2014 års ekonomiska vårproposition

Proposition 2013/14:100

prop 2013/14 100

Regeringens proposition 2013/14:100

Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2013/14:100

2014 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 april 2014

Fredrik Reinfeldt

Anders Borg

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2015.

Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av finanspolitikens övergripande inriktning och en uppföljning av sysselsättnings- politiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och budgetutrymme, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2013/14:100

Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut ....................................................................................		19
2	Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken .........................		23
	2.1	Utsikter för svensk ekonomi ..........................................................	31
	2.1.1	Utvecklingen av de offentliga finanserna .......................................	32
	2.1.2	Risker för en svagare utveckling väger över ...................................	32
	2.2	Finanspolitikens inriktning .............................................................	33
	2.2.1	Den övergripande inriktningen på finanspolitiken........................	33
	2.2.2	Bedömning av utgiftstaket för 2017 och 2018 ...............................	37
	2.3	Mer kunskap i skolan.......................................................................	41
	2.3.1	Situationen i skolan..........................................................................	41
	2.3.2	Ett omfattande reformarbete pågår ................................................	42
	2.3.3	En politik för mer kunskap .............................................................	44
	2.4	Fler i arbete.......................................................................................	48
	2.4.1	Läget på arbetsmarknaden...............................................................	48
	2.4.2	En politik för full sysselsättning.....................................................	50
	2.5	Fler bostäder och effektiva transporter..........................................	60
	2.5.1	En väl fungerande bostadsmarknad ................................................	60
	2.5.2	En utvecklad infrastruktur ..............................................................	61
	2.6	Ett företags- och innovationsklimat i världsklass..........................	63
	2.6.2	Sverige har goda innovationsförutsättningar .................................	65
	2.7	Ett samhälle som håller ihop ...........................................................	67
	2.7.1	Fler i arbete ger ökad sammanhållning...........................................	67
	2.7.2	Långsiktigheten i välfärden värnas..................................................	69
	2.7.3	En hälso- och sjukvård av god kvalitet ...........................................	69
	2.7.4	De äldres hälsa, trygghet och självbestämmande ska främjas .......	70
	2.7.5	Ett stärkt och självständigt civilsamhälle........................................	71
	2.7.6	Ökad trygghet via brottsbekämpning ............................................	71
	2.8	Försvarsmakten................................................................................	72
	2.9	En ambitiös klimat-, miljö- och energipolitik................................	73
	2.9.1	Globala utmaningar inom klimat- och miljöpolitiken...................	73
	2.9.2	En effektiv och hållbar energiförsörjning.......................................	75

2.10Finansiell stabilitet är en förutsättning för god ekonomisk

utveckling .........................................................................................

2.10.1Förhindra att finansiella obalanser uppstår vid de finansiella

		instituten ..........................................................................................	76
	2.10.2	Förhindra att finansiella obalanser uppstår hos hushållen ............	77
3	Den makroekonomiska utvecklingen .................................................................		83
	3.1	Internationell konjunktur-utveckling.............................................	84
	3.2	Svensk konjunkturutveckling..........................................................	87

PROP. 2013/14:100

3.2.1	BNP...................................................................................................	87
3.2.2	Arbetsmarknad .................................................................................	91
3.2.3	Resursutnyttjande ............................................................................	95
3.2.4	Löner och inflation...........................................................................	96
3.2.5	Räntor och växelkurser ....................................................................	98
3.3	Utvecklingen 2016–2018..................................................................	99
3.4	Risker ..............................................................................................	102
3.5	Alternativa scenarier.......................................................................	105

3.6Huvudsakliga revideringar sedan budgetpropositionen för

		2014 .................................................................................................	107
	3.7	Prognosjämförelser ........................................................................	109
4	Finanspolitikens övergripande inriktning .........................................................		123
	4.1	Målen för finanspolitiken...............................................................	124

4.1.1Strukturpolitiken bidrar till en högre sysselsättning och

tillväxt..............................................................................................

124

4.1.2Fördelningspolitiken bidrar till att välfärden kommer alla

	till del...............................................................................................	124
4.1.3	Stabiliseringspolitiken dämpar konjunktursvängningarna...........	124

4.2Det budgetpolitiska ramverkets roll för att nå målen för

	finanspolitiken ................................................................................	125
4.2.1	Regeringen utvecklar budgetprocessen.........................................	126
4.3	Uppföljning av överskottsmålet....................................................	127
4.3.1	Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen.....................................	127
4.3.2	Framåtblickande analys av måluppfyllelsen..................................	127

4.4Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets

	nivå för 2017 och 2018 ...................................................................	129
4.4.1	Uppföljning av utgiftstaket............................................................	129
4.4.2	Bedömning av utgiftstakets nivå för 2017 och 2018 ....................	132

4.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala

		balanskravet ....................................................................................	134
	4.5.1	Positivt resultat 2013 ......................................................................	135
	4.5.2	Positiva resultat framöver ..............................................................	135
	4.6	Sverige uppfyller stabilitets - och tillväxtpaketens krav ...............	136
	4.7	Finanspolitiken är långsiktigt hållbar ............................................	137
	4.8	Finanspolitikens inriktning ............................................................	138
	4.8.1	Den övergripande inriktningen på finanspolitiken ......................	138
5	Inkomster	............................................................................................................	143
	5.1	Den offentliga sektorns skatteintäkter .........................................	143
	5.1.1 .................................................................................	Skatt på arbete	145
	5.1.2 ................................................................................	Skatt på kapital	149
	5.1.3 ............................................	Skatt på konsumtion och insatsvaror	150
	5.1.4 ...................................................................................	Skattekvoten	151
	5.2 ............................................................	Inkomster i statens budget	152
	5.2.1 ..............................................................................	Skatteinkomster	152
	5.2.2 ...........................................................................	Övriga inkomster	152
	5.2.3 ............................................	Ändrad redovisning av inkomsttitlar	153
6	Utgifter ...............................................................................................................		157
	6.1 ............	Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter	157
	6.1.1 ................................................	Takbegränsade utgifter 2014–2018	158

PROP. 2013/14:100

7	Offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld ..................		169
	7.1	Effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik.....	170
	7.2	Den offentliga sektorns finansiella sparande ...............................	174
	7.2.1	Staten ..............................................................................................	176
	7.2.2	Ålderspensionssystemet ................................................................	180
	7.2.3	Kommuner och landsting..............................................................	181
	7.3	Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen ..................	182
	7.4	Finansiellt sparande enligt olika bedömare ..................................	185

7.5Den offentliga sektorns finansiella sparande och skuld i EU,

		Japan och USA...............................................................................	185
8	Kommunsektorns finanser, sysselsättning och skuldsättning.........................		189
	8.1	Kommunsektorn – en viktig del av svensk ekonomi...................	190
	8.2	Kommunsektorns finanser............................................................	190
	8.2.1	Kommunsektorns utgifter.............................................................	190
	8.2.2	Kommunsektorns inkomster ........................................................	195
	8.2.3	Finansiellt sparande .......................................................................	196
	8.3	Ekonomiskt resultat ......................................................................	198
	8.3.1	God ekonomisk hushållning och balanskrav................................	198
	8.3.2	Kommunernas och landstingens bokslut för 2013 ......................	199
	8.4	Kommunernas och landstingens tillgångar och skulder..............	201
	8.4.1	Kommunsektorns tillgångar..........................................................	202
	8.4.2	Kommunsektorns skulder.............................................................	203
	8.4.3	Kommunal medfinansiering..........................................................	206
9	Uppföljning av statens inkomster och utgifter samt den offentliga sektorns
	finansiella sparande.............................................................................................		211
	9.1	Inkomster i statens budget............................................................	212
	9.1.1	Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2014.......	212
	9.1.2	Uppföljning av statens budget för 2012 och 2013.......................	215
	9.2	Utgifter i statens budget och takbegränsade utgifter..................	216
	9.2.1	Utgiftsprognos för 2014................................................................	216

9.2.2Utgiftsprognos 2015–2017 jämfört med budgetpropositionen

	för 2014...........................................................................................	223
9.3	Statens budgetsaldo .......................................................................	224
9.3.1	Statens budgetsaldo 2013 ..............................................................	224
9.3.2	Statens budgetsaldo 2014–2017 ....................................................	225
9.4	Den offentliga sektorns finanser...................................................	226

9.5Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen

		för 2014...........................................................................................	227
10	En uppföljning av sysselsättningspolitiken.......................................................		231
	10.1	Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift.................................	231
	10.2	Läget på arbetsmarknaden.............................................................	232

10.2.1Relativt stark arbetsmarknad trots utdragen global låg

konjunktur......................................................................................

233

10.2.2Personer födda utanför Europa och personer med endast

	förgymnasial utbildning har drabbats hårt av lågkonjunkturen..	235
10.2.3	Arbetskraftsefterfrågans sammansättning ...................................	240
10.2.4	Matchningen på arbetsmarknaden ................................................	241
10.3	Regeringens strategi för högre varaktig sysselsättning ...............	243
10.3.1	Omfattande utbudsstimulerande åtgärder ...................................	244

PROP. 2013/14:100

10.3.2	Åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft ............................	246
10.3.3	Åtgärder för bättre matchning ......................................................	246

10.3.4Åtgärder för att stärka grupper med svag förankring på

	arbetsmarknaden.............................................................................	246
10.3.5	Politiken har anpassats till konjunkturläget .................................	247

10.3.6Politik för att förbättra arbetsmarknadens omställningsförmåga247

10.4

Effekter av regeringens politik ......................................................

248

10.4.1Regeringens politik leder till lägre jämviktsarbetslöshet och

		högre sysselsättning .......................................................................	248
	10.4.2	Regeringens politik har ökat den varaktiga sysselsättningen ......	249
	10.4.3	Regeringens politik har minskat utanförskapet............................	250
	10.5	Utmaningar för att få fler i arbete .................................................	254
	10.5.1	Underlätta inträdet på arbetsmarknaden ......................................	254
	10.5.2	Motverka långa tider utan arbete...................................................	257
	10.5.3	Förbättra matchningen...................................................................	258
	10.5.4	Förbättra arbetsmarknadens omställningsförmåga......................	259
	10.5.5	Ett längre och mer jämställt arbetsliv nödvändigt........................	259
	10.5.6	Stärkt företagande för ökad sysselsättning...................................	259
11	Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ....................................		263
	11.1	Finanspolitiken står inför flera långsiktiga utmaningar ...............	264
	11.1.1	Befolkningens genomsnittsålder förväntas öka............................	264

11.1.2Kostnaderna för de skattefinansierade tjänsterna tenderar att öka

	snabbt ..............................................................................................	265
11.1.3	Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt?.........	266
11.1.4	Ett scenario för utvecklingen fram till 2100 .................................	267
11.1.5	Ett stigande välstånd kan öka efterfrågan på välfärdstjänster......	271
11.2	Förutsättningarna för långsiktig hållbarhet kan förbättras .........	274
11.2.1	Vägar till ett längre arbetsliv ..........................................................	274
11.2.2	Ökat arbetsutbud bland utrikes födda..........................................	277
11.2.3	Ett högre arbetsutbud bland kvinnor............................................	277
11.2.4	Ett förbättrat hälsoläge ..................................................................	278
11.2.5	Produktivitetens betydelse för hållbarheten.................................	279

11.3Känsligheten i beräkningarna och jämförelse med föregående

	hållbarhetsbedömning....................................................................	280
11.3.1	Finanspolitiken är hållbar i de flesta scenarier..............................	280

11.3.2Hållbarheten är något försvagad jämfört med tidigare

	bedömning ......................................................................................	281
11.4	Andra bedömningar av den finansiella hållbarheten ....................	281
11.4.1	De flesta bedömningar indikerar att finanspolitiken är hållbar...	281
11.4.2	Finanspolitikens hållbarhet är bättre än i många andra länder ....	283

11.4.3En sammantagen bedömning av finanspolitikens långsiktiga

		hållbarhet.........................................................................................	284
12	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden .............		287
	12.1	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på
		utgiftsområden................................................................................	287

12.1.1Ansvaret för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns

	tjänstebostäder................................................................................	287
12.1.2	Ett samordnat upphandlingsstöd ..................................................	287
12.1.3	Patent- och marknadsdomstol.......................................................	288

PROP. 2013/14:100

Fördjupningsrutor
Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken ......................................................	39
Sjukfrånvarons utveckling....................................................................................	58
Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2015.....................................	79
Utvärdering av prognoser för BNP-tillväxten..................................................	111
Sysselsättningsutvecklingen – ett branschperspektiv.......................................	113
Revideringar av potentiella variabler .................................................................	115
ENS2010 – ny redovisning av nationalräkenskaperna den 18 september.......	117
Sveriges internationella konkurrenskraft..........................................................	118
De kommunala företagen...................................................................................	204
Arbetsutbudet bestämmer sysselsättningen .....................................................	245
Stark reallöneutveckling i ett internationellt perspektiv..................................	251
Hur utvecklas den offentliga konsumtionen framöver?..................................	269

Bilagor:

Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Fördelningspolitisk redogörelse

Bilaga 3 Den offentliga sektorns investeringar och kapitalstock

Bilaga 4 Redogörelse för regeringens reformer 2006–2014 för tillväxt och full syssel- sättning

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 2014

PROP. 2013/14:100

Tabellförteckning
Tabell 2.1 Sammanfattningstabell...................................................................................	24
Tabell 2.2 Reformer och finansiering .............................................................................	25
Tabell 2.3 Nyckeltal.........................................................................................................	31
Tabell 2.4 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser...........................................	32
Tabell 2.5 Utgiftstak 2014–2018.....................................................................................	37
Tabell 2.6 De offentligfinansiella effekterna av finans- och skuldkrisen för Sverige,
EU-14 och EU-11.................................................................................................	39
Tabell 3.1 Internationell konjunkturutveckling.............................................................	85
Tabell 3.2 BNP och dess komponenter 2012–2015.......................................................	88
Tabell 3.3 Näringslivets produktion...............................................................................	91
Tabell 3.4 Arbetsmarknad ...............................................................................................	92
Tabell 3.5 Sysselsättning efter näringsgren ....................................................................	93
Tabell 3.6 Löner och inflation.........................................................................................	97
Tabell 3.7 Räntor och växelkurser ..................................................................................	99
Tabell 3.8 Nyckeltalstabell............................................................................................	100
Tabell 3.9 Alternativscenario 1: Svagare internationell utveckling.............................	105
Tabell 3.10 Alternativscenario 2: Svagare potentiell produktivitet.............................	106
Tabell 3.11 Alternativscenario 3: Exporten förstärker återhämtningen.....................	107
Tabell 3.12 Regeringens prognoser i 2014 års ekonomiska vårproposition och
budgetpropositionen för 2014............................................................................	108
Tabell 3.13 Prognosjämförelse: BNP 2014 och 2015 ..................................................	109
Tabell 3.14 Prognosjämförelse: Arbetslöshet 2014 och 2015 .....................................	109
Tabell 3.15 Prognosjämförelse: Inflation 2014 och 2015............................................	110
Tabell 3.16 Prognosjämförelse: BNP-gap 2014–2018..................................................	110
Tabell 3.17 Rangordning för prognoser för BNP-tillväxten gjorda 1994–2013 ........	111
Tabell 3.18 Genomsnittliga prognosfel för prognoser för BNP-tillväxten
1994–2013............................................................................................................	111
Tabell 3.19 Prognoser för potentiella variabler i 2014 års ekonomiska
vårproposition och budgetpropositionen för 2014...........................................	116
Tabell 3.20 Prognosjämförelse: Potentiell BNP-tillväxt 2014–2018..........................	116
Tabell 4.1 BNP-gap och förändring av strukturellt sparande .....................................	125
Tabell 4.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning
mot överskottsmålet...........................................................................................	128
Tabell 4.3 Finansiellt sparande och strukturellt sparande i offentlig sektor ..............	128
Tabell 4.4 Bedömningar av strukturellt sparande ........................................................	129
Tabell 4.5 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2004–2016 ........................................	131
Tabell 4.6 Utgiftstak 2014–2018...................................................................................	133
Tabell 4.7 Bedömningskriterier för stabilitets- och tillväxtpakten.............................	136
Tabell 4.8 Finanspolitiska nyckeltal..............................................................................	137
Tabell 5.1 Totala skatteintäkter 2012–2017 jämfört med prognosen i
budgetpropositionen för 2014............................................................................	144
Tabell 5.2 Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler 2012–2018................	144

PROP. 2013/14:100
Tabell 5.3 Skatt på arbete..............................................................................................	145
Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget
2009–2018 ...........................................................................................................	146
Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget
2009–2018 fortsättning ......................................................................................	147
Tabell 5.5 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag. 148
Tabell 5.6 Skattereduktioner ........................................................................................	148
Tabell 5.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2012–2018......................	150
Tabell 5.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror 2012–2018 ......................................	150
Tabell 5.9 Skattekvot, 2012–2018.................................................................................	152
Tabell 5.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar,
bruttoeffekter i förhållande till föregående år 2009–2018 ...............................	154
Tabell 6.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter
2013–2018 ...........................................................................................................	158
Tabell 6.2 Utgifter per utgiftsområde..........................................................................	159
Tabell 6.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år ...........	160
Tabell 6.4 Utgiftsförändringar 2014–2018 i förhållande till föregående år till följd
av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och
finansieringar ......................................................................................................	161
Tabell 6.5 Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem .............................................	163
Tabell 6.6 Volymer inom olika transfereringssystem..................................................	166
Tabell 7.1 Nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar
2014–2018, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande.........................	170
Tabell 7.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2013–2018 i förhållande till
föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och
aviserade åtgärder och finansieringar, effekt på offentliga sektorns
finansiella sparande.............................................................................................	172
Tabell 7.3 BNP-gap och strukturellt sparande under stabiliseringspolitikens
tre faser................................................................................................................	173
Tabell 7.4 Indikatorer för impuls till efterfrågan ........................................................	173
Tabell 7.5 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 2013–2018 .....................	174
Tabell 7.6 Skatter och avgifter 2013–2018...................................................................	175
Tabell 7.7 Den offentliga sektorns utgifter 2013–2018 ..............................................	176
Tabell 7.8 Statens inkomster och utgifter 2013–2018.................................................	176
Tabell 7.9 Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2013–2018..........................	177
Tabell 7.10 Statens budgetsaldo 2013–2018 ................................................................	178
Tabell 7.11 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter
2013–2018 ...........................................................................................................	180
Tabell 7.12 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter 2013–2018.................	180
Tabell 7.13 Inkomstindex, balanstal och balansindex 2013–2018..............................	181
Tabell 7.14 Kommunsektorns finanser 2013–2018.....................................................	182
Tabell 7.15 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 2013–2018 .................	183
Tabell 7.16 Statsskuldens utveckling 2013–2018.........................................................	184
Tabell 7.17 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till
förändringen 2013–2018 ....................................................................................	185
Tabell 7.18 Prognosjämförelse finansiellt sparande 2014–2018 .................................	185
Tabell 8.1 Kommunsektorns konsumtionsutgifter 2013 fördelat efter typ av resurs191
Tabell 8.2 Kommunfinansierad sysselsättning 2013–2018 .........................................	194
Tabell 8.3 Antal kommunfinansierade arbetade timmar 2013–2018..........................	195
Tabell 8.4 Skatter och statsbidrag 2013–2018 .............................................................	196
Tabell 8.5 Årlig förändring av statsbidragen 2013–2018 ............................................	196

PROP. 2013/14:100

Tabell 8.6 Kommunsektorns finanser 2013–2018........................................................		198
Tabell 8.7 Kommunsektorns resultaträkning 2009–2013............................................		199
Tabell 8.8 Resultatet före extraordinära poster justerat för tillfälliga poster
2009–2013............................................................................................................		200
Tabell 8.9 Kommunsektorns balansräkning 2009–2013..............................................		202
Tabell 8.10 Nyckeltal för kommun- och landstingsägda företag 2012.......................		204
Tabell 9.1 Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för
2014......................................................................................................................		212
Tabell 9.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2014 samt
statens budget för 2012 och 2013 ......................................................................		213
Tabell 9.3 Övriga inkomster, aktuell prognos jämfört med 2014 års
budgetproposition...............................................................................................		215
Tabell 9.4	Övriga inkomster, utfall jämfört med statens budget för 2013.................	216
Tabell 9.5	Utgifter 2013 och 2014 ................................................................................	218
Tabell 9.6	Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2014......................................	221
Tabell 9.7	Nu föreslagna och aviserade utgiftsförändringar .......................................	222

Tabell 9.8 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen

för 2014................................................................................................................		223
Tabell 9.9 Volymprognoser 2015–2017 ........................................................................		224
Tabell 9.10 Utfall för statens budget 2013...................................................................		225
Tabell 9.11 Förändring av statens budgetsaldo 2014–2017 jämfört med
budgetpropositionen för 2014............................................................................		226
Tabell 9.12 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och
förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2014................................		226
Tabell 9.13 Offentliga sektorns finansiella ställning. Aktuell prognos och
förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2014................................		227
Tabell 9.14 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med
budgetpropositionen för 2014............................................................................		228
Tabell 10.1 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad för olika grupper..........................		236
Tabell 10.2 Långtidsarbetsarbetslöshet bland olika grupper.......................................		237
Tabell 10.3 Effekter av regeringens politik på lång sikt ..............................................		249
Tabell 11.1 Offentliga konsumtion efter ändamål.......................................................		269
Tabell 11.2	Primära offentliga utgifter vid oförändrat beteende ................................	270
Tabell 11.3	Utträdesålder och återstående medellivslängd .........................................	275
Tabell 11.4	S1 och S2 i de olika scenarierna .................................................................	280
Tabell 11.5	Hållbarhetsindikatorer för Sverige............................................................	282

PROP. 2013/14:100

Diagramförteckning
Diagram 2.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor......................................................	39
Diagram 2.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970–2018...................................	40
Diagram 2.3 Andel icke-behöriga till gymnasieskolans nationella program
1998–2013 .............................................................................................................	41
Diagram 2.4 Andel med eftergymnasial utbildning 2006–2012...................................	43
Diagram 2.5 Utanförskap 1970–2018............................................................................	48
Diagram 2.6 Sysselsättningsgrad 2001–2018.................................................................	49
Diagram 2.7 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse.........................................	49
Diagram 2.8 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse ......................................	50
Diagram 2.9 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad fördelat på ålder 2013 .................	51
Diagram 2.10 Unga som varken arbetar eller studerar (NEET)..................................	52
Diagram 2.11 Arbetslöshet fördelat på födelseregion..................................................	53
Diagram 2.12 Ohälsotalet januari 2000–februari 2014.................................................	58
Diagram 2.13 Mycket låg materiell standard inom EU 2005 och 2012.......................	68
Diagram 2.14 Hushållens skuldkvot 1995–2013...........................................................	77
Diagram 3.1 Världshandel och produktion 2006–2014................................................	84
Diagram 3.2 Förtroendeindikatorer för valda länder 2006–2014 ................................	84
Diagram 3.3 BNP-tillväxt 2000–2015............................................................................	87
Diagram 3.4 Bidrag till BNP-tillväxten 2012–2015 ......................................................	87
Diagram 3.5 Förtroendeindikatorer 2007–2014 ...........................................................	87
Diagram 3.6 Export och svensk exportmarknad 2007–2015 .......................................	90
Diagram 3.7 Näringslivets produktion 2008–2013.......................................................	90
Diagram 3.8 Sysselsatta och sysselsättningsgrad 1991–2015 .......................................	91
Diagram 3.9 Urval av sysselsättningsindikatorer 2001–2014.......................................	91
Diagram 3.10 Branschvis sysselsättning 1993–2015.....................................................	93
Diagram 3.11 BNP, arbetade timmar och sysselsatta 1995–2015.................................	94
Diagram 3.12 Arbetskraften och arbetskraftsdeltagande 1991–2015..........................	94
Diagram 3.13 Arbetslösa och arbetslöshet 1991–2015.................................................	95
Diagram 3.14 Långtidsarbetslösa 2001–2013................................................................	95
Diagram 3.15 Industrins kapacitetsutnyttjande 1996–2013.........................................	96
Diagram 3.16 Otillräcklig efterfrågan som främsta hinder för produktionen
2003–2013 .............................................................................................................	96
Diagram 3.17 Resursutnyttjande 2001–2015 ................................................................	96
Diagram 3.18 Centrala avtal och löneökningar i näringslivet 1993–2015 ...................	97
Diagram 3.19 Underliggande inflation 2007–2014.......................................................	98
Diagram 3.20 Inflation i varor respektive tjänster 2007–2014.....................................	98
Diagram 3.21 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner 2007–2015...................	98
Diagram 3.22 Tioåriga statsobligationer 2008–2014.....................................................	99
Diagram 3.23 Konsumtionsutveckling fyra år efter påbörjad konjunkturuppgång . 100
Diagram 3.24 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot
1994–2018 ...........................................................................................................	101
Diagram 3.25 Exportutveckling fyra år efter påbörjad konjunkturuppgång ............	101

PROP. 2013/14:100
Diagram 3.26 Arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet 1990–2018 .............................	102
Diagram 3.27 Real och nominell löneutveckling 1997–2018......................................	102
Diagram 3.28 Arbetslöshet 2012–2018........................................................................	106
Diagram 3.29 BNP-tillväxt 2012–2018.........................................................................	107
Diagram 3.30 Prognoser för BNP-tillväxt med osäkerhetsband bestående av
prognosfelspercentiler ........................................................................................	112
Diagram 3.31 Prognoser för BNP-tillväxt med symmetriska osäkerhetsband..........	112
Diagram 3.32 Finanskrisens effekter på produktion och sysselsättning
2007–2013............................................................................................................	113
Diagram 3.33 Bidrag till sysselsättningen 2007–2013.................................................	113
Diagram 3.34 Produktion, produktivitet och arbetade timmar inom industrin
2000–2013............................................................................................................	114
Diagram 3.35 Bidrag till sysselsättningen inom tjänstebranscherna 2007–2013.......	114
Diagram 3.36 Relativa enhetsarbetskostnader (ULC), hela ekonomin 1997–2015..	118
Diagram 3.37 Relativ produktivitets- och arbetskostnadsutveckling 1997–2012 .....	119
Diagram 3.38 Relativa enhetsarbetskostnader (ULC), tillverkningsindustrin
1997–2011............................................................................................................	119
Diagram 3.39 Relativ utveckling av bytesförhållandet 1997–2015.........................	119
Diagram 4.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter....................................................	130
Diagram 4.2 Utgiftstak 1997–2018 ..............................................................................	134
Diagram 4.3 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2018 ...........	135
Diagram 5.1 Totala skatteintäkter 2000–2018 .............................................................	144
Diagram 5.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma 2000–2018...........................	145
Diagram 5.3 Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på
arbete ...................................................................................................................	147
Diagram 5.4 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt 2000–2018................	148
Diagram 5.5 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetsprisindex 1988–2018 .......	149
Diagram 5.6 Skatt på företagsvinster 1990–2018 ........................................................	150
Diagram 5.7 Hushållens konsumtion i löpande priser och intäkter från
mervärdesskatt 2000–2018 .................................................................................	151
Diagram 6.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska
program samt antalet helårs-ekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och
arbetsmarknadspolitiska program 2013–2018...................................................	163
Diagram 6.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och
aktivitetsersättning samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och
rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2012–2017 ............	164
Diagram 7.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2000–2018 ......................	174
Diagram 7.2 Inkomster och utgifter 2000–2018 .........................................................	175
Diagram 7.3 Statens budgetsaldo 2001–2018 ..............................................................	178
Diagram 7.4 Utvecklingen av inkomstindex och balansindex 2009–2018.................	181
Diagram 7.5 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt
finansiellt sparande 2000–2018...........................................................................	182
Diagram 7.6 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 1990–2018 ...............	183
Diagram 7.7 Statsskuldens utveckling 2001–2018.......................................................	183
Diagram 7.8 Den konsoliderade bruttoskulden 1994–2018 .......................................	184
Diagram 7.9 Den offentliga sektorns finansiella sparande i EU, Japan och USA
2007–2013............................................................................................................	186
Diagram 7.10 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU 2007
och 2013...............................................................................................................	186
Diagram 8.1 Kommunsektorns konsumtionsutgifter 2012 fördelat efter typ av
verksamhet...........................................................................................................	191

PROP. 2013/14:100
Diagram 8.2 Demografiskt betingad efterfrågan på kommunala verksamheter,
volymutveckling .................................................................................................	192
Diagram 8.3 Utgifter för kommunala skattefinansierade verksamheter
2000–2018 ...........................................................................................................	193
Diagram 8.4 Kommunfinansierad sysselsättning 1993–2018.....................................	194
Diagram 8.5 Kommunfinansierad sysselsättning och arbetade timmar ....................	194
Diagram 8.6 Totala inkomster och utgifter 1993–2018..............................................	197
Diagram 8.7 Finansiellt sparande och resultat 1993–2013 .........................................	198
Diagram 8.8 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag
2000–2013 ...........................................................................................................	200
Diagram 8.9 Andelen kommuner och landsting som redovisat positiva resultat
2000–2013 ...........................................................................................................	201
Diagram 8.10 Långfristiga skulder 2000–2013............................................................	203
Diagram 8.11 Kommuners och landstings lämnade bidrag till sina företag
2008–2012 ...........................................................................................................	205
Diagram 8.12 Kommuners och landstings fordringar på sina företag för
utlämnade lån 2008–2012...................................................................................	205
Diagram 8.13 Kommuners och landstings borgensåtaganden gentemot sina
företag 2008–2012 ..............................................................................................	205
Diagram 10.1 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse.....................................	233
Diagram 10.2 Arbetade timmar per person.................................................................	233
Diagram 10.3 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad.................................	233
Diagram 10.4 Arbetslöshet, internationell jämförelse................................................	234
Diagram 10.5 Arbetslösa fördelat på inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen........	235
Diagram 10.6 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse ..................................	235
Diagram 10.7 Arbetslöshet för olika åldersgrupper ...................................................	236
Diagram 10.8 Arbetslöshetsrisker ...............................................................................	237
Diagram 10.9 Jobbchanser för inskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat på
olika grupper.......................................................................................................	237
Diagram 10.10 Andelen unga som varken arbetar eller studerar...............................	238
Diagram 10.11 Långtidsarbetslösa (16–64 år) inskrivna vid Arbetsförmedlingen,
fördelat på olika grupper....................................................................................	238
Diagram 10.12 Arbetslöshet (25ï74 år) fördelat på utbildningsnivå.......................	239
Diagram 10.13 Antal funktionsnedsatta arbetslösa eller i program med
aktivitetsstöd ......................................................................................................	239
Diagram 10.14 Sysselsättningsgrad för olika åldersgrupper ......................................	240
Diagram 10.15 Sysselsättningsutveckling i tjänstebranscherna, varubranscherna
och offentliga myndigheter................................................................................	240
Diagram 10.16 Visstidsanställningar som andel av antal anställda inom respektive
åldersgrupp..........................................................................................................	241
Diagram 10.17 Visstidsanställningar som andel av antal anställda uppdelat på kön. 241
Diagram 10.18 Beveridgekurvan ..................................................................................	242
Diagram 10.19 Genomsnittlig rekryteringstid i privat sektor ...................................	242
Diagram 10.20 Faktisk sysselsättning och arbetskraft jämfört med demografisk
framskrivning av sysselsättning och arbetskraft sedan 2006 ...........................	249
Diagram 10.21 Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och
personer i arbete som andel av befolkningen, från 2006 till 2013, för olika
grupper ................................................................................................................	250
Diagram 10.22 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem.........	250
Diagram 10.23 Reallöneutveckling ..............................................................................	251
Diagram 10.24 Andel låglönejobb ...............................................................................	251

PROP. 2013/14:100
Diagram 10.25 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem
fördelat efter ersättningsperiodens längd..........................................................	252
Diagram 10.26 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning samt antal
personer med sjukpenning .................................................................................	252
Diagram 10.27 Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de
kvarstående i garantin .........................................................................................	253
Diagram 10.28 Utflödet från jobbgarantin för ungdomar..........................................	254
Diagram 11.1 Försörjningskvoter ................................................................................	264
Diagram 11.2 Förändring i folkmängden jämfört med 2010......................................	265
Diagram 11.3 Offentligt nettobidrag per person och ålder 2011...............................	265
Diagram 11.4 Offentliga inkomster och utgifter vid oförändrat beteende ...............	268
Diagram 11.5 Offentlig konsumtion över livet...........................................................	269
Diagram 11.6 Real offentlig konsumtion ....................................................................	269
Diagram 11.7 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende.......................................	270
Diagram 11.8 Nettoskuld och Maastrichtskuld vid oförändrat beteende .................	270
Diagram 11.9 Offentliga utgifter 1950–2013...............................................................	272
Diagram 11.10 Primärt finansiellt sparande vid högre efterfrågan.............................	273
Diagram 11.11 BNP per person ...................................................................................	274
Diagram 11.12 Primärt finansiellt sparande vid ett längre arbetsliv...........................	276
Diagram 11.13 Primärt finansiellt sparande vid en förbättrad integration ................	277
Diagram 11.14 Primärt finansiellt sparande vid ett högre arbetsutbud bland
kvinnor.................................................................................................................	278
Diagram 11.15 Primärt finansiellt sparande vid förbättrad hälsa ...............................	279
Diagram 11.16 Primärt finansiellt sparande vid ett försämrat utgångsläge ...............	281
Diagram 11.17 Riskindex för finanspolitikens hållbarhet ..........................................	283
Diagram 11.18 IMF:s hållbarhetsindikator..................................................................	284

Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2013/14:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1.godkänner regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 2),

2.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 1 Rikets styrelse respektive utgiftsområde 4 Rättsväsendet (avsnitt 12.1.1),

3.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård respektive utgiftsområde 24 Näringsliv (avsnitt 12.1.2),

4.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska

innefattas		i	utgiftsområde
18 Samhällsplanering,			bostadsförsörjning
och byggande	samt		konsumentpolitik,
utgiftsområde	24	Näringsliv respektive
utgiftsområde	4	Rättsväsendet (avsnitt
12.1.3).

Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2013/14:100

2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – Kunskap för stärkt arbetskraft

Den svenska ekonomin visade stor motståndskraft när finans- och skuldkrisen drabbade världsekonomin. En viktig förklaring till att Sverige har klarat krisen bättre än många jämförbara länder är att vi gick in i krisen med stora överskott i de offentliga finanserna. Det har gjort att regeringen kunnat genomföra kraftfulla åtgärder för att upprätthålla jobb och välfärd. Regeringen har under krisen stöttat tillväxten med både temporära stimulansåtgärder och åtgärder som långsiktigt förbättrar tillväxt- möjligheterna.

I förhållande till ett flertal länder i vår omvärld har Sverige klarat sig väl:

Den svenska arbetsmarknaden har alltså utvecklats förhållandevis starkt trots den ekonomiska krisen. Att arbetslösheten ändå ökat sedan 2006 beror till stor del på att fler sökt sig till arbetsmarknaden. Trots denna utveckling finns det betydande utmaningar på den svenska arbetsmarknaden. Det är framför allt ungdomar utan gymnasieutbildning, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som har svårare än andra att etablera sig på arbetsmarknaden.

Den internationella lågkonjunkturen bedöms klinga av och det sker nu en gradvis åter- hämtning i svensk ekonomi fr.o.m. 2014. Den högre tillväxten leder till att sysselsättningen förväntas öka ytterligare och att arbetslösheten minskar. Risken för en svagare internationell

-Sverige har tillsammans med Nederländer- utveckling väger alltjämt över, även om den har

na högst sysselsättningsgrad i EU.

-Sverige har tillsammans med Österrike lägst långtidsarbetslöshet i EU.

-Antalet sysselsatta är över 250 000 fler än 2006.

-Utanförskapet har minskat med uppemot 200 000 personer sedan 2006.1

1 Utanförskapet mäts som antalet helårsekvivalenter i åldrarna 20–64 år som försörjs med ersättningar och bidrag från offentliga transfereringssystem.

minskat något jämfört med för ett år sedan. Det råder osäkerhet om det europeiska banksystemet och förmågan att stötta banksystemet vid en kris, samt konsekvenserna av den förhållandevis höga skuldsättningen hos de svenska hushållen. Utvecklingen kan även försvagas om situationen i Ukraina allvarligt skulle förvärras. En samlad bedömning är att återhämtningen nu är på något fastare mark.

När konjunkturläget förbättras avtar successivt behovet att via finanspolitiken stötta ekonomin. Att återvända till överskott är avgörande för att kunna skydda jobb och välfärd i en liten öppen ekonomi som den svenska.

PROP. 2013/14:100

Sunda offentliga finanser ger utrymme att bedriva en aktiv finanspolitik i nästa låg- konjunktur. Mot bakgrund av att många andra länder, till följd av statsfinansiella problem, framöver kommer att ha litet utrymme för att möta nästa lågkonjunktur med finanspolitik finns starka skäl för Sverige att återigen bygga upp överskott och att ha en låg skuldsättning. Därtill har Sverige en stor finanssektor och inte minst den senaste krisen har visat att finansiella kriser kan få stora negativa konsekvenser för samhällsekonomin och de offentliga finanserna.

Det innebär att de reformer som föreslås i budgetpropositionen för 2015 respektive 2016 bör finansieras krona för krona genom inkomst- och utgiftsåtgärder. Det finansiella sparandet bör, i enlighet med nuvarande prognos, återvända till överskott på över 1 procent av BNP 2018. Det innebär att nya reformer, som kan komma att föreslås i budgetpropositionerna för 2017 och 2018, finansieras fullt ut. Detta gäller under förutsättning att ingen ny allvarlig störning drabbar ekonomin.

Tabell 2.1 Sammanfattningstabell

Utfall för 2013, prognos för 2014–2018

Procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017	2018

BNP1	1,5	2,7	3,3	3,5	2,5	2,3
Sysselsatta2	1,0	1,2	1,2	1,2	1,0	0,9
Sysselsättningsgrad 20-643	79,8	79,9	80,2	80,7	81,1	81,6
Sysselsättningsgrad 15-742	65,7	66,0	66,3	66,6	66,9	67,2
Arbetslöshet4	8,0	7,7	7,3	6,7	6,3	5,9
Arbetslöshet, äldre def.5	5,5	5,3	4,9	4,5	4,2	4,0
BNP-gap6	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2	0,0
Finansiellt sparande7	-1,3	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2
Bruttoskuld7	40,6	41,3	39,7	37,3	34,8	31,7

1Fasta priser, referensår 2012.

2Sysselsatta i åldern 15–74 år.

3Enligt EU2020-målet, dvs. sysselsatta i procent av befolkningen i åldersgruppen 20–

64år.

4I procent av arbetskraften, 15–74 år.

5Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande i procent av arbetskraften, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaderna mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

6Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

7Konsoliderad offentlig sektor. Procent av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I denna proposition presenterar regeringen en satsning på kunskap för stärkt arbetskraft. Bakgrunden till detta är bl.a. att resultaten i den svenska skolan har sjunkit sedan mitten av 1990- talet. Regeringen tar denna utveckling på stort allvar och har sedan 2006 bedrivit ett omfattande reformarbete för mer kunskap i skolan.2 Bedömningen är att dessa reformer kommer att innebära högre kunskapsresultat, men att det tar tid innan effekterna realiseras.3 Satsningen på kunskap för stärkt arbetskraft uppgår till 3,8 miljarder kronor 2015, och ökar successivt till 6,9 miljarder kronor 2018. Med satsningar på lärarnas kompetens, mer lärartid för varje elev, läxhjälp för alla elever, fler speciallärare och utbyggd sommarskola blir det mer tid för kunskap och förbättrade möjligheter för alla att nå goda studieresultat.

kronor 2015 som	successivt	ökas	till ca
8 miljarder kronor	2018 (se	tabell	2.2).

Satsningarna finansieras krona för krona med bl.a. höjd skatt på alkohol, tobak och fordon, samt en begränsning av avdraget för privat pensionssparande och fr.o.m. 2016 även med att detta avdrag helt slopas.

Skatteförslagen bereds genom en remiss av en promemoria som har tagits fram inom Regeringskansliet.4 Remitteringen behöver bl.a. göras för att det ska vara möjligt att i kommande budgetproposition göra en samlad bedömning av skatteförslag med budgeteffekter. Det möjliggör ett tidsmässigt utrymme för en lagråds- granskning av förslagen. Eftersom de reformer som regeringen avser föreslå i budget- propositionen för 2015 ska finansieras krona för krona, sätter skatteförslagens budgeteffekter en restriktion på omfattningen av reformerna. Om skatteförslagen behöver justeras med anledning av beredningen så att intäkterna skulle bli lägre än beräknat, kan även de reformer som

2För en fördjupad redogörelse av regeringens reformer för tillväxt och full sysselsättning, se bilaga 4.

3Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30).

4Se även fördjupningsrutan Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2015.

presenteras behöva anpassas i motsvarande utsträckning. Följaktligen har inte presenterade reformer och finansiering inkluderats i beräkningen av offentliga sektorns finanser i denna proposition.

PROP. 2013/14:100

Tabell 2.2 Reformer och finansiering

Miljarder kronor
	2015	2016	2017	2018
Utgiftsrefomer	5,04	5,91	7,58	8,18
Mer kunskap	3,82	4,65	6,30	6,90

Förskolepaketet	0,20	0,20	0,20	0,05

Lågstadielyft	2,00	2,00	2,00	2,00

Mellan- och högstadiet	0,51	0,76	1,14	1,13

Nyanlända och utrikesfödda elever	0,36	0,41	0,53	0,48
Tioårig grundskola	0,07	0,22	1,07	1,75

Utbyggd utbildning och fortbild-
ning för lärare	0,54	0,92	1,21	1,32

Studielånshöjning	0,11	0,12	0,14	0,17

Övrigt inom skolan	0,03	0,03	0,01	0,01
Ökad tillgänglighet och
kompetens i vården	0,52	0,56	0,58	0,58
Förbättrad tillgänglighet i cancer-
vården	0,50	0,50	0,50	0,50
Utbildning av specialistsjuk-
sköterskor och barnmorskor	0,02	0,06	0,08	0,08

Ytterligare förbättrat
företagsklimat	0,76	0,76	0,76	0,76
Ersättning för höga sjuklöne-
kostnader1	0,30	0,30	0,30	0,30
Förstärkt landsbygdsprogram för
lokal service och bredband m.m.	0,40	0,40	0,40	0,40

Finansiering	7,13	9,24	9,36	9,44

Inkomstförstärkningar	6,39	7,79	7,86	7,93
Sänkt och fr.o.m. 2016 slopat
avdrag för pensionssparande	2,88	4,55	4,55	4,55
Höjd fordonsskatt för lätta fordon	1,49	1,49	1,49	1,49

Höjd skatt på alkohol	0,76	0,64	0,67	0,70

Höjd skatt på tobak	0,79	0,66	0,69	0,73
Slopad gruppregistrering till
mervärdesskatt m.m.2	0,47	0,46	0,46	0,47
Utgiftsminskningar	0,74	1,45	1,51	1,51

Lägre tillskott till myndigheter	0,23	0,88	0,88	0,88

Slopad åldersavskrivning för nya
studielånstagare	0,35	0,35	0,35	0,35
Höjd påminnelse- och expeditions-
avgift till CSN	0,16	0,22	0,28	0,28
Effekt på takbegränsade utgifter	3,99	4,07	5,67	6,27

Ej ianspråktagen finansiering3	1,85	3,08	1,54	1,02

1Det nya reformerade systemet innebär en övergång till skattekreditering, som belastar inkomstsidan på statens budget.

2Med mera avser mervärdesskatt för dentaltekniska produkter och tjänster.

3I termer av den offentliga sektorns finansiella sparande.

Anm.: Beloppen är avrundade.

Anm.: Reformer och finansiering i denna tabell ingår inte i beräkningen av offentliga sektorns finanser i denna proposition.

PROP. 2013/14:100

Inriktningen för politiken under kommande år

En politik för mer kunskap

Resultaten i den svenska skolan har sjunkit sedan mitten av 1990-talet. Regeringen tar denna utveckling på stort allvar och har sedan 2006 bedrivit ett omfattande reformarbete för mer kunskap i skolan. Genom bl.a. ökad undervisningstid, tidigare och tydligare utvärdering av elevernas resultat samt förstärkning av lärarens kompetens, roll och status höjs kunskapsnivån i skolan. Det är angeläget att fortsätta detta reformarbete. Totalt avser regeringen därför att i budget- propositionen för 2015 föreslå att 3,8 miljarder kronor avsätts 2015 för att stärka förutsättningarna för skolan, med särskilt fokus på de tidiga skolåren och att detta belopp successivt ökas till 6,9 miljarder kronor 2018.

För att satsa på högre kvalitet i elevernas utbildning genom bl.a. mindre klasser och fler speciallärare, utifrån lokala behov, avser regeringen att genomföra ett lågstadielyft på 2 miljarder kronor per år fr.o.m. 2015. Regeringen avser även att förlänga den obligatoriska skolgången till tio år i syfte att möjliggöra för fler elever att nå målen i skolan. Inriktningen är det ska vara möjligt att börja genomföra förlängningen fr.o.m. läsåret 2017/18.

För att öka möjligheterna för elever som inte nått eller riskerar att inte nå kunskapskraven avser regeringen genomföra satsningar på sommarskola och läxhjälp. Satsningarna uppgår till sammantaget ca 2,2 miljarder kronor 2015– 2018.

Betyg ger tydlig information till elever och föräldrar om hur det går i skolan och sätter fokus på kunskapsresultaten. Regeringen avser därför att införa betyg i samtliga årskurser i mellanstadiet.

En viktig förutsättning för förskolan är att barngrupperna, särskilt för de yngsta barnen, har en lämplig storlek. Det är huvudmännens ansvar att se till att så är fallet. För att stödja huvudmännen avser regeringen föreslå att riktade resurser, om 125 miljoner kronor per år, tillförs 2015–2017.

Bristen på utbildade förskollärare och lärare inom vissa ämnesområden är stor. För att möta behovet av fler lärare avser regeringen utöka antalet platser på förskollärarutbildningen, grundskollärarutbildningen med inriktning mot

förskoleklass t.o.m. årskurs 3 (F–3), special- lärarutbildningen och ämneslärarutbildningarna i matematik och naturorienterade ämnen. Regeringen avser även att införa en skattefri examenspremie för studenter som senast 2021 tar ut speciallärarexamen, specialpedagogexamen eller ämneslärarexamen inom matematik, biologi, kemi, fysik eller teknik.

För att ytterligare förbättra studenternas möjligheter att fokusera på sina studier, och därmed även skapa förutsättningar för att öka genomströmningen vid universitet och högskolor, avser regeringen att höja studielånet så att studiemedlet blir ca 1 000 kronor högre per studiemånad.

En politik för full sysselsättning

Regeringens politik för full sysselsättning omfattar åtgärder som både stimulerar utbudet av och efterfrågan på arbetskraft och som säkerställer att matchningen på arbetsmarknaden fungerar väl. Fokus har främst legat på åtgärder som stärker arbetsutbudet. Regeringens politik för att öka utbudet av arbetskraft har haft effekt. Sedan 2006 har antalet sysselsatta ökat med över 250 000. Samtidigt har antalet personer i arbetskraften ökat ännu mer. Det är alltså fler som fått arbete, men även fler som aktivt söker arbete och därmed står närmare sysselsättning.

Inom ramen för trepartssamtalen för regeringen samtal med arbetsmarknadens parter på branschnivå om s.k. yrkesintroduktionsavtal. Regeringen bedömer att yrkesintroduktionsavtal på sikt kan få stor betydelse för att underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga och har till följd av samtalen infört ett ekonomiskt stöd till arbetsgivarna för anställningar inom ramen för dessa avtal. Ett antal avtal har tecknats mellan parterna, bl.a. inom handeln, metallindustrin och den kemiska industrin, samt inom kommunal vård och omsorg. Regeringen välkomnar att samtal förs om att teckna yrkesintroduktions- avtal inom andra områden.

Validering kan vara av stor vikt för att förkorta vägen till arbete. Som ett led i arbetet med att förbättra valideringen har regeringen gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla metoderna för och öka omfattningen av validering av kunskaperna hos utrikes födda inom etableringsuppdraget. Regeringen för också en dialog med de aktörer som ingår i valideringssystemet.

En politik för fler bostäder samt en effektiv och hållbar transportförsörjning

Med ökat byggande och effektivare infrastruktur ökar möjligheten att matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft. De åtgärder som genomförs och förbereds för att förbättra bostadsbyggandet och infrastrukturen ger bredare vägar till jobb. Det sker dels genom fler arbetstillfällen, dels genom bättre möjligheter för arbetstagare att flytta till jobb, pendla längre sträckor och för företag att etablera sig i hela Sverige.

Bostadsbyggandet har inte svarat upp mot befolkningsökningen i tillväxtregionerna. Det råder bostadsbrist, vilket drabbar många nyinflyttade. Detta drabbar tillväxt och nya jobb. Till viss del kan problemet mildras genom att det befintliga bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt, men även nyproduktionen av bostäder behöver öka.

För att effektivisera plan- och byggprocessen och öka nyproduktionen av bostäder har regeringen tagit en rad initiativ. Regeringen har nyligen lämnat förslag till förenklingar i plan- och bygglagen (2010:900, förkortad PBL), bl.a. fler bygglovsbefriade åtgärder, begränsade möjligheter för kommuner att ställa egna tekniska egenskapskrav och tydligare regler för kommunala markanvisningar. För att underlätta byggandet av små lägenheter har regeringen föreslagit förenklingar i byggreglerna. För att uppnå en smidig planprocess krävs vidare att beslut enligt PBL kan överklagas på ett snabbt och rättssäkert sätt. PBL-överklagande- utredningen har lämnat förslag för att effektivisera prövningen av kommunala beslut som har överklagats, bl.a. genom en förändrad instansordning. Regeringen kommer att analysera utredningens förslag och överväga kompletterande åtgärder.

Kapacitetsutnyttjandet i delar av transport- systemet är tidvis högt. Det är särskilt tydligt i storstadsregionerna, på de högtrafikerade järnvägsspåren och längs de större transport- stråken. Den trängsel som uppstår resulterar i stora kostnader för samhället. Under senare år har problemen i järnvägssystemet varit påtagliga och visat på behovet av att stärka drift, underhåll och reinvesteringar i denna infrastruktur. Riksdagen har i enlighet med regeringens förslag godkänt att 522 miljarder kronor avsätts för infrastrukturåtgärder 2014–2025. Ramen innebär en kraftig höjning av de resurser som avsätts till

PROP. 2013/14:100

transportinfrastrukturen. Inriktningen för planen är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgare och näringsliv i hela landet.

En politik för förbättrat företags- och innovationsklimat

För att klara framväxten av fler jobb i en hård internationell konkurrens finns det fortsatt behov av att stärka företags- och innovations- klimatet. Företagsskattekommittén utgör en strategisk del i regeringens arbete med att förbättra skattevillkoren för företagande.

De svenska företagens konkurrenskraft kan främjas ytterligare genom att företagen ges ökade möjligheter att attrahera och behålla nyckelkompetens. Genom att nyckelpersoner i företag tilldelas finansiella instrument, som t.ex. optioner och andra aktierelaterade incitament, ökar möjligheten att attrahera och behålla nyckelkompetens. Därför har regeringen beslutat att tillsätta en utredning som ska se över skattereglerna för sådana instrument.

Långsiktigt goda förutsättningar för att stimulera och uppmuntra till ett innovativt och kreativt företagsklimat kräver ett brett angreppssätt och öppenhet för omprövning av politiken. Mot denna bakgrund har regeringen beslutat att tillsätta en kommitté om förbättrat klimat för entreprenörskap och innovativt företagande, som ska göra en bred översyn av förutsättningarna för att starta, driva, utveckla och äga företag i Sverige.

Dagens skydd mot höga sjuklönekostnader utgår ifrån den genomsnittliga sjuklöne- kostnaden för samtliga arbetsgivare, och tar därmed inte hänsyn till att mindre företag generellt sett har lägre sjukfrånvaro än större företag. Detta medför att dagens högkostnads- skydd inte kommer de mindre företagen till del så som det var tänkt. Under våren 2014 kommer därför ett förslag remitteras som innebär att förmånen blir mer träffsäker för mindre företag. Avsikten är att förslaget ska träda ikraft den 1 januari 2015. Kostnaden för den nya ersättningen bedöms till 360 miljoner kronor per år, dvs. ca 300 miljoner kronor mer än dagens system.

Vissa företag, framför allt inom den finansiella sektorn, bedriver verksamhet som till stor del är undantagen från mervärdesskatt. I syfte att minska den skattemässiga snedvridningen till

PROP. 2013/14:100

följd av gruppregistreringen till mervärdesskatt avser regeringen att slopa denna möjlighet.

För att förbättra förutsättningarna för boende och företagande på landsbygden avser regeringen att förstärka landsbygdsprogrammet med sammanlagt 2,8 miljarder kronor 2014–2020, varav 400 miljoner kronor föreslås tillföras efter förslag i Vårändringsbudgeten för 2014. Regeringen avser satsa 700 miljoner kronor 2014–2020, motsvarande 100 miljoner kronor per år, för att ge en god tillgänglighet till kommersiell service i gles- och landsbygder. Regeringen avser vidare att förstärka åtgärder för landsbygdens utveckling, däribland bredbands- utbyggnaden 2014–2020. Regeringens totala satsning på bredband, inklusive EU-bidrag, uppgår till 3,25 miljarder kronor. Ökad bredbandshastighet, täckning och robusta nätverk förbättrar möjligheten för bl.a. företagande.

En politik för fler i arbete ger mindre inkomstskillnader

Inkomstfördelningen i ett samhälle bestäms i hög utsträckning av hur humankapitalet är fördelat. En väl fungerande skola och goda uppväxtvillkor är därför av yttersta vikt för att värna sammanhållningen. Regeringen har därför inlett ett omfattande reformarbete och avser att genomföra ytterligare åtgärder som syftar till att höja kvaliteten och öka likvärdigheten i den svenska skolan. Dessa åtgärder förväntas på sikt bidra till att utjämna människors livschanser och förutsättningar på arbetsmarknaden.

En starkare ekonomi och fler i arbete skapar förutsättningar för en positiv utveckling av pensionerna under de kommande åren. Pensionerna väntas åren framöver utvecklas gynnsamt och det pågår en översyn av pensionssystemet för att undvika den relativt stora ryckigheten i pensionernas utveckling.

Svag förankring på arbetsmarknaden är huvudskälet till ekonomisk utsatthet. Därför är kärnan i regeringens fördelningspolitiska strategi även fortsättningsvis ökad sysselsättning, bättre utbildning och minskat utanförskap.

En politik för ökad tillgänglighet och kompetens i vården

Regeringen har kraftigt ökat antalet utbildningsplatser på läkar- och sjuksköterske- utbildningarna, men det råder fortfarande brist på bl.a. barnmorskor och specialistsjuk- sköterskor. Därför avser regeringen att öka

antalet platser på utbildningarna till specialistsjuksköterska respektive barnmorska fr.o.m. 2015.

Även om väntetiderna i vården har kortats väsentligt de senaste åren förekommer det fortfarande stora variationer mellan landstingen. De regionala skillnaderna är stora inom cancervården. Mot denna bakgrund avser regeringen att avsätta 500 miljoner kronor per år 2015–2018 för att öka tillgängligheten i cancervården.

En politik för ökad effektivitet i rättskedjan

De senaste årens positiva utveckling när det gäller brottsuppklaring har mattats av. Det behövs därför ett förstärkt och kontinuerligt arbete med att effektivisera och ytterligare höja kvaliteten inom rättsväsendet. Regeringen avser mot denna bakgrund att återkomma med åtgärder för att ytterligare förbättra brotts- bekämpningen och öka tryggheten.

En politik för att möta de globala klimat- och miljöutmaningarna

Klimatförändringarna är regeringens högst prioriterade miljöfråga. Till de viktigaste områdena i miljöpolitiken hör också bevarandet av biologisk mångfald och havs- och vattenmiljöer samt utvecklingen mot en giftfri miljö. Utgångspunkten i regeringens miljöarbete är det miljömålssystem som riksdagen beslutade om 2009. Regeringens arbete syftar till att uppfylla dessa mål och det är mot dem som regeringen redovisar hur miljöarbetet har framskridit.

Vid sidan av ekologisk hållbarhet är konkurrenskraft och en trygg energiförsörjning viktiga förutsättningar för en långsiktigt hållbar välfärd och tillväxt. Därför krävs en balanserad utveckling av energisystemet som tillgodoser behovet av hållbar energi till internationellt konkurrenskraftiga priser.

En politik för finansiell stabilitet och minskad sårbarhet hos hushållen

Finansiella kriser får som regel stora negativa konsekvenser för samhällsekonomin och de offentliga finanserna. Utöver det produktions- bortfall som normalt inträffar i samband med finansiella kriser kan dessa även leda till att produktion och sysselsättning blir betydligt lägre under långa perioder.

Regeringen har därför bl.a. höjt insättnings- garantin och det ställs numera markant högre

kapital- och likviditetskrav på banker och andra kreditföretag. Regeringen har även kraftigt förstärkt tillsynen av den finansiella sektorn. Dessutom har en stabilitetsfond som är finansierad av bankerna inrättats. Fonden är tänkt att användas i händelse av en finansiell kris. På nationell basis har Finansinspektionen nått en överenskommelse med branschen om frivilliga amorteringsplaner.

Regeringen följer fortsatt noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och har beredskap att vidta ytterligare åtgärder om indikatorer visar att skuldsättningen skulle öka på ett sätt som förstärker riskerna för obalanser i ekonomin.

Offentliga finanser ska tillbaka till överskott och reformer finansieras krona för krona

Sverige har sedan finans- och skuldkrisen inleddes kunnat använda sina starka offentliga finanser för att stimulera ekonomin. Det har varit rätt och nödvändigt i en situation där arbetslösheten ökat i en internationellt kärv ekonomisk miljö. Samtidigt har stimulanserna utformats så att viktiga strukturella reformer prioriterats, som främjat sysselsättning och tillväxt också långsiktigt. Under 2014 har det varit nödvändigt med en strukturellt riktig finanspolitik som stimulerar ekonomin, eftersom arbetslösheten varit fortsatt hög och det finns gott om lediga resurser. Det är i det perspektivet det förstärkta jobbskatteavdraget behöver ses: en skattesänkning som både stärker drivkrafterna att arbeta och stimulerar konsumtionsefterfrågan i ekonomin, i en situation när efterfrågan på svensk export ännu inte tagit fart och resursutnyttjandet är fortsatt lågt.

Under den kommande mandatperioden förändras politikens förutsättningar, eftersom resursutnyttjandet gradvis förstärks, syssel- sättningen ökar och arbetslösheten minskar. Det gör att finanspolitiken nu går in i en fas där inriktningen är att successivt nå balans och överskott. Det innebär att fortsatta nödvändiga reformer, vare sig de är på utgifts- eller inkomstsidan av budgeten, kommer att behöva finansieras krona för krona.

Finanspolitiken bör efterhand bli återhållsam när konjunkturläget förbättras, dels för att inte förstärka konjunktursvängningarna, dels för att skapa utrymme att kunna möta även nästa kris

PROP. 2013/14:100

med kraftfulla finanspolitiska åtgärder. I takt med att resursutnyttjandet förstärks och normaliseras kommer stabiliseringspolitiken främst hanteras genom penningpolitiken.

En ansvarsfull finanspolitik är att låta sparandet sjunka till underskott vid en allvarlig kris och låta sparandet stärkas efterhand som läget i ekonomin förbättras. Att återvända till överskott är avgörande för att kunna skydda jobb och välfärd i en liten öppen ekonomi som den svenska, men också för att hushåll och företag ska kunna verka i en ekonomisk miljö som präglas av trygghet och förutsägbarhet.

Regeringens samlade bedömning är, mot denna bakgrund, att de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2015 sammantaget varken bör förstärka eller försvaga det finansiella sparandet. Det finansiella sparandet bör, i enlighet med nuvarande prognos, återvända till överskott på över 1 procent av BNP 2018. Takten i förstärkningen av de offentliga finanserna bör anpassas efter läget på arbetsmarknaden och utvecklingen av resurs- utnyttjandet.

För att uppfylla överskottsmålet krävs stor finanspolitisk återhållsamhet när resurs- utnyttjandet går mot balans. Det är viktigt med en stram utgiftsgranskning och god utgifts- kontroll, samt att omprioritera mellan olika utgifter. Eventuella reformer som föreslås i budgetpropositionen för 2016 bör, i likhet med reformer i budgetpropositionen för 2015, finansieras krona för krona genom inkomst- och utgiftsåtgärder. Givet nuvarande prognos krävs det även att nya reformer som kan komma att föreslås i budgetpropositionerna för 2017 och 2018 finansieras fullt ut, för att uppnå ett överskott på över 1 procent av BNP när resursutnyttjandet går mot balans 2018. Detta gäller under förutsättning att ingen ny allvarlig störning drabbar ekonomin.

Inkomstförstärkningar och utgiftsminskningar

Under den kommande mandatperioden kommer det krävas att reformer prövas mot åtgärder som ökar inkomsterna eller minskar utgifterna på andra områden. När det gäller inkomst- förstärkningar är det viktigt att dessa utformas på ett sätt som har så små skadliga effekter på samhällsekonomin och konkurrenskraften som möjligt eller minskar miljö- och hälsoskadliga aktiviteter där dagens nivå på skatteuttaget inte beaktar dessa skadliga effekter fullt ut.

PROP. 2013/14:100

Skatteförändringar som sammantaget håller tillbaka arbete, företagande och investeringar måste undvikas.

Förändringar i skattesystemet ska bevara och stärka systemets legitimitet. Förändringar i skattesystemet bör därför även göras så att skattekontrollen kan upprätthållas och att förändringarna bidrar till en fortsatt minskning av skattefelet och att de svenska skattebaserna skyddas.

På inkomstsidan avser regeringen att i budgetpropositionen för 2015 finansiera kommande reformer genom en begränsning av avdraget för privat pensionssparande, höjda punktskatter på alkohol och tobak, höjd fordonsskatt för lätta fordon och ett slopande av möjligheten till gruppregistrering till mervärdes- skatt för företag, främst inom den finansiella sektorn. Vidare avser regeringen att under 2015 återkomma med ett förslag om att helt slopa avdragsrätten för privat pensionssparande fr.o.m. 2016.

På utgiftssidan har regeringen för avsikt att i kommande budgetpropositioner föreslå att tillskotten över hela den statliga verksamheten för 2015 och 2016 blir 25 procent lägre än vad som följer av pris- och löneomräkningen. För att finansiera välfärden på sikt krävs att fler arbetar längre. Därför är det också rimligt att studielån betalas av högre upp i åldrarna. Regeringen avser ta ytterligare steg i denna riktning genom att studiemedel som tas fr.o.m. 2015 inte skrivs av vid utgången av det år låntagaren fyller 67 år. Regeringen avser även att höja Centrala studiestödsnämndens påminnelse- och expeditionsavgifter.

2.1Utsikter för svensk ekonomi

Regeringen bedömer att det sker en gradvis återhämtning i svensk ekonomi under de närmaste åren. Trots detta finns det gott om lediga resurser i ekonomin både 2014 och 2015. Även om sysselsättningen har stigit, förblir arbetslösheten relativt hög främst på grund av en stark utveckling av arbetskraftsdeltagandet. På några års sikt förväntas arbetslösheten sjunka. Riskerna för en svagare utveckling väger alltjämt över, men har minskat jämfört med 2013.

Tilltagande global aktivitet

Den internationella konjunkturåterhämtning som inleddes 2013 ser ut att fortsätta. En expansiv penningpolitik i stora delar av världen och minskade finanspolitiska åtstramningar väntas bidra till en förhållandevis hög tillväxt i omvärlden.

I euroområdet präglades slutet av 2013 av en starkare ekonomisk utveckling jämfört med de senaste åren och under inledningen av 2014 har tecknen varit tydliga på en bred uppgång i den ekonomiska aktiviteten. Tillväxttakten i amerikansk ekonomi växlade upp under 2013 och förväntas framöver vara förhållandevis hög.

Hälften av världens BNP utgörs numera av framväxande ekonomier. Många av dessa länder växer fortfarande snabbt, exempelvis stora delar av Afrika. I ett antal stora länder som t.ex. Ryssland, Indien, Turkiet och Brasilien har utvecklingen varit svag 2013. En osäkerhet gällande utvecklingen av den amerikanska penningpolitiken och farhågor om en eventuell avmattning i Kina har bidragit till detta. Tillväxtutsikterna för de framväxande ekonomierna framstår generellt som svårbedömda.

Förutsättningar för högre tillväxt i Sverige

Under andra halvåret 2013 steg aktiviteten i svensk ekonomi, i takt med att utvecklingen i omvärlden förbättrades. Sammantaget blev dock BNP-tillväxten dämpad för helåret 2013. Det var framför allt privat och offentlig konsumtion som bidrog till BNP-tillväxten. Utrikeshandeln har utvecklats svagt en längre tid.

PROP. 2013/14:100

Tabell 2.3 Nyckeltal

Utfall för 2013, prognos för 2014–2018

Procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017	2018

BNP1	1,5	2,7	3,3	3,5	2,5	2,3
BNP-gap2	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2	0,0
Sysselsatta3	1,0	1,2	1,2	1,2	1,0	0,9
Sysselsättningsgrad 20–
64 år4	79,8	79,9	80,2	80,7	81,1	81,6
Sysselsättningsgrad 15–
74 år3	65,7	66,0	66,3	66,6	66,9	67,2
Arbetade timmar5	0,4	1,4	1,2	1,4	1,1	0,8
Produktivitet5, 6	1,7	1,8	2,2	2,1	1,9	1,9
Arbetslöshet7	8,0	7,7	7,3	6,7	6,3	5,9
Arbetslöshet, äldre def.8	5,5	5,3	4,9	4,5	4,2	4,0
Timlöner9	2,5	2,7	2,9	3,2	3,4	3,5
KPI10	0,0	0,2	1,6	2,5	2,8	2,9
KPIF10	0,9	0,8	1,5	1,7	1,9	2,0

1Fasta priser, referensår 2012.

2Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

3Sysselsatta i åldern 15–74 år.

4Enligt EU2020-målet, dvs. sysselsatta i procent av befolkningen i åldersgruppen 20–64 år.

5Kalenderkorrigerad.

6Produktivitet i näringslivet.

7I procent av arbetskraften, 15–74 år.

8Antal arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande som andel av arbetskraften, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs åldersgruppen 16–64 år. Skillnaderna mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

9Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

10Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Den svenska BNP-tillväxten förväntas bli högre 2014 än 2013 (se tabell 2.3). Förtroendet bland både företag och hushåll har stärkts sedan sommaren 2013. Detta indikerar en ökad aktivitet i svensk ekonomi 2014. Exporten förväntas åter växa till följd av en högre tillväxt i omvärlden. Även investeringsbehovet inom industrin förväntas öka när konjunktur- utsikterna förbättras. En god utveckling av de disponibla inkomsterna och en allt bättre arbetsmarknad samt ett i utgångsläget högt sparande bland hushållen ger utrymme för en stark utveckling av hushållens konsumtion. Detta gör att hushållens konsumtion förväntas lämna ett förhållandevis stort bidrag till tillväxten 2014 och 2015. Om dessutom den internationella efterfrågan tar ytterligare fart, finns det förutsättningar för en förhållandevis hög BNP-tillväxt 2016–2018 (se tabell 2.3).

PROP. 2013/14:100

Ökad sysselsättning och gradvis sjunkande arbetslöshet

Den högre ekonomiska tillväxten förväntas leda till att sysselsättningen ökar något mer än arbetskraften 2014 och 2015. Arbetslösheten bedöms därmed minska. Ökningen i syssel- sättningen bedöms främst ske i tjänste- branscherna. Denna ökning följer av den stigande inhemska efterfrågan på tjänster, i synnerhet genom en ökad konsumtion av tjänster bland hushållen. Sysselsättningen i varubranscherna förväntas utvecklas svagt.

Skulle den svenska finanspolitiken läggas om, genom exempelvis skatteförändringar som sammantaget håller tillbaka arbete, företagande och investeringar, kommer den svenska arbetsmarknaden att utvecklas påtagligt sämre än i denna prognos.

2.1.1Utvecklingen av de offentliga finanserna

Den offentliga sektorn redovisade 2013 ett finansiellt sparande på -1,3 procent av BNP (se tabell 2.4). Underskottet i den offentliga sektorns finanser ökar något 2014. Den starkare ekonomiska utvecklingen åren därefter medför att den offentliga sektorns finansiella sparande gradvis förstärks till 1,2 procent av BNP 2018.

Staten och kommunsektorn bedöms redovisa underskott både 2014 och 2015, medan ålderspensionssystemet väntas vara i balans dessa år. Den förstärkning av det finansiella sparandet som förutses fr.o.m. 2015 sker i huvudsak i staten. Det finansiella sparandet i ålders- pensionssystemet bedöms gradvis försvagas fram till 2017. Den kommunala sektorn förväntas redovisa ett negativt men stabilt finansiellt sparande, medan sektorns ekonomiska resultat är positivt under hela perioden. Sammantaget beräknas den offentliga sektorn redovisa ett mindre överskott 2016, som förstärks fram till 2018, då det finansiella sparandet uppgår till 1,2 procent av BNP.

Till följd av underskotten i den offentliga sektorn bedöms bruttoskulden som andel av BNP öka något 2014. Bruttoskulden förväntas därefter gradvis minska ned mot 32 procent av BNP fram till 2018. Nivån på bruttoskulden ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av

BNP. Sunda offentliga finanser ger utrymme att bedriva en aktiv finanspolitik. Mot bakgrund av att många andra länder, till följd av statsfinansiella problem, framöver kommer att ha litet utrymme för att möta nästa lågkonjunktur med finanspolitiska stimulanser finns starka skäl för Sverige att återigen bygga upp överskott och att ha en låg skuldsättning.

Tabell 2.4 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor. Utfall 2013, prognos 2014–2018
	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Inkomster	1 811	1 836	1 931	2 024	2 122	2 216

Procent av BNP	49,8	48,5	48,6	48,5	48,6	48,7
Skatter och avgifter	1 607	1 658	1 736	1 825	1 912	1 998

Procent av BNP	44,2	43,8	43,7	43,7	43,8	43,9

Övriga inkomster	205	178	195	199	209	217
Utgifter	1 861	1 895	1 944	2 017	2 092	2 160

Procent av BNP	51,2	50,1	48,9	48,3	48,0	47,4

Finansiellt sparande	-49	-59	-13	7	30	56
Procent av BNP	-1,3	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2

Strukturellt sparande
Procent av BNP	0,0	-0,2	0,5	0,4	0,8	1,2
Konsoliderad
bruttoskuld	1 475	1 561	1 579	1 559	1 518	1 443
Procent av BNP	40,6	41,3	39,7	37,3	34,8	31,7

Anm.: Reformer och finansiering i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av offentliga sektorns finanser i denna proposition.

Källa: Egna beräkningar.

2.1.2Risker för en svagare utveckling väger över

Riskerna för en svagare internationell utveckling än i prognosen väger alltjämt över. Risken för en kraftig nedgång av det slag som drabbade världsekonomin 2008 och 2009 bedöms dock vara betydligt lägre än den var för ett år sedan. Återhämtningen i USA förefaller stå på stabilare grund jämfört med 2013. Den finansiella och politiska turbulensen i euroområdet har minskat sedan 2012, till stor del beroende på Europeiska centralbankens utfästelser om att vid behov genomföra stödköp på obligationsmarknaderna.

En överenskommelse har träffats i EU om att centralisera beslut om avveckling av banker i kris och skapa en gemensam fond för dess finansiering. Det finns emellertid tveksamheter om fondens storlek är tillräcklig, vilket kan påverka förtroendet för de europeiska bankerna på de finansiella marknaderna. Detta kan i sin tur medföra lägre kredittillväxt och försämrade

förutsättningar för en återhämtning i flera euroländer.

Rysslands agerande gentemot Ukraina kan komma att påverka såväl den politiska som ekonomiska utvecklingen på längre sikt, med möjliga spridningseffekter även utanför regionen. Om inte krisen allvarligt förvärras bedöms effekterna för världsekonomin i stort, och även för svensk ekonomi, bli begränsade.

Det finns även risker kopplade till utvecklingen av svensk ekonomi. Då hushållens konsumtion bedöms komma att stå för en större del av BNP-tillväxten, jämfört med i tidigare konjunkturuppgångar, är prognosen särskilt känslig för förändringar i hushållens konsumtion. På längre sikt utgör bostads- prisernas utveckling och hushållens jämförelsevis höga skuldsättning en risk.

Bostadspriserna och hushållens skuldsättning har ökat kraftigt sedan mitten av 1990-talet och har nått höga nivåer. För att motverka de risker som är förknippade med kraftigt ökade bostadspriser och skuldsättning, och förhindra att den ekonomiska politiken måste ges en långt mer åtstramande inriktning i ett sådant scenario, har regeringen tillsammans med berörda myndigheter vidtagit ett antal åtgärder. Dessa åtgärder syftar, förutom till att minska riskerna förknippade med bostadspris- och skuld- utvecklingen, även till att öka robustheten i banksystemet. Om priser och skuldsättning fortsatt utvecklas på ett sätt som skapar spänningar i ekonomin väntas den ekonomiska politiken bli mer återhållande och därmed dämpa tillväxten något.

Även exportutvecklingen utgör en osäkerhet. Svensk export har under en längre tid utvecklats svagare än den underliggande efterfråge- utvecklingen i de länder som är viktiga för svensk export. Om det rör sig om en konjunkturell eftersläpning för svenskt vidkommande finns en möjlighet att export- utvecklingen blir starkare än den som tecknas i denna prognos. Men om det finns strukturella förklaringar till den svaga exportutvecklingen, t.ex. om konkurrenskraften bland svenska företag är sämre än vad den bedöms vara i prognosen, kan exportutvecklingen bli svagare än i prognosen.

PROP. 2013/14:100

2.2Finanspolitikens inriktning

Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning, en välfärd som kommer alla till del och ett stabilt resursutnyttjande. En viktig förutsättning för att nå dessa mål är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar den finansiella marknaden, hushållen och företagen förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden.

2.2.1Den övergripande inriktningen på finanspolitiken

Sedan finans- och skuldkrisen inleddes 2008 har finanspolitiken tagit ett stort stabiliserings- politiskt ansvar då möjligheterna för en mer expansiv penningpolitik varit begränsade till följd av att räntan legat nära noll. Sverige har kunnat använda sina starka offentliga finanser för att stimulera ekonomin. Det har varit rätt och nödvändigt i en situation där arbetslösheten ökat i en internationellt kärv miljö. Samtidigt har stimulanserna utformats så att viktiga strukturella reformer prioriterats, som främjat sysselsättning och tillväxt också långsiktigt.

Under 2014 har det varit nödvändigt att stimulera ekonomin, eftersom arbetslösheten varit fortsatt hög och det finns gott om lediga resurser. Det förstärkta jobbskatteavdraget ökar drivkrafterna att arbeta och stimulerar konsumtionsefterfrågan i ekonomin när efterfrågan på svensk export ännu inte tagit fart och resursutnyttjandet är fortsatt lågt.

Den förda finanspolitiken har bidragit till att Sverige klarat den ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder. I Sverige har sysselsättningsgraden, till skillnad från i många andra EU-länder, ökat under de senaste åren och är högst inom EU tillsammans med Nederländerna. Sverige har som ett av få länder, under hela lågkonjunkturen, kunnat stötta tillväxten med både temporära stimulansåtgärder och åtgärder som långsiktigt förbättrar tillväxtmöjligheterna, samtidigt som välfärden har värnats. Regeringens politik har lett till en högre varaktig sysselsättning och en lägre jämviktsarbetslöshet.

PROP. 2013/14:100

Sverige gick, till skillnad från många andra länder, in i lågkonjunkturen med en gynnsam utgångsposition i form av ett högt finansiellt sparande. Den starka utgångspositionen innebar att kraftfulla finanspolitiska åtgärder kunnat vidtas, samtidigt som den svenska statsskulden som andel av BNP varit ungefär oförändrad. Den svenska offentliga sektorns finansiella sparande har som sig bör gått från överskott till underskott till följd av den utdragna lågkonjunkturen. Mot slutet av prognosperioden kommer Sverige att ha gått igenom en lågkonjunktur som varat i minst nio år, vilket är längre än den tid som 1990-talskrisen varade. I förhållande till andra länder i EU är underskotten i Sverige fortsatt relativt små.

Tillbaka till överskott i takt med att ekonomin förbättras

Även om det förväntas ske en gradvis återhämtning i svensk ekonomi finns det gott om lediga resurser i ekonomin både 2014 och 2015. Arbetslösheten förväntas ligga över 7 procent under dessa år, vilket motsvarar drygt 5 procent enligt den äldre definitionen. Trots att riskerna för en sämre ekonomisk utveckling än i prognosen har minskat sedan budget- propositionen för 2014 beslutades, bedöms dessa fortsatt vara större än möjligheterna för en bättre utveckling. Det mesta talar för en gradvis återhämtning i svensk ekonomi, men den är långt ifrån garanterad och finanspolitiken bör därför inte riskera återhämtningen genom att allt för snabbt stärka sparandet och därmed strama åt ekonomin.

På samma sätt som det är en naturlig del av en ansvarsfull finanspolitik att låta sparandet sjunka till underskott vid en allvarlig kris måste sparandet stärkas när läget i ekonomin förbättras. Finanspolitiken bör efterhand bli återhållsam när konjunkturläget förbättras, dels för att inte förstärka konjunktursvängningarna, dels för att skapa utrymme att möta även nästa kris med kraftfulla finanspolitiska åtgärder. Erfarenheterna från finans- och skuldkrisen visar att finanspolitiken har en viktig roll att spela i stabiliseringspolitiken, i synnerhet när utrymmet för penningpolitiken är begränsat. Därtill finns en betydande risk för att många länder i vår omvärld, till följd av de höga skuldnivåerna, inte kommer att kunna stimulera ekonomin vid nästa

nedgång och att draghjälpen från omvärlden därigenom kan komma att bli mindre.

För att Sverige ska kunna föra en kraftfull finanspolitik, även i en framtida kris, krävs att det finns betydande fallhöjd i det finansiella sparandet så att förtroendet för de offentliga finanserna även fortsättningsvis kan säkras (se fördjupningsrutan Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken). Detta gäller i synnerhet för ett land som Sverige, som har en relativt stor offentlig sektor och där en konjunkturnedgång därför får en relativt stor inverkan på de offentliga finanserna. Därtill har Sverige en i internationell jämförelse stor banksektor, vilket innebär att riskerna för de offentliga finanserna är betydande vid förnyad turbulens på de finansiella marknaderna. Både den finanskris som inleddes 2008 och den tidigare krisen på 1990-talet har visat att det finns stora potentiella kostnader av att hamna på underskottsnivåer som gör att finansmarknaderna reagerar med stigande räntor. Att överskottsmålet bidrar till ett högt sparande i goda tider är en förutsättning för att stabiliseringspolitiken via finanspolitiken ska kunna bedrivas i dåliga tider.

Vid beslut om inriktningen på finanspolitiken måste det således göras en avvägning mellan att finanspolitiken inte ska riskera återhämtningen och att återställa nödvändiga säkerhetsmarginaler i det finansiella sparandet. Regeringens samlade bedömning är att de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2015, sammantaget varken bör förstärka eller försvaga det finansiella sparandet. Detta innebär att det finansiella sparande, så som anges i prognosen, går från -1,6 procent av BNP 2014 till -0,3 procent av BNP 2015. De eventuella åtgärder som föreslås i den kommande budgetpropositionen bör därför vara finansierade krona för krona. Med en sådan inriktning av finanspolitiken kommer såväl det faktiska som det strukturella finansiella sparandet stärkas 2015 i jämförelse med 2014. Finanspolitiken kommer därmed få en åtstramande inriktning från att ha haft en något expansiv inriktning 2014.

Regeringen uppfyller det finanspolitiska ramverket

Regeringen anser att finanspolitiken är väl avvägd, ligger i linje med det finanspolitiska ramverket och uppfyller överskottsmålet. För att

stabilisera ekonomin ska det finansiella sparandet, enligt det finanspolitiska ramverket, variera med konjunkturen förutsatt att det finns förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Överskottsmålet om 1 procent av BNP är av detta skäl formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Vid ett lågt resursutnyttjande och hög

arbetslöshet	bör	sparandet	vara	lägre än
1 procent,	medan	det bör	vara	omkring

1 procent vid ett balanserat resursutnyttjande, samt överstiga 1 procent vid ett högt resurs- utnyttjande. Finans- och skuldkrisen har varit både osedvanligt djup och långvarig, vilket har motiverat aktiva finanspolitiska åtgärder som har medfört att sparandet sjunkit till underskott. När resursutnyttjandet går mot balans, bör sparandet återvända till den målsatta nivån genom att reformer finansieras fullt ut. Detta gäller under förutsättning att ingen ny allvarlig störning drabbar ekonomin.

Inriktningen inför budgetpropositionen för 2015

Regeringen kommer att fortsätta sitt reformarbete för att föra Sverige mot full sysselsättning. Att budgetutrymmet är mycket begränsat innebär inte att behovet av fortsatta reformer för ökad sysselsättning, tillväxt och välfärd har minskat.

Brister i utbildningssystemet får långtgående återverkningar på arbetsmarknaden och möjlig- heterna att nå full sysselsättning. Det är därför oroande att det finns betydande kvarvarande problem inom det svenska utbildningsväsendet. Regeringen har sedan 2006 bedrivit ett omfattande reformarbete i syfte att höja kunskapsnivån, öka likvärdigheten mellan skolor och elever samt förbättra såväl läraryrkets status som lärarkårens kompetens. Regeringens bedömning är att genomförda reformer kommer att leda till bättre förutsättningar att nå målen för det svenska utbildningssystemet. Men de genomförda reformerna är inte tillräckliga och fler reformer är därför nödvändiga.

För att bl.a. rusta arbetskraften för arbets- marknadens ökande krav för anställning är därför ytterligare utbildningssatsningar viktiga. Regeringen har därför för avsikt att i budgetpropositionen för 2015 presentera en satsning för ökad kunskap för stärkt arbetskraft.

PROP. 2013/14:100

Tillsammans med satsningar för att förbättra företagsklimatet och förbättra tillgängligheten och kvaliteten i vården omfattar de totala satsningarna, som presenteras i denna proposition, ca 5 miljarder kronor 2015 som successivt ökas till ca 8 miljarder kronor 2018. Dessa reformer finansieras krona för krona genom inkomstförstärkningar och utgifts- minskningar.

Det är viktigt att de finansieringar som regeringen har för avsikt att föreslå i budget- propositionen för 2015 är strukturellt riktiga och inte slår mot välfärd, sysselsättning och tillväxt. Huvudinriktningen för regeringens finansiering är därför bl.a. höjda skatter på alkohol, tobak och fordon, samt en begränsning av avdraget för privat pensionssparande och effektiviseringar inom statlig verksamhet.

Inkomstförstärkningar

Regeringen har för avsikt att finansiera reformerna i budgetpropositionen för 2015 med ett högre skatteuttag genom en begränsning av avdraget för privat pensionssparande, höjda punktskatter på alkohol och tobak, höjd fordonsskatt för lätta fordon och ett avskaffande av möjligheten till gruppregistrering till mervärdesskatt för företag, främst inom den finansiella sektorn. Den närmare utformningen av förslagen till inkomstförstärkningar lämnas i en särskild promemoria som remitteras i samband med denna proposition (se även

PROP. 2013/14:100

fördjupningsrutan Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2015).

Regeringen avser även att under 2015 återkomma med ett förslag om att helt slopa avdragsrätten för privat pensionssparande fr.o.m. 2016. Ett slopande av avdragsrätten bedöms förstärka de offentliga finanserna ytterligare.

Utgiftsminskningar

Anslagen för statliga myndigheters verksamhet ändras årligen genom ett system med pris- och löneomräkning. Därigenom återspeglar utvecklingen av myndigheternas anslag pris-, löne- och produktivitetsförändringar i närings- livet. Omräkningen för 2015 och 2016 beräknas ge myndigheternas verksamhet ett positivt tillskott. För att bidra till finansieringen av nödvändiga satsningar avser regeringen föreslå att tillskotten för 2015 och 2016 blir 25 procent lägre än vad som följer av pris- och löneomräkningen. Utgiftsminskningen fördelas i proportion till myndigheternas anslag.

För att välfärden ska finansieras på sikt krävs att fler arbetar längre. Då är det också rimligt att personer med studielån betalar av sina studieskulder högre upp i åldrarna. En höjning av avskrivningsåldern aviserades redan i budgetpropositionen för 2014. Regeringen avser nu ta ytterligare ett steg i denna riktning genom att återkomma med ett förslag om att studiemedel som tas fr.o.m. 2015 inte skrivs av vid utgången av det år låntagaren fyller 67 år.

Regeringen avser även höja Centrala studiestödsnämndens (CSN) påminnelse- och expeditionsavgifter. För den som inte betalar i

tid tar CSN		ut	en påminnelseavgift	om
200 kronor.	Denna		påminnelseavgift	avser
regeringen	höja	till	450 kronor. Expeditions-

avgiften tas ut av alla låntagare i samband med årets första inbetalning. Regeringen avser höja expeditionsavgiften från 120 kronor till 150 kronor. I båda fallen handlar det om avgifter som endast de som har börjat betala tillbaka på sina studielån betalar, dvs. det är inte avgifter som i normalfallet belastar aktiva studerande. Avgiftshöjningarna innebär att CSN:s förvaltningsanslag kan sänkas i motsvarande utsträckning. Senast 2017 ska CSN gå över till att fullt ut finansieras över anslag.

De offentligfinansiella förutsättningarna för nästa mandatperiod

Under den kommande mandatperioden förändras politikens förutsättningar eftersom bedömningen är att resursutnyttjandet gradvis förstärks, sysselsättningen ökar och arbets- lösheten minskar. Det gör att finanspolitiken nu går in i en fas där inriktningen är att successivt nå balans och överskott.

Regeringen anser att den nuvarande nivån på överskottsmål om 1 procent av BNP över en konjunkturcykel har tjänat Sverige väl och att målet därför bör ligga fast även under nästa mandatperiod. Den arbetsgrupp inom Finansdepartementet som såg över överskotts- målets nivå 2010 menade att en översyn av målets nivå borde göras ungefär var tionde år (Ds 2010:4). Regeringen angav i 2010 års ekonomiska vårproposition att den delade synen att en genomgripande översyn inte bör göras för ofta (prop. 2009/10:100).

För att återställa nödvändiga säkerhets- marginaler i den offentliga sektorns finansiella sparande bör den övergripande inriktningen för finanspolitiken de kommande åren vara att återvända till balans och därefter överskott. Takten i förstärkningen av de offentliga finanserna bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, anpassas efter läget på arbets- marknaden och utvecklingen av resurs- utnyttjandet. En alltför snabb återgång till överskott riskerar att leda till att återhämtningen hämmas. I takt med att resursutnyttjandet förstärks kommer stabiliseringspolitiken hanteras främst via penningpolitiken. Det är rimligt att återvända till ett sparande om 1 procent av BNP i takt med att läget i ekonomin förbättras och arbetslösheten sjunker tillbaka. Det finansiella sparandet bör därför i enlighet med nuvarande prognos återvända till ett överskott på över 1 procent av BNP 2018.

PROP. 2013/14:100

föreslås i budgetpropositionerna för 2017 och 2018 finansieras fullt ut, för att uppnå ett överskott på över 1 procent av BNP när resursutnyttjandet går mot balans 2018.

Under den kommande mandatperioden kommer det krävas att reformer prövas mot åtgärder som ökar inkomsterna eller minskar utgifterna på andra områden. Som framhållits tidigare är det beträffande inkomstförstärkningar viktigt att dessa utformas på ett sätt som har så små skadliga effekter på samhällsekonomin och konkurrenskraften som möjligt eller minskar miljö- och hälsoskadliga aktiviteter, där dagens nivå på skatteuttaget inte beaktar dessa skadliga effekter fullt ut. Skatteförändringar som sammantaget håller tillbaka arbete, företagande och investeringar måste undvikas.

Förändringar i skattesystemet ska bevara och stärka systemets legitimitet. Förändringar i skattesystemet bör därför även göras så att skattekontrollen kan upprätthållas och så att förändringarna bidrar till en fortsatt minskning av skattefelet och att de svenska skattebaserna skyddas.

politiska beslut under flera år efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten.

Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå för 2017 bör uppgå till 1 214 miljarder kronor (se tabell 2.5). Det är 18 miljarder kronor högre än de bedömningar av nivån för utgiftstaket för 2017 som gjordes i budgetpropositionen för 2014 respektive i 2013 års ekonomiska vårproposition. Regeringens bedömning innebär att utgiftstakets nivå 2017 ökar med 47 miljarder kronor jämfört med 2016. Regeringens preliminära bedömning av utgiftstaket för 2018 är att det bör uppgå till 1 254 miljarder kronor. Det är 40 miljarder kronor högre än 2017.

Givet nuvarande prognos måste nya reformer finansieras fullt ut under nästa mandatperiod för att inte det finansiella sparandet ska försvagas. I förhållande till utgiftstaket tas inget utrymme i anspråk om nya utgiftsreformer finansieras med lägre utgifter på andra områden. De bedömda nivåerna på utgiftstaket 2017 och 2018 lämnar dock ett utrymme för högre utgifter i förhållande till nuvarande prognos, men ett ianspråktagande av detta utrymme begränsas av överskottsmålet. Nya reformer måste finansieras

2.2.2Bedömning av utgiftstaket för 2017 antingen genom minskade utgifter eller ökade

och 2018

Utgiftstaket utgör en övre gräns för utgiftsnivån framöver. Genom utgiftstaket ges riksdag och regering goda möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel samt utgifts- utvecklingen. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Riksdagen har beslutat om utgiftstak t.o.m. 2016. Regeringen gör i denna proposition en bedömning av nivån på utgiftstaket för 2017 och 2018 och kommer i enlighet med budgetlagen att föreslå en nivå på utgiftstaket för 2017 i budgetpropositionen för 2015.

Regeringens förslag och riksdagens beslut om utgiftstak ger budgetprocessen dess centrala medelfristiga perspektiv. Ett flerårigt utgiftstak skapar förutsättningar för att den faktiska utgiftsutvecklingen sammanfaller med den långsiktigt önskvärda genom att beslutet om de totala utgifterna i högre grad behöver utgå från ekonomins långsiktiga produktionsförmåga och synen på hur stort ett rimligt skatteuttag bör vara. En medelfristig budgetprocess med fleråriga utgiftstak tydliggör effekterna av

inkomster. Om inte utgiftbegränsningar genomförs i samband med att utgiftsreformer föreslås, blir därför skattehöjningar nödvändiga.

Tabell 2.5 Utgiftstak 2014–2018

Miljarder kronor om inget annat anges
	2014	2015	2016	2017	2018
Av riksdagen
beslutade utgiftstak	1 107	1 127	1 167

Regeringens bedöm-
ning av utgiftstak				1 214	1 254

Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	28,5	27,9	27,9	27,8	27,5

Takbegränsade
utgifter	1 091	1 108	1 132	1 169	1 197

Budgeteringsmarginal	16	19	35	45	57
Budgeteringsmarginal
, procent av tak-
begränsade utgifter	1,4	1,8	3,1	3,9	4,8

Budgeteringsmarginal
, procent av BNP	0,4	0,5	0,8	1,0	1,3

Finansiellt sparande i
offentlig sektor,
procent av BNP	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2

Anm.: I tabellen ingår inte de reformer och den finansiering som presenteras i tabell 2.2.

Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2013/14:100

Om konjunkturen framöver skulle utvecklas bättre än väntat, med en snabbare ökning av BNP, löner och priser, medför det att den offentliga sektorns inkomster blir högre. Även de takbegränsade utgifterna är i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin och blir sannolikt också högre vid en bättre konjunkturutveckling, främst på ett par års sikt till följd av högre priser och löner (som kan dominera över lägre utgifter för t.ex. arbetslöshet). Automatiska utgiftsökningar av detta slag tar i en sådan situation en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk och begränsar möjligheten att genomföra reformer på utgiftssidan.

På motsvarande sätt kan en sämre utveckling av konjunkturen än väntat leda till att de takbegränsade utgifterna på sikt blir lägre, även om högre arbetsmarknadsutgifter kan motverka detta i det korta perspektivet. Det är viktigt att i detta sammanhang poängtera att en större budgeteringsmarginal visserligen innebär att det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan också är större, men att ett ianspråktagande av detta utrymme för reformer primärt begränsas av överskottsmålet.

Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken

Regeringen har, som motiv till varför det behövs ett mål för det finansiella sparandet, framför allt betonat vikten av att det möjliggör för finans- politiken att möta kraftiga ekonomiska ned- gångar utan stora underskott.

Stora konjunktursvängningar är kostsamma för samhället. Eftersom investeringar i allmänhet inte kan tas tillbaka tenderar de att minska när osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen ökar. Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till att de arbetslösas humankapital för- sämras, vilket på sikt kan leda till en varaktigt högre arbetslöshet. Ett för högt resursutnytt- jande i en högkonjunktur kan å andra sidan leda till för snabba pris- och löneökningar med negativa konsekvenser för konkurrenskraft och risker för övervärderade tillgångspriser. Kraftiga konjunktursvängningar och stora variationer i inflationstakten försämrar vidare förutsätt- ningarna för hushåll och företag att fatta lång- siktiga beslut. Det finns därför starka skäl för finanspolitiken att komplettera penningpolitiken när det gäller att motverka konjunktursväng- ningar.

För att stödja en effektiv stabiliseringspolitik är överskottsmålet formulerat som att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Om sparandet skulle vara 1 procent av BNP varje enskilt år, eller under en förbestämd tidsperiod, skulle finanspolitiken riskera att behöva stramas åt även vid ett svagt konjunkturläge. Finanspolitiken skulle då riskera förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem.

Erfarenheterna från finans- och skuldkrisen

Den internationella lågkonjunktur som inleddes 2008 har medfört betydande bortfall i BNP i såväl Sverige som andra länder. De summerade BNP-gapen 2008–2015 bedöms vara ca 12 procent av BNP för Sverige och ca 15 procent för EU-11 (se tabell 2.6). Finanspolitiken har i såväl Sverige som övriga EU-länder svarat på nedgången genom ett minskat sparande. Både genom att konjunkturen slagit igenom på skatteintäkter och utgifter för arbetslöshets- ersättning samt genom aktiva finanspolitiska åtgärder. Ett grovt mått på hur finanspolitiken sett till hela perioden svarat på lågkonjunkturen är den totala avvikelsen i sparandet från nivån på

PROP. 2013/14:100

det strukturella sparandet 2007.5 För Sverige är den totala summerade avvikelsen ca 17 procent av BNP medan motsvarande siffra för EU-11 är ca 20 procent.

Tabell 2.6 De offentligfinansiella effekterna av finans- och skuldkrisen för Sverige, EU-14 och EU-11

Procent av BNP	Sverige	EU-14	EU-11
	Sverige	EU-14	EU-11
Summerat BNP-gap 2008–2015	-12,4	-17,7	-15,0

Summerad avvikelse i finansiellt
sparande 2008–2015	-17,2	-23,1	-20,3

Finansiellt sparande 2007	3,6	-0,1	0,7
Genomsnittligt finansiellt sparande
2008–2015	-0,4	-4,5	-3,4
Bruttoskuldens förändring
2007–2015	0,6	37,9	28,5

Anm.: EU-14 är de länder som var med i EU före utvidgningen 2001 (exklusive Sverige) och i EU-11 har programländerna (Irland, Grekland och Portugal) exkluderats.

Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar.

Diagram 2.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor

Procent av BNP
6
4		Sverige			EU-14		EU-11
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Källa: Europeiska kommissionen.

I diagram 2.1 visas att Sverige, till skillnad från de flesta andra EU-länder, inte har behövt strama åt finanspolitiken utan har kunnat fortsätta understödja ekonomin under en längre period. Att det finansiella sparandet i genomsnitt bedöms vara så mycket svagare i EU-11 2008– 2015 har bidragit till snabbt ökande bruttoskulder i dessa länder. Genom att Sverige startade från en stark position med stora överskott har nedgången kunnat mötas utan samma underskottsnivåer som övriga EU-länder, vilket resulterat i en mer gynnsam

5 Summan av FS-SS för åren 2008–2015, där FS är det finansiella sparandet varje enskilt år och SS det strukturella sparandet 2007.

PROP. 2013/14:100

skuldutveckling och möjliggjort en mer uthållig stabiliseringspolitik. Som framgår av tabell 2.6 skulle den svenska statsskulden bli knappt 30 procentenheter högre om Sverige hade samma statsskuld som EU-11, vilket motsvarar en skuldökning mer än 1 000 miljarder kronor eller över 100 000 kronor per person.

De svenska erfarenheterna över en längre period

Diagram 2.2 visar att det finansiella sparandet i Sverige historiskt har försämrats relativt snabbt och kraftigt vid konjunkturnedgångar. Under de senaste 40 åren har Sverige upplevt fyra kraftiga konjunkturnedgångar där det finansiella sparandet gått från stora överskott till underskott. Bidragande till detta mönster är att Sverige har en relativt stor offentlig sektor och därmed stora effekter på det finansiella sparandet av konjunktursvängningar och att ambitionerna när det gäller den aktiva finanspolitiken är höga.

Diagram 2.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor 1970– 2018

Procent av BNP

8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Historiskt har medianvärdet för försämringar av det finansiella sparandet över tre år under perioder med minskat sparande varit ca 4 procent av BNP. Som EU-medlem förbinder sig Sverige att följa reglerna inom Stabilitets- och tillväxtpakten om att underskott, i normala fall, inte får överstiga 3 procent av BNP. Om medianvärdet ovan och underskottsgränsen används som ett riktmärke för en lämplig säkerhetsmarginal skulle finanspolitiken behöva inriktas på överskott om ca 1 procent av BNP för att inte underskotten ska underskrida 3 procent av BNP i mer än hälften av alla försämringar över tre år. Stabilitets- och tillväxtpakten tillåter dock avvikelser från underskottsgränsen, bl.a. vid en betydande

nedgång i BNP-tillväxten (negativ tillväxt eller en lång period av tillväxt betydligt lägre än den potentiella).

Vilken nivå på överskottsmålet är rimlig?

Erfarenheterna från finanskrisen och den historiska utvecklingen i Sverige visar att det finns goda skäl för ett överskottsmål som skapar en buffert, så att finanspolitiken kan möta nedgångar i konjunkturen utan stora underskott. Erfarenheten visar tydligt att stora underskott som uppstår i samband med kraftiga konjunkturavmattningar kan leda till ett radikalt minskat förtroende för finanspolitiken och till att stabiliseringspolitiska åtgärder blir mindre verkningsfulla. Ett beständigt mål för det offentliga sparandet som inte sätts för lågt kan minska risken för stora underskott och stigande kreditkostnader vid konjunkturnedgångar.

Det går inte att sätta målet för det finansiella sparandet på en sådan nivå att sannolikheten blir noll för att underskottet ska överstiga 3 procent av BNP i en lågkonjunktur. Det skulle kräva ett mycket högt sparande som skulle vara svårt att motivera av andra skäl. I departements- promemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) gjordes bedömningen att en målnivå på 1–2 procent av BNP var väl avvägt för att skapa tillräckliga marginaler till underskotts- gränsen. De senaste årens utveckling visar att denna bedömning fortfarande förefaller rimlig.

Inte bara sparandets nivå, utan även nivån på den offentliga skulden, påverkar möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik genom finanspolitiken. En låg skuld ökar frihetsgraderna, medan en hög skuld kan påverka förtroendet och möjligheterna till billig upplåning, vilket i sin tur minskar frihetsgraderna. Ett överskottsmål om 1 procent av BNP innebär på sikt att den offentliga sektorns finansiella nettoställning går mot ett överskott motsvarande ca 20 procent av BNP, vilket är ungefär den nivå som nettoställningen låg på 2007. Ytterligare en viktig aspekt är att en stor del av den offentliga sektorns finansiella tillgångar finns i pensionssystemet och därmed inte kan användas för stabiliseringspolitiska ändamål eftersom pensionssystemet är ett autonomt system. Däremot så innebär ett väl konsoliderat pensionssystem att trovärdigheten för finanspolitiken kan stärkas när de offentliga finanserna sätts under press.

2.3Mer kunskap i skolan

Utbildningen i Sverige ska ha hög kvalitet, för elevernas skull men också för jobben. Regeringen vill ha en skola som ger alla elever möjlighet att växa utifrån sina egna förutsättningar. Ett viktigt mål för skolan är att alla elever har rätt att utvecklas så långt som möjligt, oberoende av sin bakgrund eller vilken skola de går i. Så får alla barn en god start i livet. Genom att utbilda och stärka arbetskraften får vi ett rikare och bättre Sverige. Det är bra för människor, för jobben och för Sveriges konkurrenskraft.

Målet för regeringens utbildningspolitik är att Sverige ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation där utbildningssystemet präglas av hög kvalitet. Ett väl fungerande utbildningssystem och forskning av hög klass är nödvändigt för att möta den allt tuffare internationella konkurrensen.

Mer kunskap i skolan lägger grunden för en hög sysselsättning och god kvalitet i den högre utbildningen och i förlängningen god produktivitetstillväxt. För elever som aldrig påbörjar eller som avbryter sina gymnasiestudier kan steget från skola till yrkesliv ofta bli för stort och risken för långtidsarbetslöshet för hög.

PROP. 2013/14:100

vidare till högre utbildning är relativt hög och en dryg fjärdedel av den vuxna befolkningen har eftergymnasial utbildning. Därutöver finns en omfattande vuxenutbildning, inklusive folk- högskolorna, som ger möjlighet till omskolning eller fyller behovet av kompletterande utbildning. Det finns inte och ska inte finnas några återvändsgränder i det svenska utbildningssystemet.

Under de senaste årtiondena har dock kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Ett viktigt mått på måluppfyllelsen i grundskolan är andelen elever som lämnar grundskolans årskurs 9 med behörighet för fortsatta studier på något av gymnasieskolans nationella program.6 Mer än var tionde elev saknar denna behörighet och andelen har ökat successivt sedan slutet av 1990–talet (se diagram 2.3).

Diagram 2.3 Andel icke-behöriga till gymnasieskolans nationella program 1998–2013

Procent
14
12
10
8
6
4					Icke-behöriga
					Icke-behöriga
2					Underkända matematik
0
1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012

Källa: Skolverket.

2.3.1Situationen i skolan

Grund- och gymnasieskolan ska ge alla elever, oavsett bakgrund, goda livsförutsättningar och en god grund för fortsatta studier och yrkesverksamhet. Alla elever ska ges förutsättningar att nå de nationella kunskaps- kraven och målen för utbildningen.

Det svenska utbildningssystemet fungerar i många avseenden väl. I stort sett alla elever går ut grundskolan och fortsätter vidare till gymnasieskolan. Andelen ungdomar som går

6 År 1998–2010 krävdes för behörighet till samtliga nationella program att eleven fått minst godkänt i ämnena svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik. Kraven skärptes hösten 2011. För att vara behörig till ett yrkesprogram krävs nu minst godkänt (E) i ytterligare fem ämnen och för behörighet till de högskoleförberedande programmen krävs godkänt betyg i ytterligare nio ämnen. För ekonomi- och samhällsvetenskapsprogrammen samt det humanistiska programmet ska fyra av de ytterligare ämnena vara geografi, historia, samhällskunskap och religion. För naturvetenskaps- och teknikprogrammen ska tre av ämnena vara kemi, fysik och biologi. Skärpningen av behörighetskraven har dock bara påverkat andelen behöriga marginellt: såväl 2010/11 som 2011/12 var andelen behöriga 0,2 procentenheter lägre än om de tidigare behörighetskraven hade gällt.

PROP. 2013/14:100

En av anledningarna till att gymnasie- behörigheten sjunkit är att andelen elever som inte uppnått godkänt betyg i matematik ökat under perioden.

En särskild utmaning är att stödja de elever som anlänt till Sverige och påbörjat sin skolgång efter sju års ålder. Att många ungdomar står utan fullföljd gymnasieutbildning är också en allvarlig utmaning, som bl.a. väsentligt försvårar deras etablering på arbetsmarknaden.

Den senaste PISA7-undersökningen, som genomfördes 2012, visade att svenska 15- åringars kunskaper i matematik, naturvetenskap och läsförståelse hade försämrats jämfört med såväl tidigare årskullar som andra länder och låg under genomsnittet i OECD. Svenska elever har trendmässigt haft fallande resultat i internationella kunskapsundersökningar sedan undersökningarna inleddes i mitten av 1990- talet. Skillnaderna i studieresultat mellan skolor är dock på en internationellt sett låg nivå.

Läraryrkets status och attraktionskraft behöver stärkas

Läraren och lärarens agerande i klassrummet är den viktigaste faktorn för elevers kunskaps- utveckling. Det är därför oroande att läraryrket under en lång tid har tappat i status och attraktionskraft. Lärarnas löner har sjunkit relativt andra jämförbara grupper. Därtill har möjligheterna till löne- och karriärutveckling inom läraryrket varit mycket små, vilket påverkat yrkets status och attraktionskraft negativt.

Andelen behöriga lärare minskade under lång tid. Trenden har dock brutits, och sedan 2006 har andelen behöriga lärare ökat. Inom vissa ämnen, t.ex. fysik, kemi och teknik, är andelen lärare med tillräcklig utbildning i ämnet fortsatt mycket låg. Även inom specialpedagogiken är bristen på utbildade lärare stor. Bristen på utbildade lärare förväntas öka framöver, till följd av pensionsavgångar och ökande elevkullar. Det är därför viktigt att förbättra rekryteringen till läraryrket och att lärare ges möjlighet till karriärutveckling.

7 Programme for International Student Assessment (OECD 2013).

Rektorernas ansvar, befogenheter och pedagogiska ledarskap behöver stärkas

Rektorerna är centrala för skolverksamhetens kvalitet och utveckling och därmed nyckel- aktörer i arbetet med att förbättra studie- resultaten i skolan.

Rektorn har ett stort och komplext ansvar och många befogenheter inom olika områden, vilket framgår av skollagen, skolforms- förordningar och läroplaner. Studier visar att många rektorer upplever att tillräcklig tid inte kan avsättas till den pedagogiska verksamheten. Vidare har Skolinspektionen konstaterat att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller det pedagogiska ledarskapet.

För att förbättra elevernas studieresultat bedömer regeringen att det är nödvändigt med insatser för att stärka rektorernas ansvar, befogenheter och pedagogiska ledarskap. Regeringen har föreslagit att skollagen ändras genom att rektorernas ansvar förtydligas så att resursfördelningen inom skolan ska ske utifrån elevernas förutsättningar och behov (prop. 2013/14:148).

2.3.2Ett omfattande reformarbete pågår

Utbildningssystemet står inför stora utmaningar. Regeringen har därför sedan 2006 bedrivit ett omfattande reformarbete i syfte att höja kunskapsnivån, öka likvärdigheten och förbättra såväl läraryrkets status som lärarkårens kompetens. Regeringens bedömning är att genomförda reformer leder till bättre förutsättningar att nå målen för det svenska utbildningssystemet. Men de genomförda reformerna är inte tillräckliga och fler reformer är därför nödvändiga.

Betydande satsningar på skolan

Regeringens reformer har hittills inriktats på ett antal nyckelområden som bedömts vara avgörande för att vända den negativa resultat- utvecklingen.

När det gäller grundskolan har bl.a. nya läroplaner och en ny betygsskala med fler steg införts. Resultatuppföljningen i grundskolan har förbättrats genom att obligatoriska nationella

prov har introducerats i fler ämnen och årskurser. Betyg ges numera fr.o.m. årskurs 6.

Från och med hösten 2011 gäller en ny skollag, vilken bl.a. innebär att elevens rätt till särskilt stöd har stärkts och att lärares och rektorers befogenheter att skapa studiero har förtydligats.

Inom gymnasieskolan har en omfattande gymnasiereform genomförts. Bland annat har yrkesprogrammen blivit mer inriktade på de specifika yrkesämnena för att bättre förbereda ungdomarna för yrkeslivet och leda till skicklighet i yrket. Skolorna kan ge eleverna, på samtliga yrkesprogram, möjlighet att läsa in behörighet till högskoleutbildning utan att behöva läsa ett utökat program. Lärlings- utbildning har införts som ett permanent alternativ till den skolförlagda gymnasiala yrkesutbildningen och flera olika insatser genomförs för att öka omfattningen och kvaliteten med fokus på det arbetsplatsförlagda lärandet.

Regeringen har även inrättat en ny tillsynsmyndighet, Skolinspektionen. För att säkerställa att skolorna följer de krav som ställs i lagar och andra styrdokument, har inspektionen kraftfulla sanktionsmöjligheter i samband med tillsyn och kvalitetsgranskning av skolorna.

Den 1 januari 2015 inrättas ett skol- forskningsinstitut för att bidra till ökad kunskap om vetenskapligt väl underbyggda och effektiva metoder och arbetssätt i skola och förskola.

Lärarnas kompetens och karriärmöjligheter har stärkts

Regeringen har genomfört omfattande satsningar för att stärka lärarkårens kompetens och karriärmöjligheter. Lärarutbildningen har reformerats, speciallärarutbildningen återinförts och en lärar- och förskollärarlegitimation har införts. Genom Lärarlyften och Mattelyftet har verksamma lärares ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper stärkts och en satsning på särskilda forskarskolor har förbättrat möjligheterna för lärare och förskollärare att genomgå forskarutbildning. Lärares karriär- möjligheter har förbättrats genom att karriärsteg infördes 2013, med betydande löneökningar för särskilt skickliga lärare (förstelärare och lektorer).

PROP. 2013/14:100

Stora satsningar på högre utbildning och forskning har genomförts

Sverige har aldrig haft en så välutbildad befolkning som nu. Andelen av befolkningen i åldern 19–34 år med minst eftergymnasial utbildning har ökat succesivt sedan 2006 (se diagram 2.4).

Diagram 2.4 Andel med eftergymnasial utbildning 2006– 2012

Procent av befolkningen, 19–34 år
37,0
36,5
36,0
35,5
35,0
34,5
34,0
2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Källa: Statistiska centralbyrån.

Regeringens prognos visar att de årskullar som slutar gymnasieskolan de kommande åren har förutsättningar att påbörja en eftergymnasial utbildning i betydligt högre utsträckning än tidigare årskullar. Prognosen visar att 2030 kommer över 50 procent av 30–34-åringarna, dvs. de som nu är i tonåren, haft möjlighet att genomgå minst en tvåårig eftergymnasial utbildning. Det skulle i så fall vara en nivå som Sverige aldrig förr har nått upp till. Regeringen har sedan 2006 utökat antalet nybörjarplatser på högskoleutbildningar där efterfrågan på arbetsmarknaden är stor, däribland läkar- utbildningen, sjuksköterskeutbildningen och ingenjörsutbildningarna. Utöver satsningarna på bristutbildningar har regeringen också gjort betydande satsningar under senare år för att öka kvaliteten i högskoleutbildningarna. Läsåret 2012/13 fanns ca 415 000 registrerade studenter vid lärosätena, att jämföra med ca 390 000 läsåret 2006/07.

I enlighet med budgetpropositionen för 2007 ökades budgeten för forskning med sammantaget 900 miljoner kronor 2007–2009 och i enlighet med propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) ökas anslagen för forskning och utveckling 2009–

PROP. 2013/14:100

2012, så att satsningen fr.o.m. 2012 årligen uppgår till 5 miljarder kronor mer jämfört med 2008 års nivå. I propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:151) föreslogs anslagen för forskning och innovation ökas 2013–2016 så att satsningen fr.o.m. 2016 årligen uppgår till 4 miljarder kronor jämfört med 2012 års nivå. I propositionen presenterades bl.a. insatser för forskning inom livsvetenskap, en förstärkning av viktiga forskningsanläggningar och en satsning på framstående och yngre forskare.

2.3.3En politik för mer kunskap

Forskningen visar att svaga skolresultat som regel grundläggs i en tidig ålder, varför det finns starka skäl att tro att de allt sämre resultaten för högstadieeleverna delvis beror på brister i undervisningen i yngre åldrar.8 De elever som har bristfälliga basfärdigheter, dvs. att läsa, skriva och räkna, riskerar att halka efter och få än större problem senare under skoltiden och i förlängningen i arbetslivet.

Mot denna bakgrund avser regeringen genomföra reformer för att säkra kvaliteten i utbildningen, med särskilt fokus på de tidiga skolåren. Resursförstärkningen uppgår till ca 3,8 miljarder kronor 2015, och ökar successivt till ca 6,9 miljarder kronor 2018.

Dessutom avser regeringen att öka antalet platser på utbildningarna till barnmorska och specialistsjuksköterska (se avsnitt 2.7.3).

Förstärka förskolan

Förskolan spelar en viktig roll för barns allsidiga utveckling och bidrar till att skapa likvärdiga förutsättningar inför skolstarten. En viktig förutsättning för detta är att barngrupperna, särskilt för de yngsta barnen, har en lämplig storlek. Det är huvudmännens ansvar att se till

8 Se bl.a. Cunha och Heckman, The technology of skill formation, American Economic Review vol. 97 (2), 2007, samt Welch m.fl., How does your kindergarten classroom affect your earnings? Evidence from project Star, Quarterly Journal of Economics vol. 126 (4), 2011.

att så är fallet. För att stödja huvudmännen avser regeringen föreslå att riktade resurser om 125 miljoner kronor per år tillförs 2015–2017.

För att förbättra de långsiktiga förut- sättningarna för en god personalförsörjning inom förskolan avser regeringen att permanent öka antalet platser på förskollärarutbildningen.

Regeringen har tagit initiativ till flera satsningar för att utveckla förskolepersonalens kompetens. Skolinspektionens kvalitetsgransk- ningar visar dock att det finns behov av ytterligare kompentensutveckling. Regeringen avser därför föreslå att förskolelyftet förlängs t.o.m. 2018, med inriktning på bl.a. naturvetenskap och teknik samt modersmål och flerspråkighet.

Den nya skollagen från 2010 innebar flera viktiga förändringar för förskolan. Bland annat infördes en ny befattning som förskolechef som ska leda och samordna det pedagogiska arbetet. För att utveckla förskolechefernas pedagogiska ledarskap avser regeringen föreslå att ett förskolechefslyft införs 2015–2018.

Regeringen avser också föreslå en förstärkning av Skolinspektionens tillsyn över förskolan, med fokus på kvalitet och mål- uppfyllelse. Den nuvarande tillsynen ska kompletteras med regelmässiga stickprov genom besök på ett antal förskolor i varje kommun. Skolinspektionen ska vidare genomföra en särskild treårig kvalitetsgranskning i vilken även relevanta utvecklingsområden ska lyftas fram. Barngruppernas storlek för barn under tre år ska särskilt analyseras. Totalt omfattar förskole- paketet 650 miljoner kronor 2015–2018, exklusive satsningarna på fler utbildningsplatser till förskollärarna.

Tidiga insatser i grundskolan

För att fler elever ska klara hela grundskolan behövs fler tidiga insatser, såsom förbättrat stöd och stimulans samt en utökad undervisningstid. Regeringen avser att vidta ett flertal åtgärder för att möta dessa behov, bl.a. införande av en tioårig grundskola och ett lågstadielyft.

En tioårig grundskola

En viktig del för att ge alla elever möjlighet att nå målen för undervisningen är att de ges tillräcklig undervisningstid. Undervisningstiden i Sverige är kortare än i de flesta andra OECD-länder och

i majoriteten av de europeiska länderna är den obligatoriska skolan tio år med början vid sex års ålder. För att ge alla elever bättre möjligheter att nå målen anser regeringen att det därför finns skäl att förlänga de svenska elevernas obligatoriska skolgång.

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå hur en tioårig grundskola med obligatorisk skolstart från sex års ålder lämpligast ska kunna införas fr.o.m. läsåret 2017/18 (dir. 2014:41). Ett sådant införande syftar till att förbättra undervisningen i det som i dag är förskoleklass, dels genom arbete för kunskapskrav, dels genom att lärare med inriktning mot förskoleklass och grundskolans årskurs 1–3 ska undervisa. Förskoleklassen görs obligatorisk och övergår till att vara en del av grundskolan genom att den görs om till en ny årskurs 1 med mer lärarledd undervisning. Regeringen beräknar de permanenta kostnaderna för tioårig grundskola, inklusive en förlängning av skolplikten, till ca 1,4 miljarder kronor per år. Vidare avser regeringen att genomföra en omfattande tidsbegränsad fortbildningsinsats 2015–2018 för de nuvarande förskollärarna i förskoleklassen som ska leda till lärarlegitimation och behörighet för undervisning i grundskolans årskurs 1–3.

Den ovan nämnda utredningen har även i uppdrag att föreslå hur en förlängning av skolplikten med ett år, för elever i nuvarande årskurs nio som inte når behörighet till gymnasieskolans nationella program, kan utformas och införas. Vidare ska utredningen föreslå hur en obligatorisk sommarskola kan införas, riktad till samma elevgrupp och för elever i nuvarande årskurs 8 som löper risk att inte uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Sommarskolan ska vara obligatorisk för skolhuvudmännen att erbjuda. Utredningen ska även överväga om det ska vara obligatoriskt för eleverna att delta.

Lågstadielyft

För att höja kvaliteten i undervisningen i förskoleklass t.o.m. årskurs 3 (F-3) avser regeringen genomföra ett särskilt lågstadielyft fr.o.m. 2015, till en kostnad om 2 miljarder kronor per år. Skolhuvudmännen ska, utifrån sina lokala behov, ges möjligheter att förbättra undervisningen i F-3 genom t.ex. mindre undervisningsgrupper, ökad lärartäthet samt utökade möjligheter till halvklassundervisning,

PROP. 2013/14:100

och fler speciallärare. För att möjliggöra ett lågstadielyft krävs såväl fler lärare i förskoleklass och grundskolans årskurs 1–3 som speciallärare. Regeringen avser därför göra satsningar för att utbilda fler inom dessa yrkeskategorier.

Regeringen avser även att införa forsknings- baserade obligatoriska bedömningsstöd i matematik och läs- och skrivutveckling för årskurs 1 för att så tidigt som möjligt fånga upp elever i behov av extra stöd eller stimulans. Vidare ska ett nytt kunskapsmål sättas upp i årskurs 1 för att säkerställa att alla elever ska kunna läsa och förstå enklare texter på svenska.

Dessa insatser ökar förutsättningarna för att fler elever ska klara kunskapskraven i grundskolan och gå ut årskurs 9 med behörighet till de nationella programmen i gymnasieskolan.

Ökad undervisningstid i matematik

Studieresultaten i matematik behöver förbättras. Mer än var tionde elev slutar grundskolan utan att vara behörig till ett nationellt program i gymnasieskolan, vilket ofta beror på otillräckliga kunskaper i matematik.

För att förbättra studieresultaten i matematik avser regeringen att ytterligare utöka undervisningstiden med en timme per vecka i årskurserna 7–9 fr.o.m. läsåret 2016/17. Den årliga kostnaden för satsningen uppgår till 490 miljoner kronor. Det innebär att regeringen sedan 2013 sammantaget kommer att ha ökat undervisningstiden i matematik med en timme per vecka för hela grundskolan. Den utökade undervisningstiden bör tillsammans med det pågående matematiklyftet förbättra studie- resultaten i matematik.

Förstärkt sommarskola och läxhjälp

I budgetpropositionen för 2014 föreslog regeringen en tidsbegränsad satsning på undervisning under skollov för de elever i årskurserna 6–9 som riskerar att inte klara kunskapskraven. Vidare föreslogs ett tillfälligt statsbidrag för läxhjälp i årskurserna 6–9. Syftet med statsbidragen är främst att öka möjligheterna att nå kunskapskraven för elever som inte nått eller riskerar att inte nå kraven.

Regeringen bedömer att satsningarna på sommarskola och läxhjälp bör utökas för att dels öka möjligheterna för fler elever att utvecklas så långt som möjligt i sitt lärande, dels bidra till en ökad likvärdighet. Satsningarna bör därför utökas med totalt ca 2,2 miljarder kronor 2015– 2018. Vidare avser regeringen att föreslå att det

PROP. 2013/14:100

införs en skyldighet för huvudmännen att erbjuda läxhjälp och sommarskola.

Nyanlända elever och elever med liknande behov får mer stöd

Elever som kommit till Sverige efter sju års ålder klarar i betydligt lägre utsträckning än övriga elever de uppsatta kunskapskraven i grund- skolan.

Undervisningstiden i svenska är viktig för den nyanlände elevens möjligheter att klara sin skolgång och fullt ut kunna delta i den ordinarie undervisningen. Som en del i arbetet med att stärka nyanlända elevers studieresultat pågår en försöksverksamhet med utökad undervisningstid i svenska med tre timmar per vecka för årskurserna 6–9 under elevens två första år i Sverige. Från hösten 2014 utökas försöksverksamheten till att även omfatta årskurserna 1–5. Regeringen bedömer att försöksverksamheten bör permanentas och fördubblas, vilket innebär att de nuvarande två åren förlängs till fyra år. Kostnaden för förlängningen uppgår till 240 miljoner kronor per år.

Regeringen anser också att det bör ställas krav på huvudmannen att skyndsamt, senast inom två månader, se till att en nyanländ elev får plats i en årskurs och i en undervisningsgrupp. Kostnaden beräknas till 90 miljoner kronor per år fr.o.m. 2015.

Andelen underkända elever i svenska som andraspråk är mycket hög, drygt 25 procent. Mot denna bakgrund avser regeringen införa ett

tidsbegränsat	riktat	statsbidrag,	på	totalt
700 miljoner	kronor	2015–2018,	för	huvud-

männen, i syfte att förbättra studieresultaten i svenska för elever i grundskolan med liknande behov som nyanlända elever. Medlen får användas till kvalitetshöjande åtgärder som syftar till att stärka skolans arbete med läs- och skrivträning i svenska för dessa elever i årskurs 1–9.

För att stimulera rekryteringen av fler särskilt skickliga lärare till skolor i de utanförskaps- områden som omfattas av regeringens urbana utvecklingsarbete har regeringen öronmärkt medel inom karriärstegsreformen för att möjliggöra fler karriärtjänster i dessa skolor redan från höstterminen 2014.

Minska lärares administration och öka studieron i klassrummet

För att öka likvärdigheten i provrättningen och minska lärares administrativa börda avser regeringen tillsätta en utredning med uppdrag att utarbeta ett förslag som ökar inslagen av extern rättning av de nationella proven. Utredningen ska även analysera förutsättningarna för att digitalisera proven. Regeringens målsättning är att under nästa mandatperiod gå över till ett system där de nationella proven digitaliseras och rättas externt i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt.

En trygg skolmiljö och studiero i klassrummet är centrala förutsättningar för en utbildning av hög kvalitet och för att eleverna ska kunna inhämta kunskaper. Sverige är det OECD-land där sen ankomst till skolan är vanligast och klassrumsklimatet9 är sämre än OECD-snittet. Enligt en undersökning som Skolverket genomfört uppger mer än var tionde elev i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan att arbetsro endast infinner sig vid några få eller nästan inga lektioner alls.10

Detta måste förbättras och därför har en utredare fått i uppdrag att ta fram förslag som förbättrar studieron inom grund- och gymnasieskolan (dnr U2014/1495/SAM).

Betyg införs i årskurs 4 och 5

Regeringen har infört flera viktiga reformer för att komma tillrätta med bristerna i kunskapsuppföljningen i skolan. Sedan hösten 2012 får t.ex. alla elever betyg i årskurs 6. Regeringen bedömer att det är nödvändigt att ytterligare förbättra uppföljningen av elevernas kunskaper i mellanstadiet för att snabbt kunna sätta in rätt stöd och stimulans så att fler elever når kunskapskraven. Betyg ger tydlig information till elever och föräldrar om hur det går i skolan och sätter fokus på kunskaps- resultaten hos skolledningen och lärare. Svenska elever får fortfarande betyg relativt sent. Många länder i Västeuropa ger betyg redan i lågstadiet.

Mot denna bakgrund avser regeringen att införa betyg i alla årskurser i mellanstadiet.

9Med klassrumsklimat avses framför allt graden av oordning i klassrummet och i vilken mån eleverna lyssnar uppmärksamt på sina lärare.

10Attityder till skolan 2012 (Skolverket 2013).

Avsikten är att betyg i årskurs 4 och 5 ska ges första gången läsåret 2016/17, dvs. i juni 2017. Utgångspunkten är att betygen i årskurs 4 och 5 ska ges en gång per läsår i stället för en gång per termin och skickas hem till föräldrarna. I och med att betyg kommer att ges i hela mellanstadiet så avser regeringen att ta bort kravet på att upprätta individuella utvecklings- planer med skriftliga omdömen i dessa årskurser.

Utveckla den gymnasiala yrkesutbildningen

Regeringen bedömer att dimensioneringen, utbudet och innehållet i den gymnasiala yrkesutbildningen behöver ses över och har därför beslutat om tilläggsdirektiv (dir. 2014:50) till utredningen Utveckling av gymnasieskolans teknikprogram (dir. 2013:122). Syftet med översynen är bl.a. att öka den gymnasiala yrkesutbildningens attraktionskraft, underlätta ungdomars övergång till arbetsmarknaden och stärka gymnasieskolans bidrag till den nationella kompetensförsörjningen. Utredningen ska också se över hur branschernas och arbetsgivarnas inflytande och ansvar för den gymnasiala lärlingsutbildningen kan utvecklas.

Utbyggd lärarutbildning och fortbildning

Bristen på utbildade lärare och förskollärare är stor och inom vissa områden, som matematik, kemi, fysik och teknik samt specialpedagogik, är rekryteringsläget fortsatt bekymmersamt. Därtill innebär en tioårig grundskola och ett lågstadielyft ytterligare ökat behov av lärare i det som i dag är förskoleklass och grundskolans årskurs 1–3.

Fler platser på förskollärar- och lärarutbildningen

Regeringen avser att successivt utöka antalet platser på förskollärarutbildningen, grundlärar- utbildningen med inriktning mot årskurserna F– 3, ämneslärarutbildningar med inriktning mot matematik, naturorienterande ämnen och teknik samt speciallärarutbildningen. Regeringens bedömning är att ökningen kan börja ske 2014.

Från 2015 avser regeringen föreslå att medel tillförs för att öka antalet platser inom dessa utbildningar. Totalt motsvarar satsningen ytterligare ca 2 500 nybörjarplatser 2015. Utbildningarna byggs ut successivt t.o.m. 2018.

PROP. 2013/14:100

Dessutom avser regeringen föreslå att resurserna utökas till kompletterande pedagogisk utbildning för personer med tillräckliga ämneskunskaper i matematik och natur- vetenskap t.o.m. 2019. År 2018 uppgår satsningen totalt till ca 1 miljard kronor, vilket motsvarar ca 9 000 helårsstudenter.

Examenspremie införs

Den akuta bristen på lärare inom vissa ämnen fordrar unika åtgärder. För att locka fler att välja och fullfölja utbildningar som leder till speciallärarexamen, specialpedagogexamen eller ämneslärarexamen inom matematik, biologi, kemi, fysik eller teknik avser regeringen att införa en skattefri examenspremie för studenter som tar examen senast 2021.

För en ämneslärarexamen ska examens- premien uppgå till 25 000 kronor per ovan nämnda ämne som läraren blir behörig i. Taket för premien är 75 000 kronor per student. Premien för en speciallärarexamen eller special- pedagogexamen ska uppgå till 50 000 kronor. Möjligheten till premie omfattar studenter som påbörjat studierna fr.o.m. den 30 juni 2011. För studenter som läser kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) samt utbildning till speciallärare och specialpedagoger ska studierna ha påbörjats den 1 juli 2011, för studenter som antagits till utbildning på halvfart, och den 1 januari 2013, för studenter som antagits till utbildning på helfart. Den totala kostnaden för denna satsning uppgår sammantaget till ca 400 miljoner kronor 2015–2018.

Läslyftet utökas

Internationella undersökningar visar att svenska elevers läsförmåga har försämrats under 2000- talet. Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2014 att lärare inom svenskämnet ska ges fortbildning inom läs- och skrivutveckling, det s.k. Läslyftet. Regeringen bedömer nu att fler lärare bör kunna delta i Läslyftet och avser föreslå att ytterligare 500 miljoner kronor avsätts till satsningen för 2015–2018.

Stärk rektorernas ansvar och pedagogiska ledarskap

Rektorernas ledarskap är centralt för att förbättra skolans resultat och för att skapa ökad likvärdighet samt effektivitet i skolan. Regeringen anser att det är angeläget att stärka rektorernas ledarskap i arbetet med att förbättra skolans resultat. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning med uppdrag att bl.a.

PROP. 2013/14:100

föreslå åtgärder för att stärka rektorers ansvar, befogenheter och pedagogiska ledarskap. Vidare ska utredningen kartlägga rektorernas arbetssituation och pröva hur rektorernas administrativa arbete kan minskas.

Höjda studiemedel

Det svenska studiestödssystemet är ett av världens mest generösa. Regeringen har under de senaste åren initierat flera höjningar av studiemedlen. För att ytterligare förbättra studenternas möjligheter att fokusera på sina studier, och därmed även öka genom- strömningen, avser regeringen att föreslå en höjning av studielånet så att studiemedlen blir ca 1 000 kronor högre per studiemånad. Den permanenta utgiftsökningen bedöms uppgå till ca 170 miljoner kronor per år.

2.4Fler i arbete

Hög sysselsättning är viktig för ekonomiskt välstånd. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att nå full sysselsättning, med fokus på minskat utanförskap.

Samtidigt som sysselsättningen ökar har utanförskapet minskat. Antalet personer som får ersättningar från olika trygghetssystem, mätt som antalet helårsekvivalenter, har minskat med uppemot 200 000 sedan 2006 och bedöms fortsatt att minska (se diagram 2.5).11 Detta främst till följd av färre personer med aktivitets- och sjukersättning (se fördjupningsrutan Sjukfrånvarons utveckling).

11 En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs av ett ersätt- ningssystem ett helt år. Exempelvis blir två personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsekvivalent. De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitets- ersättning, ekonomiskt bistånd, arbetslöshetsersättning och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

Diagram 2.5 Utanförskap 1970–2018
Tusental
1 600
	Arbetsmarknadspolitiska program
1 400	Ekonomiskt bistånd
1 200	Arbetslöshetsersättning
1 200	Sjukpenning och sjuklön
1 000	Aktivitets- och sjukersättning
1 000
800
600
400
200
0
70	75	80	85	90	95	00	05	10	15
Anm.: Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem, mätt som
helårsekvivalenter.
Källor: Statistiska centralbyrån, Försäkringskassan och egna beräkningar.

Regeringens politik för en högre sysselsättning har omfattat åtgärder som både stimulerar utbudet av och efterfrågan på arbetskraft och som säkerställer att matchningen på arbetsmarknaden fungerar väl. Tonvikten har legat på åtgärder som stärker arbetsutbudet. Erfarenheten visar nämligen att det är arbetsutbudet som på lång sikt bestämmer sysselsättningen (se fördjupningsrutan Arbets- utbudet bestämmer sysselsättningen i avsnitt 10).

Centrala frågor på arbetsmarknaden regleras i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter, t.ex. löner och anställningsvillkor. Regeringen har därför tillsammans med arbetsmarknadens parter ett gemensamt ansvar för arbets- marknadens funktionssätt. Sedan 2011 pågår s.k. trepartssamtal mellan regeringen och arbets- marknadens parter om åtgärder som kan öka sysselsättningen och minska arbetslösheten.

2.4.1Läget på arbetsmarknaden

Svensk arbetsmarknad är förhållandevis stark

Den svenska arbetsmarknaden har givet den utdragna lågkonjunkturen utvecklats förhållandevis starkt. Regeringens politik har bidragit till att nivåerna på arbetskrafts- deltagandet och sysselsättningsgraden är höga.

Sedan 2006 har antalet sysselsatta ökat med över 250 000 och antalet personer i arbetskraften har ökat ännu mer.12 Arbetskraftsdeltagandet har upprätthållits under lågkonjunkturen och är nu högre än högkonjunkturåren 2001 och 2007. Sysselsättningsgraden, dvs. antalet sysselsatta i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder, var, för gruppen 15–74 år, ungefär oförändrad mellan 2006 och 2013. Det beror till stor del på en förändrad befolkningssammansättning, med en ökande andel äldre och utrikes födda som dämpar sysselsättningsgradens utveckling. Vad gäller gruppen 20–64 år har sysselsättnings- graden ökat med drygt 1,5 procentenheter sedan krisen var som djupast 2009 och har ökat med ca 1 procentenhet sedan 2006 (se diagram 2.6).

Diagram 2.6 Sysselsättningsgrad 2001–2018

Procent av befolkningen

82																		69
				20Ñ64			år (vänster axel)
81				15Ñ74			år (höger axel)											68
80																		67
79																		66
78																		65
77																		64
01	02	03	04	05	06	07		08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den svenska arbetsmarknaden är stark även i en internationell jämförelse. Sverige har tillsammans med Nederländerna högst sysselsättningsgrad i EU (se diagram 2.7).13 Till exempel är sysselsättningsgraden fjärde kvartalet 2013 mer än 6 procentenheter högre än i Finland och nästan 9 procentenheter högre än genomsnittet i EU. Sverige har även klarat den utdragna lågkonjunkturen bättre än de flesta andra länder i EU, där sysselsättningsgraden minskat mer sedan 2008.

12	Förändring	mellan	helåren	2006	och	2013	enligt

Arbetskraftsundersökningarna från Statistiska centralbyrån.

13 Det gäller även om sysselsättningsgraden alternativt mäts i åldersintervallet 20–64 år.

PROP. 2013/14:100

Diagram 2.7 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

Procent av befolkningen, 15–74 år

2013 Kv4

2008 Kv3

Sverige

Nederländerna

Tyskland

Storbritannien

Österrike

Danmark

Finland

EU28*

Frankrike*

Irland

Portugal

Belgien

Italien

Spanien

Grekland

Anm.: EU-15 exklusive Luxemburg.

Anm.: * Avser 2013 kvartal 3.

Källa: Eurostat.

Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden har berört breda grupper. Mellan 2006 och 2013 har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen ökat i alla åldersgrupper utom bland de under 35 år. Särskilt stark har utvecklingen varit bland äldre. Även bland utrikes födda har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen ökat.

Arbetslösheten bedöms minska de kommande åren

Den utdragna lågkonjunkturen, i kombination med att fler söker sig till arbetsmarknaden, har bidragit till att arbetslösheten ligger på en förhållandevis hög nivå, 8 procent 2013, och till att arbetslöshetstiderna har förlängts. Arbetslös- heten är dock lägre än i många andra länder i EU. I de flesta EU-länder är också långtidsarbetslösheten betydligt högre än i Sverige och har också ökat mer sedan krisen inleddes (se diagram 2.8). I EU är det bara Österrike som har lika låg långtidsarbetslöshet som Sverige. Sysselsättningsgraden i Österrike är dock lägre än i Sverige, i synnerhet bland kvinnor.

PROP. 2013/14:100

Diagram 2.8 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse

Procent av arbetskraften, 15–74 år

2013 Kv3

2008 Kv3

Sverige

Österrike

Finland

Danmark

Tyskland

Nederländerna

Storbritannien

Belgien

Frankrike

EU28

Italien

Irland

Portugal

Spanien

Grekland

Anm.: EU-15 exklusive Luxemburg. Långtidsarbetslöshet definieras som arbetslösa längre än ett år som andel av arbetskraften.

Källa: Eurostat.

1 procentenhet lägre än 2006. Sysselsättningsgraden 20–64 och 15–74 år bedöms öka med knappt 3 procentenheter respektive drygt 1 procentenhet mellan 2006 och 2018.

En allt större andel av de arbetslösa kommer att bestå av grupper med svag förankring på arbetsmarknaden eftersom det är personer som står nära arbetsmarknaden som får arbete först. För att jobbchanserna påtagligt ska öka för grupper med svag förankring på arbets- marknaden behövs i allmänhet en relativt stark konjunktur. Politiken behöver därför i nuläget inriktas på att påskynda och stärka möjligheterna för personer med svag förankring på arbetsmarknaden att få arbete.

En tillfälligt hög arbetslöshet behöver i sig

2.4.2 En politik för full sysselsättning

inte vara problematisk, om den beror på att fler

För att nå målet om full sysselsättning har

söker sig till arbetsmarknaden. Personer som

regeringen genomfört åtgärder som stärker

träder in på arbetsmarknaden har nämligen

arbetsutbudet, ökar efterfrågan på arbetskraft

generellt sett betydligt större chanser att få ett

och förbättrar matchningen på arbetsmarknaden.

arbete än personer som står utanför

Tyngdpunkten har legat på åtgärder som stärker

arbetsmarknaden.

Den

utdragna

låg-

arbetsutbudet. Den viktigaste åtgärden är

konjunkturen är däremot mer bekymmersam, då

jobbskatteavdraget,

som sedan

införandet

arbetslösheten riskerar fastna på höga nivåer

förstärkts vid fyra tillfällen. Jobbskatteavdraget

under lång tid framför allt till följd av att

stärker drivkrafterna till arbete och ökar därmed

arbetslöshetstiderna förlängs. De som drabbats

arbetsutbudet.

Jobbskatteavdraget

har

ökat

hårdast av lågkonjunkturen är de som redan före

arbetskraftsdeltagandet och

sysselsättningen.

finanskrisen hade en svag förankring på

Effekterna bedöms dock hittills ha varit starkare

arbetsmarknaden och de som träder in på

på

arbetskraftsdeltagandet.

Den

senaste

arbetsmarknaden under krisen. Det handlar bl.a.

förstärkningen infördes i januari 2014 och

långtidsarbetslösa,

personer

med

effekterna av denna bedöms därför ännu inte ha

funktionsnedsättning

som

medför

nedsatt

uppkommit i någon större utsträckning.

arbetsförmåga, personer födda utanför Europa

Jobbskatteavdraget bedöms på lång sikt öka

samt personer med ofullständig gymnasie-

arbetskraftsdeltagandet med ca 90 000 personer,

utbildning.

öka sysselsättningen med ca 120 000 personer

Regeringen

bedömer

att

sysselsättningen

och

minska

arbetslösheten

med

kommer att öka snabbare än arbetskraften de

0,8 procentenheter.

Merparten av

effekterna

närmaste

åren

när

efterfrågan

stiger.

bedöms ha slagit igenom 2018.

Arbetslösheten bedöms därmed minska men,

För att utbudsreformer, som ökar

återhämtningen kommer att gå långsamt,

drivkrafterna till arbete och rustar människor för

framför allt till följd av en svag utveckling av den

jobb, så snabbt som möjligt ska leda till ökad

globala efterfrågan. Först 2018, dvs. tio år efter

sysselsättning är det nödvändigt med

krisens utbrott, bedöms konjunkturläget ha

kompletterande efterfrågestimulerande åtgärder.

stabiliserats. Då bedöms arbetslösheten ha

Det är särskilt viktigt när lönestrukturen är

minskat

till

6 procent,

vilket

motsvarar ca

sammanpressad, när antalet arbetssökande med

4 procent enligt den äldre definitionen samtidigt

svag förankring på arbetsmarknaden blir fler och

som sysselsättningsgraden för 15–74 år har ökat

efterfrågan är låg. Förhållandevis höga

till 67 procent och sysselsättningsgraden för 20–

lönekostnader kan göra att det tar lång tid innan

64 år ökat till

ca 82 procent. Det betyder att

arbetslösheten

2018

bedöms

vara

drygt

en person med låg eller osäker produktivitet får ett passande jobberbjudande.

Den höga arbetslösheten är en av de mest angelägna utmaningarna för politiken. Särskilt viktigt är att motverka långtidsarbetslöshet och höja sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Det handlar om åtgärder inom arbetsmarknads- och utbildnings- politiken som ökar individens anställningsbarhet till rådande lönestruktur, åtgärder som ökar jobbchanserna genom att minska företagens lönekostnader och åtgärder som förbättrar matchningen. Det är viktigt att insatser för att pressa ner arbetslösheten inte leder till ökat utanförskap.

Underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga

Antalet unga som är arbetslösa ökade under 2000-talet. Uppgången sedan 2006 har framför allt drivits av att fler heltidsstuderande söker arbete. Ungdomsarbetslösheten uppgick 2013 till 24 procent. För att förstå ungdoms- arbetslöshetens karaktär och omfattning är det viktigt att se till gruppens sammansättning.

Bland de arbetslösa unga är nära hälften heltidsstuderande, varav många i gymnasie- skolan. Även om det är angeläget att ta tillvara alla människors arbetsutbud kan heltids- studerande som också söker hel- eller deltidsarbete inte betraktas som ett allvarligt samhällsekonomiskt problem. Snarare är det tvärtom önskvärt att så många som möjligt i denna åldersgrupp går i och fullföljer en gymnasieutbildning. Arbetslösheten faller kraftigt med ökad ålder i åldersgruppen 15–24 år. I gruppen 25–34 år var arbetslösheten 8,1 procent 2013 (se diagram 2.9).

PROP. 2013/14:100

Diagram 2.9 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad fördelat på ålder 2013

Procent

100

90		Arbetslöshet		Sysselsättningsgrad


80
70
60
50
40
30
20
10
0
15	20		25		30	35

Källa: Statistiska centralbyrån.

Unga har generellt goda chanser att få ett arbete jämfört med andra vilket medför att de allra flesta unga har relativt korta arbets- löshetsperioder. Några få korta perioder av arbetslöshet för ungdomar kan därmed ses som ett uttryck för deras etablering på arbetsmarknaden. Trots att långtidsarbets- lösheten bland unga har ökat sedan finanskrisens utbrott 2008 är den fortfarande låg, både jämfört med de flesta andra åldersgrupperna och i förhållande till andra länder.

Ett mått som kompletterar ungdoms- arbetslösheten är andelen inaktiva ungdomar, dvs. unga som varken arbetar, studerar eller deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Andelen inaktiva unga har minskat sedan 2006 (se diagram 2.10). År 2012 var det ca 8 procent av de unga som varken arbetade eller studerade, vilket är i nivå med Tyskland och långt under genomsnittet för EU.

Vissa unga har dock stora problem på arbetsmarknaden. Den största risken för långtidsarbetslöshet och framtida arbetsmark- nadsrelaterade problem finns hos unga som har ofullständig gymnasieutbildning, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

PROP. 2013/14:100

Diagram 2.10 Unga som varken arbetar eller studerar (NEET)

Procent av befolkningen, 15–24 år

2012

2006

Nederländerna

Österrike

Danmark

Tyskland

Sverige

Finland

Frankrike

Belgien

EU27

Storbritannien

Portugal

Irland

Spanien

Grekland

Italien

Anm.: Andel unga av befolkningen 15Ñ24 år, som varken arbetar, studerar eller går ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Källa: Eurostat.

Det finns brister i utbildningssystemet och en svag koppling mellan skola och arbetsliv. Regeringen har inlett ett omfattande reform- arbete och avser att genomföra ytterligare åtgärder (se avsnitt 2.3) som syftar till att höja kunskapsnivån i den svenska skolan. För vissa unga försenas etableringen på arbetsmarknaden, eftersom de inte har tillräckliga kvalifikationer för att det ska vara lönsamt att anställa dem till rådande ingångslöner. Svårigheter för arbetsgivare att bedöma ungas produktivitet och avsaknad av jobbrelaterade nätverk försvårar arbetsmarknadsinträdet ytterligare.

De allra flesta unga lyckas så småningom etablera sig på arbetsmarknaden. Arbetslösheten minskar relativt snabbt med stigande ålder, samtidigt som sysselsättningsgraden ökar (se diagram 2.9). Inte desto mindre finns det ett behov av att förenkla och påskynda etableringen på arbetsmarknaden.

I ett land som Sverige med relativt höga lönekostnader för ungdomar är det därför välmotiverat med skattenedsättningar som träffar breda ungdomsgrupper i syfte att sänka trösklarna in på arbetsmarknaden.

Åtgärder har vidtagits för att höja ungas kompetens och för att öka efterfrågan på unga

Genomgripande reformer har genomförts inom utbildningssystemet i syfte att stärka de ungas kompetens, göra dem mer anställningsbara och för att minska glappet mellan skola och arbetsliv. Regeringen bedömer dock att mer behöver göras och nya reformer inom utbildningssystemet

presenteras i denna proposition (se avsnitt 2.3.3).

Regeringen har också genomfört flera åtgärder som syftar till att öka efterfrågan på unga, t.ex. de sänkta socialavgifterna för unga och den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster. Regeringen bedömer att de sänkta socialavgifterna för unga och den sänkta mervärdesskatten ökar sysselsättningen på lång sikt med 16 500 respektive 3 500 personer.14

För unga under 25 år som blir arbetslösa har regeringen infört jobbgarantin för ungdomar, i syfte att unga antingen ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. För ungdomar som av särskilda skäl bedöms stå långt från arbetsmarknaden finns sedan 2012 möjlighet till programinsatser från första dagen i arbetslöshet.

Drivkrafterna till utbildning har stärkts. Till exempel finns i år en möjlighet för ungdomar som varit arbetslösa mer än tre månader att slutföra sin gymnasieutbildning med ett högre studiebidrag i studiemedlen.

Yrkesintroduktionsavtal en ny väg in på arbetsmarknaden

Inom ramen för trepartssamtalen för regeringen samtal med arbetsmarknadens parter på bransch- nivå om s.k. yrkesintroduktionsavtal (se även avsnitt 10). Yrkesintroduktionsavtal bygger normalt sett på principen att personer som saknar relevant erfarenhet i yrket får handledning eller utbildning under en del av arbetstiden. Regeringen bedömer att yrkes- introduktionsavtal på sikt kan få stor betydelse för att underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga och har till följd av samtalen infört ett ekonomiskt stöd till arbetsgivarna för anställningar inom ramen för dessa avtal. För att kvalificera för stöd ska lönen uppgå till minst 75 procent av den lön som gäller för en anställning utan utbildning eller handledning.

14 Konjunkturinstitutet, Skatteverket och Tillväxtanalys har fått i uppdrag att utvärdera effekterna av den sänkta mervärdesskatten. Kortsiktiga effekter har hittills utvärderats och är i linje med regeringens bedömning. Konjunkturinstitutet bedömer även att det är sannolikt att reformen har en positiv effekt på den varaktiga sysselsättningen, men långsiktiga effekter redovisas först i januari 2016. Effektbedömningen av den sänkta socialavgiften inkluderar de föreslagna justeringar som förelagts riksdagen.

Minst 15 procent av arbetstiden ska bestå av handledning eller utbildning. Stödet, som utgörs av en kreditering på skattekontot motsvarande en ordinarie arbetsgivaravgift och ett ekonomiskt handledarstöd, bedöms öka efterfrågan på unga. Den utbildning eller handledning som kommer med anställningen förväntas bidra till att öka individens produktivitet.

Regeringen välkomnar att avtal om yrkes- introduktionsavtal har tecknats mellan parterna inom metallindustrin och den kemiska industrin, kommunal vård och omsorg, handeln, fastighetsbranschen, sågverksindustrin samt trä- och möbelindustrin. Regeringen välkomnar också att samtal förs om att teckna yrkesintroduktionsavtal inom andra områden. I februari 2014 fanns yrkesintroduktionsavtal, utformade så att de berättigar till statligt stöd, på nästan en fjärdedel av arbetsmarknaden.

Eftersom stödet endast är tillgängligt för de som har kollektivavtal har det notifierats till Europeiska kommissionen. Regeringen har till kommissionen initialt notifierat stödet för yrkesintroduktionsanställningar för en treårsperiod. Under dessa tre år omfattas endast arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal. Denna period kan komma att förlängas med ytterligare två år innan icke kollektiv- avtalsbundna arbetsgivare inkluderas.

I samtalen om yrkesintroduktionsavtal har parterna betonat vikten av handledning, utbildning och lärande av god kvalitet. Parterna har efterfrågat stöd för sitt gemensamma arbete med att utveckla ett väl fungerande lärande på arbetsplatserna. Det kan bl.a. handla om framtagande av kompetensprofiler, validerings- modeller och kriterier för samt certifiering av handledarutbildningar. Det kan även handla om certifiering av aktörer som kan bistå arbetsgivarna med utformning av utbildnings- planer och uppföljning av lärandet. Regeringen har avsatt resurser för detta ändamål för 2014– 2018 och detta stöd prövas nu mot EU:s statsstödsregler. Parterna kommer, så fort statsstödsfrågan är hanterad, att gemensamt kunna söka statsbidrag för sådana utvecklingsinsatser som nämns ovan. Regeringen avser också tillsätta en delegation för lärande på arbetsplatserna, bestående av representanter för arbetsmarknadens parter. Delegationen ska sprida information och kunskap om hur ett väl fungerande lärande på arbetsplatserna kan

PROP. 2013/14:100

utformas och bistå de partsorganisationer som önskar hjälp i sitt utvecklingsarbete.

Att bygga upp ett system för yrkesintroduktion i Sverige är ett långsiktigt arbete. Regeringen kommer att noga följa genomförandet och reformen kommer att utvärderas av flera myndigheter.

Stärka utrikes föddas möjligheter på arbetsmarknaden

Under lång tid har utrikes födda på många och avgörande sätt bidragit positivt till samhällets utveckling i form av bl.a. kompetens, mångfald och därmed högre tillväxt. Utrikes födda har dock generellt en svårare arbetsmarknads- situation än inrikes födda. Särskilt bekymmer- sam är situationen för de som är födda utanför Europa. Denna grupp har en betydligt högre arbetslöshet än inrikes födda (se diagagram 2.11). Samtidigt står utrikes födda för en övervägande del av de senare årens sysselsättningsökning. Mellan 2006 och 2013 ökade sysselsättningen med över 250 000 personer, varav över två tredjedelar var utrikes födda.15

Diagram 2.11 Arbetslöshet fördelat på födelseregion

Procent av arbetskraften 15–74 år

25
20
						Födda i Sverige
15						Födda i Europa (ej Sverige)
15						Födda utanför Europa
						Födda utanför Europa
10
5
0
2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013

Anm.: Säsongsrensad statestik.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Orsakerna till att utrikes födda har svag förankring på arbetsmarknaden kan vara individuella förutsättningar, såsom utbildning,

15	Förändring	mellan	helåren	2006	och	2013	enligt

Arbetskraftsundersökningarna från Statistiska centralbyrån.

PROP. 2013/14:100

språkkunskaper och tillgång till jobbrelaterade nätverk. Problemen kan också handla om bristande incitament att träda in på arbets- marknaden. Avkastningen på högre utbildning är förhållandevis svag för vissa utrikes födda, t.ex. är sysselsättningsgraden för högutbildade nyanlända inte högre än för gymnasieutbildade. Det betyder också att många utrikes födda är överkvalificerade för de jobb de har. Detta indikerar att arbetsgivare har svårigheter att bedöma personens kompetens och produktivitet, men också att det förekommer diskriminering på arbetsmarknaden.

Åtgärder har vidtagits för att bemöta de särskilda svårigheter som utrikes födda möter

För att underlätta etableringen för utrikes födda på arbetsmarknaden har regeringen genomfört den s.k. etableringsreformen. Instegsjobb har införts som syftar till att öka arbetsgivares efterfrågan på utrikes födda genom att erbjuda en betydande subvention av lönekostnaden. Vidare har reformer gjorts för att stärka de utrikes föddas kompetens, t.ex. fler platser i kompletterande högskoleutbildningar.

Särskilda satsningar har också gjorts för att stärka ett antal socioekonomiskt svaga områden, t.ex. har regeringen satsat särskilda stimulans- medel till vissa kommuner för att stärka områden med stort utanförskap. Insatser har också gjorts för att öka tryggheten, bl.a. i form av ett särskilt uppdrag till polisen att delta i det urbana utvecklingsarbetet.

Fortsatt stärka de utrikes föddas kompetens

En viktig del i det fortsatta arbetet för att stärka utrikes föddas möjligheter på arbetsmarknaden är att höja deras kompetens.

För unga utrikes födda, som går i den svenska skolan, måste skolsystemet bättre kunna svara på de särskilda behov gruppen har i syfte att förbättra deras studieprestationer (se vidare avsnitt 2.3.3).

Dåliga kunskaper i svenska språket försvårar för utrikes födda på arbetsmarknaden. Svenska för invandrare (sfi) av god kvalitet är därför viktigt. Att erbjuda kunskap om hur det svenska samhället fungerar, så som exempelvis sker inom ramen för etableringsuppdraget, är också angeläget.

Validering kan vara ett viktigt instrument

Arbetsgivare kan ha svårigheter att bedöma utrikes föddas kompetens och produktivitet,

vilket hämmar efterfrågan. Ett väl fungerande valideringssystem som på ett tydligt sätt kan bedöma, värdera och certifiera kompetens som förvärvats utomlands är därför av vikt. Som ett led i arbetet med att förbättra validerings- systemet har regeringen gett Arbets- förmedlingen i uppdrag att utveckla metoderna för och öka omfattningen av validering av kunskaperna hos utrikes födda inom etableringsuppdraget. Regeringen har också haft en hearing med de många aktörer som ingår i valideringssystemet. Arbetsmarknadens parter ska också kunna söka medel för att utveckla valideringsmodeller inom stödstrukturerna för yrkesintroduktionsavtalen.

Bryta utanförskapet i socioekonomiskt svaga områden

Det är viktigt att bryta det utanförskap som präglar många socioekonomiskt svaga områden. I denna proposition föreslås åtgärder som ska bidra till att förbättra kvaliteten i skolorna i dessa områden. Resurser satsas på att kunna rekrytera skickliga lärare till skolor i socioekonomiskt svaga områden (se avsnitt 2.3.3). Det finns också behov av att på olika sätt främja framväxten av jobb i socioekonomiskt svaga områden. Regeringens förslag om nystartszoner bedöms bidra till ökade möjligheter till arbete för utrikes födda.

Förbättra arbetsmarknadssituationen för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Antalet personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen har ökat kraftigt bland både kvinnor och män sedan 2008. Samtidigt visar en nyligen publicerad rapport från Statistiska centralbyrån att både syssel- sättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet bland personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ökat sedan 2008.16

16 Statistiska centralbyrån (SCB) har under 2013 gjort en tilläggsundersökning till arbetskraftsundersökningen som riktas till personer med nedsatt arbetsförmåga (16ï64 år). Motsvarande tilläggsundersökning gjordes senast 2008. Se rapporten: Situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning 2013, 2014:1

Vidare har arbetslösheten i relation till arbetskraften legat mer eller mindre still. En bidragande faktor till det ökade arbetskrafts- deltagandet är regeringens reformer inom bl.a. sjukförsäkringen som medfört att fler personer med delvis nedsatt arbetsförmåga står till arbetsmarknadens förfogande, i stället för att stå utanför arbetskraften, t.ex. personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Det är sannolikt en viktig förklaring till det ökade antalet inskrivna vid Arbetsförmedlingen.

Åtgärder för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Den svaga förankringen på arbetsmarknaden bland personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan t.ex. bero på att arbetsgivare har svårt att bedöma arbetsförmågan eller saknar kunskap om den hjälp de kan få för att anställa dessa personer.

För att öka möjligheterna till sysselsättning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, har regeringen bl.a. gett ökade resurser till subventionerade anställningar och möjliggjort att dessa subventioner kan utnyttjas mer flexibelt. Vidare har en fyraårig satsning på utvecklings- anställningar vid Samhall vidtagits.

Åtgärder för att minska långtidsarbetslösheten

Långtidsarbetslöshet är särskilt problematisk eftersom sannolikheten att få ett arbete minskar med tiden som arbetslös. Det kan bero på att individens motivation att söka arbete minskar efter hand eller att de kunskaper individen besitter förlorar i värde. Det kan även bero på att arbetsgivare anser att personer som varit arbetslösa länge är mindre produktiva än personer med kortare arbetslöshetstider, trots i övrigt likvärdig kompetens.

Politiken för att minska långtidsarbetslös- heten handlar om att förhindra att fler blir långtidsarbetslösa och att stärka jobbchanserna för de som är långtidsarbetslösa.

(Statistiska centralbyrån 2014). I Statistiska centralbyråns undersökning tillfrågas individerna om de har en funktionsnedsättning och i så fall om den medför nedsatt arbetsförmåga. I Arbetsförmedlingens statistik är det i stället bl.a. en medicinsk utredning som ligger till grund för klassificeringen.

PROP. 2013/14:100

Motverka att fler blir långtidsarbetslösa

För de flesta arbetslösa är förmedlingsinsatser i kombination med uppföljning och kontroll av jobbsökandet det mest effektiva sättet att hitta jobb. Politiken har därför inriktats på att stärka och stödja de arbetslösas sökarbete, t.ex. genom införandet av en s.k. aktivitetsrapport. En viktig uppgift för Arbetsförmedlingen i detta avseende är att få individen att fatta de beslut som är nödvändiga för att så snabbt som möjligt få ett arbete. Studier visar att chansen att bli kallad till anställningsintervju minskar förhållandevis snabbt. Det kan t.ex. i ett tidigt skede handla om att flytta eller söka andra yrken. För vissa individer behövs dock ytterligare åtgärder för att öka deras möjligheter att få ett arbete, såsom exempelvis praktik eller utbildningsinsatser.

Förbättra jobbchanserna för de långtidsarbetslösa

För att stärka jobbchanserna för dem som blivit långtidsarbetslösa krävs åtgärder som rustar individen för arbete, ökar företagens efterfrågan och bidrar till bättre matchning mellan långtids- arbetslösa och potentiella arbetsgivare.

Regeringen har infört jobb- och utvecklings- garantin för de personer som varit arbetslösa en längre tid. Jobbsökaraktiviteter är viktiga, och det är viktigt att personer som är långtidsarbets- lösa inte slutar att söka jobb. Arbets- förmedlingen har en viktig funktion i att motivera och stötta personer i sökarbetet. Därefter finns möjligheter att vid behov komplettera med insatser som t.ex. arbetspraktik eller arbetsmarknadsutbildning. Volymerna både i arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik har ökat, och möjligheten att delta i arbetsmarknadsutbildning i jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas har införts. För att ytterligare öka jobbchanserna för de långtidsarbetslösa är det viktigt att fortsatt förbättra kvaliteten och aktivitetsnivån inom jobb- och utvecklingsgarantin.

Lönesubventionerade anställningar bidrar till att öka efterfrågan på långtidsarbetslösa och har visat sig vara ett relativt effektivt sätt att minska långtidsarbetslösheten. Regeringen har infört nystartsjobb för personer som varit arbetslösa i minst 1 år (6 månader för unga) och andra lönesubventionerade anställningar för de som varit utan arbete en ännu längre tid. Volymerna i nystartsjobben har ökat och utvärderingar har visat att effekterna varit goda. Men efterfrågan på de som har varit arbetslösa betydligt längre än

PROP. 2013/14:100

ett år är för låg. Ett problem kan vara att arbets- givare har bristfällig information om vilka lönesubventionerade anställningar som finns och hur de är utformade. Arbetsförmedlingens uppdrag att utveckla och förbättra sina arbetsgivarkontakter kan bidra till bättre information om subventionerade anställningar. Det är viktigt att arbetsgivare uppfattar regel- verken för de subventionerade anställningarna som transparenta och enkla.

Ökade möjligheter för långtidsarbetslösa att få arbete

Den traditionella arbetsmarknadspolitiken bidrar till att öka möjligheterna till jobb för långtidsarbetslösa. Den utdragna låg- konjunkturen har fört med sig att långtidsarbetslösheten har ökat och att det kommer att ta tid innan den sjunker tillbaka väsentligt. Erfarenheterna från tidigare lågkonjunkturer visar att det är först när konjunkturen normaliserats som jobbchanserna ökar väsentligt även för de svagaste på arbetsmarknaden. Av både fördelningspolitiska och strukturella skäl är det angeläget med kompletterande åtgärder som skapar nya vägar till arbete för långtidsarbetslösa. Det är ett långsiktigt arbete som behöver bedrivas i samarbete med bl.a. arbetsmarknadens parter.

Ett syfte med trepartssamtalen är att tillsammans med arbetsmarknadens parter hitta lösningar som gör arbetsmarknaden mer inkluderande. Regeringen bedömer att yrkesintroduktionsavtalen kan underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga, och att de också kan vara väl lämpade för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Arbete i kombination med handledning och kompetensutveckling bedöms öka möjligheterna även för denna grupp att få jobb. Regeringen välkomnar därför vissa parters arbete med att möjliggöra yrkesintroduktionsanställningar även för arbetslösa personer som är äldre än 25 år och undersöker möjligheterna att på sikt ge stöd till arbetsgivare som anställer långtidsarbetslösa på sådana avtal.

Även för individer som varit arbetslösa mycket länge, och som bl.a. tagit del av de insatser som ges inom jobb- och utvecklings- garantins inledande faser, behöver nya vägar till arbete skapas. En viktig del av arbets- marknadspolitiken är, som nämnts ovan, subventionerade anställningar som innebär att

arbetsgivarna får ta del av kraftiga löne- subventioner då de anställer långtidsarbetslösa. Lönesubventionen syftar till att kompensera arbetsgivaren för att individen har låg produktivitet i förhållande till anställnings- kostnaden, eller för att det kan vara svårt att bedöma individens produktivitet. Trots höga lönesubventioner är det många arbetsgivare som inte anställer med stöd.

Arbetsgivarna har inom ramen för trepartssamtalen förmedlat att det kan vara viktigare att hitta en person som fungerar i verksamheten än att anställningskostnaden är låg, något som också har konstaterats av Statskontoret. Det betyder att det är särskilt viktigt att finna och utforma åtgärder där arbetsgivarens osäkerhet vid anställning minskar, t.ex. genom god matchning och praktiskt stöd vid introduktionen på arbetsplatsen. För att ytterligare öka individens jobbchans kan kompetenshöjande insatser utgöra ett viktigt inslag. Det finns i sammanhanget en rad intressanta lokala och privata initiativ vars verksamheter i hög grad syftar till att minska arbetsgivarens osäkerhet vid anställning av individer som står långt från arbetsmarknaden.

Förbättra matchningen på arbetsmarknaden

Regeringen fortsätter arbetet med att skapa för- utsättningar för en bättre fungerande matchning. Arbetsförmedlingens uppdrag är centralt i detta sammanhang. Under senare år har både arbets- marknadens utveckling och flera reformer bidragit till att förändra förutsättningarna för Arbetsförmedlingen att genomföra sitt uppdrag. Antalet inskrivna vid Arbetsförmedlingen är högt och sammansättningen har förändrats. En majoritet av de inskrivna på Arbetsförmedlingen tillhör grupper med svag förankring på arbets- marknaden, t.ex. unga utan gymnasieutbildning, utrikes födda, för personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och långtidsarbetslösa. Arbetsförmedlingens målgrupp är i dag i högre utsträckning än tidigare individer som är i behov av mer omfattande insatser för att kunna få ett arbete.

Det är mot denna bakgrund angeläget att utveckla Arbetsförmedlingen och därigenom bidra till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och matchningen på arbets- marknaden. Därför har regeringen tillsatt en

utredning med uppdrag att göra en bred översyn av myndigheten (dir. 2014:15). Utredningen ska utifrån de senaste årens reformer och förändringar på arbetsmarknaden analysera myndighetens förutsättningar att framgångsrikt genomföra sitt uppdrag att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

För att kunna svara mot de förändrade förutsättningarna på arbetsmarknaden har Arbetsförmedlingens uppdrag också tydliggjorts avseende behovet av att kunna erbjuda insatser tidigt i arbetslöshetsperioden, ha väl fungerande arbetsgivarkontakter och att effektivt kunna stödja rörlighet på arbetsmarknaden.

Trepartssamtal för en bättre fungerande arbetsmarknad

Arbetsmarknadens utveckling påverkas i hög grad av politikens utformning, men också av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Centrala frågor på arbetsmarknaden regleras i kollektivavtal, bl.a. löner och anställningsvillkor. Genom kollektivavtal är det också möjligt att göra avsteg från delar av arbetsrättslagstiftningen. Regeringen har ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för en bättre fungerande arbetsmarknad, men ansvaret vilar således också på arbetsmarknadens parter.

Regeringen anser att kollektivavtalen även fortsättningsvis ska ha en central roll på arbetsmarknaden och att lönebildningen ska vara parternas ansvar. Men för att arbetsmarknaden ska bli mer inkluderande och flexibel anser regeringen att den svenska modellen behöver vidareutvecklas. Detta åstadkoms bäst i dialog med parterna.

Sedan hösten 2011 pågår trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Regeringen vill genom samtalen ta tillvara och stötta initiativ som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Trepartssamtalen har hittills handlat om åtgärder för att underlätta arbetsmarknadsinträdet för unga, hålla uppe sysselsättningen i djupa lågkonjunkturer med s.k. korttidsarbete17 och förbättra möjligheterna till omställning. Regeringen ser där positivt på

PROP. 2013/14:100

att Svenskt Näringsliv och PTK för samtal om ett nytt omställningsavtal.

17 Regleras i lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete.

PROP. 2013/14:100

Sjukfrånvarons utveckling

En av de viktigaste frågorna för regeringen är att minska utanförskapet från arbetsmarknaden. En särskilt viktig fråga är att begränsa långtidssjuk- skrivningarna eftersom de riskerar att leda till permanent utanförskap. För individen innebär ett utanförskap lägre inkomst och lägre framtida pension men också risk för ökad ohälsa och brist på gemenskap. Det är dessutom kostsamt för samhället eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när inte all arbetskraft tas i anspråk. När fler är i arbete frigörs därutöver resurser i den offentliga sektorn eftersom utgifterna för bl.a. sjukpenning och sjukersättning minskar och skatteintäkterna tenderar att bli högre. Detta skapar i sin tur utrymme för att t.ex. förbättra kvaliteten i skolan, äldreomsorgen och vården.

Den totala sjukfrånvaron har minskat kraftigt

Den sammantagna sjukfrånvaron, mätt med det s.k. ohälsotalet18, minskade kraftigt 2003–2013. Under hösten 2013 har emellertid nedgången planat ut. När ohälsotalet var som högst, hösten 2003, utbetalades ersättning från sjukförsäk- ringen för 43,3 dagar per person och år. I februari 2014 var motsvarande antal dagar 26,9 (se diagram 2.12). Utgifterna i sjukförsäkringen har också minskat med ca 45 miljarder kronor mellan 2003 och 2013.19

Sjukpenningdelen av ohälsotalet har däremot ökat sedan december 2010 samtidigt som sjuk- och aktivitetsersättningen har fortsatt att minska.20 En förklaring är att avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen och de striktare kriterierna för rätten till stadigvarande

18 Ohälsotalet visar antalet ersatta nettodagar med sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning per år och person i befolkningen mellan 16 och 64 år.

19 Utgifterna för sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och

aktivitetsersättning,	inklusive	statliga	ålderspensionsavgifter, var	ca
75 miljarder kronor	2013.	År 2003	var motsvarande utgift	ca
120 miljarder kronor, i 2013 års priser.

20 I sjukpenningtalet ingår sjuk- och rehabiliteringspenning, vilka framför allt ersätter inkomstbortfall vid temporär arbetsoförmåga, där den försäkrade bedöms kunna återgå i arbete inom en överskådlig tid. Sjuk- och aktivitetsersättning betalas ut till den vars arbetsförmåga helt eller delvis är nedsatt på grund av sjukdom och där medicinsk behandling eller rehabilitering inte bedöms leda till ökad arbetsförmåga.

sjukersättning har lett till att fler nu får sjukpenning i stället för dessa ersättningar. En del av det ökade sjukpenningtalet är därför en förutsedd konsekvens av sjukförsäkrings- reformen.

Diagram 2.12 Ohälsotalet januari 2000–februari 2014

Nettodagar

Sjukpenning

Sjuk- och aktivitetsersättning

00-jan

01-jan

02-jan

03-jan

04-jan

05-jan

06-jan

07-jan

08-jan

09-jan

10-jan

11-jan

12-jan

13-jan

14-jan

Källa: Försäkringskassan.

Ökningen i sjukpenningtalet sedan december 2010 beror också på att en stor grupp samtidigt uppnådde maximalt antal dagar med sjukpenning vid årsskiftet 2009/10 och lämnade sjukförsäkringen. När en stor del av denna grupp efter en tid återvände till sjukförsäkringen ökade sjukpenningtalet. Sedan sjukförsäkringsrefor- men 2008 har också vissa justeringar gjorts av regelverket som innebär att tillämpningen blivit något mer generös. Detta kan ha lett till en något ökad varaktighet i sjukpenningen.

Oväntad ökning av sjukfallen

Ökningen av sjukpenningtalet sedan 2010 är däremot större än vad som kan förklaras av regeländringarna eller av demografiska förändringar i arbetskraften. Inflödet till sjukpenningen har ökat bland anställda inom samtliga sektorer och yrkesgrupper. Samtidigt har varaktigheten i sjukfrånvaro ökat framför allt för arbetslösa. Liksom vid den kraftiga uppgången i sjukfrånvaron 1997–2002 är ökningen tydligast bland kvinnor och inom de psykiska diagnoserna. De regionala skillnaderna i sjukpenningtalet stiger svagt men är små i förhållande till tidigare år.

Den stora variationen i sjukfrånvaron de senaste två decennierna är svår att förklara enbart med förändrad hälsa, befolkningsstruktur eller regeländringar inom sjukförsäkringen. Att normer och attityder i samhället också påverkar användandet av sjukförsäkringen får stöd av

PROP. 2013/14:100

studier som visar att sociala interaktioner på arbetsplatser, inom familjer och inom geografiska områden påverkar sjukfrånvaron. Den uppgång i inflödet till sjukpenningen som nu sker kan också, åtminstone delvis, tänkas ske inom ramen för en normalisering. Det är rimligt att anta att det tar ett antal år innan ett nytt regelverk och praxis sätter sig efter en omfattande reform. Att sjuktalen stiger kan vara en signal om ökad ohälsa och stigande utanförskap. Det riskerar dessutom att allvarligt försvaga de offentliga finanserna. För att undvika en fortsatt uppgång är det därför viktigt att noga analysera orsakerna och vid behov vidta åtgärder. Regeringen har därför bl.a. gett Försäkrings- kassan i uppdrag att analysera de bakomliggande faktorerna till att sjukfrånvaron varierat så kraftigt över tid. I detta uppdrag ingår också att studera om tillämpningen av sjukförsäkringen ändrats utöver de förändringar i regelverket som gjorts.

PROP. 2013/14:100

2.5Fler bostäder och effektiva transporter

En väl fungerande bostadsmarknad och en ändamålsenlig infrastruktur ökar möjligheterna att matcha arbetsutbudet med efterfrågan på arbetskraft. Bostadsmarknaden och infra- strukturen bidrar därmed till högre syssel- sättning och tillväxt. Transportsystemet har därtill en central roll för att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet.

ensamt normerande. Regeringens åtgärder kommer på sikt att öka utbudet av hyresrätter.

För att öka nyproduktionen av lägenheter har fastighetsavgiften för flerbostadshus sänkts, och perioden för helt undantag från fastighetsavgift vid nybyggnation har förlängts till 15 år. Tids- perioden för hyressättning genom s.k. presumtionshyror har också förlängts till 15 år. För att öka tillgången på bostäder för unga och studenter har ett stöd för innovativt byggande införts.

Uthyrning av privatbostäder möjliggör, för bl.a. ungdomar, ett boende utan skuldsättning eller risktagande, och spelar en nyckelroll för att det befintliga bostadsbeståndet ska utnyttjas väl.

2.5.1En väl fungerande bostadsmarknad Regeringen har därför vidtagit åtgärder som lett

Målet för regeringens bostadspolitik är en väl fungerande bostadsmarknad där hushållens efterfrågan möter ett utbud på bostäder som svarar mot deras långsiktiga behov och önskemål. Utbudet av bostäder ska öka dels genom förbättrade förutsättningar för att bygga bostäder, dels genom ett effektivare utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet, bl.a. genom generösare uthyrningsregler.

En väl fungerande bostadsmarknad ska upp- nås utan subventioner. För att tillgodose olika hushålls önskemål är det viktigt att bostadsmarknaden består av flera olika upplåtelseformer. En mångfald i bostadsutbudet och möjlighet att exempelvis hyra bostad med olika kontraktslängder bidrar till ökad flexibilitet på bostadsmarknaden.

Ett problem för många kommuner är att bostadsmarknaden är i obalans. I storstads- områden, kring universitets- och högskoleorter samt i andra tillväxtregioner finns en efterfrågan på bostäder som överstiger utbudet. Samtidigt står bostäder tomma på vissa orter i landet. Till viss del kan problemet mildras genom att det befintliga bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt, men nyproduktionen av bostäder behöver också öka.

Centrala reformer på bostadsområdet

Regeringen har vidtagit en rad åtgärder som har ökat drivkrafterna för att bygga bostäder. Kommunala och privata bostadsbolag konkurrerar nu på lika villkor, och de kommunala bostadsbolagens hyror är inte längre

till förutsägbara och trygga hyreskontrakt för kortare hyresperioder. Även schablonavdraget för beskattning av privatpersoners inkomster från uthyrning av den egna bostaden har höjts i syfte att ytterligare stimulera utbudet av lägenheter.

En politik för fler bostäder

Bostadsbyggandet har inte svarat upp mot befolkningsökningen i tillväxtregionerna. Det råder bostadsbrist, vilket drabbar många nyinflyttade. Hyresrätten fyller en viktig funktion genom att underlätta rörligheten för unga och nyetablerade. Men hyresrätten är också ett alternativ för dem som inte vill eller kan köpa ett boende.

Effektivare användning av bostadsbeståndet

Det befintliga bostadsbeståndet ska användas mer effektivt. Regeringen har därför beslutat om en proposition som tar fasta på de förslag som togs fram tillsammans med de tre stora bostadsrättsorganisationerna under 2013. Förslagen bygger dels på en mer generös syn på bostadsrättshavarens skäl för en upplåtelse av lägenheten i andra hand, dels på att bostadsrätts- föreningar ska kunna ta ut en särskild avgift vid en sådan uthyrning.

Ökad lönsamhet för bostadsinvesteringar

Förutsättningarna för att investera i hyres- bostäder påverkas av kostnaderna för verk- samheten. Bostadsbeskattningskommittén hade i uppdrag att göra en översyn av beskattningen av bostäder som upplåts med hyresrätt, bostadsrätt i oäkta bostadsföretag och kooperativ hyresrätt,

samt lämna förslag på förändringar i beskattningen av dessa boendeformer. Kommittén lämnade sitt slutbetänkande Vissa bostadsbeskattningsfrågor (SOU 2014:1) i januari 2014. I syfte att öka utbudet av hyresbostäder föreslog kommittén bl.a. att den kommunala fastighetsavgiften för hyresrätter ska avskaffas. Betänkandet har remitterats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

En enklare plan- och byggprocess

Tillgången till detaljplanerad mark som är lämplig att bebygga är av stor betydelse för bostadsproduktionen. Det är viktigt att regelverket som styr plan- och byggprocessen främjar en snabb och effektiv planering och att kommunerna har hög beredskap för att snabbt kunna utarbeta detaljplaner som täcker efterfrågan av bostäder i rätt lägen. Kommunerna bör också generellt sett göra markanvisnings- och exploateringsprocessen tydligare.

För att åstadkomma en snabb och effektiv plan- och byggprocess har regeringen lämnat en rad förslag till riksdagen. Ett antal ändringar har föreslagits i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL. Kommunernas möjlighet att ställa egna tekniska egenskapskrav föreslås begränsas, och en helt ny lag om kommunala markanvisningar har föreslagits. Vidare har regeringen föreslagit en rad nya åtgärder som kan genomföras utan bygglov, t.ex. uppförande av komplementbostadshus på maximalt 25 kvadratmeter. En samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och PBL föreslås i syfte att öka förutsägbarheten vid byggande i tätorter. Regeringen föreslår också förenklingar när det gäller strandskyddet vid små sjöar och vattendrag.

I syfte att underlätta byggande av små lägenheter har regeringen lagt fram förslag till riksdagen om förenklingar i byggreglerna, och även givit Boverket i uppdrag att ytterligare förenkla de krav som ställs på byggnader (dnr S2012/8156/PBB).

För att uppnå en smidig planprocess krävs att överklagande av beslut sker på ett snabbt och rättssäkert sätt. PBL-överklagandeutredningen har haft regeringens uppdrag att, med bibehållen rättssäkerhet, se över möjligheterna att effektivisera prövningsordningen av kommunala beslut som överklagas enligt PBL. Utredningen har överlämnat betänkandet Effektiv och

PROP. 2013/14:100

rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14) till regeringen. I betänkandet föreslås förändringar för att effektivisera planprocessen. Regeringen kommer att analysera utredningens förslag och överväga kompletterande åtgärder.

För småföretagare kan kostnaderna för att följa byggstandarder vara kännbara, vilket försämrar konkurrensen. Regeringen överväger därför åtgärder som gör konstruktions- och byggstandarder mer lättillgängliga.

Regeringen har vidare beslutat om direktiv till tre utredningar som syftar till att förbättra bostadsmarknaden: En särskild utredare ska utreda och föreslå åtgärder för att öka kommunernas planläggning för bostads- byggande och utbudet av markanvisningar (dir. 2014:29). Utredaren ska analysera hur kommunerna kan stimuleras att planlägga för fler bostäder och öka antalet markanvisningar till dem som vill bygga. Vidare ska en särskild utredare (dir. 2014:26) se över och analysera bostadssituationen i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö och föreslå hur den kan förbättras. Det övergripande syftet är att få till stånd ett ökat bostadsbyggande och att bidra till socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i storstadsregionerna. Slutligen har regeringen beslutat tillsätta en utredare som ska lämna förslag på åtgärder som förbättrar och underlättar äldres bostads- situation (dir. 2014:44). Syftet är att, mot bakgrund av den demografiska utvecklingen, kunna tillgodose äldres bostadsbehov på den ordinarie bostadsmarknaden i alla delar av landet.

2.5.2En utvecklad infrastruktur

Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Transportpolitiken ska också säkerställa grundläggande tillgänglighet och bidra till utveckling i hela landet samt medverka till högre säkerhet, förbättrad miljö och förbättrad hälsa.

Transportinfrastrukturen utvecklas ständigt för att möta behovet av personresor och godstransporter. Samtidigt måste den befintliga infrastrukturen underhållas för att trafik- systemet ska vara robust och effektivt. Under senare år har transporterna ökat, vilket ställer högre krav på transportsystemet för att de transportpolitiska målen ska nås.

PROP. 2013/14:100

Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att företagen ska kunna verka i hela landet och lätt kunna hitta personal med rätt kompetens och kunna transportera gods och kunder.

Centrala reformer inom infrastrukturområdet

Regeringen har tillfört betydande resurser för nyinvesteringar och underhåll. Det förväntas leda till fler, snabbare och punktligare transporter av såväl passagerare som gods. Därmed skapas förutsättningar för stärkt konkurrenskraft, sysselsättning och tillväxt.

Bättre förutsättningar för den fysiska planeringen av infrastruktur har också skapats. I regeringens proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) föreslogs bl.a. att processen kring den fysiska planeringen av vägar och järnvägar inte längre ska innehålla tre skeden – förstudie, utredning och plan – utan utformas som en sammanhållen process. Syftet med förändringarna är att förkorta ledtiderna i processen och göra den mer effektiv.

Kapacitetsutnyttjandet i delar av transportsystemet är tidvis högt. Detta är särskilt tydligt i storstadsregionerna, på de högtrafikerade järnvägsspåren och längs de större transportstråken. Den trängsel som ibland uppstår resulterar i stora kostnader för samhället. Under senare år har problemen i järnvägssystemet varit påtagliga och visat på behovet av att stärka drift, underhåll och reinvesteringar i denna infrastruktur. Regeringen redovisade sin syn på investeringsbehovet i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25).

En politik för en effektiv och hållbar transportförsörjning

Transportinfrastrukturen byggs ut och underhålls

Regeringen fattar i anslutning till 2014 års ekonomiska vårproposition beslut om hur den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen om 522 miljarder kronor (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13TU2, rskr. 2012/13:119) för utveckling av transportinfrastrukturen 2014–2025 ska fördelas på olika infrastrukturåtgärder. Ramen innebär en kraftig höjning av de resurser som

avsätts till transportinfrastrukturen. Ambitions- höjningen gäller för såväl drift och underhåll som för investeringar i ny infrastruktur. Effektiviseringsåtgärder som genomförs inom Trafikverket bidrar dessutom till att fler infrastrukturåtgärder kan genomföras för avsatta medel.

Utgångspunkten för regeringens fördelning av medel är att kapaciteten ska bibehållas och förstärkas, infrastrukturen ska underhållas och utvecklas samt att förändrade resmönster ska mötas. Regeringens åtgärder riktas mot de för samhället viktigaste transportlederna och de sträckor som är särskilt betydelsefulla för arbetspendling och godstransporter. Viktiga investeringar kan nu realiseras och därmed öka effektiviteten och kapaciteten i transport- systemet. Underlag för regeringens beslut har varit det förslag till åtgärder som Trafikverket redovisade i juni 2013 på uppdrag av regeringen (dnr N2013/1351/TE).

Två delsträckor av en ny stambana för höghastighetståg påbörjas under planerings- perioden 2014–2025. Det handlar om delsträckan Ostlänken mellan Järna och Linköping samt den första etappen av sträckan Göteborg–Borås mellan Mölnlycke och Bollebygd. Preliminära byggstarter är 2017 respektive 2020.

Mälarbanan mellan Västerås och Stockholm kommer att byggas ut till fyrspårsstandard hela vägen mellan Kallhäll och Tomteboda. Åtgärden säkerställer att den möjlighet till ökad kapacitet som skapas genom färdigställandet av Citybanan genom Stockholm bättre kan tas tillvara. Hela sträckan beräknas kunna öppnas för trafik under planperioden.

Hållbara godstransporter främjas och underlättas genom bl.a. investeringar i godsstråken på järnväg i Skåne och Bergslagen. Hela järnvägstransportsystemet främjas av ett nytt trafikledningssystem som kan styra järnvägstrafiken mer effektivt och därmed öka kapaciteten i järnvägssystemet.

En upprustning av vägen mellan Pajala och Svappavaara har inletts för att möjliggöra för tunga transporter till följd av gruvetableringen i Pajala kommun. Satsningen är en del av regeringens arbete för att möta gruvnäringens behov.

Delar av E20 genom Västra Götaland byggs ut, vilket bl.a. är till gagn för regional arbetspendling och för långväga transporter.

Genom en utbyggnad av E4 genom Småland uppnås en genomgående motorvägsstandard från Helsingborg och hela vägen till Gävle.

Regeringens beslut om fördelningen av den ekonomiska ramen för utveckling av transportsystemet innefattar också de projekt som ingick i den föregående planen för 2010– 2021. Det handlar bl.a. om Förbifart Stockholm och Västlänken i Göteborg.

Stockholmsförhandlingens viktigaste arbete är avslutat

Tillväxten i Stockholmsregionen ställer krav på utbyggnad av transportinfrastrukturen och effektiva kollektivtrafiktransporter. Genom 2013 års Stockholmsförhandling slöt staten i januari 2014 ett avtal om finansiering och medfinansiering av utbyggnad av tunnelbanan samt ökad bostadsbebyggelse i Stockholms län med Stockholms läns landsting, Stockholms Stad, Nacka kommun, Solna Stad och Järfälla kommun.

Fyra nya tunnelbanesträckningar ingår i avtalet, bl.a. utbyggnad av tunnelbana till Nacka. De nya sträckningarna ger betydande förbättrade förutsättningar för arbetspendling, bostadsbyggande och regionförtätning. Kommunerna åtar sig i avtalet att själva eller genom annan bostadsexploatör uppföra 78 000 bostäder.

Avtalet förutsätter justeringar av trängsel- skatterna i Stockholm. Som en konsekvens av avtalet fattade regeringen i februari 2014 beslut om propositionen Förändrad trängselskatt och infrastruktursatsningar i Stockholm (prop. 2013/14:76). Syftet med förändringarna av trängselskatten är att förbättra framkomligheten och miljön i Stockholm, men medel motsvarande de ökade intäkterna ska även bidra till utbyggnaden av de aktuella tunnelbane- sträckningarna. Riksdagen beslutade den 26 mars 2014 i enlighet med förslagen i propositionen (prop. 2013/14:76, bet. 2013/14:SkU24, rskr. 2013/14:186).

Stockholmsförhandlingen kommer under 2014 bl.a. att planera och stödja uppbyggnaden av genomförandeorganisationen för ut- byggnaden av tunnelbanan i samarbete med parterna och i enlighet med avtalen.

Utländska fordon

Regeringen har tidigare meddelat riksdagen (bet. 2013/14:TU8, rskr. 2013/14:147) att avsikten är att skatte- och avgiftsplikt för utländska fordon

PROP. 2013/14:100

ska kunna träda i kraft senast den 1 januari 2015. Transportstyrelsen har fått i uppdrag (dnr N2013/5433/TE) att ta fram betalningslösningar för utländska fordon som ska vara färdiga att tas i bruk senast vid samma datum.

2.6Ett företags- och innovationsklimat i världsklass

Sverige är en liten utrikeshandelsberoende ekonomi som möter en allt hårdare global konkurrens. Goda villkor för företagande, aktivt ägande och entreprenörskap är avgörande för jobben och för den svenska konkurrenskraften. Innovationer är en central förutsättning för att skapa fler och växande företag.

2.6.1Goda villkor för företagande

Ett viktigt mål för regeringens politik är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa goda förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.

Den svenska konkurrenskraften och företagsklimatet rankas högt i internationella jämförelser, exempelvis rankades Sverige på fjärde plats vad gäller konkurrenskraft enligt såväl World Competitiveness Scoreboard21 som Global Competitiveness Index22.

Europeiska kommissionen rankar Sverige som en av världens mest konkurrenskraftiga ekonomier i konkurrenskraftsrapporten för 2013, avseende hållbarhet, innovation, generellt näringslivsklimat inklusive effektiv offentlig förvaltning samt avseende tillgången på kapital.

Sverige har således ett i många avseenden bra företagsklimat, men t.ex. Världsbankens undersökning av företagsklimatet visar att det finns utrymme för ytterligare förbättringar.23 På regeringens initiativ arbetar Världsbanken med en stor undersökning av det svenska företagsklimatet och hur det kan förbättras. I

21IMD Business School, 2013.

22World Economic Forum, 2013.

23Doing Business 2014. Understanding regulations for small and medium-sized enterprises (Världsbanken 2013).

PROP. 2013/14:100

den första delrapporten konstateras att det finns utrymme för att bl.a. underlätta etableringen av företag, korta tiden för plan- och byggprocesser, minska regelbördan för företag, inklusive skatteadministrationen, och för förbättringar inom utbildningsområdet.24 Inom Regerings- kansliet pågår ett arbete med att analysera Världsbankens förslag och hur dessa kan tas vidare. Samtidigt fortsätter Världsbanken sin granskning genom en omfattande enkät- undersökning riktad till svenska företag om deras syn på tillämpningen av regelverket. Resultatet ska presenteras under hösten 2014. För att Sverige ska vara en fortsatt konkurrenskraftig ekonomi med starkt företagsklimat är det angeläget att förbättra företags- och innovationsklimatet.

Centrala reformer för företagandet

Regeringen har genomfört en rad åtgärder i syfte att förbättra tillväxtförutsättningarna för företagen. Förmögenhetsskatten avskaffades fr.o.m. 2007 och bolagsskatten, arbetsgivar- aravgifterna och egenavgifterna har sänkts i flera steg. Mervärdesskatten har sänkts för restaurang- och cateringtjänster. Vidare har ett husavdrag, dvs. RUT- och ROT-avdrag, införts för en rad tjänster. Delägare i fåmansföretag och enskilda näringsidkare har fått lägre skatt. Ett investeraravdrag, som syftar till att stimulera investeringar i mindre företag, infördes i december 2013.

Sedan 2006 har regeringen vidtagit åtgärder för att sänka företagens administrativa kostnader. Regeringens avsikt med dessa åtgärder är att skapa en märkbar förbättring i företagens vardag, bl.a. genom sänkta kostnader, minskat och förenklat uppgiftslämnande, bättre konsekvensutredningar samt förenklade myndighetskontakter på regional och lokal nivå. I budgetpropositionen för 2014 aviserade regeringen att Regelrådets verksamhet ska permanentas fr.o.m. 2015. Inom Regeringskansliet pågår även ett arbete för att möjliggöra att uppgifter som lämnas från företag

24 Sweden’s Business Climate – Opportunities for Entrepreneurs through Improved Regulations (Världsbanken 2014).

till statliga myndigheter endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Ett flertal förenklingar i företagens hantering av mervärdeskatt har redan införts.

En politik för ett ytterligare förbättrat företagsklimat

Förbättrade skattevillkor för företagande

Företagsskattekommittén (dir. 2011:1) utgör en strategisk del i regeringens arbete med att förbättra villkoren för företagande. Kommittén har lämnat två delbetänkanden. Betänkandet om skatteincitament för riskkapital (SOU 2012:3) har utgjort grunden för det införda investeraravdraget. Betänkandet om skatte- incitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66) har genomförts genom att arbets- givaravgifterna för personer som arbetar med forskning och utveckling sänkts fr.o.m. 2014. Kommittén ska senast den 16 juni 2014 slutredovisa sitt huvuduppdrag, som handlar om att göra villkoren mer lika för finansiering med eget respektive lånat kapital.

Beskattningen vid ägarskiften i fåmansföretag ses över

Företag och deras ägare ska ha goda skattemässiga villkor och skatter ska tas ut på ett effektivt och rättvist sätt. De s.k. 3:12-reglerna för fåmansföretag har justerats flera gånger sedan 2007, senast den 1 januari 2014. En särskild problematik med skattereglerna för fåmansföretag rör ägarskiften till personer som är närstående ägaren. Det är viktigt att reglerna för ägarskiften i fåmansföretag ger möjlighet att ta tillvara upparbetade värden i företag med tillväxtpotential. Regeringen har därför tillsatt en särskild utredare med uppdrag att se över beskattningen vid avyttring av kvalificerade andelar i samband med ägarskiften (dir. 2014:42). Uppdraget ska redovisas senast den 2 mars 2015.

Gruppregistreringen till mervärdesskatt slopas

En sund konkurrens mellan företag och olika branscher bidrar till ett gott företagsklimat. Vissa företag, framför allt inom den finansiella sektorn, bedriver verksamhet som till stor del är undantagen från mervärdesskatt och de kan dessutom utnyttja möjligheten att bilda mervärdeskattegrupper för att undvika kostnader för ingående mervärdesskatt. I syfte

att minska den skattemässiga snedvridningen till följd av gruppregistreringen avser regeringen att slopa denna möjlighet. Ett förslag om detta remitteras i samband med denna proposition.

Höjd beloppsgräns för förenklad faktura

Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förenkla för företagen att hantera mervärdesskattereglerna. Ett förslag om att höja beloppsgränsen från 2 000 kronor till 4 000 kronor för att få använda sig av en förenklad faktura remitteras därför i samband med denna proposition.

Bättre möjligheter att attrahera och behålla nyckelpersoner

De svenska företagens konkurrenskraft kan främjas ytterligare genom att företagen ges ökade möjligheter att attrahera och behålla nyckelkompetens. Att nyckelpersoner i företaget tilldelas finansiella instrument som t.ex. optioner och andra aktierelaterade incitament kan vara ett viktigt verktyg för ägarstyrning, inte minst i nystartade och mindre företag. Regeringen har beslutat att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över skattereglerna för sådana instrument (dir. 2014:33). Avsikten är att skattereglerna ska förbättras, samtidigt som grundläggande skatterättsliga principer fortsatt ska beaktas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2015.

Ny konstruktion av ersättningen för höga sjuklönekostnader

Dagens skydd mot höga sjuklönekostnader innebär att arbetsgivare kan få ersättning för sjuklönekostnader som under ett kalenderår överstiger två och en halv gånger den genomsnittliga årliga sjuklönekostnaden för samtliga arbetsgivare. Eftersom regelverket utgår ifrån den genomsnittliga sjuklönekostnaden för samtliga arbetsgivare tar det inte hänsyn till att mindre företag generellt sett har lägre sjukfrånvaro än större företag. Detta medför att högkostnadsskyddet inte kommer de mindre arbetsgivarna till del så som det var tänkt. Mot denna bakgrund anser regeringen att konstruktionen av högkostnadsskyddet bör förändras. Under våren 2014 kommer därför ett förslag att remitteras som innebär att förmånen blir mer träffsäker i sin utformning så att mindre företag, som är mer känsliga för det ekonomiska risktagande som sjuklöneansvaret kan utgöra, i

PROP. 2013/14:100

högre utsträckning än i dag blir kompenserade för höga sjuklönekostnader. Avsikten är att åtgärden ska träda i kraft den 1 januari 2015. Kostnaden för den nya ersättningen bedöms till 360 miljoner kronor per år, vilket är ca 300 miljoner kronor mer än kostnaden för nuvarande högkostnadsskydd.

Bättre tillgång till lokal service och bredbandsutbyggnad på landsbygden

För företag och privatpersoner är det av betydelse att avståndet till grundläggande service är så kort som möjligt. Regeringen avser satsa 700 miljoner kronor 2014–2020, motsvarande 100 miljoner kronor per år, för att ge en god tillgänglighet till kommersiell service i gles- och landsbygder.

Regeringen avser vidare att förstärka åtgärder för landsbygdens utveckling, däribland bredbandsutbyggnaden 2014–2020. Regeringens totala satsning på bredband, inklusive EU- bidrag, uppgår till 3,25 miljarder kronor. Regeringens förstärkning om 2,8 miljarder kronor av Landsbygdsprogrammet blir en del av den svenska medfinansieringen till programmet. Ökad bredbandshastighet, täckning och robusta nätverk förbättrar möjligheten för bl.a. företagande.

2.6.2Sverige har goda innovationsförutsättningar

Innovation är centralt för företagens långsiktiga produktivitetsutveckling och därmed för tillväxt och framtida välstånd. Ett bra innovationsklimat är en förutsättning för företagens konkurrens- kraft, inte minst i en liten öppen ekonomi som den svenska.

Sverige har ett i många avseenden bra innovationsklimat. I flera internationella jäm- förelser av länders innovationsförutsättningar

PROP. 2013/14:100

hamnar Sverige högt.25 Sverige tillhör också de länder som satsar högst andel av BNP på forskning och utveckling.

Sveriges stora multinationella företag har i stor utsträckning varit drivande i innovations- och konkurrenskraftsutvecklingen i det svenska samhället. Samtidigt blir innovationsförmågan och konkurrenskraften hos små och medelstora företag allt viktigare för sysselsättningen och för förnyelsen av det svenska näringslivet.

För att Sverige även i framtiden ska kunna upprätthålla positionen som ett ledande innovationsland, och därigenom stärka företagens konkurrenskraft, krävs ett kontinuerligt arbete med att utveckla och stärka förutsättningarna för innovation.

Den nationella innovationsstrategin

Grunden för regeringens innovationsarbete lades fast i den nationella innovationsstrategin, som regeringen presenterade 2012. Strategin syftar till att bidra till ett innovationsklimat med bästa möjliga förutsättningar för innovation i Sverige med sikte på 2020. Utifrån strategin har regeringen genomfört insatser för ökad innovationsupphandling, stärkt innovations- kraften i offentlig verksamhet samt genomfört åtgärder för tillväxt och innovation i små- och medelstora företag.

En politik för att utveckla entreprenörs- och innovationsklimatet

Förbättrat klimat för entreprenörskap och innovativt företagande

Långsiktigt goda förutsättningar för att stimulera och uppmuntra till ett innovativt och kreativt företagsklimat kräver ett brett angreppssätt och öppenhet för omprövning av politiken. Mot denna bakgrund har regeringen beslutat att tillsätta en kommitté som ska göra en bred översyn av förutsättningarna för att

25 Bland annat kommer Sverige på första plats i 2013 års Innovation Union Scoreboard och på andra plats i INSEAD:s Global Innovation Index för 2013.

starta, driva, utveckla och äga företag i Sverige (dir. 2014:46).

Kommittén ska ta ett helhetsgrepp och översynen ska inkludera aspekter som inkomstskatteregler, regler för socialavgifter och vissa civilrättsliga regler om företagande bl.a. insolvenslagstiftningen. Kommittén ska också se över det offentliga innovationsstödet, de statliga insatserna för företagsfrämjande samt vissa frågor om samverkan mellan näringsliv och forskning. Kommittén ska även utvärdera den sammanslagning av Almi och Innovationsbron som genomfördes 2013. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2016.

Stimulans till utveckling av affärsidéer

Företagsinkubation är en process för att skapa en kreativ tillväxtmiljö, vars syfte är att stödja utveckling av affärsidéer med hög kunskapshöjd och internationell marknadspotential till nya tillväxtföretag. Det är viktigt att stödja utvecklingen av kunskapsintensiva tillväxtbolag i inkubatorer och regeringen beslutade därför hösten 2013 om en utökad satsning på företagsinkubation.

Regeringen ser även över möjligheterna att ytterligare stimulera utvecklingen av inkubatorer som ett led i att stötta dynamik och innovationskraft i näringslivet.

Stärkta immateriella rättigheter

Immateriella rättigheter och tillgångar är viktiga för företagens innovationsförmåga och får en allt större betydelse som strategiska verktyg för värdeskapande och nyttiggörande av kunskap. Små och medelstora företags affärsstrategiska hantering av immateriella tillgångar bör stärkas. Utredningen Ett enhetligt patentskydd i EU och en ny patentlag ska senast den 3 juni 2014 lämna förslag till en ny patentlag (dir. 2012:99).

För att ytterligare förenkla för företagen föreslår regeringen i propositionen Nationella patent på engelska (prop. 2013/14:53) att nationella patentansökningar ska kunna behandlas och beviljas på engelska. Därmed blir översättningskostnaderna i samband med patentansökningar lägre, vilket främjar forskningsintensiva svenska företag med engelska som arbetsspråk och företag som avser söka patent i flera länder på ett och samma språk. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.

European Spallation Source

European Spallation Source (ESS) är en s.k. spallationskälla för neutronstrålning och en av de största satsningarna på forskningsinfrastruktur som har skett i Europa under de senaste decennierna. Anläggningen kan jämföras med ett gigantiskt mikroskop där struktur och funktion kan studeras hos många olika typer av material. European Spallation Source kommer att bli världens mest kraftfulla neutronkälla och öppna helt nya möjligheter för forskning inom t.ex. energi och klimatsmart teknologi, medicin och livsvetenskap.

Anläggningen har 2012 projekterats att kosta ca 1,8 miljarder euro. Planen är att konstruktionen ska påbörjas under 2014 och den beräknas pågå till 2025. Sverige ska finansiera ca 35 procent av totalkostnaden för konstruktionen och ca 10 procent av driftskostnaden.

Totalt deltar 16 länder i planeringen med avsikt att delta i konstruktionen och driften av ESS. Regeringen är nu i slutfasen av förhandlingarna med de deltagande länderna om hur mycket varje land ska bidra med till konstruktionskostnaderna för ESS. Bland annat Spanien, Storbritannien, Polen och Ungern har redan bekräftat sitt deltagande i projektet och resterande länder förväntas ansluta sig under 2014.

2.7Ett samhälle som håller ihop

En konkurrenskraftig ekonomi kan kombineras med en förhållandevis liten inkomstspridning genom starka drivkrafter att arbeta. En god tillgänglighet till välfärdsystem för såväl unga som gamla leder till välbefinnande och en trygghet genom tillgång till hälso- och sjukvård samt omsorg av hög kvalitet. En annan viktig förutsättning för att skapa ett tryggt samhälle är ett väl fungerande rättsväsende. Detta är viktiga förutsättningar för att ett samhälle ska hålla ihop.

PROP. 2013/14:100

för både kvinnor och män till ekonomisk självständighet livet ut.

Fördelningspolitik handlar om två saker. För det första handlar det om att ge alla människor goda förutsättningar oavsett bakgrund. För det andra handlar fördelningspolitik om att kompensera för att utfallen ändå kan bli väldigt olika. Det finns en bred uppslutning kring att Sverige ska ha en hög ambitionsnivå i fördelningspolitiken i båda dessa avseenden.

Omfördelningen av resurser sker på olika sätt. Dels genom att offentligt finansierade tjänster, såsom förskola, skola, sjukvård och äldreomsorg, kommer var och en till del oavsett bakgrund och ekonomi. Dels sker en omfördelning mellan hushåll genom skatter och transfereringar som minskar skillnaderna i disponibel inkomst.

Inom ramen för EU:s tillväxtstrategi EU 2020 har det tagits fram ett direkt mått på levnadsstandard, s.k. svår materiell deprivation eller mycket låg materiell standard.26 Andelen individer med mycket låg materiell standard varierar kraftigt mellan olika EU-länder, från 1 procent till ca 45 procent (se diagram 2.13). Lägst andel finns i Sverige, Luxemburg, Nederländerna och de övriga nordiska länderna och den högsta andelen i vissa av de nyare medlemsländerna, som Bulgarien, Rumänien och Lettland. Detta avspeglar till stor del skillnader i levnadsstandard mellan länderna. Mellan 2005 och 2012 sjönk andelen med mycket låg materiell standard i 14 av medlemsstaterna. I

Sverige har	den	minskat kontinuerligt, från
2,3 procent	2005	till 1,4 procent 2008 och till
1,3 procent 2012.

2.7.1Fler i arbete ger ökad sammanhållning

Målet med fördelningspolitiken är att tillväxt och välfärd ska komma alla till del. Fördelningspolitiken ska även ge förutsättningar

26 Svår materiell deprivation definieras som att individen saknar förmåga inom minst fyra av nio områden: att kunna möta oväntade utgifter, att åka på en veckas semesterresa, att betala skulder (t.ex. hypotekslån eller hyra), att äta en måltid med kött, kyckling eller fisk varannan dag, att hålla hemmet tillräckligt varmt, att ha en tvättmaskin, att ha en färg-TV, att ha en telefon och att äga en bil.

PROP. 2013/14:100

Diagram 2.13 Mycket låg materiell standard inom EU 2005 och 2012

Bulgarien

Rumänien

Lettland

Ungern

Litauen

Grekland

Kroatien

Cypern

Italien

Polen Slovakien Estland Portugal Malta Storbritannien Irland Slovenien Tjeckien Belgien Spanien Frankrike Tyskland Österrike Finland Danmark Nederländerna Luxemburg Sverige

Källa: Eurostat.

							2012


























							2005




0		10	20	30	40	50		60
	Andel med låg materiell standard				(svår materiell deprivation)

I ett internationellt perspektiv har Sverige en mycket jämn inkomstfördelning. Vid en jämförelse mellan EU:s medlemsländer 2011 framgår att Slovenien, Sverige och Tjeckien hade de lägsta inkomstskillnaderna mätt med den s.k. Gini-koefficienten. Gini-koefficienten var i Sverige 2011 på ungefär samma nivå som före krisen.

En politik för fler i arbete ger mindre inkomstskillnader

För huvuddelen av hushållen är det egna arbetet den viktigaste inkomstkällan och den vanligaste orsaken till en låg ekonomisk standard är avsaknaden av arbete. Sedan 2006 har det fördelningspolitiska arbetet därför inriktats mot att stärka drivkrafterna för och möjligheterna till arbete. Jobbskatteavdraget och förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna minskar trösklarna in på arbetsmarknaden och stimulerar arbetskraftsutbudet. På lång sikt förväntas dessa reformer leda till en gynnsam inkomst- utveckling, särskilt för dem med låga inkomster.

Regeringens arbete har även varit inriktat på att minska den ekonomiska utsattheten genom riktade åtgärder för hushåll med svag ekonomi. Exempelvis har regeringen höjt bostadsbidraget, flerbarnstillägget, grundnivån i föräldrapen- ningen och bostadstillägget.

Regeringen har sänkt skatterna för pensionärer vid fem tillfällen. Den genom- snittliga ålderspensionären, som vid årets ingång fyllt 65 år, har fått en skattesänkning på 850 kronor per månad. Regeringen har under innevarande mandatperiod även justerat bostads- stöden för pensionärer och den ekonomiska standarden har stärkts med 4–5 procent för de äldsta pensionärerna 2011–2014.

En starkare ekonomi och fler i arbete skapar förutsättningar för en positiv utveckling av pensionerna under de kommande åren. Pensionerna väntas åren framöver utvecklas gynnsamt.

Översyn av pensionssystemet

Inkomstfördelningen i ett samhälle bestäms i hög grad av fördelningen av humankapital. En väl fungerande skola och goda uppväxtvillkor är därför av yttersta vikt för att värna samman- hållningen. Regeringen har inlett ett omfattande reformarbete och avser att genomföra ytterligare åtgärder (se avsnitt 2.3) som syftar till att höja kvaliteten och öka likvärdigheten i den svenska skolan. Dessa åtgärder förväntas på sikt bidra till att utjämna människors livschanser och förutsättningar på arbetsmarknaden.

Regeringen för samtal med Socialdemokraterna i den s.k. pensionsgruppen. Pensionssystemet i dess nuvarande form infördes 1999 och fungerar i allt väsentligt väl. Förändringar i omvärlden och erfarenheter från de första femton åren gör dock att det finns skäl att se över ett antal delar av systemet. Pensionsgruppen har därför enats om vissa förändringar i systemet av övergripande karaktär.

Förändringarna syftar bl.a. till en tydligare koppling mellan AP-fonderna och pensions- systemet och en mer kostnadseffektiv

PROP. 2013/14:100

förvaltning. Vidare syftar förslagen till att ge en jämnare framskrivning av pensionerna, att bidra till ökade möjligheter för ett längre arbetsliv samt minska kostnaderna i premiepensions- systemet. För alla delar gäller att det krävs fortsatt arbete och beredning innan regeringen kan lämna definitiva och detaljerade förslag till riksdagen.

skärps samt att allmänhetens insyn i privata utförares verksamhet ska tryggas. I propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) föreslår regeringen en ytterligare skärpning av skolregelverket, med utgångspunkt i den sexpartiöverenskommelse som kommit till uttryck i Friskolekommitténs slutbetänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56).

Ägarprövningsutredningen som tillsattes

2.7.2Långsiktigheten i välfärden värnas 2012, utreder vilka ytterligare krav som kan och

Skolan, sjukvården och äldreomsorgen är kärnan i den svenska välfärden och den ska präglas av god kvalitet och tillgänglighet. Patienters och brukares behov ska styra utformningen av välfärden. Egenmakt och valfrihet är tillsammans med stärkt tillsyn och uppföljning nödvändiga verktyg för att nå detta.

De offentligt finansierade välfärdstjänsterna utförs huvudsakligen av kommuner och landsting. Samtidigt har de privata inslagen ökat sedan slutet av 1980-talet. Genom ökad valfrihet under 2000-talet har välfärden ytterligare öppnats upp för att öka tillgängligheten och möjligheterna för individer att själva påverka sin utbildning, vård och omsorg. Numera tillhandahålls omkring en sjundedel av välfärdstjänsterna av privata utförare.27

Välfärden fungerar i huvudsak bra. Det förekommer dock att aktörer, både privata och offentliga inom välfärdssektorn, brister i kvalitet, vilket måste motverkas. Målsättningen med regeringens politik är att främja valfrihet och en mångfald av utförare. Regeringen värnar dessutom att utförarna i välfärden har ett varaktigt engagemang. Produktion av välfärdstjänster ska bedrivas ansvarsfullt, effektivt och långsiktigt.

Regeringen vidtar fortlöpande åtgärder som stärker förutsättningar för en väl fungerande välfärd. I regeringens proposition Privata utförare av kommunal verksamhet (prop. 2013/14:118) föreslår regeringen att kommuners och landstings skyldigheter att förbättra uppföljningen och kontrollen av privata utförare

27 Regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2012/13:102) och budgetpropositionen för 2014 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 10 (prop. 2013/14:1).

bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131). Uppdraget preciserades i ett tilläggsdirektiv (dir. 2014:3). Utredningen ska bl.a. klarlägga om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn och andra välfärdstjänster. Ett flertal andra utredningar av betydelse för det här området pågår eller har nyligen lämnat sina betänkanden.28

En viktig utmaning, förutom tillsyn och kontroll, är att utforma effektiva och konkurrensneutrala villkor för verksamheten som bedrivs inom kommunsektorn och av privata utförare. Det är angeläget att det finns en mångfald och att verksamhet inom välfärdssektorn även fortsättningsvis kan bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer.

2.7.3En hälso- och sjukvård av god kvalitet

Regeringens mål för hälso- och sjukvården är att individer i hela befolkningen, oavsett inkomst och bakgrund, ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet.

Den svenska hälso- och sjukvården uppvisar mycket goda resultat i internationella

28 Bland de pågående utredningarna kan nämnas: Utredningen om en kommunallag för framtiden (dir. 2012:105), med tilläggsdirektiv att bl.a. överväga om lagen kan göras mer konkurrensneutral mellan olika utförare av kommunal verksamhet (dir. 2013:100), och Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (dir. 2013:16). Utredningar som har lämnat betänkanden är Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) och Framtidens valfrihetssystem – inom socialtjänsten (SOU 2014:2).

PROP. 2013/14:100

jämförelser.29 Till exempel är den förväntade livslängden i den svenska befolkningen bland de högsta i världen, överlevnaden i olika cancersjukdomar är hög och spädbarns- dödligheten mycket låg.

Mer resurser läggs i dag på hälso- och sjukvården än någonsin tidigare. Justerat för löne-, pris- och befolkningsökningar har resurserna ökat med 4,3 procent sedan 2006, t.ex. har antalet läkare och sjuksköterskor ökat med 3 500 respektive 5 200.

En politik för ökad tillgänglighet och kompetens i vården

Regeringens politik fokuserar på att förbättra kvaliteten, tillgängligheten och effektiviteten inom hälso- och sjukvården. För att förbättra kvaliteten har regeringen bl.a. vidtagit åtgärder som syftar till att få en mer kunskapsbaserad vård för personer med kroniska sjukdomar. För att stärka patientens ställning och inflytande i vården har regeringen lämnat förslag om en ny patientlag till riksdagen (prop. 2013/14:106). I propositionen föreslås bl.a. att patienten ska ges möjlighet att välja utförare av primärvård och öppen specialistvård i hela landet, vilket gör det enklare för patienten att söka vård i andra landsting än där hon eller han bor.

Därutöver har vårdgarantin och införandet av den s.k. kömiljarden bidragit till ökad tillgänglighet och kortare vårdköer. Dessutom har det fria vårdval, som infördes i primärvården 2010, medfört en betydande ökning av antalet vårdcentraler, vilket ytterligare ökat till- gänglighet till vården. Sedan 2007 har regeringen även gjort omfattande satsningar för personer med psykisk ohälsa. Bland annat har tillgängligheten till barn- och ungdomspsykiatrin ökat, satsningar har gjorts för att öka vårdpersonalens kompetens och nya metoder införts för att förebygga ohälsa. På läkemedelsområdet har regeringen och Läkemedelsindustriföreningen kommit överens om att utveckla den svenska prissättnings- modellen för äldre läkemedel fr.o.m. 2014. Syftet

29 Health at a Glance 2013 (OECD 2013) och Reviews of Health Care Quality: Sweden 2013 (OECD 2013).

med överenskommelsen är att säkerställa en långsiktig kostnadskontroll och en fortsatt god tillgång till kostnadseffektiva läkemedel.

För att säkerställa att personalens tid, kunskap och engagemang används så effektivt som möjligt har regeringen tillsatt en nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården (dir. 2013:104). Samordnaren ska lämna förslag till åtgärder som kan vidtas på nationell, regional och lokal nivå. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2015.

Tillgängligheten i cancervården behöver bli bättre

Som ett ytterligare steg i arbetet med att förbättra tillgängligheten i vården avser regeringen att vidta särskilda åtgärder för att förbättra tillgängligheten i cancervården. Väntetiderna i vården har kortats väsentligt de senaste åren. De regionala skillnaderna är dock fortsatt stora inom cancervården. För att öka tillgängligheten i cancervården avser regeringen därför avsätta 500 miljoner kronor per år 2015– 2018.

Fler platser på utbildningarna till specialistsjuksköterska och barnmorska

En väl fungerande kompetensförsörjning är en annan viktig förutsättning för en effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet. Regeringen har sedan den tillträdde kraftigt ökat antalet utbildningsplatser på läkar- och sjuksköterske- utbildningarna. Enligt Socialstyrelsens nationella planeringsstöd råder det dock fortfarande brist på bl.a. barnmorskor och specialistsjuk- sköterskor. Även riksdagen har efterfrågat en satsning på fler specialistsjuksköterskor (bet. 2013/14:SoU10, rskr. 2013/14:176). För att öka antalet nybörjarplatser på specialistsjuk- sköterske- respektive barnmorskeutbildningen avser regeringen tillföra 19 miljoner kronor 2015, 59 miljoner kronor 2016 och 77 miljoner kronor per år fr.o.m. 2017.

2.7.4De äldres hälsa, trygghet och självbestämmande ska främjas

Regeringens mål med politiken för äldre är att den enskilde individen ska kunna leva ett aktivt liv med inflytande i samhället och i vardagen. Var och en ska kunna åldras i trygghet, bemötas med respekt och ha tillgång till god vård och omsorg.

En politik som främjar hälsa, trygghet och självbestämmande

Sedan 2006 för regeringen en politik som syftar till att stärka såväl den enskildes ställning i egenskap av omsorgstagare som kommunernas förutsättningar att tillhandahålla god vård och omsorg om äldre. Som en följd av regeringens valfrihetsreformer har många äldre fått ökade möjligheter att påverka sin situation. Vidare har regeringen genom ändringar i socialtjänstlagen (2001:453) förtydligat kommunernas ansvar att ge stöd till anhöriga och infört en nationell värdegrund inom äldreomsorgen. För närvarande pågår en omfattande satsning, En sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre, som bl.a. har medfört förbättrad samverkan mellan kommuner och landsting samt ett ökat användande av nationella kvalitetsregister. En annan satsning, Omvårdnadslyftet, har syftat till kompetens- utveckling för personal inom vård och omsorg. Vidare har regeringens investeringsstöd för byggande av särskilt boende och trygghetsboende bidragit till finansieringen av nya bostäder för äldre.

Regeringen bedömer att det kommunala självstyret och möjligheter till lokala anpassningar är viktiga förutsättningar för en god utveckling av den svenska äldreomsorgen. Men för att säkra en hög lägstanivå behöver staten kontinuerligt bedriva tillsyn, följa upp kvalitets- och kostnadsutvecklingen, svara för nationell kunskapsstyrning och initiera utvecklingsarbete genom nationella insatser.

Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt en utredning som ska lämna förslag till åtgärder som främjar äldres hälsa, trygghet och självbestämmande (dir. 2014:2). I uppdraget ingår bl.a. att utreda möjligheterna att ytterligare stärka den enskildes inflytande över omsorgs- insatsers innehåll genom förenklad bistånds- prövning. Dessutom ingår att ta fram förslag på hur omsorgsbehov i ökad utsträckning kan förebyggas, hur äldres trygghet kan förbättras och vad som kan göras för att främja innovativa och kostnadseffektiva arbetssätt inom äldreomsorgen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2015.

PROP. 2013/14:100

2.7.5Ett stärkt och självständigt civilsamhälle

Regeringen vill underlätta för det civila samhällets organisationer att utföra sin verksamhet. Denna verksamhet bedrivs inom ett flertal samhällsområden och styrs därmed av en mängd regelverk. Det civila samhällets organisationer har identifierat hinder för sina verksamheter i samband med tillämpningen av sådana regelverk.

Regeringen har mot den bakgrunden gett en särskild utredare i uppdrag att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning (dir. 2014:40) .

Utredaren ska brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter, och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras. Utredaren ska också lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredaren ska vidare undersöka behovet av och, om behovet finns, föreslå en funktion för samlat administrativt stöd till det civila samhällets organisationer och en huvudman för en sådan funktion.

2.7.6Ökad trygghet via brottsbekämpning

Målet för regeringens kriminalpolitik är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.

En politik för att bekämpa brottsligheten

Regeringen har genomfört omfattande satsningar på rättsväsendet och Sverige har i dag fler åklagare, poliser och domare än 2006. Förutsättningarna för att bekämpa brott och öka tryggheten har därmed sammantaget förbättrats väsentligt. Brottsförebyggande rådets nationella trygghetsundersökning visar också att människor känner sig tryggare nu jämfört med 2006.

PROP. 2013/14:100

Regeringen har även initierat en omorganisation av polisen som innebär att Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna ombildas till en myndighet den 1 januari 2015. Vidare har riksdagen fattat beslut om ett stort antal skärpningar av straffsystemet. Det handlar bl.a. om skärpta straff för allvarliga våldsbrott, skärpt sexualbrottslagstiftning och avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott, exempelvis mord. Dessutom har regeringen genomfört en särskild satsning mot grov organiserad brottslighet.

Arbetet mot våld i nära relationer har prioriterats i form av så väl finansiellt stöd som skärpt lagstiftning, exempelvis har minimi- straffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning höjts. Regeringens nationella samordnare mot våld i nära relationer kommer att slutredovisa sitt uppdrag under sommaren 2014.

Regeringen har även genomfört flera åtgärder i syfte att minska ungdomsbrottsligheten. Detta är fortsatt prioriterat. Krav ställs på berörda myndigheter att höja kvaliteten och effektiviteten i ärenden där ungdomar är in- blandade. Arbetet med sociala insatsgrupper kommer att fortsätta att utvecklas.

De senaste årens positiva utveckling när det gäller brottsuppklaring har mattas av. Det behövs därför ett förstärkt och kontinuerligt arbete med att effektivisera och ytterligare höja kvaliteten inom rättsväsendet. Regeringen avser mot denna bakgrund att återkomma med åtgärder för att ytterligare förbättra brotts- bekämpningen och öka tryggheten. Det kan t.ex. handla om att rationalisera samverkan mellan berörda myndigheter och att effektivisera rättskedjan.

viktig del för att nå målet för det svenska försvaret.

Omställningen av försvaret fortsätter

Omställningen av försvaret är en omfattande reform. Viktiga steg har tagits och regeringen har löpande vidtagit åtgärder för att underlätta genomförandet. I budgetpropositionen för 2014 föreslogs en förstärkning av förbandsanslaget om 200 miljoner kronor för 2015, 300 miljoner kronor 2015, 400 miljoner kronor för 2016 och 500 miljoner kronor fr.o.m. 2017 (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6, bet. 2013/14:FöU1, rskr. 2013/14:106). Förstärkningen syftar främst till att rekrytera, utbilda och behålla tidvis tjänst- görande personal samt till att möjliggöra såväl ökad kvantitet som kvalitet i övningsverksam-

heten.
När	det	gäller	anskaffning	och

vidmakthållande av materiel har åtgärder vidtagits. Riksdagen har fattat beslut om att gå vidare med det s.k. förmågelyftet av JAS 39 Gripen, under förutsättning att detta kan göras tillsammans med Schweiz eller annan nation (prop. 2012/13:1 utg.omr. 6, bet. 2012/13:FöU1, rskr. 2012/13:93). Anskaffningen är av stor ekonomisk omfattning och anslagen för materielanskaffning har därför ökats med 300 miljoner kronor 2013 och 2014 och därefter en permanent ökning om 200 miljoner kronor i nivå.

Mot bakgrund av utvecklingen i Ukraina har Försvarsberedningens tid för redovisning av den försvarspolitiska rapporten förlängts till den 15 maj 2014.

Ubåtskapaciteten säkras

2.8Försvarsmakten

Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Riksdagen fattade 2009 beslut om en ny försvarspolitisk inriktning mot ett användbart och tillgängligt insatsförsvar baserat på frivillighet. Reformeringen av försvaret från ett förrådsställt till ett bemannat och tillgängligt försvar med omedelbart gripbara förband är en

Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget för 2014 bedömt att undervattensförmågan utgör ett väsentligt säkerhetsintresse och att bibehållandet av kompetensbasen är nödvändig för att uthålligt tillförsäkra Försvarsmakten denna förmåga. Regeringen anför vidare i propositionen att det inte är möjligt att nå avtal om byggnation av ubåt typ A26 och halvtidsmodifiering av ubåt typ Gotland inom ramen för de pågående kontraktsförhandlingarna. För att tillgodose Försvarsmaktens behov har regeringen bedömt

PROP. 2013/14:100

att en ny industriell lösning är nödvändig och att en konstruktionsöversyn av nästa generations ubåt bör genomföras för att säkerställa svensk ubåtsförmåga. Halvtidsmodifieringen av två ubåtar av Gotlandsklass bedöms vidare alltjämt nödvändig för att vidmakthålla Försvarsmaktens förmåga till undervattensstrid och underrättelse- inhämtning. Halvtidsmodifieringen av dessa ubåtar kommer därför att fullföljas i enlighet med riksdagens beslut (prop. 2009/10:99, utg.omr. 06, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348). Slutligen anförs att ubåten Södermanland livstidsförlängs för att kunna behållas i drift som en övergångslösning givet de nya förutsättningarna (se prop. 2013/14:99).

och det är mot de målen som regeringen redovisar hur miljöarbetet framskridit.

Klimatutmaningarna måste mötas gemensamt

Regeringen har slagit fast att Sverige ska vara ett föregångsland i arbetet med att begränsa klimatförändringarna. Genom att driva en framsynt och kostnadseffektiv klimatpolitik kan Sverige hålla sig i framkant för den globala omställning som är nödvändig. En utgångspunkt i utformningen av klimatpolitiken är EU:s klimatpolitik och framtida internationella klimatöverenskommelser. Med en kostnads- effektiv klimatpolitik kan maximala utsläppsminskningar åstadkommas till lägsta möjliga kostnad.

2.9En ambitiös klimat-, miljö- och Regeringens höga ambitioner avspeglas i att

energipolitik

Att möta klimatförändringarna är den viktigaste miljöfrågan. Klimatförändringarna är av global karaktär och möts därför bäst genom internationellt samarbete. Det är framför allt detta samarbete som bidrar till en långsiktigt hållbar välfärd och tillväxt. Men det är även viktigt att ekosystemens värden tryggas och att den biologiska mångfalden säkras. Visionen är att Sverige 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. En trygg och stabil energiförsörjning är en förutsättning för en långsiktigt hållbar välfärd och tillväxt. Det krävs därför en balanserad utveckling av energi- systemet som tillgodoser behovet av hållbar energi till internationellt konkurrenskraftiga priser.

Sverige med marginal kommer att nå av EU beslutade åtaganden avseende minskade utsläpp av växthusgaser och en ökad andel förnybar energi till 2020. Genom att uppfylla högt ställda målsättningar visar Sverige vägen för andra länder.

Inför FN:s klimatförhandlingar 2015 presenterade Europeiska kommissionen i början av 2014 ett förslag till ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030 för EU. Bakgrunden till förslaget är EU:s målsättning om att unionen 2050 ska ha minskat utsläppen av växthusgaser med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990.

Regeringen välkomnar kommissionens förslag men anser att den totala ambitionsnivån för det nya klimat- och energiramverket behöver höjas. EU behöver befästa sitt ledarskap och agera kraftfullt och konstruktivt för att åstadkomma en global klimatöverenskommelse vid klimatkonferensen i Paris 2015.

Regeringen ställer sig bakom kommissionens

2.9.1Globala utmaningar inom klimat- förslag till 40 procents utsläppsminskning inom

och miljöpolitiken

Klimatförändringarna är regeringens högst prioriterade miljöfråga. Till de viktigaste områdena för miljöpolitiken hör också bevarandet av biologisk mångfald och havs- och vattenmiljöer samt utvecklingen mot en giftfri miljö. Utgångspunkten i regeringens miljöarbete är det miljömålssystem som riksdagen beslutade om 2009. Regeringens arbete syftar till att uppfylla dessa mål på ett kostnadseffektivt sätt

EU, förutsatt att den bördefördelas mellan medlemsstaterna på ett kostnadseffektivt sätt. Hur bördefördelningen sker får stor inverkan på varje medlemsstats andel av utsläpps- minskningen. Därutöver stödjer regeringen ytterligare 10 procents utsläppsminskning, i form av internationella utsläppskrediter, förutsatt att andra utvecklade länder tar sin del av bördan i de internationella förhandlingarna. Utsläppsmålet är överordnat målet för energi från förnybara energikällor eftersom målet vi vill uppnå är att utsläppen av växthusgaser minskar.

PROP. 2013/14:100

Kommissionens konsekvensanalys visar på att 40 procent minskade utsläpp som fördelas kostnadseffektivt har en liten negativ påverkan på EU:s BNP-tillväxt. En bördefördelning där Sverige får ta på sig en högre andel än vad som gäller i ett kostnadseffektivt scenario, kan få kraftigt negativa effekter på svensk BNP och sysselsättning.

Regeringen gav 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med en rad andra myndigheter lämna ett underlag till en svensk färdplan för att uppnå visionen om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären till 2050 (dnr M2011/2426/KI). Utifrån denna färdplan gav regeringen Konjunkturinstitutet i uppdrag att analysera samhällsekonomiska kostnader för minskade växthusgasutsläpp för olika utsläppsbanor 2020– 2050 (dnr Fi2013/3106).

Regeringen avser tillsätta en utredning som ska lämna förslag till en strategi för hur regeringens långsiktiga vision att Sverige 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären kan uppnås.

I december 2013 lämnade Utredningen om fossilfri fordonstrafik sitt slutbetänkande (SOU 2013:84). Betänkandet innehåller förslag och bedömningar om åtgärder för att minska vägtransporternas utsläpp av koldioxid i enlighet med regeringens prioritering om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 och regeringens vision om att Sverige 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Betänkandet remissbehandlas under våren 2014.

Utformningen av fordonsskatten bidrar till att långsiktigt ställa om fordonsflottan till ett minskat beroende av fossila bränslen. Regeringen anser därför att koldioxidbeloppet i fordonsskatten bör höjas och att gränsen för när koldioxidbelopp börjar tas ut bör sänkas. För merparten av fordonsägarna höjs fordonsskatten med mellan 100 och 800 kronor per år. Motsvarande höjning av fordonsskatten bör även ske i det viktbaserade systemet. Ett förslag om höjd fordonskatt remitteras i samband med denna proposition.

Sverige är ett föregångsland inom klimatområdet

Sverige är ett föregångsland inom klimat- och energiområdet. Sedan 1990 har Sverige lyckats minska koldioxidutsläppen med 20 procent,

samtidigt som Sveriges ekonomi vuxit med nästan 60 procent.

Sverige är också det land som har högst andel förnybar energi i EU. I och med att Sverige 2012 nådde 51 procent förnybart i vårt energisystem är Sverige bland de första, och hittills ett av få, länder i EU som har nått EU:s 2020-mål för förnybar energi i förtid. Motsvarande siffra för EU som helhet var 14,1 procent. På samma sätt är det med andelen förnybart i transportsektorn. År 2012 var 11,8 procent av den energi som användes i transportsektorn förnybar, vilket också det är högst i EU och högre än det 10 procentsmål som vi satt upp för 2020. Till allt detta kommer en hög andel förnybart i Sveriges elproduktion. År 2012 var andelen förnybart i elproduktionen hela 60 procent. Det beror bl.a. på naturliga förutsättningar med god tillgång på vattenkraft, men också på elcertifikatsystemet, som är ett kostnadseffektivt stödsystem för att bygga ut den förnybara elproduktionen. Därtill kommer att 38 procent av Sveriges elproduktion 2012 kom från koldioxidfri kärnkraft.

Sverige är ledande när det gäller att förena god ekonomisk tillväxt med minskade utsläpp av växthusgaser. Genom att visa att det är fullt möjligt att förena en ambitiös klimat- och energipolitik med god och hållbar tillväxt kan Sverige påverka vår omvärld och agera med trovärdighet i internationella förhandlingar såväl inom EU som globalt.

Strategier för att nå miljökvalitetsmålen

För att nå de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen utarbetar regeringen målövergripande strategier. I mars 2014 redovisade regeringen sin strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141). Strategin har betydelse för flera av de svenska miljökvalitetsmålen och för EU:s strategi för biologisk mångfald samt de internationella s.k. Aichimålen.

Arbetet för att bevara den biologiska mångfalden fortsätter. Bland annat ska Miljömålsberedningen i juni 2014 slutredovisa sina förslag till uppdrag om dels en hållbar markanvändning (dir. 2011:50), dels en sammanhållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95), inklusive förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder.

Arbetet för att minska användningen av skadliga kemikalier bedrivs till stor del internationellt, inte minst inom ramen för EU- förordningen Reach.30 Som en del i regeringens strategi för att nå det svenska miljökvalitetsmålet En giftfri miljö och generationsmålet har en särskild utredare utsetts för att analysera behovet av nya ekonomiska styrmedel på kemikalie- området (dir. 2013:127).

I vissa tätorter, bl.a. i Stockholm, överskrids periodvis luftkvalitetsdirektivets högsta tillåtna dygnsmedelvärde för stora partiklar. Ett flertal åtgärder har vidtagits, men miljökvalitetsnormen har ännu inte uppnåtts. Regeringen har därför tillsatt en utredning med uppdrag att förutsättningslöst ta fram förslag på åtgärder som varaktigt kan minska de höga partikel- halterna i berörda tätorter (dir. 2014:32).

2.9.2En effektiv och hållbar energiförsörjning

Regeringen driver en långsiktig och ambitiös energipolitik. Energipolitiken bygger på samma grundpelare som energisamarbetet inom EU och syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och en trygg och stabil energiförsörjning. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energi- användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med liten negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat.

Den övergripande inriktningen på politiken

De energipolitiska målen inbegriper att andelen förnybar energi i Sverige 2020 bör vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn bör samma år vara minst 10 procent. Ett ytterligare mål är att energianvändningen bör effektiviseras. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om en minskad energiintensitet med 20 procent mellan 2008 och 2020.

30 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).

PROP. 2013/14:100

Under 2013 gav regeringen Energi- myndigheten och Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta underlag till en s.k. kontrollstation 2015 (dnr M2013/3203/KI).Energimyndigheten och Naturvårdsverket ska analysera möjligheterna att uppnå klimat- och energimålen till 2020 och kan även lämna förslag till justeringar av befintliga styrmedel. Eventuella förslag till justeringar av styrmedel ska utformas efter samråd med berörda myndigheter. Samhällsekonomiska och offentligfinansiella konsekvensanalyser ska utarbetas i samråd med Konjunkturinstitutet.

På det energipolitiska området innefattar detta förslag ett bindande mål på EU-nivå för förnybar energi om minst 27 procent till 2030. Kommissionen avser att återkomma till frågan om energieffektivisering efter den kommande översynen av energieffektiviseringsdirektivet (2012/27/EU).

Regeringen stödjer ett mål på minst 27 procent förnybart inom EU som inte bördefördelas mellan medlemsstater. Eftersom målet inte bördefördelas blir de nationella målsättningarna mycket viktiga. Målet ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Målet kan komma att ses över i ljuset av framtida kostnads- och teknikutveckling. Syftet med förnybarhets- målet är att fasa ut fossila bränslen.

En politik för ökad energieffektivitet och förnybara energikällor

Energieffektiviseringsdirektivet, som antogs av rådet i oktober 2012, innehåller bestämmelser och krav som bidrar till uppfyllelse av EU:s mål om en effektivare energianvändning. Regeringen har under mars 2014 överlämnat en proposition till riksdagen (prop. 2013/14:174) med förslag till hur energieffektiviseringsdirektivet ska genomföras i svensk lagstiftning.

För att öka andelen förnybar el och stärka konsumenternas ställning på elmarknaden har regeringen i mars 2014 överlämnat en proposition till riksdagen med förslag om skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el (prop. 2013/14:151). Skatte- reduktionen kan som mest uppgå till 18 000 kronor per år. Förslaget utgör ett sådant statligt stöd som måste anmälas och godkännas av kommissionen innan det kan genomföras.

PROP. 2013/14:100

Det innebär att de nya bestämmelserna kan träda i kraft tidigast den 1 juli 2014.

2.10Finansiell stabilitet är en förutsättning för god ekonomisk utveckling

Finansiella kriser får i regel stora negativa konsekvenser för samhällsekonomin och de offentliga finanserna. Utöver det produktions- bortfall, som normalt inträffar i samband med finansiella kriser, kan dessa kriser även leda till att produktion och sysselsättning blir betydligt lägre under långa perioder. Finans- och skuldkrisen har visat att det behövs en politik för att motverka att finansiella obalanser uppstår.

Finansiell stabilitetspolitik ska inriktas på problem före, under och efter en finanskris. Det överordnade målet för den finansiella stabilitetspolitiken är att motverka finansiella obalanser. Samtidigt ska effekterna på den ekonomiska utvecklingen av de åtgärder som vidtas i syfte att stabilisera kreditmarknaden beaktas, på såväl kort som lång sikt.

banker i andra länder. Det beror delvis på att de fyra stora bankkoncernerna har stor verksamhet i utlandet.

Sammantaget innebär detta att eventuella problem i bankerna riskerar att bli en börda för svenska skattebetalare. Det är därför viktigt att bankerna har tillräckligt med eget kapital för att kunna hantera dessa problem.

Ett vanligt mått som används för att studera en banks kapitalstyrka är den s.k. kärnprimär- kapitalrelationen, dvs. relationen mellan eget kapital och riskvägda tillgångar.31 De svenska storbankerna har haft en kraftigt stigande kärnprimärkapitalrelation de senaste åren. Utvecklingen är i första hand driven av förändrade tillgångar eller ändrad riskviktning och inte en följd av att bankerna har ökat sitt eget kapital. Jämförs i stället de svenska storbankernas egna kapital i förhållande till deras totala tillgångar framstår de inte längre som lika starka. Dessa faktorer kan i förlängningen skapa finansiella obalanser om något oförutsett inträffar.

Centrala reformer för att motverka finansiella obalanser

2.10.1Förhindra att finansiella obalanser För att motverka att finansiella obalanser uppstår vid de finansiella instituten uppstår har regeringen tillsammans med sina

De svenska bankerna har god lönsamhet och är relativt välkapitaliserade. Bankernas tillgång till marknadsfinansiering och likvida medel är också förnärvarande tillfredställande. Men även om det går bra för de svenska bankerna finns det ett antal faktorer i det svenska banksystemet som riskerar påverka den finansiella stabiliteten negativt.

Finansiella obalanser hos de finansiella instituten

Det svenska banksystemet är relativt beroende av marknadsfinansiering och en stor del av denna finansiering sker dessutom i utländsk valuta. Det är en finansieringskälla som är mindre stabil än exempelvis traditionell inlåning och något som utgör en förhöjd risk. Vidare har Sverige ett, internationellt sett, mycket stort och koncentrerat banksystem i förhållande till storleken på svensk ekonomi. De svenska bankerna är dessutom sammanflätade med

myndigheter vidtagit flera åtgärder. Det handlar bl.a. om kraftigt förstärkt tillsyn av den finansiella sektorn, markant högre kapital- och likviditetskrav på banker och andra kreditföretag samt bättre möjligheter för staten att agera om dessa företag hotar den finansiella stabiliteten.

Som ett led i arbetet med att öka bankernas kärnprimärkapital har Finansinspektionen beslutat att höja riskviktsgolvet för bolån till 15 procent, och aviserat att golvet kommer att höjas till 25 procent under 2014, givet att det kommande EU-regelverket tillåter detta.

Utredningen om nya kapitaltäckningsregler presenterade sitt slutbetänkande Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) i

31 De riskvägda tillgångarna beräknas genom att samtliga tillgångar multipliceras med riskvikter. Riskvikten bestäms utifrån hur troligt det är att låntagaren inte kan fullgöra sina låneåtaganden. Hög riskvikt innebär större risk än en låg riskvikt.

september 2013. Betänkandet har remiss- behandlats.32 Syftet med förslagen i utredningens betänkande är att öka bankernas kapital- täckningsgrad och se till att bankerna skaffar sig mer förlustabsorberande eget kapital, s.k. kärnprimärkapital. Regeringen avser att inom kort besluta om en proposition baserad på utredningens betänkande.

2.10.2Förhindra att finansiella obalanser uppstår hos hushållen

Utlåningen till hushåll ökar alltjämt, medan utlåningen till svenska företag är mer dämpad. Företag och hushåll bedöms för närvarande ha god betalningsförmåga och goda förutsättningar att klara räntebetalningar och amorterings- utgifter. Den svenska bostads-marknaden har uppvisat en kraftig uppgång sedan 1996. Det har inneburit att tillgångarna har ökat, från 300 till nästan 600 procent av den disponibla inkomsten. Samtidigt som priserna har stigit har hushållens skulder i förhållande till disponibla inkomster ökat från ca 90 till ca 175 procent (se diagram 2.14).

Diagram 2.14 Hushållens skuldkvot 1995–2013
Procent
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1995	1997	1999	2001	2003	2005	2007	2009	2011	2013
Källa: Statistiska centralbyrån.

Utredningen om överskuldsättning presenterade sitt slutbetänkande Överskuldsättning i

32 I betänkandet föreslås de lagändringar som behövs för att anpassa gällande svensk rätt till de krav som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och Europaparlamentets och rådets förordning 575/2013/EU om tillsyn för kreditinstitut och värdepappersföretag.

PROP. 2013/14:100

kreditsamhället? (SOU 2013:65) i november 2013. En av utredningens slutsatser var att genomsnittsdata inte nödvändigtvis säger mycket om hushållens betalningsförmåga eller hur många hushåll som verkligen är överskuldsatta. De stora lånen tas nämligen oftast ut av grupper som kan förväntas ha bättre förutsättningar att klara av stora lån, som t.ex. höginkomsttagare med stora finansiella tillgångar.

Regeringen redovisade i 2013 års ekonomiska vårproposition en analys av riskerna med hushållens skuldsättning (prop. 2012/13:100). I propositionen konstateras bl.a. att flera makroekonomiska förändringar kan förklara uppgången i den samlade skuldkvoten under de senaste decennierna. Samtidigt kan en hög skuldsättning öka hushållens sårbarhet för bl.a. räntehöjningar, inkomstbortfall och pris- nedgångar på bostäder. Vid ett prisfall kan hushållen tvingas amortera sina lån i snabb takt, vilket kan minska deras konsumtion och därmed den ekonomiska tillväxten.

En politik för minskad sårbarhet hos hushållen

För att motverka att en sådan situation uppstår har Finansinspektionen infört ett bolånetak. På nationell basis har Svenska bankföreningen i dialog med Finansinspektionen kompletterat bolånetaket med att rekommendera bankerna att lån över 75 procents belåningsgrad ska amorteras ned under en period på 10–15 år. Bankföreningen har också uttryckt att de ska vidga sin nuvarande amorterings- rekommendation till att omfatta alla bolån med en belåningsgrad över 70 procent samt att alla nya bolånekunder ska få en individuell amorteringsplan från bankerna. Av betydelse i sammanhanget är också regeringens politik för att förbättra förutsättningarna för ökat byggande samt ett effektivare utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. Finansinspektionen har också fått ett uppdrag från regeringen att skapa ökad transparens om bolåneräntan. Därutöver har en proposition lämnats till riksdagen med förslag till beräkning av ränteskillnadsersättning vid förtida lösen av bundna bolån (prop. 2013/14:44). Regeringen har dessutom lämnat en proposition till riksdagen om bl.a. tillståndsplikt för företag som lånar ut eller förmedlar lån på mindre belopp med kort löptid

PROP. 2013/14:100

(prop. 2013/14:107). En utredning kommer inom kort att tillsättas för att föreslå hur EU- direktivet om bostadslåneavtal ska implementeras i svensk lagstiftning.

Regeringen följer fortsatt noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och har beredskap att vidta ytterligare åtgärder om skuldsättningen skulle öka på ett sätt som förstärker riskerna för obalanser i ekonomin. Även om hushållen är känsligare för förändringar i bostadspriser än för prisförändringar på sina finansiella tillgångar, utgör tillgångarna en buffert för hushållen. Det är därför av särskild vikt att skapa förutsättningar för hushåll att göra informerade och välgrundade val för sina finansiella portföljer och balansräkningar. Regeringen har därför aktivt arbetat med att stärka hushållens ställning på fondmarknaden, främst genom att öka den finansiella förmågan och förståelsen för finansiella tjänster och produkter, men även genom regleringen av aktörer på marknaden och produkterna. Regeringens ambition är att förbättra jämförbarheten mellan olika finansiella produkter och att öka den finansiella kunskapen hos hushållen. Finansinspektionen har därför fått särskilda resurser för arbetet med finansiell utbildning och information om de finansiella produkter som marknaden erbjuder.

I syfte att minska hushållens sårbarhet har Konsumentverket från den 1 april 2014 rätt att ta ut sanktionsavgifter från snabblåneföretag som inte gör ordentliga kreditprövningar. Regeringen avser också att ta fram en strategi för att motverka överskuldsättning. Regeringen planerar även inrätta en konsumentupplysnings- tjänst på nationell nivå , som bl.a. ska kunna ge oberoende konsumentstöd kring finansiella tjänster, företag och pensioner.

Regeringen arbetar också aktivt i EU- förhandlingar om bl.a. krav på fondfaktablad och andra informationskrav. Ett sätt att förstärka hushållens balansräkningar på längre sikt är att förmå hushållen att fatta välgrundade beslut om placeringen av sin premiepension. En proposition har därför lämnats till riksdagen med förslag till krav på skriftlig bekräftelse vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet (prop. 2013/14:71). Det arbetet fortsätter med en särskild utredning om övriga finansiella tjänster och produkter (dir. 2014:11), jämte utredningen om konsumentskydd vid telefon- försäljning (dir. 2013:15). Regeringen går nu vidare med ett utökat samarbete med branschen

om information och transparens i frågor som rör bl.a. flytträtt av pensionskapital.

PROP. 2013/14:100

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2015

De senaste åren har en särskild promemoria med ett antal skatteförslag remitterats i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen. Remit- teringen har gjorts för att det ska vara möjligt att i kommande budgetproposition göra en samlad bedömning av skatteförslag med budgeteffekter. Det handlar bl.a. om att skapa ett tidsmässigt utrymme för en lagrådsgranskning av förslagen, i de fall en sådan granskning anses nödvändig.

I denna proposition presenteras ett antal reformer inom framför allt utbildningsväsendet. För att finansiera dessa reformer avser regeringen att i budgetpropositionen för 2015 föreslå ett antal skattehöjningar. Skatteförslagen avses beredas genom en remiss av en promemoria som har tagits fram inom Regeringskansliet. Promemorian presenteras i samband med att denna proposition överlämnas till riksdagen.

I promemorian föreslås:

-en begränsning av avdraget för privat


	pensionssparande			från	12 000 kronor till
	2 400 kronor per år,
-	höjda	punktskatter			på	alkohol;		med
	9 procent		på öl	och		vin,	och	med
	1 procent på sprit,
-	höjda	punktskatter			på	tobak;		med
	4 procent på cigaretter, röktobak, cigarrer,
	cigariller		och	tuggtobak			och	med
	22 procent på snus,

-en höjd fordonsskatt för lätta fordon genom att koldioxidbeloppet höjs och att gränsen för när koldioxidbelopp börjar tas ut sänks,

-en slopad gruppregistrering till mer- värdesskatt för företag inom den finan- siella sektorn och i inkomstskatterättsliga kommissionärsförhållanden.

Utöver dessa finansieringsförslag innehåller promemorian även ett förslag inom mervärdes- skatteområdet om en höjd beloppsgräns från 2 000 kronor till 4 000 kronor för att få använda förenklad faktura. Åtgärden är av förenklings- karaktär.

Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2013/14:100

3 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

–Den konjunkturåterhämtning som inleddes i de avancerade ekonomierna 2013 bedöms fortsätta 2014 och 2015. En expansiv penningpolitik och minskade finans- politiska åtstramningar förväntas bidra till en förhållandevis hög tillväxt.

–Tillväxten i svensk ekonomi var måttlig 2013, men steg något jämfört med 2012. BNP-tillväxten bedöms öka ytterligare 2014 och 2015, till följd av en starkare utveckling i omvärlden och en ökad tillförsikt hos svenska företag och hushåll.

–Den högre BNP-tillväxten förväntas leda till att sysselsättningen ökar i en något högre takt än arbetskraften 2014 och 2015. Arbetslösheten minskar gradvis.

–Löneökningarna blir återhållna 2014 och inflationen låg. Penningpolitiken antas vara fortsatt expansiv.

–Det låga resursutnyttjandet skapar tillsammans med en internationell återhämtning förutsättningar för en förhållandevis hög BNP-tillväxt 2016–2018. Bidraget från hushållens konsumtion till BNP-tillväxten väntas bli högt i förhållande till tidigare återhämtningar.

–Det råder stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Riskerna för en svagare utveckling bedöms överväga, även om riskerna för en sämre utveckling har minskat jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2014.

I detta avsnitt redovisas prognosen för den ekonomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden fram t.o.m. 2018.33 För att belysa den osäkerhet som omgärdar prognosen redovisas tre alternativa scenarier för den ekonomiska utvecklingen.

Den ekonomiska vårpropositionens syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2015. Tyngdpunkten i framställningen har därför lagts på prognosen fram t.o.m. 2015. Utvecklingen 2016–2018 redovisas i ett separat delavsnitt. Avsnittet avslutas med en beskrivning av hur prognosen har reviderats jämfört med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2014.

I avsnittet återfinns jämförelser med andra bedömares prognoser av variablerna BNP, arbetslöshet, inflation och BNP-gap. Genom att redovisa jämförelser med andra bedömare, och motivera större avvikelser, avser regeringen tydliggöra de bedömningar som görs.

33 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig fram t.o.m. den 9 mars 2014 beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

PROP. 2013/14:100

3.1Internationell konjunktur- utveckling

Tilltagande global aktivitet men viss oro på de finansiella marknaderna

Aktiviteten i världsekonomin tilltog andra halvåret 2013 (se diagram 3.1), en uppgång som drevs av en allt starkare utveckling i många avancerade ekonomier.34 En relativt stark ekonomisk utveckling ser ut att även prägla inledningen av 2014. Detta stöds bl.a. av indikatorer på tillförsikten bland företag och hushåll, som befinner sig på förhållandevis höga nivåer (se diagram 3.2). Även benägenheten att ta risker på de finansiella marknaderna ökade 2013 och under inledningen av 2014. En central drivkraft var den mycket expansiva penning- politiken i flera av de stora avancerade ekono- mierna.

Diagram 3.1 Världshandel och produktion 2006–2014

Årlig procentuell förändring
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15					Industriproduktion, världen
					Industriproduktion, världen
-20					Världshandel
-25
06	07	08	09	10	11	12	13	14
Källa: CPB, Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.

I de framväxande ekonomierna har utvecklingen överlag varit svag det senaste året. Inköpschefsindex i Kina har fallit tillbaka, vilket är ett tecken på att ekonomin bromsar in. Detta har i kombination med en allt tydligare återhämtning i de avancerade ekonomierna och

34 Med avancerade ekonomier avses de som ingår i Internationella valutafondens (IMF:s) definition Advanced economies (se WEO October 2013, Appendix 3.1, Economy Groups). De länder som inte definieras som Advanced economies betecknas av IMF som Emerging markets and developing economies. I det följande används termen framväxande ekonomier som en översättning av detta begrepp.

politisk oro i bl.a. Turkiet medfört förnyad oro på de finansiella marknaderna. Den finansiella oron har tagit sig uttryck i stora värdefall på aktiebörser och för valutor i många framväxande ekonomier. Även den upptrappade konflikten mellan Ukraina och Ryssland har resulterat i en ökad oro på de finansiella marknaderna, framför allt i dessa och i näraliggande länder. I flertalet avancerade ekonomier har dock utvecklingen på de finansiella marknaderna varit mindre turbulent. I bl.a. USA, Tyskland och Sverige har dock statsobligationsräntor fallit något under inledningen av 2014, sannolikt en följd av osäkerheten kring eventuella spridningseffekter från problemen i de framväxande ekonomierna.

Diagram 3.2 Förtroendeindikatorer för valda länder 2006–
2014
Index
3
2
1
0
-1
-2					Euroområdet, inköpschefsindex
					Euroområdet, inköpschefsindex
-3					Japan, ekonomiskt sentiment
-3					USA, inköpschefsindex
					USA, inköpschefsindex
-4
06	07	08	09	10	11	12	13	14

Anm.: Serierna är säsongrensade och normaliserade så att medelvärdet är 0 och standardavvikelsen är 1. Data för euroområdet och USA avser tillverkningsindustrin. Källor: Markit, Institute for Supply and Management och Sentix.

De avancerade ekonomierna förväntas även fortsättningsvis driva aktiviteten i världs- ekonomin, som förväntas växa i en högre takt 2014 och 2015 jämfört med 2013. BNP- tillväxten bland flertalet av Sveriges handelspartners ökar därmed under de kommande åren (se tabell 3.1). I de framväxande ekonomierna förväntas också en uppgång i tillväxten 2014 och 2015, jämfört med 2013. Till detta bidrar en uppgång i exporttillväxten, som ett led i de avancerade ekonomiernas återhämtning.

Den internationella prognosen baseras på att en expansiv penningpolitik fortsätter att stödja den ekonomiska återhämtningen under 2014 och 2015. Marknadsräntorna i USA och euro– området antas gradvis fortsätta stiga. Räntenivån väntas vara förenlig med en återhämtning och är

därmed inte alltför åtstramande. Vidare antas marknadsoron i de framväxande ekonomierna, inklusive Ukraina och Ryssland, få begränsade negativa realekonomiska effekter på världsekonomin som helhet.

Tabell 3.1 Internationell konjunkturutveckling

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring om annat ej anges

	Genomsnitt
	1994–20131	2013	2014	2015
BNP

Euroområdet	1,4	-0,4	1,1	1,6
USA	2,6	1,9	2,9	3,2
Storbritannien	2,4	1,9	2,6	2,2
Norge2	3,0	2,0	2,1	2,4
Japan	0,9	1,6	1,5	1,2
Kina	9,8	7,6	7,5	7,4
Världen (PPP)3	3,6	3,0	3,7	3,9
Omvärlden (KIX)4	1,9	1,3	2,4	2,8
Världsmarknadsefterfrågan	5,9	1,4	5,3	6,0

Inflation

Euroområdet	2,0	1,4	1,0	1,3
USA	2,4	1,5	1,7	2,0

Finansiella variabler

Refiränta5,6		0,25	0,25	0,50
Fed funds5,7		0,25	0,25	1,00
EUR/USD5		1,38	1,28	1,28
Brentolja5,8		111	103	102

1I avsnittets tabeller redovisas genomsnittliga värden för flertalet variabler från 1994. Perioden är vald med utgångspunkt i tillgänglighet på data från de svenska nationalräkenskaperna. För euroområdet och KIX-viktad BNP beräknas genomsnittet från 1996 p.g.a ytterligare begränsningar i datatillgång.

2BNP för Norges fastland.

3BNP-prognoser sammanviktade med köpkraftsjusterade BNP-vikter i världen enligt IMF.

4BNP-prognoser sammanviktade med KIX-vikter, ett mått på hur stor del av svensk utrikeshandel som går till och från olika länder.

5Värde vid respektive års slut.

6Europeiska centralbankens styrränta i procent.

7USA:s styrränta i procent.

8US dollar per fat.

Källor: Eurostat, Bureau of Economic Analysis, Internationella valutafonden, Reuters EcoWin och egna beräkningar.

Olikartad utveckling i euroområdet

Efter sex kvartal med recession växte BNP i euroområdet de tre sista kvartalen 2013. Tysk ekonomi har varit den drivande kraften bakom den starkare utvecklingen, men även i länder där BNP fallit kraftigt sedan 2008, t.ex. Spanien och Portugal, var tillväxten positiv de två sista kvartalen 2013. Dock är resursutnyttjandet i euroområdet som helhet fortsatt lågt och arbetslösheten är alltjämt hög. Inflationen är låg

PROP. 2013/14:100

och fallande, bl.a. som ett resultat av det låga resursutnyttjandet.

Under inledningen av 2014 syns tydliga tecken på en fortsatt bred uppgång i den ekonomiska aktiviteten. BNP-tillväxten i euro- området förväntas därmed stiga, och tillväxten 2014 och 2015 blir högre jämfört med 2013 (se tabell 3.1). De finanspolitiska åtstramningarna minskar av allt att döma i omfattning och den Europeiska centralbanken (ECB) förväntas behålla styrräntan på en låg nivå. Allt eftersom återhämtningen fortskrider stiger även inflationen. Bedömningen är dock att inflationen blir lägre än ECB:s inflationsmål även 2015 (se tabell 3.1).

Utvecklingen för de enskilda länderna inom valutaunionen ser ut att bli olikartad. Den tyska ekonomin fortsätter att utvecklas förhållandevis starkt 2014 och 2015. För flertalet ekonomier som har svaga offentliga finanser och behov av skuldminskning i den privata sektorn ser dock BNP-tillväxten ut att bli dämpad även fortsättningsvis. En fortsatt hög arbetslöshet medverkar till att tillväxten i konsumtionen blir låg, trots den expansiva penningpolitiken. Därtill bidrar det ansträngda banksystemet i delar av euroområdet till en låg kredittillväxt 2014 och i viss mån även 2015. Detta håller tillbaka investeringsutvecklingen.

Högre tillväxt i USA

Stark export och en tillfällig lageruppbyggnad bidrog till en hög tillväxt i USA under slutet av 2013. Finanspolitiska åtstramningar dämpade dock tillväxten under året vilket bidrog till att tillväxten för helåret 2013 ändå blev måttlig (se tabell 3.1). Arbetslösheten fortsatte att falla tillbaka. Till den lägre arbetslösheten bidrog, utöver en stigande sysselsättning, även en svag utveckling av arbetskraften. Den amerikanska centralbanken har, i ljuset av bättre ekonomiska utsikter, sedan januari 2014 börjat trappa ned sina obligationsköp.

Den amerikanska ekonomin präglades under 2013 av en betydande osäkerhet om den finanspolitiska inriktningen. Läget förvärrades i oktober då kongressen hade mycket svårt att komma överens om en budget, vilket resulterade i tre veckors nedstängning av delar av den federala statens verksamhet. Uppskjutna beslut om en höjning av skuldtaket ledde till farhågor

PROP. 2013/14:100

om en amerikansk betalningsinställelse. Under inledningen av 2014 har dock en budget antagits och skuldtaket har höjts på nytt. Dessa framsteg har skapat ett stabilare politiskt och ekonomiskt läge i USA.

Budgetöverenskommelsen i USA innebär att de finanspolitiska åtstramningarna blir mindre framöver. Stigande bostadspriser, en relativt hög sysselsättningstillväxt och stigande löner bedöms skapa utrymme för ökad tillväxt i den privata konsumtionen. Kreditvillkoren för små och medelstora företag har kontinuerligt förbättrats och penningpolitiken fortsätter att vara expansiv, om än i något mindre utsträckning. Samman- taget blir BNP-tillväxten förhållandevis hög 2014 och 2015 (se tabell 3.1).

Det låga resursutnyttjandet bidrar till en låg inflation, som dock förväntas stiga något 2014 och 2015 allteftersom återhämtningen i eko- nomin fortsätter. Den amerikanska central- banken höjer styrräntan 2015 som svar på den stigande inflationen och ett allt bättre läge på arbetsmarknaden.

Hög tillväxt i Storbritannien

BNP-tillväxten i Storbritannien var hög det andra halvåret 2013. Uppgången drevs av en stark ökning i inhemsk efterfrågan, till del ett resultat av en hög kredittillväxt. Exporten och investeringarna har dock utvecklats svagare.

Återhämtningen fortsätter 2014 och 2015. Den internationella konjunkturuppgången och ett förhållandevis svagt pund bedöms bidra till en starkare exportutveckling. Även privat konsumtion förväntas bidra till tillväxten, bl.a. till följd av stigande bostadspriser som ökar hushållens förmögenhet. En fortsatt expansiv penningpolitik stödjer återhämtningen.

Tecken på svagare utveckling i Norge

I Norge pekar fallande konsumentförtroende och en svagare bostadsmarknad på en försvagad ekonomisk utveckling framöver. Mot bakgrund av bostadsmarknadens utveckling väntas hus- hållen iaktta en viss försiktighet. En fortsatt svag norsk krona stödjer dock exporten och BNP- tillväxten stiger något framöver (se tabell 3.1).

Mervärdesskattehöjningar dämpar tillväxten i Japan

Efter två år med en förhållandevis svag utveckling ökade BNP-tillväxten i Japan 2013. Finans- och penningpolitiska stimulanser har varit centrala drivkrafter bakom denna uppgång. Till följd av detta har inhemsk efterfrågan utvecklats starkt. Exportutvecklingen har dock varit förhållandevis svag, vilket har bidragit till att bytesbalansunderskottet ökat ytterligare.

Den stora och stigande statsskulden har lett till beslut om finanspolitiska åtstramningar. Höjd mervärdesskatt 2014 och 2015 förväntas dämpa den ekonomiska aktiviteten och tillväxten blir lägre jämfört med 2013. En fortsatt expansiv penningpolitik stimulerar inhemsk efterfrågan. Den expansiva penningpolitiken bidrar även till att yenen fortsättningsvis blir svag, vilket medverkar till en ökad exporttillväxt. En fortsatt förhållandevis hög aktivitet i japansk ekonomi förväntas sammantaget medföra att den underliggande inflationen gradvis stiger mot inflationsmålet på 2 procent.

Svag investeringsutveckling i Kina

Efter en svag inledning 2013 återhämtade sig tillväxten i Kina något det andra halvåret. Under inledningen av 2014 har det dock funnits tecken på att den kinesiska ekonomin åter bromsar in. Investeringsutvecklingen ser ut att försvagas de kommande åren då regeringens reformer för att minska kredittillväxten förväntas få effekt. Detta är ett led i den kinesiska regeringens program för en omställning mot en tillväxt som i mindre grad är driven av investeringar. BNP-tillväxten förväntas sammantaget falla tillbaka något 2014 och 2015 jämfört med 2013 (se tabell 3.1).

3.2Svensk konjunkturutveckling

3.2.1BNP

Gradvis högre tillväxt i svensk ekonomi

Den svaga utvecklingen i omvärlden medförde att tillväxten i svensk ekonomi blev låg 2012 och under inledningen av 2013. Andra halvåret 2013 steg dock aktiviteten, i takt med en starkare utveckling i omvärlden. Sammantaget blev BNP- tillväxten måttlig för helåret 2013 (se tabell 3.2 och diagram 3.3).

Diagram 3.3 BNP-tillväxt 2000–2015

Procentuell förändring

8
6
4
2
0
-2
-4
-6
00	02	04	06	08	10	12	14
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Privat och offentlig konsumtion stod för de största bidragen till tillväxten, men även lagerinvesteringar bidrog positivt (se diagram 3.4). Utrikeshandeln utvecklades svagt 2013, då både exporten och importen minskade. Nettoexportens bidrag till BNP-tillväxten var dock positivt, eftersom importen minskade mer än exporten. Därtill minskade de totala fasta bruttoinvesteringarna, även om bostads- investeringarna växte.

BNP-tillväxten bedöms öka ytterligare 2014 och 2015, till följd av en starkare utveckling i omvärlden och en ökad tillförsikt hos svenska företag och hushåll.

Den högre BNP-tillväxten medför att resursutnyttjandet stiger. Resursutnyttjandet är dock av allt att döma lågt i nuläget och lågkonjunkturen i svensk ekonomi bedöms därmed bestå de närmaste två åren (se tabell 3.2).

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.4 Bidrag till BNP-tillväxten 2012–2015

Procentenheter respektive procentuell förändring

4
3
2
1
0
			Offentlig konsumtion
-1			Hushållens konsumtion
			Lager
-2			Investeringar
-2			Nettoexport
			Nettoexport
-3			BNP
-3
12	13	14	15
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 3.5 Förtroendeindikatorer 2007–2014
Index
3
2
1
0
-1
				Barometerindikatorn
-2				Inköpschefsindex, totalt
				Konsumentförtroende (CCI)
-3
07	08	09	10	11	12	13	14
Anm.: Säsongrensade månadsvärden. Serierna är normaliserade så att medelvärdet är 0
och standardavvikelsen är 1. Inköpschefsindex totalt är en sammanvägning av
tillverkningsindustrin och tjänstesektorn, baserat på förädlingsvärdet.
Källor: Konjunkturinstitutet och Swedbank.

Hushållens konsumtion driver tillväxten 2014

Hushållens konsumtion växte 2013 i en något lägre takt än genomsnittet de senaste 20 åren (se tabell 3.2). Hushållens disponibla inkomster växte snabbare än konsumtionen, vilket innebar att sparandet ökade. Indikatorer på hushållens förtroende har stigit det senaste året och ligger under inledningen av 2014 kring sitt medelvärde (se diagram 3.5). Detta tyder på att tillväxten i hushållens konsumtion kommer att öka under 2014 jämfört med 2013.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.2 BNP och dess komponenter 2012–2015

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring om annat ej anges

	Mdkr	Genomsnitt
	2012	1994–2013	2013	2014	2015
Hushållens
konsumtion	1718	2,3	2,0	2,6	3,7
Offentlig konsumtion	956	0,9	2,0	1,0	0,6
Fasta
bruttoinvesteringar	674	4,1	-1,3	4,7	7,4
Lagerinvesteringar1		0,1	0,2	0,1	-0,1
Export	1722	5,7	-0,9	3,5	5,5
Import	1516	5,1	-1,2	3,4	6,3
Nettoexport1		0,5	0,1	0,2	0,0
BNP	3550	2,6	1,5	2,7	3,3
BNP,
kalenderkorrigerad	3555	2,7	1,5	2,8	3,0

Potentiell BNP,
kalenderkorrigerad2	3639	2,4	2,2	2,3	2,0
BNP-gap3		-1,9	-2,9	-2,4	-1,5

Anm.: Fasta priser, referensår 2012.

1Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2Till marknadspris. Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

3BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Regeringens politik bidrar till en stark utveckling av hushållens disponibla inkomster 2014. Detta motverkas delvis av genomförda kommunalskattehöjningar 2014. Därtill har hushållens förmögenhetsutveckling varit gynnsam 2013 och under inledningen av 2014 till följd av stigande aktie- och bostadspriser. Penningpolitiken antas vara expansiv även 2014 vilket bidrar till att stimulera konsumtionen. Konsumtionstillväxten förväntas sammantaget stiga 2014 jämfört med 2013. Konsumtionen kommer dock att växa långsammare än de disponibla inkomsterna, vilket är liktydigt med att sparkvoten stiger (se diagram 3.24). Bedömningen är därför att hushållen även 2014 förväntas vara återhållsamma då de fattar sina konsumtionsbeslut. En bidragande orsak till det är att arbetslösheten fortfarande ligger på en hög nivå.

Läget på arbetsmarknaden förväntas fortsätta att förbättras 2015 och allt fler blir sysselsatta. Därtill antas att penningpolitiken även 2015 är fortsatt expansiv och att den internationella konjunkturuppgången fortsätter. Konsumtionen bedöms därför stiga i en högre takt 2015 jämfört med 2014.

Investeringstillväxten stiger

De fasta bruttoinvesteringarna minskade 2013 (se tabell 3.2).35 Bostadsinvesteringarna utvecklades dock starkt och dämpade nedgången (se tabell 9 i bilaga 1). Även investeringar i energisektorn steg kraftigt mot slutet av året. Industriinvesteringarna fortsatte däremot att utvecklas ojämnt och för helåret 2013 skedde en tydlig nedgång. Nivåerna för såväl bostads- som industriinvesteringar är fortfarande låga jämfört med nivåerna före finanskrisens utbrott 2008.

Indikatorer på bostadsbyggandet tyder på en fortsatt återhämtning i bostadsinvesteringarna 2014. I takt med att exporttillväxten bedöms öka 2014 förväntas även produktionskapaciteten utökas och industriinvesteringarna ta fart. Även ett stigande kapacitetsutnyttjande inom industrin talar för en sådan utveckling (se diagram 3.15).

Sammantaget kommer de totala investeringarna öka något snabbare 2014 än genomsnittet de senaste 20 åren. Investeringsbehovet väntas vara fortsatt större än normalt även 2015 och investeringstillväxten förväntas tillta ytterligare.

Fortsatt ökning av statlig och kommunal konsumtion 2014

De offentliga konsumtionsutgifterna ökade med 2,0 procent 2013, vilket är en betydligt högre tillväxt än genomsnittet för de senaste 20 åren (se tabell 3.2). Framför allt var det den statliga konsumtionen som ökade snabbt, vilket delvis förklaras av tillfälligt höga utgifter för militär förbrukningsmateriel samt ökade utgifter för flyktingmottagande. Även den kommunala konsumtionen utvecklades jämförelsevis starkt 2013. Ett ökat antal elever i grundskolan bidrog till utvecklingen. Dessutom fick kommun- sektorn tillfälliga återbetalningar av pensionspremier från AFA Försäkring. Dessa kan ha bidragit till att kommuner och landstings

35 Fasta bruttoinvesteringar är materiella eller immateriella tillgångar som används i produktionsprocessen i över ett år. Bruttobegreppet syftar på att kapitalförslitningen inte är borträknad.

inköp av material och tjänster var tillfälligt höga 2013.

Den offentliga konsumtionen väntas öka med 1,0 procent 2014 (se tabell 3.2). Det är främst statens konsumtion som fortsätter att öka förhållandevis snabbt. Till det bidrar bl.a. ökade utgifter inom områdena utbildning, migration, försvar och rättsväsende.

Kommunerna möter i nuläget stora demografiska förändringar. Det blir allt fler barn i förskole- och grundskoleålder, medan antalet barn i gymnasieålder minskar. Även trycket på äldreomsorgen ökar framöver med allt fler personer i åldrarna 80 år och äldre, som har relativt stora vårdbehov. De senaste åren har dock konsumtionen av äldreomsorg inte ökat i takt med antalet äldre. Det beror på att en allt större andel av äldreomsorgen utförts i form av hemtjänst, som kräver mindre resurser än andra omsorgsformer, och att andelen med särskilt boende minskar. Den kommunala konsum- tionen väntas öka något långsammare 2014 jämfört med 2013. Det beror dels på att konsumtionen 2013 bedöms ha påverkats av tillfälliga faktorer, dels på det begränsade ekonomiska utrymmet i kommunsektorn.36

År 2015 väntas de offentliga konsumtions- utgifterna öka i lägre takt än året före. Det beror framför allt på att den statliga konsumtionen förväntas minska, vilket följer av anslags- utvecklingen. Den kommunala konsumtionen väntas emellertid öka i ungefär samma takt som 2014. Efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster ser ut att stiga mer framöver då andelen barn och äldre i befolkningen ökar. Prognosen baseras på beslutad politik. Bland annat antas den genomsnittliga kommunal- skattesatsen vara oförändrad, vilket begränsar utrymmet för den kommunala konsumtionen.

PROP. 2013/14:100

Lager bidrar positivt till tillväxten 2014

Industriföretagen minskade sina lager av insatsvaror 2013. En orsak till detta var troligen en ökad osäkerhet om efterfrågeläget. Industrin minskade även sina lager av varor i arbete och färdigvaror under delar av året, men sista kvartalet 2013 ökade i stället dessa markant och bidrog kraftigt till BNP-tillväxten. Inom handeln skedde en lageravveckling under hela 2013, vilket sannolikt också kan härledas till det osäkra efterfrågeläget. Det totala lagerbidraget till BNP- tillväxten 2013 var positivt, vilket till stor del beror på att skogslagren ökade.

Både industrin och handeln väntas öka sina lager 2014, delvis till följd av förväntan om högre efterfrågan. Inom industrin bedöms dock utvecklingen vara blandad. Företagen förväntas öka sina lager av insatsvaror medan lagren av varor i arbete och färdigvaror väntas minska något, som en följd av den kraftiga uppbyggnaden det sista kvartalet 2013. Sammantaget bedöms bidraget till BNP- tillväxten från lagerinvesteringarna för helåret 2014 bli något positivt (se tabell 3.2).

Internationell återhämtning bidrar till stigande export

Utrikeshandeln utvecklades svagt 2013 (se diagram 3.6). Mot slutet av året började dock varuexporten stiga, till följd av att en viss återhämtning bland Sveriges handelspartners ägde rum. Det är framför allt varuexporten som har bidragit till den svaga exportutvecklingen och då särskilt exporten av investeringsvaror. Detta beror framför allt på en svag efterfrågan i omvärlden. Eftersom exporten till stor del utgörs av importerade varor och tjänster, bidrog den svaga exportutvecklingen det senaste året till att även importen utvecklades svagt under 2013.

36 Prognosen för den kommunala konsumtionen utgår från beslutad politik, samt statsbidrag och skattesatser i kommuner och landsting enligt tabell 8.5 i avsnitt 8. Även det lagstadgade kravet om budgetbalans (balanskravet) måste följas av kommunerna. Som en följd av detta får inkomstutvecklingen på några års sikt en stor betydelse, vilken i sin tur beror på löner och arbetade timmar i ekonomin som helhet.

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.6 Export och svensk exportmarknad 2007–2015

Årlig procentuell förändring
15
10
5
0
-5
					Svensk export
-10					Världsmarknadsefterfrågan
					Världsmarknadsefterfrågan
-15
07	08	09	10	11	12	13	14	15
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Stigande ekonomisk aktivitet i omvärlden ökar efterfrågan på varor och tjänster som produceras i Sverige. Exporttillväxten förväntas därmed vara positiv 2014. Återhämtningen förväntas även innebära att investeringstillväxten bland Sveriges handelsländer tar fart. I ett sådant läge befinner sig svenska exportföretag i en gynnsam position, med sin tyngdpunkt på insats- och investeringsvaror. Mot denna bakgrund förväntas tillväxttakten i exporten gradvis tillta (se tabell 3.2), ungefär i linje med tillväxten på den svenska exportmarknaden (se diagram 3.6).

När väl exporten och den inhemska efterfrågetillväxten stiger 2014 och 2015 förväntas även importtillväxten stiga (se tabell 3.2). En stark utveckling i närtid stöds även av att förtroendet bland importföretagen, mätt enligt inköpschefindex, är på höga nivåer.

Varuproduktionen ökar

Mot slutet av 2013 började varuproduktionen återigen att öka, efter att ha utvecklats svagt en längre tid (se diagram 3.7). En tilltagande världsmarknadsefterfrågan och ökad export bidrog till detta. Trots en hög tillväxt det sista kvartalet minskade industriproduktionen helåret 2013. Bland övriga varuproducerande branscher ökade främst byggproduktionen, vilket dämpade nedgången i den totala varuproduktionen 2013 (se tabell 3.3).

Tjänsteproduktionen har fortsatt att växa under hela 2013 (se diagram 3.7 och tabell 3.3). Tillväxten drivs främst av hushållstjänster, men

även fastighets- och finanstjänster har under 2013 haft en god utveckling.37

Flertalet förtroendeindikatorer, bl.a. Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer, visar att företagens förväntningar om produktion och efterfrågan har ökat det senaste året. Det indikerar att det finns goda förutsättningar för en högre produktion under 2014 inom både varu- och tjänsteproducerande branscher.

Det stigande förtroendet i kombination med en fortsatt återhämtning bland Sveriges handelspartners skapar förutsättningar för en uppgång i svensk industriproduktion 2014 och 2015. Tillväxttakten i industriproduktionen förväntas dock vara låg i relation till tidigare konjunkturuppgångar. Detta beror främst på att exportutvecklingen bedöms bli svag i jämförelse med tidigare återhämtningsfaser (se diagram 3.25). En hög tillväxt i bygginvesteringar 2014 och 2015 bidrar till att tillväxten i byggproduktionen blir hög (se tabell 3.3).

Diagram 3.7 Näringslivets produktion 2008–2013
Index
115
	Näringslivet
110	Varor
	Tjänster
105
100
95
90
85
80
08	09	10	11	12	13
Anm.: Index = 100 första		kvartalet 2008.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

37 I fördjupningsrutan Sysselsättningsutvecklingen – ett bransch- perspektiv beskrivs utvecklingen för branschen för hushållstjänster mer ingående.

Tabell 3.3 Näringslivets produktion

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring om annat ej anges

	Mdkr	Genomsnitt
	2012	1994-2013	2013	2014	2015

Varuproducenter	834	3,7	-0,3	2,8	4,7
Industri	514	5,2	-1,3	3,2	5,9
Bygg	164	1,3	3,0	3,9	4,1
Tjänsteproducenter	1 615	3,3	3,0	3,5	3,7
exkl. FoF1	1 189	4,1	2,8	3,6	4,5
Näringslivet totalt	2 449	3,5	1,9	3,3	4,1

1 Finans- och fastighetstjänstebranscherna.

Anm.: Fasta priser, referensår 2012. Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus insatsförbrukning.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tillväxttakten i tjänsteproduktionen bedöms stiga 2014 och ligga kvar på en förhållandevis hög nivå 2015. Produktionen gynnas bl.a. av en stigande tillväxt i hushållens konsumtion och av en ökad efterfrågan på företagsnära tjänster.

Sammantaget förväntas tillväxten i närings- livets produktion stiga 2014 och 2015.

3.2.2Arbetsmarknad

Återhämtning på arbetsmarknaden

Sysselsättningen steg för både män och kvinnor 2013 (se tabell 3.4). Det är tjänstebranscherna samt stat, kommuner och landsting som främst har drivit ökningen i sysselsättningen (se tabell 3.5). Sysselsättningen ökade något snabbare än befolkningen, vilket innebar att sysselsättningsgraden steg (se diagram 3.8).

De framåtblickande indikatorerna för efterfrågan på arbetskraft, t.ex. anställnings- planer i näringslivet, nyanmälda lediga platser och varsel om uppsägning, tyder på en fortsatt ökning av sysselsättningen under 2014 (se diagram 3.9). Enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer har andelen företag som planerar att öka antalet anställda stigit kraftigt sedan slutet av 2013. Antalet varsel om uppsägning har minskat kontinuerligt under 2013 och antalet nyanmälda lediga platser befinner sig på en hög nivå.

								PROP. 2013/14:100
Diagram 3.8 Sysselsatta och sysselsättningsgrad 1991–
2015
Tusental								Procent av befolkningen
5 000												72
4 800				Sysselsatta (vänster skala)								70
4 800				Sysselsättningsgrad (höger skala)								70
				Sysselsättningsgrad (höger skala)
4 600												68
4 400												66
4 200												64
4 000												62
3 800												60
91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad data från Statistiska centralbyrån (2001–
2005) och Konjunkturinstitutet (1991–2000).
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Sysselsättningen förväntas öka snabbare än befolkningen 2014 och 2015, vilket får till följd att sysselsättningsgraden stiger ytterligare (se diagram 3.8).

Diagram 3.9 Urval av sysselsättningsindikatorer 2001– 2014

Tusental													Nettotal
100		Nyanmälda lediga platser (vänster skala)											100
		Nyanmälda lediga platser (vänster skala)
		Varsel (vänster skala)											80
80		Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)
80													60
													60
60													40
60
													20
40													0
													0
20													-20
20
													-40
0													-60
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14

Anm.: Nyanmälda lediga platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplanerna är säsongrensade och avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern. Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva och negativa svar. Sista utfall är januari 2014.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet.

Sysselsättningen i näringslivet ökar i takt med återhämtningen i ekonomin

Tillväxten i näringslivets produktion tilltog 2013 och väntas öka ytterligare 2014. I takt med att produktionen ökar snabbare får företagen ett större behov av att öka arbetsstyrkan (se tabell 3.5). Utvecklingen av sysselsättningen skiljer sig

PROP. 2013/14:100

åt mellan näringslivets branscher, med ökningar främst i tjänstebranscherna. Detta följer av den stigande inhemska efterfrågan, i synnerhet en ökad konsumtion bland hushållen. Sysselsättningen i varubranscherna väntas i stället minska något (se tabell 3.5 och fördjupningsrutan Sysselsättningsutvecklingen – ett branschperspektiv), framför allt till följd av att sysselsättningen inom den exportberoende industrisektorn ser ut att fortsätta att utvecklas svagt. I varubranscherna bedöms produktionen 2014 huvudsakligen öka via en högre produktivitet men 2015 via en högre medelarbetstid. Den negativa utvecklingen i sysselsättningen inom industrin vägs till viss del upp av en ökande sysselsättning i byggbranschen, vilket är en följd av den höga tillväxten i byggproduktionen.

Sysselsättningen i varubranscherna bestäms inte bara av den konjunkturella utvecklingen. Den minskande andelen sysselsatta i varubranscherna totalt, och den allt större andelen sysselsatta i tjänstebranscherna, följer också en strukturell trend som pågått sedan mitten av 1990-talet (se diagram 3.10). En ökad efterfrågan på tjänster i förhållande till varor och att industrin blivit mindre sysselsättningsintensiv är bidragande orsaker till denna utveckling. En ytterligare förklaring är att många som tidigare räknades som sysselsatta inom industrin numera arbetar inom företagstjänstebranschen, t.ex. i bemanningsföretag.

Tabell 3.4 Arbetsmarknad

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring om annat ej anges

Nivå, tusental		Genomsnitt
	2012	1994–2013	2013	2014	2015
BNP1	3 555	2,7	1,5	2,8	3,0
Produktivitet2	415	2,0	1,1	1,5	1,9
Produktivitet i
näringslivet2	458	2,5	1,7	1,8	2,2
Arbetade timmar3	7 516	0,7	0,4	1,4	1,2
Arbetade timmar i
näringslivet3	5 356	1,0	0,1	1,6	1,6
Medelarbetstid4		0,0	-0,6	0,2	0,0
Sysselsatta	4 657	0,7	1,0	1,2	1,2
Kvinnor	2 215	0,6	1,0	-	-
Män	2 442	0,9	1,0	-	-
Potentiell
sysselsättning5	4 767	0,5	1,2	0,8	0,6
Sysselsättningsgap6		-1,9	-2,5	-2,2	-1,5
Arbetskraft	5 060	0,6	1,1	0,9	0,7
Kvinnor	2 400	0,6	1,2	-	-
Män	2 660	0,7	1,0	-	-
Arbetslöshet7		8,0	8,0	7,7	7,3
Kvinnor		7,7	7,9	-	-
Män		8,2	8,2	-	-
Programdeltagare7, 8	187	3,2	3,9	3,9	3,7

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalender- korrigerade data. Sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser åldersgruppen 15–74 år enligt populationen i arbetskraftsundersökningarna (AKU). BNP, produktivitet, arbetade timmar, medelarbetstid och potentiell sysselsättning finns inte uppdelat på kön. Prognos fördelat på kvinnor och män görs ej.

1BNP till marknadspris, fasta priser, kalenderkorrigerad. Nivå avser miljarder kronor.

2Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

3Enligt nationalräkenskaperna. Nivå avser 10 000-tal.

4Avser arbetade timmar per år enligt nationalräkenskaperna dividerat med årsmedeltal för antal sysselsatta i åldersgruppen 15–74 år enligt AKU.

5Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

6Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsättning i procent av potentiell sysselsättning.

7I procent av arbetskraften.

8Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Diagram 3.10 Branschvis sysselsättning 1993–2015

Procent av total sysselsättning

50
40
30
20
10			Varuproducenter
10			Tjänsteproducenter
			Tjänsteproducenter
			Offentliga myndigheter
0
93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Sysselsatta enligt nationalräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.5 Sysselsättning efter näringsgren

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring om annat ej anges

Nivå, tusentals personer		Genomsnitt
	2012	1994–2013	2013	2014	2015
Näringslivet	3 215	1,1	0,8	1,5	1,7
Varubranscher	1 094	-0,1	-1,7	0,0	-0,2
Tjänstebranscher	2 121	1,9	2,1	2,3	2,6
Stat, kommun och
landsting	1 302	-0,3	1,4	0,7	0,2
Staten	238	-0,4	2,2	0,8	-0,4
Kommuner och	1 064	-0,3	1,2	0,7	0,3
landsting

Ekonomin totalt1	4 627	0,7	1,0	1,2	1,2

1 I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande organisationer.

Anm.: Antalet sysselsatta avser sysselsatta enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Antalet sysselsatta i stat, kommun och landsting fortsätter att öka

Sysselsättningen i offentlig sektor har ökat sedan 2012 (se tabell 3.5).38 År 2013 ökade sysselsättningen med 18 000 personer. De senaste årens uppgång i sysselsättningen har skett i både staten, kommunerna och landstingen. Under denna period har bl.a. satsningar gjorts på universitetsutbildning och rättsväsende. Samtidigt har antalet anställda i kommunsektorn åter ökat efter några år av minskad sysselsättning i samband med finanskrisen.

Utvecklingen med stigande offentlig sysselsättning förväntas fortsätta under 2014, framför allt inom kommunerna. Den demografiska utvecklingen innebär att kommunerna möter en stigande efterfrågan på välfärdstjänster, inom skola, vård och omsorg. Kommunernas skatteunderlag väntas växa i takt med att ekonomin återhämtar sig och arbetslösheten minskar. Detta skapar utrymme för en fortsatt ökning av sysselsättningen 2015.

Arbetade timmar ökar starkt i tjänstebranscherna

Antalet arbetade timmar i hela ekonomin bedöms öka något snabbare än sysselsättningen 2014 (se diagram 3.11 och tabell 3.4), vilket medför att medelarbetstiden ökar något. Ökningen av antalet arbetade timmar drivs, liksom sysselsättningen, av en positiv utveckling i tjänstebranscherna samt i stat, kommun och landsting. År 2015 förväntas det totala antalet timmar öka i en något lägre takt, vilket beror på att timmarna i stat, kommun och landsting utvecklas svagare än föregående år. I näringslivet förväntas timmarna öka i samma takt 2014 och 2015.

38 De sysselsatta i kommunerna och landstingen utgör drygt 80 procent av de offentligt sysselsatta.

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.11 BNP, arbetade timmar och sysselsatta 1995– 2015

Årlig procentuell förändring
8
6
4
2
0
-2
			BNP
-4			Arbetade timmar
			Sysselsatta
-6
95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Kalenderkorrigerade data för BNP och arbetade timmar.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 3.12 Arbetskraften och arbetskraftsdeltagande 1991–2015

Tusental								Procent av befolkningen
5 400												75
				Antal i arbetskraften (vänster skala)
				Arbetskraftsdeltagande (höger skala)								74
5 200				Arbetskraftsdeltagande (höger skala)
5 200
												73
5 000												72
												72
4 800												71
4 800
												70
4 600
												69
4 400												68
91	93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad data från Statistiska centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Lägre tillväxt i arbetskraften

Arbetskraften har ökat starkt de senaste åren (se diagram 3.12). Det beror delvis på att befolkningen i arbetsför ålder har ökat, men också på att en större andel av befolkningen deltar i arbetskraften, dvs. arbetskrafts- deltagandet har stigit. I synnerhet har arbetsmarknadsdeltagandet bland kvinnor stigit 2010–2013.

I regel sjunker arbetskraftsdeltagandet när konjunkturen, och utsikterna att hitta ett arbete, försämras. Under finanskrisen och den efterföljande lågkonjunkturen 2009–2013 har arbetskraftsdeltagandet dock inte minskat i samma grad som under tidigare lågkonjunkturer. I dag är arbetskraftsdeltagandet på samma nivå som under högkonjunkturerna 2001 och 2007 (se diagram 3.12). En viktig förklaring till det ökade arbetskraftsdeltagandet är att regeringens utbudsstimulerande reformer, framför allt jobbskatteavdraget, har ökat drivkrafterna att arbeta.

Den starka ökningen i arbetskraften bedöms avta 2014 och 2015, huvudsakligen beroende på att regeringens tidigare reformer bedöms ha nått full effekt fram till och med 2013 (se tabell 3.4). Det förstärkta jobbskatteavdraget som trädde i kraft vid årsskiftet 2013/2014 väntas dock bidra till tillväxten i arbetskraften de kommande åren. En annan anledning till den lägre ökningstakten i arbetskraftsdeltagandet är att grupper med lågt arbetskraftsdeltagande, som äldre och nyanlända invandrare, förväntas öka i en snabbare takt än andra grupper.

Arbetslösheten minskar 2014 och 2015

Den utdragna lågkonjunkturen har medfört att efterfrågan på arbetskraft inte har ökat i takt med utbudet. Sammantaget innebär det att arbetslösheten för närvarande är på en hög nivå (se diagram 3.13). Under loppet av 2013 har dock arbetslösheten minskat något och 2014 och 2015 förväntas den fortsätta sjunka då sysselsättningen ökar snabbare än arbetskraften (se tabell 3.4).

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.13 Arbetslösa och arbetslöshet 1991–2015

3.2.3

Resursutnyttjande

Tusental

Procent av arbetskraften

500

I stort sett balanserat resursutnyttjande inom

450

företagen

400

350

Indikatorer

på

resursutnyttjandet

inom

företagen steg mot

slutet

2013.

Andelen

300

företag i näringslivet som anser att de utnyttjar

250

befintlig personal nästan fullt ut har ökat enligt

200

Arbetsförmedlingens

företagsundersökning.

150

Under hösten 2013 nådde denna andel

100

Antal arbetslösa (vänster skala)

genomsnittsnivån

för

1997–2013.39

Det

kan

Arbetslöshet (höger skala)

tolkas

som

att

den

lediga

kapaciteten

är

begränsad.

Sammantaget

bedöms

resurs-

utnyttjandet inom företagen i hela näringslivet

vara i stort sett balanserat.

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad av Statistiska centralbyrån

(2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).

Kapacitetsutnyttjandet

industriföretagen

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

steg 2013 och låg det fjärde kvartalet 2013 på en

Diagram 3.14 Långtidsarbetslösa 2001–2013

genomsnittlig

nivå

enligt

Statistiska

Tusental

Procent av arbetslösa

centralbyråns undersökning, men på en något

160

lägre

nivå

än

genomsnittet

enligt

140

Konjunkturinstitutets

barometer

(se

diagram

3.16). Det indikerar att mängden lediga resurser

120

minskat även i industrin.

100

Regeringen bedömer

att

resursutnyttjandet

inom företagen fortfarande inte är balanserat

vare sig i industrin eller i de varuproducerande

branscherna som helhet. Varuproduktionen har

utvecklats svagt en längre tid till följd av låg

Antal långtidsarbetslösa (vänster skala)

efterfrågan.

Allt

tyder

dock

på

att

varuproducerande företagen inte fullt ut anpassat

Långtidsarbetslöshet (höger skala)

sin produktionskapacitet. Till viss del avvaktar

kommande

efterfrågeuppgång.

den

meningen är den lediga kapaciteten att betrakta

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Långtidsarbetslösa avser arbetslösa

som

tillfällig.

tjänsteproducerande

27 veckor eller längre (svensk praxis), mätt enligt

arbetskraftsundersökningarna. Säsongrensad kvartalsdata.

branscherna, där produktionsfallet under låg-

Källa: Statistiska centralbyrån.

konjunkturen inte varit lika stort, är

Arbetslöshetstiderna har generellt sett blivit

resursutnyttjandet av allt att döma högre. Denna

längre sedan finanskrisens utbrott, vilket har

bedömning stöds av att andelen företag som

resulterat i en högre långtidsarbetslöshet än åren

angett otillräcklig efterfrågan som främsta hinder

före finanskrisen (se diagram 3.14). Antalet

för produktionen har varit klart högre inom

personer som är långtidsarbetslösa har däremot

industrin än inom tjänstebranscherna i flera år

minskat jämfört med 2009 och 2010, då antalet

(se diagram 3.16). Bland tjänsteföretagen har

långtidsarbetslösa var som högst. Regeringen

sysselsättningsuppgången varit större de senaste

bedömer

dock

att

långtidsarbetslösheten

åren, vilket också talar för att resursutnyttjandet

kommer att ligga kvar på en förhållandevis hög

är lägre i de varuproducerande företagen (se

nivå de närmaste åren. Långtidsarbetslösheten

avsnitt 3.2.2).

beskrivs närmare i avsnitt 10.

39 Se Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2013 (Arbetsförmedlingen 2013).

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.15 Industrins kapacitetsutnyttjande 1996–2013

Procent
95
90
85
80
		SCB
75		Genomsnitt SCB
75		KI
		KI
		Genomsnitt KI
70
97	99	01	03	05	07	09	11	13
Källor: Statistiska centralbyrån (SCB) och Konjunkturinstitutet (KI).

Diagram 3.16 Otillräcklig efterfrågan som främsta hinder för
produktionen 2003–2013
Procent
100
90			Industri
80			Tjänster
80
70
60
50
40
30
20
10
0
03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
Källa: Konjunkturinstitutet.

När efterfrågan stiger ytterligare 2014 och 2015 förväntas produktiviteten i näringslivet fortsätta att öka, om än i en något långsammare takt än genomsnittet 1980–2013. Detta beror dels på att sysselsättningen förväntas växa starkt i relation till BNP under återhämtningen, dels på att det av allt att döma tar tid för långsiktiga investeringar att få genomslag på produktivitetstillväxten i näringslivet.

Lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden

Tecknen på att det finns lediga resurser på arbetsmarknaden är tydliga. Konjunktur- institutets konjunkturbarometer visar att bristtalen är låga i flera av näringslivets olika branscher. Samtidigt är arbetslösheten hög ur ett

historiskt perspektiv, löneökningstakten dämpad och inflationen låg.

Regeringens bedömning är att det finns mycket lediga resurser på arbetsmarknaden, dvs. sysselsättningen kan fortsätta att stiga utan att det för den skull leder till högre löneökningar. Arbetsmarknadsgapet, som mäts som antalet arbetade timmars avvikelse från den potentiella nivån, bedöms vara -2,2 procent 2014.

Sammantaget bedöms att resursutnyttjandet i ekonomin i dess helhet är lågt. Den högre BNP- tillväxten i prognosen 2014 och 2015 medför dock att resursutnyttjandet förväntas stiga. BNP-gapet bedöms vara tydligt negativt även 2015 (se diagram 3.17).40

Diagram 3.17 Resursutnyttjande 2001–2015

Procent
6
4
2
0
-2
-4	BNP-gap
	BNP-gap
-6	Produktivitetsgap
-6
	Timgap
-8

01 03 05 07 09 11 13 15 Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå i procent av potentiell nivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.2.4Löner och inflation

Nya löneavtal ger dämpade löneökningar

I avtalsrörelsen som avslutades 2013 tecknades omkring femhundra avtal för 2,7 miljoner anställda. Den lönenormerande industrisektorn inledde med att sluta ett treårigt avtal med ett sammanlagt värde på ca 6,8 procent. Av denna kostnadsökning utgör ca 6,2 procent löneökningar medan resterande del ska avsättas

40 BNP-gapet mäter resursutnyttjandet i ekonomin som helhet. Det är lika med summan av produktivitetsgapet, vilket mäter resursutnyttjandet inom företagen, och timgapet, vilket mäter resursutnyttjandet på arbetsmarknaden i termer av arbetade timmar.

till ett system för delpension. Efter att avtalen inom industrin blev klara slöts treåriga avtal även på andra större avtalsområden. Avtalsperioderna blev därmed längre jämfört med den förra avtalsrörelsen. Merparten av avtalen hade då en löptid på ungefär ett år. Sammantaget har kostnadsökningen i industrins avtal varit normerande för övriga delar av arbets- marknaden.

Det svaga konjunkturläget då förhandlingarna ägde rum bidrog till att de avtalade löneökningarna blev förhållandevis återhållsamma (se diagram 3.18). Detta resulterar i en dämpad löneökningstakt i hela ekonomin 2013–2015, enligt konjunktur- lönestatistikens definition (se tabell 3.6).

Diagram 3.18 Centrala avtal och löneökningar i näringslivet 1993–2015

Procentuell förändring

Utöver centrala avtal

6																								Centrala avtal
6
5
5
4
3
2
1
0

93	95	97	99	01	03	05	07	09	11	13	15
Källor:	Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Utöver konjunkturlönestatistiken mäts löne- utvecklingen även i nationalräkenskaperna. I konjunkturlönestatistiken registreras löne- ökningen under den period som lönen intjänades medan den i nationalräkenskaperna registreras under den period då lönen betalades ut. Det innebär att retroaktiva löneutbetalningar bokförs vid olika tidpunkter i de båda källorna. Då en relativt stor andel av de retroaktiva löneutbetalningarna för 2013 betalades ut under senare delen av året blev löneökningstakten enligt nationalräkenskaperna låg 2013. För 2014 innebär det att löneutvecklingen enligt nationalräkenskaperna bedöms vara något högre än enligt konjunkturlönestatistiken.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.6 Löner och inflation

Utfall t.o.m. 2013*, prognos för 2014 och 2015

Procentuell förändring

	Genomsnitt
	1994-2013	2013	2014	2015
Timlön
KL, hela ekonomin1	3,5	2,5	2,7	2,9
KL näringslivet1	3,5	2,4	2,6	2,9
NR, hela ekonomin2	3,5	2,2	3,0	3,0
NR, näringslivet2	3,6	1,9	3,0	3,0
Inflation
KPI3	1,3	0,0	0,2	1,6
KPIF3, 4	1,7	0,9	0,8	1,5

*Löneökningstakten enligt konjunkturlönestatistiken för 2013 avser prognos. Detta beror på att statistiken blir definitiv först efter 12 månader, bl.a. på grund av utbetalning av retroaktiva löner.

1Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

2Timlön enligt nationalräkenskaperna.

3Årsgenomsnitt.

4KPIF (KPI med fast bostadsränta) är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Låg inflation de senaste åren

Inflationen, mätt som årlig procentuell förändring av konsumentprisindex (KPI), var 2013 lägre än Riksbankens mål på 2 procent. Detsamma gällde för inflationen mätt som KPI med fast ränta (KPIF).

Sedan 2010 har inflationen, mätt som KPIF, sjunkit trendmässigt. I stort sett samtliga delkomponenter av KPI har bidragit till den svaga prisutvecklingen. Även om under- grupperna med störst prisförändringar (både positiva och negativa) exkluderas har inflationstakten trendmässigt sjunkit sedan början av 2011 (se diagram 3.19). Fram till början av 2013 förklarades den fallande inflationstakten främst av lägre importpriser till följd av en allmänt svag internationell prisutveckling och en stark nominell krona. Detta slog framför allt igenom i inflationen för varor.

Sedan mitten av 2013 har inflationen huvudsakligen dämpats av tjänstepriserna. Prisökningstakten för varor respektive tjänster har sedan början av 2012 närmat sig varandra och skillnaden är nu ovanligt liten samtidigt som prisökningarna i båda fallen är små i nuläget (se diagram 3.20). En förklaring till den låga prisutvecklingen för tjänster kan vara en förhållandevis stark produktivitetsutveckling inom tjänstesektorn under slutet av 2013.

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.19 Underliggande inflation 2007–2014

Årlig procentuell förändring
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
07	08	09	10	11	12	13	14

Anm.: Med underliggande inflation menas av Riksbanken publicerad TRIM85. Detta mått baseras på 70 undergrupper i KPI där de 7,5 procent högsta och de 7,5 procent lägsta årliga prisförändringarna respektive månad har exkluderats.

Källa: Riksbanken.

Diagram 3.20 Inflation i varor respektive tjänster 2007–
2014
Årlig procentuell förändring
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0		Tjänster
-1,0		Varor
		Varor
-1,5
07	08	09	10	11	12	13	14
Källa: Statistiska centralbyrån.

Inflationen stiger framöver – om än långsamt

Inflationen förväntas vara låg även under 2014. Importpriserna förväntas förvisso stiga, men uppgången kommer att bli svag. Den låga inflationen är också resultatet av ett lågt resursutnyttjande, som avspeglas i de återhållsamma löneavtalen. Löneutvecklingen, tillsammans med en något stigande produktivitetstillväxt, bidrar även till en fortsatt dämpad utveckling av enhetsarbetskostnaden (se diagram 3.21). Detta bidrar till ett lågt kostnadstryck.

Inflationen, mätt som KPIF, väntas tillta mot slutet av 2014, men för helåret väntas en inflationstakt i nivå med 2013.

Det är först 2015, när en tydlig uppgång i resursutnyttjandet förväntas, som företagen bedöms ha möjlighet att låta sina kostnadsökningar slå igenom på konsument- priserna i en större utsträckning. Inflationen förväntas då stiga i en snabbare takt. Inflationen mätt som KPI bedöms stiga något snabbare än KPIF 2015. Detta är en följd av att Riksbanken antas börja höja styrräntan i inledningen av 2015 (se tabell 3.7).

Diagram 3.21 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner 2007–2015

Procentuell förändring

8				Enhetsarbetskostnad
				Enhetsarbetskostnad
6				Produktivitet
6				Timlön
				Timlön
4
2
0
-2
-4
-6
07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet. Timlön enligt nationalräkenskaperna. Kalenderkorrigerad data.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.2.5Räntor och växelkurser

Expansiv penningpolitik

Riksbanken antas fortsätta att föra en expansiv penningpolitik. Detta följer av att inflationen fortsättningsvis blir låg, på grund av ett lågt resursutnyttjande. Reporäntan bedöms ligga kvar på 0,75 procent under hela 2014, för att sedan höjas under första hälften av 2015 (se tabell 3.7).

Tabell 3.7 Räntor och växelkurser

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014 och 2015

	2013	2014	2015
Reporänta	0,75	0,75	1,50
Statsobligationsränta, 10 år	2,50	2,80	3,30
Växelkurs, kronindex KIX	104,3	102,7	101,6
EUR/SEK	8,80	8,50	8,30

Anm.: Värde vid respektive års slut.

Källor: Riksbanken, Reuters EcoWin och egna beräkningar.

Diagram 3.22 Tioåriga statsobligationer 2008–2014
Procent
5,0
4,5						Sverige
4,0						Tyskland
3,5						USA
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
08	09	10	11	12	13	14
Källa: Reuters EcoWin.

Marknadsräntorna har fallit under inledningen av 2014, vilket är i linje med en global nedgång för marknadsräntor med längre löptider (se diagram 3.22).

Tecken på en ekonomisk aktivitet i Kina och USA som är svagare än väntad, samt en tilltagande geopolitisk oro, har ökat efterfrågan på obligationer, vilket bidragit till lägre räntor. Därtill har sannolikt osäkerhet kring eventuella spridningseffekter från problem i flera framväxande ekonomier ytterligare bidragit till lägre marknadsräntor.

Förväntningar om en högre global ekonomisk tillväxt bedöms emellertid gradvis leda till högre obligationsräntor 2014 och 2015 (se tabell 3.7).

Kronan något starkare

Kronan försvagades något under senare delen av 2013. Detta berodde till viss del på stigande förväntningar om en räntesänkning från Riksbanken. Under inledningen av 2014 har värdet på kronan i stort sett varit oförändrat, trots korta perioder av oro på de finansiella marknaderna. I handelsvägda nominella termer

PROP. 2013/14:100

är kronan relativt stark medan den i reala termer, dvs. justerat för inflation, inte är långt ifrån den genomsnittliga nivån sedan 1999. Kronindex, KIX, förväntas falla något under 2014 (se tabell 3.7), dvs. kronan förväntas stärkas, framför allt mot euron. Detta är i linje med marknadens förväntningar om ökande skillnader i styrräntan mellan Sverige och euroområdet.

3.3Utvecklingen 2016–2018

Högre tillväxt i omvärlden

De flesta avancerade ekonomier befinner sig alltjämt i en lågkonjunktur 2015. Det finns därmed goda förutsättningar för att tillväxten kan bli relativt hög i den efterföljande återhämtningsfasen (se tabell 3.8). Överlag förväntas en fortsatt återhämtning i Sveriges viktigaste handelsländer och därmed att efterfrågan på svensk export fortsätter växa i en förhållandevis hög takt 2016–2018.

I många euroländer har tillväxt- förutsättningarna försämrats i spåren av finans- och skuldkrisen och den därpå följande djupa och utdragna lågkonjunkturen. Hög arbetslöshet har bl.a. medfört att många lämnat arbetskraften. Utöver detta förväntas fortsatta behov av anpassningar av konkurrenskraft prägla den ekonomiska utvecklingen i euroområdet även under prognosperiodens senare del. Detta dämpar tillväxten.

BNP-tillväxten i USA väntas vara relativt hög 2016–2018. En expansiv penningpolitik stödjer återhämtningen, medan finanspolitiken för- väntas vara neutral.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.8 Nyckeltalstabell

Utfall t.o.m. 2013, prognos för 2014–2018

Procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Sverige
BNP	1,5	2,7	3,3	3,5	2,5	2,3
BNP, kalenderkorr.	1,5	2,8	3,0	3,2	2,7	2,4
Hushållens
konsumtion	2,0	2,6	3,7	3,4	2,8	2,5
Offentlig konsumtion	2,0	1,0	0,6	0,9	0,3	0,2
Fasta
bruttoinvesteringar	-1,3	4,7	7,4	6,5	4,5	4,2
Lagerinvesteringar1	0,2	0,1	-0,1	0,0	0,0	0,0
Export	-0,9	3,5	5,5	6,5	5,7	5,4
Import	-1,2	3,4	6,3	6,7	6,0	5,7
Nettoexport1	0,1	0,2	0,0	0,3	0,2	0,2
Arbetade timmar2	0,4	1,4	1,2	1,4	1,1	0,8
Produktivitet2, 3	1,1	1,5	1,9	1,9	1,7	1,6
Sysselsatta4	1,0	1,2	1,2	1,2	1,0	0,9
Arbetslöshet5	8,0	7,7	7,3	6,7	6,3	5,9
Timlön6	2,5	2,7	2,9	3,2	3,4	3,5
KPI7	0,0	0,2	1,6	2,5	2,8	2,9
KPIF7	0,9	0,8	1,5	1,7	1,9	2,0
Reporänta8	0,75	0,75	1,50	2,25	2,75	3,25
KIX9	104,3	102,7	101,6	101,4	101,2	101,2
BNP-gap10	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2	0,0
Internationellt
BNP, euroområdet	-0,4	1,1	1,6	1,7	1,6	1,6
BNP, USA	1,9	2,9	3,2	3,1	3,0	2,9
BNP, Kina	7,6	7,5	7,4	7,3	7,1	7,0
Världsmarknads-
efterfrågan	1,4	5,3	6,0	6,0	5,9	5,9

1Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2Kalenderkorrigerad.

3Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

415–74 år.

5I procent av arbetskraften, 15–74 år.

6Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

7Årsgenomsnitt.

8Procent, vid årets slut.

9Värde vid respektive års slut.

10Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken, Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Reuters EcoWin och egna beräkningar.

Den kinesiska regeringens ambition att ombalansera ekonomin mot mer inhemsk konsumtion förväntas leda till en successivt minskande tillväxt i takt med att reformerna implementeras. Även tillväxten i många andra framväxande ekonomier väntas vara lägre än vad som var fallet under inledningen av 2000-talet. Tillväxten i dessa länder förväntas sakta in allt eftersom dessa ekonomier konvergerar mot de avancerade ekonomierna. Men de framväxande ekonomierna bedöms icke desto mindre växa

snabbare än de avancerade ekonomierna även framöver.

Inhemsk efterfrågan forsätter driva BNP

BNP-tillväxten förväntas vara förhållandevis hög även 2016–2018 (se tabell 3.8). En god förmögenhetsutveckling, förhållandevis höga reallöneökningar och ett förbättrat arbets- marknadsläge möjliggör en hög konsumtions- tillväxt. Konsumtionen väntas under denna period växa något snabbare än i samband med tidigare konjunkturuppgångar (se diagram 3.23). Dessutom har hushållen ett i utgångsläget högt sparande, vilket är en god förutsättning för en stark konsumtionstillväxt. Konsumtionen bedöms växa snabbare än de disponibla inkomsterna 2016–2018, vilket medför att sparkvoten faller tillbaka. Sparkvoten förväntas dock vara hög ur ett historiskt perspektiv under hela prognosperioden (se diagram 3.24).

Diagram 3.23 Konsumtionsutveckling fyra år efter påbörjad konjunkturuppgång

Index
114
112	2013
112	2009
	2009
110	2003
108	1993
108
106
104
102
100
98
1	2	3	4	5
		År
Anm.: Index = 100 vid konjunkturbotten, dvs. år 1. Seriens förklaringspost avser året för
konjunkturbotten.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Flera år av låg efterfrågan i omvärlden och osäkra framtidsutsikter har medfört att företagen skjutit på sina investeringar. I takt med en stigande efterfrågan i Sverige och omvärlden förväntas företagen inom industrin både ersätta förslitet kapital och genomföra produktivitetshöjande åtgärder, exempelvis genom att investera i maskiner och anläggningar. Det medför att industriinvesteringarna utvecklas starkt även 2016–2018. Även bostads- investeringarna bedöms växa snabbare än sitt

100

PROP. 2013/14:100

historiska genomsnitt under perioden för att möta ett eftersatt behov av bostäder.

Diagram 3.24 Hushållens konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot 1994–2018

nedgången följer av anslagsutvecklingen dessa år, som är lägre än 2014.

Diagram 3.25 Exportutveckling fyra år efter påbörjad konjunkturuppgång

Årlig procentuell förändring													Index
8													160
6													150		2013
6													150		2009
															2009
4													140		2003
4													140		1993
															1993
2													130
0													120
-2													110
-4					Hushållens konsumtion								100
-4					Real disponibel inkomst								100
					Real disponibel inkomst
-6					Sparkvot
-6													90
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16	18		1	2	3	4	5
Anm.: Sparkvoten är definierad som hushållens nettosparande exklusive																År
sparande i avtalspensioner och premiepensionssystemets andel av hushållens																År
													Anm.: Index	= 100 vid konjunkturbotten, dvs. år 1. Seriens förklaringspost avser
disponibla inkomster. Hushållens konsumtion och real disponibel inkomst													Anm.: Index
													året för konjunkturbotten.
avser årlig procentuell förändring.													året för konjunkturbotten.
avser årlig procentuell förändring.													Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.													Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I takt med att efterfrågan i omvärlden stiger och den internationella investeringsviljan tar fart, förväntas exporttillväxten så småningom tillta. Export- och importtillväxten bedöms nå sin kulmen 2016 för att sedan avta gradvis i takt med att det globala resursutnyttjandet närmar sig ett balanserat läge. Exporten utvecklas dock betydligt svagare jämfört med tidigare återhämtningar (se diagram 3.25). Det beror på att världsmarknadsefterfrågan förväntas växa långsammare än vid tidigare återhämtningsfaser. Trots den dämpade exportutvecklingen kommer importtillväxten bli förhållandevis hög, vilket beror på en stark inhemsk efterfrågan. Förhållandet mellan export- och import- utvecklingen medför att nettoexporten och även bytesbalansen som andel av BNP gradvis sjunker.

Den offentliga konsumtionen förväntas öka i måttlig takt 2016–2018 (se tabell 3.8). Under dessa år tilltar det demografiska trycket på kommunal konsumtion. Antalet barn i förskole- och grundskoleålder fortsätter att öka, liksom antalet personer som är 80 år och äldre. Utvecklingen av den kommunala konsumtionen i prognosen motsvarar nära på, men inte fullt ut, den konsumtionsvolym som ges av demografiska förändringar. Den statliga konsumtionen minskar däremot 2016–2018. Prognosen baseras endast på beslutad politik och

Gradvis minskande arbetslöshet och högre sysselsättningsgrad

Resursutnyttjandet inom företagen förväntas vara balanserat 2015. Det innebär att företagen använder sina tillgängliga resurser i form av maskiner och personal i en normal utsträckning. För att långsiktigt kunna öka produktionen ytterligare behöver företagen investera mer och anställa fler. Efterfrågan på arbetskraft förutses därför bli förhållandevis hög 2016–2018, i såväl tjänsteproducerande som varuproducerande branscher.

Antalet arbetade timmar och antalet sysselsatta växer i prognosen med i genomsnitt ca 1 procent per år 2016–2018. Sysselsättningen väntas växa snabbare än befolkningen under hela prognosperioden, vilket innebär att syssel- sättningsgraden stiger. År 2017 beräknas sysselsättningsgraden vara högre än före finanskrisen 2008.

Arbetskraften förväntas växa i en långsammare takt 2014 än vad den gjort de senaste åren, och trenden med avtagande tillväxt bedöms prägla hela prognosperioden. Den avtagande tillväxten i arbetskraften beror på att regeringens utbudsstimulerande politik till största delen bedöms ha slagit igenom på arbetsutbudet, även om den förstärkning av jobbskatteavdraget som trädde i kraft den

101

PROP. 2013/14:100

1 januari 2014 ännu inte fått effekt. En ytterligare orsak är att andelen äldre respektive utrikes födda, som har ett lägre arbetskraftsdeltagande, ökar i befolkningen. Arbetskraften ökar därför långsammare än befolkningen, vilket innebär att arbetskrafts- deltagandet minskar något.

Arbetslösheten förväntas minska successivt under hela prognosperioden, men det dröjer till slutet av 2018 innan arbetslösheten når jämviktsnivån på 5,7 procent (se diagram 3.26).

För ekonomin i dess helhet förväntas resursutnyttjandet vara balanserat 2018.

Diagram 3.26 Arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet 1990– 2018

Procent av arbetskraften

12
11
10
9
8
7
6
5
4						Arbetslöshet
3						Arbetslöshet
3						Jämviktsarbetslöshet
						Jämviktsarbetslöshet
2
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16	18

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft. Faktisk arbetslöshet är länkad av Statistiska centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Dämpad löneutveckling och låg inflation

Diagram 3.27 Real och nominell löneutveckling 1997– 2018

Procentuell förändring

5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0		Reallön
0,5		Nominallön
0,5		Genomsnitt reallön 1997–2013
		Genomsnitt reallön 1997–2013
0,0
97	99	01	03	05	07	09	11	13	15	17

Anm.: Reallöneökning är nominell löneökning enligt konjunkturlönestatistiken deflaterad med KPIF.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Löneökningstakten stiger under prognos- perioden. Samtidigt mattas produktivitets- tillväxten av fr.o.m. 2016. Detta medför sammantaget att enhetsarbetskostnaderna ökar i en allt högre takt 2016–2018. När konjunktur- läget förbättras ökar företagens möjligheter att höja priserna, och inflationen väntas gradvis nå inflationsmålet. Genomslaget från enhetsarbets- kostnaden till konsumentpriser sker dock med en betydande fördröjning. KPIF-inflationen bedöms nå inflationsmålet på 2 procent i mitten av 2018.

I takt med ett stigande resursutnyttjande och högre inflation antas penningpolitiken bli mindre expansiv. Reporäntan antas gradvis stiga till 3,25 procent i slutet av prognosperioden (se tabell 3.8).

Löneavtalen inom industrin har en löptid på tre år och gäller fram t.o.m. mars 2016. Löneavtalen medför att löneökningstakten bedöms vara något återhållsam även under 2016. Därefter bedöms lönerna stiga snabbare i takt med att konjunkturläget förbättras. I slutet av prognosperioden växer de med 3,4 procent per år, vilket är i linje med den genomsnittliga löneökningstakten sedan industriavtalets tillkomst 1997.

Den dämpade utvecklingen av de nominella lönerna förväntas tillsammans med en stigande inflation medföra att reallöneökningen blir något lägre 2014–2018 jämfört med genomsnittet sedan 1997 (se diagram 3.27).

3.4Risker

Risker för en svagare utveckling överväger

Riskerna för en svagare internationell utveckling än den i prognosen bedöms fortsatt vara över- vägande. Risken för en kraftig nedgång av det slag som drabbade världsekonomin 2008 och 2009 är dock betydligt lägre än den var för ett år sedan. Riskerna i de avancerade ekonomierna är mer balanserade jämfört med hösten 2013, eftersom både euroområdet och USA förefaller stå på stabilare ekonomisk grund. Även de politiska riskerna för finanspolitiken i USA har

102

minskat. Riskerna för en svagare utveckling i de framväxande ekonomierna har dock ökat.

En internationell konjunkturuppgång är en förutsättning för en ökad svensk tillväxt de närmaste åren. Regeringen bedömer dock att riskerna för en svagare utveckling fortfarande överväger i den svenska makrobilden. Framför allt är riskbilden kopplad till export- och konsumtionsutvecklingen.

Fortsatt osäker politisk utveckling i euroområdet

Den finansiella och politiska turbulensen i euro- området har minskat sedan 2012. Det relativa lugn som nu råder på de finansiella marknaderna beror till stor del på Europeiska centralbankens utfästelser om att vid behov genomföra stödköp på obligationsmarknaderna. Många euroländer har under 2013 haft fallande upplånings- kostnader och Spanien och Irland har kunnat avsluta sina stödprogram.

En överenskommelse har nåtts på EU-nivå för att centralisera beslut om avvecklingen av banker i kris och skapa en gemensam fond för dess finansiering. Dock består vissa tveksamheter vad gäller den komplicerade beslutsprocessen för avvecklingsförfarandet och huruvida fondens storlek är tillräcklig. De begränsade resurserna, som gradvis kommer göras gemensamma, skulle kunna leda till ett scenario där förmågan att hantera kapitalbehovet ifrågasätts. Detta skulle kunna bidra till att försämra förtroendet för europeiska banker på de finansiella marknaderna. Detta kan i sin tur medföra lägre kredittillväxt och försämrade förutsättningar för en återhämtning i flera euroländer. I alternativ- scenario 1 redovisas en analys av hur svensk ekonomi skulle utvecklas om återhämtningen i omvärlden blir svagare än i prognosen.

Låg inflation medför risker

Trots att en exceptionellt expansiv penningpolitik förts under flera år har kärninflationen41 i USA och euroområdet fallit sedan 2012 och ligger en bra bit under respektive centralbanks inflationsmål. Det finns en risk att inflationen blir ännu lägre om efterfrågan utvecklas svagare än förväntat, eller om

41 Kärninflationen definieras som den årliga procentuella förändringen i konsumentprisindex minus livsmedel och energi.

PROP. 2013/14:100

råvarupriser faller under en längre tid. I värsta fall kan detta leda till en period med allmänt fallande priser (deflation) i en eller flera avancerade ekonomier. Deflation, eller oväntat låg inflation, ökar den reala skulden hos stater, hushåll och företag. I länder som har en hög skuldsättning och en svag inkomstutveckling, t.ex. Italien och Spanien, riskerar detta leda till att skuldbördan stiger.

Därutöver riskerar en utveckling med allmänt fallande priser att leda till flera år med svag real tillväxt och en försenad återhämtning på arbetsmarknaden.

Fortsatt risk för valutaoro

Det finns en risk att valutaoron i de framväxande ekonomierna återigen fördjupas 2014 och att situationen blir svårhanterlig, med betalnings- inställelser som följd. Men i det fall en sådan ut- veckling är begränsad till ett fåtal ekonomier ser den realekonomiska effekten på de avancerade ekonomierna, inklusive Sverige, ut att vara begränsad.

En mer direkt risk för de avancerade ekonomierna är framför allt kopplad till en oväntad ökning av långa marknadsräntor som drivs av kapitalomallokering eller ändrad kommunikation från centralbanker. I ett sådant scenario kan räntorna stiga till nivåer som är oförenliga med en återhämtning.

Geopolitiska risker i många framväxande ekonomier

Under inledningen av 2014 har relationerna mellan Ryssland och Ukraina dramatiskt försämrats och riskerna för en utdragen konflikt kan inte uteslutas. Även i andra delar av världen präglas det politiska läget av betydande insta- bilitet. Framför allt finns en risk att utbudet av vissa råvaror, inte minst rysk gas, hastigt minskar. Kriser i Mellanöstern brukar t.ex. inte sällan följas av snabbt stigande oljepriser. Detta riskerar att driva upp kostnadsläget i de avancerade ekonomierna, med lägre produktion och högre inflation som följd. Givet den låga inflationen i många avancerade ekonomier är risken för att inflationsimpulsen ska mötas av en kraftfull penningpolitisk åtstramning inte överhängande. Det skulle dock försvåra den penningpolitiska avvägningen för många centralbanker.

103

PROP. 2013/14:100

Strukturella problem kan hämma återhämtningen i exporten

Svensk export har under framför allt de senaste två åren utvecklats svagare än efterfråge- utvecklingen bland svenska handelsländer. Det är svårt att bedöma hur stort inslaget av strukturella förklaringsfaktorer är bakom den svaga exportutvecklingen. Om t.ex. konkurrenskraften bland svenska företag är sämre än vad den bedöms vara i prognosen, finns en risk att exporttillväxten inte stiger i den omfattning som förutses i prognosen, trots att en internationell återhämtning ändå kommer till stånd.

Bostadspriser och skuldsättning utgör en risk

På längre sikt utgör även bostadsprisernas utveckling och hushållens jämförelsevis höga skuldsättning en risk. Bostadspriserna och hushållens skuldsättning har ökat sedan mitten av 1990-talet och har nått mycket höga nivåer. I prognosen förutsätts bostadspriserna fortsätta öka i en måttlig takt de närmaste åren. För att motverka de risker som är förknippade med kraftigt ökade bostadspriser och skuldsättning, och förhindra att den ekonomiska politiken måste ges en långt mer åtstramande inriktning, har regeringen tillsammans med berörda myndigheter vidtagit ett antal åtgärder. Dessa åtgärder syftar, förutom till att minska riskerna förknippade med bostadspris- och skuldutveckling, även till att öka robustheten i banksystemet. Om priser och skuldsättning fortsatt utvecklas på ett sätt som skapar spänningar i ekonomin väntas den ekonomiska politiken bli mer återhållande och därmed dämpa tillväxten något.

Risk för en lägre produktivitetstillväxt

Den genomsnittliga produktivitetstillväxten har varit låg sedan finanskrisens utbrott 2008, och förefaller även ha påverkat den trendmässiga produktivitetsutvecklingen. I prognosen förutsätts dock den potentiella produktiviteten stiga på sikt, men det finns en risk att den potentiella produktiviteten stiger långsammare än i prognosen. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att utveckling och införande av ny teknologi bromsas upp ytterligare, i kombination med att den långa perioden efter finanskrisen med låga investeringar har fått en mer långtgående effekt på utnyttjandet av framför allt kapitalvaror. Därtill kan en strukturomvandling innebära att en allt större

andel av produktionen i de mindre produktiva tjänstebranscherna påverkar den genomsnittliga produktivitetstillväxten negativt. I alternativ- scenario 2 redovisas en mer detaljerad analys av hur en lägre potentiell produktivitet skulle påverka den svenska ekonomins utveckling.

Starkare utveckling möjlig

Högre tillväxt i omvärlden

Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden kan bli starkare än väntat. I euroområdet kan en sådan utveckling kopplas till reformarbetet med bankunionen, där större framgångar än väntat kan förbättra förtroendet för bankerna och därigenom möjliggöra ett större genomslag för centralbankens expansiva penningpolitik, samt större tillgång till och lägre kostnad för kapital.

Högre tillväxt i svensk export och i hushållens konsumtion

En ekonomisk återhämtning innebär även att investeringstillväxten bland Sveriges handels- länder tar fart. I ett sådant läge befinner sig svenska exportföretag i en gynnsam position, med sin tyngdpunkt på insats- och investeringsvaror. Det finns en möjlighet att den internationella återhämtningen i högre grad än förväntat bidrar till en högre efterfrågan på svenska exportvaror. Det skulle innebära en högre exporttillväxt än den i prognosen. De vidare effekterna av en sådan utveckling redovisas i alternativscenario 3.

Starka förtroendeindikatorer, en rekordhög sparkvot och förhållandevis höga reallöne- ökningar talar för en stabil och hög konsumtionstillväxt. Sparkvoten bedöms dock vara knappt 4 procent i slutet av prognos- perioden, vilket är högre än genomsnittet de senaste 15 åren, som ligger på strax under 1 procent. Givet den förhållandevis höga nivån på sparandet i slutet av prognosperioden finns det därmed ett utrymme för en högre konsumtionstillväxt än den i prognosen utan att sparkvoten når onormalt låga nivåer.

Produktivitetstillväxten kan bli högre

Det råder ofta stor osäkerhet om den framtida produktivitetsutvecklingen. Det är också möjligt att de senaste årens dämpade produktivitets- utveckling främst är en temporär effekt av att investeringar och den teknologiska utvecklingen har varit dämpade under den utdragna

104

lågkonjunkturen. När konjunkturen förbättras de närmaste åren är det således möjligt att införande av bl.a. ny teknologi tilltar med högre produktivitetstillväxt än vad som antas i huvudscenariot.

3.5Alternativa scenarier

Alternativscenario 1: Svagare internationell utveckling.

I detta scenario antas den politiska och ekonomiska återhämtningen i omvärlden bli svagare än i huvudscenariot. I euroområdet kan en sådan utveckling t.ex. kopplas till att arbetet mot högre finansiell integration inte blir lika framgångsrikt som det antas i huvudscenariot. Sådana svårigheter skulle försämra förtroendet för bankerna och därigenom medföra ett mindre genomslag för centralbankens expansiva penningpolitik samt en mindre tillgång till och högre kostnad för kapital.

Geopolitiska risker som t.ex. utvecklingen i Ukraina kan också få långtgående konsekvenser för möjligheterna till ekonomisk återhämtning. Ett upptrappat politiskt läge med sanktioner mot Ryssland skulle kunna medföra att utbudet av vissa råvaror, som t.ex. rysk gas, minskar hastigt, med högre energipriser och dämpad produktion till följd.

I alternativscenario 1 antas att återhämtningen i världsmarknadsefterfrågan dröjer jämfört med huvudscenariot, vilket medför en lägre efterfrågan på svenska exportprodukter 2014– 2016 (se tabell 3.9).

Konsumtionstillväxten blir lägre än i huvudscenariot till följd av att arbetsmarknaden utvecklas svagt med en arbetslöshet som ligger kvar på 8 procent under 2014 och 2015 (se tabell 3.9 och diagram 3.28). Den lägre exporttillväxten medför även att investeringstillväxten dämpas. Reporäntan sänks 2014 och är sedan lägre än i huvudscenariot under hela perioden, vilket bidrar till att motverka den negativa effekten på svensk export.

I samband med att återhämtningen i euroområdet tydligare tar fart 2016 så ökar exporttillväxten. Inhemsk efterfrågan utvecklas starkt 2017 och 2018 och arbetslösheten börjar falla något. Resursutnyttjandet, mätt med BNP- gapet, blir lägre under hela perioden.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.9 Alternativscenario 1: Svagare internationell utveckling

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes Årlig procentuell förändring om annat ej anges

	2014	2015	2016	2017	2018
BNP	2,0	2,5	2,9	3,2	2,9
	(2,7)	(3,3)	(3,5)	(2,5)	(2,3)

Export	0,9	3,6	4,5	7,5	6,6
	(3,5)	(5,5)	(6,5)	(5,7)	(5,4)
Arbetslöshet1,2	8,0	8,0	7,9	7,5	6,7
	(7,7)	(7,3)	(6,7)	(6,3)	(5,9)

Timlön3	2,6	2,7	2,9	3,1	3,3
	(2,7)	(2,9)	(3,2)	(3,4)	(3,5)

KPIF4	0,7	1,3	1,4	1,7	1,9
	(0,8)	(1,5)	(1,7)	(1,9)	(2,0)
Reporänta4	0,50	1,00	1,50	1,75	2,50
	(0,75)	(1,50)	(2,25)	(2,75)	(3,25)

BNP-gap5	-3,1	-2,9	-2,4	-1,4	-0,7
	(-2,4)	(-1,5)	(-0,5)	(-0,2)	(0,0)

Finansiellt	-1,7	-0,7	-0,4	0,2	0,9
sparande6	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)
	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

4Årsgenomsnitt.

5Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

6Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP försämras med som mest 0,6 procentenheter jämfört med i huvudscenariot. Det beror i huvudsak på att den svagare efterfrågan i ekonomin och den högre arbetslösheten leder till att lönesumman utvecklas långsammare än i huvudscenariot. Dessutom blir mervärdesskatteintäkterna lägre eftersom hushållens konsumtion ökar långsammare än i huvudscenariot. Bland utgifterna är det främst arbetslöshets- ersättningen som ökar.

105

PROP. 2013/14:100
Diagram 3.28 Arbetslöshet 2012–2018
Årlig procentuell förändring
8,5
8,0
7,5
7,0
6,5
6,0	Huvudscenario
	Alternativscenario 1
5,5	Alternativscenario 2
	Alternativscenario 3
5,0
12	13	14	15	16	17	18
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alternativscenario 2: Svagare produktivitet

Den genomsnittliga produktivitetstillväxten har varit låg sedan finanskrisens utbrott 2008 och regeringen gör bedömningen att detta även påverkat tillväxten i den potentiella produktiviteten. Tillväxten i potentiell produktivitet bedöms 2013 vara lägre än den genomsnittliga faktiska produktivitetstillväxten som för perioden 1980–2013 uppgår till 2,2 procent i näringslivet. I prognosen antas dock den potentiella produktivitetstillväxten stiga mot den genomsnittliga nivån. I detta alternativscenario bedöms den potentiella produktiviteten i näringslivet inte stiga i enlighet med prognosen. I stället antas den växa i en takt som i genomsnitt är ca 0,4 procentenheter lägre än i huvudscenariot.

Den lägre potentiella produktiviteten i näringslivet medför att företagen investerar i en mindre utsträckning jämfört med i huvudscenariot (se tabell 3.10). Den lägre produktiviteten innebär också att enhetsarbetskostnaden blir högre vilket medför försämrad konkurrenskraft och lägre exporttillväxt jämfört med i prognosen. Den lägre produktiviteten leder även till att reallönen växer långsammare, vilket i sin tur bidrar till att också konsumtionen utvecklas svagare. Den svagare efterfrågan leder 2016–2018 till en sämre utveckling på arbetsmarknaden (se tabell 3.10 och diagram 3.28). Högre enhetsarbetskostnader medför en högre inflation. KPIF ökar därmed något snabbare än i prognosen. Reporäntan

börjar höjas 2014 och är som mest 0,25 procentenheter högre än i prognosen.

Tabell 3.10 Alternativscenario 2: Svagare potentiell produktivitet

Prognos enligt huvudscenario inom parentes Årlig procentuell förändring om annat ej anges

	2014	2015	2016	2017	2018
BNP	2,6	2,9	3,0	2,0	2,0
	(2,7)	(3,3)	(3,5)	(2,5)	(2,3)

Hushållens	2,5	3,2	3,0	2,2	2,0
konsumtion	(2,6)	(3,7)	(3,4)	(2,8)	(2,5)
	(2,6)	(3,7)	(3,4)	(2,8)	(2,5)
Investeringar	4,6	6,9	5,8	4,2	4,2
	(4,7)	(7,4)	(6,5)	(4,5)	(4,2)

Export	3,4	5,2	6,0	5,2	5,1
	(3,5)	(5,5)	(6,5)	(5,7)	(5,4)

Sysselsatta1	1,2	1,1	1,0	0,9	0,8
	(1,2)	(1,2)	(1,2)	(1,0)	(0,9)
Arbetslöshet1,2	7,7	7,3	7,0	6,6	6,3
	(7,7)	(7,3)	(6,7)	(6,3)	(5,9)
Timlön3	2,7	2,9	2,9	3,0	3,0
	(2,7)	(2,9)	(3,2)	(3,4)	(3,5)

KPIF4	0,8	1,7	1,9	2,0	2,0
	(0,8)	(1,5)	(1,7)	(1,9)	(2,0)

Reporänta4	1,00	1,75	2,50	3,00	3,25
	(0,75)	(1,50)	(2,25)	(2,75)	(3,25)
BNP-gap5	-2,3	-1,5	-0,6	-0,3	0,0
	(-2,4)	(-1,5)	(-0,5)	(-0,2)	(0,0)

Finansiellt	-1,6	-0,4	-0,1	0,3	0,8
sparande6	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)
	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

4Årsgenomsnitt.

5Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

6Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

Sammantaget växer BNP med i genomsnitt 2,5 procent per år 2014–2018 jämfört med 2,9 procent per år i genomsnitt under samma period i prognosen (se tabell 3.10 och diagram 3.29). Resursutnyttjandet i ekonomin som helhet, mätt med BNP-gapet, är i balans i slutet av perioden.

Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP försämras med som mest 0,4 procentenheter jämfört med i huvudscenariot. Det beror i huvudsak på att den svagare efterfrågan i ekonomin och den högre arbetslösheten leder till att lönesumman utvecklas långsammare än i huvudscenariot. Dessutom blir mervärdesskatteintäkterna lägre eftersom hushållens konsumtion ökar långsammare än i huvudscenariot. Bland utgifterna ökar arbetslöshetsersättningen något.

106

Diagram 3.29 BNP-tillväxt 2012–2018
Årlig procentuell förändring
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0					Huvudscenario
1,0					Alternativscenario 1
					Alternativscenario 1
0,5					Alternativscenario 2
0,5					Alternativscenario 3
					Alternativscenario 3
0,0
12	13	14	15	16	17	18
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alternativscenario 3: Exporten förstärker återhämtningen

Exportens utveckling är i prognosen svag jämfört med andra konjunkturåterhämtningar. I detta alternativscenario antas en starkare ekonomisk utveckling i omvärlden och att det finns ett större behov av investeringar i de avancerade ekonomierna jämfört med i prognosen. Sammantaget medför detta att omvärldsefterfrågan utvecklas starkare och att den internationella investeringscykeln tar fart mer markant. Detta ökar omvärldens efterfrågan på de insats- och investeringsvaror som dominerar svensk export. Exporttillväxten i alternativscenariot blir därmed högre än den i prognosen 2014 och 2015 (se tabell 3.11). I slutet av prognosperioden antas dock att exporttillväxten klingar av när resursutnyttjandet blir mindre negativt i omvärlden och tillväxten i världsmarknadsefterfrågan dämpas.

Den högre exporttillväxten 2014 och 2015 medför att BNP-tillväxten blir högre (se tabell 3.11 och diagram 3.29). Den medför också att företag behöver utöka personalstyrkan mer än i huvudscenariot. Arbetslösheten börjar därför sjunka 2014 och blir 5,6 procent i slutet av perioden (se tabell 3.11 och diagram 3.28). Sammantaget blir arbetslösheten i snitt ca 0,5 procentenheter lägre än i prognosen. Det förbättrade läget på arbetsmarknaden medför att lönerna utvecklas starkare samt att inflationstrycket blir högre. Reporäntan börjar höjas 2014 och är som mest 0,5 procentenheter högre än i prognosen.

PROP. 2013/14:100

Tabell 3.11 Alternativscenario 3: Exporten förstärker återhämtningen

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes Årlig procentuell förändring om annat ej anges

	2014	2015	2016	2017	2018
BNP	3,4	3,8	3,3	1,9	1,8
	(2,7)	(3,3)	(3,5)	(2,5)	(2,3)

Export	6,0	7,4	6,2	4,4	4,4
	(3,5)	(5,5)	(6,5)	(5,7)	(5,4)
Sysselsatta1	1,4	1,5	1,4	0,9	0,6
	(1,2)	(1,2)	(1,2)	(1,0)	(0,9)

Arbetslöshet1,2	7,5	6,7	5,9	5,6	5,6
	(7,7)	(7,3)	(6,7)	(6,3)	(5,9)

Timlön3	2,9	3,1	3,4	3,5	3,6
	(2,7)	(2,9)	(3,2)	(3,4)	(3,5)
KPIF4	0,8	1,6	1,9	2,0	2,0
	(0,8)	(1,5)	(1,7)	(1,9)	(2,0)

Reporänta4	1,00	2,00	2,75	3,25	3,25
	(0,75)	(1,50)	(2,25)	(2,75)	(3,25)

BNP-gap5	-1,8	-0,2	0,7	0,4	0,0
	(-2,4)	(-1,5)	(-0,5)	(-0,2)	(0,0)
Finansiellt	-1,4	-0,1	0,5	0,9	1,3
sparande6	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)
	(-1,6)	(-0,3)	(0,2)	(0,7)	(1,2)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

4Årsgenomsnitt.

5Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

7Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP förbättras med som mest 0,3 procentenheter jämfört med i prognosen. Det beror i huvudsak på att lönesumman utvecklas snabbare till följd av att antalet arbetade timmar och löner ökar. Bland utgifterna är det främst arbetslöshetsersättningen som minskar.

3.6Huvudsakliga revideringar sedan budgetpropositionen för 2014

I Sverige blev BNP-tillväxten högre än förväntat under det fjärde kvartalet 2013. Därtill reviderades BNP-tillväxten för det tredje kvartalet 2013 upp i samband med att nationalräkenskaperna publicerades i februari 2014. Det medför att BNP i början av 2014 är något högre i nivå än väntat, vilket delvis bidrar till att årsmedelvärdet för tillväxten 2014 blir något högre. BNP-tillväxten har reviderats ned 2015–2017 (se tabell 3.12).

Fasta bruttoinvesteringar förväntas växa något snabbare både 2014 och 2015. Samtidigt

107

PROP. 2013/14:100

förväntas lagerinvesteringar bidra mer till efterfrågetillväxten 2014 efter det överraskande starka lagerbidraget det fjärde kvartalet 2013.

Statistiska centralbyrån reviderade national- räkenskaperna för 2011–2013 i november 2013. Som en följd av detta har regeringen reviderat bedömningen av potentiell produktivitet och antalet potentiellt arbetade timmar i ekonomin (se fördjupningsrutan Revideringar av potentiella variabler). Sammantaget medför detta en lägre nivå på potentiell BNP över hela prognosperioden jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2014. Resursutnyttjan- det 2015–2017 bedöms bli högre i den nuvarande prognosen.

Under hösten har sysselsättningen inom

tjänstebranscherna stigit		relativt snabbt.
Tillsammans	med	de	kommunala

skattehöjningarna har detta lett till en ökning i de kommunala skatteintäkterna, vilket har genererat fler arbetade timmar och högre sysselsättning i kommuner och landsting. Följaktligen har antalet arbetade timmar och sysselsättning i hela ekonomin reviderats upp. Vidare har den oväntat starka utvecklingen i sysselsättningen inneburit en lägre nivå på arbetslösheten 2013, vilket påverkar prognoserna för efterföljande år. Den rådande bilden av arbetsmarknaden är att den kommer att fortsätta att utvecklas något starkare än vad som förväntades i budgetpropositionen för 2014. Sammantaget resulterar detta i en nedreviderad arbetslöshet för hela prognosperioden.

Den faktiska förändringstakten i timlön enligt konjunkturlönestatistiken beräknas bli 0,2 procentenheter lägre för 2013 jämfört med den prognos som gjordes i budgetpropositionen. Det beror på att restposten, dvs. skillnaden mellan avtalad och slutgiltig löneökning, under 2013 förväntas bli något lägre än enligt den bedömning som gjordes under hösten. Av samma anledning har prognosen för 2014 reviderats ned 0,1 procentenheter.

Efter att Riksbanken sänkte reporäntan i mitten av december 2013 har också dess bana för hela prognosperioden sänkts. Den förändrade reporäntebanan och avtagande förändringstakter i KPI under slutet av 2013 bidrar till att förändringstakten i KPI har reviderats ned 0,7 procentenheter för 2014. Inflationen, mätt som KPIF, blev lägre än förväntat under slutet av 2013. Det medför att prognosen för KPIF har reviderats ned 0,5 procentenheter för 2014.

Tabell 3.12 Regeringens prognoser i 2014 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2014

Prognos enligt budgetpropositionen för 2014 inom parentes Procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017
BNP	1,5	2,7	3,3	3,5	2,5
	(1,2)	(2,5)	(3,6)	(3,9)	(2,9)
Potentiell BNP1,2	2,2	2,3	2,0	2,2	2,4
	(2,0)	(2,2)	(2,3)	(2,4)	(2,4)

BNP-gap3	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2
	(-3,5)	(-3,0)	(-2,1)	(-1,0)	(-0,2)

Arbetade timmar2	0,4	1,4	1,2	1,4	1,1
	(0,3)	(0,5)	(1,1)	(1,6)	(1,5)
Sysselsättning4	1,0	1,2	1,2	1,2	1,0
	(0,8)	(0,8)	(1,0)	(1,3)	(1,3)
Arbetslöshet4,5	8,0	7,7	7,3	6,7	6,3
	(8,2)	(8,1)	(7,8)	(7,0)	(6,4)

Timlön6	2,5	2,7	2,9	3,2	3,4
	(2,7)	(2,8)	(2,9)	(3,2)	(3,4)

Reporänta7	0,75	0,75	1,50	2,25	2,75
	(1,00)	(1,00)	(1,75)	(2,75)	(3,25)
KPI8	0,0	0,2	1,6	2,5	2,8
	(0,1)	(0,9)	(1,7)	(2,7)	(3,2)

KPIF8	0,9	0,8	1,5	1,7	1,9
	(1,0)	(1,3)	(1,5)	(1,7)	(1,9)

1Avser marknadspris.

2Kalenderkorrigerad.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

415–74 år.

5Procent av arbetskraften.

6Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

7Procent, vid årets slut.

8Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar.

108

3.7Prognosjämförelser

Oberoende prognoser från externa aktörer är ett viktigt inslag i det offentliga samtalet och bidrar till en högre kvalitet i de ekonomiska bedömningarna. Genom att redovisa jämförelser med andra bedömare, och motivera större avvikelser, ökar transparensen för de prognoser och de bedömningar som regeringen gör.

I detta delavsnitt återfinns jämförelser med andra bedömares prognoser av variablerna BNP, arbetslöshet, inflation och BNP-gap. Avvikelser mot Konjunkturinstitutets och Europeiska kommissionens prognoser kommenteras särskilt.42 I avsnitt 7.4 redovisas prognosjämförelser för det finansiella och strukturella sparandet i den offentliga sektorn.

BNP-prognosen i linje med andra bedömares

Regeringens prognos för svensk BNP-tillväxt 2014 och 2015 är nära flera andra bedömares prognoser (se tabell 3.13).

Tabell 3.13 Prognosjämförelse: BNP 2014 och 2015

Procentuell förändring

	Datum	2014	2015
Regeringen	2014-04-09	2,7	3,3
Konjunkturinstitutet	2014-03-26	2,6	3,2
Kommissionen	2014-02-25	2,5	3,3
Riksbanken	2014-02-13	2,4	3,6
OECD1	2013-11-19	2,3	3,0
IMF	2013-10-07	2,3	2,3

1 Kalenderkorrigerad data.

Anm.: Av de olika bedömarna är det endast regeringen och Konjunkturinstitutet som har beaktat nationalräkenskaperna för det fjärde kvartalet 2013, som publicerades den 28 februari 2014.

Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken, OECD, Internationella valutafonden (IMF) och egna beräkningar.

Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen bedömer att BNP-tillväxten 2014 blir aningen lägre än regeringen. År 2015 har regeringen och kommissionen samma prognos för BNP-tillväxten, medan Konjunkturinstitutet gör bedömningen att BNP stiger marginellt långsammare. Sammansättningen av BNP-

42 Se fördjupningsrutan Jämförelse med andra bedömares prognoser för svensk ekonomi i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor).

PROP. 2013/14:100

tillväxten 2015 ser olika ut. Konjunkturinstitutet bedömer att hushållens konsumtion blir svagare än regeringen. Det förklaras delvis av ett antagande om svagare utveckling av hushållens disponibla inkomster 2015, jämfört med regeringens bedömning. I stället växer investeringar och offentlig konsumtion snabbare i Konjunkturinstitutets prognos.

Små skillnader i prognoserna för arbetslösheten

Regeringens prognos för arbetslösheten ligger nära andra bedömares prognoser (se tabell 3.14). Europeiska kommissionen och regeringen gör samma bedömning av arbetslösheten både 2014 och 2015. Konjunkturinstitutets prognos för arbetslösheten är något högre för 2014 som en följd av en lägre prognos för sysselsättnings- tillväxten.

Tabell 3.14 Prognosjämförelse: Arbetslöshet 2014 och 2015

Procent av arbetskraften

	Datum	2014	2015
Regeringen	2014-04-09	7,7	7,3
Konjunkturinstitutet	2014-03-26	7,9	7,3
Kommissionen	2014-02-25	7,7	7,3
Riksbanken	2014-02-13	7,8	7,2
OECD	2013-11-19	7,8	7,5
IMF	2013-10-07	7,7	7,5

Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år.

Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken, OECD, Internationella valutafonden (IMF) och egna beräkningar.

109

PROP. 2013/14:100

Vissa skillnader i inflationsprognoserna

Regeringens prognos för den underliggande inflationens utveckling, mätt som KPIF, är i linje med Konjunkturinstitutets bedömning både 2014 och 2015 (se tabell 3.15). Regeringen antar emellertid att Riksbankens första räntehöjning kommer i början av 2015 medan Konjunkturinstitutet bedömer att en höjning kommer först under andra halvan av 2015. Regeringens prognos för KPI 2015 är därför något högre än Konjunkturinstitutets prognos.

Tabell 3.15 Prognosjämförelse: Inflation 2014 och 2015

Procentuell förändring, årsgenomsnitt

	Datum	2014	2015
Regeringen, KPI	2014-04-09	0,2	1,6
Regeringen, KPIF	2014-04-09	0,8	1,5
Regeringen, HIKP	2014-04-09	0,6	1,3
Konjunkturinstitutet, KPI	2014-03-26	0,1	1,2
Konjunkturinstitutet, KPIF	2014-03-26	0,7	1,4
Konjunkturinstitutet, HIKP	2014-03-26	0,4	1,1
Kommissionen, HIKP	2014-02-25	0,9	1,8

Riksbanken, KPI	2014-02-13	0,6	2,5
Riksbanken, KPIF	2014-02-13	0,9	1,8
Riksbanken, HIKP	2014-02-13	0,9	1,8

Källor: Konjunkturinstitutet, Europeiska kommissionen, Riksbanken och egna beräkningar.

Europeiska kommissionen gör inte prognoser på KPI eller KPIF utan på harmoniserat index för konsumentpriser (HIKP). Regeringens prognos för HIKP är något lägre än Kommissionens för både 2014 och 2015. Detta kan förklaras av att Kommissionen bedömer att resursutnyttjandet är högre än vad regeringen gör.

Skilda bedömningar av BNP-gapet

Liksom regeringen bedömer andra prognos- makare att det finns lediga resurser i svensk ekonomi. Skillnaderna i bedömningen av resursutnyttjandet 2014 och 2015, mätt med BNP-gapet, är dock stora (se tabell 3.16).

Tabell 3.16 Prognosjämförelse: BNP-gap 2014–2018

Procentuell avvikelse från potentiell BNP-nivå

	Datum	2014	2015	2016	2017	2018
Regeringen	2014-04-09	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2	0,0
KI	2014-03-26	-1,3	-0,7	-0,2	0,1	0,3
Kommissionen 2014-02-25		-1,6	-0,5
Riksbanken	2014-02-13	-0,9	0,3	0,3
OECD	2013-11-19	-2,8	-2,3
IMF	2013-10-07	-0,8

Källor: Konjunkturinstitutet (KI), Europeiska kommissionen, Riksbanken, OECD, Internationella valutafonden (IMF) och egna beräkningar.

Skillnaderna i bedömning av BNP-gapet härrör antingen från olika syn på nivå och tillväxttakt för potentiell BNP, eller från olika prognoser på faktisk BNP-tillväxt.

Metoderna för att beräkna potentiell BNP skiljer sig åt – exempelvis gör Europeiska kommissionen en mer modellbaserad beräkning än regeringen. Konjunkturinstitutet och regeringen använder likartade metoder43, men gör olika bedömningar av nivån på potentiell BNP (se fördjupningsrutan Revideringar av potentiella variabler). Det beror främst på skilda bedömningar av jämviktsarbetslöshetens nivå. Konjunkturinstitutets, regeringens och kommissionens prognoser för den faktiska BNP-tillväxten är mycket lika för både 2014 och 2015.

43 Se Finansdepartementets promemoria Metod för beräkning av potentiella variabler på www.regeringen.se samt Konjunkturinstitutets promemoria Hur Konjunkturinstitutet beräknar potentiell BNP på www.konj.se. Se även fördjupningsrutan Jämförelse med andra bedömares prognoser för svensk ekonomi i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor).

110

Utvärdering av prognoser för BNP-tillväxten

Regeringens prognoser utgör underlag för statens budget och för regeringens utformning av den ekonomiska politiken. Det är därför viktigt att prognoserna har en hög precision. Här utvärderas prognoser för BNP-tillväxt utfärdade 1994–2013 av några av Sveriges stora prognos- institut, däribland regeringen.44 Motsvarande utvärdering av prognoser på arbetslöshet och inflation samt metodik presenteras i Finans- departementets promemoria Utvärdering av makroekonomiska prognoser som publiceras på regeringens hemsida, www.regeringen.se.

Rangordning av prognosinstitut

Utvärderingen baseras på prognosernas medel- kvadratfel (MKF) och medelabsolutfel (MAF).45 Dessutom används Riksbankens metod för hori- sontjustering som tar hänsyn till att prognoserna har publicerats vid olika tidpunkter.46 Horisont- justeringen sker dels gentemot absoluta prog- nosfel (HAF), dels gentemot kvadrerade prog- nosfel (HKF). Eftersom MKF och HKF använder kvadrerade prognosfel straffas stora fel hårdare med dessa mått än med MAF och HAF.

I jämförelsen delas prognosfelen in i de fel som tillhör prognoser publicerade året innan utfall och de fel som tillhör prognoser publicerade samma år som utfall. Resultatet visas i tabell 3.17, där instituten rangordnas i fallande ordning. För prognoser utfärdade samma år som utfall rangordnas regeringen på femte plats både med MAF och med MKF. Med horisont- justeringen höjs rangordningen till andra plats med HAF, medan rangordningen är oförändrad med HKF. För prognoser utfärdade året innan utfall rangordnas regeringen bland den lägre hälften. I allmänhet vilar rangordningarna på små skillnader i utvärderingsmåtten, och inga test utförs för att påvisa att dessa skillnader är statistiskt signifikanta. Resultaten av rang-

44För regeringens del utvärderas endast prognoser som publicerats i budget- och vårpropositioner.

45Medelkvadratfelet är medelvärdet av de kvadrerade prognosfelen. Medelabsolutfelet är medelvärdet av de absoluta prognosfelen.

46Se Andersson och Aranki, Prognosmakares förmåga – vad brukar vi utvärdera och vad vill vi utvärdera? Penning och Valutapolitik 2009:3, Riksbanken.

PROP. 2013/14:100

ordningarna bör därför värderas med viss försiktighet.

Tabell 3.17 Rangordning för prognoser för BNP-tillväxten gjorda 1994–2013

Medelabsolutfel (MAF), horisontjustering mot absoluta prognosfel (HAF), medelkvadratfel (MKF), samt horisontjustering mot kvadrerade prognosfel (HKF)

Utfärdade samma år som utfall				Utfärdade året innan utfall
MAF	HAF	MKF	HKF	MAF	HAF	MKF	HKF

KI	SHB	NO	SWED	NO	NO	NO	RB
HUI	REG	HUI	HUI	RB	RB	RB	NO
NO	SEB	KI	SEB	SEB	SEB	KI	LO
SEB	SWED	SEB	NO	KI	LO	SEB	SEB
REG	LO	REG	REG	SHB	KI	HUI	KI
SHB	HUI	SHB	SHB	HUI	SHB	SHB	SHB
RB	KI	RB	RB	LO	REG	REG	HUI
LO	NO	SN	LO	REG	SWED	LO	REG
SWED	RB	LO	KI	SN	HUI	SN	SWED
SN	SN	SWED	SN	SWED	SN	SWED	SN

Anm.: Prognosmakarna är regeringen (REG), Konjunkturinstitutet (KI), Riksbanken (RB), Handelns utredningsinstitut (HUI), Landsorganisationen (LO), Svenskt näringsliv (SN), Nordea (NO), Swedbank (SWED), Handelsbanken (SHB) och SEB. Källor: Respektive prognosinstitut och egna beräkningar.

Ingen signifikant bias i regeringens prognoser

Regeringen testar för systematisk snedvridning (bias) i prognoserna. Tabell 3.18 visar medel- prognosfel (MPF) tillsammans med p-värden för hypotesprövningen att medelprognosfelet är noll, dvs. att det inte finns någon bias.

Tabell 3.18 Genomsnittliga prognosfel för prognoser för BNP-tillväxten 1994–2013

Medelprognosfel (MPF), p-värde (p) och antal observationer (T)

	Utfärdade samma år som utfall			Utfärdade året innan utfall

Inst.	MPF	p	T	MPF	p	T

REG	0,41	0,351	40	-0,09	0,859	38
KI	0,42	0,268	80	-0,09	0,844	76
RB	0,41	0,324	82	0,08	0,846	76
HUI	0,40	0,280	80	0,05	0,907	76
NO	0,52	0,141	76	0,11	0,774	72
SHB	0,35	0,407	71	0,08	0,872	68
SEB	0,34	0,399	74	0,08	0,861	70
SWED	0,48	0,403	39	0,12	0,869	35
SN	0,68	0,130	68	0,45	0,391	65
LO	0,54	0,308	40	0,21	0,733	38

För prognoser utfärdade samma år som utfall har samtliga prognosinstitut ett positivt genom- snittligt prognosfel. De har således i genomsnitt underskattat BNP-tillväxten för utvärderings- perioden. Resultatet är dock inte signifikant vid

111

PROP. 2013/14:100

10 procents signifikansnivå för något av prog- nosinstituten. Valet av signifikansnivå motiveras av att testet, vid de givna stickprovsstorlekarna och skattade medelprognosfelen, har låg styrka, dvs. låg sannolikhet att förkasta en falsk nollhypotes. Slutsatsen att det inte finns någon bias bör dras med viss försiktighet. Den låga styrkan säger att en sådan slutsats i detta fall är lätt att dra även om det finns en bias i storleken av de skattade medelprognosfelen.

Små skillnader i prognoser

Prognoser är per definition osäkra och osäkerheten blir större med prognoshorisonten. De skuggade ytorna (banden) i diagram 3.30 bestäms av skattade percentiler för regeringens prognosfel från budget- och vårpropositioner för 1994–2013. Osäkerhetsbanden täcker vid varje tidpunkt respektive 80, 65 och 50 procent av regeringens historiska prognosfel och kan användas för att illustrera osäkerheten i regeringens prognoser.47

Diagram 3.30 Prognoser för BNP-tillväxt med osäkerhetsband bestående av prognosfelspercentiler

Utfall för 2010–2013, prognoser för 2014 och 2015 Procentuell förändring

7
6	80%	65%		50%
6
5	KI	RB		REG
5
4
3
2
1
0
-1
10	11	12	13	14	15

Anm.: Prognosmakarna är regeringen (REG), Konjunkturinstitutet (KI) och Riksbanken (RB). Konjunkturinstitutets prognos publicerades 2014-03-26. Riksbankens prognos publicerades 2014-02-13. Skuggade ytor innesluter

respektive 80, 65 och 50 procent av regeringens historiska prognosfel. Källor: Riksbanken, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Vid jämförelser av olika prognosmakares prog- noser är det viktigt att ha osäkerheten i åtanke. Med utgångspunkt i regeringens prognoser för 2014 och 2015 ligger Riksbankens och Konjunkturinstitutets prognoser väl inom det område som täcker 65 procent av regeringens historiska prognosfel. I det avseendet framstår skillnaderna mellan prognoserna som små.

Osäkerhetsbanden är inte symmetriska kring regeringens prognos. I detta fall indikerar de en underskattning av BNP-utvecklingen. Samtidigt visar hypotesprövningen i tabell 3.18 att det inte finns någon signifikant bias. Det är därför rimligt att använda symmetriska osäkerhetsband.

Diagram 3.31 visar prognoserna för BNP- tillväxten tillsammans med osäkerhetsband som är baserade på regeringens historiska prognosfel och som är symmetriska kring regeringens prognoser.48 Både Riksbankens och Konjunktur- institutets prognoser ligger väl inom osäkerhets- banden, och skillnaden mellan dessa prognoser och regeringens prognos är därför, ur ett historiskt perspektiv, litet.

Diagram 3.31 Prognoser för BNP-tillväxt med symmetriska osäkerhetsband

Utfall för 2010–2013, prognoser för 2014 och 2015 Procentuell förändring

7
6	80%	65%		50%
6
5	KI	RB		REG
5
4
3
2
1
0
-1
10	11	12	13	14	15

på regeringens historiska prognosfel.

Källor: Riksbanken, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

	47 Här gäller att 80-procents-ytan innesluter 60-procents-ytan som i sin
	tur innesluter 50-procents-ytan. Percentilerna är symmetriska (men inte
		48 De symmetriska osäkerhetsbanden är skapade under antagandet att
	osäkerhetsbanden). Till exempel ligger den mörkaste ytan mellan den
	första och den tredje kvartilen och täcker därför in 50 procent av	prognosfelen är normalfördelade, där MKF används som varians. MKF är
	regeringens historiska prognosfel med lika stor fördelning av resterande	ett rimligt spridningsmått eftersom det aldrig är mindre än
	prognosfel på vardera sidan av kvartilerna.	prognosfelsvariansen och dessutom ökar med storleken på en bias.

112

Sysselsättningsutvecklingen – ett bransch- perspektiv

De senaste tre åren har sysselsättningen vuxit med i genomsnitt 1,3 procent per år. Sysselsättningen har, liksom produktionen, utvecklats olika starkt i olika branscher. I detta avsnitt ges en mer detaljerad beskrivning av vilka de varu- respektive tjänsteproducerande branscherna är som har drivit utvecklingen.49 Hur sysselsättningen i hela ekonomin utvecklas beror på hur arbetsintensiv produktionen är i de branscher som växer starkast, samt i vilken utsträckning växande branscher kan möta efterfrågan genom ökad produktivitet och höjd medelarbetstid.50 Sysselsättningsutvecklingen är därmed beroende av hur produktionen i de olika branscherna utvecklas.

Finanskrisen drabbade framför allt varuproduce- rande branscher

Finanskrisen och den efterföljande statsskulds- krisen har påverkat svensk produktion och sysselsättning negativt. På branschnivå är skillnaderna dock stora. I varuproducerande branscher föll produktionen kraftigt under 2008 och 2009, till stor del orsakat av fallet i industriproduktionen. En viss återhämtning i varuproduktionen har visserligen ägt rum men produktionsnivån är fortfarande lägre än den var 2007 (se diagram 3.32). Sysselsättningen i varuproducerande branscher följer ett liknande mönster.

I tjänstebranscherna har utvecklingen varit mycket starkare, och tjänsteproduktionen har därför varit den främsta drivkraften för den

49Näringslivet kan delas in tolv branscher, varav fyra varuproducerande och åtta tjänsteproducerande. De fyra varuproducerande branscherna är: industri; bygg; el- gas- värme- och vattenverk; jordbruk, skogsbruk och fiske. De åtta tjänsteproducerande branscherna är: handel; företagstjänster; övriga tjänster; hushållstjänster; informations- och kommunikationstjänster; fastighetstjänster; finansiell verksamhet; småhus och fritidshus (eftersom denna tjänst skapas av hushållen saknas sysselsatta för branschen).

50Produktivitetstillväxten har historiskt sett varit mycket högre inom varuproducerande branscher jämfört med tjänsteproducerande. Sedan 1980 har dessa branschers tillväxttakter varit 3,5 respektive 1,4 procent i medeltal.

PROP. 2013/14:100

svenska tillväxten under de senaste åren. Tjänsteproduktionen minskade något i inledningen av konjunkturnedgången 2008 och 2009 men har återhämtat sig och är nu nästan 15 procent högre än 2007. Även sysselsättningen i tjänstebranscherna har utvecklats väl de senaste åren, vilket syns i termer av bidrag till sysselsättningstillväxten (se diagram 3.33).

Diagram 3.32 Finanskrisens effekter på produktion och sysselsättning 2007–2013

Index
115	Varuproduktion
	Varuproduktion
110	Tjänsteproduktion
110	Sysselsättning varor
	Sysselsättning varor
105	Sysselsättning tjänster
105
100
95
90
85
80
07	08	09	10	11	12	13
Anm.: Index = 100 för 2007.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Diagram 3.33 Bidrag till sysselsättningen 2007–2013

Procentenheter respektive procentuell förändring
3
2
1
0
-1					Tjänstebranscher
					Tjänstebranscher
					Varubranscher
-2					Offentlig sektor
					Hela ekonomin
-3
07	08	09	10	11	12	13
Anm.: Sysselsatta inom hushållens icke-vinstdrivande organisationer redovisas inte i
diagrammet.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Industrin tynger sysselsättningstillväxten i varuproducerande branscher

Den enskilt största branschen i svenskt näringsliv är alltjämt industrin, både i termer av produktion och sysselsättning. Antalet sysselsatta inom industrin har dock minskat

113

PROP. 2013/14:100

kraftigt under en längre tid, medan produktivitetsutvecklingen varit hög. De senaste två till tre åren har dock produktivitetstillväxten varit dämpad vilket också avspeglas i sjunkande industriproduktion (se diagram 3.34).

Diagram 3.34 Produktion, produktivitet och arbetade timmar inom industrin 2000–2013

Årlig procentuell förändring
30
20
10
0
-10
-20		Arbetade timmar
-20		Produktivitet
		Produktivitet
		Produktion
-30
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den svaga sysselsättningstillväxten i industrin kan dels hänföras till en svag omvärlds- efterfrågan, dels till en mer långsiktig utveckling mot en högre andel tjänsteproduktion i svenskt näringsliv. Till viss del kan detta sannolikt förklaras av att tjänster som tidigare rymdes inom industriföretagen nu produceras av företag inom tjänstebranschen, exempelvis konsult- verksamhet. Många andra avancerade ekonomier har upplevt liknande mönster.

Den näst största varuproducerande branschen är bygg- och anläggningsverksamhet. Inom denna bransch har sysselsättningen ökat sedan finanskrisen medan byggproduktionen inte nått upp till nivåerna som rådde innan krisen bröt ut 2008.

Sysselsättningstillväxten skiljer sig åt mellan olika tjänstebranscher

tjänstebranscher. De höga tillväxttalen är dock till stor del orsakade av en omfördelning av välfärdstjänster från offentlig till privat sektor. Samtidigt har sysselsättningen i offentlig sektor utvecklats positivt (se diagram 3.33), vilket delvis beror på en ökad efterfrågan på välfärdstjänster.

Diagram 3.35 Bidrag till sysselsättningen inom tjänste- branscherna 2007–2013

Procentenheter respektive procentuell förändring

Övriga tjänster

Hushållstjänster

Finansiella tjänster

Företagstjänster

Fastighetsverksamhet

Information

och

kommunikation

Handel

Totala

tjänster

2
1
0
-1
-2
07	08	09	10	11	12	13

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Bland tjänstebranscherna sysselsätter handel flest personer. Sysselsättningen inom denna bransch har ökat, men i en långsammare takt än i flertalet övriga tjänstebranscher. Förutom hushållstjänster är det i stället företagstjänster som främst har drivit tjänstebranschernas sysselsättningsutveckling.51 Även hotell och restaurang, som ingår i branschen övriga tjänster, har utvecklats väl. Sysselsättningen har i denna bransch ökat med i genomsnitt 4 procent per år de senaste tre åren, vilket kan jämföras med 2 procent för tjänstebranscherna sammantaget. En bidragande orsak till den starka utvecklingen är sannolikt den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster som infördes 2012.

Inom tjänstebranscherna har sysselsättnings- utvecklingen varit positiv de senaste tre åren, men utvecklingen har varierat mellan branscherna (se diagram 3.35). Det är framför allt branschen hushållstjänster som har uppvisat höga tillväxttal en längre tid, både vad gäller produktion och sysselsättning. Tillväxttalen är höga, framför allt i förhållande till totala näringslivet, men även jämfört med andra

51 Produktionen uppdelad på olika tjänstebranscher uppvisar ett liknande mönster de senaste åren. Utöver hushållstjänster och företagstjänster har även produktionen av fastighetstjänster och finansiella tjänster utvecklats väl.

114

Revideringar av potentiella variabler

De potentiella variablerna är viktiga för bedömningen av konjunkturläget och ekonomins långsiktiga tillväxtförutsättningar. Potentiell BNP definieras som den produktionsnivå som kan upprätthållas vid ett balanserat konjunkturläge. Potentiell BNP beräknas utifrån potentiell produktivitet och potentiellt antal arbetade timmar.52

Potentiell BNP är ett teoretiskt begrepp och redovisas inte i den officiella statistiken. I stället görs en bedömning av nivån med hjälp av olika indikatorer och statistiska metoder. Bedömningen är därför mycket osäker.

I denna fördjupningsruta redovisas de större revideringar som gjorts av potentiell BNP sedan budgetpropositionen för 2014 beslutades.53 Det är främst reviderad utfallsstatistik som har föranlett revideringar av de potentiella variablerna.54

Reviderad potentiell produktivitet

Den potentiella produktivitetsnivån skattas utifrån den faktiska utvecklingen och bedömningen av resursutnyttjandet inom företag, det s.k. produktivitetsgapet. I november 2013 reviderade Statistiska centralbyrån (SCB) ned produktivitetsnivån i nationalräkenskaperna från 2011 och framåt. Vid en oförändrad bedömning av resursutnyttjandet innebär en lägre faktisk produktivitet en nedrevidering av potentiell produktivitet. Indikatorer visade dock på att företagens resursutnyttjande steg snabbt under slutet av 2013, varför produktivitetsgapet

52 Se Finansdepartementets promemoria Metod för beräkning av potentiella variabler på www.regeringen.se för en mer detaljerad beskrivning av hur de potentiella variablerna definieras.

53De potentiella variablerna kan revideras av en rad anledningar, bl.a. till följd av ekonomiska reformer, nya forskningsrön, förändrade befolkningsprognoser, ekonomiska kriser eller nya uppfattningar om ekonomins funktionssätt.

54I samband med utfallet för Nationalräkenskaperna för tredje kvartalet 2013 publicerade SCB definitiva årsberäkningar för 2011, som visade på en lägre BNP-nivå sedan 2011 än tidigare publicerade uppgifter. Utfallet för fjärde kvartalet 2013 innebar en viss upprevidering av BNP avseende helåret 2013, men sammantaget är BNP-nivån 2011–2013 lägre än vad som var känt när bugetpropositionen för 2014 publicerades.

PROP. 2013/14:100

bedöms vara mindre negativt 2013 och 2014 än bedömningen i budgetpropositionen för 2014. Den potentiella produktivitetsnivån har därför reviderats ner, men i mindre utsträckning än den faktiska för denna period.

För prognosperioden talar flera faktorer för att produktivitetstillväxten i näringslivet blir svagare än det historiska genomsnittet, som är 2,3 procent 1980–2013. Sysselsättningen väntas framöver främst växa i näringslivets tjänstebranscher, som har en i genomsnitt lägre produktivitetstillväxt än näringslivet som helhet. Under åren av lågkonjunktur har många företag avvaktat med produktivitetshöjande investeringar. När den ekonomiska aktiviteten de närmaste åren bedöms öka, och företagens tillförsikt om den ekonomiska utvecklingen stiger, kan långsiktiga investeringar återigen väntas växa. Dock dröjer det sannolikt innan effekterna blir märkbara på produktivitets- tillväxten. Detta beror dels på att sysselsättningen förväntas växa starkt i relation till BNP under återhämtningen, dels på att det av allt att döma tar tid för långsiktiga investeringar att få genomslag på produktivitetstillväxten i näringslivet.

Den svaga produktivitetstillväxten är inte enbart en svensk företeelse, utan den har varit svag i flertalet industrialiserade länder under de senaste åren. Inbromsningen i den svenska produktivitetstillväxten följer denna globala utveckling.

Sammantaget har både nivån på potentiell produktivitet och tillväxttakterna framöver reviderats ner (se tabell 3.19).

Revidering av potentiellt antal arbetade timmar

SCB har också publicerat nya uppgifter som visar att antalet arbetade timmar har varit lägre sedan 2011 jämfört med tidigare publicerade uppgifter. Det är medelarbetstiden, den genomsnittligt arbetade tiden per sysselsatt, som har varit lägre. Även om regeringens reformer har höjt medelarbetstidens potentiella nivå, och det kan förekomma viss konjunkturell variation i medelarbetstiden, bedöms gapet mellan faktisk och potentiell nivå vara förhållandevis litet. Nedrevideringen av den faktiska medel- arbetstiden har därför föranlett en nedrevidering av den potentiella medelarbetstiden och därmed också det potentiella antalet arbetade timmar.

115

PROP. 2013/14:100

Arbetskraften växte något starkare än förväntat 2013. Det har lett till en mindre upprevidering av den potentiella arbetskraften, och därmed även den potentiella sysselsättningen och det potentiella antalet arbetade timmar. Bedömningen av jämvikts- arbetslösheten är däremot i stort sett oförändrad.

Sammantaget är potentiellt antal arbetade timmar något lägre än i tidigare bedömning, men bedömningen av tillväxttakten framöver är likartad (se tabell 3.19).

Revideringar av potentiell BNP

De revideringar som har gjorts av delarna som ingår i potentiell BNP har sammantaget lett till att potentiell BNP har reviderats ner i nivå. Tillväxten framåt bedöms sammantaget över prognosperioden bli något lägre än i tidigare bedömningar (se tabell 3.19). Det beror på att tillväxttakten i potentiell produktivitet har reviderats ner.

Tabell 3.19 Prognoser för potentiella variabler i 2014 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2014

Nivå och procentuell förändring, budgetpropositionen för 2014 inom parentes

	Nivå
	20121	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Pot. BNP2	3 639	2,2	2,3	2,0	2,2	2,4
	(3 667)	(2,0)	(2,2)	(2,3)	(2,4)	(2,4)	2,2
Pot.
produk-	416	1,2	1,5	1,6	1,7	1,7
tivitet	(419)	(1,0)	(1,6)	(1,8)	(2,0)	(1,9)	1,7
Pot.
produk-	459	1,7	1,7	1,8	1,9	2,0
tivitet, NL3	(465)	(1,4)	(1,8)	(1,8)	(2,0)	(2,1)	2,0
Pot.	7 679	1,0	0,8	0,5	0,6	0,7
timmar	(7 711)	(0,9)	(0,6)	(0,6)	(0,5)	(0,5)	0,6
Jämvikts-
arbets-	6,0	5,7	5,7	5,7	5,7	5,7
löshet4	(6,0)	(5,7)	(5,7)	(5,6)	(5,7)	(5,7)	5,7

1Potentiell BNP i miljarder kronor, potentiell produktivitet i kronor per timme, potentiella timmar i miljoner timmar.

2Till marknadspris, fasta priser.

3Avser näringslivet.

4Nivå, procent av potentiell arbetskraft.

Källa: Egna beräkningar.

Jämförelse med andra prognosmakare

Tabell 3.20 visar olika bedömares prognoser för tillväxttakten i potentiell BNP. Tillväxttakterna skiljer sig åt något mellan åren, men för 2014 och 2015 sammantaget gör regeringen, Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen i stort sett samma bedömning. Potentiell BNP bedöms då växa strax under den historiskt genomsnittliga tillväxttakten. Åren 2016–2018 växer potentiell BNP sammantaget något långsammare i regeringens bedömning än i Konjurinstitutets, men skillnaderna är små. Se även avsnitt 3.7 för en jämförelse av olika bedömares prognoser på BNP-gapet.

Tabell 3.20 Prognosjämförelse: Potentiell BNP-tillväxt 2014–2018

Procentuell förändring

	Datum	2014	2015	2016	2017	2018

Regeringen	2014-04-09	2,3	2,0	2,2	2,4	2,2
KI	2014-03-26	2,0	2,2	2,5	2,4	2,2
Kommissionen	2014-02-25	2,0	2,2

Riksbanken1	2014-02-13	1,8	2,2	2,5
OECD	2013-11-19	2,4	2,5
IMF1	2013-10-07	2,0	1,9

1 Potentiell BNP-tillväxt har uppskattats med hjälp av prognoserna för faktisk BNP-tillväxt och BNP-gap.

Källor: Konjunkturinstitutet (KI), Europeiska kommissionen, Riksbanken, Internationella valutafonden (IMF), OECD och egna beräkningar.

116

ENS2010 – ny redovisning av nationalräkenskaperna den 18 september

Den 18 september 2014 publicerar Statistiska centralbyrån (SCB) den ordinarie beräkningen av nationalräkenskaperna (NR) för det andra kvartalet 2014. Detta blir första gången som NR redovisas enligt det nya regelverket Europeiska National- och regionalräkenskapssystemet (ENS2010). Regelverket innebär nya definitioner och indelningar och kommer medföra en höjd BNP-nivå, både i kommande publiceringar och historiskt. Störst effekt kommer från att forskning och utveckling (FoU) kommer att inkluderas i de fasta bruttoinvesteringarna.

Bakgrund

NR styrs av regelverket System of National Accounts (SNA 2008). SNA 2008 är utarbetat gemensamt av FN, Internationella valutafonden, EU, OECD och Världsbanken. En anpassning av regelverket efter EU-förhållanden har gjorts, vilket har resulterat i förordningen European System of National and Regional Accounts (ESA 2010), som i Sverige kallas för ENS2010. ENS2010 ska börja tillämpas från och med den 1 september 2014 och därefter ska medlems- staternas nationalräkenskapsstatistik publiceras i enlighet med den nya förordningen. Förordningarna som gäller underskotts- förfarandet (Excessive Deficit Procedure, EDP) och bruttonationalinkomsten (BNI) kommer också att påverkas och arbetet med att anpassa dem pågår inom EU. För Sveriges del betyder det att all publicering av statistik inom NR fr.o.m. september 2014 och framåt kommer att ske enligt ENS 2010. Det gäller såväl kvartals- som årsräkenskaper samt både national-, finans- och regionalräkenskaper.

Viktiga förändringar i ENS 2010

Totalt innehåller ENS2010 44 revisionspunkter som innebär förändringar jämfört med det tidigare räkenskapssystemet. Av dessa är det några som kan komma att få mer betydande effekter på BNP och BNI. Den största förändringen är att forskning och utveckling enligt ENS2010 ska redovisas som bruttoinvestering i stället för som tidigare som insatsförbrukning. Det medför att huvud-

PROP. 2013/14:100

aggregat som produktionsvärde, insats- förbrukning, bruttoinvesteringar, offentliga konsumtionsutgifter och kapitalförslitning kommer att påverkas. Detta leder i sin tur till högre nivåer för BNP, BNI, sparande och kapitalstock.

En annan förändring i ENS2010 är att militära förstörelsevapen, och den utrustning som behövs för att använda dem, ska benämnas ”militära vapensystem”. Därtill kommer de att klassas som investeringar och inte som tidigare som förbrukning. Liksom för redovisningen av FoU medför detta högre nivåer för BNP, BNI, sparande och kapitalstock.

Ändrade regler för hur vissa verksamheter ska klassas innebär bl.a. att privatägda sjukhus flyttas över till landstingen efter att tidigare ha sorterats under näringslivet. Detta innebär dock endast omfördelningar mellan olika indelningar.

Generalrevidering av NR

I samband med publiceringen av NR för andra kvartalet 2014 genomför SCB även en s.k. generalrevidering. Generalrevideringar görs normalt med fem års mellanrum och innebär en översyn av längre tidsserier i NR.

När ny eller reviderad statistik finns tillgänglig, som innebär större förändringar av en tidsserie, så används normalt förändringstakterna från den nya eller reviderade statistiken. Nivåerna i början av tidsserien behålls dock och de nya nivåerna enligt den nya statistiken införs först vid kommande generalrevidering. Detta görs för att undvika alltför frekventa tidsseriebrott.

Mellan varje generalrevidering samlas större revideringar ihop för att genomföras på en och samma gång. Generalrevideringen tar in metodförändringar, statistikrevideringar, ändrade källor samt anpassningar till EU- rekommendationer och krav. Oftast påverkas hela tidsserier, inte bara en begränsad period. I och med att flera större revideringar genomförs på en och samma gång är effekten på statistiken av en generalrevidering svår att förutse. Eftersom generalrevideringen genomförs samtidigt som NR går över till ENS2010 blir dessutom effekterna av de båda förändringarna svåra att särskilja.

117

PROP. 2013/14:100

Sveriges internationella konkurrenskraft

Den svenska ekonomin integreras alltmer med omvärlden, både till följd av den tekniska utvecklingen och som en effekt av minskade regleringar på olika marknader. Det innebär att det finns en stor potential för konkurrens- kraftiga svenska företag att expandera sin verksamhet. Det kan i förlängningen leda till en högre produktivitet och tillväxt i Sverige. Samtidigt medför den ökade internationella rörligheten att det blir allt viktigare att Sveriges företagsklimat är internationellt konkurrenskraftigt för att företag ska välja att etablera sig och expandera verksamheten i Sverige.

Sverige rankas högt i internationella jämförelser över konkurrenskraft och företagsklimat. Bland annat fungerar lönebildningen väl och befolkningen är välutbildad. Vidare är näringslivet innovativt med omfattande forsknings- och utvecklingsverksamhet (se vidare bilaga 4).

Utvecklingen av enhetsarbetskostnaden tyder på att Sveriges konkurrenskraft har förbättrats

Det finns inget entydigt mått på internationell konkurrenskraft. Det är därför nödvändigt att skapa sig en samlad bild utifrån flera olika indikatorer. En vanlig indikator på hur ett lands konkurrenskraft förändras är utvecklingen av enhetsarbetskostnaden i landet i förhållande till omvärlden, den s.k. relativa enhetsarbetskostnaden. Enhetsarbets- kostnaden bestäms av företagens arbets- kostnader med avdrag för produktivitetsutvecklingen. Det innebär att en lägre arbetskostnad relativt omvärlden medför ett bättre konkurrensläge. På motsvarande sätt innebär en bättre produktivitetsutveckling ett förstärkt konkurrensläge. De senaste 15 åren har enhetsarbetskostnaden trendmässigt sjunkit i Sverige relativt våra 10 viktigaste handelspartners (se diagram 3.36). Denna utveckling tyder således på att Sveriges konkurrenskraft har förbättrats.55 Enligt

55 Analysen i denna fördjupningsruta bygger på en jämförelse av Sveriges utveckling relativt våra 10 viktigaste handelspartners (exklusive Kina). Dessa länder är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Tyskland, Norge, Nederländerna, Storbritannien

OECD:s prognoser kommer Sveriges konkurrenskraft fortsätta att förbättras under 2014 och 2015. Den trendmässiga nedgången av Sveriges relativa enhetsarbetskostnad beror främst på att Sverige har haft en betydligt starkare produktivitetsutveckling än våra viktigaste handelspartners (se diagram 3.37).

Diagram 3.36 Relativa enhetsarbetskostnader (ULC), hela ekonomin 1997–2015

Sverige relativt våra handelspartners, index 1997 = 1,0

1,05
1,00
0,95
0,90
0,85
0,80		ULC
		ULC, gemensam valuta
0,75
97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Se fotnot 55. Prognos enligt OECD Economic Outlook No 94. Utveckling i gemensam valuta avser ULC-utvecklingen i dollar.

Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Ovanstående analys utgår ifrån utvecklingen i hela ekonomin, vilket bl.a. medför att den offentliga sektorn, som inte är utsatt för internationell konkurrens, ingår i analysen. Om man i stället fokuserar enbart på enhetsarbetskostnaden i tillverkningsindustrin har Sverige haft en betydligt större konkurrenskraftsförbättring sedan 1997 (se diagram 3.38).56 Det beror främst på att den svenska tillverkningsindustrin hade en mycket starkare produktivitetstillväxt jämfört med tillverkningsindustrin i de länder som utgör våra viktigaste handelspartners under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet.

och USA. Länderna viktas med dess handelsvikt (KIX-vikter) för att erhålla den genomsnittliga utvecklingen för Sveriges konkurrentländer. Diagrammen visar Sveriges utveckling relativt den genomsnittliga utvecklingen för våra viktigaste handelspartners.

56 Internationell data över utvecklingen av enhetsarbetskostnader i olika sektorer publiceras med betydande tidsfördröjning.

118

PROP. 2013/14:100

Diagram 3.37 Relativ produktivitets- och arbetskostnadsutveckling 1997–2012

Sverige relativt våra handelspartners, index 1997 = 1,0

1,15
			Produktivitet
1,10			Nominell arbetskostnad
1,10
1,05
1,00
0,95
0,90
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Se fotnot 55.

Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 3.38 Relativa enhetsarbetskostnader (ULC), tillverkningsindustrin 1997–2011

Sverige relativt våra handelspartners, index 1997 = 1,0

1,05						ULC tillverkningsindustri
1,00						ULC tillverkningsindustri
1,00						ULC tillverkningsindustri, gemensam valuta
						ULC tillverkningsindustri, gemensam valuta
0,95
0,90
0,85
0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11

Anm.: Se fotnot 55. Utveckling i gemensam valuta avser ULC-utvecklingen i dollar. Källor: Bureau of labor statistics -USA, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Kronan har förstärkts de senaste åren

Utöver utvecklingen av enhetsarbets- kostnaden påverkas konkurrenskraften även av växelkursförändringar. En försvagning av kronan medför att produktionskostnader i gemensam valuta sjunker i förhållande till Sveriges handelspartners. Under exempelvis finanskrisens inledande skede, 2008 och 2009, försvagades kronan kraftigt vilket bidrog till att svenska företags konkurrensförhållande förbättrades. De senaste åren har kronan förstärkts, vilket har bidragit till att konkurrensförhållandet har försämrats jämfört med situationen när finanskrisen var som djupast.

Sett i ett längre perspektiv har Sverige fortfarande en förhållandevis god konkurrenskraftssituation i termer av relativ enhetsarbetskostnad i gemensam valuta (se diagram 3.36 och diagram 3.38). De närmaste

åren bedöms Sveriges konkurrenskraft i termer av enhetsarbetskostnader i gemensam valuta vara ungefär oförändrad. Kronan förstärks något, men det motverkas av att Sveriges relativa enhetsarbetskostnader för hela ekonomin fortsätter att sjunka.

Bytesförhållandet har försämrats

Att mäta konkurrenskraft med utgångspunkt i enbart produktionskostnader kan vara missvisande. Ett land som exempelvis har specialiserat sig på produktion av varor eller tjänster med relativt svag produktivitets- utveckling (och snabb ökning i enhetsarbets- kostnaderna) kan därmed vara lika konkurrenskraftigt som ett land som har specialiserat sig på produktion inom branscher med hög produktivitetstillväxt. Detta beror på att produktpriserna för länder med hög produktivitetstillväxt tenderar att öka långsammare. Sveriges exportsektor har under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet haft en mycket stark produktivitetstillväxt och en svag utveckling av exportpriserna, vilket avspeglas i att bytesförhållandet har försämrats (se diagram 3.39).

Det är mot denna bakgrund svårt att dra några entydiga slutsatser om huruvida Sveriges konkurrensförhållande har förbättrats. Sedan 2007 har dock bytesförhållandet i förhållande till Sveriges handelspartners varit relativt konstant. Det indikerar att den senaste tidens nedgång av enhetsarbetskostnaden för hela ekonomin även har förbättrat konkurrens- kraften.

Diagram 3.39 Relativ utveckling av bytesförhållandet 1997–2015

Sverige relativt våra handelspartners, index 1997 = 1,0

1,02
1,00
0,98
0,96
0,94
0,92
0,90
0,88
0,86
0,84
97	99	01	03	05	07	09	11	13	15

Anm.: Se fotnot 55. Prognos enligt OECD Economic Outlook No 94.

Källor: OECD, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

119

Finanspolitikens övergripande inriktning

PROP. 2013/14:100

4 Finanspolitikens övergripande inriktning

Sammanfattning

Det överordnade målet för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom struktur- politiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken).

Regeringen anser att finanspolitiken är väl avvägd, ligger i linje med det finanspolitiska ramverket och uppfyller överskottsmålet.

Budgeteringsmarginalerna under utgiftstaket för åren 2014–2016 ligger i linje med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek.

Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå 2017 bör uppgå till 1 214 miljarder kronor. Det är en höjning av nivån med 18 miljarder kronor jämfört med bedömningen i budgetpropositionen för 2014. Utgiftstakets nivå 2018 bör uppgå till 1 254 miljarder kronor. Jämfört med föregående år ökar utgiftstakets nivå med 47 miljarder kronor 2017 och med 40 miljarder kronor 2018.

Regeringen bedömer att kommun- sektorns finanser är stabila under prognosperioden. Resultatet beräknas uppgå till mellan 10 och 14 miljarder kronor per år 2014–2018. När svensk ekonomi som helhet går mot ett balanserat resursutnyttjande antas

sektorn uppvisa ett resultat i nivå med god ekonomisk hushållning.

Regeringens samlade bedömning är att de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2015 sammantaget varken bör förstärka eller försvaga det finansiella sparandet. Detta med hänsyn till behovet av att inte riskera återhämtningen i ekonomin samtidigt som nödvändiga säkerhets- marginaler i det finansiella sparandet återställs.

Eventuella reformer som föreslås i budgetpropositionen för såväl 2015 som 2016 ska finansieras krona för krona genom inkomst- och utgiftsåtgärder. Givet nuvarande prognos krävs det även att nya reformer som kan komma att föreslås i budgetpropositionerna för 2017 och 2018 finansieras fullt ut, för att uppnå ett överskott på över 1 procent av BNP när resursutnyttjandet går mot balans 2018. Detta gäller under förutsättning att ingen ny allvarlig störning drabbar ekonomin.

I detta avsnitt redogör regeringen för sin syn på den övergripande inriktningen på finans- politiken. Regeringens utgångspunkt är att inriktningen ska bedömas utifrån en bred ansats. Regeringen gör därför en samlad bedömning av en rad faktorer som presenteras i detta avsnitt.

De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition.

123

PROP. 2013/14:100

4.1Målen för finanspolitiken

Finanspolitiken är de beslut om offentliga inkomster och utgifter som tas i syfte att påverka ekonomin. De överordnade målen för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken).

4.1.1Strukturpolitiken bidrar till en högre sysselsättning och tillväxt

Det första målet för finanspolitiken är att öka den varaktiga sysselsättningen och den långsiktiga tillväxten. Det åstadkoms genom en väl utformad strukturpolitik, som bl.a. skapar goda drivkrafter för arbete och företagande. Ett högt antal arbetade timmar ökar den samlade produktionen av varor och tjänster och är en förutsättning för att den offentliga sektorns åtaganden ska kunna finansieras utan att skattebelastningen blir för hög. Detta är särskilt viktigt eftersom andelen äldre i befolkningen ökar. Strukturpolitiken ska också vara utformad så att den ger kvinnor och män samma möjligheter och förutsättningar till ett aktivt deltagande på arbetsmarknaden. Struktur- politiken ska dessutom bidra till en hög produktivitetstillväxt i alla delar av ekonomin och till att korrigera s.k. marknadsmisslyckanden inom vissa områden, bl.a. miljö och hälsa. Ekonomisk tillväxt ska vara hållbar, dvs. inte åstadkommas till priset av oacceptabla effekter på miljö, klimat eller människors hälsa.

Sverige är en konkurrenskraftig ekonomi med en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. Arbetslösheten är dock fortfarande för hög och sysselsättningen för låg, i synnerhet i vissa grupper. För att förbättra förutsättningarna för tillväxt fokuserar regeringens politik på åtgärder som bidrar till att öka sysselsättningen, företagandet, investeringarna och produktiviteten.

4.1.2Fördelningspolitiken bidrar till att välfärden kommer alla till del

Det andra målet för finanspolitiken är att välfärden ska komma alla till del. Fördelningspolitiken verkar dels genom att skatte- och transfereringssystemet gör att de disponibla inkomsterna blir mer jämnt fördelade än inkomsterna före skatt och transfereringar, dels genom att offentligt finansierade tjänster, som exempelvis skola och sjukvård, tillhandahålls efter behov. Fördelningspolitiken ska ge förutsättningar för både kvinnor och män till ekonomisk självständighet livet ut. Fördelningspolitiken omfördelar också inkomster över livscykeln, bl.a. genom ålderspensionssystemet.

För huvuddelen av befolkningen är det egna arbetet den viktigaste inkomstkällan. Den vanligaste orsaken till en låg ekonomisk standard är avsaknaden av arbete. En politik för ökad sysselsättning och minskat utanförskap är därför kärnan i regeringens fördelningspolitiska strategi. När fler arbetar och färre försörjs av transfereringar minskar inkomstskillnaderna i samhället.

Trots finanskrisen och den efterföljande svaga ekonomiska utvecklingen har hushållens inkomster utvecklats gynnsamt sedan regeringen tillträdde 2006. Mellan 2006 och 2012 ökade hushållens ekonomiska standard med samman- lagt ca 16 procent, vilket motsvarar 2,5 procent per år. Inkomstskillnaderna, mätt med den s.k. Gini-koefficienten, var i stort sett oförändrade mellan 2008 och 2012, vilket tyder på att Sverige har klarat krisen utan att ojämlikheten har ökat (se vidare bilaga 2).

4.1.3Stabiliseringspolitiken dämpar konjunktursvängningarna

Det tredje målet för finanspolitiken är att, genom stabiliseringspolitiken, vid behov bidra till att stabilisera konjunkturen. Stora konjunktursvängningar är kostsamma då de har en negativ effekt på investeringar, konsumtion och sysselsättning. Eftersom investeringar i allmänhet inte kan tas tillbaka tenderar de att minska när osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen ökar. Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till att de arbetslösa inte kan konkurrera om de arbeten som skapas,

124

t.ex. för att deras kunskaper och färdigheter försämras eller att arbetsgivarna antar att så är fallet, vilket på sikt kan leda till en varaktigt högre arbetslöshet. Ett för högt resurs- utnyttjande i en högkonjunktur kan å andra sidan leda till för snabba pris- och löneökningar, uppblåsta tillgångspriser och felinvesteringar. Kraftiga konjunktursvängningar och stora variationer i inflationstakten försämrar vidare förutsättningarna för hushåll och företag att fatta rationella beslut. Den aktiva stabiliserings- politiken ska också värna den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män vid konjunktursvängningar.

Vid störningar som påverkar efterfrågan på varor och tjänster i ekonomin råder normalt sett inget motsatsförhållande mellan att stabilisera sysselsättningen och inflationen. Det innebär att penningpolitiken normalt stimulerar ekonomin i lågkonjunkturer och stramar åt i hög- konjunkturer. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till att stabilisera konjunkturen, främst genom de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. De automatiska stabilisatorerna, som skatteintäkter och utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd, är finanspolitikens automatiska reaktion på konjunkturförändringar. Utan att några beslut behöver fattas minskar skatteintäkterna och ökar utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning vid en konjunkturnedgång. Den budgetförsvagning som därmed uppkommer bidrar automatiskt till att motverka konjunkturnedgången. Med semiautomatiska stabilisatorer avses främst den förstärkning av arbetsmarknadspolitiken som normalt beslutas när arbetslösheten ökar av konjunkturella skäl, men även det system för korttidsarbete som på regeringens förslag infördes i januari 2014.

Finanspolitiken kan dessutom, till skillnad från penningpolitiken, vid behov hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Vid större efterfråge- och utbudsstörningar kan finans- politiken behöva stötta penningpolitiken mer aktivt, framför allt i ett läge där Riksbankens reporänta redan är låg.

Sedan regeringen tillträdde 2006 kan stabiliseringspolitiken delas in i tre huvudsakliga faser (se tabell 7.3). En första fas där resursutnyttjandet var högt fram till finanskrisens utbrott hösten 2008. Under denna

PROP. 2013/14:100

fas var finanspolitiken, mätt som förändring i strukturellt sparande, åtstramande i och med att det strukturella sparandet stärktes med 0,9 procent av BNP mellan 2006 och 2008. Den andra fasen sträcker sig från 2009 till 2014 då finans- och skuldkrisen inneburit ett stort behov av att stötta ekonomin via en aktiv finanspolitik. Framöver väntas resursutnyttjandet närma sig balans och stabiliseringspolitiken bör då gå in i en tredje fas där det strukturella sparandet stärks genom att framtida reformer finansieras fullt ut. Sammantaget visar detta att regeringen sedan den tillträdde anpassat finanspolitiken efter konjunkturutvecklingen. Regeringen bedriver en finanspolitik som aktivt motverkar konjunktur- svägningarna med bibehållen låg statsskuld och högt förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

Tabell 4.1 BNP-gap och förändring av strukturellt sparande

Procent av BNP

	2006–2008	2009–2014	2015–2018
Strukturellt sparande,	0,9	-2,0	1,4
procent av BNP,
förändring1
BNP-gap, procent av	1,5	-3,1	-0,5
potentiell BNP,
genomsnitt2

1Avser för 2006–2008 skillnaden mellan det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2008 och det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2006, för 2009– 2014 skillnaden mellan det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2014 och det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2008, respektive för 2015–2018 skillnaden mellan det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2018 och det strukturella sparandet (som andel av BNP) 2014.

2Avser genomsnittet av BNP-gapet (som andel av potentiell BNP respektive år) under år 2006–2008, 2009–2014 respektive 2015–2018.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

4.2Det budgetpolitiska ramverkets roll för att nå målen för finanspolitiken

Eftersom det finns flera mål för finanspolitiken måste regeringen kontinuerligt göra avvägningar mellan de olika målen. Ibland uppstår det målkonflikter, vilket tvingar fram prioriteringar. Det budgetpolitiska ramverket, dvs. överskotts- målet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet, används i den politiska beslutsprocessen för att skapa förutsättningar för att finanspolitikens övergripande mål ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och för att skapa ett utrymme för aktiva finanspolitiska åtgärder vid större efterfråge- och

125

PROP. 2013/14:100

utbudsstörningar eller kriser i det finansiella systemet. Erfarenheter av tidigare statsfinansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål och en väl utformad budgetprocess för att de överordnade finanspolitiska målen ska kunna nås. De budgetpolitiska målen har även varit viktiga för att stärka finanspolitikens transparens och trovärdighet.

Det är viktigt att betona att syftet med ett budgetpolitiskt ramverk inte är att frånta demokratiskt valda företrädare beslutanderätten över finanspolitiken. Det är varken möjligt eller önskvärt att ersätta den politiska besluts- processen med mekaniska regler. Det politiska systemet kan dock använda sig av mål och principer som bidrar till att göra finanspolitiken långsiktigt hållbar. Ett trovärdigt budgetpolitiskt ramverk, med tydliga mål och restriktioner, kan i hög grad bidra till att finanspolitiken utformas på ett långsiktigt hållbart sätt. Det svenska budgetpolitiska ramverket spelar därför en avgörande roll när storleken på budgetutrymmet eller besparingsbehovet fastställs. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen vid utformningen av den övergripande inriktningen på finanspolitiken gör en bred analys, genom att utöver de budgetpolitiska målen även ta hänsyn till de övergripande målen för finanspolitiken, finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och den osäkerhet om framtiden som alltid finns.

4.2.1Regeringen utvecklar budgetprocessen

Regeringen har kontinuerligt sedan den tillträdde 2006 förstärkt och vidareutvecklat det budgetpolitiska ramverket. Som ett led i detta överlämnade regeringen den 18 mars 2014 propositionen En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173) till riksdagen. Propositionen tar sin utgångspunkt i förslagen i slutbetänkandet från den parlamentariskt sammansatta Budgetprocesskommittén (dir. 2012:124). Kommittén hade till uppdrag att utifrån erfarenheterna av nuvarande lagar och praxis överväga hur budgetramverket skulle kunna stärkas och förtydligas. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 2013:73) till regeringen den 3 oktober 2013, och har därefter remissbehandlats.

Förslagen i propositionen innebär huvud- sakligen en kodifiering av befintlig praxis om hur

riksdagen i nuläget fattar beslut om statens budget inom den s.k. rambeslutsprocessen, en reglering av processen för beslut om ändringar i statens budget för löpande budgetår och att krav på regeringens uppföljning och utvärdering av de budgetpolitiska målen blir lagfäst. Regleringen av budgetprocessen blir genom förslagen i propositionen tydligare och mer rättvisande. Genom att praxis blir lagfäst uppnås även ökad stabilitet och förutsägbarhet för budgetarbetet inom såväl regeringen som riksdagen.

Förslagen i propositionen innebär att förtydliganden görs i riksdagsordningen angående hur riksdagen fattar beslut om statens budget inom rambeslutsprocessen, som innebär att beslut om statens budget fattas i två steg. Rambeslutsprocessen har använts vid beslut om statens budget sedan omläggningen av budgetprocessen 1997. Beslutsmodellen är väl etablerad och har en bred parlamentarisk förankring. I propositionen föreslås att rambeslutsprocessen ska användas vid beslut om statens budget, om inte riksdagen genom lag beslutat något annat. Propositionen tydliggör även vilka beslut riksdagen ska fatta i det första respektive det andra beslutssteget i rambeslutsprocessen.

Ordningen för hur ändringar i statens budget för det innevarande budgetåret ska föreslås och beslutas är i dag i det närmaste oreglerad och styrd av praxis. I propositionen föreslås att förslag till ändringar i budgeten i normalfallet kan lämnas högst två gånger per år, i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Vidare föreslås att beslut om ändringar i statens budget fattas genom ett enda beslut och att finansutskottet blir ansvarigt utskott för beredning av samtliga förslag till ändringar i statens budget.

I propositionen lämnas också förslag angående uppföljning och utvärdering av de budgetpolitiska målen. I budgetlagen (2011:203) tydliggörs att regeringen i redovisningen till riksdagen av måluppfyllelsen avseende överskottsmålet ska ta hänsyn till beslutade, föreslagna och aviserade budgetpolitiska åtgärder. Detta är en kodifiering av befintlig praxis. I propositionen föreslås vidare att det förs in ett krav i budgetlagen på att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Slutligen föreslås att regeringen ska se till att det årligen sker en extern utvärdering av hur de

126

PROP. 2013/14:100

budgetpolitiska målen uppnås. Regeringen bedömer att nuvarande ordning, där Riks- revisionen, Finanspolitiska rådet, Konjunktur- institutet och Ekonomistyrningsverket utifrån olika perspektiv genomför analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas, uppfyller det föreslagna kravet på utvärdering.

Ändringarna i riksdagsordningen och budgetlagen föreslås träda i kraft den 1 september 2014.

bred ansats där ett antal enskilda mål och restriktioner ställs mot varandra. Indikatorerna för att följa upp överskottsmålet utgör därmed endast en del av denna samlade bedömning som görs i avsnitt4.8.

Ingen av dagens indikatorer kan på ett perfekt sätt sägas mäta måluppfyllelsen i över- skottsmålet. Det kan därför finnas skäl att pröva valet av indikatorer. Vidare finns det mot bakgrund av att Sverige varit inne i en lång period med kraftigt negativa BNP-gap skäl att se över hur väl uppföljningen av överskottsmålet fungerar. Regeringen avser därför att återkomma

4.3Uppföljning av överskottsmålet till denna fråga senast i 2015 års ekonomiska

Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, i stället för som ett årligt mål på 1 procent av BNP, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet skulle vara 1 procents sparande varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att det årliga målet nås. Politiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna i stället för att stabilisera dem. Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel gör det dock svårare att följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet.

Eftersom överskottsmålet främst utgör ett framåtblickande riktmärke för finanspolitiken följs det i första hand upp i ett framåtblickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att se om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att målet ska nås i framtiden.

Regeringen har sedan den tillträdde 2006 kontinuerligt arbetat med att förbättra uppföljningen av överskottsmålet och göra denna mer transparent. I detta arbete har införandet av indikatorer utgjort ett viktigt steg. I detta sammanhang är det viktigt att peka på problemen med en allt för mekanisk tillämpning av indikatorerna för att följa upp överskottsmålet. Framför allt finns en risk för att finanspolitiken vid en allt för mekanisk tillämpning riskerar att förstärka konjunktursvängningarna i stället för att dämpa dem. Regeringens utgångspunkt är därför att inriktningen på finanspolitiken ska bedömas i en

vårproposition.

4.3.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen

År 2004–2013 uppgick det finansiella sparandet i den offentliga sektorn till i genomsnitt 0,7 procent av BNP. Justerat för det genom- snittliga resursutnyttjandet under perioden låg dock det genomsnittliga finansiella sparandet på 1,5 procent av BNP. Detta tyder på att det genomsnittliga finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2004–2013 var i linje med överskottsmålet när hänsyn tas till konjunktur- läget under denna period, och att det inte finns några stora systematiska avvikelser i finans- politiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver.

4.3.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen

Eftersom de negativa BNP-gapen bedöms vara stora under dessa år är den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn väsentligt starkare än den ojusterade, men pekar trots det på ett sparande under 1 procent. Om vikt tillmäts både den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är det finansiella sparandet enligt denna indikator under målets nivå.

Det strukturella sparandet är en bedömning av hur stort det faktiska finansiella sparandet skulle vara om ekonomin inte påverkades av det aktuella konjunkturläget eller andra engångs- effekter. Det strukturella sparandet bedöms vara lägre än 1 procent 2013–2016, för att sedan öka

127

PROP. 2013/14:100

till något under respektive över målets nivå 2017 och 2018.

Tabell 4.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Finansiellt sparande	-1,3	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2
Bakåtblickande
tioårssnitt	0,7
Konjunkturjusterat1	1,5
Sjuårsindikatorn	-0,6	-0,5	-0,4
Konjunkturjusterad1	0,5	0,4	0,4
Strukturellt sparande	0,0	-0,2	0,5	0,4	0,8	1,2

BNP-gap	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2	0,0
Sjuårssnitt	-2,0	-1,6	-1,4
Bakåtblickande
tioårssnitt	-1,3

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet visar sammantaget att det finansiella sparandet i

den	offentliga sektorn	ligger	något	under
1 procent 2013–2016. Sparandet			stärks	gradvis
under	åren därefter så	att	det överstiger
1 procent i slutet av perioden.

Prognosjämförelse av det strukturella sparandet

I jämförelse med budgetpropositionen för 2014 har både bedömningen av det finansiella sparandet och det strukturella sparandet reviderats ned de flesta åren i denna proposition (se tabell 4.3). Nedrevideringen av det strukturella sparandet för åren 2015 och 2016 är större, 0,3–0,6 procent av BNP, än revideringen av det finansiella sparandet, som reviderats upp med 0,1 procent av BNP 2015 och reviderats ned med 0,2 procent av BNP 2016. Att det strukturella sparandet revideras ned mer beror på att det nu, jämfört med vid bedömningen i budgetpropositionen för 2014, bedöms finnas mindre lediga resurser i ekonomin, dvs. BNP- gapen är mindre. För 2017 har såväl det strukturella som det faktiska finansiella sparandet reviderats ned med 0,4 procentenheter.

Tabell 4.3 Finansiellt sparande och strukturellt sparande i offentlig sektor

Procent av BNP respektive potentiell BNP

	2013	2014	2015	2016	2017
Finansiellt sparande
Budgetpropositionen för 2014	-1,2	-1,5	-0,4	0,4	1,1
2014 års ekonomiska vårprop	-1,3	-1,6	-0,3	0,2	0,7

Strukturellt sparande
Budgetpropositionen för 2014	0,5	0,2	0,8	1,0	1,2
2014 års ekonomiska vårprop	0,0	-0,2	0,5	0,4	0,8
BNP-gap
Budgetpropositionen för 2014	-3,5	-3,0	-2,1	-1,0	-0,2
2014 års ekonomiska vårprop	-2,9	-2,4	-1,5	-0,5	-0,2

Källa: Egna beräkningar.

Det strukturella sparandet kan beräknas på olika sätt, men bygger i princip på två olika delar förutom bedömningen av det faktiska finansiella sparandet. För det första görs en bedömning av det aktuella konjunkturläget och nivån på potentiell BNP, dvs. hur långt från ett balanserat resursutnyttjande ekonomin befinner sig.57 För det andra görs en bedömning av hur det offentliga sparandet påverkas av det aktuella konjunkturläget. Till skillnad från det faktiska finansiella sparandet publiceras inte något allmänt accepterat utfall för det strukturella sparandet, utan bedömningarna skiljer sig åt även för redan passerade år.

I tabell 4.4 presenteras ett antal aktuella bedömningar av den offentliga sektorns strukturella sparande. Vid en jämförelse av de olika bedömningarna är det viktigt att beakta att de har gjorts vid olika tidpunkter, bygger på olika antaganden om den framtida politiken samt tas fram med olika statistiska metoder. Regeringens bedömning av det strukturella sparandet ligger högre än övriga aktörers bedömningar för flertalet prognosår.

57 En redogörelse för utvecklingen av potentiell BNP och en jämförelse med andra aktörers bedömning av potentiell BNP finns i avsnitt 3.

128

Tabell 4.4 Bedömningar av strukturellt sparande

Procent av BNP eller potentiell BNP

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Regeringen	0,0	-0,2	0,5	0,4	0,8	1,2
KI (mars 2014)	-1,0	-1,3	-0,5	0,0	0,6	1,2
ESV (december 2013)	-1,0	-1,7	-1,0	-0,6	-0,1	- - -
Europeiska
kommissionen
(februari 2014)	0,1	-0,6	-0,4	- - -	- - -	- - -
OECD (oktober 2013)	0,0	-0,4	0,0	- - -	- - -	- - -
IMF (oktober 2013)	-1,2	-1,3	-0,4	-0,1	0,3	0,6

Anm.: IMF har strax innan denna proposition lades fram för riksdagen publicerat en uppdaterad prognos men det har inte varit möjligt att inkludera denna i jämförelsen.

Källor: Konjunkturinstitutet (KI), Ekonomistyrningsverket (ESV), Europeiska kommissionen, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Internationella valutafonden (IMF), Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Konjunkturinstitutet räknar i sin bedömning med att regeringen genomför aktiva budget- förstärkningar för att överskottsmålet ska nås 2018. Detta antagande får till följd att det strukturella sparandet stärks relativt snabbt fr.o.m. 2015. Ekonomistyrningsverkets bedömning bygger endast på redan fattade beslut och presenterade lagförslag från regering och riksdag. Internationella valutafonden bedömer att det strukturella sparandet är lågt inledningsvis, men räknar sedan med en förstärkning fram till 2018.

4.4Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstakets nivå för 2017 och 2018

4.4.1Uppföljning av utgiftstaket

Utgifterna i statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 1- 25 och 27 samt utgifterna för ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom riksdagen och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslags- sparande och anslagskredit ingår.

Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeterings- marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i

PROP. 2013/14:100

anspråk försämras i regel de offentliga finanserna.

Regeringen bedömer att budgeterings- marginalen under utgiftstaket för 2014–2016 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. För 2014 beräknas budgeteringsmarginalen bli 16 miljarder kronor. Marginalen växer sedan till 19 miljarder kronor 2015 respektive 35 miljarder kronor 2016. Budgeteringsmarginalens storlek är i linje med, eller större än, regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek alla dessa år.58

År 2011 och 2012 var budgeterings- marginalerna jämförelsevis stora. Regeringen har, delvis till följd av de stora budgeterings- marginalerna 2011 och 2012, tidigare föreslagit nivåer på utgiftstaket för 2013, 2014 och 2015 vars årliga ökningstakt är lägre än den genomsnittliga årliga ökningen sedan 1997 då utgiftstaket infördes. Den nivå som föreslogs på utgiftstaket för 2016 innebar en snabbare ökningstakt än de närmaste föregående åren, vilket regeringen motiverade med att det vid tidpunkten förelåg en tydligt negativ riskbild som kunde ge behov av ett utrymme för åtgärder på budgetens utgiftssida.

Jämfört med bedömningen i budget- propositionen för 2014 är budgeterings- marginalens storlek 2014 oförändrad. År 2015 och 2016 bedöms nu budgeteringsmarginalen bli 3 miljarder kronor respektive 8 miljarder kronor mindre.

58 Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör den uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna inne- varande år t (2014), minst 1,5 procent år t+1 (2015) och minst 2 procent år t+2 (2016). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2017) och för t+4 (2018) bedöms till minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna.

129

PROP. 2013/14:100

Diagram 4.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

Procent av BNP

36
35					Utgiftstak							Takbegränsade utgifter
35
34
33
32
31
30
29
28
27
26
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar.

Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 2000– 2005 på en relativt stabil nivå på drygt 31 procent av BNP.59 År 2006–2008 minskade det något som andel av BNP. Under krisåret 2009 föll BNP kraftigt, varför både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna steg som andel av BNP. Från och med 2010 väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP och 2016 beräknas utgiftstaket uppgå till 28 procent av BNP (se diagram 4.1). Att de takbegränsade utgifterna som andel av BNP varierar från år till år är bl.a. ett uttryck för hur de automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar.

59 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser av utgiftstakets utveckling över tiden. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller för 2016. Utgiftstakets nivå för åren före 2016 är justerat genom att den för samtliga år getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

130

PROP. 2013/14:100

Tabell 4.5 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2004–2016

Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2004–2013, prognos 2014–2016

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Ursprunglig årlig
nominell förändring av
utgiftstaket1	33	38	37	42	33	32	30	30	20	10	10	20	40
Ursprungligt beslutade
utgiftstak	877	894	931	949	971	989	1 018	1 050	1 074	1 093	1 103	1 123	1 167

Teknisk justering2	-19	-24	-24	0	-14	0	6	13	10	2	4	4	0
Reell justering3				-11
Slutligt fastställda
utgiftstak	858	870	907	938	957	989	1 024	1 063	1 084	1 095	1 107	1 127	1 167
Takbegränsade utgifter	856	864	895	910	943	965	986	989	1 022	1 067	1 091	1 108	1 132

Budgeteringsmarginal	2	6	12	28	14	24	38	74	62	28	16	19	35

Budgeteringsmarginal,
procent av takbegrän-
sade utgifter	0,3	0,7	1,3	3,1	1,4	2,5	3,9	7,5	6,0	2,6	1,4	1,8	3,1

Anm.: För år 1997–2003, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164).

1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2006 till 931 miljarder kronor när det ursprungligen beslutades. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till 907 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2007 med 42 miljarder kronor.

2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år.

3Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2007. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

131

PROP. 2013/14:100

4.4.2Bedömning av utgiftstakets nivå för 2017 och 2018

I 2010 års ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) förlängdes det redovisade tidsperspektivet med ett år och regeringen redovisade en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året. Regeringen har sedan dess använt ett fyraårigt perspektiv och gör i denna proposition för första gången en bedömning av utgiftstakets nivå för 2018. En bedömd nivå blir inte föremål för riksdagsbeslut.

Även för 2017 gör regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå. Regeringen har tidigare gjort en bedömning av nivån för 2017 i 2013 års ekonomiska vårproposition och i budget- propositionen för 2014. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Den föreslagna nivån utgör underlag för riksdagens beslut om utgiftstak. Riksdagen har beslutat om utgiftstak t.o.m. 2016 (prop. 2013/14:1, 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56). Regeringen kommer i enlighet med budgetlagen att lämna förslag till utgiftstak för 2017 i budget- propositionen för 2015.

Regeringens bedömning: För 2017 bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 214 miljarder kronor. För 2018 bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 254 miljarder.

Skälen för regeringens bedömning:

Utgiftstaket är en grundläggande del av uppifrån och ned-perspektivet i budgetprocessen. Genom att vara en fast begränsning för de statliga utgifterna ger utgiftstaket regeringen och riksdagen stöd för att hantera det latenta utgiftstryck som uppstår i den politiska processen. Utgiftstaket minskar t.ex. risken för att tillfälligt höga inkomster i ett läge med högt resursutnyttjande används för att finansiera permanent högre utgifter. Genom att på detta sätt främja en kontrollerad utgiftsutveckling blir utgiftstaket ett effektivt verktyg för att uppnå

överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser.

Det medelfristiga perspektivet i budget- processen är också en väsentlig del av uppifrån och ned-perspektivet. Det bidrar till att beslutet om utgiftstaket fattas i samklang med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget. En medelfristig budgetprocess tydliggör effekterna av politiska beslut under åren efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Ett flerårigt utgiftstak skapar på det sättet förutsättningar för att den faktiska utgiftsutvecklingen ska sammanfalla med den långsiktigt önskvärda.

Det medelfristiga perspektivet medför att avvägningen om en lämplig nivå på utgiftstaket för ett nytt år baseras på prognoser för så lång sikt som tre till fyra år. Så långt fram i tiden är bedömningen av den ekonomiska utvecklingen mycket osäker. De makroekonomiska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras över tiden. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket ursprungligen bedömdes. Bedömningen av utgiftstakets nivå bör ta hänsyn till risken för en väsentligt annorlunda utveckling eftersom utformningen av politiken i annat fall kan bli lidande om förutsättningarna förändras. Utgiftstakets nivå ska ge stöd åt sunda offentliga finanser och samtidigt ge tillräckligt utrymme för regeringen att fortsätta det angelägna reformarbetet på budgetens utgiftssida.

Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå för 2017 bör uppgå till 1 214 miljarder kronor. Det är 18 miljarder kronor högre än de motsvarande bedömningar som gjordes i budgetpropositionen för 2014 respektive i 2013 års ekonomiska vårproposition och innebär att utgiftstakets nivå 2017 ökar med 47 miljarder kronor jämfört med 2016. För 2018 bedömer regeringen att utgiftstakets nivå för 2018 bör uppgå till 1 254 miljarder kronor, vilket är 40 miljarder kronor högre än den bedömda nivån för 2017. Nedan beskrivs de överväganden som ligger till grund för regeringens bedömning av nivåerna på utgiftstaket för 2017 och 2018, med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som regeringen använder för att analysera och

132

motivera utgiftstakets nivå för de år som inte har blivit beslutade av riksdagen.

Utgiftstakets relation till överskottsmålet

Den bedömda nivån på utgiftstaket för 2017 medför att budgeteringsmarginalen för 2017 uppgår till 45 miljarder kronor. I budget- propositionen för 2017 bör säkerhetsmarginalen för 2017 uppgå till minst 1,5 procent av de takbegränsade utgifterna, eller ca 18 miljarder kronor, i enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek. För 2018 uppgår budgeteringsmarginalen till 57 miljarder kronor, varav minst ca 18 miljarder kronor bör finnas kvar som säkerhetsmarginal i budgeten. Den möjliga ökningen av de takbegränsade utgifterna dessa år fram t.o.m. respektive års budget är därmed ca 28 miljarder kronor 2017 och ca 39 miljarder kronor 2018.

Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk av högre utgifter leder det i de flesta fall till att den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas. Det finns flera möjliga anledningar till att nivån på de takbegränsade utgifterna 2017 och 2018 kan komma att bli högre än enligt den aktuella bedömningen, t.ex. till följd av makro- ekonomiska förändringar (så som högre inflation), större volymer i transfererings- systemen eller beslut om reformer.

Utgångsläget är att nya reformer ska finansieras fullt ut under nästa mandatperiod. Ur detta perspektiv kan utrymmet under utgiftstaket de kommande åren hanteras på olika sätt. I förhållande till utgiftstaket tas inget utrymme i anspråk om nya utgiftsreformer finansieras med lägre utgifter på andra anslag. Om inte utgiftbegränsningar genomförs i samband med att utgiftsreformer föreslås, blir därför skattehöjningar nödvändiga.

Den återhållsamhet som krävs framöver medför även att det blir angeläget att finansiera utgiftsförändringar till följd av högre volymer i transfereringssystemen eftersom högre utgifter av detta slag normalt försvagar de offentliga finanserna.

Slutligen är de takbegränsade utgifterna i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet och de kan därför bli högre om konjunkturutvecklingen blir bättre än väntat. Automatiska utgiftsökningar av detta slag kan därmed ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med överskottsmålet

PROP. 2013/14:100

eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat.

Tabell 4.6 Utgiftstak 2014–2018

Miljarder kronor om inget annat anges

	2014	2015	2016	2017	2018
Utgiftstak beslutade av
riksdagen	1 107	1 127	1 167

Regeringens bedömning
av utgiftstak				1 214	1 254

Årlig förändring av
utgiftstaket vid
ursprungligt förslag	10	20	40	47	40

Utgiftstak,
procent av BNP	29,3	28,4	28,0	27,8	27,5

Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	28,5	27,9	27,9	27,8	27,5

Utgiftstak, fasta priser1	1 085	1 087	1 105	1 124	1 135
Takbegränsade utgifter	1 091	1 108	1 132	1 169	1 197

Takbegränsade utgifter,
procent av BNP	28,8	27,9	27,1	26,8	26,3

Takbegränsade utgifter,
fasta priser1	1 069	1 068	1 071	1 082	1 084
Budgeteringsmarginal	16	19	35	45	57
Budgeteringsmarginal,
procent av
takbegränsade utgifter	1,4	1,8	3,1	3,9	4,8

Budgeteringsmarginal,
procent av BNP	0,4	0,5	0,8	1,0	1,3

Finansiellt sparande
offentlig sektor, procent
av BNP	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2

Strukturellt sparande
offentlig sektor, procent
av BNP	-0,2	0,5	0,4	0,8	1,2
Offentliga sektorns
utgifter, procent av
BNP	50,1	48,9	48,3	48,0	47,4

1 2012 års priser. Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för det innevarande året, har behandlats som transfereringsanslag).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Vid en sämre utveckling av konjunkturen än väntat kommer de takbegränsade utgifterna på sikt sannolikt att bli lägre på grund av en långsammare pris- och löneutveckling, även om högre arbetsmarknadsrelaterade utgifter kan motverka en sådan utveckling i det korta perspektivet. Det är viktigt att i detta

133

PROP. 2013/14:100

sammanhang poängtera att en större budgeteringsmarginal visserligen innebär att det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan också är större, men att ett ianspråktagande av detta utrymme för reformer likafullt primärt begränsas av överskottsmålet.

Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Den mycket svaga konjunkturutvecklingen 2009, med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket som andel av BNP tillfälligt ökade. År 2013–2018 beräknas andelen sjunka från ca 30 procent till drygt 27 procent av BNP. I förhållande till potentiell BNP utvecklades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, medan nivån efter 2012 minskar på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms minska 2013–2018.

Diagram 4.2 Utgiftstak 1997–2018

36
35	Procent av potentiell BNP	Procent av BNP
	Procent av potentiell BNP	Procent av BNP
34
33
32
31
30
29
28
27
26
	97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens bedömning av utgiftstakets nivåer för 2017 och 2018 innebär att de ökar med 47 respektive 40 miljarder kronor i förhållande till föregående år. Det är en större ökning än den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan utgiftstaket infördes 1997. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2016 uppgår till 2,8 procent, medan motsvarande ökning 2017 och 2018 uppgår till 4,0 respektive 3,3 procent.

Budgeteringsmarginalen som andel av de takbegränsade utgifterna är större 2017 och 2018 än vad som följer av riktlinjen för

budgeteringsmarginalens minsta storlek (3,0 procent av de takbegränsade utgifterna).

I den aktuella prognosen ökar de tak- begränsade utgifterna med i genomsnitt 26 miljarder kronor per år 2014–2018, vilket motsvarar en årlig ökningstakt på 2,3 procent. Ökningen beror främst på att en stor del av utgifterna är beroende av den allmänna utvecklingen av priser och löner. Om budgeteringsmarginalen 2018, exklusive den säkerhetsmarginal som bör upprätthållas i budgetpropositionen för 2018, tas i anspråk av högre utgifter, oavsett anledning, skulle den genomsnittliga årliga utgiftsökningen 2014–2018 i stället uppgå till ca 33 miljarder kronor, eller 3,0 procent. Det är en lika stor relativ ökning som den genomsnittliga ökningen av de takbegränsade utgifterna 1998–2013.

Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser

De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar förändringen över tiden av storleken på volymen i staten och ålderspensionssystemet, t.ex. antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter och antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. År 2014–2018 ökar denna volym med 15 miljarder kronor eller 1,4 procent. Därmed växer den samlade storleken på staten och ålderspensions- systemet under de kommande åren, även utan beslut om nya reformer. Förändringen i fasta priser är dock relativt liten och som andel av

BNP minskar de takbegränsade utgifterna.
Utgiftstaket är, omräknat	till fasta	priser,
50 miljarder kronor högre	2018 än	2014.

Beräknat i fasta priser ökar den bedömda nivån

på utgiftstaket för	2017 med omkring
19 miljarder kronor	och nivån 2018 med

11 miljarder kronor i förhållande till föregående år.

4.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet

Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. Det finns dock inget uttalat mål för kommunsektorns finansiella sparande.

134

Överskottsmålet är uttryckt i termer av finansiellt sparande som det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Endast om synnerliga skäl föreligger får avvikelser göras från balanskravet. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt.

Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redo- visningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera miljarder kronor enskilda år (se diagram 4.3). Skillnaderna beror på att den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Detta innebär att om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får det omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av investeringarnas avskrivningskostnader.

Diagram 4.3 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2018

Miljarder kronor. Utfall för 2000–2013, prognos för 2014–2018

	Finansiellt sparande		Resultat

-5

-10

-15

-20

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en långsiktigt god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Från och med 2005 ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Från och med 2013 ska kommuner och landsting dessutom besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål i kommunerna och landstingen är ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella

PROP. 2013/14:100

statsbidrag. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska vidare innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

4.5.1Positivt resultat 2013

Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 14 miljarder kronor 2013 (se diagram 8.7 samt tabellerna 8.8 och 8.9 i avsnitt 8).

Kommunerna redovisade tillsammans ett positivt resultat om nästan 16 miljarder kronor medan landstingen redovisade ett negativt resultat om nästan 2 miljarder kronor.

Jämfört med 2012 blev resultatet för 2013 drygt 5 miljarder kronor sämre. Resultatet påverkas negativt av en sänkt diskonteringsränta60 för beräkning av pensionsåtaganden, som påverkar resultatet negativt med ca 11 miljarder kronor. I resultatet för 2013 ingår, liksom för 2012, återbetalning av premier från AFA Försäkring som påverkar resultatet positivt med ca 10 miljarder kronor.

Kommunsektorn som helhet torde haft ett resultat i enlighet med vad kommuner och landsting bedömer vara en god ekonomisk hushållning sex av åren under perioden 2005– 2012. Detta torde även gälla för resultatet 2013.

Sedan balanskravet infördes 2000 har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan som lägst 61 procent 2003 och som högst 97 procent 2006. För landstingen har motsvarande andel varierat mellan som lägst 15 procent 2011 och som högst 90 procent 2006, 2007 och 2010.

4.5.2Positiva resultat framöver

Kommunsektorns finanser bedöms vara stabila under prognosperioden 2014–2018. Resultatet

60 Det varaktigt mycket låga ränteläget i den svenska ekonomin innebar att Sveriges Kommuner och Landsting beslutade att den rekommenderade diskonteringsräntan i pensionsskuldsberäkningen sänktes med 0,75 procentenheter från den 1 januari 2014. Effekten av sänkningen beaktades i redovisningen 2013.

135

PROP. 2013/14:100

beräknas uppgå till mellan 10 och 14 miljarder kronor årligen under dessa år. Det finansiella sparandet beräknas bli mellan -6 och -9 miljarder kronor motsvarande period.

I prognosen antas kommuner och landsting sammantaget anpassa sina konsumtionsutgifter så att ett resultat motsvarande god ekonomisk hushållning uppnås på sikt. Detta innebär att det förbättrade konjunkturläget och återhämtningen på arbetsmarknaden under de närmaste åren slår igenom på kommunsektorns resultat (se vidare avsnitt 8). När svensk ekonomi som helhet går mot ett balanserat resursutnyttjande antas sektorn uppvisa ett resultat i nivå med god ekonomisk hushållning.

4.6Sverige uppfyller stabilitets - och tillväxtpaketens krav

Utöver det inhemska budgetpolitiska ramverket och dess regler är Sverige som medlem i EU även bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa regler utgör en övergripande ram som det svenska regelverket måste hålla sig inom.

Sverige klarar med god marginal de två gränsvärden som anges inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa två gränsvärden har fastställts till att underskottet i de offentliga finanserna inte få vara större än tre procent av BNP och att den offentliga skulden inte ska överstiga 60 procent av BNP.

Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstaterna bygger upp alltför stora underskott i sina offentliga finanser. Varje medlemsstat ska ha ett medelfristigt budgetmål (medium-term budgetary objective, MTO) för det strukturella sparandet, dvs. det konjunkturjusterade finansiella sparandet för offentlig sektor rensat för engångseffekter och extraordinära kapitalvinster. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste överstiga en viss miniminivå för att säkerställa finanspolitikens hållbarhet, eller snabba framsteg mot hållbarhet. En medlemsstats medelfristiga budgetmål ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta förutsatt att det finns en lämplig säkerhetsmarginal till referensvärdet för budgetunderskott på tre procent av BNP. Sverige har i detta sammanhang valt ett

medelfristigt budgetmål på -1 procent av BNP. I februari 2014 bedömde Europeiska kommissionen att det finns en marginal till Sveriges medelfristiga budgetmål såväl år 2014 som 2015 (se tabell 4.7). Jämfört med regeringens bedömning i budgetpropositionen för 2014 och Europeiska kommissionens bedömning i maj och november 2013 har dock Sveriges strukturella sparande under prognosperioden närmat sig gränsen för det medelfristiga budgetmålet.

Tabell 4.7 Bedömningskriterier för stabilitets- och tillväxtpakten

Procent av BNP respektive årlig procentuell förändring

	2013	2014	2015
Strukturellt sparande,
procent av BNP

Regeringen	0,0	-0,2	0,5
Europeiska	0,1	-0,6	-0,4
kommissionen
Medelfristigt budgetmål	-1,0	-1,0	-1,0
(MTO)

Utgiftskriteriet; primära
offentliga utgifter, real
årlig procentuell
förändring

Regeringen	4,4	1,3	0,9
Europeiska	3,8	1,1	1,2
kommissionen
Referensvärde potentiell	1,9	1,9	1,9
BNP-tillväxt

Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar.

Ett lagstiftningspaket för stärkt ekonomisk styrning inom EU antogs i december 2011. Detta innebar bl.a. att ett utgiftskriterium infördes som ett nytt element i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del. Utgiftskriteriet innebär att den reala ökningen av de primära offentliga utgifterna, justerat för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett referensvärde för den reala potentiella BNP- tillväxten. Utgiftskriteriet används vid bedömningen av om en medlemsstat vidtar tillräckliga åtgärder för att uppnå sitt medelfristiga budgetmål. I en medlemsstat där sparandet ligger under detta budgetmål ska ökningen av de offentliga utgifterna ske så mycket långsammare än den potentiella reala BNP-tillväxten på medellång sikt att en tillfredsställande anpassningsbana mot landets medelfristiga budgetmål uppnås. Om en medlemsstat uppnår sitt medelfristiga budgetmål bör de offentliga utgifternas ökningstakt under

136

PROP. 2013/14:100

normala omständigheter inte överstiga referensvärdet för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt. Ökningar därutöver bör uppvägas genom aktiva ökningar av de offentliga inkomsterna. Aktiva inkomstminskningar bör uppvägas genom minskningar av utgifterna.

För en medlemsstat som i likhet med Sverige överträffar sitt medelfristiga budgetmål är utgiftskriteriet inte bindande, såvida inte betydande oväntade inkomster används för utgiftsökningar och detta bedöms äventyra landets medelfristiga budgetmål. Även om de reala utgifterna i Sverige enligt utgiftskriteriets specifikation ökade snabbare än referensvärdet för potentiell BNP år 2013 (se tabell 4.7) var detta således förenligt med reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten, i och med att det strukturella sparandet överträffade Sveriges medelfristiga budgetmål. År 2014 och 2015 väntas Sveriges reala utgifter öka långsammare än potentiell BNP, i enlighet med utgiftskriteriet.

Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del, underskottsförfarandet, syftar till att rätta till alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna. För närvarande befinner sig 17 av EU:s 28 medlemsländer i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Sverige är tillsammans med Estland de enda EU-länder som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet.

finanspolitiken kommer att vara fortsatt starkt de närmaste åren.

Tabell 4.8 Finanspolitiska nyckeltal

Procent av BNP respektive procent

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Konsoliderad	38,3	40,6	41,3	39,7	37,3	34,8	31,7
bruttoskuld
Finansiell	22,2	25,1	22,4	21,2	20,2	20,0	20,4
nettoställning

Tioårig
statslåneränta	1,6	2,1

Räntedifferens
mot Tyskland 10-
årig statsobl.	0,0	0,5

Källor: Statistiska centralbyrån, EcoWin och egna beräkningar.

Regeringen och ett antal andra granskare av svensk ekonomi gör även bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. Syftet med dessa håll- barhetsbedömningar är att i god tid fånga upp tecken på att finanspolitiken kommer att behövas läggas om, så att åtgärder för att säker- ställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas i god tid. En ohållbar utveckling som uppmärksammas tidigt kan lättare åtgärdas genom väl utformade reformer, samtidigt som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till nya förutsättningar under en längre tidsperiod.

Hållbarhetsberäkningarna i denna proposition visar att finanspolitiken i Sverige är långsiktigt hållbar (se avsnitt 11). Finanspolitikens lång-

4.7Finanspolitiken är långsiktigt siktiga hållbarhet mäts ofta med hjälp av de s.k.

hållbar

För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finans- politiken måste den vara hållbar. Utvecklingen i flera av euroländerna visar hur stora de samhälls- ekonomiska kostnaderna kan bli när förtroendet för finanspolitiken sviktar. Förtroendet för finanspolitiken kan mätas på olika sätt. Ett vanligt mått är att jämföra länders upplånings- kostnader. Den svenska statslåneräntan är historiskt sett mycket låg och likaså riskpremien jämfört med tysk upplåning, som ofta används som jämförelsenorm (se tabell 4.8). Även den konsoliderade bruttoskulden ligger på en i internationell jämförelse mycket låg nivå och förväntas minska framöver. Den finansiella nettoställningen är positiv. Dessa indikatorer tyder därmed på att förtroendet för den svenska

S1- och S2-indikatorerna. S1 visar hur mycket det offentliga sparandet behöver förstärkas eller försvagas för att den offentliga skulden ska motsvara en viss andel av BNP vid en given tidpunkt, i denna proposition vad som krävs för att den konsoliderade bruttoskulden ska motsvara 60 procent av BNP 2030, medan S2 visar hur mycket det offentliga sparandet behöver förstärkas eller försvagas för att de offentliga finanserna ska gå jämnt ut över en oändlig tidshorisont. Ett negativt värde på dessa indikatorer innebär att en permanent budgetförsvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent förstärkning av sparandet är nödvändig.

Enligt regeringens bedömning av de två S- indikatorerna är finanspolitiken i Sverige långsiktigt hållbar (se tabell 11.5 i avsnitt 11).

137

PROP. 2013/14:100

Som framgår av tabell 11.5 menar även andra bedömare att finanspolitiken är hållbar i Sverige. Konjunkturinstitutet använder flera olika definitioner av ett oförändrat offentligt åtagande. De tolkar detta som att den förda finans- politiken inte leder till några svårhanterliga finansiella obalanser. I de bedömningar som pekar på ett behov av en budgetförstärkning är denna jämförelsevis liten och hanterbar.

4.8Finanspolitikens inriktning

4.8.1Den övergripande inriktningen på finanspolitiken

Den förda finanspolitiken har bidragit till att Sverige klarat den ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder. I Sverige har

sysselsättningsgraden, till skillnad från i många andra EU-länder, ökat under de senaste åren och är högst inom EU tillsammans med Nederländerna. Sverige har som ett av få länder, under hela lågkonjunkturen, kunnat stötta tillväxten med både temporära stimulansåtgärder och åtgärder som långsiktigt förbättrar tillväxtmöjligheterna, samtidigt som välfärden har värnats. Regeringens politik har lett till en högre varaktig sysselsättning och en lägre jämviktsarbetslöshet.

Tillbaka till överskott i takt med att ekonomin förbättras

Även om det förväntas ske en gradvis återhämtning i svensk ekonomi finns det gott om lediga resurser i ekonomin både 2014 och 2015. Arbetslösheten förväntas ligga över 7 procent under dessa år, vilket motsvarar drygt 5 procent enligt den äldre definitionen. Trots att riskerna, för en sämre ekonomisk utveckling än i prognosen, har minskat sedan budget- propositionen för 2014 beslutades, bedöms dessa fortsatt vara större än möjligheterna för en bättre utveckling. Det mesta talar för en gradvis återhämtning i svensk ekonomi, men den är långt ifrån garanterad och finanspolitiken bör därför inte riskera återhämtningen genom att allt för snabbt stärka sparandet och därmed strama åt ekonomin.

138

återhållsam när konjunkturen förbättras, dels för att inte förstärka konjunktursvängningarna, dels för att skapa utrymme att möta även nästa kris med kraftfulla finanspolitiska åtgärder. Erfarenheterna från finans- och skuldkrisen visar att finanspolitiken har en viktig roll att spela i stabiliseringspolitiken, i synnerhet när utrymmet för penningpolitiken är begränsat. Därtill finns en betydande risk för att många länder i vår omvärld, till följd av de höga skuldnivåerna, inte kommer att kunna stimulera ekonomin vid nästa nedgång och att draghjälpen från omvärlden därigenom kan komma att bli mindre.

För att Sverige ska kunna föra en kraftfull finanspolitik, även i nästa kris, krävs att det finns en betydande fallhöjd i det finansiella sparandet så att förtroendet för de offentliga finanserna även fortsättningsvis kan säkras (se fördjup- ningsrutan Överskottsmålet och stabiliserings- politiken). Detta gäller i synnerhet för ett land som Sverige, som har en relativt stor offentlig sektor och där en konjunkturnedgång därför får en relativt stor inverkan på de offentliga finanserna. Därtill har Sverige en i internationell jämförelse stor banksektor, vilket innebär att riskerna för de offentliga finanserna är betydande vid förnyad turbulens på de finansiella marknaderna. Både den finanskris som inleddes 2008 och den tidigare krisen på 1990-talet har visat att det finns stora potentiella kostnader av att hamna på underskottsnivåer som gör att finansmarknaderna reagerar med stigande räntor. Att överskottsmålet bidrar till ett högt sparande i goda tider är en förutsättning för att stabiliseringspolitik via finanspolitiken ska kunna bedrivas i dåliga tider.

Vid beslut om inriktningen på finanspolitiken måste det således göras en avvägning mellan att finanspolitiken inte ska riskera återhämtningen och att återställa nödvändiga säkerhetsmarginaler i det finansiella sparandet. Regeringens samlade bedömning är att de åtgärder som föreslås i budgetpropositionen för 2015 sammantaget varken bör förstärka eller försvaga det finansiella sparandet. Detta innebär att det finansiella sparandet, så som anges i prognosen, går från -1,6 procent av BNP 2014 till -0,3 procent av BNP 2015. De eventuella åtgärder som föreslås i den kommande budgetpropositionen bör därför vara finansierade krona för krona. Med en sådan inriktning av finanspolitiken kommer såväl det faktiska som det strukturella finansiella sparandet stärkas 2015 i jämförelse

PROP. 2013/14:100

med 2014. Finanspolitiken kommer därmed få en åtstramande inriktning från att ha haft en något expansiv inriktning 2014.

Regeringen uppfyller det finanspolitiska ramverket

Regeringen anser att finanspolitiken är väl avvägd, ligger i linje med det finanspolitiska ramverket och uppfyller överskottsmålet. För att stabilisera ekonomin ska det finansiella sparandet, enligt det finanspolitiska ramverket, variera med konjunkturen förutsatt att det finns förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Överskottsmålet om 1 procent är av detta skäl formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Vid ett lågt resursutnyttjande och hög arbetslöshet bör sparandet vara lägre än 1 procent, medan det bör vara omkring 1 procent vid ett balanserat resursutnyttjande, samt överstiga 1 procent vid ett högt resursutnyttjande. Finans- och skuldkrisen har varit både osedvanligt djup och långvarig, vilket har motiverat aktiva finans- politiska åtgärder som har medfört att sparandet sjunkit till underskott. När resursutnyttjandet går mot balans, bör sparandet återvända till den målsatta nivån genom att reformer finansieras fullt ut. Detta gäller under förutsättning att ingen ny allvarlig störning drabbar ekonomin.

Inriktningen inför budgetpropositionen för 2015

Brister i utbildningssystemet får långtgående återverkningar på arbetsmarknaden och möjligheterna att nå full sysselsättning. Det är därför oroande att det finns betydande kvarvarande problem inom det svenska utbildningsväsendet. Regeringen har sedan 2006 bedrivit ett omfattande reformarbete i syfte att höja kunskapsnivån, öka likvärdigheten mellan skolor och för elever samt förbättra såväl läraryrkets status som lärarkårens kompetens. Regeringens bedömning är att genomförda reformer kommer att leda till bättre förutsättningar att nå målen för det svenska

139

PROP. 2013/14:100

utbildningssystemet. Men de genomförda reformerna är inte tillräckliga och fler reformer är därför nödvändiga.

För att bl.a. rusta arbetskraften för arbetsmarknadens ökande krav för anställning är därför ytterligare utbildningssatsningar viktiga. Regeringen har därför för avsikt att i budgetpropositionen för 2015 presentera en satsning på ökad kunskap för stärkt arbetskraft.

Tillsammans med åtgärder för att förbättra företagsklimatet och förbättra tillgänglighet och kvalitet i vården omfattar åtgärderna som presenteras utgiftsökningar om totalt ca 5 miljarder kronor 2015 som successivt ökas till ca 8 miljarder kronor 2018. Dessa reformer finansieras krona för krona genom inkomst- förstärkningar och utgiftsminskningar.

Det är viktigt att de finansieringar som regeringen har för avsikt att föreslå i budgetpropositionen för 2015 är strukturellt riktiga och inte slår mot välfärd, sysselsättning och tillväxt. Huvudinriktningen för regeringens finansiering är därför bl.a. höjda skatter på alkohol, tobak och fordon, samt en begränsning av avdraget för privat pensionssparande och effektiviseringar inom statlig verksamhet.

De offentligfinansiella förutsättningarna för nästa mandatperiod

Under den kommande mandatperioden förändras politikens förutsättningar eftersom bedömningen är att resursutnyttjandet gradvis förstärks, sysselsättningen ökar och arbetslösheten minskar. Det gör att finans- politiken nu går in i en fas där inriktningen är att successivt nå balans och överskott.

Regeringen anser att den nuvarande nivån på överskottsmål om 1 procent av BNP över en konjunkturcykel har tjänat Sverige väl och att målet därför bör ligga fast även under nästa mandatperiod. Den arbetsgrupp inom Finansdepartementet som såg över överskotts- målets nivå 2010 menade att en översyn av målets nivå borde göras ungefär vart tionde år, se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Regeringen angav i 2010 års ekonomiska vårproposition att den delade synen att en genomgripande översyn inte bör göras för ofta (prop. 2009/10:100).

För att återställa nödvändiga säkerhets- marginaler i den offentliga sektorns finansiella

sparande bör den övergripande inriktningen för finanspolitiken de kommande åren vara att återvända till balans och därefter överskott. Takten i förstärkningen av de offentliga finanserna bör, i enlighet med det finanspolitiska ramverket, anpassas efter läget på arbets- marknaden och utvecklingen av resursut- nyttjandet. En alltför snabb återgång till överskott riskerar att leda till att återhämtningen hämmas. I takt med att resursutnyttjandet förstärks kommer stabiliseringspolitiken hanteras främst via penningpolitiken. Det är rimligt att återvända till ett sparande om 1 procent av BNP i takt med att läget i ekonomin förbättras och arbetslösheten sjunker tillbaka. Det finansiella sparandet bör därför i enlighet med nuvarande prognos återvända till ett överskott på över 1 procent 2018.

För att uppfylla överskottsmålet krävs stor finanspolitisk återhållsamhet när resurs- utnyttjandet går mot balans. Det är viktigt med en stram utgiftsgranskning och utgiftskontroll samt att omprioritera mellan olika utgifter. Eventuella reformer som föreslås i budget- propositionen för 2016 bör, i likhet med reformer i budgetpropositionen för 2015, finansieras krona för krona genom inkomst- och utgiftsåtgärder. Givet nuvarande prognos krävs det även att nya reformer som kan komma att föreslås i budgetpropositionerna för 2017 och 2018 finansieras fullt ut, för att uppnå ett överskott på över 1 procent av BNP när resursutnyttjandet går mot balans 2018.

Under den kommande mandatperioden kommer det krävas att reformer prövas mot åtgärder som ökar inkomsterna eller minskar utgifterna på andra områden. Som framhållits ovan är det beträffande inkomstförstärkningar viktigt att dessa utformas på ett sätt som har så små skadliga effekter på samhällsekonomin och konkurrenskraften som möjligt eller minskar miljö- och hälsoskadliga aktiviteter, där dagens nivå på skatteuttaget inte beaktar dessa skadliga effekter fullt ut. Skatteförändringar som sammantaget håller tillbaka arbete, företagande och investeringar måste undvikas.

Förändringar i skattesystemet ska bevara och stärka systemets legitimitet. Förändringar i skattesystemet bör därför även göras så att skattekontrollen kan upprätthållas och så att förändringar bidrar till en fortsatt minskning av skattefelet och att de svenska skattebaserna skyddas.

140

5 Inkomster

PROP. 2013/14:100

5 Inkomster

Sammanfattning

–Sverige befinner sig i en gradvis konjunk- turåterhämtning där den ekonomiska akti- viteten i omvärlden tilltar och tillförsikten hos svenska företag och hushåll stiger. Detta medför att skatteintäkterna väntas öka i god takt 2014 och under åren 2015– 2018 utvecklas ännu starkare. Samtliga skattebaser (skatt på arbete, kapital och konsumtion) väntas bidra till ökningen.

–Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktig för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom ca 60 procent av intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster. Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation över tiden.

–I förhållande till budgetpropositionen för 2014 har prognosen för de totala skattein- täkterna reviderats ned något för 2012 och 2013 men samtidigt reviderats upp margi- nellt för 2014–2016.

5.1Den offentliga sektorns skatteintäkter61

Aktiviteten i den svenska ekonomin steg under 2013, särskilt under det andra halvåret. Under 2014 väntas svensk BNP-tillväxt bli ännu något högre till följd av att efterfrågan från omvärlden stiger samtidigt som förtroendet hos svenska företag och hushåll stärks, vilket leder till både högre hushållskonsumtion och ökade investe- ringar. För prognosåren 2015–2018 finns goda förutsättningar för en förhållandevis hög BNP- tillväxt då den internationella efterfrågan väntas ta ytterligare fart och investeringsbehovet stiger hos svenska företag. Dessutom bidrar en för- väntat god utveckling av de disponibla inkoms- terna och ett i utgångsläget högt sparande hos hushållen till ett förhållandevis högt bidrag till tillväxten från hushållens konsumtion.

De totala skatteintäkterna ökade med ca 3 procent under 2013 jämfört med 2012, vilket är i linje med ett historiskt genomsnitt (se diagram 5.1). Intäkterna från både skatt på kapital och konsumtion ökade starkare än året innan, medan intäkterna från skatt på arbete steg i ungefär samma takt som 2012.

61 De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition

143

PROP. 2013/14:100
Diagram 5.1 Totala skatteintäkter 2000–2018
Årlig förändring i procent															Miljarder kronor
8																		2100
6																		1900
4																		1700
2																		1500
0																		1300
-2		Årlig förändring, procent																1100
		Årlig förändring, procent
		Miljarder kronor
-4																		900
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18
Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Även 2014 väntas skatteintäkterna totalt öka med ca 3 procent. Ökningen väntas bli starkast för intäkterna från skatt på kapital där konjunk- turåterhämtningen bl.a. medför att intäkterna från företagens skatt på vinster stiger kraftigt. En starkare hushållskonsumtion medför samtidigt att intäkterna från skatt på konsumtion ökar i förhållandevis hög takt. Intäkterna från skatt på arbete väntas öka lite svagare än föregående år, trots en god tillväxt i lönesumman. Det förklaras i huvudsak av att jobbskatteavdraget förstärktes 2014.

När konjunkturen i Sverige förstärks allt mer väntas också skatteintäkterna öka allt snabbare 2015–2018. Ökningen beräknas uppgå till nästan 5 procent per år. Samtliga skattebaser (skatt på arbete, kapital och konsumtion) väntas bidra till den starka ökningen av skatteintäkterna.

Tabell 5.1 Totala skatteintäkter 2012–2017 jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2014

Miljarder kronor

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatt på arbete	-1	-7	5	6	6	5
Skatt på kapital	-6	-5	0	0	0	-1
Skatt på konsumtion	-1	2	-2	-2	-2	-3
Övriga skatter	1	6	1	-1	-1	-1

Totala skatteintäkter	-7	-3	4	2	2	-1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

I förhållande till budgetpropositionen för 2014 har prognosen för de totala skatteintäkterna reviderats marginellt. För åren 2012 och 2013 har skatteintäkterna reviderats ned med 3 respektive 7 miljarder kronor (se tabell 5.1). Det beror till största delen på ett svagare utfall för skattein- täkterna än väntat. För 2014–2016 har skattein-

täkterna reviderats upp med 2–4 miljarder kro- nor per år. Det förklaras framför allt av att pensionsinkomsterna väntas bli högre, samtidigt som en lägre utveckling av inflationen leder till lägre skiktgränser och därmed högre inkomster från skatt på arbete. Dessutom har skatteintäk- terna skrivits upp med ca 3 miljarder kronor per år med anledning av att riksdagen beslutat att upphäva sitt tidigare beslut om höjd skiktgräns för statlig inkomstskatt.

Ändrade skatteregler beräknas minska skat- teintäkterna 2014 med ca 13 miljarder kronor (se tabell 5.2). Intäkterna från skatt på arbete väntas minska med ca 14 miljarder kronor, vilket till största delen beror på förstärkningen av jobb- skatteavdraget.

För 2015 och 2016 väntas ändrade skatteregler höja intäkterna från skatt på konsumtion med ca 1 miljard kronor per år. Det är regeländringar inom skatt på koldioxid som leder till högre skatteintäkter 2015, medan det är höjningen av trängselskatten i Stockholm och införandet av trängselskatt på Essingeleden som leder till högre skatteintäkter 2016.

I tabell 5.10 finns en mer detaljerad redovis- ning av bruttoeffekterna av regeländringarna på skatteområdet 2009–2018.

Tabell 5.2 Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler 2012–2018

Miljarder kronor i förhållande till föregående år

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Skatt på arbete	0	1	-14	0	0	0	0
Skatt på kapital	2	-13	0	0	0	0	0
Skatt på konsumtion	-5	3	1	1	1	0	0
Övriga skatter	0	0	0	0	0	0	0
Totala skatteintäkter	-3	-9	-13	1	1	0	0

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källa: Egna beräkningar.

Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas

Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som varierar mest mellan åren. Det är också för dessa skatter som prognososäker- heten normalt är störst på kort sikt. På några års sikt är det utvecklingen på arbetsmarknaden som är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom mer än hälften av intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster.

För att illustrera känsligheten i beräkningarna av skatteintäkterna kan nämnas att en ökning av

144

antalet arbetade timmar med 1 procent ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med ca 10 miljarder kronor. En ökning av hushållens konsumtion med 1 procent (med bibehållen sammansättning av konsumtionen) ökar mervär- desskatteintäkterna med drygt 1,5 miljarder kronor.

5.1.1Skatt på arbete

Skatt på arbete fastställs i den årliga beskatt- ningen av hushållens inkomster, som är klar i november året efter inkomståret. Det innebär att 2013 års intäkter från skatt på arbete ännu inte är fastställda och att endast en prognos för skatte- intäkterna finns tillgänglig för detta år.

Skatt på arbete kan delas in i direkta och indi- rekta skatter. De direkta skatterna består i hu- vudsak av kommunal och statlig inkomstskatt. Dessutom finns ett antal skattereduktioner som minskar den direkta skatten. Till de direkta skatterna räknas även den allmänna pensionsav- giften. De indirekta skatterna på arbete består huvudsakligen av arbetsgivaravgifter och egenav- gifter. Intäkterna från skatt på arbete beräknas uppgå till 60 procent av de totala skatteintäk- terna 2013.

Intäkterna från skatt på arbete bedöms öka från 970 miljarder kronor 2013 till 1 199 miljar- der kronor 2018 (se tabell 5.3).

Tabell 5.3 Skatt på arbete

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Aktuell beräkning	937	970	998	1 043	1 096	1 150	1 199
Utveckling (%)	3,6	3,5	2,8	4,5	5,1	4,8	4,3

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Lönesummans tillväxttakt ökar

Utbetalda löner, dvs. lönesumman, utgör drygt 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen är av stor betydelse för utvecklingen av skatteintäkterna. Resterande del

PROP. 2013/14:100

av skatteunderlaget för skatt på arbete består av skattepliktiga transfereringar till hushållen.

Diagram 5.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma 2000–2018

Årlig procentuell förändring
7,0
5,0
3,0
1,0
-1,0
-3,0
			Arbetade timmar							Timlön					Lönesumma
-5,0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18

Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2013 växte lönesumman med 2,7 procent (se diagram 5.2), vilket var en minskning jämfört med 2012. I takt med att den ekonomiska tillväxten gradvis stärks väntas lönesumman växa under återstoden av prognosperioden. År 2014 ökar lönesumman med 4,4 procent. Därefter fortsätter lönesumman att öka med i genomsnitt drygt 4 procent per år under 2015–2018.

Skillnaden i ökningen av lönesumman mellan de olika åren under prognosperioden beror främst på skillnaden i utvecklingen av antalet arbetade timmar (se diagram 5.2). Antalet arbe- tade timmar beräknas öka med 1,4 procent 2014 och med i genomsnitt 1,1 procent per år 2015– 2018. Timlönen ökar med 3,0 procent 2014 och med i genomsnitt 3,3 procent per år 2015–2018.

Transfereringar till hushållen ökar

Prognosen för transfereringarna till hushållen baseras dels på utvecklingen av antalet pension- ärer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- och prisutvecklingen som påverkar flertalet ersättningar.

145

PROP. 2013/14:100

Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget 2009–2018

Miljarder kronor

	Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Skatt på arbete	867,1	874,1	905,1	937,4	970,5	997,6	1 043,0	1 096,5	1 149,7	1 199,5
Direkta skatter	475,7	474,7	487,3	505,1	525,9	536,7	563,0	594,8	626,2	653,9
Kommunal inkomstskatt	511,1	522,9	538,2	560,8	583,5	606,2	632,4	665,6	699,9	731,3
Statlig inkomstskatt	40,1	42,5	44,6	44,2	45,2	48,1	51,0	53,7	55,3	56,4
Allmän pensionsavgift	86,8	89,2	93,5	97,6	100,7	104,4	108,5	113,6	119,2	124,5
Skattereduktioner m.m.	-162,5	-179,9	-189,1	-197,4	-203,4	-222,0	-229,0	-238,1	-248,3	-258,4
Artistskatt	0,1	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Indirekta skatter	391,4	399,4	417,8	432,3	444,6	460,9	480,1	501,7	523,5	545,6
Arbetsgivaravgifter	392,4	403,9	426,6	442,4	454,3	473,3	493,3	516,1	539,4	562,6
Egenavgifter	11,6	12,4	12,4	12,0	12,8	13,6	14,3	15,1	16,0	16,9
Särskild löneskatt	32,5	33,1	36,2	37,4	38,3	39,9	41,5	43,4	45,3	47,2
Nedsättningar	-20,6	-24,6	-29,5	-30,4	-30,6	-34,2	-36,1	-38,1	-40,7	-43,0
Skatt på tjänstegruppliv	0,9	1,1	1,0	0,9	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7	0,7
Avgifter till premiepensionssystemet	-25,4	-26,4	-28,9	-30,0	-31,0	-32,3	-33,7	-35,5	-37,2	-38,9

Skatt på kapital	160,2	191,5	183,5	167,8	168,9	185,5	198,4	212,1	224,9	240,4
Skatt på kapital, hushåll	24,9	34,5	28,8	27,7	30,0	37,8	40,2	41,2	41,2	40,3
Skatt på företagsvinster	86,5	106,6	102,8	89,5	88,4	94,1	101,7	108,8	114,4	123,5
Avkastningsskatt	12,3	11,9	11,9	10,2	6,7	10,1	12,2	16,5	22,4	28,0
Fastighetsskatt och fastighetsavgift	25,3	26,4	27,5	28,7	30,8	31,0	31,6	32,1	32,7	33,9
Stämpelskatt	8,1	9,0	8,0	8,0	8,9	8,2	8,4	8,6	9,1	9,4
Kupongskatt m.m.	3,1	3,1	4,6	3,8	4,1	4,2	4,5	4,8	5,2	5,4
Skatt på konsumtion och insatsvaror	422,9	449,3	455,0	452,5	463,4	476,6	498,5	520,8	542,5	563,5
Mervärdesskatt	301,5	324,3	332,5	330,6	341,8	352,6	371,0	390,7	409,5	427,3
Skatt på tobak	10,6	10,6	11,3	11,8	11,1	10,8	10,7	10,7	10,9	11,1
Skatt på etylalkohol	4,4	4,3	4,3	4,3	4,0	4,1	4,0	3,9	3,9	3,8
Skatt på vin m.m.	4,4	4,6	4,7	4,8	4,9	5,2	5,3	5,4	5,5	5,6
Skatt på öl	3,3	3,2	3,2	3,2	3,3	3,7	3,6	3,7	3,7	3,8
Energiskatt	40,1	41,2	40,6	40,1	40,9	41,6	42,5	43,0	44,0	45,2
Koldioxidskatt	26,1	27,3	25,4	25,2	24,0	24,3	25,9	26,2	26,8	27,5
Övriga skatter på energi och miljö	4,1	4,7	4,5	4,5	4,4	4,7	4,8	4,8	4,9	4,9
Skatt på vägtrafik	16,4	16,4	15,7	15,6	16,5	16,9	17,6	18,7	19,2	19,8
Skatt på import	5,2	5,7	5,7	5,3	5,2	5,4	5,8	6,2	6,6	7,1
Övriga skatter	6,7	7,0	7,3	7,1	7,2	7,2	7,3	7,4	7,5	7,6

Restförda och övriga skatter	-4,2	1,1	2,9	5,1	11,5	6,4	4,5	4,7	4,8	4,9
Restförda skatter	-7,8	-5,7	-6,3	-6,3	-6,6	-6,6	-6,6	-6,6	-6,6	-6,6
Övriga skatter	3,6	6,8	9,3	11,3	18,1	13,0	11,1	11,3	11,4	11,5

Totala skatteintäkter	1 446,0	1 515,9	1 546,6	1 562,8	1 614,3	1 666,1	1 744,4	1 834,1	1 921,9	2 008,3
Avgår, EU-medel	-6,8	-7,1	-7,2	-6,9	-6,9	-8,1	-8,4	-8,9	-9,5	-10,0
Offentliga sektorns skatteintäkter	1 439,2	1 508,8	1 539,4	1 555,9	1 607,4	1 658,0	1 736,0	1 825,2	1 912,4	1 998,3
Avgår, kommunala skatteintäkter	-524,8	-537,0	-552,7	-576,2	-599,0	-621,8	-648,4	-682,0	-716,9	-749,2
Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet	-178,8	-183,5	-195,2	-201,5	-207,3	-215,2	-223,9	-234,5	-245,7	-256,8
Statens skatteintäkter	735,6	788,3	791,5	778,2	801,1	821,0	863,7	908,7	949,8	992,3

146

PROP. 2013/14:100

Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget 2009–2018 fortsättning

Miljarder kronor
		Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Statens skatteintäkter		735,6	788,3	791,5	778,2	801,1	821,0	863,7	908,7	949,8	992,3

Periodiseringar		-29,8	-8,9	48,5	14,6	-23,8	-18,0	-0,6	7,4	0,7	7,3
Uppbördsförskjutningar		-2,6	-9,3	33,5	30,7	9,2	-3,6	2,0	5,8	2,6	8,0
Betalningsförskjutningar		-22,7	-1,1	11,5	-16,1	-33,1	-14,4	-2,6	1,5	-2,0	-0,7
varav kommuner och landsting		-22,1	13,3	28,1	-0,2	-13,2	-4,2	4,1	-1,5	1,0	1,6
varav ålderspensionssystemet		-1,3	2,9	0,7	0,9	-0,4	-0,2	1,0	0,9	0,9	0,9
varav privat sektor		-4,7	-16,3	-16,9	-17,2	-20,2	-8,0	-4,1	-3,1	-4,0	-3,3
varav kyrkosektorn		-0,3	-1,1	-0,4	0,5	0,7	0,4	-1,0	0,0	0,0	0,0
varav EU		5,7	0,1	0,0	0,0	0,0	-2,4	-2,7	5,2	0,0	0,0
Anstånd		-4,6	1,6	3,4	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Statens skatteinkomster		705,8	779,5	840,0	792,7	777,3	803,1	863,1	916,0	950,5	999,6

Övriga inkomster		3,8	0,0	32,4	-5,1	13,2	4,8	-1,1	-15,1	-9,8	-10,8
2000	Inkomster av statens verksamhet	48,1	41,8	55,3	48,8	48,1	41,7	38,6	35,5	35,9	36,4
3000	Inkomster av försåld egendom	0,1	0,2	23,1	0,3	20,8	15,0	15,0	15,0	15,0	15,0
4000	Återbetalning av lån	1,7	1,7	1,5	1,3	1,1	1,0	0,9	0,8	0,7	0,6
5000	Kalkylmässiga inkomster	8,9	8,9	11,1	9,7	9,9	10,4	10,7	11,4	11,8	11,9
6000	Bidrag m.m. från EU	11,7	13,0	12,3	9,8	10,3	12,2	10,4	9,2	11,0	11,7
7000	Avräkningar m.m. i anslutning till
skattesystemet		-66,8	-65,5	-70,8	-74,9	-77,0	-75,5	-76,7	-86,9	-84,2	-86,3
8000	Utgifter som ges som
krediteringar på skattekontot		0,0	0,0	-0,1	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Inkomster på statens budget		709,5	779,5	872,4	787,6	790,5	807,9	862,0	901,0	940,7	988,9

Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Diagram 5.3 Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete

Procent

33 Arbetsmarknadsersättningar

Sjukpenning m.m.

31 Pensioner

15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Transfereringarna till hushållen väntas ha ökat något som andel av skatteunderlaget 2013 (se diagram 5.3). Den ökande andelen förklaras dels av att pensionerna ökar i förhållande till löne- summan 2013, dels av att ersättningarna från socialförsäkringssystemet ökar. År 2014 och 2015 minskar andelen något, framför allt till följd av att läget på arbetsmarknaden förbättras och att pensionerna väntas växa något långsam-

mare än lönesumman. Åren 2016–2018 fortsätter de arbetsmarknadsrelaterade ersättningarna att minska. Däremot väntas pensionerna växa något snabbare än lönesumman respektive år. Det medför att transfereringarna som andel av skatteunderlaget ökar 2016–2018.

Kommunal inkomstskatt

Intäkterna från kommunal inkomstskatt beräk- nas öka från 526 till 654 miljarder kronor mellan 2013 och 2018 (se tabell 5.5). År 2013 och 2014 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka med 3,6 respektive 3,5 procent. Den underlig- gande utvecklingen av skatteunderlaget, dvs. utvecklingen justerad för regeländringar, bedöms 2013 och 2014 uppgå till 3,8 respektive 3,9 pro- cent. Den kommunala medelutdebiteringen höjdes med 13 öre från och med 2014 och bidrar därmed till att höja de kommunala skatteintäk- terna under prognosperioden. År 2015–2018 ökar kommunernas skatteunderlag med i ge- nomsnitt 4,8 procent per år.

147

PROP. 2013/14:100

Tabell 5.5 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag

Årlig procentuell förändring

	Utfall	Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Faktisk utveckling	4,0	3,6	3,5	4,3	5,2	5,2	4,5
Underliggande
utveckling	4,0	3,8	3,9	4,3	5,2	5,2	4,5

Anm.: Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget är utvecklingen justerad för regeländringar.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Statlig inkomstskatt

Intäkterna från den statliga inkomstskatten be- räknas ha uppgått till 45 miljarder kronor 2013 (se diagram 5.4). I takt med att lönesumman gradvis stärks ökar intäkterna med i genomsnitt drygt 2 miljarder kronor per år 2014–2018.

Diagram 5.4 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt 2000–2018

Tusentals personer

1600
1600			Antal som betalar 25%
1400


			Antal som betalar 20%


1200
1000
800
600
400
200

0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Antalet personer som betalar statlig inkomst- skatt minskade 2013 till följd av att timlönen i ekonomin ökade betydligt svagare än det s.k. jämförelsetal med vilket skiktgränserna för stat- lig inkomstskatt skrivs upp (se diagram 5.4). Utvecklingen av antalet personer som betalar statlig skatt bestäms av timlöneutvecklingen i förhållande till jämförelsetalet, ålderssamman- sättningen och inkomstfördelningen. År 2014– 2016 bedöms antalet personer som betalar statlig skatt öka för att därefter minska något fram till och med 2018.

Skattereduktioner och allmän pensionsavgift

Skattereduktionerna beräknas årligen uppgå till 203–258 miljarder kronor 2013–2018 (se tabell

5.6). Jobbskatteavdraget		beräknas öka från
86 miljarder kronor	2013	till 116	miljarder
kronor 2018.
Skattereduktionen	för	husavdraget	(ROT-

och RUT-tjänster) beräknas öka från knappt 17 miljarder kronor 2013 till knappt 18 miljarder kronor 2018. Efterfrågan på ROT-arbeten antas mattas av successivt under prognosperioden, medan efterfrågan på RUT-tjänster väntas fort- sätta att öka. Skattereduktionerna för RUT- tjänsterna bedöms ha uppgått till ca 2,4 miljarder kronor 2013 och beräknas öka till 5 miljarder kronor 2018.

Tabell 5.6 Skattereduktioner

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Allmän pensions-
avgift	-98	-101	-104	-109	-114	-119	-125
Fastighetsavgift	0	0	0	0	0	0	0
Sjöinkomst	0	0	0	0	0	0	0
Jobbskatteavdrag	-84	-86	-100	-103	-107	-111	-116
Husavdrag	-16	-17	-17	-17	-17	-17	-18
Gåvor till ideell
verksamhet	0	0	0	0	0	0	0

Summa	-197	-203	-222	-229	-238	-248	-258

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Beloppen för Fastighetsavgift, Sjöinkomst och Gåvor till ideell verksamhet uppgår till mindre än 0,5 miljarder kronor.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Underlaget för den allmänna pensionsavgiften utgörs av de pensionsgrundande ersättningarna, varför intäkterna från denna avgift i regel följer utvecklingen av skatteunderlaget för de direkta skatterna på arbete. Intäkterna från den allmänna pensionsavgiften ökar från 101 miljarder kronor 2013 till 125 miljarder kronor 2018. Alla skatt- skyldiga som betalar allmän pensionsavgift får en skattereduktion med 100 procent av den all- männa pensionsavgiften, vilket innebär att skatt- ereduktionen för den allmänna pensionsavgiften ökar i samma utsträckning.

Arbetsgivaravgifter och egenavgifter

Intäkterna från indirekta skatter på arbete be- döms ha uppgått till 445 miljarder kronor 2013. Arbetsgivar- och egenavgifter utgör den huvud- sakliga delen av intäkterna. Utvecklingen på arbetsmarknaden är av störst betydelse även för intäkterna från arbetsgivar- och egenavgifterna. Intäkterna från de indirekta skatterna ökar varje

148

enskilt år under prognosperioden och uppgår till 546 miljarder kronor 2018 (se tabell 5.4).

5.1.2Skatt på kapital

Hushållens kapitalvinster

Hushållens kapitalinkomster fastställs i den år- liga beskattningen av hushållens inkomster, som är klar i november året efter inkomståret. Det innebär att 2013 års kapitalinkomster ännu inte är fastställda och att endast en prognos för skatt- eintäkterna finns tillgänglig för 2013. Underlaget för hushållens skatt på kapital är nettot av kapi- talinkomsterna och kapitalutgifterna. Den största delen kommer från realiserade kapital- vinster.

Diagram 5.5 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetsprisindex 1988–2018

Miljarder kronor

Index 2000 = 100

240				Taxerade kapitalvinster (vänster axel)											240
220				Taxerade kapitalvinster (vänster axel)											220
220				Aktieprisindex (höger axel)											220
200				Aktieprisindex (höger axel)											200
200				Fastighetsprisindex (höger axel)											200
180				Fastighetsprisindex (höger axel)											180
180															180
160															160
140															140
120															120
100															100
80															80
60															60
40															40
20															20
0															0
88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16	18

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar.

År 2013 bedöms de taxerade kapitalvinsterna uppgå till 116 miljarder kronor. Det är betydligt högre än 2012, då de uppgick till ca 103 miljarder kronor. De högre vinsterna kan förklaras både av en uppgång på börsen och på en prisuppgång på bostäder under 2013. Den årliga utvecklingen av kapitalvinsterna antas fr.o.m. 2014 återgå till den genomsnittliga historiska nivån på drygt 3 pro- cent av BNP. I diagram 5.5 visas aktieprisindex och fastighetsprisindex tillsammans med utfall och prognos för de taxerade kapitalvinsterna.

Hushållens ränteinkomster minskade kraftigt 2013 jämfört med 2012. De lägre inkomsterna kan förklaras av att de korta räntorna i genom- snitt låg på en lägre nivå 2013 än 2012, samt att hushållen minskat sitt sparande i räntebärande tillgångar. Det lägre ränteläget gav även lägre ränteutgifter och sammantaget bedöms föränd-

PROP. 2013/14:100

ringen i hushållens räntenetto bidra positivt till utvecklingen av skatteintäkterna 2013. Även under 2014 och 2015 bedöms räntenettot bidra positivt till utvecklingen av skatteintäkterna. Men i takt med gradvis stigande räntor bedöms räntenettot bidra negativt till förändringen av skatteintäkterna 2016–2018. Med undantag för 2014 bedöms inkomster från aktieutdelningar bidra positivt till utvecklingen av skatteintäk- terna samtliga år under prognosperioden. Sam- manlagt uppgår intäkterna från hushållens skatt på kapital till 30 miljarder kronor 2013. År 2014– 2018 bedöms skatteintäkterna uppgå till 38– 41 miljarder kronor per år.

Intäkterna från skatt på företagsvinster ökar från 2014

Intäkterna från skatt på företagsvinster uppgick 2012 till 89 miljarder kronor (se diagram 5.6). Utfallet är avsevärt svagare än 2011, en minsk- ning om cirka 13 miljarder kronor. Det svaga utfallet förklaras till en betydande del av att bo- lagsskattesatsen sänktes från den 1 januari 2013. Genom denna förändring har det funnits incita- ment för företag att minska sina skatteinbetal- ningar under 2012. Detta har bl.a. skett genom att vinstmedel avsatts till periodiseringsfonder. Följden är att dessa vinstmedel kommer att bes- kattas under senare år.

Under 2013 har den underliggande makroe- konomiska utvecklingen varit fortsatt svag. Framför allt har de exporterande företagen drab- bats av en vikande efterfrågan. Med en svag vinstutveckling 2013 beräknas företagsskattein- täkterna ha fortsatt att minska detta år. Försvag- ningen blev dock marginell i förhållande till 2012 och intäkten från skatt på företagsvinster beräk- nas bli 88 miljarder kronor 2013. Till följd av att den ekonomiska aktiviteten i såväl Sverige som i omvärlden väntas förstärkas från 2014 ökar ka- pacitetsutnyttjandet och vinsterna stiger för företagen. Då vinstunderlaget ökar stiger in- komster från skatt på företagsvinster, från 2014 och över den resterande prognosperioden. År 2018 beräknas intäkterna från skatt på företagsvinster uppgå till 123 miljarder kronor.

149

PROP. 2013/14:100
Diagram 5.6 Skatt på företagsvinster 1990–2018
Miljarder kronor												Procent av BNP
140														4
			Miljarder kronor
120			Procent av BNP											3,5
120

100														3
100
80														2,5
80
														2
60														1,5
														1,5
40														1
														1
20														0,5
														0,5
0														0
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16	18
Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 5.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2012–2018

Miljarder kronor

	Utfall Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Småhus	13,4	13,9	13,9	14,3	14,6	15,1	16,1
varav kommunal avgift	12,9	13,3	13,4	13,8	14,1	14,6	15,5
Hyreshus, bostadslägen-	3,1	2,7	2,7	2,8	2,8	2,9	2,9
heter
varav kommunal avgift	3,0	2,6	2,6	2,7	2,7	2,8	2,8
Hyreshus, lokaler	6,9	6,9	7,0	7,2	7,3	7,4	7,5
Industrier	1,6	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8	1,9
Vattenkraft	3,7	5,5	5,5	5,5	5,5	5,5	5,5

Summa	28,7	30,8	31,0	31,6	32,1	32,7	33,9

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Efter en låg nivå 2013 stiger intäkterna från avkastningsskatten kraftigt 2014

Intäkterna från avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, beräknas minska med 36 procent mellan 2012 och 2013 till 6,2 miljarder. Den kraftiga minsk- ningen förklaras av ett stort fall i nivån för stats- låneräntan 2012. Avkastningsskatten baseras, utöver storleken på tillgångarna, på nivån för statslåneräntan föregående år. 2013 har statslåne- räntan återigen stigit. I kombination med ett ökat värde på sparandet i pensions- och kapital- försäkringar medför en högre nivå för statslåne- räntan att avkastningsskatten stiger kraftigt un- der 2014. År 2014 ökar avkastningsskatten med 55 procent till 9,6 miljarder kronor. Under reste- rande prognosperiod fortsätter avkastnings- skatten att öka (se tabell 5.4). Detta är främst en konsekvens av ett ökat värde på sparandet, men även av en stigande nivå för statslåneräntan.

Intäkterna från fastighetsskatt och fastighetsavgift ökar

Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift bedöms uppgå till 31 miljarder kronor 2014, för att därefter öka till nästan 34 miljarder kronor 2018 (se tabell 5.7). Ök- ningen härrör till allra största delen från den kommunala fastighetsavgiften, som väntas räk- nas upp till följd av stigande inkomstbasbelopp, samtidigt som husprisökningar medför stigande taxeringsvärden på småhus.

5.1.3Skatt på konsumtion och insatsvaror

Skatt på konsumtion och insatsvaror består av mervärdesskatt och punktskatter. År 2014 be- räknas intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror uppgå till 477 miljarder kronor, för att därefter öka med runt 4 procent per år och uppgå till 564 miljarder kronor 2018. Prognosen för intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror redovisas i tabell 5.8.

Tabell 5.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror 2012–2018

Miljarder kronor och årlig procentuell förändring

	Utfall	Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Skatt på konsumtion
och insatsvaror	453	463	477	498	521	543	564
Utvecklingstakt (%)	-0,5	2,4	2,8	4,6	4,5	4,2	3,9

Mervärdesskatt	331	342	353	371	391	409	427
Utvecklingstakt (%)	-0,5	3,4	3,1	5,2	5,3	4,8	4,3
Punktskatter	122	122	124	127	130	133	136
Utvecklingstakt (%)	-0,5	-0,3	2,0	2,8	2,0	2,3	2,4

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Mervärdesskatt

Intäkterna från mervärdesskatt kommer till stor del från hushållens konsumtion. Eftersom mer- värdesskatten är differentierad mellan olika varu- och tjänstegrupper påverkas intäkterna även av konsumtionens sammansättning (se diagram 5.7).

150

Diagram 5.7 Hushållens konsumtion i löpande priser och
intäkter från mervärdesskatt 2000–2018
Årlig procentuell förändring
12
10			Hushållens konsumtion, lp
10			Bilar och sällanköpsvaror
			Bilar och sällanköpsvaror
8			Mervärdesskatteintäkter
6
4
2
0
-2
-4
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18

Anm.: För mervärdesskatteintäkterna finns utfall t.o.m. 2012. För hushållens konsumtion finns utfall t.o.m. 2013.

Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Skattebasen för mervärdesskatten består också av offentlig konsumtion samt av investeringar och förbrukning i både näringsliv och offentlig sektor62. Av de totala mervärdesskatteintäkterna kommer 77 procent från företag och hushåll. Staten och kommunerna svarar för 8 respektive 15 procent av mervärdesskatteintäkterna.

Intäkterna från mervärdesskatten ökade med 3,4 procent 2013, vilket är starkare än utvecklingen av hushållens konsumtion i löpande priser. Det beror bl.a. på att de delar av hushållens konsumtion som i genomsnitt beskattas med högre skattesatser, såsom konsumtion av sällanköpsvaror, ökade mer än vad hushållens konsumtion som helhet gjorde.

År 2014 väntas intäkterna från mervär- desskatten öka med drygt 3 procent. Hushållens konsumtion bedöms öka i förhållandevis hög takt och bidrar till att öka intäkterna från mer- värdesskatten. Däremot väntas företagen avvakta med sina maskininvesteringar vilket håller till- baka ökningen av intäkterna.

År 2015–2018 väntas hushållens konsumtion växa starkt till följd av stigande disponibla in- komster och ett i utgångsläget högt sparande. Dessutom väntas den stigande efterfrågan från omvärlden medföra ett ökat investeringsbehov hos företagen. Detta gör att intäkterna från mer-

62 Skattebasen utgörs i de senare fallet av ingående mervärdesskatt i verksamheter som saknar skatteplikt och som därmed inte kan dra av ingående mervärdesskatt.

PROP. 2013/14:100

värdesskatten ökar med runt 5 procent per år för att 2018 uppgå till 427 miljarder kronor.

Punktskatter

Punktskatterna skiljer sig från mervärdesskatten genom att de oftast är baserade på konsumerad kvantitet i stället för på marknadspriset. I likhet med vad som gäller för övriga skatter är det på kort sikt konjunkturen som, bortsett från regel- ändringar, betyder mest för utvecklingen av punktskatteintäkterna.

Intäkterna från punktskatterna uppgick till 122 miljarder kronor 2013. Införandet av träng- selskatt i Göteborg, tillsammans med högre energiskatt på dieselbränsle, ledde till högre punktskatteintäkter, vilket motverkades av lägre skatteintäkter från tobak.

År 2014–2018 väntas intäkterna från punkt- skatterna öka med drygt 2 procent per år för att 2018 uppgå till 136 miljarder kronor. En stigande inflationstakt ger högre skattesatser på energi- och koldioxidskatt vilket i sin tur leder till högre skatteintäkter, trots att användningen av bensin och oljeprodukter inte beräknas öka nämnvärt. Dessutom väntas införandet av trängselskatt på Essingeleden och höjningen av trängselskatten i Stockholm medföra högre skatteintäkter fr.o.m. 2016 och framåt.

5.1.4Skattekvoten

Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala skatteintäkterna och BNP. Normalt har regel- förändringar i skattesystemet störst inverkan på förändringen av skattekvoten. Som exempel kan nämnas att en viktig förklaring till minskningen av skattekvoten 2014 är förstärkningen av jobb- skatteavdraget, som trädde i kraft vid ingången av 2014 (se tabell 5.9).

År 2013 ökar skattekvoten i förhållande till 2012, vilket i huvudsak förklaras av en stark ut- veckling av hushållens pensionsinkomster. Öv- riga år är förändringarna av den totala skat- tekvoten ganska små. Däremot sker vissa sammansättningsförändringar. Intäkterna från skatt på konsumtion minskar som andel av BNP, medan intäkterna från skatt på kapital ökar som andel av BNP under perioden 2013–2018. Den tydliga ökningen 2014 av intäkterna från skatt på kapital som andel av BNP beror både på en

151

PROP. 2013/14:100

ökning i hushållens kapitalinkomster (som andel av BNP) och på en ökning av företagens vinster (som andel av BNP). Från och med 2015 och framåt är det huvudsakligen intäkterna från skatt på företagsvinster som bidrar till att intäkterna från skatt på kapital ökar som andel av BNP.

Tabell 5.9 Skattekvot, 2012–2018

Procent av BNP

	Utfall	Prognos
	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Skattekvot	44,0	44,4	44,0	43,9	43,9	44,1	44,1
Varav
Skatt på arbete	26,4	26,7	26,4	26,3	26,3	26,4	26,3
Skatt på kapital	4,7	4,6	4,9	5,0	5,1	5,2	5,3
Skatt på konsumtion	12,7	12,8	12,6	12,5	12,5	12,4	12,4
Övriga skatter	0,1	0,3	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

5.2Inkomster i statens budget

5.2.1Skatteinkomster

I statens budget tillämpas periodiserad redovis- ning av skatterna. Det innebär att skatterna re- dovisas under det inkomstår då den skatteplik- tiga händelsen ägde rum. Inkomster på statens budget ska enligt budgetlagen (2011:203) redo- visas kassamässigt, dvs. när de faktiska in- och utbetalningarna av skatterna sker. Av denna anledning tillämpas även kassamässig redovis- ning av statens skatter. De kassamässiga skatte- inkomsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. Skillnaden mellan statens skatteintäkter och skatteinkomster ut- görs av periodiseringar. Periodiseringarna består i sin tur av uppbörds- och betalningsförskjut- ningar samt anstånd.

5.2.2Övriga inkomster

Utfall och prognoser för de inkomster som re- dovisas under övriga inkomster på statens bud- get presenteras i tabell 5.4.

Inkomster av statens verksamhet

Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av utdelningar från statens aktieinnehav, affärs-

verkens inlevererade överskott, Riksbankens inlevererade överskott, ränteinkomster och offentligrättsliga avgifter. Inkomsterna för 2013 blev 48 miljarder kronor, vilket är 1 miljard kronor lägre än 2012 års utfall. Aktieutdelningen

från de statligt ägda	bolagen uppgick	till
21 miljarder kronor	2013, jämfört	med

22 miljarder kronor 2012.

År 2014 och 2015 beräknas inkomsterna av statens verksamhet gradvis minska och sedan ligga kvar på ca 36 miljarder kronor fram till och med 2018. Utöver ändringarna i utdelningsantaganden förklaras minskningen bl.a. av en gradvis minskning i Riksbankens inle- vererade överskott, samt en korrigering av in- komsttitel 2343 Ränteinkomster på studielån som gjordes i samband med att CSN-systemet lades om. Enligt Riksdagens beslut (se prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56) nollställs inkomsttiteln från 2014 och framåt.

Inkomster av försåld egendom

Utfallet för inkomster av försåld egendom blev 21 miljarder kronor för 2013. De totala försälj- ningarna från Nordea uppgick 2013 till 41 mil-

jarder kronor. Av dessa			inkomster	tillföll
52 procent, motsvarande		21	miljarder	kronor,
Stabilitetsfonden	och	minskade		därmed
Riksgäldskontorets	nettoupplåning.			Under

inkomster av försåld egendom redovisas resterande 48 procent av försäljnings- inkomsterna från Nordea motsvarande 20 miljarder kronor samt statens försäljning av Vectura Consulting motsvarande 1 miljard kronor. År 2014–2018 har inkomsterna från försäljning av statens aktieinnehav beräknings- tekniskt antagits till 15 miljarder kronor per år.

Återbetalning av lån

Under inkomsttypen Återbetalning av lån redo- visas återbetalning av lån utställda av staten. Inkomsttiteln domineras av återbetalning av studiemedel upptagna före 1989. I nuvarande system finansieras studielånen inte med anslag utan med lån i Riksgäldskontoret. Återbetalning av studielån upptagna 1989 och senare redovisas därför under posten Riksgäldskontorets nettoutlåning i stället för under denna inkomsttyp. År 2013 uppgick inkomsterna

152

under inkomsttypen Återbetalning av lån till 1,1 miljarder kronor.

År 2014–2018 beräknas inkomsterna under denna inkomsttitel gradvis minska med ca 0,1 miljarder kronor per år eftersom antalet återbetalare blir färre.

Kalkylmässiga inkomster

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster redovisas avskrivningar och amorteringar samt statliga pensionsavgifter. De senare utgör huvud- delen av inkomsterna under inkomsttypen. För 2013 uppgick inkomsterna till 9,9 miljarder kronor, varav 9,4 miljarder kronor utgjordes av de statliga pensionsavgifterna. Fram till 2018 väntas dessa inkomster gradvis öka till 12 miljarder kronor. Ökningen förklaras främst av ökade inkomster från statliga pensionsavgifter.

Bidrag m.m. från EU

Under inkomsttypen Bidrag m.m. från EU redovisas bidrag från olika EU-fonder inom EU:s budget. De största enskilda bidragen avser Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Europeiska jord- bruksfonden. Bidragen är främst kopplade till utgifter på anslag under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, utgiftsområde 19 Regional tillväxt, utgiftsområde 22 Kommunikationer samt utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Inkomsterna för 2013 uppgick till 10,3 miljarder kronor, varav bidrag från EU:s jordbruksfond utgjorde den största enskilda posten (7,5 miljarder kronor). Prognosen för inkomsttypen ligger mellan 9 och 12 miljarder kronor 2014–2018.

Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet

Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet består av två delar: tillkommande

PROP. 2013/14:100

inkomster och avräkningar i anslutning till skattesystemet.

Tillkommande inkomster består av inkomster som bruttoredovisas på statens budget. Motsvarande poster avräknas på andra inkomst- titlar eller förekommer med samma belopp på budgetens utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som tillfaller EU, som den mervärdesskatte- baserade EU-avgiften och tullmedel. Under tillkommande inkomster redovisas också kommunala utjämningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De tillkommande inkomst- erna uppgår till 7–14 miljarder kronor per år 2014–2018.

Den största delen av avräkningarna utgörs av statliga och kommunala myndigheters kompensation för betald mervärdesskatt. Som avräkningar redovisas dessutom avgiftsintäkter som redovisas på myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och stabilitetsavgifter. Avräkningarna uppgår till mellan -89 och -100 miljarder kronor per år 2014–2018.

Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto

Under inkomsttypen Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto redovisas stöd som enligt nationalräkenskaperna är att likställa med utgifter. Redovisningen syftar till att öka riksdagens möjligheter att granska statens budget. Alla skattekrediteringar som tidigare redovisats under denna inkomsttyp har numera upphört eller flyttats till budgetens utgiftssida.

5.2.3Ändrad redovisning av inkomsttitlar

Följande inkomsttitel tillkommer:

1286 Stöd till yrkesintroduktionsanställning

153

PROP. 2013/14:100

Tabell 5.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år 2009–2018

Miljarder kronor

Inkomstår	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Skatt på arbete	-47,1	-14,4	-7,6	0,4	1,1	-14,1	-0,3	0,0	0,0	0,0
Kommunalskatt	-0,2	-2,8	-7,5	1,0	1,2	0,0	-0,1	0,0	0,0
Förändrad medelutdebitering	1,3	0,7		1,1	2,4	2,5
Ändringar av grundavdraget (regionalt, pensionärer)	-1,9	-3,5	-7,5		-1,2	-2,5
Ändrade avdragsregler (lånedatorer, pensionssparande m.m.)	0,4			0,3
Övrigt			0,0	-0,4	-0,1	0,0	-0,1	0,0
Statlig skatt	-4,2	0,0	0,0	0,0	0,0	-0,3	0,0	0,0	0,0
Skiktgränsjusteringar	-4,2
Övrigt						-0,3
Skattereduktioner	-21,8	-10,0	0,0	-0,3	0,0	-12,0	0,0	0,0	0,0
Skattereduktion jobbskatteavdrag	-10,8	-10,0				-12,0
Husavdrag (skattereduktion för ROT- och RUT-tjänster)	-11,0				0,0
Övrigt				-0,3
Socialavgifter	-20,9	-1,6	-0,1	-0,3	-0,1	-1,8	-0,3	0,0	0,0
Sänkning socialavgift	-12,8				0,0
Nedsättning socialavgift	-8,1	-1,6	-0,1	-0,3	-0,1	-1,8	-0,3
Skatt på kapital	1,5	0,9	2,1	1,6	-13,0	0,4	0,2	0,0	0,1	0,0
Inkomstskatt, företag	1,7	0,7	0,0	-0,1	-7,2	0,0	0,0	0,0	0,0
Sänkt skattesats, begränsning av ränteavdrag	1,6				-7,2
Andelar i handelsbolag, underskottsföretag	0,2	0,7
Övrigt				-0,1		0,0
Fastighetsskatt	0,0	-0,2	1,5	0,0	-0,6	0,0	0,0	0,0	0,0
Småhus: sänkt skattesats, begränsat markvärde, frysning, kommunal avg.		-0,2
Hyreshus: sänkt skattesats, frysning, övergång till kommunal avg.					-0,6
Vattenkraft: skattesatsändringar			1,5
Övriga skatter på kapital	-0,2	0,5	0,6	1,7	-5,3	0,4	0,2	0,0	0,1
Investeraravdrag					-0,1	-0,7
Investeringsfonder samt investeringssparkonto				1,6	-4,8	0,5	0,5
Ändrade regler för kapitalförsäkringar				0,2	0,2	0,0	-0,1
Höjd kapitalvinstskatt för bostäder
Ändrade uppskovsregler		0,2
Höjt belopp för uthyrning av privatbostäder	-0,2		-0,1	0,0	-0,2
Ändrade 3:12-regler, sänkt expansionsfondsskatt, penninglån	-0,1	0,2		-0,2	-0,4	0,6	-0,2	0,0	0,1
Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad
Höjd stämpelskatt		0,1	0,7
Skatt på konsumtion	-0,1	-0,2	-0,5	-4,5	3,0	1,0	1,1	0,6	0,0	0,0
Mervärdesskatt	0,0	0,0	0,0	-5,4	0,5	-0,1	-0,1	0,0	0,0
Förändrad hantering av mervärdesskatt på import							-0,1
Sänkt skatt på restaurang- och cateringtjänster				-5,4
Övrigt	0,0		0,0		0,5	-0,1	0,0	0,0
Skatt på energi och miljö	-0,1	-0,1	0,7	0,1	2,3	0,5	1,2	-0,1
Energiskatt	0,1	0,1	0,9		1,1	0,5	0,1	-0,1
Koldioxidskatt	-0,2	0,2	-0,2		-0,1	0,0	1,1
Avfallsskatt, naturgrusskatt m.m.
Gödselmedelsskatt		-0,4
Övrigt				0,1	1,3
Övriga skatter på konsumtion och insatsvaror	0,0	-0,1	-1,2	0,8	0,2	0,7		0,6	0,0
Skatt på vägtrafik, trängselskatt m.m.	0,0	-0,1	-1,2		0,2	0,0		0,6	0,0
Skatt på tobak				0,8
Skatt på alkohol						0,7
Restförda och övriga skatter	-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Insolvens		-0,1
Övriga skatter	-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0
Totala skatteintäkter	-46,1	-13,5	-6,8	-2,9	-9,0	-12,7	1,0	0,6	0,1	0,0
Totala skatteintäkter, exkl. kommunal utdebitering	-47,4	-14,1	-6,8	-4,0	-11,4	-15,2	1,0	0,6	0,1	0,0

Källa: Egna beräkningar.

154

6 Utgifter

PROP. 2013/14:100

6 Utgifter

Sammanfattning

–De takbegränsade utgifterna ökar med ca 130 miljarder kronor mellan 2013 och 2018. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 29,4 procent till 26,3 procent under samma period.63

–Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med ca 73 miljarder kronor mellan 2013 och 2018. Det beror främst på högre inkomst- och tilläggspensioner, som bl.a. är en följd av löneökningar och av att antalet pensionärer ökar under samma period.

–Utgifterna på utgiftsområdena i statens budget, exklusive utgifterna för statsskulds-

räntor, ökar med ca 57 miljarder kronor mellan 2013 och 2018. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 22,3 till 19,1 procent under samma period.

–De utgiftsområden som bidrar mest till utgiftsökningen mellan 2013 och 2018 är utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och utgiftsområde 22 Kommunikationer, som sammanlagt ökar med ca 33 miljarder kronor under perioden.

63 De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition.

6.1Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

Utgifterna på statens budget delas in i 27 utgiftsområden och posten Minskning av an- slagsbehållningar. Till budgetens utgiftssida hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen. De utgifter som omfattas av utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna, omfattar utgiftsområde 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med 130 miljarder kronor mellan 2013 och 2018 (se tabell 6.1). Av ökningen kan 44 procent, 57 miljarder kronor, hänföras till utgifter på budgetens utgiftsområden exklusive stats- skuldsräntorna. Uttryckt som andel av BNP beräknas dock dessa utgifter vara lägre 2018 än 2013. Återstoden av ökningen av de tak- begränsade utgifterna är hänförlig till ålders- pensionssystemets utgifter, vilka beräknas öka med 73 miljarder kronor mellan 2013 och 2018. Uttryckt som andel av BNP motsvarar detta en ökning med 0,1 procentenheter.

Utgifterna för statsskuldsräntor beräknas öka med knappt 6 miljarder kronor mellan 2013 och 2018, huvudsakligen till följd av stigande ränte- nivåer. Utgifterna varierar dock förhållandevis mycket mellan olika år under perioden, bl.a. till följd av bedömningar om när större obligations- byten kommer att genomföras.

Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, beräknas uppgå till 16 miljarder

157

PROP. 2013/14:100

kronor 2014,	19 miljarder kronor 2015 och
35 miljarder	kronor	2016.	Regeringens

bedömning av utgiftstakets nivåer för 2017 och 2018 innebär att budgeteringsmarginalen beräknas uppgå till 45 respektive 57 miljarder kronor dessa år (se avsnitt 4.4).

Tabell 6.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2013–2018

Miljarder kronor om inget annat anges

	Utfall	Prognos		Beräknat
	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Utgifter på	810,6	833,6	838,7	839,5	854,0	867,7
utgiftsområden
exkl. stats-
skuldsräntor1
Procent av BNP	22,3	22,0	21,1	20,1	19,6	19,1
Statsskuldsräntor	16,8	12,6	24,3	20,4	22,8	22,6
m.m.	16,8	12,6	24,3	20,4	22,8	22,6
m.m.
Procent av BNP	0,5	0,3	0,6	0,5	0,5	0,5
Summa utgifts-	827,4	846,2	862,9	859,9	876,8	890,3
områden	827,4	846,2	862,9	859,9	876,8	890,3
områden
Procent av BNP	22,8	22,4	21,7	20,6	20,1	19,6
Ålderspensions-	256,7	257,8	268,9	292,0	314,9	329,2
systemet vid	256,7	257,8	268,9	292,0	314,9	329,2
systemet vid
sidan av statens
budget
Procent av BNP	7,1	6,8	6,8	7,0	7,2	7,2
Takbegränsade	1 067,3	1	1	1	1	1
utgifter2		091,4	107,6	131,5	168,9	196,9
Procent av BNP	29,4	28,8	27,9	27,1	26,8	26,3
Utgiftstak3	1 095	1 107	1 127	1 167	1 214	1 254
Budgeterings-	27,7	15,6	19,4	35,5	45,1	57,1
marginal	27,7	15,6	19,4	35,5	45,1	57,1
marginal

1Inklusive förändringar av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit.

2Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget.

3Regeringens bedömning av utgiftstak för 2017 och 2018 (se avsnitt 4.4).

Källa: Egna beräkningar.

6.1.1Takbegränsade utgifter 2014–2018

I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för 2014 och i beräkningen av utgiftsramarna för 2015–2018 har hänsyn tagits till tidigare beslutade och aviserade utgiftsreformer och besparingar samt nu föreslagna åtgärder i propositionen Vårändringsbudget för 2014 (se tabell 6.4).

Vidare har de makroekonomiska förut- sättningarna, volymantaganden inom vissa transfereringssystem, samt den pris- och löne- omräkning som ligger till grund för beräkningarna, uppdaterats jämfört med de beräkningar som presenterades i budget- propositionen för 2014.

Förändringen av anslagsbehållningar på ram- anslag för förvaltnings- och investeringsändamål för 2015–2018 redovisas under posten Minskning av anslagsbehållningar (se tabell 6.2).64

64 Förändringar av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

158

PROP. 2013/14:100

Tabell 6.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor
		2013	2014	2014	2015	2016	2017	2018
Utgiftsområde		Utfall1	Anslag2	Prognos	Beräknat	Beräknat	Beräknat	Beräknat
1	Rikets styrelse	11 823	12 896	12 937	12 357	12 438	12 619	12 918
2	Samhällsekonomi och finans-	16 052	14 121	14 111	14 286	14 575	15 075	15 641
2	förvaltning
	förvaltning
3	Skatt, tull och exekution	10 388	10 516	10 345	10 589	10 732	10 932	11 187
4	Rättsväsendet	39 297	40 292	39 630	41 039	41 531	42 278	43 317
5	Internationell samverkan	1 826	2 018	1 870	2 019	2 022	2 027	2 034
6	Försvar och samhällets kris-	45 410	47 197	45 650	47 021	47 531	48 503	49 730
	beredskap	45 410	47 197	45 650	47 021	47 531	48 503	49 730
7	Internationellt bistånd	30 776	30 869	30 870	33 544	36 109	38 210	40 438
8	Migration	9 870	12 612	12 270	12 702	12 149	11 854	11 528
9	Hälsovård, sjukvård och social	58 994	62 161	62 163	61 560	62 642	64 050	65 962
	omsorg	58 994	62 161	62 163	61 560	62 642	64 050	65 962
10	Ekonomisk trygghet vid sjukdom	96 394	96 520	97 224	97 498	98 687	99 106	99 768
	och funktionsnedsättning	96 394	96 520	97 224	97 498	98 687	99 106	99 768
11	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	39 985	39 013	39 211	37 866	35 929	34 198	33 286
12	Ekonomisk trygghet för familjer	78 533	81 610	81 398	83 652	86 389	89 349	91 901
	och barn	78 533	81 610	81 398	83 652	86 389	89 349	91 901
13	Integration och jämställdhet	8 836	12 462	13 256	15 869	17 045	16 739	15 307
14	Arbetsmarknad och arbetsliv	69 721	70 375	69 570	66 277	63 506	63 253	63 320
15	Studiestöd	20 567	21 005	19 690	18 636	18 254	18 522	19 309
16	Utbildning och universitets-	56 484	60 116	59 509	59 876	60 410	60 783	62 077
	forskning	56 484	60 116	59 509	59 876	60 410	60 783	62 077
17	Kultur, medier, trossamfund och	12 730	12 880	12 740	12 802	12 897	13 040	13 273
	fritid	12 730	12 880	12 740	12 802	12 897	13 040	13 273

18Samhällsplanering, bostads- försörjning, byggande samt

	konsumentpolitik	999	1 230	1 116	1 234	1 204	1 212	1 237
19	Regional tillväxt	3 270	2 973	2 939	2 699	3 226	3 326	3 426
20	Allmän miljö- och naturvård	4 807	5 156	5 064	5 124	5 086	5 051	5 077
21	Energi	2 613	2 830	2 938	2 402	2 494	2 272	2 109
22	Kommunikationer	43 655	45 428	45 991	48 262	50 644	52 590	54 117
23	Areella näringar, landsbygd och	16 006	15 681	16 108	14 603	14 764	14 776	16 198
	livsmedel	16 006	15 681	16 108	14 603	14 764	14 776	16 198
24	Näringsliv	5 248	5 585	5 467	5 107	5 250	5 278	5 345
25	Allmänna bidrag till kommuner	88 915	93 596	93 605	93 438	93 276	93 544	93 563
26	Statsskuldsräntor m.m.	16 774	22 084	12 564	24 278	20 367	22 762	22 565
27	Avgiften till Europeiska unionen	37 412	37 700	37 918	39 986	30 013	35 592	37 141
	Minskning av
	anslagsbehållningar				-1 780	730	-187	-1 494

	Summa utgiftsområden3	827 388	858 925	846 153	862 949	859 900	876 755	890 280
	Summa utgiftsområden exkl.
	statsskuldsräntor4	810 614	836 841	833 589	838 656	839 518	853 978	867 700
	Ålderspensionssystemet vid sidan
	av statens budget	256 703		257 805	268 946	292 003	314 877	329 234

	Takbegränsade utgifter	1 067 317		1 091 394	1 107 602	1 131 521	1 168 855	1 196 934

	Budgeteringsmarginal	27 683		15 606	19 398	35 479	45 145	57 066
	Utgiftstak för staten5	1 095 000		1 107 000	1 127 000	1 167 000	1 214 000	1 254 000

1Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2014.

2Enligt prop. 2013/14:1, bet.2013/14:FiU1, rskr. 2013/14:56 och förslag till propositionen Vårändringsbudget för 2014 (prop. 2013/14:99).

3Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

4Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor.

5Regeringens bedömning av utgiftstak för 2017 och 2018 (se avsnitt 4.4).

Källa: Egna beräkningar.

159

PROP. 2013/14:100

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med mellan 16 och 37 miljarder kronor per år mellan 2013 och 2018. Utgiftsökningen 2014 förklaras bl.a. av volymförändringar inom utgifts- områdena 8 Migration och 13 Integration och jämställdhet, reformer inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och pris- och löneomräkningen av förvaltnings- och investeringsanslag. Utgiftsökningarna 2015– 2018 förklaras främst av makroekonomiska förändringar som påverkar utgifterna inom ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De viktigaste faktorerna bakom den årliga förändringen av de takbegränsade utgifterna framgår av tabell 6.3.

Tabell 6.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

Miljarder kronor

	2014	2015	2016	2017	2018
Takbegränsade utgifter	24	16	24	37	28
Förklaras av:

Pris- och löneomräkning	4	1	3	5	7
Övriga makroekonomiska	0	17	16	29	20
förändringar	0	17	16	29	20
förändringar
Beslut/åtgärder1	1	-7	3	0	2
Tekniska förändringar	2	0	0	-1	0
Övrigt (volymer m.m.)	16	5	2	5	0

1 Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Vårändringsbudget för 2014 (prop. 2013/14:99) föreslås tillföras transfereringsanslagen (i första hand transfereringsanslag som är känsliga för förändringar i volym och makro- ekonomiska förutsättningar).

Källa: Egna beräkningar.

Förändringar till följd av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder

Beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder beräknas minska utgifterna under utgiftstaket för staten med sammanlagt 1 miljard kronor mellan 2013 och 2018 (se tabell 6.3). I tabell 6.4 redovisas hur denna förändring fördelas på enskilda år och utgiftsområden. Nedan kommenteras några av de största utgifts- effekterna 2014–2018 till följd av beslutade, föreslagna eller aviserade åtgärder. Tabell 6.4 redovisar nettoförändringar mellan år och påverkas av att tidigare satsningar eller temporära program upphör eller minskar i omfattning.

Europeiska rådet rekommenderade den 29 juni 2012 Europeiska investeringsbankens styrelse att öka det inbetalade kapitalet med

10 miljarder euro i syfte att öka bankens utlåningskapacitet. Sverige deltog i den föreslagna kapitalhöjningen med 2 500 miljoner kronor 2013. Eftersom detta är en engångsåtgärd minskar utgifterna under utgiftsområde 2

Samhällsekonomi	och finansförvaltning med
2 500 miljoner kronor 2014 jämfört med 2013.
Från och med 2015 upphör de tillfälliga
satsningarna på	patientsäkerhet, tillgänglighet

och de mest sjuka äldre, vilket innebär att utgifterna under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg minskar med 1 100 miljoner kronor per år från och med 2015. Med anledning av regeringens överenskommelse med Läkemedelsindustriföreningen om att utveckla den svenska takprismodellen för äldre läkemedel samt Tandvårds- och läkemedels- förmånsverkets mer aktiva arbete med att utveckla den värdebaserade prissättningen beräknas utgifterna för bidraget till läkemedels- förmånen successivt minska med mellan ca 500 och 1 200 miljoner kronor per år mellan 2014 och 2018.

Inom arbetsmarknadspolitiken föreslås bl.a. stärkta anställningsstöd för långtidsarbetslösa. Denna reform beräknas öka utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv med 200 miljoner kronor 2014 och 400 miljoner kronor årligen 2015–2017. Samtidigt upphör tidigare temporära satsningar. Den tidigare förstärkningen av Arbetsförmedlingens för- valtningskostnader minskar successivt under prognosperioden och programinsatser för kort- tidsarbetslösa minskar från och med 2014. Därutöver innebär övergången till en ny programperiod inom Europeiska socialfonden 2014-2020 tillfälligt minskade utgifter i samband med infasningen av den nya programperioden.

Utgifterna under utgiftsområde 22 Kommunikationer ökar samtliga år 2013–2018, främst till följd av regeringens satsningar i budgetpropositionen för 2013 på drift och underhåll av järnvägar och vägar samt på nya investeringar, framförallt i nya järnvägar. Regeringen tillför också ytterligare medel till infrastruktursatsningar i Stockholm, i enlighet med bl.a. propositionen Förändrad trängselskatt och infrastruktursatsningar i Stockholm (prop.2013/14:76, bet.2013/14:SkU24, rskr.2013/14:186). Berörda tunnelbane- utbyggnader finansieras delvis med anslagsmedel som motsvarar de ökade intäkterna från trängselskatten i Stockholm, efter avdrag för

160

system- och administrationskostnader. De till- förda medlen innebär att utgifterna inom utgiftsområdet ökar med ca 650 miljoner kronor 2016 och därefter ökar successivt i takt med högre intäkter p.g.a. ökade trafikvolymer.

Utgifterna under utgiftsområde 23 påverkas i hög grad av att en ny programperiod för lands- bygdsprogrammet (2014–2020) har beslutats. År 2014 och 2015 minskar utgifterna jämfört med 2013 respektive 2014 som en följd av att utgifterna i uppstartsfasen av den nya perioden är lägre än i slutskedet av den gamla perioden (2007–2013). Under programmets gång förväntas dock utgifterna öka. I propositionen Vårändringsbudget för 2014 föreslås att den statliga medfinansieringen för landsbygds- programmet ökas med 400 miljoner kronor 2014.

Det finns ett antal reformer som ökar utgifterna under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. För att säkerställa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för landets kommuner och landsting, och samtidigt begränsa negativa effekter av omfördelningen, har förändringar gjorts i utjämningssystemet. En av förändringarna innebär att vissa kommuner och landsting betalar en lägre avgift till inkomstutjämningen. Övriga kommuner och landsting får därmed lägre bidrag. Genom att staten kompenserar dessa ökar statens utgifter med 961 miljoner kronor årligen från och med 2014. Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning har vidare ökats med 1 360 miljoner kronor 2014 för att kompensera för att gymnasiereformen som trädde i kraft 2011 inte lett till lägre kostnader i den omfattning som tidigare förväntats. År 2015 ökar anslaget med 570 miljoner kronor och åren därefter varierar nivån på anslaget i något mindre omfattning.

Sammantaget innebär detta att utgifterna under utgiftstaket till följd av tidigare beslutade och aviserade utgiftsreformer och besparingar samt nu föreslagna åtgärder i propositionen Vårändringsbudget för 2014 ökar med 1 miljard kronor 2014, minskar med 7 miljarder kronor 2015, ökar med 3 miljarder kronor 2016, är i princip oförändrade 2017 samt ökar med 2 miljarder kronor 2018.

PROP. 2013/14:100

Tabell 6.4 Utgiftsförändringar 2014–2018 i förhållande till föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och finansieringar

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. Minustecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning.1

Utgiftsområde		2014	2015	2016	2017	2018
1	Rikets styrelse	0,21	-0,14	-0,04	-0,04	-0,01

2Samhällsekonomi och finans- -2,49 -0,13 0,01 0,00 0,00 förvaltning

3	Skatt, tull och exekution	-0,12	-0,01	0,02	-0,01	-0,03
4	Rättsväsendet	-0,09	0,46	0,08	0,01	0,01
5	Internationell samverkan	-0,02	0,00	0,00	0,00	0,00
6	Försvar och samhällets kris-	0,37	0,02	-0,11	0,10	0,00
	beredskap
7	Internationellt bistånd	0,71	0,00	0,00	0,00	0,00
8	Migration	-0,75	-0,61	-0,61	-0,39	-0,01
9	Hälsovård, sjukvård och social	-0,42	-1,88	-0,76	-0,35	-0,27
	omsorg
10	Ekonomisk trygghet vid sjuk-	0,02	-0,06	-0,06	-0,04	-0,01
	dom och funktionsnedsättning
11	Ekonomisk trygghet vid ålder-	0,02	0,01	-0,01	0,00	0,00
	dom
12	Ekonomisk trygghet för familjer	0,45	-0,01	-0,05	0,17	0,00
	och barn
13	Integration och jämställdhet	0,09	-0,43	0,47	0,05	-0,02
14	Arbetsmarknad och arbetsliv	-0,75	-2,76	-0,26	-0,02	0,82
15	Studiestöd	0,07	-0,85	-0,24	-0,17	-0,01
16	Utbildning och universitets-	1,88	-0,56	-0,21	-0,68	-0,09
	forskning
17	Kultur, medier, trossamfund	-0,01	-0,13	0,00	-0,01	0,02
	och fritid
18	Samhällsplanering, bostads-	0,02	0,00	-0,04	-0,01	0,00
	försörjning, byggande samt
	konsumentpolitik
19	Regional tillväxt	-0,05	-0,76	0,71	0,00	0,10
20	Allmän miljö- och naturvård	0,25	-0,11	0,02	-0,07	-0,01
21	Energi	0,01	-0,38	0,11	-0,19	-0,14
22	Kommunikationer	0,78	2,82	2,40	1,27	0,45
23	Areella näringar, landsbygd	-0,96	-1,15	1,58	-0,06	0,98
	och livsmedel
24	Näringsliv	0,29	-0,49	0,12	-0,02	0,00
25	Allmänna bidrag till kommuner	2,10	0,41	-0,16	0,27	0,02
27	Avgiften till Europeiska	0,02	0,00	0,00	0,00	0,00
	unionen
	Summa utgiftsförändringar	1,36	-6,73	2,97	-0,19	1,81

1 Förslag i ändringsbudget redovisas exklusive medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslagits (i första hand transfereringsanslag som är känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar). Se tabell 9.7 för en fördelning av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2014 (prop. 2013/14:99). Vidare ingår inte anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i transfereringssystemen m.m.

Källa: Egna beräkningar.

161

PROP. 2013/14:100

Pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål

Inom staten genomförs årligen en pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål. Detta görs för att återspegla pris- och löneförändringar i övriga samhället. Anslagen knyts till pris- och löneindex och omräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare.

De kostnader som räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräkningen används separata index för pris- utvecklingen inom de tre nämnda utgifts- grupperna.

Vid omräkningen av löner används ett arbets- kostnadsindex som baseras på utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrens- utsatta sektorn två år före det aktuella året, med avdrag för ett tioårigt genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänste- sektorn. För omräkningen av löner 2015 är omräkningstalet 1,00 procent.

Lokalhyror som inte omförhandlas under det kommande budgetåret räknas i pris- och löne- omräkningen om med ett index som motsvarar 70 procent av den årliga förändringen av konsumentprisindex i oktober två år före det aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror 2015 är omräkningstalet -0,04 procent för hyres- avtal som inte kan omförhandlas. Omräkningen för hyresavtal som kan omförhandlas under 2015 bygger på hyresutvecklingen under perioden från det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt för varje berört anslag.

För omräkningen av övriga förvaltnings- kostnader används samma index för samtliga anslag som pris- och löneomräknas. Detta index fastställs genom en sammanvägning av flera index från Statistiska centralbyrån avseende utgifter som förekommer vid myndighets- utövning. För omräkningen av övriga förvaltningskostnader 2015 är omräknings- talet -0,12 procent.

Pris- och löneomräkningen gör att utgifterna ökar med 4 miljarder kronor 2014 och med knappt 1 miljard kronor 2015. År 2016–2018 förväntas den årliga omräkningen uppgå till 3, 5 respektive 7 miljarder kronor.

Övriga makroekonomiska förändringar

De statliga utgifterna påverkas av den ekonomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden, eftersom utgifterna under flera anslag påverkas av den allmänna pris- och löne- utvecklingen. År 2014 bidrar makroekonomiska förändringar (se avsnitt 3) sammantaget endast till marginella förändringar av de takbegränsade utgifterna jämfört med 2013. År 2015 och 2016 ökar utgifterna till följd av sådana faktorer med 17 respektive 16 miljarder kronor. År 2017 och 2018 ökar utgifterna till följd av makro- ekonomiska förändringar med 29 respektive 20 miljarder kronor.

Flera transfereringar till hushållen följer den allmänna pris- och löneutvecklingen, t.ex. sjukpenningen, föräldrapenningen, sjuk- och aktivitetsersättningen samt garantipensionen. Det låga resursutnyttjandet till följd av den ekonomiska krisen förde med sig en svagare pris- och löneutveckling än normalt under 2012 och 2013. Även under 2014 bedöms pris- och löneökningstakten bli dämpad. Därmed ökar även transfereringsutgifterna relativt långsamt till följd av dessa faktorer.

Biståndsramens storlek under utgiftsområde 7

Internationellt	bistånd bedöms uppgå till
1 procent av	bruttonationalprodukten (BNI)

varje år 2014-2018. Utvecklingen i BNI under samma period bedöms därmed leda till en ökning av biståndet med ca 10 miljarder kronor mellan 2013 och 2018.

Större delen av makroförändringen 2014-2018 beror på utgiftsförändringar i ålderpensions- systemet. De inkomstgrundade pensionerna följer normalt sett inkomstindex, vilket speglar de tre senaste årens reala genomsnittliga inkomstutveckling, med tillägg för inflationen under det senaste året. Nu befinner sig ålders- pensionssystemet i en period av balansering, vilket innebär att pensionerna i stället följer balansindex, vilket påverkas av inkomstindex och det s.k. balanstalet.65

Makroekonomiska faktorer påverkar pensionsutgifterna negativt med 3 miljarder

65 Balanstalet uttrycker förhållandet mellan tillgångar, det vill säga avgiftstillgång och buffertfond, och pensionsskuld i systemet för inkomstpension och tilläggspension.

162

PROP. 2013/14:100

kronor 2014. Den svagare utvecklingen av pensionerna 2014 beror på en relativt liten ökning i inkomstindex, samtidigt som balans- talet är under 1,0000 detta år. Från och med 2015 väntas makroekonomiska faktorer öka utgifterna för ålderspensionssystemet med 8 miljarder kronor 2015, 21 miljarder kronor 2016, 21 miljarder kronor 2017 och 13 miljarder kronor 2018.

År 2015 beräknas pensionerna främst höjas till följd av ett högre inkomstindex. År 2016 och 2017 väntas balansindex bli högt, vilket leder till en högre ökningstakt av pensionsutgifterna dessa år.

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar mot slutet av prognosperioden

Arbetslösheten var i princip oförändrad under 2013 och väntas sjunka 2014 och 2015. Den förväntade nedgången i arbetslösheten leder till minskande utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen 2014 och 2015 (se tabell 6.5).

Arbetslösheten väntas sjunka ytterligare 2016–2018, vilket bidrar till att volymerna i de arbetsmarknadsrelaterade transfererings- systemen fortsätter att minska. I takt med de fallande volymerna väntas också utgifterna minska (se diagram 6.1).

Diagram 6.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program samt antalet helårs- ekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 2013–2018

Miljarder kronor					Tusental
42					300
			Utgifter (vänster axel)
			Antal helårsekvivalenter (höger axel)
40					275
38					250
36					225
34					200
2013	2014	2015	2016	2017	2018

Anm.: Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Utfall 2013 och beräknade utgifter/volymer 2014–2018.

Källa: Egna beräkningar.

Tabell 6.5 Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem

Tusental

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Sjuk- och rehabiliteringspenning1	217	196	170	147	131	150	169	183	195	202	205	208	210
Sjuk- och aktivitetsersättning	473	471	458	435	397	354	328	313	303	294	285	277	270

Arbetslöshetsersättning	178	135	94	131	117	88	91	96	95	87	77	73	69
Arbetsmarknadspolitiska program2	135	83	76	117	178	168	173	181	176	162	147	146	144
Etableringsersättning3	-	-	-	-	-	4	10	18	29	38	42	38	30
Ekonomiskt bistånd4	80	77	79	89	96	98	99	99	99	96	92	88	85
Summa	1 083	961	878	919	918	862	871	890	897	879	849	830	808

1Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren.

2Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning.

3Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

4Avser åldersgruppen 20–64 år.

Källa: Egna beräkningar.

163

PROP. 2013/14:100

Övriga utgiftspåverkande faktorer

En stor del av förändringen av de takbegränsade utgifterna mellan 2013 och 2018 förklaras av andra faktorer än beslutade åtgärder, pris- och löneomräkningen och makroekonomiska för- ändringar. Dessa övriga faktorer medför att utgifterna ökar med sammanlagt 28 miljarder kronor 2014–2018. Förändringen är framförallt hänförlig till ökade volymer inom utgifts- områdena 8 Migration, 13 Integration och jämställdhet och 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.

I motsatt riktning verkar minskade volymer inom vissa regelstyrda transfereringssystem, vilket medför minskade utgifter 2014–2018. Minskningarna beror främst på att färre personer beräknas få sjukersättning och garantipension under perioden (se tabell 6.6).

Ökat antal asylsökande

Antalet nya asylsökande i Sverige under 2013 var det högsta sedan Balkankriget i mitten av 1990- talet och antalet asylsökande förväntas förbli högt under hela prognosperioden. Situationen i Syrien och dess närområde, och fortsatt svåra förhållanden i t.ex. Eritrea och Somalia, driver många människor på flykt. Det har också börjat ske mer omfattande förflyttningar inom Europa till följd av de svåra ekonomiska förhållanden som råder på delar av kontinenten. År 2013 uppgick antalet asylsökande till 43 200 och antalet 2014-2018 förväntas uppgå till mellan 53 600 och 58 100 per år (se tabell 6.6).

Utgifterna för asylmottagningen, kommun- ersättningarna för flyktingmottagande och etableringsersättningen beräknas följaktligen stiga under prognosperioden. Utgiftsprognosen är dock gjord med antagande om att Migrations- verkets förvaltningsanslag ökar efter behov under hela prognosperioden, vilket bedöms korta handläggningstiderna och i förlängningen hålla nere kostnaderna för boende och ersättningar. För utgiftsområde 8 Migration beräknas utgifterna öka från ca 10 miljarder kronor 2013 till knappt 13 miljarder kronor 2015, för att därefter sjunka till knappt 12 miljarder kronor 2018. Dessa utgiftsförändringar påverkar också utgiftsområde 7 Internationellt bistånd eftersom en del av kostnaderna för flyktingmottagning avräknas från biståndet. För utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet beräknas utgifterna öka från ca 9 miljarder

kronor 2013 till 17 miljarder kronor 2016, för att därefter sjunka till drygt 15 miljarder kronor 2018. År 2013 uppgick antalet kvarstående som omfattas av etableringsuppdraget till 22 900 och motsvarande antal under 2014-2018 beräknas variera mellan 36 200 och 52 500 per år (se tabell 6.6).

Diagram 6.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning samt antalet helårsekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2012–2017

Miljarder kronor					Tusental
100					475
95					450
					450
90
					425
85
					400
80
		Utgifter (vänster axel)			375
75					375
75		Antal helårsekvivalenter (höger axel)
		Antal helårsekvivalenter (höger axel)
70					350
2013	2014	2015	2016	2017	2018

Anm.: Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning. Utfall 2013 och beräknade utgifter/volymer 2014–2018.

Källa: Egna beräkningar.

Utgifterna för sjukfrånvaron ökar

Den sammantagna sjukfrånvaron, mätt med ohälsotalet66, minskade kraftigt 2003–2013. Under hösten 2013 har emellertid nedgången planat ut. Volymerna i sjukpenning har ökat sedan 2011, samtidigt som antalet personer med sjukersättning fortsatt att minska. De kommande åren prognostiseras antalet sjuk- penningdagar fortsätta öka, dock med en avtagande ökningstakt (se tabell 6.6). Antalet personer med sjukersättning beräknas fortsätta minska under prognosperioden (se tabell 6.6). Det beror framför allt på att många personer med sjukersättning fyller 65 år och övergår till ålderspension samt på att nybeviljandet av sjukersättningar är lågt. Sammantaget beräknas ohälsotalet minska framöver. De samlade

66 Ohälsotalet anger hur många heldagar per år befolkningen (16–64 år) i genomsnitt uppbär sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning.

164

PROP. 2013/14:100

utgifterna för ohälsa beräknas däremot öka något under prognosperioden (se diagram 6.2).67

Fler barn och pensionärer

Antalet personer med inkomst- och tilläggs- pension beräknas öka markant framöver, vilket huvudsakligen beror på demografiska faktorer. Allt fler nytillkomna pensionärer har inkomst- grundad pension och generellt en högre inkomstgrundad pension än dagens ålders- pensionärer. De nytillkomna pensionärerna väntas därför inte erhålla garantipension och bostadstillägg i samma utsträckning som dagens pensionärer. Som en följd av detta väntas antalet pensionärer med garantipension eller bostads- tillägg minska något mellan 2013 och 2018.

Antalet uttagna dagar med föräldrapenning har ökat kontinuerligt under 2000-talet och be- räknas fortsätta att öka med ca 10 procent mellan 2013 och 2018. Ökningen beror framför allt på att fler barn föds. Det ökade barna- födandet medför även att antalet barnbidrag väntas öka med ca 10 procent mellan 2013 och 2018.

67 Se även fördjupningsrutan Sjukfrånvarons orsaker i avsnitt 2.

165

PROP. 2013/14:100

Tabell 6.6 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts-		Köns-	Köns-	Utfall	Utfall	Prognos
område		fördelning	fördelning
		Utfall	Utfall
		2012	2013	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018

8	Asylsökande, genom-	38,3%kv	38,9%kv	38 000	43 200	54 700	58 100	55 700	54 600	53 600
	snittligt antal inskrivna	61,7%m	61,1%m
		61,7%m	61,1%m

9	Antal personer med	46,1%kv	46,1%kv	15 900	15 800	15 900	15 800	15 900	15 900	15 800
	assistansersättning	53,9%m	53,9%m

10	Antal sjukpenningdagar	62,5%kv	62,9%kv	40,7	44,7	49,0	51,3	52,4	53,2	53,8
	(netto), miljoner	37,5%m	37,1%m
		37,5%m	37,1%m

10	Antal rehabiliterings-	65,8%kv	67,5%kv	2,3	2,4	2,6	2,9	2,9	3,0	3,0
	penningdagar (netto),	34,2%m	32,5%m
	miljoner	34,2%m	32,5%m
	miljoner
10	Antal personer med	59,4%kv	59,6%kv	358 500	338 800	324 900	312 500	301 300	291 600	282 900
	sjukersättning	40,6%m	40,4%m
		40,6%m	40,4%m
10	Antal personer med	47,0%kv	46,6%kv	27 700	29 500	31 100	32 200	33 000	33 500	33 800
	aktivitetsersättning	53,0%m	53,4%m
		53,0%m	53,4%m

10Antal personer med sjuk- och aktivitets- ersättning som erhåller bostadstillägg

54,2%kv	54,2%kv	119 800	117 200	117 500	118 000	118 400	118 800	119 200
45,8%m	45,8%m

11	Antal personer med	80,1%kv	80,2%kv	805 000	760 500	774 000	772 000	721 300	657 500	630 400
	garantipension	19,9%m	19,8%m
		19,9%m	19,8%m

11	Antal pensionärer som	79,0%kv	78,5%kv	264 700	271 700	273 900	266 700	254 400	243 600	237 400
	erhåller bostadstillägg	21,0%m	21,5%m
		21,0%m	21,5%m

ÅP	Antal personer med	52,2%kv	52,2%kv	1 865 500	1 920 800	1 973 700	2 018 300	2 049 000	2 065 700	2 070 100
	tilläggspension	47,8%m	47,8%m
		47,8%m	47,8%m

ÅP	Antal personer med	49,6%kv	49,8%kv	1 061 500	1 176 700	1 287 700	1 393 400	1 491 500	1 583 200	1 672 400
	inkomstpension	50,4%m	50,2%m
		50,4%m	50,2%m

12	Antal barnbidrag	92,1%kv	91,6%kv	1 691 400	1 722 200	1 755 600	1 792 200	1 829 400	1 866 700	1 900 500
		7,9%m	8,4%m

12	Antal uttagna föräldra-	75,6%kv	75,2%kv	50,8	51,4	52,5	53,5	54,6	55,7	56,3
	penningdagar, miljoner	24,4%m	24,8%m
		24,4%m	24,8%m

12	Antal uttagna tillfälliga	58,8%kv	55,2%kv	5,8	6,5	6,5	6,5	6,5	6,6	6,6
	föräldrapenningdagar,	41,2%m	44,8%m
	miljoner	41,2%m	44,8%m
	miljoner

13	Antalet kvarstående	46,0%kv	48,0%kv	12 500	22 900	36 200	47 600	52 500	47 800	37 800
	som omfattas av	54,0%m	52,0%m
	etableringsuppdraget1	54,0%m	52,0%m
	etableringsuppdraget1
15	Antal personer med	48,5%kv	48,5%kv	444 600	424 300	407 000	395 100	393 100	396 200	401 300
	studiehjälp	51,5%m	51,5%m
		51,5%m	51,5%m
15	Antal personer med	59,6%kv	59,3%kv	502 300	506 300	542 000	524 400	508 500	495 100	491 900
	studiemedel2	40,4%m	40,7%m
		40,4%m	40,7%m

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt och är avrundade till närmaste hundratal. Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknads- politiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 3.

1Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

2Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 467 200 personer 2012 och 472 200 personer 2013.

Källa: Egna beräkningar.

166

Offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

PROP. 2013/14:100

7 Offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

Sammanfattning

–Den offentliga sektorn redovisade 2013 ett underskott i det finansiella sparandet som uppgick till 49 miljarder kronor. Den utdragna lågkonjunkturen och de reformer som beslutades i riksdagen efter förslag i budgetpropositionen för 2014 medför att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar 2014. Underskottet uppgår 2014 till 59 miljarder kronor, eller 1,6 procent av BNP. När tillväxten åter tar fart i kombination med oförändrad politik åren efter 2014, stärks det finansiella sparandet och för 2018 beräknas ett överskott på 1,2 procent av BNP.68

–Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark. De finansiella tillgångarna översteg skulderna 2013 med ca 25,1 procent av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick 2013 till 40,6 procent av BNP, vilket med god marginal understiger referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP.

–Den konsoliderade statsskulden beräknas 2014 uppgå till 1 298 miljarder kronor och motsvara 34 procent av BNP, vilket är en

68 De reformer och den finansiering som redovisas i tabell 2.2 i avsnitt 2 ingår inte i beräkningen av statens budget och offentliga sektorns finanser i denna proposition.

ökning med 61 miljarder kronor jämfört med 2013. År 2015 och framåt beräknas den däremot gradvis minska, både nominellt och som andel av BNP. År 2018 beräknas den konsoliderade statsskulden uppgå till 24 procent av BNP.

–Kommunsektorns finanser bedöms vara stabila under prognosperioden 2014–2018. Resultatet beräknas under perioden uppgå till mellan 10 och 14 miljarder kronor. I slutet av prognosperioden antas sektorn uppvisa ett resultat i linje med god ekonomisk hushållning.

I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR).69 Vidare innehåller avsnittet en redovisning av utvecklingen för statens budgetsaldo och statsskulden enligt de principer som följer av budgetlagen (2011:203) och riksdagens beslut om statens budget.

69 Skatter och statsbidrag redovisas enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed överensstämmer redovisningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och statsbidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller.

169

PROP. 2013/14:100

Avsnittet innehåller också en jämförelse av olika bedömares prognoser av den offentliga sektorns finansiella sparande i Sverige.

Slutligen redovisas Europeiska kommission- ens uppgifter om finansiellt sparande och bruttoskuld i EU-länderna, Japan och USA.

7.1Effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik

Statens budget är det viktigaste medlet för regeringen att genomföra sin ekonomiska politik och för riksdagen att utöva sin finansmakt. Budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen är regeringens förslag till riksdagen om hur budgetpolitiken ska utformas. Regeringen kan förändra politikens inriktning genom att föreslå att medel allokeras till nya utgiftsändamål eller att den tidigare aviserade fördelningen till befintliga ändamål ändras. Förändringar i skattesystemet är också ett sätt att ändra politikens inriktning.

Detta avsnitt innehåller en översiktlig redovisning av effekterna på de offentliga finanserna av de åtgärder som regeringen förslår eller aviserar riksdagen. Inledningsvis redovisas effekterna av de aviseringar och förslag som tillkommit sedan budgetpropositionen för 2014, dvs. i denna proposition och i propositionen Vårändringsbudget för 2014 (prop. 2013/14:99). Vidare följer en redovisning av effekterna i förhållande till föregående år som även inkluderar effekterna av åtgärder som tidigare beslutats eller aviserats, dvs. samtliga förslag till och aviseringar av reformer och finansiering som regeringen lämnat till riksdagen och som riksdagen antingen beslutat eller godkänt beräkningarna för.70 I redovisningen förutsätts att anslagsförändringar motsvaras av lika stora utgiftsförändringar.

70 Regeringen föreslår och riksdagen beslutar om allokering av medel för det kommande budgetåret. Regeringen kan även avisera åtgärder vars ikraftträdande ligger längre fram i tiden än det närmast följande budgetåret och som normalt ingår i anslagsberäkningarna. Riksdagen godkänner dessa beräkningar i samband med behandlingen av budgetpropositionen.

Åtgärder sedan budgetpropositionen för 2014

I tabell 7.1 redovisas hur effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande av aviseringar och förslag i denna proposition och i propositionen Vårändringsbudget för 2014 fördelar sig på utgifter och inkomster enligt Nationalräkenskaperna. Av tabellen framgår att den offentliga sektorns finanser försvagas med 0,4 miljarder kronor 2014.

I redovisningen av effekten på det finansiella sparandet för 2014 i tabell 7.1 ingår endast den del av förslagen i propositionen Vårändrings- budget för 2014 som avser reformer, ca 0,4 miljarder kronor. Totalt föreslår regeringen i Vårändringsbudgeten högre anslagsnivåer om 2,2 miljarder kronor. Större delen av detta belopp, ca 1,7 miljarder kronor, avser främst transfereringsanslag där utgiftsförändringar uppkommit som är föranledda av att volymer eller makroekonomiska förutsättningar förändrats jämfört med den bedömning som låg till grund för anslagsberäkningen i budget- propositionen. På ändringsbudget tillförs i dessa fall medel på befintliga anslag, utan att någon ny reform föreslås.

Tabell 7.1 Nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 2014–2018, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Förändring i förhållande till budgetpropositionen för 2014.

	2014	2015	2016	2017	2018
Utgiftsförändringar
Förändring av takbegränsade
utgifter1	0,4	0,0	0,6	0,7	0,7
Justering för olika redovis-
ningsprinciper i statens budget
och nationalräkenskaperna	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Summa utgiftsförändringar	0,4	0,0	0,6	0,7	0,7

Inkomstförändringar
Skatter	0,0	0,0	0,6	0,6	0,6
Övriga inkomstreformer	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Summa inkomst-
förändringar, netto	0,0	0,0	0,6	0,6	0,6

Förändring finansiellt
sparande offentlig sektor	-0,4	0,0	-0,1	-0,1	-0,1

1 Föreslagna anslagsförändringar 2014 beskrivs närmare i propositionen Vårändringsbudget för 2014 (prop. 2013/14:99). Medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås ingår inte (främst transfereringsanslag). Inklusive medel till dessa anslag uppgår förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2014 till 2,2 miljarder kronor (se vidare tabell 9.7).

Källa: Egna beräkningar.

170

När det gäller 2016 och framåt beslutade riksdagen den 26 mars 2014 i enlighet med förslagen i regeringens proposition Förändrad trängselskatt och infrastruktursatsningar i Stockholm (prop. 2013/14:76, bet. 2013/14:SkU24, rskr.2013/14:186). Medel motsvarande ökade intäkter från trängselskatten i Stockholm, efter avdrag för system- och administrationskostnader, ska delfinansiera en utbyggnad av tunnelbanan i Stockholms län.

En mer detaljerad genomgång av de förslag och aviseringar som påverkar budgetens utgiftssida finns i avsnitt 9.2. Tabell 9.7 visar beräknade budgeteffekter av förslagen och aviseringarna per utgiftsområde och större anslagsförändringar under varje utgiftsområde.

Effekter av åtgärder i förhållande till föregående år

Vid bedömningen av finanspolitikens inriktning är det viktigt att hänsyn tas till den samlade effekten av regeringens åtgärder, dvs. i vilken utsträckning både beslutade och föreslagna åtgärder sammantaget påverkar förändringen över tiden av de offentliga finanserna. Regeringens bedömning av finanspolitikens inriktning sammanfattas i tabell 7.4.

Underlaget till bedömningen av den aktiva finanspolitiken i tabell 7.4 redovisas i tabell 7.2. Tabell 7.2 visar de samlade budgeteffekterna av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer, inklusive finansieringen av dessa, i förhållande till föregående år. På detta sätt redovisas på en övergripande nivå regeringens prioriteringar. Sammantaget bedöms den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas 2013 och 2014 med ca 40 miljarder kronor, varav ca 21 miljarder kronor avser försvagningen 2014. Åren därefter är den hittills aviserade aktiva finanspolitiken något åtstramande för 2015 men något expansiv för 2016–2018.

Utgifterna i statens budget 2013 ökade med 12,9 miljarder kronor till följd av beslut om reformer, främst till följd av de åtgärder som föreslogs i budgetpropositionen för 2013. Effekten motverkades dock vid justering till NR:s redovisningsprinciper. Det förklaras i första hand av två poster. Lånefinansierade infrastrukturinvesteringar ingår inte i de takbegränsade utgifterna och ska inkluderas för

PROP. 2013/14:100

överenstämmelse med NR. Eftersom de minskade i omfattning mellan 2012 och 2013 bidrar de lånefinansierade infrastruktur- investeringarna till att effekten av regeringens politik på de offentliga finanserna minskar mellan åren. Vidare redovisas kapitaltillskott i de takbegränsade utgifterna men inte i NR. Dessa ska därmed exkluderas för att erhålla budgeteffekten för det finansiella sparandet enligt NR. Sammantaget beräknas regeringens politik, enligt redovisningen i NR, ha medfört att den offentliga sektorns utgifter har ökat med 8,1 miljarder kronor 2013.

171

PROP. 2013/14:100

Tabell 7.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2013–2018 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och avi- serade samt nu föreslagna och aviserade åtgärder och finan- sieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Utgiftsförändringar1
Förändring av takbegränsade
utgifter2	12,9	1,4	-6,7	3,0	-0,2	1,8
Justering för olika redo-
visningsprinciper i statens
budget och nationalräken-
skaperna	-4,8	2,0	-1,2	2,0	3,0	0,7
varav lånefinansierade
infrastrukturinvesteringar3	-2,9	-0,1	-1,8	2,0	3,0	0,6
varav kapitaltillskott till
statliga bolag4	-1,5	2,5	0,0	0,0	0,0	0,0
Summa utgiftsförändringar	8,1	3,3	-8,0	5,0	2,8	2,5

Inkomsförändringar1
Skatter, brutto5	-11,4	-15,2	1,0	0,6	0,1	0,0
Indirekta effekter av skatter	1,1	0,0	0,2	0,5	0,7	0,0
Övriga inkomstreformer	0,0	-2,9	0,0	0,4	0,0	0,0
Summa inkomst-
förändringar, netto	-10,2	-18,1	1,2	1,5	0,8	0,0

Utgifts- och inkomst-
förändringar, effekt på
offentliga sektorns
finansiella sparande1,6	-18,3	-21,4	9,1	-3,5	-2,0	-2,5
procent av BNP	-0,5	-0,6	0,2	-0,1	0,0	-0,1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan.

2I tabell 6.4 redovisas förändringarna per utgiftsområde. Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i trans- fereringssystemen m.m. ingår inte. Förslag i ändringsbudget redovisas exklusive medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås (främst transfereringsanslag).

3Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering.

4Kapitaltillskott påverkar inte det finansiella sparandet. Posten avser kapitaltillskott på 1,0 miljarder kronor till Ersättningsmark AB 2012 och Sveriges medverkan i kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken om 2,5 miljarder kronor 2013.

5Se avsnitt 5 och tabell 5.10. Förändrad kommunal utdebitering ingår i tabell 5.10 men ska inte ingå i tabell 7.2 eftersom den tabellen visar budgeteffekter av tidigare riksdagsbeslut och förslag från regeringen.

6Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan.

Källa: Egna beräkningar.

De åtgärder regeringen föreslog på budgetens utgiftssida i budgetpropositionen för 2014 bedöms bidra till en svag ökning av utgifterna 2014. År 2015, däremot, bedöms budgetens utgifter minska med 6,7 miljarder kronor till följd av regeringens politik, bl.a. för att satsningar på arbetsmarknadsområdet fasas ut. Detta är den huvudsakliga orsaken till att politiken bidrar till att det finansiella sparandet förstärks detta år. År 2016–2018 beräknas de

offentliga finanserna däremot försvagas något till följd av budgeteffekter på utgiftssidan, bl.a. på grund av att de lånefinansierade infrastruktur- investeringarna beräknas öka i omfattning. Avsnitt 6.1.1 innehåller en mer detaljerad genomgång av utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. I tabell 6.4 redovisas förändringarna av de takbegränsade utgifterna per utgiftsområde.

När det gäller budgetens inkomster är det i första hand förslaget om sänkt bolagsskatt i budgetpropositionen för 2013 som medför att inkomsterna minskar 2013. De åtgärder på skatteområdet som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2014, såsom det förstärkta jobbskatteavdraget, är den huvudsakliga orsaken till att inkomsterna försvagas med 18,1 miljarder kronor. År 2015– 2018 sker en svag ökning av budgetens inkomster till följs av förslag och aviseringar. I tabell 5.10 särredovisas hur de enskilda regeländringarna på skatteområdet påverkar de offentliga finanserna jämfört med föregående år.

Redovisningen i tabell 7.2 avser både utgifts och inkomstsidan på statens budget. När det gäller reformer på budgetens inkomstsida beskriver bruttoeffekten den statiskt beräknade förändringen i intäkterna från den skatt som regeländringen avser. Bruttoeffekten beaktar således inte eventuella indirekta effekter, som t.ex. regeländringens påverkan på andra skattebaser och på konsumentprisindex. Utgifts- reformers indirekta effekter på budgetens inkomstsida ingår dock inte i redovisningen. Vidare ingår inte anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym- förändringar i transfereringssystemen. I tabell 7.2 ingår inte heller medel som i propositionen Höständringsbudget för 2014, eller i tidigare ändringsbudgetar, föreslagits tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås (det gäller i första hand transfereringsanslag som är känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar). Se tabell 9.7 för en redovisning per utgiftsområde av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2014.

172

Finanspolitikens impuls till efterfrågan

En ofta använd indikator på finanspolitikens inriktning är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finans- politikens effekter på efterfrågan och innefattar inte bara aktiv finanspolitik i statens budget utan även ett flertal andra faktorer.

Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar det att finanspolitiken, bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet.

Tabell 7.3 BNP-gap och strukturellt sparande under stabiliseringspolitikens tre faser

Procent av BNP

	2006-2008	2009-2014	2015-2018
Förändring av	0,9	-3,0	0,7
strukturellt sparande1
Genomsnittligt BNP-
gap, procent av
potentiell BNP	1,5	-3,1	-0,5

1 Avser skillnaden i strukturellt sparande som andel av BNP mellan det första och sista året i tidsintervallet.

Källa: Egna beräkningar.

Sedan regeringen tillträdde 2006 kan stabiliseringspolitiken delas in i tre huvudsakliga faser (se tabell 7.3). En första fas där resursutnyttjandet var högt fram till 2008. Under denna fas var finanspolitiken åtstramande, mätt som förändringen i strukturellt sparande, eftersom det strukturella sparandet stärktes med 0,9 procent av BNP mellan 2005 och 2008. Den andra fasen sträcker sig från 2009 till 2014 då finans- och skuldkrisen inneburit att behovet av att stötta ekonomin via en aktiv finanspolitik varit stort. Framöver väntas resursutnyttjandet närma sig balans och stabiliseringspolitiken kommer då gå in i en tredje fas där det strukturella sparandet stärks, givet att framtida reformer finansieras fullt ut. Sammantaget visar detta att regeringen sedan den tillträdde anpassat finanspolitiken efter konjunkturutvecklingen. Regeringen har bedrivit en finanspolitik som aktivt motverkat konjunktursvägningarna med bibehållen låg statsskuld och förtroende för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

Nedan redovisas en mer disaggregerad analys av förändringen i finansiellt sparande 2014 till

PROP. 2013/14:100

2018. Denna görs för att ge en mer fullständig bild av impulsen till efterfrågan till finans- politiken framöver. Det bör dock påpekas att osäkerheten i de mått som redovisas i flera fall är stor.

År 2014 förväntas resursutnyttjandet öka något och det negativa BNP-gapet minska med motsvarande 0,5 procent av potentiell BNP (se sista raden i tabell 7.4). En sådan ökning i resursutnyttjandet förstärker normalt de offentliga finanserna med motsvarande ca 0,3 procent av BNP (se rad två i tabell 7.4). Detta är effekten av de automatiska stabilisatorerna. Skillnaden mellan det finansiella sparandets förändring och nettoeffekten av de automatiska stabilisatorerna, engångseffekter och extraordinära kapitalvinster är förändringen av det strukturella sparandet.

Tabell 7.4 Indikatorer för impuls till efterfrågan

Årlig förändring, procent av BNP

	2014	2015	2016	2017	2018
Förändring finansiellt
sparande	-0,2	1,2	0,5	0,5	0,5
Varav
Automatiska stabilisatorer	0,3	0,5	0,6	0,2	0,1
Engångseffekter	-0,3	0,0	0,0	0,0	0,0
Extraordinära
kapitalvinster	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Förändring strukturellt
sparande	-0,2	0,7	-0,1	0,3	0,5
Varav
Aktiv finanspolitik1	-0,6	0,2	-0,1	0,0	-0,1
Kapitalkostnader, netto	-0,5	0,2	-0,1	0,1	0,0
Kommunsektorns finanser	0,3	0,1	0,0	0,0	0,0
Övrigt	0,6	0,2	0,1	0,3	0,5

BNP-gap,
förändring i procentenheter	0,5	0,9	1,0	0,3	0,2

1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2014–2018 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 7.2).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Normalt ökar skatteintäkterna i ungefär samma takt som BNP i löpande priser, medan de offentliga utgifterna ökar något långsammare. Vissa utgifter är exempelvis bestämda nominellt i kronor, medan andra är prisindexerade. Anslagen till statliga myndigheter kompenserar inte fullt ut för att lönerna ökar. Utan nya aktiva beslut förstärks de offentliga finanserna därför automatiskt, vilket till stor del förklarar de positiva värdena i rad 9, Övrigt, i tabell 7.4.

Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 7.4) lämnar ett expansivt

173

PROP. 2013/14:100

bidrag motsvarande 0,6 procent av BNP 2014 och ett något åtstramande bidrag motsvarande 0,2 procent av BNP 2015.

Det strukturella sparandets förändring 2015 och 2016 påverkas även av att indexeringen av ålderspensionerna håller tillbaka dessa 2015 och ökar dem relativt mycket 2016. Pensions- systemets s.k. balanseringsmekanism förstärker därmed den automatiska budgetförstärkningens åtstramande effekt 2015 och motverkar den 2016, vilket förklarar den svaga expansiva impulsen detta år.

7.2Den offentliga sektorns finansiella sparande

Den svenska ekonomin drabbades av den finansiella och ekonomiska kris som inleddes hösten 2008, utan att det uppstod stora underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Det goda utgångsläget, med ett överskott på 3,6 procent av BNP 2007, gjorde det möjligt att både låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut och motverka den kraftiga konjunkturnedgången med aktiva finanspolitiska stimulanser, utan att äventyra de offentliga finanserna.

Diagram 7.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2000–2018

Procent av BNP. Utfall för 2000–2013, prognos för 2014–2018.

5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den offentliga sektorn uppvisade 2009 ett underskott i det finansiella sparandet på 1 procent av BNP. Det är ett mindre underskott än vad den relativt begränsade konjunktur- nedgången i början av 2000-talet gav upphov till (se diagram 7.1). Att underskottet inte blev

större beror främst på dels den ekonomiska ned- gångens karaktär, dels på de reformer av arbets- marknaden och socialförsäkringssystemet som regeringen genomfört sedan 2006. Den stora konjunkturnedgången 2008 och 2009 berodde i huvudsak på sjunkande export, vilket normalt sett innebär mindre offentligfinansiella effekter än konjunkturnedgångar som följer av minskad inhemsk efterfrågan. Vidare hade de arbets- marknads- och socialförsäkringsreformer som regeringen genomfört inneburit en ökning av antalet arbetade timmar i ekonomin och lägre utgifter. Detta medförde en betydligt lägre utgiftsnivå och en strukturell förstärkning av olika skattebaser som sammanföll med konjunkturnedgången och bidrog till att hålla uppe nivån på det finansiella sparandet. Samman- taget innebar detta att det finansiella sparandet sjönk mindre än vad som kan förväntas vid en så omfattande konjunkturnedgång.

Tabell 7.5 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 2013–2018

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Inkomster	1 811	1 836	1 931	2 024	2 122	2 216
procent av BNP	49,8	48,5	48,6	48,5	48,6	48,7

Skatter och
avgifter	1 607	1 658	1 736	1 825	1 912	1 998
procent av BNP	44,2	43,8	43,7	43,7	43,8	43,9
Kapitalinkomster	74	62	74	73	78	81
Övriga inkomster	131	116	121	126	131	137

Utgifter	1 861	1 895	1 944	2 017	2 092	2 160
procent av BNP	51,2	50,1	48,9	48,3	48,0	47,4

Utgifter exkl.
räntor	1 829	1 860	1 907	1 979	2 054	2 122
Räntor	31	35	37	38	38	38

Finansiellt
sparande	-49	-59	-13	7	30	56
procent av BNP	-1,3	-1,6	-0,3	0,2	0,7	1,2

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Återhämtningen i ekonomin bidrog till för- stärkningen av den offentliga sektorns finanser 2010 och 2011, med ett finansiellt sparande som i stort sett var i balans båda åren.

Försvagningen av konjunkturläget 2012 medförde att det finansiella sparandet återigen vändes till ett underskott, som uppgick till 0,7 procent av BNP. Återbetalningen av försäkringspremier från AFA Försäkring till kommuner och landsting på ca 11 miljarder

174

kronor bidrog till att mildra försämringen av det finansiella sparandet.

För 2013 medförde den fortsatt svaga konjunkturen i kombination med dels kraftigt ökade utgifter för pensioner, dels de reformer som beslutats för 2013, att underskottet ökade till 1,3 procent av BNP. Försämringen av det finansiella sparandet dämpades även 2013 av en återbetalning av försäkringspremier från AFA Försäkring till kommunsektorn på ca 11 miljarder kronor.

Underskottet i de offentliga finanserna beräknas öka 2014, bl.a. till följd av de reformer som beslutats för i år. Den starkare makro- ekonomiska utvecklingen 2014 jämfört med 2013 medför dock att försvagningen av de offentliga finanserna begränsas till 0,2 procentenheter. Det finansiella sparandet beräknas 2014 uppgå till -1,6 procent av BNP.

I takt med att konjunkturen förbättras och under förutsättning att inga ofinansierade reformer tillkommer, stärks det finansiella sparandet och uppgår 2015 till -0,3 procent av BNP och i slutet av prognosperioden 2014–2018 till 1,2 procent av BNP. Förstärkningen av det finansiella sparandet sker genom att utgifterna minskar i relation till BNP (se tabell 7.5). Vid en normal ekonomisk tillväxt, utan tillkommande diskretionära finanspolitiska åtgärder, ökar skatteintäkterna ungefär i takt med BNP, samtidigt som utgifterna minskar som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade och på att tillfälliga program faller bort.

Inkomsterna ökar i takt med BNP 2013–2018

Skatteintäkterna ökade 2013 som andel av BNP, trots de skattesänkningar som genomfördes 2013. Detta beror på att de viktigaste skattebaserna utvecklades starkare än BNP. Skattekvoten (skatteintäkterna som andel av BNP) beräknas minska 2014, vilket till stor del kan förklaras av det förstärkta jobbskatte- avdraget. För 2015–2018 beräknas skattekvoten i stort sett vara oförändrad kring 44 procent (se tabell 7.6).

PROP. 2013/14:100

Tabell 7.6 Skatter och avgifter 2013–2018

Procent av BNP. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Hushållens direkta
skatter	15,8	15,6	15,6	15,8	15,9	15,9
Företagens direkta	2,6	2,7	2,7	2,8	2,9	3,0
skatter	2,6	2,7	2,7	2,8	2,9	3,0
Arbetsgivare o.
egenföretagare	12,2	12,2	12,1	12,0	12,0	12,0
avgifter	12,2	12,2	12,1	12,0	12,0	12,0
Mervärdesskatt	9,4	9,3	9,3	9,3	9,3	9,3
Fastighetsskatt och	0,8	0,8	0,8	0,8	0,8	0,7
avgift	0,8	0,8	0,8	0,8	0,8	0,7
Övriga indirekta	3,6	3,5	3,4	3,3	3,2	3,1
skatter	3,6	3,5	3,4	3,3	3,2	3,1
Summa	44,4	44,0	43,9	43,9	44,1	44,1
Till offentlig sektor	44,2	43,8	43,7	43,7	43,8	43,9
Till EU	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgifterna som andel av BNP ökar i början av prognosperioden

Utgiftskvoten, dvs. utgifterna i förhållande till BNP, uppgick 2013 till 51,2 procent. Den fortsatt svaga konjunkturen, de reformer som beslutats för 2013 samt högre utgifter för bl.a. pensioner, asylsökande och sjukpenning medför att utgiftskvoten ökade med närmare 1 procent- enhet jämfört med 2012.

Diagram 7.2 Inkomster och utgifter 2000–2018

Procent av BNP. Utfall för 2000–2013, prognos för 2014–2018.
58
56					Inkomster						Utgifter
56
54
52
50
48
46
44
42
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den starkare tillväxten 2014–2018 medför i kombination med att arbetslösheten minskar från 2014 att utgifterna i relation till BNP minskar relativt kraftigt (se diagram 7.2). Utgiftskvoten minskar med i genomsnitt 0,7 procentenheter per år 2014–2018.

Både den offentliga konsumtionen och transfereringarna till den privata sektorn

175

PROP. 2013/14:100

utvecklas långsammare än BNP 2014–2018. Bland transfereringarna är det bl.a. pensionerna som växer svagare i inledningen av prognos- perioden, medan arbetslöshetsrelaterade utgifter minskar som andel av BNP under den senare delen av perioden. Den minskade statsskulden medför tillsammans med en successivt högre räntenivå att ränteutgifterna beräknas vara så gott som oförändrade som andel av BNP (se tabell 7.7).

Tabell 7.7 Den offentliga sektorns utgifter 2013–2018

Procent av BNP. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Konsumtion	27,5	27,2	26,7	26,2	26,0	25,8
Investeringar	3,3	3,3	3,2	3,2	3,3	3,2
Transfereringar till	16,0	15,5	14,9	14,8	14,7	14,5
hushåll

Ålderspensioner	8,8	8,4	8,3	8,4	8,5	8,5
Hälsorelaterat	2,9	2,8	2,7	2,7	2,6	2,6
Arbetsmarknad	1,0	0,8	0,7	0,6	0,6	0,5
Familjer och barn	1,8	1,8	1,7	1,7	1,7	1,6
Övrigt	1,6	1,6	1,5	1,4	1,4	1,3

Övriga	3,5	3,1	3,2	3,1	3,0	3,0
transfereringar och
subventioner1
Ränteutgifter	0,9	0,9	0,9	0,9	0,9	0,8

Summa utgifter	51,2	50,1	48,9	48,3	48,0	47,4
Exklusive räntor	50,3	49,2	48,0	47,4	47,1	46,6

1 Inklusive ofördelade utgifter.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

7.2.1Staten

Statens finansiella sparande och budgetsaldo försämras mellan 2013 och 2014, för att därefter successivt förstärkas. Detta medför att även statsskulden ökar 2013 och 2014 för att sedan minska under den resterande delen av prognos- perioden.

Statens finansiella sparande

Statens inkomster utgörs i huvudsak av skatter och avgifter på arbete samt skatt på kapital och konsumtion. Dessa inkomster uppgick 2013 till ca 88 procent av statens totala inkomster. Av resterande del svarade inkomster från kapital för ca 4 procent, medan transfereringarna från övriga sektorer uppgick till ca 3 procent. Vidare redovisas kalkylmässiga poster som inkomster

enligt NR, t.ex. kapitalförslitning vilka uppgick till 5 procent av inkomsterna 2013.

Skatter och avgifter som andel av BNP ökade något mellan 2012 och 2013. Det låga ränteläget och den relativt låga statsskulden bidrog till att statens inkomster av räntor och utdelningar (kapitalinkomster) översteg ränteutgifterna.

För 2014 beräknas ett underskott i det finansiella sparandet i staten på 1,4 procent av BNP. Försvagningen jämfört med 2013 är till stor del en följd av beslutade reformer. Den starkare makroekonomiska utvecklingen 2014 i förhållande till 2013 medför att försvagningen av statens finansiella sparande som andel av BNP begränsas till 0,4 procentenheter.

Underskottet beräknas minska kraftigt 2015 och uppgår till 0,2 procent av BNP. Förstärkningen av det finansiella sparandet är främst en följd av att utgifterna beräknas minska som andel av BNP.

Utgifterna i relation till BNP fortsätter att minska under 2016–2018, vilket leder till att det finansiella sparandet i staten vänds till ett överskott 2016 och sedan förstärks fram till 2018. Det finansiella sparandet beräknas 2018 uppgå till 1,8 procent av BNP (se tabell 7.8).

Tabell 7.8 Statens inkomster och utgifter 2013–2018

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Inkomster	910	914	970	1 015	1 060	1 106
procent av BNP	25,0	24,2	24,4	24,3	24,3	24,3

Skatter och	800	821	863	908	949	992
avgifter
Kapitalinkomster	39	26	35	33	33	34
Övriga inkomster	71	68	71	74	77	80
Utgifter	945	967	978	994	1 008	1 026
procent av BNP	26,0	25,6	24,6	23,8	23,1	22,5

Utgifter exkl.	921	939	948	964	979	997
räntor
procent av BNP	24,4	23,5	22,5	21,8	21,0	22,0
Ränteutgifter	24	28	30	30	29	29
Finansiellt
sparande	-35	-53	-9	21	52	80
procent av BNP	-1,0	-1,4	-0,2	0,5	1,2	1,8

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Från statens finansiella sparande till budgetsaldo

Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Budgetsaldot

176

visar statens lånebehov med omvänt tecken och därmed påverkan på statsskulden.

Det finansiella sparandet påverkas inte av försäljningar och köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av dessa transaktioner.

Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statens budget i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas kassamässigt, medan NR tillämpar en periodiserad redovisning.71 Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatte- intäkter och ränteutgifter.

Tabell 7.9 Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2013–2018

Miljarder kronor. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Finansiellt sparande	-35	-53	-9	21	52	80
Till budgetsaldo

Räntor, periodisering,	2	9	-2	1	-3	-3
kursvinster/förluster

Periodisering av	-23	-18	-1	7	1	7
skatter
Köp och försäljning av	40	16	15	15	15	15
aktier, extra
utdelningar m.m.
Övriga finansiella	-115	-4	-2	-2	-3	-2
transaktioner m.m.

Budgetsaldo	-131	-51	1	42	62	98

Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

För 2013 blev det finansiella sparandet betydligt starkare än budgetsaldot. Det beror på att Riksgäldskontorets upplåning på 104 miljarder kronor, för att finansiera utlåningen till Riksbanken, endast belastar budgetsaldot.72 Upplåningen påverkar inte det finansiella sparandet eftersom staten får motsvarande fordran på Riksbanken.

De kassamässigt inbetalda skatterna 2013 blev 23 miljarder kronor lägre än de prognostiserade debiterade skatteintäkterna. Skillnaden förklaras

71Den kassamässiga redovisningen innebär att transaktionerna (skatter och räntor) redovisas när betalningen sker. I NR periodiseras trans- aktionerna till den tidpunkt de avser. Det innebär t.ex. att skatter redovisas på inkomståret i NR, oberoende av när betalningen sker.

72Utlåningen avser Riksbankens lån för att förstärka valutareserven.

PROP. 2013/14:100

både av uppbördsförskjutningar, huvudsakligen avseende juridiska personer, och betalnings- förskjutningar, främst gentemot kommuner och landsting, dvs. de intäkter som hör till kommunsektorn är inte fullt så stora som de utbetalningar staten har gjort till kommun- sektorn under kalenderåret.

Den förstärkning av budgetsaldot 2013 som försäljningen av statens innehav av aktier i Nordea, extra utdelningar m.m. medförde påverkar inte det finansiella sparandet.

För 2014 bedöms det finansiella sparandet och budgetsaldot överensstämma förhållandevis väl. De kassamässigt inbetalda skatterna beräknas bli 18 miljarder kronor lägre än de prognostiserade debiterade skatteintäkterna. Samtidigt förstärks budgetsaldot 2014, men inte det finansiella sparandet, av ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av aktier i statliga bolag om ca 15 miljarder kronor per år (se tabell 7.9).

Även för 2015–2018 förstärks budgetsaldot av de beräkningstekniska antagna försäljningarna av statens aktieinnehav.

Statens budgetsaldo

Enligt budgetlagen ska statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott innebär ett motsvarande minskat lånebehov för staten och att stats- skulden minskar. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budgetunderskott. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas Riksgäldskontorets netto- utlåning och en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget.

Statens budgetsaldo visar fortsatt underskott 2014 men stärks på sikt

År 2013 visade statens budget ett underskott på 131 miljarder kronor. År 2014 väntas budgetsaldot visa ett underskott på 51 miljarder kronor, medan budgetsaldot för år 2015–2018 beräknas visa ett överskott om 1, 42, 62 respektive 98 miljarder kronor, se diagram 7.3.

177

PROP. 2013/14:100

Diagram 7.3 Statens budgetsaldo 2001–2018

Miljarder kronor. Utfall 2001- 2013, prognos 2014–2018

200

150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17	18

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Det stora underskottet 2013 förklaras till merparten av Riksbankens upplåning för förstärkning av valutareserven. I tabell 7.10 redovisas budgetsaldots delkomponenter med en specifikation av Riksgäldskontorets netto- utlåning för att förklara utvecklingen av saldot.

Tabell 7.10 Statens budgetsaldo 2013–2018

Miljarder kronor. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Inkomster	791	808	862	901	941	989
Utgifter exkl.
statsskuldsräntor 1	811	834	839	840	854	868
Statsskuldsräntor
m.m.2	17	13	24	20	23	23
Riksgäldskontorets
nettoutlåning 3	96	13	-2	-1	2	1
varav
In-/utlåning från
myndigheter
(räntekonto)	-1	0	0	0	0	0
Inbetalning av
premiepensions-
medel inkl. ränta	-34	-35	-37	-38	-40	-42
Utbetalning av
premiepensions-
medel	35	35	37	39	40	42
CSN, studielån	6	14	3	3	3	3
Investeringslån till
myndigheter	2	1	1	1	1	1
Stabilitetsfonden	-26	-4	-4	-5	-5	-6
Kärnavfallsfonden	4	0	0	0	0	0
Lån Riksbanken	104	1	-1	0	0	-1
Lån till andra
länder	3	0	0	0	0	0
Nettoutlåning –
infrastruktur-	2	2	0	2	5	5
investeringar3	2	2	0	2	5	5
Övrigt, netto	2	-1	-1	-1	-1	-1
Kassamässig
korrigering	-2	0	0	0	0	0
Statens
budgetsaldo	-131	-51	1	42	62	98

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1Inklusive förändring av anslagsbehållningar.

2Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

3Avser infrastrukturlån (netto) inklusive Botniabanan AB och Trafikverket. Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Låg nivå på statsskuldsräntorna 2014, men stigande underliggande utveckling

De underliggande kostnaderna för statsskuldsräntorna varierar relativt lite från år till år under prognosperioden. Avgörande för räntekostnadernas nivå är statsskuldens storlek, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs. Den upplånings- teknik som Riksgäldskontoret väljer kan dock på kort sikt få betydande effekter på ränte- utgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas över tiden, t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer. Den låga nivån 2014 beror t.ex. på att kursförlusterna vid byten mellan realobligationer blir mindre då intresset för byten var lägre än förväntat i februari. Därtill har det skett förändringar i planerade byten

178

kommande månader som också innebär lägre återköpsvolymer. Att återköp inte genomförs i planerad omfattning innebär endast att de kassamässiga räntebetalningarna skjuts över tiden. De totala ränteutgifterna sett över en längre period påverkas därmed inte. En mer rättvisande bild i termer av årlig kostnad ges av NR:s definition av ränteutgifterna som gör justeringar för att dessa ska återspegla de faktiska räntekostnaderna. Räntekostnaderna har då en relativt jämn och stigande utveckling under prognosperioden, vilket beror på ett successivt högre ränteläge. En minskad statsskuld har dock lett till att denna utveckling gått långsammare än vad som annars varit fallet.

Riksgäldskontorets nettoutlåning är tillfälligt hög 2013 och 2014

Riksgäldskontorets nettoutlåning är en post på budgetens utgiftssida som har stor betydelse för budgetsaldot. Nettoutlåningen avser såväl löpande statlig verksamhet, t.ex. studielånen, som tillfälliga poster, vilka oftast tillkommer med kort varsel och därför är svår- prognostiserade. På grund av dessa engångs- effekter varierar nettoutlåningen kraftigt från år till år.

De senaste åren har nettoutlåningen varit hög till följd av de extraordinära insatser som gjorts med anledning av finanskrisen, som Riksbankens lån för att stärka valutareserven 2009 och lån till länder med finansiella problem. Riksgäldskontorets nettoutlåning blev hög även 2013, framför allt beroende på grund av lån till Riksbanken för förstärkning av valutareserven. Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas av valutaeffekter på lånen till Riksbanken eftersom de är tecknade i euro och dollar. Lånen förfaller regelbundet till betalning och ersätts med nya lån, med bl.a. växelkurseffekter som följd. År 2013 påverkade lånen till Riksbanken nettoutlåningen med 104 miljarder kronor. År 2014 beräknas valutakursförluster om ca 1 miljard kronor uppstå, medan valuta- kursvinster förväntas uppstå 2015. Inget antagande om återbetalning av lånen görs i prognosen eftersom det är oklart när åter- betalningen kommer att ske. När lånen åter- betalas minskas nettoutlåningen i motsvarande grad, vilket leder till ett förbättrat budgetsaldo och en lägre statsskuld.

PROP. 2013/14:100

Riksdagen har efter förslag från regeringen

beslutat om	ett	lån till	Irland om	högst
600 miljoner	euro	(prop.	2011/12:119,	bet.

2011/12:FiU41, rskr. 2011/12:209). Detta har belastat nettoutlåningen 2012 och 2013 med ca 3 miljarder kronor per år.

En del av Riksgäldskontorets nettoutlåning utgörs av stabilitetsfondens medel. Regeringen anser att stabilitetsfonden bör göras om till en fond med finansiella tillgångar, att målnivån för fondens omfattning tas bort och att stabilitets- fondsavgifterna ses över.

År 2014 beräknas nettoutlåningen uppgå till 13 miljarder kronor, vilket i huvudsak förklaras av en redovisningsteknisk förändring i samband med den budgetneutrala omläggningen av Centrala Studiestödsnämndens (CSN) hantering av kreditförluster som syftar till en mer transparant redovisning av studielån. En del av omläggningen innebär att CSN tar upp ett lån i Riksgäldskontoret om ca 11 miljarder kronor, motsvarande de studerandes ackumulerade kapitaliserade räntor, som i det tidigare systemet inte motsvarats av upplåning i Riksgäldskontoret utan finansierats via anslag och byggt upp myndighetens egna kapital. Upplåningen ger ingen effekt på budgetsaldot eftersom samma belopp förs in på inkomsttitel och förstärker inkomsterna. Omläggningen minskar även nettoutlåningen med ca 3 miljarder kronor 2014 och framåt beroende på återbetalningar som innan reformen redovisades på inkomsttitel. Tillsammans med de studerandes årliga nyupplåning ger reformen ökad nettoupplåning med 14 miljarder kronor 2014 samt 3 miljarder kronor för åren 2015–2018. För 2015 och framåt varierar den totala nettoupplåningen mellan 2 och -2 miljarder kronor.

Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter

År 2013 beräknas engångseffekter ha påverkat budgetsaldot negativt med 74 miljarder kronor (se tabell 7.11). Riksgäldskontorets upplåning till Riksbanken påverkar budgetsaldot negativt med


104	miljarder		kronor.		Dessutom	påverkar
Kärnavfallsfondens				nettoupplåning samt			lånet
till	Irland	saldot		negativt med 4		respektive
3 miljarder		kronor.		I motsatt riktning verkar
försäljningar			av	statliga	aktieinnehav		om

42 miljarder kronor. Ett antal ytterligare större

179

PROP. 2013/14:100

engångsposter förklarar vidare sammanlagt ca 5 miljarder kronor av det negativa budgetsaldot. Sammantaget visar statens budgetsaldo, rensat för större engångseffekter, ett underskott om 57 miljarder kronor år 2013.

År 2014–2017 beräknas de årliga större engångseffekterna förbättra budgetsaldot med mellan 14 och 16 miljarder kronor. För dessa år görs ett beräkningstekniskt antagande om försäljningar av aktier i statliga bolag. År 2014– 2018 antas dessa försäljningsinkomster uppgå till 15 miljarder kronor per år. För samma period görs relativt låga antaganden om extra- utdelningar eller kapitaltillskott. Budgetsaldot rensat för större engångseffekter visar att underskottet ökar med 8 miljarder kronor 2014 till 65 miljarder kronor. Det förbättras gradvis under prognosperioden 2014–2018 för att visa ett överskott 2016 och framåt. År 2018 beräknas det justerade budgetsaldot visa ett överskott om 82 miljarder kronor.

Tabell 7.11 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2013–2018

Miljarder kronor. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Statens
budgetsaldo	-131	-51	1	42	62	98
Större
engångseffekter	74	-14	-16	-15	-15	-16
Varav
Försäljning av
statligt aktie-
innehav	-42	-15	-15	-15	-15	-15
Extra
utdelningar
m.m.1	0	0	0	0	0	0
Lån till
Riksbanken2	104	1	-1	0	0	-1
Kärnavfalls-
fonden	4	0	0	0	0	0
Lån till andra
länder	3	0	0	0	0	0
Övrigt, netto	5	0	0	0	0	0
Statens budget-
saldo justerat
för större
engångseffekter	-57	-65	-15	27	47	82

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

1Summan av extra utdelningar och kapitaltillskott.

2Avser Riksbankens lån i Riksgäldskontoret. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar.

7.2.2Ålderspensionssystemet

Det finansiella sparandet i ålderspensions- systemet uppgick 2013 till -6 miljarder kronor eller -0,2 procent av BNP (se tabell 7.12). År

2013–2018 är avgifterna lägre än pensions- utbetalningarna, vilket framför allt förklaras av att de stora årskullarna födda på 1940-talet går i pension. År 2014 och 2015 är dock direkt- avkastningen på AP-fondernas tillgångar till- räckligt stor för att täcka avgiftsunderskottet. År 2016 väntas avgiftsunderskottet öka med ca 11 miljarder kronor och bedöms då vara så stort att kapitalavkastningen inte räcker för att täcka underskottet, vilket innebär att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet väntas bli negativt. Det finansiella sparandet bedöms även under resten av prognosperioden vara negativt.

Tabell 7.12 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter 2013–2018

Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2013, prognos 2014– 2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Avgifter	228	237	246	258	269	280
Pensioner	254	255	266	289	312	326
Avgiftsöverskott	-26	-17	-20	-31	-43	-46
Räntor, utdelningar	24	25	26	28	31	34
Förvaltningsutgifter
m.m.	-4	-4	-4	-4	-4	-4
Finansiellt sparande	-6	3	3	-7	-16	-17

Procent av BNP	-0,2	0,1	0,1	-0,2	-0,4	-0,4

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner efter 65 års ålder är följsamhetsindexerade. I ett läge då pensionssystemets finanser är i balans bygger följsamhetsindexeringen på förändringen av inkomstindex. Om balanstalet understiger 1,0000, dvs. om pensionssystemets skulder över- stiger systemets tillgångar, aktiveras balans- eringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en justering av indexeringen, säkerställa att pen- sionssystemets utgifter inte långsiktigt över- stiger dess inkomster. Detta sker genom att pensionerna bestäms utifrån förändringen av ett balansindex i stället för ett inkomstindex.

180

Diagram 7.4 Utvecklingen av inkomstindex och balansindex 2009–2018

Index. Fastställda tal 2009–2014, prognos 2015–2018.

190
180		Inkomstindex
180		Balansindex
		Balansindex
170
160
150
140
130
120
09	10	11	12	13	14	15	16	17	18
Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

Balansindexet beror på utvecklingen av inkomst- indexet och balanstalets storlek. Balanseringen är aktiverad så länge balansindexet understiger inkomstindexets nivå.

Med undantag för 2017 förväntas balanseringen vara aktiverad samtliga år under prognosperioden (se diagram 7.4). Detta innebär att pensionerna stiger med mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet överstiger 1,0000. År 2013, 2015 och 2016 överstiger balanstalet 1,0000, vilket innebär att balansindex ökar mer än inkomstindex under dessa år. Balanstalet överstiger 1,0000 även 2017, men eftersom balanseringen inte är aktiverad detta år bestäms utvecklingen av pensionerna av inkomstindex (2017 i relation till balansindex 2016) i stället för balansindex (2017 i relation till balansindex 2016). År 2014 och 2018 understiger balanstalet 1,0000, vilket innebär att balansindex utvecklas svagare än inkomstindex dessa år (se tabell 7.13).

PROP. 2013/14:100

Tabell 7.13 Inkomstindex, balanstal och balansindex 2013– 2018

Procentuell förändring om annat ej anges, fastställda tal 2013– 2014, prognos 2015–2018.

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Inkomstindex	3,7	0,5	2,7	4,2	5,1	4,6
Balansindex	5,8	-1,1	3,1	7,7	7,5	3,9
Följsamhetsindexering1	4,1	-2,7	1,5	6,0	5,6	2,5
Balanstal2	1,0198	0,9837	1,0040	1,0333	1,0235	0,9954

1Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus normen 1,6 procent. Normen motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas.

2Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets till- gångar i förhållande till dess skulder.

Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

7.2.3Kommuner och landsting

Det finansiella sparandet för kommuner och landsting, kommunsektorn, blev samman- taget -8 miljarder kronor 2013, vilket motsvarar -0,2 procent av BNP. Det var en försämring jämfört med 2012, då det finansiella sparandet uppgick till ca -4 miljarder kronor. Försämringen beror bl.a. på att kommunerna 2013 köpte mark och fastigheter för större summor än de sålde för, vilket bidrar negativt till det finansiella sparandet. Samtidigt ökade konsumtionen relativt kraftigt 2013 jämfört med både 2011 och 2012. År 2013 skedde en återbetalning av sjukförsäkringspremier från AFA försäkring om ungefär 11 miljarder kronor som förstärkte både det finansiella sparandet och resultatet. Det ekonomiska resultatet före extraordinära poster uppgick till 14 miljarder kronor 2013 (se tabell 7.14).

Det kommunala skatteunderlaget växte svagare 2013 jämfört med 2012, på grund av det svaga konjunkturläget. Till viss del vägdes detta upp av att kommuner och landsting samman- taget höjde medelutdebiteringen 2013.73 Stats- bidragen ökade 2013 till följd av reformer inom bl.a. migrations- och utbildningsområdet samt regleringar till följd av höjningen av grund- avdraget för pensionärer. Kommunsektorns inkomster ökade med 3,9 procent mellan 2012 och 2013.

73 Den kommunala medelutdebiteringen höjdes med 13 öre 2013, vilket ökade skatteinkomsterna med ca 2,4 miljarder kronor.

181

PROP. 2013/14:100

Kommunsektorns			konsumtion		växte		med	och det ekonomiska resultatet beräknas därför
4,1 procent, motsvarande 29 miljarder kronor, i								försvagas jämfört med 2013.
löpande priser		2013.		Investeringsutgifterna				I takt med att arbetsmarknaden successivt
ökade med runt 1 miljard kronor, vilket är								förbättras, stärks de ekonomiska förut-
betydligt lägre än under 2011 och 2012.								sättningarna för kommuner och landsting
								fr.o.m. 2015. Skatteinkomsterna beräknas öka i
Tabell 7.14 Kommunsektorns finanser 2013–2018								en snabbare takt, vilket bidrar till att sektorns
								en snabbare takt, vilket bidrar till att sektorns
Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2013, prognos för								totala inkomster sammantaget beräknas öka med

2014–2018.								i genomsnitt 3,8 procent per år 2015–2018 (se
		2013	2014	2015	2016	2017	2018	i genomsnitt 3,8 procent per år 2015–2018 (se
		2013	2014	2015	2016	2017	2018	diagram 7.5). Utgifterna ökar något svagare och
	Totala inkomster	872	895	925	963	1 004	1 040	diagram 7.5). Utgifterna ökar något svagare och
	Totala inkomster	872	895	925	963	1 004	1 040	därmed förstärks det finansiella sparandet och
	procent av BNP	24,0	23,7	23,3	23,1	23,0	22,9	det ekonomiska resultatet fr.o.m. 2015.
	Skatter	583	606	632	666	700	731

	Kommunal							Diagram 7.5 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster
	fastighetsavgift	16	16	16	17	17	18	och utgifter samt finansiellt sparande 2000–2018
	fastighetsavgift	16	16	16	17	17	18

Statsbidrag							Utfall för 2000–2013, prognos för 2014–2018.
Statsbidrag							Procent	Miljarder kronor
exkl.mervärdes-							Procent	Miljarder kronor
exkl.mervärdes-							8		15
skatt	140	149	148	148	149	148	8		15
skatter och bidrag							6		10
procent av BNP	20,3	20,4	20,0	19,9	19,8	19,7	6


Övriga							4		5
inkomster	133	123	128	133	138	143			5
inkomster	133	123	128	133	138	143	2
varav moms	52	53	54	56	58	60	2		0
varav moms	52	53	54	56	58	60			0
Totala utgifter	880	904	932	970	1 010	1 048	0
Totala utgifter	880	904	932	970	1 010	1 048	00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18		-5
procent av BNP	24,2	23,9	23,5	23,2	23,1	23,0	00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18		-5
procent av BNP	24,2	23,9	23,5	23,2	23,1	23,0	-2	Inkomster
Konsumtion	725	749	773	805	839	871		Inkomster
Konsumtion	725	749	773	805	839	871	-4		-10
Procentuell							-4	Utgifter
								Utgifter
									-15
utveckling1	4,1	3,2	3,3	4,1	4,2	3,8	-6	Finansiellt sparande (höger axel)	-15
Övriga utgifter	155	155	158	165	171	177		Finansiellt sparande (höger axel)
Övriga utgifter	155	155	158	165	171	177	-8		-20
							-8		-20
Finansiellt							Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
sparande	-8	-9	-7	-6	-6	-7
procent av BNP	-0,2	-0,2	-0,2	-0,1	-0,1	-0,2
Resultat före							7.3	Den ekonomiska ställningen och
extraordinära							7.3	Den ekonomiska ställningen och
poster	14	10	12	13	14	14		skuldutvecklingen
Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar intäkter från den								skuldutvecklingen

kommunala fastighetsavgiften. Faktisk utveckling av statsbidrag.							Den ekonomiska ställningen
1 Löpande priser.							Den ekonomiska ställningen
1 Löpande priser.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.


Även 2014 väntas skatteunderlaget					utvecklas		Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet
							uppgick 2013 till 911 miljarder kronor, vilket
förhållandevis svagt, vilket till viss del vägs upp
							motsvarade 25,1 procent av BNP. Enligt NR
av att kommuner och landsting sammantaget
							redovisas detta mått exklusive statens och större
höjt	medelutdebiteringen	även		för		2014.74
Samtidigt får kommunsektorn			inget		tillskott		delen av den kommunala sektorns åtaganden för
							de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skuld-
från	AFA Försäkring detta		år.	De		totala
							erna för de fonderade avgiftsbestämda tjänste-
inkomsterna väntas därmed		öka relativt				svagt,
							pensionerna ingår, i likhet med premiepensions-
med 2,6 procent, medan utgifterna väntas öka i

	en något högre takt. Det finansiella sparandet		systemet, inte heller i den offentliga sektorn utan
	en något högre takt. Det finansiella sparandet		redovisas i försäkringssektorn.
			redovisas i försäkringssektorn.
			Den offentliga sektorns finansiella förmögen-
			het ligger i huvudsak i AP-fonderna, medan
			staten har en nettoskuld.

74 Den kommunala medelutdebiteringen höjs med 13 öre 2014, vilket ökar skatteinkomsterna med ca 2,5 miljarder kronor.

182

Diagram 7.6 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 1990–2018

Procent av BNP. Utfall för 1990–2013, prognos för 2014–2018.
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16	18

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger skulderna (se diagram 7.6). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Den finansiella förmögenheten ökade 2013 med motsvarande 2,8 procent av BNP, vilket är skilt från underskottet i det finansiella sparandet. Värdeförändringar m.m. gav ett starkt positivt bidrag, på närmare 5 procentenheter, till förändringen av förmögenheten. Ökningen av BNP reducerade förmögenheten som andel av BNP med 0,5 procentenheter (se tabell 7.15).

Tabell 7.15 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 2013–2018

Procent av BNP. Utfall för 2013, prognos för 2014–2018.

2013

2014