Beräkning av återbetalningsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m. Prop. 1998/99:78

Proposition 1998/99:78

Regeringens proposition
1998/99:78

Beräkning av återbetalningsskyldighet för
underhållsstöd till barn med särlevande
föräldrar m.m.

Prop.

1998/99:78

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 4 mars 1999

Göran Persson

Maj-Inger Klingvall

(Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till ändrade regler för hur den bidrags-
skyldiges återbetalningsskyldighet inom underhållsstödssystemet skall
beräknas. Förändringarna innebär att grundavdraget i systemet höjs till
72 000 kr samtidigt som de procentsatser som bestämmer återbetalnings-
skyldighetens storlek höjs. Vidare föreslås bl.a. att hänsyn skall tas till
realisationsförluster och avdrag enligt lagen (1993:1469) om uppskovs-
avdrag vid byte av bostad vid beräkningen av det inkomstunderlag som
används för bestämmande av återbetalningsskyldighet. Förslagen, som
föreslås tillämpas i fråga om återbetalningsskyldighet för tid efter den
31 januari 2000, leder till en besparing på ca 160 miljoner kronor per år
samt en förbättrad fördelningspolitisk profil. Samtliga återbetalnings-
skyldiga som i dag finns i systemet kommer att omfattas av de nya reg-
lerna.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 78

Innehållsförteckning

Prop. 1998/99:78

1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1030) om under-
hållsstöd.............................................................................................3

3 Ärendet och dess beredning...............................................................6

4 Bakgrund............................................................................................6

4.1 Inledning.............................................................................6

4.2 Nuvarande bestämmelser....................................................7

4.3 Riksförsäkringsverkets utvärdering.....................................8

5 Underhållsstödsreformens kostnadskonsekvenser.............................8

5.1 Kostnadsutveckling för bidragsförskott

åren 1988- 1996.................................................................8

5.2 Besparingar i stödet till särlevande föräldrar

åren 1995- 1997.................................................................9

5.3 Förklaringar till kostnadsavvikelsema..............................10

6 Överväganden och förslag...............................................................12

6.1 Grundavdrag och procentsatser för återbetalnings-

belopp................................................................................12

6.2 Beräkning av kapitalinkomster..........................................15

6.3 Jämkning av återbetalningsskyldighet..............................16

6.4 Omprövning av återbetalningsbelopp...............................17

7 Ekonomiska effekter av förslagen...................................................18

7.1 Underhållsstöd i februari 1999..........................................18

7.2 Ekonomiska effekter för de bidragsskyldiga.....................21

7.3 Ekonomiska effekter för staten.........................................25

8 Författningskommentar....................................................................26

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999............27

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Prop. 1998/99:78

2 Förslag till lag om ändring i lagen
(1996:1030) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs att 24-26 och 30 §§ lagen (1996:1030) om
underhållsstöd skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §

Återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall för varje barn som har rätt
till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år. Beloppet skall
motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i det
följande. Vid bestämmandet av procenttalet skall hänsyn tas till samtliga
barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 §
föräldrabalken.

Är den bidragsskyldige under-
hållsskyldig enligt 7 kap. 1 § för-
äldrabalken för ett, två eller tre
barn utgör procenttalet tio, sex och
en fjärdedels respektive fem pro-
cent. Föreligger underhållsskyldig-
het för fler än tre barn, skall
procenttalet motsvara det tal som
erhålls, om man dividerar summan
av femton och antalet barn utöver
tre med det totala antalet barn.
Procenttalet bestäms till ett tal med
högst två decimaler.

Är den bidragsskyldige under-
hållsskyldig enligt 7 kap. 1 § för-
äldrabalken för ett, två eller tre
barn utgör procenttalet fjorton,
elva och en halv respektive tio
procent. Föreligger underhållsskyl-
dighet för fler än tre barn skall
procenttalet motsvara det tal som
erhålls, om man dividerar summan
av trettio och antalet barn utöver
tre med det totala antalet barn.
Procenttalet bestäms till ett tal med
högst två decimaler.

Återbetalningsskyldigheten för ett barn får aldrig överstiga vad som
lämnas i underhållsstöd till barnet under den tid återbetalningsskyldig-
heten avser.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på
öretal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om månadsbeloppet
för ett barn blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldig-
heten.

Den bidragsskyldiges inkomst
enligt 24 § beräknas i enlighet med
det senast fattade taxeringsbeslutet
enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen

25 §

Den bidragsskyldiges inkomst
enligt 24 § beräknas i enlighet med
det senast fattade taxeringsbeslutet
enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen

1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 78

(1990:324) och med utgångspunkt
i

1. inkomst av tjänst enligt 34 §
kommunalskattelagen (1928:370),

2. intäkt av kapital enligt 3 §
1 mom. lagen (1947:576) om stat-
lig inkomstskatt, och

3. inkomst av näringsverksam-
het enligt 25 § kommunalskatte-
lagen justerad enligt andra stycket.

(1990:324) och med utgångspunkt
i

1. inkomst av tjänst enligt 34 §
kommunalskattelagen (1928:370),

2. inkomst av kapital enligt 3 §
1 mom. lagen (1947:576) om stat-
lig inkomstskatt, och

3. inkomst av näringsverksam-
het enligt 25 § kommunal skatte-
lagen justerad enligt andra stycket.

Inkomsten av kapital enligt
första stycket skall ökas med det
belopp som den bidragsskyldiges
inkomst av kapital har minskats
genom avdrag, utom där

1. realisationsvinst har minskats
med realisationsförlust som upp-
kommit under beskattningsåret,
eller

2. avdrag har gjorts enligt lagen
(1993:1469) om uppskovsavdrag
vid byte av bostad.

Prop. 1998/99:78

Inkomsten av näringsverksamhet skall

ökas med belopp med vilket inkomst av näringsverksamhet har
minskats genom avdrag för

a) underskott från tidigare beskattningsår,

b) utgift för egen pension intill ett halvt basbelopp enligt 1 kap. 6 §
lagen (1962:381) om allmän försäkring,

c) avsättning till periodiseringsfond,

d) ökning av expansionsmedel, och

minskas med belopp med vilket inkomst av näringsverksamhet har
ökats genom

a) återföring till beskattning av avdrag för avsättning till
periodiseringsfond, och

b) minskning av expansionsmedel.

26 §*

Till beloppen enligt 25 § skall läggas

1. studiemedel i form av studiebidrag,

2. en procent av den del av den bidragsskyldiges skattepliktiga för-
mögenhet som överstiger 900 000 kronor.

1 Senaste lydelse 1997:1318.

Det sålunda framräknade be-
loppet skall minskas med 24 000
kronor och utgör därefter den in-
komst som skall ligga till grund för
beräkningen av återbetalningsskyl-
digheten.

Återbetalningsskyldighet som
fastställts enligt 24-28 §§ skall
omprövas när ett nytt beslut om
årlig taxering föreligger och när
grunden för tillämplig procentsats
enligt 24 § ändras.

Återbetalningsskyldighet för viss
tid kan också, på ansökan av den
bidragsskyldige eller på initiativ
av försäkringskassan, jämkas om
det taxeringsbeslut som legat till
grund för försäkringskassans be-
dömning ändrats väsentligt. Be-
stäms återbetalningsskyldigheten
till lägre belopp än vad den bi-
dragsskyldige i enlighet med tidi-
gare beslut betalat för samma tid,
skall skillnaden och betald ränta
som hänför sig till skillnadsbe-
loppet betalas ut till den bidrags-
skyldige. Bestäms återbetalnings-
skyldigheten till högre belopp än
vad den bidragsskyldige i enlighet
med tidigare beslut betalat för
samma tid, skall den bidragsskyl-
dige betala in skillnaden till för-
säkringskassan.

Det sålunda framräknade be- Prop. 1998/99:78
loppet skall minskas med 72 000
kronor och utgör därefter den in-
komst som skall ligga till grund för
beräkningen av återbetalningsskyl-
digheten.

30 §

Återbetalningsbelopp som fast-
ställts enligt 24-28 §§ skall om-
prövas när ett nytt beslut om årlig
taxering föreligger och när grun-
den för tillämplig procentsats en-
ligt 24 § ändras.

Återbetalningsskyldighet för viss
tid kan också, på ansökan av den
bidragsskyldige eller på initiativ
av försäkringskassan, jämkas om
det taxeringsbeslut som legat till
grund för försäkringskassans be-
dömning ändrats väsentligt. Be-
stäms återbetalningsskyldigheten
till lägre belopp än vad den bi-
dragsskyldige i enlighet med tidi-
gare beslut betalat för samma tid,
skall skillnaden och betald ränta
som hänför sig till skillnadsbe-
loppet, om räntan uppgår till minst
100 kr, betalas ut till den bidrags-
skyldige. Bestäms återbetalnings-
skyldigheten till högre belopp än
vad den bidragsskyldige i enlighet
med tidigare beslut betalat för
samma tid, skall den bidragsskyl-
dige betala in skillnaden till för-
säkringskassan.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om
den bidragsskyldige bosatt sig utomlands.

Denna lag träder i kraft den 1 november 1999 och tillämpas första
gången i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter den
31 januari 2000.

3 Ärendet och dess beredning

I regleringsbrevet för budgetåret 1997 gav regeringen Riksförsäkrings-
verket (RFV) i uppdrag att utvärdera genomförandet av den reform om
underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar, som trädde i kraft den
1 februari 1997. Uppdraget innebar bl.a. att RFV skulle göra en utvärde-
ring av resultaten av genomförda insatser och föreslå eventuella åtgärder,
som dessa resultat leder fram till. Verket avlämnade i augusti 1997 rap-
porten Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar respektive under-
hållsstöd till barn till särlevande föräldrar (RFV anser 1997:8), i januari
1998 rapporten Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar - redo-
visning vad avser systemets tillämpning (RFV anser 1998:2) och i april
1998 en slutredovisning av uppdraget i rapporten Underhållsstöd till barn
- en utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV anser 1998:3). Rap-
porterna har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttran-
dena finns tillgänglig i Socialdepartementet (Dnr S98/2196/SF)

Regeringen konstaterade under år 1997 att de förväntade besparingarna
av reformen inte skulle komma att uppnås. En särskild arbetsgrupp till-
sattes därför inom Regeringskansliet med uppgift att analysera regelsys-
temet och det ekonomiska utfallet av underhållsstödet. Arbetsgruppen har
samtidigt analyserat de förslag som lämnats av RFV samt de förslag som
rör underhållsstöd som Utredningen för översyn av inkomstbegreppet
inom bidrags- och socialförsäkringssystemen (IBIS) lämnat i betänkandet
Förmån efter inkomst (SOU 1997:85). Förslagen har remissbehandlats
och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Socialde-
partementet (Dnr S97/4928/SF).

Bestämmelserna i lagen (1996:1030) om underhållsstöd är sådana att
Lagrådets yttrande normalt skall inhämtas, vilket också skedde i sam-
band med att lagen infördes. De nu föreslagna ändringarna är dock av
enkel beskaffenhet och Lagrådets yttrande behöver därför inte inhämtas.

I ärendet har inkommit en skrivelse från Socialstyrelsen (Dnr
S1999/725/ST) beträffande vissa konsekvenser för bidragsskyldiga för-
äldrar.

Prop. 1998/99:78

4 Bakgrund

4.1 Inledning

Barn har rätt till en nära och god kontakt med båda sina föräldrar även
om dessa har valt att inte leva tillsammans. Detta är utgångspunkten i så-
väl det familjerättsliga som det socialrättsliga regelsystemet. Underhålls-
stöd är en hjälp från det allmänna och kan bidra till att minska eventuella
konflikter mellan föräldrarna om barnets försörjning. Underhållsstödet
har utformats så att det tydligt framgår att det i första hand är föräldrarna
som har det ekonomiska ansvaret för sina barn.

Från flera utgångspunkter är det en fördel om den bidragsskyldige för-
äldern betalar underhåll direkt till barnet. Detta betonades redan när
underhållsstödssystemet infördes. Det är en viktig uppgift för försäk-

ringskassoma att ge föräldrarna information om fördelarna med direkt-
betalning och information om hur underhållsstödssystemet fungerar och
vad som gäller för återbetalningsskyldighet och vid växelvis boende.
Samhället har också ett bredare ansvar för att ge föräldrar i en separation
rätt information, stöd och vägledning - detta ska också ske med utgångs-
punkt från FN:s barnkonventions princip om barnens bästa.

En annan utgångspunkt för det nya systemet var att det skulle utformas
så att statens kostnader skulle minska. Det tidigare gällande bidragsför-
skottets storlek var beroende av domar eller avtal om underhållsbidrag
enligt föräldrabalkens regler, varför staten hade små möjligheter att styra
kostnadsutvecklingen för bidraget.

4.2 Nuvarande bestämmelser

Underhållsstödet infördes den 1 februari 1997 och ersatte bidragsförskott,
förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adop-
tivbarn. Det belopp som betalas ut är detsamma som gällde år 1994 i det
tidigare bidragsförskottssystemet, dvs. 1 173 kronor per barn och månad.
För barn som bor växelvis hos sina föräldrar kan stöd betalas ut som s.k.
utfyllnadsbidrag. Om barnet, enligt den senaste taxeringen, har egna in-
komster över 48 000 kronor per år, reduceras stödet.

Den förälder som barnet inte bor tillsammans med (den bidragsskyl-
dige) skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten.
Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyl-
diges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 24 000
kronor. Procentsatsen varierar med det totala antalet barn som den bi-
dragsskyldige är underhållsskyldig för. Återbetalningsskyldigheten är
begränsad till den summa som betalas ut, dvs. i allmänhet 1 173 kronor
per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbelopp sker varje år per
den 1 februari. Domar och avtal föräldrarna emellan om underhållsbidrag
till barnet har betydelse för återbetalningsskyldigheten endast när den bi-
dragsskyldige bor utomlands.

Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade åter-
betalningsbeloppet kan han eller hon ansöka om anstånd med betal-
ningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bidragsskyldige
skall få behålla vad som behövs för sitt eget och sin familjs underhåll.
Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogde-
myndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt
7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hän-
syn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden
eller andra särskilda förhållanden.

Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges
ekonomi, får försäkringskassan helt eller delvis efterge statens fordran
avseende återbetalningsskyldigheten. För obetalda återbetalningsbelopp
skall den bidragsskyldige erlägga ränta, som fastställs årligen av rege-
ringen till en nivå som motsvarar statens utgifter för sin upplåning. Rän-
tesatsen år 1999 har fastställts till 4,1 procent. Räntan är inte avdragsgill
vid taxeringen.

Prop. 1998/99:78

1** Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 78

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp och Prop. 1998/99:78
inte heller får anstånd med betalningen, överlämnas fordran till krono-
fogdemyndigheten. Enligt 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall
en sådan fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning
senast två månader efter det att den skulle ha betalats. Genom en ändring
i denna paragraf, som träder i kraft den 1 april 1999, kommer tiden för
överlämnande till kronofogdemyndigheten avseende fordran på återbe-
talningsskyldighet att kunna förlängas till fem månader, om det kan antas
att den bidragsskyldige inom denna period kommer att slutbetala för-
fallna återbetalningsbelopp.

Ärenden om underhållsstöd handläggs av de allmänna försäkrings-
kassorna. Bestämmelserna i AFL om omprövning, ändring och över-
klagande av beslut tillämpas också i ärenden om underhållsstöd. Kostna-
derna för underhållsstödet täcks av statsmedel i den mån stödet inte åter-
betalas av de bidragsskyldiga.

4.3 Riksförsäkringsverkets utvärdering

Riksförsäkringsverket (RFV) framför i rapporten Underhållsstöd till barn
med särlevande föräldrar - redovisning vad avser systemets tillämpning
(RFV anser 1998:2) att de nya reglerna har påtagliga fördelar jämfört
med de tidigare gällande reglerna för bidragsförskott. Som exempel
nämns bl.a. att reglerna för hur återbetalningsskyldigheten skall fast-
ställas är enkla om än schablonartade. Verket framför även att många bi-
dragsskyldiga anser att återbetalningsbeloppen är orealistiskt höga vilket
har medfört ett stort antal framställningar om omprövning, överklagan-
den och ansökningar om anstånd.

Enligt RFV:s bedömning har det nya systemet varit i gång för kort tid
för att RFV redan nu ska föreslå några genomgripande förändringar av
regelverket. Verket betonar också de svårigheter som finns med att få ett
väl fungerande handläggarstöd med den nuvarande ADB-tekniken.
RFV:s IT-resurser är till stora delar tagna i anspråk för att klara sekel-
skiftesproblematiken och för att bygga ett nytt pensionssystem. RFV
föreslår därför endast förändringar som bedöms kunna genomföras ge-
nom marginella förändringar i ADB-systemet. Förslag som innebär större
krav på förändringar anser verket bör genomföras senare.

5 Underhållsstödsreformens

kostnadskonsekvenser

5.1 Kostnadsutveckling för bidragsförskott

åren 1988- 1996

Kostnaderna för statens stöd - bidragförskott/underhållsstöd - till sär-
levande föräldrars barn är beroende av antalet barn i systemet och de be-
lopp som de bidragsskyldiga föräldrarna betalar in till staten. Under åren

1988-1996 utvecklades kostnaderna för bidragsförskott enligt vad som Prop. 1998/99:78
framgår av nedanstående diagram.

Diagram Utbetalt, debiterat och inbetalt belopp i bidragsförskottssystemet åren

1988 - 1996

5000

4500

4000

5 3500
f 3000

2500

= 2000

=■ 1500

1000

500

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

År

—*— Utbetalat belopp milj.kr

—■— Belopp som debiterats bidragsskyldiga

—A— Inbetalt belopp av debiterat milj.kr

Av diagrammet framgår att det utbetalda beloppet ökade med närmare
två miljarder kronor under perioden. Det av de bidragsskyldiga inbetala-
de beloppet ökade under samma period med ca 350 miljoner kronor.
Statens nettokostnader för bidragsförskott ökade under perioden från
2 408 miljoner kronor år 1988 till 3 359 miljoner kronor år 1996, dvs.
med 951 miljoner kronor.

De ökade kostnaderna förklaras delvis av att antalet barn i systemet
ökade, delvis av att inbetalade underhållsbidrag minskade i storlek i för-
hållande till utbetalade bidragsförskott. Den begränsade ökningen av de
inbetalda beloppen berodde till stor del på försäkringskassans begränsade
möjligheter att agera för att få underhållsbidragsbeloppet höjt och av att
barnet (boföräldem) normalt inte hade något eget ekonomiskt intresse av
underhållsbidragets storlek om det inte kom att överstiga bidragsför-
skottets belopp.

5.2 Besparingar i stödet till särlevande föräldrar

åren 1995- 1997

Som ett led i saneringen av statens finanser har förändringar i stödet till
barn med särlevande föräldrar genomförts i flera steg. För att begränsa
statens utgifter för bidragsförskottet slopades, i enlighet med förslag i den
regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder m.m. (prop.
1994/95:25), den tidigare kopplingen mellan bidragets storlek och bas-
beloppet. Bidraget, som t.o.m. år 1994 lämnades med ett belopp motsva-
rande 40 procent av basbeloppet, fastställdes fr.o.m. den 1 januari 1995
som ett krontal till det belopp som lämnades i bidrag år 1994, dvs. 1 173
kronor per barn och månad. Detta innebar att den automatiska uppräk-

ningen av bidragsbeloppet slopades. Det andra steget var införandet av
det nya underhållsstödssystemet år 1997.

När arbetet med att reformera bidragsförskottssystemet påbörjades be-
räknades statens utgifter för systemet öka till närmare 4,5 miljarder
kronor år 1999 med de då gällande reglerna.

I budgetpropositionen för år 1997 anvisades för underhållsstöd 2 411
miljoner kronor år 1997, 2 126 miljoner kronor år 1998 och 2 040 miljo-
ner kronor år 1999. Under året visade det sig att resultatet av de beräk-
ningar som gjordes i samband med att det nya systemet infördes inte
skulle komma att stämma med utfallet.

För att täcka det beräknade överskridandet tillfördes anslaget på
tilläggsbudget för år 1997 ytterligare 589 miljoner kronor. I samband
därmed beslutade regeringen att anslaget, i avvaktan på den utvärdering
av reformen som RFV fått i uppdrag att göra, under åren 1998 - 2001
skulle justeras ned med ett ränteberäknat belopp på 170 miljoner kronor
respektive år, vilket sammantaget motsvarar kostnaden för 1997 års
överskridande.

Utgifterna för underhållsstödssystemet uppgick år 1997 till 3 023
miljoner kronor, vilket innebar att anslaget överskreds med 612 miljoner
kronor. Anslaget kom således att överskridas med ytterligare 23,5 miljo-
ner kronor jämfört med tilläggsbudgeten. Dessa medel överfördes som en
ingående skuld under budgetåret 1998.

5.3 Förklaringar till kostnadsavvikelserna

De nya reglerna för underhållsstöd började gälla den 1 februari 1997. I
prop. 1995/96:208 beräknades reformen för åren 1997, 1998 och 1999
innebära besparingar på 1 140, 1 535 respektive 1 800 miljoner kronor.
Beräkningarna utgick från de förutsättningar som gällde år 1995, dvs. ett
bättre sysselsättningsläge än vad som senare kom att gälla och innan be-
slut tagits om sänkta ersättningsnivåer inom socialförsäkringssystemen,
faktorer som påverkar de bidragsskyldigas återbetalningsförmåga.

Vid utarbetandet av det nya systemet för underhållsstöd gjordes kost-
nadsberäkningar som byggde på ett urval av de bidragsskyldiga, som då
fanns i bidragsförskottssystemet. Registerdata om de bidragsskyldigas
löneinkomster och antalet barn som uppbar bidragsförskott fanns till-
gängliga.

En särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet har, i enlighet med vad
som angavs i 1998 års vårproposition, analyserat regler och ekonomiskt
utfall av underhållsstödet. Arbetsgruppen har vid sin analys av kostnads-
konsekvensema av reformen dragit följande slutsatser.

Utgifterna för underhållsstöd påverkas både av antalet barn med
underhållsstöd och det totala antalet barn den bidragsskyldige har. Ju fler
barn en bidragsskyldig har desto lägre procentsats per barn gäller för
återbetalningsskyldigheten. Vid de ursprungliga kostnadsberäkningarna
saknades information om de bidragsskyldiga föräldrarnas totala antal
barn. Med ledning av den senast tillgängliga Folk- och bostadsräkningen
(FOB) från år 1990, fördelades därför slumpmässigt det totala antalet
barn per bidragsskyldig. En jämförelse visar dock att det föreligger en

Prop. 1998/99:78

avsevärd skillnad mellan det genomsnittliga antalet barn i samtliga Prop. 1998/99:78
familjer och bland återbetalningsskyldiga föräldrar. Enligt FOB hade

16 procent av alla familjer tre eller flera barn. Bland de bidragsskyldiga
som finns i underhållsstödssystemet är emellertid andelen drygt 32 pro-
cent. Man kan också konstatera att det faktiska antalet barn per bidrags-
skyldig var 22 procent högre än det antal som kunde uppskattas med
hjälp av FOB. Den sammanlagda effekten av att det totala antalet barn
per återbetalningsskyldig och antalet barn som är berättigade till under-
hållsstöd har underskattats kan uppskattas till mellan 300 och 400
miljoner kronor.

Andra förklaringar till att utgifterna för underhållsstödet har blivit
högre än tidigare förväntats är att fördelningen av socialförsäkrings- och
pensionsinkomster vid beräkningen tilldelades de bidragsskyldiga slump-
mässigt samt att dessa inkomster som en följd av saneringsprogrammet
var överskattade. Effekterna av dessa faktorer kan uppskattas till mellan
150 och 200 miljoner kronor.

Statens utgifter för underhållsstödet påverkas också av inbetalnings-
graden, dvs. hur stor andel av debiterat belopp som de bidragsskyldiga
betalar in. I de ursprungliga kalkylerna antogs att inbetalningsgraden
skulle vara 80 procent av debiterat belopp. Utfallet för år 1997 var
77 procent, vilket innebar minskade intäkter om cirka 60 miljoner kronor.

Den kraftiga ökningen av antalet barn med utfyllnadsbidrag vid växel-
vis boende kunde inte förutses när systemet infördes. Vid växelvis bo-
ende utgick tidigare inte något stöd från staten och det förelåg, och före-
ligger inte heller nu, normalt någon skyldighet för någon av föräldrarna
att betala underhållsbidrag. Det kan antas att personer som tidigare för-
delat kostnaderna för barnen mellan sig utan att få bidrag från staten nu
söker utfyllnadsbidrag. Antalet barn med växelvis boende har ökat från
cirka 1 000, när systemet trädde i kraft i februari 1997, till drygt 10 800 i
februari 1999. Statens kostnad för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende
uppskattas för närvarande till ca 60 miljoner kronor per år.

Sammantaget visar analysen att kostnader på mellan 570 och 720
miljoner kronor inte gick att förutse när systemet utarbetades. Till detta
kan läggas de 170 miljoner kronor som anslaget åren 1998-2001 har re-
ducerats med för att finansiera överskridandet år 1997.

Enligt arbetsgruppens prognoser kommer kostnaderna för underhålls-
stödet att börja sjunka från år 2000, bl.a. som en följd av den förväntade
inkomstutvecklingen, återställda ersättningsnivåer i socialförsäkringen
och fler sysselsatta.

Överväganden och förslag

6.1 Grundavdrag och procentsatser för
återbetalningsbelopp

Regeringens förslag: Det grundavdrag som får göras vid beräkning
av en bidragsskyldig förälders återbetalningsbelopp skall höjas från
24 000 kronor till 72 000 kronor. Samtidigt skall de procentsatser som
bestämmer återbetalningsbeloppets storlek höjas. Procentsatsen skall
vara 14 procent för ett barn, 11,5 procent per barn för två barn och
10 procent per barn för tre barn. Den totala procentsatsen skall öka
med en procent för varje ytterligare barn utöver tre.

Riksförsäkringsverkets bedömning: RFV har inte lämnat något för-
slag till ändrade bestämmelser för grundavdragets eller procentsatsernas
storlek. Verket framhåller emellertid att det är önskvärt att en justering av
reglerna kommer till stånd, så att bidragsskyldiga med små inkomster kan
befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd
med en ökad skuldbörda som följd.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen anser att det nuvarande beräk-
ningssättet snarast måste ändras så att framför allt bidragsskyldiga med
inkomst på socialbidragsnivå får en reell möjlighet att fullgöra sina för-
pliktelser utan att hamna i en skuldfälla. Liknande synpunkter framförs
av Barnombudsmannen (BO) och Konsumentverket. Örebro läns all-
männa försäkringskassa och Västmanlands läns allmänna försäkrings-
kassa delar RFV:s uppfattning att det är önskvärt med en uppjustering av
grundavdraget. Riksrevisionsverket (RRV) tillstyrker förslaget och anser
att utgångspunkten för graden av en uppjustering bör vara att höjningen
av procentsatserna kan finansiera en höjningen av grundavdraget. Lands-
organisationen (LO) anser att en sådan höjning är angelägen och har
uppfattningen att kostnaden för en sådan åtgärd till stor del finansieras av
minskade socialbidragskostnader. Rättsvetenskapliga institutionen vid
Umeå universitet vill erinra om det förslag som RRV lämnade i sitt
remissvar över Ds 1996:2 om det nya underhållsstödet, där verket före-
slog att grundavdraget borde vara 72 000 kronor samtidigt som procent-
satserna skulle vara högre. Föreningen Söndagsbarn anser att den före-
slagna höjningen av grundavdraget är otillräcklig och föreningen anser
att fribeloppet bör vara 100 000 kronor. Statskontoret anser att ytterligare
analyser av registerdata bör göras innan beslut fattas om ändrade regler
om fribeloppets storlek.

Gällande bestämmelser: Underhållsstöd betalas ut till boföräldem
med högst 1 173 kronor per månad och barn. Den förälder som barnet
inte bor tillsammans med (den bidragsskyldige) skall helt eller delvis be-
tala tillbaka underhållsstödet till staten. Aterbetalningsbeloppet beräknas
som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst som räknats fram
enligt 25 - 26 §§ lagen om underhållsstöd, efter ett avdrag på 24 000
kronor. Procentsatsen varierar med det totala antalet barn som den bi-
dragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.
Återbetalningsskyldigheten är begränsad till det som betalas ut, dvs. i

Prop. 1998/99:78

allmänhet 1 173 kronor per barn och månad. Omräkning av återbetal- Prop. 1998/99:78
ningsbelopp sker per den 1 februari varje år.

Återbetalningsskyldigheten enligt nuvarande regler är 10 procent av
inkomsten om föräldern är underhållsskyldig för ett barn, 6,25 procent
per barn om föräldern är underhållsskyldig för två barn och 5 procent per
barn, om föräldern är underhållsskyldig för tre barn. Den totala procent-
satsen ökar därefter med en procent för varje ytterligare barn. Den bi-
dragsskyldiges samtliga barn medräknas för beräkningen av återbetal-
ningsbelopp. Sammanbor en förälder med två av sina barn och är bi-
dragsskyldig för ytterligare ett barn är således procentsatsen för beräk-
ning av återbetalningsbelopp för detta barn 5 procent.

Skälen för regeringens förslag: Huvudprincipen är att alla föräldrar
skall försörja sina barn oberoende om de lever tillsammans med dem eller
inte. Enligt föräldrabalkens regler skall föräldrarna svara för underhåll till
barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräld-
rarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarna bor tillsammans
med sitt barn underhåller de barnet genom att ge det mat, bostad, kläder
etc. En förälder som inte bor tillsammans med barnet kan inte försörja
barnet på det sättet. I stället är föräldern skyldig att betala underhålls-
bidrag till barnet. Detta gäller både om föräldern inte har vårdnaden om
barnet och om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den
andra föräldern.

Lagen om underhållsstöd och dess bestämmelser om återbetalnings-
skyldighet reglerar däremot i vilken utsträckning ett offentligt bidrag till
ett barn med särlevande föräldrar skall återkrävas av den bidragsskyldige
föräldern. I systemet har emellertid införts en möjlighet till reducerat
återbetalningsbelopp för bidragsskyldiga med låga inkomster och/eller
många barn.

Regeringens främsta syfte med de här framlagda förslagen till höjt
grundavdrag och justerade procentsatser är att systemet skall få en bättre
fördelningspolitisk profil. Förslagen till ändrade regler bör också leda till
en ökad uppfyllelse av de mål som presenterades i samband med in-
förandet av dagens underhållsstödsystem.

Utgångspunkten för det nya systemet för underhållsstöd var att för-
sörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos skulle tas i
anspråk i större omfattning än vad som var fallet med de tidigare reg-
lerna. Vidare framhölls vikten av att reglerna skulle vara enkla och tyd-
liga så att föräldrarna själva i en given situation, t.ex. i samband med en
skilsmässa, kan överblicka sina ekonomiska förpliktelser.

Gällande bestämmelser kan emellertid ibland uppfattas som orimliga.
Som exempel kan nämnas att en förälder med 6 250 kronor i månaden i
bruttolön och ett barn får betala drygt fyrahundra kronor per månad i
återbetalningsbelopp. Samtidigt skall en förälder med fem barn betala
fullt återbetalningsbelopp först vid en månadsinkomst på ca 36 700 kr.
Vid en bruttoinkomst på ca 26 000 kr i månaden lämnar staten ett bidrag
med nära 400 kr/mån för vart och ett av de fem barnen, totalt 2 000
kronor per månad.

Exemplet visar att utifrån fördelningspolitiska överväganden har
underhållsstödssystemet varit mer gynnsamt för inkomsttagare med högre
inkomster än för låginkomsttagare. Regeringen anser därför att systemet

bör korrigeras vad gäller grundavdrag och procentsatser. De föreslagna
förändringarna skall leda till att återbetalningsbeloppet minskar för dem
med de lägsta inkomsterna, samtidigt som det ökar för dem med högre
inkomster. Vidare måste bidragsskyldiga som har mer än ett barn med
underhållsstöd återbetala detta i dess helhet vid lägre inkomster än i
dagens system. Utgångspunkten vid valet av procentsats är att bidrags-
skyldiga som endast har ett barn inte i något fall skall få höjda återbetal-
ningsbelopp.

Grundavdragets storlek har valts så att så få föräldrar som möjligt,
genom fullgörande av sin bidragsskyldighet hamnar under socialbidrags-
norm. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att grundavdraget
fastställs till 72 000 kronor om året för att den enskilde skall ha rimlig
möjlighet att fullgöra sin återbetalningsskyldighet och samtidigt ha en
skälig levnadsnivå.

De ändrade reglerna innebär att återbetalningsbeloppen för samtliga
bidragsskyldiga för år 2000 kommer att beräknas utifrån de nu föreslagna
reglerna.

Marginaleffekter

Huvudprincipen är att alla föräldrar skall försörja sina barn oberoende om
de lever tillsammans med dem eller inte. I underhållsstödssystemet be-
talar staten ut bidrag till barnet vilket därefter återkrävs av den bidrags-
skyldige föräldern. I systemet har emellertid införts en möjlighet till
reducerat återbetalningsbelopp för bidragsskyldiga med låga inkomster
och/eller många barn. Den förändring som regeringen nu föreslår är att
höja grundavdraget från 24 000 till 72 000 kronor.

Viktigt att notera är att höjningen av procentsatserna finansierar det
ökade grundavdraget genom att förslaget till höjda procentsatser innebär
att subventionen av återbetalning av underhållsstöd minskar för bidrags-
skyldiga med två eller flera barn. Denna förändring innebär ett förbättrat
skydd för bidragsskyldiga med de lägsta återbetalningsgrundande in-
komsterna. Dessutom slipper de helt återbetalningar om inkomsten upp-
går till högst 72 000 per år. Detta kan också leda till lägre administrativa
kostnader för samhället.

En viktig fråga som måste beaktas, inte minst med hänsyn till den en-
skildes drivkrafter att arbeta, är om marginaleffekter kan uppstå i sam-
band med ändringar i systemet för underhållsstöd.

Ett av statens mål för underhållsstödet är att det skall återbetalas av den
bidragsskyldige så långt det är möjligt. Att föräldern så långt möjligt ska
bidra till sina barns försörjning gäller sammanboende föräldrar och bör
också gälla särlevande föräldrar. I vissa fall, t.ex. vid studier, arbetslöshet
eller långvarig sjukdom, kan en förälder sakna ekonomiska möjligheter
att fullfölja sitt betalningsansvar gentemot staten. Staten medger i sådana
fall att en bidragsskyldig kan få en viss subvention.

Det naturliga är att barn som bor tillsammans med sina förälder också
får del av föräldrarnas inkomstökning. Samma förhållande bör rimligtvis
även gälla för det offentligrättsliga stödet till barn med särlevande föräld-
rar.

Prop. 1998/99:78

Regeringen anser mot bakgrund av det förda resonemanget att metoden
med procentberäkning av återbetalningsbelopp i första hand skall ses som
en subvention på återbetalning av underhållsstödet för bidragsskyldiga
med låg betalningsförmåga. Samtidigt kan procentberäkningen ses som
en marginaleffekt. Denna kan dock betraktas som försvarbar i detta sam-
manhang. Det går inte att konstruera ett system som syftar till att även
föräldrar med lägre inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för
sina barn, utan att det uppstår vissa marginaleffekter.

6.2 Beräkning av kapitalinkomster

Regeringens förslag: Vid beräkning av kapitalinkomster skall hänsyn
tas till kvittningsgilla realisationsförluster och uppskovsavdrag vid
byte av bostad.

Riksförsäkringsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.

Remissinstanserna: RFV:s förslag tillstyrks av remissinstanserna.
Bohusläns allmänna försäkringskassa anförde att även negativ ränteför-
delning skall beaktas vid beräkningen av inkomst av kapital. Försäk-
ringskasseförbundet (FKF) tillstyrker förslaget om att hänsyn skall tas till
realisationsförluster. FKF efterlyser också en bestämmelse som eli-
minerar risken för att samma realisationsvinst kan läggas till grund för
återbetalningsskyldighet två olika år.

Bakgrund: Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bi-
drags- och socialförsäkringssystemen (IBIS) konstaterade i sitt betänkan-
de att inkomstbegreppet vid beräkning av återbetalningsskyldighet av
underhållsstöd till stora delar överensstämde med inkomstbegreppet vid
beräkning av bostadsbidrag. Ett undantag var dock behandlingen av ka-
pitalinkomster. IBIS pekade på två skillnader i detta sammanhang.

- Behandlingen av realisationsvinster/realisationsförluster.

- Behandlingen av avdrag enligt lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag
vid byte av bostad.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 25 § lagen om underhållsstöd
skall inkomst av kapital enligt 3 § 1 mom lagen om statlig inkomstskatt
(realisationsvinster) vara en del av beräkningsunderlaget. Någon bestäm-
melse om att realisationsförluster skall räknas av finns dock inte. Både
IBIS och Riksförsäkringsverket har belyst denna fråga i sina förslag och
båda har föreslagit en ändring. Anledningen till detta är att på skatte-
myndighetens deklarationsblankett nettoredovisas realisationsvinst, dvs.
efter avdrag för eventuella realisationsförluster. Kvittningen görs på en
särskild underbilaga eller, när det gäller värdepappersfonder, maskinellt
på den förenklade självdeklarationen.

Enligt lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad kan
en skattskyldig fysisk person, som redovisar en skattepliktig realisations-
vinst vid försäljning av en bostad, under vissa förutsättningar medges ett
uppskovsavdrag om han eller hon förvärvat eller avser att förvärva en
ersättningsbostad.

Prop. 1998/99:78

I sammanfattning innebär bestämmelserna att den som säljer en villa Prop. 1998/99:78
eller en bostadsrätt kan skjuta upp beskattning av realisationsvinst, om
han eller hon köper en lika dyr eller dyrare bostad senast året efter för-
säljningen och bosätter sig där. Är den nya bostaden billigare skjuts be-
skattningen av en viss del av vinsten upp medan resterande del beskattas.
Den obeskattade vinsten från ursprungsbostaden tas fram till beskattning
när ersätttningsbostaden säljs.

Frågan om huruvida kapitalinkomster skulle behandlas lika i bostads-
bidrags- och underhållsstödssystemen behandlades i prop. 1995/96:208.
Regeringen valde då medvetet att avvika från bostadsbidragssystemet. I
propositionen (s.49) anfördes bl.a. följande. ”Med hänsyn till att en för-
älders försörjningsansvar skall grundas efter förmåga utan hänsynstagan-
de till andra åtaganden, och att systemet skall vara enkelt och förutsebart,
bör i princip inte beaktas andra avdrag eller eventuella underskott under
de två förstnämnda inkomstslagen (tjänst och kapital) än sådana som får
göras vid beräkning av inkomst av tjänst. Bruttolön med avdrag för vid
beskattningen medgivna avdrag i inkomstslaget tjänst (såsom resor till
och från arbetet och resor i tjänsten), ränteintäkter etc får i detta sam-
manhang anses vara ett bra mått för att beräkna den ekonomiska för-
mågan. Det innebär t.ex. att avdrag mot realisationsvinst inte får göras för
realisationsförluster.”

Enligt regeringens uppfattning ligger det stora fördelar i att inkomst-
underlaget för underhållsstöd och bostadsbidrag beräknas på likartat sätt,
något som t.ex. Statskontoret påpekat i sitt remissvar. De argument för
skillnaderna som var aktuella vid införandet av underhållsstödet är i och
för sig fortfarande aktuella. En av grundtankarna när underhållsstödet
infördes var dock att underlaget för procentberäkningen skulle vara lätt
att få fram och att kontrollera.

Det har emellertid visat sig att vissa av de nuvarande bestämmelserna
medför stora problem för försäkringskassorna och skattemyndigheten. Ett
sådant problem är att skattemyndighetens skatteregister, som försäk-
ringskassan har direkttillgång till, redovisar realisationsvinst netto, dvs.
efter gjord kvittning mot realisationsförlust. Detta innebär att kassan i
varje ärende där realistationsvinst förekommer måste begära komplette-
rande uppgifter från skattemyndigheten. För att kunna besvara dessa för-
frågningar måste personalen vid skattemyndigheten manuellt gå igenom
den aktuella deklarationen. Samma merarbete förekommer även vid upp-
skovsavdrag vid byte av bostad.

Regeringen föreslår därför att avdrag för realistationsförluster och upp-
skovsavdrag vid byte av bostad skall beaktas vid beräkningen av återbe-
talningsskyldighet. RFV gör bedömningen att de föreslagna regeländ-
ringarna medför obetydliga kostnadsökningar.

6.3 Jämkning av återbetalningsskyldighet

Regeringens förslag: Den ränteskillnad som enligt 30 § andra stycket
lagen om underhållsstöd kan uppstå på grund av ändrat taxerings-
beslut skall återbetalas till den bidragsskyldige endast om räntan upp-
går till minst 100 kronor.

Riksförsäkringsverkets förslag: Riksförsäkringsverket föreslår att
återbetalning av den ränteskillnad som kan uppstå på grund av ändrat
taxeringsbeslut tas bort i sin helhet.

Remissinstanserna: Konsumentverket, LO, Föreningen Söndagsbarn
och ett antal försäkringskassor tillstyrker förslaget. Kammarrätten i
Stockholm ifrågasätter förslaget och menar att det kan finnas fall där
ränteskillnaden uppgår till betydande storlek. Kammarrätten föreslår i
stället en beloppsgräns för när sådant belopp skall återbetalas. Försäk-
ringskassan i Stockholm är tveksam till förslaget och anser att RFV borde
ta fram en datarutin som underlättar återbetalning.

Bakgrund: Enligt 30 § andra stycket lagen om underhållsstöd kan
återbetalningsskyldighet jämkas om det taxeringsbeslut som legat till
grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Om åter-
betalningsskyldigheten bestäms till ett lägre belopp än vad den bidrags-
skyldige i enlighet med tidigare beslut betalat, skall skillnaden mellan
beloppen och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet betalas ut
till den bidragsskyldige. Frågan om återbetalning av ränta enligt detta
lagrum uppkommer endast när en omtaxering skett och den bidragsskyl-
dige har beviljats anstånd med betalningen eller varit föremål för indriv-
ning hos kronofogden.

RFV menar att bestämmelsen om att ränteskillnaden avser små belopp
som skall återbetalas och är administrativt krånglig. Verket föreslår
därför att den skall tas bort.

Skälen för regeringens forslag: RFV:s förslag om slopad återbetal-
ning gäller generellt oavsett beloppets storlek. Regeringen delar RFV:s
bedömning av att den aktuella bestämmelsen leder till administrativt
krångel som inte står i rimlig proportion till beloppens storlek. Enligt
regeringens mening bör dock ränteskillnaden återbetalas till den bidrags-
skyldige om denna uppgår till mer än ett marginellt belopp. Regeringen
ansluter sig således till de synpunkter som Kammarrätten i Stockholm
framfört i sitt remissvar. Regeringen föreslår att den ränteskillnad som
enligt 30 § andra stycket kan uppstå vid jämkning på grund av ändrat
taxeringsbeslut skall utbetalas till den bidragsskyldige om den uppgår till
minst 100 kr.

6.4 Omprövning av återbetalningsbelopp

Regeringens förslag: Omprövning enligt 30 § första stycket lagen om
underhållsstöd, när det finns ett beslut om ny taxering och när grunden
för tillämplig procentsats ändrats, skall ske endast i fråga om åter-
betalningsskyldighetens storlek. Sådant omprövningsbeslut skall inte
behöva delges.

Bakgrund: Justitieombudsmannen (JO) överlämnade till regeringen en
kopia av sitt beslut den 28 oktober 1998, dnr 1625-1998, och väckte
samtidigt frågan om en författningsändring. JO hade med anledning av ett
initiativärende mot Jämtlands läns allmänna försäkringskassa uppmärk-

Prop. 1998/99:78

sammat att det var oklart hur 30 § lagen om underhållsstöd skulle tilläm- Prop. 1998/99:78
pas. Anledningen var att det i 30 § första stycket samma lag står att åter-
betalningsskyldigheten skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxe-
ring finns eller när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras.
JO anförde att det kunde tolkas som om det var den bidragsskyldiges
återbetalningsskyldighet som sådan som skulle prövas enligt 30 § och
inte endast storleken på beloppet, något som enligt JO knappast hade
varit lagstiftarens mening. Detta leder enligt JO vidare till att det var
oklart om ett beslut enligt 30 § första stycket omfattas av kravet på del-
givning av vissa beslut i 14 § andra stycket.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar den uppfattning
som JO gett uttryck för i sitt beslut. Regeringen anser därför att otydlig-
heten i 30 § skall undanröjas så att det framgår att den omprövning som
avses i 30 § rör återbetalningsbeloppets storlek och inte frågan om den
bidragsskyldige överhuvudtaget är återbetalningsskyldig. Lydelsen bör
därför ändras på så sätt att ordet återbetalningsskyldighet i 30 § första,
stycket ersätts med återbetalningsbelopp. Detta leder även till att det tyd-
liggörs att beslut om ändrat återbetalningsbelopp inte omfattas av delgiv-
ningskravet i 14 § andra stycket.

7 Ekonomiska effekter av förslagen

7.1 Underhållsstöd i februari 1999

I februari 1999 lämnades underhållsstöd till 345 818 barn. Av dessa hade
10 835 utfyllnadsbidrag vid växelvis boende och 27 821 hade andra typer
av utfyllnadsbidrag. Utfyllnadsbidrag vid växelvis boende utgavs inte i
det tidigare gällande bidragsförskottssystemet. Antalet barn med sådant
bidrag har ökat kraftigt sedan det nya systemet trädde i kraft.

Tabell 7.1 Antal barn i underhållsstödssystemet

	Januari 1997	December 1997	Februari 1999
Fullt underhållsstöd	305 174	300 884	307 162
	(92%)	(90%)	(89%)
Utfyllnadsbidrag vid växelvis		5 924	10 835
boende		(2%)	(3%)
Utfyllnadsbidrag - övriga	24 944	27 064	27 821
	(8%)	(8%)	(8%)
Totalt	330 118	333 872	345 818
	(100 %)	(100 %)	(100%)

Tabell 7.1 visar att det, relativt sett, sker en förskjutning från fullt under-
hållsstöd till utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. Andelen utfyllnads-
bidrag där den bidragsskyldige betalar sin andel direkt till boföräldem, är
relativt konstant.

I februari 1999 uppgick utgifterna för fullt underhållsstöd till 360
miljoner kronor och för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende till 5,6
miljoner kronor. Utgifterna i övrigt för utfyllnadsbidrag uppgick till totalt
12,3 miljoner kronor. Det genomsnittliga beloppet som betalades ut vid

växelvis boende var 512 kronor och för övriga utfyllnadsärenden 452 Prop. 1998/99:78
kronor per månad.

I februari 1999 fanns det totalt 234 725 bidragsskyldiga i underhålls-
stödssystemet. Av dessa var 32 538 (14 %) kvinnor och 202 187 (86 %)
män. Av de bidragsskyldiga hade 32 275 endast en skuld, dvs. inget
löpande ärende. Av samtliga bidragsskyldiga var 16 587 utlandsärenden
för vilka det gäller delvis andra regler.

Vid samma tidpunkt fanns det 170 210 bidragsskyldiga med ett fast-
ställt återbetalningsbelopp på mellan 0 och 1 173 kronor per barn. I det
följande ingår också de föräldrar som har ett återbetalningsbelopp fast-
ställt till noll kronor. Fördelningen av dessa med hänsyn till antalet barn
med underhållsstöd resp, totalt antal barn framgår av tabell 7.2.

Tabell 7.2 Bidragsskyldiga med ett fastställt återbetalningsbelopp fördelade
efter antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn

Totalt antal barn	Antal barn med underhållsstöd				5	6	7	8	9	Total	Andel %
Totalt antal barn	1	2	3	4	5	6	7	8	9	Total	Andel %
1	53 957	0	0	0	0	0	0	0	0	53 957	32
2	24 923	35 699	0	0	0	0	0	0	0	60 622	36
3	14 258	9 695	11 894	0	0	0	0	0	0	35 847	21
4	4 734	3 776	2 306	3 076	0	0	0	0	0	13 892	8
5	1 232	1 020	674	525	753	0	0	0	0	4 204	2
6	284	262	183	150	131	168	0	0	0	1 178	1
7	63	53	48	39	40	47	54	0	0	344	0
8	14	14	13	14	12	10	10	12	0	99	0
9	6	4	6	3	1	4	6	2	3	35	0
10	3	4	0	0	1	6	1	3	1	19	0
11	3	1	1	1	0	1	0	0	0	7	0
12	0	1	1	0	1	1	0	0	1	5	0
13	0	0	0	0	0	0	1	0	0	1
Total	99 477	50 529	15 126	3 808	939	237	72	17	5	170 210
Andel %	58	30	9	2	1	0	0	0	0

Av tabellen framgår att 99 477 (58 %) av de bidragsskyldiga återbetalar
underhållsstöd för endast ett barn. Av dessa har 53 957 endast ett barn
och återbetalar underhållsstöd för detta. De som har två barn som de
återbetalar underhållsstöd för är 50 529 (30 %). De som har två barn och
återbetalar underhållsstöd för båda är 35 699, medan de som endast åter-
betalar underhållsstöd för ett av totalt två barn är 24 923. Knappt 90 pro-
cent är alltså återbetalningsskyldiga för ett eller två barn.

Av de 170 210 bidragsskyldiga med ett fastställt återbetalningsbelopp
var 23 240 kvinnor (14 %). Antalet bidragsskyldiga män var 146 970.

Av tabell 7.3 framgår antalet bidragsskyldiga kvinnor respektive män
fördelade på inkomstklasser.

Tabell 7.3 Bidragsskyldiga kvinnor och män med ett fastställt återbetalnings- Prop. 1998/99:78
belopp fördelade efter återbetalningsgrundande inkomst i tusentals kr

Inkomst 1000-tal kr	Kvinnor	Andel %	Män	Andel %	Total	Andel %
0-24	3 282	14	21 813	15	25 095	15
24 - 48	1 108	5	5 135	3	6 243	4
48 - 72	1 504	6	6 085	4	7 589	4
72 - 100	2 834	12	8 817	6	11 651	7
100 - 120	2 839	12	9 062	6	11 901	7
120 - 150	4 448	19	19 215	13	23 663	14
150 - 200	5 241	23	31 984	22	37 225	22
200 - 250	1 452	6	26 358	18	27 810	16
250 - 300	327	1	10 378	7	10 705	6
300 och över	205	1	8 123	6	8 328	5
Total	23 240	100	146 970	100	170 210	100
Andel %	14		86		100

Cirka 5 900 (25 %) av de bidragsskyldiga kvinnorna hade en återbetal-
ningsgrundande inkomst som var lägre än 72 000 kronor per år. Mot-
svarande andel för män var 22 procent. Totalt hade cirka 39 000 bidrags-
skyldiga (23 %) en inkomst som var lägre än 72 000 kronor per år.

Tabell 7.4 Antal bidragsskyldiga med ett fastställt återbetalningsbelopp för-
delade efter återbetalningsgrundande inkomst i tusentals kr och antal barn
med underhållsstöd

Inkomst 1000-tal Antal barn med underhållsstöd

	1 barn	2 barn	3 barn	4 barn	5+ barn	Total	Andel %
0-24	14 042	7 484	2 425	785	359	25 095	15
24 - 48	3 654	1 790	557	179	63	6 243	4
48 - 72	4 500	2 131	694	198	66	7 589	4
72 - 100	6 962	3 233	1 052	294	110	11 651	7
100 - 120	6 948	3 408	1 106	310	129	11 901	7
120 - 150	13 923	6 873	2 159	521	187	23 663	14
150 - 200	21 709	11 388	3 196	750	182	37 225	22
200 - 250	16 072	8 763	2 422	458	95	27 810	16
250 - 300	6 240	3 292	945	186	42	10 705	6
300 och över	5 427	2 167	570	127	37	8328	5
Total	99 477	50 529	15 117	3 808	1 270	170 201
Andel %	58	30	9	2	1

Av tabell 7.4 framgår bl.a. att drygt 20 000 (12 %) av de bidragsskyldiga
har tre eller flera barn som de återbetalar underhållsstöd för. Cirka 9 000
bidragsskyldiga (5 %) som hade en inkomst som var högre än 150 000
kronor, var i februari 1999 återbetalningsskyldiga för tre eller fler barn.

7.2 Ekonomiska effekter för de bidragsskyldiga

I tabell 7.5 redovisas de bidragsskyldiga efter vilka effekter de framlagda
förslagen kommer att få.

Grupp av bidragsskyldiga Antal Procent

_________________________________________________(avrundade tal)___________________
Bidragsskyldiga som inte påverkas av förslaget

Prop. 1998/99:78

Bidragsskyldiga med en inkomst under 120 000 kronor/år som återbetalar 0 kr i nu- varande system	30 300	18
Bidragsskyldiga med ett barn och en inkomst överstigande 173 000 kr/år. Återbetalar fullt bidrag i nuvarande system.	39 600	23
Bidragsskyldiga med två eller flera barn och en inkomst som överstiger 250 000 kr/år. Återbetalar fullt bidrag i nuvarande system.	5 500	3
Bidragsskyldiga som får ett sänkt återbetalningsbelopp av förslaget
Bidragsskyldiga med en inkomst under 120 000 kronor/år och som återbetalar bidrag i nuvarande system.	32 100	19
Bidragsskyldiga med två barn och en inkomst i intervallet 120 000 - 130 000 kr/år	2 000	1
Bidragsskyldiga med ett barn och en inkomst i intervallet 120 000 - 173 000 kr/år.	23 800	14

Bidragsskyldiga som får ett högre återbetalningsbelopp av förslaget

Övriga bidragsskyldiga som samtliga har fler än ett barn totalt	36 900	22
Totalt	170 200	100

Av tabellen kan utläsas att drygt 75 000 (44 %) av de bidragsskyldiga
inte berörs av de föreslagna ändringarna av grundavdrag och procentsat-
ser. Det finns flera förklaringar till detta. Cirka 30 300 av dessa bidrags-
skyldiga (18 %) har en så låg inkomst att återbetalningsbeloppet redan i
nuvarande system har fastställts till noll kronor. Ytterligare 45 100 bi-
dragsskyldiga (26 %) återbetalar med nuvarande system hela bidraget,
d.v.s.l 173 kronor per barn.

Cirka 57 900 bidragskyldiga får sänkta återbetalningsbelopp med de
förslagna reglerna. Bland annat får 32 100 bidragstagare (19 %) som nu
återbetalar underhållsstöd och som har inkomster under 120 000 kronor
per år, sänkta återbetalningsbelopp.

Slutligen framgår det av tabellen att cirka 36 900 bidragsskyldiga
(22 %) kommer att få höjda återbetalningsbelopp. Samtliga av dessa har
totalt mer än ett barn.

Det kan i detta sammanhang vara intressant att göra jämförelser med
vad som enligt socialtjänstlagen anses vara skälig levnadsstandard, oftast
benämnd ”socialbidragsnormen”1. Den s.k. riksnormen för en ensamstå-
ende person under år 1998 är 2 888 kronor per månad. Därutöver till-
kommer bl.a. kostnad för hyra. Den genomsnittliga hyran för en lägenhet
bestående av ett rum och kök var i januari samma år 2 620 kronor per
månad och 3 580 kronor per månad för en lägenhet på två rum och kök.
Med nuvarande regler får en återbetalningsskyldig börja betala 100
kronor per barn och vid inkomster kring 33 000 kronor (1 barn) och
43 000 (2 barn). Med de föreslagna reglerna får en bidragsskyldig betala
100 kronor för ett barn vid inkomster strax över 80 000 kronor. (Se tabell
7.7)

I tabell 7.6, som avser det nuvarande systemet, och tabell 7.7 som av-
ser det nu föreslagna, redovisas de återbetalningsbelopp som beräknas
vid olika barnantal och i olika inkomstlägen. Beloppen avser återbetal-
ningsbeloppet per barn. Det bör observeras att det inte är exakta inkomst-
gränser där förändringar inträffar som anges utan ungefärliga gränser som
kan utläsas av tabellen.

I tabell 7.6 kan t.ex. utläsas att i det nuvarande systemet får en bidrags-
skyldig med en inkomst på 200 000 kronor och med fyra barn betala 587
kronor per månad om han/hon bor tillsammans med tre av barnen och är
återbetalningsskyldig för ett. Är han/hon däremot återbetalningsskyldig
för alla fyra barnen är återbetalningsskyldigheten 2 348 kronor per
månad.

Av tabellen framgår också vid vilken årsinkomst som en bidragsskyl-
dig återbetalar hela bidraget vid olika barnantal. För ett barn är gränsen
för helt återbetalningsbelopp cirka 165 000 kronor, för två barn cirka
249 000 kronor, för tre barn 305 000 kronor och för fyra barn cirka
376 000 kronor.

Prop. 1998/99:78

1 En del av den enskildes socialbidragsnorm är gemensam för alla och beräknas enligt en för
riket gällande norm (riksnorm) på grundval av Konsumentverkets konsumtions- och
prisstudier. Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor,
lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift.
Beloppen för ingående konsumtionsposter justeras årligen. Riksnormen delas upp på olika
hushållstyper och när det gäller barn i olika åldersintervall.

Tabell 7.6 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn Prop. 1998/99:78
och inkomst. Nuvarande regler.

Inkomst	1 bam	2 bam	3 bam	4 bam
36 000	100	0	0	0
43 200	160	100	0	0
48 000	200	125	100	0
54 000	250	156	125	100
80 600	472	295	236	189
82 450	487	304	244	195
84 000	500	313	250	200
87 500	529	331	265	212
100 000	633	396	317	253
120 000	800	500	400	320
130 000	883	552	442	353
140 000	967	604	483	387
150 000	1 050	656	525	420
160 000	1 133	708	567	453
164 800	1 173	733	587	469
170 000	1 173	760	608	487
180 000	1 173	813	650	520
190 000	1 173	865	692	553
200 000	1 173	917	733	587
225 000	1 173	1 047	838	670
249 300	1 173	1 173	939	751
250 000	1 173	1 173	942	753
275 000	1 173	1 173	1 046	837
300 000	1 173	1 173	1 150	920
305 600	1 173	1 173	1 173	939
325 000	1 173	1 173	1 173	1 003
375 900	1 173	1 173	1 173	1 173

I tabell 7.7 kan man på motsvarande sätt som i föregående exempel utläsa
att i det föreslagna systemet får den bidragsskyldige med en inkomst på
200 000 kronor och med fyra barn betala 827 kronor per månad om
han/hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig
för ett. Är han/hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen är
återbetalningsskyldigheten 3 308 kronor per månad.

Tabell 7.7 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn Prop. 1998/99:78
och inkomst. Föreslagna regler

Inkomst	1 bam	2 bam	3 bam	4 bam
36 000	0	0	0	0
43 200	0	0	0	0
48 000	0	0	0	0
54 000	0	0	0	0
80 600	100	0	0	0
82 450	122	100	0	0
84 000	140	115	100	0
87 500	181	149	129	100
100 000	327	268	233	181
120 000	560	460	400	310
130 000	677	556	483	375
140 000	793	652	567	439
150 000	910	748	650	504
160 000	1 027	843	733	568
164 800	1 083	889	773	599
170 000	1 143	939	817	633
180 000	1 173	1 035	900	698
190 000	1 173	1 131	983	762
200 000	1 173	1 173	1067	827
225 000	1 173	1 173	1 173	988
249 300	1 173	1 173	1 173	1 145
250 000	1 173	1 173	1 173	1 150
275 000	1 173	1 173	1 173	1 173
300 000	1 173	1 173	1 173	1 173
305 600	1 173	1 173	1 173	1 173
325 000	1 173	1 173	1 173	1 173
375 900	1 173	1 173	1 173	1 173

Av tabell 7.8 kan man utläsa hur återbetalningsbeloppen kommer att för-
ändras som en följd av de föreslagna ändringarna. I det tidigare exemplet
med en bidragsskyldig med fyra bam och en inkomst på 200 000 kronor,
blir förändringen ett höjt återbetalningsbelopp med 240 kronor per månad
om föräldern är återbetalningsskyldig för ett av barnen och med 960
kronor om han/hon är återbetalningsskyldig för alla fyra. I exemplet att
återbetalningsskyldigheten avser alla fyra barnen får den bidragsskyldige
föräldern i det nya systemet betala totalt 39 700 kronor per år. Det totala
bidraget som går till barnen är 56 300. Staten lämnar alltså i detta fall ett
bidrag, som inte återkrävs, med 16 600 kronor. Med hjälp av tabell 7.4
kan man få en uppfattning om hur många som kan återfinnas i närheten
av denna situation. I inkomstintervallet 150 000 - 200 000 kronor finns
det totalt 750 personer som är bidragsskyldiga för fyra bam.

Tabell 7.8 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn Prop. 1998/99:78
och inkomst. Skillnad mellan nuvarande och föreslaget system.

Inkomst	1 bam	2 bam	3 bam	4 bam
36 000	-100	0	0	0
43 200	-160	-100	0	0
48 000	-200	-125	-100	0
54 000	-250	-156	-125	-100
80 600	-371	-295	-236	-189
82 450	-365	-204	-244	-195
84 000	-360	-198	-150	-200
87 500	-348	-182	-135	-112
100 000	-307	-128	-83	-73
120 000	-240	-40	0	-10
130 000	-207	4	42	21
140 000	-173	48	83	53
150 000	-140	91	125	84
160 000	-107	135	167	115
164 800	-90	156	187	130
170 000	-30	179	208	146
180 000	0	223	250	178
190 000	0	266	292	209
200 000	0	256	333	240
225 000	0	126	336	318
249 300	0	0	234	394
250 000	0	0	231	396
275 000	0	0	127	336
300 000	0	0	23	253
305 600	0	0	0	234
325 000	0	0	0	170
375 900	0	0	0	0

De nu föreslagna reglerna har valts så att den grupp bidragsskyldiga som
endast har ett bam, och som återbetalar underhållsstöd för detta, inte i
något fall får höjda återbetalningsbelopp. Däremot får, som framgår av
tabellen, de enbamsföräldrar som har inkomster i intervallet 36 000 -
170 000 kronor sänkta återbetalningsbelopp. Det framgår också att bi-
dragsskyldiga med fler än ett bam får såväl sänkta som höjda återbetal-
ningsbelopp. Tabellen visar att föräldrar som är bidragsskyldiga för två
bam får sänkta återbetalningsbelopp i inkomstlägen under cirka 120 000
kronor och höjda återbetalningsbelopp i intervallet 120 000 - 225 000
kronor. Vid inkomster däröver återbetalar man redan med nuvarande
system fullt bidrag.

7.3 Ekonomiska effekter för staten

Ett av syftena med underhållsstödsreformen var att minska statens kost-
nader för underhållsstödssystemet. De i det föregående redovisade för-
slagen om en höjning av grundavdraget vid beräkning av återbetalnings-
belopp från 24 000 till 72 000 kronor samt höjda procentsatser för be-
stämmande av återbetalningsbeloppets storlek leder till en statsfinansiell
besparing i storleksordningen 160 miljoner kronor per år. Därutöver leder
förslagen till en förbättrad fördelningspolitisk träffsäkerhet.

Författningskommentar

Prop. 1998/99:78

24 §

Ändringen innebär att de procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som
bestämmer äterbetalningsskyldighetens storlek per bam höjs. Ändringen
har kommenterats i avsnitt 6.1.

25 §

Ändringen innebär att beräkningen av det inkomstunderlag, som skall
användas vid beräkning av återbetalningsskyldigheten, delvis förändras.
Förändringen rör hur kapitalinkomster skall påverka återbetalningsskyl-
digheten. Enligt nu gällande bestämmelser skall intäkt av kapital läggas
till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten, dvs. hänsyn tas
inte till avdrag i inkomstslaget kapital. Detta innebär att realisations-
vinster räknas med i inkomstunderlaget medan vid taxeringen avdrags-
gilla realisationsförluster och avdrag som gjorts enligt lagen (1993:1469)
om uppskovsavdrag vid byte av bostad inte får dras av i underhållsstöds-
sammanhang. Ändringen innebär att man vid beräkningen av återbetal-
ningsskyldigheten, i likhet med vid taxeringen, skall ta hänsyn till dessa
typer av avdrag.

26 §

Ändringen innebär att det belopp som skall dras av från den enligt 25 och
26 §§ beräknade inkomstunderlaget innan återbetalningsskyldigheten
skall fastställas ökas från 24 000 kr till 72 000 kr. Ändringen har kom-
menterats i avsnitt 6.1.

30 §

Ändringen i första stycket innebär att ordet återbetalningsskyldighet byts
ut mot återbetalningsbelopp. Ändringen avser att tydliggöra att det är
storleken på den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet som skall om-
prövas enligt 30 § första stycket och inte återbetalningsskyldigheten som
sådan. Av ändringen följer också att det tydliggörs att ett omprövnings-
beslut avseende storleken av den bidragsskyldiges återbetalningsskyldig-
het inte omfattas av delgivningskravet i 14 §.

I tredje stycket införs en ny bestämmelse angående jämkning av åter-
betalningsskyldighet. En bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet kan
jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans
bedömning ändrats väsentligt. Om återbetalningsskyldigheten bestäms till
lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut
har betalat för samma tid skall enligt nuvarande regler skillnaden och be-
tald ränta som hänför sig till skuldbeloppet betalas ut till den bidrags-
skyldige. Ändringen innebär att sådan ränta endast skall utbetalas till den
bidragsskyldige om den uppgår till minst 100 kr. Ändringen kommente-
ras närmare i avsnitt 6.3.

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 mars 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Freivalds,

Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Östros, Engqvist, Rosengren,
Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén

Föredragande: statsrådet Klingvall

Prop. 1998/99:78

Regeringen beslutar proposition 1998/99:78 Beräkning av återbetalnings-
skyldighet för underhållsstöd till bam med särlevande föräldrar m.m.

Eländers Gotab 57820, Stockholm 1999

Beräkning av återbetalningsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m. Prop. 1998/99:78

Regeringens proposition1998/99:78