessutom kungöra det ändrade förslaget på det sätt som anges i 11 b §. Det som sägs om samråds- tid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

En detaljplan ska antas av kom- munfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse.

27 §

En detaljplan ska antas av kom- munfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell be- skaffenhet eller annars av större vikt.

28 §

Om kommunen har meddelat ett föreläggande enligt 26 §, får kommu- nen inte anta detaljplanen innan tidsfristen för anmälan av anspråk har löpt ut.

Om kommunen har ansökt om att länsstyrelsen enligt 6 kap. 5 § ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme, får kommunen inte anta detaljplanen innan länsstyrel- sens beslut har vunnit laga kraft.

32 §

När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen

1. på planhandlingarna anteckna det datum då planen vann laga kraft och, om ett förordnande enligt 13 kap. 17 § tredje stycket har meddelats, det datum då förordnandet meddelades,

2. snarast möjligt skicka planen,

2. inom två veckor skicka pla-

Prop. 2013/14:126 planbeskrivningen och fastighets- förteckningen enligt 9 § till läns- styrelsen och lantmäterimyndig- heten, om det inte är uppenbart obehövligt, och

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 19 § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan ha motsvarande rätt till ersättning samt i under- rättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

Om kommunen inte kan skicka de handlingar som anges i första stycket 2 inom två veckor, ska kommunen genast underrätta mot- tagarna om innehållet i handling- arna.

nen, planbeskrivningen och fastig- hetsförteckningen enligt 9 § till länsstyrelsen och lantmäterimyn- digheten, och

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 11 b § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan ha motsvarande rätt till ersättning samt i under- rättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

Om ett meddelande avser en detaljplan som innebär att ett mark- eller vattenområde eller ett utrymme kan komma att tas i an- språk enligt 6 kap. 3, 4, 13 eller 16 §, får 35 § inte tillämpas för meddelanden till ägaren eller inne- havaren av en särskild rätt till om- rådet eller utrymmet.

36 §

Om ett meddelande avser en detaljplan som innebär att ett mark- eller vattenområde eller ett utrymme kan komma att tas i an- språk enligt 6 kap. 13 eller 16 §, får 35 § inte tillämpas för medde- landen till ägaren eller innehava- ren av en särskild rätt till området eller utrymmet.

38 a §

Vid förlängning av genomföran- detiden enligt 4 kap. 24 § behöver 18 § första och tredje styckena samt 19–25 §§ inte tillämpas. Samråd enligt 11 § krävs endast med kända sakägare inom plan- området.

	38 b §
	I fråga om förslag till att upp-
	häva en detaljplan behöver 18 §
	första och tredje styckena samt
	19–25 §§ inte tillämpas när pla-
	nens genomförandetid har gått ut,
	och upphävandet av planen
	1. är förenligt med översiktspla-
22	nen och länsstyrelsens gransk-

I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kom- munen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 § 1, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9 och 10 §§, 11 § första och andra styckena, 12–15 §§, 17 § första stycket, 18 §, 19 § första stycket 1, 2 och 4–7 och andra stycket, 20 §, 21 § första stycket, 22 §, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § första stycket 1 och 2 och andra stycket, 33–35 §§ och 38 §. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse om- rådesbestämmelserna.

ningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

Prop. 2013/14:126

2.inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, och

3.inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I fall som avses i första stycket, ska kommunen så snart som möj- ligt skicka samrådsredogörelsen

eller ett meddelande om var den finns tillgänglig till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodo- sedda.

Om kommunen efter att samrå- det är klart ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen trots första stycket låta granska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§.

39 §

11 a §	första stycket, 11 b och
11 c §§,	12–15 §§, 17 §	första
stycket, 18, 19 och 20 §§,		21 §

första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 §§ och 38 §. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områ- desbestämmelserna.

6 kap.

1 §

Genomförandet av en detaljplan	Detta kapitel innehåller bestäm-
ska grundas på den planbeskriv-	melser om genomförande av de-
ning som kommunen har gjort	taljplan för allmänna platser när
enligt 4 kap. 31 och 33 §§.	kommunen är huvudman. Bestäm-
	melserna avser
	1. kommunens rätt att lösa in
	fastigheter, mark och andra ut-
	rymmen,	23

Prop. 2013/14:126	2. ordnandet och underhållet av
	allmänna platser, och
	3. fastighetsägares skyldighet att
	betala för gatukostnader m.m.
	Kapitlet innehåller även bestäm-
	melser om exploateringsavtal.
	Vid enskilt	huvudmannaskap
	tillämpas bestämmelserna				om
	inrättande av anläggning som är
	gemensam för flera fastigheter i
	anläggningslagen		(1973:1149). I
	anläggningslagen		finns	även
	bestämmelser	om	underhåll		av
	vägar och andra allmänna platser
	som har enskilt huvudmannaskap.

2 §7

Genomförandet av en detaljplan ska grundas på den planbeskriv- ning som kommunen har gjort en- ligt 4 kap. 31 och 33 §§.

Kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och andra utrymmen

Kommunen får lösa mark eller annat utrymme som enligt detalj- planen ska användas för

Kommunens rätt att lösa in fastigheter, mark och andra utrymmen

13 §

Kommunen får lösa in mark el- ler annat utrymme som enligt de- taljplanen ska användas för

1.en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller

2.annat än enskilt bebyggande, om markens eller utrymmets använd- ning för det avsedda ändamålet inte kan anses säkerställd ändå.

Bestämmelser om skyldighet för kommunen att lösa mark eller annat utrymme finns i 14 kap.

Om ett markområde enligt de- taljplanen ska vara en enda fastig- het men vid genomförandetidens utgång omfattar flera fastigheter med olika ägare och kommunen enligt planen är huvudman för en

Kommunens rätt enligt första stycket 2 upphör att gälla om kom- munen ger bygglov enligt 9 kap. 32 a § första stycket.

Bestämmelser om skyldighet för kommunen att lösa in mark eller annat utrymme finns i 14 kap.

14 §

Om ett markområde enligt de- taljplanen ska vara en enda fastig- het men vid genomförandetidens utgång omfattar flera fastigheter med olika ägare och kommunen enligt planen är huvudman för en

7 Tidigare 6 kap. 2 § upphävd genom 2012:187.

allmän plats, får kommunen lösa fastigheter eller delar av fastig- heter så att fastighetsindelningen överensstämmer med planen.

allmän plats, får kommunen lösa Prop. 2013/14:126 in fastigheter eller delar av fastig-

heter så att fastighetsindelningen överensstämmer med planen.

Om kommunen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose en kvartersmarks eller ett annat utrymmes behov av den allmänna platsen och kvartersmar- ken eller utrymmet vid genom- förandetidens utgång inte har be- byggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen, får kommunen lösa marken eller utrymmet.

15 §

Första stycket gäller inte om marken eller utrymmet omfattas av ett bygglov som får tas i anspråk.

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 13, 14 eller 15 §, får kommunen också lösa den särskilda rätten.

16 §

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 13, 14 eller 15 §, får kommunen också lösa in den särskilda rätten.

Kapitlets tillämpning på samfälligheter

Det som gäller i fråga om fastig- heter enligt detta kapitel ska också tillämpas på mark eller annat ut- rymme som hör till flera fastig- heter gemensamt. Vid en sådan tillämpning ska

1.det som gäller i fråga om fas- tighetsägaren gälla ägarna till de fastigheter som har del i sam- fälligheten, och

2.en samfällighet som inte är avsedd för bebyggelse anses vara bebyggd när samfälligheten i vä- sentlig omfattning har tagits i an- språk för dess avsedda ändamål.

Om en samfällighet ska anses vara bebyggd enligt första stycket 2, ska den högsta tillåtna bygg- nadshöjden anses vara den genomsnittliga högsta tillåtna byggnadshöjden för de fastigheter

Exploateringsavtal

39 §

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångs- punkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläg- gande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genom- förandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har bety- delse för bedömningen av kon- sekvenserna av att ingå exploa- teringsavtal.

Prop. 2013/14:126 som har del i samfälligheten.

40 §

Ett exploateringsavtal får avse

åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anlägg- ande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anlägg- ningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna ge- nomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighets- ägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

41 §

Ett exploateringsavtal får inte innehålla ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta bygg- nadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhanda- hålla.

42 §

Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets in- gående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.

Kapitlets tillämpning på samfälligheter

43 §

Det som gäller i fråga om fastig- heter enligt detta kapitel ska också tillämpas på mark eller annat ut- rymme som hör till flera fastig- heter gemensamt. Vid en sådan tillämpning ska

1. det som gäller i fråga om fas- tighetsägaren gälla ägarna till de fastigheter som har del i samfäl- ligheten, och

2. en samfällighet som inte är avsedd för bebyggelse anses vara bebyggd när samfälligheten i vä- sentlig omfattning har tagits i an- språk för sitt avsedda ändamål.

Om en samfällighet ska anses vara bebyggd enligt första stycket 2, ska den högsta tillåtna byggnadshöjden anses vara den genomsnittliga högsta tillåtna byggnadshöjden för de fastigheter som har del i samfälligheten.

8kap.

4 a §

En kommun får inte i andra fall

än som följer av 4 kap. 12 och 16 §§ eller i fall där kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare, ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, i andra ärenden enligt denna lag eller i samband med genom- förande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav, är dessa krav utan verkan.

9kap. 4 §

För en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra små byggnader (komplementbyggnader) krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

För en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra små byggnader (komplementbyggnader) krävs det, trots 2 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, inte bygglov för att

1.med en mur eller ett plank anordna en skyddad uteplats inom 3,6 meter från bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,

2.anordna ett skärmtak över en sådan uteplats som anges i 1 eller över en altan, balkong eller entré, om skärmtaket tillsammans med andra skärmtak som har anordnats på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte täcker en större area än 15,0 kvadratmeter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, eller

3.i omedelbar närhet av bostadshuset uppföra en komplementbyggnad

som

a) tillsammans med andra komplementbyggnader som har uppförts på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte har en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter,

b) har en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter, och

Prop. 2013/14:126

c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter.

En åtgärd som avses i 1–3 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första stycket 3 gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 2 a har bestämt att åtgärden kräver bygglov.

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank utanför ett område med detaljplan krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

6 §

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank utanför ett område med detaljplan krävs det, trots 2 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, inte bygglov för att

1.göra en liten tillbyggnad, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen

än 4,5 meter, eller

2.uppföra en komplementbyggnad, en mur eller ett plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter.

En åtgärd som avses i 1 eller 2 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första och andra styckena gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 3 har bestämt att åtgärden kräver bygglov eller om åtgärden vid- tas inom en sammanhållen bebyggelse och bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen.

8 §

Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av

1.föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2.det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö

a) i en detaljplan har bestämt för att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 5 § första stycket,

b) i en detaljplan eller områdes-	b) i en detaljplan eller områdes-
bestämmelser har bestämt för att	bestämmelser har bestämt för att
underhålla ett byggnadsverk eller	underhålla eller ändra ett bygg-
bebyggelseområde som avses i	nadsverk eller bebyggelseområde
8 kap. 13 §,	som avses i 8 kap. 13 §,

c) i områdesbestämmelser har bestämt för att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

3.det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt för att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

4.det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,

5.det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.

Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en

bygglovsprövning.

11 §	Prop. 2013/14:126
Det krävs marklov för schaktning eller fyllning som inom ett område
med detaljplan avsevärt ändrar höjdläget inom en tomt eller för mark
inom en allmän plats, om inte kommunen har bestämt annat i
detaljplanen.

Om ett viss höjdläge för mark- ytan är bestämd i detaljplanen, krävs det trots första stycket inte marklov för att höja eller sänka markytan till den nivån.

Om ett visst höjdläge för mark- ytan är bestämt i detaljplanen, krävs det trots första stycket inte marklov för att höja eller sänka markytan till den nivån.

30 §8

Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om

1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser a) överensstämmer med detaljplanen, eller

b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidi- gare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988),

2. åtgärden inte strider mot detaljplanen,

3. åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, och

4. åtgärden uppfyller de krav	4. åtgärden		uppfyller	de	krav
som följer av 2 kap. 6 § första	som följer av 2 kap. 6 § första
stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket,	stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket,
8 och 9 §§ och 8 kap. 1–3, 6, 7,	8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 §
9–13, 17 och 18 §§.	första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§,
	12	§ första	stycket, 13,	17	och
	18	§§.

Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1.

30 a §

Om den fastighet eller det bygg- nadsverk som åtgärden avser på grund av antagande av en detalj- plan enligt denna lag eller äldre bestämmelser avviker från planen, får byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov förklara att avvikelsen ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 30 § första stycket 1 b. En sådan förklaring får avse endast en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte.

8 Senaste lydelse 2011:335.

Prop. 2013/14:126	31 §9
	Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om
	åtgärden
	1. inte strider mot områdesbestämmelser,

2.inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 §, och

3.uppfyller de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ i de delar som

inte har prövats i områdesbestäm- melser.

2.inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2, 3 eller 3 a §, och

3.uppfyller de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i

de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

31 a §10

Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om

åtgärden

1.innebär endast att en byggnad ändras på ett sådant sätt som avses i 2 § första stycket 3 c eller att ett en- eller tvåbostadshus kompletteras med en komplementbyggnad eller en liten tillbyggnad,

2.inte strider mot sådana områdesbestämmelser som avses i 4 kap. 42 § första stycket 3 eller 5 c, och

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. samt 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestäm- melser.

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdes- bestämmelser.

31 b §11

Trots 30 § första stycket 2,

31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestäm- melser, om avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte.

Trots 30 § första stycket 2,

31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestäm- melser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdes- bestämmelsernas syfte och

1.avvikelsen är liten, eller

2.åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt.

9Senaste lydelse 2011:335.

10Senaste lydelse 2011:335.

11Senaste lydelse 2011:335.

Om avvikande åtgärder tidigare har godtagits enligt första stycket eller 30 § första stycket 1 b, ska en samlad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits.

Prop. 2013/14:126

31 c §

Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har gått ut får bygglov utöver vad som följer av 31 b § ges för en åtgärd som av- viker från detaljplanen, om åtgär- den

1.är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, eller

2.innebär en sådan annan an- vändning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts

idetaljplanen.

31 d §

Om avvikelser tidigare har god- tagits enligt 30 § första stycket 1 b, 31 b eller 31 c §, ska en samlad bedömning göras av den av- vikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits.

31 e §

Bygglov enligt 31 b eller 31 c § får inte ges om åtgärden kan antas medföra

1.betydande miljöpåverkan,

eller

2.begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgiv- ningen.

32 a §
Bygglov får ges för en åtgärd på
mark	som enligt	detaljplanen
utgör	kvartersmark	för allmänt
ändamål, även om sökanden inte
är ett offentligt organ.
Om det allmänna ändamålet inte
är närmare angivet i en plan, får
dock bygglov enligt första stycket			31

Prop. 2013/14:126

Lydelse enligt prop. 2013/14:59

För en åtgärd som uppfyller nå- got eller några men inte alla förut- sättningar enligt 30–32 §§ får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det och åtgärden avses att pågå under en begränsad tid. Ett sådant lov ska ges, om åtgärden har stöd i en detaljplane- bestämmelse om tillfällig använd- ning av byggnad eller mark.

ges endast om åtgärden innebär att fastigheten och det bygg- nadsverk som åtgärden avser används för det allmänna ändamål som fastigheten och byggnads- verket senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd.

Trots andra stycket får bygglov ges för en åtgärd som innebär en liten avvikelse från den senaste eller avsedda användningen. Bygglov får dock inte ges om åtgärden kan antas medföra

1.betydande miljöpåverkan,

eller

2.begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgiv- ningen.

Föreslagen lydelse

33 §

För en åtgärd som uppfyller nå- gon eller några men inte alla förut- sättningar enligt 30–32 a §§ får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det och åtgärden avses att pågå under en begränsad tid. Ett sådant lov ska ges, om åtgärden har stöd i en detaljplane- bestämmelse om tillfällig använd- ning av byggnad eller mark.

Ett tidsbegränsat bygglov får ges för högst tio år. Tiden kan på sökan- dens begäran förlängas med högst fem år i taget. Den sammanlagda tiden får överstiga femton år endast om lovet ska användas för ett ändamål som avses i 9 §.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37 a §

Om kommunen i en detaljplan med stöd av 4 kap. 14 § har bestämt att lov endast får ges om en viss förutsättning är uppfylld, får ett lov ges med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges.

10 kap.

Lydelse enligt prop. 2013/14:125

Föreslagen lydelse

23 §

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1.åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2.ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

3.ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum, och

4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en

sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energi- deklaration för byggnader.

3.ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum,

4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en

sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energi- deklaration för byggnader, och

5. de villkor som har uppställts enligt 4 kap. 14 § eller 9 kap. 37 a § är uppfyllda.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får bygg- nadsnämnden ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs (interimistiskt slutbesked). Om det behövs, ska nämnden i ett sådant besked ange vad som gäller i fråga om möjligheterna att ta ett bygg- nadsverk i bruk.

36 §

Om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får bygg- nadsnämnden ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs (interimistiskt slutbesked). Ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt.

Om det behövs, ska nämnden i ett interimistiskt slutbesked ange vad som gäller i fråga om möjlig- heterna att ta ett byggnadsverk i bruk.

När bristen är avhjälpt eller kontrollen är gjord ska nämnden slutligt pröva frågan om slutbesked enligt 34 §.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	11 kap.
	32 a §
	Byggnadsnämnden får i sam-
	band med ett föreläggande enligt
	20 § förbjuda att den olovliga åt-
	gärden utförs på nytt, om den krä-
	ver bygglov.

33 §

Byggnadsnämnden får förbjuda den som äger eller har nyttjanderätt till ett byggnadsverk att använda hela eller delar av byggnadsverket, om

1. byggnadsverket har brister som kan äventyra säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnadsverket, eller

2. det inte finns förutsättningar för att ge slutbesked enligt 10 kap. 34 eller 35 §.

	Om ett byggnadsverk eller en
	del av ett byggnadsverk har tagits
	i bruk med stöd av ett interimis-
	tiskt slutbesked, får byggnads-
	nämnden fatta beslut om förbud
	enligt första stycket 2 endast om
	det finns synnerliga skäl för det.
	37 §
Ett föreläggande enligt 19, 20,	Ett föreläggande enligt 19, 20,
21, 22, 23, 24, 25 eller 26 § eller	21, 22, 23, 24, 25 eller 26 § eller
ett beslut om förbud enligt 25, 30,	ett beslut om förbud enligt 25, 30,
31, 32 eller 33 § får förenas med	31, 32, 32 a eller 33 § får förenas
vite.	med vite.
Vitet får inte förvandlas till fängelse.
Frågor om utdömande av vite prövas av mark- och miljödomstol.
	38 §

I ett föreläggande enligt 19, 20, 21, 22, 23 eller 24 § eller ett beslut en- ligt 27 § tredje stycket får byggnadsnämnden bestämma att den åtgärd som föreläggandet eller beslutet avser ska genomföras omedelbart trots att föreläggandet eller beslutet inte har vunnit laga kraft.

Beslut om förbud enligt 25, 30,

31, 32 eller 33 § gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

Beslut om förbud enligt 25, 30,

31, 32, 32 a eller 33 § gäller ome- delbart, om något annat inte be- stäms.

12 kap.

6 §

Ett delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) får, utöver det som följer av 6 kap. 34 § kommunallagen, inte omfatta befogenhet att

1. avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse,

1. avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,

2. i andra fall än som avses i 11 kap. 30–32 §§ och 33 § 1 besluta före- Prop. 2013/14:126 lägganden eller förbud som förenas med vite,

3.besluta förelägganden som förenas med en upplysning om att den åtgärd som föreläggandet avser kan komma att utföras genom byggnads- nämndens försorg på bekostnad av den som föreläggandet riktas mot, eller

4.avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap.

13 kap.

1 §

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäl- ler för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1.kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser,

3.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5.kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6.kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads- nämnden, och

7.ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.

6.kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads- nämnden,

7.ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan, och

8.kommunens beslut om riktlin- jer för exploateringsavtal.

14 kap.

3 §

Om byggnadsnämnden med stöd av 11 kap. 22, 23 eller 24 § har meddelat ett föreläggande som innebär att ett byggnadsverk ska tas bort eller bli föremål för en annan åtgärd eller att en utfart eller annan utgång ska ändras, har den som äger byggnadsverket rätt till ersättning för den skada som före- läggandet medför.

Om byggnadsnämnden med stöd av 11 kap. 22 eller 23 § har med- delat ett föreläggande som innebär att ett byggnadsverk ska tas bort eller bli föremål för en annan åtgärd eller att en utfart eller annan utgång ska ändras, har den som äger byggnadsverket rätt till er- sättning för den skada som före- läggandet medför.

Prop. 2013/14:126	10 §12
	Om kommunen i en detaljplan	Om kommunen i en detaljplan
	inför en bestämmelse som avses i	inför en bestämmelse som avses i
	4 kap. 8 § 1 eller 16 § eller i områ-	4 kap. 8 § 1 eller 16 § 3 eller i om-
	desbestämmelser inför en bestäm-	rådesbestämmelser	inför	en
	melse som avses i 4 kap. 42 §	bestämmelse som avses i 4 kap.
	första stycket 2 eller 5, har den	42 § andra stycket, har den som
	som äger en fastighet som berörs	äger en fastighet som berörs av
	av bestämmelsen rätt till ersättning	bestämmelsen rätt till ersättning av
	av kommunen för den skada som	kommunen för den skada som
	bestämmelsen medför.	bestämmelsen medför.

Rätten till ersättning gäller dock endast om bestämmelsen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastig- heten.

Första och andra styckena gäller inte bestämmelser om rivningsförbud. För sådana bestämmelser gäller i stället 7 §.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för annat än enskilt byggande, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in marken eller utrymmet.

14 §

Kommunen är skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för

1.en allmän plats som kommu- nen ska vara huvudman för, eller

2.annat än enskilt byggande.

Skyldigheten enligt första stycket

2 gäller inte om bygglov ges enligt

9 kap. 32 a § första stycket.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för, är den som ska vara huvudman för platsen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nytt- janderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

15 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som har enskilt huvudmannaskap, är den som ska vara huvudman för platsen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Första stycket gäller inte om staten enligt 16 § eller kommunen enligt

17 § är skyldig att lösa in marken eller utrymmet.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen

16 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen

12 Senaste lydelse 2011:335.

(1971:948) och som kommunen inte är huvudman för, är staten skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nytt- janderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

(1971:948) och som har enskilt huvudmannaskap, är staten skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som kommunen ska vara väghållare för enligt väglagen (1971:948) men som kommunen inte är huvudman för, är kommu- nen skyldig att på fastighetsäga- rens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

17 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som kommunen ska vara väghållare för enligt väglagen (1971:948) men som har enskilt huvudmannaskap, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens be- gäran förvärva äganderätt, nyttjan- derätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

18.Förordnanden som avses i

17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen om skyldighet att avstå eller upplåta mark ska upp- höra att gälla efter utgången av år 2018.

19.Förordnanden enligt 6 kap.

19 § i den upphävda plan- och

bygglagen om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag då genomförandetiden för detaljplanen går ut, dock tidigast efter utgången av år 2018.

20. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlö- sen enligt 6 kap. 17 § eller 14 kap. 1 § i den upphävda plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när förord- nanden som avses i punkten 18 eller 19 ska upphöra att gälla, ska förordnandena att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Detsamma ska gälla för mål och ärenden som avser över- klagande av beslut i ett sådant

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	förrättningsärende eller inlösen-
	mål till dess målet eller ärendet är
	slutligt avgjort.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015 i fråga om 4 kap. 2 och 3 a §§ samt 9 kap. 30, 31 och 31 a §§ och i övrigt den 1 januari 2015.

2. Äldre föreskrifter, förutom 5 kap. 27 §, ska fortfarande gälla för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2015 och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner och områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ansökningar som har gjorts före den 1 januari 2016 avseende länsstyrelsens prövning enligt den upphävda 6 kap. 5 § om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme.

4. Beslut enligt de upphävda 6 kap. 3 och 4 §§ om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag då genomförandetiden för detaljplanen går ut, dock tidigast efter utgången av år 2018.

5. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap. 14 eller 15 § pågår när beslut som avses i punkten 4 ska upphöra att gälla, ska besluten att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Detsamma ska gälla för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant förrättningsärende eller inlösenmål till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

6. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för exploateringsavtal som avser sådana ärenden om detaljplaner som har påbörjats före den 1 januari 2015.

7. De nya föreskrifterna i 4 kap. 2 § andra stycket ska inte tillämpas i fråga om sådana översiktsplaner som har antagits före den 1 juli 2015 och som inte efter nämnda datum har fördjupats för det område som åtgärden avser.

3 Ärendet och dess beredning Prop. 2013/14:126

Byggkravsutredningen

Regeringen beslutade i november 2011 att en särskild utredare skulle se över vissa byggfrågor i syfte att underlätta byggandet i Sverige (dir. 2011:100). Utredaren skulle bl.a. kartlägga kommunernas tillämp- ning av bestämmelserna om tekniska egenskapskrav i plan- och bygg- lagen (2010:900), förkortad PBL, plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, och Boverkets byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR. Utredningen antog namnet Byggkravsutredningen.

Byggkravsutredningen överlämnade i december 2012 sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). En sammanfattning av betän- kandet återfinns i bilaga 1. Författningsförslagen från betänkandet redo- visas i bilaga 2. Betänkandet remitterades tillsammans med Plangenom- förandeutredningens delbetänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissammanställningarna finns tillgängliga i Socialdepartementet (dnr S2012/8708/PBB).

Plangenomförandeutredningen

Regeringen beslutade i november 2011 att en särskild utredare skulle se över bestämmelserna om genomförande av detaljplan (dir. 2011:104). Utredaren skulle bl.a. åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbättrade förutsättningar för planeringen och byggandet. Utredningen antog namnet Plangenom- förandeutredningen.

Uppdraget utvidgades i november 2012 till att även omfatta hur plan- och byggprocessen kan förenklas och förkortas genom att utredaren bl.a. skulle se över kravet på detaljplan, kravet på bygglov, möjligheterna att tillämpa PBL:s bestämmelser om enkelt planförfarande och möjligheter- na för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan. Därutöver skulle utredaren studera övriga möjligheter till förtydliganden och förenklingar i syfte att effektivisera plan- och bygg- processen (dir. 2012:114).

Plangenomförandeutredningen överlämnade i januari 2013 delbetän- kandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) som i maj 2013 följdes av slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34).

En sammanfattning av förslagen från delbetänkandet återfinns i bi- laga 3. Författningsförslagen från delbetänkandet redovisas i bilaga 4. En sammanfattning av förslagen från slutbetänkandet finns i bilaga 6. Författningsförslagen från slutbetänkandet redovisas i bilaga 7.

Betänkandena har remissbehandlats, där delbetänkandet remitterades tillsammans med Byggkravsutredningens betänkande Ökat bostadsbyg- gande och samordnade miljökrav (SOU 2012:86). En förteckning över remissinstanserna i denna del finns i bilaga 5 medan remissinstanserna avseende slutbetänkandet redovisas i bilaga 8. Remissammanställ-

Prop. 2013/14:126 ningarna finns tillgängliga i Socialdepartementet (delbetänkandet dnr S2012/8708/PBB, slutbetänkandet dnr S2013/3597/PBB).

Delbetänkandet innehöll bl.a. förslag avseende nya bestämmelser om gatukostnader. Regeringen behandlar dessa förslag i ett annat lagstift- ningsärende.

Slutbetänkandet innehöll bl.a. ett förslag avseende redovisning av bo- stadsförsörjningsbehovet i den kommunala översiktsplanen. Regeringens förslag i denna del har redovisats i propositionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59). Slutbetänkandet innehöll även förslag till nya undantag från kravet på bygglov. Regeringen behandlar dessa förslag i ett annat lagstiftningsärende.

Justeringspromemorian

Som en följd av den skyldighet som framgår av 8 kap. 19 § PBF lämnade Boverket i maj 2012 en skrivelse (dnr S2012/4158/PBB) med förslag till förändringar i PBL, huvudsakligen i de kapitel som berör bygglovspro- cessen samt i viss utsträckning hanteringen av detaljplaner.

Boverkets skrivelse föranledde Socialdepartementet att upprätta pro- memorian Vissa plan- och byggfrågor, fortsättningsvis kallad justerings- promemorian. Författningsförslagen redovisas i bilaga 9. I justerings- promemorian behandlas också ett förslag som Lantmäteriet har redovisat i redovisningen av 2012 års regleringsbrev rörande registrering av detalj- planer i fastighetsregistret (dnr S2012/6839/PBB).

Justeringspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/4714/PBB).

Justeringspromemorian innehöll ett förslag om att bestämmelsen om att utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk ska göras med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden bör gälla även för bygg- nader som inte kräver lov (jfr 2 kap. 6 § PBL). Detta förslag behandlas i ett annat lagstiftningsärende.

Byggkravspromemorian

Regeringen beslutade i november 2011 att uppdra åt Statskontoret att beskriva och utvärdera den kommunala markanvisningsprocessen för bostadsbyggande. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen (2012:25). Med anledning av rapporten upp- rättade Socialdepartementet ett författningsförslag som redovisades i promemorian Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, fortsättningsvis kallad byggkravspromemorian.

Byggkravsutredningen (se ovan) överlämnade i december 2012 sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). Remissutfallet föranledde Socialdepartementet att upprätta ett reviderat lagförslag i syfte att främja enhetliga nationella byggregler. Även detta förslag redovisades i byggkravspromemorian.

Byggkravspromemorians författningsförslag redovisas i bilaga 11.

Byggkravspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över Prop. 2013/14:126 remissinstanserna finns i bilaga 12. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/6411/PBB).

Planprocesspromemorian

Plangenomförandeutredningen (se ovan) överlämnade i maj 2013 slut- betänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). I slutbetänkandet redovisade utredningen bl.a. ett huvudförslag och ett alternativt förslag till en reformerad detaljplaneprocess.

I promemorian En enklare detaljplaneprocess, fortsättningsvis kallad planprocesspromemorian, redovisade Socialdepartementet ett förslag som bygger på utredningens alternativa förslag. Författningsförslaget redovisas i bilaga 13.

Planprocesspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 14. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/6968/PBB).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 13 februari 2014 att inhämta Lagrådets yttran- de över de lagförslag som finns i bilaga 15. Lagrådets yttrande finns i bilaga 16. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.1.4, 7.3, 7.4.1, 7.4.2, 9.1, 10 och 11 samt i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremis- sen har även vissa redaktionella ändringar gjorts.

4Reglerna för planering och byggande ses över för att underlätta bostadsbyggandet

I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översikt över vissa grundläggande förutsättningar som har stor betydelse när det gäller behovet av nya bo- städer (avsnitt 4.1). Därefter redovisas några uppskattningar av behovet av bostäder (avsnitt 4.2). I avsnittet redogörs också för några grundläg- gande utgångspunkter i regeringens strategi för att minska bostadsbristen och för hur förslagen i denna proposition utgör en del i arbetet med att reformera plan- och bygglagen (2010:900) för att skapa ett effektivt regelverk för planering och byggande som kan bidra till att behovet av bostäder tillgodoses (avsnitt 4.3).

4.1 Förutsättningar för bostadsbyggande

Bakgrund
Behovet av bostäder bestäms av en mängd samverkande faktorer där
befolkningsmängd, hushållsstorlek och hushållssammansättning är
grundläggande förutsättningar. Förändringar i dessa variabler påverkar på
sikt även behovet av bostäder liksom sammansättningen av de bostäder	41
	41

Prop. 2013/14:126 som behövs, särskilt vad avser lägenhetsstorlek. Den ekonomiska utveck- lingen och hushållens ekonomiska förutsättningar är viktiga förutsätt- ningar för hur många bostäder som sedan kan efterfrågas av hushållen, liksom vilken storlek och standard som hushållen önskar.

Sverige är ett litet och handelsberoende land och därmed känsligt för förändringar i omvärlden. Inget land kan helt undgå att påverkas av en omfattande ekonomisk nedgång, vilket inte minst visas av efterverk- ningarna av den finanskris som började i USA 2007–2008. Däremot finns det stora skillnader när det gäller olika länders beredskap och möjligheter att hantera den typen av externa ekonomiska chocker. Den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken utgör grund- valen även för utvecklingen på bostadsmarknaden och för bostadspoliti- ken. Ekonomisk tillväxt och stabila statsfinanser möjliggör hög syssel- sättning, ökade realinkomster och en rimlig räntenivå och därmed goda möjligheter för hushållen att efterfråga de bostäder som de vill ha. Hus- hållens efterfrågan är i sin tur förutsättningen för att det alls ska byggas bostäder.

Bostadsbehov och bostadsefterfrågan måste analyseras på bostads- marknadsnivå, men med nedbrytning på olika lokala delmarknader och marknadssegment (upplåtelseformer och hustyper) eftersom såväl behov som ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt mellan olika hushåll. Hyresrätten är genom frånvaron av krav på deposition och insats i princip en mer tillgänglig upplåtelseform, öppen även för de hushåll som inte kan eller vill äga sin bostad. Krav på en viss lägsta inkomst kan dock begränsa valmöjligheten för en del hushåll även på hyresmarknaden.

Det samlade bostadsbehovet kan således beräknas utifrån kunskaper om demografi, familjestorlekar och flyttmönster medan bostadsefter- frågan därefter kan uppskattas med hjälp av data om bl.a. hushållens inkomster, bostadspriser, bostadsräntor, m.m.

Vanligtvis finns en skillnad mellan det bedömda behovet av bostäder och det antal bostäder som faktiskt efterfrågas på marknaden. I ett väl- färdssamhälle finns det en grundläggande konsensus om att alla männi- skor ska ha någonstans att bo, även om inte alla har de ekonomiska för- utsättningarna att själv efterfråga en bostad. Det kan bl.a. gälla individer med låga inkomster, ungdomar och studerande, flyktingar och andra invandrare som ännu inte har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden. Samhället använder sig då av olika instrument för att hjälpa hushållen att trots otillräcklig betalningsförmåga överbrygga klyftan för att kunna efterfråga en lämplig bostad. Olika instrument är bostadsbidrag, bostads- tillägg för pensionärer och ekonomiskt bistånd, men också tillhanda- hållande av särskilda boendeformer för vissa grupper. Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar är det ett kom- munalt ansvar att planera för bostadsförsörjningen i kommunen, där kommunfullmäktige under varje mandatperiod ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen.

Befolkningsförändringar

Sverige har, och har haft, en stark befolkningsutveckling. Vid 1900-talets början uppgick Sveriges befolkning till något över 5,1 miljoner. I dag

uppgår Sveriges befolkning till drygt 9,6 miljoner. Enligt en aktuell pro-

gnos från Statistiska Centralbyrån (SCB) beräknas 10-miljonersgränsen uppnås år 2017. Då har befolkningen ökat med en miljon invånare på 13 år. Majoriteten av befolkningsökningen sker genom nettoinvandring men även födelsenettot, dvs. att antalet personer som föds överstiger antalet personer som dör, ökar.

Befolkningsutvecklingen har dock varit mycket ojämn i landet. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter (≥ 75 000 invånare), har vuxit mer än genomsnittet för riket. Ett stort antal kommuner präglas emellertid av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre. Enligt Eurostat är Sverige det medlemsland i Europeiska unionen med snabbast tillväxt av urbana regioner. I dag bor 40 procent av landets befolkning i någon av storstadsregionerna. Den största befolkningsökningen under såväl de senaste fem åren som de senaste tio åren hade Stockholms län med en genomsnittlig ökning om 1,7 procent per år. Under samma perioder hade Norrbottens län den största minskningen, i genomsnitt 0,2 procent per år.

Folkmängden i Stockholms län uppgick till ca 2,1 miljoner personer den sista december 2012. Under 2012 ökade folkmängden med ca 35 500 personer. Detta är en fortsättning på den folkökning som varat i många år. Den nuvarande folkmängden kan jämföras med att folkmängden i Stockholms län passerade 1,5 miljoner invånare år 1976. Folkmängden i länet kommer enligt SCB:s prognoser att fortsätta att öka i alla länets 26 kommuner under perioden 2012–2022.

Det pågår även demografiska förändringar i landet som påverkar beho- vet av bostäder. Den så kallade ”ungdomspuckeln”, benämningen på de stora barnkullar som föddes runt 1990 och som under senare år har börjat söka sig ut på bostadsmarknaden, börjar nu minska och under de närmsta åren kommer vi i stället att ha en topp med 25–30-åringar. Andelen per- soner som är 65 år eller äldre ökar stadigt de kommande åren. Andelen äldre personer är särskilt hög i kommuner med svag bostadsmarknad. De demografiska förändringarna kommer att påverka behovet och efterfrå- gan på bostadsmarknaden och ställa krav på planering av bostadsförsörj- ningen. Av diagram 4.1 nedan framgår befolkningsutvecklingen i Sve- rige fördelat på åldersgrupp utifrån SCB:s befolkningsframskrivningar.

De stora demografiska förändringarna medför såväl krav på anpassning av bostadsbeståndet för de kommuner i vilka befolkningen ökar som för de med motsatt utveckling. I båda fallen är det frågan om att anpassa beståndet efter förändringar i behovet. I tillväxtregionerna handlar det givetvis om att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. I kommuner med negativ befolkningsutveckling ökar andelen äldre i takt med utflyttningen vilket medför behov av anpassningar i det befintliga beståndet.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	Diagram 4.1 Befolkningsutveckling fördelat på åldersgrupper fram till
		2013
	2500000
			19-24 år
			25-30	år
	2000000		31-36	år
	2000000		65-84	år
			65-84	år
			85 år och över
	1500000
	1000000
	500000
	0
	2005	2007	2009	2011	2013	2015	2017	2019	2021	2023	2025	2027	2029
	Källa: SCB

Bostadsbyggandet i Sverige

Bostadsbyggandet har varierat över tid. Efter 1970-talets rekordnivåer nådde bostadsbyggandet återigen en topp 1990 med ca 70 000 påbörjade bostäder. Därefter sjönk bostadsbyggandet drastiskt och nådde en botten- nivå under mitten av 1990-talet. Därefter steg bostadsbyggandet under åren fram till finanskrisen 2008. Bostadsbyggandet har därefter återhäm- tat sig men har ännu inte ökat i tillräcklig omfattning för att tillgodose behoven. Enligt Boverkets prognos från november 2013 kommer antalet påbörjade bostäder att öka ytterligare under 2014. Den senaste prelimi- nära statistiken över påbörjat bostadsbyggande från SCB visar också att bostadsbyggandet pekar kraftigt uppåt. Boverket bedömer att bostads- byggandet under 2013 och 2014 kommer att vara klart störst i Storstock- holm.

I diagram 4.2 nedan visas antalet påbörjade bostäder, genom nybygg- nad och genom ombyggnad, från 1989 fram till 2013. Förändringar i om- byggnad uppstår när lokaler byggs om till bostäder eller när stora bostä- der delas upp eller slås ihop.

En klar majoritet av de bostäder som byggs är bostäder i flerbostads- hus. När bostadsbyggandet nu åter ökar står dessutom bostäder i fler- bostadshus för den största ökningen. Småhusbyggandet har varit lågt sedan finanskrisen 2008. Boverket förväntar sig dock att det kommer att stiga. Flerbostadsbyggandet fördelar sig ganska jämnt mellan bostads- rätter och hyresrätter med en fortsatt knapp majoritet för bostadsrätter.

Diagram 4.2 Påbörjat bostadsbyggande i Sverige, 1999–2013													Prop. 2013/14:126
80 000
70 000
70 000
60 000
60 000					Nybyggnad			Ombyggnad
50 000




40 000
40 000
30 000
30 000
20 000
20 000
10 000
10 000
0
	1989	1991	1993	1995		1997	1999		2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013	p
-10 000
-10 000

Källa: SCB och Boverket

I diagram 4.3 nedan visas befolkningsökningen i förhållande till antalet påbörjade bostäder mellan 2001–2013. Av diagrammet framgår att bostadsbyggandet och befolkningsökningen följdes åt fram till mitten av 00-talet då befolkningsökningen ökade kraftigt. Bostadsbyggandet har alltså inte ökat i samma takt som befolkningen. Uppgifterna från 2013 är preliminära.

Diagram 4.3 Befolkningsökning i förhållande till påbörjat bostadsbyggande, 2001–2013

100 000

90 000

Befolkningsökning Påbörjade bostäder

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013p

Källa: SCB och Boverket

Prop. 2013/14:126

Bostadstätheten

Befolkningsförändringen visar sig också i förändringar i bostadstätheten, dvs. antalet bostäder i förhållande till antalet invånare. För hela riket ökade bostadstätheten med 1,15 procent mellan 1990 och 2012 till följd av att bostadsbeståndet ökade mer än befolkningen (13 procent jämfört med 11 procent). Utvecklingen var dock mycket ojämn i olika delar av landet. Befolkningen ökade i alla kommungrupper, utom den som om- fattar kommuner med färre än 25 000 invånare. Samtidigt ökade dock antalet bostäder – i genomsnitt – i samtliga grupper. Tillväxten var störst i storstadsregionerna, men endast i storstadsregionerna minskade bostadstätheten till följd av att byggandet inte höll takt med folk- ökningen. Under de senaste åren, 2010–2012, har dock bostadstätheten minskat något även i större universitets- och högskoleorter (≥75 000 invånare).

Tabell 4.1	Förändringar i bostadstätheten

		Bostäder/100 invånare		Förändringar i bostadstäthet

Kommungrupp		1990	2012	Antal	Procent
Storstockholm		49,3	45,9	-3,4	-6,9
Storgöteborg		47,1	45,9	-1,2	-2,6
Stormalmö		48,9	46,2	-2,7	-5,5
Högskoleorter ≥75 000		47,9	48,5	0,5	1,1
Högskoleorter <75 000		46,6	49,2	2,6	5,6
Övriga kommuner ≥25 000		46,2	48,4	2,1	4,6
Övriga kommuner <25 000		44,9	48,9	3,9	8,8

Bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv

Vid en internationell jämförelse framgår att bostadsinvesteringarna och bostadsbyggandet i Sverige under en lång följd av år, med ett kortvarigt undantag under åren kring decennieskiftet 1989/1990, har legat betydligt lägre än i de flesta jämförbara länder. Efter finanskrisen 2008 minskade bostadsbyggandet i de flesta länder men har senare börjat återhämta sig. Nedgången i Sverige var dock förhållandevis begränsad jämfört med länder där byggandet hade ökat mycket kraftigt under 2000-talet, en situation som påminde om vad som skedde i Sverige under 1990-talets finanskris. Av diagram 4.4 nedan framgår tydligt det stora glappet i bo- stadsinvesteringar mellan Sverige och övriga OECD-länder.

Diagram 4.4 Bostadsinvesteringar i förhållande till BNP i OECD och	Prop. 2013/14:126
Sverige, 1980–2012

7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00			OECD totalt exkl
			OECD totalt exkl
			Sverige
1,00			Sverige
1,00
0,00
1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012

Källa: OECD

Vid en jämförelse med våra nordiska grannländer framgår att bostads- byggandet per 1000 invånare ligger förhållandevis lågt i Sverige. Från början av 1990-talet ligger Sveriges bostadsbyggande lägst och sedan slutet av 00-talet i nivå med Danmark där bostadsbyggandet sjönk kraf- tigt.

Diagram 4.5 Påbörjade bostäder per 1000 invånare i Norden, 1990–
		2012
16,00
14,00												Danmark
14,00												Finland
												Finland
												Norge
12,00												Sverige
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012

Källa: Marcobond, Danmarks statistik, Statistikcentralen (Finland), Statistisk sentralbyrå (Norge), SCB

Prop. 2013/14:126 Efterfrågan, bostadspriser och hyror

Befolkningsökningen i storstadsregionerna och större universitets- och högskoleorter och den ökade bostadstätheten ger också utslag i prisbild- ningen på bostäder. Efter finanskrisen har bara Norge av de övriga nordiska länderna haft en likartad, om än ännu snabbare, prisutveckling.

Sett över en längre tidsperiod har dock prisutvecklingen på bostadsrät- ter och egnahem under lång tid varit mycket olikartad i olika delar av Sverige, med störst prisökningar i Storstockholmsregionen. Under 2000- talet har bostadsrättspriserna ökat markant i hela landet. Spridningen är dock stor mellan olika regioner, varvid prisutvecklingen i Stockholms län är särskilt hög.

Prisökningarna kan i hög grad förklaras av grundläggande ekonomiska drivkrafter: befolkningstillväxten i tillväxtregionerna, ökad betalnings- förmåga till följd av ökade reallöner, låga räntor och ett otillräckligt ut- bud. Studier som har gjorts pekar på att det främst är hushåll med höga inkomster som har stora lån, varför sårbarheten vid eventuella prisfall är begränsade både bland hushållen och bland bankerna. För enskilda hus- håll är det dock i stort sett alltid allvarligt om man tvingas sälja sin bo- stad långt under vad man själv betalat. Fallande priser kan också leda till minskad rörlighet medan höjda räntor kan leda till att hushållen drar ned sina inköp inom andra områden, vilket direkt påverkar tillväxten och sysselsättningen.

Diagram 4.6 Köpeskilling för permanenta småhus, 1998–2013

Medelvärde i tusentals kronor fjärde kvartalet i respektive region

4500
4000			Stor-Stockholm
4000			Storgöteborg
			Storgöteborg
			Stormalmö
3500			Östra mellansverige
3500			Småland med öarna
			Småland med öarna
			Sydsverige
3000			Västsverige
			Mellersta Norrland
2500
2000
1500
1000
500
0
1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013

Källa: SCB

Prisutvecklingen för bostadsrätter är likartad med den för permanenta småhus, dvs. en stadig uppgång men med en stor spridning. Även hyres- utvecklingen har varit olika mellan olika kommungrupper. Spridningen är dock betydligt mindre jämfört med t.ex. fastighetsprisindex och bostadsrätter.

Diagram 4.7 Hyresutveckling i olika kommungrupper, 1990–2012

1200
		Storstockholm
		Storgöteborg
1000		Övr ≥75' inv
		Övr < 75, inv
800
600
400
200
0
1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012

Källa: SCB

I Storstockholm steg hyrorna i beståndet (lägenheter om 3 rum och kök) med 142 procent mellan 1990 och 2012, mot 122 procent i övriga kom- muner med 75 000 invånare eller fler, 188 procent i övriga kommuner med mindre än 75 000 invånare och 116 procent i Storgöteborg.

4.2Hur många bostäder behöver byggas?

Befolkningen i Sverige har ökat under flera år och bedöms växa även fortsättningsvis. Särskilt under senare år har dock utvecklingen varit mycket ojämn. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter har vuxit mer än genomsnittet för riket, men ett stort antal kommuner har präglats av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre.

Miljonprogrammet är den största och längsta sammanhållande satsning på bostadsproduktion som har gjorts i Sverige. På tio år byggdes en mil- jon nya bostäder. Under åren kring 1990 följde en ny våg av nybygg- nation, nu i kölvattnet av avreglering av bankernas kreditgivning. Inve- steringarna i bostäder har dock ända sedan den ekonomiska krisen under 1990-talet legat på en förhållandevis låg nivå, både jämfört med tidigare och vid en internationell jämförelse.

En konsekvens av denna asymmetriska utveckling är den minskade bo- stadstätheten i framför allt storstadsregionerna, men också på större uni- versitets- och högskoleorter (jfr diagram 4.1). En annan konsekvens är den geografiskt differentierade prisbildningen på bostäder (diagram 4.6). Hyresutvecklingen uppvisar ett liknande mönster, dock med mindre variation över landet (diagram 4.7).

Verkligheten är komplex och svaret på frågan om hur stort behovet av bostadsbyggande är kan angripas från olika utgångspunkter och med olika metoder.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 Boverket har genomfört olika studier av bostadsbehov och efterfrågan på bostäder. År 2007 gjordes en analys av det kvantitativa byggbehovet av nya bostäder i landets 81 arbetsmarknadsregioner och i riket som helhet fram till år 2020. Denna analys baserades på faktiska och progno- sticerade regionala befolkningsprognoser och hushållsförändringar samt antaganden om förändringar i bostadsbeståndet. Det totala byggbehovet i Sverige till och med år 2020 beräknades då till drygt 550 000 eller cirka 30 600 bostäder per år.

År 2012 gjorde Boverket en ekonometriskt grundad analys av bostads- bristen ur ett marknadsperspektiv. Resultatet av denna blev att bostads- beståndet årligen måste öka netto med mellan ca 46 000 bostäder och 65 000 bostäder där det finns brist, medan beståndet totalt sett ska minska med 2 000–3 000 bostäder där det finns överskott. Enligt Bover- ket stämde storleken på bostadsbristen för landet som helhet väl överens med de resultat som myndigheten tidigare har redovisat som ett resultat av bostadsmarknadsenkäten (BME) och Boverkets indikatorer.

Andra aktörer har kommit med andra siffror om hur många bostäder som behöver byggas, i en del fall ligger bedömningen betydligt över vad Boverket kommit fram till i sina analyser. Om bostadsbyggandet skulle öka till den tidigare genomsnittliga nivån inom OECD, till ca fem pro- cent av BNP, skulle det – allt annat lika – innebära en nybyggnadsnivå på ca 50 000 bostäder per år.

Det är uppenbart att den fortsatt pågående demografiska förändringen i landet, med stort befolkningstryck i vissa regioner, kräver ett betydligt mer omfattande bostadsbyggande än den nivå som rått under lång tid. Till detta kommer att en ”historisk skuld” har byggts upp genom att ut- budet av bostäder inte har hållit jämn takt med vare sig behov av eller efterfrågan på bostäder (diagram 4.3). Bostadsbyggandet måste därför öka. En rimlig bedömning är att den samlade bostadsproduktionen be- höver ligga på ca 45 000–50 000 bostäder per år under några år framöver. Långsiktigt torde dock ca 40 000 bostäder per år vara mer rimligt. Rege- ringen följer kontinuerligt hur såväl bostadsbyggandet som de olika faktorer som påverkar såväl utbud som efterfrågan utvecklas.

Utbudet av bostäder bestäms dock bara till en del av hur många bostä- der som byggs – minst lika viktigt är hur det befintliga bostadsbeståndet utnyttjas. Regeringen har därför även vidtagit åtgärder som syftar till att underlätta uthyrningen av privatbostäder och därmed också öka utbudet av bostadsmöjligheter på marknaden.

4.3Regeringens strategi för minskad bostadsbrist

4.3.1En bättre fungerande bostadsmarknad

Målet för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmark- nader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. För att uppnå detta krävs reformer när det gäller institutionella förhållanden som reglerar förutsättningarna på bostads- marknaderna som sådana, som när det gäller förutsättningarna för att fler bostäder ska finnas tillgängliga på marknaden.

När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för bostads- Prop. 2013/14:126 marknaden som sådan har det under de senaste åren skett förändringar

som skapat jämställda villkor för allmännyttiga och privata bostadsföre- tag, bl.a. har den s.k. hyresnormerande rollen för allmännyttiga bostads- företag avskaffats och ersatts med en normerande roll för alla kollektivt förhandlade hyror, vilket skapat jämlika förutsättningar vid hyresför- handlingarna. En särskild hyreslag som gäller vid uthyrning av privat- personer har införts, lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad, vilket innebär att en privatperson som inte hyr ut en bostad som närings- verksamhet kan begära en hyra som ger täckning för de egna kostna- derna. Skattevillkoren vid privatuthyrning har också förbättrats. Att underlätta och stimulera andrahandsuthyrningen syftar till att bättre ut- nyttja det befintliga bostadsbeståndet och därigenom på kort sikt möta det ökade behovet av bostäder.

Regeringen har i propositionen Ökad uthyrning av bostadsrättslägen- heter (2013/14:142) föreslagit åtgärder som förbättrar möjligheterna för bostadsrättshavare att få tillstånd att hyra ut sin bostad under begränsad tid. Möjligheten att skapa bostäder i flerbostadshus som disponeras med äganderätt infördes 2009. En särskild utredare ska föreslå de författnings- ändringar som behövs för att hyreslägenheter i flerbostadshus ska kunna ombildas till ägarlägenheter. Uppdraget ska redovisas senast den 30 maj 2014.

Hyresrätten har en viktig roll för rörligheten på bostadsmarknaden och därmed även för rörligheten på arbetsmarknaden. För att stimulera utbudet av hyresbostäder sänktes den kommunala fastighetsavgiften för hyreshusenheter den 1 januari 2013. Bostadsbeskattningskommittén (Fi 2012:04) ansåg att hyresrätter är skattemässigt missgynnade jämfört med ägda bostäder och har därför föreslagit att den kommunala fastig- hetsavgiften för hyresrätter ska avskaffas, om hyresrätten upplåts för bostadsändamål inom ramen för en näringsverksamhet (Vissa bostads- beskattningsfrågor, SOU 2014:1). Betänkandet behandlas för närvarande inom Regeringskansliet.

4.3.2Förenkling och effektivisering av regelverket

När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för utbudet av nya bostäder har politiken under den innevarande mandatperioden varit inrik- tad på att förenkla såväl byggregler som regler som påverkar planerings- förutsättningar. Syftet är att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt, vilket innebär att genomförandet av ett pro- jekt – från idé till färdigställande – ska kunna ske utan onödigt dröjsmål.

Dagens långa handläggningstider för planläggning påverkar bl.a. förut- sättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar i dag förutsättningar för att genomföra pro- jekt som förutsätter planläggning. De långa processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk från exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader under den tid som planläggningen pågår, i synnerhet om utgången av t.ex. ett planärende är osäker. Kortare processer innebär generellt att mindre kapital behöver

bindas i mark. Flera och även mindre byggherrar kan därmed våga inve-

Prop. 2013/14:126 stera i mark och inleda förhandlingar med kommunen om nya byggpro- jekt. Detta medför att flera byggprojekt kan komma att påbörjas sam- tidigt som konkurrensen kan öka vilket i sin tur kan leda till lägre kost- nader för bostadskonsumenten. Denna proposition är ett led i regeringens arbete med att åstadkomma enkla och effektiva plan- och byggprocesser.

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, innehåller den cen- trala regleringen på plan- och byggområdet. Utformningen och tillämp- ningen av bestämmelserna i PBL har därför stor inverkan på ändamåls- enligheten och effektiviten i processerna för planering och byggande. Regeringen har under den innevarande mandatperioden tagit initiativ till ett stort antal utredningar och myndighetsuppdrag i syfte att effektivisera regelverket. Förslag har lämnats från bl.a. Byggkravsutredningen och Plangenomförandeutredningen. Flera av förslagen behandlas i denna pro- position.

Därutöver har regeringen nyligen föreslagit förändringar i PBL i pro- positionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59, bet. 2013/14:CU22) respektive i propositionen Avskaffande av den obliga- toriska byggfelsförsäkringen och ny lag om färdigställandeskydd (prop. 2013/14:125). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med fler förslag inom plan- och byggområdet, bl.a. i fråga om buller samt om ytterligare åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov.

Som en följd av de förändringar som föreslås på lagnivå i nämnda pro- positioner kommer regeringen också att föreslå följdändringar på för- ordningsnivå. Vidare kommer Boverket att föreslå en rad förenklingar i regleringen på föreskriftsnivå. Detta gäller i första hand på områdena energi och bostadsutformning, luft och buller. Syftet när det gäller kraven på bostadsutformning är att åstadkomma generella lättnader för små bostäder utan att göra avkall på krav om tillgänglighet.

Flera utredningar har genom åren pekat på att det huvudsakliga pro- blemet med utdragna plan- och byggprocesser inte är bestämmelserna i PBL i sig utan tillämpningen av dessa bestämmelser. I samband med att den nya PBL beslutades 2010 genomfördes en större informations- och utbildningsinsats, i första hand för handläggare inom kommuner och länsstyrelser, genom kommittén Ny PBL – på rätt sätt (dir. 2010:55). Denna insats avslutades under 2013.

Samtidigt som regeringen beslutar om den nu aktuella propositionen beslutar regeringen att ge Boverket i uppdrag att fortsätta utbildnings- insatserna i PBL genom att dels genomföra introduktionsutbildningar för nyanställd personal inom kommuner och länsstyrelser med ansvar för handläggning inom PBL-området, dels fördela bidrag till kommuner och regioner för att skapa nationella utvecklingsprojekt som syftar till att dela erfarenheter av praktisk tillämpning från olika delar av landet. Dessa utbildningsinsatser kommer även att omfatta de förändringar som rege- ringen nu föreslår respektive har föreslagit tidigare under riksmötet 2013/14.

Med dessa ändringar och insatser anser regeringen att förutsättningarna förbättras för att skapa ett regelverk som medverkar till att minska bostadsbristen i landet.

4.3.3

Ytterligare arbete behövs för att nå målen

Prop. 2013/14:126

Regeringens bedömning: Plangenomförandeutredningens förslag i föl- jande delar bör beredas ytterligare:

–en översiktsplan ska kunna utformas som en s.k. områdesplan,

–områdesbestämmelserna ska upphävas som planinstitut,

–under genomförandetiden ska i normalfallet inget bygglov krävas för att bygga i enlighet med planen,

–bygglov ska anslås på platsen och kungöras på kommunens webb- plats under viss tid, och

–endast de som har lämnat synpunkter som inte har tillgodosetts har möjlighet att överklaga ett bygglov.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag då regeringen anser att förslagen behöver beredas ytterligare.

Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats i föregående avsnitt behandlas i denna proposition bl.a. förslag från Byggkravsutred- ningen och Plangenomförandeutredningen. För närvarande pågår även flera andra utredningar som regeringen har tillsatt och som fortfarande pågår. I detta sammanhang bör särskilt följande utredningar framhållas:

-Bostadsplaneringskommittén som ska se över de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (dir. 2013:78).

-Utredningen Hushållning med mark och vatten – områden av riks- intresse (dir. 2013:126) som ska se över 3 kap. miljöbalken och rele- vanta delar av 4 kap. miljöbalken. Utredaren ska föreslå sådana änd- ringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområ- den och särskilt områden av riksintresse som bl.a. inte leder till onö- diga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden el- ler för planeringen av hur områdena ska användas. Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintres- sesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet.

-PBL-överklagandeutredningen som ska se över möjligheten att effek- tivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL i syfte att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53).

-Utredningen om en kommunallag för framtiden som ska utreda bl.a. om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem samt om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg (dir. 2012:105).

Några av de förslag som har lämnats av Plangenomförandeutredningen
behöver bedömas tillsammans med kommande förslag från pågående
utredningar. Detta gäller bl.a. Plangenomförandeutredningens förslag om
s.k. områdesplaner och avskaffande av områdesbestämmelserna som	53

Prop. 2013/14:126 självständigt planinstitut. Regeringen gör bedömningen att det, innan denna typ av genomgripande ändringar genomförs i PBL, är lämpligt att avvakta förslag och överväganden från Bostadsplaneringskommittén om vad som framöver bör ingå i den fysiska planeringen på regional respek- tive kommunal nivå. På motsvarande sätt bör eventuella ändringar i fråga om formerna för kungörelse och talerätt i ärenden som rör lov och för- handsbesked m.m. övervägas först när utredningen om en kommunallag för framtiden respektive PBL-överklagandeutredningen har slutfört sitt arbete.

För några av Plangenomförandeutredningens förslag har remissutfallet även pekat på ett behov av ytterligare utredning innan det är möjligt att föreslå författningsändringar, bl.a. i fråga om förslaget att det som huvudregel ska räcka med detaljplan eller bygglov, men att det normalt inte ska behövas bådadera.

Med de ändringar som kan förväntas till följd av nu pågående utred- ningar och insatser förbättras förutsättningarna ytterligare för att åstad- komma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt. Regeringen anser att detta kommer att bidra till att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – kan ske så effektivt som möjligt, utan att hållbarheten i det som byggs och planeras behöver påverkas negativt.

	5	Detaljplanekravet begränsas

	Regeringens förslag: Det ska inte vara obligatoriskt med detaljplan i
	lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. En kommuns
	möjlighet att ställa krav på att det i vissa fall ska finnas en detaljplan ska
	dock inte inskränkas.
		Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
	sak med regeringens förslag när det gäller att detaljplanekravet ska upp-
	höra att gälla om kommunen och staten är överens om markanvänd-
	ningen på översiktsplanenivån och att staten endast ska ställa krav på
	detaljplan i de fall som en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas
	medföra betydande miljöpåverkan. Utredningen föreslog emellertid att
	kommunen endast skulle få ställa krav på detaljplan i fråga om en sam-
	manhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljplanen behövs med
	hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk,
	som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman
	för (SOU 2013:34 s. 205 ff., 212 f., 224 ff. och 266 ff.)
		Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till prin-
	cipen att detaljplanekravet ska upphöra att gälla, om kommunen och
	staten har kommit överens om markanvändningen på översiktsplane-
	nivån. Bland annat Lantmäteriet och Länsstyrelsen i Östergötlands
	respektive Jämtlands län anser att det är rimligt att kommunen och läns-
	styrelsen kan komma överens om i vilka områden detaljplanekravet
	kvarstår. Umeå kommun tillstyrker förslaget i denna del. Östersunds
54	tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Länsstyrelsen i Dalarnas län är

positiva till en uppluckring av detaljplanekravet. En uppluckring av detaljplanekravet anses dock med fördel kunna knytas till den befintliga översiktsplanen och länsstyrelsens medgivande. Länsstyrelsen är tvek- sam till om den nya, oklara ”områdesplanen” behövs, och bedömer att de önskade rättsverkningarna i stället kan knytas till en fördjupning av översiktsplanen med viss detaljeringsgrad. Flera länsstyrelser, bl.a. Läns- styrelsen i Stockholms respektive Skåne län, är positiva till att detalj- planekravet upphävs, men bara om staten och kommunen är överens i alla delar av områdesplanen. Sveriges Kommuner och Landsting anser att förslaget att en väl genomarbetad områdesplan ska vara grund för ett upphävande av det statliga kravet på detaljplan är bra. NCC ser positivt på grundtanken i de förändringar som föreslås.

Boverket menar att förslaget innebär att detaljplanekravet blir ett red- skap för länsstyrelsen att bevaka de statliga intressena, vilket är en ny- ordning. Nyttan med denna förändring framgår inte särskilt tydligt och enligt Boverket saknas det skäl att förändra detaljplanekravet i detta av- seende. Göteborgs kommun menar att i betänkandet ses detaljplanen som ett problem, men detaljplanen är en förutsättning för lösningar av ett problem. Ambitionen att minska kravet på detaljplan kommer inte i nämnvärd utsträckning att tillföra någon möjlighet till att minska kravet på detaljplan i större projekt. Lunds kommun menar att möjligheten att avskaffa detaljplanekravet inom en områdesplan troligen inte är tillämp- ligt i särskilt många fall. Även Malmö kommun menar att mycket få av de projekt som pågår i staden skulle vara möjliga att hantera utan detalj- plan på grund av motstridiga intressen och att svåra avvägningsfrågor som buller, förorenad mark, vattennivåer, geotekniska förhållanden och andra riskfrågor m.m. måste utredas. Naturskyddsföreningen anser att lättnaderna i detaljplanekravet, dvs. de regler som styr när en bindande detaljplan måste tas fram, är ytterst olämpliga. Det är särskilt negativt att kommunen ska kunna åsidosätta detaljplanering vid verksamheter som innebär betydande miljökonsekvenser, om området ingår i områdesplan.

Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) menar att det behöver säkerställas att den miljökonsekvensbeskrivning, förkortad MKB, som ligger till grund för områdesplanen är tillräckligt detaljerad för att kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan.

Merparten av remissinstanserna är negativa till att det statliga detalj- planekravet endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljö- påverkan, bl.a. Hallands läns landsting och Sveriges Kommuner och Landsting. Länsstyrelsen i Stockholms, Skåne, Östergötlands respektive

Gävleborgs län avstyrker förslaget om att en detaljplan generellt endast ska behövas om förslaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan och menar att nuvarande regler är en lämplig nivå även i fortsättningen. Det är mycket sällan som ett förslag till detaljplan antas medföra bety- dande miljöpåverkan trots att det många gånger handlar om mycket stor omgivningspåverkan. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Statskontoret och Handisam ifrågasätter om förslaget uppnår sitt syfte, dvs. att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen. Systemet blir än mer oöverblickbart och svårtillgängligt och det finns risk för stora skill- nader mellan kommunerna när kommunens utrymme att bestämma själva ökar. Stora olikheter innebär konsekvenser som står i strid med utred- ningens syfte, inte minst för de intressenter som är aktiva i flera kommu-

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 ner. Leksands kommun menar att förslaget att det generellt sett endast

	behövs detaljplan om åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåver-
	kan skulle innebära att en detaljplan väldigt sällan upprättas. Länsstyrel-
	sen i Västra Götalands län avstyrker förslaget och menar att byggnads-
	nämnden i stället kan ges större möjligheter att tillämpa det undantag
	som finns redan i dag, dvs. att en detaljplan inte behövs om frågan om en
	byggnads tillkomst kan prövas i samband med en ansökan om förhands-
	besked eller bygglov. Länsstyrelsen i Dalarnas län och Borlänge kom-
	mun framhåller att detaljplanekravet dels är ett krav från staten på att
	vissa frågor måste prövas i detaljplan för att staten ska kunna bevaka sina
	intressen, dels ett skydd för kommunen, så att oönskade markanvänd-
	ningsförändringar inte kan uppnås genom ett överklagat bygglov, utan
	kommunen får veto genom sin rätt att bestämma om en detaljplan ska
	antas eller ej. Nuvarande regler garanterar, på ett bättre sätt än utred-
	ningsförslaget, båda dessa syften. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser
	att ska-kravet för detaljplan inte omhändertar de statliga intressena på ett
	övertygande sätt. Göteborgs kommun avstyrker den föreslagna definitio-
	nen ”betydande miljöpåverkan” som huvudkriterium för plankrav.
	Malmö kommun anser att det är ologiskt att begränsa detaljplanekravet
	till betydande miljöpåverkan eftersom prövning då sker även enligt mil-
	jöbalken och ibland också enligt annan lagstiftning. Det är dessutom
	oklart om utredningens förslag på hantering av planer vars genomförande
	kan medföra betydande miljöpåverkan uppfyller de krav på prövning av
	miljökonsekvenser som följer av det s.k. MKB-direktivet (Europaparla-
	mentets och rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedöm-
	ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt)
	respektive det s.k. SEA-direktivet (Europaparlamentets och rådets direk-
	tiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och
	programs miljöpåverkan). Att som utredningen föreslår göra allt detalj-
	planearbete valbart i stället för kravstyrt öppnar för otydlighet, dis-
	kussion och frågor kring rättssäkerhet. Även Göteborgs kommun anser
	att det är ologiskt att utgå från betydande miljöpåverkan som kriterium
	för plankravet, eftersom en åtgärd kan bli dubbel- och ibland trippel-
	granskad enligt olika regelverk. Örebro kommun menar att en risk är att
	förutsättningarna för byggande blir mer oklara. Utan detaljplan skulle en
	byggherre få svårare att överblicka rättsläget, och bedöma vad han och
	grannarna har möjlighet att bygga. Sveriges Kommuner och Landsting
	anser att betydande miljöpåverkan som kriterium för detaljplaneläggning
	inte är tillräckligt. Naturskyddsföreningen anser att det är ytterst negativt
	att man föreslår att helt stryka kravet på att kommunen ska ta fram en
	detaljplan när byggnadsverkets användning får betydande inverkan på
	omgivningen. Nynäshamns kommun menar att inom tätbebyggda områ-
	den med flera fastigheter och rättighetshavare måste genomförandefrå-
	gorna hanteras i detaljplaner. Myndigheten för samhällskydd och bered-
	skap anser att förslaget inte är genomförbart inom bl.a. sådana områden
	som riskerar att påverkas av olyckor kring sevesoverksamheter. Trafik-
	verket tycker det är märkligt att koppla detaljplanekravet till miljöbalken
	och dess definition av när en detaljplan kan antas medföra en betydande
	miljöpåverkan och anser att en detaljplan även ska behövas om stat och
	kommun inte är överens om hur ett riksintresse ska tillgodoses eller när
56	det krävs för att genomföra gator, gång- och cykelvägar samt kollektiv-

trafikanordningar. De nyss införda reglerna i väglagen (1971:948) och Prop. 2013/14:126 lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, som innebär att detaljplan

ska kunna räcka för att planera tunnelbana och spårväg, riskerar att bli verkningslösa.

Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker förslaget.

Remissinstanserna anser generellt att kommunen måste kunna ställa krav på detaljplan i fler fall än vad utredningen har föreslagit, bl.a. Läns- styrelsen i Västra Götalands, Västernorrlands respektive Norrbottens län och Göteborgs kommun, Örebro kommun och Umeå kommun. Karlstads kommun menar att de bestämmelser som finns i dag i 4 kap. PBL bör kvarstå som möjliga skäl. Linköpings kommun avstyrker förslaget och menar att kommunen även i fortsättningen måste ha initiativet att be- döma när en detaljplan ska upprättas. Detaljplanekravet för ny samman- hållen bebyggelse bör finnas kvar, även om det inte behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden. Det kan också finnas skäl att reglera ny bebyggelse, t.ex. i städernas randzoner eller ur ett gestaltnings- perspektiv. Det är kommunens erfarenhet att detaljplaneinstrumentet inte överanvänds. Malmö kommun menar att detaljplanekravet behöver ha samma omfattning som i gällande rätt och att det är oförutsägbart, in- effektivt och otillräckligt att pröva frågor om markens lämplighet, plus- höjder, trafiksäkerhet etc. i varje enskilt bygglov. Jönköpings kommun anser att i de allra flesta fall måste en detaljplan tas fram för att hantera sådana frågor. Mora kommun framhåller att en mängd situationer som kan behöva detaljplan utelämnas enligt förslaget. Lantmäteriet pekar på att många av de fastighetsrättsliga frågor som lantmäterimyndigheterna arbetar med är av sådan art att genomförandet snarare underlättas än fördröjs av att frågorna klaras ut i en planprocess. I vissa fall kan möj- ligheten att reda ut frågorna i en detaljplan vara en förutsättning för att en exploatering överhuvudtaget ska kunna genomföras. Det torde i många fall vara nödvändigt att upprätta detaljplaner för att reglera allmänna platser. Luleå tekniska universitet anser att det är viktigt att stadsdelar eller projekt som har komplicerade fastighetsägarförhållanden, kultur- miljöer, miljöpåverkan och/eller kontroversiella projekt detaljplaneras. Ronneby kommun framhåller att fördelen med en detaljplan från demo- kratisk synpunkt är att grannar vet vad som gäller med hänsyn till en mängd bestämmelser.

Byggherrarna Sverige AB befarar att de större kommunerna i flertalet situationer kommer att ställa krav på detaljplan och menar att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslutet att upprätta detaljplan.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Enligt gällande rätt ska kommunen i vissa fall pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan (jfr 4 kap. 2 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Bland annat gäller att en detaljplan ska upprättas för

-en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

Prop. 2013/14:126 - en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behö- ver ske i ett sammanhang, och

-ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnads- verket är en byggnad eller kräver bygglov och byggnadsverkets an- vändning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande.

	Trots den tredje strecksatsen krävs det ingen detaljplan, om byggnads-
	verket kan prövas i samband med en ansökan om bygglov eller förhands-
	besked. Avsikten med den bestämmelsen är att en kommun inte ska
	kunna hävda krav på detaljplan i varje enskilt fall i förhållande till en
	enskild, om åtgärden är av begränsad omfattning. En detaljplan krävs
	däremot alltid, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra
	en betydande miljöpåverkan. Därutöver finns krav på att ett vindkraft-
	verk i vissa fall ska prövas genom en detaljplan. En detaljplan behövs
	emellertid aldrig om markanvändningen har reglerats tillräckligt med
	områdesbestämmelser.
	PBL ställer således krav på kommunen att viss bebyggelse ska regleras
	med detaljplan, det s.k. detaljplanekravet. Detaljplanekravet tar sikte på
	sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste reglerings-
	formen. Avgörande för frågan när detaljplan ska användas är i första
	hand enligt propositionen med förslaget till 1987 års plan- och bygglag
	bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslut-
	ning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i områ-
	det, dvs. bebyggelsetryckets styrka, förekomsten av motstridiga markan-
	vändningsintressen inom området, om inte frågorna har lösts genom
	områdesbestämmelser, allmänhetens intresse av vad som ska hända i
	området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter,
	regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen
	eller i områdesbestämmelser, samt anspråken på kommunens medverkan
	vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150).
	När en detaljplan upprättas ges staten, genom länsstyrelsen m.fl. myn-
	digheter, tillfälle att inom ramen för planprocessen lämna synpunkter i
	fråga om ny och ändrad bebyggelse. Genom planprocessen ges staten
	också vissa möjligheter att förhindra bebyggelsen, om bebyggelsen kan
	befaras bli olämplig med hänsyn till de s.k. ingripandegrunderna (jfr
	11 kap. 10och 11 §§ PBL).
	I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. miljökonsekvens-
	beskrivningar. Syftet är bl.a. att identifiera och beskriva de direkta och
	indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra.
	Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på
	människors hälsa och på miljön. I miljöbalken finns även bestämmelser
	om miljökonsekvensbeskrivningar av sådana planer och program, vilkas
	genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap.
	11–18 §§). Dessa bestämmelser ska även tillämpas när en detaljplan upp-
	rättas (4 kap. 34 § PBL). I fråga om detaljplaner ska bestämmelserna
	endast tillämpas på sådana planer som kan antas medföra en betydande
	miljöpåverkan enligt de kriterier som har införts i 4 och 5 §§ förord-
	ningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF.
	Särskilda kriterier ska tillämpas om genomförandet av detaljplanen kan
58	antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i

anspråk för industriändamål, ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, en fritidsby med tillhörande anläggningar utanför sammanhållen bebyggelse, spårvägar och tunnelbanor och vissa andra större anläggningar (4 kap. 34 § PBL).

Bestämmelserna i PBL och miljöbalken om miljökonsekvensbeskriv- ningar är en följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, närma- re bestämt de krav som uppställs i det s.k. MKB-direktivet respektive SEA-direktivet.

Plangenomförandeutredningen föreslog en ordning som byggde på tanken att de stora dragen i markanvändningen i högre grad ska klaras ut inom ramen för översiktsplaneringen. Utredningen föreslog att en över- siktsplan som uppfyller vissa kriterier avseende skala och innehåll m.m. skulle benämnas områdesplan. Enligt utredningens uppfattning minskar samhällets behov av detaljplaner om kommunen och staten är överens om hur den fysiska miljön kan utvecklas och bevaras (SOU 2013:34

s.205).

Utredningen ansåg att när en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan an-

tas medföra en betydande miljöpåverkan är det normalt sett frågan om sådana åtgärder i miljön som behöver bedömas i ett planmässigt sam- manhang. Enligt utredningen borde gränsen för betydande miljöpåverkan vara lagstiftarens enda tvingande krav på när kommunen ska upprätta en detaljplan. Utredningen menade dock att någon detaljplan inte behövdes i de fall som en åtgärd har stöd i en områdesplan, eftersom åtgärden då ska ha prövats i den miljökonsekvensbeskrivning som hör till områdespla- nen. Enligt utredningen borde kommunen endast kunna kräva detalj- planer i fråga om sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden, samt för sådana byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är beroende av en allmän plats.

Det s.k. Seveso II-direktivet, dvs. rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, anger tröskelvärden för ett antal kemiska ämnen. Förutom vissa verksamheter som är undan- tagna från direktivets tillämpningsområde är direktivet tillämpligt på samtliga verksamheter där förekomsten av ämnen överskrider direktivets tröskelvärden, s.k. sevesoverksamheter. Det finns två kravnivåer för sevesoverksamheter – en högre och en lägre. Vilken kravnivå en verk- samhet omfattas av är beroende av vilken typ och mängd av farliga ämnen som förekommer i verksamheten. I direktivet finns krav på att medlemsstaterna ska se till att målen när det gäller att förebygga allvar- liga kemikalieolyckor och begränsningen av följderna av dem beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Dessa mål ska uppnås genom kontroll av lokalisering av nya verksam- heter som omfattas av direktivet och nya anordningar kring befintliga verksamheter, t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Medlemsstaterna ska se till att alla behöriga myndigheter och alla planeringsorgan som har befogenhet att fatta beslut i sådana frågor upprättar lämpliga samrådsförfaranden, för att underlätta genomförandet av direktivet. Förfarandena ska utformas så att teknisk vägledning om de

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 risker som är förbundna med verksamheten finns tillgänglig när beslutet fattas.

Seveso II-direktivet, som är ett s.k. minimidirektiv, har i svensk rätt införts bl.a. genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förkortad sevesolagen, miljöbalken och PBL. I juni 2012 fanns 375 sevesoverksamheter i Sverige, varav 205 på den högre kravnivån och 170 på den lägre nivån (SOU 2013:14 s. 47 f.).

PBL bör endast kräva detaljplan för sådana åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet

Genom MKB-direktivet krävs att det ska göras en bedömning av in- verkan på miljön när det gäller vissa offentliga och privata projekt. Rege- ringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det i sådana fall vanligtvis är frågan om så betydelsefulla projekt att dessa bör prövas genom planläggning, åtminstone i de fall som projektet inkluderar sådana åtgärder som kräver bygglov. Om åtgärden är av sådan omfattning att MKB- respektive SEA-direktivet gör gällande att åtgärden kan medföra betydande miljöpåverkan finns det enligt regeringens uppfattning ett behov av att åtgärden prövas i förhållande till förekommande statliga respektive allmänna och enskilda intressen inom ramen för en detalj- planeprocess.

När det gäller andra åtgärder, som berör frågan huruvida ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse m.m., är behovet av att en detaljplan upprättas och att bebyggelsemiljöns utformning regleras enligt regeringens mening inte lika tydligt i förhållande till statens intressen. I sådana fall är det i första hand ett kommunalt eller ett enskilt intresse att åtgärden prövas genom en detaljplan.

Eftersom det i första hand är ett kommunalt intresse att reglera an- vändningen av mark och vatten genom en detaljplan, bör det enligt rege- ringens mening i första hand vara kommunen som bedömer om det finns skäl att pröva en viss bebyggelse genom en detaljplan. Därigenom kan antalet detaljplaner som upprättas enbart av formella skäl begränsas. Om kommunen bedömer att det inte finns något behov av att upprätta en detaljplan, är det vanligtvis mindre sannolikt att staten har något intresse av att en detaljplan upprättas.

Det kan naturligtvis inte uteslutas att en kommun någon gång gör en felaktig bedömning i fråga om behovet av en detaljplan. För att förhindra att så sker i fråga om mer betydelsefulla åtgärder är det enligt regeringens mening lämpligt att PBL utformas så att en bygglovspliktig åtgärd alltid ska prövas genom en detaljplan, om åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan. Därigenom anser regeringen att PBL kommer att vara förenlig med de krav som följer av MKB- respektive SEA-direktivet. Mot denna bakgrund anser regeringen att PBL bör ändras så att en detaljplan alltid ska krävas för sådana åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan.

Det ligger i sakens natur att en planerad sevesoverksamhet på högre kravnivå som omfattar bygglovspliktiga åtgärder alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Samma bedömning kan inte på motsvarande

sätt göras beträffande en sevesoverksamhet på lägre kravnivå. För att

säkerställa att kraven i Seveso II-direktivet uppfylls anser regeringen att PBL ska ange att det alltid behövs en detaljplan vid nyetablering av en sevesoverksamhet, förutsatt att åtgärden kräver bygglov. Eftersom seve- soverksamheterna i svensk rätt har sin grundläggande reglering i seveso- lagen anser regeringen att det är lämpligt att detaljplanekravet ska knytas till sådana verksamheter som omfattas av den lagen, snarare än till direk- tivet.

Med nyetablering avses både den situationen att en ny verksamhet eta- bleras på en viss plats där den inte har funnits tidigare och den situa- tionen att en befintlig verksamhet utökas på ett sådant sätt att den efter utökningen omfattas av sevesolagen. Det saknar betydelse på vilket sätt som åtgärden kräver bygglov, t.ex. om det är fråga om en åtgärd som av- ser nybyggnad, tillbyggnad eller ändring.

Regeringen anser att en detaljplan även behövs när det är fråga om för- ändringar i anslutning till en befintlig s.k. sevesoverksamhet. För att säkerställa att regleringen i PBL uppfyller kravet i Seveso II-direktivet anser regeringen att det behöver framgå av PBL att det alltid ska upp- rättas en detaljplan om det är fråga om ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet.

Uttrycket att det krävs en detaljplan för ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet, tar sikte på att en detaljplan alltid ska upprättas när det är frågan om ett sådant bygg- nadsverk som människor uppehåller sig på eller i och som därmed kan komma att påverkas i händelse av en olycka vid en närliggande seveso- verksamhet. Om det är frågan om ett byggnadsverk som människor inte annat än undantagsvis uppehåller sig i eller på, t.ex. ett vindkraftverk, en mur eller ett upplag, eller om det står klart att inga människor eller mil- jön kan komma att påverkas negativt i händelse av en olycka vid seveso- verksamheten, finns inte heller något krav på att åtgärden ska regleras med en detaljplan.

Det går inte att ange ett generellt avstånd till en sevesoverksamhet då detaljplanekravet inträder utan frågan om en detaljplan behövs måste prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid denna bedöm- ning måste hänsyn tas till både vad det nya byggnadsverket ska användas till och de risker som är förknippade med sevesoverksamheten i fråga. En bostad kan således kräva ett väsentligt större avstånd än t.ex. en lager- byggnad. Behovet av att kunna förebygga och begränsa följderna av en olycka i en sevesoverksamhet ska vara vägledande i bedömningen.

Seveso II-direktivet innehåller även andra krav. Vid reglering av mark- användningen, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering, är det enligt direktivet nödvändigt att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan de verksamheter som avses i direk- tivet och sådana platser som besöks av allmänheten, större transport- vägar, rekreationsområden samt områden med särskilt intressant eller känslig natur m.m. så att inte riskerna för människor och miljön ökar. För åtgärder av sådan art är det enligt regeringens uppfattning inte rimligt att alltid ställa krav på detaljplan. Även för sådana åtgärder ställer emellertid PBL krav på riskhänsyn vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked genom att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor (jfr 2 kap. 5 § PBL).

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 Flera remissinstanser har framfört invändningar mot Plangenomföran- deutredningens förslag att detaljplanekravet i PBL endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljöpåverkan. Regeringen anser emellertid att detta kriterium är tillräckligt i kombination med att en detaljplan även ska upprättas när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. Även om kravet i PBL begränsas kommer det fortfarande i många fall att finnas ett starkt kom- munalt intresse av att reglera olika bygglovspliktiga åtgärder genom en detaljplan. Inte minst pekar remissutfallet på att det i många fall finns ett sådant kommunalt intresse. Genom att kravet på detaljplan i PBL begrän- sas till mera betydelsefulla åtgärder, förhindras den situationen att ange- lägna åtgärder fördröjs eller försenas på grund av den tid som åtgår för detaljplaneprocessen i de fall som det inte heller finns ett kommunalt intresse av att upprätta en sådan plan.

Även åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kunna undantas om åtgärden har stöd i en översiktsplan

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att inte heller åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kräva en detaljplan, om åtgärden har stöd i en översiktsplan.

Som framgår av avsnitt 4 anser regeringen att utredningens förslag om s.k. områdesplaner behöver beredas ytterligare. Däremot anser rege- ringen – i likhet med flera remissinstanser – att kravet på detaljplan kan begränsas, i de fall som staten och kommunen är överens om markan- vändningen, dvs. i sådana fall där åtgärden har ett tydligt stöd i en aktuell översiktsplan. Om en åtgärd har ett sådant tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att det bör vara möjligt att göra undantag från huvud- regeln att en detaljplan alltid ska upprättas till följd av att en bygglovs- pliktig åtgärd kan antas innebära en betydande miljöpåverkan.

Att åtgärden ska ha ett tydligt stöd i översiktsplanen innebär att det inte är tillräckligt att åtgärden inte strider mot översiktsplanen. Den åtgärd som avses ska med andra ord vara tydligt beskriven så att det framgår hur området ska användas och utformas. I många fall kommer denna tydlig- het att förutsätta en mer detaljerad redovisning av användningen av mark och vatten än vad som vanligtvis är möjligt i den kommunomfattande översiktsplanen. Som Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) framhåller behöver den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för planen vara tillräckligt detaljerad och i sådana fall i princip kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan. För att en åtgärd ska anses ha stöd i översiktsplanen bedömer regeringen således att det i prak- tiken ofta kan krävas att åtgärden redovisas med en annan detaljerings- grad än översiktsplanen i övrigt, en s.k. fördjupning (jfr 3 kap. 23 § PBL).

Även om en åtgärd har ett tydligt stöd i en översiktsplan, anser rege- ringen att det i vissa fall kan finnas skäl för staten att kräva att åtgärden ska regleras med en detaljplan. Det kan t.ex. vara så att den tänkta verk- samheten medför vissa risker för omgivningen eller att bebyggelsens ut- formning behöver studeras i detalj för att det ska vara möjligt att avgöra huruvida den tänkta utformningen är lämplig i förhållande till de statliga intressena.

Plangenomförandeutredningen ansåg att detaljplanekravet inte borde upphöra att gälla i de fall som länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över den tänkta områdesplanen hade framfört invändningar mot denna (jfr SOU 2013:34 s. 224 ff.). Regeringen anser att denna ordning kan överföras till att i stället gälla översiktsplanen. Även om en sådan bygg- lovspliktig åtgärd som innebär betydande miljöpåverkan har ett tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att detaljplanekravet således bör fortsätta att gälla i de fall som länsstyrelsen har motsatt sig översikts- planen i berörda delar och åtgärden till följd av detta inte är förenlig med länsstyrelsens granskningsyttrande.

Ett ytterligare kriterium för att det ska vara möjligt att göra undantag från kravet på detaljplan, i de fall åtgärden innebär en betydande miljö- påverkan, bör vara att översiktsplanen är aktuell. Ett beslut att anta en översiktsplan som redovisar vissa bygglovspliktiga åtgärder vars genom- förande kan antas medföra betydande miljöpåverkan – och där länsstyrel- sen i sitt granskningsyttrande inte har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs för dessa åtgärder – bör därför få till följd att detaljplanekravet endast upphävs så länge som översiktsplanen är aktuell.

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell (3 kap. 27 § PBL). Enligt regeringens mening är det rimligt att kravet på detaljplan, för en sådan åtgärd som medför en betydande miljöpåverkan och som har stöd i översiktsplanen, åter ska gälla om en sådan aktualitetsförklaring inte sker. Detaljplanekravet bör i sådant fall återinträda på den första dagen i den mandatperiod som följer närmast efter den mandatperiod när någon aktualitetsförklaring inte har skett. Att en plan under en viss tid, till följd av den föreslagna ordningen, har ansetts vara inaktuell bör inte hindra att översiktsplanen på nytt anses vara aktuell, så snart som kommunfullmäktige beslutar att så är fallet.

Plangenomförandeutredningen bedömde att hotet om att detaljplane- kravet kan återinträda utgör ett tillräckligt incitament för kommunen att hålla planen aktuell (SOU 2013:34 s. 225 f.). Det kan emellertid inte ute- slutas att en kommun beslutar att en översiktsplan är aktuell enbart för att undvika att detaljplanekravet återinträder, trots att översiktsplanen egent- ligen är inaktuell och därför borde omarbetas. Utredningen menade att det av denna anledning finns skäl att ta hänsyn till länsstyrelsens uppfatt- ning i frågan. Regeringen delar denna uppfattning. Om länsstyrelsen i sin sammanfattande redogörelse motsätter sig att detaljplanekravet upphävs för en eller flera bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra bety- dande miljöpåverkan, och som enligt översiktsplanen inte behöver före- gås av detaljplan, bör denna omständighet leda till att detaljplanekravet återinträder. Detaljplanekravet bör då inträda omedelbart när redogörel- sen har nått kommunen.

Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa motsvarande möjlig- het att kunna undvika en detaljplan när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. För att säkerställa att kraven på underlag och samråd m.m. enligt Seveso II-direktivet tillgodo- ses kommer det enligt regeringens bedömning i stort sett alltid krävas en detaljplan eftersom förutsättningarna vanligtvis behöver studeras i detalj för att säkerställa att riskfrågorna är tillräckligt utredda. Därmed saknas förutsättningar för att införa motsvarande möjlighet när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet.

Prop. 2013/14:126

Kommunens möjlighet att ställa krav på detaljplan bör inte ändras

Plangenomförandeutredningen ansåg att endast sådana bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan generellt sett ska kräva en detaljplan. Utredningen föreslog dock att kommunen även skulle kunna få ställa krav på detaljplan i andra fall, nämligen i fråga om en sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljpla- nen behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för (SOU 2013:34 s. 269).

Merparten av remissinstanserna har ansett att förslaget i denna del begränsar kommunens handlingsutrymme onödigt mycket, utan att några egentliga skäl för en sådan begränsning har redovisats. Regeringen delar uppfattningen att det ofta finns goda skäl för kommunen att kunna bestämma att det krävs en detaljplan för att reglera användningen av mark och vatten i fler fall än vad utredningen har föreslagit. Regeringen anser således att kommunen bör kunna ställa krav på detaljplan i samma utsträckning som i dag. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Behov av följdändringar i annan lagstiftning

Som har framgått ovan har Plangenomförandeutredningen föreslagit vissa generella ändringar när det gäller vilka situationer som alltid ska regleras med en detaljplan enligt bestämmelserna i PBL. Regeringen delar utredningens uppfattning att kravet på detaljplan bör begränsas till att endast omfatta sådana åtgärder som kräver bygglov och som innebär betydande miljöpåverkan eller som avser eller berör en sevesoverksam- het. Därutöver bör kommunen enligt regeringens mening ha möjlighet att ställa krav på detaljplan i samma omfattning som i dag.

Den tänkta förändringen medför bl.a. att det inte alltid kommer att fin- nas en detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse. Med dessa ändringar kommer fler situationer att kunna hanteras som bygglov, vilket under- lättar förändringar och kompletteringar.

Nuvarande lagstiftning kan, något förenklat uttryckt, sägas utgå från presumtionen att sammanhållen bebyggelse ska regleras med en detalj- plan enligt PBL. Bebyggelsemiljön inom en detaljplan utgör därmed ofta tätbebyggelse, och i de fall lagstiftaren har önskat knyta vissa bestäm- melser till tätbebyggelse har dessa ofta knutits till själva detaljplanen. Enligt gällande rätt kan förekomsten av en detaljplan t.ex. medföra krav på tillstånd, att vissa åtgärder är förbjudna eller kan utföras utan krav på sådana tillstånd som annars skulle behövas.

Som Plangenomförandeutredningen har pekat på uppstår behov av följdändringar i annan lagstiftning. Utredningen redovisar i en bilaga vilka följdändringar som aktualiseras i annan lagstiftning (SOU 2013:34 s. 429 f.). Enligt utredningen finns behov av ändringar i bl.a. följande lagar:

-väglagen,

-ordningslagen (1993:161),

-miljöbalken,

-lagen (1933:269) om ägofred,

-minerallagen (1991:45),

-	lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning Prop. 2013/14:126
-	och skyltning, samt
-	jordabalken.

Plangenomförandeutredningen redovisade emellertid inga förslag till författningsändringar i dessa delar.

Regeringen anser att frågan om hur följdändringarna i annan lagstift- ning bör utformas behöver beredas ytterligare. För att ge tillräcklig tid till att genomföra de följdändringar som behövs i annan lagstiftning bör änd- ringarna av detaljplanekravet träda i kraft först den 1 juli 2015, dvs. ett halvår efter det att övriga lagändringar träder i kraft enligt vad som före- slås i denna proposition.

Mot bakgrund av att planprocessen ofta tar lång tid i anspråk anser regeringen emellertid att det finns skäl att redan nu föreslå en ändring av detaljplanekravet i PBL. Därigenom kan byggherrar och kommuner så snart som lagändringen har beslutats börja planera kommande plan- och byggprojekt utifrån de förutsättningar som kommer att gälla i framtiden.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 och 3 a §§ och 9 kap. 31 § PBL.

6Förenklingar i detaljplaneprocessen underlättar byggandet

6.1Detaljplaneprocessen kan förenklas

6.1.1Enkelt planförfarande blir standard

Regeringens förslag: Förfarandet vid antagande, ändring och upphävan- de av en detaljplan ska ändras på så sätt att standardförfarandet blir enk- lare än dagens normala förfarande. Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande ska dock gälla för en detaljplan som

1.inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande,

2.är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3.kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfaran- det bör i sak behållas för en detaljplan som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg.

Plangenomförandeutredningens förslag: Utredningens huvudförslag

överensstämmer inte med regeringens förslag. Huvudförslaget kan sam-

Prop. 2013/14:126 manfattas med att kungörelsen och granskningsskedet tas bort, och att

	granskningsskedet ersätts med en enklare procedur. Kommunen ges stor
	möjlighet att välja hur samrådet ska utformas, men samrådet ska, i syfte
	att ge förutsättningar för information och medinflytande, ske ”i lämpliga
	former”. Kommunen ska redovisa hur behovet av medinflytande har till-
	godosetts i samrådsredogörelsen. Ett planförslag ska alltid hållas till-
	gängligt på kommunens webbplats under samrådstiden (SOU 2013:34
	s. 304 f.). Utredningen presenterade även ett alternativt förslag, som i hu-
	vudsak överensstämmer med regeringens förslag (a. SOU s. 457 ff.).
	Regeringens förslag skiljer sig från utredningens alternativa förslag i
	fråga om hur samrådskretsen bör anges i plan- och bygglagen
	(2010:900), förkortad PBL, samt i fråga om den lagtekniska konstruk-
	tionen.
	Remissinstanserna: Plangenomförandeutredningens huvudförslag har
	ifrågasatts av remissinstanserna för att förslaget uppfattas som otydligt.
	En minskad lagreglering riskerar att leda till att det blir oklart om för-
	farandet i ett visst ärende är tillräckligt, både för kommunerna och för
	rättsväsendet. Det finns risk för att det kommer att ta lång tid innan rätts-
	praxis har klargjort vad som bör avses med ”lämpliga former”. Dessutom
	kan antalet rättsprocesser kring planprocessen komma att öka, vilket
	motverkar syftet att åstadkomma en effektivare och mer förutsägbar pro-
	cess. Enligt remissinstanserna finns även en risk för att vissa grupper,
	t.ex. äldre personer, inte kommer att uppmärksamma information om på-
	gående planärenden i digitala medier på samma sätt som yngre personer.
	Merparten av remissinstanserna har dock varit positivt inställda till att
	regelverket förenklas.
	Det fåtal remissinstanser som har uttalat sig om alternativförslaget har
	överlag varit positiva. Några remissinstanser, bl.a. Boverket, har avstyrkt
	hela utredningen av olika skäl, men utan att framföra några invändningar
	specifikt kring principutformningen av alternativförslaget.
	Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med
	regeringens förslag, men i promemorian föreslogs en annan lagteknisk
	lösning för sådana planärenden som samordnas med miljöbalken eller
	trafiklagarna.
	Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva till
	principerna i förslaget, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdom-
	stolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tings-
	rätt (mark- och miljödomstolen), Boverket, Trafikverket och Kungl. Tek-
	niska högskolan. Även flertalet av de länsstyrelser och kommuner som
	har yttrat sig är positiva till förslaget, liksom bl.a. Sveriges Arkitekter,
	Sveriges Byggindustrier, Sveriges advokatsamfund, Svensk Handel,
	Villaägarnas Riksförbund, Svensk Handel och Näringslivets Regel-
	nämnd. Tillväxtverket tillstyrker förslaget och menar att det är positivt att
	planprocessen effektiviseras vilket på sikt kan bidra till att konkurrensen
	på byggmarknaden ökar. HSB Riksförbund menar att även om förslagen
	kanske inte åstadkommer så stora förändringar i praktiken är det viktigt
	att genomföra varje enskild del i regelverket som kan förkorta handlägg-
	ningstiden och därmed påskynda bostadsbyggandet. Blekinge tekniska
	högskola tillstyrker förslaget, men påminner om att det finns uttalanden i
	propositionen till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad
66	ÄPBL, om restriktivitet i tillämpningen av det enkla förfarandet, som

förefaller ha glömts bort. Rimligtvis faller uttalandena om restriktivitet när det enkla förfarandet benämns standardförfarande.

Naturvårdsverket har inga synpunkter på lagförslaget i planprocess- promemorian eftersom inga förändringar föreslås för detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Riksantikvarieämbetet framhåller att det är viktigt att tillse att ändringarna inte motverkar de ursprungliga intentionerna med PBL, dvs. ett öppet beslutssystem med hög grad av medborgarinflytande. Även Sweco framhåller vikten av en kvalitativ samrådsprocess. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag menar att förenklingar i planprocessen självklart måste vägas mot konsekven- serna för rättssäkerhet och medborgarinflytande liksom för kvaliteten på utfallet, men att den avvägning som förslaget bygger på i allt väsentligt är rimlig. Nacka Tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker för- slagen, men anser att 2011 års PBL-reform borde utvärderas och att kon- sekvenserna av föreslagna ändringar borde utredas grundligt innan ytter- ligare ändringar genomförs. Sveriges Kommuner och Landsting menar att förslaget har goda förutsättningar att leda till en effektivare planprocess, under förutsättning att det bearbetas och förtydligas. Handisam är inte helt övertygad om att utredningens föreslagna åtgärder är lämpliga för att åstadkomma de förändringar som krävs för att de potentiella effektivi- tetsvinsterna ska förverkligas. Handisam uppfattar förslaget som att det obligatoriska samrådet tas bort vid det enklare planförfarandet. Boverket anser att författningsförslaget till sitt upplägg och textinnehåll är svårt att läsa och förstå.

Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att tidigare lag- ändringar behöver ges tid för att implementeras och ser risker med att planprocessen blir en helt skriftlig och mer sluten process där utrymmet för medborgardialog minskar. Konkurrensverket avstyrker förslaget till förmån för Plangenomförandeutredningens huvudförslag, som enligt ver- ket skulle medföra större effektivitetsvinster i de kommunala planpro- cesserna. Även planprocesspromemorians förslag bör dock medföra en enklare och snabbare planprocess än dagens normala planförfarande. Även Fastighetsägarna Sverige och Uppsala universitet (juridiska fakulteten) föredrar huvudförslaget, men tillstyrker planprocessprome- morians förslag.

Myndigheten för samhällskydd och beredskap ifrågasätter om förslaget är förenligt med Seveso II-direktivet (rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår), som bl.a. anger att medlemsländerna ska ha kontroll över den fysiska planeringen kring verksamheter som omfattas av direktivet. Bland annat ska samråd ske med berörda tillsynsmyndigheter och beslutsunderlaget vara tillräckligt.

Länsstyrelserna i Norrbottens respektive Östergötlands län ser inte att förslaget skulle leda till att planprocessen skulle effektiviseras i den mening som förslaget avser och avstyrker av denna anledning förslaget. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det finns stora regionala skillnader i hur det enkla planförfarandet tillämpas, och att ambitionen om en för- kortad planprocess kommer att få betydligt mindre genomslag i gles- bygdslän än i storstadslän. Trollhättans kommun anser att det är svårt att se att det enkla planförfarandet kan minska handläggningstiden med mer än cirka en månad och att en lagändring syns onödig. Många förbätt-

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 ringar och effektiviseringar kan ske inom befintligt lagrum, snarare bör

	processtöd arbetas fram i stället för lagändringsförslag. Nordanstigs
	kommun menar att de flesta planer ändå kommer att behöva ett utökat
	planförfarande.
	Flertalet av remissinstanserna anser att kriterierna för när det utökade
	förfarandet ska tillämpas är lämpliga. Flera remissinstanser anser dock att
	det behövs ytterligare vägledning kring kriterierna, särskilt när det gäller
	uttrycken ”stor betydelse” och ”betydande intresse för allmänheten”.
	Bland annat Göteborgs kommun anser att skillnaderna mellan de nu-
	varande kriterierna och de föreslagna kriterierna för uttrycken ”stor bety-
	delse” respektive ”betydande intresse för allmänheten” behöver klar-
	göras. Trafikverket menar att Boverket bör ges i uppdrag att tydliggöra
	uttrycket ”förenligt med översiktsplanen”, eftersom översiktsplanerna
	kan vara otydliga när det gäller infrastruktur. Riksantikvarieämbetet
	menar att påverkan på kulturvärden kan utgöra ett skäl för att en detalj-
	plan ska bedömas vara av stor vikt eller medföra betydande miljöpåver-
	kan och därmed träffas av bestämmelserna om utökat planförfarande.
	Statens geotekniska institut menar att där geotekniska- eller miljögeotek-
	niska säkerhetsfrågor föreligger är det inte sannolikt att det enkla planför-
	farandet kan tillämpas. Kungl. Tekniska högskolan befarar att nya
	bostadsområden kanske inte kommer att kunna hanteras på föreslaget
	enklare/snabbare sätt. Skåne läns landsting tycker att det är bra om över-
	siktsplanerna får en större betydelse i den kommunala planeringen. Läns-
	styrelsen i Jämtlands län menar att översiktsplanerna behöver bli tydli-
	gare för att det ska bli lättare att bedöma om en viss markanvändning är
	förenlig med översiktsplanen, framför allt när det gäller redovisningen av
	tätorterna. Villaägarnas Riksförbund anser att det utökade förfarandet ska
	tillämpas när det är fråga om planer som är ingripande eller av stor bety-
	delse för enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller
	att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp. Länsstyrelserna
	i Stockholms respektive Skåne län framhåller att det är planens innehåll
	som är avgörande för valet av förfarande – ju mer komplicerad en plan är
	desto större är behovet av att inhämta synpunkter och få möjlighet till
	bearbetning av förslaget i en andra omgång.
	De remissinstanser som har uttalat sig i frågan anser att gällande be-
	stämmelser i sak ska behållas för en detaljplan som enbart gäller en verk-
	samhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt bl.a.
	miljöbalken. Boverket menar dock att konsekvenserna av planprocess-
	promemorians förslag leder till att förhållandet mellan de båda pröv-
	ningarna blir oklart. Enligt Stockholms kommun (Exploateringskontoret,
	stadsbyggnadskontoret och trafikkontoret) bör standardförfarandet kunna
	tillämpas vid nödvändiga följdåtgärder som föranleds av en väg- eller
	järnvägsplan, exempelvis byggrätt för komplementbyggnader som be-
	höver ersättas.
	Länsstyrelsen i Skåne län tillstyrker i huvudsak planprocesspromemo-
	rians förslag och ser att det finns stora fördelar med att förenkla detalj-
	planeprocessen, men anser att det bör övervägas om syftet med planpro-
	cesspromemorian kan genomföras utan att byta ut begreppen enkelt och
	normalt planförfarande. Luleå tekniska universitet menar att erfaren-
	heterna visar att kommuner har en tendens att vilja förenkla detaljplane-
68	processen även när det är mer komplicerade frågor som behandlas och att

förslaget är otydligt i frågan om vem som avgör lämpligheten i att hand- Prop. 2013/14:126 lägga ärenden med det enklare förfarandet. Lomma kommun menar att detaljplaneprocessen inte sinkar byggandet i landet, utan att det snarare

är processen vid överklaganden som är problemet.

Flera remissinstanser har lagtekniska synpunkter på författningsförsla- get, bl.a. Boverket och Villaägarnas Riksförbund.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Bakgrund och gällande bestämmelser

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas (5 kap. 6 § PBL). Om kommunen bedömer att det behövs för att under- lätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL).

I arbetet med att ta fram ett planprogram eller ett förslag till en detalj- plan ska kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen, de sakägare och boende som berörs, hyresgästorganisationer samt de myndigheter, sam- manslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av för- slaget (5 kap. 11 § PBL). Samrådet syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 12 § PBL). Under ett samråd om en detaljplan ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om det finns ett program ska detta redovisas (5 kap. 13 § PBL).

Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrå- det samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. Redovisningen ska göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram (samrådsredogörelse). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska sam- rådsredogörelsen utformas så att den också uppfyller kraven i miljö- balken (5 kap. 17 § PBL).

När samrådet är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor (5 kap. 18 § PBL). Kungörelsen ska anslås på kommu- nens anslagstavla och föras in i en ortstidning (5 kap. 19 § PBL). Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det (5 kap. 21 § PBL).

Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka ett med- delande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorgani- sationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Samtidigt ska kommunen skicka plan- förslaget och samrådsredogörelsen till länsstyrelsen och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL).

Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande. Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna (5 kap. 23 § PBL). Kommunen ska så snart som möjligt skicka granskningsutlåtandet eller ett med- delande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina syn-

Prop. 2013/14:126 punkter tillgodosedda. Granskningsutlåtandet ska finnas tillgängligt till- sammans med övriga handlingar i ärendet (5 kap. 24 § PBL).

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt (5 kap. 25 § PBL).

En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (5 kap. 27 § PBL).

I vissa fall kan planprocessen kortas genom att ett s.k. enkelt planför- farande används (5 kap. 7 § PBL). Skillnaderna mot normalförfarandet är bl.a. att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att granskningen ersätts med en underrättelse direkt till sam- rådskretsen samt att kungörelseförfarandet delvis begränsas.

De grundläggande villkoren för att ett enkelt planförfarande ska kunna tillämpas är att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och läns- styrelsens granskningsyttrande. Om dessa grundläggande villkor är upp- fyllda, kan ett enkelt planförfarande tillämpas i tre särskilt angivna situa- tioner, nämligen om planförslaget

1.inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten,

2.enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska till- ståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

3.enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upp- rättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järn- väg.

Förfarandet i fråga om sådana ärenden som avses i punkterna 2 och 3 utvecklas i slutet av detta avsnitt.

Kommunen får anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Förfarandet att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ansluter i allt väsentligt till det som gäller för detaljplaner.

Erfarenheter från tillämpningen

PBL utformades för att beslutssystemet skulle bli så öppet som möjligt för påverkan. Därigenom skulle kommunmedlemmarna garanteras insyn och inflytande (prop. 1985/86:1 s. 79). Detaljplaneprocessen i PBL har i flera sammanhang kritiserats för att vara för omständlig, åtminstone när det gäller planer av mer rutinartad karaktär. Samtidigt bör det påpekas att de planärenden som tar längst tid sällan beror på PBL:s regler om plan- processen. I sådana fall är orsaken till att det tar lång tid många gånger att detaljplanen berör många motstående intressen eller komplexa för- hållanden, vilket i sin tur kan leda till långa förhandlingar eller ett om- fattande behov av utredningsunderlag. Likafullt anser regeringen att det är angeläget att regelverket medger en snabb handläggning för de fall där

komplexiteten inte är särskilt stor.

Plangenomförandeutredningen menade att det förekommer planären- den, där grannar m.fl. över huvud taget inte förstår varför de blir under- rättade. Det kan t.ex. gälla sådana planer som tas fram för att göra en äldre byggnad planenlig som är planstridig på grund av en dispens avse- ende en stor avvikelse från tiden före ÄPBL eller på grund av att den gällande detaljplanen utformades utifrån avsikten att en byggnaden skulle rivas, men där planen aldrig har genomförts och där kommunen i dag bedömer att det är lämpligare att låta byggnaden stå kvar. Att kom- munen med några veckors mellanrum ska underrätta grannarna två gånger och efterhöra om ett befintligt grannhus kan ges en formell bygg- rätt uppfattas, enligt Plangenomförandeutredningen, ofta som onödigt krångligt (SOU 2013:34 s. 459). För sådana okontroversiella planärenden är det önskvärt att reglerna medger ett så enkelt förfarande som möjligt.

Under 2011 antogs 764 detaljplaner med enkelt planförfarande, vilket motsvarar 45 procent av det totala antalet antagna detaljplaner (Plan- och bygglagen i praktiken 2011, Boverket, april 2012). Plangenomförandeut- redningen menade att denna andel skulle kunna vara ännu högre, men att många kommuner ofta inte tillämpar det enkla planförfarandet på grund av risken att planen ska upphävas på formella grunder. För att vara på den säkra sidan väljer kommunen i stället det normala planförfarandet.

Vanligtvis är det enkla planförfarandet en helt skriftlig process, dvs. det hålls i regel inga öppna samrådsmöten. Många sakägare och intres- senter väljer ofta bort ett möte med kommunen, i synnerhet om ämnet är av begränsad betydelse vilket är en grundläggande förutsättning för att enkelt planförfarande ska kunna tillämpas. Snarare är det endast i sam- band med mer betydelsefulla planförslag som berörda grannar deltar vid informationsmöten. I många ärenden av mindre betydelse är det, för det stora flertalet, oftast enklast att få ett brev om planförslaget som mot- tagaren kan läsa vid valfri tidpunkt, då denne i lugn och ro kan välja mellan att reagera eller att bortse från innehållet.

I praxis förekommer det att kravet på att detaljplaneförslaget ska sakna intresse för allmänheten för att det enkla förfarandet ska kunna tillämpas (jfr 5 kap. 7 § PBL) uppfattas på så vis att planförslaget inte får beröra allmänna platser, t.ex. gator och parkmark. Såsom framhålls av Plan- genomförandeutredningen är det emellertid långt ifrån alltid som ett planförslag är av intresse för allmänheten enbart på den grunden att plan- förslaget berör allmän platsmark (SOU 2013:34 s. 460).

Även i andra sammanhang, bl.a. genom Boverkets och länsstyrelsernas uppföljande verksamhet, har synpunkter framförts om att planprocessen på ett olämpligt sätt begränsar möjligheterna till ett effektivt förfarande. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att se över hur planprocessen i PBL är utformad.

Några inledande överväganden om hur planprocessen bör utformas

Inledningsvis finns anledning att erinra om att flera ändringar gjordes i planprocessen när PBL infördes i maj 2011, bl.a. att kravet på plan- program begränsades. Genom att bestämmelserna i ÄPBL fortfarande tillämpas i sådana ärenden som har påbörjats före detta datum, är det först nyligen som de ändrade bestämmelserna har fått genomslag.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126	Regeringen anser att processreglerna redan i dag medger ett relativt
	effektivt förfarande. Det finns därför fog för påståendet att betydande
	förenklingar och effektiviseringar kan åstadkommas genom förändrade
	arbetssätt och rutiner, såväl inom kommunerna som hos länsstyrelser och
	inom näringslivet. Mot bakgrund av de ändringsförslag som har lagts
	fram kring planprocessen anser regeringen att det likväl finns förutsätt-
	ningar att genomföra ändringar i PBL för att ytterligare effektivisera
	regelverket.
	En självklar utgångspunkt är att planprocessen ska syfta till att kom-
	munen tar fram ett beslutsunderlag genom egna insatser och i samverkan
	med sakägare och övriga berörda intressenter, så att slutprodukten – den
	färdiga planen – kommer att utgöra resultatet av den bästa tänkbara av-
	vägningen mellan samhällets olika intressen och de enskilda intressena.
	En vägledande princip bör vara den som har kommit till uttryck i 7 § för-
	valtningslagen (1986:223), nämligen att varje ärende där någon enskild
	är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att
	säkerheten eftersätts.
	I viss motsättning till effektivitetskravet står önskemålet om medinfly-
	tande för vidast möjliga krets av kommunmedborgare. Det ligger i sakens
	natur att höga krav på medinflytande för så många som möjligt kan mot-
	verka kravet på effektivitet. Beslutssystemet bör vara inriktat på effekti-
	vitet och snabbhet, men dessa aspekter får aldrig drivas så långt att det
	går ut över kvaliteten i beslutens innehåll. Det gäller således att utforma
	reglerna så att de två vägledande principerna – effektivitet och medinfly-
	tande – kan förenas.
	Dagens planprocess avser att säkerställa ett i formell mening fullstän-
	digt medinflytande, dvs. att alla förekommande intressen ska komma till
	tals. Bestämmelserna syftar både till att kommunen ska få bästa tänkbara
	beslutsunderlag och att berörda parter ges tillfälle att bevaka sina intres-
	sen. För att säkerställa dessa syften innehåller processen bl.a. krav på
	kungörelse på kommunens anslagstavla samt i en ortstidning och att all-
	mänheten ska ges tillfälle att granska planförslaget under viss tid.
	Det finns enligt regeringens mening inslag i den nuvarande ordningen
	som kan ifrågasättas ur effektivitetssynpunkt. Omgivningens och allmän-
	hetens intresse av olika planprojekt är ofta begränsat till de mer betydel-
	sefulla projekten. Många gånger kan beslutsunderlaget bli fullödigt även
	om medinflytandet begränsas till den krets av medborgare och andra som
	berörs direkt av frågan. Det finns sålunda skäl att ifrågasätta om kungö-
	relser behöver ske fullt så ofta som det nuvarande regelverket anger. Det
	kan även ifrågasättas om det är lämpligt att i slutskedet, när planen i stort
	sett är färdig, ge möjlighet till ett formellt sett vittgående medinflytande i
	form av ett granskningsförfarande. Kommunens möjligheter att tillgodo-
	se olika intressen är ofta större om de framförs tidigt i processen, vilket
	talar för att allmänheten borde engageras tidigare i processen.
	Även om beslutsunderlaget, när det är fråga om mindre omfattande
	planärenden, många gånger kan bli fullödigt utan att engagera allmän-
	heten, förhåller det sig annorlunda i mera komplexa planärenden, som
	kan få betydande konsekvenser för omgivningen. I sådana planärenden är
	det så gott som alltid nödvändigt att inhämta allmänhetens synpunkter för
	att kommunen ska kunna göra en riktig bedömning av hur detaljplanen
72	bör utformas.

Regeringen anser att reglerna för detaljplaneprocessen behöver ge tyd- ligt stöd för att bedöma om kraven i PBL är uppfyllda. En tydlig regle- ring underlättar för den som ska tillämpa bestämmelserna och ger förut- sägbarhet för såväl sakägare som andra intressenter. Plangenomförande- utredningens huvudförslag har ifrågasatts på denna punkt av remiss- instanserna, bl.a. eftersom det finns risk för att det kommer att ta lång tid innan rättspraxis har klargjort vad utredningens förslag när det gäller att samrådet ska ske i ”lämpliga former” innebär i praktiken. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har framfört kring Plangenom- förandeutredningens huvudförslag anser regeringen att detta inte bör ge- nomföras.

Enligt regeringens uppfattning behöver planprocessen utformas på ett sätt som både tillgodoser behovet av effektivitet och medinflytande. Sålunda bör det endast vara nödvändigt för kommunen att inkludera en bredare allmänhet i de fall där det är sannolikt att allmänheten har ett berättigat intresse av att få lämna synpunkter. I de fall där frågan endast berör sakägare och boende m.fl. bör det inte krävas att förslaget kungörs. I des-sa fall bör kommunen liksom i dag ha möjlighet att välja på vilket sätt som sakägarna och de boende ska ges tillfälle till samråd.

Regeringen anser att den som har fört fram synpunkter på ett planför- slag alltid bör ges tillfälle att ta del av hur kommunen har bedömt syn- punkterna och hur detta har påverkat planförslaget. Om allmänheten underrättas redan i samrådsskedet, finns det förutsättningar att effektivi- sera granskningsskedet. Redan i dag är det möjligt med ett effektivt granskningsskede om planförslaget uppfyller kraven för enkelt planför- farande. Planprocessen behöver emellertid även utformas så att den bi- drar till att ändringar i ett planförslag, som utifrån allmänna övervägan- den bör ske, verkligen kommer till stånd. I ärenden av större betydelse finns det därför skäl att behålla ett förfarande med en mer omfattande granskning.

Dessa utgångspunkter utvecklas i det följande.

Ett standardförfarande och ett utökat förfarande

Regeringen bedömer att planprocessen kan effektiviseras genom att det enkla planförfarandet i dagens lagstiftning görs till huvudregel, medan dagens normala planförfarande framför allt bör tillämpas i de planären- den som är av större betydelse. En sådan ordning överensstämmer i allt väsentligt med den ordning som har föreslagits i planprocesspromemo- rian och i det alternativförslag som Plangenomförandeutredningen har lagt fram (SOU 2013:34 s. 457 ff.). I det följande kommer det nya, enkla förfarandet att benämnas standardförfarande, medan den utvidgade pro- cessen i stället benämns utökat förfarande. Uttrycken används i huvudsak för att tydliggöra skillnaderna i förhållande till gällande rätt.

När standardförfarandet blir huvudregel krävs kriterier som anger när ett utökat förfarande ska tillämpas. Enligt regeringens uppfattning bör dessa kriterier utformas med utgångspunkt i de kriterier som i dag skiljer det enkla planförfarandet från det normala. Sålunda bör det utökade för- farandet tillämpas i de fall då planförslaget är av betydande intresse för allmänheten eller om det i övrigt är av stor betydelse, om ett genom- förande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 planen står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransknings- yttrande över denna.

Regeringen anser att det är tillräckligt att kungöra sådana planförslag som omfattas av det utökade planförfarandet. Som Plangenomförande- utredningen har föreslagit bör kungörelsen ske redan i samrådsskedet i stället för i granskningsskedet. I dag förekommer det att kungörelser och omfattande granskningsförfaranden genomförs enbart av formella skäl. Genom de tänkta ändringarna bör det vara möjligt att effektivisera för- farandet i dessa delar, samtidigt som kravnivån för vilka ärenden som förutsätter ett mera omfattande förfarande kan höjas något i förhållande till vad som gäller i dag. Genom att standardförfarandet görs till huvud- regel finns således inte skäl att vara restriktiv med detta förfarande.

Kriterierna för det utökade förfarandet

Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter finns det skäl att ytter- ligare redovisa regeringens syn på vad som avses med de kriterier som avses ligga till grund för det utökade förfarandet.

När det gäller planer som inte är förenliga med översiktsplanen kan vägledning hämtas från äldre förarbeten och avgöranden. Detta innebär att planförslaget ska överensstämma med de intentioner som kommit till direkt uttryck i översiktsplanen i frågor om områdets användning och utformning. Om förslaget inte är förenligt med översiktsplanen bör detta leda till att det utökade förfarandet tillämpas. Bedömningen av om ett planförslag är förenligt med översiktsplanen underlättas om översikts- planen är tydligt utformad.

Det kan också finnas riktlinjer i nu gällande översiktsplaner om i vilka plansituationer som enkelt planförfarande kan användas. Sådana uttalan- den bör leda till att planförslaget kan handläggas med det tänkta stan- dardförfarandet.

Om översiktsplanen inte säger något av intresse i sammanhanget bör det ändå vara möjligt att använda standardförfarandet om översiktspla- nens allmänna intentioner inte motverkas. Något uttalat stöd krävs så- ledes inte. Utvecklingen med alltmer strategiska och övergripande över- siktsplaner behöver därmed inte utgöra något hinder för att tillämpa stan- dardförfarandet.

Det förekommer att det finns invändningar mot översiktsplanens ut- formning i länsstyrelsens granskningsyttrande. Om länsstyrelsen har motsatt sig översiktsplanens utformning när det gäller de delar som har betydelse i detaljplaneärendet bör planen i sådana fall alltid handläggas med det utökade förfarandet, även om planförslaget är förenligt med översiktsplanen.

Med uttrycket av betydande intresse för allmänheten avses sådana planförslag som kan antas angå en större krets människor som inte redan kommer att underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Vid denna bedömning måste platsens karaktär beaktas. Ett område som används av allmänheten för rekreation och friluftsliv har t.ex. ett större intresse för allmänheten än ett område som från början är otillgängligt. Förändringar av vissa betydelse- fulla kulturmiljöer kan också vara av betydande intresse för allmänheten.

Därigenom avses inte enbart kulturhistoriskt värdefulla miljöer, utan

även sådana miljöer eller byggnadsverk som har ett stort lokalt intresse. Ärenden där strandskydd sätts i fråga, bör tillhöra denna kategori, men endast i de fall då tidigare allmänt tillgänglig mark tas i anspråk.

Den omständigheten att en ny eller ändrad detaljplan berör mark som i en gällande detaljplan utgör allmän platsmark bör inte nödvändigtvis innebära att planen är av betydande intresse för allmänheten. Endast i de fall där det står klart att intresset för den allmänna platsen verkligen är betydande från allmänhetens sida, t.ex. i fråga om gågator, torg och par- ker som uppskattas och används av många, bör det vara obligatoriskt att planen handläggs med det utökade förfarandet. I någon mån kan all- männa platser där kommunen inte är huvudman typiskt sett anses vara av mindre intresse för allmänheten, jämfört med sådana allmänna platser där kommunen är huvudman.

Med uttrycket av stor betydelse avses sådana planer som omfattar större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Även sådana planer som medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen bör hänföras till kategorin av stor betydelse. Likaså bör planer som kan komma att medföra allvarliga risker i förhållande till människors hälsa och säkerhet hänföras till denna kategori. Planer som omfattar eller berör s.k. sevesoverksamheter (jfr lagen [1999:381] om åtgärder för att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor) bör alltid anses vara av stor betydelse, men även planer som innefattar mindre allvarliga risker kan ofta anses tillhöra denna kategori. Regeringen bedö- mer att en sådan ordning medför att kraven i Seveso II-direktivet till- godoses.

Vid bedömningen av om planen är av stor betydelse bör i första hand beaktas om planen kan antas vara av stor betydelse för andra än berörda sakägare, t.ex. bostadsrättshavare och hyresgäster, inom eller i närheten av planområdet. Den omständigheten att planförslaget kan ha stor bety- delse för en enskild sakägare innebär inte nödvändigtvis att planförslaget har stor betydelse utifrån allmän synpunkt på så sätt som avses i bestämmelsen. Regeringen anser dock att det utökade förfarandet bör tillämpas när det är fråga om sådana planer som är av ingripande karaktär för flera enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller ansluta ett område till det kommunala vatten- och avloppsnätet.

En detaljplan som innebär att mark tvångsvis kan tas i anspråk bör van- ligtvis anses vara av stor betydelse. Med detta avses bl.a. de fall när privatägd mark enligt ett förslag till detaljplan ska användas som allmän plats där kommunen ska vara huvudman. För sådan mark finns det en absolut inlösenrätt i PBL.

Som Lantmäteriet har påpekat finns det även flera andra sätt att reser- vera mark i en detaljplan som innebär att privatägd mark, enklare än vad som annars är möjligt, tvångsvis kan bli tagen i anspråk av det allmänna, ett kollektiv av fastighetsägare eller ägaren till en angränsande fastighet. Det gäller t.ex. mark som i detaljplanen är utlagd som kvartersmark för annat än enskilt bebyggande (s.k. allmän kvartersmark, jfr 6 kap. 13 § första stycket 2 PBL), som allmän plats med annan än kommunen som huvudman eller som markreservat (s.k. g-, u-, x- eller z-områden). Det kan också gälla när s.k. fastighetsindelningsbestämmelser enligt 4 kap. 18 § PBL tillämpas. För mark som lagts ut som kvartersmark för annat

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 än enskilt bebyggande gäller att kommunen enligt 6 kap. 13 § PBL har rätt att lösa in marken på vissa villkor gällande inlösenrätt. För allmän plats med enskild huvudman, för markreservat och för fastighetsindel- ningsbestämmelser finns regler som under vissa villkor ger inlösenrätt i förrättningslagstiftningen. Om marken ska planläggas mot fastighetsäga- rens vilja på sådant sätt som nu har redovisats, anser regeringen att det måste bedömas i det enskilda fallet om planärendet kan anses vara av stor betydelse. Om kommunen avser att överta ett område privatägd mark med äganderätt, t.ex. för att marken ska användas som allmän plats, bör ett sådant övertagande alltid anses vara av stor betydelse. Att ett mindre område privatägd mark t.ex. läggs ut som ett ledningsreservat, där fastig- hetsägaren kommer att behålla äganderätten, bör enligt regeringens upp- fattning dock inte medföra att planförslaget anses vara av stor betydelse. Om ägaren till den mark som ska tas i anspråk för gemensamma ändamål inte har något att erinra mot den planerade markanvändningen bör planen naturligtvis inte heller anses vara av stor betydelse på så sätt som avses i detta sammanhang.

Uttrycken av betydande intresse för allmänheten respektive i övrigt av stor betydelse ligger nära det uttryck som används i den nuvarande lagen (”av stor vikt eller har principiell betydelse”). Regeringen anser emeller- tid att detta uttryck har fått en alltför snäv innebörd i praxis. I förhållande till de nuvarande kriterierna är avsikten att de nya kriterierna ska omfatta färre fall. Avsikten med uttrycket stor betydelse är således att detta krite- rium ska omfatta färre fall än vad som enligt praxis avses med det nu- varande uttrycket stor vikt. Regeringen anser att det är lämpligt att införa två nya kriterier för att det ska vara tydligt att äldre praxis inte ska til- lämpas i fråga om hur de nya uttrycken ska förstås. Likafullt ligger det i sakens natur att det nya uttrycket språkligt sett kommer att ligga nära det nuvarande uttrycket.

Regeringen har i förordningen (1998:905) om miljökonsekvens- beskrivningar, förkortad MKBF, meddelat bestämmelser om huruvida genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljö- påverkan. Av 4 § andra stycket MKBF följer att genomförandet av en detaljplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om kommunen med beaktande av de kriterier som anges i bilaga 4 till förordningen finner att så är fallet.

Om planförslaget medger att planområdet får tas i anspråk för en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 4 kap. 34 § andra stycket PBL, ska kommunen vid sin bedömning av om planen medför en betydande miljö- påverkan tillämpa kriterierna i bilaga 2 till MKBF (jfr 2 kap. 5 § plan- och byggförordningen [2011:338]). Eftersom detta uttryck inte ändras i förhållande till gällande bestämmelser kommer vägledning även att kun- na hämtas från äldre praxis.

Samordning med miljöbalken, väglagen och lagen om byggande av järnväg

I gällande rätt är det möjligt att i vissa avseenden tillämpa ett enklare planförfarande om detaljplanen enbart gäller en verksamhet som har till- ståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har med-

delats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken eller enbart gäller åtgärder som

har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, förkortad banlagen. Därutöver ska planförslaget vara förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande (jfr 5 kap. 7 § 2 och 3 PBL).

Det förfarande som samordnas med miljöbalken, väglagen och ban- lagen skiljer sig i några avseenden i förhållande till det som vanligtvis avses med enkelt planförfarande (dvs. sådana planer som avses i 5 kap. 7 § 1 PBL). Om förfarandet samordnas behöver samråd endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och den utredning som finns i det ärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplane- ärendet, eller om samråd inte har skett enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen med alla dem som ska omfattas av samråd enligt PBL. Om samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd enligt PBL är det tillräckligt att komplettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen (5 kap. 16 § PBL). En kungörelse ska alltid ske och granskningstiden får inte förkortas (jfr 5 kap. 17 § PBL). Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet (5 kap. 19 § PBL). Om kungörandet samordnas, behöver kommunen inte alltid hålla planhandlingarna tillgängliga under gransk- ningstiden. Om informationen finns tillgänglig i de handlingar som hör till ärendet enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen, är det tillräckligt att kommunen tillhandahåller en kopia av handlingarna i det andra ären- det (5 kap. 21 § PBL). Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande enligt PBL, men om kungörandet har samordnats ska granskningsutlåtandet också behandla de skriftliga synpunkter som har kommit in i det andra ärendet i den mån de har betydelse för detalj- planeprövningen (5 kap. 23 § PBL).

Regeringen instämmer i Boverkets uppfattning att planprocessprome- morians förslag delvis är oklart i förhållande till hur kungörandet ska kunna samordnas med ärendet enligt miljöbalken, väglagen eller ban- lagen, när kungörelsen i det utökade förfarandet flyttas till samrådet.

Regeringen anser att ett detaljplaneärende som samordnas med miljö- balken eller trafiklagarna bör kunna handläggas på i princip samma sätt som i dag. Någon ändring i sak bör således inte ske. Även i fortsätt- ningen kommer det således inte att behövas något särskilt samråd i PBL- ärendet och kungörelse kommer alltid att behöva ske, men då först i granskningsskedet.

Stockholms kommun har framfört att standardförfarandet bör kunna till- lämpas vid nödvändiga följdåtgärder som föranleds av en väg- eller järn- vägsplan, exempelvis byggrätt för komplementbyggnader som behöver ersättas. Regeringen anser att det i många fall bör vara möjligt att till- lämpa standardförfarandet i sådana fall. Formellt sett kommer det då emellertid inte att vara frågan om ett samordnat förfarande, utan i sådana fall får ärendena enligt PBL och miljöbalken, väglagen eller banlagen handläggas parallellt.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 6, 7 och 7 a §§ PBL.

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 6.1.2	Kungörelsen bör ske redan i samrådsskedet, men
	endast för planförslag av större vikt

Regeringens förslag: Ett förslag till detaljplan ska kungöras redan i samrådsskedet. Kungörelse ska dock endast krävas för en detaljplan i en- lighet med det utökade förfarandet. En kommun ska kungöra ett sådant planförslag och ge tillfälle till samråd under en viss tid som ska vara minst tre veckor (samrådstid). Kungörelse och tillhandahållande av un- derlag ska i övrigt ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser och kungörelsen ska i huvudsak innehålla samma information som enligt gällande bestämmelser.

Regeringens bedömning: Plangenomförandeutredningens förslag att i plan- och bygglagen införa att samrådet ska ske i lämpliga former bör inte genomföras.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag när det gäller utredningens huvudförslag, eftersom detta endast ställde krav på att samrådet skulle ske ”i lämpliga former” och inte innehöll något krav på kungörelse i en ortstidning (SOU 2013:34 s. 304 ff.). Utredningens alternativa förslag överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag.

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i promemorian föreslogs en annan författnings- teknisk lösning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att kungörelsen flyttas till samrådsskedet. Bland annat Boverket och Läns- styrelsen i Gävleborgs län framhåller att det är positivt att kungörelsen ska ske redan i samrådsskedet eftersom det ger en bredare allmänhet möjlighet att komma till tals i ett tidigare skede innan planen i stort sett är färdig. Örebro kommun framhåller att det är bra för alla berörda att få in synpunkter i ett tidigt skede. Blekinge tekniska högskola ställer sig frågan om kungörelse kommer att ske allt för sällan när det nya stan- dardförfarandet blir det mest tillämpade, men då den obligatoriska sam- rådskretsen är densamma finns enligt högskolan ingen anledning till sådana farhågor. Statens Fastighetsverk, Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län, Skåne läns landsting och Lomma kommun är positiva till för- slaget, men anser att kungörelse även bör ske vid samrådet för planer med enkelt planförfarande. Länsstyrelsen ser inget hinder i att söka lämpligare och mer kostnadseffektiva former för kungörelse (eller mot- svarande informationskanal) som uppfyller samma syfte. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar att även om kungörelseförfarandet inte utgör en garanti för att okända sakägare underrättas om planen kan förfarandet bidra till att minska antalet rättsförluster. Ett lämpligt alter- nativ till kungörelseförfarandet skulle vara att göra det obligatoriskt att på kommunens hemsida tydligt informera om aktuella planprocesser. Luleå tekniska universitet anser att det är viktigt att ny elektronisk teknik utvecklas och används för att kommunicera med berörda. Att enbart kungöra planer på kommunernas hemsida medför en risk eftersom det fortfarande finns medborgare som inte kan använda eller har tillgång till internet. Universitetet anser att det är bra att annonsera framtida föränd-

ringar direkt på platsen för förändringen. Även Villaägarnas Riksförbund framhåller att det är viktigt att använda sig av ny teknik.

Handisam avstyrker förslaget till följd av att Handisam uppfattar för- slaget som att kravet på kungörelse vid det enklare planförfarandet tas bort. Handisam stödjer förslaget om att använda ny teknik i informa- tionen till medborgarna, men att all information och kommunikation ska ske på ett tillgängligt, användbart och begripligt sätt så att personer med funktionsnedsättning har förutsättningar att bedöma relevans och kan lämna synpunkter. Linköpings kommun föreslår att kravet på kungörelser slopas helt eftersom kungörelser är ett kostsamt och otidsenligt sätt att informera om viktiga förändringar. Kommunen framhåller att annonse- ring i två tidningar vid två tillfällen i dag kostar cirka 48 000 kronor. Göteborgs kommun anser att det inte är lämpligt att använda termen kungörelse vid samrådsskedet utan att termen bör reserveras för ett läge då beslutshandlingen är framme, dvs. inför antagandet av planen. Enligt kommunen är det väsentligt att kungörelse används som begrepp när kommunen vill kommunicera viktig samhällsinformation. Vid normalt planförfarande bör kungörelse ske när en detaljplan ska granskas vid utställningsskedet.

Några remissinstanser har synpunkter på vad kungörelsen ska inne- hålla. Villaägarnas Riksförbund anser att det bör framgå av kungörelsen när gatukostnader ska tas ut samt när kommunen avser att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp. Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län anser att det av kungörelsen och den föreslagna underrättelsen bör framgå om förslaget berör områden med strandskydd enligt miljöbalken. Lantmäteriet tillstyrker att reglerna om innehållet i kungörelsen är desamma som enligt gällande rätt. Lantmäteriet anser dock att förslaget bör ändras så att kungörelse ska ske även när det kan finnas sakägare som är okända eller som saknar adress, men menar att en kungörelse ökar sannolikheten att även sådana sakägare ska få kännedom om planförslaget. Förekomst av sakägare som är okända eller saknar adress är enligt Lantmäteriets erfarenhet inte ovanlig. Förfarandet inne- bär inte någon garanti att okända sakägare nås, men det ökar graden av rättssäkerhet. Länsstyrelsen i Dalarnas län framhåller att en kungörelse ofta är ganska svårläst för en lekman och att kraven på innehåll bör minska. Särskilt kravet att vissa fastigheter där mark kan komma att tas i anspråk med tvång är problematiskt, då en beskedlig vägbreddning kan innebära att annonsen helt domineras av en lång uppräkning av fastig- hetsbeteckningar, trots att det kanske är andra frågor i planen som är betydligt viktigare. Kraven på detaljredovisning av olika parametrar kan i stället läggas på kommunens hemsida.

Bland annat Länsstyrelsen i Västernorrlands län och Linköpings kom- mun anser att det är positivt att samrådstiden slås fast i lag. Enligt läns- styrelsen bör samrådsformerna kunna anpassas efter ärendets karaktär, såväl i form som i tid. På vilket sätt man bäst tillgängliggör planhand- lingar för aktuella ärenden, t.ex. på kommunens webbplats, genom anslag på plats, grupputskick m.m. bör kunna bedömas från fall till fall och kraven på en kungörelse hållas till en miniminivå.

Villaägarnas Riksförbund anser att i konsekvensens namn borde kom- munen också vara skyldig att redovisa förslaget på sin hemsida redan i samrådsskedet. Riksantikvarieämbetet menar att det är viktigt att följa

Prop. 2013/14:126

upp konsekvenserna av de delar av förslagen som innebär begränsningar i medborgardeltagande och att medborgardeltagande hittills varit en vik- tig kanal för att föra in synpunkter bl.a. avseende hänsyn till och nyttjan- de av kulturmiljön i planeringsprocessen. Länsstyrelsen i Dalarnas län påtalar att det är viktigt att det framgår av propositionen att lagkraven bara är en miniminivå och att det är viktigt att anpassa såväl samrådstid som samrådsformer efter ärendets karaktär.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

När samrådet är klart, ska kommunen enligt gällande rätt kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid. Gransk- ningstiden ska vara minst tre veckor. Kungörelsen ska anslås på kommu- nens anslagstavla och föras in i ortstidning (5 kap. 18 och 19 §§ plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL).

Dagens ordning innebär att planförslaget ska kungöras först när planen i stort sett är färdig. Enligt Plangenomförandeutredningen kan denna ord- ning antas ha sitt ursprung i att samrådet syftade till att bereda ett ännu ofärdigt förslag innan en bredare allmänhet involverades i arbetet.

Ett planförslag är numera ofta så långt utvecklat i samrådsskedet att det enligt regeringens mening inte finns skäl att avvakta med kungörandet till granskningen på den grunden. Dagens förfarande kan ifrågasättas när det gäller allmänhetens möjlighet till insyn och påverkan. Den omstän- digheten att det ofta är lättare att tillgodose synpunkter som framförs tidigt i planprocessen talar för att det kan vara lämpligt att kungörelsen sker redan i samrådsskedet.

Som regeringen har redovisat i föregående avsnitt (avsnitt 6.1.1) bör det endast vara nödvändigt för kommunen att inkludera en bredare all- mänhet i de fall där det är sannolikt att allmänheten har ett berättigat intresse av att få lämna synpunkter, dvs. i de fall när planförslaget verk- ligen kan antas ha ett intresse för en större krets än de sakägare och boen- de m.fl. som ändå får del av planförslaget i samband med samrådet. Kra- vet på kungörelse bör sålunda endast gälla i de fall när det är motiverat utifrån allmän synpunkt, inte minst eftersom kungörelsen i sig innebär ytterligare administrativa moment och medför kostnader i planarbetet.

Regeringen anser att kungörelse endast behöver ske i de fall där krite- rierna för det utökade förfarandet är uppfyllda. Det innebär att det bör finnas ett krav på kungörelse endast om planförslaget är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt är av stor betydelse, om ett genom- förande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande över denna.

Regeringen anser vidare att det är fullt tillräckligt att kungörelsen sker vid ett tillfälle. Någon ytterligare kungörelse behöver med andra ord inte ske i samband med granskningen. I granskningsskedet ska kommunen underrätta samrådskretsen på nytt liksom de som i övrigt har lämnat synpunkter, dvs. de som har yttrat sig till följd av kungörelsen utan att vara boende eller sakägare.

I dag är de formella kraven på samrådet begränsade. Om kungörandet ska ske redan i samrådsskedet är det angeläget att den som tar del av kun- görelsen förstår på vilket sätt och inom vilken tid som eventuella syn-

punkter behöver lämnas. Det finns därför skäl att slå fast i PBL att sam- Prop. 2013/14:126 rådstiden, i de fall när kungörelse ska ske, ska vara minst tre veckor.

Denna samrådstid ansluter till det som i dag gäller för granskningstiden (jfr nuvarande 5 kap. 18 § PBL). I sammanhanget bör nämnas att den samrådstid som kommunen anger i praktiken många gånger är längre än så i syfte att ge tillräcklig tid för samrådskretsen att ta del av planför- slaget. Regleringen i sig medför på så sätt ingen förlängning av planpro- cessen.

Kungörelse och kravet på att kommunen ska tillhandahålla underlag bör ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser. Enligt rege- ringens uppfattning bör kraven på kungörelsens innehåll i PBL inte änd- ras för att undvika en situation där kungörelsen onödigtvis tyngs av krav på uppgifter. Däremot kan det i många fall vara lämpligt att komplettera den lagstadgade informationen med sådana upplysningar som är lämpliga i det enskilda fallet, t.ex. att kommunen avser att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp eller att planförslaget berör områden med strandskydd enligt miljöbalken.

Samrådet syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 12 § PBL). Det finns i sammanhanget skäl att påminna om att PBL anger en miniminivå för att säkerställa att förfarandet blir rättssäkert. Som Länsstyrelsen i Dalarnas län påpekar finns i många fall skäl att anpassa såväl samrådstidens längd som samrådsformerna efter planärendets karaktär. I ett sommarstuge- område kan det vara särskilt lämpligt att hålla ett samrådsmöte i semestertider, medan det i många andra ärenden är bra att undvika annonsering och möten under sommarledigheter och långhelger. I många fall finns det även behov av att använda sig av andra kanaler än enbart kungörelse för att informera om planärendet, t.ex. anslag eller skyltning på platsen eller att göra ett grupputskick inom och i anslutning till det område som planärendet avser. Här kan även erinras om tankarna från Plangenomförandeutredningen om möjligheten för kommunen att låta enskilda anmäla sig på en digital intresselista så att den enskilde kan få en e-postavisering när kommunen informerar om pågående planläggning i ett visst område.

Bestämmelserna finns i 5 kap. 11 a–11 c §§ PBL.

6.1.3Ändrade bestämmelser om samrådskretsen

Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser om samrådskretsen ska gälla som huvudregel för alla program och detaljplaner. En kommun ska dock inte behöva samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget sak- nar betydelse för dem.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med
regeringens förslag, eftersom utredningen har föreslagit att uppräkningen
av vilka som ingår i samrådskretsen kan göras mindre preciserad än i
dag. Det finns även skillnader i fråga om i vilka situationer som bostads-
rättshavare, hyresgäster, boende eller hyresgästorganisationer ska invol-
veras (SOU 2013:34 s. 306 och s. 385).	81
	81

Prop. 2013/14:126	Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer med regering-
	ens förslag.
	Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker försla-
	get i planprocesspromemorian, däribland Boverket, Lantmäteriet, flera
	länsstyrelser och kommuner, Sveriges Arkitekter och Villaägarnas Riks-
	förbund. Även Hyresgästföreningen tillstyrker förslaget och framför att
	det är viktigt att boende och andra berörda erbjuds möjlighet att ta del av
	och lämna synpunkter på planförslag och att samrådskretsen inte bör
	ändras, men att det är acceptabelt att kommunen kan begränsa samrådet
	om det är uppenbart att det saknar betydelse för någon part. Länsstyrel-
	sen i Gävleborgs län framför att länsstyrelsens samlade erfarenhet av
	detaljplanegranskningen är att majoriteten av alla upprättade planförslag
	saknar intresse för en bredare samrådskrets.
	Sveriges advokatsamfund är tveksamt till förslaget att kommunen, om
	kommunen själv bedömer att förutsättningar föreligger, inte ska behöva
	samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer
	av hyresgäster. Effekten av den föreslagna möjligheten till undantag kan
	innebära minskade möjligheter för enskilda m.fl. att kunna påverka. Åre
	kommun anser att det är olämpligt att minska samrådskretsen eftersom
	många medborgare som inte bor i direkt anslutning till planområdet ändå
	kan vara berörda och kan tillföra värdefull kunskap. Om man har en snäv
	samrådskrets kan man även få fler överklaganden och därmed förlora tid.
	Fastighetsägarna Sverige avstyrker förslaget om ändrad samrådskrets
	och förordar förslaget enligt SOU 2013:34 och att denna ändring är nöd-
	vändig för att minska förekomsten av s.k. okynnesöverklaganden.
	Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att samrådskretsen
	inte bör kunna begränsas för tillkommande bebyggelse i nära anslutning
	till s.k. sevesoverksamheter. Försvarsmakten anser att myndigheten även
	fortsättningsvis måste ges tillfälle till samråd för de förslag till detalj-
	planer som berör de av myndigheten utpekade områdena av riksintresse
	för totalförsvaret, alternativt innefattar höga objekt. Länsstyrelsen i
	Kalmar län anser att en av fördelarna med det nuvarande systemet är den
	lokala förankringen och att lagstiftaren skickar ut fel signaler till enga-
	gerade privatpersoner, ideella organisationer etc., som ofta har stor lokal
	kunskap. Planering måste ske för och med de boende för att bli lång-
	siktigt hållbar.
	Flera remissinstanser anser att det behöver preciseras vad det innebär
	att det ska vara uppenbart att planförslaget saknar betydelse för de boen-
	de och hyresgästorganisationer m.fl. för att lagförslaget ska bli genom-
	förbart i praktiken. Boverket anser att de exempel som ges i planprocess-
	promemorian, som förlängning av genomförandetiden eller en bekräf-
	telse av rådande förhållanden, troligen är sällsynta och att möjligheten att
	undvika samrådet skulle kunna missbrukas. Länsstyrelsen i Västernorr-
	lands län framhåller att det finns en risk att kommunen samråder med de
	boende för säkerhets skull för att inte riskera ett upphävande på grund av
	formaliabrist. Linköpings kommun befarar att hyresgästföreningarna kan
	komma att överklaga detaljplanerna i större utsträckning om kommunen
	inte tar in dem i samrådskretsen.
	Sveriges Kommuner och Landsting anser att den föreslagna formule-
	ringen (5 kap. 11 § 4 plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL)
82	behöver ses över, så att möjligheten att kunna avstå från samråd kan gälla

en eller flera av de uppräknade parterna. Som förslaget är formulerat kan Prop. 2013/14:126 det tolkas som att samråd antingen ska ske med alla eller ingen av

parterna. Göteborgs kommun kan acceptera de framlagda förslagen, men betonar att lagen anger ett minimikrav och att medborgardeltagande i planprocessen är en kvalitetsfråga där medborgare och föreningar ofta tillför kunskap som inte kan fås på annat sätt. Enligt kommunen är det vanligtvis andra faktorer än medborgardeltagandet som medför att ett planarbete drar ut på tiden.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

I arbetet med att ta fram ett program eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med vissa organisationer och enskilda som kan för- väntas ha ett intresse av förslaget (jfr 5 kap. 11 § PBL). Enligt gällande rätt ska följande intressenter normalt delta i samrådet, den s.k. samråds- kretsen:

1.länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och berörda kommuner,

2.sakägarna, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

3.hyresgästorganisationer, och

4.de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Plangenomförandeutredningen ansåg att bestämmelsen borde ändras på så sätt att uppräkningen kan göras mindre preciserad än vad den är i dag. Utredningens förslag innebär bl.a. att gruppen sakägare, bostadsrätts- havare, hyresgäster och boende kan sammanföras i gruppen enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. På motsvarande sätt har utred- ningen föreslagit att hyresgästorganisationerna kan ingå i gruppen sam- manslutningar.

Samrådskretsen bör som huvudregel vara lika oavsett förfarande

Plangenomförandeutredningens förslag har kritiserats av remissinstanser- na för att vara otydligt kring vilka som bör ingå i den krets som kom- munen ska ge tillfälle till samråd. Vissa remissinstanser har t.ex. uppfat- tat förslaget som att det inte längre skulle vara nödvändigt att samråda med sakägare.

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda om det finns ett behov av och en möjlighet att, med bibehållen rättssäkerhet, tydligt avgränsa sakägarkretsen (dir. 2013:53). Mot denna bakgrund an- ser regeringen att det för närvarande inte finns anledning att genomföra några ändringar i uppräkningen över vilka intressenter som ska ges möj- lighet att delta i samrådet.

I det nuvarande enkla planförfarandet behöver bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs inte ges tillfälle till samråd (jfr 5 kap. 15 § PBL). Denna ordning bör emellertid inte överföras till det nya stan- dardförfarandet. Dels kan de boende ofta bidra med värdefulla synpunk- ter under planprocessens gång, dels kan det antas att fler planer kan kom- ma att överklagas om kommunen inte involverar de boende i processen.

Därutöver är det ibland önskvärt att kunna byta förfarande om det visar

Prop. 2013/14:126 sig att den inledande bedömningen av huruvida planförslaget är av stor betydelse m.m. visar sig vara felaktig. Enligt regeringens uppfattning bör utgångspunkten därför vara att samrådskretsen är identisk i standardför- farandet respektive i det utökade förfarandet.

Ett undantag från skyldigheten att samråda med boende och hyresgästorganisationer i vissa fall

Även om utgångspunkten bör vara att samrådskretsen är lika oavsett förfarande, finns det planförslag som är av sådan karaktär att det är tyd- ligt att planförslaget saknar betydelse för bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende. Regeringen anser att PBL bör utformas så att kom- munen kan undanta bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende från samrådskretsen om planförslaget är av sådan karaktär. Som Sveriges Kommuner och Landsting påpekar bör det vara möjligt att undanta en eller flera av de uppräknade kategorierna av boende från kravet på sam- råd, vilket den tänkta ändringen av 5 kap. 11 § PBL möjliggör.

Om planförslaget saknar betydelse för de boende bör det enligt rege- ringens mening inte heller vara nödvändigt att underrätta hyresgäst- organisationerna, vilket krävs även vid det enkla planförfarandet enligt gällande rätt.

Många gånger kan de boende tillföra kunskap om sakförhållanden som inte kan fås på annat sätt. Möjligheten att undanta bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster från kravet på samråd bör därför vara begränsad. Regeringen anser att lagen bör ange att det ska vara uppenbart att planförslaget ska sakna betydelse för de boende och hyresgästorganisationer m.fl. för att dessa ska kunna undan- tas från kravet på samråd. Det innebär att frågan verkligen ska vara ovid- kommande för dessa. Planändringar som enbart avser förlängning av genomförandetiden eller som enbart innebär att rådande förhållanden bekräftas i detaljplanen är exempel på sådana situationer där det vanligt- vis är uppenbart att planarbetet saknar betydelse för de boende och där dessa således inte behöver ges tillfälle till samråd. Det kan dock före- komma att även denna typ av planändringar är av intresse för de boende och hyresgästorganisationerna, t.ex. om rådande förhållanden medför olägenheter för de boende. Om det kan antas att planändringarna är av intresse för de boende bör dessa alltid ges tillfälle till samråd.

Om kommunen missbedömer planförslagets betydelse kan det utgöra ett sådant fel i förfarandet som leder till att den antagna detaljplanen upphävs, om någon boende efter ett överklagande visar att frågan har betydelse för denne.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 11 § PBL.

6.1.4Förfarandet bör lättare kunna anpassas efter omständigheterna

Regeringens förslag: Det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början. Som huvudregel ska ett planförslag inte behöva kungöras inför gransk- ningsprocessen. Om en kommun efter ett samråd bedömer att planför- slaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade för- farandet, ska kommunen dock kungöra förslaget, om förslaget inte tidi- gare har kungjorts, eller förslaget har ändrats väsentligt.

När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt förslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med har godkänt planförslaget behöver underrättelse inte lämnas och någon granskning således inte heller göras. Granskningstiden ska vara minst två veckor men ska få göras kortare, om alla berörda är överens om det. Om planförslaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade förfarandet, ska dock gransk- ningstiden vara minst tre veckor.

Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras till- gänglig på kommunens webbplats.

Plangenomförandeutredningens förslag: Regeringens förslag öve- rensstämmer i stort med den principiella ordning som utredningen redo- visade i sitt alternativa förslag (SOU 2013:34 s. 457 ff.).

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men i planprocesspromemorian föreslogs en annan författningsteknisk lösning som bl.a. medförde att samrådet behövde göras om i de fall där kommunen initialt bedömt att standardförfarandet kan tillämpas men efter samrådet bedömer att planförslaget är av sådant slag att det ska handläggas enligt det utökade förfarandet. Därutöver var det inte tydligt i planprocesspromemorian huruvida det var möjligt att tillämpa dagens enkla förfarande fullt ut, dvs. att berörda samrådsparter kunde godta planförslaget vid ett enda tillfälle.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget att det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början, bl.a. Boverket och

Statens Fastighetsverk.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att möjligheten för kommunen att i vissa fall kunna underlåta kravet på att göra en samråds- redogörelse, när det är fråga om enkelt förfarande, tas bort (nuvarande 5 kap. 17 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL) och fram- håller att förslagets standardförfarande skiljer sig från dagens enkla för- farande. Även Länsstyrelsen i Dalarnas län pekar på att alla planären- den, oavsett förfarande, föreslås genomgå två skeden – samråd och granskning – vilket länsstyrelsen anser är en stor brist i förslaget. En möjlighet att hantera riktigt enkla planärenden med bara ett skede, skulle innebära mycket större tidsvinster än de förslag som förs fram i plan- processpromemorian. Även Örebro kommun anser att de planer som har handlagts med standardförfarandet, inte heller bör underrättas och granskas efter samråd. Blekinge tekniska högskola påpekar att den före-

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 slagna tiden för granskning – två veckor vid standardförfarande – kan

	förkortas om de berörda är överens om detta, men att det bör övervägas
	om inte de berörda redan vid samrådet bör kunna träffa en muntlig över-
	enskommelse, som sedan bekräftas i protokoll från samrådsmötet. Även
	Boverket anser att det förutom den föreslagna standardprocessen i vissa
	fall finns behov av att kunna tillämpa en ännu enklare detaljplaneprocess,
	med endast ett kommunikationssteg. Lantmäteriet framför liknande syn-
	punkter, men att detta endast kan tillåtas när det i samrådsskedet har
	presenterats ett färdigt förslag, med fullständigt formulerade planbestäm-
	melser, som oförändrat förs fram till antagande. Naturligtvis kan det inte
	heller bli aktuellt att förenkla planprocessen på detta sätt när det utökade
	förfarandet tillämpas.
	Länsstyrelsen i Västra Götalands län påpekar att möjligheten att växla
	från standardförfarande till utökat förfarande kan innebära att kommu-
	nerna rutinmässigt använder sig av standardförfarandet, vilket innebär att
	förslaget inte kungörs. Länsstyrelsen ifrågasätter om länsstyrelsen kan ha
	en styrande åsikt om vilken typ av förfarande som ska tillämpas och om
	länsstyrelsens bedömning i så fall kan samordnas med behovsbedöm-
	ningen i frågan om betydande miljöpåverkan, som måste föregå sam-
	rådet. Länsstyrelsen anser att planprocesspromemorian redovisar mot-
	stridiga uppgifter om när beslutet om förfarandet ska tas och redovisas.
	Länsstyrelsen i Jönköpings län befarar att det finns risk för att kommu-
	nen låter länsstyrelsen ”avgöra” om det är nödvändigt att tillämpa det
	utvidgade förfarandet, beroende på vad länsstyrelsen anger i samråds-
	yttrandet över planen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att det
	bör säkerställas att kommunen informerar berörda om möjligheten att
	växla från utökat förfarande till standardförfarande, eftersom det kan
	medföra att synpunkter som lämnats i samrådsskedet inte kommer att
	kunna följas upp vid granskningen, trots att man blivit utlovad detta.
	Flera remissinstanser anser att två veckor är en alltför kort tid för ett
	granskningsskede och att denna tid borde vara minst tre veckor. Bland
	annat Boverket framhåller att det är viktigt att samrådstiden är tillräckligt
	lång för att medborgarna ska hinna ta till sig förslaget och lämna sina
	synpunkter på det och ifrågasätter därför lämpligheten att korta gransk-
	ningstiden genom att ge möjlighet till ytterligare förkortning vid två
	veckors granskningstid. Försvarsmakten anser att det är av yttersta vikt
	att de parter som under samrådet haft invändningar mot planförslaget ges
	möjlighet att granska handlingarna för att kontrollera att synpunkterna i
	samrådet blivit tillgodosedda. Även för granskningsskedet är tre veckor
	en skälig handläggningstid. Trafikverket menar att det ställer stora krav
	på länsstyrelsen om granskningstiden enligt föreslaget standardförfa-
	rande blir endast två veckor, särskilt när det gäller att fånga upp de stat-
	liga myndigheternas intressen och synpunkter. Länsstyrelsen i Stock-
	holms respektive Skåne län anser att granskningstiden bör vara tre veckor
	oavsett planförfarande, men att denna kan göras kortare om parterna är
	överens. Statens geotekniska institut anser att det inte är lämpligt att
	lagstiftningen förutsätter att förändringen av granskningstid i princip
	kommer att innebära att länsstyrelsen måste begära förlängd svarstid,
	som antyds i planprocesspromemorian. Institutet påtalar även att läns-
	styrelsen normalt är beroende av yttranden från andra myndigheter för att
86	kunna göra sitt ställningstagande. Stockholms kommun framhåller att

förslaget ställer stora krav på remissinstanserna och deras förmåga att i	Prop. 2013/14:126
tid hinna svara på planremisser, och att kommunens erfarenhet är att
länsstyrelsen ofta behöver lång svarstid. En förutsättning för att planpro-
cessen ska kunna effektiviseras är att remissinstanserna har kapacitet att
hinna granska planerna under samråd och eventuell granskningstid.
Sveriges advokatsamfund anser att redan tre veckor är en kort tid och att
det saknas bärande skäl för att bibehålla flera olika granskningstider.
Möjligheten att förkorta granskningstiden om alla berörda är överens om
det är därtill tveksam ur rättssäkerhetssynpunkt. Hyresgästföreningen
avstyrker möjligheten till kortare granskningstid än två veckor.
Några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stock-
holms kommun, SKL samt Sweco påpekar att planprocesspromemorians
författningsförslag innebär att det krävs ytterligare ett samråd om kom-
munen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att
det utökade planförfarandet ska tillämpas. Linköpings kommun anser att
skrivningen om att samrådet görs identiskt oavsett förfarande är oklar,
dvs. om detta innebär ett krav på kungörelse inför samråd även vid
standardförfarande.
Lantmäteriet och SKL uppfattar förslaget som att alla sorters planför-
slag som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, även de
som tidigare har fallit in under bedömningen att ingen kungörelse behövs
(5 kap. 25 § PBL).
Boverket ifrågasätter att handlingarna ska hållas tillgängliga på den
kommunala webbplatsen och ställer sig frågande till vad som händer om
webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. Boverket anser
att det inte är konsekvent att ställa lagkrav på ett visst formellt förfarande
genom en teknisk applikation som kommunen inte är skyldig att tillhan-
dahålla. Kvinnors Byggforum ser positivt på kravet att underrättelsen om
granskning ska göras tillgänglig på kommunens webbplats.
Sveriges advokatsamfund anser att underrättelsen bör kungöras i en
ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på
kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webb-
plats.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund och erfarenheter från tillämpningen
När samrådet är klart ska kommunen, enligt gällande rätt, normalt kun-
göra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid som
ska vara minst tre veckor (granskningstid). Kungörelsen ska anslås på
kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Kommunen ska
senast den dag då kungörandet sker skicka ett meddelande om innehållet
i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer och de myn-
digheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt
intresse av förslaget. Samtidigt ska förslaget och samrådsredogörelsen
skickas till länsstyrelsen och de kommuner som berörs.
Det enkla planförfarandet skiljer sig på några punkter i förhållande till
det normala förfarandet. Det är t.ex. tillräckligt att redovisningen av de
synpunkter som framkommit under samrådet görs i granskningsutlåtan-
det (5 kap. 17 § PBL). Någon kungörelse behöver inte ske. I stället ska
kommunen ge dem som har underrättats inför samrådet tillfälle att god-	87

Prop. 2013/14:126 känna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna syn- punkter. Denna tid kan göras kortare, om alla berörda är överens om det (5 kap. 18 § PBL).

Under granskningen av förslaget till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, tog Lagrådet upp frågan huruvida det är möjligt att övergå från enkelt planförfarande till det normala förfarandet eller vice versa. I propositionen framhålls att det ibland kan vara önskvärt för kommunen att i ett visst skede – t.ex. efter ett omfattande samråd – kunna undvara utställningen (vilket i dag motsvarar granskningen), om det visar sig att det slutliga planförslaget bör starkt begränsas till sin omfattning i förhållande till det som ursprungligen presenterades. Det kan också tänkas att kommunen efter ett begränsat samråd behöver kon- takta fler intressenter och även ställa ut ett förslag. Enligt förarbetena hindrar lagtexten varken en förenkling eller en utvidgning av ett på- gående förfarande (prop. 1985/86:1 s. 623).

Plangenomförandeutredningen menade att det trots uttalandena i för- arbetena upplevs som svårt att övergå från enkelt till normalt planför- farande, om det t.ex. visar sig att allmänhetens intresse var större än vad som först förutsågs. Möjligheten att byta planförfarande är i praktiken kopplad till vissa villkor, bl.a. måste samrådet uppfylla kraven för ett normalt förfarande för att det ska vara möjligt att byta. Det förekommer att detaljplaner, som antas efter ett enkelt planförfarande, upphävs efter överklagande på grund av att det inte har framgått av planhandlingarna att det är möjligt att tillämpa det enkla förfarandet (SOU 2013:34 s. 460).

Det bör vara möjligt att godkänna ett planförslag vid ett tillfälle

Dagens enkla planförfarande medför att det är möjligt att i praktiken helt undvara granskningen. Efter samrådet är det tillräckligt att samrådskret- sen underrättas om planförslaget. Om samtliga berörda godkänner försla- get kan det genast tas upp till beslut i kommunen. Godkännandet kan vara muntligt, men det bör då dokumenteras på lämpligt sätt. Om inte alla i samrådskretsen godkänner förslaget bör dessa ges tillfälle att under två veckors tid lämna skriftliga synpunkter till kommunen. Tiden kan förkortas om alla berörda är överens om det.

Godkännandet kan ske redan vid det första samrådstillfället om försla- get då kan presenteras i komplett skick och alla är överens om det. Kom- munen löper i sådana fall risken att någon berörd ångrar sig. De berörda har alltid rätt till två veckors betänketid och bör alltid upplysas om att det inte finns något ytterligare tillfälle att lämna synpunkter.

I praktiken är det relativt ovanligt att samtliga i samrådskretsen kan godkänna ett planförslag redan i samband med det första samrådstill- fället. Inte minst berörda myndigheter har ofta svårt att kunna godkänna ett planförslag på sådant sätt. Eftersom länsstyrelsen bl.a. ska samordna statens intressen är det ofta svårt för länsstyrelsen att kunna godkänna ett planförslag om inte övriga statliga myndigheters uppfattningar i frågan redan är kända. I praktiken brukar kommunen redovisa inkomna syn- punkter i en samrådsredogörelse som sedan skickas ut till berörda parter som därefter ges möjlighet att under viss tid komma med kompletterande synpunkter under granskningen.

Som bl.a. Boverket, SKL och Länsstyrelsen i Dalarnas län uppmärk- sammat ger planprocesspromemorians förslag ingen möjlighet att godta ett planförslag vid ett enda tillfälle. Även om möjligheten tillämpas spar- samt så förekommer det i vissa fall, t.ex. i fråga om planändringar av okomplicerad karaktär. Som anmärkts i avsnitt 6.1.1 förekommer det bl.a. planärenden där enskilda inte alls känner sig berörda av det som planärendet avser, och att det i sådana fall ofta framstår som omotiverat att underrätta den enskilde vid två olika tillfällen. Mot denna bakgrund anser regeringen att möjligheten till ett renodlat enstegsförfarande bör behållas, vilket medför vissa författningstekniska justeringar av planpro- cesspromemorians förslag. I detta sammanhang bör det, som Lagrådet har påpekat, förtydligas i förhållande till nu gällande bestämmelser att det är en förutsättning att alla som ingår i samrådskretsen har godkänt planförslaget för att det ska vara möjligt att kunna avvara granskningen.

Kommunen behöver informera berörda intressenter om granskningen

Enligt regeringens bedömning bör kungörelsen, när det är fråga om det utökade förfarandet, ske redan i samrådsskedet (avsnitt 6.1.2). Detta får till följd att den krets som behöver underrättas i granskningsskedet kan begränsas.

Regeringen anser att kommunen i samband med granskningen ska in- formera om planförslaget på kommunens anslagstavla samt på kommu- nens webbplats. Informationen bör i huvudsak vara densamma som för kungörelsen, dvs. redogöra för vilket område detaljplanen avser, var förslaget finns tillgängligt för granskning, hur lång granskningstiden är och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas m.m. (jfr 5 kap. 19 § PBL). Kommunen ska senast samma dag som granskningstiden börjar löpa skicka ett meddelande med motsvarande information till kända sakägare och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bland dem som har ett väsentligt intresse av förslaget ingår även de som under samrådet har lämnat synpunkter på planförslaget, t.ex. boende, hyresgästorganisationer och övriga enskilda som har lämnat synpunkter på planförslaget.

Kretsen som ska nås i granskningsskedet kan begränsas om samråds- kretsen, åtminstone i mer betydelsefulla planförslag, utökas så att även en bredare allmänhet underrättas i samrådsskedet. Någon ytterligare kun- görelse behöver därför inte ske i granskningsskedet. I stället får det anses vara tillräckligt att kommunen underrättar dem som berörs av planförsla- get, dvs. sakägare, boende m.fl., samt de som i övrigt har yttrat sig. När det gäller de som har yttrat sig i samrådsskedet behöver underrättelse endast skickas till dem som har uppgett identifierbart namn och adress.

Boverket har ifrågasatt att handlingarna ska hållas tillgängliga på den kommunala webbplatsen och ställer sig frågan om vad som händer om webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. Regeringen upp- fattar att driftsäkerheten på kommunernas webbplatser är så god att det vanligtvis inte finns anledning att oroa sig för längre avbrott.

Kommunen ska även tillhandahålla underlag och upprätta ett gransk- ningsutlåtande på samma sätt som enligt gällande bestämmelser.

Sveriges advokatsamfund framför att underrättelsen bör kungöras i en ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webb- plats. Regeringen anser emellertid att ett sådant förslag skulle göra för- farandet onödigt omständligt, inte minst mot bakgrund av de kostnader som är förenade med att föra in en kungörelse i en eller flera ortstid- ningar.

Det bör vara möjligt att växla mellan standardförfarandet och det utökade planförfarandet

Regeringen anser att det bör vara möjligt att växla mellan standardför- farandet och det utökade förfarandet, vilket var avsikten när ÄPBL in- fördes. Kommunen kan t.ex. inledningsvis bedöma att ett planförslag kommer att vara av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., men efter genomfört samråd konstatera att det inte fanns något större intresse för planförslaget. I sådant fall bör det vara möjligt att växla över till standardförfarandet, utan att den inledande processen ska behöva göras om. För att det ska vara möjligt att växla mellan förfarandena bör bl.a. samrådskretsen vara identisk vid standard- förfarandet och det utökade förfarandet.

Om kommunen initialt i stället bedömer att ett planförslag inte är betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., kommer kommunen enligt det föreslagna standardförfarandet inte att behöva kungöra sitt förslag. Om det då visar sig att planärendet trots allt är av betydande intresse för allmänheten skulle kommunen behöva börja om processen från början. Detta skulle inte vara ändamålsenligt. Trots brist på kungörelse i samrådsskedet anser regeringen att det bör vara möjligt för kommunen att gå direkt till granskningsskedet och i stället kungöra ärendet då. Som några remissinstanser har påpekat, bl.a. Stock- holms kommun och Länsstyrelsen i Norrbottens län, innebär planpro- cesspromemorians författningsförslag att det krävs ytterligare ett samråd om kommunen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att det utökade planförfarandet ska tillämpas. En sådan ordning skulle enligt regeringens uppfattning inte vara ändamålsenlig, vilket föranleder vissa justeringar av planprocesspromemorians förslag.

Regeringen anser att processen bör utformas så att kommunen i prak- tiken behöver ta ställning till hur det fortsatta arbetet ska drivas vidare först efter det att samrådet är avslutat, dvs. när det står klart om plan- förslaget behöver justeras på något väsentligt sätt. Om det efter samrådet visar sig att en granskning inte behövs, bör det räcka med att berörda intressenter ges tillfälle att under minst två veckors tid ta del av gransk- ningsutlåtandet och det slutliga planförslaget (s.k. betänketid). Detta för- utsätter naturligtvis att några omfattande ändringar inte sker av planför- slaget. Om planförslaget ändras väsentligt, bör en efterföljande gransk- ning alltid ske (jfr nuvarande 5 kap. 25 § PBL).

Som några länsstyrelser påpekar finns det naturligtvis en risk att en kommun använder möjligheten att kunna växla mellan de båda förfaran- dena på ett sådant sätt så att kommunen alltid använder sig av standard- förfarandet och i praktiken överlåter till samrådskretsen att avgöra om planärendet är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas. Regeringen bedömer emellertid att den risken inte är särskilt stor –

kommunerna kan även i fortsättningen förväntas lägga upp planarbetet på

ett sätt som är ändamålsenligt för kommunen, vilket bl.a. inbegriper att lägga fast en realistisk tidsplan. Regeringen anser att länsstyrelsen inte bör ges ett avgörande inflytande i frågan om vilket förfarande som ska tillämpas, såsom Länsstyrelsen i Västra Götalands län antyder. Skulle så ske skulle det vara svårt för länsstyrelsen i rollen som första instans vid överklagande att göra en annan bedömning i denna fråga om någon klagar på valet av förfarande. Regeringen bedömer emellertid att läns- styrelserna kommer att få ett stort inflytande i frågan om vilket för- farande som bör väljas, inte minst mot bakgrund av att kommunens beslut att anta en detaljplan kan överklagas till länsstyrelsen. Som Läns- styrelsen i Västra Götalands län framför kan det vara lämpligt att läns- styrelsen redogör för sin uppfattning i frågan om vad som utgör ett lämpligt förfarande redan i samband med att kommunen ger länsstyrelsen tillfälle att yttra sig över frågan om genomförandet av detaljplanen ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, den s.k. behovsbedömningen (jfr 6 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar).

Regeringen anser att kommunen under samrådet ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att handlägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet med standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Därigenom kan den som har invändningar mot kommunens avsikter framföra dessa under samrådet, varefter kommunen har möjlighet att överväga om det finns skäl att tillämpa det utvidgade förfarandet. Det kommer därigenom alltid att vara möjligt att inleda med standardför- farandet, men om mer omfattande ändringar krävs efter samrådet, eller om planförslaget mer allmänt är av större vikt eller dylikt, leder detta till ett utökat förfarande.

Regeringen anser att det finns skäl att behålla den nuvarande ordningen för det enklare förfarandet, vilket innebär att standardförfarandet bör om- fatta en granskning som ska vara minst två veckor. Som redan nämnts bör denna tid, liksom i dag, kunna kortas om alla berörda är överens om det.

Det finns i sammanhanget skäl att påminna om att PBL anger en mini- minivå för att säkerställa att förfarandet blir rättssäkert. Som framhållits i avsnitt 6.1.2 finns i många fall skäl att anpassa såväl samrådstidens längd som samrådsformerna efter planärendets karaktär. Motsvarande behov av anpassning föreligger naturligtvis även i fråga om granskningstiden. Under vissa perioder på året, t.ex. i semestertider, kan det finnas anled- ning för kommunen att förlänga dessa tider för att öka förutsättningarna för att alla berörda intressenter ges tillfälle att ta del av planhandlingarna.

Regeringen delar uppfattningen att två veckor är en relativt kort tid och att denna tid ställer stora krav på att inte minst de statliga myndigheterna organiserar arbetet på ett sådant sätt att dessa förmår att lämna synpunk- ter inom den utsatta tiden. Regeringen anser dock att det är viktigt att staten inte onödigtvis fördröjer arbetet med planläggningen och att denna tid således bör behållas.

Även om någon väsentlig ändring inte sker efter avslutat samråd, anser regeringen att granskningstiden alltid bör omfatta tre veckor i de fall där planförslaget har ett sådant innehåll att kungörelse ska ske. Det innebär att en granskning av planförslaget alltid ska ske om detta är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, om ett genom-

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 förande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.

Underrättelse, skyldighet att tillhandahålla underlag och att upprätta ett granskningsutlåtande ska i övrigt ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser (jfr 5 kap. 8–10, 20, 23 och 24 §§ PBL).

Det bör inte alltid krävas en kungörelse om planförslaget ändras väsentligt efter granskningen

Enligt gällande rätt ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt (5 kap. 25 § PBL). Som Lantmäteriet och SKL påpekar innebär planprocesspromemorians förslag att alla planer som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, dvs. även sådana planförslag som enligt förslaget normalt sett aldrig kommer att kungöras under planpro- cessen. En sådan ordning vore enligt regeringens mening inte ändamåls- enlig. Enligt regeringens uppfattning bör endast sådana planförslag kungöras som efter granskningstiden är av sådant slag att de borde ha kungjorts redan i samrådet, men då endast i de fall som någon kungörelse inte tidigare har skett under planprocessens gång.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 17, 18, 19, 20 och 25 §§ PBL.

6.1.5Skälen för planförslaget och planeringsunderlag av betydelse bör normalt redovisas

Regeringens förslag: Under ett samråd om ett planförslag ska en kom- mun redovisa förslaget, skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har betydelse och hur kommunen avser att handlägga förslaget. Kommu- nen ska få underlåta att redovisa skälen för planförslaget och planerings- underlaget om det är uppenbart onödigt.

Plangenomförandeutredningen: Utredningen lade inga förslag i des- sa delar.

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I planprocesspromemorian föreslogs att skälen för förslaget och planeringsunderlag som har betydelse inte skulle behöva redovisas om en plan handläggs med standardförfarandet.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att kommunen inte ska behöva redovisa skälen för planförslaget eller det underlag som är av betydelse vid standardförfarandet, bl.a.

Boverket, Riksantikvarieämbetet, de länsstyrelser och flertalet av de kom- muner som har yttrat sig i frågan.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att det är lämpligt att ställa samma krav på samrådsunderlag vid standardförfarande som vid utökat förfarande, men att det räcker att ange vilka planeringsunderlag som använts, inte dess innehåll. Trafikverket framhåller att underlaget

och skälen underlättar för alla andra involverade så att dessa lättare kan

se vad saken gäller och om betydelsefullt planeringsunderlag beaktas. Att redovisa skälen och underlaget bidrar till att förfarandet i sin helhet blir effektivt utan att kvaliteten försämras. Länsstyrelsen i Stockholms res- pektive Skåne län framhåller att möjligheten att växla mellan de olika förfarandena underlättas om skälen och väsentliga planeringsunderlag alltid redovisas inför samrådet. Om förslaget har föregåtts av en fördjup- ning av översiktsplanen eller ett planprogram, kanske för ett större om- råde, bör även det redovisas. Bland annat Länsstyrelserna i Västra Göta- lands respektive Västernorrlands län framhåller att avsaknad av redovis- ning av skäl och underlag kan leda till svårigheter för sakägare, politiker m.fl. att förstå och bedöma planen, liksom stora svårigheter för läns- styrelsen att göra en bedömning i förhållande till ingripandegrunderna i 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL. Då syftet är en enklare och mer effektiv planprocess, bör det snarare ställas ännu tyd- ligare krav på att allt underlag av vikt (t.ex. bullerutredningar) finns till- gängliga i samrådsskedet för såväl standard- som det utökade planför- farandet. Länsstyrelsen i Kalmar län befarar att frånvaron av skälen och underlag som har betydelse kan leda till att fler individer, ideella organi- sationer etc. kommer att överklaga ogenomtänkta detaljplaner, vilket för- dröjer planprocessen. Det kan även försvåra plantolkningen i bygglovs- processen, vilket redan i dag är ett stort bekymmer. Åre kommun anser att samhällsförändringar ska kunna motiveras på ett begripligt sätt. Villa- ägarnas Riksförbund framhåller att om kommunen inte måste redovisa skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse så kan det bli svårare för en enskild att argumentera för att en detaljplan ska hanteras enligt det utökade förfarandet i stället för enligt standardför- farandet. Även Lomma kommun anser att förslaget leder till att det blir svårare att ta ställning till om planen borde ha hanterats enligt ett utökat förfarande. Blekinge tekniska högskola anser att i stället för att ta bort kravet på redovisning av skälen och underlag av betydelse, borde det göras tydligt att sådant underlag ska anpassas till vad som krävs för att förstå och bedöma planförslaget. Stockholms kommun menar att plane- ringsunderlagets omfattning framför allt beror på ärendets karaktär och komplexitet och inte hänger samman med vilket planförfarande som tillämpas.

Skälen för regeringens förslag: Gällande rätt innebär att kraven på planhandlingarna är mera omfattande vid det normala planförfarandet än vid det enklare planförfarandet. Bland annat ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. I de fall när det enklare planförfarandet kan tillämpas är det tillräckligt att samråd sker kring planförslaget, vilket innebär att skälen för förslaget och något planeringsunderlag inte behöver redovisas.

Enligt planprocesspromemorian borde den nuvarande ordningen för enkelt planförfarande i princip införas som standardförfarande, vilket skulle innebära att skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse skulle redovisas mera sällan än i dag.

Regeringen delar i huvudsak remissinstansernas kritik mot förslaget i dessa delar, bl.a. eftersom skälen för planförslaget och det planerings- underlag som har betydelse ofta är nödvändiga för att kunna förstå plan- förslaget. Att kommunen som huvudregel inte skulle redovisa skälen och det underlag som har betydelse skulle väsentligt försvåra möjligheterna

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 för samrådskretsen att förstå kommunens motiv till varför planförslaget utformats på visst sätt.

Enligt regeringens uppfattning ska kommunen som huvudregel alltid redovisa skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om kommunen är tydlig med vilka skäl som ligger bakom ett planförslag kan det vara möjligt att reda ut eventuella missförstånd, vilket ibland kan leda till att ett ”onödigt” överklagande kan undvaras. Om kommunen i planhandlingarna redovisar sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse minskar dessutom risken för att länsstyrelsen i sitt yttrande informerar i onödan om sådant planeringsun- derlag som kommunen redan känner till. Som Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) framför kan det ibland vara tillräckligt att ange vilka planeringsunderlag som har använts, och inte nödvändigtvis redo- göra för innehållet i underlaget.

Det finns emellertid planärenden när det inte är nödvändigt att redovisa skälen eller planförslaget, t.ex. om planärendet endast innebär en förläng- ning av genomförandetiden eller om planen ska upphävas för att den inte längre är aktuell. Om det är uppenbart att det inte skulle tillföra ärendet något bör det vara möjligt för kommunen att utelämna skälen för planför- slaget, sådant planeringsunderlag som har betydelse eller bådadera.

Som har redovisats i avsnitt 6.1.4 anser regeringen att kommunen även ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att hand- lägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet enligt standardförfarandet eller det utökade förfaran- det.

Bestämmelsen finns i 5 kap. 13 § PBL.

6.1.6Några följdfrågor

Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfaran- det bör i sak behållas för en detaljplan som kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan.

	Plangenomförandeutredningen: Utredningen lade inga förslag i des-
	sa delar.
	Planprocesspromemorians bedömning: Överensstämmer med rege-
	ringens bedömning.
	Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker planpro-
	cesspromemorians förslag. Boverket instämmer i att det bör gå att till-
	lämpa standardförfarandet när ett större planförslag ändras efter gransk-
	ningsskedet, om det inte gäller avsevärda förändringar.
	De remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att det är bra att
	miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i
	samma utsträckning som enligt gällande rätt. Länsstyrelserna i Stock-
	holms respektive Skåne län utgår från att planprocesspromemorians för-
	slag innebär att vid det föreslagna standardförfarandet behöver samråd
	med länsstyrelsen inte ske vid behovsbedömningen och att ett sådant
	förfarande stämmer överens med hur länsstyrelserna tillämpar gällande
	bestämmelser vid enkelt förfarande. I samrådshandlingen bör dock alltid
94	kommunens ställningstagande till behovet av miljöbedömning redovisas.
94

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är angeläget att Prop. 2013/14:126 kommunen tillgängliggör allt material i planärendet inklusive underlag

via sin webbplats. Länsstyrelsen anser att detta ska införas som ett krav i lagen. Handisam anser att demokratiaspekter måste säkerställas när det gäller insyn från allmänheten. Information ska finnas i tillgängliga och användbara format på webben och även för den som inte har internet. Det är också nödvändigt att planen presenteras på ett begripligt sätt så att människor med nedsatt kognitiv förmåga också kan ta till sig innehållet. Information på webbplatsen är i dag ofta inte utformad på ett tillgängligt och användbart sätt – texter behöver skrivas på ett språk som gör det lätt att förstå, och webbplatsen behöver följa internationella riktlinjer för tillgänglighet, särskilt när det gäller att förstå hur man som medborgare berörs av planen. Kvinnors Byggforum ser positivt på förslaget att plan- handlingarna ska finnas tillgängliga på kommunens webbplats.

Göteborgs kommun påtalar att det finns ett generellt behov av utbild-
ning och vägledning från Boverket med anledning av det ändrade för-
farandet. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att en ange-
lägen insats för att effektivisera kommunernas planarbete är att utveckla
kompetensen hos planförfattarna genom bättre vägledning och utveck-
lingsarbete av Boverket kring hur planförslag kan redovisas under plan-
processens olika skeden.
Skälen för regeringens bedömning
Ett enklare förfarande kan tillämpas när ett större planförslag ändras
efter granskningen
Det förekommer att ändringar görs även efter granskningsskedet. Om det
är frågan om väsentliga ändringar i planförslaget ska kommunen låta
granska det ändrade föreslaget på nytt (jfr 5 kap. 25 § plan- och bygg-
lagen [2010:900], förkortad PBL). Det finns dock tillfällen när ändringar-
na är av begränsad omfattning och endast berör ett fåtal. Enligt Boverkets
tidigare allmänna råd 1996:1, ändrade genom 2002:1 (Boken om detalj-
plan och områdesbestämmelser), kunde det enligt den äldre plan- och
bygglagen (1987:10) vara möjligt att tillämpa enkelt planförfarande om
ändringen saknade intresse för allmänheten och var av begränsad bety-
delse.
Om ändringarna är av begränsad betydelse anser regeringen att det bör
vara tillräckligt att de som berörs av ändringarna ges tillfälle att under
viss tid ta del av ändringarna, motsvarande det som gäller för gransk-
ningstiden i samband med det enkla planförfarandet enligt dagens regler.
Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i
samma utsträckning som enligt gällande rätt
Om genomförandet av en detaljplan kan antas få en betydande miljö-
påverkan ska planbeskrivningen redovisa miljökonsekvenserna så att
vissa krav i miljöbalken är uppfyllda (4 kap. 34 § PBL). Regeringen har i
4 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkor-
tad MKBF, bestämt i vilka fall som genomförandet av en detaljplan kan
antas få betydande miljöpåverkan. Vid bedömningen av om genomföran-
det av en detaljplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska	95
	95

Prop. 2013/14:126 kommunen ge den eller de länsstyrelser, kommuner och andra myndig- heter som berörs av planen tillfälle att yttra sig (6 § MKBF).

De nu nämnda bestämmelserna påverkas inte av de ändringar av plan- förfarandet som regeringen föreslår. Kommunen ska med andra ord även i fortsättningen samråda med bl.a. länsstyrelsen om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan och, om så är fal- let, upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län har framfört att de förutsätter att samråd med länsstyrelsen inte behöver ske vid behovs- bedömningen vid det föreslagna standardförfarandet, men att kommu- nens ställningstagande till behovet av miljöbedömning alltid bör redo- visas i samrådshandlingen. Enligt länsstyrelserna stämmer ett sådant för- farande överens med hur länsstyrelserna i dag tillämpar gällande bestäm- melser vid enkelt förfarande. Regeringen har inte för avsikt att göra några förändringar i dessa regler med anledning av detta lagstiftningsärende. Något undantag från kravet på att kommunen ska bereda berörda läns- styrelser m.fl. möjlighet att yttra sig över frågan om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan kommer således inte heller att finnas i fortsättningen. Enligt 6 § andra stycket MKBF ska kommunens bedömning i frågan om planen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan redovisas i planärendet.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, ska plansamrådet genomföras så att det uppfyller kraven i miljöbalken. Denna bestämmelse bör även gälla i den nu föreslagna ord- ningen.

I sammanhanget bör nämnas att plansamråd inte krävs för sådana plan- förslag som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken eller enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (jfr 5 kap. 16 § PBL).

Ur ett medborgarperspektiv är det fördelaktigt att planhandlingarna och planeringsunderlag som har betydelse hålls tillgängligt på kommunens webbplats

Allmänhetens och parternas möjligheter till insyn i planarbetet underlät- tas väsentligt om kommunen håller planhandlingarna tillgängliga på kommunens webbplats. På sin webbplats kan kommunen bl.a. redovisa sådant planeringsunderlag som har betydelse för planärendet, t.ex. buller- utredningar, trafikanalyser, geotekniska kartläggningar, provtagning av förorenad mark och inventeringar av natur- och kulturvärden. Underlaget är ofta väsentligt för att förstå orsakerna till kommunens val att utforma detaljplanen på ett visst sätt, och om underlaget hålls tillgängligt under- lättar detta möjligheten för utomstående att förstå kommunens över- väganden. Möjligheterna till insyn främjas av att planhandlingarna och planeringsunderlaget redovisas på ett sådant sätt att det är lätt att hitta dessa handlingar på webbplatsen. Som Handisam påpekar är det en för- del om informationen finns i tillgängliga och användbara format och att

informationen presenteras på ett begripligt sätt så att även människor Prop. 2013/14:126 med nedsatt kognitiv förmåga kan ta till sig innehållet.

Många kommuner tillhandahåller planhandlingarna på sin webbplats på ett bra sätt redan i dag, medan redovisningen av planeringsunderlaget i andra fall kan vara ofullständig. Regeringen anser att det är fördelaktigt om allt planeringsunderlag som är aktuellt i ärendet kan redovisas på webbplatsen, även om undantag kan behöva göras för t.ex. personupp- gifter och underlag som inte kan lämnas ut till följd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Även skrivelser från en- skilda kan ibland utelämnas, om det är uppenbart att handlingen saknar betydelse för en bredare allmänhet.

Det är vidare en fördel om handlingarna kan redovisas under hela den tid som planarbetet pågår fram till dess att planen har vunnit laga kraft, dvs. inte bara under den formella samråds- och granskningstiden. All- mänhetens insyn underlättas om även äldre versioner av handlingarna redovisas om dessa ändras under planarbetets gång.

Behov av vägledning

Som Göteborgs kommun och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdom- stolen) påtalar finns det ett generellt behov av utbildning och vägledning inom PBL-området. Regeringen har kommenterat detta i avsnitt 4.

6.2	Byggnadsnämnden kan anta fler detaljplaner

Regeringens förslag: En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige,
men fullmäktige ska få uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämn-
den att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av
större vikt. Ett delegationsuppdrag enligt kommunallagen ska inte få
omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet
eller annars av större vikt.
Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis
med regeringens förslag. Utredningen föreslog att kommunfullmäktige
ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för
kommunen, men att övriga planer kan delegeras till kommunstyrelsen
eller byggnadsnämnden (SOU 2013:34 s. 319 ff.).
Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva eller
har inget att erinra mot förslaget att byggnadsnämnden ska ha möjlighet
att anta detaljplaner i fler fall, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööver-
domstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Umeå
tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet och flera länsstyrel-
ser. Bland annat Linköpings, Malmö, Västerås, Leksands och Borlänge
kommuner tillstyrker förslaget. Statens Fastighetsverk menar att förslaget
spar tid i planprocessen när kommunerna själva får avgöra rätt nämnd för
antagande av olika planer. Även Byggherrarna Sverige AB och Fastig-
hetsägarna Sverige anser att det är ett bra förslag.
Statskontoret tillstyrker förslaget, men menar att det behövs en tydlig
definition av vad som menas med stora ekonomiska åtaganden för att
undvika tolkningssvårigheter. Även flera länsstyrelser, bl.a. i Stockholms		97

Prop. 2013/14:126 län och Skåne län, anser att det bör preciseras vad som avses med eko- nomiska åtaganden. Länsstyrelsen i Västernorrlands län tillstyrker för- slaget som enligt länsstyrelsen bl.a. innebär att byggnadsnämndens roll som expertnämnd tydliggörs i frågor om utformning, gestaltning och omgivningspåverkan.

Boverket anser att utredningens förslag föranleder vissa principiella be- tänkligheter ur medborgar- och inflytandeperspektiv. Kommunfullmäkti- ge är direktvalt, till skillnad från de kommunala nämnderna som är till- satta av kommunfullmäktige. De kommunala nämnderna är vanligen slutna för allmänheten medan kommunfullmäktiges överläggningar är öppna. Enligt Boverket kan omdaningen av kulturmiljöer, trafiksystem och annan statlig eller regional infrastruktur eller uppförandet av stora privata byggnadskomplex mycket väl vara frikopplade från kommunens ekonomiska åtaganden men samtidigt vara av avgörande vikt för kom- muninvånarnas tillgänglighet, samspel och trivsel. Även Samfundet S:t Erik anser att det politiska ansvaret för planeringen ligger på folkets valda ombud. Kommunstyrelsens och nämndernas arbete sker i slutna rum som allmänheten inte har tillträde till. Samfundet anser att dele- gation från kommunfullmäktige inte kan sägas vara en betungande del i planeringsarbetet och att förslaget inte kan anses vara av så stor betydelse att den motiverar att kommunfullmäktiges beslutanderätt tas bort. Villa- ägarnas Riksförbund menar att det finns en risk för att man koncentrerar för stor makt till en liten grupp personer och avstyrker därför förslaget.

Flera länsstyrelser, bl.a. i Östergötlands respektive Gävleborgs län, menar att gällande ordning, där byggnadsnämnden har befogenhet att anta detaljplaner som följer kommunens aktuella översiktsplan, är ange- lägen att behålla. Enligt länsstyrelserna är hänvisningen till översikts-

	planen viktig för att öka översiktsplanens betydelse.
	Skälen för regeringens förslag
	Bakgrund och gällande bestämmelser
	En detaljplan ska som huvudregel antas av kommunfullmäktige, men
	fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att
	anta en plan som inte är av stor vikt eller har	principiell betydelse
	(jfr 5 kap. 27 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Samma
	regler gäller för antagande av områdesbestämmelser.
	Den interna kommunala processen utgör en väsentlig del av tiden för
	det totala planarbetet och en fråga som diskuterades redan då den äldre
	plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes är om fler
	planförslag skulle kunna antas av byggnadsnämnden eller kommunsty-
	relsen. Plangenomförandeutredningen ansåg att kommunen i högre grad
	själv bör kunna avgöra hur planärenden ska antas. Utredningen har före-
	slagit att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär bety-
	dande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att byggnadsnämnden
	eller kommunstyrelsen ska kunna anta alla	andra detaljplaner
	(jfr SOU 2013:34 s. 134 och s. 319 ff.).
	Kommunernas interna organisation regleras i flera lagar. Av förarbe-
	tena till regeringsformen framgår att kommunfullmäktiges beslutskompe-
	tens i huvudsak gäller beslut av mer grundläggande natur eller av mera
98	generell räckvidd (prop. 1973:90 s. 231). I förarbetena betonas också att

det ska vara fråga om avgöranden, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. Detta uttrycks på så sätt att fullmäktige ska besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Uttrycket principiell beskaffenhet eller annars av större vikt förekommer även i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och – med vissa språkliga ändringar – i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL. I PBL används uttrycket inte är av stor vikt eller har principiell betydelse. Dessa uttryck används i KL respektive PBL för att särskilja vilka ärenden som är förbehållna kommunfullmäktige och vilka ärenden som kan dele- geras till en enskild nämnd, respektive vilka ärenden som kan delegeras från byggnadsnämnden till en enskild nämndledamot eller tjänsteman m.fl.

Plangenomförandeutredningen ansåg att förarbetena till regerings- formen, KL och PBL är motstridiga, bl.a. till följd av att det har skett för- ändringar i KL som inte har följts upp av motsvarande ändringar i PBL. Rättspraxis har, enligt utredningen, bidragit till att kommunfullmäktiges möjligheter att delegera beslutanderätten enligt PBL till byggnadsnämn- den eller kommunstyrelsen inte motsvarar det utrymme som regerings- formen och KL medger. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det finns skäl att ändra PBL för att fler ärenden ska kunna antas av bygg- nadsnämnden och kommunstyrelsen. Detta bör enligt utredningen leda till kortare handläggningstider hos kommunen.

Planer som handläggs med standardförfarande bör kunna delegeras

Frågor som avser antagande av en detaljplan kan ibland beröra många människor och skapa meningsskiljaktigheter om vad som är att anse som en lämplig utveckling för den egna kommunen. När genomförandet av en detaljplan medför stor påverkan på omgivningen, är det så gott som alltid lämpligt att ge utrymme för argumenten i en offentlig debatt. Inte minst är det viktigt för den lokala demokratin att beslutsfattarna ges tillfälle att argumentera för sitt ställningstagande, vilket kan vara av stor betydelse för allmänhetens möjligheter till insyn i de politiska besluten. Eftersom det enbart är kommunfullmäktiges sammanträden som regelmässigt är offentliga, är det sålunda lämpligt att planer av större vikt – liksom i dag

–beslutas av detta organ.

I viss motsättning till intresset av insyn och offentlig debatt står önske-

målet att varje ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt. Den inomkommunala processen tar viss tid, och denna tid blir onekligen längre om detaljplanen ska beslutas av kommunfullmäktige i stället för av t.ex. byggnadsnämnden. Även om mertiden är begränsad, kan det sättas i fråga om den nuvarande ordningen är helt ändamålsenlig. Inte minst talar remissutfallet för att det finns ett brett stöd för att fler ärenden ska kunna delegeras till byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen.

Regeringen anser att ett planförslag många gånger kan vara av stor vikt för allmänheten och för enskilda, trots att genomförandet av detaljplanen inte medför några betydande ekonomiska åtaganden för kommunen. Det har även uppstått frågor kring hur detta uttryck ska förstås. Flera remiss- instanser har även påpekat att byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen inte bör ha möjlighet att besluta om ärenden i strid med översiktsplanen, vilket är möjligt med den ordning som utredningen har föreslagit. Mot

Prop. 2013/14:126

Prop. 2013/14:126 denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att enbart det ekonomiska inslaget ska vara avgörande för möjligheten till delegation från kommunfullmäktige. Regeringen anser i stället att PBL bör ändras så att förutsättningarna för delegation i högre grad liknar vad som är möj- ligt enligt KL.

När ÄPBL infördes var avsikten att delegationsregeln skulle utformas med hänsyn till de delegationsmöjligheter som den då gällande kommu- nallagen (1977:179) erbjöd (prop. 1985/86:1 s. 624).

Som Plangenomförandeutredningen har påpekat (SOU 2013:34 s. 321) diskuterades delegationsfrågan i samband med införandet av KL. Enligt ett uttalande från 1988 års kommunallagskommitté kunde friare regler om delegation innebära en tyngdpunktsförskjutning från fullmäktige till nämnderna, men enligt kommittén låg detta i linje med förarbetsuttalan- dena till regeringsformen (SOU 1990:24 s. 83). Detta synsätt bekräftas i förarbetena till KL (prop. 1990/91:117 s. 47 f.). Motsvarande ändringar för att åstadkomma ökade möjligheter till delegation i fråga om plan- ärenden skedde emellertid aldrig i ÄPBL.

När PBL infördes gjordes vissa språkliga ändringar i bestämmelsen om vilka planer som kan delegeras, men det finns inget i förarbetena som talar för att någon ändring i sak har varit avsedd (prop. 2009/10:170 s. 448). Även om de uttryck som används i KL respektive ÄPBL och PBL språkligt sett ligger nära varandra så har uttrycken för delegation aldrig varit identiska i dessa lagar. Förarbetena till ÄPBL har därmed blivit vägledande när det gäller vilken delegation som anses vara möjlig från kommunfullmäktige i frågor som avser planärenden. Detta har sammanfattningsvis medfört att praxis i dessa avseenden fortfarande bygger på de principer som låg till grund för 1977 års kommunallag.

Regeringen anser att det saknas bärande skäl till varför möjligheterna att delegera ärenden enligt PBL ska begränsas i förhållande till den dele- gation som anses vara möjlig enligt KL. Enligt regeringens uppfattning bör PBL ändras så att samma uttryck används i PBL som i KL. Där- igenom kan det formella utrymmet för delegation enligt PBL utökas så att även PBL ger uttryck för de principer som ligger till grund för KL. Genom en sådan ändring kommer äldre uttalanden i förarbeten och praxis inte längre onödigtvis att behöva begränsa vilka planärenden som kan delegeras. PBL bör således ange att en detaljplan ska antas av kommun- fullmäktige, men att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

När äldre praxis och förarbeten inte längre kommer att ge vägledning om vilka planer som ska antas av kommunfullmäktige finns det skäl att utveckla vilka planförslag som kan anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit en förändrad detaljplaneprocess. Förslaget innebär att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett plan- förslag inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller kan antas medföra en betydande miljö- påverkan (avsnitt 6.1.1). Det utökade förfarandet syftar till att säkerställa att särskilt betydelsefulla planförslag hanteras på ett sätt som säkerställer

100

ett gott beredningsunderlag, vilket bl.a. förutsätter att även allmänheten m.fl. ges tillfälle att lämna synpunkter på planförslaget.

Regeringen menar att sådana planförslag som ska handläggas enligt det utökade förfarandet även kan anses vara en sådan plan som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kriterierna för det ut- ökade förfarandet innebär enligt regeringen en lämplig avvägning mellan intresset av en rationell inomkommunal hantering samtidigt som planpro- cessen säkerställer att planförslag av större vikt m.m. kan föregås av en offentlig debatt. Dessutom är det önskvärt att regleringen inte blir onö- digt komplex. Om helt olika kriterier ska gälla för de situationer när det utökade förfarandet ska tillämpas respektive när ett planförslag ska antas av kommunfullmäktige finns risk för att regelverket blir mindre över- skådligt och svårare att tillämpa. Undantagsvis kan dock även en detalj- plan som omfattas av kriterierna för det utökade förfarandet vara av sådan karaktär att planen inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Så kan vara fallet om detaljplanen har ett tydligt stöd i ett detaljplaneprogram som kommunfullmäktige har antagit. Det kan vidare vara fråga om att detaljplanen i någon begränsad del inte är förenlig med översiktsplanen, men där detaljplanens allmänna inriktning ändå har ett tydligt stöd i översiktsplanen.

Liksom i dag kommer bestämmelsen att ange gränserna för vilken de- legation som kan tillåtas. Inget hindrar att kommunfullmäktige beslutar om en mindre omfattande delegation, t.ex. att delegationen inte omfattar sådana planförslag som förutsätter att en samordning sker mellan flera nämnder. Det kan även vara lämpligt att sådana detaljplaner som förut- sätter att kommunfullmäktige beslutar om ett genomförandeavtal antas av kommunfullmäktige. Regeringen anser emellertid att det inte finns anledning att detaljreglera denna fråga, utan att kommunerna är bäst skickade att själva avgöra hur sådana planer bör hanteras internt. Normalt kommer planförslag som medför betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, dvs. det uttryck som Plangenomförandeutredningen för- ordade, också att vara av sådant betydande intresse för allmänheten att det förutsätter att det utökade planförfarandet tillämpas. I dessa fall ska antagandet således ske av kommunfullmäktige.

Liksom i dag gäller kommunfullmäktiges möjlighet att delegera rätten att anta detaljplaner enbart i förhållande till kommunstyrelsen och bygg- nadsnämnden. Den rätten kan således inte delegeras vidare från kom- munstyrelsen eller byggnadsnämnden till ett utskott, en ledamot eller tjänsteman (se t.ex. regeringens beslut M 2003/2391/F/P där planen hade antagits av lov- och tillsynsutskottet i kommunen).

Inga skillnader i sak för vilka ärenden som kan delegeras från nämnd

KL sätter vissa gränser för vilka ärenden som kan delegeras från nämn- den till ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen i ett visst ärende. Således får beslutanderätten inte delegeras i vissa grupper av ärenden, bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § KL). Inte heller ärenden som anges i särskilda föreskrifter, t.ex. PBL, får delegeras.

Prop. 2013/14:126

101

Prop. 2013/14:126 Möjligheten att delegera ärenden från byggnadsnämnden preciseras i PBL på så vis att ett delegationsuppdrag bl.a. inte får omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse, be- sluta om vissa förelägganden eller förbud som förenas med vite eller av- göra frågor om byggsanktionsavgifter (12 kap. 6 § PBL). Här har således alla ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse undantagits från möjligheten till delegation och inte bara, såsom i KL, sådana ären- den av denna karaktär som rör myndighetsutövning mot enskild.

Regeringen anser att det kan leda till oklarheter om det nuvarande ut- trycket av stor vikt eller har principiell betydelse behålls i fråga om vil- ken delegation som är möjlig från nämnden till enskild tjänsteman m.fl., och att KL:s uttryck även bör användas i detta sammanhang. Ett delega- tionsuppdrag enligt PBL bör således inte få avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Den tänkta ändringen av detta uttryck kommer enligt regeringens me- ning inte att leda till några förändringar i sak när det gäller vilka ärenden som kan delegeras till ett utskott, en ledamot eller enskild tjänsteman m.fl.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL.

	6.3	Upphävande av detaljplaner efter
		genomförandetidens utgång

	Regeringens förslag: Efter genomförandetidens utgång ska det vara
	möjligt att upphäva en detaljplan genom ett förenklat förfarande. Ett upp-
	hävande enligt ett förenklat förfarande ska få göras när samråd har ge-
	nomförts och samrådsredogörelsen har skickats till dem som inte har fått
	sina synpunkter tillgodosedda. Villkoren för att ett förenklat förfarande
	ska få tillämpas är att upphävandet är förenligt med översiktsplanen och
	länsstyrelsens granskningsyttrande, att det inte är av betydande intresse
	för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse och att det inte kan antas
	medföra en betydande miljöpåverkan. Om en kommun efter att samrådet
	är klart ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det
	ändrade förslaget.
	Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
	sak med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annorlunda
	lagteknisk lösning (SOU 2013:34 s. 309).
	Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslaget, bl.a. Umeå
	tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och
	miljödomstolen) liksom Lantmäteriet samt de länsstyrelser och kommu-
	ner som yttrat sig över förslaget. Även Byggherrarna Sverige AB, Riks-
	byggen och Fastighetsägarna Sverige tillstyrker förslaget. Trafikverket
	ser det som bra att förfarandet förenklas när detaljplaner ska upphävas på
	grund av att nya väg- eller järnvägsplaner ska fastställas. Statens Fastig-
	hetsverk stödjer förslaget och menar att det spar tid. Enligt verket räcker
102	det väl med ett samråd för att upphäva en detaljplan och att ytterligare ett

skede inte tillför något. Även Fortifikationsverket instämmer i förslaget Prop. 2013/14:126 och anför att det i dag är en lång och omständlig process att upphäva en

detaljplan som är till men för förnyelsen och flexibiliteten i stadsbilden.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) tillstyrker att formerna för att upphäva detaljplaner förenklas, men eftersom det i utredningsför- slaget saknas regler för hur samrådet ska ske bör det av rättssäkerhetsskäl i stället ske en granskning med kungörelse, dvs. att det är samrådsskedet och inte granskningen som bör utgå.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Genom- förandetiden ska vara minst fem och högst femton år och bestäms av kommunen i detaljplanen (4 kap. 21 § PBL). Ändras eller upphävs detalj- planen före genomförandetidens utgång har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen eller upp- hävandet medför för ägaren. En sådan rätt till ersättning gäller också om ändringen eller upphävandet sker efter genomförandetidens utgång och skadan avser en åtgärd som när genomförandetiden löpte ut omfattades av ett bygglovsärende som inte var slutligt avgjort (14 kap. 9 § PBL). De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar emellertid inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens ut- gång (4 kap. 40 § PBL).

Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare un- der genomförandetiden ska kunna utgå från att kommunen har för avsikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som detalj- planen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i enlig- het med planen. Under genomförandetiden har fastighetsägarna rättsligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). När genomförandetiden har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som kanske inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upp- hov till.

Det förekommer att kommunen antar detaljplaner som aldrig genom- förs på det sätt som kommunen har avsett. Inte minst finns det många inaktuella äldre stads- och byggnadsplaner från tiden före den äldre plan- och bygglagen (1987:10). När önskemål uppkommer om ändrad markan- vändning, som inte överensstämmer med den gällande planens intention- er, krävs ofta att planen ändras eller upphävs för att byggnadsnämnden ska kunna ge bygglov på det sätt som fastighetsägaren önskar. Då ska samma förfarande tillämpas som om det gällde ett förslag till en ny detaljplan (5 kap. 38 § PBL). Förfarandet kan emellertid förenklas i vissa fall, s.k. enkelt planförfarande, vilket bl.a. innebär att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att gransk- ningen ersätts med en underrättelse direkt till samrådskretsen samt att kungörelseförfarandet begränsas (5 kap. 7 § PBL).

103

Prop. 2013/14:126 Plangenomförandeutredningen ansåg att förfarandet för att upphäva en detaljplan när genomförandetiden har löpt ut är onödigt omständligt. Utredningen föreslog att det skulle vara tillräckligt med ett samråd och att någon efterföljande granskning därmed inte skulle behövas.

Med upphävande av en detaljplan avses i det följande ett sådant upp- hävande där en detaljplan upphävs helt eller för en viss geografisk del. Termen upphävande omfattar i detta sammanhang således inte sådana ändringar av en detaljplan som ändrar innehållet i planen, t.ex. när en viss planbestämmelse tas bort eller ges ett annat innehåll.

Det bör bli lättare att upphäva en detaljplan

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det bör bli lättare att upphäva en detaljplan.

Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit vissa ändringar i detaljplanepro- cessen. Förslaget innebär sammanfattningsvis att planprocessen i normal- fallet – i regeringens förslag benämnt standardförfarande – i allt väsent- ligt kommer att överensstämma med det förfarande i den nuvarande lagen som brukar benämnas enkelt planförfarande. Förslaget innebär vidare att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett planförslag inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det utökade förfarandet motsvarar huvudsakligen det som i den nuvarande lagen brukar benämnas normalt planförfarande.

Regeringen anser att förfarandet kan förenklas ytterligare när det är fråga om att upphäva en detaljplan. Den tänkta ordningen utgår från det föreslagna standardförfarandet, vilket innebär att ett samråd alltid kom- mer att ske. Efter samrådet bör kommunen sammanställa eventuella syn- punkter i en samrådsredogörelse och därefter skicka samrådsredogörel- sen – eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig – till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kom- munen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare synpunkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet bör därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger.

Jämfört med det förfarande som krävs i normalfallet enligt den nuva- rande lydelsen av lagen innebär den tänkta ordningen att det är tillräck- ligt att underrätta grannarna vid ett tillfälle, i stället för vid två tillfällen. Vidare anser regeringen att kommunen bör kunna besluta om ett upp- hävande direkt efter det att samrådsredogörelsen har skickats ut, i stället för att som i dag behöva avvakta eventuella synpunkter. Liksom i dag bör det vara möjligt för byggnadsnämnden och kommunstyrelsen att besluta om upphävandet, förutsatt att kommunfullmäktige har delegerat rätten att fatta beslut i sådana ärenden.

Den tänkta ordningen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att handlägga planen med ett förenklat förfarande. I mera betydelsefulla fall finns det inget som hindrar att kommunen tillämpar de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan.

Regeringen anser att två villkor bör vara uppfyllda för att förfarandet

ska kunna förenklas på det tänkta sättet.

104

För det första bör genomförandetiden för detaljplanen ha löpt ut, efter- som fastighetsägarna bör kunna utgå från att en detaljplan kommer att gälla under hela genomförandetiden. Om kommunen vill upphäva detalj- planen under den tid som genomförandetiden löper bör det inte vara möj- ligt att förenkla förfarandet ytterligare, utan i sådant fall bör de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan tillämpas.

För det andra bör upphävandet inte vara av sådan karaktär att upp- hävandet i sig är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller att upp- hävandet står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk- ningsyttrande över denna, dvs. av sådan karaktär att det utökade förfaran- det ska tillämpas enligt vad regeringen föreslår i avsnitt 6.1.

Enligt regeringen kan ett upphävande av en detaljplan i vissa fall antas ge olämpliga följdverkningar. Det kan t.ex. vara fallet om detaljplanen omfattar ett fritidshusområde där det saknas godtagbara anordningar för vatten och avlopp och den tillåtna exploateringsgraden för respektive tomt är utformad i syfte att förhindra att ägarna till fritidshusen bosätter sig permanent i husen, vilket skulle kunna medföra en olämplig bebygg- elseutveckling om detaljplanen upphävs. Ett annat exempel kan vara om detaljplanen reglerar en störande verksamhet och att planen av denna an- ledning innehåller bestämmelser för att förhindra att störningar uppkom- mer för boende i angränsande bostäder.

Det förekommer att en kommun i översiktsplanen anger att den av- sedda markanvändningen framgår av gällande detaljplaner eller på annat sätt hänvisar till att ett visst markområde ska omfattas av en detaljplan. I vissa fall kan det även förekomma att länsstyrelsen i sitt gransknings- yttrande anger att ett visst område ska omfattas av detaljplan för att den markanvändning som förutsätts i översiktsplanen ska anses vara lämplig. I sådana fall kan det således strida mot översiktsplanen eller länsstyrel- sens granskningsyttrande över denna att upphäva en detaljplan.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en förutsättning för att tilläm- pa ett förenklat förfarande vid upphävandet av en detaljplan bör vara att upphävandet i sig inte är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas (jfr avsnitt 6.1.1). Om så är fallet bör förfarandet inte kunna förenklas, utan i sådant fall bör kommunen tillämpa de regler som nor- malt gäller för att upphäva en detaljplan.

Det bör noteras att när det gäller frågan om det förenklade förfarandet vid upphävandet av en detaljplan kan tillämpas eller inte, är det avgö- rande momentet hur upphävandet i sig förhåller sig till de kriterier som ligger till grund för det utökade förfarandet. Huruvida den detaljplan som upphävandet avser var av stor betydelse när planen antogs eller om detaljplanen i sig strider mot översiktsplanen eller inte saknar betydelse i sammanhanget. Exempelvis kan en detaljplan ha varit av stor betydelse när den antogs, men om planen aldrig har genomförts – och det inte hel- ler finns någon som vill genomföra den – kan upphävandet i sig vara av begränsat intresse.

Det bör noteras att om ett upphävande av detaljplanen kan antas vara olämpligt i förhållande till de intressen som länsstyrelsen har att bevaka ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att upphäva detaljplanen (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL).

Prop. 2013/14:126

105

Prop. 2013/14:126 Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) har tillstyrkt ett förenklat förfarande, men förordat att det av rättssäkerhetsskäl bör vara samråds- skedet och inte granskningen som bör slopas. Regeringen har emellertid föreslagit vissa regler kring hur samrådet ska genomföras i avsnitt 6.1. På denna punkt skiljer sig således regeringens förslag från utredningsförsla- get, eftersom Plangenomförandeutredningen föreslog att det skulle vara upp till kommunen att bestämma hur samrådet skulle genomföras. Mot bakgrund av att regeringen föreslagit regler för hur samrådet ska genom- föras anser regeringen att det inte finns skäl att ifrågasätta den tänkta ord- ningen av rättssäkerhetsskäl.

Ingen förenkling om förslaget ändras väsentligt efter samrådet

Det kan inträffa att kommunen finner anledning att göra justeringar i förslaget att upphäva detaljplanen efter samrådet, t.ex. om någon fastig- hetsägare motsätter sig upphävandet i viss del. Sådana ändringar kan medföra att förutsättningarna för att upphäva detaljplanen förändras, t.ex. om den del av detaljplanen som upphävs är en förutsättning för att säker- ställa att den del av planen som inte upphävs ska vara lämplig för sitt ändamål.

Regeringen anser att det förenklade förfarandet inte bör tillämpas om förslaget att upphäva detaljplanen ändras väsentligt efter samrådet. I sådant fall anser regeringen att det fortsatta förfarandet bör följa de regler som normalt gäller för planprocessen (jfr regeringens förslag i avsnitt 6.1).

Förfarandet kan inte tillämpas om genomförandetiden ännu inte har börjat gälla

Den avsedda ordningen skulle medföra ett förenklat förfarande för att upphäva detaljplaner i de fall där genomförandetiden har gått ut. Rege- ringen anser att det inte bör vara möjligt att tillämpa förfarandet om genomförandetiden ännu inte har börjat löpa, t.ex. om planbeslutet ännu inte har vunnit laga kraft. Det förekommer att en kommun finner anled- ning att ifrågasätta lämpligheten i en nyss antagen detaljplan, ibland till följd av de synpunkter som framförts på planen inom ramen för ett över- klagande. Det har då förekommit att kommunen försökt återta sitt beslut att anta planen genom att fatta ett nytt beslut i ärendet, innan överinstan- sen har prövat överklagandet.

Ett beslut om en detaljplan innebär vanligtvis ett gynnande beslut för någon part. Även om det efter antagandet visar sig att beslutet är mindre fördelaktigt för kommunen och t.ex. den som vill bygga i enlighet med planen, kan beslutet vara gynnande för den som motsätter sig planbeslu- tet. Kommunen kan således inte ändra ett beslut att anta en detaljplan i normalfallet, oavsett om kommunen anser att det är uppenbart att beslutet är oriktigt (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Det nu tänkta förfaran- det innebär ingen ändring i detta avseende, utan i sådant fall måste kom- munen avvakta utgången av överprövningen.

106

Det saknas skäl att ifrågasätta möjligheten att upphäva en detaljplan	Prop. 2013/14:126
utifrån kravet på proportionalitet i Europakonventionen

PBL anger att de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen inte hindrar att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). Den nu tänkta ordningen innebär inga princi- piella ändringar i förhållande till vad som redan gäller i PBL, men Plan- genomförandeutredningen berörde ändå frågan om den nuvarande ord- ningen är förenlig med den s.k. proportionalitetsprincipen i den Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SOU 2013:34 s. 309). Denna princip kan be- skrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.

Plangenomförandeutredningen ansåg att det inte fanns någon konflikt mellan den rådande ordningen i PBL och kravet på proportionalitet, och ansåg följaktligen att en detaljplan kan ändras eller upphävas utan att någon hänsyn behöver tas till de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar när det gäller denna uppfattning. Inte heller regeringen finner skäl att ifråga- sätta den gällande regleringen i fråga om förhållandet till kravet på pro- portionalitet.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 b § PBL.

6.4En snabbare process för att förlänga genomförandetiden

Regeringens förslag: Vid förlängning av genomförandetiden ska det vara tillräckligt att en kommun samråder med de kända sakägare som finns inom planområdet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annorlun- da lagteknisk konstruktion. Utredningen ansåg vidare att beslutet kunde delegeras till en enskild tjänsteman (SOU 2013:34 s. 307 f.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget att beslutet kan delegeras till enskild tjänsteman. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att det är olämpligt att delegera beslutet till en tjänsteman, eftersom detaljplaner har sådana betydande rättsverkningar såväl för enskilda som för kommunen varför sådana beslut bör avgöras av en politisk nämnd. Samma förslag föranleder Boverket att framföra definitiva invändningar med hänvisning till att 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) sätter gränser för den behörighet som kan överlåtas från förtroendevalda beslutsfattare till enskilda tjänste- män. Även Länsstyrelsen i Östergötlands län respektive Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker att det bör bli enklare att förlänga genomförande-

107

Prop. 2013/14:126 tiden men avstyrker att beslutet ska kunna tas av enskild tjänsteman. Även Lunds kommun och Malmö kommun framhåller att det är positivt att det blir enklare att förlänga genomförandetiden, men kommunerna anser att det är angeläget att beslutanderätten läggs på en högre nivå än en enskild tjänsteman eftersom ett beslut om förlängning kan påverka stora ekonomiska intressen.

Flera länsstyrelser tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att ett beslut att förlänga genomförandetiden bör kunna tas av en tjänsteman på delegation från nämnden. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) samt Lantmäteriet tillstyrker för- slaget. Även merparten av de kommuner som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända mot det. Byggherrarna Sverige AB och Handikappförbunden anser att förslaget är bra.

Kungl. Tekniska högskolan påpekar att utredningens författningsförslag innebär att samråd endast krävs med berörda sakägare, men att allmän- motiveringen anger att målgruppen endast omfattar sakägarna inom plan- området och att detta bör framgå av lagtexten. För tydlighets skull bör även klargöras vilken ställning som bostadsrättsinnehavare har vid för-

	längning av genomförandetiden.
	Skälen för regeringens förslag
	Bakgrund och gällande bestämmelser
	I en detaljplan ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska
	bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men
	tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år. Kom-
	munen får bestämma olika tider för skilda områden av planen (4 kap.
	21 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i
	princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om
	någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL).
	Det är möjligt att förlänga respektive förnya genomförandetiden, dock
	maximalt fem år i sänder (4 kap. 24 § PBL). Med förlängning avses att
	pågående genomförandetid löper vidare ytterligare en tid, medan förnyel-
	se innebär att en plan där genomförandetiden redan har löpt ut ges ny
	genomförandetid. Ett sådant beslut räknas i dag som en planändring. En
	planändring förutsätter i princip samma förfarande som när en ny detalj-
	plan antas (5 kap. 38 § PBL).
	Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare
	under genomförandetiden ska kunna utgå från att kommunen har för av-
	sikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som
	detaljplanen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i en-
	lighet med planen. Under genomförandetiden har fastighetsägarna rätts-
	ligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). När genomförandetiden
	har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst
	ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till
	den som inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upphov till.
	Plangenomförandeutredningen ansåg att det nuvarande förfarandet för
	att förlänga genomförandetiden är onödigt omständligt eftersom frågan är
108	av begränsad betydelse. Utredningen föreslog därför att det bör vara till-
108

räckligt att ett samråd sker med berörda sakägare inom planområdet. Enligt utredningen borde det även vara möjligt att delegera ett sådant be- slut till en enskild tjänsteman.

Det bör bli enklare att förlänga genomförandetiden

I dag medför genomförandetidens slut inte några förändringar av större betydelse. Visserligen är byggrätten inte längre garanterad för fastighets- ägarna, men enligt Plangenomförandeutredningen är det relativt ovanligt att en plan ändras eller upphävs enbart på den grunden att genomförande- tiden löper ut.

Regeringen föreslår i nästa avsnitt (avsnitt 6.5) att bestämmelser i en detaljplan som avser hur byggnadsverk m.m. ska utformas bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Om detaljplanens innehåll hänger samman med genomförandetiden, är det rimligt att kommunens intresse av att förlänga genomförandetiden kan antas bli större än vad det är i dag. Om kommunen önskar att en detaljplan ska fortsätta att gälla i alla delar, behöver det enligt regeringens mening vara möjligt för kommunen att förlänga genomförandetiden med så små administrativa insatser som möjligt.

Plangenomförandeutredningen diskuterade nödvändigheten i att kom- munen genomför ett samråd innan kommunen tar ställning till om genomförandetiden kan förlängas, eller om det är tillräckligt att berörda fastighetsägare underrättas om beslutet och ges möjlighet att överklaga detsamma. Utredningen kom emellertid fram till slutsatsen att ett samråd alltid bör ske, eftersom en detaljplan vanligtvis både medför en rätt att bygga i enlighet med planen och ett förbud att bygga på något annat sätt. Enligt utredningen kan ett beslut att förlänga genomförandetiden således ses som ett uttryck både för viljan att säkerställa att detaljplanen kan genomföras och att ingen annan utveckling ska kunna komma till stånd än den som planen medger. Beroende på hur en fastighetsägares avsikter förhåller sig till detaljplanens bestämmelser, kan en förlängning av genomförandetiden sålunda medföra både fördelar och nackdelar. Efter- som en ändring av genomförandetiden i vissa fall kan medföra nackdelar för den enskilde, menade utredningen att ett samråd alltid bör ske. Enligt utredningen borde det vara tillräckligt att kommunen ger tillfälle till sam- råd med berörda sakägare inom planområdet, eftersom ett beslut om att förlänga genomförandetiden för övriga aktörers vidkommande enbart handlar om att bekräfta rådande förhållanden. Boende, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. skulle med andra ord inte behöva ges tillfäl- le till samråd.

Regeringen delar i huvudsak utredningens bedömning i dessa avseen- den. Även om en förlängning av genomförandetiden vanligtvis är ett gynnande beslut för fastighetsägarna, kan det finnas tillfällen när beslutet även får en ofördelaktig verkan för den enskilde. Av denna anledning bör ett samråd alltid ske. Regeringen delar också uppfattningen att samråd endast behöver ske med de sakägare som finns inom planområdet. Boen- de, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. behöver med andra ord inte ges tillfälle till samråd. I termen boende ingår i detta sammanhang även bostadsrättshavare och hyresgäster. Som Kungl. Tekniska högskolan

Prop. 2013/14:126

109

Prop. 2013/14:126 har påpekat bör det framgå direkt av lagtexten att det endast är sakägarna inom planområdet som behöver ges tillfälle till samråd.

Utredningen har föreslagit att kommunen ska ge de berörda sakägarna inom planområdet tillfälle till samråd. Regeringen anser emellertid att det bör vara de kända sakägarna som ska ges tillfälle till samråd, snarare än de berörda sakägarna. I dag används termen kända sakägare i bl.a. 5 kap. 11 § PBL. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att samma term används i den nu aktuella bestämmelsen.

Plangenomförandeutredningen ansåg att kommunen borde kunna be- sluta om en förlängning av genomförandetiden på enklaste sätt och att beslutet även skulle kunna delegeras till en enskild tjänsteman. Flera remissinstanser har motsatt sig förslaget i denna del, bl.a. eftersom beslu- tet kan få negativa följder för en enskild och att beslutet medför att kom- munens handlingsutrymme begränsas för den tid som genomförandetiden avser.

Regeringen delar uppfattningen att det kan vara olämpligt att en en- skild tjänsteman ges rätt att besluta om en förlängning av genomförande- tiden. Ett sådant beslut bör därför även i fortsättningen beslutas av kom- munfullmäktige eller av byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen efter delegation från kommunfullmäktige.

Ett sådant förfarande för att förlänga genomförandetiden skulle med- föra att ett samråd alltid ska ske med sakägarna inom planområdet. Efter samrådet ska kommunen sammanställa eventuella synpunkter i en sam- rådsredogörelse. Kommunen bör sedan skicka samrådsredogörelsen eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kommunen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare syn- punkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet att förlänga genomförandetiden ska därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger, varvid den som motsätter sig beslutet har möjlighet att överklaga detta.

Plangenomförandeutredningen behandlade även frågan om förnyelse av genomförandetiden, men utredningen ansåg att en förnyelse av denna tid avser en delvis annorlunda situation. I sådana fall handlar det om att återinföra en byggrätt – och i vissa fall även planbestämmelser – som redan tidigare har upphört att gälla. I vissa fall kan det dessutom ha gått mycket lång tid sedan planen genomfördes och de ursprungliga för- hållandena kan därigenom ha blivit inaktuella. Utredningen menade att en sådan situation behöver prövas som en planändring, dvs. att den krets som normalt hörs vid planändringar i sådant fall ska ges tillfälle att lämna synpunkter. Regeringen gör ingen annan bedömning än utred- ningen i detta avseende.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 a § PBL.

110

6.5Flexibiliteten ökar när planbestämmelser om utformning upphävs efter genomförandetiden

Regeringens förslag: Bestämmelserna i en detaljplan som avser utform- ning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen ansåg att samtliga planbestämmel- ser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, är obligatoriska och sådana frivilliga plan- bestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Utredningen föreslog vidare att i stället skulle en lagreglerad planbestämmelse gälla efter genomförandetiden med innebörden att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått (SOU 2013:34

s.243 ff.).

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker försla-

get. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att bygglovs- prövningen riskerar att bli mer skönsmässig och oförutsägbar, vilket är negativt för rättssäkerheten, samt att risken är stor att landets kommuner kommer att utveckla olika syn på hur PBL:s materiella bestämmelser ska tolkas. Det kan tänkas vara förvirrande för den enskilde att det finns en gällande plan, men att endast vissa av bestämmelserna ska tillämpas.

Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att fördelar kan uppstå för enskilda fastighetsägare på bekostnad av omgivande grannar. Det kan vara viktigare att veta vad som gäller inom ett område, både vad avser begränsningar och möjligheter, än att ha stora egna möjligheter till byggnation. Övergångsbestämmelser behövs för äldre planer eftersom konsekvenserna kan bli oöverblickbara, t.ex. för bevarandeplaner där borttagandet av de frivilliga planbestämmelserna skulle kunna få långt- gående konsekvenser. Boverket avstyrker förslaget och påpekar att bestämmelser som skyddar hälsa och säkerhet är viktiga för att garantera markens lämplighet för både bostadsbebyggelse och industriändamål. PBL är det främsta instrumentet för att värna kulturvärden, och om de frivilliga bestämmelserna med automatik upphör skulle tiotusentals byggnader förlora sitt nuvarande skydd. Om detaljplanens långsiktiga regleringsmöjligheter begränsas kan det antas att dessa syften kommer att tillgodoses vid sidan av detaljplanen genom en vildvuxen flora av civil- rättsliga avtal, servitut och konstlade fastighetsbildningar, vilket inte innebär någon förenkling. Försvarsmakten framhåller att konflikter kan uppstå mellan ny bebyggelse och riksintressen för totalförsvaret, t.ex. problem och störningar för tekniska system eller medföra förhöjd påver- kan av skjut- och flygbuller. Lantmäteriet menar att det inte är möjligt med en så drastisk förändring bara för att genomförandetiden löper ut. Fler bestämmelser måste gälla efter genomförandetiden, bl.a. om huvud- mannaskap och skydd för olika allmänna intressen, t.ex. skyddsbestäm- melser för byggnader, rivningsförbud, utfartsförbud, markreservat för

Prop. 2013/14:126

111

Prop. 2013/14:126 ledningar, prickmark som har lagts ut som skyddszoner, m.m. Skydds-

	bestämmelser som rivningsförbud är kopplade till ersättningsbestämmel-
	ser i 14 kap. PBL och när skydden införs betalar kommunen för ett skydd
	på evig tid. Lantmäteriet undrar även om ersättningsreglerna ska ändras
	så att de enbart avser genomförandetiden. Trafikverket anser att förslaget
	kan missbrukas och medföra att bebyggelse tillkommer på ett olämpligt
	sätt i förhållande till trafiksäkerhet och tillgänglighet. Riksantikvarie-
	ämbetet anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även
	efter genomförandetidens slut, bl.a. för att ta tillvara platsens och bebyg-
	gelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull
	bebyggelse. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att
	förslaget är direkt olämpligt ur risksynpunkt, eftersom byggrätter behålls
	men där förutsättningarna som ska se till att området är lämpligt att be-
	bygga inte längre gäller. Statens Fastighetsverk instämmer i att det kan
	vara en fördel att detaljerade och inte sällan förlegade bestämmelser kan
	bli mindre styrande efter genomförandetiden, men att förslaget kan slå fel
	samt att det blir svårare att inte veta vilka lagbestämmelser och plan-
	bestämmelser som gäller för olika fastigheter. Länsstyrelsen i Jönköpings
	län avråder från förslaget, bl.a. eftersom det minskar förutsägbarheten för
	medborgarna. Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget efter-
	som konsekvenserna är dåligt belysta, den föreslagna anpassnings-
	bestämmelsen lämnar stort tolkningsutrymme och att kulturmiljövårdens
	intressen försvagas avsevärt. Kommunen bör i stället ges möjlighet att
	vid planläggningstillfället sortera planbestämmelserna i två olika katego-
	rier: de som upphör att gälla, respektive de som kvarstår under hela den
	tid då planen gäller. Länsstyrelsen ges då möjlighet att bedöma om de-
	taljplanen kan godtas med utgångspunkt från ingripandegrunderna. Även
	Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker
	förslaget. De speciallösningar för t.ex. kulturmiljö, översvämning, brand
	och trafiksäkerhet som föreslås ger ett svagare skydd än dagens system,
	samtidigt som systemet blir mer spretigt och oöverskådligt. Utredningen
	har även missat en rad problem, t.ex. att bestämmelser som ändrar lov-
	plikten bör gälla under planens hela livslängd, och att färre planbestäm-
	melser och mindre reglering ökar risken för skönsmässiga bedömningar
	och sämre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Länsstyrelsen i
	Västra Götalands län avstyrker förslaget, bl.a. för att det innebär en
	osäkerhet för såväl byggherrar som andra berörda och att konsekvenserna
	är svåra att överblicka. Även Länsstyrelsen i Östergötlands län avstyrker
	förslaget och menar att problemet med inaktuella planer i första hand bör
	hanteras med att uppmuntra en kommunal tillämpning att genomföra
	ändringar och tillägg till de sedan tidigare gällande detaljplanerna. Läns-
	styrelsen i Kalmar län anser att förslaget kan innebära stora problem
	eftersom systemet blir otydligt och svåröverskådligt när planernas
	genomförandetid ständigt måste bevakas. Länsstyrelsen i Gävleborgs län
	avstyrker förslaget och anser att det torde vara en omöjlig uppgift för de
	flesta kommuner att innan ikraftträdandet hinna inventera, bedöma och
	vid behov reglera alla de detaljplaner, vilkas genomförandetid har löpt ut.
	Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att den föreslagna ordningen tycks
	medföra större problem än fördelar och att konsekvenserna bör utredas
	ytterligare innan förslag om lagändring kan läggas. Länsstyrelsen i Norr-
112	bottens län avstyrker förslaget och menar att det snarare är föråldrade

användningsbestämmelser som orsakar nya omfattande planprocesser, samt att det är upp till den enskilda kommunen att lösa problemen med bestämmelser som inte klarar kommunens behov. Det måste kunna lösas utan en omfattande lagändring som medför en mängd negativa konse- kvenser. Sundbybergs kommun påpekar att kommunens möjligheter att reglera markanvändningen minskar. Lidingö kommun anser att är det orimligt att en plan till stora delar skulle upphöra att gälla efter bara några år eftersom genomförandetider kan vara korta samt att den lag- reglerade planbestämmelse som föreslås genom sin otydlighet skapar ytterligare rättsosäkerhet. Kommunen menar att en översyn av gällande planer alltid bör göras i samband med att genomförandetiden går ut, då kommunen på ett enkelt sätt kan upphäva de bestämmelser som har blivit inaktuella, men låta övriga bestämmelser kvarstå. Nyköpings kommun anser att det är bra att undanröja de hinder som gamla bestämmelser kan utgöra för en lämplig bebyggelseutveckling, men att frågan bör utredas vidare. Förslaget innebär en risk att planerade projekt skjuts på framtiden eftersom mer flexibla regler kommer att gälla efter genomförandetidens slut. Motala kommun anser att det på många sätt är bra att detaljerade planbestämmelser upphör att gälla efter en viss tid, men det är inte lämp- ligt att även sådana bestämmelser som är avsedda att skydda befintliga miljöer för lång tid framåt upphör att gälla. Linköpings kommun delar utredarens bild av problemet, men är tveksam till förslaget. Kommunen befarar att genomförandetiderna kommer att bli längre då nya planer görs och att genomförandet kan dra ut på tiden i stället för att påskyndas. Bygglovsprövningen kommer även att bli mer krävande, vilket medför att lovet kan bli både dyrare och ta längre tid. Jönköpings kommun anser att gamla detaljplaner inte hindrar förtätning och bebyggelseutveckling och förordar alternativet att kommunen får en utökad rätt att medge av- vikelser från detaljplan när bygglov prövas inom detaljplaner där genom- förandetiden gått ut. Lunds kommun menar att förslaget är olyckligt, bl.a. eftersom det helt kan ändra förutsättningarna för om marken är lämplig att bebygga. Malmö kommun avstyrker förslaget, bl.a. eftersom redan gjorda lämplighetsbedömningar av miljöfrågor och kulturvärden m.m. skulle behöva göras om vid bygglovsprövningen. Planbestämmelserna ger ofta avgörande förutsättningar för att marken i ett större sammanhang ska vara lämplig för det ändamål som den är planerad för. Bestämmel- serna är noga övervägda och inte sällan ett resultat av avvägningar av resultat som framkommit i nödvändiga utredningar i planarbetet. Båstads kommun anser att förslaget kan ge upphov till stor osäkerhet om vad som gäller. Strömstads kommun menar att kommunerna kommer att behöva gå igenom alla sina gamla detaljplaner och värdera om dessa ”obligato- riska” planbestämmelser räcker för att styra utvecklingen dit man önskar, vilket innebär mycket jobb och kostnader för kommunerna som kommer att ta resurser från arbete med nya utvecklingsprojekt. Göteborgs kom- mun avstyrker förslaget som kan få oönskade effekter på den demokra- tiska ordningen för planering och bygglovsgivning. Att upphäva delar av planen är slöseri med samhällets resurser med tanke på det arbete som läggs ned vid framtagandet. Om fastighetsbestämmelser och fastighets- indelningsbestämmelser försvinner uppstår tidskrävande och komplice- rade fastighetsbildningsärenden. Den enskilde får svårare att förutse vilka krav som kommer att ställas i bygglovsprövningen. Förslaget att medge

Prop. 2013/14:126

113

Prop. 2013/14:126 större avvikelser kan vara ett alternativ. Karlstads kommun avstyrker

	förslaget eftersom arkitektoniskt och utmanande stadsbyggande försvå-
	ras. Det blir svårare att värdera en fastighet och eventuellt även att belåna
	den, eftersom bankerna tar hänsyn till detaljplanen. Örebro kommun
	anser att det läggs ett stort ansvar på att kommunerna lutar sig mot de
	ställningstaganden som gjorts i detaljplanen och att de tjänstemän som
	arbetar med bygglovshanteringen har bred kunskap om de lagar och
	regler som blir nödvändiga att känna till för varje ärende. Mora kommun
	noterar att alternativet att detaljplanen helt upphör att gälla efter genom-
	förandetiden har valts bort, men anser att detta hade varit ett bättre alter-
	nativ. Förslaget att bygglovsgivning ska ta stöd i de bestämmelser som
	utgått är ytterst anmärkningsvärt. Leksands kommun avstyrker förslaget
	och menar att kommunerna belastas med en kontinuerlig arbetsinsats för
	att bevaka samtliga planer vars genomförandetid snart går ut, analysera
	dem och vid behov förlänga genomförandetiden eller upprätta ny plan.
	Tidsåtgången för denna nya arbetsuppgift överstiger vida den tidsbespa-
	ring kommunerna skulle få genom att föråldrade egenskapsbestämmelser
	försvinner automatiskt. Borlänge kommun avstyrker förslaget och menar
	att problemen med onödigt detaljerade planbestämmelser i första hand är
	en fråga för kommunen samt att Boverket kan bidra genom att ge råd om
	hur planbestämmelser bör konstrueras. Även metoden att ändra en detalj-
	plan, borde marknadsföras mer. Hallands läns landsting konstaterar att
	helhetsbedömningen riskerar att minska. Västerbottens läns landsting
	framhåller att de frivilliga planbestämmelserna är viktiga att ta hänsyn till
	om nationella mål för miljö, folkhälsa, kultur, m.m. ska kunna nås. Det är
	viktigt att konsekvensanalyser görs ur flera olika aspekter innan förslaget
	genomförs. Sveriges Kommuner och Landsting ser det som positivt att
	man undersöker hur detaljplaneinstrumentet kan göras mer lättanvänt,
	men att förslaget är alltför drastiskt. Kommunen måste ha inflytande över
	vilka planbestämmelser som ska fortsätta gälla efter genomförandetidens
	slut. JM noterar att en mindre lämplig användning i ett verksamhetsom-
	råde kan etableras och verka hindrande för vidare verksamhets- och
	bebyggelseutveckling. Kvinnors Byggforum anser att det finns en över-
	hängande risk att kommunens självstyranderätt försvinner. Det finns en
	risk för att byggherren i praktiken går med på bestämmelserna i en
	detaljplan utan någon intention att uppfylla dem, och i stället väntar tills
	genomförandetiden gått ut och sedan bygger utan att behöva ta hänsyn
	till att uppfylla de tidigare satta bestämmelserna. Sveriges Arkitekter
	ifrågasätter om det är görligt att upphäva majoriteten av planbestämmel-
	serna efter genomförandetiden. En positiv effekt skulle kunna vara att ut-
	rymmet för kreativitet och problemlösning mellan kommun, beställare
	och arkitekt kan göras större och att bygglovsskedet och stadsarkitekt-
	rollen kan förstärkas. En orsak till att systemet fungerar i Tyskland är att
	arkitektrollen där har ett betydligt större mandat och utrymme i proces-
	sen än vad som är fallet i Sverige, men om det ska fungera här behöver
	arkitekturens roll och utrymme i processen stärkas. Sveriges Hembygds-
	förbund anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna är viktiga som
	stöd vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Svenska
	Byggnadsvårdsföreningen påpekar att skydds- och varsamhetsbestäm-
	melser föregås av omfattande utredningar och förhandlingar som plöts-
114	ligt saknar värde som underlag och där själva bestämmelserna endast blir

ett underlag utan rättsverkan. Förslaget innebär risk för skada på kultur- Prop. 2013/14:126 historiskt värdefulla miljöer samt ett stort slöseri med resurser som har

lagts ned på utredningar. Det alternativa förslaget med större avvikelser är betydligt mera utvecklingsbart.

Statskontoret tillstyrker förslaget, men med reservation att konsekven-
serna av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller tydlighet och för-
utsägbarhet. Luleå tekniska universitet anser att förslaget innebär en stor
förbättring ur det industriella byggandets perspektiv. Länsstyrelsen i Väs-
ternorrlands län tillstyrker förslaget, eftersom detta underlättar föränd-
ringar och kompletteringar samtidigt som själva markanvändningen ändå
är reglerad. Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget och välkomnar
att det öppnar för utökade möjligheter till avvikelse från detaljplanen,
men att en viktig fråga som återstår att reda ut är frågan om vad som
händer med byggrätten efter det att genomförandetiden löpt ut. Riksbyg-
gen tillstyrker förslaget och menar att fördelarna med förslaget överväger
de nackdelar det kan innebära. Akademiska Hus är positiva till förslaget
som sannolikt kan bidra till en mera aktiv hantering av planeringen från
kommunens sida. Fastighetsägarna Sverige anser att förslaget är bra,
men att vissa markägare kan komma att vänta ut plangenomförandetider
för att undslippa de krav som då utgår. Redan i dag avvaktar främst stora
entreprenörer av olika skäl att bygga. De bygger inte för marknaden utan,
helt förståeligt, för sina kvartalsrapporter. Västerås kommun anser att
förslaget är bra men att bygglovsprövningen blir mer omfattande och
kommer att ta tid och resurser, men öppnar samtidigt för en utvecklande
dialog. SmåKom anser att förslaget är bra. Villaägarnas Riksförbund
anser att förslaget är väl avvägt och att förslaget borde kunna underlätta
förtätning och bidra till ökat bostadsbyggande.
Riksdagens ombudsmän anser att den föreslagna regeln – att pröv-
ningen av överträdelser som skett under genomförandetiden, samt över-
klaganden av sådana mål och ärenden, ska ske utifrån de detaljplane-
bestämmelser som gällde vid tiden för överträdelsen – kan leda till bety-
dande tillämpningsproblem. Naturvårdsverket anser att en sådan föränd-
ring av strandskyddets bestämmelser inte kan införas utan att konsekven-
serna tydligare har utretts.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund och gällande bestämmelser
I en detaljplan får kommunen reglera användningen av mark- och vatten-
områden samt bebyggelse och byggnadsverk. Planens närmare utform-
ning är i första hand en fråga för kommunen, men kommunen ska alltid
bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och
vattenområden, bestämma användningen och utformningen av allmänna
platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av
kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). I övrigt är det fri-
villigt för kommunen att använda sig av de regleringsmöjligheter som
finns enligt 4 kap. PBL.
I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska be-
stämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men
tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år (4 kap.	115
	115

Prop. 2013/14:126 21 § PBL). En detaljplan får i normalfallet inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Fastighetsägaren ska med andra ord kunna förlita sig på att denne får bygga på det sätt som planen anger under genomförandetiden. De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs, dvs. även efter det att genomförandetiden har löpt ut (4 kap. 38 § PBL).

Plangenomförandeutredningen framförde att inaktuella detaljplaner ofta försvårar eller omöjliggör önskvärda förändringar. Det är t.ex. van- ligt att endast viss markanvändning är tillåten samt att bebyggelsens placering och utformning regleras, t.ex. byggnaders utbredning på mar- ken, högsta höjd, takvinklar, antal lägenheter och utformning i övrigt. Den antagna detaljplanen speglar då vad kommunen anser vara en lämp- lig användning och utformning, åtminstone vid den tidpunkt då planen antas. Inte sällan förändras dessa bedömningar över tid – bostadsbehoven förändras, verksamheter utvecklas och ges kanske en annan inriktning eller läggs ner, varpå nya önskemål uppstår. Om planen är gammal och mycket detaljerad, snarare än ny och flexibelt utformad, ökar risken för att planen inte förmår att tillgodose de behov som föreligger vid en viss tidpunkt. På så vis kan gamla planer skapa en inlåsande effekt som hind- rar i övrigt lämpliga åtgärder (SOU 2013:34 s. 113). Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att merparten av alla frivilliga planbestämmel- ser bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut och att de obliga- toriska planbestämmelserna om markanvändning och indelning i allmän- na platser, kvartersmark och vattenområden ska kompletteras med en allmänt hållen lagreglerad planbestämmelse om vilka intressen som ska beaktas.

Utredningen resonerade även kring det faktum att utvecklingen dels går mot allt mer detaljerade detaljplaner, dels att byggnadsnämnden har svårt att ställa krav i ett bygglov för en viss utformning som inte har stöd i en detaljplan. Utredningen menade att sådana beslut sällan står sig i överinstanserna om beslutet överklagas, men att kommunen vanligtvis inte skulle haft några problem att få igenom kravet på en viss utformning om kravet hade haft stöd i en planbestämmelse. Även denna utveckling har enligt utredningen bidragit till allt mer detaljerade detaljplaner (a. SOU s. 106 ff.). Utredningen menade att ett sätt att komma till rätta med denna utveckling är att stärka byggnadsnämndens möjligheter att ställa krav i bygglovskedet. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att byggnadsnämndens uppfattning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön ska jämställas med prövningen i en detaljplan (a. SOU s. 282 ff.).

Endast planbestämmelser som reglerar utformningen av byggnadsverk bör upphöra efter genomförandetidens slut

Flera remissinstanser har pekat på risken för olämpliga konsekvenser om merparten av alla frivilliga planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut. Regeringen delar uppfattningen att planbestäm-

melserna ofta är en väsentlig förutsättning för att det ska vara möjligt att

116

bygga på en viss plats. Det kan t.ex. vara väsentligt att ett hus placeras på ett visst avstånd i förhållande till en trafikled, där det förekommer tran- sporter av farligt gods, för att en tomt ska anses vara lämplig att bebygga. Om vissa planbestämmelser, som säkerställer att markanvändningen är lämplig, skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, skulle detaljplanen inte längre borga för en lämplig markanvändning i förhål- lande till de risker som transporterna med farligt gods utgör. Planen kan även innehålla andra bestämmelser som syftar till att bebyggelsen inte ska bli olämplig, t.ex. att byggnader ska placeras på viss höjd över vatt- net för att skydda bebyggelsen mot översvämning eller att bygglov inte får ges förrän vissa åtgärder har vidtagits, t.ex. att en markförorening har avhjälpts eller att en viss anläggning har rivits eller kommit till stånd.

Även i övrigt finns det vissa negativa konsekvenser som kan uppstå om merparten av alla planbestämmelser upphör att gälla efter genomförande- tidens slut. Några av dessa risker redovisas i det följande.

Många remissinstanser pekar på risken för att många detaljplaner inne- håller bestämmelser som ska skydda kulturmiljövärden, t.ex. att bygg- nader inte får rivas eller förvanskas. I vissa fall har kommunen även beta- lat ersättning till fastighetsägarna för de begränsningar som planen inne- håller. Kommunens arbete och utgifter i dessa avseenden skulle i princip vara förgäves om de planbestämmelser som ska säkerställa en lämplig utveckling skulle upphöra att gälla.

En detaljplan kan även innehålla frivilliga planbestämmelser med inne- börden att kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats, vilket innebär att fastighetsägarna har ansvaret för att anlägga och sköta allmän- na platser, t.ex. vägar och parkmark. Några remissinstanser menar att kommunen åter kommer att få ta hand om skötseln av sådan mark om dessa planbestämmelser upphör att gälla, i strid med kommunens och ibland även med fastighetsägarnas uppfattning om hur de allmänna plat- serna ska förvaltas.

Flera remissinstanser pekar även på den inneboende konflikten mellan förutsägbarhet och flexibilitet. För en granne kan det vara minst lika vik- tigt att veta vad som kan tillåtas på grannfastigheten, som att ha stora möjligheter att utveckla sitt eget hus efter behov och önskemål. Om plan- bestämmelserna skulle upphöra att gälla i den omfattning som utred- ningen har föreslagit skulle förutsägbarheten för den enskilde minska väsentligt.

Plangenomförandeutredningen föreslår olika lösningar i syfte att trygga en lämplig bebyggelseutveckling, främst genom att utöka antalet intres- sen som ska prövas i ett bygglov. Flera remissinstanser anser emellertid att dessa lösningar inte är tillräckliga samt att nackdelarna med förslaget inte väger upp de fördelar som den ökade flexibiliteten medför.

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att in- aktuella detaljplaner ibland försvårar eller omöjliggör önskvärda föränd- ringar. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har fram- fört anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att gå fullt så långt som utredningen har föreslagit i denna del.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns skäl att tro att dagens detaljerade detaljplaner åtminstone delvis sammanhänger med svårigheten för byggnadsnämnden att hävda krav på viss utformning i bygglovskedet. De detaljerade detaljplanerna försvårar och fördröjer ofta

Prop. 2013/14:126

117

Prop. 2013/14:126 en önskvärd utveckling genom att det uppstår behov av avvikelser i för-

	hållande till vad detaljplanen medger, ibland redan i direkt anslutning till
	den tidpunkt när planen vinner laga kraft. Enligt regeringens uppfattning
	finns det därför skäl att vidta åtgärder som bidrar till att detaljplanerna
	inte görs fullt så detaljerade som ofta är fallet i dag.
	Plangenomförandeutredningen har föreslagit att byggnadsnämndens
	ställning i frågor som avser den yttre miljön ska stärkas, för att skapa för-
	utsättningar så att nämnden i sådana frågor i princip ska kunna ställa
	samma krav i ett bygglov eller förhandsbesked. Utredningens förslag i
	denna del har emellertid kritiserats av remissinstanserna för att vara otyd-
	ligt, framför allt när det gäller den lagtekniska konstruktionen. Rege-
	ringen delar remissinstansernas bedömning att den reglering som utred-
	ningen har föreslagit i denna del inte når det avsedda syftet och att för-
	slaget därför inte bör genomföras. Regeringen anser dock att det finns
	andra åtgärder som kan vidtas för att stärka byggnadsnämndens ställning.
	Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att praxis har utveck-
	lats på ett oönskat sätt, när rättsläget uppfattas som att det krävs att kom-
	munen måste ha reglerat utformningen i detaljplanen för att byggnads-
	nämnden ska kunna ställa några krav som avser den yttre utformningen i
	bygglovskedet. Även i denna del finns det skäl att vidta åtgärder för att
	stärka byggnadsnämndens ställning.
	Enligt regeringens uppfattning blir planbestämmelser om utformning
	ofta snabbt inaktuella, dvs. i första hand sådana frågor som reglerar den
	arkitektoniska eller estetiska utformningen. Regeringen anser att sådana
	planbestämmelser som huvudregel bör upphöra att gälla efter genom-
	förandetidens slut på det sätt som Plangenomförandeutredningen har
	föreslagit. Med en sådan ordning skulle det efter genomförandetidens
	slut inte finnas några planbestämmelser om utformning som huvudregel,
	vilket enligt regeringens uppfattning skulle tydliggöra möjligheten att
	pröva sådana frågor som avser den yttre utformningen i ärenden om för-
	handsbesked och bygglov. Om möjligheten ökar att behandla utform-
	ningsfrågorna i lovskedet, bör detta leda till att kommunerna avstår från
	att göra detaljplanerna fullt så detaljerade som ofta sker i dag.
	Att planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning
	upphör att gälla efter genomförandetidens slut bör enligt regeringens
	uppfattning således leda till en ökad flexibilitet, dels genom att inaktuella
	begränsningar i gamla detaljplaner upphör att gälla, dels genom att nya
	planer görs mindre detaljerade.
	När det gäller sådana andra frivilliga planbestämmelser som kommu-
	nen får besluta om enligt 4 kap. PBL anser regeringen att det skulle föra
	för långt att genomföra Plangenomförandeutredningens förslag, bl.a.
	eftersom det sannolikt skulle bli svårt att förutse vad som kan tillåtas på
	en viss plats, såväl för sökanden som för berörda myndigheter och gran-
	nar. Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras.
	Byggnadsnämnden kan i vissa fall medge avvikelser från bestämmel-
	serna i en detaljplan, förutsatt att avvikelsen är liten och förenlig med
	detaljplanens syfte (jfr 9 kap. 31 b § PBL). Regeringen föreslår i avsnitt
	8.1 att utrymmet för att medge avvikelser ska öka.
	Ett möjligt alternativ till den tänkta ordningen – att låta sådana plan-
	bestämmelser som avser utformning upphöra att gälla efter genomföran-
118	detidens slut – skulle kunna vara att öka utrymmet för avvikelser från

detaljplanen ytterligare. En nackdel med det alternativet är emellertid att Prop. 2013/14:126 byggnadsnämnden måste underrätta berörda grannar m.fl. innan nämn-

den kan medge en avvikelse (jfr 9 kap. 25 § PBL). Alternativet skulle så- ledes medföra ytterligare arbete för nämnden, jämfört med en ordning där utformningsbestämmelserna upphör att gälla med automatik, vilket är orsaken till att regeringen inte förordar en sådan ändring.

Planbestämmelser om utformning bör fortsätta att gälla i områden som utgör en värdefull miljö

PBL anger att en byggnad som är särskilt värdefull, från historisk, kul- turhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, inte får förvanskas. Förbudet gäller även hela bebyggelseområden (8 kap. 13 § PBL). Änd- ringar av en byggnad ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till bygg- nadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 17 § PBL). Av PBL framgår att kommunen i en detaljplan bl.a. får bestämma de pre- ciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket (4 kap. 16 § PBL). Om kommunen inför en s.k. skydds- bestämmelse har den som äger den fastighet som berörs av bestämmelsen rätt till ersättning från kommunen för den skada som bestämmelsen med- för, förutsatt att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (14 kap. 10 § PBL). I avsnitt 9.1 föreslår rege- ringen vissa ändringar som innebär att bestämmelserna i 4 kap. 16 § respektive 14 kap. 10 § PBL förtydligas.

Om en detaljplan gör det möjligt att uppföra nya byggnader i ett om- råde som utgör en värdefull miljö, är det inte ovanligt att kommunen inför bestämmelser i planen som anger att endast en viss utformning kan komma i fråga. En sådan utformningsbestämmelse kan då sägas utgöra ett komplement till sådana skyddsbestämmelser som kommunen kan besluta om enligt 4 kap. 16 § PBL.

Sådana bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL får anses vara särskilt känsliga för olämpliga ingrepp när det gäller hur en ny byggnad är utformad i förhållande till bebyggelseområdets kulturvärden. I sådana områden är det ofta väsentligt att en planbestämmelse – som anger att endast en viss utformning i arkitektoniskt eller estetiskt hänseende kan komma i fråga – består över tid, för att säkerställa att sådana byggnader inte ändras eller byggs om på ett olämpligt sätt. Bland annat Riksantikva- rieämbetet har framfört att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även efter genomförandetidens slut för att ta tillvara platsens och bebyggelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att en ut- formningsbestämmelse inte bör upphöra att gälla efter genomförande- tidens slut inom sådana bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

119

Prop. 2013/14:126

120

Områdesbestämmelser som avser utformning bör inte upphöra att gälla

Det förekommer relativt sällan att en kommun väljer att reglera utform- ning av byggnadsverk och tomter i områdesbestämmelser. I de fall det sker är avsikten vanligtvis att skapa förutsägbarhet på lång sikt i syfte att säkerställa en lämplig utformning av nya och ändrade byggnader. Om- rådesbestämmelser har inte heller någon genomförandetid.

Genom att en reglering med områdesbestämmelser vanligtvis syftar till att säkerställa vissa allmänna intressen över lång tid anser regeringen att sådana områdesbestämmelser som avser utformning av byggnadsverk och tomter bör gälla så länge som bestämmelserna gäller i övrigt, dvs. till dess att de ändras, upphävs eller ersätts av en detaljplan. Den ordning som nu diskuteras för detaljplaner bör således inte även gälla för områ- desbestämmelser.

Vad innebär det att en planbestämmelse upphör att gälla?

Enligt regeringens bedömning bör en sådan bestämmelse i en detaljplan som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av tomter och bygg- nadsverk upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, vilket innebär att en sådan planbestämmelse inte längre ska tillämpas i frågor som bl.a. avser prövning av lov och förhandsbesked.

En sådan ordning skulle medföra att det i första hand är byggnads- nämndens uppgift att bedöma om en viss planbestämmelse är en sådan bestämmelse som upphör att gälla efter genomförandetidens slut, t.ex. i samband med att nämnden prövar en ansökan om bygglov. Om nämnden finner att så är fallet leder detta till att nämnden behöver kontrollera att genomförandetiden har löpt ut samt att bebyggelseområdet inte utgör en sådan värdefull miljö som avses i 8 kap. 13 § PBL. Är dessa kriterier uppfyllda leder den tänkta ordningen till att byggnadsnämnden inte ska tillämpa planbestämmelsen vid prövningen.

Att planbestämmelsen upphör att gälla bör enligt regeringens mening inte medföra några krav på administrativa åtgärder från kommunens sida. Det bör med andra ord inte krävas att sådana planbestämmelser som efter genomförandetidens slut har upphört att gälla ska tas bort från detaljpla- nen.

Vilka planbestämmelser avser utformning?

Vad som får regleras i en detaljplan framgår av bestämmelserna i 4 kap. PBL. Utifrån de gränser som anges i lagen kan kommunen därefter själv formulera de planbestämmelser som anges i en detaljplan. Sålunda anger t.ex. 4 kap. 16 § 1 PBL att kommunen i en detaljplan får bestämma pla- cering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Med den- na lagbestämmelse som grund kan kommunen därefter i planen bl.a. reg- lera byggnadens läge på tomten, dess takvinkel, fasadmaterial, taktäck- ningsmaterial och färg, hushållning med energi och vatten, bullerdämp- ning, grundläggning, grundvattenskydd, tomtens disposition samt lägen- hetsfördelning i bostadshus (prop. 1985/86:1 s. 578 f.).

Det är långt ifrån alltid entydigt vilket lagstöd som en viss planbestäm- melse grundar sig på. En bestämmelse som anger att en viss del av en tomt inte får bebyggas – en bestämmelse som är mycket vanligt förekom- mande i detaljplaner – kan ha många motiv. Bestämmelsen kan t.ex.

bottna i en vilja från kommunen att styra placeringen av byggnaderna av renodlat estetiska eller arkitektoniska skäl. Det kan även vara frågan om att det av geotekniska, trafiktekniska eller av andra riskrelaterade orsaker är direkt hälsovådligt om en byggnad placeras inom området. En tredje orsak till att samma område inte får bebyggas kan vara att det ska använ- das som uppställningsplats för bilar. Det nu sagda illustrerar att det i vissa fall kan vara svårt att härleda kommunens motiv till en viss plan- bestämmelse.

Planbestämmelser om utformning kan ibland ha nära samband med, och därmed vara svåra att skilja från, sådana planbestämmelser som av- ser bebyggandets omfattning (4 kap. 11 § 1 PBL) och planbestämmelser som avser det tekniska utförandet (4 kap. 16 § 1 PBL). Det finns därför anledning att i detta sammanhang nämna något om vilka planbestäm- melser det är som bör upphöra att gälla.

Med planbestämmelser som reglerar bebyggandets omfattning avses i första hand sådana bestämmelser som anger byggnaders längd, bredd, höjd, källardjup, våningsantal, utnyttjandegrad eller exploateringsgrad samt antal byggnader. Sådana bestämmelser kommer med den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut.

Med planbestämmelser som reglerar det tekniska utförandet avses i första hand sådana bestämmelser som syftar till att viss byggnadsteknik ska användas, t.ex. krav på viss grundläggningsteknik för att undvika ras- risk, krav på att vidmakthålla viss grundvattennivå för att säkerställa en viss grundvattennivå, eller för att säkerställa att bebyggelsen utformas med hänsyn till lokala förutsättningar i fråga om hushållning med vatten eller energi. Det kan även vara fråga om sådana planbestämmelser som förutsätter att byggnaden ska utföras på ett visst sätt för att vara lämplig i fråga om buller, luftföroreningar eller brandskyddssynpunkt. Även olika tillgänglighetsaspekter kan vara en del av det tekniska utförandet, t.ex. att husentréer ska placeras i förhållande till gatan (jfr prop. 1985/86:1 s. 578 f.). Även sådana bestämmelser kommer i den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut.

I de fall där det kan uppstå tveksamhet om planbestämmelsen enbart avser utformning eller om den även utgår från någon av övriga regle- ringsmöjligheter i 4 kap. PBL kan syftet med bestämmelsen ofta ge sva- ret. Planbestämmelser om utformning syftar vanligtvis till att byggnaden ska ges ett visst arkitektoniskt eller estetiskt intryck, t.ex. för att ge en byggnad eller en bebyggelsegrupp en viss enhetlighet eller särprägel eller för att en byggnad ska passa in i en befintlig eller planerad miljö. Syftet kan vara uttalat, men oftast är syftet underförstått (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Exempelvis kan en detaljplan ange att en fasad ska utformas på ett sätt som innebär att vissa partier ska skjuta fram och att vissa partier ska dras tillbaka i förhållande till gatan, t.ex. i syfte att skapa en variationsrik fasad som del av ett arkitektoniskt uttryck. I en annan detaljplan kan mot- svarande reglering vara en nödvändighet för att den planerade bebyggel- sen ska vara lämplig i förhållande till en närliggande bullerkälla, dvs. bestämmelsen syftar till att säkerställa ett visst tekniskt utförande. Plan- bestämmelsen i den förstnämnda detaljplanen skulle således upphöra att gälla vid genomförandetidens slut, medan planbestämmelsen i den senare planen således skulle fortsätta att gälla efter denna tidpunkt.

Prop. 2013/14:126

121

Prop. 2013/14:126

122

På motsvarande sätt kan en planbestämmelse som anger att endast vissa takvinklar kan komma i fråga i vissa fall syfta till att säkerställa att bebyggelsen ska utformas på ett enhetligt sätt. I en annan detaljplan kan sama planbestämmelse vara en nödvändighet för att möjliggöra utsikten för grannen. Där planbestämmelsen i det förstnämnda fallet avser att reg- lera utformningen, syftar planbestämmelsen i det andra fallet till att reg- lera bebyggelsens omfattning i syfte att säkerställa grannarnas intressen.

I vissa fall kan samma planbestämmelse ha flera syften, t.ex. att takvin- keln både syftar till att reglerna utformningen och omfattningen. Den tänkta ordningen medför emellertid att det enbart är sådana planbestäm- melser som uteslutande har meddelats med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 16 § 1 PBL avseende utformning som kommer att upphöra att gälla.

Även äldre planer bör omfattas av den tänkta ordningen

Det finns för närvarande ca 100 000 nu gällande detaljplaner i landet. Enligt Plangenomförandeutredningens förslag skulle även planbestäm- melser i nu gällande planer upphöra att gälla, dvs. inte bara för sådana detaljplaner som påbörjas efter en tänkt lagändring. Några remissinstan- ser har framfört att en ändring av PBL som innebär att planbestämmelser upphör att gälla inte bör omfatta äldre planer, bl.a. eftersom det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring.

Ju äldre en detaljplan är, desto högre är sannolikheten att den i någon del är inaktuell. Om äldre detaljplaner inte omfattas av ändringen kom- mer många inaktuella planbestämmelser att hindra en önskvärd utveck- ling även i fortsättningen. Mot denna bakgrund delar regeringen utred- ningens uppfattning att den tänkta ordningen även bör omfatta äldre de- taljplaner. Till skillnad från Plangenomförandeutredningen anser rege- ringen emellertid att det endast är planbestämmelser som avser arkitek- tonisk eller estetisk utformning som bör upphör att gälla efter genom- förandetidens slut. De planbestämmelser som säkerställer att markan- vändningen är lämplig kommer således att gälla även i fortsättningen. I den mån som den tänkta ordningen kommer att kunna medföra några negativa konsekvenser, bedömer regeringen att dessa endast kommer att vara av begränsad omfattning. Mot bakgrund av den ökade flexibilitet som kan antas följa av den tänkta ordningen bedömer regeringen att fördelarna med förslaget överstiger eventuella nackdelar. Av bestämmel- sen bör därför framgå att sådana planbestämmelser om arkitektonisk eller estetisk utformning som har beslutats enligt 4 kap. 16 § 1 PBL eller mot- svarande äldre bestämmelser ska upphöra att gälla efter det att genom- förandetiden har gått ut.

Möjligheten att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen stärks

Enligt regeringens bedömning bör förslaget att planbestämmelser upphör att gälla leda till att möjligheten att hävda utformningskrav stärks när det är fråga om att bedöma utformningsfrågor i ärenden om lov och för- handsbesked. Regeringens bedömning i denna del redovisas i avsnitt 8.6.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 4 kap. 25 a § PBL.

6.6Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under planprocessen

Regeringens förslag: En länsstyrelses uppgift att inom ramen för sam- rådet ge råd om tillämpningen av lagens bestämmelser ska utökas. Läns- styrelsen ska ge sådana råd om det behövs från allmän synpunkt.

Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog bl.a. att länsstyrelsen skulle få en tillsynsroll över planprocessen, planbestämmelser och genomförande- avtal, inklusive möjlighet för länsstyrelsen att upphäva detaljplaner och genomförandeavtal med formella brister m.m. Utredningen föreslog även att kommunen på detaljplanekartan, i anslutning till respektive plan- bestämmelse, skulle redovisa vilken lagbestämmelse i 4 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, som planbestämmelsen tar stöd i (SOU 2012:86 s. 72 f.). Därutöver föreslog utredningen bl.a. att länssty- relsen inte längre ska vara första överklagandeinstans för detaljplaner och områdesbestämmelser.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är kritiska till Byggkravsutredningens förslag att länsstyrelsen ska ges möjlighet att överpröva en detaljplan eller ett genomförandeavtal om planen eller av- talet har formella brister eller på annat sätt strider mot bestämmelserna i PBL. När det gäller möjligheten att ingripa mot planförfarandet påpekar

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) att den föreslagna ordning- en inte följer de generella bedömningar för hur tillsynen bör vara utfor- mad enligt regeringen (jfr skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79). Boverket menar att förslaget att länsstyrelsen ska vara skyldig att upphäva en detaljplan på grund av processfel är allt- för långtgående och endast bör omfatta processfel av allvarligare slag. Även merparten av de länsstyrelser som har yttrat sig anser att länssty- relsernas tillsyn inte bör omfatta den formella hanteringen. Länsstyrel- serna i Örebro län respektive Västerbottens län anser emellertid att för- slaget är lämpligt. Flertalet kommuner avstyrker förslaget i denna del, som befaras kunna förlänga planprocessen i onödan. Strängnäs kommun tillstyrker emellertid förslaget i denna del, liksom Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier.

Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslaget att lagstödet ska redovisas på detaljplanekartan för respektive planbestämmelse, som uppfattas som ett alltför detaljerat krav som kan försvåra möjligheten att förstå plankartan och att det finns risk för att planprocessen förlängs utan att tillföra planprocessen något väsentligt. Bland annat Kungl. Tekniska högskolan och Lantmäteriet tillstyrker emellertid förslaget i denna del.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 97 ff.). Utredningen mena- de även att länsstyrelsens roll som överprövningsinstans bör utredas och att länsstyrelsens resurser i större utsträckning än hittills bör användas för rådgivning och uppföljning av formella brister hos kommunerna inom PBL-området. I sitt slutbetänkande föreslog utredningen även att en kommun skulle ges rätt att hos länsstyrelsen begära sådant underlag som

Prop. 2013/14:126

123

Prop. 2013/14:126 kan vara av betydelse för planeringen innan kommunen påbörjar arbetet med att upprätta en översiktsplan. Enligt förslaget skulle länsstyrelsen överlämna underlaget senast två månader efter begäran (SOU 2013:34

s.230 ff.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna menar att det är

tillräckligt att länsstyrelsen ger råd och stöd om hur PBL ska tillämpas inom ramen för planprocessen. Länsstyrelsen i Dalarnas län pekar dock på att det finns olika typer av fel. Processfel upptäcks vanligtvis endast vid överklagande och det skulle innebära en kraftigt ökad administration att i varje ärende begära in och granska tidningsannonser osv., medan det redan i dag är rutin att påtala fel och otydligheter i planhandlingarna. Sådana påpekanden och råd leder, enligt länsstyrelsen, i stort sett alltid till att kommunen justerar planhandlingarna inför nästa skede.

	Skälen för regeringens förslag
	Bakgrund och gällande bestämmelser
	När den äldre plan- och bygglagen (1987:10) infördes var några av de
	bärande tankarna dels att begränsa det statliga inflytandet i kommunernas
	planläggning, dels att länsstyrelsen skulle ges ansvaret att samlat före-
	träda staten gentemot kommunen i såväl översiktsplaneringen som detalj-
	planeläggningen. Denna ordning gäller även enligt PBL.
	Under samrådet ska länsstyrelsen bl.a. särskilt ge råd om tillämpningen
	av 2 kap. PBL, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken
	tillgodoses och att bebyggelsen inte blir olämplig med hänsyn till bl.a.
	människors hälsa eller säkerhet (5 kap. 14 § PBL). När länsstyrelsen har
	fått ett meddelande om att en kommun har beslutat att anta, ändra eller
	upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen
	inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller
	inte. Länsstyrelsen ska överpröva beslutet, om detta kan antas innebära
	bl.a. att ett riksintresse inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor
	om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommu-
	ner inte samordnas på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse blir olämp-
	lig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. Om länsstyrelsen
	efter utredning finner att detaljplanen eller områdesbestämmelserna är
	olämpliga i bl.a. dessa hänseenden, ska länsstyrelsen upphäva kommu-
	nens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdes-
	bestämmelserna (11 kap. 10 och 11 §§ PBL).
	Byggkravsutredningen föreslog i delbetänkandet Ökat bostadsbyggan-
	de och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara bygg-
	regler (SOU 2012:86) ett förbud för kommuner att ställa vissa krav på
	tekniska egenskaper i exploateringsavtal och markanvisningsavtal. För
	att säkerställa att förbudet efterlevs föreslog utredningen att avtalen
	skulle lagregleras och att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att upphäva
	ett avtal som stred mot förbudet. Regeringens förslag i denna del redo-
	visas i avsnitt 10. Därutöver föreslog utredningen att länsstyrelsen under
	samrådet m.m. skulle ge råd om planprocessen och verka för att plan-
	bestämmelserna har stöd i 4 kap. PBL. Kommunen skulle även vara skyl-
	dig att på detaljplanekartan redovisa vilken föreskrift i 4 kap. som en
	planbestämmelse har stöd av. Länsstyrelsen föreslogs även få i uppgift
124	att överpröva en detaljplan om beslutet att anta planen kunde antas strida

mot förfarandereglerna i 5 kap. PBL eller om en planbestämmelse sak- nade lagstöd.

Även Plangenomförandeutredningen har föreslagit att exploaterings- avtalen ska lagregleras (delbetänkandet Ett effektivare plangenomföran- de, SOU 2012:91). Därtill föreslog utredningen att länsstyrelsen ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i PBL, dvs. inte bara bestäm- melserna i 4 och 5 kap. PBL. Däremot lade utredningen, till skillnad från Byggkravsutredningen, inte några förslag om utökade tillsynsuppgifter för länsstyrelsen i dessa delar.

När det gäller länsstyrelsens ansvar för planeringsunderlag är utgångs- punkten för bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter i arbetet med översiktsplanen att det statliga inflytandet i huvudsak ska utövas genom tidiga kontakter och en kontinuerlig dialog mellan kommunen och läns- styrelsen. Under samrådet ska länsstyrelsen bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § PBL).

I PBL infördes nya bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter i sam- band med kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet. Läns- styrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Länsstyrelsen ska också lämna en sådan redogörelse till kommunen när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL).

Länsstyrelsen har vidare ett ansvar för underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen ska ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushåll- ningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndig- heter och är även skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planerings- underlag åt kommuner och myndigheter (6 kap. 20 § miljöbalken).

Plangenomförandeutredningen menade att länsstyrelsens underlag och synpunkter ibland kommer för sent i arbetet med översiktsplaneringen, vilket gör det svårt och omständligt för kommunen att tillgodose de stat- liga intressena. Utredningen föreslog därför att det bör införas en bestäm- melse som ger kommunen rätt att begära att länsstyrelsen tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen, innan arbetet med en översiktsplan inleds. Avsikten med den tänkta regleringen är att statens förutsättningar och synpunkter bör ligga till grund för arbetet från början, snarare än att som ibland sker lämnas över som en reaktion på samrådsförslaget.

Länsstyrelsen bör ge kommunen råd om tillämpningen av PBL

Kungl. Tekniska högskolan har i en undersökning gått igenom 390 detalj- planer i 25 kommuner (Caesar & Lindgren, Kommunernas detaljplane- bestämmelser – Lagstöd? Tydlighet? KTH Fastighetsvetenskap, 2009). Undersökningen visar att 30 procent av planerna har en eller flera bestämmelser som saknar lagstöd. Även om det i vissa fall kan vara svårt att bedöma om en planbestämmelse saknar lagstöd, anser författarna att

Prop. 2013/14:126

125

Prop. 2013/14:126 55 procent av detaljplanerna har minst en bestämmelse som saknar lag-

	stöd eller är otydlig.
	Boverket har i en rapport till regeringen argumenterat för att även for-
	maliafrågor är ett statligt intresse och att de därför bör bevakas (Tydli-
	gare statligt ansvar i plan- och bygglagen, Boverket 2007). Boverket
	menar att enskilda har möjlighet att under planprocessen lämna synpunk-
	ter inte bara beträffande de sakliga bedömningarna utan också när det
	gäller den formella tillämpningen av PBL. I den mån de är taleberät-
	tigade har de också möjlighet att i ett överklagande åberopa formaliafel
	till stöd för ett yrkande om upphävande. Enligt Boverket är emellertid
	bestämmelserna i PBL detaljerade och komplexa och det kan, enligt
	Boverkets uppfattning, knappast begäras att enskilda ska vara så väl
	insatta i bestämmelserna att de alltid kan reagera på olika formaliafel.
	Det finns också situationer när antalet berörda är begränsat, vilket inte
	gör det mindre viktigt att de formella bestämmelserna följs. Boverket
	menar att det är av central betydelse för tillämpningen att de formella
	bestämmelserna följs.
	Enligt Plangenomförandeutredningen förekommer det redan i dag att
	länsstyrelsen lämnar synpunkter under planprocessen när det gäller for-
	maliafrågor av olika slag. Något uttryckligt ansvar för just denna uppgift
	finns dock inte angivet i författningstexterna, som enbart tar sikte på sak-
	frågor. I brist på ett uttryckligt mandat att bevaka formkrav, råder det
	osäkerhet om i vilken utsträckning som länsstyrelsen förväntas ta på sig
	uppgiften att också bevaka de formella kraven.
	Plangenomförandeutredningen menar att de formella bestämmelserna
	kan ses som en form av statligt intresse, om än av annat slag än de som
	berör sakfrågor. Utredningen gör dock, till skillnad från Byggkravsutred-
	ningen, bedömningen att ett formellt fel inte bör leda till att länsstyrelsen
	ska upphäva en detaljplan på eget initiativ. Enlig utredningen är det till-
	räckligt att länsstyrelsens roll utvidgas i det rådgivande och granskande
	skedet, vilket bör leda till att färre planer med formella brister antas.
	Utredningen menar att i allmänhet rättar sig kommunen efter länsstyrel-
	sens påpekanden såväl vad gäller rådgivning om allmänna intressen som
	påpekanden kring de s.k. ingripandegrunderna. Planerna justeras således
	under planprocessens gång. Kommunerna rättar sig normalt sett även i de
	fall länsstyrelsen påpekar rena formaliafel. Vad gäller den sistnämnda
	frågan är det enligt utredningen oklart vilken kraft länsstyrelserna lägger
	ner på uppgiften, eftersom denna inte är uttryckligen angiven i lagen.
	Regeringen delar Plangenomförandeutredningens överväganden i dessa
	avseenden, både vad gäller förslaget att länsstyrelsens rådgivande roll
	under planprocessen bör synliggöras direkt i lagen och bedömningen att
	länsstyrelsen inte bör ges någon tillsynsuppgift att överpröva en antagen
	plan som har brister i dessa avseenden. Regeringen anser att PBL bör ge
	länsstyrelsen ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämp-
	ningen av samtliga delar av PBL, dvs. inte bara de delar av PBL som
	reglerar detaljplanerna. Det ligger emellertid i sakens natur att länssty-
	relsens vägledning i första hand bör avse hur bestämmelserna om detalj-
	planer tillämpas.
	Att länsstyrelsen ger kommunerna råd om hur PBL bör tillämpas änd-
	rar enligt regeringens mening inte på det grundläggande förhållandet att
126	det är kommunen som har det fulla ansvaret för att säkerställa att PBL:s

bestämmelser följs i fråga om planprocessen, planhandlingarnas utform- ning och detaljplanens innehåll i övrigt. Länsstyrelsens rådgivning bör i första hand inriktas mot sådana brister som är väsentliga sett från allmän synpunkt. I den mån länsstyrelsen noterar brister som inte kan antas med- föra några olägenheter av betydelse för det formella förfarandet eller för tillämpningen av planen efter antagandet, bör länsstyrelsen underlåta att påtala sådana brister, för att inte onödigtvis tynga planprocessen. Inte heller om länsstyrelsen under planprocessen händelsevis missar att påtala ett fel av väsentlig betydelse, bör en sådan omständighet påverka länssty- relsens bedömning i händelse av att detaljplanen överklagas på den grun- den efter antagande.

Som Länsstyrelsen i Dalarnas län har påtalat kan det ibland vara svårt för länsstyrelsen att upptäcka processfel under planprocessens gång. Regeringen anser att det inte bör krävas att länsstyrelsen ska ge råd när det gäller sådana frågor som inte kan bedömas utifrån de handlingar som länsstyrelsen fått del av. Det finns dock många processfel som länsstyrel- sen kan uppmärksamma utifrån hur planhandlingarna är utformade, t.ex. om någon miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att det finns anledning att tro att ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Regeringen anser att detaljplanerna sannolikt kan bli bättre om länssty- relsen ges en tydligare roll vad gäller rådgivning kring eventuella formel- la brister, vilket skulle leda till färre oklarheter och därigenom också till en enklare och effektivare byggprocess som helhet.

Plangenomförandeutredningen anser att ett krav på ett utökat samråd kring formalia i detaljplaner sannolikt skulle öka arbetsbördan för läns- styrelsen. Sannolikt skulle det även medföra att kommunerna blev mer grannlaga i sin utformning av bestämmelser och hanteringen av planpro- cessen. Som en följd av detta borde inte antalet ärenden till länsstyrelsen öka mer än nyttan med ordningen. Regeringen delar denna bedömning.

I lagens nuvarande lydelse anges att länsstyrelsen under samrådet bl.a. särskilt ska ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och verka för vissa andra statliga intressen (jfr 5 kap. 14 § PBL). Regeringen anser att läns- styrelsens uppgifter bör utökas på så sätt att länsstyrelsen under samrådet även ska ge råd om hur PBL i övrigt ska tillämpas, men endast i de fall när det finns ett allmänt intresse från samhällets sida att ge kommunen sådana råd. Länsstyrelsen bör således begränsa sin rådgivande verksam- het till sådana råd som är av betydelse från allmän synpunkt för att detalj- planen ska bli ändamålsenligt utformad. Genom den tänkta ordningen görs det tydligt att länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intresse- na, medan uppgiften att verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett endast bör inriktas mot väsentliga fel.

Länsstyrelsen ska under granskningstiden enligt nu gällande bestäm- melser yttra sig om länsstyrelsen bedömer att planförslaget kan antas bli olämpligt i vissa särskilt angivna avseenden (5 kap. 22 § PBL). Plan- genomförandeutredningen har föreslagit att länsstyrelsen ska yttra sig under granskningstiden varje gång som planförslaget avviker från bestämmelserna i PBL. Regeringen anser emellertid att det skulle föra för långt att införa en sådan skyldighet för länsstyrelsen, utan att PBL endast bör ange att länsstyrelsen ska yttra sig i granskningsskedet i de fall där

Prop. 2013/14:126

127

Prop. 2013/14:126

128

länsstyrelsen bedömer att planförslaget inte är förenligt med de s.k. ingri- pandegrunderna. Huruvida det finns skäl att uppmärksamma kommunen på eventuella formella brister bör lämpligtvis bedömas av länsstyrelsen utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

Sveriges Kommuner och Landsting har, i sitt remissyttrande avseende planprocesspromemorian, framfört att planarbetet skulle effektiviseras om kommunen fick ett tidigare ställningstagande från länsstyrelsen, eftersom detta kommer först i granskningsskedet i dag. Planprocess- promemorian innehåller inget förslag till förändring av den tidpunkten.

Regeringen anser att det är önskvärt om länsstyrelsen kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. Det ligger dock i sakens natur att det många gånger kan vara svårt för länsstyrelsen att ta ställning tidigt i planprocessen, särskilt om länsstyrelsens ställningstagande är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunen. För när- varande saknas förutsättningar för att ändra bestämmelserna i PBL i detta avseende.

Det bör inte krävas att lagstödet för en detaljplanebestämmelse redovisas på plankartan

Merparten av remissinstanserna har varit kritiska till Byggkravsutred- ningens förslag att kommunen ska redovisa lagstödet för respektive plan- bestämmelse på detaljplanekartan. Regeringen delar remissinstansernas tveksamhet i detta avseende, bl.a. mot bakgrund av att en planbestäm- melse kan grundas på flera olika bestämmelser i 4 kap. PBL (jfr redo- görelsen i avsnitt 6.5 angående vilka planbestämmelser som avser utformning). Ett krav på redovisning av lagstöd för varje planbestämmel- se riskerar enligt regeringens uppfattning att leda till ytterligare detaljreg- lering av planprocessen som inte bidrar till ambitionen att PBL ska bli enklare att tillämpa. Regeringen instämmer i Byggkravsutredningens bedömning att det är ett problem att många planbestämmelser i dag sak- nar lagstöd, men menar att detta i första hand bör åtgärdas med utbild- ning snarare än krav på ytterligare formalia. I bedömningen ligger också att förslaget skulle innebära ett merarbete för länsstyrelsen som sannolikt inte skulle motsvaras av den förmodade nyttan.

Ytterligare bestämmelser om att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag behövs inte

Förslaget att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag inom viss tid har ett nära samband med länsstyrelsens uppgifter i samband med kommu- nens prövning av översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 28 § PBL. De nuvarande reglerna om den sammanfattande redogörelsen innebär att länsstyrelsen självständigt ska ta initiativ till att, minst en gång under den kommunala mandatperioden, redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för över- siktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse och lämnas till kommunen. Vidare ska länsstyrelsen även lämna en sådan redogörelse när kommunen begär det.

Inom ramen för ett av de projekt som bedrevs av Boverket i samarbete med länsstyrelserna år 2010–2011 redovisades ett förslag till modell för

sammanfattande redogörelser (Språngbräda för nya plan- och bygglagen Prop. 2013/14:126

– åtta pilotprojekt, Boverket 2011). Modellen innebär att redogörelsen består av två delar, dels länsstyrelsens synpunkter på översiktsplanens aktualitet, dels länsstyrelsens redovisning av statliga och mellankommu- nala intressen med betydelse för översiktsplanens aktualitet.

De arbetsformer som har utvecklats av länsstyrelserna och Boverket medför att länsstyrelserna redan i dag tillhandahåller underlag inom ramen för den sammanfattande redogörelsen. Regeringen anser att Plan- genomförandeutredningens förslag skulle medföra att förhållandet mellan den sammanfattande redogörelsen och den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla underlag inom viss tid delvis blir oklart. Utredningens för- slag i denna del bör därför inte genomföras.

Frågan om länsstyrelsen som överprövningsinstans behandlas senare

Både Byggkravsutredningen och Plangenomförandeutredningen har ifrå- gasatt länsstyrelsens roll som överprövningsinstans i PBL-ärenden.

Regeringen beslutade i maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövnings- ordning (dir. 2013:53). Utredningen har antagit namnet PBL-överklagan- deutredningen. Utredningen ska bl.a. analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn kan förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden kan koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser.

Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta resultaten från PBL- överklagandeutredningen innan frågan om länsstyrelsens roll som över- prövningsinstans avgörs.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 14 § PBL.

6.7Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas

Regeringens förslag: Bestämmelserna om en kommuns skyldighet att skicka en lagakraftvunnen detaljplan och vissa andra handlingar till läns- styrelsen och lantmäterimyndigheten ska förtydligas.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lant- mäteriet, tillstyrker förslaget. Boverket är positivt till en fastställd tids- frist och bejakar utvecklingen mot en digital planprocess, men förordar dock en komplettering i plan- och byggförordningen (2011:338), för- kortad PBF, för att stödja en övergång till digital hantering av planhand- lingar. Utan en sådan komplettering fyller den föreslagna förändringen

inte sitt syfte, enligt Boverket. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att

129

Prop. 2013/14:126 även skyldigheten att sända lagakraftvunna detaljplaner till länsstyrelsen

	kan tas bort, vilket skulle synliggöra var ansvar för arkivering och
	registerhållning finns.
	Gagnefs kommun tror att små kommuner kan få svårt att efterleva
	denna ändring. Sunne kommun ifrågasätter ändringen och föreslår en
	längre tidsfrist. Fastighetsägarna Sverige och HSB Riksförbund anser att
	det skulle behövas sanktioner mot kommuner som inte följer regeln.
	Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att det kan vara be-
	fogat att överväga någon form av sanktion.
	Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lydelsen av 5 kap.
	32 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, har i huvudsak
	samma utformning som i plan- och bygglagen (1987:10), förkortad
	ÄPBL. När beslutet att anta en detaljplan har vunnit laga kraft ska kom-
	munen bl.a. anteckna det datum då planen vann laga kraft på planhand-
	lingarna och snarast möjligt skicka planen, planbeskrivningen och fastig-
	hetsförteckningen till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, om det
	inte är uppenbart obehövligt (5 kap. 32 första stycket 1 PBL). Om kom-
	munen inte kan skicka handlingarna inom två veckor, ska kommunen
	genast underrätta mottagarna om innehållet i handlingarna (5 kap. 32 §
	andra stycket PBL). Skälet till att ha en lagreglerad skyldighet är att plan-
	handlingarna behövs för att lantmäterimyndigheten ska kunna genomföra
	planen utan fördröjning. Bestämmelsen i ÄPBL innehöll ursprungligen
	en tidsgräns på en månad, som ändrades till den nuvarande konstruk-
	tionen år 1990 (prop. 1989/90:37).
	Tanken bakom den gällande lagkonstruktionen är att om kommunen
	inte inom två veckor kan få fram de handlingar som är lämpliga för arki-
	vering så kan en underrättelse ske med en enklare papperskvalitet, som är
	tillräcklig för att utföra registreringen i fastighetsregistret.
	Numera kan en digital handling, t.ex. en pdf-fil, anses vara en handling
	som är lämplig för arkivering. En digital handling av tillräcklig kvalitet
	kräver mindre arbete att färdigställa, vilket gör att tidsgränsen på två
	veckor bör gälla generellt. För att göra bestämmelsen helt entydig bör
	även texten ”om det inte är uppenbart obehövligt” tas bort.
	När det gäller frågan om eventuella sanktionsmöjligheter gör rege-
	ringen bedömningen att sådana inte torde vara nödvändiga. Regeringen
	bedömer också att skyldigheten att inom två veckor sända planhandlingar
	till lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen inte kan anses vara så be-
	tungande att kravet skulle vara svårt att uppfylla för mindre kommuner.
	Uppföljning av lagändringen bör dock göras för att kartlägga hur den
	efterföljs.
	Det kan, som Boverket påpekar, krävas ändringar i PBF för att fullt ut
	övergå till en digital planprocess. Den nu tänkta lagändringen bör enligt
	regeringens bedömning ses som ett första steg. Huruvida det även krävs
	ändringar på förordningsnivå får övervägas i annan ordning.
	Kravet att en kommun ska sända en detaljplan som har vunnit laga
	kraft till länsstyrelsen kan enligt Länsstyrelsen i Stockholms län tas bort.
	Länsstyrelsen menar att en sådan ändring skulle synliggöra var ansvar för
	arkivering och registerhållning finns. Regeringen har i PBF meddelat
	föreskrifter om att kommunen inte behöver skicka handlingar om detalj-
	planer eller områdesbestämmelser till länsstyrelsen enligt 5 kap. 32 eller
130	39 § PBL, om länsstyrelsen har rutiner för att ta del av handlingarna på

annat sätt och därför beslutat att handlingarna inte behöver skickas Prop. 2013/14:126 (2 kap. 8 § PBF).

Mot bakgrund av länsstyrelsens betydelsefulla roll när det gäller plane- ring och byggande anser regeringen att det är nödvändigt att länsstyrel- sen har tillgång till alla gällande detaljplaner i länet. Även om länsstyrel- serna ofta har tillgång till gällande detaljplaner på annat sätt, exempelvis genom Lantmäteriets digitala arkiv, saknas för närvarande bestämmelser i PBL som säkerställer att så verkligen är fallet. Regeringen bedömer således att det i dagsläget inte finns tillräckligt underlag för att helt ta bort kravet på att lagakraftvunna planer ska skickas till länsstyrelsen.

Bestämmelsen finns i 5 kap. 32 § PBL.

7 Ett effektivare plangenomförande

7.1Sambanden mellan olika plangenomförandefrågor tydliggörs

Regeringens förslag: Tillämpningen av reglerna om plangenom- förande ska underlättas genom införandet av en ny bestämmelse i 6 kap. plan- och bygglagen med en allmän beskrivning av kapitlets innehåll och hänvisning till annan central lagstiftning med bestämmel- ser av betydelse för plangenomförandet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 64 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) an- ser att bestämmelsen bör utgå. En hänvisning ger intrycket av att vara komplett men det är svårt att få en heltäckande hänvisning.

Boverket anser att det finns skäl att göra en breddad analys av plan- och byggprocessen med tillhörande lagstiftning för att på så sätt få ett samlat grepp över hela samhällsbyggnadsprocessen och behovet av för- ändringar av den. Lantmäteriet anger att det får anses vara en tillräcklig reglering att innehållet i 6 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkor- tad PBL, förtydligas och att hänvisningar sker till annan tillämplig lag- stiftning. Statskontoret ställer sig bakom förslaget, eftersom det förtyd- ligar lagstiftningen på området.

De kommuner som har yttrat sig över utredningens förslag är genom- gående positiva. Till dessa hör Huddinge kommun, Tyresö kommun, Österåkers kommun, Linköpings kommun, Växjö kommun, Kalmar kom- mun, Karlshamns kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Umeå kommun och Bodens kommun. Kommunerna framhåller bl.a. att införan- det av en ny inledande paragraf i 6 kap. PBL med en översikt av var olika bestämmelser om plangenomförande går att hitta är en förbättring mot i dag. De framhåller vidare att en översiktlig hänvisning till andra lagstiftningar kan vara bra då det tydliggör kopplingar mellan lagstift- ningarna och var man kan hitta mer information.

131

Prop. 2013/14:126	Skälen för regeringens förslag: I direktiven till Plangenomförande-
	utredningen uttalas att ett av syftena med uppdraget när det gäller att göra
	en översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan var att
	åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelag-
	stiftning där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenom-
	förande tydligt framgår.
	Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att
	förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markan-
	vändning. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark om-
	fattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av
	gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avlopps-
	anläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom
	fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plan-
	genomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte
	planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en de-
	taljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller mark-
	användning, är andra än de som behöver vidtas för att genomföra en plan
	vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål.
	Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekonomiska
	som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska
	komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effek-
	tivt utformad organisation och tydliga administrativa ramar. PBL inne-
	håller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenom-
	förandet.
	Termen plangenomförande finns inte uttryckligen definierad i PBL,
	men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och
	bestämmelser som återfinns i 6 kap. under rubriken plangenomförande.
	Det handlar bl.a. om de s.k. exploatörsbestämmelserna i 3–10 och 12 §§
	(se vidare avsnitt 7.5), om kommunens rätt att lösa in mark m.m., om
	ordnandet och underhåll av allmänna platser samt om fastighetsägares
	skyldighet att betala för gatukostnader m.m.
	Enligt kapitlets inledande paragraf ska genomförandet av en detaljplan
	grunda sig på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap.
	31 och 33 §§ PBL. Av dessa bestämmelser framgår att det tillsammans
	med detaljplanen ska finnas en planbeskrivning som anger hur detalj-
	planen ska förstås och genomföras. Av planbeskrivningen ska bl.a. fram-
	gå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgär-
	der som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat
	och ändamålsenligt sätt.
	Plangenomförandeutredningen har föreslagit en ny inledande paragraf
	till 6 kap. PBL. Enligt utredningen ska det föreslagna nya lagrummet
	bl.a. dels översiktligt beskriva innehållet i kapitlet, dels ge en hänvisning
	till viss övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandefrågor. Hänvis-
	ningen gäller lagstiftningen inom det fastighetsrättsliga området (fastig-
	hetsbildningslagen [1970:988, anläggningslagen [1973:1149], lednings-
	rättslagen [1973:1144]) samt lagen (2006:412) om allmänna vattentjän-
	ster. De aktuella lagarna utgör de lagar som är mera generellt tillämpliga
	för plangenomförande när det gäller markåtkomstfrågor och frågor om
	fastighetssamverkan. Hänvisningen till lagen om allmänna vattentjänster
	markerar dels den skyldighet som kommunen har när det gäller att ordna
132	ett områdes vatten- och avloppsförsörjning, dels kopplingen till bestäm-

melsen om att en markägare enligt nuvarande 6 kap. 8 § andra stycket PBL i vissa fall kan bli förpliktad att bekosta anläggningar för vatten- försörjning och avlopp inom ett område. Den nuvarande inledande para- grafen föreslås av utredningen fortsättningsvis vara 2 §.

Regeringen anser att de förtydliganden och förändringar som Plan- genomförandeutredningen har föreslagit skulle bidra till att skapa en mera transparent plangenomförandelagstiftning. Det bör dock uppmärk- sammas att de lagar som förslaget refererar till inte utgör en fullständig redovisning av den lagstiftning som det kan bli aktuellt att tillämpa vid ett genomförande av en detaljplan. Enligt regeringens mening är det lämpligare att ha en sådan upplysning i författningskommentaren i stället för i lagtexten. Utredningens förslag i den delen bör därför inte genom- föras.

Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fas- tighetsrättsliga plangenomförandet är inte heller i övrigt reglerat i PBL. Av 4 kap. 7 § PBL framgår att kommunen ska vara huvudman för all- männa platser, men att kommunen, om det finns särskilda skäl till det, i detaljplanen får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det framgår inte av detta lagrum eller av bestämmelserna i 6 kap. PBL när eller hur ett genomförande av en plan där kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna ska initieras. Det framgår inte heller vem som ska eller kan initiera ett genomförande av en sådan plan.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att det ska ske ett förtyd- ligande i nu nämnda avseende. Utredningen föreslår därvid att det i den inledande paragrafen i 6 kap. PBL ska upplysas om att det i anläggnings- lagen finns bestämmelser om fastighetssamverkan avseende genomföran- de av sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman för allmänna platser, dvs. om inrättande av en anläggning som är gemensam för flera fastigheter.

Regeringen anser att den föreslagna kompletteringen innebär ett för- tydligande av hur genomförandet av detaljplaner, som innehåller allmän- na platser med enskilt huvudmannaskap, ska kunna komma till stånd. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag genomförs i denna del. Vidare anser regeringen att det i detta sammanhang är lämpligt att i samma inledande paragraf även arbeta in den nuvarande upplysningen i 6 kap. 23 § PBL om bestämmelser om underhåll av sådana allmänna platser.

Plangenomförandeutredningens förslag vad avser vissa förändringar i den ovan nämnda paragrafen 4 kap. 7 § PBL behandlas vidare i avsnitt 7.2.

Bestämmelsen finns i 6 kap. 1 § PBL.

Prop. 2013/14:126

133

Prop. 2013/14:126 7.2		Bestämmelserna om huvudmannaskap för
		allmänna platser förtydligas

	Regeringens förslag: Bestämmelserna om huvudmannaskap ska för-
	tydligas så att det uttryckligen framgår att kommunen, om det finns
	särskilda skäl för det, i detaljplanen får bestämma att huvudmanna-
	skapet ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser.
	Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis
	med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid även föränd-
	rade formuleringar när det gäller under vilka förhållanden som en kom-
	mun ska kunna besluta om enskilt huvudmannaskap, att kommunen i
	egenskap av kommun, dvs. utan att vara fastighetsägare, under vissa för-
	utsättningar ska kunna delta i en gemensamhetsanläggning samt att det
	införs en särskild lämplighetsprövning för att förhindra att ansvaret för
	alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare
	(SOU 2012:91 s. 79 ff.).
	Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har närmare kommente-
	rat utredningens förslag att införa benämningen enskilt huvudmannaskap
	för allmänna platser i de fall kommunen inte är huvudman för de all-
	männa platserna. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) delar inte
	utredningens uppfattning att allmänheten inte har tillträde till allmänna
	platser med enskilt huvudmannaskap. En tydlig avgränsning mellan all-
	män plats och enskild kvartersmark har historiskt varit en av de vikti-
	gaste rättsliga konsekvenserna av detaljplaneläggning. En sådan grund-
	läggande förändring som utredningen föreslagit måste bygga på ett
	utvecklat underlag med konsekvensbedömning av vad detta kan komma
	att innebära för det svenska samhället i hela sin vidd. Dagens regler med
	kommunalt eller enskilt huvudmannaskap, alternativt delat huvudmanna-
	skap, kan varieras på ett sätt så att kommunalt deltagande i enskilt
	huvudmannaskap via gemensamhetsanläggning inte behövs.
	Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) framhåller att det vid den
	fortsatta beredningen bör klarläggas hur den föreslagna lämplighetspröv-
	ningen ska utföras. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) till-
	styrker att en lämplighetsprövning införs. Vänersborgs tingsrätt (mark-
	och miljödomstolen) tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i gemen-
	samhetsanläggning.
	Boverket anser att problematiken kring lämplighetsbedömningen inte
	blir löst med det framlagda förslaget. Verket anger vidare att det med
	gällande lagstiftning finns möjlighet att inrätta skilt huvudmannaskap för
	olika allmänna platser inom samma detaljplan. I den utsträckning som
	kommunen anser att allmänhetens tillträde är viktigt bör kommunen
	planlägga med kommunalt huvudmannaskap. Boverket framhåller vidare
	de förvaltningsproblem som kan uppstå när kommunen ska ingå i en
	gemensamhetsanläggning. Samtidigt påtalar verket att det kan bli nöd-
	vändigt med en periodisk översyn av de kommunala andelstalen. Lant-
	mäteriet, som tillstyrker utredningens förslag, framhåller de praktiska
	problem som uppkommer för en kommun som delägare i samfälligheter.
	Verket konstaterar att användningen av kombinationen g (område för
134	gemensamhetsanläggning) och x (område för allmän gång- och cykel-

trafik) synes ha minskat något under senare år. Lantmäteriet tillstyrker principerna bakom förslaget att det i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och för- valtas av enskilda. I det fortsatta lagstiftningsarbetet krävs dock förtyd- liganden.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att samtliga förslag bör genomföras, men anser att det är viktigt att tydliggöra förutsättningarna för och konsekvenserna av om huvudmannaskapet i en detaljplan är en- skilt eller kommunalt. Länsstyrelsen i Dalarnas län anser att förslaget att en kommun utan koppling till en fastighet ska kunna ingå i en gemen- samhetsanläggning är bra. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller att det innebär en skärpning i valet av huvudman att ändra från särskilda skäl till beaktansvärda skäl. Det är positivt att utredningen föreslår att kommunen i en detaljplan får bestämma att kommunen ska delta i gemensamhetsan- läggningarna.

Blekinge tekniska högskola anser att det inte förefaller trängande nöd- vändigt att förändra reglerna för kommunalt respektive enskilt huvud- mannaskap för allmänna platser. Kungl. Tekniska högskolan anser att termerna ”beaktansvärda skäl” och ”ändamålsenliga” måste tolkas. För- slaget att en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning till- styrks. Detsamma gäller den föreslagna lämplighetsprövningen av vilka anläggningar på kvartersmark som ska utföras och förvaltas av enskilda.

Uppsala universitet (juridiska fakulteten) anser att det tidigare begreppet ”särskilda skäl” i praktiken medgav en tillämpning delvis i strid med lag- stiftarens intentioner och risken är att även det nu föreslagna ”beaktans- värda skäl” och ”ändamålsenlighet” kommer att medge en tillämpning i strid med avsedd uppdelning i huvudmannaskapsfrågan.

De flesta av de kommuner som har yttrat sig i frågan tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en kommunal fastighet. Hit hör bl.a. följande kommuner: Huddinge, Nacka, Linköpings, Tyresö, Upplands-Bro, Kalmar, Göteborgs, Halm- stad, Falun, Gävle, Sundsvall, Umeå, Östersund och Boden. Linköpings kommun anser emellertid att tillämpningen bör begränsas eftersom det annars kan bli administrativt betungande och kostsamt för kommunen. Umeå kommun anser att det inte är acceptabelt om kommunen genom lantmäteribeslut ska kunna tvingas att delta i och bekosta gemensamhets- anläggningar. Det är allvarligt att utredningen också föreslår att lant- mäterimyndigheten för befintliga gemensamhetsanläggningar ska kunna göra omprövningsförrättningar och då besluta att kommunen ska ingå och tilldela kommunen ett andelstal. Helsingborgs kommun anser att om en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning bör detta ske endast för anläggningar i nya detaljplaneområden. Förslaget om att en sam- fällighetsförening i efterhand ska kunna begära att en kommun ska ingå blir ohållbart för kommunerna.

Malmö kommun avstyrker förslaget att lantmäterimyndigheten i befint- liga gemensamhetsanläggningar ska kunna ompröva förrättningen och tvinga kommunen att ingå. Detta skulle i grunden förändra kommunernas möjligheter till planering. Det finns dessutom en uppenbar risk att för- slaget kommer att leda till oförutsägbara kostnadsökningar för skatte- betalarna. Även Strängnäs kommun anser att förslaget att kommunerna ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning inte är bra. Risken är

Prop. 2013/14:126

135

Prop. 2013/14:126 uppenbar att en otydlig gränsdragning skapas mellan kommunens och de enskilda fastighetsägarnas ansvar. Om det finns ett väsentligt behov för allmänheten att nyttja en anläggning bör anläggningen ha ett kommunalt huvudmannaskap. Jönköpings kommun anser att nuvarande regler i anläggningslagen (1973:1149) och plan- och bygglagen (2010:900), för- kortad PBL, är tillfyllest för att reglera användandet av gemensamhets- anläggningar och avstyrker utredningens förslag. Det är oacceptabelt att en kommun genom lantmäteribeslut skulle kunna tvingas att ingå i en sådan anläggning. Det är likaledes oacceptabelt att lantmäterimyndig- heten ska kunna göra omprövningsförrättningar och besluta att kommu- nen ska ingå i befintliga gemensamhetsanläggningar.

Sveriges Kommuner och Landsting samt Ale kommun och Härryda kommun anser att det inte finns skäl att i PBL reglera användandet av gemensamhetsanläggningar utöver nuvarande reglering i anläggnings- lagen och i PBL. Den föreslagna lämplighetsprövningen avstyrks. Det finns inte skäl att ändra förutsättningarna för när kommunen i detaljplan får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det har inte framkommit skäl som talar för en föränd- ring. Det största behovet av att reglera kommunens möjlighet att delta i en gemensamhetsanläggning finns numera utanför detaljplanelagda om- råden eftersom det nu är möjligt att ha olika huvudmän för olika all- männa platser i en och samma detaljplan.

Riksförbundet Enskilda Vägar framhåller att begreppet ”beaktansvärda skäl” inte får tolkas som ett striktare krav än de ”särskilda skäl” som PBL för närvarande kräver. Riksförbundet välkomnar ändringen i anlägg- ningslagen som gör det möjligt för en kommun att delta med kostnads- ansvar i en gemensamhetsanläggning. Sveriges advokatsamfund anser att utredningens förslag att införa en regel som innebär att enskilt huvud- mannaskap aldrig ska kunna komma i fråga för komplexa anläggningar är välbetänkt. Att en kommun ska kunna ingå som delägare i en gemen- samhetsanläggning är också positivt. HSB Riksförbund och Hyresgäst- föreningen är positiva till en lämplighetsprövning med syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier anser att det är positivt att en kommun ska ha möjlighet att ingå i gemen- samhetsanläggningar. Vidare tillstyrks förslaget om huvudmannaskap för

	allmänna platser. Den föreslagna lämplighetsprövningen tillstyrks.
	Skälen för regeringens förslag
	Bakgrund och gällande bestämmelser
	Ett enkelt och rationellt plangenomförande förutsätter att det finns klara
	och tydliga bestämmelser såväl vad gäller förutsättningarna för detalj-
	planeläggningen som vad gäller de bestämmelser som reglerar genom-
	förandet av planen. Förändringar av de bestämmelser som påverkar
	planeringen och plangenomförandet bör inte komma till stånd om det
	inte är särskilt motiverat.
	PBL innehåller ett stort antal bestämmelser om vad kommunen får
	bestämma i en detaljplan. Antalet bestämmelser om vad kommunen ska
136	bestämma i en detaljplan är begränsat till tre.
136

I 4 kap. 5 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska därutöver bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för samt användningen av kvartersmark och vattenområden. Enligt 4 kap. 7 § PBL ska kommunen vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. I 4 kap. 21 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år.

Det mest grundläggande för en detaljplan är således att kommunen i densamma ska avgränsa områden för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses enligt 1 kap. 4 § PBL en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Grundläggande för de allmänna plat- serna är att kommunen ska vara huvudman för dem om det inte finns särskilda skäl som talar för en annan huvudman. Det är inte möjligt att genom en planbestämmelse ange vem som ska vara huvudman om kom- munen inte ska vara det. Detaljplanens planbeskrivning ska dock enligt 4 kap. 33 § PBL bl.a. innehålla en redovisning av hur detaljplanen är avsedd att genomföras. Av denna redovisning ska framgå de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

Om kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats ska huvudmannaskapet vara enskilt

Utgångspunkten är att kommunen ska vara huvudman för allmän plats. Om avsikten är att ansvaret för allmänna platser ska läggas över på fastighetsägarna, finns det olika sätt att hantera detta ansvar. Ofta inrättas en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. De fastigheter som får del i en sådan gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggnings- samfällighet, som vanligtvis förvaltas av en samfällighetsförening. Lant- mäterimyndigheten fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastig- heterna tilldelas därvid andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Samfälligheten får sedan svara för byggande och underhåll.

När det gäller frågan om benämningen på den som ska vara huvudman för de allmänna platserna när kommunen i detaljplanen bestämmer att kommunen inte ska vara huvudman konstaterar regeringen att det i PBL saknas en beskrivning av vem som ska svara för plangenomförandet. Plangenomförandeutredningen har föreslagit att den som har ansvar för genomförandet av planen i sådana fall bör benämnas ”enskild huvud- man”. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att uttrycket enskild huvudman bör användas i PBL för att beskriva vem som svarar för genomförandet av sådana allmänna platser där kommunen inte är

Prop. 2013/14:126

137

Prop. 2013/14:126 huvudman. Regeringens förslag innebär inte någon materiell förändring av nuvarande reglering. Skälet till regeringens förslag är att öka tydlig- heten och minska den oklarhet som i vissa fall uppkommer i frågan om vem som är huvudman i de fall kommunen inte är huvudman för de all- männa platserna.

Uttrycket särskilda skäl bör inte ändras

Av PBL framgår det inte närmare under vilka omständigheter som en kommun i en detaljplan ska besluta att kommunen inte ska vara huvud- man för de allmänna platserna. I 4 kap. 7 § PBL anges endast att kommu- nen får besluta om sådant enskilt huvudmannaskap om det finns särskilda skäl för det.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att uttrycket ”särskilda skäl” bör ersättas med att en förutsättning för ett beslut om enskilt huvudmannaskap ska vara ”att beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt”.

Regeringen gör i denna fråga följande bedömning.

Frågan om det i en detaljplan ska vara kommunalt eller enskilt huvud- mannaskap för de allmänna platserna faller tillbaka på den reglering som fanns i 1947 års byggnadslagstiftning och motsvarande äldre lagstiftning. I denna äldre bygglagstiftning fanns det två separata detaljplaneinstitut – stadsplan och byggnadsplan. Inom stadsplanelagda områden var det kommunen som var huvudman för de allmänna platserna och inom bygg- nadsplanelagda områden var det ett enskilt huvudmannaskap. Stadsplan skulle därvid upprättas ”i den mån det genom stadens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen”. Beträffande behovet av att upprätta byggnadsplan angavs att ”Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma å viss ort, och föranleda ej om- ständigheterna till att stadsplan upprättas, skall genom kommunens för- sorg byggnadsplan upprättas, i den mån sådan plan finnes erforderlig för reglering av bebyggelsen.”

Av kommentaren till bygglagstiftningen (A. Bexelius, A. Nordenstam, V. Körlof) framgår bl.a. att frågan om vilket planinstitut som i det en- skilda fallet ska komma till användning skulle avgöras med hänsyn till ortens utveckling, bebyggelsens karaktär och andra dylika faktorer. Av kommentaren framgår vidare att det i praktiken har visat sig att avsakna- den på ett direkt utpekat rättssubjekt med ansvar för tillgodoseendet av vissa gemensamma behov inte har utgjort något hinder mot att använda byggnadsplaneinstitutet för att reglera relativt omfattande tätbebyggelse- ansamlingar.

I den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, inordna- des de båda planinstituten inom ramen för ett – detaljplan. Möjligheten att göra skillnader beträffande ansvaret för plangenomförandet bibehölls dock genom att kommunen fick möjlighet att, om det fanns särskilda skäl, låta huvudmannaskapet för allmänna platser vara enskilt.

I den proposition som låg till grund för 1987 års plan- och bygglag (prop. 1985/86:1 s. 656) anger det föredragande statsrådet i specialmoti- veringen bl.a.: ”Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommu- nen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna

platsen. Syftet med denna bestämmelse är att kommunerna inte utan

138

vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden som man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.”

Den 2 maj 2011 trädde PBL i kraft. Av regeringens proposition fram- går att huvudregeln vad beträffar huvudmannaskapet för allmänna platser även fortsättningsvis bör vara kommunalt, om det inte finns särskilda skäl för annat huvudmannaskap. Vidare anges att vad som ska utgöra sär- skilda skäl för annat huvudmannaskap än kommunalt bör följa nuvarande praxis (prop. 2009/10:170 s. 427).

Regeringen konstaterar att det finns en väl etablerad praxis vad beträf- far möjligheterna för en kommun att i en detaljplan ange att kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna. Denna praxis har bl.a. redovisats i en rapport med tillkommande komplettering som Lantmäte- riet har utarbetat på uppdrag av regeringen (LMV-rapport 2008:6, de- cember 2008 med kompletterande bilaga i februari 2009).

Plangenomförandeutredningen har inte angivit något skäl som talar för att bestämmelserna för att undantaget från huvudregeln om ett kommu- nalt huvudmannaskap behöver skärpas. Utredningen anger däremot att det kan finnas behov av att förtydliga i vilka fall som kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet och anpassa skälen mer till dagens praxis. Utredningen anger vidare att det i rättspraxis har accepterats enskilt huvudmannaskap även i tätbebyggda områden med permanenthus- bebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angränsande områden. Regeringen finner att de omständigheter som utredningen har pekat på ligger inom ramen för den praxis som funnits alltsedan 1947 års byggnadslagstiftning. Regeringen anser att de förhållanden som utredningen har lyft fram i denna del inte utgör någon grund för att ändra den reglering som i dag styr valet av huvudmanna- skap för allmänna platser. Den praxis som har utarbetats ligger enligt regeringens uppfattning i linje med de intentioner som förelegat vid ut- formningen av den nu gällande bestämmelsen om huvudmannaskap.

Kommunalt deltagande i gemensamhetsanläggning

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att kommunen, utan kopp- ling till någon fastighet, ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och förvaltning av en anläggning. Detta ska enligt Plangenomförande- utredningen ske genom en ny bestämmelse i anläggningslagen som ger kommunen rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet.

Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Av vad som har framgått ovan anser regeringen att det är väsentligt att upprätthålla den grundläggande tydlighet som kommer till uttryck i 4 kap. 5 § PBL att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmän- na platser, kvartersmark och vattenområden. Regeringen anser också att bestämmelsen i 4 kap. 7 § PBL ger ett tydligt uttryck för huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser och att det ska före-

Prop. 2013/14:126

139

Prop. 2013/14:126 ligga särskilda skäl för att kommunen ska få bestämma att det i stället ska

	vara ett enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna.
	Kommunen kan numera med stöd av PBL besluta att det inom en och
	samma detaljplan kan finnas olika huvudmän för olika allmänna platser
	(jfr 4 kap. 7 § PBL, prop. 2009/10:170 s. 196 f.). Det innebär att kommu-
	nen kan vara huvudman för vissa allmänna platser medan det råder en-
	skilt huvudmannaskap för andra sådana platser. För att vissa allmänna
	platser ska kunna ha enskilt huvudmannaskap krävs även i dessa fall att
	det finns särskilda skäl. En sådan uppdelning kan t.ex. vara lämplig vid
	en utvidgning av ett tidigare byggnadsplanelagt område med ny bostads-
	bebyggelse och där det finns vissa anläggningar som betjänar en större
	allmänhet. Det kan i det senare fallet t.ex. röra sig om att det finns en
	badplats som betjänar hela eller en större del av kommunens befolkning
	samt tillfarten till densamma. Medan lokalgatorna till bostadsbebyggel-
	sen i ett sådant fall får enskilt huvudmannaskap kan badplatsen och till-
	farten ha kommunalt huvudmannaskap. Före ikraftträdandet av PBL var
	kommunen tvungen att i ett sådant fall utarbeta två separata detaljplaner.
	Den förändring som skett har således inneburit förenklingar av planlägg-
	ningen och plangenomförandet och detta har skett med bibehållen tydlig-
	het i lagstiftningen.
	Den av Plangenomförandeutredningen föreslagna möjligheten för en
	kommun att delta i en gemensamhetsanläggning har, av vad som kan
	utläsas, två olika syften. Det ena gäller att det allmänna – kommunen – i
	viss utsträckning anses ha en nytta av sådana vägar m.m. på allmän plats
	där huvudmannaskapet är enskilt. Den omständigheten skulle tala för att
	kommunen skulle vara delaktig i kostnaderna för anläggande, drift och
	underhåll av de allmänna platserna och att kommunen vid en anlägg-
	ningsförrättning skulle tilldelas ett andelstal som svarar mot kommunens
	nytta. Förslaget syftar enligt utredningen till att säkra allmänhetens till-
	gång till olika områden och till att fördela kostnaderna på ett mer ration-
	ellt sätt.
	Det andra motivet är att de enligt utredningen oklara ansvarsförhållan-
	dena gällande s.k. gx-områden kan få sin lösning. Här avses mark som i
	detaljplan har lagts ut som kvartersmark och givits dels beteckningen g,
	vilket innebär att marken ska vara tillgänglig för gemensamhetsanlägg-
	ning, dels beteckningen x, vilket innebär att marken likafullt i vissa delar
	ska vara tillgänglig för allmän gång- och cykeltrafik. Sådan x-markerad
	mark är kommunen, om den är huvudman för anläggningen, enligt
	14 kap. 18 § PBL skyldig att förvärva nyttjanderätt eller annan särskild
	rätt till om fastighetsägaren begär det.
	Lantmäteriet har, med anledning av ett regeringsuppdrag, i rapporten
	Samråd och olämpliga planbestämmelser (Lantmäterirapport 2013:1)
	redovisat sådana olämpligt utformade planbestämmelser och kombi-
	nationer av sådana planbestämmelser som ofta förekommer i kommunala
	detaljplaner samt de råd som verket utarbetat i syfte att komma till rätta
	med sådana bestämmelser. I rapporten anges att kombinationen gx är en
	sådan olämplig kombination av bestämmelser. Förekomsten av den
	beskrivna kombinationen leder enligt rapporten till besvärliga ställnings-
	taganden vid genomförandet av planen och medför en rättsosäkerhet för
	såväl kommunen som för fastighetsägarna. I förhållande till andra olämp-
140	ligt utformade bestämmelser eller kombinationer av bestämmelser är

dock inte gx någon mera frekvent förekommande planbeteckning. Den förekommer i mindre än två procent av de kommunala planerna.

Regeringen anser att de förslag som Plangenomförandeutredningen har lämnat beträffande en möjlighet för en kommun att i egenskap av kom- mun delta i en gemensamhetsanläggning inte skulle skapa ökad trans- parens och tydlighet i plangenomförandet. Regeringen anser att det finns risk för att ett genomförande av utredningens förslag i nu nämnda delar tvärt om skulle kunna bidra till att göra planerings- och plangenomföran- deprocessen och inte minst den efterföljande förvaltningsprocessen mera osäker och oförutsägbar. Detta gäller inte minst förslaget att en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning inrättad på allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras.

Lantmäteriet har i den nämnda rapporten redovisat ett antal åtgärder för att komma till rätta med olämpliga planbestämmelser. Verket lyfter härvid fram de utbildningsinsatser som för närvarande pågår samt till det stödmaterial med bl.a. checklistor som verket har utarbetat. Regeringen anser att Lantmäteriets utbildnings- och utvecklingsarbete inom detta område bör fortgå. I arbetet bör även ingå att tillsammans med Boverket utveckla tydligare vägledning i frågan om hur en kommun på ett plan- mässigt lämpligt och samtidigt tydligt sätt i en och samma detaljplan kan reglera frågan om olika huvudmän för olika allmänna platser.

Plangenomförandeutredningen har även lämnat förslag som berör lant- mäterimyndighetens roll under planprocessen och som berör hithörande frågor. Dessa förslag behandlas i avsnitt 7.3.

Lämplighetsprövning avseende vissa anläggningar

Plangenomförandeutredningen har lämnat förslag som innebär att det vid planläggning i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda.

Bakgrunden till förslaget är enligt utredningen att det har hänt att en kommun och en exploatör kommit överens om att en anläggning, som inte är lämplig för förvaltning av en fastighetsägare (hyres- eller bostads- rätt) eller en grupp av fastighetsägare i form av en gemensamhetsanlägg- ning, ska förläggas till kvartersmark och tas över av den nya ägaren till vilken exploatören överlåtit fastigheten. Om anläggningen dessutom ska användas av fler än de som bor i området, kan ansvaret bli tämligen betungande. Motsvarande problematik kan enligt utredningen uppkomma när det gäller anläggningar som ska förläggas på mark för allmän plats med enskilt huvudmannaskap.

Regeringen anser att för att en anläggning ska kunna tas om hand av enskilda fastighetsägare bör den, generellt sett, vara lämplig för enskild förvaltning. Komplicerade anläggningar som kräver teknisk kunskap och speciell utrustning, kan innebära svårigheter för enskilda att sköta, un- derhålla och reparera. Vilka anläggningar som är att anse som alltför komplicerade är dock inte självklart.

Plangenomförandeutredningen har gjort bedömningen att i första hand bör endast sådana anläggningar, som inte kräver fackkunskaper och som inte är för betungande för en genomsnittlig lekman, kunna inrättas som anläggning som ska förvaltas av en eller flera fastighetsägare. Utred-

Prop. 2013/14:126

141

Prop. 2013/14:126 ningen anger vidare att anläggningar som sopsugar, reningsanläggningar och bevattningsanläggningar tenderar att bli allt vanligare i vissa bostads- områden. Anläggningarna läggs då ut på kvartersmark med påföljd att det ankommer på fastighetsägarna att svara för drift och underhåll. För att sådana anläggningar ska fungera väl krävs normalt sett att det finns möjligheter att köpa in kvalificerade tjänster för anläggningarnas skötsel.

Olika fastighetsägare eller sammanslutningar av fastighetsägare har olika kompetens att sköta olika typer av anläggningar. En bostadsrätts- förening har t.ex. i regel inte någon egen kompetens eller andra förut- sättningar att själv svara för erforderliga reparationsarbeten eller att svara för service av installationstekniska eller andra anordningar. Föreningen måste anlita externa konsulter, byggnadsarbetare och installationstekniskt kunnig personal för att bl.a. föreningens byggnader långsiktigt ska fungera för bostadsändamål. Nu nämnda förhållanden är inte och bör enligt regeringens uppfattning inte heller i framtiden vara reglerade i PBL.

Regeringen anser likafullt att sådana anläggningar och anordningar som i regel finns inom en byggnad i många fall är väl så komplicerade som de som förekommer på kvartersmark. Regeringen anser att det för- slag till reglering som Plangenomförandeutredningen har redovisat inte med någon större tydlighet skiljer mellan sådana anordningar som bör kunna respektive inte bör kunna få förläggas till kvartersmark. Sådana avvägningar och avgränsningar måste kunna falla ut på olika sätt från fall till fall. Den omständigheten att en anläggning eller anordning är kompli- cerad utgör inte heller skäl för att kommunen skulle vara bättre skickad att ombesörja dess skötsel än fastighetens ägare. Om t.ex. en byggherre inom ett kvarter vill ha en speciell eller en högre standard inom området, exempelvis att soporna ska omhändertas genom en sopsugsanläggning, saknas enligt regeringens uppfattning skäl för att kommunen ska anlägga, driva och underhålla en sådan funktion. Den omständigheten att sopsugs- anläggningen kan kräva särskilt utbildad och kompetent personal bör enligt regeringens uppfattning inte utgöra skäl för att det ska vara kom- munen som ska ansvara för anläggningen.

Regeringen delar emellertid utredningens uppfattning att kommunen ska ansvara för sådana anläggningar som betjänar en större allmänhet. De sistnämnda anläggningarna bör normalt lokaliseras till allmän plats.

Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att det inte finns någon anledning att utöver vad som nu gäller närmare precisera vilka anläggningar som bör förläggas på kvartersmark eller på allmänna platser med enskilt huvudmannaskap.

Den nu behandlade frågan berör även utredningens förslag vad avser lantmäterimyndighetens roll under planprocessen. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.3.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 4 kap. 7 § PBL.

142

7.3	Lantmäterimyndighetens roll i	Prop. 2013/14:126
	planeringsprocessen tydliggörs

Regeringens förslag: Lantmäterimyndighetens roll i detaljplanepro- cessen ska tydliggöras genom att det i plan- och bygglagen ska införas bestämmelser om vad myndigheten ska verka för och ge råd om under samrådet samt yttra sig om i granskningsskedet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att lantmäteri- myndigheten i vissa fall ska yttra sig över ett utarbetat exploateringsavtal under detaljplanens granskningstid (SOU 2012:91 s. 100 ff. och 272 ff.). Detta framgår bl.a. av redovisningen i avsnitt 7.4.4.

Remissinstanserna: Boverket anser att det är viktigt att lantmäteri- myndighetens roll fördjupas i detaljplaneprocessen. Kommunen bör enligt Boverket även vid ett enkelt planförfarande få en formell samråds- skyldighet med lantmäterimyndigheten. Lantmäteriet tillstyrker förslaget och anser att det är väsentligt att lantmäterifrågorna verkligen blir behandlade i planprocessen och att detta sker på ett så tidigt stadium som möjligt. Lantmäteriet föreslår att lantmäterimyndigheten, förutom de uppgifter som Plangenomförandeutredningen har föreslagit, även ska ge råd m.m. avseende huvudmannaskap och markreservat. Lantmäteriet påtalar vidare att lantmäterimyndigheten inte har en utpekad roll vid s.k. enkelt planförfarande och framhåller att det ofta finns ett lika stort behov av att tillföra lantmäterisynpunkter när enkelt planförfarande tillämpas som vid ett normalt planförfarande. Lantmäteriet anser att lantmäteri- myndigheten inte bör ges något särskilt lagreglerat ansvar när det gäller avtal mellan en kommun och en exploatör. Statskontoret ställer sig bakom förslaget om ett förtydligande av lantmäterimyndighetens roll i samrådet och granskningsskedet. Kungl. Tekniska högskolan anser att lantmäterimyndighetens uppgift ytterligare bör utökas med bl.a. bestäm- melserna om markreservat. Lämpligen är det i första hand länsstyrelsen som bör svara för kontrollstationen för exploateringsavtalen.

Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på förslaget. Dock bedömer Länsstyrelsen att granskningen av exploateringsavtalen bör ligga hos länsstyrelsen om länsstyrelsen inte längre ska vara kvar som överklagan- deinstans. Länsstyrelsen i Västra Götalands län tycker att det är bra att det tydliggörs vad lantmäterimyndigheten ska verka för i samrådet och granska i detaljplaner. Lantmäterimyndighetens granskning bör vad gäller planbeskrivningen inskränkas till vissa särskilt angivna frågor. Om förslaget att exploateringsavtal ska granskas genomförs, bör det vara en uppgift för både lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Skåne län ser positivt på förslaget att precisera lantmäterimyndighetens roll och vad myndigheten ska yttra sig om under planprocessen. Läns- styrelsen i Kronobergs län anser att lantmäterimyndighetens samrådsroll med fördel kan lagregleras.

Flertalet kommuner anser att ett förtydligande av lantmäterimyndighet- ens roll i planeringsprocessen är bra. Det gäller bl.a. Strängnäs kommun,

Växjö kommun, Karlshamns kommun och Bodens kommun.

143

Prop. 2013/14:126 Även Linköpings kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun, Halmstads kommun och Gävle kommun ser det som positivt att lantmäte- rimyndighetens roll vid samråd och granskning av detaljplaner tydliggörs eftersom det kan bidra till att säkra kvaliteten på detaljplanernas genom- förbarhet. De nu angivna kommunerna avstyrker dock förslaget att lant- mäterimyndigheten ska granska och yttra sig över exploateringsavtalen.

Värmdö kommun ifrågasätter förslaget om att ge lantmäterimyndig- heten rätten att pröva lagligheten i kommunala avtal. Kommunen anser att det är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen och medför risk för ökade kommunala kostnader. Jönköpings kommun anser att lantmäteri- myndighetens förändrade roll riskerar att fördröja processen med att ta fram exploateringsavtal vilket kan medföra ökade kostnader. Göteborgs kommun anser att det saknas bärande skäl till varför lantmäterimyndig- heten ska ges en formell granskande roll. Förslaget anses innebära en onödig byråkratisering som sannolikt inte bidrar till någon förenkling som leder till ökat byggande. Umeå kommun avstyrker förslaget om att stärka lantmäterimyndighetens roll. Förslaget medför enligt kommunen att plan- och plangenomförandeprocessen på intet sätt görs effektivare. Även Sveriges advokatsamfund ifrågasätter förslaget att lantmäteri- myndigheten bör ges en tydligare och starkare roll i planprocessen.

HSB Riksförbund välkomnar förslaget att stärka lantmäterimyndig- hetens roll i planprocessen. Detta borde minska risken för justeringar i ett senare skede i processen. Fastighetsägarna Sverige tillstyrker i huvudsak förslaget. Sveriges Byggindustrier anser att det är bra att lantmäterimyn- dighetens uppgift vid samråd förtydligas.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, ska kommunen i arbetet med att ta fram en detaljplan med s.k. normalt planförfarande bl.a. samråda med länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten. De är de enda myndig- heter som är obligatoriska samrådsmyndigheter under samrådsskedet. När ett planförslag utarbetas enligt bestämmelserna om ett s.k. enkelt planförfarande enligt 5 kap. 7 § 1 PBL är det enligt gällande rätt tillräck- ligt att kommunen enbart underrättar länsstyrelsen och ger tillfälle till samråd. Lantmäterimyndigheten behöver således inte underrättas om samrådet.

Regeringen föreslår i avsnitt 6.1 ändrade bestämmelser om planproces- sen. Enligt förslagen i avsnitt 6.1.3 kommer samrådskretsen att vara iden- tisk, oavsett om planen handläggs med det föreslagna standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Regeringens förslag i denna del innebär att kommunen regelmässigt ska samråda med lant- mäterimyndigheten, oavsett planärendets art.

Vad länsstyrelsen ska göra vid de angivna plansamråden framgår av 5 kap. 14 § PBL. Länsstyrelsens uppgifter under granskningsskedet fram- går av 5 kap. 22 § PBL. PBL innehåller inte några bestämmelser om lant- mäterimyndighetens roll vid de nu nämnda tidpunkterna.

Regeringen anser att lantmäterimyndigheten har en mycket viktig upp- gift i plangenomförandet. För att plangenomförandet ska kunna ske på ett rationellt och effektivt sätt är det angeläget att lantmäterimyndigheten kommer in i ett tidigt skede av planprocessen och att myndigheten har en aktiv roll inom ramen för denna. Detta har också varit avsikten med den

144

reglering som nu finns i PBL även om lagen inte bokstavligen anger att så ska ske.

Regeringen delar således Plangenomförandeutredningens uppfattning att lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ska stärkas genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. De uppgifter som lant- mäterimyndigheten vid samrådet särskilt bör verka för gäller om förut- sättningarna för enskilt huvudmannaskap är uppfyllda, att bestämmelser- na om fastighetsindelning m.m. följs, att planbeskrivningen redovisar hur planen är avsedd att genomföras samt att konsekvenserna av planen tyd- ligt framgår. Det gäller således frågor som i dag regleras i 4 kap. 7, 18, 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 respektive tredje stycket PBL. Lant- mäterimyndigheten bör enligt regeringens uppfattning lämna skriftliga synpunkter i nämnda frågor till kommunen under den tid då detaljplanen är föremål för samråd.

Regeringen anser vidare att lantmäterimyndigheten på motsvarande sätt ska avge ett yttrande under den tid då planen finns tillgänglig för granskning. Av detta följer, som Lagrådet påpekat, att kommunen även bör vara skyldig att skicka planförslaget och samrådsredogörelsen till lantmäterimyndigheten (jfr 5 kap. 20 § PBL). De frågor som lantmäteri- myndigheten härvid ska uppmärksamma och kommentera är desamma som lantmäterimyndigheten särskilt ska verka för enligt ovan.

Plangenomförandeutredningen har vidare föreslagit att lantmäterimyn- digheten särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll. Utredningen har också angivit att lantmäterimyndig- heten i vissa fall ska lämna yttrande i frågan om ett förslag till exploate- ringsavtal strider mot de bestämmelser som utredningen föreslagit om sådana avtals materiella innehåll. Av de skäl som regeringen anför i av- snitt 7.4.4 bör nu nämnda förslag inte genomföras. Lantmäterimyndig- heten ska dock, vilket framgår av avsnitt 7.4.4, ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i PBL som behandlar frågan om exploaterings- avtal.

Bestämmelserna finns i 5 kap. 15, 20 och 22 a §§ PBL.

Prop. 2013/14:126

145

Prop. 2013/14:126 7.4	Exploateringsavtal
7.4.1	Riktlinjer för exploateringsavtal ska antas

Regeringens förslag: Det ska i plan- och bygglagen införas en skyl- dighet för en kommun som avser att ingå exploateringsavtal att i rikt- linjer ange utgångspunkter och mål för sådana avtal. Av riktlinjerna ska framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ex- ploateringsavtal. Kommunens beslut att anta riktlinjer för exploate- ringsavtal ska kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Termen exploateringsavtal ska i plan- och bygglagen definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur.

	Plangenomförandeutredningens förslag:	Överensstämmer delvis
	med regeringens förslag. Utredningen angav att det ska finnas ett poli-
	tiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett planbesked
	lämnas eller i samband med annat kommunalt beslut att påbörja en plan-
	läggning. Utredningen angav vidare att kommunen kan välja att anta ett
	sådant program redan dessförinnan i samband med andra politiskt beslu-
	tade dokument som i en översiktsplan, i riktlinjer för bostadsförsörj-
	ningen eller i ett annat motsvarande program. Utredningens förslag vad
	avser definitionen av termen exploateringsavtal överensstämmer delvis
	med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en något snävare
	definition av termen (SOU 2012:91 s. 254 ff., s. 262 ff. och s. 272 ff.).
	Byggkravsutredningens förslag: Termen exploateringsavtal definie-
	ras på ett sätt som delvis överensstämmer med regeringens förslag.
	Utredningen föreslog en något snävare avgränsning än vad regeringen
	föreslår (SOU 2012:86 s. 68 f.).
	Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens
	förslag att exploateringsavtalen bör lagregleras. Det gäller bl.a. Riks-
	dagens ombudsmän, Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Umeå
	tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och
	miljödomstolen), Lantmäteriet, Statskontoret, Länsstyrelserna i Stock-
	holms, Västra Götalands, Gotlands, Örebro, Jämtlands, Västerbottens
	och Norrbottens län. Tillstyrker gör också Strängnäs kommun, Växjö
	kommun, Helsingborgs kommun, Umeå kommun, Sveriges advokatsam-
	fund, HSB Riksförbund, Riksbyggen, Fastighetsägarna Sverige och
	Sveriges Byggindustrier.
	Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) avstyrker förslaget.
	Domstolen konstaterar att förslaget innebär att civilrättsliga frågor regle-
	ras i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, och anser att det
	kan ifrågasättas om förslaget är för ingripande och om det är lämpligt att
	låta förhandlingarna ske öppet. Avstyrker gör också Länsstyrelsen i
	Hallands län, Nacka kommun, Huddinge kommun, Salems kommun,
146	Upplands-Väsby kommun, Värmdö kommun,	Jönköpings kommun, Hel-

singborgs kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Göteborgs kom- mun, Arvika kommun, Halmstads kommun, Östersunds kommun och

Byggherrarna Sverige AB. De skäl som anförs mot förslaget att lag- reglera exploateringsavtalen är framför allt att de förfaranderegler som Plangenomförandeutredningen har föreslagit anses vara alltför betungan- de och att dessa kommer att leda till merarbete och fördröja och fördyra planprocessen. Vidare framförs att kommunernas avtalsfrihet kommer att begränsas vid en lagreglering av exploateringsavtalen.

Boverket anger att det finns skäl som talar för att ge lagstöd för exploa- teringsavtal och ser inga hinder mot att kommunen ska uttala sina all- männa utgångspunkter och mål med exploateringsavtal m.m. i ett särskilt program. Boverket anger vidare att lagstöd för exploateringsavtal kan ligga i linje med annan rättslig reglering vid överlåtelse av fast egendom och med hänsyn till de offentligrättsliga kompetensinslagen i avtalstypen. Lantmäteriet anser att förutsägbarheten bör förbättras om det finns ett politiskt förankrat och offentliggjort program för exploateringsavtal. Programmet kan förhoppningsvis göras tämligen enkelt och sedan gälla generellt inom kommunen. Lantmäteriet anser att det är en onödig över- reglering att programmet enligt lag ska kopplas samman med översikts- planen. Det borde stå kommunen fritt i vilken form programmet i fråga tas fram.

Flera instanser som tillstyrker utredningens förslag är kritiska till de förfaranderegler för exploateringsavtalen som utredningen har föreslagit.

Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att det är tveksamt med en sådan framförhållning att ett program för exploateringsavtal kan fin- nas i kommunens översiktsplan. Gävle kommun anser att det är bra att det föreslås ett kommunalt program som anger kommunens mål med exploa- teringsavtal och huvudprinciperna för kostnadsfördelning vid utbyggnad av allmän plats. Umeå kommun delar i huvudsak utredningens bedöm- ning om vad en lagreglering av exploateringsavtal bör innehålla. Kom- munen avstyrker dock att det ska finnas ett politisk förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked lämnas. Göteborgs kommun anser att förslaget att det ska finnas ett politiskt förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked ges eller detaljplan påbörjas är oklart. Sveriges Kommuner och Landsting, Ale kommun och Härryda kommun anger att ett särskilt program för exploateringsavtal enbart låter sig göras på en översiktlig nivå.

Länsstyrelsen i Örebro län är kritisk till att kommunen ska upprätta ett särskilt program för exploateringsavtal och att programmet ska anges i översiktsplanen. Värmdö kommun anser att ett krav på exploateringsavtal ter sig främmande. Malmö kommun anser att det särskilda programmet för exploateringsavtal knappast låter sig göras i ett tidigt skede så som ut- redaren förslagit. Lunds kommun framhåller att kopplingen till översikts- plan ter sig märklig eftersom detta dokument beskriver kommunala ambitioner på en relativt lång sikt. Det är inte sannolikt att det är möjligt att i ett så tidigt skede definiera geografiska avgränsningar och kunna förutse vilka åtgärder och anläggningar som erfordras.

Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier stödjer förslaget att det ska finnas ett program för exploateringsavtal. Hyresgästföre- ningen delar utredningens utgångspunkt att hanteringen av exploaterings- avtal präglas av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta

Prop. 2013/14:126

147

Prop. 2013/14:126 riskerar att leda till att endast finansiellt starka byggherrar vågar etablera sig på marknaden vilket leder till begränsad konkurrens. Wallenstam AB tillstyrker förslaget att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal.

Beträffande definitionen av termen exploateringsavtal konstaterar

Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) att Plangenomförandeutred- ningen föreslagit att begreppet byggherre ska användas för den ena par- ten i ett exploateringsavtal. Domstolen framhåller att part i ett sådant avtal också kan vara en markägare. Lantmäteriet tillstyrker att begreppet exploateringsavtal definieras i lagen och har inte några invändningar mot det förslag som Byggkravsutredningen har lämnat. Lantmäteriet anser att det är angeläget att skilja på de fall där kommunen är markägare (mark- anvisningsavtal) och där kommunen agerar enbart som myndighet (exploateringsavtal). Statskontoret ställer sig bakom Byggkravsutred- ningens förslag. Det gör också Umeå kommun, Byggherrarna Sverige AB, Kontrollansvarigas Riksförening, HSB Riksförbund, Riksbyggen, NCC och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag.

Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier avstyrker att ordet ”privat” införs framför byggherre respektive fastighetsägare. Att skilja mellan privata och offentliga byggherrar anses vara konkurrens- snedvridande och inte vara förenligt med gällande konkurrenslagstift- ning.

Västsvenska Handelskammaren är positiv till Byggkravsutredningens förslag. Beträffande definitionen av exploateringsavtal bör denna dock utvidgas till att även omfatta andra byggherrar än privata. Definitionen bör enligt Handelskammaren kunna användas i alla de fall där det inte handlar om mark som ägs av kommunen.

Skälen för regeringens förslag

Riktlinjer för exploateringsavtal

Bristen på tydliga regler för vad ett exploateringsavtal ska kunna inne- hålla och formerna för hur förhandlingar om sådana avtal ska gå till har kritiserats bl.a. eftersom avsaknaden av sådana regler kan leda till onö- diga tidsförluster och därmed höga kostnader, inte minst för den del av näringslivet som är involverad i samhällsbyggandet. Den rättsliga grun- den för en kommun att ställa krav på att en byggherre eller fastighets- ägare ska teckna ett exploateringsavtal har ansetts vara de bestämmelser som nu återfinns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Innehållet i dessa paragra- fer beskrivs närmare i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2). Eftersom exploate- ringsavtalen och deras omfattning inte är specifikt reglerade i lagstift- ning, har en kommun betydande utrymme och möjligheter att ställa upp riktlinjer och krav på de företag som vill exploatera mark. Detta leder i vissa fall till problem. Det gäller inte enbart för dem som har för avsikt att uppföra ny bostadsbebyggelse utan också för andra samhällsbygg- nadsintressenter. Avsaknaden av tydliga regler medför dessutom att det för en exploatör är svårt att förutse kostnadskrav och andra krav som kommunen kan komma att ställa och att det därmed blir svårt att planera för framtida utbyggnadsprojekt. Svårigheterna blir inte mindre av att olika kommuner har olika rutiner för förhandlingar om sådana avtal och

148

tillämpar olika, och ofta otydligt formulerade, principer för vad sådana avtal ska reglera.

Kommunens förhandlingsposition inför tecknande av ett exploaterings- avtal bygger, förutom på de s.k. exploatörsbestämmelserna, i grunden även på bestämmelserna i 1 kap. 2 § PBL där det anges att det är en kom- munal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Det innebär att det är kommunen som har att besluta om var, när och hur en detaljplan ska upprättas, det s.k. kommunala planmonopolet.

Förhandlingar om exploateringsavtal påbörjas ofta före eller i anslut- ning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Avtalet ingås ofta strax innan eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft.

Kommunens starka förhandlingsposition i kombination med de i dag i vissa fall oklara förutsättningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal kan medföra att det är svårt att förutsäga vilka åtagan- den som en byggherre eller fastighetsägare kan få ta på sig för att kom- munen ska påbörja eller fortsätta ett planarbete. Av den redovisning som Plangenomförandeutredningen har lämnat framgår att det förekommer att kommuner i förhandlingar om exploateringsavtal framför krav på att en exploatör ska stå för andra omkostnader än sådana som är direkt hänför- liga till den byggnation som exploatören från början planerat. Det kan även bl.a. gälla krav på åtaganden som omfattar byggnation av skolor, daghem, större trafikanläggningar och idrottsplatser. I andra fall kan kraven avse att exploatören ska lämna bidrag till kommunens kostnader för sådana anläggningar.

En exploatör står i förhandlingssituationen i en stark beroendeställning till kommunen vilket kan leda till att exploatören ingår avtal med kom- munen som reglerar åtaganden som innebär att anläggningar eller verk- samheter som inte har någon mera direkt anknytning till en detaljplan eller till plangenomförandet ska utföras eller finansieras av exploatören. Detta förhållande gäller framför allt i landets storstadsregioner och till- växtområden. När det föreligger en sådan obalans i styrkeförhållandet kan det i vissa fall medföra att om en exploatör inte tillgodoser kommu- nens krav kan detaljplanearbetet komma att avbrytas. Inte sällan leder diskussionerna om exploateringsavtal till långvariga förhandlingar, i vissa fall med osäker utgång. Sådana förhandlingar medför att planpro- cessen fördröjs, att kostnaderna för projektets genomförande måste sena- reläggas samt att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses vid önsk- värd tidpunkt.

Plangenomförandeutredningen har studerat frågan om hur utbyggnads- avtal hanteras i ett antal till Sverige näraliggande länder som har en något likartad planeringsbakgrund. Det gäller Danmark, Finland, Nederländer- na, Norge och Tyskland. Av studien framgår att samtliga länder har någon form av reglering av sådana avtal. Utformningen av den aktuella regleringen varierar. Gemensamt för de olika ländernas reglering är att den på lämpligt sätt klarlägger hur kostnader för infrastrukturutbyggna- den ska finansieras. Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen. Även inom detta område skil- jer sig regleringens utformning mellan de olika länderna. I flera av de studerade länderna har lagregleringen av avtalen kommit till stånd under de senaste åren.

Prop. 2013/14:126

149

Prop. 2013/14:126 Den omständigheten att andra länder under senare år har reglerat frå- gan om formerna för och innehållet i exploateringsavtal utgör i sig inte ett skäl för att en lagstiftning som reglerar exploateringsavtal ska införas i Sverige. Avsaknaden av en sådan reglering har emellertid visat sig innebära vissa olägenheter som redovisats ovan. På en allt mera interna- tionaliserad bygg- och fastighetsmarknad kan tillkomsten av en likartad lagreglering som den som finns i andra länder skapa bättre förutsätt- ningar för utländska aktörer att etablera sig på den svenska marknaden och därmed bidra till ett ökat intresse för att bygga och en ökad konkur- rens inom byggandet. Detta kan i sig också komma att leda till lägre kostnader inom berörda sektorer och därmed i förlängningen bl.a. bidra till lägre boendekostnader.

Regeringen anser att en förutsättning för en enkel, snabb, rationell och kostnadseffektiv planerings- och plangenomförandeprocess är att den i så stor utsträckning som möjligt är förutsägbar. Det gäller i processens alla delar. En viktig del i denna förutsägbarhet är att skapa tydliga regler för plangenomförandet och dess finansiering. När det gäller exploateringar av mindre omfattning kan därvid dagens gatukostnadsregler komma till användning.

När det gäller exploateringar av lite större omfattning kommer det också fortsättningsvis finnas ett behov av att teckna avtal mellan en kom- mun och byggherrar eller fastighetsägare om hur utbyggnaden ska genomföras och hur olika anläggningar ska finansieras. Det är då ange- läget att söka skapa så tydliga regler och förfaranden som möjligt för att angelägna samhällsbyggnadsprojekt ska kunna genomföras och att ge- nomförandet kan komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Detta bör en- ligt regeringens uppfattning ske genom en lagreglering av exploaterings- avtalen.

Den första delen av en sådan lagreglering bör enligt regeringens upp- fattning vara att i PBL införa ett krav på att den kommun som avser att förhandla om och teckna ett exploateringsavtal med en byggherre eller fastighetsägare ska ha stöd i av kommunen antagna riktlinjer för exploa- teringsavtal. Därigenom kan en exploatör få möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar som han eller hon kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Det är viktigt att förutsätt- ningarna är klarlagda i ett så tidigt skede som möjligt. Genom att anta riktlinjer för exploateringsavtal offentliggör kommunen sina avsikter att förhandla om exploateringsavtal. Lagregleringen av skyldigheten att anta riktlinjer för exploateringsavtal innebär att kommunen genom ett poli- tiskt förankrat beslut ska ha tagit ställning till utgångspunkter och mål för sådana avtal. Enligt regeringens uppfattning ska av riktlinjerna framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydel- se för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. I sådana riktlinjer kan på en översiktlig nivå redovisas när, under vilka förhållanden och inom vilka geografiskt avgränsade områden som kom- munen avser att ingå exploateringsavtal. Riktlinjerna kan vidare ange de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommu- nen avser att få täckning för genom ingående av exploateringsavtal och på vilka grunder detta ska ske. Riktlinjerna kan även ange det sätt på

150

vilket kommunen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om sådana avtal.

Kommunens riktlinjer för exploateringsavtal kan även redovisa andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploaterings- avtal och som det kan vara av betydelse för byggherrar och fastighets- ägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning. Riktlinjerna kan på det sätt som Plan- genomförandeutredningen har föreslagit knytas till andra politiskt beslu- tade dokument som en översiktsplan, till riktlinjer för bostadsförsörj- ningen, till ställningstaganden kring kommunens tomtprissättning eller till ett annat motsvarande program eller beslut.

Ett lagstöd för exploateringsavtalen bör enligt regeringens uppfattning kunna bidra till en bättre förutsägbarhet och en balans mellan parterna. Genom att ge exploateringsavtalen en legal inramning skapas vidare en ökad transparens och en likabehandling av olika exploatörer varvid även rättssäkerhetsaspekter kan tillgodoses på ett bättre sätt än för närvarande.

Exploateringsverksamheten i många av landets kommuner är begrän- sad. I vissa kommuner sker utbyggnadsverksamheten enbart på mark som ägs av kommunen. I de kommuner där det av olika skäl inte finns anledning att förhandla om eller teckna exploateringsavtal finns det själv- fallet inte någon anledning att utforma och besluta om politiskt förankra- de riktlinjer för exploateringsavtal.

Frågan om en lagreglering av exploateringsavtalens närmare innehåll, och om hur exploateringsavtalen bör knytas till övriga handlingar som reglerar en detaljplans genomförande, behandlas i följande avsnitt.

Kommunala beslut överklagas antingen genom laglighetsprövning en- ligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) eller också genom förvaltnings- besvär. Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen gäller inte föreskrifterna i det kapitlet om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. I PBL finns det särskilda föreskrifter om överklagande i 13 kap. För att det ska vara möjligt att överklaga kommunens beslut om att anta riktlinjer för exploateringsavtal genom laglighetsprövning behö- ver det därför tas in en bestämmelse om detta i PBL.

Lagrådet har efterfrågat ett klargörande avseende vilken funktion rikt- linjerna ska ha och hur de ska förhålla sig till de civilrättsliga avtal som ska ingås på grundval av dem. Som framgår av redogörelsen ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen att skapa trans- parens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploa- teringsavtal. Kommunen föreslås bli skyldig att anta vägledande riktlinjer som ska ange kommunens utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har bety- delse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, var- ken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan för- väntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer gäller för varje kommun som avser att ingå ett exploateringsavtal. Detta innebär att kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen ingår avtalet. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte förutsättning för att kommunen ska få ingå ett exploateringsavtal. Ett

Prop. 2013/14:126

151

Prop. 2013/14:126 exploateringsavtal som ingås innan kommunen antar riktlinjer innebär således inte att avtalet blir ogiltigt.

Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 § och 13 kap. 1 § PBL.

Definition av termen exploateringsavtal

Plangenomförandeutredningen har inte redovisat någon definition av begreppet ”exploatering” eller av begreppet ”exploatör”. Utredningen har emellertid i 1 kap. 4 § PBL redovisat ett förslag till definition av begrep- pet ”exploateringsavtal”. Ett sådant avtal anges vara ”ett avtal mellan en byggherre och en kommun som innehåller bestämmelser om genom- förande av en detaljplan”.

De bestämmelser som nu finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL brukar vanligtvis benämnas PBL:s exploatörsbestämmelser. Dessa bestämmel- ser anses utgöra den legala grunden för kommunens förhandlingar om och tecknande av exploateringsavtal. Bestämmelserna innebär i korthet att länsstyrelsen, efter ansökan från en kommun, i vissa fall kan besluta att den som äger mark eller annat utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats, är skyldig att utan ersättning upplåta eller avstå marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen. Ett sådant beslut ska fattas innan detaljplanen antas och får endast ske i den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständig- heterna i övrigt. Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. PBL definierar således indirekt begreppet exploatör som vissa enskilda eller juridiska personer som äger mark eller utrymme i en detaljplan.

Inte heller Byggkravsutredningen har i sitt betänkande Ökat bostads- byggande och samordnade miljökrav (SOU 2012:86) redovisat någon definition av begreppet exploatör. Utredningen föreslår emellertid att det i 1 kap. 4 § PBL införs en definition av begreppet exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är enligt utredningen ett ”avtal mellan privat bygg- herre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestäm- melser om genomförande av en detaljplan som berör enskild fastighet”.

I allmänt språkbruk används ofta ordet exploatera i bemärkelsen ut- nyttja, dra fördel av eller ta i anspråk. Detta är exempel på användning av begreppet exploatera som väl överensstämmer med hur begreppet an- vänds i samband med planläggning och plangenomförande. En detaljplan innebär tillskapande av olika former av nyttigheter. Vid plangenomföran- det kan dessa nyttigheter utnyttjas av den som drar fördel av planlägg- ningen. Det innebär ofta att någon tar i anspråk marken på det sätt som detaljplanen skapar förutsättningar för. Den som på detta sätt drar fördel av en detaljplan kan därvid benämnas exploatör.

Regeringen anser att det inte finns skäl för att närmare definiera vad som avses med exploatering och exploatör. Det låter sig knappast göras eftersom förhållandena kan skilja sig påtagligt mellan olika planerings- situationer, mellan olika delar av en kommun och mellan olika kommu- ner i landet. Utgångspunkt i synen på vad som bör ingå i termen exploa-

tör bör i stället vara vad som för närvarande anges i dagens exploatörs-

152

bestämmelser, dvs. en ägare till mark eller utrymme som med hänsyn till Prop. 2013/14:126 omständigheterna kan tillgodogöra sig en viss nytta av en detaljplane-

läggning.

Enligt regeringens uppfattning bör exploateringsavtalen definieras i 1 kap. 4 § PBL. En sådan definition bör inte göra någon åtskillnad mellan om en fastighet ägs av en privatperson eller av en juridisk person. Någon åtskillnad bör heller inte ske med avseende på om planläggningen berör en enskild fastighet eller inte. Det kan således röra sig om en eller flera fastigheter och det kan också röra sig om del eller delar av en eller flera fastigheter. Med beaktande av vad de båda utredningarna har föreslagit i övrigt bör enligt regeringens uppfattning begreppet exploateringsavtal definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen.

Denna definition bör dock kompletteras i ett avseende. Definitionen bör inte omfatta avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Härvid avses utbyggnad av sådana järn- vägar och vägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kom- mer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1985:192) om byggande av järnväg. I vissa fall, framför allt i tätbebyggda områden, kommer en utbyggnad av vägar och järnvägar till stånd genom tillämpning av såväl infrastrukturlagstiftningen som detalj- planeinstitutet. I de fall staten, genom Trafikverket, och kommunen träf- far ett avtal om finansieringen av en utbyggnad av en sådan statlig tran- sportinfrastruktur är avtalet, med den definition som valts, inte att betrak- ta som ett exploateringsavtal. Sådana avtal kan därmed ingås fristående från kommunens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan be- aktande av de bestämmelser om exploateringsavtalens materiella innehåll som föreslås i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2).

Bestämmelsen finns i 1 kap. 4 § PBL.

7.4.2Exploateringsavtalens materiella innehåll regleras

Regeringens förslag: Det ska i plan- och bygglagen införas bestäm- melser som reglerar exploateringsavtalens materiella innehåll.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
sak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dels en starkare
koppling mellan bestämmelserna om exploateringsavtal och bestämmel-
serna om gatuavgifter, dels att ett exploateringsavtal inte ska få reglera
åtaganden för vissa andra anläggningar för verksamheter. Utredningen
föreslog även att ett exploateringsavtal som huvudregel inte ska få avse
ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande, medan
regeringen föreslår att det är tidpunkten för avtalets ingående som ska
vara brytpunkten (SOU 2012:91 s. 267 ff.).
Remissinstanserna: Boverket håller med utredaren om att det finns
skäl att ge lagstöd för exploateringsavtal. När det gäller omfattning av
avtalen ser Boverket en komplikation i att utredaren ger kommunen en
möjlighet att avtala om frågor som bebyggelsens utformning i s.k.
gestaltningsprogram och utformningen av allmänna platser. Lantmäteriet	153
	153

Prop. 2013/14:126 tillstyrker grundprinciperna och menar att det är väsentligt att regelverket leder till att de kostnader som en byggherre ska stå för är förutsägbara. Lantmäteriet anser vidare att det är rimligt att även kostnader utanför ett aktuellt planområde kan inkluderas och att begränsningen då blir att kostnaderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genom- föras samt att kostnaderna ska stå i rimligt förhållande till exploatörens nytta av planen.

Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro,

Jämtlands och Norrbottens län anser att det är bra att lagförslaget inne- bär att byggherren får ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvän- diga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Samtidigt anger Länssty- relserna i Gotlands län och Norrbottens län att det kommer att vara svårt att diskutera avtalens innehåll under planprocessens gång, eftersom det påverkas av ändringar som sker genom planutformningen.

Upplands-Bro kommun anser att det måste vara rimligt att kommuner ska kunna kräva medfinansiering av exploatörer. Utredningen går, enligt kommunen, emot detta på ett flertal punkter vilket är oacceptabelt. Hel- singborgs kommun anser att förslaget att kommunen inte får lov att ta ut ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanen bör utgå. Bestäm- melsen innebär svårigheter när ett större område med flera markägare ska exploateras. Det kan inte vara rimligt att den fastighetsägare som är först ut med att planlägga ska stå för huvuddelen av kostnaderna för exempel- vis större infartsleder som även försörjer områden inom framtida detalj- planer. Lunds kommun konstaterar att tidigt i planprocessen är många av frågorna som behandlas i exploateringsavtalet inte ens kända. Umeå kommun delar i huvudsak utredningens bedömning om vad en lagregle- ring av exploateringsavtal bör innehålla.

Fastighetsägarna och Sveriges Byggindustrier anser att det är olyckligt att utredningen föreslår att åtgärder även utanför detaljplanegräns ska kunna ingå i exploateringsavtal. Detta kan bl.a. bidra till en minskad för- utsägbarhet. Hyresgästföreningen är positiv till att tydliggöra exploate- ringsavtalens materiella innebörd. Det kan bidra till en bättre förutsägbar- het och balans mellan parterna.

HSB Riksförbund och Hyresgästföreningen välkomnar förtydligandet att ett exploateringsavtal inte ska få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur. Även Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Bygg- industrier anser att det är riktigt att social infrastruktur ska bekostas av kommunen. Wallenstam AB tillstyrker att exploateringsavtal inte ska få innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta social infrastruktur. Bolaget tillstyrker även förslaget att de åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till den- nes nytta av planen.

Statskontoret anser när det gäller bekostande av social infrastruktur i exploateringsavtalen att utredningens resonemang är rimligt, men hade gärna sett en bättre genomlysning av de kommunalekonomiska konse- kvenserna av förslaget samt konsekvenserna för kommunernas möjlig- heter att uppfylla sina åtaganden enligt lag.

154

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Den rättsliga grunden för tecknande av exploateringsavtal i samband med en detaljplaneläggning innehåller två delar. Den ena delen består av bestämmelserna i 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, varav framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. planmonopolet. Den andra delen är PBL:s bestämmelser i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL, de s.k. exploatörsbestämmelserna. Dessa bestämmelser innebär att en fastig- hetsägare i vissa fall kan dels utan ersättning få avstå eller upplåta sådan mark som erfordras för allmänna platser i en detaljplan, dels förpliktigas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom dessa områden. Länsstyrelsen prövar på kommunens begäran frågor rörande dessa bestämmelser. Prövningen ska ske före det att kommunen antar detaljplanen. I annat fall saknas för- utsättningar för en sådan prövning. Länsstyrelsens prövning i fråga om att fastighetsägaren måste överlåta eller upplåta mark utan ersättning ska ske mot bakgrund av i vad mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Även prövningen om ägaren av marken ska bekosta vissa anläggningsåtgärder ska ses mot bakgrund av i vad mån det är skäligt att så sker.

De nu angivna bestämmelserna har under de senaste åren tillämpats i mycket begränsad omfattning. Däremot finns det ett flertal fall där läns- styrelserna har fattat beslut om att tillämpa exploatörsbestämmelserna och där detta senare har visat sig medföra svårigheter. Frågan om exploa- törsbestämmelsernas framtid samt de problem som tillämpningen av be- stämmelserna i vissa fall har skapat behandlas närmare i avsnitt 7.5.

Skälet till att bestämmelserna inte har tillämpats i praktiken torde vara att de inte är ändamålsenligt utformade. Det gäller dels den formella pro- cessen fram till ett beslut av länsstyrelsen, dels de begränsningar som finns beträffande den materiella omfattningen av vad länsstyrelsen kan besluta om. I stället för att enbart reglera vissa frågor om mark för allmän plats och bekostandet av vissa gator, vägar och anläggningar för vatten och avlopp inom ett begränsat område väljer flertalet kommuner att för- handla om och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Dessa avtal har i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet och reglerar inte enbart sådana frågor som länsstyrelsen har att pröva, dvs. vissa specifika mark- och finansieringsfrågor inom begränsade områden.

De olägenheter som kan uppkomma inför och vid beslut om sådana av- tal har beskrivits i avsnitt 7.4.1. Utöver de där beskrivna negativa konse- kvenserna kan konstateras att om ett allt större finansieringsansvar suc- cessivt åläggs den privata sektorn ökar risken för att konkurrensen för- sämras. Detta beror på att enbart ett begränsat antal större och resurs- starka exploatörer har förutsättningar att genomföra sådana projekt. Visserligen torde i och för sig även det omvända förhållandet gälla efter- som kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostads- områden m.m. riskerar att minska om en större finansiell börda läggs på den offentliga sektorn.

Prop. 2013/14:126

155

Prop. 2013/14:126 Mot denna bakgrund har Plangenomförandeutredningen föreslagit att innehållet i exploateringsavtalen bör regleras (SOU 2012:91 s. 254 ff.).

Vad exploateringsavtalen får innehålla bör framgå av plan- och bygglagen

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det är lämpligt att reglera exploateringsavtalens innehåll, inte minst för att göra det tydligt vad ett sådant avtal får respektive inte får innehålla. Rege- ringen anser att det materiella innehållet i exploateringsavtal bör bygga på vissa av de grundläggande principer om finansiering som i dag finns i PBL:s exploatörsbestämmelser.

En utgångspunkt bör vara att avtalen bl.a. kan reglera överlåtelser av mark som behövs för att tillgodose behovet av allmänna platser samt finansieringen av anläggande av gator och vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (jfr innehållet i nuvarande 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL). En annan utgångspunkt bör vara att en byggherre eller fastighetsägare endast ska bekosta anläggning- ar i den utsträckning som det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt (jfr 6 kap. 5 § PBL).

De nu nämnda utgångspunkterna för vad ett exploateringsavtal kan in- nehålla bör enligt regeringens uppfattning utgöra grunden för de förhand- lingar som sker mellan en kommun och den byggherre eller fastighets- ägare som vill genomföra ett utbyggnadsprojekt som förutsätter en detalj- plan.

Regeringen anser att parterna bör ha frihet att komma överens om så- dana situationsberoende och individuellt anpassade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan innebära att planprocessen och bostads- byggande och andra samhällsviktiga projekt kan effektiviseras. Lagregle- ringen av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen för ett effektivt plangenomförande.

Regeringen anser att ett exploateringsavtal i första hand ska kunna avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finan- siera sådana åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp som är nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Detta bör framgå av PBL.

Att åtgärderna ska vara nödvändiga avses i detta fall inte bara sådana åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde som behövs för att den bebyggelse som planen medger ska kunna komma till stånd. Nödvändiga åtgärder kan också omfatta åtgärder som på annat sätt är direkt föran- ledda av detaljplanen. Det kan således vara frågan om åtgärder som behöver vidtas utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kom- munikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, t.ex. finansiering av nödvändiga avfarter eller

156

andra investeringar i teknisk infrastruktur som är nödvändiga för att genomföra en detaljplan.

I vissa fall krävs det även andra – än nu nämnda – åtgärder för att ett område ska kunna bebyggas, t.ex. att markföroreningar avhjälps. Det kan även vara frågor om att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder kan behöva vidtas i ett sammanhang för att den kvartersmark som planen möjliggör ska anses vara lämplig för bebyggelse. Det är i sådana fall naturligt att reglera också sådana frågor i ett exploateringsavtal eftersom denna typ av åtgärder utgör såväl en ekonomisk kostnad som en nödvändig förutsätt- ning för planens genomförande.

Utöver sådana frågor som rör rent ekonomiska förhållanden mellan kommunen och en byggherre eller en fastighetsägare kan ett exploate- ringsavtal givetvis också reglera andra förhållanden. Det gäller exempel- vis frågor om bebyggelsens utformning, bl.a. genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utformningen av allmänna platser. Även frå- gor av mera administrativ karaktär kan behandlas i ett exploateringsavtal. Det kan härvid handla om tidsplanering, kontroller och garantitider för exploatörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister, m.m.

De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Det innebär att de överenskommelser som träffas i nu nämnda avseenden ska vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta de avtalsslutande parterna har av att detaljplanen genomförs på ett bra sätt. Vägledning om vad som avses med nytta och att åtgärderna ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens åtagande finns i propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170

s.250 f.).

Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälighet och nytta

närmast komplementära till bestämmelser om vad avtalet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte. Kravet på nytta ska normalt vara uppnått inom ramen för varje exploateringsavtal. Det kan dock hända att det för en och samma exploatering ingås flera avtal om genomförandet av en detaljplan, t.ex. på grund av att avtalsparterna vill reglera något som förbisågs vid ingåendet av exploateringsavtalet eller någon ny omstän- dighet som har inträffat därefter. I en sådan situation kan det vara nöd- vändigt att bedöma åtgärdernas rimlighet i förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen utifrån alla dessa avtal.

I föregående avsnitt har regeringen förordat att den kommun som har för avsikt att träffa exploateringsavtal ska ha antagit politiskt förankrade riktlinjer för sådana avtal (avsnitt 7.4.1). Riktlinjerna ska bl.a. ange de övergripande principerna för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner. Genom att det finns sådana riktlinjer kan en byggherre eller fastighetsägare, redan innan förhandlingar om ett avtal inleds, få kännedom om vilka principer som kommunen har med avseen- de på sådana åtgärder m.m. som en exploatör kan få bidra till. I vilken utsträckning som kommunen har för avsikt att reglera andra frågor än rent ekonomiska kan med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal.

Prop. 2013/14:126

157

Prop. 2013/14:126

158

Ett exploateringsavtal bör endast få avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före det att avtalet ingås när det gäller etappvis utbyggnad

En fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om och i så fall hur ett exploateringsavtal ska kunna beakta sådana investeringar som har genomförts redan före det att en ny detaljplan antas. Plangenom- förandeutredningen har föreslagit att så ska få ske i den mån den nya planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. Regeringen delar uppfatt- ningen att det i ett sådant fall bör vara möjligt för en kommun att genom ett exploateringsavtal reglera finansieringen av redan genomförda inves- teringar. Investeringar som har skett i historisk tid eller investeringar som i övrigt saknar ett direkt samband med en ny detaljplan bör av naturliga skäl inte kunna finansieras genom ett exploateringsavtal. Detta bör fram- gå direkt av lagen.

Med etappvis utbyggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kommunen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.

Plangenomförandeutredningen föreslog att bestämmelsen skulle avse sådan ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att bestämmel- sen i stället bör utgå från den tidpunkt då avtalet ingås och att detta bör vara skiljelinjen för vilka åtgärder det är som kommunen får begära ersättning för.

Motsvarande förhållanden som för efterhandsbetalning för genomförda investeringar bör enligt regeringens uppfattning även gälla för förskotts- reglering av planerade framtida investeringar. Även när det gäller kom- munens planer på att genom förskotteringar finansiera framtida investe- ringar kan kommunens avsikter i detta avseende med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal.

Vissa frågor bör inte kunna regleras i ett exploateringsavtal

Plangenomförandeutredningen har föreslagit vissa begränsningar i fråga om vad ett exploateringsavtal ska kunna innehålla när det gäller social infrastruktur. Det har förekommit att kommuner i avtal om plangenom- förande, utöver kommunaltekniska anordningar som gator och vägar, även har reglerat frågor som innebär att en exploatör är skyldig att upp- föra eller bidra till kostnaderna för sådana anläggningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lagstadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg. Plangenomförandeutredningen menade att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finan- siering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyl- dig att tillhandahålla. Utredningen har pekat på att denna typ av reglering inte kan ingå i ett exploateringsavtal i bl.a. Danmark och Norge. Rege- ringen delar i detta avseende utredningens uppfattning. Det innebär att kostnaderna för byggnader, anläggningar eller verksamheter inom exem- pelvis vård, skola och omsorg inte genom ett exploateringsavtal ska

kunna föras över till och finansieras av en byggherre eller fastighets- Prop. 2013/14:126 ägare. Även denna begränsning bör framgå direkt av PBL.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 6 kap. 40–42 §§ PBL.

7.4.3Förfaranderegler när exploateringsavtal ska ingås

Regeringens förslag: Under arbetet med att ta fram en detaljplan ska berörda parter informeras om kommunens avsikt att ingå exploate- ringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Informationen ska lämnas i detaljplanens planbeskrivning och i en redovisning under samrådet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
sak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en större formell
samordning mellan planarbete och exploateringsavtal genom att avtalen
skulle behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i plane-
ringsprocessen (SOU 2012:91 s. 272 ff.).
Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med rege-
ringens. Utredningens förslag till reglering av den formella hanteringen
av exploateringsavtal är betydligt mera långtgående än regeringens.
Utredningen föreslog bl.a. att länsstyrelsen ska kunna besluta att ogiltig-
förklara ett exploateringsavtal som innehåller krav som går utöver
bestämmelserna i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, och
att sådana beslut ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol
(SOU 2012:86 s. 72 ff.).
Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen)
ifrågasätter om inte planprocessen kommer att fördröjas genom att frågor
om exploateringsavtal ska samordnas med planprocessen i övrigt. Det
föreslagna systemet förefaller att komplicera och fördröja hela planpro-
cessen. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker den före-
slagna processordningen för exploateringsavtal.
Lantmäteriet anser att det finns anledning att förbättra offentlighet och
insyn när det gäller exploateringsavtal, eftersom avtalen i praktiken ofta
har väl så stor betydelse för berörda sakägare som själva detaljplanen.
Statens fastighetsverk befarar att processerna kring detaljplaner försvåras
om förslag till exploateringsavtal ska offentliggöras. Naturvårdsverket
välkomnar en reglering av exploateringsavtalet, att det blir en del av
planhandlingarna och att det omfattas av krav på samråd.
Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro,
Dalarnas och Norrbottens län ser en viss vinst med att exploaterings-
avtal blir offentliga och följer planen vid samråd och granskning. Ett
alternativ är att ställa tydligare krav på innehåll i planens genomförande-
del. Länsstyrelserna i Norrbottens och Örebro län framhåller att en lag-
reglering gör spelreglerna över landet likvärdiga vilket är bra. Länsstyrel-
sen i Örebro län ställer sig dock kritisk till utredningens författnings-
förslag då det riskerar att avsevärt förlänga detaljplaneprocessen. Läns-
styrelsen i Hallands län befarar att enskilda kommer att överklaga inne-	159

Prop. 2013/14:126 hållet i exploateringsavtalet i samband med överklagandet av detaljpla-

	nen. Det kommer att leda till onödiga förseningar i planprocessen.
	De kommuner som har yttrat sig är i huvudsak negativa. Lunds
	kommun anser att det är bra att avtalsförslag tas fram tidigt i processen
	men anser att det ter sig märkligt att avtalsförslag ska vara föremål för
	samråd och granskning. Kommunen befarar att förslagen kan leda till en
	risk för oönskade överklaganden vilket skulle försena processen och mot-
	verka byggandet av fler bostäder. Umeå kommun avstyrker förslaget och
	anser att kommunen i detaljplanens genomförandebeskrivning kan ut-
	veckla och redovisa vilka krav som kommer att ställas på byggherren i
	ett exploateringsavtal. Tyresö kommun ser inte vinsten med att exploa-
	teringsavtal ska offentliggöras och omfattas av kravet på samråd. Det
	civilrättsliga exploateringsavtalet baseras på förhandlingar mellan parter-
	na och kan därmed inte likställas med de offentliga dokumenten i plan-
	processen. Värmdö kommun anser att förslaget kommer att förlänga plan-
	genomförandet eftersom många frågor som prövas i exploateringsavtal
	inte är klara i tidiga skeden. Upplands-Bro kommun anser att det måste
	anses tveksamt att offentliggöra ett icke tecknat civilrättsligt avtal.
	Österåkers kommun avstyrker att exploateringsavtalen ska vara synliga
	för allmänheten redan vid samråd och granskning. De ekonomiska kon-
	sekvenserna av ett exploateringsavtal bör i stället beskrivas tydligt i
	detaljplanens genomförandebeskrivning. Linköpings kommun menar att
	detaljplanering handlar om att fastställa strukturer och rättigheter, men
	också om att klara ut olika ekonomiska frågor. Exploateringsavtalet är ett
	civilrättsligt avtal som bör stå fritt från planen. Att genomförandet av de-
	taljplanen ska framgå av planbeskrivningen regleras redan i PBL. Växjö
	kommun anser att det är onödigt att samråda om ett utkast till exploa-
	teringsavtal. Malmö kommun framhåller att exploateringsfrågorna be-
	arbetas under planprocessen och att de inte kan vara låsta innan planen
	nått sin slutliga form. Även Sveriges Kommuner och Landsting samt bl.a.
	Ale kommun och Härryda kommun konstaterar att det redan finns ett
	dokument i planprocessen, planbeskrivningen, som ska redovisa hur
	planen ska genomföras. Att blanda in civilrättsliga avtal i planprocessen
	skulle medföra ytterligare handläggningsmoment och riskera att fördröja
	planprocessen i onödan.
	Gävle kommun ser positivt på att exploateringsavtalen blir mer offent-
	liga så att konsekvenser för berörda fastighetsägare och själva plan-
	genomförandet går att beskriva på ett lättbegripligt sätt för alla parter.
	HSB Riksförbund framhåller att det är viktigt att kommunen så tidigt
	som möjligt tydliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal, för att
	komma bort från den situation som ofta uppstår i dagsläget där exploate-
	ringsavtalets villkor presenteras i ett mycket sent skede. Sveriges Allmä-
	nnyttiga Bostadsföretag och Sveriges Arkitekter avstyrker förslaget som
	riskerar att fördröja planprocessen. Fastighetsägarna Sverige och Sveri-
	ges Byggindustrier anser att utredningens resonemang och förslag kring
	förfarandereglerna kring exploateringsavtal inte är helt lätta att följa. För
	att öka bostadsbyggandet är det önskvärt att minska detaljeringsgraden
	under planprocessen. Att intimt koppla samman detaljplan och exploate-
	ringsavtal blir i praktiken att detaljreglera detaljplaner än mer.
	Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro och
160	Norrbottens län delar utredningens uppfattning att exploateringsavtal,

om de lagregleras, bara ska kunna överklagas enligt 10 kap. kommunal- lagen.

Umeå kommun avstyrker att kommunens beslut om exploateringsavtal ska kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. En möjlighet att över- pröva exploateringsavtal kommer påtagligt att försena plangenomföran- det. Om en sådan möjlighet införs måste kommunen avvakta med anta- gandet av planen till dess att överklagandetiden, alternativt överklagan- deprocessen, avgjorts.

Skälen för regeringens förslag: Vad en detaljplan ska innehålla finns reglerat i 4 kap. PBL. Av 4 kap. 31 § PBL framgår att det tillsammans med planen ska finnas en planbeskrivning som ska redovisa hur detalj- planen ska förstås och genomföras. Enligt 4 kap. 33 § PBL ska plan- beskrivningen bl.a. redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som krävs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konse- kvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Plan- beskrivningen ska vidare innehålla de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.

Hur arbetet med att ta fram detaljplaner ska ske finns reglerat i 5 kap. PBL. Innan kommunen antar en detaljplanen ska planen föregås av sam- råd med bl.a. berörda fastighetsägare varvid dessa har möjlighet att fram- föra sina synpunkter. Vid samrådet ska kommunen redovisa planför- slaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Fastighetsägarna ska också ges tillfälle att granska detaljplanen och har då möjlighet att återigen framföra synpunkter på planen. Efter kommu- nens beslut att anta en detaljplan finns det möjlighet att överklaga be- slutet. Offentlighet, insyn och delaktighet är således viktiga delar av planprocessen. De som är berörda av en detaljplan ska också på ett enkelt sätt kunna utläsa vilka konsekvenser som planen kommer att få vid ett genomförande av en detaljplan.

En viktig del av plangenomförandet regleras emellertid inte inom ramen för den lagreglerade planprocessen. Det gäller just exploaterings- avtalen vars innehåll självfallet inte enbart kommer att påverka förhållan- dena mellan kommunen och exploatören utan också, direkt och/eller in- direkt, beröra relationen gentemot tredje man – bl.a. mot fastighetsägare och andra berörda sakägare. Detta medför att stora delar av plangenom- förandet inte kommer att redovisas i detaljplanens planbeskrivning och att exploateringsavtalen inte kommer omfattas av insyn. Exploaterings- avtalen förhandlas således fram vid sidan om den ordinarie planlägg- ningsproceduren och bekräftas i slutändan enbart och direkt genom ett formellt godkännande av den nämnd i kommunen som har ansvar för exploateringsverksamheten. Ett sådant beslut kan dessutom enbart bli föremål för prövning enligt kommunallagens bestämmelser om laglig- hetsprövning.

Nu nämnda förhållanden är enligt regeringens uppfattning självfallet inte helt tillfredsställande.

Det grundläggande syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är att skapa en bättre förutsägbarhet och en bättre balans mellan de avtalsslutande parterna. Regeringen anser emellertid också att en lag- reglering av exploateringsavtalen bör syfta till att tydliggöra exploate-

Prop. 2013/14:126

161

Prop. 2013/14:126 ringsavtalens konsekvenser för tredje man. Det föreligger således enligt

	regeringens uppfattning ett legitimt intresse även från allmänhetens sida
	om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. En lagreglering
	av förfarandet kring exploateringsavtalen bör tillförsäkra allmänheten
	rimlig insyn i avtalens villkor och utformning.
	Regeringen anser att en planeringsprocess som inbegriper en ökad
	offentlighet och insyn i plangenomförandefrågor bör kunna medföra en
	ökad förståelse för planläggningens förutsättningar och för konsekven-
	serna av genomförandet. Den torde också kunna skapa bättre förutsätt-
	ningar för en ökad delaktighet i planläggningen och därmed också med-
	föra att kommunens beslut om antagande av detaljplaner kan genomföras
	utan att besluten blir föremål för överklagande i lika stor utsträckning
	som i dag. Enligt regeringens uppfattning kan en lagreglering av exploa-
	teringsavtalen bidra till en sådan önskvärd utveckling.
	I avsnitt 7.4.1 har regeringen föreslagit att en kommun som avser att
	genomföra en detaljplan med stöd av ett exploateringsavtal ska ha antagit
	riktlinjer för sådana avtal. Sådana riktlinjer utgör grunden för de indivi-
	duella avtal om plangenomförande som kommunen har för avsikt att
	ingå. Riktlinjerna skapar förutsägbarhet för den enskilde byggherre eller
	fastighetsägare som vill exploatera ett markområde. De ger också de
	övriga som är berörda av en detaljplaneläggning information om kommu-
	nens grundläggande och översiktliga principer och utgångspunkter när
	det gäller genomförande av en detaljplan.
	Regeringen anser att även den fortsatta hanteringen av exploaterings-
	avtalen, dess förekomst och innehåll, bör bli föremål för ökad insyn. De
	förslag i denna riktning som Plangenomförandeutredningen har lämnat
	avser bl.a. att förslag till exploateringsavtal ska finnas tillgängligt vid
	samråd om och vid granskning av en detaljplan. Byggkravsutredningen
	har bl.a. föreslagit att länsstyrelsen ska kunna överpröva kommunala
	beslut om exploateringsavtal och i vissa fall helt eller delvis upphäva av-
	talen.
	Nu nämnda förslag har emellertid blivit utsatt för omfattande kritik
	under remisshanteringen. Denna grundar sig bl.a. på att avtalsförhand-
	lingar till sin karaktär är en process som i första hand berör de avtals-
	slutande parterna, dvs. kommunen och exploatören. Att denna förhand-
	ling i varje skede skulle bli föremål för en helt öppen och transparent
	hantering med möjlighet till full insyn i varje detalj i processen skulle
	påtagligt försvåra eller omöjliggöra reella förhandlingar. Det skulle där-
	med också undanröja möjligheterna att finna lämpliga former för ett
	rationellt genomförande av en detaljplan. Den nya roll som Byggkravs-
	utredningen föreslagit att länsstyrelsen ska få har vidare bl.a. ansetts av-
	vika mot länsstyrelsens roll i planeringsprocessen i övrigt. Länsstyrel-
	serna anses inte heller ha tillräcklig kompetens när det gäller plangenom-
	förandefrågor. Planeringsprocessen anses inte heller gynnas av att läns-
	styrelsen i ett sent skede ska kunna ingripa mot ett exploateringsavtal.
	Regeringen delar den kritik som riktats mot utredningarnas förslag i
	dessa delar. Regeringen anser i stället att det behov av ökad insyn m.m.
	som påtalats bör kunna tillgodoses på ett annat sätt. Enligt regeringens
	uppfattning är den naturliga hemvisten för frågor som berör en detalj-
	plans genomförande den planbeskrivning som enligt 4 kap. 31 § PBL ska
162	finnas tillsammans med planen. Som nämnts ska planbeskrivningen redo-

visa hur planen är avsedd att genomföras. Det innebär bl.a. att den ska beskriva de ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat sätt samt vilka konse- kvenser dessa åtgärder får för fastighetsägare och andra berörda. Av 5 kap. 13 § PBL framgår att kommunen vid samrådet ska redovisa plan- förslaget och skälen för förslaget samt det planeringsunderlag som har betydelse. Regeringen anser att nu nämnda bestämmelser bör komplette- ras på ett sådant sätt så att det ska framgå vid samrådet om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal med anledning av planens genom- förande. Handlingarna ska även redovisa exploateringsavtalets huvudsak- liga innehåll. De ska också i övrigt redovisa konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera exploate- ringsavtal.

Som framgår av avsnitt 6.6 respektive avsnitt 10 anser regeringen att Byggkravsutredningens förslag, att länsstyrelsen ska få en utökad roll när det gäller att bevaka frågor som har anknytning till innehållet i framför- handlade exploateringsavtal, inte bör genomföras. Plangenomförande- utredningen har å sin sida redovisat förslag beträffande lantmäterimyn- dighetens roll i samband med innehållet i exploateringsavtalen. Utred- ningen föreslår bl.a. att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal är förenliga med föreslag- na nya bestämmelser om exploateringsavtal samt att lantmäterimyndig- heten i vissa fall under granskningstiden ska yttra sig över förslag till exploateringsavtal som strider mot de nya bestämmelserna. Även denna reglering har under remisshanteringen utsatts för kritik.

Regeringen anser att den framförda kritiken bör medföra att Plange- nomförandeutredningens förslag enbart bör genomföras till viss del.

Enligt 5 kap. 11 § PBL ska kommunen i arbetet med att ta fram ett pro- gram eller förslag till en detaljplan samråda med bl.a. länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten. De nämnda myndigheterna är de enda statliga myndigheter som kommunen generellt ska samråda med vid utarbetande av detaljplaner med det som i dag går under benämningen normalt plan- förfarande. Regeringen har tidigare i avsnitt 6.6 och 7.3 redovisat att Plangenomförandeutredningen har föreslagit att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll. Som redovisats i avsnitt 7.3 anser regeringen, med anledning av de av remissinstanserna framförda synpunkterna, att lantmäterimyndighetens roll i detta avseende ska begränsas till att ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i PBL som behandlar frågan om exploateringsavtal. Av samma skäl bör ett genomförande av utred- ningens förslag när det gäller lantmäterimyndighetens roll avseende exploateringsavtalen under granskningstiden inte genomföras.

Kommunen fattar i regel beslut om att godkänna ett förslag till exploa- teringsavtal före eller i omedelbar anslutning till ett beslut att anta den detaljplan till vilken plangenomförandet är knutet. Efter det att kommu- nen har antagit en detaljplan saknas reella möjligheter för kommunen att kräva att ett genomförandeavtal ska tecknas. Fastighetsägaren kan direkt till följd av planbeslutet tillgodogöra sig den nytta som planen ger. Kommunens förhandlingsposition har därmed underminerats. Många gånger fattas beslut om exploateringsavtal inte av samma politiska för-

Prop. 2013/14:126

163

Prop. 2013/14:126 samling som antar en detaljplan. Olika politiska nämnder fattar besluten om exploateringsavtal i olika kommuner. Besluten fattas vidare på olika nivå, bl.a. beroende på storleken på de ekonomiska och andra åtaganden som kommunen åtar sig genom avtalet. Regeringen anser att det inte finns skäl att närmare reglera dessa förhållanden eller att reglera en sam- ordning mellan ett beslut om att anta en detaljplan och beslut att ingå ett exploateringsavtal.

Kommunens beslut att ingå ett exploateringsavtal kan i dag överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Regeringen anser att det inte finns skäl att ändra den ordning för överprövning av exploateringsavtal som nu gäller.

Vad beträffar tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet har Plangenomförandeutredningen framhållit att detta inte är frågor som bör prövas enligt PBL. I stället bör den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor vara hänvisad till att väcka talan vid allmän domstol. Regeringen delar den uppfattningen. Några särskilda bestäm- melser som reglerar detta förhållande behövs således inte.

Bestämmelserna finns i 4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § PBL.

7.5Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre

Regeringens förslag: De s.k. exploatörsbestämmelserna i plan- och bygglagen ska upphävas. Ersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats och kvartersmark för allmän byggnad ska i stället bestämmas med stöd av bestämmel- serna i expropriationslagen om expropriationsersättning för sådan mark.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag (SOU 2012:91 s. 177 ff.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anger att vid enskilt huvudmannaskap kan ägare av redan bebyggda fas- tigheter bli skyldiga att delfinansiera ny infrastruktur som behövs för nyexploatering om inte kommunen löst detta i exploateringsavtal. Dessa fastighetsägare blir då beroende av att kommunen, mer eller mindre för deras räkning, sluter ett exploateringsavtal. Domstolen anser att detta inte är tillfredsställande. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) delar utredningens uppfattning att reglerna kan tas bort ur plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, men anser att vid enskilt huvudmannaskap skulle ett borttagande drabba områdets tomtköpare genom ökade mark- ersättningskostnader. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har ingen erinran mot utredningens förslag. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker utredningens förslag. Det är en bra mål- sättning att undvika särregleringar avseende ersättningsfrågor i special- lagstiftning. Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar att även om bestämmelserna inte kommit att användas särskilt frekvent har de haft en stor inverkan på möjligheten att träffa frivilliga avtal.

164

Lantmäteriet konstaterar att när det handlar om enskilt huvudmanna- skap och en regelrätt exploatör är det normala att kommunen i ett exploa- teringsavtal binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåter allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Det har enligt Lantmäteriet visat sig i den praktiska tillämpningen att de exploateringsavtal som har träffats i vissa fall inte bevakas tillräckligt noga av kommunen, vilket innebär att tomt- köparna kan hamna i komplicerade situationer i de fall exploatören inte vill eller kan göra rätt för sig.

Kungl. Tekniska högskolan tillstyrker förslaget. Blekinge tekniska hög- skola anser att förslaget att slopa bestämmelserna och låta sådana situ- ationer helt avgöras enligt reglerna i expropriationslagen (1972:719) stär- ker markägarens ställning på kommunernas och skattebetalarnas bekost- nad. Det innebär en viss förenkling, men å andra sidan tillämpas de s.k. exploatörsreglerna sällan.

Länsstyrelsen i Stockholms län delar uppfattningen att exploatörs- bestämmelserna inte längre behövs i PBL. Det behov av reglering som fanns vid bestämmelsernas tillkomst kan i dag lösas med annan lagsstift- ning. Det är också möjligt att reglera markupplåtelser i avtal mellan kommunen och markägare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län avstyr- ker förslaget. Dessa bestämmelser används sällan, men har en viktig roll som grund för avtal mellan kommun och exploatör och förslaget kan komma att verka kostnadsdrivande. Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyr- ker förslaget och anger att bestämmelserna har en viktig roll som grund för avtal. Utredningen anför att kommunen inte skulle drabbas ekono- miskt, eftersom det man betalar för den allmänna platsmarken kan tas ut genom gatukostnadstaxan. Det förutsätter dock att kommunens exploate- ringsverksamhet har en sådan omfattning att man kan upprätta en taxa. Länsstyrelsen anger vidare att förslaget kan förväntas verka kostnadsdri- vande särskilt med tanke på att all mark, som löses in enligt expropria- tionslagen ska betalas med 1,25 gånger marknadsvärdet.

Det överväldigande flertalet kommuner som yttrat sig i denna fråga av- styrker utredningens förslag. Hit hör bl.a. Tyresö kommun, Upplands-Bro kommun, Värmdö kommun, Österåkers kommun, Linköpings kommun, Växjö kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun, Vellinge kom- mun, Halmstads kommun, Göteborgs kommun, Falu kommun och Umeå kommun. Som argument för att förslaget inte ska genomföras framförs bl.a. att det kommer att få effekt på markprisfrågor även om kostnaderna för markåtkomsten sedan ingår i en gatukostnadstaxa. Förslaget i kombi- nation med taxemodellen för gatukostnadsersättning kommer att innebära förlängda processer och en kostnadsökning för skatte- och taxekollek- tiven vid exploatering på privatägd mark. Det kan leda till att många pro- jekt blir mindre lönsamma och förslaget kan därmed minska bostadsbyg- gandet. Vidare påpekas att även om reglerna i dag inte tillämpas strikt utgör de grunden för de exploateringsavtal som förhandlas fram mellan kommun och exploatör. Vidare framhålls att om exploatörsbestämmel- serna tas bort försvinner kommuners möjlighet att utan ersättning lösa in inte bara allmänna platser utan även kvartersmark för allmänt ändamål. Det upplevs härvid som märkligt att ersättning ska utgå med ett påslag på 25 procent på marknadsvärdet när ändamålet är till nytta för boende inom området. Även om förfarandet med länsstyrelsens prövning kan anses

Prop. 2013/14:126

165

Prop. 2013/14:126 föråldrad ger de nuvarande bestämmelserna på ett klart och tydligt sätt

	riktlinjer för när överlåtelse av mark för allmän plats kan ske utan er-
	sättning, dvs. kopplat till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av
	planens genomförande. Om exploatörsbestämmelserna upphävs lämnas
	förslag om att motsvarande lagreglering i stället kommer till stånd i
	expropriationslagen. Sveriges Kommuner och Landsting anser att syste-
	met som det ser ut i dag fungerar relativt väl. Att införa flera moment för
	kommunal markåtkomst genom ett ersättningsförfarande enligt expropri-
	ationslagen med åtföljande möjligheter att processa om den markersätt-
	ning som ska utgå, innebär att genomförandeprocessen ytterligare tyngs
	och försvåras. Förutsägbarheten beträffande dessa kostnader kommer
	också att minska. Vad fastighetsägaren får betalt för gatu- och allmän-
	platsmark får han eller hon betala tillbaka i gatukostnadsersättning. För-
	slaget torde ge en kostnadsdrivande effekt som inte är önskvärd. Det
	riskerar få till följd ett minskat intresse för kommunerna att detaljplane-
	lägga privat mark för exploatering.
	Till de kommuner som bedömer att de nuvarande reglerna är onödiga
	och kan avvecklas hör Skellefteå kommun och Bodens kommun. Härvid
	framförs att bestämmelserna är komplexa och att de aldrig har fått sin
	avsedda funktion. Vidare framhålls att parterna förhoppningsvis kommer
	att nå en snabbare överenskommelse när ersättningsnivån styrs av expro-
	priationslagens regler. Den kostnadsökning som uppkommer kan balans-
	eras med förslaget om att förtydliga och anta kommunal taxa för att ta ut
	gatukostnadsavgift.
	Sveriges advokatsamfund anser att exploatörsbestämmelserna med för-
	del bör utgå ur lagen. Att i modern lagstiftning ha kvar bestämmelser
	som innebär en skyldighet för en enskild att under vissa förutsättningar,
	låt vara i vissa fall gynnsamma sådana, tvingas avstå mark utan ersätt-
	ning, står inte i överensstämmelse med det grundlagsskyddade egen-
	domsskyddet. Att frågan om ersättningens bestämmande nu underställs
	domstolsprövning är en garant för en rättssäker process för den drabbade
	fastighetsägaren. Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget och anger
	att avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen innebär att ett
	potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. Fastighets-
	ägarna Sverige tillstyrker förslaget. Det gör också Västsvenska Han-
	delskammaren som bl.a. anser att förslaget bidrar till att reglerna i PBL
	tydliggörs samt att det ger en ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet för
	samtliga inblandade parter vid genomförande av detaljplaner. Ett bortta-
	gande av exploatörsbestämmelserna innebär vidare att exploatörer och
	kommuner ges en möjlighet att självständigt komma överens om hur
	genomförande av detaljplan ska ske, i stället för att vara hänvisade till att
	tillämpa svårtolkade regler. Handelskammaren påpekar att ett upphä-
	vande av exploatörsbestämmelserna är kostnadsneutralt för kommunerna
	genom att kostnaden för markförvärvet föreslås ingå i gatutaxan.
	Skälen för regeringens förslag: Exploatörsbestämmelserna finns i
	6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Genom tillämpning av dessa bestämmelser
	kan en länsstyrelse efter begäran från kommunen besluta att en fastig-
	hetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme som
	enligt en detaljplan är avsedd att ingå som allmän plats. Motsvarande
	gäller även för mark för allmän byggnad i en detaljplan med kommunalt
166	huvudmannaskap. Länsstyrelsen får dock endast fatta ett sådant beslut i

den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständig- heterna i övrigt. Länsstyrelsen kan på motsvarande sätt också besluta att ägaren, i den mån det är skäligt, ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Exploatörsbestämmelserna har ansetts utgöra den legala grunden för tecknande av de exploateringsavtal som ingås i dag inför planläggning av större privatägda områden. Möjligheten att teckna exploateringsavtal har inneburit att exploatörsbestämmelserna har kommit att tillämpas i relativt liten utsträckning. Vid en lagreglering av exploateringsavtalen i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 7.4 bortfaller i princip det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser. Genom den föreslagna regleringen till- skapas en möjlighet för kommunen att teckna avtal med en byggherre eller en fastighetsägare som reglerar frågan om finansiering av flertalet kommunaltekniska anläggningar.

Frågan är då om det skulle vara önskvärt och lämpligt att helt eller del- vis upphäva exploatörsbestämmelserna. Härvid bör särskilt beaktas en fråga som inte har belysts i avsnittet om exploateringsavtal. Det gäller frågan om upplåtelse eller avstående av mark för allmän plats och allmän byggnad. Som nämnts kan länsstyrelsen efter begäran från kommunen besluta att en fastighetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå sådan mark eller sådant utrymme. Vid ett upphävande av exploatörsbestämmel- serna bortfaller möjligheten för en huvudman att utan ersättning till markens ägare få ta i anspråk sådan mark eller sådant utrymme.

Lantmäteriet har på regeringens uppdrag redovisat sin syn på den ur- sprungliga avsikten med de s.k. exploatörsförordnandena (äldre benäm- ning på länsstyrelsens beslut enligt exploatörsbestämmelserna). Efter genomgång av rättspraxis inom området konstaterade Lantmäteriet i rapporten Beslut enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) att de äldre förordnan- dena alltmer ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan tas i anspråk för bebyggelseändamål. Detta hinder har skapats till följd av att förordnandena successivt har kommit att betraktas som en rätt till allmänna platser, en rätt som gäller till för- mån för fastighetsägarna mer allmänt inom ett detaljplaneområde. Den har dessutom betraktats som en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring.

Lantmäteriet redovisade i sin rapport att den ursprungliga avsikten med förordnandena var rent ekonomiska och av övergående natur. I och med att marken tagits i anspråk av huvudmannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnandet har därmed spelat ut sin roll. Genom bestämmelserna har kommunen, när den är huvudman för de allmänna platserna, ansetts på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnads- bestämmelserna kunna täcka sina kostnader för markförvärv. I formell mening gäller ett beslut eller ett äldre förordnande på obegränsad tid och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska kunna upphävas.

Lantmäteriet föreslog i rapporten bl.a. att bestämmelserna bör ändras så att syftet med dem tydliggörs. Det innebär att bestämmelserna bör återknytas till sitt ursprungliga syfte, dvs. den ekonomiska frågan – att ingen ersättning ska utgå. Verket föreslog vidare att det bör införas tyd- liga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med exploatörsbestäm- melserna ska upphöra att gälla och att så bör ske när marken tas i anspråk

Prop. 2013/14:126

167

Prop. 2013/14:126 med sakrättslig verkan av huvudmannen. Verket föreslog vidare att om

	någon marköverlåtelse eller markupplåtelse inte kommer till stånd bör
	beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. För
	äldre beslut om exploatörsförordnanden föreslog Lantmäteriet olika
	former av övergångsbestämmelser.
	Lantmäteriets rapport har efter remittering överlämnats till Plan-
	genomförandeutredningen. Plangenomförandeutredningen anslöt sig till
	Lantmäteriets uppfattning att exploatörsbestämmelserna snarare kan ses
	som en ersättningsprincip än som en överföring eller upplåtelse av rättig-
	heter. Utredningen konstaterade vidare att genom bestämmelserna i
	6 kap. 13 § PBL har en kommun rätt att lösa mark eller annat utrymme
	som enligt detaljplanen ska användas för allmän plats som kommunen
	ska vara huvudman för. Kommunen har också rätt att lösa annan mark
	eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för annat än
	enskilt bebyggande, t.ex. för en allmän byggnad. I 12 § anläggningslagen
	(1973:1149) finns det en motsvarande expropriativ rätt till förmån för en
	gemensamhetsanläggning i de fall kommunen inte är huvudman för de
	allmänna platserna.
	Regeringen ansluter sig till Lantmäteriets och Plangenomförandeutred-
	ningens uppfattning att exploatörsbestämmelserna ska ses som renodlade
	ersättningsbestämmelser. Regeringen konstaterar vidare att det i 4 kap.
	expropriationslagen finns bestämmelser om expropriationsersättning.
	Genom en hänvisning i fastighetsbildningslagen (1970:988) respektive
	anläggningslagen är dessa regler tillämpliga också på inlösen som sker
	med stöd av beslut enligt dessa lagar. Av 4 kap. 3 a § expropriationslagen
	framgår att expropriationsersättning för mark och annat utrymme som
	enligt en detaljplan ska användas för allmän plats ska bestämmas med
	hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller
	utrymmet angavs som allmän plats. Vad avser kvartersmark för allmän
	byggnad ska ersättningen som regel bestämmas med hänsyn till mark-
	användningen i den gällande detaljplanen.
	Att en byggherre eller fastighetsägare kan förpliktigas att avstå mark
	eller utrymme följer per automatik av att kommunens beslut att anta en
	detaljplan vinner laga kraft. Genom detaljplanens expropriativa verkan –
	preciserad genom planbestämmelser och plankarta – får kommunen rätt
	att förvärva äganderätten till de allmänna platser som den ska vara
	huvudman för samt till kvartersmark för allmän byggnad. Motsvarande
	rätt att disponera mark eller utrymme tillkommer den som ska förvalta
	allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. I dessa delar skulle ett
	upphävande av exploatörsbestämmelserna således inte medföra några
	större problem. De delar av exploatörsbestämmelserna som reglerar
	frågan om att avstå mark fyller alltså inte något självständigt syfte när väl
	planen har vunnit laga kraft.
	Något som inte regleras av dessa bestämmelser är om avståendet ska
	ske utan ersättning såsom är fallet när länsstyrelsen har beslutat att
	exploatörsbestämmelserna i PBL ska tillämpas före det att kommunen
	antog planen. I stället är det då expropriationslagens ersättningsbestäm-
	melser som ska tillämpas.
	I PBL finns en rad bestämmelser om kommunens rätt att lösa in fastig-
	heter, mark och andra utrymmen. Det finns också bestämmelser som
168	reglerar kommunens skyldigheter att lösa sådana områden. I samtliga

dessa fall ska ersättning ske med stöd av expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser. På motsvarande sätt sker värdering vid inlösen eller markupplåtelser enligt fastighetsbildningslagen och enligt anläggnings- lagen konsekvent med stöd av bestämmelserna i 4 kap. expropriations- lagen. Exploatörsbestämmelsernas ersättningsbestämmelser är således ett undantag från de samlade ersättningsbestämmelser som finns i expropria- tionslagen. Regeringen anser att det kan finnas en fördel i om alla ersätt- ningsfrågor avseende inlösen m.m. kan regleras på ett så ensartat sätt som möjligt. Detta förhållande talar för att även ersättningsreglerna av- seende sådan markåtkomst enligt PBL som det nu är fråga om bör grunda sig på bestämmelserna i expropriationslagen.

En annan fråga som talar för att avveckla bestämmelsen om ersätt- ningslöst avstående av markrättighet är formerna för hur ett sådant avstå- ende går till och hur besluten fattas i dag. En utgångspunkt är att antalet kommunala ansökningar om tillämpning av bestämmelserna är mycket litet. Det innebär bl.a. att det finns en begränsad erfarenhet hos läns- styrelserna om hur bestämmelserna ska tillämpas. Länsstyrelsens roll att pröva avståendefrågorna är i övrigt ett något egenartat inslag i planför- farandet. Länsstyrelsen förutsätts vid prövningen av en kommunal ansö- kan bedöma plannyttan för den enskilde markägaren samt övriga omstän- digheter som kan påverka utfallet av prövningen. Det innebär på sätt och vis att länsstyrelsen ska göra en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Detta kan ses som ett slags överklagandeprövning i förtid.

Länsstyrelsen har många andra uppgifter under planprocessen. Inte minst är rollen som länsstyrelsen spelar under plansamrådet viktig. Här- utöver ska länsstyrelsen under granskningstiden avge ett yttrande över planen, pröva överklaganden av ett kommunalt planbeslut och pröva frågan om ingripande med stöd av bestämmelserna i 11 kap. PBL. Läns- styrelsens prövning av ersättningsbefriade markrättigheter kan i detta sammanhang ses som ett föregripande av de prövningar m.m. som ska ske av länsstyrelsen i andra sammanhang under planprocessen. Nu nämn- da omständigheter talar enligt regeringens uppfattning för att länsstyrel- sen inte ska pröva frågan om avstående av rättigheter till mark.

Vem som vid planläggning ska anses vara en sådan fastighetsägare som har så stor nytta av en planläggning att länsstyrelsen kan fatta ett beslut om att exploatörsbestämmelserna är tillämpliga är inte helt klar- lagt. Prövningen av frågan om kriterierna är uppfyllda måste ske i varje enskilt fall. Utgången av denna prövning kan i vissa fall vara osäker. Samtidigt kan en tillämpning av bestämmelsen om ersättningsfri rättig- hetsöverlåtelse till marken skapa en viss orättvisa till följd av att vissa fastighetsägare som tvingas avstå eller upplåta mark till allmän plats får full kompensation i form av ersättning enligt expropriationslagens ersätt- ningsregler. Vidare kan samtliga fastighetsägare påföras gatukostnader som innefattar en kostnadspost för marklösenkostnader. Genom att behandla stora och små fastighetsägare på ett likartat sätt när det gäller markersättningar försvinner de orättvisor som i dag kan uppkomma inom en och samma detaljplan till följd av att vissa fastighetsägare får ersätt- ning för avträdd mark medan andra inte får det. Vid en generell tillämp- ning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser finns det inte heller något behov av att i lagtext eller förarbeten reglera vem eller vilka kategorier av byggherrar eller fastighetsägare som ska anses vara exploa-

Prop. 2013/14:126

169

Prop. 2013/14:126 törer med en underförstådd skyldighet att avstå mark eller utrymme utan

	ersättning.
	I underlaget för fastighetsägarnas skyldighet att betala gatukostnader
	får enligt PBL ingå kommunens kostnader för att förvärva den mark som
	ingår i de allmänna platserna. Kommunens kostnader ska enligt 6 kap.
	24 § PBL fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt.
	Enligt bestämmelserna i 6 kap. 25 § PBL kan kommunen i stället fördela
	kostnaderna mellan fastighetsägarna så att i huvudsak varje fastighet
	svarar för hälften av den del av kostnaden som belöper på gatan framför
	fastigheten. I avsnitt 7.4 ovan har regeringen föreslagit en lagreglering av
	exploateringsavtalen. Lagregleringen gör det möjligt för en kommun att
	utan stöd av nuvarande exploatörsbestämmelser ingå avtal om en detalj-
	plans genomförande med en byggherre eller fastighetsägare. De nu
	nämnda förhållandena innebär att kommunen genom tillämpning av
	gatukostnadsbestämmelserna eller genom tecknande av exploaterings-
	avtal har möjlighet att finansiera kostnaderna för nödvändiga markför-
	värv. Enligt regeringens bedömning kommer således exploatörsbestäm-
	melserna i sin helhet att ha spelat ut sin roll, inte bara när det gäller
	frågan om finansiering av anläggandet av allmänna platser utan också när
	det gäller frågan om avstående av rättigheter till mark.
	Vid en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser,
	när det gäller mark för allmän byggnad, ska ersättning beräknas med
	hänsyn till den markanvändning som anges i den gällande detaljplanen.
	Det innebär i princip att marken ska värderas som kvartersmark för
	enskilt ändamål. Att så är fallet framstår som naturligt mot bakgrund av
	att skillnaden mellan olika slag av kvartersmark alltmer har suddats ut,
	bl.a. till följd av att stora delar av tidigare offentlig verksamhet numera
	drivs i privat regi. Den kostnadsökning för kommunen som uppkommer
	till följd av att exploatörsbestämmelserna upphävs kommer i denna del
	inte att kunna kompenseras genom tillämpning av gatukostnadsbestäm-
	melserna. Av avsnitt 7.4.2 framgår att ett exploateringsavtal inte ska
	kunna innehålla ett åtagande för en byggherre eller fastighetsägare att
	helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg
	som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Det
	innebär att kommunen inte heller kan överföra markkostnaden för sådana
	byggnadsverk till en byggherre eller fastighetsägare. Marken ska i stället
	värderas på det sätt som expropriationslagen föreskriver och markkost-
	naden finansieras på samma sätt som byggnadsverket i övrigt.
	I det fall det är fråga om en detaljplan med enskilt huvudmannaskap,
	och där motsvarande förhållande råder som när länsstyrelsen har möjlig-
	het att besluta om att mark för allmän plats ska upplåtas utan ersättning,
	ankommer det normalt på fastighetsägaren att påkalla förrättning för att
	bilda lämpliga fastigheter för enskilt bebyggande. I samband härmed bör
	lämpligen också en gemensamhetsanläggning bildas för anläggande av
	och/eller för att ombesörja drift och underhåll av de allmänna platserna.
	Om så inte sker kan de nybildade enskilda fastigheternas ägare påkalla en
	sådan förrättning. Bestämmelsen i 4 kap. 3 a § expropriationslagen täcker
	även detta fall. Ersättning kommer vid ett upphävande av exploatörs-
	bestämmelserna att utgå till den upplåtande fastighetens ägare. Kost-
	naderna för planens genomförande kan därmed anses bli större än om
170	exploatörsbestämmelserna tillämpats. Nyttan av en detaljplan är emeller-

tid normalt relaterad till det antal tomter eller de byggrätter som detalj- Prop. 2013/14:126 planen medger oavsett hur marken ställts till förfogande för allmänna

platser. Det innebär att den ersättning som en exploatör kan tillgodogöra sig till följd av en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestäm- melser motsvaras av den minskning av det pris som exploatören kan ta ut vid en försäljning av de nybildade tomterna.

Med anledning av de synpunkter som framförts av Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Lantmäteriet, angående de problem som i vissa fall kan uppkomma när det handlar om enskilt huvudmannaskap, konstaterar regeringen att kommunen i sådana fall normalt träffar exploateringsavtal som binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåta allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Regeringen anser att det är angeläget dels att kommunen i sådana avtal noga reglerar de frågor som här är aktuella, dels försäkrar sig om och bevakar att exploatören vid plangenomförandet fullgör sina åtaganden gentemot kommunen och befintliga och tillkommande fastighetsägare.

Regeringen anser vidare att det är angeläget att den planbeskrivning som ska finnas tillsammans med en detaljplan enligt 4 kap. 31 § PBL på ett utförligt sätt beskriver hur detaljplanen är avsedd att genomföras. En sådan planbeskrivning ska också redovisa planens konsekvenser och de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastig- hetsägarna och andra berörda. Regeringen har i avsnitt 7.3 föreslagit att lantmäterimyndighetens roll när det gäller dessa frågor ska tydliggöras genom uttryckliga lagbestämmelser. Det innebär bl.a. att lantmäteri- myndigheten ska verka för att plangenomförandefrågorna blir tillräckligt belysta under planprocessen.

Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att bestämmelserna i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL kan upphävas i sin helhet. Expropriationslagens bestämmelser om expropriationsersättning kan där- vid tillämpas i samtliga fall då mark i en detaljplan läggs ut som allmän plats eller för allmän byggnad.

De gällande bestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL.

7.6Reglering av äldre avståendeförordnanden

Regeringens förslag: Förordnanden som har beslutats med stöd av de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla successivt. Över- gångstiden ska vara minst fyra år.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att utfas- ningen ska ske i en snabbare takt än vad regeringen föreslår (SOU 2012:91 s. 186 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) konstaterar att det föreslås en övergångsperiod på ett år. Detta blir en

alldeles för kort övergångstid. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljö-

171

Prop. 2013/14:126 domstolen) anser att tiden för utfasning av förordnandena bör sättas

	längre än ett år. Det är sannolikt ganska vanligt att dessa områden an-
	vänds på avsett sätt, t.ex. som grönområden, utan att någon formell för-
	rättning har ägt rum. Såväl markägaren som övriga fastighetsägare i
	området kan ha uppfattat förordnandet som en nyttjanderätt som gäller
	redan genom att förordnandet getts. Dessutom berör förordnandena ofta
	fritidsbebyggelseområden där fastighetsägarna bara träffas under viss
	säsong på året. Det bör finnas en reell möjlighet för dessa att, där så visar
	sig angeläget, ansöka om anläggningsförrättning och på så sätt få syftet
	med förordnandet reglerat i en gemensamhetsanläggning.
	Lantmäteriet tillstyrker förslaget till övergångsbestämmelser.
	Länsstyrelsen i Västra Götalands län ser det som angeläget att äldre
	avståendeförordnanden fasas ut. Den praxis som utarbetats för hantering
	av upphävande av förordnanden är en betungande uppgift som inte står i
	proportion till nyttan med förfarandet. Länsstyrelsen i Hallands län
	menar att det bör införas tydliga regler för hur förordnanden ska kunna
	tas bort.
	Värmdö kommun anser att det är angeläget att gamla förordnanden
	växlas av fullt ut. Linköpings kommun tycker det är bra att de gamla
	förordnandena fasas ut och att oklarheterna kring dessa kan tas bort.
	Malmö kommun har inget att erinra mot förslaget.
	Skälen för regeringens förslag: Som framgått av föregående avsnitt
	föreslår regeringen att de s.k. exploatörsbestämmelserna i 6 kap. 3–10
	och 12 §§ plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, ska upphöra
	att gälla. Av redovisningen framgår vidare att beslut om tillämpning av
	bestämmelserna eller ett motsvarande förordnade i enlighet med äldre
	bestämmelser i formell mening gäller i obegränsad tid. Det finns i PBL
	inte några uttryckliga bestämmelser om hur sådana beslut ska upphävas.
	Till följd av att ifrågavarande beslut successivt kommit att anses som
	en positiv rättighet för markägarna i det planområde som berörs har det
	uppstått problem när det blivit aktuellt att genomföra en förändring av
	planen. Planändringarna har i vissa fall ansetts kränka enskild rätt. Lant-
	mäteriet har i rapporten Beslut enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) föreslagit
	att det ska införas tydliga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med
	exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla. Så bör enligt verket ske
	när marken tagits i anspråk med sakrättslig verkan av huvudmannen. Om
	något markförvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd bör
	beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även
	en planändring under genomförandetiden bör enligt Lantmäteriet inne-
	bära att beslutet upphör att gälla.
	Plangenomförandeutredningen har föreslagit att gällande beslut med
	stöd av exploatörsbestämmelserna bör fasas ut genom lagbestämmelser.
	Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. Flera remissinstanser har
	emellertid framhållit att de tider som Plangenomförandeutredningen
	föreslagit vad avser utfasningen av beslut enligt exploatörsbestämmel-
	serna bör vara längre än de som utredningen har föreslagit.
	Regeringen anser att det är angeläget att de fastighetsägare som på
	olika sätt är berörda av beslut enligt exploatörsbestämmelserna vid en
	utfasning av besluten ges rimliga chanser att tillförsäkra sig långsiktigt
	trygga fastighetsrättsliga förhållanden och att detta bör ske utan att de ska
172	drabbas av några onödiga kostnader. Regeringen konstaterar att det kan

finnas flera omständigheter som kan förklara varför besluten inte tidigare har effektuerats genom fastighetsrättsliga åtgärder. I många fall är beslu- ten mycket gamla och tillkomna redan med stöd av 1947 års byggnads- lagstiftning. Områdena kan ha byggts ut i samförstånd mellan ursprung- lig exploatör och ägarna till de lotter som avstyckats från stamfastig- heten. Några problem i fastighetsrättsligt eller nyttjandemässigt avseende har kanske inte uppkommit.

Som nämnts har Lantmäteriet i sin rapport konstaterat att det under senare år har visat sig att de äldre besluten trots allt ställer till med en del problem, bl.a. i samband med planändringar. Andra problem som ibland uppkommer inom områden som omfattas av besluten gäller rätten till skog som växer inom de nu aktuella områdena eller ansvaret för att växande träd inte förorsakar skada på bebyggda fastigheter. Från den tidpunkt då beslutet fattades kan det i övrigt ha inträffat händelser som på olika sätt kan ha påverkat de områden som omfattas av besluten och som kan medföra oklarheter i fråga om beslutens innebörd och räckvidd.

Nämnda förhållande kan medföra att det kan behövas en betydligt längre övergångsperiod än den som Plangenomförandeutredningen har förordat. Regeringen anser att fyra år bör vara utgångspunkten för utfas- ningen av de nu aktuella besluten. Under den tiden bör det vara möjligt att identifiera de aktuella områdena och att initiera de åtgärder som krävs för att de fastighetsrättsliga förhållandena ska vara tryggade. Nu nämnda tid bör gälla för samtliga de detaljplaner vars genomförandetid har gått ut. För sådana detaljplaner där genomförandetiden ännu inte har gått ut bör utfasningen ske vid genomförandetidens utgång, dock först efter minst fyra år.

Ansökningar om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående eller upplåtelse av mark och utrymme, som sker före det att det nu aktuella lagförslaget träder i kraft eller senast ett år efter det att lagen trätt i kraft, bör kunna prövas enligt de nu gällande reglerna och sålunda kunna leda fram till nya beslut. Om en detaljplan sedermera antas och vinner laga kraft bör beslutet om tillämpning av exploatörsbestämmelserna upphöra när planens genomförandetid har gått ut.

Upphörandet av ett beslut om tillämpning av exploatörsbestämmel- serna bör självfallet i samtliga fall ske vid den tidigare tidpunkt då de fastighetsrättsliga åtgärderna har vidtagits.

Bestämmelserna finns i punkt 18–20 i övergångsbestämmelserna till PBL respektive i övergångsbestämmelser till den nya föreslagna lagen om ändring i PBL.

Prop. 2013/14:126

173

Prop. 2013/14:126 7.7	Ersättning vid inskränkning eller upphörande
	av gemensamhetsanläggning

Regeringens bedömning: Frågan om införande av en bestämmelse som ger rätt till ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning bör beredas vidare och i samband med andra förslag till förändringar av anläggningslagen.

Plangenomförandeutredningens förslag: En bestämmelse införs i anläggningslagen (1973:1149) som ger rätt till ersättning vid inskränk- ning eller upphörande av gemensamhetsanläggning (SOU 2012:91

s.187 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen)

välkomnar denna ändring. Eftersom antalet omprövningar av gemensam- hetsanläggningar sannolikt kommer att öka är dagens reglering, att in- skränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning inte medför rätt till ersättning för den som helt eller delvis förlorar den servitutsrätt som gemensamhetsanläggningen utgör, otillfredsställande. Detta speciellt som de fastigheter som ingår i gemensamhetsanläggningen fick betala ersättning för markupplåtelsen när gemensamhetsanläggningen bildades.

Lantmäteriet tillstyrker förslaget.

Österåkers kommun anser att förslaget att införa ersättningsregler för ändring och upphävande av gemensamhetsanläggningar är bra. Malmö kommun tillstyrker förslaget om att införa nya ersättningsregler i anlägg- ningslagen. De föreslagna reglerna har motsvarighet i fastighetsbild- ningslagen (1970:988) i de fall servitut upphävs. Gävle kommun anser att förslaget om ersättningsregler i anläggningslagen är bra även om det kommer att bli svårt att på ett enkelt och rättvist sätt värdera fastighetens skada. Umeå kommun tillstyrker förslaget.

Riksförbundet Enskilda Vägar anser att den föreslagna ändringen är an- gelägen. Fastighetsägarna Sverige ser positivt på förslaget till ersätt- ningsregler i anläggningslagen i samband med ändring eller upphävande av gemensamhetsanläggning.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det finns skäl som talar för att det i anläggningslagen bör införas bestämmelser som kan ge rätt till ersättning vid inskränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning vid en omprövningsförrättning. Regeringen konstaterar samtidigt att Plangenomförandeutredningens förslag i stort bygger på ett av de förslag till förändring av anläggningslagen som redo- visats i dåvarande Lantmäteriverkets rapport Översyn av anläggnings- lagen (LMV-rapport 2002:09). I rapporten, som bereds inom Regerings- kansliet, lämnas förslag till en översyn av lagen i flera avseenden. Rege- ringen anser att de ändringar av anläggningslagen som kan anses vara befogade i möjligaste mån bör ske i ett sammanhang. Den av Plan- genomförandeutredningen föreslagna förändringen bör beredas vidare inom ramen för den översyn av anläggningslagen som kan vara påkallad med anledning av den nämnda rapporten.

174

8	Bestämmelserna om bygglov utvecklas	Prop. 2013/14:126
	för en enklare hantering

8.1Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan

Regeringens förslag: En kommun ska få ökade möjligheter att ge bygg- lov trots att sökt åtgärd avviker från en detaljplan eller områdesbestäm- melser.

Plangenomförandeutredningens förslag: Utredningens förslag över- ensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att utrymmet för avvikelser från planen skulle utökas, så att även annan markanvändning än den som anges i en detaljplan skulle kunna godtas. Regeringens förslag överensstämmer i huvudsak med det alternativa förslag som utredningen redovisade i en särskild bilaga (SOU 2013:34 s. 443 ff.).

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter om det är lämpligt att begränsa planbestämmelsernas giltighetstid och samtidigt utvidga utrymmet för avvikelser på så sätt som görs i utredningens huvudförslag. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att det blir motsägelsefullt att behålla ett område detaljplanelagt samtidigt som man tunnar ut vad som gäller inom planen. Ett alternativ kan vara att kommunen aktivt får välja vilka frivilliga bestämmelser som ska vara kvar respektive försvinna efter genomförandetiden. Växjö kommun fram- håller att den enskilt största påverkan på kort sikt för att få till stånd mer bostadsbyggande är en förändring av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, så att det i större utsträckning går att göra avsteg från befintliga detaljplaner och i synnerhet äldre dito. Båstads kommun tror inte att ett utökat utrymme för avvikelser kommer att leda till någon förenklad bygglovshantering. Kommunen tror att tilltron till detaljplan som genomförandeinstrumentet kommer att minska. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att kriterierna för en avvikelse efter genomförandetiden inte har utformats med tillräcklig precision. Lant- mäteriet anser att utredningens ambition i frågan avseende avvikelser efter genomförandetiden är lovvärd, men betonar samtidigt att detta inte får leda till en situation där det finns en gällande detaljplan som helt saknar betydelse för bedömningen. Hyresgästföreningen har inga invänd- ningar mot att medge avvikelser från detaljplan, men framhåller vikten av att tillgodose sådana kvaliteter som är viktiga i boendemiljön. Läns- styrelsen i Östergötlands län ställer sig tveksam till förslaget att generellt utvidga utrymmet för liten avvikelse från detaljplaner. Dock välkomnas klarlägganden som medger vissa slag av avvikelser. Länsstyrelsen anser att utrymmet för avvikelser för planer med pågående genomförandetid bör ligga kvar ungefär som i dag.

Boverket ifrågasätter delar av det alternativa förslag som skisseras i Plangenomförandeutredningens bilaga 4. Ett större utrymme för avvikel- ser förutsätter att man närmare analyserar dagens tillämpning för att se vilka önskemål som är mest angelägna. Avvikelse som inskränker andras

byggrätter bör t.ex. inte godtas. Boverket anser att det inte är en generellt

175

Prop. 2013/14:126 godtagbar avvikelse att medge ytterligare en våning på flerbostadshus, utan detta är en bedömning som måste ske i varje enskilt fall, liksom takkupor och vindsinredningar, eftersom dessa åtgärder inte enbart på- verkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild. Boverket anser dock att det är önskvärt att man genom vissa avvikelser kan tillgodose dagens samhällskrav utan att kommunen behöver genomföra ett planarbete. Det är dock viktigt att poängtera att varje avvikelse fort- farande är en bedömning som ska göras av kommunens byggnadsnämnd och nämnden ska i varje enskilt fall avgöra om avvikelsen kan medges. Det får aldrig uppfattas som en rätt för en fastighetsägare att få en avvikelse. Utredningen föreslår att utrymmet för avvikelser efter genom- förandetiden ska utvidgas, vilket enligt Boverket är motiverat eftersom de förändringar som samhället genomgått och genomgår kan skapa ett behov av avvikelser. Boverket menar emellertid att det är viktigt att planens syfte fortfarande får ha avgörande betydelse för bedömningen och att syftet inte får motverkas.

Några instanser framför invändningar mot utredningens förslag att till- låta avvikelser från bestämmelserna om markanvändning efter genom- förandetiden. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att förslaget väsentligt försämrar förutsägbarheten för berörda aktörer. Malmö kommun framhål- ler att om användningsavvikelser tillåts i t.ex. industriområden finns risk att planenlig industri senare hindras att etablera sig. Andra remissinstan- ser, bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Länsstyrelsen i Skåne län, anser tvärtemot att avvikelser från detaljplan borde vara möjlig att använ- da även vad gäller användningsbestämmelser, och även under genom- förandetiden, under förutsättning att avvikelsen är just liten.

Linköpings kommun förespråkar att det uttrycks tydligare i lagstift- ningen att man efter genomförandetidens utgång kan medge större av- vikelser från detaljplanen. Jönköpings kommun framhåller att det skulle underlätta om det, i planer där genomförandetiden gått ut, medgavs större avvikelser om byggnationen står i överensstämmelse med planens inten- tioner och med hur omgivningens karaktär utformats.

Flera länsstyrelser, däribland Länsstyrelsen i Skåne, Stockholms och Östergötlands län anser att problemet med äldre och delvis inaktuella planer bör hanteras med mer preciserade möjligheter till avvikelser och förordar att utredningens alternativa förslag om större utrymme för avvikelser från detaljplan i bilaga 4 läggs till grund för nya regler. Läns- styrelsen i Gävleborgs län menar att det bör vara möjligt att, utifrån giv- na förutsättningar och med tydliga motiveringar, göra avvikelser från detaljplanen. Också Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Göte- borgs kommun, Örebro kommun och Svenska Byggnadsvårdsföreningen anser att det alternativa förslaget bör utvecklas. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att processen kring sådana avvikelser bör utformas så att möjligheterna för insyn och påverkan motsvarar vad som gäller vid planändringar.

Det framhålls samtidigt i några yttranden att det bör förtydligas när avvikelserna blir så omfattande att åtgärden bör prövas genom att planen ändras. Länsstyrelsen i Stockholms län, Mora kommun, m.fl. efterlyser klargöranden om hur metoden ”ändring av detaljplan” kan användas för att exempelvis lägga till fler användningsbestämmelser.

176

Några remissinstanser, t.ex. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Prop. 2013/14:126 anser att det bör införas någon typ av lättnad för åtgärder som avser ett

viktigt allmänt intresse och/eller anläggningar som inte kunde förutses när detaljplanen gjordes, t.ex. sopsortering och rullstols- och barnvagns- förvaring.

Lantmäteriet tar upp frågan om kopplingen mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighets- bildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och lednings- rättslagen (1973:1144). För att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall byggnadsnämnden har godtagit en avvikelse, bör det enligt Lant- mäteriet införas bestämmelser i dessa lagar som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen.

Skälen för regeringens förlag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Som en grundläggande förutsättning för bygglov inom detaljplanelagda områden gäller att den sökta åtgärden måste stämma överens med planen (9 kap. 30 § PBL). Bestämmelserna medger dock att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, under förutsättning att avvikel- sen är liten och förenlig med planens syfte (9 kap. 31 b § PBL). Motsva- rande bestämmelser om möjligheterna att avvika från detaljplanen fördes in i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja s.k. dispen- ser från gällande planbestämmelser. Motivet för en begränsning av möj- ligheterna till avvikelse var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner (prop. 1985/86:1 s. 714). Ett annat motiv som framfördes var att undvika situationer, där planerna efter genomförandet inte avspeglar de faktiska förhållandena på marken. Samtidigt påtalades att om det var frågan om en större avvikelse från planen, kunde denna behandlas på ett enkelt sätt med stöd av de särskilda reglerna för s.k. enkelt planförfa- rande (jfr nuvarande 5 kap. 7 § PBL).

Som bl.a. Plangenomförandeutredningen har påtalat aktualiserar en betydande andel av kommunernas bygglovsansökningar frågan om en åtgärd som avviker från detaljplanen ska kunna godtas (SOU 2013:34 bilaga 4, s. 444). Flertalet av landets detaljplaner är av äldre datum – ofta från tiden före ÄPBL – och frågan om avvikelse är mer frekvent i dessa planområden. Planavvikelser aktualiseras emellertid även i mer aktuella planer, till och med under genomförandetiden. Inte sällan sker det dess- utom kort efter att planen har trätt i kraft.

Plangenomförandeutredningen har vidare uppgett att kommunerna relativt ofta ger bygglov trots att de formella förutsättningarna för en av- vikelse inte är uppfyllda. Detta bekräftas även av det faktum att avvikelse från plan är en av de mest frekventa frågorna vid överklagande av bygg- lov. Trots detta tvingas kommunerna ibland besluta att inte ge bygglov för ansökningar för åtgärder som anses lämpliga och önskvärda, på grund av att avvikelserna inte bedöms ligga inom ramen för vilka avvikelser som kan tillåtas. Risken för överprövning, dvs. om berörda grannar har invändningar eller inte, avgör inte sällan om bygglov medges som

177

Prop. 2013/14:126 avvikelse eller inte. När ärenden inte riskerar att föras till överprövning, medges långtgående avvikelser (SOU 2013:34 s. 446 f.).

Plangenomförandeutredningens huvudförslag byggde på tanken att alla planbestämmelser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § PBL är obligatoriska och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Därigenom skulle merparten av alla be- gränsningar i en detaljplan upphöra att gälla, vilket i sin tur medförde att behovet av avvikelser skulle minska väsentligt. Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast vissa detaljplanebestämmelser bör upphö- ra att gälla efter genomförandetidens slut, nämligen sådana planbestäm- melser som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av byggnads- verk och tomter, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelse- område som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljö- mässig eller konstnärlig synpunkt. Den tänkta ordningen medför att behovet av avvikelser minskar, men innebär emellertid inte att behovet av avvikelser upphör helt.

Plangenomförandeutredningen redovisade även ett alternativt förslag i händelse av att huvudförslaget inte skulle genomföras (SOU 2013:34 s. 443 ff.). Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Samtliga bestäm- melser i detaljplanen gäller även efter genomförandetiden. Nuvarande lagbestämmelse, att endast en liten avvikelse som är förenlig med pla- nens syfte medges, tas bort. I stället införs regler som ger större utrymme för avvikelser genom tydliga kriterier för avvikelser från planens bestäm- melser. Bestämmelserna om avvikelser under genomförandetiden behålls i stort sett oförändrade, men preciseras och utvidgas något. Utrymmet för avvikelser efter genomförandetiden utvidgas så att avvikelser ska kunna medges om kommunen efter en samlad bedömning av åtgärdens syfte och planbestämmelsernas aktualitet finner det lämpligt. Avvikelserna får bl.a. inte ha stor inverkan på omgivningen eller allvarligt inskränka gran- nars möjlighet att utnyttja sin byggrätt.

Möjligheterna till avvikelser utvidgas och preciseras

Regeringen delar utredningens bedömning, som även stöds av ett stort antal remissinstanser, att ett av de största hindren för en effektivisering av plan- och bygglovsprocesserna är att det finns ett otydligt och i vissa fall ett alltför begränsat utrymme för att avvika från gällande planer. Nu- varande bestämmelser ger inte ett tillräckligt tydligt stöd för de situatio- ner som avvikelser bör kunna medges för vid prövning av bygglov inom detaljplanelagda områden. Att reglerna tillämpas på olika sätt och att det medges långtgående avvikelser som inte har stöd i lagen är naturligtvis inte acceptabelt, inte minst med tanke på rättssäkerheten. Tydligare reg- ler skulle ge en ökad förutsägbarhet och ge bättre möjligheter till lika- behandling av enskilda som söker bygglov. Det är vidare uppenbart att föråldrade planer i vissa fall hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar inom befintlig bebyggelse. Ofta kan det vara svårt i det enskilda fallet att motivera varför kommunen i dessa fall ska behöva lägga resurser på att ändra eller upphäva detaljplanen genom en omfat- tande process, inte minst eftersom planändringar många gånger kan aktu-

178

alisera en rad nya frågeställningar och intressen som måste behandlas, även om de inte är aktuella i det enskilda bygglovet.

Regeringen anser att starka skäl talar för att bestämmelserna om av- vikelser bör ändras så att det ges ett större utrymme för avvikelser. Ett vidgat utrymme för avvikelser kan lägga grunden för att resurskrävande planändringar undviks, liksom en snabbare och enklare process för såväl enskilda som kommuner, vilket i sin tur skulle frigöra resurser för andra angelägna kommunala uppgifter.

Regeringen föreslår att nya bestämmelser inte bara ska medge en liten avvikelse som är förenlig med planens syfte, utan att hänsyn även ska tas till åtgärdens karaktär och omfattning. Regeringen delar dock de invänd- ningar mot utredningens alternativa förslag som Boverket m.fl. remiss- instanser har framfört. Det är exempelvis av flera skäl angeläget att und- vika en situation, som innebär att det medges alltför stora avvikelser omedelbart efter att en plan har vunnit laga kraft. Framför allt måste de rättigheter och skyldigheter som skapas genom detaljplanen säkerställas under genomförandetiden. Som flera remissinstanser påpekar är det även angeläget att skapa ett system som inte riskerar att leda till minskad till- tro till planeringen och de demokratiska processerna. Regeringen föreslår därför att bestämmelser om avvikelser även görs beroende av om genom- förandetiden löpt ut eller inte, och att möjligheterna till avvikelser så- ledes bör vara större efter genomförandetidens slut.

Även åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyggas bör kunna medges under genomförandetiden i begränsad omfattning

Enligt gällande bestämmelser medges endast sådana små avvikelser som är förenliga med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte. Att en åtgärd överensstämmer med detaljplanens syfte bör enligt regeringens mening även fortsättningsvis vara en grundläggande förutsättning för att medge en avvikelse från en detaljplan, åtminstone under genomförande- tiden. Vad som ska anses rymmas inom planens syfte ska som hittills bedömas utifrån planens övergripande syfte som anges i planbeskriv- ningen och sådana underförstådda syften som följer av enskilda plan- bestämmelser och planens utformning i övrigt (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Detta innebär bl.a. att det i princip inte bör vara möjligt att medge avvikelser från den användning som regleras i planen eller områdesbe- stämmelserna i vidare mån än vad som anges nedan.

När det gäller möjligheten att medge avvikelser från bestämmelser i en detaljplan under genomförandetiden anser regeringen att dagens regler huvudsakligen är ändamålsenliga. Dagens regler bör således även i fort- sättningen vara utgångspunkten för vilka avvikelser som kan medges under genomförandetiden, dvs. i princip ska endast små avvikelser kunna godtas.

Det förekommer emellertid att det uppstår behov av avvikelser för mindre åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyg- gas eller användas men som ändå inte kan medges inom ramen för vad som kan godtas som en liten avvikelse. Det kan t.ex. vara frågan om att det är nödvändigt att anlägga en mindre transformatorstation på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas för att det ska vara möjligt att försörja bebyggelsen, som detaljplanen avser att möjliggöra, med el i

Prop. 2013/14:126

179

Prop. 2013/14:126 samband med att ett område bebyggs. Likaså anser regeringen att det bör

	vara möjligt att medge ett bullerplank på mark som enligt planen inte får
	bebyggas, om bullerplanket är nödvändigt för att planområdet ska kunna
	bebyggas i övrigt på det sätt som detaljplanen anger. Det kan även tänkas
	att det ibland finns behov av skydds- och säkerhetsåtgärder som behöver
	kunna vidtas eller utföras på ett sätt som strider mot detaljplanen. Rege-
	ringen anser att även sådana avvikelser bör kunna medges.
	Även efter det att ett område har bebyggts kan det under genomföran-
	detiden uppstå behov av att medge lov för åtgärder av begränsad omfatt-
	ning som avviker från planen men som är nödvändiga för att bebyggelsen
	ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan t.ex. avse sådana
	nödvändiga ändringar som behövs för att tillgodose myndighetskrav
	avseende sopsortering m.m.
	Syftet med den tänkta bestämmelsen är att det ska vara möjligt att
	åstadkomma sådana avvikelser som är nödvändiga för att kunna tillgodo-
	se behov som inte förutsågs när detaljplanen utformades, förutsatt att
	behoven framstår som angelägna utifrån allmän synpunkt. Typiskt sett är
	det således fråga om att avvikelsen är nödvändig för att kompensera för
	ofullständigheter eller andra brister i detaljplanen. Det måste således fin-
	nas ett nära samband mellan den markanvändning som planen anger och
	den åtgärd som bedöms vara nödvändig. I första hand avses bestämmel-
	sen öppna för avvikelser från de frivilliga bestämmelserna som reglerar
	placering, utformning och utförande av byggnadsverk (4 kap. 16 § 1 PBL),
	utan att syftet med bestämmelserna åsidosätts. Detta kan framför allt bli
	aktuellt i sådana projektanknutna detaljplaner, där projektering och plan-
	läggning sker parallellt. Vid projekteringen kan det exempelvis visa sig
	att utformningen eller utförandet kan behöva justeras i förhållande till
	bestämmelserna för att få godtagbara tekniska lösningar eller tillgodose
	kravet på tillgänglighet. Regeringen anser dock, i likhet med Boverket,
	att större avvikelser från bestämmelser om placering inte bör kunna
	medges.
	Endast undantagsvis bör annan markanvändning kunna godtas under
	genomförandetiden, t.ex. om bullerplanket i exemplet ovan behöver pla-
	ceras på parkmark för att planerade bostäder ska kunna skyddas från
	buller från trafiken på en närliggande väg. Som flera länsstyrelser har
	påpekat bör det även vara möjligt att medge nödvändiga avvikelser i
	fråga om allmänna platser, t.ex. om det visar sig att en planlagd gång-
	och cykelväg behöver läggas i en något annorlunda sträckning genom en
	park eller ett naturområde än vad detaljplanen anger.
	Enligt regeringens mening bör endast sådana nödvändiga åtgärder tillå-
	tas som är av begränsad omfattning. Att åtgärden ska vara av begränsad
	omfattning innebär att den nödvändiga åtgärden aldrig kan tillåtas bli ett
	dominerande inslag i förhållande till de åtgärder som planen avser att
	möjliggöra i övrigt – tvärtom anser regeringen att det bör krävas att den
	nödvändiga åtgärden underordnar sig övriga byggnadsverk på platsen.
	Vilka åtgärder som kan tillåtas måste dock bedömas utifrån förutsätt-
	ningarna i det enskilda fallet, bl.a. utifrån vad planen avser att möjliggöra
	i övrigt, vad som redan tidigare finns på platsen och i omgivningen samt
	angelägenheten i de behov som förutsätter den nödvändiga åtgärden.
	Det bör betonas att avsikten inte heller är att göra det möjligt att bygga
180	väsentligt mer på en viss plats utifrån mera allmänt hållna överväganden,

t.ex. att det utifrån ekonomisk synvinkel bedöms vara mera fördelaktigt att öka exploateringsgraden inom ett visst område. Om detaljplanen anger att marken endast får bebyggas med t.ex. ett visst antal våningar eller kvadratmeter är det inte tänkt att bestämmelsen ska ge stöd för att mera allmänt kunna avvika från sådana begränsningar. I vilken omfatt- ning som ett område ska bebyggas bör enligt regeringens mening även i fortsättningen prövas i samband med att detaljplanen upprättas för att därigenom upprätthålla tilltron till planeringen och de demokratiska pro- cesserna.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 b § PBL.

Större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden gått ut

Ju äldre en detaljplan är, desto större är risken för att enskilda plan- bestämmelser har förlorat i aktualitet och omöjliggör åtgärder som inte kunnat förutses vid tiden för planläggningen men som i övrigt framstår som lämpliga. Som framgår av Plangenomförandeutredningen och ett antal remissynpunkter är tillämpningen av nuvarande bestämmelser sär- skilt problematisk i områden som omfattas av planer av äldre datum. Många gånger innehåller planerna inaktuella och i vissa fall även direkt föråldrade bestämmelser, som hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar utan föregående planändring. Regeringen anser att det inte är ändamålsenligt att önskvärda förtätningar och kompletteringar hindras av inaktuella planer med uppenbart ålderdomliga bestämmelser.

Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har löpt ut, bör utrymmet för avvikelser i förhållande till vad som anges i detaljplanen därför allmänt sett vara större. Vid denna tidpunkt har det gått så lång tid från det att planen antogs att det inte finns skäl att tro att avvikelser från vad som har bestämts i planen skulle kunna undergräva förtroendet för planeringen och de demokratiska processerna.

Regeringens förslag i avsnitt 6.5 innebär att bestämmelser som reglerar utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla efter det att detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Därmed undan- röjs delvis de hinder som inaktuella och föråldrade planbestämmelser kan innebära vid bygglovsprövningen. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det även bör skapas ett större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden har gått ut.

Regeringen anser att de avvikelser som kan godtas under genomföran- detiden även bör kunna godtas efter genomförandetiden. Således bör det då vara möjligt att ge lov för en åtgärd som avviker från en detaljplan, om avvikelsen är förenlig med planens syfte och avvikelsen är liten eller om åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt (jfr författ- ningsförslaget till ändringar i 9 kap. 31 b § PBL).

Utöver dessa möjligheter anser regeringen att bestämmelserna bör öppna för ytterligare avvikelser efter genomförandetidens utgång under vissa, i lagen angivna förutsättningar. Likafullt finns det skäl att under- stryka att det inte ska vara möjligt att tillåta vilka avvikelser som helst. Regeringen delar Lantmäteriets bedömning att nya bestämmelser om

Prop. 2013/14:126

181

Prop. 2013/14:126 avvikelser inte får leda till en situation där det finns en gällande detalj-

	plan som helt saknar betydelse för bedömningen. I ett sådant fall bör pla-
	nen i stället ändras eller upphävas. Att helt släppa på kravet på att åtgär-
	der ska vara förenliga med planen är således inte lämpligt, utan bedöm-
	ningen måste alltid ske med utgångspunkt i gällande plan. En utgångs-
	punkt bör därför vara att byggnadsnämnden bedömer att åtgärden är för-
	enlig med detaljplanens syfte.
	Regeringen delar den syn som framförs av bl.a. Uppsala universitet
	(juridiska fakulteten) att det kan ifrågasättas om en inaktuell plan i stället
	för att upphävas eller ändras förbigås också med avseende på mark-
	användningen. Att tillåta åtgärder som helt och hållet strider mot använd-
	ningsbestämmelser eller som väsentligt överskrider s.k. byggrättsgrun-
	dande bestämmelser (t.ex. bestämmelser om byggnadsarea och vånings-
	antal) bör endast undantagsvis kunna komma i fråga. I de fall planens
	användningsbestämmelser uppenbart har förlorat i aktualitet, t.ex. när det
	gäller olika typer av markreservat för ledningar i äldre detaljplaner, bör
	avvikelser dock kunna medges.
	Som flera instanser påpekat är det enligt regeringens mening generellt
	sett ofta lämpligare att tillåta avvikelser från egenskapsbestämmelser,
	dvs. bestämmelser som reglerar placering, utformning och utförande av
	bebyggelse, än användningsbestämmelser. Inaktuella bestämmelser om
	placering och utförande av byggnadsverk bör därför ibland kunna frångås
	om detta bedöms lämpligt från allmän synpunkt. Det kan t.ex. handla om
	bestämmelser om förgårdsmark eller sådana bestämmelser som avser att
	tillgodose krav på buller, brandsäkerhet, m.m. som kan tillgodoses
	genom nya metoder eller tekniska lösningar.
	Efter genomförandetidens slut anser regeringen att det även bör vara
	möjligt att ge lov för åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt
	behov eller ett allmänt intresse, förutsatt att åtgärden är förenlig med
	detaljplanens syfte. I dessa fall bör det vara detaljplanens övergripande
	syfte som är det väsentliga, t.ex. vilken typ av bebyggelse som planen
	avser att möjliggöra, snarare än syftet med enskilda planbestämmelser.
	Att åtgärden ska tillgodose ett angeläget gemensamt behov innebär att
	det ska vara väsentligt för flera människor att åtgärden kommer till stånd.
	Det kan bl.a. avse en åtgärd som kommer merparten av dem som bor i ett
	flerbostadshus till godo, t.ex. en komplementbyggnad för förvaring av
	cyklar eller barnvagnar, en ny tvättstuga eller ett förråd på mark som
	enligt detaljplanen inte får bebyggas. Att behovet ska vara gemensamt
	innebär att åtgärden inte enbart ska vara till nytta för en eller några få
	personer.
	En åtgärd som tillgodoser ett behov för ett enstaka en- eller tvåbostads-
	hus kan således inte medges med stöd av bestämmelsen. Om åtgärden
	avser att tillgodose ett angeläget behov som är gemensamt för boende i
	flera en- eller tvåbostadshus, bör det emellertid vara möjligt att medge en
	avvikelse. Ett exempel på en sådan åtgärd är gemensamma förråd eller
	garage som uppförs för att användas av flera husägare gemensamt.
	Att det gemensamma behovet ska vara angeläget innebär att genom-
	förandet av åtgärden medför väsentliga fördelar för dem som får nytta av
	åtgärden. Denna bedömning behöver göras utifrån förhållandena i det
	enskilda fallet, och enbart det faktum att ingen motsätter sig åtgärden bör
182	inte vara tillräckligt för att lov som avviker från planen ska kunna ges.

Avvikelser bör enligt regeringens mening även kunna medges för sådana åtgärder som avser att tillgodose ett allmänt intresse. Med detta avses att byggnaden eller anläggningen ska vara till nytta för samhället eller en bredare allmänhet. Likafullt ska åtgärden vara förenlig med de- taljplanens övergripande syfte. Det kan t.ex. vara frågan om att medge väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transforma- torstationer på olika allmänna platser. Motsvarande avvikelser bör även vara möjliga inom kvartersmark som används för olika offentliga verk- samheter, t.ex. mark som i en detaljplan är avsedd att användas för fri- luftsliv, idrott, kultur, skola, hamnverksamhet eller större parkeringar.

Enligt regeringen bör det vidare vara möjligt att i vissa fall medge lov efter genomförandetiden för en åtgärd som innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen. Detta kan bl.a. omfatta service och mindre verksamheter som inte är störande i bostadsområden i syfte att få en blandning av olika funktioner och en mer levande stads- miljö. Det kan även vara fråga om att tillåta en kvartersbutik i ett område med flerbostadshus eller att ett en- eller tvåbostadshus delvis inreds som arbetslokal, t.ex. som ett litet arkitektkontor eller en frisörsalong.

Att verksamheten ska utgöra ett komplement till den användning som har bestämts i planen innebär att den kompletterande användningen inte bör tillåtas om den är dominerande i förhållande till den användning som anges i planen. Med andra ord bör det inte vara möjligt att helt och hållet ta i anspråk en byggnad som är avsedd för bostadsändamål för något annat ändamål än bostäder – minst hälften av byggnaden bör således användas för det ändamål som har bestämts i planen. Avsikten med den tänkta bestämmelsen är bl.a. att en- och fåmansföretagare ska kunna använda sin fastighet eller bostad för sådan näringsverksamhet som inte är störande för omgivningen.

Att komplementet ska vara lämpligt i förhållande till den användning som har bestämt i planen innebär att stor vikt måste fästas vid den kom- pletterande åtgärdens omgivningspåverkan. Bullrande eller på annat sätt störande verksamheter bör således inte kunna komma i fråga i anslutning till bostäder. Även mängden besökare till verksamheten behöver beaktas. Sådana verksamheter som förutsätter att kunderna besöker platsen för verksamheten med bil kan vara olämpliga att medge i ett renodlat bo- stadsområde om biltrafiken i sig kan medföra olägenheter för grannarna eller om det inte är möjligt för besökarna att parkera på den tomt där verksamheten är belägen. Även olika miljöaspekter behöver beaktas, t.ex. att komplementet är lämpligt i förhållande till förutsättningarna att till- godose behovet av avfallshantering, vatten och avlopp. Vidare behöver risken för störningar på grund av ökade transporter och den allmänna trevnaden beaktas. Lov bör t.ex. inte ges i ett bostadsområde för verk- samheter som medför behov av att använda en del av tomten som upplag för olika slag av varor eller materiel. I dessa fall bör åtgärden i stället prövas genom att planen ändras.

Den tänkta bestämmelsen är endast avsedd att göra det möjligt att medge avvikelser i förhållande till det ändamål som har bestämts i detalj- planen, dvs. i förhållande till s.k. användningsbestämmelser. Däremot är det inte tänkt att uttrycket lämpligt komplement ska göra det möjligt att bebygga sådan mark som enligt planen inte får bebyggas i större omfatt-

Prop. 2013/14:126

183

Prop. 2013/14:126 ning än vad som gäller i dag (jfr nuvarande bestämmelser om liten avvikelse, 9 kap. 31 b § PBL).

De rättsverkningar som är kopplade till allmän platsmark medför att det inte heller i fortsättningen bör vara möjligt att upplåta allmän plats- mark för enskilda ändamål. Det bör i ett sådant fall krävas att planen änd- ras eller upphävs.

Den avsedda möjligheten att medge ytterligare avvikelser berör inte områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser reglerar enstaka frågor, ofta av mer administrativ karaktär, och ger heller ingen byggrätt. Behovet av att medge ytterligare avvikelser från områdesbestämmelser är enligt regeringens uppfattning inte lika omfattande som när det gäller detaljpla- ner där genomförandetiden har löpt ut.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 c § PBL.

En avvikelse får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas och en samlad bedömning måste göras av successiva avvikelser

Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att möjligheterna till avvikelser bör utvidgas så att det även blir möjligt att ge bygglov för åtgärder av begränsad omfattning som är nödvändiga för att ett område ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse samt avvikelser som innebär en sådan annan användning som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i planen. Regeringen anser emellertid att de avvikelser som nu diskuteras måste bedömas i förhållande till detaljplanens utformning i övrigt, eftersom även begränsade avvikelser kan påverka grannarnas möjlighet till pågå- ende eller planenlig markanvändning. Ett väsentligt kriterium för att en avvikelse ska kunna godtas bör således vara att avvikelsen inte begränsar någon annans rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen.

Med rättigheter avses i detta sammanhang både sakrättigheter, t.ex. ett servitut eller en ledningsrätt, och möjligheten att bygga i enlighet med detaljplanen på fastigheter i närheten. Begränsningen är bl.a. avsedd att förhindra sådana avvikelser som medför så omfattande olägenheter eller störningar i närheten så att det behövs åtgärder i eller i anslutning till när- liggande bostäder för att dessa ska kunna användas som bostäder även i fortsättningen. Begränsningen är även tänkt att förhindra den omvända situationen, dvs. sådana avvikelser som medför att befintliga bullrande eller störande verksamheter inte kan fortgå utan ytterligare åtgärder till följd av att avvikelsen innebär att t.ex. störningskänsliga byggnader etableras i direkt närhet av verksamheten. Begränsningen är inte heller avsedd att enbart fungera som ett skydd för pågående verksamheter, utan syftar även till att möjliggöra sådan planenlig verksamhet – störande eller icke störande – som kanske ännu inte har kommit till stånd. På så vis kan bestämmelsen sägas komplettera kravet i 2 kap. 9 § PBL att bl.a. place- ring och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar inte får ske så att den avsedda användningen m.m. kan medföra betydande olägenheter för omgivningen.

Med uttrycket ”i omgivningen” avses i första hand de fastigheter eller tomter som ligger i direkt anslutning till den plats där åtgärden som

184

avvikelsen avser är tänkt att utföras. Det är dock inte nödvändigt att tomterna eller fastigheterna direkt gränsar mot varandra. Vid avvikelser som inkluderar verksamheter med större omgivningspåverkan – antingen genom att den avvikande åtgärden i sig medför stor omgivningspåverkan eller genom att åtgärden kan komma att påverkas av en befintlig eller planerad verksamhet med stor omgivningspåverkan – behöver hänsyn även tas till förhållanden som kan ligga förhållandevis långt ifrån den aktuella platsen.

Ett annat väsentligt kriterium för att kunna medge en avvikelse bör vara att den avvikande åtgärden inte kan antas medföra betydande miljö- påverkan. I många fall kommer en sådan åtgärd – som är så omfattande att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – att medföra begränsningar av rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen redan innan åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Lika- fullt finns det detaljplaner som t.ex. omfattar ensligt belägna industrier som är lokaliserade på ett sådant sätt att det i princip inte finns några grannar som kan störas. För sådana fall vore det olämpligt om en avvikelse skulle kunna leda till så omfattande påverkan på omgivningen att den kan sägas medföra en betydande miljöpåverkan på så sätt som avses i 6 kap. miljöbalken. Sådana åtgärder bör alltid miljöbedömas inom ramen för en miljökonsekvensbeskrivning, vilket i så fall bör prövas inom ramen för planändring. Det nu sagda bör leda till att bygglov inte får ges för sådana avvikande åtgärder som kan antas medföra en betydan- de miljöpåverkan.

Som framgått av redogörelsen ovan behövs en samlad lämplighets- bedömning för att kunna godta åtgärder som avviker från planen. Vid bedömningen behöver stor vikt läggas vid åtgärdens syfte, karaktär och omfattning liksom inverkan på omgivningen, och då i förhållande till både pågående och planerad verksamhet.

Liksom i dag bör det krävas en samlad bedömning av den avvikande åtgärden som ansökningen avser och de avvikelser som tidigare har godtagits (jfr nuvarande 9 kap. 31 b § andra stycket PBL). De samman- tagna avvikelserna bör således inte heller i fortsättningen få vara så om- fattande att dessa inte hade kunnat godtas om avvikelserna hade prövats vid ett och samma tillfälle.

Bestämmelserna finns i 9 kap. 31 d och 31 e §§ PBL.

Ingen rätt till avvikelser för den enskilde

Även om de nu tänkta ändringarna i PBL leder till ett ökat utrymme för avvikelser bör det betonas att det inte finns någon generell rätt till av- vikelser. Bestämmelserna förutsätter en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet, både när det gäller åtgärdens lämplighet och i vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte och syftet med enskilda planbestämmelser. Detta innebär att en åtgärd som i och för sig skulle kunna godtas som en avvikelse kan anses som olämplig av andra skäl och därför nekas av byggnadsnämnden eller av överinstanserna. Det gäller t.ex. om byggnadsnämnden vill undvika risken för prejudicerande effekter, dvs. att liknande åtgärder kan aktualiseras på flera fastigheter inom planområdet. I sådana fall kan det vara lämpligt att i stället ändra planen så att samtliga fastigheter behandlas på ett likartat sätt.

Prop. 2013/14:126

185

Prop. 2013/14:126 Regeringen delar Boverkets uppfattning att det inte är en generellt god- tagbar avvikelse, på så sätt som Plangenomförandeutredningen föreslog, att medge ytterligare en våning på flerbostadshus. Sådana bedömningar måste ske i varje enskilt fall, liksom när det gäller takkupor och vinds- inredningar, eftersom sådana åtgärder inte enbart påverkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild.

Större avvikelser förutsätter att planen ändras eller upphävs

Det ankommer på byggnadsnämnden att, efter en samlad bedömning av såväl åtgärden i sig som gällande planbestämmelser, ta ställning till om avvikelsen kan godtas eller inte. Om åtgärden inte uppfyller de förutsätt- ningar som föreskrivs i bestämmelserna och den inte kan anses vara för- enlig med detaljplanen kan åtgärden i många fall tillåtas genom att detalj- planen ändras eller att planen upphävs.

Bestämmelserna innebär således att det i vissa fall även fortsättningsvis kommer att krävas att planen ändras eller upphävs för att en åtgärd ska kunna tillåtas. I sammanhanget bör nämnas regeringens förslag i tidigare avsnitt som innebär att planprocessen kan förenklas (avsnitt 6.1), att kommunstyrelsen och byggnadsnämnden ges större möjlighet att anta detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att gamla detaljplaner kan upphävas med ett enklare förfarande (avsnitt 6.3). Dessa förslag bör sammantaget leda till en snabbare och enklare process.

Inga följdändringar i andra lagar

En detaljplan har även rättsverkningar enligt annan lagstiftning. I många fall anger annan lag att tillstånd eller dispenser m.m. inte får ges i strid med en detaljplan, men att små avvikelser får göras, om syftet med planen inte motverkas (jfr t.ex. 2 kap. 6 § miljöbalken).

Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att utrymmet för vilka avvikelser som kan tillåtas enligt PBL bör vidgas. Däremot förelig- ger enligt regeringens mening inte motsvarande skäl för att vidga utrym- met för avvikelser enligt annan lag.

Lantmäteriet har pekat på sambandet mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighetsbild- ningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen. Lantmäteriet har bl.a. pekat på att det i dessa lagar bör införas bestämmelser som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmel- sen för att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall där bygg- nadsnämnden har godtagit en avvikelse. Regeringen anser dock att frågan behöver beredas ytterligare innan det kan ligga till grund för författnings- ändringar.

186

8.2Större möjligheter att godta planstridiga byggnadsverk och fastigheter

Regeringens förslag: En kommun ska få möjlighet att i beslut om bygg- lov förklara att vissa avvikelser från detaljplan avseende fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk kon- struktion, bl.a. genom att en sådan förklaring att godta en befintlig plan- stridighet skulle ske genom ett särskilt beslut (SOU 2013:34 s. 296 f.).

Remissinstanserna: Boverket anser att förslaget, som ger möjlighet att i efterhand lagligförklara sådana fastigheter och byggnader som blivit planstridiga genom planändring, innehåller bra förslag med rimliga begränsningar. Det måste alltid vara rimligt i förhållande till planen och planens syfte. Flera kommuner, däribland Linköping, Malmö och Väste- rås, är uttryckligen positiva till förslaget att lagligförklara planstridiga byggnader i äldre planer. Malmö kommun anser dock att utredningens förslag är för otydligt, bl.a. eftersom det inte framgår tydligt vilken typ av avvikelser som avses eller hur stora avvikelser som anses möjliga. Göteborgs kommun anser att förslaget är intressant och kan utredas vidare. Utrymmet för att lagligförklara planstridiga byggnader bör vara större än enligt förslaget. Även Lantmäteriet och Riksbyggen tillstyrker förslaget att byggnadsnämnden ska ges möjlighet att i efterhand godkän- na befintliga lagstridiga byggnader, så att dessa inte ska hindra bygglov för ytterligare åtgärder.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att möjligheten att laglig- förklara planstridiga byggnader och anläggningar inte bör utökas. Det riskerar att leda till att prövningen av planenligheten försämras. Det är vidare oklart huruvida utredningen anser att endast avvikelser som upp- kommit under den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, ska kunna lagligförklaras, eller om det även avser ”förbisedda” avvikel- ser som uppkommit vid tillämpningen av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

När ÄPBL infördes, var en av de bärande principerna att värna om och öka medborgarinflytandet i fråga om närmiljöns utformning. Enligt den lagstiftning som föregick ÄPBL (34 § och 110 § första stycket byggnads- lagen [1947:385] och motsvarande äldre bestämmelser) fanns ett relativt omfattande utrymme för att medge dispenser från stads- och byggnads- planer, dvs. sådana äldre planer som i dag motsvaras av detaljplan. Dessa dispenser blev i många fall omfattande, vilket gjorde det svårt för grannar m.fl. att förutse utvecklingen när planerna efter genomförandet inte av- speglade de faktiska förhållandena på marken. Dispenserna var särskilt vidlyftiga och talrika inför övergången till ÄPBL (prop. 1989/90:37 s. 52).

Prop. 2013/14:126

187

Prop. 2013/14:126	Den tidigare vida möjligheten att ge dispens från planbestämmelser
	avskaffades i princip genom ÄPBL och ersattes med en möjlighet att
	ändra detaljplaner genom s.k. enkelt planförfarande. Enligt ÄPBL var
	endast mindre avvikelser möjliga i förhållande till planbestämmelserna
	(i dag liten avvikelse, jfr 9 kap. 31 b § PBL).
	Enligt PBL får bygglov inom områden med detaljplan inte ges om den
	fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser är planstridig, såvida
	inte avvikelsen godtagits vid en tidigare bygglovsprövning eller vid en
	fastighetsbildning. För vissa inre och yttre åtgärder av begränsad omfatt-
	ning ska bygglov emellertid ges även om fastigheten eller byggnaden
	inte överensstämmer med detaljplanen m.m. (9 kap. 30 § andra stycket
	PBL).
	Kravet på att en fastighet eller ett byggnadsverk ska stämma överens
	med detaljplanen för att bygglov ska ges för mer betydelsefulla yttre åt-
	gärder på fastigheten eller byggnadsverket i fråga innebär att bl.a. till-
	byggnader hindras om avvikelser från planen medgetts i samband med
	tidigare lov eller fastighetsbildningar. Enligt punkt 13 i övergångsbe-
	stämmelserna till PBL, finns dock en möjlighet för byggnadsnämnden att
	i efterhand, i samband med ett bygglovsärende, godta planstridiga åtgär-
	der som har tillkommit före ÄPBL. Således gäller att nämnden i ett bygg-
	lovsärende får förklara att en s.k. nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbild-
	ning som har utförts i strid med en stadsplan, byggnadsplan, avstyck-
	ningsplan eller tomtindelning med stöd av byggnadslagen (eller motsva-
	rande äldre bestämmelser) eller fastighetsbildningslagen (1970:988), ska
	anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL.
	En sådan förklaring får endast avse mindre avvikelser enligt ÄPBL:s
	bestämmelser. Bestämmelsen får även tillämpas i fråga om sådana fastig-
	heter eller byggnadsverk som avviker från bestämmelserna i en stads-
	plan, byggnadsplan eller tomtindelning till följd av att en ny plan eller
	tomtindelning har fastställts för området.
	Syftet med kravet att fastigheten och byggnadsverket ska stämma över-
	ens med planen är bl. a. att tvinga fram ett genomförande av planen. Om
	avvikelserna har prövats och godtagits har fastighetsägaren därefter möj-
	lighet att utnyttja den byggrätt som planen ger. Ansökningar om bygglov
	ska således bifallas även om fastigheten eller byggnadsverket avviker
	från en plan men avvikelsen godtagits vid en bygglovsprövning enligt
	ÄPBL eller vid en fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen.
	I de fall där dispenser medgetts enligt äldre lagstiftning, som går utöver
	vad som är möjligt att godta enligt PBL, får bygglov inte ges för nya
	åtgärder på sådana fastigheter eller byggnadsverk som är planstridiga i
	sådan omfattning att dessa inte kan godtas enligt PBL. Om ett bygglov
	ges i sådant fall skulle detta motverka möjligheten att tvinga fram ett
	genomförande av planen. Ett sådant bygglov skulle även motverka syftet
	med PBL att skapa förutsägbarhet för omgivningen.
	Fastigheter och byggnadsverk kan inte enbart ha blivit planstridiga till
	följd av äldre dispenser, utan kan även ha blivit planstridiga i samband
	med att en plan eller tomtindelning har upprättats eller ändrats. En sådan
	situation kan i princip ha uppkommit antingen avsiktligt – dvs. med
	avsikten att fastighetsindelningen ska ändras eller att byggnadsverket ska
	ändras eller rivas i samband med plangenomförandet – eller av vad som
188	kan kallas planestetiska skäl. Den förra gruppen kan vanligtvis inte i

efterhand jämställas med mindre avvikelser enligt PBL. Med den senare gruppen förhåller det sig emellertid annorlunda. De planer som utar- betades under den äldre lagstiftningen omfattade i allmänhet större områ- den än vad de flesta PBL-planer gör. Med nödvändighet blev då precisio- nen sämre än vad PBL-systemet förutsätter. Det var inte ovanligt att t.ex. en förgårdslinje på kartan drogs över en befintlig veranda eller att ett hörn av en byggnad kom att ligga på s.k. prickmark när raka gränser drogs upp på plankartan, utan att det därför var tänkt att byggnaden eller anläggningen skulle rivas eller åtgärdas. Sådana små avvikelser kan betraktas på samma sätt som mindre avvikelser enligt PBL. Även sådana mindre avvikelser som inte strider mot planens eller tomtindelningens syfte kan således omfattas av en sådan förklaring av byggnadsnämnden, dvs. att en sådan fastighet eller byggnadsverk ska anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL.

Utrymmet för att godta befintliga planstridiga byggnadsverk och fastighetsbildningar bör öka

Plangenomförandeutredningen har uppmärksammat att det saknas möj- lighet att i efterhand pröva om planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan godtas för planer som har upprättats med stöd av ÄPBL. Motsvaran- de möjlighet saknas även för den händelse att nya avvikelser uppkommer till följd av att en detaljplan antas eller ändras enligt PBL. I dessa fall finns således ett absolut hinder mot att ge bygglov för åtgärden, även om åtgärden i sig är planenlig eller skulle kunna godtas som en liten avvikel- se. Problem uppstår framför allt om kommunen vid ett tidigare lovbeslut har förbisett avvikelsefrågan eller om en ny plan upprättats utan att ta tillräcklig hänsyn till befintliga fastigheter eller byggnadsverk.

Mot denna bakgrund föreslog utredningen en ändring av PBL för att det ska vara möjligt för byggnadsnämnden att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga byggnader genom ett särskilt beslut (jfr utrednings- förslaget 9 kap. 30 § 1 b PBL i bilaga 7).

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det även bör vara möjligt att godta sådana planstridigheter som har uppkom- mit under ÄPBL till följd av att en ny detaljplan har antagits, oavsett om planstridigheterna har uppkommit avsiktligt eller oavsiktligt. Även fler- talet av remissinstanserna, som har yttrat sig i frågan, tillstyrker förslaget i sak. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid möjligheten att godta befintliga planstridigheter även omfatta sådana avvikelser som uppkom- mer till följd av beslut att anta eller ändra en detaljplan med stöd av den nu gällande lagen.

Utredningen har föreslagit att sådana avvikelser ska kunna godtas genom ett särskilt beslut, men utredningen har inte redovisat några skäl till varför beslutet bör ske i särskild ordning. Regeringen ser inga tungt vägande skäl till att en sådan förklaring ska ske genom ett särskilt beslut utan anser att förklaringen, liksom i dag, bör ges inom ramen för ett beslut om bifall till en ansökan om bygglov. Som några remissinstanser framhållit är det vidare oklart i utredningsförslaget vilka avvikelser som kan komma i fråga.

Regeringen anser att det bör införas en bestämmelse med innebörden att byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov får förklara att en avvikelse

Prop. 2013/14:126

189

Prop. 2013/14:126 hos den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 9 kap. 30 § första stycket 1 b PBL, om avvikelsen har orsakats av antagandet av detaljplanen. Regeringen anser att det inte är lämpligt att generellt vidga utrymmet för denna typ av befintliga planavvikelser, utan att endast sådana små avvikelser som kan godtas enligt PBL bör kunna komma i fråga. Förklaringen bör därför endast få avse en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte.

Det bör betonas att det nu är fråga om en prövning av avvikelsens stor- lek och en bedömning av syftet med planen i det enskilda fallet, dvs. endast små avvikelser som är förenliga med planens syfte kan komma i fråga. Bestämmelserna medger således inte någon möjlighet att i efter- hand generellt godta planstridiga byggnader.

Bestämmelserna syftar i första hand till att ge möjligheter att godta planstridigheter som är uppenbart oavsiktliga eller som saknar betydelse. Bestämmelserna innebär dock att planavvikelser som redan finns vid planens tillkomst inte ska utgöra ett absolut hinder för att bevilja bygg- lov.

Även i fortsättningen kommer äldre dispenser och planavvikelser i fråga om stadsplaner, byggnadsplaner och tomtindelningar att kunna godtas med stöd av punkt 13 i övergångsbestämmelserna till PBL.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 9 kap. 30 a § PBL.

8.3Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked

Regeringens förslag: En kommun ska i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast om en viss förut- sättning är uppfylld, ska kommunen få ge ett lov med villkoret att förut- sättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Upp- fyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk konstruktion (SOU 2013:34 s. 288 ff.).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över för- slaget är i huvudsak positiva. De länsstyrelser som har yttrat sig till- styrker förslaget, däribland Länsstyrelsen i Stockholms län och Läns- styrelsen i Norrbottens län. Flera kommuner tillstyrker förslaget, däri- bland Linköpings och Lunds kommun. Malmö och Göteborgs kommuner anser att förslaget ger en mer kostnadseffektiv process och förbättrar möjligheterna för kommunen att hantera komplexa stadsbyggnadsfrågor.

Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget. Leksands kommun till- styrker förslaget, men undrar var vinsten i denna lagändring ligger.

190

Lantmäteriet tillstyrker förslaget att flytta genomförandet till efter Prop. 2013/14:126 bygglovet, men anser att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas

efter genomförandetiden om den grundläggande planbestämmelsen har upphört att gälla, vilket utredningen har föreslagit. Lantmäteriet anser att rätten att ställa de aktuella villkoren även utan stöd av en planbestäm- melse måste framgå klart av lagen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det ofta är en fördel för byggherrar att kunna genomföra villkoren i samband med byggnation. I dag måste den villkorade åtgärden ligga på den egna tomten, men en detaljplan borde även kunna förutsätta att en åtgärd, som säkerställer markens lämplighet, vidtas utanför den egna tomten. En sådan bestämmelse skulle göra det avsevärt lättare att kunna anta detaljplaner t.ex. där problem med totalstabilitet eller risk för bergras- och blocknedfall råder. Statens geotekniska institut framför liknande synpunkter och menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, utgår från principen att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för (jfr 2 kap. 2 § PBL). Ibland kan ett områ- de, som är aktuellt för planläggning, vara olämpligt för det avsedda ända- målet vid den tidpunkt som detaljplanen upprättas. Med vissa åtgärder kan området emellertid göras lämpligt för bebyggelse. Ibland kan det även finnas skäl att besluta att en viss anläggning måste ha kommit till stånd för att det ska vara lämpligt att ge bygglov, t.ex. att en väg har till- kommit som kommunen inte ska vara huvudman för. Det finns därför en möjlighet för kommunen att i en detaljplan bestämma att lov för en åtgärd endast får ges om vissa förutsättningar är uppfyllda (4 kap. 14 § PBL). Ett sådant villkor kan avse att

-en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,

-ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

-utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats, eller

-markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

Erfarenheterna från tillämpningen visar att det ibland kan vara förenat
med praktiska svårigheter att förutsättningen ska vara uppfylld redan
innan lov kan ges. Innan lovet har vunnit laga kraft, finns en osäkerhet
om den åtgärd som lovet avser verkligen kan genomföras. I det skedet
kan det vara något av ett vågspel för byggherren att påbörja kostsamma
förberedelsearbeten. Dessutom kan det ibland gå lång tid från den
tidpunkt då lovet ges till den tidpunkt då lovet vinner laga kraft. Om så är
fallet, kommer det även att ta lång tid från det att entreprenören etablerar	191

Prop. 2013/14:126 sig på byggarbetsplatsen till dess att det är klarlagt att byggnadsarbetet verkligen kan genomföras som planerat.

Den nuvarande utformningen av 4 kap. 14 § PBL medför bl.a. att möj- ligheten att reglera hur en markförorening ska hanteras genom villkor i en detaljplan har tillämpats i mycket begränsad omfattning. Skälet upp- ges framför allt vara att en byggherre vill avhjälpa markföroreningen, schakta samt bygga i ett sammanhang. Ett praktiskt problem är att vissa byggåtgärder kan behöva vidtas i direkt anslutning till att schaktning för sanering utförts, t.ex. när en byggnad med källare ska uppföras, för att förhindra vatteninträngning och säkerställa stabiliteten för befintliga byggnader i direkt anslutning till den byggnad som ska uppföras. Svårig- heterna att hantera de villkorade åtgärderna i praktiken har legat till grund för krav på att regelverket behöver ses över när det gäller frågan om vid vilken tidpunkt som åtgärderna ska ha vidtagits.

Kommunen kan bestämma att en villkorad förutsättning ska vara uppfylld senast i samband med startbeskedet

Ibland kan det finnas skäl för byggnadsnämnden att kräva att vissa åtgär- der ska ha vidtagits, för att det över huvud taget ska anses vara lämpligt att bygga på platsen. Det kan t.ex. vara olämpligt att medge nya bostäder på en plats om det inte finns några vägar eller de anläggningar som ska tillgodose behovet av vatten och avlopp ännu inte är utförda. Det gäller i synnerhet om anläggningarna ska utföras gemensamt av flera fastighets- ägare och det är tvist om hur genomförandet ska ske. För att undvika de problem som ibland uppstår med den nuvarande regleringen, anser rege- ringen att PBL bör ändras så att kommunen i detaljplanen kan bestämma att de villkorade förutsättningarna i stället ska vara uppfyllda senast i samband med startbeskedet. Eftersom ett startbesked endast kan överkla- gas av sökanden i bygglovsärendet (jfr 13 kap. 15 § PBL), kan någon omfattande fördröjning därigenom inte uppstå till följd av att beslutet överklagas av grannarna.

I vissa fall kan det vara lämpligt att pröva om villkoret är uppfyllt redan i bygglovskedet, i synnerhet om den villkorade förutsättningen har betydelse för grannarna. Kommunen bör därför ha möjlighet att avgöra om åtgärderna ska ha vidtagits innan bygglov får ges eller innan start- besked får ges. Därigenom blir det möjligt att utforma villkoret beroende på planeringsförutsättningarna.

En sådan lagändring löser emellertid inte situationen med redan gällan- de detaljplaner, om kommunen genom en bestämmelse i en detaljplan har bestämt att lov inte får ges förrän en viss förutsättning är uppfylld, även om det i samband med lovprövningen kanske framstår som lämpligare från allmän synpunkt att det är tillräckligt att förutsättningen är uppfylld först i samband med startbeskedet. Visserligen kan planen många gånger ändras, men detta kan ibland vara en tidsödande process. För att hantera en sådan situation skulle det då behövas någon form av övergångs- bestämmelse. En sådan lagändring löser inte heller situationen om kom- munen i en ny detaljplan beslutar att en viss förutsättning ska vara upp- fylld innan lov får ges, men där det senare visar sig att det finns skäl att senarelägga genomförandet av en åtgärd, t.ex. i de fall som en exploa-

tering sker etappvis.

192

I stället för att införa en övergångsbestämmelse för att lösa problemet med befintliga detaljplaner, anser regeringen att det behöver införas en generell möjlighet för byggnadsnämnden att i ett bygglov skjuta på genomförandet så att den villkorade förutsättningen i stället ska vara uppfylld senast i samband med beslutet om startbesked. Lovet kan då ges, trots en eventuell planbestämmelse med innebörden att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits. Om någon har invändningar mot att genomförandet av den villkorade förutsättningen senareläggs, kan den som är klagoberättigad i så fall överklaga beslutet att ge bygglov.

En förutsättning för att det ska vara möjligt att senarelägga genom- förandet bör vara att det i bygglovsprövningen bedöms vara lämpligt att skjuta på genomförandet. Prövningen av en ansökan om bygglov kan ibland tänkas vara beroende av att en viss villkorad åtgärd är utförd, t.ex. om det vid tidpunkten för byggnadsnämndens lovprövning fortfarande är oklart hur en villkorad trafik- eller avloppsanläggning ska placeras i för- hållande till den åtgärd som ansökningen avser. Om det vid bygglovs- prövningen inte fullt ut kan bedömas att de åtgärder som ansökningen om lov avser kommer att bli lämpliga är det olämpligt att skjuta upp tidp- unkten för genomförandet av den villkorade åtgärden till startbeskedet.

Om det är lämpligt att vänta med genomförandet, kan frågan tas upp i det tekniska samrådet. I sådant fall behöver byggnadsnämnden kontrol- lera att förutsättningen är uppfylld på så sätt som planen anger innan byggnadsnämnden beslutar om startbesked.

Lantmäteriet har framfört att PBL klart måste ange förutsättningarna att ställa ett sådant villkor, som det nu är fråga om, utan stöd av en planbestämmelse. Lantmäteriets synpunkt bör läsas mot bakgrund av Plangenomförandeutredningens förslag att i princip alla frivilliga planbe- stämmelser skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång (SOU 2013:34 s. 243 ff.). Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk ut- formning bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detta medför att sådana planbestämmelser som innehåller villkor om lov eller startbesked kommer att gälla även efter denna tidpunkt.

För att byggnadsnämnden ska kunna villkora ett lov eller startbesked på så sätt som avses i bestämmelsen anser regeringen att det är en förut- sättning att villkoret har stöd i en planbestämmelse. Byggnadsnämnden kan emellertid i vissa fall villkora giltigheten för ett bygglov utan stöd av en planbestämmelse, i den utsträckning som villkor kan ställas med stöd av 9 kap. 40 § andra stycket PBL, t.ex. om ett bygglov förutsätter att en befintlig byggnad eller del av sådan har rivits på tomten.

Fastighetsägaren måste ha möjlighet att uppfylla de förutsättningar som anges i ett planvillkor

Två remissinstanser menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på en annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis.

Möjligheten att i en detaljplan bestämma att bygglov i vissa fall endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på

Prop. 2013/14:126

193

Prop. 2013/14:126 tomten fick sin nuvarande utformning i samband med att nya PBL infördes (prop. 2009/10:170 s. 208 f.). Att åtgärden måste kunna genom- föras på tomten bygger på synsättet att ägaren till tomten måste ha rådig- het över de åtgärder som ska vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas förutsättningar för att genomföra de ändringar som remissinstanserna efterfrågar.

Statens geotekniska institut menar att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utre- das eller åtgärdas tomtvis. Regeringen anser att i den mån som åtgärderna inte kan vidtas på den egna tomten, är det inte lämpligt att använda sig av villkor av den typ som det nu är fråga om. I sådana fall måste kommunen säkerställa att åtgärderna kommer till stånd på annat sätt.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 4 kap. 14 §, 9 kap. 37 a § och 10 kap. 23 § PBL.

	8.4	Även andra huvudmän än det allmänna kan
		godtas inom s.k. A-tomter

	Regeringens förslag: Rätten till bygglov till åtgärd på mark som enligt
	detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål ska gälla även en
	sökande som inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre
	stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet
	allmänt ändamål ska dock denna rätt begränsas. Om ett bygglov ges till
	en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldig-
	heten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla.
	Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
	sak med regeringens förslag, men regeringen föreslår en annan lagteknisk
	lösning som tydligare anger gränserna för vilken markanvändning som
	kan tillåtas om ändamålet inte är närmare preciserat i en stads- eller
	byggnadsplan (SOU 2013:34 s. 297 ff.).
	Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller är
	positiva till förslaget. Lantmäteriet och flera länsstyrelser, däribland
	Länsstyrelsen i Skåne och Kalmar län, tillstyrker förslaget. Statens fas-
	tighetsverk tillstyrker förslaget. Inom verkets fastigheter förekommer det
	att olika verksamheter och servicefunktioner numera drivs i privat regi
	och det har ibland rått osäkerhet om detta är planenligt inom A-tomter
	eller ej. Merparten av de kommuner som har yttrat sig tillstyrker försla-
	get, däribland Linköpings, Borlänge, Umeå och Göteborgs kommun.
	Malmö kommun är positiv till förslaget som tillgodoser det moderna sam-
	hällets behov. Karlstads kommun framhåller att förslaget sannolikt spar
	en del arbete och tid. Örebro kommun menar att dagens bestämmelser i
	vissa kommuner tolkas på detta sätt men att det är bra med ett förtyd-
	ligande. Västerås kommun stödjer förslaget och uppger att det t.ex. finns
	problem med privata skolaktörer som vill driva vidare tidigare kommu-
	nala verksamheter, vilket inte är tillåtet i dag, trots att det är samma
194	verksamhet. Sveriges Kommuner och Landsting ser positivt på förslaget.

Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget. Fastighetsägarna Sverige Prop. 2013/14:126 anser att det överlag är ett bra förslag.

Jönköpings kommun frågar vad det innebär att tillåta privata aktörer inom A-områden och vilket användningssätt som då är tillåtet, t.ex. om det är samma som för stat, kommun och landsting eller om det finns någon begränsning. Många grannar upplever t.ex. förskolor som störan- de, oavsett huvudman. Luleå kommun anser att förslaget behöver förtyd- ligas och att en förutsättning ska vara att kommunen är ägare av fastig- heten, eftersom kommunen måste ha ett stort inflytande över en så flexi- bel användning som allmänt ändamål. Sedan den äldre plan- och bygg- lagen (1987:10), förkortad ÄPBL, trädde i kraft har ambitionen varit att ändra beteckningen A, vilket också har skett i många fall där ägandet under åren har övergått till olika bolag.

Boverket har i ett kompletterande yttrande framfört att det är angeläget att lösa problemen med A-områden, men att man måste skilja på A-om- råden beslutade i äldre stadsplaner och byggnadsplaner och sådana områ- den inom detaljplaner beslutade med stöd av ÄPBL. Utredningens för- slag till lagreglering kan bara hantera detaljplaner enligt ÄPBL, vilket inte stämmer överens med utredningens allmänmotivering. När det gäller de äldre planerna verkar utredningen mena att de ska hanteras som min- dre avvikelse, men det är svårt att få någon tydlig bild över hur de äldre planerna är tänkta att hanteras.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Före införandet av ÄPBL var det möjligt att ange i en byggnadsplan eller stadsplan att kvartersmarken skulle användas för allmänt ändamål. Detta betecknades vanligtvis med bokstaven A på plankartan, vilket har gett upphov till termen A-tomt. Planbestämmelsen användes för att trygga det allmännas tillgång till mark för olika allmänna verksamheter.

Av förarbetena till såväl ÄPBL som den nuvarande plan- och bygg- lagen (2010:900), förkortad PBL, framgår att inom termen kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter, t.ex. skola, reningsverk, simhall och värmecentral. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (staten, ett landsting, en kommun eller dåvarande statskyrkan) inkluderas i uttrycket. Däremot inkluderas inte offentligt ägda bolag, stiftelser, m.fl. Inte heller Svenska kyrkan anses i dag utgöra allmänt ändamål (jfr prop. 1985/86:1 s. 712 och prop. 2009/10:170 s. 452).

Kommunen får lösa in mark eller annat utrymme som enligt en detalj- plan ska användas för annat än enskilt bebyggande, dvs. för allmänt ändamål, om det inte ändå kan anses säkerställt att marken kan användas för det avsedda ändamålet (6 kap. 13 § PBL). Kommunen har även en skyldighet att lösa in sådan mark eller utrymme, om fastighetsägaren begär detta (14 kap. 14 § PBL). Till skillnad mot rätten att lösa in mark som ska användas för allmän plats krävs det alltså att tillgången till mar- ken är nödvändig för att planen ska kunna genomföras. Det betyder att om marken redan ägs av den som ska vara huvudman för den allmänna verksamheten (t.ex. staten eller ett landsting), har kommunen inte någon

195

Prop. 2013/14:126 rätt att lösa in marken. Rätten till inlösen gäller såväl under som efter genomförandetiden.

När ÄPBL infördes var ett av syftena att ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen. Detta medförde bl.a. att det ska vara enkelt för den enskilde att förstå planhandlingar, t.ex. vad ett visst detalj- planelagt område kan komma att användas till. Allmänt ändamål ansågs i detta sammanhang inte vara tillräckligt preciserat för att uppnå den öns- kade förutsägbarheten. Med ÄPBL infördes därför ett krav på att mar- kens användning skulle anges närmare i detaljplanen, för att kommunen skulle kunna bevilja bygglov. Motsvarande bestämmelse finns i dag i 9 kap. 32 § PBL. Enligt Boverket är allmänt ändamål inte längre en själv- ständig markanvändningskategori i detaljplaner och benämningen bör inte längre användas (jfr Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, s. 88, Boverket 2009). I stället ska övriga beteckningar användas, t.ex. skola, sjukhus eller transformatorstation.

Även om beteckningen allmänt ändamål inte längre bör användas finns det fortfarande många gällande stads- och byggnadsplaner som anger att kvartersmarken ska användas för sådana ändamål. Normalt är markan- vändningen inte närmare preciserad i sådana planer, även om det också finns många planer där markanvändningen har preciserats (dvs. att beteckningen A används i kombination med visst ändamål, t.ex. skola). Kravet att ändamålet måste redovisas innan bygglov får ges, gäller inte för sådana planer som tillkommit med stöd av byggnadslagen eller äldre lagar (jfr punkt 8 i övergångsbestämmelserna till PBL).

Många verksamheter, som tidigare normalt hade det allmänna som huvudman, drivs numera i privat regi. Det gäller bl.a. skolor, sjukhus, förskolor, anläggningar för telekommunikation, kraftstationer, osv. De detaljplaner som reglerar markanvändningen för dessa områden är i många fall från byggnadslagens tid och planen anger inte sällan endast att marken ska användas för allmänt ändamål.

Om en fastighet, som omfattar kvartersmark för allmänt ändamål, över- förs till enskilt ägande, måste planen ändras eller ersättas för att bygglov ska kunna ges för annat än yttre och inre ändring. Det är emellertid rela- tivt vanligt att verksamheten inom ett område avsett för allmänt ändamål i dag används av en enskild huvudman, utan att planen har ändrats eller ersatts. Samtidigt upplevs det ofta som omständligt att ändra en detalj- plan så att allmänna verksamheter kan bedrivas i privat regi, i synnerhet när några egentliga byggåtgärder inte är avsedda utan då planen endast behöver ändras av rent ”formella” skäl. Av denna anledning har Plan- genomförandeutredningen föreslagit att PBL bör ändras så att bygglov ska kunna lämnas inom s.k. A-tomter, även om verksamheten är privat. Om så sker bör, enligt utredningen, rätten och skyldigheten för kommu- nen att lösa in marken eller utrymmet upphöra (SOU 2013:34 s. 297 ff.).

Användningen allmänt ändamål bör inte förhindra enskilda huvudmän

I förhållande till omgivningen saknar det i många fall betydelse om det är det allmänna – dvs. staten, ett landsting eller en kommun – eller en en- skild som är huvudman för en verksamhet. Ofta har verksamhetens even- tuella påverkan på omgivningen större betydelse. Erfarenheten pekar på

att det många gånger är onödigt omständligt att behöva ändra en detalj-

196

plan, när allmännyttig verksamhet ska övergå – eller redan har övergått – till privat regi.

Regeringen anser att PBL bör ändras så att det blir lättare att godta en- skilda huvudmän inom områden som enligt en detaljplan ska användas som kvartersmark för allmänt ändamål. Inom sådana områden bör det vara möjligt att utan föregående planändring ge bygglov för verksam- heter som inte är i det allmännas regi. Regeringen anser att om bygglov kan ges till ett offentligt organ, bör bygglov även kunna ges till en sökan- de som inte är ett offentligt organ.

Eftersom skyldigheten att lösa in marken kvarstår även efter genom- förandetiden för kommunen, anser regeringen att lagen bör ändras så att skyldigheten att lösa in marken upphör när lov ges för en verksamhet i privat regi.

Den nya bestämmelsen bör ta hänsyn till om markanvändningen har preciserats i planen eller inte. Om markanvändningen är preciserad (t.ex. skola eller kyrka) bör kommunen vara skyldig att ge lov då den sökta åtgärden stämmer överens med den markanvändning som anges i planen, även om det är frågan om en enskild huvudman som avser att bedriva verksamheten i privat regi. På motsvarande sätt bör det vara en skyldig- het för byggnadsnämnden att ge bygglov för en enskild huvudman för en åtgärd som överensstämmer med pågående markanvändning, även om användningen inte är preciserad i planen. Det kan t.ex. vara fallet om marken redan används som skola och en enskild huvudman vill göra en mindre tillbyggnad som i övrigt är planenlig.

Om ändamålet inte är preciserat i planen och en enskild huvudman vill använda området på ett sätt som avviker från pågående markanvändning, anser regeringen att det bör vara en möjlighet för byggnadsnämnden att ge bygglov, men ingen skyldighet. Plangenomförandeutredningen före- slog att bygglov i dessa fall skulle kunna ges om åtgärden utgör en liten avvikelse, även om ändamålet inte är preciserat.

Eftersom allmänt ändamål möjliggör många olika slag av verksam- heter, där vissa verksamheter även kan vara störande för omgivningen, kan byggnadsnämnden inte tillåtas ge lov för vilka verksamheter som helst, oavsett om det utgör en liten avvikelse eller inte till det ändamål som planen medger. Om planförfattaren tänkt sig att ett visst område ska användas t.ex. som skola med staten som huvudman (utan att precisera detta ändamål i planen), kan det vara olämpligt om byggnadsnämnden skulle ge en enskild huvudman bygglov för att använda området som t.ex. kraftstation eller reningsverk. Regeringen anser att utredningens för- slag i denna del skulle kunna ge olämpliga följder och att möjligheterna att ge lov således behöver begränsas.

Regeringen anser att byggnadsnämnden, om sökanden inte är ett offentligt organ, endast bör få ge bygglov för sådan användning som utgör en liten avvikelse till det ändamål som fastigheten och bygg- nadsverket senast har använts för. Bygglov bör även kunna ges för en åtgärd som utgör en liten avvikelse i förhållande till det ändamål som fastigheten eller byggnadsverket enligt senast beviljade bygglov har anpassats till, men där den avsedda användningen aldrig har kommit till stånd. Däremot bör bygglov aldrig få ges för en åtgärd som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, eller som begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markanvändning i omgivningen (jfr regeringens

Prop. 2013/14:126

197

Prop. 2013/14:126 överväganden i avsnitt 8.1 under rubriken En avvikelse får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas). Det är vanligtvis inte godtagbart att bygga t.ex. en kraftstation eller ett renings- verk i anslutning till bostäder. Inte heller är det godtagbart att medge en verksamhet som förutsätter att omgivningen är relativt tyst, t.ex. skolor och sjukhus, i anslutning till sådana anläggningar som förorsakar buller och där det inte är rimligt att dämpa bullret så att det blir möjligt att bedriva den bullrande verksamheten även i fortsättningen. Den nya verksamheten måste naturligtvis även ligga inom ramen för vad som avses med allmänt ändamål, dvs. ha en allmän nyttoaspekt och vara av sådant slag att den även skulle kunna bedrivas av en offentlig huvudman. Bostäder utgör normalt sett inte en sådan användning som är förenlig med markanvändningen allmänt ändamål. Byggnadsnämnden behöver således göra en samlad bedömning om vad som kan godtas på platsen, både utifrån den verksamhet som pågår på platsen och den verksamhet som gällande detaljplaner medger, både på den plats som ansökningen avser och i anslutning till denna plats.

Med tanke på de många olika användningsområden som ryms inom begreppet allmänt ändamål bör det inte vara någon skyldighet för bygg- nadsnämnden att ge bygglov för en enskild huvudman om markanvänd- ningen inte har preciserats i planen och inte heller överensstämmer med pågående verksamhet. Det innebär att kommunen kan besluta att inte ge bygglov, t.ex. om byggnadsnämnden bedömer att den sökta åtgärden är olämplig utifrån allmänna överväganden. Detta gäller även om den sökta åtgärden inte begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markan- vändning i omgivningen.

Det bör även i fortsättningen krävas en bygglovsprövning för att verk- samheten ska anses vara planenlig, även om ingen annan ändring sker än att en offentlig huvudman ersätts av en enskild. Endast därigenom kan rätten och skyldigheten att lösa in marken upphöra att gälla.

Ibland är det nödvändigt att ändra en detaljplan innan en verksamhet överlåts till en enskild verksamhetsutövare

Många gånger kan äldre detaljplaner sakna begränsningar i fråga om A- tomter som vanligtvis finns för andra områden, t.ex. bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller exploateringsgrad. Inte minst när verksam- heten skulle bedrivas i kommunal regi var det vanligt att planen utforma- des för att skapa maximal flexibilitet för kommunen. Sådana planer bör lämpligen ändras innan marken överlåts till en enskild huvudman, i syfte att klargöra förutsättningarna för hur den enskilde kan använda marken.

Även om någon ändring av planen inte har skett kan kommunen hindra en olämplig bebyggelseutveckling genom att ändra planen, i den mån en enskild huvudman ansöker om bygglov för en åtgärd som byggnads- nämnden anser vara olämplig (jfr 9 kap. 28 § PBL).

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 6 kap. 13 §, 9 kap. 32 a § och 14 kap. 14 § PBL.

198

8.5Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan eller områdesbestämmelser

Regeringens förslag: En kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden, ska utvidgas på så sätt att kommunen ska få bestämma att även en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Boverket och Lantmäteriet tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är bra att även änd- ringar av särskild värdefulla byggnadsverk som är bygglovsbefriade kan ges krav på bygglov. Ingen av remissinstanserna har anfört några invänd- ningar mot eller i övrigt lämnat synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 8 § första stycket 2 b plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, har kommunen en möj- lighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt för underhåll av särskilt värdefulla byggnader. Enligt Boverkets erfarenhet använder sig kommunerna av möjligheterna till en utökad bygglovsplikt restriktivt och enbart då det finns ett klart uttalat skyddsbehov. Kommu- nen saknar dock möjlighet att i en detaljplan kräva bygglov vid annars bygglovsfria ändringar av särskilt värdefulla byggnadsverk eller bebyg- gelseområden.

Att kommunen saknar en sådan möjlighet kan leda till problem när det gäller sådana åtgärder som är för stora för att betraktas som en under- hållsåtgärd, men som inte med automatik kan anses medföra en väsentlig förändring av byggnadens yttre.

Enligt Boverkets bedömning finns ett behov av att kunna reglera denna typ av åtgärder för att säkerställa ett byggnadsverks eller områdes kultur- historiska värden. I många områdesbestämmelser anges också utökad lovplikt för åtgärder som till exempel byte av fönster och skorstenar – bestämmelser vars lagstöd i dag är tveksamt. Det framstår som ologiskt att lovplikt kan införas för mindre åtgärder när det inte finns motsvarande möjligheter för större och mera omfattande åtgärder.

Regeringens bedömning är att en komplettering av lagen på detta sätt skapar förutsättningar för enklare och tydligare planbestämmelser som inte blir onödigt ingripande. Förslaget innebär också en möjlighet för kommunerna att precisera innebörden av åtgärder som ”väsentligt påver- kar byggnadens yttre utseende” som i dag är generellt bygglovspliktigt inom detaljplan enligt 9 kap. 2 § 3 c PBL. Sådana preciseringar innebär en förenkling för den enskilde.

Bestämmelsen i 9 kap. 8 § första stycket 2 b PBL bör således ändras på så sätt att kommunen ges möjlighet att, för ett område som utgör en vär- defull miljö, bestämma att det krävs bygglov för att ändra ett byggnads- verk eller ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § PBL. Förslaget avser endast sådan bebyggelse som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 8 § PBL.

Prop. 2013/14:126

199

Prop. 2013/14:126 8.6		Möjligheten att hävda utformningskrav i
		bygglovsprövningen tydliggörs

	Regeringens bedömning: Förslaget att upphäva detaljplanebestämmel-
	ser avseende arkitektonisk och estetisk utformning innebär att möjlig-
	heterna att hävda utformningskrav i ärenden om bygglov och förhands-
	besked blir tydligare.
	Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvud-
	sak med regeringens bedömning, men utredningen föreslog även en ny
	lagbestämmelse med innebörden att byggnadsnämndens bedömning i
	frågor som avser utformningen av den yttre miljön skulle jämställas med
	prövningen i en detaljplan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden
	som avser lov och förhandsbesked. Byggnadsnämndens uppfattning
	skulle därigenom få samma tyngd som om frågan prövades i en detalj-
	plan (SOU 2013:34 s. 282 ff.).
	Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat
	sig om utredningens förslag är positiva till principen att stärka byggnads-
	nämndens ställning i bygglovskedet när det gäller frågor som avser
	utformningen av den yttre miljön, bl.a. eftersom det kan leda till flexi-
	blare detaljplaner. I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i
	frågan är dock tveksamma till den lagtekniska lösningen.
	Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) menar att utredningens
	förslag att byggnadsnämndens bedömning i vissa frågor ska ges avgöran-
	de betydelse i bygglovsbedömningen inte är en rättssäker lösning. Hov-
	rätten tolkar förslaget såsom att överprövande instanser får ett mycket
	litet utrymme att överpröva nämndens bedömning i utformningsfrågor,
	både i de fall där byggherren menar att nämnden har ställt för höga krav
	och i de fall där andra sakägare menar att nämnden inte ställer tillräckliga
	krav. Skillnaderna kan antas bli stora i olika kommuner och över tid. En
	sådan ordning är olämplig ur rättssäkerhets- och förutsägbarhetsskäl och
	motverkar således syftet med utredningen. Vänersborgs tingsrätt (mark-
	och miljödomstolen) ifrågasätter om utredningens förslag är förenligt
	med Europakonventionens syn på civila rättigheter. Boverket anser att det
	är tveksamt om den föreslagna bestämmelsen är ett tillräckligt stöd för att
	stärka bygglovsprövningen på avsett sätt. Länsstyrelsen i Stockholms län
	är positiv till förslaget, men anser att det bör tilläggas att detta endast kan
	ske om frågan inte redan är reglerad i en detaljplan. Länsstyrelsen i
	Dalarnas län påpekar att det finns grundläggande skillnader mellan de
	krav som kan ställas i ett planärende och i ett ärende om bygglov, bl.a.
	genom att fastighetsägaren i ett planärende kan få ersättning om restrik-
	tionerna är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvå-
	ras. Några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län och Bor-
	länge kommun, menar att det krävs en förändring i bestämmelserna om
	vilka beslut som får överklagas för att uppnå den ändring som utred-
	ningen vill uppnå. En privatperson menar att mot kulturmiljö- eller este-
	tiska intressen står den enskilde fastighetsägarens intresse att efter eget
	önskemål kunna utnyttja sin fastighet och utforma sina byggnader. Hur
	avvägningen i det enskilda fallet utfaller är beroende av vilken tyngd som
200	ska tillmätas vart och ett av dessa intressen. Detta är i sin tur beroende av

vad vardera parten förmår prestera till stöd för sitt intresse. Att däremot Prop. 2013/14:126 genom en lagregel bestämma hur överprövande myndigheter och dom-

stolar regelmässigt ska ställa sig till de intresseavvägningar byggnads- nämnden gjort i enskilda ärenden framstår som en egenartad konstruk- tion.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund och gällande bestämmelser

I en detaljplan får kommunen bl.a. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 16 § 1 plan- och bygg- lagen [2010:900], förkortad PBL). Kommunens möjlighet att reglera bebyggelsens utformning genom en detaljplan är omfattande. Detta gäller emellertid med förbehållet att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (4 kap. 32 § tredje stycket PBL). I förarbetena anges att denna begränsning avser planens materiella innehåll och innebär att planen inte bör innehålla flera och mer detaljera- de bestämmelser än vad som behövs i varje enskilt fall (prop. 1985/86:1

s.588).

Vid planläggning och i bygglovsärenden ska bebyggelse och bygg-

nadsverk utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn
till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen
och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § PBL). Vidare gäller att
en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan (8 kap. 1 §
PBL).
Dessa krav är grundläggande och gäller oavsett om kraven har preci-
serats i en detaljplan eller inte. Att kraven är grundläggande innebär bl.a.
att de ska kunna hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden.
I propositionen till 1987 års plan- och bygglag (1987:10), förkortad
ÄPBL, framhölls emellertid att det ligger i sakens natur att kommunens
ståndpunkt i ett sådant ärende får större tyngd, om kraven på hänsyn till
de miljömässiga värdena har kommit till uttryck i en antagen plan eller i
ett bevarandeprogram (prop. 1985/86:1 s. 231). Även i propositionen
Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och
design framhålls värdet av att kommunen på förhand informerar om vilka
krav som bör gälla (prop. 1997/98:117 s. 22 f.). Bland annat sägs att
möjligheterna att få genomslag för estetiska värden naturligtvis ökar om
kommunen i en öppen process argumenterar och beskriver de olika
aspekter som man avser fästa vikt vid i prövningen. I propositionen fram-
hålls bl.a. att vad som anses vara estetiskt bra och värdefullt för den
byggda miljön förändras över tiden, men att det inte kan fordras att denna
förändrade syn ska ha fått genomslag i formella planhandlingar för att
kommunens intentioner ska beaktas vid prövning av ansökningar om lov.
Å andra sidan är det enligt propositionen inte godtagbart att mera om-
fattande krav från kommunens sida kommer som en fullständig överrask-
ning – och kanske dåligt underbyggda på grund av tidsbrist – först i sam-
band med ett avslagsbeslut på en lovansökan.
Av propositionen till ÄPBL framgår vidare att det var tänkt att bygg-
nadsnämnden skulle vaka över att bebyggelsen ges en tilltalande utform-
ning, när en ny miljö skapas samt när nya byggnader ska anpassas till en
befintlig miljö. Bestämmelserna avsåg att ge byggnadsnämnden möjlig-	201

Prop. 2013/14:126 het att ställa krav på en sådan placering, utformning och färgsättning av

	byggnader, så att den yttre miljön får en god estetisk kvalitet. Avsikten
	var att byggnadsnämnden skulle få en mer aktiv roll i fråga om byggna-
	dernas utseende. Ambitionerna skulle kunna vara mera konstruktiva än
	att byggnadsnämnden enbart skulle ha en möjlighet att i efterhand kunna
	ingripa mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. 1985/86:1
	s. 479 f.).
	Enligt PBL ska det inte ha någon betydelse för de materiella kraven,
	om de har stöd i en detaljplanebestämmelse eller inte, men praxis har
	ändå utvecklats på ett sätt som gör att det ofta krävs en planbestämmelse
	för att kommunerna ska kunna hävda kravet på en viss utformning.
	I likhet med PBL-kommittén (SOU 2005:77 s. 474 ff.) har Plangenom-
	förandeutredningen i sitt slutbetänkande En effektivare plan- och bygg-
	lovsprocess (SOU 2013:34) uppmärksammat att detaljplanerna delvis har
	fått en ny karaktär, bl.a. genom att planerna i allt högre grad syftar till att
	genomföra ett visst projekt samt att dessa blir alltmer detaljerade. Den
	ökade detaljeringsgraden leder ofta till svårigheter i bygglovsskedet, inte
	minst genom att de detaljerade planerna förhindrar eller försvårar i övrigt
	önskvärda utformningar. Som redovisats i avsnitt 8.1 aktualiseras ofta
	behovet av avvikelser redan efter kort tid efter det att planen har trätt i
	kraft.
	Orsaken till de alltmer detaljerade planerna anses bl.a. vara de kom-
	plexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och
	omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl
	allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav
	anses medverka till olika former av regleringar och miljörestriktioner i
	detaljplanen. Erfarenheter från överprövningen pekar vidare på att det är
	svårt och osäkert för byggnadsnämnden att hävda vissa krav i 2 kap. PBL
	om detaljplanen inte uttryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning
	mot allt mer detaljreglerande planer (jfr SOU 2005:77 s. 486). Dagens
	praxis innebär att byggnadsnämnden har små möjligheter att i bygglovet
	styra placering och utformning av enskilda byggnadsverk om det finns en
	detaljplan. Byggnadsnämnden måste vanligtvis ha en väl underbyggd
	argumentation som grund – helst med stöd i översiktsplanen eller särskil-
	da program – för att över huvud taget kunna påverka utformningen
	(SOU 2013:34 s. 282).
	Plangenomförandeutredningen menade att de detaljerade planerna
	åtminstone delvis hänger ihop med svårigheten för kommunen att hävda
	krav i bygglovskedet. Utredningen ansåg att grundtanken i förarbetena
	till PBL i huvudsak är riktig, dvs. att mer omfattande krav på byggherren
	inte bör komma som en överraskning från kommunen först i lovskedet,
	men att det inte heller är ändamålsenligt att detaljplaner görs så
	detaljerade att de inte ens hinner vinna laga kraft innan de behöver änd-
	ras. Utredningen ansåg vidare att det inte heller är lämpligt att frånvaron
	av planbestämmelser uppfattas som ett ställningstagande, på så sätt som
	har skett i praxis (a. SOU s. 194). Mot denna bakgrund föreslog utred-
	ningen en ny lagbestämmelse med innebörden att byggnadsnämndens
	bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön skulle
	jämställas med prövningen i en detaljplan. Byggnadsnämndens uppfatt-
	ning skulle därigenom få samma tyngd som om frågan prövades i en de-
202	taljplan (a. SOU s. 282 ff.).

Bygglovsprövningen får större betydelse när vissa planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att de allt- mer detaljerade detaljplanerna skapar problem, framför allt i bygglovs- skedet. Enligt regeringens mening har praxis i vissa delar utvecklats på ett olyckligt sätt när det uppfattats som att vissa bestämmelser i PBL när- mast saknar självständig verkan om de inte följs upp av en bestämmelse i en detaljplan.

I förarbetena till lagen framhålls att kommunens uppfattning i utform- ningsfrågor kan ges större tyngd om dessa krav kommer till uttryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram. Om så sker behöver bygg- nadsnämnden vanligtvis inte vara fullt lika utförlig i sin argumentation i det enskilda ärendet för att kraven ska kunna hävdas i det enskilda till- ståndsärendet. Däremot är det enligt regeringens mening ingen nödvän- dighet att utformningen ska ha lagts fast i förväg i en plan eller ett pro- gram för att utformningskraven i 2 kap. 6 § och 8 kap. 1 § PBL ska upp- fyllas i det enskilda ärendet. Inte heller bör frånvaron av utformnings- bestämmelser i en detaljplan ses som ett ställningstagande från kommu- nens sida, så till vida detta inte uttryckligen framgår av planhandlingarna.

Regeringen instämmer i remissinstansernas uppfattning om att den lag- tekniska lösning som utredningen har föreslagit leder till oklarheter och att denna därför inte bör genomföras. Enligt regeringens mening stärks möjligheterna att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen redan genom regeringens övriga förslag.

Regeringen har i avsnitt 6.5 föreslagit att planbestämmelser som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detalj- planens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värde- fullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt (jfr 8 kap. 13 § PBL). Regeringen menar att en sådan ändring tyd- liggör det utrymme som redan finns för att pröva utformningen av bygg- nadsverk och tomter i bygglovsskedet.

Enligt regeringens uppfattning är det, som utredningen pekat på, i prin- cip inte någon skillnad om kommunen ställer krav på att en byggnad ska utformas på ett visst sätt genom en bestämmelse i en detaljplan eller om byggnadsnämnden gör motsvarande bedömning inom ramen för en ansökan om förhandsbesked eller bygglov. En av de bärande tankarna med PBL är att kommunen ska ha ett stort inflytande över hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras när det gäller frågor som rör den yttre miljön. Med detta avses bl.a. sådana bedömningar om hur nya och befintliga byggnader bör utformas till det yttre för att passa in i en befintlig stadsmiljö eller landskapsbild, liksom vilka hänsyn till kultur- miljön som behövs. Det kan gälla byggnadens form i stort, t.ex. planmått, höjd och takform, eller mer i detalj, t.ex. materialval, färgsättning och fönsterformer. Ju värdefullare en miljö är från allmän synpunkt, desto längre bör kraven på anpassning kunna drivas enligt regeringens mening. I enlighet med gällande praxis bör utformningskraven m.m. inte heller i fortsättningen kunna leda till att den byggrätt som anges i planen inte kan utnyttjas (jfr RÅ 1993 ref. 59 I och II).

Prop. 2013/14:126

203

Prop. 2013/14:126 I sådana särskilt värdefulla bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL anser regeringen att byggnadsnämndens bedömningar i antikvariska och estetiska frågor bör tillmätas stor betydelse. Utredningen har pekat på att det bör vara möjligt att ställa krav på att ett tak ska förses med tak- pannor av lertegel, om detta framstår som motiverat inom ett område av stor kulturhistorisk betydelse. Detta trots de merkostnader som det kan innbära för fastighetsägaren jämfört med billigare alternativ som t.ex. takpapp eller takpanneprofilerad plåt. Enligt regeringens mening ger PBL redan utrymme för denna tolkning.

Som Länsstyrelsen i Dalarnas län pekat på finns det grundläggande skillnader mellan de krav som kan ställas i ett planärende och i ett ärende om bygglov, bl.a. genom att fastighetsägaren i ett planärende kan få ersättning om restriktionerna är så långtgående att pågående markan- vändning avsevärt försvåras. Detta hindrar emellertid inte, enligt rege- ringens uppfattning, att byggherren ska uppfylla de materiella kraven i bl.a. 2 och 8 kap. PBL i samband med att nya byggnadsverk tillkommer eller befintliga byggnadsverk och tomter utvecklas.

Det nu sagda innebär naturligtvis inte att byggnadsnämnden efter eget skön ska kunna ställa vilka krav som helst. Byggnadsnämndens beslut måste bygga på fackmannamässigt gjorda bedömningar och undersök- ningar. Byggnadsnämnden behöver även ta skälig hänsyn till den enskil- des intresse av att kunna utveckla sin fastighet efter sina egna önskemål och till samhällsintresset av att enskilda inte ska drabbas av större kost- nader än nödvändigt. Av detta följer att det är angeläget att den personal som handlägger byggnadsnämndens ärenden har den kompetens och den erfarenhet som behövs för att kunna göra korrekta bedömningar, såväl utifrån ett juridiskt och tekniskt perspektiv som utifrån ett arkitektoniskt och antikvariskt perspektiv.

Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har i sitt yttrande pekat på att förslaget att ge byggnadsnämnden ökad bestämmanderätt beträffande utformning av den yttre miljön vid bygglovsprövningen innebär en förskjutning av synen på bygglov som en förutsägbar rättighet med vissa inskränkningar mot att i stället bli en förmån som inte utgör en sådan rättighet. Enligt domstolen bör det belysas om detta är förenligt med synen på civila rättigheter enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen).

De förslag som regeringen lämnar i denna proposition skiljer sig på flera punkter i förhållande till Plangenomförandeutredningens förslag. Regeringens förslag medför att bygglovet fortfarande kommer att kunna ses som en förutsägbar rättighet. Det finns därför inte skäl att befara att den föreslagna ordningen skulle strida mot Europakonventionen.

204

9	Plan- och bygglagen görs tydligare för	Prop. 2013/14:126
	bättre tillämpning
9.1	Regleringen avseende varsamhets- och
	skyddsbestämmelser i detaljplan m.m.
	förtydligas

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 4 kap. 16 och 42 §§ plan- och
bygglagen ska ändras så att det tydligare framgår i vilka fall som kom-
munen i detaljplan och områdesbestämmelser får bestämma de preci-
serade krav som behövs för att följa lagens krav på varsamhet respektive
bestämma om skydd för särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyg-
gelseområden och allmänna platser. Även bestämmelserna i 14 kap. 10 §
plan- och bygglagen, avseende en fastighetsägares rätt till ersättning vid
vissa beslut av en kommun, ska förtydligas.
Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag. En mindre justering i 4 kap. 16 och 42 §§ plan- och
bygglagen (2010:900), förkortad PBL, görs av lagtekniska skäl.
Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på förslagen.
Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) efterfrågar ett klarläggande
när det gäller möjligheten att i en detaljplan införa skydd för sådana sär-
skilt värdefulla byggnadsverk m.m. som avses i 8 kap. 13 § PBL inte
innebär att en sådan bestämmelse måste införas för att skyddet mot för-
vanskning ska gälla. Bestämmelsen i 8 kap. 13 § PBL har i dag en själv-
ständig skyddsinnebörd, oavsett om det finns särskilda planbestämmelser
eller inte. Riksantikvarieämbetet framhåller att det i reglerna om skydds-
bestämmelser i detaljplan bör hänvisas till 2 kap. 6 § tredje stycket PBL,
liksom i dag. På motsvarande sätt bör reglerna om skydd genom områ-
desbestämmelser utformas.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 16 § 2 PBL får kommu-
nen i en detaljplan i fråga om byggnadsverk ange de områden och i
övrigt bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet
mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap.
17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda
värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket PBL. Vidare får kommunen enligt
4 kap. 16 § 4 PBL bestämma omfattningen av skyddet av tomter enligt
8 kap. 13 § andra stycket 2 och bestämma de preciserade krav för att
följa förbudet mot förvanskning av sådana tomter eller som annars
behövs för att följa kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda
värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket PBL.
Bestämmelserna i 4 kap. 16 § 2 och 4 PBL har blivit otydliga i förhål-
lande till dess tidigare motsvarigheter i 5 kap. 7 § första stycket 4 a och b
plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL. Bestämmelserna inne-
bär att det i detaljplan ska vara möjligt att dels meddela ”varsamhets-
bestämmelser”, dvs. att precisera eller förtydliga 8 kap. 17 och 18 §§
PBL (jfr prop. 1994/95:230 s. 86 f.), dels meddela ”skyddsbestämmelser”
för sådana byggnader m.m. som omfattas av förvanskningsförbudet i
8 kap. 13 § PBL. Sådana skyddsbestämmelser innebär rådighetsinskränk-		205

Prop. 2013/14:126 ningar och kan därför komma att utlösa ersättningsskyldighet. Därför anförs i förarbetena till ÄPBL (a. prop. s. 88) att det är viktigt att det av en detaljplan klart kan utläsas att det är fråga om varsamhetsbestämmel- ser eller skyddsbestämmelser. Motsvarande krav på tydlighet bör även gälla för lagstiftningen. Regeringen gör bedömningen att paragrafens lydelse bör justeras så att möjligheten att i en detaljplan införa ”varsam- hetsbestämmelser” och ”skyddsbestämmelser” placeras i separata punk- ter. Regeringen delar också Riksantikvarieämbetets bedömning att reg- lerna om skyddsbestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser (4 kap. 16 § 3 samt 4 kap. 42 § 6 PBL i det remitterade förslaget) bör hänvisa till 2 kap. 6 § tredje stycket PBL. Sådana skyddsbestämmelser i områdesbestämmelser bör liksom i dag endast få meddelas i samband med att kommunen reglerar användningen och utformningen av mark för gemensam användning (4 kap. 42 § 2) respektive när kommunen reglerar placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 42 § 5). Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att det finns skäl att ge bestämmelsen en något annorlunda utformning än den som föreslogs i justeringspromemorian och lagrådsremissen.

Precis som Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar, inne- bär ändringen inte att en särskild planbestämmelse är en förutsättning för att skyddet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § PBL ska gälla. Bestäm- melsen har i dag en självständig skyddsinnebörd, oavsett planbestämmel- ser, och det förhållandet är inte avsett att ändras.

Bestämmelserna i 14 kap. 10 § PBL reglerar en fastighetsägares rätt till ersättning på grund av bestämmelser om skydd, placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Även dessa bestämmelser bör ändras så att det tydligare framgår i vilka situationer som ersättning kan aktualiseras. Genom ändringarna kommer innehållet i paragrafen att bättre överensstämma med de äldre bestämmelserna i 14 kap. 8 § första stycket 3 och andra stycket tredje meningen ÄPBL.

9.2	Tydligare förutsättningar för kompletterande
	åtgärder utanför detaljplan

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 9 kap. 31 a § 3 plan- och bygg-
lagen om bygglov för vissa kompletterande åtgärder utanför detaljplane-
lagt område ska ändras så att den föreskrivna prövningen inte längre
måste göras mot hela 2 kap.
Plangenomförandeutredningens		förslag: Överensstämmer delvis
med regeringens förslag. Utredningen föreslog lättnader beträffande
rätten till kompletteringsåtgärder i anslutning till en- och tvåbostadshus
utanför	ett område med detaljplan	eller områdesplan (SOU 2013:34
s. 396). Bland annat skulle inte hänsyn behöva tas till bestämmelserna i

	2 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.
	Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt kommen-
	terat förslaget angående kompletteringsåtgärder. I sitt remissvar avseende
	justeringspromemorian har dock Kungl. Tekniska högskolan påtalat be-
206	hovet av en ändring som liknar den som Plangenomförandeutredningen
206

har föreslagit, men som dock begränsas till en återgång till paragrafens lydelse i en tidigare remiss. Detta eftersom högskolan förmodar att den nuvarande lydelsen beror på en felskrivning.

Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 31 § PBL anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan. Från denna bestämmelse undantas vissa angivna ändringar och kompletteringar, s.k. kompletteringsåtgärder, vilket fram- går av 9 kap. 31 a § PBL. Gemensamt för båda bestämmelserna är att en åtgärd ska uppfylla de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ PBL, i de delar som inte har prövats i områdes- bestämmelser.

De ändringar och kompletteringar som avses i 9 kap. 31 a § PBL ska enligt den nuvarande bestämmelsen prövas mot fler krav än vad som gällde i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL. Reg- leringen i ÄPBL byggde sammanfattningsvis på att kompletteringsåt- gärderna enbart skulle uppfylla kraven om hur byggnaden ska placeras, utformas och utföras inom en tomt som redan har godtagits för bebyg- gelse, medan sådana åtgärder som medförde förändrad markanvändning även skulle uppfylla kraven på lämplighet i förhållande till bl.a. olika allmänna intressen (prop. 1985/86:1 s. 273). Detta medförde att en kom- pletteringsåtgärd skulle uppfylla kraven på byggnader m.m. i 3 kap. ÄPBL, medan övriga åtgärder utanför detaljplan skulle uppfylla samtliga krav i 2 och 3 kap. ÄPBL, dvs. även sådana allmänna intressen som skulle beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse (jfr 2 kap. ÄPBL). Kraven på kompletteringsåtgärder var sålunda mindre långtgåen- de än för övriga åtgärder i ÄPBL. Detta förhållande kallades i förarbe- tena till ÄPBL för fastighetsägarens rätt till kompletteringsåtgärder.

I samband med införandet av nya PBL ändrades delvis strukturen i för- hållande till vad som hade gällt enligt ÄPBL. De bestämmelser som tidigare hade funnits samlade i 3 kap. ÄPBL placerades dels tillsammans med bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL, dels tillsam- mans med övriga krav på byggnadsverk m.m. i 8 kap. PBL.

Enligt nya PBL ska en kompletteringsåtgärd uppfylla samtliga krav i 2 kap. PBL (jfr 9 kap. 31 a § 3 PBL). Detta medför att kraven som en kompletteringsåtgärd ska uppfylla för att bygglov ska kunna ges har utökats. Ändringen har inte kommenterats i förarbetena.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att bestämmelsen ska ändras på så sätt att en kompletteringsåtgärd inte ska behöva uppfylla kraven i 2 kap. PBL. Utredningen menar att kraven i 2 kap. PBL inte behöver vara uppfyllda, eftersom det är fråga om åtgärder i anslutning till ett befintligt en- eller tvåbostadshus. De krav som följer av 2 kap. ska således redan ha prövats i samband med att bostadshuset lokaliserades till platsen (SOU 2013:34 s. 396).

De krav i 2 kap. PBL som överfördes från 3 kap. ÄPBL motsvaras i dag av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ PBL. Dessa bestämmelser innebär bl.a. krav på att byggnadsverk ska ut- formas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan, att byggnadsverk som placeras under markytan i skälig omfattning ska utformas så att det inte försvårar användningen av marken ovanför samt att byggnadsverk ska placeras och utformas så att

Prop. 2013/14:126

207

Prop. 2013/14:126 den avsedda användningen eller byggnadsverket inte medför en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.

Regeringen anser att det skulle föra för långt att ta bort kopplingen till samtliga krav i 2 kap. PBL, på så sätt som Plangenomförandeutredningen har föreslagit. Enligt regeringens uppfattning bör en kompletteringsåt- gärd även uppfylla de krav som tidigare fanns i 3 kap. ÄPBL, men som i dag är placerade i 2 kap. PBL. Enligt regeringens bedömning är det där- emot inte lämpligt att, som i dag, kräva att en kompletteringsåtgärd ska uppfylla samtliga krav i 2 kap. PBL, eftersom dessa krav får anses ha prövats redan i samband med att byggnadsnämnden medgav den huvud- sakliga verksamheten på platsen. Det nu sagda innebär att hänvisningen till 2 kap. i 9 kap. 31 a § PBL bör ändras så att hänvisningen endast sker till 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket samt 8 och 9 §§ PBL. Någon ändring av de krav som ska vara uppfyllda i 8 kap. PBL bör däremot inte ske.

	9.3	Tydligare bestämmelser om slutbesked och
		användningsförbud

	Regeringens förslag: Bestämmelserna i 10 kap. 36 § plan- och bygg-
	lagen om interimistiskt slutbesked ska förtydligas så att det framgår att
	ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. Vidare ska
	11 kap. 33 § plan- och bygglagen ändras så att det krävs synnerliga skäl
	för att byggnadsnämnden ska få besluta om användningsförbud, om ett
	byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked.
	Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens
	förslag.
	Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland
	Boverket, Sveriges byggindustrier och Svea hovrätt (Mark- och miljö-
	överdomstolen) tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Nacka
	tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att språket i författnings-
	förslaget är otympligt genom hänvisningen till första stycket. Göteborgs
	kommun tillstyrker förslaget med tillägget att det i beslutet alltid bör
	anges ett datum när byggherren ska lämna kompletterande redovisning så
	att ett permanent slutbesked kan ges. Göteborgs kommun menar också att
	regelverket måste vara tydligt angående vilka handlingsalternativ som
	föreligger för kommunen i de fall byggherren inte följer det interimisti-
	ska beslutet och föreslår ett ytterligare lagrum där det tydligt framgår att
	kommunen får förelägga en byggherre m.m. vid vite att inkomma med en
	beslutad utredning eller intyg, alternativt införandet av en sanktionsavgift
	satt i relation till byggnadsytan. Ett tillägg bör även, enligt Göteborgs
	kommun, göras till 10 kap. 34 § plan- och bygglagen (2010:900), för-
	kortad PBL, beträffande möjligheten att färdigställa i etapper vid perma-
	nenta slutbesked. Även Örebro kommun anser att möjligheten till interi-
	mistiskt slutbesked är bra men bör kompletteras med en bortre tidsgräns
	när slutbeskedet upphör att gälla och måste ersättas med ett slutligt slut-
208	besked. Risken med förslaget är annars att byggherren saknar incitament

att lämna in de handlingar som behövs för att bygglovsprövningen for- mellt ska kunna avslutas.

Skälen för regeringens förslag

Etappvisa projekt

Av 10 kap. 4 § PBL framgår att slutbesked normalt krävs för att ta ett byggnadsverk i bruk. Slutbesked ska ges när byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och byggnadsnämn- den inte funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL. Slutbeskedet innebär också att byggnadsverket får tas i bruk. I 10 kap. 36 § PBL anges att en byggnadsnämnd, om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs, dvs. ett interimistiskt slut- besked. Detta är ett mycket vanligt förfarande vid uppförande av bostads- och kontorshus. Det kan t.ex. röra sig om punkter i kontrollplanen som återstår att åtgärda men som inte hindrar att byggnaden tas i bruk.

Av 3 kap. 21 § plan- och byggförordningen (2011:338) framgår att om en ombyggnad ska genomföras i etapper och de tekniska egenskapskra- ven medför krav på omfattande ändringar av andra delar av byggnaden än den direkt berörda delen, får byggnadsnämnden i kontrollplanen eller i ett särskilt beslut bestämma att en sådan ändring inte behöver utföras förrän vid en viss senare tidpunkt, om det av tekniska, sociala eller eko- nomiska skäl är lämpligare.

Boverket har gjort bedömningen att eftersom slutbesked är en förutsätt- ning för att en byggnad ska få tas i bruk är det väsentligt att en byggherre kan få slutbesked för olika delar av en byggnad för att möjliggöra en successiv inflyttning. Detta kan gälla vid såväl nybyggnadsprojekt, då t.ex. bygglovet omfattar flera separata byggnadskroppar, som vid större ändringsprojekt som inte är så genomgripande att de uppfyller lagens definition av ombyggnad. Exempelvis kan det i sådana fall vara aktuellt med inflyttning efter hand som separata trapphus färdigställs.

Regeringen gör bedömningen att etappvisa slutbesked kan underlätta genomförandet av större projekt som tas i bruk successivt i den takt som de blir klara, t.ex. projekt som omfattar flera byggnadskroppar. I 10 kap. 36 § första stycket PBL bör därför läggas till att ett interimistiskt slut- besked får avse etapper i ett projekt.

Användningsförbud

11 kap. 33 § PBL innehåller bestämmelser om när byggnadsnämnden får besluta om användningsförbud för hela eller delar av ett byggnadsverk. Detta får ske antingen om byggnadsverket har brister som kan äventyra säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av det eller om det inte finns förutsättningar för att ge slutbesked enligt 10 kap. 34 eller 35 § PBL.

Det finns oklarheter kring hur ett interimistiskt slutbesked förhåller sig till användningsförbud, bl.a. när ett interimistiskt slutbesked har lämnats och en begärd mätning inte har lämnats in i föreskriven tid. På grund av dessa oklarheter anser regeringen att det finns ett behov av att förtydliga

Prop. 2013/14:126

209

Prop. 2013/14:126 regleringen om användningsförbud när det gäller att ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ett sådant förtydli- gande sker lämpligen genom en ändring av bestämmelsen om använd- ningsförbud i PBL.

Användningsförbud är en mycket ingripande åtgärd, särskilt i fall då ett byggnadsverk redan har tagits i bruk. Möjligheten att besluta om använd- ningsförbud bör därför inte tillgripas slentrianmässigt. Om ett byggnads- verk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked, bör det vara möjligt att besluta om användningsförbud endast om det finns synnerliga skäl för det. Exempel på synnerliga skäl är när det framkom- mit nya omständigheter som inte kunnat förutses som ger anledning att befara att ett byggnadsverk inte uppfyller grundläggande krav rörande hälsa och säkerhet.

Ett interimistiskt slutbesked bör, som Göteborgs kommun och Örebro kommun påpekar, alltid kopplas till en tidsgräns då det interimistiska slutbeskedet upphör att gälla. Regeringen anser emellertid att det inte är nödvändigt att tynga lagtexten med en sådan upplysning.

Flera remissinstanser har ställt frågan om vilka handlingsalternativ som byggnadsnämnden har i de fall som byggherren inte lämnar in nya hand- lingar när sådana har krävts. Redan i dag har byggnadsnämnden möjlig- het att besluta om ett åtgärdsföreläggande om en byggherre m.m. låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (11 kap. 19 § PBL). Förutsättningarna för att införa en byggsanktions- avgift för sådana fall där byggherren inte lämnar in de handlingar som krävs enligt ett interimistiskt slutbesked får övervägas i annan ordning.

9.4Byggnadsnämnden får förbjuda att en åtgärd utförs på nytt

Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i plan- och bygg- lagen som ger byggnadsnämnden möjlighet att i samband med ett rättelseföreläggande förbjuda att en olovlig åtgärd utförs på nytt, om den kräver bygglov. Förbudet ska få förenas med vite och det ska gälla ome- delbart om inget annat bestäms.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer i sak med rege- ringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på förslaget. Bo- verket menar att bestämmelsen kan få en mer lättbegriplig språklig ut- formning. Det menar också Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) som föreslår en omformulering. Domstolen påpekar att bestämmelsen hänvisar till en sådan åtgärd som föreläggandet avser och anger att ut- förande på nytt av åtgärden får förbjudas. Föreläggandet avser emellertid rimligen rättelseåtgärden, dvs. rivning, återställande eller liknande. Bestämmelsen kan lämpligen i stället formuleras så, att nämnden får för- bjuda att den olovligen utförda åtgärden utförs på nytt, om den kräver bygglov.

210

Skälen för regeringens förslag: Kommunen kan enligt 11 kap. 20 § Prop. 2013/14:126 plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, förelägga om rättelse

om det på en fastighet eller i fråga om ett byggnadsverk har vidtagits en olovlig åtgärd. Bestämmelserna ger dock inte byggnadsnämnden en möj- lighet att förbjuda att den åtgärd som föreläggandet avser utförs igen efter att rättelse har gjorts. Exempelvis kan situationen vara den att någon som förelagts att inom viss tid ta bort ett upplag visserligen uppfyller föreläggandet och tar bort upplaget, men omedelbart därefter anordnar ett nytt upplag på samma plats. Föreläggandet blir under sådana förhållan- den utan verkan som påtryckningsmedel.

I 10 kap. 14 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, fanns en möjlighet att förbjuda att en åtgärd – som ett föreläg- gande avser – utförs på nytt efter att rättelse har gjorts. Av förarbetena till PBL framgår inte att en ändring var avsedd. Regeringen gör bedöm- ningen att den tidigare möjligheten att förbjuda åtgärden bör återinföras. Liksom tidigare måste förbudet beslutas i samband med rättelseföreläg- gandet och kan endast avse åtgärder som kräver bygglov.

För att samma möjligheter ska finnas som i ÄPBL krävs även följdänd- ringar i 11 kap. 37 § PBL (förbudet får förenas med vite) och i 11 kap. 38 § PBL (förbudet gäller omedelbart, om något annat inte bestäms).

Viss språklig justering görs i enlighet med synpunkter från Boverket och Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen).

Bestämmelserna finns i 11 kap. 32 a, 37 och 38 §§ PBL.

9.5Andra rättelser och justeringar

Regeringens förslag: Ett antal enklare ändringar ska göras i 9 kap. 4, 6, 11 och 30–31 a §§ samt i 14 kap. 3 § plan- och bygglagen.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I justeringspromemorian föreslogs även en ändring i 5 kap. 16 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, men som inte behövs till följd av de förslag som redovisas i avsnitt 6.1.

Remissinstanserna: De föreslagna ändringarna tillstyrks eller lämnas okommenterade av remissinstanserna.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag, eftersom utredningen föreslog att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL borde ändras så att den inte skulle om- fatta parkeringsplatser (SOU 2013:34 s. 302 ff.).

Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), anser dock att det förutom parkeringsplatser finns ett stort antal byggnadsverk som borde kunna uppföras eller anläggas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas. Enligt flera remissinstanser borde ”undantaget” för parkeringsplatser från termen bebygga således utökas till att omfatta även andra byggnadsverk än parkeringsplatser, t.ex. murar och plank.

211

Prop. 2013/14:126

212

Skälen för regeringens förslag

Några mindre rättelser och justeringar

I 14 kap. 3 § PBL regleras ersättning vid vissa förelägganden. En hän- visning finns till 11 kap. 22, 23 och 24 §§ PBL. Den sistnämnda paragra- fen avser föreläggande om att anordna stängsel kring ett byggnadsverk för industriändamål som inte längre används. Hänvisningen till 11 kap. 24 § PBL bör tas bort eftersom ett föreläggande enligt denna paragraf inte bör ge rätt till någon ersättning (jfr 14 kap. 3 § i plan- och bygglagen [1987:10], förkortad ÄPBL).

I 9 kap. PBL bör en redaktionell ändring av 4 och 6 §§ göras för att förtydliga att de undantag från lovplikt som anges i paragrafen när det gäller murar och plank, avser de föreskrifter om lov för sådana anlägg- ningar som regeringen har meddelat i plan- och byggförordningen (2011:338).

Bestämmelsen i 9 kap. 11 § PBL bör ändras så att en tidigare språklig felaktighet rättas.

Bestämmelserna i 9 kap. 30, 31 och 31 a §§ PBL bör ändras så att hän- visningarna till 8 kap. inte längre görs till bestämmelserna i 2 § andra stycket och 12 § andra stycket om enkelt avhjälpta hinder, för vilka bestämmelserna i 9 kap. 30–31 a §§PBL om förutsättningar för bygglov inte är relevanta.

Definitionen av termen bebygga bör inte ändras

I många detaljplaner finns bestämmelser med innebörden att viss mark inte får bebyggas. Sådan mark brukar benämnas ”prickmark” eftersom de områden där bestämmelsen ska gälla vanligtvis markeras på detaljplane- kartan i form av ett raster med punkter. Ofta har dessa bestämmelser använts för att reglera var nya byggnader kan placeras.

Det har tidigare varit en utbredd uppfattning att mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas ändå kan användas för parkeringsändamål (SOU 2013:34 s. 302). Ny bebyggelse eller ändrad användning av befint- liga byggnader kan medföra att sådan mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas behöver tas i anspråk för parkeringsplatser. Detta gäller inte minst i de fall då planförfattaren, uttryckligen eller underförstått, har avsett att parkeringen ska anordnas inom sådan mark.

När nya PBL trädde i kraft infördes en definition av termen bebygga, som gavs innebörden ”att förse ett område med ett eller flera byggnads- verk” (1 kap. 4 § PBL). Eftersom en parkeringsplats utgör ett byggnads- verk i PBL:s mening, leder legaldefinitionen till slutsatsen att marken bebyggs om en parkeringsplats anordnas på platsen. Eftersom s.k. prick- mark vanligtvis ges innebörden att ”marken inte får bebyggas”, har defi- nitionen uppfattats som att parkeringsplatser blir planstridiga inom sådan mark. Mot denna bakgrund föreslog Plangenomförandeutredningen att definitionen av termen bebygga borde ändras på så sätt att definitionen inte längre ska omfatta parkeringsplatser.

Regeringen gör följande bedömning. I PBL har termen bebygga defini- erats, och används där för att klargöra vad som utgör allmänna intressen (2 kap. 4 § PBL), vilka åtgärder som ska regleras med detaljplan (4 kap. 2–3 §§ PBL), vad som får regleras i en detaljplan (4 kap. 11 och 14 §§ PBL), att kommunen får lösa viss mark (6 kap. 13 § PBL) samt vissa

krav som gäller när tomter ska bebyggas (8 kap. 9 § PBL). Det framgår Prop. 2013/14:126 av inledningen till 1 kap. 4 § PBL att definitionerna i bestämmelsen avser

hur dessa ska förstås i PBL. Även om termen bebygga har definierats och används med en viss betydelse i PBL finns det ingen bestämmelse i PBL som anger att termen nödvändigtvis ska ha samma innebörd när termen förekommer i ett beslut, t.ex. ett bygglov eller en detaljplan, som har meddelats med stöd av PBL. Uppfattningen att definitionen i sig förhind- rar att viss mark används som parkering saknar därmed stöd i PBL.

Om definitionen av termen bebygga skulle ändras till att ”förse ett om- råde med ett eller flera byggnadsverk som inte är en parkeringsplats” skulle detta även påverka bl.a. detaljplanekravet och vilka krav som gäl- ler när en tomt tas i anspråk för en parkeringsplats. Vidare skulle den föreslagna författningsändringen kunna leda till nya tolkningsproblem kring vad som ska gälla för alla andra anläggningar, t.ex. staket, grindar och vissa lekredskap, m.m., som vanligtvis kan anordnas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas.

Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL inte bör ändras.

10Byggandet blir mer förutsägbart med enhetliga tekniska egenskapskrav

Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i plan- och bygg- lagen om att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt plan- och bygglagen eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan verkan. Den nya bestämmelsen ska dock inte gälla fall då kommunen i detaljplan bestämmer skydd mot störningar eller placering, utformning och utfö- rande av byggnadsverk och tomter eller då kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare.

Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens förslag. Byggkravsutredningens förslag hade samma syfte som regeringens, men reglerade mer i detalj de olika sammanhang där särkrav kan ställas (SOU 2012:86, s 69 ff.). Utredningens förslag omfattade ock- så en större grad av tillsyn och kontroll, bl.a. genom länsstyrelsens med- verkan.

Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens förslag. En komplettering görs för att klargöra att förbudet mot särkrav inte avser sådana krav som kan ställas med stöd av 4 kap. 12 och 16 §§ plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och

Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) är positiva till eller har inga invändningar mot förslagets huvuddrag. Även flera myndigheter, där-

ibland Konkurrensverket, Jordbruksverket, Trafikverket, Kommers-

213

Prop. 2013/14:126 kollegium och Tillväxtverket tillstyrker förslaget. Några remissinstanser,

	bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och Boverket menar
	att det är otydligt hur förslaget förhåller sig till de lagrum som i dag ger
	kommunen rätt att ställa vissa särkrav som krävs för att bebyggelse ska
	vara möjlig på en plats med vissa förutsättningar, t.ex. där särskilda tek-
	niska lösningar krävs för att motverka erosion, sättningar och översväm-
	ning eller där särskilda krav ställs på exempelvis fasader för att motverka
	störningar eller risker. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och
	flera andra remissinstanser påtalar också ett behov av att förtydliga när
	kommunen handlar i egenskap av fastighetsägare respektive myndighet.
	Några myndigheter har invändningar mot förslaget. Östersunds tings-
	rätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker förslaget och ifrågasätter den
	analys som gjorts av byggkostnaderna och de slutsatser som redovisas.
	Domstolen påpekar att förhållandena för byggande i Sverige är olika,
	främst beroende av olikartat klimat. Kommuner ställer därför olika krav
	vid nyproduktion av bostäder beroende på var byggandet sker. Detta för-
	farande är i grunden innovativt och bidrar till både bättre bostäder och
	bättre miljöhänsyn. Naturvårdsverket och Energimyndigheten avstyrker
	förslaget, då det skulle försämra möjligheterna att nå flera miljökvalitets-
	mål på ett kostnadseffektivt sätt, bl.a. genom att bromsa upp spridningen
	av ny teknik och goda miljölösningar. Naturvårdsverket menar att staten
	bör uppmuntra kommuner som vill gå före i omställningen till ett hållbart
	samhälle. Energimyndigheten stödjer kommuner i arbetet med att främja
	ökad energieffektivisering och anser att i kommunernas långsiktiga mil-
	jöarbete är den fysiska planeringen ett starkt styrmedel. De kommunala
	byggkraven är därmed, enligt Energimyndigheten, en del i kommunernas
	arbete med att uppfylla lokala mål med syfte att minimera energianvänd-
	ning, klimatpåverkan och resursförbrukning. Byggkravspromemorians
	förslag kan leda till icke önskvärda konsekvenser för det långsiktiga
	arbetet med omställningen av energisystemet samt för arbetet med håll-
	bar samhällsutveckling. Kemikalieinspektionen anser att konsekvenserna
	av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller kemikalieanvändning.
	Om det remitterade förslaget realiseras behöver bygglagstiftningen som
	gäller kemikalier skärpas på nationell nivå, i analogi med de regler som
	utvecklas på energiområdet. Riksantikvarieämbetet ställer sig kritiskt till
	förslaget då det alltför ensidigt utgår från ett renodlat fokus på sänkta
	byggkostnader och möjligheten att åstadkomma en industriell bygg-
	produktion. Detta riskerar att leda till en utveckling med ökad likriktning
	i stället för en utveckling där långsiktigt hållbara lösningar står i fokus.
	Utöver detta är det viktigt att lyfta fram kulturarvsfrågan inklusive ett
	hantverksmässigt och platsanpassat byggande. Havs- och vattenmyndig-
	heten konstaterar att kommuner och myndigheter enligt 5 kap. 3 § miljö-
	balken ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Ett sätt att arbeta i
	enlighet med detta kan vara att i detaljplaneringen ställa krav på t.ex. en
	viss form av avloppslösning för att minimera tillförsel av övergödande
	ämnen till en recipient där det finns risk att gällande miljökvalitetsnorm
	för vatten inte kommer att uppnås. Detta ligger också i linje med vatten-
	myndigheternas åtgärdsprogram som anger att kommunerna behöver
	utveckla sin planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna för
	vatten uppnås och inte överträds. Det är därför olämpligt att hindra kom-
214	muner som vill agera på detta vis eller i övrigt höja ambitionsnivån inom

miljöområdet genom att anpassa tekniska egenskapskrav efter lokala för- utsättningar. Statens centrum för arkitektur och design anser att förslaget innebär en begränsning av lokal och regional utveckling där det ges uttryck för höga ambitioner vad gäller energisnåla och miljömässigt genomtänkta byggnader, vilket i sin tur innebär en tydlig tillbakagång för en tvärsektoriell värdegrund om hållbar samhällsutveckling. Regelrådet avstyrker förslaget med anledning av att de administrativa effekterna är ofullständigt beskrivna och att konsekvensutredningen är bristfällig.

De flesta universitet och högskolor som svarat på remissen är generellt positiva till förslagets syfte. Linnéuniversitetet menar dock att undantag från förbud mot kommunala särkrav måste kunna medges. Detta gäller sådana fall då kommuner genom ett aktivt deltagande som byggherre eller beställare deltar i t.ex. forsknings- och utvecklingsprojekt. Kungl. Tekniska högskolan menar att den föreslagna lagtexten i 8 kap. 4 § PBL är formulerad på ett sätt som kan leda till tolkningsproblem. Där anges att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper ”vid planläggning, genomförande av detaljplaner och andra ärenden enligt denna lag”. Dessutom anges i samma lagrum att om kommunen i ett ”ärende enligt denna lag” ställer egna tekniska krav ska dessa vara utan verkan. Eftersom de kommunala särkraven oftast ställs i form av villkor i avtal är frågan om dessa avtal är ett ärende ”enligt denna lag”. Det förefaller enligt högskolan svårt eftersom avtal inte finns som ärendetyp i PBL. Lagtextens formulering blir särskilt problematisk i fråga om de avtal som skrivs i samband med kommunala markanvis- ningar, som ofta betraktats som enbart en överenskommelse som kom- munen ingår i egenskap markägare, frikopplat från kommunens myndig- hetstillämpning av PBL.

Länsstyrelserna i Stockholms, Skånes, Västra Götalands, Gotlands, Värmlands, Jämtlands, Örebro respektive Kalmar län avstyrker försla- get, huvudsakligen av samma skäl som Naturvårdsverket och Energi- myndigheten anför. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att man vid diskussioner med byggherrar inte har fått uppfattningen att det är kom- munernas särkrav som i första hand försvårar byggandet. De främsta hindren är i stället bristen på mark, svårighet att driva projekt i vissa kommuner samt brister i infrastrukturens utbyggnad och kapacitet. Lokala energikrav skulle snarare kunna vara en pådrivande faktor för byggbolagen att bygga energieffektiva bostäder som i ett livscykel- perspektiv blir billigare och i slutändan ger lägre boendekostnader. Mindre byggherrar tar sig ofta an mindre förtätningsprojekt vilket tyder på att de kan förändra sin produkt efter lokala förutsättningar och krav och att detta därför även kan vara en konkurrensfördel för mindre aktörer. Länsstyrelsen i Skåne län menar att kommunerna som plane- ringsansvariga myndigheter måste kunna ha möjlighet att fullfölja sina översiktsplaner som i många fall slår fast höga ambitioner inom energi- och klimatmålen. Flera länsstyrelser menar också att förslaget utgår från alltför långtgående slutsatser utifrån ett svagt empiriskt material och att konsekvensutredningen är otillfredsställande. Länsstyrelsen i Östergöt- lands län tillstyrker dock förslaget, men noterar att detta har utformats så att det påverkar allt slags byggande och alla typer av tekniska krav på byggnadsverk. Detta beskrivs inte i byggkravspromemorian. I föreslagen lagändring ingår 8 kap. 4 § PBL i sin helhet, och länsstyrelsen anser att

Prop. 2013/14:126

215

Prop. 2013/14:126 alla nio punkter bör konsekvensbedömas, inte bara miljön och tillgäng-

	lighet.
	De flesta av de kommuner som svarat på remissen samt även Sveriges
	Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget. De hävdar att för-
	slagen utgör ett hinder för kommunernas arbete för ett hållbart och ener-
	gisnålt byggande. Kommunerna ifrågasätter den konsekvensutredning
	som legat till grund för bedömningen i byggkravspromemorian. Många
	kommuner, bl.a. Huddinge kommun, menar att förslaget utgör ett obe-
	fogat och orimligt stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vidare
	ifrågasätts om förslaget verkligen ger önskad effekt. Även Byggkravs-
	utredningens beräkning att särkraven innebär 10–15 procent högre bygg-
	kostnader ifrågasätts, liksom det faktum att livscykelperspektivet inte
	beaktats i utredningens beräkningar. Många kommuner, bl.a. Malmö
	kommun, ställer sig i stället bakom SKL:s arbete med att utveckla en
	gemensam modell för kommuner att ställa långtgående krav på energi-
	effektiva byggnader vid försäljning av kommunal mark. Stockholms
	kommun (Stadslednings-, Exploaterings- och Stadsbyggnadskontoren
	samt Miljöförvaltningen) anser att förslaget är lagtekniskt felaktigt och
	blandar ihop offentligrättsliga och civilrättsliga principer. Förslagets
	motivering att kommunens markanvisningar kan ses som en indirekt del
	av planmonopolet saknar stöd i lagstiftningen. Beslut när kommunen
	upplåter egen mark och villkoren för markförsäljning regleras inte av
	PBL. Några kommuner, däribland Borgholms och Kalmar kommun, är
	dock positiva till förslaget.
	Flera regioner, kommunalförbund och landsting, däribland Stockholms
	läns landsting, Västra Götalands läns landsting, samverkansorganet i
	Örebro län (Region Örebro), och Skåne läns landsting ställer sig kritiska
	till förslaget på samma grunder som merparten av kommunerna.
	Förbundet för ett samhälle utan rörelsehinder (DHR) och Handisam
	avstyrker förslaget eftersom det hindrar kommuner att ställa särskilda
	krav på tillgänglighet utöver vad som föreskrivs i Boverkets byggregler,
	vilket innebär en försämring av bebyggelsens tillgänglighet. Handisam
	menar att förslaget är alltför dåligt underbyggt och att utredningen i
	huvudsak handlar om energihushållning. Områdena energihushållning
	och tillgänglighet är så olika att det inte går att överföra erfarenheter från
	det ena området till det andra. Även Elöverkänsligas Riksförbund avstyr-
	ker förslaget på liknande grunder.
	Sveriges Byggindustrier och ett flertal större och mindre byggföretag,
	bl.a. NCC, JM, Myresjöhus och Artigs Bygg AB ställer sig bakom försla-
	get. Flera byggföretag ser dock en risk att kommuner fortsättningsvis
	kommer att ställa krav på tekniska egenskaper genom att göra markan-
	visningar genom kommunägda bolag. Även Näringslivets regelnämnd,
	Sveriges advokatsamfund, Fastighetsägarna Sverige, Villaägarnas Riks-
	förbund och Trä- och Möbelföretagen tillstyrker förslaget. Skanska av-
	styrker dock förslaget med hänvisning till att det saknas grund för att
	genomföra lagändringarna eftersom kommunerna med SKL:s hjälp nu
	har samordnat sina olika energikrav och att energikraven lagts på en
	rimlig nivå som inte kan betraktas som kostnadsdrivande eller utgöra
	hinder för ett industriellt och kostnadseffektivt byggande. De föreslagna
	lagändringarna behövs således inte längre utan frågan har hanterats ge-
216	nom en frivillig samordning vilket bör vara både samhällsekonomiskt

och företagsekonomiskt mest kostnadseffektivt. Skanska föreslår att Prop. 2013/14:126 regeringen avvaktar en tillämpning och implementering av de samord-

nade energikraven hos kommunerna innan en eventuell lagförändring genomförs.

Några remissinstanser, däribland Kontrollansvarigas Riksförening (KARF), instämmer i förslaget men ifrågasätter bedömningen att det inte är lämpligt att begränsa kommunens möjlighet att ställa krav på vissa tekniska egenskaper vid tomträttsupplåtelser, eftersom kommunen då agerar i egenskap av fastighetsägare. Denna ”öppning” kan, enligt KARF, riskera att leda till att kommunen i stället för markanvisningar upplåter mark genom tomträttsupplåtelser och på detta sätt påtvingar någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, respektive Boverkets byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR.

Sveriges Arkitekter avstyrker förslaget med hänvisning till de argument med vilka Byggkravsutredningens förslag avstyrktes i tidigare remiss. Där framfördes att i första hand bör en ökad harmonisering bland sär- kraven eftersträvas på frivillig basis i linje med det arbete som SKL, vissa kommunförbund och andra kommunsamarbeten har påbörjat. Ett förbud mot särkrav är en alltför stor inskränkning i den kommunala själv- styrelsen och en alltför stor ytterligare byråkratisering av planprocessen i förhållande till vad förbudet möjligtvis skulle uppnå.

Skälen för regeringens förslag

De tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet

Det har framkommit att landets kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk. Detta har bl.a. framkommit i en remiss som Boverket genomförde hösten 2010 kring de nya energikraven i BBR. Av remissvaren framgår bl.a. att flera kommuner ställer energikrav utöver de krav som ställs i BBR. Kraven tillämpas bl.a. dels för kommu- nens egna byggnader, dels vid försäljning av kommunala småhustomter. Kraven innefattade på olika sätt en skärpning i förhållande till energi- kraven i BBR.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i november 2011 Byggkravs- utredningen. Utredningen fick i uppgift att bl.a. kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som före- kommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. Utredningen skulle även analysera effekterna av skillnaderna i tillämp- ningen, särskilt avseende byggandet och produktivitetsutvecklingen i Sverige. Av utredningsdirektiven framgår att det finns en risk att skill- naderna i tillämpningen av kraven försvårar upphandlingen för bygg- herrar och arbetet för konsulter och entreprenörer samt att det finns en risk att skillnaderna leder till minskad förutsägbarhet och minskade möjligheter till prefabricering av konstruktioner. Detta påverkar i sin tur hela byggprocessen genom en begränsning av möjligheterna att upprepa byggprojekt i olika delar av landet. Detta kan i sin tur få konsekvenser både för de direkta och indirekta kostnaderna i enskilda projekt. Olika kravnivåer kan också leda till onödiga gränshinder, inte bara mellan landets kommuner utan också i förhållande till våra grannländer.

217

Prop. 2013/14:126 Byggkravsutredningen har i delbetänkandet Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) kartlagt förekomsten av särkrav, dvs. kommunala krav med nivåer som går utöver de föreskrifter som anges i BBR. Utred- ningens undersökningar pekar på att det är relativt vanligt förekommande med sådana krav, framför allt när det gäller energiprestanda men även tillgänglighet. Enligt utredningen ställer kommunerna med andra ord högre krav än vad som anges i de nationella föreskrifterna. Enligt utred- ningen leder detta bl.a. till betydande direkta merkostnader för projekte- ring och uppförande samt motverkar industriella koncept som kan ge lägre kostnader. Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till 10– 15 procent, vilken till helt övervägande del beror på särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Särkraven leder enligt utredningen till indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande.

De tekniska egenskapskraven är allmänt gällande och syftar till att säk- ra en god kvalitet på den byggda miljön över hela landet. En fördel med att reglerna är nationella är att de ger en byggherre eller ett byggföretag förutsägbarhet. Förutsägbarheten motverkas av att kommuner ställer olika krav på byggnadsverks tekniska egenskaper som i varierande utsträckning går utöver kravnivåerna i BBR. I de allra flesta fall innebär särkraven inte att kommunerna frångår de tekniska egenskapskraven utan att kommunerna inför lokala skärpningar av gällande krav, ofta till följd av att kommunen uppfattar att de nationella föreskrifterna inte är tillräckligt långtgående och en önskan att profilera en viss exploatering som ett miljöprojekt.

Utredningen har bedömt att nackdelarna med kommunala särkrav är så betydande att dessa bör hindras. Utredningen har därför föreslagit en ”stoppbestämmelse” i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnadsverk som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Den föreslagna stoppbestämmelsen regle- rar på vilket sätt som genomförandeavtal får innehålla krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper.

Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att det finns be- tydande nackdelar med att olika kommuner utformar egna krav på bygg- nadsverks tekniska egenskaper, inte minst genom att det påverkar bygg- kostnaderna. Sverige har bland de högsta byggkostnaderna inom Euro- peiska Unionen, vilket påverkar förutsättningarna för att tillgodose behovet av bostäder i landet. Enligt utredningen är särkraven en betydan- de källa till byggkostnaderna, vilket talar för att det är olämpligt att kommunerna utformar egna sådana krav. Regeringen gör bedömningen att tungt vägande skäl talar för att de tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet och att de krav som ställs behöver vara miljö- mässigt, samhällsekonomiskt och fastighetsekonomiskt motiverade.

Den lagtekniska lösning som Byggkravsutredningen föreslog har kriti- serats i samband med remissbehandlingen av delbetänkandet. Mot denna bakgrund redovisades i byggkravspromemorian en ny lagteknisk lösning.

218

Gällande bestämmelser

I PBL finns bestämmelser om tekniska egenskapskrav. Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om nio olika områden som anges i lagen, bl.a. bärförmåga, säkerhet i händelse av brand, skydd mot buller, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering (8 kap. 4 § PBL). Vad som krävs för att ett bygg- nadsverk ska anses uppfylla kraven framgår av föreskrifter som har med- delats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen har i PBF preciserat innebörden av de tekniska egenskaps- kraven (3 kap. 7–22 §§ PBF). I förordningen har regeringen även bemyn- digat Boverket att meddela de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna i lag och förordning (10 kap. 3 § PBF). Även Transportstyrelsen har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseen- den (10 kap. 6 § PBF). Boverkets föreskrifter om de tekniska egenskaps- kraven finns samlade i BBR respektive i Boverkets föreskrifter och all- männa råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktions- standarder (eurokoder). Kontroll över att föreskrifterna om byggnads- verks tekniska egenskaper följs görs framför allt av byggnadsnämnden med hjälp av kontrollsystemet i 10 kap. PBL.

Olika former av genomförandeavtal

Byggkravsutredningen definierade ett genomförandeavtal som exploate- ringsavtal eller markanvisningsavtal. Ett exploateringsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastig- hetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelse om genomföran- de av en detaljplan som berör en enskild fastighet. Markanvisningsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun eller med ett av kommunen helt eller delvis ägt bolag, där kommunen eller bolaget överlåter eller upplåter fastighet eller del av fastighet och som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan.

Regeringen gör i fråga om kommunala särkrav bedömningen att till- lämpningsområdet, när det gäller ett exploateringsavtal eller ett markan- visningsavtal, bör omfatta alla typer av byggherrar och fastighetsägare som en kommun ingår avtal med, dvs. inte bara en privat byggherre eller en privat fastighetsägare. I andra sammanhang kan olika genomförande- avtal definieras på andra sätt.

Markanvisningsavtal, dvs. ett avtal mellan en kommun och en bygg- herre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, kan även upprättas utan att det är frågan om genomförande av en detaljplan. Sådana markanvisnings- avtal, som inte avser genomförande av en detaljplan, omfattas inte av den reglering som föreslås i detta avsnitt.

Det behövs en ny reglering för att förhindra särkraven

En väsentlig fråga är om det ur en rättslig synvinkel överhuvudtaget behövs en reglering för att förhindra att särkrav ställs i genomförande-

Prop. 2013/14:126

219

Prop. 2013/14:126 avtal, om kommunernas hantering av de markanvisnings- och exploa- teringsavtal som det nu är frågan om följer den gällande lagstiftningen.

En kommun är i enlighet med 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen i sin utövning av den offentliga makten bunden av lag, den s.k. legalitets- principen. En kommuns verksamhet inom ramen för det s.k. kommunala planmonopolet utgör utövande av offentlig makt på så sätt som avses i regeringsformen. En kommun kan därigenom vid utövandet inte ställa upp andra krav än sådana som följer av lag (se även SOU 2012:86 s. 59).

Det finns för närvarande inte någon reglering av genomförandeavtal i PBL. Ett genomförandeavtal, oaktat form, avser emellertid att reglera genomförandet av en detaljplan och mot bakgrund av kommunernas s.k. planmonopol får en kommuns roll i en sådan avtalsprocess anses inne- bära utövande av offentlig makt. En kommun är således i denna verk- samhet bunden av lag (jfr Madell, Tom, Avtal mellan kommuner och enskilda – Avtalsslut och rättsverkningar, 2000, s. 40 och 120 f.).

Regelverket kring de tekniska egenskapskraven i PBL är bindande och en kommun har inget bemyndigande att meddela föreskrifter inom det aktuella området. Utifrån BBR:s formuleringar utgör dock föreskrifterna i vissa delar en nivåreglering. Ofta anger BBR en minimi- eller maximi- nivå för vissa mått som krävs för att kravet ska anses vara uppfyllt (t.ex. inom energiområdet). Många av föreskrifterna är dock utformade som funktionskrav, vilket innebär en frihet i valet av teknisk lösning och att det krävs en viss tolkning av bestämmelserna för den faktiska tillämp- ningen.

Av lagens förarbeten kan utläsas att avsikten har varit att det är bygg- herren som ska ha friheten att besluta om den tekniska lösningen (se t.ex. prop. 1993/94:178 s. 62 f.), men detta är inte uttryckligen reglerat och det finns i gällande rätt inte något hinder mot att valfriheten kommer till uttryck i avtalsform. Mot denna bakgrund finns ingenting som hindrar att egenskapskraven som sådana hanteras i genomförandeavtal. Som regel- verket ser ut i dag kan det följaktligen ligga inom lagens ramar att i genomförandeavtal ställa krav på byggnaders tekniska egenskaper, om kraven håller sig inom ramen för BBR:s bestämmelser och den civilrätts- liga regleringen om avtal. Däremot finns det inget stöd för kommunen att ställa krav utöver de som framgår av PBL, PBF och BBR.

När det gäller s.k. markanvisningsavtal (se även avsnitt 11) handlar kommunen ibland inte utifrån sin offentliga makt. När markanvisnings- avtalet inte avser genomförande av detaljplan, finns det i princip inga hinder för att i avtal ställa upp villkor om krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper, i vart fall inte så länge villkoren är hållbara utifrån t.ex. regleringen kring avtal, köp av fast egendom och kommuners kom- petens enligt kommunallagen (1991:900).

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det krävs en lagreglering för att förhindra att särkrav ställs upp i genomförandeavtal på sätt som görs i dag.

220

Byggkravsutredningens förslag bör inte ligga till grund för ny lagstiftning

I byggkravspromemorian konstaterades att Byggkravsutredningens för- slag inte bör ligga till grund för ny lagstiftning, bl.a. eftersom det finns betänkligheter kring hur förslaget är utformat, inte minst när det gäller hur förslaget förhåller sig till det kommunala självstyret och kommuner- nas avtalsfrihet. Många remissinstanser framförde även att kommunernas möjlighet att ställa särkrav är ett viktigt verktyg för det lokala arbetet med att främja hållbart och energisnålt byggande och att ett förbud mot särkrav därför skulle motverka denna utveckling.

En invändning som framfördes mot den reglering som Byggkravs- utredningen föreslog är att det är oklart vilken effekt som en sådan regle- ring skulle kunna få i den mån avtalen även omfattar marköverlåtelser (köpeavtal). I 4 kap. jordabalken finns bestämmelser om villkor vid för- säljning av fast egendom, bl.a. ett principiellt förbud mot vissa villkor som håller ett fastighetsköp svävande.

En annan svårighet med den reglering som utredningen föreslog är att bestämmelsen kan förstås som att det i genomförandeavtal får ställas krav på en annan nivå, t.ex. en lägre maximinivå, än den nivå som anges i BBR så länge det hålls inom ramen för föreskrifterna. Detta kan dock inte ha varit utredningens avsikt, vilket talar för att en reglering behöver ges en annan utformning.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en reglering bör bygga på det förslag som lades fram i byggkravspromemorian.

En reglering behöver vara generellt utformad, men riktas mot de situationer när kommunen handlar i egenskap av myndighet

Regeringen anser att de bästa förutsättningarna för utveckling av bygg- nadsteknik ges om tekniska krav ställs uteslutande på nationell nivå medan kommunernas långsiktiga miljöarbete bäst bedrivs inom ramarna för den fysiska planeringen. Enligt regeringens uppfattning är nackdelar- na med sådana kommunala särkrav som beskrivs ovan så betydande att de bör hindras (se även SOU 2012:86, s. 65 f.).

En kommun kan agera i många olika roller, t.ex. som byggnadsnämnd, planmyndighet, byggherre och fastighetsägare. I egenskap av byggherre eller fastighetsägare kan en kommun ha godtagbara skäl för att kräva att en ny byggnad har tekniska egenskaper som går utöver de krav som föl- jer av BBR. Starka skäl talar även för att en kommun inte bör ha sämre möjligheter att agera på marknaden än vad andra fastighetsägare har. Mot denna bakgrund anser regeringen att regleringen bör utformas så att den förhindrar kommunen att i egenskap av myndighet påtvinga någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av PBF respektive BBR.

Regeringen anser att PBL tydligt bör ange att en kommun inte får an- vända det s.k. kommunala planmonopolet eller sin funktion som myndig- het för att förmå den enskilde att acceptera krav (och därmed kostnader) som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvändigt för att säkerstäl- la väsentliga tekniska egenskaper. Det spelar alltså ingen roll i vilken form som kravet ställs, t.ex. om det sker i en detaljplan, i ett bygglov, i ett startbesked eller i ett avtal. Förbudet kan sägas innebära en precise-

Prop. 2013/14:126

221

Prop. 2013/14:126 ring av legalitetsprincipen, dvs. kravet på lagstöd när det är frågan om

	ingripande åtgärder från en myndighet i förhållande till den enskilde.
	Den tänkta regleringen innebär således att en kommun som huvudregel
	inte ska kunna kräva andra tekniska egenskaper i ett avtal om genom-
	förande av en detaljplan, oavsett om det är frågan om ett exploaterings-
	avtal eller ett markanvisningsavtal. Kommunen agerar i dessa situationer
	som planmyndighet, vilket innebär att förbudet omfattar dessa situatio-
	ner. Några remissinstanser, däribland Kungl. Tekniska högskolan,
	påpekar att det inte är helt klart vilka aktiviteter i genomförandet av en
	detaljplan som är att betrakta som ärenden enligt PBL och att det således
	kan uppstå oklarhet, inte minst kring de olika avtal som tecknas i sam-
	band med detaljplanering. Regeringen instämmer i denna synpunkt efter-
	som avsikten är att förbudet ska gälla alla handlingar som kommunen
	vidtar som ett led i genomförande av detaljplan, oavsett om just den
	delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller ej. Mot
	denna bakgrund anser regeringen att förbudet bör gälla vid planläggning,
	andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detalj-
	planer.
	Från kommunalt håll har invänts att ett förbud som även omfattar
	markanvisningsfallen skulle medföra att kommunernas möjlighet att för-
	foga över sin mark blir sämre än för andra fastighetsägare. Vidare har det
	ifrågasatts om regleringen är förenlig med 14 kap. 3 § regeringsformen,
	där det anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör
	gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har
	föranlett den. Enligt regeringsformen ska det således prövas om skälen
	för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala själv-
	styrelsen som regleringen innebär.
	Markanvisningsfallet kan uppfattas som en marköverlåtelse där två
	jämbördiga avtalsparter kommer överens om att de byggnadsverk som
	senare uppförs ska utföras med sådana tekniska egenskaper som går
	längre än vad PBF och BBR kräver. I praktiken är det emellertid frågan
	om att kommunen använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen
	att bygga på ett sätt så att berörda byggnadsverk får andra tekniska egen-
	skaper än vad regeringen och Boverket har bestämt. Regeringen anser att
	det inte är rimligt att kommunen ska kunna utöva sin makt utifrån plan-
	monopolet på detta sätt.
	Som framgår av konsekvensbedömningen bedöms den föreslagna reg-
	leringen vara förenlig med principen om den kommunala självstyrelsen
	(avsnitt 13.2).
	Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier har i sina
	remissvar uttryckt oro för att kommuner ska kunna undkomma förbudet
	mot egna tekniska egenskapskrav genom att göra markanvisningar
	genom kommunägda bolag. Regeringen bedömer dock att möjligheten att
	ställa krav på detta sätt är starkt begränsad redan i gällande lagstiftning. I
	3 kap. 16 § kommunallagen anges förutsättningarna för att överlämna
	vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ. Kommu-
	ner och landsting får efter beslut av fullmäktige överlämna vården av
	kommunala angelägenheter till bl.a. aktiebolag, handelsbolag eller en en-
	skild individ. En grundförutsättning för att överlämnandet ska kunna ske
	är att den verksamhet som överlämnas faller inom ramen för den kom-
222	munala kompetensen. Det är således inte möjligt för kommunen att över-

lämna vården av en angelägenhet som det inte ankommer på kommunen att hantera, t.ex. om det, som i detta fall, finns ett lagstadgat förbud som begränsar kommunens kompetens på området.

Flera remissinstanser, bl.a. Västerås kommun, har hävdat att ett avtal som skrivs under av två parter inte kan ses som myndighetsutövning eftersom det varken är ett ensidigt beslut eller ett beroendeförhållande. Regeringen bedömer dock att då en av avtalsparterna är en myndighet som med ensam beslutanderätt handlägger de processer som den andra parten är beroende av i det aktuella ärendet, finns det anledning att tro att kommunens roll som planmyndighet inte är betydelselös i en sådan avtalssituation. Regeringen bedömer därför att det finns ett beroende- förhållande.

I lagrådsremissen föreslogs att den aktuella bestämmelsen skulle utfor- mas på så sätt att en kommun, som huvudregel, inte ska få ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Lagrådet har ansett att uttrycket ”egna krav” är olämpligt att använda i lagtext och i stället föreslagit – för det fall att det inte går att finna ett annat lämpligare uttryck – att det i lagtexten mer utförligt beskrivs vad kommunen ska förhindras att göra. Regeringen anser att det uttryck som föreslås i lag- rådsremissen på ett bra sätt speglar de krav som regeringen anser bör förhindras och att en omformulering i linje med Lagrådets synpunkter skulle göra bestämmelsen onödigt omfattande och svårläst. Regeringen bedömer därför att bestämmelsen bör utformas i enlighet med förslaget i lagrådsremissen.

Effekter om kommunen inte följer förbudet

Om kommunen bryter mot den tänkta regleringen och ändå ställer krav på andra tekniska egenskaper än vad som följer av de föreskrifter som regeringen eller Boverket har beslutat om, bör ett sådant krav vara utan verkan. En bestämmelse i en detaljplan, ett villkor i ett bygglov eller ett villkor om genomförande av en detaljplan som förutsätter vissa tekniska egenskaper som går längre än vad PBL medger, utgör sålunda en s.k. nullitet. Även ett avtalsvillkor i ett överlåtelseavtal, där villkoret avser sådana särkrav som det nu är fråga om i syfte att hålla köpet svävande, kommer således att utgöra en nullitet. Betydelsen av detta för giltigheten av avtalet i sin helhet får bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.

Om ett villkor är utan verkan eller inte får vid behov prövas i domstol. Om kommunen t.ex. vägrar ett startbesked eller ställer vissa krav i ett bygglov kan kommunens beslut överklagas. Överinstanserna får då avgöra om kommunens beslut har stöd i PBF och BBR eller om kravet strider mot regleringen. På motsvarande sätt kan ett avtalsvillkor komma att prövas i allmän domstol.

De föreslagna regleringarna påverkar inte redan ingångna avtal.

Kommunen kan fortfarande ställa krav på särskilda tekniska egenskaper i de fall då kommunen inte handlar som myndighet

Det är rimligt att en kommun kan ställa krav på vissa tekniska egenska- per när kommunen agerar i egenskap av byggherre, t.ex. om vissa egen- skaper i energi-, buller- eller tillgänglighetshänseende bedöms vara nöd-

Prop. 2013/14:126

223

Prop. 2013/14:126 vändiga för att den byggnad som kommunen låter uppföra ska ha de egenskaper som krävs för att byggnaden ska vara ändamålsenlig. Den tänkta regleringen påverkar inte denna möjlighet. Regleringen påverkar inte heller kommunens möjlighet att ta hänsyn till tekniska egenskaper vid en upphandling, utan det styrs av hur kommunen genomför upphand- lingen, hur förfrågningsunderlaget utformas osv. i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

I detta sammanhang bör det emellertid noteras att ingripanden enligt PBL endast kan ske om ett byggnadsverk inte uppfyller de krav som ställs i PBL och anslutande föreskrifter.

Som har anförts ovan anser regeringen att förbudet ska gälla alla hand- lingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detalj- plan, oavsett om just den delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller inte. Detta innebär att förbudet som huvudregel även omfattar situationer där kommunen anvisar kommunägd mark. Från denna huvudregel bör undantag göras för sådana markanvisningar som avser upplåtelse av mark, eftersom kommunen i sådana situationer bör anses handla såsom fastighetsägare och inte som myndighet. Om kom- munen däremot avser att överlåta den anvisade marken och använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen att bygga på ett visst sätt bör markanvisningen omfattas av förbudet. I en sådan situation anser rege- ringen att kommunen därför inte kan anses handla i egenskap av fastig- hetsägare.

Någon särskild tillsynsfunktion behövs inte

Byggkravsutredningen förslog att genomförandeavtal regelmässigt ska kontrolleras av länsstyrelsen, som skulle kunna besluta att avtalet är ogiltigt om det inte i endast obetydlig grad strider mot regleringen. Läns- styrelsens beslut att ogiltigförklara ett genomförandeavtal skulle kunna överklagas hos mark- och miljödomstol. Detta förslag kritiserades av flera remissinstanser som menade att det är principiellt främmande att länsstyrelsen på eget initiativ ska överpröva civilrättsligt träffade genom- förandeavtal.

Regeringen anser, i likhet med byggkravspromemorian, att det är ange- läget att planprocessen är utformad så att tiden från idé till färdig bygg- nad är så kort som möjligt och att det för närvarande inte behövs någon särskild tillsynsfunktion.

Många kommuner har uppfattat rättsläget som att det är förenligt med gällande rätt att inom ramen för t.ex. en marköverlåtelse ställa krav på tekniska egenskaper som går längre än vad PBF och BBR anger. En uttrycklig reglering kommer att klargöra rättsläget vilket bör leda till att särkraven upphör.

Boverket och länsstyrelserna har ett allmänt uppdrag att följa upp hur PBL och anslutande föreskrifter tillämpas. Eftersom den tänkta regle- ringen införs i PBL omfattar Boverkets och länsstyrelsernas uppdrag även att följa upp hur kommunerna hanterar särkraven.

224

Regleringen påverkar inte möjligheten att reglera utformningskrav eller	Prop. 2013/14:126
de tekniska egenskapskraven i sig
En reglering av särkraven omfattar kommunernas möjligheter att ställa
egna krav på tekniska egenskaper när kommunen agerar i egenskap av
myndighet. Däremot påverkar den föreslagna regleringen inte kommu-
nens möjlighet att bestämma om utformningskrav för olika byggnads-
verk, t.ex. att byggnader ska ha en visst arkitektonisk utformning, viss
höjd eller ett visst fasad- eller takmaterial. Sådana frågor kommer även i
fortsättningen att kunna regleras i t.ex. detaljplaner, bygglov eller olika
former av avtal.
Regleringen påverkar inte heller nivån hos de tekniska egenskapskra-
ven i sig. Nivån regleras genom bestämmelserna i PBF respektive BBR. I
de fall nivåerna inte tydligt framgår kan kommunerna i samband med det
tekniska samrådet behöva tolka kraven inom ramen för vad PBF och
BBR medger. Sådana krav är inte att betrakta som egna krav. Ytterligare
vägledning om hur byggnadsnämnden bör hantera funktionskraven fram-
går av propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m.
(prop. 1993/94:17 8 s. 71 f.) och propositionen En enklare plan- och
bygglag (prop. 2009/10:170 s. 312).
Tekniska krav kan i vissa fall regleras i detaljplan
I PBL finns vissa bestämmelser som ger kommuner möjlighet att reglera
krav på byggnadsverk i planbestämmelser, vilket påpekats av bl.a.
Boverket och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen). Enligt 4 kap.
12 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att
motverka markförorening, olyckor, översvämning, erosion och störningar
från omgivningen samt, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna vär-
den för störningar genom t buller eller andra olägenheter som omfattas av
9 kap. miljöbalken. Även i 4 kap. 16 § PBL finns bestämmelser som ger
kommunen möjlighet att i vissa fall reglera tekniska egenskapskrav.
De nämnda lagrummen är nödvändiga för att möjliggöra bebyggelse i
lägen där platsens förutsättningar kräver särskilda tekniska lösningar för
att lagkrav på säkerhet och hälsa ska kunna uppnås. Det kan t.ex. handla
om särskild teknisk lösning för grundläggning och markbehandling,
särskilda krav för att förebygga konsekvenser av olyckor med farligt
gods eller vissa bullerdämpande åtgärder för en fasad. Den tänkta regle-
ringen av kommunens möjlighet att ställa krav på tekniska egenskaper
påverkar inte möjligheten att i dessa avseenden reglera det tekniska ut-
förandet på så sätt som avses i 4 kap. 12 och 16 §§ PBL. Detta förtyd-
ligas i lagförslaget.
EU-rättsliga förutsättningar
Byggkravsutredningen bedömde att förslaget till reglering överensstäm-
mer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro-
peiska unionen. Den nu föreslagna regleringen överensstämmer i sak
med utredningens förslag. Regeringen instämmer i utredningens bedöm

225

Prop. 2013/14:126 ning att förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 8 kap. 4 a § PBL.

	11	Ökad transparens med kommunala
		riktlinjer för markanvisningar

	Regeringens förslag: En ny lag ska införas med bestämmelser om rikt-
	linjer för kommunala markanvisningar. Med markanvisning ska avses en
	överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger bygg-
	herren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor för-
	handla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av
	kommunen ägt markområde för bebyggande. En kommun ska anta rikt-
	linjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens ut-
	gångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden
	för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för
	markanvisningar samt principer för markprissättning. En kommun som
	inte genomför några markanvisningar ska inte vara skyldig att anta rikt-
	linjer för markanvisningar.
	Statskontorets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för-
	slag. Statskontoret föreslog att ett krav på policy för markanvisningar ska
	införas i bostadsförsörjningslagen. Regeringen bedömer att kravet bör
	införas i form av en ny lag.
	Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens
	förslag.
	Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt
	(Mark- och miljööverdomstolen), ställer sig positiva till förslaget eller
	lämnar det utan erinran. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen)
	finner att definitionen av markanvisningsavtal ger ett snävare tillämp-
	ningsområde än vad Byggkravsutredningen avsåg. Motivet till att av-
	gränsa tillämpningen på föreslaget sätt framgår inte. Vänersborgs tings-
	rätt (mark- och miljödomstolen) menar att syftet med lagen, som anges i
	byggkravspromemorian, inte framgår av den föreslagna lagtexten. Öster-
	sunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) ser positivt på lagregleringen
	men noterar att det saknas en bestämmelse om besvärshänvisning i lag-
	förslaget. Därmed torde förvaltningslagen gälla och beslut överklagas till
	förvaltningsdomstol. Det bör lagregleras att överklagan ställs till läns-
	styrelse och därefter till mark- och miljödomstol, i enlighet med instans-
	ordningen i mål som rör ärenden enligt plan- och bygglagen (2010:900),
	förkortad PBL.
	Boverket anser att riktlinjer för markanvisningar kan vara ett bra stöd
	för kommuner. Dock saknas både sanktioner och angiven tillsynsmyn-
	dighet i lagförslaget. Boverket menar också att terminologin är miss-
226	visande. Begreppen markanvisning och markanvisningsavtal är väl eta-

blerade och skiljer sig från exploateringsavtal med hänsyn till vem som	Prop. 2013/14:126
har äganderätt till fastigheten. Båda avtalstyperna inbegrips i den använ-
da legaldefinitionen i förslaget till lag om kommunala markanvisningar.
Övriga statliga myndigheter tillstyrker förslaget, däribland Lantmäte-
riet, Konkurrensverket, Energimyndigheten, flera universitet och högsko-
lor och flertalet länsstyrelser. Motiv som anges är bl.a. ökad transparens
och öppenhet, ökad konkurrens och att riktlinjerna kan utgöra ett bra stöd
för många kommuner. Ett undantag är dock Länsstyrelsen i Dalarnas län
som ställer sig undrande till förslaget. Utöver försäljning av villatomter,
har de flesta kommuner ganska få markanvisningar, och av dessa utgör
udda ärenden (som olika typer av sport- och fritidsanläggningar) en för-
hållandevis stor del. Konkurrens om att få köpa ett visst markområde
förekommer sällan. Det är svårt att ur förslaget utläsa hur markanvis-
ningsriktlinjer för kommuner i denna situation kan se ut, för att inte för-
hindra den flexibilitet som är nödvändig att ha då olika ärenden inte alls
liknar varandra.
Merparten av de kommuner som svarat på remissen tillstyrker försla-
get. Några är dock kritiska. Bland annat Göteborgs kommun motsätter sig
förslaget, men menar att om det genomförs bör det inte regleras i vilken
nämnd som riktlinjer ska antas eftersom ansvaret för markanvisningar
kan variera mellan olika kommuner. Vidare är fördelning av kostnader
och intäkter för genomförande av detaljplaner och principer för markpris-
sättning redan reglerat i lagstiftning och behöver därmed inte ingå i
riktlinjer för markanvisning. Även Helsingborgs kommun pekar på att
flera olika lagar ska beaktas vid avtal om markanvisningar, och anser
dessutom att förslaget inkräktar på den kommunala självstyrelsen. Karls-
hamns kommun menar att en lag för riktlinjer av kommunala markanvis-
ningar kan ha en inverkan på kommunens möjlighet att använda sin mark
och därmed en inverkan på den kommunala självstyrelsen. Skellefteå
kommun ifrågasätter om en lag med krav på kommunal markanvisnings-
policy uppnår syftet. Kommunen ser en risk att riktlinjer gör processen
för byråkratisk och oflexibel. Umeå kommun menar att det inte är rätt att
genom lagstiftning tvinga kommuner att likrikta sitt arbete med markan-
visningar. Värmdö kommun menar bl.a. att förslaget inskränker den
kommunala självstyrelsen och att de riktlinjer som presenteras är för
långtgående. Sveriges kommuner och landsting har inget att invända mot
förslaget, men ifrågasätter samtidigt om det verkligen finns behov av lag-
stiftning i denna fråga. Ett utvecklingsarbete skulle enligt organisationen
förmodligen ha lika stor genomslagskraft.
Skälen för regeringens förslag
Reglering av markanvisningar saknas
Med markanvisning avses i detta avsnitt en överenskommelse mellan en
kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en
begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om
överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, dvs.
ett avtal om möjlighet till marköverlåtelse som inte nödvändigtvis behö-
ver omfatta bestämmelser om genomförande av en detaljplan (jfr avsnitt
10). Definitionen förutsätter även att marken inledningsvis ägs av kom-
munen. I dag saknas reglering av formerna för de avtal och överenskom-	227

Prop. 2013/14:126 melser som kommuner upprättar med byggherrar i samband med försälj- ning av mark som ska planläggas och bebyggas. Markanvisningen utgör ofta ett inledande skede i plan- och byggprocessen och har därför stor betydelse för vilka projekt som realiseras.

Statskontoret har i en rapport föreslagit att det bör lagstiftas om att alla kommuner ska ha riktlinjer för markanvisningar i form av en markanvis- ningspolicy (Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, 2012:25, s. 140 f.). Mark- anvisningspolicyn ska klargöra spelreglerna för byggherrarna genom att kommunen uttalar tydliga och förutsägbara utvärderingskriterier enligt vilka man avser att bedöma byggherrarna. En markanvisningspolicy kan skapa transparens om byggherrarnas möjligheter att få delta i markanvis- ningar. Statskontoret föreslår att kravet på markanvisningspolicy införs i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostads- försörjningslagen) som ett förtydligande av vad som ska ingå i kommu- nernas riktlinjer för bostadsförsörjningen.

Statskontorets rapport remitterades hösten 2012. Merparten av remiss- instanserna var positiva till principen att kommuner bör ha en markanvis- ningspolicy. Däremot fanns delade uppfattningar om huruvida detta bör regleras i lag och om bostadsförsörjningslagen är rätt författning för att införa ett sådant krav.

En markanvisning är ofta första steget i en planprocess

Markanvisningen är i de flesta fall kopplad till genomförandet av en detaljplan enligt PBL. Vanligtvis sker markanvisningen i planprocessens inledande fas, och att detaljplanen vinner laga kraft blir då en förutsätt- ning för att markförsäljningen eller upplåtelsen till slut ska genomföras. Det kan också förekomma att markanvisning sker för ett område som är planlagt sedan tidigare men inte bebyggt. Markanvisningar används inte bara vid bostadsbyggande utan även vid planläggning för annat bebyg- gande. Att reglera krav på riktlinjer för markanvisningar i bostadsför- sörjningslagen kan fylla ett syfte när det gäller just bostadsförsörjning, men det kan också förefalla inkonsekvent och svårmotiverat att riktlin- jerna bara skulle omfatta (eller bara tillämpas vid) planerad försäljning eller upplåtelser av mark för bostadsbyggande.

Regeringen gör bedömningen att kravet på riktlinjer för markanvis- ningar bör gälla vid all markanvisning för nybyggnation – oavsett om det är fråga om bostadsbyggande eller annat bebyggande – samt att kravet på riktlinjer för markanvisningar bör regleras i en helt ny lag. Eftersom långt ifrån alla kommuner arbetar med markanvisningar bör kravet bara aktualiseras när det är aktuellt för en kommun att anvisa mark för bebyg- gande. Av samma skäl anser regeringen att det inte är befogat med krav på en särskild aktualitetsprövning av riktlinjerna, då en kommun som slutar att genomföra markanvisningar inte ska behöva upprätthålla rikt- linjerna förrän vid det tillfälle då det åter blir aktuellt. I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger dock att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs och att de ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvis- ning.

228

Riktlinjer kan skapa tydligare förutsättningar

Det övergripande syftet med ett krav på riktlinjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Då förutsättningarna för markför- säljning och byggande varierar stort mellan olika kommuner bör dock inte riktlinjernas innehåll och upplägg regleras i detalj. Dock bör rikt- linjerna innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för mark- prissättning. Regeringen anser att markanvisningar bör definieras så att alla överenskommelser mellan en kommun och en byggherre, som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av kommunal mark för bebyggande, omfattas av definitionen. Detta är en skillnad mot Byggkravsutredningens förslag till definition av markanvisningsavtal (SOU 2012:86, s. 68 f.), där utredningen ansåg att avtalen endast skulle omfatta en överenskommelse mellan en kommun och en enskild (se även avsnitt 10 under rubriken Olika former av genomförandeavtal).

Av betydelse är att det för alla potentiella byggherrar är tydligt vad som kan förväntas av kommunen i form av handläggning och beslut om markanvisning. Utöver detta bör det finnas ett relativt stort mått av flexi- bilitet för den enskilda kommunen när det gäller hur omfattande och detaljerade riktlinjerna ska vara. Om en kommun exempelvis vill utvidga riktlinjerna till att omfatta all försäljning och all upplåtelse av kommunal mark bör detta vara möjligt.

Kravet på riktlinjer för markanvisningar bör alltså införas på en gene- rell och övergripande nivå, jämförbar med översiktsplanens strategiska funktion. Riktlinjerna bör kunna framgå av ett särskilt antaget dokument eller integreras i den kommunövergripande översiktsplanen. De kan ock- så utgöra ett gemensamt dokument tillsammans med de riktlinjer för ex- ploateringsavtal som föreslås bli obligatoriskt för kommuner (se avsnitt 7.4.1). Härigenom ges den enskilda kommunen möjlighet att anpassa formerna till kommunens egna förutsättningar.

Regeringen bedömer således att det bör införas en ny lag med krav på att alla kommuner som anvisar mark för bebyggande ska ha antagit rikt- linjer för markanvisningar och att det av dessa riktlinjer ska framgå kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

Med utgångspunkter och mål avses framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.

Med handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvis- ningar avses hur kommunen hanterar inkomna intresseanmälningar och förslag från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av för-

Prop. 2013/14:126

229

Prop. 2013/14:126 slag. Med handläggningsrutiner avses även kommunens mål när det gäl- ler handläggningstider för olika beslut.

Det är upp till den enskilda kommunen att avgöra omfattning och ut- formning av riktlinjerna, detta eftersom förutsättningarna kan se mycket olika ut i olika kommuner. Riktlinjer bör således kunna vara anpassade till den enskilda kommunens förutsättningar för att kunna underlätta och effektivisera kommunens arbete snarare än att skapa betungande mer- arbete och ökad administration. Mot denna bakgrund kan förslaget inte anses innebära annat än en begränsad inskränkning av den kommunala självstyrelsen (se vidare i konsekvensavsnittet 13.2).

Lagrådet har efterfrågat en övergripande redovisning av hur regel- systemet är tänkt att fungera. Som anförts ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagen att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. För att detta syfte ska uppnås är det enligt regeringens mening tillräckligt att kommu- nen antar vägledande riktlinjer för kommunens överlåtelser eller upp- låtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markpris- sättning. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kom- munen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kom- munen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer föreslås gälla för varje kommun som genomför en markanvisning. Detta innebär att kommunen kommer att vara skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen genomför anvisningen. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte en förutsättning för att kommunen ska få genomföra en markanvisning. En markanvisning som genomförs innan kommunen antar riktlinjer blir således inte ogiltig.

Regler för markprissättning och andra förutsättningar

Både kommunallagen (1991:900) och Europeiska unionens statsstöds- regler ställer krav på kommunerna att inte sälja mark och fastigheter under marknadspriset. En försäljning till underpris kan utgöra ett olagligt statsstöd enligt statsstödsreglerna. Sådant stöd måste återkrävas från stödmottagaren för att återställa konkurrenssituationen. EU-kommissio- nen har publicerat ett meddelande där det framgår hur marknadspriset ska fastslås. Antingen ska försäljningen föregås av ett öppet anbudsförfaran- de där det ekonomiskt mest fördelaktiga budet väljs, alternativt ska priset baseras på en oberoende expertvärdering som genomförs innan försälj- ningen. I annat fall måste försäljningen anmälas i förväg till EU-kom- missionen som får bedöma förekomst av eventuellt stöd och dess för- enlighet med den inre marknaden, eftersom stöd på förhand inte kan ute- slutas (se EGT nr C 209, 10.7.1997 s. 3–5). Mot bakgrund av detta bör det i kommunernas riktlinjer för markanvisningar framgå hur kommunen avser säkerställa att försäljning av mark inte sker under marknadsmässigt pris. Några remissinstanser har påpekat att principer för markprissättning redan regleras i lag och därför inte kan utgöra en del av ett riktlinje- dokument. Regeringen bedömer dock att det likväl kan finnas ett behov

för den enskilda kommunen att tydliggöra hur man går tillväga vid pris-

230

sättning av mark, exempelvis i vilka sammanhang man tillämpar obe- Prop. 2013/14:126 roende expertvärdering och hur man arbetar med öppna anbudsförfaran-

den.

I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger att kommu- nen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genom- förs. I skyldigheten ligger även att riktlinjerna ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvisning.

Av 3 kap. 9 § kommunallagen följer att kommunfullmäktige bl.a. ska besluta i ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten. Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att göra en annan bedömning när det gäller vilket organ som ska besluta om de riktlinjer som det nu är fråga om.

Regeringen anser att Boverket bör ges ett samordnande ansvar för att vägleda kommunernas arbete med ta fram och anta riktlinjer för markan- visningar. Boverket bör också genomföra uppföljning av lagen och dess tillämpning, för att på längre sikt kunna bedöma om det finns behov av en tillsynsfunktion och sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller kraven.

Överklagande

Den föreslagna lagen om kommunala riktlinjer för markanvisningar innehåller inga bestämmelser om överklagande. Kommunens beslut om riktlinjer kommer därmed att kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen och inte genom förvaltningsbesvär (jfr 10 kap. 3 § kommunallagen).

12	Ikraftträdande och
	övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2015
med undantag för bestämmelserna om detaljplanekravet som ska träda i
kraft den 1 juli 2015. Flera övergångsbestämmelser ska införas som
reglerar bl.a. ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har
påbörjats före lagens ikraftträdande och exploateringsavtal som avser
sådana ärenden om detaljplaner.
Byggkravsutredningens förslag: Utredningen föreslog att lagändring-
arna skulle träda i kraft den 31 mars 2014. Övergångsbestämmelserna
överensstämmer i övrigt med regeringens förslag (SOU 2012:86 s. 117).
Remissinstanserna: Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) efter-
lyser vissa klargöranden kring övergångsbestämmelserna kopplade till
förslaget att länsstyrelsen inte längre ska vara första instans för överkla-
gande av detaljplaner.
Plangenomförandeutredningens förslag: Utredningen redovisade
inget datum för ikraftträdande i delbetänkandet SOU 2012:91. Utred-
ningen föreslog att äldre s.k. avståendeförordnanden m.m. borde upphöra
att gälla ett år efter det att lagen har trätt i kraft, jfr avsnitt 7.6.		231

Prop. 2013/14:126 Utredningen föreslog att de lagförslag som lämnades i slutbetänkandet SOU 2013:34 skulle träda i kraft den 1 juli 2014. Övergångsbestämmel- serna överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid även vissa övergångsbestämmelser som är kopplade till sådana förslag som enligt regeringens uppfattning inte bör genom- föras, t.ex. förslaget att områdesbestämmelser ska upphöra att gälla som planinstitut.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har synpunkter på vilka över- gångsbestämmelser som bör gälla i fråga om sådana äldre förordnanden som enligt delbetänkandet bör upphöra att gälla ett år efter det att lagen har trätt i kraft. Remissutfallet i denna del redovisas i avsnitt 7.6.

Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att lagänd- ringarna i slutbetänkandet ska träda i kraft redan den 1 juli 2014. Luleå tekniska universitet anser att förslaget för implementering är för snävt tilltagen. Ikraftträdandet förefaller orealistiskt med tanke på de stora för- ändringar som förslaget innebär. Samtidigt ska processer som inletts före detta datum avslutas enligt de tidigare bestämmelserna. En möjlig kom- plikation är att det troligen uppstår en karensperiod före ikraftträdandet där kommunerna väljer att avvakta de nya reglerna vilket sedan leder till en ”ketchupeffekt” som i samband med omställningen kan vara svår för kommunerna att hantera. Länsstyrelserna i Stockholms, Skåne, Västra Götalands, Östergötlands och Gävleborgs län avstyrker att lagändringar i den omfattning som utredningen föreslår träder i kraft den 1 juli 2014. Utifrån omfattningen av utredningens förslag och de många utredningar som pågår samtidigt kommer det att finnas ett stort behov av samordning och kvalitetssäkring. Det är rimligt att förändringarna samlat träder ikraft tidigast den 1 juli 2015. Länsstyrelsen i Skåne framhåller att övergångs- bestämmelserna behöver studeras och definieras tydligt för att undvika situationer som kan leda till att handläggningstiderna inte blir kortare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län bedömer att omfattande utbild- ningsinsatser kan behövas för att ny lagstiftning ska få genomslag. Dessa behöver genomföras innan lagstiftningen träder i kraft. Linköpings kom- mun ställer sig tveksam till att lagändringarna kan börja gälla fr.o.m. 1 juli 2014. Erfarenheterna från lagändringen av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, år 2011 är att implementeringsarbetet tar tid och kostar pengar. Även med ekonomisk kompensation för kompetens- utveckling leder det till att verksamheten tappar fart. Leksands kommun anser att med de stora förändringar som utredningen föreslår är det orim- ligt att kommuner, länsstyrelse m.fl. kommer att klara av denna för- ändring på så kort tid. Hallands läns landsting menar att redan den 1 juli 2014 införa nya omfattande förändringar i PBL, utifrån ett förslag som snabbt har tagits fram, innebär en stor risk att kommuner och statliga myndigheter återigen tappar farten i planeringen vilket inte bidrar till att bostadsbyggandet ökar de närmaste åren.

Statens geotekniska institut anser att säkerställande av markens lämp- lighet är central i planprocessen. För att genomföra förslaget krävs dels ett nationellt bedömningsunderlag som i dag till stora delar saknas, dels utökad kompetens hos länsstyrelser och kommuner. Om förslaget ska genomföras utan risk för allvarliga felbedömningar, måste tidpunkten anpassas till att dessa frågor har lösts.

232

Justeringspromemorians förslag: Lagändringarna föreslogs träda i kraft under 2014, men angav inget exakt datum. I justeringspromemorian föreslogs inte några övergångsbestämmelser.

Remissinstanserna: Endast Länsstyrelsen i Stockholms län har kom- menterat frågan, där länsstyrelsen gärna ser att ändringarna träder i kraft snarast möjligt. För att undvika oklarheter bör övergångsbestämmelser övervägas.

Byggkravspromemorians förslag: I byggkravspromemorian före- slogs att lagändringen i PBL och den nya lagen om kommunala mark- anvisningar skulle träda i kraft den 1 januari 2015. Inga övergångs- bestämmelser föreslogs.

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- miljööverdomstolen) anser att det finns ett behov av en övergångsbestämmelse som anger att lagen inte ska tillämpas på ärenden som påbörjats före lagens ikraftträdande. Normalt anses ett planarbete påbörjat när kommunen beslutar om ett planuppdrag. Då lagändringen berör avtalsfrågor mellan en kommun och en exploatör eller andra frågor som hanteras utanför den reglerade detalj- planeprocessen bör det klargöras vad som avses med att ”ett ärende på- börjas”. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar att bygg- kravspromemorian använder uttrycket ”genomförande av detaljplan” utan att närmare beskriva eller exemplifiera vad som avses, vilket kan medföra tolkningsproblem. Byggkravspromemorian anger att reglering- arna endast påverkar sådana ”ärenden” som ”påbörjas” efter lagens ikraftträdande. Båda begreppen kan dock i praktiken vara svårdefinie- rade, inte minst i fråga om markanvisningsavtal. Bättre vore att koppla de nya reglernas ikraftträdande mot tidpunkten för när krav ställs eller när avtal träffas. Myresjöhus anser att lagstiftningen bör träda i kraft så snart som möjligt då det i annat fall föreligger en risk för att kommuner forcerar fram igångsättning av exploateringsavtal och markanvisningar innan årsskiftet 2014–2015 för att få möjlighet att ställa särkrav som således kan bli styrande långt in i framtiden. Myresjöhus föreslår att lagen ska träda i kraft den 1 juli 2014 eller att sådana kommunala avtal måste ha slutförts innan årsskiftet 2014–2015 för att kunna göras gällan- de oavsett vad som står i avtalen.

Planprocesspromemorians förslag: I planprocesspromemorian före- slogs att lagändringarna i PBL skulle träda i kraft den 1 januari 2015. Övergångsbestämmelsen stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att övergångsbestämmelsen bör utformas på ett något annorlunda sätt. Boverket har inga synpunkter på förslag till ikraftträdande eller över- gångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Stockholms, Skåne respektive Västra Götalands län tillstyrker förslagen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är angeläget att alla de förslag till förändringar av PBL som regeringen nu arbetar med träder i kraft samtidigt.

Konkurrensverket anser att förslaget torde vara mindre komplicerat att förutse effekterna av än Plangenomförandeutredningens huvudförslag. Om förslaget genomförs anser Konkurrensverket att det inom en viss tid efter det att förändringarna trätt i kraft ändå bör göras en uppföljning och utvärdering för att analysera i vilken utsträckning positiva och negativa effekter då visat sig. Genom att redan nu föreskriva formen för utvär-

Prop. 2013/14:126

233

Prop. 2013/14:126 dering kan också åtgärder vidtas för att förbättra förutsättningarna för en sådan framtida utvärdering, t.ex. genom att säkra tillgången till relevanta

	data över tid.
	Skälen för regeringens förslag
	Ikraftträdande
	De ändringar som nu har föreslagits bör föregås av vissa förberedelser på
	central, regional och kommunal nivå. Även remissinstanserna har påtalat
	behovet av tid för att förbereda de ändringar som nu föreslagits. Av
	denna anledning anser regeringen att det är lämpligt att ändringarna i
	PBL och den föreslagna lagen om kommunala markanvisningar träder i
	kraft den 1 januari 2015. Detta bör enligt regeringens mening ge till-
	räcklig tid för berörda aktörer att genomföra nödvändiga förberedelser.
	Som framgår av den fortsatta redogörelsen bör ändringarna när det
	gäller detaljplanekravet träda i kraft först den 1 juli 2015. Som en följd
	av detta kommer även ytterligare ett fåtal bestämmelser träda i kraft vid
	samma tidpunkt.
	Övergångsbestämmelser avseende detaljplaneprocessen
	Äldre bestämmelser bör gälla för ärenden om detaljplaner och områdes-
	bestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2015 och för mål och
	ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner och
	områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
	Denna övergångsbestämmelse avser de förslag som redovisas om detalj-
	planeprocessen i avsnitt 6.
	Ett undantag bör dock göras i fråga om möjligheten för kommunfull-
	mäktige att uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta
	en detaljplan eller områdesbestämmelser (jfr 5 kap. 27 § PBL). Även om
	ett planärende har inletts före lagens ikraftträdande bör det vara möjligt
	för kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en sådan plan eller
	sådana områdesbestämmelser om detta medges enligt de nya reglerna.
	Som redovisats i planprocesspromemorian bör ett planärende anses ha
	påbörjats inom kommunen vid den tidpunkt när ett formellt beslut att
	inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med
	ett detaljplaneprogram bör ärendet emellertid anses ha påbörjats först vid
	den tidpunkt då kommunen beslutar att upprätta detaljplanen.
	Övergångsbestämmelser avseende exploateringsavtal
	Bestämmelserna om exploateringsavtal bör inte tillämpas på avtal som
	avser ett sådant ärende om detaljplan som har påbörjats före lagens
	ikraftträdande. Ingåendet av exploateringsavtal utgör en del av genom-
	förandet av en detaljplan. En övergångsbestämmelsen om detta innebär
	att samma regelverk ska gälla för exploateringsavtalen som gäller för
	framtagande av den detaljplan som avtalen avser.
	Övergångsbestämmelser avseende exploatörsbestämmelserna
	Regeringen har i avsnitt 7.5 föreslagit att de s.k. exploatörsbestämmel-
	serna ska upphävas. Äldre föreskrifter bör dock fortfarande gälla för
234	ansökningar om länsstyrelsens prövning enligt 6 kap. 5 § PBL om

skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme, om ansök- ningarna görs inom ett år från ikraftträdandet. Med stöd av en sådan övergångsbestämmelse kommer exploatörsbestämmelserna att vara till- lämpliga under ytterligare en tid efter upphävandet av bestämmelserna.

Övergångsbestämmelser avseende äldre avståendeförordnanden

I avsnitt 7.6 har regeringen föreslagit att förordnanden som är beslutade med stöd av exploatörsbestämmelserna ska fasas ut under minst fyra år. Sådana beslut om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som är beslutade enligt 6 kap. 3 och 4 §§ PBL bör fasas ut i övergångsbestämmelser till den nu föreslagna lagen. Förordnanden som är beslutade enligt äldre bestämmelser bör dock regleras i övergångs- bestämmelser till PBL. I övergångsbestämmelserna bör även pågående förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggnings- lagen (1973:1149) och ett mål om inlösen regleras. Skyldigheten att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme bör då fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Detaljplanekravet

De nya föreskrifterna om detaljplanekravet bör inte börja tillämpas redan den 1 januari 2015 utan först den 1 juli 2015. Vidare bör det föreslagna undantaget från kravet på reglering med detaljplan inte tillämpas för sådana översiktsplaner som har antagits före den 1 juli 2015 och som inte efter nämnda datum har fördjupats för det område som åtgärden avser. En bestämmelse om begränsning av de nya föreskrifternas tillämplighet till nya översiktsplaner eller äldre översiktsplaner som har fördjupats efter den 1 juli 2015 innebär att kommunens miljöprövningar och andra nödvändiga prövningar kommer att kunna ske på ett sådant sätt att det inte anses behövligt med en detaljplan.

Flera bestämmelser kan tillämpas direkt vid ikraftträdandet

Enligt förslaget i avsnitt 8.1 och 8.2 bör utrymmet för att medge avvikel- ser från detaljplaner och områdesbestämmelser öka. Sådana avvikelser som kan medges enligt den nya lagen bör enligt regeringens mening även kunna medges i sådana ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2015. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs därmed inte.

Det kan förekomma att en länsstyrelse eller en domstol i ett ärende eller mål, som avser ett överklagat beslut om bygglov som innebär en av- vikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser och där det över- klagade beslutet eller domen har beslutats med stöd av äldre bestämmel- ser, finner att beslutet inte kan godtas med stöd av de äldre bestämmel- serna, men att avvikelsen skulle kunna godtas till följd av förslagen i denna proposition. I sådant fall bör länsstyrelsen eller domstolen över- lämna beslutet till byggnadsnämnden för prövning om avvikelsen kan ges enligt de nya bestämmelserna.

Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att besluta om planvill- kor på så sätt som anges i avsnitt 8.3 samt att besluta om bygglov för en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även för en sökande som inte utgör ett offentligt organ på så sätt som avses i avsnitt 8.4, i sådana ärenden om bygglov som inletts före

Prop. 2013/14:126

235

Prop. 2013/14:126 lagens ikraftträdande. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte i detta avseende.

Enligt förslaget i avsnitt 9.2 bör bestämmelserna om bygglov för vissa kompletterande åtgärder utanför detaljplanelagt område ändras så att den föreskrivna prövningen inte längre måste göras mot hela 2 kap. PBL (jfr 9 kap. 31 a § 3 PBL), dvs. att åtgärden behöver uppfylla färre krav än vad som är fallet enligt nuvarande bestämmelser. Eftersom förslaget innebär en lättnad för byggherren bör de nya reglerna även avse sådana ärenden samt domar och beslut i överklagade mål och ärenden som redan har inletts före lagens ikraftträdande. Någon övergångsbestämmelse be- hövs således inte heller i detta fall.

I avsnitt 9.3 föreslår regeringen att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked ska förtydligas så att det framgår att ett sådant slutbesked även får avse etapper i ett projekt (10 kap. 36 § PBL). Vidare föreslås att det ska krävs synnerliga skäl för att byggnadsnämnden ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked (11 kap. 33 § PBL). Möjligheten att ge ett interimistiskt slutbesked i etapper ökar byggnadsnämndens utrymme för att ge sådana slutbesked, vilket är till fördel för den enskilde. Även begränsningen att det ska krävas synnerliga skäl för att besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett sådant slutbesked, är till fördel för den enskilde. De nya bestämmel- serna bör således kunna tillämpas direkt i samband med ikraftträdandet vilket medför att någon övergångsbestämmelse inte krävs.

I avsnitt 9.4 föreslår regeringen att en ny bestämmelse ska införas i PBL som ger byggnadsnämnden möjlighet att i samband med ett rättelse- föreläggande förbjuda att den olovliga åtgärden utförs på nytt, om åtgär- den kräver bygglov (förslaget till ny 11 kap. 32 a § PBL). Ett sådant förbud kan sägas innebära att byggnadsnämnden klargör innebörden av bestämmelserna i PBL, t.ex. att den enskilde inte på nytt får utföra en olovlig åtgärd. Därmed är det enligt regeringens bedömning lämpligt att bestämmelsen kan tillämpas även i pågående ärenden. Någon övergångs- bestämmelse krävs således inte.

I avsnitt 10 föreslår regeringen att en kommun inte ska få ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan ver- kan. Den föreslagna regleringen i 8 kap. 4 a § PBL är avsedd att börja gälla direkt, även för sådana ärenden som påbörjats före lagens ikraft- trädande. Enligt regeringens uppfattning bör en kommun inte kunna ingå avtal i strid med bestämmelserna i 8 kap. 4 a § PBL efter att bestämmel- sen har trätt ikraft, med hänvisning till att förhandlingarna inleddes dess- förinnan. Mot denna bakgrund krävs ingen övergångsbestämmelse. Den föreslagna regleringen påverkar inte redan ingångna avtal.

236

13 Konsekvenser

13.1Konsekvenser för staten

Detaljplanekravet begränsas

Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan, respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som i dag.

Förslaget innebär att bebyggelse kan tillkomma utan statens medver- kan i fler fall än i dag. Kompletterande bebyggelse och fritidsbyar, som inte innebär betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet, kommer således kunna tillkomma utan att samråd behöver ske med sådana statliga myndigheter som vanligtvis involveras i planprocessen, t.ex. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten eller Trafikverket.

På ett övergripande plan innebär förslaget en väsentlig förändring av det nuvarande planeringssystemet, eftersom frågan om huruvida ny sam- manhållen bebyggelse ska föregås av detaljplanering eller inte till stor del blir en fråga om den enskilda kommunens ambitionsnivå. Detta är en relativt stor förändring som kan medföra negativa konsekvenser för sam- ordningen mellan allmänna, enskilda, statliga och kommunala intressen. Även förutsättningarna att uppnå en god samordning mellan bebyggelse- planering och infrastrukturplanering kan påverkas negativt.

Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kom- munalt intresse av att kunna styra bebyggelseutvecklingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att färre detaljplaner upprättas.

Förslaget innebär att mindre resurser behöver läggas på planhandlägg- ning inom de myndigheter som normalt deltar i planprocessen vilket innebär att kostnaderna för denna hantering sannolikt kan begränsas.

När kravet på samråd med berörda myndigheter minskar kan det före- komma att bebyggelse tillkommer på ett sätt som är olämpligt ur statlig synvinkel, t.ex. i förhållande till riksintressen, strandskydd, hälsa och säkerhet, olyckor, översvämningar och erosion eller väg- och järnvägs- nätet. Också mindre grupper av ny bebyggelse medför ofta krav på åtgär- der i den statliga infrastrukturen, exempelvis i form av ändrade kors- ningar, busshållplatser eller cykelvägar. Förlaget medför därför att möj- ligheten att via samråd koordinera statliga insatser i takt med bebyggel- seutvecklingen försvåras. Vidare försvårarar förslaget genomförandet av sådana infrastrukturanläggningar vars tillkomst helt kan prövas genom detaljplan, exempelvis spårväg och tunnelbana. Genomförandet försvåras i ännu högre grad om projektet berör flera olika kommuner vilket blir fallet med längre spårvägs- eller tunnelbanelinjer.

Länsstyrelsen kan i vissa fall förordna att kommunens beslut om lov och förhandsbesked ska skickas till länsstyrelsen enligt bestämmelserna i 11 kap. 12 § PBL, varigenom länsstyrelsen ges möjlighet att förhindra

Prop. 2013/14:126

237

Prop. 2013/14:126 olämpliga åtgärder. Hanteringen är dock relativt omständlig och medför behov av ökad administration hos både länsstyrelsen och byggnads- nämnden. Därtill leder en sådan hantering till att handläggningstiden kan förlängas även i okontroversiella ärenden.

Länsstyrelsen kan i många fall få kännedom om planerade åtgärder ge- nom kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Detta krav omfattar huvudsakligen verksamheter eller åtgärder, som inte om- fattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken, om dessa kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Kra- vet på samråd omfattar således även bygglovspliktiga åtgärder.

Färre detaljplaner leder till färre överklagade planärenden för länssty- relserna och domstolarna, men kommer samtidigt att leda till fler över- klagade beslut om lov och förhandsbesked. Förslaget bedöms vara kost- nadsneutralt för domstolarna under överskådlig tid.

Förslaget kan på lång sikt (mer än 25 års sikt) antas leda till att antalet överklagade beslut om lov ökar ytterligare när färre detaljplaner anger vad som utgör en lämplig bebyggelseutveckling på en viss plats. När det inte finns någon detaljplan som anger rättigheter och skyldigheter på den enskilda tomten kan antalet bygglovsärenden som ogillas av omgivande grannar därigenom komma att öka. Så kallade utomplansärenden tar dessutom vanligtvis mer tid i anspråk att handlägga genom att fler intres- sen ska beaktas. Ökningen av antalet överklagade beslut om lov torde emellertid synas först när det blir aktuellt att göra kompletteringar i sådan bebyggelse som har tillkommit utan stöd av en detaljplan, vilket leder till att det kommer att ta lång tid innan det ger några konsekvenser för dom- stolarna.

Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, miljöbalken och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas med- föra för staten får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds.

Förslaget kan antas vara kostnadsneutralt för staten.

En enklare detaljplaneprocess

Förslagen i avsnitt 6.1 innebär vissa förändringar i detaljplaneprocessen, där bl.a. det nuvarande enkla planförfarandet föreslås bli standardför- farande. Därutöver föreslås att byggnadsnämnden ska kunna anta flera detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att det blir möjligt att upphäva detaljplaner (avsnitt 6.3) och förlänga genomförandetiden (avsnitt 6.4) med ett för- enklat förfarande.

Staten företräds i planprocessen i första hand av länsstyrelserna som bl.a. ska bevaka statens intressen.

Regeringen bedömer att länsstyrelsernas arbete endast bör påverkas i begränsad omfattning av de föreslagna ändringarna. Genom att det nuva- rande enkla planförfarandet blir standardförfarande kommer länsstyrel- serna att få något kortare tid att handlägga planärenden i gransknings- skedet i fler ärenden. I praktiken är det emellertid vanligt att kommu-

238

nerna medger längre tid för yttranden, inte minst för att ge utrymme för Prop. 2013/14:126 den inomkommunala beslutsprocessen.

Förslaget innebär att länsstyrelsernas rutiner för plangranskning kan behöva ändras och att berörda handläggare kan behöva informeras om de tänkta ändringarna. Förändringen bedöms därmed endast få begränsade konsekvenser för länsstyrelserna.

I planprocesspromemorian bedömdes att de formella kraven på plan- handlingarna kunde minskas i de fall planärendet handläggs med enkelt planförfarande, bl.a. genom att kommunen inte skulle behöva redovisa skälen för planförslaget eller beslutsunderlag som har betydelse. Remiss- instanserna har bedömt att en sådan ordning bl.a. kan försvåra länssty- relsens bedömning om ett planförslag är förenligt med de statliga s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 § PBL). Därtill befarades att en så- dan ordning i vissa fall kunde medföra att länsstyrelsen skulle informera om sådant planeringsunderlag som kommunen kanske redan har känne- dom om. Regeringen har därför bedömt att skälen och planerings- underlag som har betydelse ska redovisas i normalfallet, men att dessa kan utelämnas om det är uppenbart att dessa inte behövs. Förslaget i denna del bör således inte medföra några konsekvenser av betydelse för länsstyrelsen.

Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för länsstyrelsernas funktion som första instans för överklagade detaljplaner och områdesbestämmelser. Inte heller domstolarnas arbete med sådana mål bör påverkas.

Lantmäteriet kan komma att påverkas på samma sätt och i motsvarande grad som länsstyrelserna i fråga om sin rådgivande verksamhet i sam- band med planprocessen, dvs. i begränsad omfattning. Förslaget bedöms inte påverka förrättningsverksamheten.

Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och fysisk planering. Boverket ska inom sitt verksamhetsområde bl.a. verka för en ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra berörda. För Boverkets del medför förslaget bl.a. behov att se över olika vägledningar, vilket kommer att medföra visst merarbete.

Övriga statliga myndigheter som kommer i kontakt med planprocessen bedöms endast påverkas i begränsad utsträckning.

Förslagen att kommunstyrelen och byggnadsnämnden ska kunna anta flera detaljplaner, samt att det föreslås blir möjligt att upphäva detalj- planer och förlänga genomförandetiden med ett enklare förfarande bedöms inte påverka staten.

De samlade konsekvenserna för staten bedöms vara av begränsad om- fattning. De merkostnader som lagändringen kan komma att medföra be- döms vara av så begränsad omfattning att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag.

Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall

I avsnitt 6.5 föreslås att sådana bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detalj- planens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värde-

239

Prop. 2013/14:126 fullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt.

Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar i de fall som staten agerar som fastighetsägare, genom att äldre, inte längre aktuella, plan- bestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av sådana byggnadsverk och tomter som staten uppför i egenskap av byggherre.

Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från Bover- kets sida, eftersom det i vissa fall kan antas bli svårt att särskilja vilka planbestämmelser som avser utformning och vilka planbestämmelser det är som regleras med stöd av andra planbestämmelser.

För länsstyrelser, domstolar och övriga statliga myndigheter som deltar i planprocessen kan förslaget medföra visst behov av inläsning.

Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under processen att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser

I avsnitt 6.6 föreslås att länsstyrelsen även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att länsstyrelsen ska bidra i arbetet med att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och således uppmärksamma kommunen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upp- hävas efter överklagande. Länsstyrelsen ska i första hand lämna syn- punkter i de fall som det förekommer väsentliga fel.

Redan i dag är det vanligt att länsstyrelserna påtalar eventuella fel- aktigheter under planprocessen. Genom att uppgiften inte finns uttalad är det emellertid ingen skyldighet för länsstyrelserna att göra så.

Eftersom länsstyrelserna redan i dag ofta uppmärksammar eventuella formella fel bör uppgiften generellt sett inte medföra något behov av ytterligare resurser. I de fall som länsstyrelsen inte redan i dag lämnar råd i fråga om sådana formella fel medför förslaget en viss utvidgning av länsstyrelsens uppgifter under samrådet. Genom att förslaget tar sikte på väsentliga fel bör uppgiften dock vara av begränsad omfattning.

Förslaget att länsstyrelsen ska verka för att detaljplanerna blir korrekta i formellt hänseende kan i viss mån bidra till att färre antagna detaljpla- ner upphävs efter överklagande. Eftersom en upphävd detaljplan ofta omarbetas och därefter antas och överklagas på nytt kan antalet över- klagade planärenden som behöver handläggas av länsstyrelserna komma att minska något. Detta kan i begränsad utsträckning även leda till att antalet överklagade detaljplaner som behöver handläggas av mark- och miljödomstolarna blir färre.

Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från Bover- ket i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning bland länsstyrelserna.

Sammanfattningsvis bedöms förslaget inte medföra några omfattande konsekvenser för statens vidkommande.

240

Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas

Förslaget i avsnitt 6.7 att precisera tidpunkten för när kommunen ska skicka en lagakraftvunnen detaljplan till länsstyrelsen och lantmäteri- myndigheten påverkar i första hand kommunerna och bedöms inte med- föra några konsekvenser av betydelse för staten.

Ett effektivare plangenomförande

I avsnitt 7 föreslås nya och ändrade bestämmelser om plangenomförande. Ändringarna innebär bl.a. att sambanden mellan olika plangenom- förandefrågor tydliggörs, att lantmäterimyndighetens roll i planprocessen förtydligas, att exploateringsavtalen lagregleras, att de s.k. exploatörs- bestämmelserna ska upphävas samt att äldre s.k. avståendeförordnanden ska upphöra att gälla efter en viss tid.

Enligt förslagen ska lantmäterimyndigheten ges en tydligare och i viss mån utökad roll i samband med kommunal planering. Vad lantmäteri- myndigheten ska göra under plansamrådet har tidigare inte varit reglerat utan enbart att det ska ske ett samråd. På motsvarande sätt som när det gäller länsstyrelsens roll i planprocessen preciseras nu vad lantmäteri- myndigheten ska göra vid samrådet med att antal punkter som berör plangenomförandet. Myndigheten ska bl.a. verka för att PBL:s bestäm- melser om fastighetsindelning följs och att detaljplanes planbeskrivning beskriver hur planen är avsedd att genomföras. I detta ligger att det ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett sam- ordnat och ändamålsenligt sätt. De konsekvenser som dessa åtgärder får för de berörda fastighetsägarna ska också framgå av detaljplanens plan- beskrivning. Lantmäterimyndigheten ges vidare i uppgift att ge råd om de kommunala exploateringsavtalens utformning och innehåll.

Enligt nuvarande PBL har lantmäterimyndigheten inte någon utpekad roll när kommunen ställer ut en detaljplan för granskning. Myndigheten tilldelas nu en sådan roll genom att den ska avge ett yttrande som i huvudsak berör de frågor som myndigheten har till uppgift att fullgöra under den tid som samrådet pågår.

Lantmäterimyndigheten får således genom förslaget dels en förtydligad roll, dels en något förstärkt roll. Förändringar kommer att medföra ett visst mått av ökade insatser under planprocessen. Till följd av dessa in- satser kan det förväntas att de detaljplaner som utarbetas kommer att kunna genomföras på ett enklare och därmed snabbare sätt. Lantmäteri- myndighetens insatser vid det fastighetsrättsliga genomförandet bedöms därmed komma att underlättas i motsvarande grad.

Enligt förslaget ska de beslut som fattats med stöd av de s.k. exploa- törsbestämmelserna successivt upphöra att gälla. Om inte erforderliga markfrågor regleras med stöd av t.ex. anläggningslagen (1973:1149) eller fastighetsbildningslagen (1970:988) upphör besluten att gälla efter vissa tider som anges i övergångsbestämmelserna. Detta kan antas innebära att lantmäterimyndigheten kommer att få hantera ett antal nytillkommande ärenden under de kommande åren. Detta kan i sin tur medföra en margi- nell ökning av antalet mål för mark- och miljödomstolarna. För att någon enskild inte ska drabbas till följd av att besluten upphör att gälla kommer regeringen att överväga ett uppdrag att genomföra en inventering av i

Prop. 2013/14:126

241

Prop. 2013/14:126

242

vilka områden som det finns sådana beslut och informera berörda fastig- hetsägare om att en ansökan om förrättning bör initieras.

I dag är det länsstyrelsen som prövar och fattar beslut i fråga om til- lämpning av PBL:s exploatörsbestämmelser. Till följd av att de aktuella bestämmelserna föreslås upphöra att gälla kommer länsstyrelserna att avlastas en arbetsuppgift som tidigare har legat på dem.

I propositionen föreslås att begreppet exploateringsavtal ska ges en tydlig definition. Ett exploateringsavtal är således ett avtal om genom- förande av detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Detta innebär att avtal om genomförande av en detaljplan som en kommun och Trafikverket träffar avseende finansiering av sådana vägar och järnvägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kommer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1985:192) om byggande av järnväg inte kommer att innefattas av PBL:s definition av exploateringsavtal. Sådana avtal mellan en kommun och staten kan därmed ingås fristående från kommu- nens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan beaktande av de föreslagna bestämmelserna om exploateringsavtalens materiella innehåll.

Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan

I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse i fler fall.

Konsekvenserna av förslagen bedöms vara av begränsad omfattning för statens del.

I de fall när staten agerar som byggherre kommer det ökade utrymmet för att ge lov för avvikelser att medföra en ökad flexibilitet, på så vis att förslaget medför ökade möjligheter att tillgodose fastighetsägarens önskemål. Även förslaget att fler planstridiga fastigheter och byggnads- verk kan komma att godtas som en mindre avvikelse leder till en ökad flexibilitet.

Förslagen kan även leda till negativa konsekvenser på så sätt att mark och byggnadsverk delvis kan användas på ett sätt som kan vara svårt att förutse, både i de fall som staten agerar i egenskap av fastighetsägare och i de fall som staten agerar i egenskap av myndighet. Fördelarna bedöms emellertid överstiga nackdelarna.

Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Detta sparar resurser både hos staten i egenskap av fastighetsägare och hos de myndigheter som deltar i planarbetet, dvs. i första hand länsstyrel- sen och lantmäterimyndigheten. Ibland kan frågor om avvikelser i för- hållande till detaljplan vara svårbedömda, vilket kan medföra ett begrän- sat merarbete för de länsstyrelser och domstolar som handlägger över- klagade mål och ärenden.

Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från Bover- ket i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning bland kommunerna.

Förslaget kan även medföra ett behov av att se över befintliga vägled- Prop. 2013/14:126 ningar, vilket kommer att medföra visst merarbete.

Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked

Enligt förslaget i avsnitt 8.3 ska en kommun i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av mar- kens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast under en viss förutsättning, ska kommunen, om det är lämpligt, få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked.

Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för statens del.

Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter

I avsnitt 8.4 föreslås att bygglov ska ges till en åtgärd, på mark som en- ligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om en sökande inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stads- planer och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål, är dock möjligheten begränsad. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldig- heten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla.

Förslaget berör i första hand staten i egenskap av fastighetsägare genom att staten ges möjlighet att i högre grad avyttra mark som är plan- lagd för allmänt ändamål till en huvudman som inte utgör ett offentligt organ, utan att planen dessförinnan behöver ändras. Förslagen kan i ett begränsat antal fall leda till att en detaljplan inte behöver ändras för att tillgodose en önskvärd bebyggelseutveckling. Detta sparar resurser både hos staten i egenskap av fastighetsägare och hos de myndigheter som deltar i planarbetet, dvs. i första hand länsstyrelsen och lantmäterimyn- digheten. Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för staten i övrigt.

Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan m.m.

I avsnitt 8.5 föreslås att en kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden, ska utvidgas på så sätt att kommunen även ska få bestämma att en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov.

Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för statens del.

Mindre justeringar för bättre tillämpning

I avsnitt 9 föreslås vissa mindre justeringar av PBL i syfte att ge förut- sättningar för bättre tillämpning. En tydligare lag kan förenkla tillämp- ningen vilket är en fördel för alla som ska tillämpa lagen. Ändringarna bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för statens del.

243

Prop. 2013/14:126

244

Förbudet mot kommunala särkrav

Inom staten är det i första hand Boverket och länsstyrelserna som berörs av arbetet med tekniska egenskapskrav. Både Boverket och länsstyrel- serna har ett uppdrag att följa upp tillämpningen av PBL och anslutande föreskrifter (jfr 8 kap. 18–19 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]). Genom den föreslagna regleringen utvidgas uppdraget något, på så vis att uppdraget även kommer att omfatta hur kommunerna följer bestämmel- sen att dessa inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egen- skaper. Denna uppgift bedöms vara av begränsad omfattning som kan hanteras inom ramen för Boverkets och länsstyrelsernas allmänna upp- följningsuppdrag.

Boverket har huvudansvaret för att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpning av de tekniska egenskapskraven. Även Transportstyrelsen har bemyndigats att meddela vissa föreskrifter inom området. Den före- slagna regleringen kommer inte att påverka myndigheternas arbete med att meddela föreskrifter.

Förslaget kan antas medföra ett visst behov av vägledning från Bover- ket i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning bland kommunerna.

Staten agerar i vissa fall även i egenskap av byggherre och exploatör. I dessa sammanhang påverkar den föreslagna regleringen staten på samma sätt som övriga byggherrar och exploatörer (se avsnitt 13.3). Förslaget bör inte medföra några konsekvenser för staten i övrigt.

Kommunala riktlinjer för markanvisningar

Regeringen anser att Boverket bör ges ett samordnande ansvar för att vägleda kommunernas arbete med att ta fram riktlinjer för markanvis- ningar. Boverket bör också ges ansvar för att följa upp tillämpningen av den nya lagen om kommunala markanvisningar. Ett sådant ansvar anslu- ter väl till Boverkets nuvarande uppgift som förvaltningsmyndighet för frågor om fysisk planering.

De kostnader som förslaget kan antas medföra för Boverket bedöms vara marginella varför de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag.

Förslaget bedöms inte medföra några konsekvenser för staten i övrigt.

13.2Konsekvenser för kommuner

Detaljplanekravet begränsas

Enligt förslaget i avsnitt 5 begränsas kravet i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan till att endast avse åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan respektive om det behövs med hänsyn till en befintlig eller planerad s.k. sevesoverksamhet. Kommunen får dock kräva att bebyggelse m.m. ska regleras med detaljplan i samma utsträckning som i dag.

Förslaget innebär att bebyggelse kan tillkomma utan statens medver- kan i fler fall än i dag vilket i någon mån kan sägas innebära ett ökat självbestämmande för kommunerna genom att samråd inte behöver ske

med statliga myndigheter lika ofta. De materiella kraven på hur bebyg- gelse ska utformas och lokaliseras påverkas emellertid inte.

När färre detaljplaner behöver upprättas kan kommunens kostnader för planläggning minska. Detta balanseras emellertid till viss del av att arbetet med lov och förhandsbesked kan komma att bli mer omfattande när fler frågor behöver utredas i varje enskilt fall.

På längre sikt kan antalet tillsynsärenden komma att öka något efter- som kraven på bygglov är högre inom detaljplanelagda områden än vad som gäller i övrigt, vilket innebär att förslaget kan leda till att fler åtgär- der tillkommer utan föregående prövning av byggnadsnämnden. Detta kan medföra att fler åtgärder tillkommer på ett sätt som grannar m.fl. anser vara olämpligt vilket i sin tur kan leda till krav på att byggnads- nämnden ska ingripa i fler fall. Fler tillsynsärenden kan medföra högre kostnader för kommunen, vilket dock kompenseras i viss utsträckning av att eventuella byggsanktionsavgifter tillfaller kommunen.

Förändringen kan medföra negativa konsekvenser för samordningen mellan allmänna, enskilda, statliga och kommunala intressen. Även för- utsättningarna att uppnå en god samordning mellan bebyggelse- och infrastrukturplanering kan påverkas negativt. Statens möjligheter att koordinera investeringar i statlig infrastruktur försvåras avsevärt om inga samråd om detaljplaner hålls, vilket i sin tur kan påverka kommunen. Bland annat kan trafiksituationen påverkas negativt om behov av åtgär- der som föranleds av nytillkommande bebyggelse inte kan lösas av berörd kommun eller exploatör.

Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, miljöbalken och jordabalken. Vilka konsekven- ser som dessa följdändringar kan antas medföra för kommunen får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds.

Sammantaget kan kommunens kostnader förväntas minska något. Den kommunala självstyrelsen kan väntas öka något eftersom kommunen i högre grad kan välja huruvida detaljplan ska upprättas eller inte.

En enklare detaljplaneprocess

Den mest påtagliga förändringen för kommunerna blir att antalet plan- ärenden som behöver kungöras i en ortstidning reduceras, vilket innebär minskade direkta kostnader för kommunerna samt vissa minskade admi- nistrativa kostnader. I dag handläggs ca 45 procent av alla detaljplaner

Prop. 2013/14:126

245

Prop. 2013/14:126

246

med enkelt planförfarande, dvs. utan kungörelse i ortstidning. Hur stor andel av planerna som behöver hanteras med det utökade förfarandet beror på hur många planer som träffar de föreslagna kriterierna.

Det har inte varit möjligt att i detalj bedöma hur många planer som kommer att omfattas av kravet på det utökade förfarandet. En grov upp- skattning är att färre än en fjärdedel av planerna skulle behöva hand- läggas med det utökade förfarandet, dvs. närmast en halvering av det antal planer som behöver kungöras.

I planprocesspromemorian föreslogs att de formella kraven på plan- handlingarna skulle minska i de fall planärendet handläggs med enkelt planförfarande, bl.a. genom att kommunen inte skulle behöva redovisa skälen för planförslaget eller beslutsunderlag som har betydelse. För- slaget har emellertid kritiserats av remissinstanserna för att kunna för- svåra planprocessen. Regeringen har därför bedömt att skälen för plan- förslaget och sådant planeringsunderlag som har betydelse för planären- det ska redovisas i normalfallet, men att dessa kan utelämnas om det är uppenbart att dessa inte behövs. Ändringen bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för kommunernas del.

Förslaget innebär även att antalet planer som kan antas av kommunsty- relsen eller byggnadsnämnden kan öka. Antalet planer som enligt PBL måste antas av kommunfullmäktige kan därmed minska i motsvarande grad, vilket innebär att handläggningstiden för ett sådant planärende van- ligtvis kan förkortas med några månader. Förslaget kan antas leda till en snabbare och effektivare kommunal hantering. Detta bör även leda till lägre kostnader för kommunen eftersom tiden minskar för den kommun- interna administrationen.

Även förslagen att förenkla förfarandet för att upphäva en detaljplan, där genomförandetiden har löpt ut, respektive att förlänga genomförande- tiden för en detaljplan, bedöms kunna innebära en effektivare kommu- nala hantering. Handläggningstiden i sådana ärenden bör därmed kunna förkortas väsentligt. Även om förslagen kan få stor betydelse i det en- skilda fallet så är dessa ärendetyper relativt ovanliga. Förslagen kan där- med inte förväntas medföra några mera betydande konsekvenser för det kommunala planarbetet i stort.

De nu aktuella förslagen innebär bl.a. att kommunens rutiner för plan- läggning kan behöva ändras, att information på kommunens webbplats kan behöva ändras, att kommunens planerare behöver läsa in sig på de föreslagna ändringarna m.m. De kostnader som kan komma att uppstå för kommunen bedöms kommunen kunna spara genom minskad intern admi- nistration när färre ärenden behöver lyftas till kommunfullmäktige och minskade kostnader för kungörelser m.m. Sammantaget bör förslagen leda till att kommunens kostnader för planläggning minskar något.

Förslagen om en enklare planprocess m.m. bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen.

Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall

fullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt.

Förslaget medför i första hand en flexiblare hantering för byggnads- nämnden genom att äldre, inaktuella detaljplanebestämmelser upphör att gälla. Därtill bedömer regeringen att förslaget medför att förutsättning- arna för att pröva den yttre utformningen i ärenden om bygglov och för- handsbesked förtydligas (jfr avsnitt 8.6). Detta kan i sin tur leda till att detaljplaner inte behöver göras fullt så detaljerade i dessa avseenden som ofta görs i dag, vilket är positivt genom att färre ärenden behöver hand- läggas som avvikelser (som i sig i vissa fall kan vara omständliga att han- tera genom att grannar ska höras m.m.).

En negativ konsekvens kan vara att förslaget i vissa fall kan medföra att det tar något längre tid att handlägga ett ärende för byggnadsnämnden, genom att det i vissa fall kan vara oklart om en viss planbestämmelse upphör att gälla eller inte. Detta kan då medföra behov av att nämnden behöver motivera sitt beslut i större omfattning än i dag eller förklara sin uppfattning för den som är sökande i ärendet. Sådana konsekvenser bör endast uppstå i ett begränsat antal fall och merarbetet i sådana ärenden bör vara förhållandevis litet. Kommunen har möjlighet att kompensera sig för kostnadsökningen eftersom byggnadsnämnden får ta ut avgifter för beslut om bygglov.

Genom att bestämmelsen inte ska tillämpas i sådana områden som ut- gör en värdefull miljö i vissa avseenden (jfr 8 kap. 13 § PBL), kan behovet av att inventera sådana områden öka. Sådana inventeringar med- för vissa kostnader för kommunen, men torde redan finnas i många kommuner. Likväl är detta ett underlag som ofta behövs, oavsett om för- slaget skulle genomföras eller inte.

För byggnadsnämnden kan förslaget medföra visst behov av utbildning för förtroendevalda och tjänstemän.

Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar i de fall som kom- munen agerar som fastighetsägare, genom att äldre, inte längre aktuella, planbestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av sådana byggnadsverk som kommunen uppför i egenskap av byggherre.

Sammantaget bedöms konsekvenserna för kommunerna bli små och därmed inte heller medföra några merkostnader av betydelse.

Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under processen att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser

I avsnitt 6.6 föreslås att länsstyrelsen även bör ge råd om tillämpningen av PBL inom ramen för samrådet. Förslaget syftar till att länsstyrelsen ska bidra i arbetet för att detaljplaner och områdesbestämmelser ska bli formellt korrekta och att länsstyrelsen således ska uppmärksamma kom- munen på eventuella brister i formellt hänseende. Avsikten är att färre detaljplaner ska upphävas efter överklagande. Länsstyrelsen ska i första hand lämna synpunkter i de fall som det förekommer väsentliga fel.

Som anmärkts i avsnitt 13.1 är det redan i dag vanligt att länsstyrel- serna påpekar eventuella brister i ett planförslag under planprocessen, men det är ingen skyldighet för länsstyrelsen att göra så och det före- kommer att länsstyrelsen inte gör det.

Prop. 2013/14:126

247

Prop. 2013/14:126 Förslaget kan i viss mån bidra till att färre antagna detaljplaner upp- hävs efter överklagande, vilket sparar resurserna hos kommunerna. Där- till förenklar formellt korrekta detaljplaner ofta plangenomförandet, vilket är positivt för kommunerna.

Om länsstyrelsen påtalar eventuella fel krävs det emellertid ofta att felet kommenteras i samrådsredogörelsen eller granskningsyttrandet, vilket kan medföra att planprocessen i denna del blir omständligare för kommunerna. Förslaget är därför inriktat på att länsstyrelsen ska ta sikte på väsentliga fel, medan mindre fel inte behöver uppmärksammas. Det finns även en risk att länsstyrelsen genom att uppmärksamma brister i planen oavsiktligt även kan ge den som motsätter sig planen eller om- rådesbestämmelserna argument vid ett eventuellt överklagande. Nyttan av en formellt korrekt plan vid ett eventuellt överklagande, bygglovs- granskning och plangenomförande m.m. bedöms dock överstiga de nack- delar som kan komma uppstå för kommunen.

Sammantaget bedöms konsekvenserna av förslaget för kommunernas del bli små. Förslaget bedöms inte leda till några merkostnader av bety- delse.

Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas

I avsnitt 6.7 föreslås att tidpunkten för när kommunen ska skicka en laga- kraftvunnen detaljplan till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten pre- ciseras i PBL så att denna ska skickas inom två veckor från den tidpunkt när planbeslutet har vunnit laga kraft.

Ändringarna i bestämmelserna om lagakraftvunna detaljplaner är främst en anpassning till nya metoder för digital arkivering, vilket i sig kan underlätta kommunens och andra myndigheters hantering av detalj- planer. Dagens regelverk är inte anpassat till digital dokumenthantering utan bygger på arkivering av pappershandlingar. En digital handling av tillräcklig kvalitet kräver mindre arbete att färdigställa, vilket enligt rege- ringens bedömning motiverar en tidsgräns på två veckor.

Det finns en risk att kommunen inte kan skicka planhandlingarna till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, t.ex. när ett planbeslut efter antagande har överklagats och den överprövande myndigheten avgör ärendet i semestertider. Några sanktioner införs emellertid inte om kom- munen överskrider den gräns som föreslås i lagen.

Ett effektivare plangenomförande

I avsnitt 7 föreslås nya och ändrade bestämmelser om plangenomförande. Ändringarna innebär bl.a. att sambanden mellan olika plangenomföran- defrågor tydliggörs, att lantmäterimyndighetens roll i planprocessen förtydligas, att exploateringsavtalen lagregleras, att de s.k. exploatörs- bestämmelserna ska upphävas samt att äldre s.k. avståendeförordnanden ska upphöra att gälla efter en viss tid.

De förtydligade och i viss mån utvecklade uppgifter som lantmäteri- myndigheten föreslås få medför att kommunerna i sin planeringsfunktion får tillgång till en ökad kompetens i sådana planläggningsfrågor som kan underlätta och snabba upp genomförandet av antagna detaljplaner.

248

När det gäller konsekvenserna av en lagreglering av exploaterings- avtalen kommer denna att inledningsvis ställa krav på kommunen att utarbeta och besluta om riktlinjer för sådana avtal. Riktlinjerna ska vara generellt tillämpbara på de detaljplaner som kommunen avser att genom- föra med stöd av bestämmelserna om exploateringsavtal. Att utarbeta av sådana riktlinjer kommer att medföra en ny arbetsuppgift för kommu- nerna. Förutsättningarna bör vara goda för att kommunerna kan sam- arbeta kring denna fråga, t.ex. genom att Sveriges Kommuner och Lands- ting tar fram ett normalförslag till riktlinjer. Därigenom kan merarbetet för den enskilda kommunen begränsas. Enligt förslaget kan arbetet med riktlinjerna ske parallellt med framtagandet av andra former av riktlinjer för exempelvis tomtpriser, markanvisningar eller ske i samband med att kommunen tar fram en ny eller ändrad översiktsplan. Förslaget bör inte leda till några merkostnader av betydelse för kommunen.

Kommunen ska i planprocessen redovisa om den avser att ingå exploa- teringsavtal och dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Kommunen har att vid förhandlingar om exploateringsavtal att för- hålla sig till det materiella innehåll som har preciserats i de nya bestäm- melserna om sådana avtal. Genom de formella kraven på en öppen pro- cess och genom att kommunens handlingsutrymme har tydliggjorts och i huvudsak anknutits till innehållet i de tidigare s.k. exploatörsbestäm- melserna kan förhandlingarna om exploateringsavtal förenklas och plan- genomförandet därmed snabbas upp och förenklas.

I 14 kap. 3 § regeringsformen stadgas att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Denna proportionalitets- princip ska tillämpas vid lagstiftning som kan få betydelse för den kom- munala självstyrelsen. Det ska således prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Det föreslagna kravet när det gäller exploaterings- avtal innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Regleringen syftar till att åstadkomma transparens och öppenhet kring planprocessen, vilket får anses vara ett väsentligt samhällsintresse. I för- hållande till detta intresse kan inskränkningen i den kommunala själv- styrelsen inte anses vara oproportionerlig på så sätt som avses i rege- ringsformen.

Exploatörsbestämmelserna föreslås bli upphävda. Det kommer att in- nebära att kommunerna inte längre behöver vända sig till länsstyrelsen för att få klarlagt vilken mark och vilka anläggningar som en fastighets- ägare ska avstå eller upplåta respektive bekosta. Detta medför en förenk- ling i förhållande till dagsläget. Till följd av förslaget att de äldre beslu- ten om tillämpning av exploatörsbestämmelserna successiv kommer att upphöra underlättas sådant planarbete som syftar till att förändra mark- användningen inom de områden som omfattas av besluten. Därigenom kan kostnaderna för planläggning minska på sikt för sådana kommuner där det förekommer äldre s.k. avståendeförordanden.

Prop. 2013/14:126

249

Prop. 2013/14:126

250

Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan

I avsnitt 8.1 föreslås ett ökat utrymme för att ge bygglov för en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser. I avsnitt 8.2 föreslås även att kommunen ska få möjlighet att förklara att fler planstridiga fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse.

Förslaget medför i första hand att byggnadsnämnden kan medge större avvikelser från gällande detaljplaner, vilket kan antas leda till att färre detaljplaner behöver ändras. Förslaget bör därmed kunna leda till att det läggs mindre resurser på sådana planändringar.

Förslaget att det ska vara möjligt att under genomförandetiden godta en avvikelse som innebär en åtgärd som är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, där avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte, förenklar kommunens arbete med plan- genomförande på så vis att byggnadsnämnden ges ett större utrymme för att godta sådana åtgärder som har förbisetts vid planläggningen men som krävs för att plangenomförandet ska bli ändamålsenligt.

För byggnadsnämnden kan förslaget medföra visst behov av utbildning av förtroendevalda och tjänstemän.

Sammantaget bedöms konsekvenserna av förslaget för kommunernas del bli små. Förslaget bör inte leda till några merkostnader av betydelse.

Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked

Förslaget skapar en större flexibilitet för kommunen när det blir möj- ligt för kommunen att genom en planbestämmelse knyta den förutsätt- ning som ska vara uppfylld, som planvillkoret hänger samman med, till antingen bygglovet eller startbeskedet. Det blir även lättare för byggnads- nämnden att hantera etappvisa genomföranden, genom möjligheten att, om det är lämpligt, få ge lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges.

Bedömningen av huruvida det är lämpligt att ge lov med villkor att förutsättningen ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges kan med- föra ett visst merarbete i bygglovskedet, men detta merarbete bedöms vara av begränsad omfattning.

Sammantaget bedöms förslaget huvudsakligen ge fördelar för kommu- nen genom den ökade flexibiliteten. Förslaget bedöms inte medföra några merkostnader av betydelse.

Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k.	Prop. 2013/14:126
A-tomter

Förslaget medför att färre planändringar behövs där verksamheten i dag inte bedrivs av någon som utgör ett offentligt organ, trots att detalj- planen anger att kvartersmarken ska användas för allmänt ändamål. Färre planändringar av detta slag leder i sin tur till en effektivare användning av kommunens resurser. Detta påverkar både sådan mark där t.ex. staten eller ett landsting äger marken, men även i sådana fall där kommunen själv är fastighetsägare.

Om byggnadsnämnden ger lov till en sökande som inte är ett offentligt organ, på sådan mark som det nu är fråga om, upphör kommunens rätt respektive skyldighet att lösa in marken. Kommunen skyddas därmed från att den nya verksamhetsutövaren ångrar sig, om det visar sig att denna inte kan få lönsamhet i verksamheten och begär att kommunen ska överta marken på nytt. Kommunen kan å andra sidan inte heller ångra sitt beslut och med tvång överta marken, även om det visar sig att den nya verksamheten kanske inte bedrivs på det sätt som kommunen utgick från. I sådant fall behöver kommunen göra en ny plan för att tvångsvis kunna lösa in marken.

Sammantaget bedöms förslaget ge fördelar för kommunen genom ökad flexibilitet. Förslaget kan i vissa fall medföra lägre kostnader för kommu- nen när kommunen avyttrar mark som enligt en detaljplan ska användas för allmänt ändamål, förutsatt att en planändring inte behövs av något annat skäl.

Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan m.m.

Förslaget medför i första hand större möjligheter för kommunen att
värna sådana värdefulla byggnader och bebyggelseområden som avses i
8 kap. 13 § PBL. Förslaget bedöms inte medföra några merkostnader för
kommunen.
Mindre justeringar för bättre tillämpning
I avsnitt 9 föreslås vissa mindre justeringar av PBL i syfte att ge förut-
sättningar för bättre tillämpning. Lagändringarna syftar i första hand till
att förtydliga och förenkla delar av PBL som visat sig vara otydliga eller
svårtillämpade. Ändringarna bör därmed i någon mån kunna innebära en
enklare hantering av berörda ärendetyper. De flesta av ändringarna rör	251
	251

Prop. 2013/14:126 regleringar på en relativt detaljerad nivå som gör att de inte kan väntas få någon stor inverkan på plan- och bygglovsprocessen som helhet.

I avsnitt 9.1 föreslås att PBL ska förtydligas när det gäller sådana var- samhets- och skyddsbestämmelser som kommunen får besluta om i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Ändringen bör inte medföra några konsekvenser för kommunens del.

I avsnitt 9.2 föreslås att kriterierna för vilka krav som en komplette- rande åtgärd – i första hand komplementbyggnader och små tillbygg- nader – utanför detaljplan ska uppfylla. Genom att kraven minskar i om- fattning bör det i någon mån bli enklare för byggnadsnämnden att hand- lägga sådana ansökningar. Ändringen leder emellertid inte till några mera omfattande konsekvenser för kommunens del.

I avsnitt 9.3 föreslås för det första att bestämmelserna om interimistiskt slutbesked (10 kap. 36 § PBL) ska förtydligas så att det framgår att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. En sådan ändring bör i vissa fall göra det lättare för byggnadsnämnden att handlägga såda- na slutbesked. Det blir även lättare för kommunen om kommunen i egen- skap av byggherre själv bygger något som är lämpligt att slutföra i olika etapper. I avsnittet föreslås för det att andra bestämmelserna i 11 kap. 33 § PBL ska ändras så att det krävs synnerliga skäl för att byggnads- nämnden ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ändringen begrän- sar byggnadsnämndens möjligheter att ingripa, men genom att byggnads- nämnden fortfarande kan ingripa med ett åtgärdsföreläggande är konse- kvenserna av begränsad omfattning.

I avsnitt 9.4 föreslås att byggnadsnämnden ska få förbjuda att en åtgärd utförs på nytt i samband med rättelseförelägganden. En sådan möjlighet fanns enligt plan- och bygglagen (1987:10). Ändringen bör underlätta handläggningen av vissa tillsynsärenden, varigenom byggnadsnämndens resurser kan användas effektivare.

I avsnitt 9.5 föreslås ett antal rättelser och justeringar av redaktionell karaktär. Ändringarna bör inte medföra några konsekvenser för kommu- nens del.

Sammantaget bör förslagen i avsnitt 9 inte medföra några merkost-

	nader för kommunens del.
	Förbudet mot kommunala särkrav
	Regleringen och den kommunala självstyrelsen
	Förslaget att genom en ny bestämmelse förhindra kommuner att vid
	myndighetsutövning ställa krav på andra tekniska egenskaper än vad som
	följer av föreskrifter som meddelats av regeringen och Boverket innebär
	en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, vilket begränsar
	kommunernas möjlighet att ställa krav på sådana egenskaper i samband
	med markförsäljning och planläggning. Det finns därför skäl att i det
	följande närmare utveckla hur ett förbud förhåller sig till den kommunala
	självstyrelsen.
	Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och
	regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självsty-
252	relsens grund, varom närmare bestämmelser finns i lag. Kommunerna
252

sköter på samma grund även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Bostadsbyggandet är i sig en angelägenhet av allmänt intresse och hur byggandet sker utifrån de aspekter som omfattas av tekniska egenskaps- krav får anses vara av allmänt intresse, åtminstone för den kommun inom vars geografiska område byggandet sker, oavsett vem det är som äger den berörda fastigheten.

I 1 kap. 2 § PBL anges uttryckligen att planläggningen av mark och vatten är en kommunal angelägenhet. Utöver planläggning anges inte någon uttrycklig ansvarsuppdelning när det gäller övriga sakfrågor i PBL. Det kan dock konstateras att det är Boverket som har bemyndigats att meddela föreskrifter om byggnadsverks tekniska egenskaper. I för- arbetena till den tidigare lagen (1994:487) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. används dessutom begreppet ”statliga” egenskaps- krav (prop. 1993/94:178 s. 53). Oaktat detta, kan det mot bakgrund av PBL:s utformning och den allmänna bestämmelsen i 2 kap. 1 § kom- munallagen inte anses klarlagt att kommunerna är helt utestängda från att hantera de delar i PBL som avser själva byggandet. Föreskriftsrätten kring de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk är en fråga som lig- ger på staten, men tolkningen och tillämpningen av föreskrifterna är inte det. Vad gäller markanvisningsavtal tillkommer de intressen och den handlingsfrihet som en kommun har i egenskap av markägare.

Oavsett det ursprungliga syftet med regleringen finns det utifrån dagens regelverk skäl för bedömningen att en bestämmelse enligt försla- get inskränker kommunernas självstyrelse både vad gäller markanvis- nings- och exploateringsavtal (jfr SOU 2012:86 s. 95).

Ett införande av en sådan bestämmelse som nu föreslås innebär att kommunerna inte kommer att ha samma möjligheter som i dag att styra över byggnadsverks tekniska egenskaper på ett sätt som de funnit att det finns ett kommunalt intresse av att göra. Kommuners behov att kunna styra byggandet i nu aktuella delar kan finnas av många olika anled- ningar. Exempelvis innebär den demografiska utvecklingen med ett till- tagande antal äldre att behovet av anpassade bostäder kommer att öka framöver, något som kommunerna behöver ta hänsyn till. Det kan mot denna bakgrund t.ex. finnas behov av att göra byggnader inom ett visst område eller vissa fastigheter än mer tillgängliga för att detta i sin tur ska lätta på trycket på den kommunala äldreomsorgen. Med den föreslagna regleringen kommer dock kommunerna även fortsättningsvis att kunna ställa krav på boendeform i genomförandeavtal.

Prop. 2013/14:126

253

Prop. 2013/14:126 Kommuner torde inte omfattas av egendomsskyddet i bl.a. artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) och 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen (jfr prop. 1975/76:209, prop. 1993/94:117 och prop. 2009/10:80 angående vem som omfattas av rättigheterna i regeringsformen respektive artikel 34 i europakonventionen jämte Danelius, H, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde uppl. [2012], s. 24). Även om förslaget inte är av sådan karaktär att det har någon betydelse utifrån regeringsformens bestämmel- ser om egendomsskydd, påverkar den föreslagna bestämmelsen den kommunala självstyrelsen vad gäller kommunernas möjligheter att styra byggnadsutvecklingen på det sätt som nu är i fråga avseende den mark de själva äger. Den inskränkning som den föreslagna bestämmelsen medför för den kommunala självstyrelsen behöver därför beaktas vid den propor- tionalitetsbedömning som ska göras enligt 14 kap. 3 § regeringsformen.

Det som nu regleras är en fråga som visserligen påverkar kommuner- nas intressen, men som även omfattas av ett statligt intresse. Om en be- stämmelse enligt förslaget inte införs medför detta att den varierade och oönskade rättstillämpning som råder på flera håll kvarstår med bl.a. de begränsande konsekvenser detta har för byggandet.

Den nu föreslagna bestämmelsen har till avsikt att förhindra att kom- munerna använder det s.k. kommunala planmonopolet eller sin funktion som myndighetsnämnd för att förmå den enskilde att acceptera krav (och därmed kostnader) som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvän- digt för att säkerställa ett hållbart byggande.

Det finns ett starkt allmänt intresse för en hållbar utveckling av byg- gandet, att skapa förutsättningar för sänkta byggkostnader och underlätta byggandet av bostäder och andra byggnadsverk, bl.a. då en god tillgång till bostäder och lokaler är en nödvändig förutsättning för tillväxt och välfärd (jfr prop. 2009/10:170 s. 127). I förarbetena till PBL (a. prop. s. 128) uttalades att en förutsättning för att olika intressenter ska kunna bygga och tillhandahålla bostäder och lokaler är att reglerna för plan- och byggprocessen är enkla, tydliga och väl fungerande samt att otydlighet i reglerna bidrar till osäkerhet om genomförandet och minskad förutsäg- barhet samt risker för att intressenter inte behandlas på ett likartat sätt. Vidare uttalades att regeringens förslag syftade till att genom tydligare regler lägga grunden för en ökad förutsägbarhet för enskilda och företag samt ökade förutsättningar för lika behandling.

De s.k. särkraven innebär en otydlighet i reglerna i strid med den avsikt som regeringen hade med PBL. Den nu föreslagna bestämmelsen är avsedd att öka förutsägbarheten. Att förhindra lokala tekniska egenskaps- krav främjar även konkurrensen i och med att det underlättar för framför allt mindre byggföretag att vara med i processen, om de krav som ställs på byggnadsverk är förutsägbara och lika nationellt sett.

Byggkravsutredningen gör bedömningen att sannolikt 60–70 procent av bostadsbyggandet sker på kommunal mark som överlåts till byggbolag (SOU 2012:86 s. 70). Kommunernas ställning som både dominerande markägare vid bostadsbyggande och innehavare av planmonopolet inne- bär således att deras betydelse för bostadsbyggandet är mycket stor. Det är därför av stor vikt att kommunerna bidrar till förverkligandet av det

254

nationella intresset av en plan- och byggprocess med enkla, tydliga och väl fungerande regler.

Den nu föreslagna bestämmelsen förhindrar att ett visst krav i Bover- kets byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR, justeras utan hänsyn till de andra kraven och på grundval av en bedömning av ett organ som inte har helhetsbilden över byggandet på samma sätt som Boverket har (jfr SOU 2012:86 s. 37 f.).

Vid proportionalitetsbedömningen bör även beaktas följande. Det kom- munala planmonopolet omfattar den kommunala ensamrätten är be- fogenheten att anta planer, även om denna ensamrätt kan genombrytas i vissa fall (prop. 1985/86:1 s. 460 f.). Däremot har kommunen ingen ut- talad rätt att själv bestämma vad som ingår i de tekniska egenskaps- kraven. Utifrån regleringen i PBL och vad som angetts i tidigare för- arbeten är det fråga om statliga krav. De av kommunerna uppställda sär- kraven innebär i praktiken att det inom detta område ställs kommunala krav på ett sätt som inte kan anses ha varit avsett, bl.a. med hänsyn till ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och med hänsyn till att avsikten varit att det är byggherrarnas frihet att välja lösning för att upp- fylla de tekniska egenskapskraven (jfr avsnitt 10 under rubriken Det behövs en ny reglering för att förhindra särkraven).

Vid en avvägning av de olika intressena bedöms att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Ändamålet med inskränkningen är främst att åstadkomma en rättstillämpning som mot- svarar PBL:s intentioner, dvs. att byggnormer sätts på nationell nivå, att byggherrar ansvarar för att normerna följs och att kommunen har tillsyn över detta genom bl.a. kontrollsystemet i 10 kap. PBL.

Det bör understrykas att den föreslagna regleringen inte påverkar kom- munens möjligheter att ange krav på utformningen av vissa byggnads- verk. En kommun kan även i fortsättningen ställa krav på att en byggnad t.ex. ska ha fasader av trä eller glas.

Kommunerna och legalitetsprincipen

Markanvisningsavtalen har såväl offentligrättsliga drag som civilrättsliga drag. I detta sammanhang finns därför skäl att återge ett avsnitt som belyser hur den kommunala sektorn förhåller sig till den s.k. legalitets- principen och hur denna, i kombination med principen om illojal makt- användning, begränsar möjligheterna för det allmänna att ingå avtal som tvingar den enskilde till vissa förpliktelser. Avsnittet är hämtat från boken Offentlig-privat samverkan: rättsliga förutsättningar och ut- maningar (Madell & Indén, Iustus, 2010).

Legalitetsprincipen kan sägas vara en grundläggande och utmärkande prin- cip för en rättsstat. Den kommer till uttryck i 1 kap. 1 § 3 st. regerings- formen, där det heter att den offentliga makten ”utövas under lagarna”. Detta innebär att alla offentliga organ – riksdagen, regeringen, domstolar, förvaltningsmyndigheter och kommuner – är bundna av, och måste rätta sig efter, gällande lagar i sin verksamhet. Legalitetsprincipen sätter alltså en definitiv gräns för vad samtliga organ får göra. Inte heller om det inom ett område saknas speciella lagregler uppställda för hur en fråga ska avgöras, har en kommun eller en myndighet någon obegränsad frihet att

Prop. 2013/14:126

255

Prop. 2013/14:126

256

själv bestämma om möjligheten att fatta beslut. Om det allmänna på detta sätt kan anses ha överskridit sin beslutanderätt brukar man prata om détournement de pouvoir eller illojal maktanvändning. De offentligrättsliga skyddsprinciperna riktar sig främst mot otillbörligt agerande inom ramen för myndighetsutövning, men principen om illojal maktanvändning kan även komma att aktualiseras när en kommun disponerar över sin egendom, ingår avtal eller om kommunen använt sin beslutanderätt på ett otillständigt sätt. De regler som ger kommunen dess kompetens anger i regel också de gränser som rättsordningen sätter för olika typer av åtgärder. Det torde också stå klart att en kommun inte kan överskrida dessa gränser genom att använda sig av avtal. De begränsningar som finns för exempelvis myndig- hetsutövning skyddar inte bara medborgarna mot otillbörliga ingrepp, de kan också ses som regler för vad som är det bästa för samhället. Det har i såväl svensk som utländsk doktrin antagits att illojal maktanvändning kan bestå i att det allmänna använder sin maktposition för att främja ett visst privatekonomiskt eller fiskalt intresse. En myndighet får exempelvis inte ta betalt för sin myndighetsutövning såvida inte stöd för detta föreligger i författning. Som en följd av detta räknas det alltså som otillbörligt att ett offentligt organ utan författningsstöd begär en förmån i utbyte mot myndighetsutövning. Det spelar ingen roll om det krävda gäller till förmån för det allmänna eller någon enskild. Ett klassiskt exempel är om en an- sökan om bygglov bifalls först om den sökande, såsom genom ett genom- förandeavtal, förpliktat sig att ekonomiskt bidra till någon kommunal verksamhet, se t.ex. NJA 1980 s. 1. En kommun saknar därför möjlighet att genom avtal ålägga motpart mer långtgående förpliktelser än vad som är möjligt enligt indispositiv lagstiftning. Kommunerna kan inom ramen för sin verksamhet hyra ut fastigheter, köpa eller sälja egendom, driva af- färsverksamhet etc. – dvs. ägna sig åt privat verksamhet i varierande ut- sträckning. Kommunernas agerande med privaträttsliga medel måste emellertid hänföras till den offentliga förvaltningen, eftersom de företräder de indirekta uppdragsgivarna, medborgarna. De offentligrättsliga spärrarna och kontrollreglerna ska därvid garantera att verksamheten sköts på ett acceptabelt sätt. Dessa offentligrättsliga regler och principer drar upp vissa linjer av betydelse för det allmännas möjligheter att ingå avtal. När inget stöd ges i specialförfattningarna bestäms gränserna för kommunernas avtalsslutande utifrån den kommunala kompetensen och principen om myndigheternas ”fria skön”. Även i dessa fall erbjuder dock läran om illojal maktanvändning ett visst skydd mot det allmännas möjligheter att fatta beslut som kränker den enskildes rättssäkerhet. Såväl legalitets-, objektivitets- som likhetsprincipen torde kunna innefattas i begreppet illojal maktanvändning, eftersom det är fråga om en form av maktmissbruk om det allmänna genom att sluta avtal med enskild kringgår de offent- ligrättsliga möjligheterna att förplikta den enskilde till motsvarande åta- ganden, oavsett om det rör sig som myndigheter eller kommunala försam- lingars beslutsfattande. Det är således nödvändigt att vid bedömningen av ett avtal, där det allmänna uppträder som avtalspart, även ta i beaktande de offentligrättsliga begränsningar som kan föreligga. Det offentligrättsliga regelverket begränsar för det första kompetensen att ingå avtal, genom att ett avtal för det första inte får ingås i strid med de lagar som styr myndig- hetens verksamhet. För det andra får avtal i vissa fall inte ingås utan lagstöd. Sålunda blir det offentligrättsliga regelverket och de offentlig- rättsliga skyddsprinciperna av betydelse när det gäller att bedöma rätts- verkningarna av ett ingånget avtal i förhållande till det allmännas möjlig- heter att genom sin normgivningsrätt ensidigt ändra förutsättningarna för detta, se t.ex. NJA 1981 s. 269.

Som framgår av texten begränsar legalitetsprincipen en kommuns möj- Prop. 2013/14:126 ligheter att inom ramen för en civilrättslig uppgörelse, t.ex. en fastighets-

överlåtelse, förmå den enskilde att acceptera vissa villkor som går längre än vad det offentligrättsliga regelverket medger.

Mot bakgrund av den nu redovisade texten framgår att kommunens möjligheter att inom ramen för en markanvisning avtala om särkrav inte är obegränsade. Sammanfattningsvis anser regeringen att den föreslagna regleringen inte kan anses vara oproportionerlig på så vis som avses i 14 kap. 3 § regeringsformen.

Tekniska egenskapskrav som avser annat än energihushållning och tillgänglighet

Förbudet för kommuner att ställa krav på tekniska egenskaper gäller alla de nio tekniska egenskaper som framgår av 8 kap. 4 § PBL och som pre- ciseras i BBR. I praktiken har diskussionen kring särkraven kommit att fokusera på två av dessa, nämligen energihushållning/värmeisolering res- pektive tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Några remissinstanser, däribland Länsstyrel- sen i Östergötlands län, har påtalat att även konsekvenser för uteblivna särkrav avseende de övriga sju egenskapskraven bör beskrivas. Utifrån Byggkravsutredningens bakgrundsbeskrivning och inkomna remissvar gör regeringen bedömningen att det torde vara mycket ovanligt att sär- krav ställs på andra områden än energihushållning och tillgänglighet (jfr SOU 2012:86). Sveriges Byggindustrier har i sitt remissvar nämnt att även särkrav avseende bullerdämpning och avfallshantering kan före- komma. Vad gäller bullerskyddsåtgärder faller det normalt inom ramarna för kommunens lagliga rätt enligt 4 kap. 12 § PBL att i en detaljplan precisera vissa skyddsbestämmelser som en anpassning till platsens för- utsättningar. Detta torde även gälla många andra av de särkrav som ställs som inte omfattar energihushållning eller tillgänglighet. När det gäller avfallshantering konstaterar regeringen att enligt BBR ska utrymmen eller anordningar för hantering av avfall anpassas till bl.a. lokala regler för avfallshantering om hur avfall sorteras, förvaras och hämtas. Det finns med andra ord relativt stora möjligheter att på lokal nivå föreskriva vilken sorts anordningar för avfallshantering som ska finnas vid nybygg- nation, utan att dessa regler kan klassas som särkrav.

I övrigt gäller samma resonemang som för särkraven generellt. Om en kommun exempelvis vill ställa extra höga, lokala, krav på brandsäkerhet eller bärförmåga för nya byggnader så kan det förstås innebära att dessa byggnader faktiskt blir stabilare respektive mer brandsäkra än en bygg- nad som bara når upp till BBR:s regler. Men mot bakgrund av resone- mangen i avsnitt 10 kan det inte anses vare sig förenligt med PBL:s intentioner eller samhällsekonomiskt rimligt att låta lokala krav ersätta de nationella avseende byggnadsverks tekniska egenskaper. I den mån det ställs särkrav på andra egenskaper än energihushållning och tillgänglig- het torde konsekvenserna av att sådana inte längre får ställas vara ytterst begränsade med tanke på hur sällsynt förekommande de bedöms vara.

257

Prop. 2013/14:126

258

Kommunala riktlinjer för markanvisningar

Kravet på riktlinjer för markanvisningar är en nyhet. Riktlinjerna är i första hand till nytta för exploatörer, men bör också underlätta kommu- nens arbete med att hantera förfrågningar från exploatörer.

En särskild fråga är hur en lagreglering av skyldigheten att ha riktlinjer för markanvisningar förhåller sig till regleringen av den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. Skyldigheten att ha riktlinjer för mark- anvisningar kan sägas ha en viss inverkan på kommunens möjligheter att använda sin mark och därmed en viss inverkan på den kommunala själv- styrelsen. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Syftet med att införa krav på riktlinjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas för att ny bebyggelse ska komma till stånd. Denna transparens och tydlighet är nödvändig som ett led i att uppfylla regeringens mål om en förenklad och effektiv plan- och byggprocess. Hur ett byggprojekt inleds är en viktig faktor för huruvida projektet för- verkligas eller inte och därigenom för uppfattningen av nybyggnads- klimatet i kommunen. Ett krav på riktlinjer för markanvisningar bidrar till tydliga spelregler för berörda aktörer. Det bakomliggande syftet att åstadkomma ett ökat bostadsbyggande är att betrakta som ett starkt all- mänt intresse, vilket motiverar en begränsad inskränkning av den kom- munala självstyrelsen. Att inskränkningen är begränsad beror bl.a. på att kommunen själv styr över innehållet i riktlinjerna.

Eftersom kravet på riktlinjer för markanvisningar är en ny uppgift för kommunerna omfattas regleringen därigenom av den s.k. kommunala finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen omfattar statligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på kommunal verksamhet. Kravet på riktlinjer för markanvisningar innebär en begränsad arbetsin- sats för kommunerna, som endast bör leda till begränsade merkostnader. Samtidigt bör riktlinjerna leda till att kommunernas interna arbete med markanvisningar förenklas, vilket på sikt kan leda till lägre kostnader för kommunen. Därtill bör förutsättningarna vara goda för att kommunerna kan samarbeta kring denna fråga, t.ex. genom att Sveriges Kommuner och Landsting tar fram ett normalförslag till riktlinjer. Därigenom kan merarbetet för den enskilda kommunen begränsas. Kravet på riktlinjer bör sammantaget inte innebära annat än försumbara kostnader för kom- munerna.

Kravet på riktlinjer omfattar endast de kommuner som arbetar med markanvisningar. De kommuner som inte arbetar med markanvisningar kommer inte heller att behöva ta fram några riktlinjer.

13.3

Konsekvenser för företag

Prop. 2013/14:126

Detaljplanekravet begränsas

Genom att färre detaljplaner upprättas kan handläggningstiden vid nya exploateringar antas bli kortare i genomsnitt.

I den mån någon detaljplan inte upprättas leder detta till färre begräns- ningar om det t.ex. finns behov av att bygga till befintliga byggnader. Samtidigt leder avsaknaden av en detaljplan till att det blir svårare för företag att förutse vilka förutsättningar som finns för förändringar i verk- samheten. Detaljplanen skyddar även i viss utsträckning mot överkla- ganden genom att vissa frågor anses vara avgjorda genom detaljplanen (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL).

För företag som bedriver verksamhet i flera kommuner kan det i viss utsträckning bli svårare att planera nya projekt eftersom kommunerna ges ett större utrymme att själva bedöma att huruvida det behövs en detalj- plan eller inte.

Inom områden som inte omfattas av detaljplan är kraven på bygglov lägre, dvs. färre åtgärder kräver bygglov än vad som gäller inom plan- lagda områden. Detta kan medföra att företag i vissa fall kan göra föränd- ringar i den byggda miljön utan krav på föregående kontakt med bygg- nadsnämnden, t.ex. när det gäller skyltar och ljusanordningar. När krav på bygglov försvinner kan emellertid krav på tillstånd från länsstyrelsen inträda i stället enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Intill allmänna vägar kan kravet på bygg- lov ersättas med krav på tillstånd från länsstyrelsen enligt bestämmel- serna i väglagen (1971:948).

Genom att detaljplaner inte alltid kommer att behöva upprättas för sammanhållen bebyggelse uppstår behov av följdändringar i flera andra lagar, bl.a. i ordningslagen (1993:1617), jordabalken, miljöbalken och lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Vilka konsekvenser som dessa följdändringar kan antas med- föra för företag får bedömas i samband med att behovet av följdändringar utreds.

Sammantaget kan förslaget leda till något lägre kostnader för företag.

259

Prop. 2013/14:126

260

En enklare detaljplaneprocess

Sammantaget bör de föreslagna ändringarna leda till att planprocessen blir något kortare i genomsnitt, bl.a. genom att färre planer kommer att behöva antas av kommunfullmäktige. Därtill kan de direkta utgifterna för planarbetet antas minska, åtminstone i genomsnitt, genom att det kom- mer att krävas kungörelser i en ortstidning i färre fall än vad som tidigare har varit fallet. Genom att tiden för planprocessen minskar totalt sett kan det antas leda till lägre kapitalkostnader för det företag som behöver planlägga sin mark. Det är svårt att kvantifiera de ekonomiska lättnader som kan komma att uppstå genom förslaget eftersom konsekvenserna varierar stort beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Följande exempelsituation illustrerar uppskattningsvis vilka ekonomiska lättnader som kan komma fråga. För ett företag som inte får någon avkastning för en fastighet under den tid som planläggningen pågår innebär en tids- mässig förkortning med tre månader en besparing på ca 75 000 kr i form av minskade ränteutgifter om anskaffningsvärdet för fastigheten är 10 miljoner kronor och den tänkta realräntan är 3 procent. Därtill minskar de direkta utgifterna för kungörelser. Beroende på kungörelsens utform- ning (storlek) och i vilken ortstidning som kungörelsen sker kan kostna- den för denna antas uppgå till 5 000–15 000 kr. I många fall krävs dess- utom kungörelser i flera ortstidningar enligt 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Den omständigheten att en detaljplan behöver upprättas eller ändras verkar i dag avhållande på många mindre företag, som således hellre av- står från att engagera sig i ett planarbete än att utsätta sig för risken att ett utdraget förfarande inte leder någon vart. På så vis kan föreslagna änd- ringar i planprocessen väntas leda till att fler företag överväger att enga- gera sig i ett planarbete.

Planbestämmelser om utformning upphör att gälla i vissa fall

Förslaget kan förväntas medföra vissa förenklingar för fastighetsägare, genom att äldre, inte längre aktuella, planbestämmelser upphör att gälla och att det därmed blir möjligt att även pröva andra utformningar av så- dana byggnadsverk och tomter som fastighetsägaren uppför i egenskap av byggherre. Förslaget leder sannolikt inte till några direkta ekonomiska konsekvenser. Däremot kan indirekta ekonomiska fördelar uppstå i det enskilda fallet genom att den tänkta ordningen kan möjliggöra lösningar som bedöms vara ekonomiskt fördelaktigare för företaget.

Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av plan-	Prop. 2013/14:126
och bygglagen under planprocessen

Förslaget kan i vissa fall leda till att väsentliga fel i planarbetet upp- täcks i tid, vilket kan förhindra ett senare upphävande vid ett eventuellt överklagande. På så vis bör förslaget i första hand medföra fördelar för företag. Vissa nackdelar kan dock uppstå genom att det vanligtvis medför ett visst merarbete att korrigera och bemöta påtalade felaktigheter m.m.

Det är inte meningsfullt att närmare försöka kvantifiera de ekonomiska lättnader som kan komma att uppstå genom förslaget eftersom konse- kvenserna varierar stort beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet, t.ex. hur många instanser som en detaljplan behöver passera innan kommunens beslut att anta detaljplanen kan vinna laga kraft.

Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas

Ett effektivare plangenomförande
De förslag som redovisas i avsnitt 7 innebär att plangenomförandefrågor-
na blir klarlagda på ett tydligare sätt. Förslagen innebär dels att lagstift-
ningen i sig blir tydligare, dels att regleringen i sig medför att frågor om
genomförandet kan behandlas tidigare i procesen och därmed underlätta
för och påskynda den process som vidtar när planen har blivit antagen.
Genom en lagreglering av exploateringsavtalen ska det ankomma på en
kommun som har för avsikt att teckna exploateringsavtal med en bygg-
herre eller fastighetsägare att anta riktlinjer för sådana avtal. Riktlinjerna
ska bl.a. klarlägga kommunens intentioner när det gäller när, var och
under vilka förutsättningar sådana avtal ska ingås. De ska därefter tilläm-
pas i de fall kommunen utarbetar en detaljplan som helt eller delvis avser